INFORME FINAL

Diagnstico de Situacin

Panam

Proyecto Fomento de una cultura de cumplimiento en materia laboral No. ATN/SF-10219-RG

Componente: Desarrollo de una Hoja de Ruta para hacer de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana una Zona Libre de Trabajo Infantil

Etapa I

INDICE
RESUMEN EJECUTIVO................................................... Error! Bookmark not defined. 1. INCIDENCIA, MAGNITUD, TENDENCIA Y CARACTERSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE.............................................................................................. 5 2.1 Incidencia, Magnitud y Tendencias............................................................................. 6 2.2 Caractersticas del trabajo infantil y adolescente ........................................................ 8 2.2.1 Peores formas de Trabajo infantil y adolescente................................................. 9 2.2.2 Alta Incidencia del Trabajo adolescente ............................................................ 10 2.2.3 Trabajo Infantil y Adolescente segn gnero, zona y Grupo tnico ............... 10 2.2.4 Trabajo Infantil y Desempeo Educativo........................................................... 11 2.3 Pobreza y trabajo infantil- adolescente..................................................................... 14 2.4 Conclusiones.............................................................................................................. 15 CAPITULO II .......................................................................................................................... 18 2. POLTICAS PBLICAS Y TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE: BALANCE AL 2008.................................................................................................................................... 18 2.1 Introducion................................................................................................................. 18 2.2 Marco Institucional general ....................................................................................... 19 2.2.1 Actores gubernamentales: facultades y funciones generales ........................... 19 2.2.2 Actores Supranacionales y el trabajo infantil.................................................... 22 2.3 Planes de Desarrollo Nacionales y sectoriales y el Trabajo infantil........................ 23 2.3.1 Plan Nacional de erradicacin del trabajo infantil y proteccin de la persona adolescente trabajadora .................................................................................................... 23 2.3.2 Poltica Social del Estado: Red de Oportunidades ........................................... 24 2.3.3 Polticas Educativas y Trabajo Infantil .............................................................. 26 2.3.4 Polticas de Salud y trabajo infantil y adolescente............................................. 28 2.3.5 Plan de Accin para Erradicar el Abuso y la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes............................................................................................ 29 2.4 Conclusiones.............................................................................................................. 30 CAPITULO III ......................................................................................................................... 31 3. MARCO NORMATIVO Y RGANOS DE DE PROTECCIN DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES ................................................................................................................... 31 3.1 Legislacin Interna sobre el TI y su adecuacin a los instrumentos internacionales.31 3.2 Estructuras y rganos de Proteccin: roles institucionales....................................... 33 3.3 Direccin Nacional de Niez, Adolescencia y Adopciones. ..................................... 34 3.4 Ministerio de Trabajo y Desarro Laboral ................................................................. 35 3.5 Aplicacin de Sanciones por Violacin a las Disposiciones sobre el Trabajo Infantil 36 3.6 Concertacin y Coordinacin para el diseo e implementacin de polticas pblicas en materia de trabajo infantil y adolescente ......................................................................... 37 4.7 Conclusiones.............................................................................................................. 39 CAPITULO IV......................................................................................................................... 41 4. ACTORES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE ..................................................................................................................... 41 4.1 Empresas, Organizaciones de empleadores y el Trabajo Infantil.............................. 41 4.2 Organizaciones de Trabajadores y el Trabajo Infantil............................................... 42 4.3 Organizaciones No Gubernamentales y el trabajo infantil....................................... 43 2

4.4 Conclusiones.............................................................................................................. 44 CAPITULO V .......................................................................................................................... 45 5. INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRCTICAS............................... 45 5.1 Conclusiones: Lecciones aprendidas ......................................................................... 52 CAPITULO VI......................................................................................................................... 54 6. GENERACIN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLTICAS ..................................................................................................................... 54 6.1 Estudios sobre trabajo infantil y la persona adolescente trabajadora. ....................... 54 6.2 Percepcin y Movilizacin social.............................................................................. 55 6.3 Mecanismos de Seguimiento, monitoreo y evaluacin ............................................. 57 6.4 Conclusiones.............................................................................................................. 58 CAPITULO VII........................................................................................................................ 60 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................................................... 60 7.1 Conclusiones Generales............................................................................................. 60 2.2 Conclusiones y recomendaciones por rea DE aNLISIS ....................................... 61 8. ANEXOS.......................................................................................................................... 69 9. BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 3

INDICE DE CUADROS
Cuadro 2-1: Poblacin de 5 a 17 aos Econmicamente Activa y Tasa de Incidencia. Ao 2000............. 7 Cuadro 2-2: Poblacin Econmicamente Activa por ao, segn grupo de edad.. 8 Cuadro 2-3: Poblacin en edad escolar no atendida, segn nivel educativo. 2006 .12 Cuadro 2-4: Nivel de Instruccin de la Poblacin Econmicamente Activa de 10 a 17 aos, segn ao. 2000-200713 Cuadro 2-5: Incidencia de la pobreza segn grupo de edad (en porcentaje)...18

INDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustracin 2-2: Tasa de Incidencia del Trabajo Infantil y Adolescente, segn grupo de edad y ao .............................................................................................................................................. 8 Ilustracin 2-3: Tasa de Incidencia del Trabajo Infantil y Adolescente, segn zona. 2000-2007 .................................................................................................................................................. 10 Ilustracin 2-4: Incidencia de la pobreza en Panam. 2007 ..................................................... 15

SIGLAS GP OIT IPEC CETIPPAT Gobierno de Panam Oficina Internacional del Trabajo Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora.AH Agenda Hemisfrica EPA Educacin Primaria Acelerada (Centros de) TIyA Trabajo Infantil y Adolescente TI Trabajo Infantil TMC Transferencia Monetaria Condicionada PFTI Peores Formas de Trabajo Infantil ETI Encuesta Nacional de Trabajo Infantil ENH Encuesta de Hogar NNA Nios, Nias y Adolescentes MIDES Ministerio de Desarrollo Social UNICEF Organizacin de las Naciones Unidas para la Infancia MEDUCA Ministerio de Educacin PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo BM Banco Mundial BID Banco Interamericano de Desarrollo IDH ndice de Desarrollo Humano OG Organizaciones Gubernamentales ONG Organizaciones no Gubernamentales MITRADEL Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral MEDUCA Ministerio de Educacin MINSA Ministerio de Salud IFARHU Instituto para la Formacin y Aprovechamiento de Recursos Humanos INADEH Instituto Nacional de Formacin y Capacitacin para el Desarrollo Humano CONAPREDES Comisin Nacional para la Prevencin de Delitos de Explotacin Sexual Comercial CONATO Consejo Nacional de Trabajadores Organizados CONEP Consejo Nacional de la Empresa Privada

CAPITULO 1

1. INCIDENCIA, MAGNITUD, TENDENCIA CARACTERSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL ADOLESCENTE

Y Y

Este captulo pasa revista a la magnitud, incidencia, tendencia y caractersticas del Trabajo Infantil y Adolescente en el pas, a la relacin entre la tasa incidencia y pobreza, bajo la premisa de que entre sus determinantes, sta se considera la de mayor peso. El anlisis parte de la informacin disponible proveniente de la Encuesta Nacional sobre el Trabajo Infantil (ETI) del ao 2000 patrocinada por OIT-IPEC y de las Encuestas de Hogares de los aos 2004, 2005, 2006 y 2007, todas realizadas por el Departamento de Estadsticas y Censo de la Controlara General de la Repblica de Panam. Se debe consignar una limitacin de la informacin disponible: la Encuesta de Hogares no ofrece informacin sobre la participacin laboral del segmento de poblacin perteneciente al tramo de edad entre 5 y 9 aos. No obstante, la informacin disponible permite inferir tendencias que habrn de ser confirmadas con una nueva encuesta de trabajo infantil a realizarse en el mes de octubre de este ao 2008.
Recuadro 2.1 Trabajo infantil que se debe abolir El trabajo infantil que se debe abolir es el que corresponde a alguna de las tres categoras siguientes: 1. Un trabajo realizado por un nio que no alcance la edad mnima especificada para el tipo el tipo de trabajo de que se trate (segn determine la legislacin nacional, de acuerdo con normas internacionalmente aceptadas), y que, por consiguiente, impida probablemente la educacin y el pleno desarrollo del nio. 2. Un trabajo que ponga en peligro el bienestar fsico, mental o moral del nio, ya sea por su propia naturaleza o por las condiciones en que se realiza, y que se denomina trabajo peligroso.

