EL PROBLEMA DE AGENCIA

I. ANTECEDENTES.Los trminos Reforma Modernizacin del Estado se han venido utilizando en Per y en Latinoamrica en general, desde comienzos de la dcada del 90; para dar contenido e identificar a un conjunto de polticas y acciones destinadas a mejorar el funcionamiento de los Estados

Sin embargo, consideramos que dichas acciones de Reforma o Modernizacin del Estado han tenido en la prctica un alcance limitado y no se han enfocado, en la verdadera problemtica del Estado. En nuestra opinin, muchos de esos procesos de Reforma se han dirigido principalmente a inyectar mayores recursos en las organizaciones gubernamentales, a introducir cambios organizativos, a establecer o implantar nuevas de herramientas informticas y a contratar personal nuevo (o mayor personal)2. El balance de dichas Reformas es difcil de realizar, porque podra afirmarse que algunas experiencias de mejora gubernamental se han producido, pero queda por evaluar la eficiencia y sostenibilidad de las mismas, dados sus costos y la cantidad de recursos utilizados En nuestra opinin, las polticas pblicas y aplicaciones prcticas de la Reforma o Modernizacin del Estado deberan recuperar los postulados de la economa neoinstitucional, a fin de adquirir un contenido cabal y tener una orientacin clara. En ese contexto, los encargados de formular polticas pblicas deberan redescubrir la importancia del Estado y su valor dentro del sistema institucional (entendido como el conjunto de normas formales e informales que operan en una sociedad)

Desde dicha visin econmica, la promocin del desarrollo de los pases requiere el mejoramiento del sistema institucional (generacin y aplicacin de normas, formales e informales) y un ptimo funcionamiento del Estado (como organizacin o sistema administrativo).

Esta perspectiva terica plantea una serie de hiptesis o postulados acerca de la actuacin de los polticos y la administracin pblica, que debieran ser tomadas en cuenta al momento de plantear polticas y programas de Reforma del Estado.

El presente artculo tiene por objeto presentar brevemente los postulados tericos que explican desde una perspectiva econmica la actuacin del Estado, los problemas en su funcionamiento; as como la lgica que debera sustentar las polticas y medidas propuestas en los procesos de Modernizacin o Reforma. II. EL ESTADO: LA CONCEPCION IDEAL.Desde la perspectiva tradicional del Derecho Constitucional, se seala que el Estado ha surgido como una organizacin poltica destinada a asegurar, proteger o promover el bien comn o, el bienestar general de todos aquellos que se encuentran dentro de su territorio. Complementariamente, dentro de esta visin se da por hecho (sin cuestionamiento), que la actuacin de los polticos (como dirigentes) y de la Administracin Pblica (como gestores y administradores de la organizacin), ser consistente con el mencionado objetivo del Estado.

En ese contexto, las diferencias entre las diversas concepciones polticas sobre el Estado se refieren fundamentalmente a las metas que ste debe perseguir, sus funciones, sus mecanismos de actuacin y la legitimidad que se le reconoce para ello. Esto es, en el contenido del concepto bienestar que debe proveerse, los medios que el Estado puede (o debe) utilizar y los grados de intervencin estatal en la vida civil. Sin embargo, la coincidencia principal es que el Estado y su Administracin Pblica constituyen mecanismos idneos para promover el inters y bienestar de sus ciudadanos.

III. EL ESTADO: SU ACTUACION EN LA REALIDAD.Pese a lo sealado anteriormente, el Estado y su administracin (denominada Administracin Pblica) se presentan en la prctica con altos niveles de autonoma y con intereses propios, los cuales no necesariamente coinciden con los postulados ideales sobre el Estado, sealados lneas arriba. Lo mismo sucede con los polticos y con la burocracia estatal.

Lo dicho se traduce en la realizacin de actividades, polticas, normas y regulaciones que no benefician necesariamente a los ciudadanos, sino nicamente a dichos polticos, y burcratas5, o a los grupos de inters especficos con quienes estn vinculados.

Por qu se produce esto? Por qu el Estado y su administracin no se comportan de manera eficiente ni actan necesariamente en beneficio de sus ciudadanos?

