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Poltica / Revista de Ciencia Poltica Volumen 50, N 2, 2012 / pp.

109-137 ISSN 0716-1077

Adis Dulce Hogar: El Centro de Gobierno en Chile


Felipe Rosales Plaza (felipe.rosales@ing.uchile.cl)
Universidad de Chile

Jos Viacava Gatica (jose.viacava@iap.uchile.cl)


Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile

En Amrica Latina las investigaciones sobre presidencialismo han desistido en analizar el tejido institucional, que acta como fuente de vida al interior del poder Ejecutivo, y que al mismo tiempo, se transforma en constreimiento organizacional de su propia actuacin. En este contexto, el Centro de Gobierno emerge como el lugar en el que se produce la toma de decisiones polticas presidenciales; buscando cristalizar y fortalecer elementos tales como la coherencia y coordinacin de polticas pblicas. Por lo tanto, a travs del caso de Chile, este artculo tiene como propsito identificar los factores capaces de definir y alterar la estructuracin institucional del Centro de Gobierno desde 1990 hasta el 2009. En este artculo, se demuestra que la disciplina partidista y la estabilidad institucional se convierten de la trayectoria emprendida por los gobiernos de la Concertacin. Palabras clave: centro de gobierno, estabilidad, disciplina partidista.

Good bye Sweet Home:The Centre of Government in Chile


In Latin America, researches about presidentialism have pulled to analyze the institutional structure that acts as a source of live within the Executive Branch. In this context, the Centre of Government as the place which occurs presidential decision making, reinforcing elements such as coherence and coordination of public policies. Therefore, through the case of Chile, this study aims to identify the factors able to alter the institutional structure of the Centre of Government from 1990 to 2009. In this context, the party discipline and institutional stability becomes the cornerstone of the course taken by the Chilean Government Centre. Keywords: centre of government, stability, party discipline.

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os estudios en Ciencia Poltica asociados a la toma de decisiones en sistemas complejos no ha concentrado mayoritariamente el inters de los especialistas. Bsicamente influenciados por algunos paradigmas de pensamiento (Linz, 1987; Sartori, 1994; Mainwaring y Shugrat, 2002), se ha entendido que el ejercicio poltico tiene que ver con elementos sustantivos tales como mayoras del ejecutivo, coaliciones de gobierno y coherencia de su conglomerado en el proceso legislativo en detrimento de otros asuntos de escaso inters puramente disciplinarios. En este sentido, la estructura y diseo de un sistema de asesoramiento al poder poltico, su organizacin, as como las correlaciones de fuerzas entre los miembros que le acompaan, no ha sido un asunto que haya despertado mayores preocupaciones en Amrica Latina y Chile. No obstante, desde hace veinte aos, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) se ha embarcado en el anlisis de estudios exploratorios, asociados a las caractersticas institucionales que han dado forma a este sistema de toma de decisiones complejas que daremos en llamar para el caso latinoamericano el hogar del presidente. Bajo una perspectiva terica, es conceptualizado como un tejido institucional denominado Centro de Gobierno. El estudio de este fenmeno, ha sido incentivado por la OCDE debido a las complejidades que enfrentan los pases para consolidar premisas tales como gobernabilidad, gobernanza, eficiencia y coordinacin. A partir de este desafo, la identificacin de los mejores diseos, los costos que cada uno tiene y la propuesta de creacin de estructuras institucionales orientadas a fortalecer el Centro de Gobierno, tiene como principal objetivo dotar al presidente de un staff poltico capaz de asesorarlo durante el proceso de toma de decisiones, mejorando as la elaboracin de polticas pblicas (OCDE, 2004). En trminos comparativos, los mayores aportes recientes han venido desde la Unin Europea. De acuerdo al exhaustivo anlisis realizado en el viejo continente por el Programa de Apoyo para la Mejora de la Gobernanza y la Gestin (SIGMA), los estudios de la OCDE confirman que la nueva generacin de reformas estatales apuntan a fortalecer estructuras como la Oficina de Gobierno, la cual emerge como una de las instituciones del Centro de Gobierno responsable de apoyar al primer ministro y de servir al consejo de ministros como un cuerpo colectivo en la toma de decisiones (OCDE, 2004: 6). Por lo cual, la experiencia brindada por la Eurozona, permite comprender el rol que desempean las Oficina de Gobierno al momento de hacer frente a dificultades tales como: polticas incoherentes, ineficiencias en el gasto, una menor calidad del

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servicio pblico, dificultad para alcanzar metas establecidas, y en ltima instancia, una reduccin en la capacidad de gobernabilidad (OCDE, 2004). En comparacin al desarrollo terico generado por el Programa SIGMA, el anlisis del Centro de Gobierno en los pases de Amrica Latina es un campo inexplorado por la comunidad cientfica. Las investigaciones realizadas por la OCDE slo han involucrado casos pertenecientes a la Eurozona, facilitando el anlisis descriptivo de pases relativamente homogneos en lo referente a sistemas polticos, estructuras institucionales y situacin econmica. Sin embargo, la emergencia del Centro de Gobierno no es un fenmeno exclusivamente europeo. El caso de Chile surge como una particularidad en Amrica Latina, estableciendo una larga trayectoria en la construccin de Centros de Gobierno, generada para fortalecer la gestin realizada por el presidente durante su estada en el poder, es esclarecedor que quienes ejercen la funcin ejecutiva, expresada en la figura del presidente de la repblica, enfrentan crecientes desafos para ejercer en forma legtima y eficaz la funcin de gobernar (Drago, 2002). En consecuencia, la coordinacin y coherencia presentes en la toma de decisiones a nivel presidencial, surge como un elemento central para mejorar el proceso de elaboracin de polticas pblicas. Atendiendo lo anterior, muchos de los problemas que deben enfrentar los gobiernos de Amrica Latina, se encuentran determinados por la incapacidad (o tal vez por la excesiva capacidad no correspondida por la estructura institucional que los cobija) que posee el Centro de Gobierno, de instaurar un hogar al interior del poder Ejecutivo, capaz de hacer convivir a los diferentes actores partcipes del proceso de toma de decisiones polticas presidenciales. En consecuencia, debido a la ausencia de estudios interesados por conocer cmo funciona el corazn del poder Ejecutivo, esta investigacin emprender el desafo de identificar los factores capaces de alterar la composicin institucional del Centro de Gobierno, convirtindose en un primer paso analtico para comprender el funcionamiento de esta caja negra liderada por el presidente. Para la consecucin de este desafo, se vuelve crucial establecer un anlisis diacrnico del caso chileno, realizando una comparacin sistemtica entre los distintos perodos gubernamentales desarrollados por la Concertacin. De esta forma, la investigacin construir un camino capaz de resolver la siguiente pregunta: Qu factores explican la restructuracin institucional del Centro de Gobierno en Chile entre 1990 al 2009?