3. Las peores formas de trabajo infantil que se definen como esclavitud, trata de personas, servidumbre por deudas y otras formas de trabajo forzoso, reclutamiento forzoso de nios para utilizarlos en conflictos armados, prostitucin y pornografa, y actividades ilcitas. Fuente: Un futuro sin trabajo infantil., OIT, 2002, p. 9/19

Es oportuno introducir aqu algunos trminos que utilizaremos en este captulo y que facilitarn comprender las cifras que se incluyen. El Informe Mundial sobre el TI (OIT, 2006:6) utiliza tres categoras para presentar las nuevas estimaciones y tendencias globales sobre el trabajo infantil1: nios, (y nias y adolescentes, OA) econmicamente activos, nios
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Un objetivo clave era lograr que las nuevas estimaciones fueran plenamente comparables con las anteriores, que la OIT public en 2002, y permitir de esta manera que la OIT evaluara las tendencias mundiales y regionales por primera vez( OIT, 2006:5)

(y nias y adolescentes) que trabajan y nios (y nias y adolescentes) que realizan trabajos peligrosos. Para ser identificada como econmicamente activa, la persona debe haber trabajado por lo menos una hora diaria durante un perodo de referencia de siete das. El concepto de nio econmicamente activo es ms bien una nocin estadstica que jurdica. En cambio el trabajo infantil es un concepto ms restringido que el de nios econmicamente activos, y excluye a todos los nios mayores de 12 aos que trabajan slo unas cuantas horas a la semana y que llevan a cabo trabajos ligeros permitidos y los mayores de 15 aos que llevan a cabo trabajos que no se califican como peligrosos (OIT, 2006:6). La Tasa de Incidencia es otro concepto de relevancia en este informe. Se define como la proporcin de nios, nias y adolescentes econmicamente activos con edad entre 5 y 17 aos. Es el cociente que resulta de dividir el total de activos sobre el total de la poblacin perteneciente al mismo tramo de edad. La legislacin panamea establece que a partir de los catorce aos el menor de edad puede ser admitido al trabajo. Por su parte el Cdigo de Familia (CF) no consigna distincin entre niez y adolescencia; considera como menor a todo ser humano desde su concepcin hasta los 18 aos (Art.484). El proyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, actualmente en discusin en la Asamblea Nacional, en su Art.1, establece que Nio o nia es la persona que no ha cumplido an los catorce (14) aos de edad; y adolescente la que, habiendo cumplido los catorce (14) aos, no ha cumplido an los dieciocho (18) aos (MIDES, 2007). Para los fines de este informe, se utilizar la definicin propuesta por el MIDES.1.1 INCIDENCIA, MAGNITUD Y TENDENCIAS

Para el ao 2005 la poblacin total de Panam se estima en 3.2 millones de habitantes, de los cuales 49.5% es mujer y 50.5%, hombre. Desde 1950 hasta la fecha, el patrn de asentamientos humanos registr un profundo cambio; al inicio de la segunda mitad del siglo pasado, el 64% viva en la zona rural. En el ao 2000 la relacin se invierte; ms del 60% de los habitantes reside en las reas urbanas. En Panam la presencia de poblacin indgena es muy importante. Clasificada en ocho grupos tnicos, representa el 10% de la poblacin total del pas (unas 285.231 personas segn el censo del ao 2000). La primera medicin del trabajo infantil y adolescentes se produjo con la ETI 2000. En ese momento se estim que alrededor de 57,524 nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos de edad eran econmicamente activos. La poblacin total de ese mismo tramo de edad era de 755,032; en consecuencia, el nivel de incidencia para ese ao era 7.6%2. De todos los activos, 47 mil estaban ocupados (cuadro 2.1). Del total de NNA activos, el 18% (10,304) en ese momento eran NNA indgenas.

OIT-IPEC (2003), Informe de los resultados de la Encuesta Nacional del Trabajo Infantil en Panam, San Jos, Costa Rica, P.6.-

Cuadro 1-1 Poblacin de 5 a 17 aos Econmicamente Activa y Tasa de Incidencia. Ao 2000.TASA DE GRUPO DE EDAD POBLACIN POBLACIN ECONMICAMENTE INCIDENCIA ACTIVA3 De 5 a 17 aos 755,032 57,524 7.6% De 5 a 13 aos 543,496 15,021 2.8% De 14 a 17 aos 211,536 42,502 20.1% Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ETI 2000. En Panam no se ha repetido una nueva encuesta sobre el trabajo infantil de igual caractersticas; sin embargo, la Direccin de Estadstica y Censo de la Contralora General de la Repblica, que tuvo a su cargo la primera, con base en las Encuestas de Hogares (ENH) del 2005, 2006 y 2007, realiz un monitoreo de la situacin laboral para las personas del grupo edad entre 10 y 17 aos4. Esa dependencia advierte que de lo que se trata es de un monitoreo ms que una nueva medicin. Adems, no ofrece informacin laboral sobre la poblacin menor de 10 aos. Sin embargo, si se toma en consideracin que el 63% de los NNA trabajadores registrados por la ETI 2000, perteneca al grupo de edad entre 15 y 17 aos (Cuadro 2.2), la encuesta de hogares se convierte en una buena fuente para observar el comportamiento de la tasa de participacin en actividades laborales de la poblacin de 10 a 17 aos. A siete aos de la primera estimacin, la situacin reportada por la ENH para la poblacin de 10 a 17 aos, en nmero absoluto, indica un incremento de 5.7%. En el 2007, la PEA de 10 a 17 aos sum 57,892; en el ao 2000, era de 54,763.

La proporcin de la poblacin de 10 aos y ms que trabajaron en actividades econmicas al menos una hora en la semana de referencia, que buscaron activamente un trabajo en las ltimas cuatro semanas y aquellos que no buscaron trabajo pero que estn disponibles de inmediato para trabajar, es lo que se denomina Poblacin Econmicamente Activa (PEA), es decir, que est formada por los ocupados y los desocupados. En tanto que la porcin de la poblacin en edad de trabajar que no trabaja, no busc trabajo activamente en las ltimas cuatro semanas, ni est disponible para el trabajo se considera Poblacin No Econmicamente Activa o Inactiva (PNEA), e incluye a los estudiantes, amas de casa, rentistas, jubilados, incapacitados para trabajar y vagos. La sumatoria de la PEA y la PNEA conforman la Poblacin en Edad de Trabajar (PET). 4 La elaboracin de la muestra utilizada est basada en los Censos de Poblacin y Vivienda realizados en el 2000 y las estimaciones de Poblacin definitivas con referencia a dichos Censos, a diferencia de la muestra utilizada en la Encuesta de Trabajo Infantil realizada en el 2000 que tom como base los segmentos censales, en los cuales se identific poblacin con edades comprendidas entre los 5 y 17 aos de edad. No obstante, la informacin que actualmente se presenta permite monitorear el trabajo infantil, conocer las actividades y las ocupaciones en las cuales estn inmersas las personas menores (Departamento de Estadstica y Censo de la Controlara General de la Repblica de Panam).

Cuadro 1-2 POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA POR AO, SE

Grupo de edad 2000 % 2005 %2 1. De 5 a 9 aos 2,761 4.8 ND 2. De 10 a 14 aos 18,580 32.3 19,787 35.4 3. De 15 a 17 aos 36,183 62.9 36,132 64.6 4. De 10 a 17 aos 54, 763 95.1 55,919 Total 57,524 100.0 55,919 100 Fuente: Elaboracin propia a partir de la ETI 2000 y la Encuesta de Hogares 2005-2007 de Controlara General de la Repblica. Lo

De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente del grupo de 10 a 17 aos, era de 12.2%. Conforme los datos de la ENH, disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005, y en el 2007, se sita 11.8%, prcticamente igual que en el ao 2000 (Ilustracin 2.2). La del grupo de 10 a 14 aos, se mantiene tambin casi igual durante todo el perodo. En nmero absoluto, la PEA de 10 a 17 aos se ha incrementado en un 5.7%; sin embargo, la tasa de incidencia no registra variaciones estadsticamente significativas. En consecuencia, si toma en cuenta que la cantidad (2,761) y la tasa de incidencia (0.9%) para el grupo edad entre 5 y 9 aos estimada por la ETI 2000, eran relativamente mnimas comparadas con las del grupo de 10 a 17 aos, se puede afirmar que la incidencia del trabajo infantil y adolescente en Panam, en los ltimos siete aos, no ha registrado variaciones de consideracin (Ilustracin 2.2). Ilustracin 1-1