La perspectiva econmica encuentra una explicacin para dichas preguntas, en los factores que mencionaremos a continuacin..

a. La actuacin oportunista y maximizadora de los polticos y de la burocracia estatal. Un postulado fundamental es la consideracin de los polticos y burcratas estatales como sujetos que actan racionalmente, guiados por sus preferencias particulares y, que consideran los beneficios y costos que conllevan sus decisiones. Esto significa que estas personas no son desinteresadas ni altruistas ni orientadas al servicio pblico. Por tanto, ellos no van a perseguir necesariamente los intereses que beneficien a la colectividad, a menos que exista una buena razn para ello. Como derivado de este postulado, se afirma que los polticos y la burocracia estatal dada su comunidad de intereses se constituyen como uno o varios grupos de inters, que actuarn colectivamente; tratando de conseguir normas, actividades o medidas polticas que les favorezcan a expensas del resto de la ciudadana

b. La existencia de una relacin de agencia (y el consecuente problema de agencia). Como vimos lneas arriba, el Estado ha sido creado (al menos tericamente), para promover el bienestar de sus ciudadanos. Esto genera entre la ciudadana y, los polticos y la burocracia estatal, una Relacin de Agencia. Desde esa perspectiva, los polticos y la burocracia estatal constituyen Agentes de la ciudadana, porque existen para beneficiar y promover el inters de sus los ciudadanos. Este tipo de relacin (denominada relacin de agencia) es problemtica per se, pues genera diversas oportunidades para que los polticos y la burocracia estatal se aprovechen y exploten a la ciudadana.

Como es sabido, existe una relacin de agencia, cuando se establece un vnculo entre dos sujetos o categoras de sujetos, uno denominado Principal y el otro Agente; en virtud del cual el Agente se compromete a realizar ciertas funciones, prestaciones o actividades en inters y beneficio del Principal. Si bien estas actividades son determinadas ex ante de manera general, la caracterstica primordial de este tipo de vnculo radica en que el alcance, momento y contenido especfico de las funciones y actividades es determinada por el propio Agente10.

En el caso del Estado y la Administracin Pblica, el Principal est constituido por un conjunto amplio y heterogneo de sujetos (la ciudadana en general), mientras que los Agentes, son los polticos y burcratas estatales de diferentes niveles. Aqu existe una relacin de agencia, porque los polticos y burcratas estatales deben administrar un conjunto de bienes y actividades (el Estado y la Administracin Pblica) que no les pertenecen, con la finalidad de fomentar, alcanzar y maximizar el inters y el beneficio de los ciudadanos (los cuales constituyen los verdaderos titulares del Estado y de la Administracin Pblica)

Si bien en este tipo de relacin se debera perseguir primordialmente el beneficio e inters del Principal (la ciudadana), esto no necesariamente se produce debido a la conducta estratgica (maximizadora, oportunista) desarrollada por los Agentes, quienes van a querer obtener beneficios adicionales (monetarios o no monetarios) a los que previamente les haban sido concedidos, sin asumir los costos de ello. A esta situacin se denomina Problema de Agencia. Las causas principales por las que se produce este Problema de Agencia son: i) El ya sealado oportunismo o conducta maximizadora de los Agentes. ii) La asimetra de informacin que favorece a los Agentes en detrimento del Principal. En este caso, son los polticos y la burocracia estatal (Agentes) quienes tienen mayor conocimiento y experiencia sobre las actividades que realizan y, sobre el valor de las funciones y actividades que desempean. La ciudadana (Principal) usualmente posee un menor grado de informacin; porque no puede o le es muy es muy costoso informarse.

iii) El problema de accin colectiva que enfrenta el Principal, al estar constituido por una pluralidad de sujetos heterogneos. Sobre este ltimo aspecto, nos referiremos ms adelante.

El Problema de Agencia genera una serie de costos a la ciudadana y al propio Estado, que tienen por efecto una reduccin en el nivel de bienestar de la sociedad. El primer costo generado equivale al ingreso, bienes, prerrogativas, derechos o riqueza que son reasignados o transferidos del Principal (el conjunto de ciudadanos) a los Agentes (polticos y burcratas)

En esta situacin, nicamente mejora el nivel de bienestar de los Agentes, ya que estos no asumen ningn costo o no realizan ningn esfuerzo adicional que amerite la percepcin de dichos beneficios adicionales.