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1. Los estudios primigenios: Teora de la toma de decisiones


Un elemento contextualizador es siempre relacionarse con la teora existente para tratar de entender los preceptos y conceptos ms fundamentales. Para quien sea conocedor de la teora de las polticas pblicas, sabe perfectamente que la toma de decisiones en la cual est inserto nuestro objeto de estudio (Centro de Gobierno), deviene de los acontecimientos cientfico/sociales acaecidos en el circuito que rode al desarrollo y desenlace de la segunda guerra mundial. Cabe recordar que hacia principios del segundo cuarto del siglo XX nuestra disciplina se encontraba hbridamente relacionada con aquello que los especialistas denominaban las ciencias de polticas, suerte de encuentro entre sociologa, economa y embrionaria ciencia poltica mezclada con administracin y gestin (Aguilar, 1992). Desde ese punto de partida, las iniciales preocupaciones de lo que podramos dar en llamar la corriente neo-pblica (inters de las ciencias sociales por mejorar la prestacin de bienes y servicios de inters colectivo, en el marco social y econmico, que est permitiendo el surgimiento del paradigma keynesiano en Europa, del modelo ISI en Latinoamrica y ms tarde del New Deal en USA), comenz a enfocarse en un rea hasta ese instante poco explorada: la gestin de los asuntos decisionales. Sobre el particular, la utilizacin de equipos mixtos de cientficos de varias disciplinas fue probablemente la caracterstica ms evidente de la escuela cuantitativa del pensamiento administrativo. Inicialmente denominada indistintamente como investigacin de operaciones, investigacin operacional y ciencia administrativa, sta escuela consisti en unir el conocimiento de varias disciplinas al estudio y la solucin efectiva de un problema (George, 1987:150). Por ejemplo, de este modo, algunos de los ejrcitos involucrados en la segunda guerra mundial como los de Inglaterra y Estados Unidos institucionalizaron la investigacin de operaciones aplicando equipos mixtos a problemas organizacionales, operativos y administrativos cuya complejidad nunca antes haba sido advertida con el propsito de brindar mejores elementos de informacin a los tomadores de decisiones. De hecho, la investigacin y el trabajo que los diferentes equipos constituidos lograron realizar desde el aliciente del conflicto, fue considerada tan valiosa por los lderes

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estadounidense que una vez terminada la guerra proyectaron su ejercicio. De hecho, el ejrcito extendi sus funciones de investigacin de operaciones a travs de la Oficina de Investigacin de Operaciones. La marina instruy el Grupo de Evaluacin de Operaciones bajo la direccin del profesor Morse en el Instituto Tecnolgico de Massachusetts. La Fuerza Area adicionalmente estableci el proyecto RAND, administrado por la Corporacin del mismo nombre. En resumen todas las ramas de las fuerzas armadas de los Estados Unidos finalizada la II guerra mundial contaba con grupos y analista en operaciones. (Lo cierto es que al menos dos destacados autores que nutren fuertemente las reflexiones asociadas a la teora de la decisin desde los grupos de operaciones como son Alexander George y E.S. Quade, iniciaron sus trabajos en el rea en la Corporacin RAND. Esto pone en evidencia que los resultados y productos de estos ambientes de asesoramiento, de discusin entre grupos de pares, de bsqueda de mejor y precisa informacin para buenas decisiones en el mbito militar, se trasladara luego al mundo civil.) En este sentido, especial relevancia cobrar el inusitado auge que significar para este tipo de conocimiento la administracin Kennedy, quien emplear decididamente este tipo de saber para mejorar el proceso de toma de decisiones polticas presidenciales en la Casa Blanca.

Qu es un Centro de Gobierno?
Como hemos intentado evidenciar en los prrafos precedentes, la teora de la decisin, nutrida por el conocimiento generado en los grupos de operaciones, es el marco preciso en el cual deberamos colocar al Centro de Gobierno. Bsicamente, as como en grandes estructuras jerrquicas el mando tiene un ncleo ptreo de asesores directos que colaboran en asuntos de inters vitales para la sobrevivencia y xito de la organizacin, mismo smil debemos hacer con nuestro objeto de investigacin. En el caso chileno ste ha sido un entramado institucional de alta flexibilidad, en que su configuracin ha dependido directamente del rol que cada presidente le ha asignado a las instituciones partcipes del proceso de asesoramiento y toma de decisiones para polticas pblicas. A modo de ejemplo, la Figura N 1 seala la composicin del Centro de Gobierno desde el retorno de la democracia.

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Figura N 1 El Centro de Gobierno y su entorno

Fuente: Rivera (2009).

En los sucesivos gobiernos de la Concertacin, cada presidente recurri a distintas composiciones para el establecimiento del Centro de Gobierno. Por lo cual, cada uno de los mandatarios dise distintas frmulas para lograr invitar a su casa a distintos actores de confianza, buscando lograr una estabilidad institucional. En el caso Europeo, las principales estructuras diseadas para cumplir con esta labor fueron identificadas como Oficinas Presidenciales. Sin embargo, el anlisis de Chile permite comprender la homogeneidad de estructuras institucionales capacitadas para asumir el liderazgo del poder Ejecutivo. Bajo este contexto, la trayectoria generada por el Centro de Gobierno chileno no slo se ha centrado en mejorar la eficiencia del quehacer del Estado, sino que ha establecido nuevos caminos para proveer al gobierno de mecanismos estratgicos para mejorar la coherencia y coordinacin en la toma de decisiones (Egaa, 2009). Por lo tanto, el anlisis del Centro de Gobierno abre camino a la siguiente pregunta: cmo se ha organizado la institucionalidad del poder Ejecutivo?

2. Atisbos histricos sobre Centros de Gobierno en Chile


Desde el momento en que cambiaron las relaciones entre el poder Ejecutivo y el Congreso en 1925, la institucin de la Presidencia ha desempeado un papel funda-

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mental en el sistema poltico chileno (Rehren, 1998). No obstante, la configuracin de esta Presidencia adquiri caractersticas partidarias hasta 1973, perodo en el que se gener el mayor quiebre democrtico chileno. A nivel conceptual, la Presidencia adquiri un significado similar al de Centro de Gobierno durante los perodos presidenciales de Alessandri, Frei, Allende y Pinochet. Sin embargo, una vez iniciado los 90, el concepto fue utilizado masivamente para referirse al staff presidencial o cuerpo de asesores polticos orientados a aconsejar al presidente durante la resolucin de conflictos, la toma de decisiones y la creacin de discursos. Desde 1932 en adelante, la Presidencia se convirti en una estructura institucional donde el presidente se vea en la obligacin de compartir el poder con su coalicin gobernante (Rehren, 1998). Por lo cual, la negociacin colectiva se convirti en un elemento central para la toma de decisiones instaurada en Chile, buscando el apoyo de actores de oposicin en el Congreso, para la aprobacin de las polticas pblicas elaboradas desde el poder Ejecutivo. La Presidencia de Jorge Alessandri destac por generar una gran reticencia respecto a los partidos polticos, tratando de generar un proceso de gobernabilidad mediante un equipo ministerial caracterizado por una gran cantidad de independientes. Con posterioridad, el gobierno de Eduardo Frei Montalva simboliz el unipartidismo utilizado de forma estratgica, para configurar una Presidencia orientada a implementar polticas pblicas bajo el sendero de la revolucin en libertad. En contraste, el perodo gubernamental de Allende se estructur mediante un tejido institucional multipartidario, el cual incluy la participacin de la coalicin de izquierda en la toma de decisiones presidenciales (Caas, 1997). En definitiva, estos presidentes vieron en el fortalecimiento de la Presidencia, la clave para la transformacin de la sociedad chilena (Rehren, 1998: 91). No obstante, resulta fundamental destacar que la eficiencia del poder Ejecutivo resulta esencial para la prosperidad de la democracia. Por lo cual, el anlisis del Centro de Gobierno, se convierte en un hallazgo revelador para identificar la gestin realizada al interior del poder Ejecutivo. Durante el rgimen militar, el Comit Asesor de la Junta de Gobierno (COAJ) creado en 1977, concentr el mximo poder adquirido por una Presidencia en la historia institucional de Chile. Posteriormente, esta estructura se transformara en 1981 en el Comit Asesor Presidencial, personalizada para aconsejar directamente a Augusto Pinochet (Rehren, 1998). Este fenmeno conllev a una masiva despolitizacin, la cual adquiri su mxima expresin en la inhabilitacin del Congreso Nacional y la exclusin de los partidos polticos del escenario nacional (Caas, 1997).