1.2

CARACTERSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE

Conocer las caractersticas de los nios, nias y adolescentes trabajadores permite una mejor comprensin de los efectos de la incorporacin a destiempo de esa poblacin al mundo del trabajo. El tipo de trabajo (peligroso o considerado de peor forma), el gnero, la edad, los sectores econmicos en que participan, la educacin, zona de residencia, tipo de hogares a los que pertenecen, son variables clave que deben tenerse presentes al momento de disear una apropiada poltica pblica focalizada a los menores de edad activos. 1.2.1 PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Como se indic arriba, la OIT ha establecido tres categoras que permiten tipificar el trabajo infantil que debe abolirse: 1) El realizado por un nio o nia que no alcance la edad mnima permitida por la legislacin nacional; 2) el trabajo peligroso; y 3) Las peores formas de trabajo infantil (PFTI). A los sistemas de estadsticas se les presenta un permanente y verdadero reto: segregar y cuantificar las peores formas5 de trabajo infantil de los dems categoras; el desafo es mayor ya que se sabe de la existencia de formas inaceptables de explotacin que presentan dificultades para cuantificarlas debido a su naturaleza oculta, o incluso, criminal (FEE, 2005). Sin embargo, los estudios patrocinados por IPEC en relacin con esta categora de trabajo infantil han permitido caracterizarlo. Dentro del conjunto de las peores formas, especial atencin merece la Explotacin Sexual Comercial (en adelante ESC) de nios, nias y adolescentes6 por el grado de sensibilizacin que ha alcanzado la poblacin sobre el problema y por el nivel de desarrollo de acciones que se han desarrollado para prevenirlo y erradicarlo. La ESC no slo es un problema que afecta nios, nias y adolescentes en el pas, tambin se le considera como una de las ms severas violaciones a sus derechos humanos. El informe de la ETI 2000 establece que en Panam ms del 40% de los nios, nias y adolescentes ocupados estn en trabajo por abolir7 (MARSCHATZ, 2004, p7). Si la situacin del TIyA develada por la encuesta de hogares indica que no ha habido cambios importantes comparada con la del ao 2000, se puede estimar que ese porcentaje sigue siendo ms menos igual, lo que quiere decir que al 2007, alrededor de 23 mil NNA adolescentes realizaban trabajos considerados como peligrosos. En Panam la lista de trabajo infantil peligroso, en el marco de las peores formas, incluye dos categoras por su naturaleza8 y por sus condiciones9. En el marco de la primera
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Entre ellas, todas las formas de esclavitud o las prcticas anlogas como la venta y el trfico de nios, la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de personas menores de edad para la explotacin sexual comercial, entre otras. 6 La ESC es una forma de violencia sexual que se manifiesta a travs del sometimiento de personas menores de 18 aos de edad a diversas actividades, tales como: i) Relaciones sexuales remuneradas; ii) Produccin de material pornogrfico (por ejemplo tomar fotos con contenido sexual o ertico); iii) Espectculos sexuales, sean pblicos o privados.7 Trabajo por abolir en este caso se refiere al trabajo peligroso. Se recuerda que todo trabajo realizado por un nio o nia con edad por debajo de la permitida conforme a la legislacin nacional, es tambin trabajo por infantil por abolir.Las peores formas de trabajo infantil de acuerdo a su naturaleza, se asocian con aquellas caractersticas inherentes a las actividades, ocupaciones o tareas en dependencia de dnde se realicen (Art. 2, Decreto Ejecutivo No.19 del 12 de junio del 2006).8

se han identificado 17 tipos; y de la segunda, un listado de 10 trabajos peligrosos. Especial atencin merece la ESC de nios, nias y adolescentes. En relacin con la explotacin sexual comercial, de acuerdo a un estudio desarrollado por el IPEC, se determin que de 100 vctimas, el 15% tenan edades entre 11 y 14 aos (OIT-IPEC, 2002).

1.2.2

ALTA INCIDENCIA DEL TRABAJO ADOLESCENTE

Los datos consignados en el cuadro 2.2 muestran que del total de NNA activos con edad entre 10 a 17 aos, en el ao 2000, el 63% tena entre 15 y 17 aos. Ese porcentaje sube a 66% en el ao 2007. Esto quiere decir que del total de la poblacin activa menor de edad, dos tercios son personas adolescentes trabajadoras. De acuerdo con la ENH 2007, de los adolescentes ocupados al momento de la encuesta, el 49% era trabajador familiar no remunerado; el 28.3%, asalariado; seguido del 18.8% que se identifica como trabajador/a por cuenta propia. El resto (4%) se desempeaba en el servidor/a domstico. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente y el significativo porcentaje de asalariados (32.3%, si se incluye el servicio domstico) sugiere que en el marco de las polticas relacionadas con la atencin a esa poblacin, las relacionadas con la proteccin laboral y con servicios educativos y de capacitacin, han de elevarse de prioridad; por supuesto, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participacin de los menores de 14 aos en actividades laborales. 1.2.3 TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE SEGN GNERO, ZONA Y GRUPO TNICO Conforme los resultados de la ETI 2000 los varones tienen presencia mayoritaria en el grupo de NNA activos. Del total en ese ao, un 77 % era varn. En base de la ENH, la tendencia se mantiene durante el 2005 y 2006; en el 2007, el porcentaje disminuye a 70%. Sin embargo, se debe llamar la atencin sobre la participacin mayoritaria de las nias y adolescentes de sexo femenino en determinados tipos de trabajo; tal es el caso, por ejemplo, del trabajo domstico en casa de terceros.

Se asocia con aquellos que se realizan en ambientes insalubres o antihiginicos, con exposicin a factores ambientales nocivos; entornos de limitadas medidas de seguridad o ausencia de ellas; y por los mecanismos organizaciones que contraponen los derechos y normas de proteccin laboral, independientemente de que la naturaleza del trabajo no sea peligrosa (Art. 3, Decreto Ejecutivo No.19 del 12 de junio del 2006).-

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Ilustracin 1-2

Segn la Controlara General de Panam, en el 2005 haba una poblacin de 3.2 millones de habitantes de los cuales el 63% resida en reas urbanas. Panam es un pas multitnico y multirracial; del total de su poblacin, la indgena suma alrededor de 9.6% (300 mil personas), la mayora de los cuales vive en tres comarcas semiautnomas de nivel provincial y dos con categora de corregimiento. La ETI 2000 report que del total NNA trabajadores, el 18% perteneca a familias indgenas y la tasa de incidencia de los indgenas es el doble (14.3%) de la registrada (7.6%) para toda la poblacin activa de 5 a 17 aos. En Panam el trabajo infantil y adolescente tiene mayor presencia en la zona rural. En ao 2000, de la PEA de 5 a 17 aos, el 63% viva en la zona rural y la tasa de incidencia (11%) era el doble que la registrada para la zona urbana (4.9%). En el 2004, 2005 y 2006, sobre la base de la ENH, tasa de incidencia en la zona rural es superior al 18 %, situndose en 19.4% en el 2007 (Ilustracin 2.3). 1.2.4 TRABAJO INFANTIL Y DESEMPEO EDUCATIVO Varios estudios demuestran que si la educacin se universaliza para los nios y nias hasta los 14 aos, el trabajo infantil disminuye considerablemente. En el ao 2006, en el Nivel Primario (educacin para nios y nias de 6 a 11 aos) registr una tasa neta10 de 100% para una matrcula total de 390 mil. Es probable que la baja tasa de incidencia de menores 10 aos que trabajan en Panam se deba a la presencia de los nios y nias en la escuela. Lo mismo que la mayor tasa de incidencia del trabajo adolescente, est relacionada con la relativa baja tasa neta de escolaridad de la poblacin entre 12 y 17 aos de edad.

Nmero de nuevos alumnos que ingresan en el primer grado del nivel correspondiente y que tienen la edad oficial de ingreso, expresado en porcentaje de la poblacin de la misma edad.

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En los niveles de Premedia (de 12 a 14 aos) y Medio11 (15 a 17 aos), con una matrcula total de 217 mil alumnos y alumnas, la tasa neta combinada es de 64.4%; la de Premedia es de 64.5%, y la de Media, un 44.0% (CONTRALORA, 2008). Se recuerda que la tasa de incidencia del trabajo para el grupo de edad entre 10 y 14 aos, es de 6.4% y la del grupo de 15 a 17 aos, de 20.4% Segn el liderazgo del sector educativo, preocupa que no todos logren completar los seis aos del nivel primario debido la alta tasa de desercin Cuntos nios, nias y adolescentes de 12 a 17 aos no asisten a la escuela? En el ao 2006, un total de 131 mil (35.6%) estaban fuera de la escuela. La tasa es ms alta (38.2%) en el caso de las mujeres. Los excluidos de las aulas se convierten en potenciales trabajadores infantiles y adolescentes. De acuerdo con la ETI, en el ao 2000 un 19.3% de la poblacin entre 12 y 17 aos no asista a la escuela. Ntese que esa tasa es casi la mitad de la reportada seis aos despus, lo que quiere decir que la ausencia de las aulas de una parte importante de la poblacin con ese rango de edad se ha casi duplicado. De nuevo, esta situacin probablemente est relacionada con el incremento de la tasa de actividad de la poblacin adolescente reportada para el ao 2007. De los activos registrados por la ETI 2000 correspondiente al grupo de edad 12 a 17 aos, el 66% ya estaba fuera de las aulas. Lo que quiere decir que la tasa de no asistencia de PEA infantil y adolescente era en ese momento tres veces superior a la de los no activos. La ENH reporta que esa tasa fue de 55, 50 y 51% para los aos 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Es entendible que sea menor en razn de que incluye la poblacin entre 10 y 17 aos. En todo caso, est confirmando la alta tasa de inasistencia escolar de los nios, nias y adolescentes activos. El hecho de que cada 100 nios, nias y adolescentes laboralmente activos, la mitad no asistan a la escuela, significa que no Recuadro 2.2.4.1 acumularn suficientes conocimientos Trabajo infantil y desempeo escolar formales para que en su vida adulta puedan acceder a un trabajo decente; y en El trabajo infantil fuera de la casa es un factor consecuencia, sus probabilidades de salir de relacionado directa y negativamente con el aprendizaje de los estudiantes: el trabajo limita el tiempo y la energa la pobreza estarn seriamente de los nios y las nias para estudiar y realizar tareas escolares. En general, se observa que trabaja fuera de la comprometidas. Para el caso de los que an se mantienen en la escuela, la combinacin trabajo y estudio, cuando la actividad laboral no forma parte de la estrategia de formacin del individuo, tambin genera serias consecuencias: provoca bajo
casa alrededor del 10% de los alumnos de la regin, tanto en 3er como en 6 grado. Sin embargo, hay evidentes diferencias entre los pases. En 3er grado de primaria, Repblica Dominicana (14,52%) y Guatemala (13,43%) son los pases con mayor proporcin de estudiantes que trabajan fuera de la casa. Por otro lado, Guatemala (17,55 %), El Salvador (13,97%) y Repblica Dominicana (13,91%) tienen los ms altos ndices de trabajo infantil entre los estudiantes de 6 grado. En suma, quedan an tareas pendientes para erradicar el trabajo infantil y evitar que interfiera con la Educacin Primaria.