La teora sobre el Problema de Agencia seala que si los costos mencionados son relativamente elevados, el Principal podra verse compelido a considerar las prdidas que est asumiendo. En ese caso, el Principal podra establecer mecanismos de supervisin y monitoreo que dificulten o impidan la conducta estratgica desarrollada por los Agentes. Sin embargo, tales mecanismos requieren de la dedicacin de ciertos recursos. Por lo tanto, su establecimiento involucra los siguientes costos:

i) Costo de informacin. Este costo se refiere a los recursos que el Principal tendr que destinar a conocer las actividades que realiza el Estado y la Administracin Pblica, el tipo de decisiones que los Agentes pueden tomar, sus consecuencias, etc

ii) Costo de implementacin de los mecanismos de supervisin y monitoreo. Este costo se refieren a los recursos utilizados para poner en funcionamiento los mecanismos de supervisin y monitoreo (control). En Ordenamiento Jurdico Peruano por existen por ejemplo desde el nivel constitucional una serie sistemas que al menos formalmente estn orientados al control

de la conducta de los Agentes (de la Administracin Pblica, de los polticos y de los burcratas estatales). Sin embargo, tales mecanismos de control son entre Agentes (donde unos controlan a otros).

c. Una compleja cuestin adicional: el problema de accin colectiva. Dado que el ciudadano individual representa solamente una pequesima fraccin del total de la ciudadana y su inters particular constituye solamente una parte del inters general o de la ciudadana; se presenta un problema adicional que afecta al Estado y al funcionamiento de la Administracin Pblica (denominado problema de accin colectiva)

Como efecto del Problema de Accin Colectiva, el ciudadano individual no cuenta incentivo alguno para actuar frente a los problemas pblicos (comunes a otros ciudadanos) que lo afectan o, frente a la actuacin invasiva o expropiatoria del Estado o de la Administracin Pblica.

Si bien los ciudadanos debieran actuar para reducir los efectos del Problema de Agencia (frente a los polticos y los burcratas estatales), su situacin se ve agravada al verse afectados simultneamente por el Problema de Accin Colectiva. Ello, porque los ciudadanos no cuentan con incentivos para comunicarse entre ellos ni para organizarse y supervisar (y fiscalizar) la accin de los polticos y burcratas estatales (monitoreo). Como es conocido, el problema de accin colectiva se puede dividir en dos sub problemas denominados: apata racional y problema del polizonte. i) El problema de la apata racional constituye una situacin de inmovilidad del ciudadano (no actuacin), que es conciente, individual y conlleva a un perjuicio colectivo (a toda la ciudadana).

Esto ocurre porque ningn ciudadano asumir (individualmente) los costos de coordinacin u organizacin con otros, o los costos de supervisin y fiscalizacin (monitoreo) de los polticos y la burocracia estatal. Ello, porque dicho ciudadano individual tendra que asumir los costos totales de tales acciones (coordinacin + organizacin + monitoreo); pero recibira solamente una pequea parte de los beneficios, porque estos se dividirn entre todos los ciudadanos. ii) El problema del polizonte se produce porque en su evaluacin individual, el ciudadano aprecia que no es conveniente actuar (ni asumir los respectivos costos de dicha actuacin). Para el ciudadano individual resulta mejor esperar que alguien ms (otro ciudadano) tome accin frente a la actuacin disfuncional del Estado.

En este caso, el ciudadano individual no acta porque espera la accin de algn otro ciudadano ms interesado en la solucin de un problema pblico (de modo tal que la accin de uno beneficie a todos). El primer ciudadano no acta, porque espera recibir los beneficios de la accin del segundo, sin haber asumido los costos correspondientes a dicha accin. Sin embargo, esta racionalidad ocasiona una paradoja. Al pensar todos los ciudadanos de misma forma, ninguno actuar. En el agregado, la inaccin de los ciudadanos los perjudicar ms. IV. REFORMA DEL ESTADO: ENCARANDO LOS PROBLEMAS DE AGENCIA Y DE ACCION COLECTIVA. Como hemos visto, el Problema de Agencia y complementariamente el Problema de Accin Colectiva constituyen importantes construcciones tericas que nos permiten entender cmo funciona el Estado, su Administracin. En nuestra opinin, dichas teoras tambin nos pueden dar luces sobre los aspectos en que debe centrarse la Reforma del Estado, si es que sta se quiere desarrollar efectivamente. 4.1 Reduccin de la conducta oportunista o estratgica de los Agentes.- Si entendemos que los polticos y la burocracia estatal son Agentes de la Ciudadana (Principal), deberemos aceptar la posibilidad de que aquellos se comporten de manera oportunista o estratgica y que siempre quieran privilegiar su inters personal, particular, frente al inters de los ciudadanos a los cuales se deben.