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Uno de los elementos que gener discusin a nivel terico, fue la continuidad que adquiri la Secretaria General de la Presidencia (SEGPRES) durante el gobierno de Patricio Aylwin, ya que de un cuerpo asesor creado bajo el gobierno militar, la institucin fue llevado a categora de Ministerio por el propio Presidente (Rehren, 1993: 24). Este enclave del rgimen autoritario inspirado en la funcin realizada por el COAJ, permite comprender la continuidad institucional histrica del Centro de Gobierno chileno, logrando identificar atisbos de una trayectoria, en lo que respecta a staff presidenciales, asesoramiento poltico y concentracin del poder en manos de unas pocas instituciones. A mayor abundamiento, esta situacin de tensin de las nuevas autoridades democrticas, respecto de la estructura heredada del rgimen autoritario de Pinochet, queda reflejada en una pionera obra de la redemocratizacin donde se indica que cualquiera sea el sistema (presidencial o parlamentario)1, nos interesa estudiar cmo estn organizados los poderes, qu tamao tienen, cul es su mbito de funciones y cmo evoluciona ste, con qu recursos cuentan y cul es la naturaleza cambiante de las relaciones entre sus diferentes partes (Aylwin et al., 1991).

3. Metodologa: Caja de herramientas para el anlisis de Centros de Gobierno


Una de las razones por la cual los pases de Amrica Latina no han sido contemplados como casos de estudio, es el evidente desafo que significa analizar un entramado institucional considerablemente diferente al de Europa. Al concentrarse en las instituciones que desempean la funcin de Centros de Gobierno, el caso de Chile emerge como una particularidad en Amrica Latina, ya que paralelamente las reformas implementadas en la Eurozona, el sistema poltico chileno comenz a consolidar una trayectoria institucional en materia de coherencia y coordinacin en la toma de decisiones a nivel presidencial. En consecuencia, la seleccin del caso de Chile se justifica a partir de su prematura evolucin experimentada a nivel regional, lo cual es evidenciado en funcin del reciente inters demostrado por los pases de Amrica Latina, de emprender procesos de reforma vinculados a la implementacin de las funciones desempeadas por los Centros de Gobierno caractersticos de la OCDE. Por lo tanto, la seleccin del mtodo estudio de caso se convierte en una herramienta fundamental para compren-

Los comentarios entre parntesis son de nuestra autora para explicar en su contexto la frase citada.

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der cules son los factores que han incidido en las constantes restructuraciones realizadas por los presidentes para la configuracin del Centro de Gobierno en Chile. En este contexto resulta til considerar que un solo caso puede indicar una categora o propiedad conceptual, y unos cuantos casos ms pueden confirmar esta indicacin (Martnez, 2006). Por lo cual, el anlisis del caso chileno abre las fronteras para generar futuras investigaciones comparadas respecto al desarrollo de los Centros de Gobierno en la Eurozona, e inclusive, respecto a la impronta implementacin de este tipo de experiencias en pases como Argentina, Colombia y Brasil. Retornando a las virtudes del estudio de caso, es posible resaltar su utilidad investigativa al momento de abordar fenmenos contemporneos en su entorno real (Martnez, 2006). Por ende, una investigacin exhaustiva permite vislumbrar las fronteras entre el fenmeno y su contexto. En concordancia, resulta esclarecedor sealar que el estudio de caso permite realizar un examen intensivo de casos, incluso con recursos limitados (ver Collier, 1999: 53). En definitiva, los debates contemporneos han superado los problemas de validez y fiabilidad de los resultados obtenidos por los estudios de caso, comprendiendo que este mtodo puede ser utilizado como una estrategia de investigacin dirigida a analizar dinmicas presentes en contextos singulares (Ragin, 1987). Por lo tanto, la utilizacin del mtodo de estudio de caso se vuelve fundamental para el desarrollo de este estudio, convirtindose en una herramienta de investigacin valiosa para comprender e interpretar el valor intrnseco de la especificidad contextual (Ragin, 1987). En lo referente al espacio temporal, resulta crucial argumentar la intencin de situar esta investigacin entre 1990 y el 2009. El periodo inicial, junto con marcar el comienzo de la transicin democrtica, permite estructurar este estudio en torno a los cuatro perodos presidenciales desarrollados por un mismo bloque poltico. Por otra parte, el perodo final logra abarcar el fin de veinte aos de gobiernos liderados por la Concertacin, configurndose as, un ciclo que marca la trayectoria institucional desempeada por el Centro de Gobierno. Mediante el anlisis del caso de Chile, esta investigacin enfrenta el desafo metodolgico de establecer una relacin causal asociada a los factores que han incidido en las diferentes restructuraciones experimentadas por el Centro de Gobierno. A continuacin se proceder a fundamentar metodolgicamente las razones que incentivaron la seleccin de las variables, profundizando en las principales fuentes y tcnicas de recopilacin de datos utilizados para materializar empricamente los resultados obtenidos. Debido a la ausencia de estudios explicativos asociados al anlisis

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de Centros de Gobierno, los posibles hallazgos de esta investigacin se convierten en un nuevo cimiento metodolgico para enfrentar los fenmenos que acontecen en el interior del poder Ejecutivo. En este contexto, la capacidad explicativa de este estudio gira en torno a dos teoras de gran influencia a nivel acadmico: Estabilidad Ministerial: Con el transcurso de los aos, los estudios comparados han puesto su foco de atencin en el comportamiento poltico y en ciertas clases de instituciones polticas (Mair, 2000). En consecuencia, el desarrollo de las teoras institucionalistas emerge con fuerza para dar explicaciones al comportamiento, evolucin y desarrollo del sistema poltico. Por lo tanto, la infraestructura poltica se convierte en un elemento central en la bsqueda de variables explicativas asociadas a la redefinicin de un Centro de Gobierno. Bajo esta lgica, la estabilidad ministerial emerge como una baja cantidad de rotaciones ministeriales durante un perodo de gobierno (North, 1993; BID, 2006). Desde esta perspectiva, la estabilidad institucional es vista como un factor elemental para el funcionamiento del Centro de Gobierno (Boeninger, 1998). (En el caso de la experiencia chilena, el grado de estabilidad ministerial manifestado en cada periodo presidencial.) En lo que respecta a la sistematizacin emprica de este fenmeno, la cantidad de cambios ministeriales realizados por un gobierno se convierte en un indicador capaz de reflejar la inestabilidad del gabinete ministerial. Sin embargo, la focalizacin en ministerios tales como SEGPRES, SEGOGOB, Hacienda e Interior, permitir desarrollar un anlisis ms exhaustivo respecto a la inestabilidad de las principales estructuras institucionales partcipes del Centro de Gobierno. Disciplina Partidista: En la actualidad, el presidente necesita de los partidos polticos para generar gobernabilidad, ya que la colaboracin de estos actores permite la mantencin de una relacin fluida y de claro apoyo al personal poltico del gobierno. Para efectos de este estudio, la disciplina partidista se convierte en un mecanismo mediante el cual, el presidente adquiere la confianza y el respaldo de los partidos polticos (Alcntara, 1994; Boeninger, 2007). Por lo tanto, una conducta de lealtad hacia el gobierno se convierte en un factor central para potenciar la gobernabilidad del poder Ejecutivo, comprendiendo este fenmeno como la habilidad del gobierno de llevar a cabo su agenda de gobierno sin la interferencia de elementos obstaculizadores (Altman y Castiglioni, 2000). Una de las estrategias utilizadas a nivel presidencial para mejorar la disciplina partidista, es la participacin partidaria en las designaciones ministeriales realizadas por el Presidente (Boeninger, 2009). Por lo tanto, la inclusin de militantes polticos al

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Ejecutivo se convierte en una seal de confianza entre el presidente y su coalicin. De esta forma, es posible gobernar estratgicamente, facilitando el proceso de disciplina al momento de colaborar con la gestin del gobierno, ya sea desde el Congreso o desde los partidos polticos. Bajo esta lgica, la teora apunta a que cuanto menor sea la participacin partidaria en las designaciones, mayores son las tensiones que se generan entre el presidente y uno o ms partidos de coalicin (Boeninger, 2009: 198).