Fuente: Los aprendizajes de los Estudiantes de Amrica Latina y el Caribe. CERCE: Segundo 11 Estudio Regional Comparativo y Explicativo. Concepto general de la educacin Premedia y Media en Panam: La Educacin Pre-Media es la etapa final LLECE-UNESCO, 2008.P50 de la Educacin Bsica General. Se desarrolla en estudiantes cuyas edades oscilan entre los 12 y 14 aos. La misma
tiene una duracin de tres (3) aos. .. El Segundo Nivel de Enseanza o Media, por su parte, tiene una duracin de tres (3) aos, durante el cual, el estudiante optar por los bachilleratos y las carreras intermedias (MEDUCA, 2008).

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desempeo escolar, elevadas tasas de repitencia, retraso y desercin escolar. En relacin con el desempeo escolar y el trabajo de los menores de edad, el informe LLECE-UNESCO (2008), es ilustrativo. Ese estudio muestra el trabajo infantil fuera de la casa es un factor que est directa y negativamente relacionado con el aprendizaje de los estudiantes. Conforme las cifras oficiales, la tasa promedio de sobre-edad o de retraso escolar a nivel nacional para el Nivel Primario, en el 2006, fue de 31.8%; y la Nivel Premedia y Medio fue de un 48.8% Segn la ETI 2000, las respectivas tasas para los NNA activos eran 85.5% y 60%, lo indica claramente el efecto desfavorable para los que combinan educacin y trabajo a temprana edad. En Panam nueve aos de escolaridad o ms indican que la poblacin, en promedio, cuenta con la educacin considerada como obligatoria. Este ndice se calcula para la poblacin de 15 aos y ms. En el 2007 el 2.6% la PEA de 10 a 17 aos no haba logrado ningn grado educativo; de todos los activos con algn grado, el 55.4% estaba en nivel primario y un 42%, en secundaria. (Cuadro 2.4). Cuadro 1-3 PORCENTAJE DE LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA DE 10 A 17 AOS, SEGN NIVEL INSTRUCCIN. 2000-2007 Ao Ningn grado Primaria Secundaria Vocacional Universitario 2000(*) 3.2 64.0 31.5 0.6 0.5 2005 3.3 53.2 42.7 0.6 0.2 2006 1.9 54.9 42.4 0.8 0.0 2007 2.6 55.4 41.8 0.1 0.1
Fuente: Elaboracin propia a partir de la ETI y la ENH. (*) ETI 2000

La brecha de acumulacin de capital de conocimientos entre los nios, nias y adolescentes activos vara de acuerdo a la zona de residencia y el gnero. En trminos generales, los residentes en la zona rural registran menor nivel que los de sus pares de la zona urbana. El porcentaje sin ningn nivel educativo de los que residen en las zona rural es 1.2% ms alto; el 37.6% con algn grado de nivel medio de los de la zona urbana ya haba completado su Nivel Bsico; en contraste, de la zona rural slo un 27% lo haba logrado, para una brecha de 10.5% a favor de los primeros (Cuadro anexo 2.2.4.1). Los menores residentes en la zona rural tienen menos oportunidades de educarse que los que viven en la zona urbana y los que trabajan tienen menos posibilidades de completar su educacin bsica y media; conforme aumenta la edad, los nios registran tasas mayores de abandono escolar que las nias de su misma edad. Conforme con las regulaciones del trabajo del menor de edad, en el caso panameo la jornada de trabajo no podr exceder en ninguna circunstancia de seis horas diarias, slo en horario diurno y en ningn caso debe afectar su asistencia regular a un centro docente (Art.

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512 del Cdigo de Familia). Si se la jornada laboral de la semana fuera de 6 das a la semana, la del menor no debera sobrepasar las 36 horas. En ao 2005 y 2006 ms del 40% de los NNA activos registraron jornadas de trabajo de 40 y ms horas; en el 2007, el 41.5% por encima 35 horas (cuadro anexo 2.2.4.2), lo que indica que tendran escaso tiempo para poder cumplir con sus obligaciones escolares.

1.3

POBREZA Y TRABAJO INFANTIL

La base de la economa panamea descansa en el sector terciario (comercio y servicios) que genera el 80% del Producto Interno Bruto (PIB); la manufactura y la construccin, de extraordinario dinamismo en la actualidad, aportan en conjunto el 12%, y el sector agropecuario, el restante 8%. Esta estructura econmica promueve un esquema social en parte exitoso pero, tambin genera desbalance y es excluyente de sectores poblaciones que residen en zonas que no estn influenciadas por las grandes actividades de comercio y servicios. El TI tiene mltiples causas; la pobreza se considera la de mayor peso. Pero tambin el TI genera pobreza a largo plazo. Estudios recientes destacan la doble relacin de causalidad entre trabajo infantil y la pobreza). De una parte, los nios, nias y adolescentes que trabajan pertenecen principalmente a hogares con las mayores privaciones; pero la incorporacin temprana al mundo del trabajo limita las posibilidades para que esa poblacin logre su pleno desarrollo, reproduciendo as la pobreza intergeneracional (SAUMA, 2007:13). Conforme con la definicin del Banco Mundial es pobre toda aquella persona que vive con menos de dos dlares al da; y sufre estado de pobreza absoluta, aquella que subsiste con menos de un dlar diario12. De acuerdo al PNUD y su ndice de Pobreza Humana (IPH), ser pobre en los pases en desarrollo, significa tener probabilidad de fallecer antes de los 40 aos de edad, estar excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones y no disfrutar de un nivel de vida digno por la falta de acceso a suministros econmicos generales. De acuerdo a la informe del 2002 Panam se sita en nivel de Desarrollo Humano medio alto. Sin embargo, el pas an no logra reducir las brechas entre los sectores urbanos, rurales e indgenas. UNICEF por ejemplo, habla de las dos Panam: estudios nacionales demuestran que el 20% de la poblacin con mayores recursos tiene un ingreso familiar 32 veces ms alto que el 20% ms pobre, y 13 veces su promedio de consumo. Es ms, de acuerdo a datos del Banco Mundial, Panam es la 11ava. economa ms desigual del mundo y la quinta ms desigual en Amrica Latina13.

El clculo del BM/BID, est basado en la dimensin ms conocida de la pobreza que es la privacin entendida sta como la insatisfaccin de las necesidades bsicas materiales de las personas, principalmente por la falta de ingresos suficientes. Pero tambin la pobreza tiene otras dos dimensiones, que a propsito de los esfuerzos por prevenir y erradicar el trabajo infantil, han de tenerse en cuenta: la dimensin reconocida como la impotencia de los pobres para participar en la toma de decisiones que los afectan y forjar sus propios destinos; y la vulnerabilidad ante diferentes situaciones econmicas, sociales, ambientales e institucionales, que no slo afectan a los pobres sino que tambin pueden arrastrar a la pobreza a familias que no lo son.13

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http://www.unicef.org/panama/spanish/overview_5173.htm.

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Entre 1997 y 2003 la economa panamea se expandi a una tasa promedio anual de 3,5 por ciento. Sin embargo la pobreza general se situ de 37.2%, y la extrema, en 16.7% Se estim en un milln 139 mil personas pobres y de ellos, 511 mil vivan en pobreza extrema (Ministerio de Economa y Finanzas, 2005). Sauma (2007) en su estudio sobre la relacin entre trabajo infantil y pobreza, al considerar conjuntamente la tasa de trabajo infantil con la pobreza vista como situacin de ingresos insuficientes, confirma la existencia de una significativa correlacin positiva; es decir, las mayores tasas de trabajo infantil se presentan en los hogares con mayores niveles de pobreza y viceversa. La ilustracin 2.8 muestra las tasas de incidencia de la pobreza en Panam, segn zona y poblacin. La de la pobreza extrema es de un 16.6%, y del total de poblacin de 6 a 18 aos, tambin un 16.2% vive en pobreza extrema. La tasa de pobreza de la poblacin rural es el doble. Precisamente las tasas de incidencia del trabajo infantil en la zona rural, es tambin el doble de la urbana. Ilustracin 1-3

Un enfoque general y coherente del trabajo infantil y adolescente debe, por tanto, aspirar a reducir la pobreza, ofrecer una educacin de calidad y adoptar medidas de proteccin social, incluida la proteccin de los derechos de los trabajadores, para responder a la realidad multidimensional de este fenmeno social . 1.4 CONCLUSIONES 1. Conforme con la leyes vigentes en Panam, son nios y nias trabajadores infantiles todos aquellos que an no han cumplido los 14 aos de edad y estn participando en actividades laborales; y son Trabajadores adolescentes aquellos que tienen14 y menos de 18 aos de edad. Esta distincin es particularmente relevante en el contexto del pas. 2. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente (grupo de edad de 5 a 17 aos) en ese momento era de 7.6%, una de las ms baja del istmo

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centroamericano y Repblica Dominicana. La de trabajo infantil (de 5 a 13 aos), era 2.8% (15,025) y la de trabajo adolescente (de 14 a 17 aos), de un 20.1% (42,502). 3. Los datos disponibles no permiten verificar la tendencia de la tasa de incidencia del trabajo infantil en la poblacin menor de 10 aos. Sin embargo, s es posible seguir el comportamiento de la del grupo entre 10 a 17 aos a partir de la Encuesta de Hogares realizadas por la Controlara General de la Repblica. 4. La situacin encontrada por la encuesta de hogares indica que no ha habido cambios importantes en la tasa de participacin laboral de los menores activos con edad entre 10 y 17 aos. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente del grupo de 10 a 17 aos era de 12.2%. Esa tasa, sobre la base de la ENH disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005, y en el 2007, se sita 11.8%, prcticamente igual que en el ao 2000.