El Problema de Agencia ser mayor, cuanto ms grande sea el comportamiento oportunista de los Agentes sealados. El grado o nivel de comportamiento oportunista depende de diversos factores, internos o externos, que determinan el inters de los polticos y burcratas.

Si nos referimos a factores internos, stos necesariamente tendrn que ver con la motivacin y la propensin que tienen los polticos y burcratas para comportarse oportunistamente. Esta propensin depende de un conjunto heterogneo de factores (culturales, sociales, patriticos, etc), que afectan a cada persona de manera distinta y particular, y que tienen que ver con sus creencias, vivencias y valores.

As por ejemplo, si un poltico o un burcrata (Agente) se desenvuelve en un autntico ambiente de comunidad y siente un alto grado de pertenencia a ella, es probable que no tome tantas ventajas de su posicin (no se comporte tan oportunistamente); porque considera primordial su rol y su impacto en la comunidad a la que pertenece o, porque sus preferencias individuales se identifican con las de su comunidad. En este caso, el Problema de Agencia ser menor. Lo mismo sucedera si tal agente tiene un alto sentimiento patritico o nacionalista y considera autnticamente que su labor contribuye al desarrollo o al engrandecimiento de su pas. Si bien estas situaciones pueden darse (y de hecho se dan) en la realidad, sera un error asumir que per se se van a producir o que existen en la generalidad de casos. La Reforma del Estado podran optar por esta perspectiva interna, vinculada a la motivacin de los polticos y burcratas, para desarrollar estrategias que recluten y mantengan en el servicio a aquellos sujetos debidamente motivados con su labor y su rol, de modo tal que sus intereses o preferencias individuales se identifiquen ms con las de la Ciudadana. Esto, considerando que dicha motivacin reducir su comportamiento oportunista. Sin embargo, debe tenerse presente que ello requerira la actuacin en diversos frentes (legal, educativo, tico, etc.), para lograr un cambio efectivo. El problema de esta alternativa es que requiere invertir grandes recursos en acciones profundas, concretas, sostenidas y de larga duracin.

Desde una perspectiva externa, el comportamiento oportunista de los polticos y burcratas podra reducirse si se establecen mecanismos efectivos de supervisin y control (mecanismos externos). Si tales mecanismos son efectivos, los agentes (polticos y burcratas) percibirn que su conducta oportunista puede ser descubierta18, y consecuentemente la restringirn en alguna medida. En consecuencia, un efectivo sistema de supervisin y control de la conducta de los polticos y burcratas traera como consecuencia, su mejor desempeo.

4.2 Generacin de informacin pblica sobre la actuacin de polticos y burcratas.- El diseo de cualquier mecanismo de supervisin y control, requiere necesariamente de la generacin de informacin a diversos niveles. Para tal efecto, se requiere informacin acerca del Estado, su organizacin, los polticos y burcratas que lo

administran, el tipo de trabajo que realizan, as como los productos y resultados que generan. Esta informacin debera ser proporcionada obligatoriamente por dichos sujetos, ya que son los que generan y conocen dicha informacin. En ese contexto, las acciones de Reforma del Estado en este apartado deberan asegurar lo siguiente:

a. El establecimiento de un principio y principio y regla general, que establezca la publicidad de todas las actividades, normas y regulaciones dictadas por las entidades estatales. b. El establecimiento de la obligacin de cada entidad estatal, de generar y proveer a la ciudadana de informacin. c. El establecimiento de mecanismos especficos de publicidad de la informacin. d. El establecimiento de la obligacin especfica de entregar la informacin que demanden los ciudadanos en aplicacin del principio de publicidad. e. El establecimiento de procedimientos claros y especficos, para la entrega de informacin que demanden los ciudadanos. 4.3 Establecimiento de sistemas de supervisin y control.- La clave para reducir el comportamiento oportunista de los Agentes es el establecimiento de un sistema de supervisin y control que tenga un costo razonable para la ciudadana, que sea administrado por un grupo ciudadano interesado en actuar y, que sea efectivo (es decir, que efectivamente detecte casos importantes de divergencia de intereses y comportamiento oportunista). Si el sistema de supervisin y control es efectivo, no se necesitar hacer una revisin de todos los actos de los polticos y la burocracia. Dado un sistema efectivo, tales sujetos reduciran su comportamiento oportunista (ante la existencia de un sistema que realmente los podra detectar). Las modalidades y mecanismos de supervisin y control son innumerables. Si examinamos el momento de la intervencin supervisora, veremos que existen modelos de control previo (exante) y modelos de control posterior (expost). Los sistemas de supervisin previa consisten en la intervencin sobre los Agentes (en este caso, polticos y burcratas), en el proceso de adopcin de decisiones y antes de que estas efectivamente se produzcan. Un sistema de supervisin y control de este tipo (ex ante)

requerira la formacin de un cuerpo de supervisin paralelo a la Administracin Pblica y la generacin de informacin detallada sobre una multiplicidad de asuntos pblicos.