4. Estudio de Caso: Trayectoria del Centro de Gobierno en Chile


Luego de veinte aos de democracia, el caso chileno emerge como una particularidad en materia de Centros de Gobierno. Paralelamente a las estrategias realizadas por los pases de Europa, Chile emprendi su propio camino para mejorar la gestin coordinadora en la toma de decisiones, el asesoramiento tcnico y la planificacin estratgica. De esta forma, el anlisis del Centro de Gobierno chileno, se ha convertido en un libro de conocimientos poco explorado acadmicamente. A nivel conceptual, el Centro de Gobierno es un tejido institucional diseado para mejorar el proceso de toma de decisiones realizado por el presidente. En el caso de Chile, la composicin de esta estructura presenta un alto grado de variabilidad y adaptabilidad una vez finalizado cada perodo presidencial. Desde 1990 en adelante, los ministerios habituados a participar del Centro de Gobierno han sido SEGPRES, Hacienda, Interior y SEGEGOB. Sin embargo, la participacin de estas estructuras en la toma de decisiones presidenciales y en la elaboracin de polticas pblicas, se ha ido redefiniendo luego de cada perodo presidencial (Lahera, 2005; Egaa, 2009) sumando a nuevos ministerios y relegando a otros por momentos. Por otra parte, desde 1994 en adelante, el Centro de Gobierno integr una nueva estructura denominada segundo piso de La Moneda . Este equipo de trabajo se ha caracterizado por ser seleccionado directamente por el primer mandatario, contando con toda la confianza necesaria para aconsejar durante el proceso de toma de decisiones polticas presidenciales. Considerando los cambios en el paisaje institucional experimentado por Chile en materia de Centros de Gobierno, esta investigacin busca analizar el impacto de la rotacin ministerial y la composicin poltica del gabinete en cada uno de los perodos presidenciales. En otras palabras, la finalidad de esta fase es identificar un posible proceso de causalidad asociado a los constantes cambios de organizacin al interior del Centro de Gobierno.

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Gobierno de Patricio Aylwin: despertando del sueo eterno


Luego de 17 aos de autoritarismo, el pueblo chileno volvi a las urnas para elegir democrticamente al presidente de la repblica. El desafo de restaurar las prcticas y tradiciones democrticas comenz el 11 de Marzo de 1990, con la llegada a la Presidencia de Patricio Aylwin. Sin embargo, este fenmeno prevea grandes expectativas, demandas sociales, presiones polticas y sectoriales. En este contexto, el Presidente Aylwin inici la bsqueda de una estructura institucional capacitada para dirigir los grandes desafos a los que se comprometa el gobierno. La configuracin de este Centro de Gobierno se estableci sobre la base de SEGPRES, estructura diseada para el asesoramiento presidencial e institucionalizado a partir de la experiencia del rgimen militar (Caas, 1997; Boeninger, 2007). La decisin de institucionalizar este organismo a nivel ministerial prevea un abanico de herramientas asociadas a la planificacin y coordinacin gubernamental. Una vez iniciado el perodo gubernamental, SEGPRES se convirti en una de las estructuras principales del Centro de Gobierno de Patricio Aylwin (Toledo, 2005). De esta forma, la consolidacin de un equipo de trabajo basado en la confianza y cercana permitieron elaborar un tejido institucional dotado para enfrentar los desafos nacionales. Una de las caractersticas centrales de este perodo es la estabilidad lograda en torno a los organismos partcipes del Centro de Gobierno. Este fenmeno se ve reflejado en la tabla 1, la cual presenta el comportamiento poltico de los gabinetes efectuados durante este perodo presidencial.
Tabla 1 Composicin Poltica del Centro de Gobierno (1990-1993)

Ministerio
Interior SEGEGOB Hacienda SEGPRES RR.EE. Economa Educacin Defensa Salud Trabajo Justicia E. Krauss E. Correa A. Foxley

Gabinete N 1
PDC PS PDC PDC E. Krauss E. Correa A. Foxley

Gabinete N 2
PDC* PS* PDC* PDC*

E. Boeninger PR PS PS PDC PDC PDC PDC

E. Boeninger PR* PPD/PS PS PDC* PDC PDC* PDC*

(*) Simboliza Continuidad Ministerial Fuente: Elaboracin propia

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El pasado autoritario emerge como uno de los factores centrales asociados al panorama plasmado en la tabla 1. La estabilidad entre los ministerios partcipes del Centro de Gobierno evidencia un entorno de confianza y colaboracin entre los ministros de Estado y el presidente de la repblica. Este fenmeno est directamente asociado a un contexto de transicin democrtica (Siavelis, 2003). Bajo esta perspectiva, el sistema presidencial chileno logr generar un escenario de gobernabilidad bajo la consigna de una democracia consensual. La estabilidad en carteras como SEGPRES e Interior corrobora la confianza existente al interior del Centro de Gobierno. As mismo, la figura de Edgardo Boeninger se transform rpidamente en sinnimo de coordinacin, planificacin y asesoramiento gubernamental. A diferencia de los otros Centros de Gobierno, el Presidente Aylwin cont con un staff asesor reducido, el cual se caracteriz por la cercana y confianza de personajes como Mariana Aylwin y Carlos Bascun, familiares del presidente de la repblica. Sin embargo, las funciones de asesora respecto a la resolucin de conflictos y elaboracin de polticas giraron en torno a la reciente creacin institucional de SEGPRES, con Boeninger como gran cerebro y articulador. Adicionalmente, resulta esencial reconocer la gran estabilidad evidenciada por SEGEGOB, ya que al alero de Enrique Correa esta cartera experiment la mayor estabilidad posible analizando los veinte aos desde el retorno de la democracia.