5. A siete aos de la primera estimacin, la situacin reportada por la ENH para la poblacin de 10 a 17 aos, en nmero absoluto, indica un incremento de 5.7% con respecto al registrado en el ao 2000. En ese momento era de 54,763y en el ao 2007, sum 57,892. Sin embargo, este incremento se debe al crecimiento vegetativo de la poblacin. 6. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente (20.7% en el 2007) sugiere que en el marco de las polticas focalizadas a la poblacin juvenil, las relacionadas con la proteccin laboral, las de servicios educativos (educacin media) y de capacitacin laboral, han de elevarse de prioridad, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participacin de los menores de 14 aos en actividades laborales. 7. En Panam el trabajo infantil y adolescente tiene mayor presencia en las zonas rurales; de igual manera, la tasa de actividad de los NNA indgenas duplica (14.3%) a la de toda la poblacin activa de 5 a 17 aos. 8. La combinacin trabajo y estudio, cuando la actividad laboral no forma parte de la estrategia de formacin, tambin genera serias consecuencias: provoca bajo desempeo escolar, elevadas tasas de repitencia, retraso y desercin escolar. Las evidencias expuestas en este informe y otros estudios as lo demuestran. La situacin educativa de los nios, nias y adolescentes trabajadores es claramente desfavorable con respecto a sus pares no activos. 9. Para responder a la realidad multidimensional de este fenmeno social, un enfoque general y coherente de las polticas pblicas frente al trabajo infantil y adolescente, debe aspirar a reducir la pobreza, a ofrecer servicios educativos de calidad, al fomento de los sectores productivos generadores de trabajos decentes para los adultos, a la proteccin de los derechos de los trabajadores y la adopcin eficaces medidas de

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proteccin social focalizadas a los nios, nias y adolescentes vulnerables y a los vinculados al mundo del trabajo a destiempo.

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CAPITULO II

2. POLTICAS PBLICAS Y TRABAJO ADOLESCENTE: BALANCE AL 2008

2.1 INTRODUCION

INFANTIL

El objetivo de erradicar el trabajo infantil es una tarea compleja; se requieren polticas pblicas14, especialmente sociales, combinadas con planes, programas y proyectos focalizados a la poblacin de nios, nias y adolescentes en riesgo o ya involucrada en actividades laborales, bajo un enfoque multidimensional. Las administraciones pblicas definen y ejecutan una poltica a partir del reconocimiento de la existencia de una situacin que se considera problemtica para el logro del bien comn. El trabajo infantil como cuestin que requiere de la atencin del gobierno, aunque es un problema de vieja data, es a partir de los aos 90 que empieza a ser considerado bajo una perspectiva multidimensional (ALARCN, 2004). Los cuestionamientos sobre la participacin laboral de nios, nias y adolescentes se producen en las primeras dcadas del siglo XIX en Europa; y en Amrica Latina, en la primera mitad del siglo pasado. Desde los aos 40 hasta el principio de los 90, en las polticas pblicas domin una visin bsicamente normativa-jurdica del problema. Es a partir de la ltima dcada del siglo pasado cuando en todos los pases de Amrica Latina y el Caribe se empieza a incorporar una perspectiva ms amplia influenciada por los conocimientos aportados por los estudios patrocinados por OIT-IPEC. Con la firma del memorndum de entendimiento entre OIT y el Gobierno de Panam en 1997, que dio paso a la presencia en el pas del IPEC y a la creacin del Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin del Menor Trabajador (En adelante, CETIPPAT), el tema ha venido adquiriendo mayor visibilidad y empieza a ser objeto de consideracin de la agenda nacional de las polticas pblicas. En el pas no haba programas o acciones auspiciados por entidades pblicas, ms all de las normativas establecidas en el Cdigo de Trabajo en relacin con el trabajo de los menores. Algunas Organizaciones No Gubernamentales (ONG) lo haban incluido en su agenda de trabajo. A diez aos de la firma del memorndum, este captulo tiene como propsito pasar balance sobre la incorporacin del problema en la agenda nacional de polticas pblicas. Se advierte que no se trata de evaluar si las decisiones adoptadas son correctas o no, si sus
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Una poltica pblica es la toma de posicin del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. En este informe se entender como tales aquellas destinadas a la proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes; stas generalmente incluyen un conjunto de normas, programas, acciones, disposiciones, resoluciones, acuerdos, orientaciones y directrices de carcter pblico adoptadas e implementadas por los rganos competentes, a fin de garantizar los derechos de esa poblacin.

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objetivos son claros, si sus resultados justifican sus costos. Lo que se propone aqu es determinar si la problemtica ha sido incorporada a las agendas de los principales rganos Oficiales del Estado con inters comn en el tema, y en consecuencia, si estn ejecutando acciones para que Panam logre las metas establecidas en la Agenda Hemisfrica. Es oportuno consignar que una poltica pblica se puede considerar como la decisin gubernamental orientada a solucionar un problema que afecta a una gran parte de la comunidad nacional. Pero si la decisin no es llevada a cabo, la propuesta solo se queda en la fase de elaboracin y no logra completar el ciclo con su puesta en prctica y la evaluacin de sus resultados. Si no se implementa, tampoco se puede afirmar con propiedad que el Estado y su gobierno disponga de una poltica pblica. As como los libros existen en tanto se leen, las polticas pblicas existen si se ejecutan. No cabe dudas de que es necesario definirla previamente, pero el disponer de una norma o de un plan no significa que en propiedad exista una poltica pblica. 2.2 MARCO INSTITUCIONAL GENERAL

El proceso de discusin, diseo, aprobacin e implementacin de las polticas pblicas por lo general se desarrolla en un escenario donde participan distintos actores polticos. Los actores pueden ser formales e informales. Entre los primeros estn las entidades estatales oficiales y los polticos profesionales (presidentes, lderes de partidos polticos, legisladores, jueces, secretarios o ministros de estados, burcratas). Los informales, a los cuales se les reconoce indiscutible influencia, son los sindicatos, organizaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales de cooperacin, medios de comunicacin social y otros grupos de la sociedad civil. Al conjunto de los actores formales e informales se les reconoce como la estructura institucional con inters comn en un determinado tema. En el captulo 4 de este informe se analizan las capacidades institucionales de los actores estatales oficiales de mayor responsabilidad en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas relacionadas con el trabajo infantil y adolescente. Sin embargo, se considera oportuno adelantar su identificacin. Tambin se indican las agencias internacionales con presencia el pas que desarrollan acciones vinculadas directa e indirectamente con el tema. El captulo 5 se reserva para los actores polticos informales. 2.2.1 ACTORES GENERALES GUBERNAMENTALES: FACULTADES Y FUNCIONES

Las siguientes instituciones gubernamentales tienen responsabilidad directa, en algunos casos con la formulacin de polticas desarrollo y polticas sociales, y en otros, con la ejecucin y evaluacin. La lucha contra el trabajo infantil, adems de los identificados ms abajo, tiene otros aliados gubernamentales; por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, la Asamblea Nacional, la Controlara General de la Repblica y otros. Ministerio de Economa y Finanzas. Creado mediante Ley N. 97 de 1998 por la fusin de los Ministerios de Hacienda y Tesoro y Planificacin y Poltica Econmica. Esta dependencia es responsable de formular la poltica econmica y social, administrar y proveer los recursos para la ejecucin de los planes y programas del Gobierno.