Estos mecanismos no suelen ser eficientes, porque requieren de grandes recursos para ser efectivos. Adicionalmente, tampoco resultan convenientes, porque pueden llegar a eliminar las ventajas de la Relacin de Agencia (oportunidad y rapidez en la toma de decisiones). Los sistemas de supervisin y control ex post, implican la intervencin luego de que los Agentes han realizado las acciones que les competen. En estos sistemas se respeta la Relacin de Agencia, mantenindose sus ventajas. Al ser esta intervencin posterior, lo que se pretende es poner en evidencia el comportamiento oportunista del Agente y, de ser posible, corregir las decisiones adoptadas. 4.4. El sujeto encargado de la supervisin y control.Si nos referimos al encargado, responsable o administrador del Sistema de supervisin y control, ste podra ser interno o externo al Estado y la Administracin Pblica. Los mecanismos de supervisin estatal (internos o externos) no necesariamente son los ms eficaces, porque los encargados de llevarlos a cabo (ponerlos en vigencia), son sujetos que tambin se encuentran en una Relacin de Agencia con la Ciudadana. Por lo tanto, se puede presumir que su performance no ser ptima y que el sistema de supervisin en s tampoco. La experiencia peruana, parece confirmar esta presuncin. La Sociedad Civil y sus organizaciones En ese contexto, debemos evaluar si entidades u organizaciones no estatales pueden encargarse o administrar un Sistema de Supervisin y Control. Esto nos lleva directamente a considerar el rol de las organizaciones de la Sociedad Civil, como guardianes (watchdogs) de las acciones que desarrollan las entidades estatales.

Las organizaciones de la Sociedad Civil generalmente son asociaciones civiles integradas por personas individuales, interesadas en asuntos de carcter colectivo (que afectan a la ciudadana en general), como el estado del medio ambiente, la generacin de oportunidades de desarrollo del pas o la performance de las entidades estatales. Dichas personas se preocupan por asuntos de carcter colectivo, superando de alguna manera el problema de accin colectiva.

Los incentivos para las Organizaciones de la Sociedad Civil. La actuacin de las organizaciones de la Sociedad Civil deber asegurarse a travs de la implementacin de incentivos. Considerando que los integrantes de dichas organizaciones no pondrn en juego sus propios recursos (por el Problema de Accin Colectiva), tales recursos deberan provenir del mismo Estado o de la Cooperacin Internacional. Debidamente motivadas, las organizaciones civiles podran realizar las siguientes actividades: a. Proponer la dacin de normas, que especficamente generen informacin sobre el Estado y la Administracin Pblica. b. Verificar y exigir el cumplimiento de la normatividad sobre generacin de informacin estatal. Este aspecto es el primer paso, porque sin informacin no hay supervisin posible. c. Analizar sistematizar la informacin estatal generada, realizando la evaluacin y crtica respectiva. d. Publicitar y difundir los resultados de la evaluacin que se realice. Como ya habamos indicado, la sola publicidad va a restringir la conducta disfuncional de algunos polticos y burcratas. Si adicionalmente dicha informacin presenta una mayor evaluacin, el efecto ser mayor. e. Proponer polticas y cursos de accin alternativos a los propuestos por los polticos y burcratas. V. COMENTARIOS FINALES El anlisis econmico constituye una herramienta til para entender diversos fenmenos sociales y para plantear polticas pblicas en relacin a ellos. El caso de la actuacin del Estado y su Reforma constituye un buen ejemplo, donde las teoras sobre el Problema de Agencia y sobre el Problema de Accin Colectiva resultan indispensable para entender a los polticos y a los burcratas gubernamentales. Sin embargo, lo ms importante de estas teoras no es tanto la explicacin que brinda sobre el Estado, sino las opciones y luces que abren para su Reforma.