El Paisaje Poltico: la homogeneidad del centro


Otro elemento central que caracteriz el perodo presidencial de Patricio Aylwin fue la inclusin de distintas estructuras institucionales para la reconstruccin de la democracia. La composicin poltica del gabinete presidencial plasmada en la tabla 1, refleja la presencia de una heterogeneidad en la designacin de ministros (Rehren, 1993). Desde una perspectiva estratgica, la inclusin de militantes polticos provenientes de distintos sectores fortaleci la idea de descentralizar el poder presidencial. De esta forma, el Centro de Gobierno del Presidente Aylwin se transform en una plataforma capaz de incluir a los partidos polticos, el congreso y a la ciudadana. Y no poda ser de otra forma: una coalicin de gobierno tiene como uno de sus principales activos de incentivos espacios de representacin poltica no elegidos popularmente y, en ese sentido, el staff presidencial no estuvo inmunizado a la influencia de las representaciones medianamente proporcionales de los partidos en el mismo. A nivel general, la composicin del primer gabinete cont con 10 PDC, 6 PS, 1 PPD, 2 PRSD, 1 IND Y 1 PAC. Sin embargo, al momento de analizar la com-

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posicin del Centro de Gobierno de la poca, es posible apreciar que las estructuras principales fueron asumidas por militantes del Partido Demcrata Cristiano. Por lo cual, la configuracin del gabinete elaborado por el Presidente Aylwin, consider dos elementos fundamentales para mejorar la gobernabilidad del Centro de Gobierno: La seleccin de un gabinete capaz de actuar como un equipo homogneo y pluralista, representativo de todo el arcoris de la Concertacin (Rehren, 1993: 24). Por lo tanto, no resulta extrao identificar una gran estabilidad ministerial desde los comienzos de la administracin. La seleccin estratgica basada en criterios de confianza para llenar los puestos de instituciones como SEGPRES, Hacienda e Interior. En definitiva, la construccin de una democracia consensuada posibilit que todos los actores influyentes en la toma de decisiones fueran partcipes de esta restauracin de la democracia. Sin embargo, la figura del presidente Aylwin se convirti en un elemento central para lograr una mediacin entre la oposicin y los partidos del oficialismo.

Gobierno de Eduardo Frei: en busca de nuevas fronteras


Con la finalizacin del perodo presidencial de Patricio Aylwin, las grandes expectativas ciudadanas recaeran en la gestin gubernamental realizada por el Presidente Eduardo Frei. De esta forma, el xito de la transicin y los altos niveles de desarrollo econmico alcanzados con antelacin (Aninat y Rivera, 2009) configuraran un contexto particularmente exigente en materia de planificacin, coordinacin y consolidacin de polticas pblicas. La composicin del Centro de Gobierno durante la administracin de Eduardo Frei comenz a cambiar debido a las prioridades, cercanas y confianza entre el presidente y las distintas instituciones partcipes del ncleo central del gobierno. En este contexto, la negociacin colectiva tendera a disminuir paulatinamente y el rol de la Presidencia instaurada en la moneda remplazara las funciones realizadas por SEGPRES en el gobierno anterior. Adicionalmente, el rol de las estructuras polticas del Centro de Gobierno comenzara a ser remplazadas por una inminente preocupacin econmica. Por lo cual, la composicin del nuevo Centro de Gobierno, diseado para ejecutar el modelo de toma de decisiones presidenciales, qued caracterizado por el predominio del ministro de Hacienda en el Gabinete del Presidente Eduardo Frei, lo cual represent un avance significativo del posicionamiento del Ministerio de Hacienda y de la Direccin de Presupuesto al interior del Ejecutivo (Aninat y Rivera, 2009: 108). En este sentido, la Tesorera General de la Repblica

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y el rol protagnico de DIPRES seran fundamentales para realizar un seguimiento presupuestario de las polticas pblicas.

El Paisaje institucional: una formula interrumpida


La experiencia desarrollada el ltimo sexenio del gobierno se vuelve crucial para comprender que Chile es altamente vulnerable a las coyunturas econmicas externas, llegando a desestabilizar la estructura ministerial del Centro de Gobierno. Para corroborar este fenmeno, es posible contabilizar 54 cambios en el gabinete liderado por Eduardo Frei, lo cual convierte a este gobierno en el perodo presidencial con mayores cambios desde el retorno de la democracia. No obstante, a travs del Cuadro N3, es posible realizar un anlisis ms exhaustivo respecto al impacto que la rotacin ministerial ha causado en la configuracin del Centro de Gobierno de Eduardo Frei.

Cuadro N3 Composicin Poltica del Centro de Gobierno (1994-1999)

Interior SEGEGOB Hacienda SEGPRES RR.EE Economa Educacin Defensa Salud Trabajo Justicia

Gabinete N 1
Correa Rebolledo Aninat Arriagada PPD PPD IND PDC PDC PS PDC PS PPD PDC PDC

Gabinete N 2
Figueroa Brunner Aninat Villarz PPD PPD* PDC PDC* PDC* PS* PDC* PPD PDC PDC* PDC

Gabinete N 3
Troncoso Brunner Aninat Biehl PPD PPD PDC* PDC

Gabinete N 4
Troncoso PPD* Mladinic Marfn Insulza PS PPD PDC* PDC/PDC PDC* PPD PRSD PDC PS PDC

PPD* PPD* PDC PDC PDC*/PDC PS*/PPD PDC*

(*) Simboliza Continuidad Ministerial Fuente: Elaboracin propia

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Para comprender este escenario institucional, resulta esencial considerar lo siguiente: La gran inestabilidad a nivel global no se ve reflejada en los ministerios claves los primeros cuatro aos de gobierno, elemento central para el funcionamiento del Centro de Gobierno. El efecto desestabilizador de la crisis asitica motiv al presidente a realizar un cuarto cambio de gabinete, lo cual potenci el proceso de inestabilidad ministerial los ltimos aos de gobierno. Comparativamente, los lazos de confianza entre el Presidente y sus ministros fue menor respecto a la administracin anterior. La cercana entre el Ministro de Interior o SEGPRES con el Presidente Frei no logr asimilarse al vnculo gestado entre Patricio Aylwin con Edgardo Boeninger y Enrique Krauss. En este contexto, el Ministro Germn Correa no logr establecer una sintona adecuada con el Presidente Frei, ni con el llamado crculo de hierro de la Presidencia (Aninat y Rivera, 2009). Este tipo de fenmenos incentiv un prematuro cambio de gabinete a cinco meses del inicio de gobierno. Sin embargo, tras los cambios efectuados comenz a gestarse un proceso de continuidad ministerial.

El Paisaje poltico: continuidad estratgica


En lo que respecta a la gobernabilidad, la participacin de los partidos polticos es un fenmeno que incentiva la disciplina partidista. Sin embargo, la irrupcin de coyunturas externas es un factor a considerar al momento de analizar la composicin poltica de los gabinetes configurados durante este perodo presidencial. La composicin del primer gabinete del Presidente Frei fue el siguiente: 10 PDC, 4 PS, 3 PPD, 1 PRSD y 3 IND. En este sentido, la estructuracin poltica del gabinete es significativa respecto al gobierno anterior, llegando a generar una mayor heterogeneidad en la seleccin de cargos ministeriales. Sin embargo, la rotacin de ministros en cargos como SEGPRES y SEGEGOB no permiti crear vnculos de confianza con el presidente. Lo contrario sucedi en el caso de los Ministros de Hacienda, el cual perteneciendo al PDC logr generar un vnculo especial con el Presidente Frei, generando un proceso de estabilidad durante el periodo presidencial. No fue as en el caso de Interior, cartera en la que fue necesario realizar cambios prematuros en post de un actor poltico capaz de generar la confianza suficiente en el puesto, la cual fue rpidamente conseguida por el Ministro Carlos Figueroa, quien permaneci junto a Frei hasta 1998, periodo en que emergi con gran fuerza la crisis econmica internacional. En lo que respecta a la continuidad de los cargos polticos, se vuelve esencial considerar lo siguiente: a) a diferencia del gobierno anterior, el Presidente Frei no logr

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establecer a la brevedad un gabinete de confianza en lo que respecta a los puestos estratgicos de un Centro de Gobierno. Por otra parte, b) la gran cantidad de cambios ministeriales en el segundo sexenio del periodo simbolizan la incidencia de una crisis econmica a gran escala, la cual busc ser solucionada mediante la emergencia de nuevos actores polticos en la arena ministerial. De esta forma, se vuelve crucial sealar la importancia de contar con ministros de confianza en los puestos estratgicos que configuran el Centro de Gobierno. Luego del prematuro cambio ministerial, la estructuracin de una Presidencia sobre la base de tres PDC y un PPD estabiliz el rendimiento de la Presidencia, mejorando el proceso de coordinacin estratgica y de toma de decisiones a nivel central.