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No dispone de un Plan Nacional de Desarrollo a largo plazo. Sin embargo, a la llegada del gobierno encabezado por el Presidente Omar Torrijos, present lo que denomina un Proyecto Nacional: Objetivos y Metas del Gobierno Patria Nueva 2005-2009. Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL).- Le corresponde proyectar, regular, promover, administrar y ejecutar las polticas, normas legales y reglamentarias, planes y programas laborales de seguridad y bienestar social. Forma parte de su estructura organizacional el Departamento de Atencin al Trabajo Infantil y Proteccin al Menor Trabajador, creado en ao 2002.Tambin por Decreto ejecutivo tiene a su cargo la Red Nacional de Expertos(as) en Salud y Seguridad contra el Trabajo Infantil Peligroso (Red TIP). Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Este ministerio, en proceso de reorganizacin y consolidacin, desde 2005 congrega la visin de la Nueva Institucionalidad Social que renueva la vida de los grupos vulnerables presentes en el pas, segn su propia definicin. Tiene a su cargo el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas sociales del gobierno. Es responsable de impulsar la estrategia de Combate a la Pobreza y la Agenda de Inclusin Social. De los programas a su cargo y asociados a su propia institucionalidad, est el denominado Red de Oportunidades que ha adquirido categora de emblemtico en ese Ministerio. Ese programa utiliza como estrategia principal la nueva modalidad de hacer poltica social en la regin denominada Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). Tambin ejecuta los programas de alfabetizacin Yo s puedo y el de Pasos Seguros (Atencin integral y personalizada a los nios, nias y adolescentes en situacin de riesgo social). Ministerio de Educacin (MEDUCA). Es el rgano rector encargado de orientar y administrar el sistema educativo nacional y ejecutar todas las disposiciones pertinentes establecidas en la Constitucin de la Repblica en materia de educacin. Su principal instrumento de poltica educativa reciente es el Primer Informe al Seor Presidente de la Repblica: Un documento para la accin en el sistema educativo panameo presentado en el ao 2006, que segn indica, no es otro diagnstico sobre la educacin panamea, sino que aspira a que sea un documento para la accin y que sirva para una efectiva implementacin de las recomendaciones que se incluyen en este informe (CONACED15, 2006).Ministerio de Salud (MINSA). Por misin institucional a este ministerio le corresponde atender las necesidades de salud de toda la poblacin. Sin embargo, relacionado con el trabajo infantil y adolescente, su principal apuesta es el Plan Nacional de Salud de Niez y Adolescencia, 2008-2012. Procuradura General de la Nacin. Tiene a su cargo dirigir y administrar los instrumentos de derecho internacional que establecen la obligacin jurdica del Estado de proteger los derechos de los nios, nias y adolescentes, especialmente, el derecho a la proteccin contra la explotacin sexual comercial. Su principal propuesta de poltica en este mbito es el Plan Nacional para la Prevencin y Eliminacin de la Explotacin Sexual Comercial, 2008-2010.

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Consejo Nacional de Educacin de Panam

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Contralora General de la Repblica. Tiene por misin garantizar a la nacin panamea probidad en el ejercicio de la gestin fiscalizadora, con fundamento en la ley, los principios de economa, eficiencia, eficacia y equidad, para proporcionar al pueblo panameo transparencia en el manejo de los patrimonios pblicos. Se destaca aqu, en razn de que tambin tiene a su cargo el manejo del Sistema Nacional de Estadsticas y Censo de Panam y ha asumido el liderazgo en la produccin de informacin estadstica sobre la participacin de las personas menores de edad en actividades laborales. Despacho de la Primera Dama de la Repblica. En Panam, el CETIPPAT est presidido por la Primera Dama. En consecuencia, juega un rol de primer orden en la lucha contra el trabajo infantil y la proteccin de las personas adolescentes trabajadoras. Instituto para la Formacin y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU). Es responsable de manejar el sistema crdito educativo y el programa de becas del Gobierno Panameo. Tiene a su cargo el Programa de Becas para Poblacin Vulnerable y Riesgo.

Gabinete Social. Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 306 del 2004. Sus objetivos son: a) Actuar como organismo asesor del rgano Ejecutivo y el Consejo de Gabinete en materia de desarrollo social; b) Servir de instancia de discusin de la agenda social, formacin, coordinacin operativa y evaluacin estratgica de la poltica social del gobierno nacional; y c) Actuar como interlocutor del gobierno nacional ante los organismos y organizaciones internacionales y nacionales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de desarrollo social multisectorial. El Gabinete Social est integrado por todos los ministerios y el Despacho de la Primera Dama. El o la Ministra de Desarrollo Social, tiene a su cargo la coordinacin tcnica y preside las reuniones en ausencia del Presidente de la Repblica. Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 25 de abril de 1997, es la instancia asesora del Estado Panameo encargada de coordinar la atencin integral y la proteccin de los nios, las nias y adolescentes contra toda clase de explotacin econmica y laboral. El Comit est presidido por el Despacho de la Primera Dama de la Repblica e integrado por 17 instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Su principal propuesta de poltica es el Plan Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora. Comisin Nacional para la Prevencin de Delitos de Explotacin Sexual Comercial (CONAPREDES). Se define como el organismo tcnico-administrativo, para el estudio de los mecanismos tendientes a la prevencin y erradicacin de los delitos de explotacin sexual.

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2.2.2 ACTORES SUPRANACIONALES Y EL TRABAJO INFANTIL 2.2.2.1 PROGRAMA INTERNACIONAL TRABAJO INFANTIL PARA LA ERRADICIN DEL

La abolicin del trabajo infantil y la proteccin de los nios y los jvenes contra los tipos de trabajo impropios o los trabajos realizados en condiciones inadecuadas para su edad han constituido siempre principios bsicos de la Organizacin Internacional del Trabajo. Desde su constitucin estos principios han estado presentes. Su accionar no solo se limita establecer un conjunto de normas internacionales del trabajo que sirvan de gua para la poltica y la accin legislativa nacionales en la materia, tambin presta asistencia tcnica a travs del Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC), a fin de ayudar a los pases que lo soliciten a desarrollar y aplicar acciones prcticas. La accin del IPEC en Panam se ha concentrado en prevenir y eliminar las peores formas de trabajo infantil (PFTI). Su estrategia de intervencin en su primera fase de asistencia tcnica (2002-2006) se concentr en fortalecer las capacidades nacionales para identificar y poner en prctica polticas pblicas; en la generacin de conocimientos sobre el tema mediante el patrocinio de investigaciones; posicionamiento del problema como tema agenda de polticas pblicas; formulacin de planes nacionales para combatir las peores formas y la promocin y asistencia tcnica para el mejoramiento y adecuacin del marco normativo que tiene que ver con la problemtica. Su contribucin a la movilizacin social ha sido tambin relevante. En la actualidad ejecuta la segunda fase de asistencia tcnica iniciada en septiembre 2006, que se concentra en apoyar a las instituciones nacionales a poner en ejecucin el Plan Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y ejecutar acciones dirigidas al afianzamiento de los rganos de justicia, mediante el desarrollo de competencias profesionales que posibiliten mejorar la aplicacin de las normas relativas al trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. En el mbito de la explotacin sexual comercial, apoya la puesta en marcha del Plan Nacional y la implementacin de un modelo de atencin para personas menores de edad vctimas de este delito, as como la aplicacin del Protocolo de Atencin a Personas Menores de Edad Vctimas de Explotacin Sexual Comercial, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Social. El IPEC continuar desarrollando programas experimentales demostrativos en comunidades del rea rural y urbana. Especial atencin recibir el proceso de apoyo a las organizaciones indgenas. Dentro de este tipo de asistencia, ejecuta cinco intervenciones denominados Programas de Accin Directa que se enfocan en tres reas: i) Inscripcin y retencin de la niez en el sistema educativo; ii) Cambios de actitudes en las familias con respecto a la participacin de los nios y nias en actividades laborales y movilizacin las comunidades a favor de la prevencin y erradicacin del TI; y iii) Mejora del el ingreso familiar. Cada programa es ejecutado por una ONG con el involucramiento directo del MITRADEL. Se debe consignar que el apoyo del OIT no slo se circunscribe al mbito del trabajo infantil; tambin presta asistencia tcnica para la implementacin de los acuerdos y convenios 22

en materia de normativa laboral y su aplicacin, el fortalecimiento de las instituciones laborales y de las vinculadas con la aplicacin de la legislacin laboral del pas.

2.2.2.2 ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA Con presencia en Panam desde 1992, en la actualidad ejecuta el Plan de Accin del Programa Pas 2007 2011. Presentado enero de 2007, pretende incidir en la disminucin de la malnutricin infantil crnica; apoyar al gobierno para que los nios y nias alcancen un mnimo de 10 aos de educacin bsica de buena calidad; contribuir con la eliminacin de la transmisin del VIH/SIDA de la madre al hijo, la proteccin de nios hurfanos o en situacin vulnerable, y la divulgacin de informacin sobre la prevencin del VIH/SIDA a todos los nios y adolescentes; promover la proteccin de nios y mujeres de la explotacin sexual y comercial, entre otros propsitos. Ha apoyado la creacin de un Sistema de Indicadores de Niez, Adolescencia y la Mujer (SINAMP), como parte de la Direccin de Estadstica y Censo de la Contralora General, disponible a toda la Poblacin en la pgina Web, utilizando el sistema Dev-info; tambin apoya la creacin del nuevo marco legal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia que se discute actualmente en la Asamblea Legislativa. La UNICEF forma parte, en su calidad de asesora, junto con la OIT, del Comit Directivo Nacional de lucha contra el Trabajo Infantil.