Gobierno de Ricardo Lagos: en busca de nuevas fronteras


La preocupacin por el escenario econmico fue uno de los primeros focos de atencin del gobierno entrante. La crisis asitica gener una preocupacin a nivel nacional, repercutiendo directamente en los niveles de crecimiento econmico. Por lo cual, la figura del Ministro de Hacienda termin por consolidarse en este perodo gubernamental, convirtindose en un asesor directo del presidente. De esta forma, Ricardo Lagos consolid la figura de Hacienda como una estructura poltica partcipe de la toma de decisiones realizadas al interior del Centro de Gobierno. Adicionalmente, cabe sealar que la Agenda diseada por la Presidencia fue restructurada el 2003, ya que a raz de la Crisis MOP Gate, se estableci un consenso entre los poderes del Estado denominado Agenda de Modernizacin del Estado (Marshall y Waissbluth, 2007: 4)2. Este acuerdo fue elaborado entre el Ejecutivo y los partidos opositores miembros del Parlamento. Por lo cual, la necesidad de incurrir en este tipo de prcticas refleja la necesidad de la Presidencia de elaborar mayores mecanismos de cooperacin, ya que la gobernabilidad de la Presidencia se vio amenazada ante las crisis de probidad generadas durante este periodo presidencial. En este contexto, la emergencia del primer presidente de izquierda luego de 17 aos de rgimen autoritario, provoc una gran desconfianza entre los partidos polticos de oposicin. En la misma lnea, la presin de los partidos de coalicin por ser incluidos a esta nueva configuracin ministerial, disminuy la confianza del presidente respecto a carteras como SEGPRES e Interior. Por lo tanto, Ricardo Lagos decidi enfatizar el rol de los asesores presidenciales, generando un desplazamiento

El MOP Gate hace referencia a un caso de fraude al fisco. Este fenmeno fue evidenciado a travs de un vnculo entre el Ministro de Obras Pblicas y la empresa de Gestin Ambiental y Territorial (GATE). Luego de una investigacin desarrollada por Contralora, se demostr la existencia de sobre sueldos para cerca de 79 funcionarios pblicos.

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definitivo sobre los ministerios partcipes del Centro de Gobierno. Este mecanismo fortaleci los lazos de confianza dentro del Centro de Gobierno, llegando a contar con un staff presidencial de gran cercana y camaradera para la toma de decisiones. Las funciones desarrolladas por la Presidencia, denominada mediticamente como Segundo Piso de la Moneda, estaban orientadas al asesoramiento directo al Presidente, bajo una alianza estratgica con el Ministerio de Hacienda (Aninat y Rivera, 2009). En este sentido, el liderazgo institucional de la Presidencia gener un ambiente de rivalidad entre las diversas estructuras que histricamente se haban encargado de desempear las funciones principales del Centro de Gobierno.

El Paisaje institucional: el presidente de la izquierda


Aunque cada Presidente cont con un staff asesor, el estilo presidencial desarrollado por Ricardo Lagos modific la ingeniera institucional del Centro de Gobierno proyectado hasta el momento. En consecuencia, el cuerpo de asesora presidencial adquiri gran protagonismo en desmedro de ministerios que histricamente haban asistido al presidente en materia de coordinacin estratgica y monitoreo de polticas pblicas. Para profundizar en el fenmeno anterior, el Cuadro N4 sintetiza la rotacin ministerial en las principales instituciones partcipes del Centro de Gobierno.
Cuadro N4
Composicin Poltica del Centro de Gobierno (2000-2005)

Ministerio
Interior SEGEGOB Hacienda SEGPRES RR.EE Economa Educacin Defensa Salud Trabajo Justicia

Gabinete N1
Insulza Huepe PS PDC

Gabinete N2
Insulza Muoz PS* PS

Gabinete N3
Insulza Vidal Eyzaguirre Huenchumilla PDC* PDC PPD PS PDC PS* IND PS* PS PPD* PDC

Gabinete N4
Vidal Puccio Eyzaguirre Dokendorff PDC* PDC* PDC* PDC PDC* PPD IND* PPD PS PPD* PDC

Eyzaguirre PPD Eyzaguirre PPD* Garca PDC PDC PDC PDC PS PS PRSD PPD Fernndez PDC* PDC PPD PS PDC PS* PRSD* PDC

(*) Simboliza Continuidad Ministerial Fuente: Elaboracin propia

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La gran cantidad de cambios ministeriales realizados en SEGPRES permiten evidenciar el desplazamiento definitivo de esta institucin como estructura influyente del Centro de Gobierno. La renuncia de lvaro Garca se torna fundamental para comprender este fenmeno, ya que pese a la larga trayectoria de amistad y cercana con el presidente de la repblica (Aninat y Rivera, 2009), el Ministro de SEGPRES opt por dejar el gabinete al no encontrar apoyo para desarrollar un proceso de continuidad respecto a los objetivos polticos que vena desarrollando esta institucin. En total son cuatro los ministros que pasaron por SEGPRES, lo cual evidencia una gran inestabilidad y de paso, una prdida sistemtica de coordinacin estratgica. Desde una vereda opuesta, el Ministerio de Hacienda se consolid como una de las estructuras claves del Centro de Gobierno durante este perodo. Aquello se reflej en la slida participacin de Nicols Eyzaguirre durante los seis aos de gobierno presidencial. No obstante, cabe sealar que el efecto de la crisis econmica logr ser estabilizado por la conduccin econmica de Hacienda luego de dos aos de gobierno. A nivel general, el gobierno de Ricardo Lagos cont con la presencia de 53 ministros de Estado con un total de cuatro cambios de gabinete. Estos antecedentes corroboran la inestabilidad del Centro de Gobierno. Adicionalmente, cabe sealar que la emergencia de grandes conflictos nacionales potenci la inestabilidad poltica del gobierno. Por lo cual, el cambio de ministros se convirti en una estrategia poltica para hacer frente al malestar ciudadano asociado a la gestin interna del poder Ejecutivo. Por ltimo, se vuelve central sealar la estabilidad del ministro Insulza en la cartera de Interior3, participando cinco aos del gobierno de Ricardo Lagos para posteriormente asumir como Secretario General de la OEA. Aunque no fueron amigos, supieron desarrollar una relacin de trabajo, a partir de personalidades y fortalezas complementarias (Navia, 2011).

El Paisaje Poltico: una estrategia supra partidaria


La vinculacin de Ricardo Lagos al Partido Socialista (PS) y al Partido por la Democracia (PPD) gener una ambigedad respecto a la composicin poltica del gabinete ministerial. Sin embargo, la difusa militancia poltica no se convirti en un obstculo para convertirse en candidato de la Concertacin, liderando el proceso de elecciones en 1999.

3 El rol de Insulza fue clave en materia de reforma del Estado, mientras Lagos planificaba el futuro, Insulza solucionaba los problemas cotidianos, compartiendo una misma hoja de ruta.

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En lo que respecta a gobernabilidad, cabe sealar que este gobierno presenta uno de los Centros de Gobierno con menor disciplina partidista, fenmeno que agudiz las relaciones entre el presidente y su contingente legislativo, lo cual lo llev a mediados de su gobierno a negociar directamente con la oposicin. En este contexto, el presidente prefiri negociar con la derecha e invit a Pablo Longueira, con quien se acord promover un paquete legislativo que avanzara en la Reforma y Modernizacin del Estado (Navia, 2003: 6). Por lo tanto, resulta clave sealar un escenario de baja gobernabilidad, donde el Presidente tiene la necesidad de negociar directamente con la oposicin para la consolidacin de las polticas pblicas. Analizando la composicin poltica del Centro de Gobierno, resulta central identificar la designacin de cargos en Hacienda e Interior. Ambas carteras disfrutaron de una posicin estratgica en lo que respecta a la cercana con la presidencia. De esta forma, la militancia de Ricardo Lagos en el PS y su vinculacin con el PPD reflejan la composicin de los Ministerios de Hacienda e Interior, generando una inclusin de los partidos polticos en la composicin del gabinete. A nivel general, el primer equipo ministerial del Presidente Lagos estuvo compuesto por 10 PDC, 5 PS, 4 PPD, 2 PRSD y 0 IND. Sin embargo, de acuerdo al modelo de toma de decisiones establecido para este Centro de Gobierno, los cargos ministeriales ms influyentes del perodo gubernamental fueron asumidos por militantes del PPD y el PS. Adicionalmente, cabe sealar la gran cantidad de designaciones ministeriales para el PDC, lo cual refleja una inclusin estratgica, ya que luego de dos perodos presidenciales, el partido logr una gran representacin ciudadana. En lo que respecta a SEGPRES, su desplazamiento definitivo respecto al Centro de Gobierno gener una baja participacin de esta estructura en la toma de decisiones presidenciales. No obstante, considerando que la mayora de los ministros pertenecieron al PDC, es posible identificar una falta de cercana entre los miembros encargados de liderar esta estructura y el presidente Ricardo Lagos.

Gobierno de Michelle Bachelet: un equilibrio paritario


Luego de diecisis aos de gobierno concertacionista, la figura presidencial femenina fue un elemento crucial para la continuidad gubernamental del oficialismo. En este sentido, el Centro de Gobierno configurado durante la administracin de Bachelet, vuelve a presentar modificaciones respecto a los liderazgos institucionales. El nuevo estilo presidencial anunciado por Michelle Bachelet enfatizaba la seleccin de un gabinete paritario, en el cual nadie se repetira el plato (Aninat y Rivera, 2009).

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Esta promesa de cambio se materializara mediante un equipo ministerial opuesto al utilizado por el presidente antecesor. Luego de presenciar sucesivos casos de corrupcin y un claro malestar ciudadano respecto al proyecto denominado Transantiago, el desafo de la Presidencia de Bachelet se concentr principalmente en restablecer el vnculo con la ciudadana. Por lo cual, el nuevo estilo paritario presentado por este gobierno busc entre otras cosas evitar la recurrencia del desencanto ciudadano con la poltica. Por otra parte, la administracin de Bachelet se encontr con tierras frtiles en materia econmica. Esto se transform en un elemento crucial para la elaboracin del programa de gobierno. Adicionalmente, resulta fundamental destacar la consolidacin de la trayectoria institucional gestada a lo largo del tiempo. Uno de sus hitos fue la inauguracin del primer gobierno de la redemocratizacin que no contaba con senadores vitalicios ni designados en el parlamento gracias a la reforma constitucional acaecida el ao 2005.Todos estos argumentos permiten darle una continuidad a los proyectos implementados por los sucesivos gobiernos de la Concertacin. En definitiva, el campo de accin del Centro de Gobierno descans en la gestin realizada por los gobiernos anteriores, ya sea respecto a los suelos frtiles en materia econmica o a la eficiencia del ejecutivo asociada a la gobernabilidad. Durante la gestin presidencial de Michelle Bachelet, fue posible evidenciar conflictos internos asociados a proyectos como el Transantiago o la emergencia de una revolucin de estudiantes secundarios. Adicionalmente, es posible destacar la presencia de una nueva crisis internacional, la cual repercuti fuertemente en la economa nacional. La crisis internacional inici a travs de problemas econmicos al interior de EE.UU., fenmeno que caus la cada sistemtica de los principales mercados que sostenan la economa mundial (Guardia, 2010). Sin embargo, las experiencias anteriores permitieron al gobierno central confeccionar un colchn capaz de alivianar los efectos de la crisis. Por lo cual, el entorno recesivo provoc que el gobierno iniciara una poltica fiscal orientada a generar un plan de reactivacin econmica a comienzos del 2009, con la finalidad de mejorar la inestabilidad macroeconmica generada por la crisis internacional.

El Paisaje institucional: nuevos rostros a la arena


El contexto en el cual asumi Michelle Bachelet giraba en torno al desencantamiento ciudadano con un cuerpo poltico ligado a casos de corrupcin y fracasos de polticas pblicas. Por lo cual, una de las promesas de campaa realizadas por la

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presidenta fue establecer un nuevo criterio de seleccin para la designacin de ministros, basado principalmente en un equilibrio entre hombres y mujeres. Asmismo, la seleccin involucrara evitar que los clsicos actores polticos se repitieran el plato, otorgando oportunidades a nuevos rostros polticos capacitados para asumir un rol protagnico en el gobierno. La inestabilidad del Centro de Gobierno se ve reflejada en el Cuadro N 4, asociada a una alta rotacin ministerial de SEGPRES, Interior y SEGEGOB. A nivel general, la cantidad de cambios ministeriales efectuados durante el gobierno de Bachelet lleg a 46 ministros de Estado.

Cuadro N4
Composicin Poltica del Centro de Gobierno (2006-2009)

Interior SEGEGOB Hacienda SEGPRES RR.EE Economa Educacin Defensa Salud Trabajo Justicia

Gabinete N 1
A. Zaldvar Lagos Weber A. Velasco P. Veloso PDC PPD PDC PPD PS PS PRSD PDC PPD IND PS

Gabinete N 2
B. Velasco Lagos Weber A. Velasco Viera Gallo PDC* PPD* PDC PPD PS PS* PR* PDC PPD* IND* PS

Gabinete N 3
Prez Yoma Vidal A. Velasco Viera Gallo PDC* PDC PDC PPD* PS*/PDD PS PR* PDC PPD IND* PS*

Gabinete N 4
Prez Yoma Toh A. Velasco Viera Gallo PDC PDC PDC PPD PS PS* PRSD PDC* PPD IND* PS*

(*) Simboliza Continuidad Ministerial Fuente: Elaboracin propia

Una excepcin en materia de estabilidad ministerial fue la continuidad del Ministro de Hacienda durante todo el proceso gubernamental. De esta manera, Andrs Velasco se convirti en un actor central durante el proceso de toma de decisiones, adquiriendo gran influencia al interior del Centro de Gobierno. Una de las interpretaciones a este singular cuadro ha estado escasamente explorada. Hay que recordar