2.3 PLANES DE DESARROLLO TRABAJO INFANTIL

NACIONALES Y SECTORIALES Y EL

2.3.1 PLAN NACIONAL DE ERRADICACIN DEL TRABAJO INFANTIL Y PROTECCIN DE LA PERSONA ADOLESCENTE TRABAJADORA En Agosto del 2006, con el auspicio y asistencia tcnica de OIT-IPEC, las autoridades panameas nucleadas alrededor del CETIPPAT, despus de un amplio proceso de consulta a los empleadores y trabajadores y a Organizaciones No Gubernamentales, definieron y aprobaron Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de las personas Adolescentes Trabajadoras, 2007-2011( En adelante, Plan Nacional ). El Plan Nacional se fij como misin que los tres rganos del Estado, las organizaciones empresariales y sindicales, y la sociedad civil, con participacin de los nios, las nias y adolescentes que trabajan y sus familias, asumen, ejecutan y cumplen responsablemente los propsitos, contenidos en la legislacin nacional y este marco programtico estratgico, encaminados a prevenir y erradicar el trabajo infantil, en especial sus peores formas de manera ms inmediata y a proteger a las personas adolescentes que participan del mercado de trabajo (CETIPPAT/OIT-IPEC, 2007, p75).El Plan como marco programtico estratgico integra no slo la visin normativajurdica, sino que aspira a que los rganos del Estado, especialmente los responsables de 23

disear y ejecutar las polticas sociales, incorporen la problemtica del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora, en sus respectivas agendas institucionales. Contempla siete componentes estratgicos: 1) sensibilizacin, capacitacin y comunicacin; 2) legislacin, inspeccin y monitoreo; 3) familia y comunidad; 4) educacin; 5) salud; 6) recreacin y uso del tiempo libre; y, 7) sistema de informacin e investigacin, seleccionados con el propsito de lograr los siguientes objetivos generales: Avanzar en la erradicacin del trabajo de personas menores de la edad legalmente permitida. Erradicar las peores formas de trabajo infantil. Garantizar que el trabajo adolescente se realice con la proteccin plena de derechos fundamentales.

El Plan Nacional identifica 31 Resultados con sus respectivas lneas de accin y los rganos del Estado y dems actores involucrados, agrupados segn los componentes estratgicos. La prevencin y erradicacin del trabajo de nios, nias y adolescentes (NNA) es prioridad dentro de las polticas pblicas (educacin, salud, trabajo y combate a la pobreza se plantea en el resultado no. 2 de la propuesta (CETIPPAT/OIT-IPEC, 2006, p79). Aspira a que ese conjunto concertado de objetivos y resultados y las acciones identificadas permitan alcanzar las metas en los plazos propuestos (2007-2011). No es tarea de este informe evaluar la marcha del plan. El tiempo transcurrido desde su puesta en vigencia hasta la fecha, es relativamente corto; sin embargo, a travs del examen de lo que estn haciendo especialmente los rganos de Estado y otros actores, desde la firma del Memorando entre OIT y el Gobierno de Panam en 1997, es posible valorar si lo acordado desde ese entonces y de alguna manera ratificado por el Plan Nacional y otros compromisos como el derivado de la Agenda Hemisfrica, se estn convirtiendo en polticas pblicas16 orientadas al logro de los objetivos sealados. Lo ideal para emitir una valoracin sobre la ejecucin de un plan y dems iniciativas, sera disponer de los informes del proyectado Sistema de Informacin, Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin que el propio plan contempla y que an no se ha podido implantar. Sin embargo esta limitacin no impide establecer el panorama actual. 2.3.2 POLTICA SOCIAL DEL ESTADO: RED DE OPORTUNIDADES La Repblica de Panam no dispone de lo que formalmente en otros pases (Mxico y Costa Rica, por ejemplo) se le denomina Plan Nacional de Desarrollo, que por lo general se formula por mandato constitucional o por una ley especfica. En el 2007 el gobierno le solicit a la ONU que organizara un dilogo nacional para impulsar un plan de desarrollo estratgico. En este nivel de planificacin macro, la tradicin reciente es que el gobierno de

Es oportuno tener presente el concepto de polticas pblicas utilizado en este informe. Comprende al mismo tiempo el diseo (expresin de la voluntad poltica) y la implementacin (concrecin de la voluntad poltica) de las propuestas. Una ley, norma administrativa un plan o un programa se puede considerar como una poltica pblica formalmente adoptada, cuando se aplica en el caso de las disposiciones jurdicas o normativas, o se implementa, en el caso de un plan o programa

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turno asuma como el Plan Nacional, el programa de gobierno ofertado durante la contiende electoral El perodo constitucional actual concluye en el 2009, y el gobierno presidido por el Presidente Martn Torrijos, se propuso crear una Patria Nueva basada en la integracin de los grupos sociales marginados, con una economa que tenga la capacidad de generar crecimiento, empleo y as mejorar la distribucin del ingreso (Gobierno de Panam, 2005, p.3). Esa propuesta no contiene alguna mencin expresa de objetivos, metas y acciones sobre la prevencin y erradicacin del trabajo infantil, pero si incluy iniciativas que tendran impactos indirectos en la solucin progresiva de la problemtica. El Estado Panameo es signatario de los compromisos derivados de la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del ao 2000. En esa cumbre se fijaron los Objetivos del Milenio (ODM)). Desde entonces se han impulsado medidas destinadas a solventar debilidades del sector social. En Panam se cre el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) que sustituye al Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia y Gabinete Social con el objetivo vincular las entidades gubernamentales de asistencia social y responsables del diseo e implementacin de las polticas sociales. Se formula una Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza que ahora se le denomina Red de Proteccin Social del Gobierno Panameo. Esa Red la integran varios programas. El de mayor trascendencia, por sus propsitos, oportunidad, pertinencia y posibilidades de atacar de forma integral la pobreza dura, es el Programa Red Oportunidades. Red de Oportunidades se inici en el 2005; incorpora el concepto de poltica social conocido en la Regin como Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Contempla cuatro ejes estratgicos: (i) la implementacin de un sistema de transferencias monetarias condicionadas con entrega directa a las madres; (ii) la provisin de servicios bsicos de salud, educacin y nutricin; (iii) el acompaamiento familiar; y (iv) el mejoramiento de las condiciones de vivienda y el desarrollo de capacidades con inversiones en desarrollo rural que promuevan la generacin de ingresos. Desde enero 2008, recibe un impulso importante con el primer desembolso del acuerdo de financiamiento concertado entre el GP y el BID. En su planteamiento original, Red de Oportunidades no contempl como uno de sus objetivos explcitos la prevencin y reduccin del trabajo infantil; sin embargo, ya lo est considerando. Al 2007 atiende a 50,889 hogares a nivel nacional mediante dos modalidades complementarias: 1) Transferencias Monetarias Condicionadas17 (43,437 hogares); y 2) Bonos Familiares para Alimentos -7,452 hogares- . El escenario previsto es que alcance una cobertura de 76 mil hogares en el 2009 (MIDES, 2008, p.25). La implementacin de Red de Oportunidades es responsabilidad de la Secretara Ejecutiva del Sistema de Proteccin Social que depende del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Un anlisis reciente acerca del impacto que este programa pudiera tener en la disminucin del trabajo infantil, prev que efectivamente ese objetivo se logre a travs del
Las corresponsabilidades son: a) Mantener al da las vacunas de los nios y nias; b) Ir a las consultas de control de embarazos; c) Garantizar la asistencia a clases de los nios y nias; d) Asistir a las reuniones de Padres y Madres de Familia en la Escuela; y f) Participar en las capacitaciones.
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efecto que tendra en retener la cantidad de personas trabajadoras que desertan de los centros escolares para salir con sus padres a realizar labores agrcolas, sobre todo en las comarcas indgenas y campesinas (MIDES, 2007). Hasta el momento no se incluye una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que los menores de 14 aos participen en actividades laborales. El hecho de que los nios y nias asistan a la escuela es una condicin de probada influencia para prevenir y reducir el trabajo infantil, pero se debe reconocer tambin que no es suficiente para lograr el objetivo. Recurdese que el 50% de los NNA trabajadores combina la actividad laboral con asistencia a clase, y que ese combinacin es causante en parte de las altas tasas de retraso escolar que registran los NNA activos. De incluirse tal condicionalidad y que efectivamente las familias con menores de 14 aos activos los retiren del trabajo, a travs del Red Oportunidades se estara ofreciendo una respuesta de considerable impacto en la disminucin de la magnitud e incidencia del trabajo infantil en el pas. En el ao 2004, IPEC-OIT, present el estudio a nivel mundial en el que demuestra que los costos econmicos en que, a lo largo de 20 aos, incurriran los gobiernos y familias por educar a todos los nios y nias en lugar de permitir que trabajen, son inferiores a los beneficios de largo plazo generados por una mayor educacin y salud, con un beneficio econmico neto para las personas, las familias y la sociedad en general (OIT, 2004). Un estudio similar se present para la regin Iberoamericana (SAUMA, 2005). Este propone, para compensar al menos parcialmente -y en el corto plazo- los costos en que deben incurrir los hogares, tanto de oportunidad como algunos costos directos -uniformes, libros, etc.-, la ejecucin de un programa de transferencias condicionadas, dirigido a todos los nios y nias en hogares pobres, con la condicin de que asistan a la escuela. Sugiere priorizar los hogares en situacin de pobreza extrema. 2.3.3 POLTICAS EDUCATIVAS Y TRABAJO INFANTIL En el mbito del sector educativo podemos distinguir dos niveles intervenciones con influencia en la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y son las indirectas o transversales que son aquellas polticas orientadas al aumento de la cobertura y calidad de la educacin; y las directas, que pueden ser programas compensatorios focalizados a poblaciones especficas tales como de educacin acelerada, salas de tareas, metodologas innovadoras de atencin a NNA trabajadores o riesgo social. Visibilidad y prioridad del tema. En ao 2006, el Consejo Nacional de Educacin, con el propsito fundamental de analizar, orientar, proponer y conocer sobre los avances de las polticas de Estado, dirigidas a mejorar la calidad en todos los niveles del sistema educativo, en articulacin con los objetivos del desarrollo nacional, present el documento Primer Informe al Presidente la Repblica: Un documento para la accin en el sistema educativo panameo (Consejo Nacional de Educacin, 2006). El documento aborda los problemas crticos relacionados con la calidad, equidad e igualdad de oportunidades, gestin administrativa y financiera, infraestructura, equipamiento y tecnologa, entre otros, y propone recomendaciones para enfrentarlos. Una revisin de su contenido no revela ninguna alusin al trabajo infantil y adolescente. En el captulo dedicado 26