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la vinculacin de la propia ex Presidenta con los partidos polticos y el surgimiento de su candidatura a las primarias de la Concertacin el ao 2005. Probablemente, su figura ha sido el ms fiel y claro testimonio desde la redemocratizacin de un liderazgo certificado y avalado por la ciudadana. Su meterica carrera hacia la campaa presidencial, probablemente, no se la deba a los partidos sino que al propio reconocimiento que termina por imponerse a ellos. En se cuadro, sumada la desconfianza popular hacia la poltica de los partidos, explicara a modo de hiptesis tentativa el hecho que algunos de sus ms estables colaboradores en el gabinete ministerial hayan sido tecncratas independientes o medianamente distantes de sus colectividades. El staff presidencial de este gobierno fue fundamental para la consecucin de objetivos polticos. Aunque la cantidad de asesores fue menor al perodo de Ricardo Lagos, el rol de la presidencia se torn vital para desarrollar un proceso de coordinacin estratgica y de seguimiento a las principales polticas pblicas del gobierno. A diferencia del resto de los gobiernos de la Concertacin, la administracin de Bachelet tuvo grandes dificultades para generar estabilidad en el Ministerio de Interior. Este fenmeno provoc una ausencia de liderazgo poltico al interior del gabinete. Por ende, luego de la prematura renuncia del ministro Andrs Zaldvar, la presidenta elabor un nuevo gabinete orientado hacia el equilibrio entre nuevos rostros y militantes con experiencia poltica. Sin embargo, los cambios ministeriales realizados no lograran mejorar la ausencia de experiencia poltica al interior del gabinete. El fortalecimiento poltico del gabinete comenz a gestarse los dos ltimos aos de gobierno. La impronta llegada de Edmundo Prez Yoma potenci el rol de seguridad y la agenda de modernizacin del Estado. Sin embargo, la ausencia de confianza con la Presidenta gener un desplazamiento de este ministerio en la toma de decisiones efectuada desde el Centro de Gobierno. Por ltimo, la llegada de Jos Antonio VieraGallo como ministro de SEGRES en 2007, represent el clsico apoderamiento de la agenda del ministerio por parte de un militante poltico experimentado, fenmeno que dificultara la consecucin de los objetivos del programa de gobierno.4

El Paisaje institucional: cambiando criterios de seleccin


La configuracin del primer gabinete de Michelle Bachelet se estructur en torno a la emergencia de nuevos rostros polticos. Es as como asume en el Centro de Go-

El apoderamiento de la agenda hace referencia a la capacidad de un ministro de disear polticas que no estn contempladas en el programa de gobierno.

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bierno un equipo ministerial de reducida trayectoria poltica, caracterizado por dos ejes centrales: la nueva izquierda del Partido Socialista y una corriente representada por el grupo de investigacin Expansiva (Aninat y Rivera, 2009). De esta forma, el gabinete designado por la Presidenta Bachelet adquiri un rol de tipo tcnico frente a la elaboracin de polticas pblicas, llegando a sostener que la toma de decisiones es un proceso en el cual la abstraccin de presiones polticas se vuelve fundamental para mejorar la coherencia y coordinacin de las polticas pblicas. Al iniciar su perodo presidencial, Michelle Bachelet configur un gabinete ministerial compuesto por 7 PDC, 5 PS, 5 PPD, 1 PRSD y 4 IND. Desde una perspectiva general, es posible identificar una inclusin heterognea de los partidos polticos. Sin embargo, cabe destacar la cantidad de ministros independientes durante el gobierno. Desde una perspectiva histrica, todos los gobiernos de la Concertacin han contado con ministros independientes entre sus filas. No obstante, la designacin de un IND en la cartera de Hacienda gener un quiebre respecto a las clsicas estrategias utilizadas por los presidentes en la conformacin del Centro de Gobierno. En este sentido, la continuidad de un Independiente en Hacienda debilit la clsica inclusin partidaria utilizada por el resto de los gobiernos de la Concertacin para mejorar los procesos de gobernabilidad. Sin embargo, este fenmeno se vio compensado por una SEGPRES representada por militantes del PS, la cual retorn paulatinamente a generar un rol poltico en torno al Centro de Gobierno, logrando mayor relevancia los ltimos dos aos de gobierno. Uno de los mayores conflictos al interior del gabinete fue la composicin poltica de los ministros de Interior. Con el transcurso del gobierno, fue posible identificar 3 PDC y 1 PPD Este fenmeno vuelve a resaltar la falta de cercana existente entre los personeros seleccionados en el cargo y la presidenta de la repblica. Un punto de inflexin durante el gobierno fue la ausencia de experiencia poltica por parte del equipo ministerial. En este contexto, es posible destacar que quienes asumieron como ministro. Secretara General de la Presidencia y Ministro Secretario General de Gobierno, eran personeros que no haban tenido hasta ese momento posiciones pblicas importantes ni haban tenido una vida partidaria intensa (Aninat, Rivera, 2009: 115). Adicionalmente, la falta de cercana entre el Ministro de Interior y la presidenta termin por generar una ausencia de liderazgo poltico.

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Reflexiones finales
Navegando contra la marea, esta investigacin busc sortear dos obstculos propios de los estudios relacionados al Centro de Gobierno. En primer lugar, el hecho de seleccionar un pas que posee rgimen presidencialista, donde el presidente tiene una responsabilidad muy distinta a la de un Primer Ministro, ya que es una sola autoridad la que dirige el pas y su gabinete no tiene responsabilidad colectiva (Aninat y Rivera, 2009: 85). Este fenmeno dificulta el anlisis del Centro de Gobierno ya que las caractersticas de un presidencialismo exagerado (Huneeus, 2010), complejizan las funciones y roles institucionales que se encuentran al interior del poder Ejecutivo. Quedan muchas preguntas aun por responder si es que acaso el presidencialismo exagerado al alero de las nuevas dinmicas polticas continua vigente o debemos re-examinarlo incorporando innovadoras variables de anlisis como las que en este artculo hemos propuesto. En segunda instancia, desde una vereda opuesta a los argumentos esbozados por Linz (1978), el rgimen presidencialista no es necesariamente una de las causas ms importantes de la inestabilidad poltica en las democracias de Amrica Latina. No obstante, para refutar este argumento, se vuelve crucial explorar la configuracin y funcionalidad de los distintos Centros de Gobierno, los cuales proporcionaran herramientas para el desarrollo de cohesin, coherencia en la toma de decisiones y mayores grados de gobernabilidad para su propia coalicin. Sin embargo, pese a los obstculos tericos presentados en esta investigacin, se logr proponer una metodologa capaz de medir el rendimiento del Centro de Gobierno en Chile, demostrando que no slo es posible generar una descripcin del mismo o una sistematicidad al momento de evaluar el desempeo de un gobierno, sino que tambin es posible comprobar la estabilidad poltica en regmenes democrticos a travs de las dinmicas y procedimientos que se generan al interior del poder Ejecutivo. Por lo cual, pese a los inconvenientes que una investigacin exploratoria como sta intenta ejecutar, la investigacin presenta al anlisis polticoinstitucional como un aporte fundamental a la hora de generar rigurosidad en el estudio de lo que ocurre al interior del Ejecutivo. Por otra parte, resulta esencial comprender que la restructuracin del Centro de Gobierno es una causa, y al mismo tiempo, un efecto de determinados elementos

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circunstanciales. Bajo este supuesto, han comenzado a surgir nuevas corrientes de anlisis asociadas al estilo y personalidad presidencial. As, las habilidades y conocimientos de un presidente resultan gravitantes para el ejercicio del poder (Moe, 1999). Por lo cual, caractersticas como la experiencia del poltico y la formacin acadmica (Alcntara, 2012), se convertiran en antecedentes centrales para comprender los xitos de una determinada forma de administracin o de la propia composicin institucional del Centro de Gobierno.

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