a la equidad e igualdad de oportunidades contiene una serie de recomendaciones dirigidas a atender las necesidades educativas de los estudiantes que viven en distritos de pobreza crtica. Las polticas sugeridas desde, el mbito educativo, en esta parte del documento, sin dudas tendran impactos en la prevencin y erradicacin del trabajo infantil (Ver recuadro anexo 3.4.1). Aunque en los documentos oficiales del sector educativo no haya referencia directa a la temtica del trabajo infantil y adolescente, en los ltimos dos aos el problema empieza a ser considerado el mbito de la agenda educativa de la nacin panamea. El Plan Nacional presentado por el CETIPPAT valora como iniciativas asociadas o vinculadas los programas o acciones que forman parte de la oferta del Ministerio de Educacin. Entre estos estn los centros En Busca de un Maana, el de programa de nutricin escolar, cooperativas escolares, el programa-convenio entre MEDUCA y Casa Esperanza, el de becas que impulsa el IFARHU y otras iniciativas de carcter tcnico-pedaggicas. En la actualidad, MEDUCA mantiene abierto dos centros en Busca de un Maana que funcionan, uno en la ciudad de Panam, que atiende alrededor de 500 alumnos, y otro en Coln que acoge 160 participantes. Estos centros estn orientados a ofrecer educacin a nios, nias y jvenes en condiciones de alto riesgo y vulnerabilidad social desescolarizados, trabajadores y extrabajadores. El concepto pedaggico con que operan, es valorado por los propios directivos, como pertinente y adecuado para brindar servicios educativos a este tipo de poblacin. Un/a alumno/a, en un perodo de cinco meses de actividades de enseanzaaprendizaje el nio o nia puede aprobar un grado del nivel primario. Sin embargo, el centro de la ciudad de Panam funciona con un ambiente fsico poco propicio para desarrollar su propuesta curricular. MEDUCA debera promover una evaluacin de los resultados de estos centros con la finalidad de determinar la factibilidad de abrir nuevos, al tiempo que examina la posibilidad de ampliar su concepto pedaggico para que incluya su oferta curricular de capacitacin o de formacin profesional en coordinacin con el INADEH, en lugares donde se registran mayores ndices poblacin de alto riesgo y vulnerabilidad social. Pudiera ser una buena opcin para enfrentar desde la educacin, el problema del trabajo infantil y la exclusin de los circuitos educativos de personas adolescentes trabajadores. La otra intervencin desde sector educativo oficial de consideracin son los EPA (Educacin Primaria Acelerada) considerados como herencia de la experiencia originalmente desarrolla por Casa Esperanza. Funcionan en los centros educativos normales, pero en horario distinto de la jornada escolar establecida. Tambin pueden funcionar en otro tipo de espacio. Actualmente existen tres (Herrara, Chiriqu y Veragua) y operan con el mismo diseo curricular de los centros en Busca de un Maana. Para el ao 2009, con el financiamiento del Banco Mundial, se tiene previsto abrir 70 nuevos EPA a nivel nacional. Al momento en que se escribe este informe, las autoridades estn preparando la lnea de base del programa en coordinacin con el MIDES. El objetivo de los EPA es reducir el retraso escolar y reincorporar a las aulas a nios y nias que han desertado. El Ministerio valora los EPA como una estrategia vlida para prevenir y erradicar el trabajo infantil.

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El MEDUCA tambin acompaa la iniciativa del Despacho de la Primera Dama y su Programa de Accin para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil en la Provincia de Panam y Coln. Este programa se comenta ms adelante. En agosto del ao 2007 se celebr en la ciudad de Panam el Encuentro de Ministros y Ministras de Educacin y Presidentes de las Conferencias Episcopales de Amrica Central y Repblica Dominicana con el ttulo: Trabajo Infantil: Estrategias para su erradicacin, que culmin con la firma de la Declaracin de Panam que lleva el mismo ttulo del encuentro y que contiene 15 recomendaciones, 3 de las cuales son de la competencia los ministerios de educacin. Ese acontecimiento reafirma el compromiso del sector educativo panameo de impulsar acciones para prevenir y erradicar el trabajo infantil. Aunque hasta el momento en las declaraciones formales de las polticas pblicas educativas, que el Plan Nacional dedica un componte estratgico y cinco Resultados Esperados (ver Recuadro anexo 3.3.3.1) y que la educacin es una respuesta acertada ante al trabajo infantil, la problemtica an no es lo suficientemente visible en la agenda del sector educativo. En los ltimos dos aos, se verifican progresos para que desde el mbito educativo se prioricen acciones focalizadas a atender las necesidades de los nios, nias y adolescentes en riesgo de involucrarse en actividades laborales o para los que ya son activos. Los proyectados EPA y los posibles nuevos centros En Busca de un Maana, sumadas a las acciones contempladas en el Plan Nacional PETI, y el diseo y puesta en ejecucin de otras estrategias diferenciadas para combatir el trabajo infantil, pudieran ser respuestas acertadas desde el sector educativo al trabajo infantil. Igualmente, sera deseable que el sistema estadstico del MEDUCA incorpore indicadores cuantitativos y cualitativos relativos a la variable trabajo infantil, de modo que den cuenta de la situacin de la niez trabajadora con respecto a todos los niveles de educacin; as como un sistema de alerta temprana para detectar riesgos de abandono escolar y la entrada temprana de nias, nios y adolescentes al mercado laboral y situaciones de explotacin laboral y/o explotacin sexual comercial. 2.3.4 POLTICAS DE SALUD Y TRABAJO INFANTIL La vinculacin del trabajo infantil y la salud se establece por el impacto que tiene en las condiciones de salud fsica y mental la participacin de los menores de edad en las peores formas de trabajo infantil. Estas tienen un impacto negativo sobre la salud de los nios y nias que se reflejarn a lo largo de toda su vida, y que al eliminarlas, se eliminarn tambin la mayor parte de los efectos negativos. En consecuencia, desde el punto vista de la salud, si hay presencia de peores formas de trabajo infantil es motivo para que las autoridades vinculadas al sector se interesen por esta problemtica. En Panam los estudios patrocinados por OIT-IPEC confirman que una parte importante de los nios, nias y adolescentes trabajadores estn realizando tareas consideradas como peores formas; por tanto debera ser tema de preocupacin desde la ptica de los servicios pblicos de salud. Visibilidad y prioridad del tema. El Ministerio de Salud de Panam tiene presente esa relacin. En el 2007, con la colaboracin tcnica de la Oficina Panamericana de la Salud, elabor el Plan Nacional de Salud de Niez y Adolescencia 2008-2012. Esta iniciativa visibiliza la problemtica del trabajo infantil. El documento sostiene que ....dentro del Plan 28

Nacional de erradicacin del trabajo infantil, el sector salud tiene un papel crucial en el desarrollo de capacidades para la atencin de los menores trabajadores y los sobrevivientes de las peores formas del trabajo infantil, contando con acceso expedito y preferencial a los servicios de salud, basados en los protocolos de Norma 11 atencin integral, adems de participar en el reporte de casos y en la divulgacin de informacin Todo el personal de salud participar tendiente a su erradicacin (Organizacin en la divulgacin de los derechos del adolescente trabajador, la lista de las Panamericana de la Salud, 2007).
peores formas de trabajo infantil y de

El Plan Salud contempla cuatro pilares la importancia de la erradicacin del estratgicos: i) articulacin intra-sectorial, trabajo infantil y proteccin de las intersectorial y comunitaria; ii) regionalizacin y personas adolescentes trabajadores descentralizacin; iii) capacitacin y valoracin del Fuente: MINSA, 2006.P. 33 recurso humano; y iv) fortalecimiento de los sistemas de informacin. Identifica seis objetivos orientados a garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes en el sistema y los servicios de salud. Entre las acciones focalizadas a la poblacin escolar de 5 a 9 aos, consigna el resultado Reducida la violencia infantil y las formas de trabajo infantil por erradicar y se propone desarrollar e implementar proyectos IEC (Informacin, Educacin y Comunicacin) sobre la prevencin de la violencia y trabajo infantil dirigidos a profesionales de la salud, educacin y poblacin en general. Tambin la marcada con el nmero 11 de las Normas Tcnicas y Administrativas del Programa Nacional de Salud Integral de los las Adolescentes (Ministerio de Salud, 2006), ordena a todos los equipos de salud organizar acciones de promocin en las instalaciones de salud y en los sitios de trabajo de los adolescentes. Estos documentos oficiales evidencian que el marco de las polticas de salud del Estado panameo, la preocupacin del trabajo infantil y adolescente est plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas para que se conviertan en polticas pblicas. Para enero de 2009, se espera contar con un protocolo de atencin a personas menores de edad vctimas de explotacin sexual comercial, que acudan a los servicios de salud. Se cuenta con un documento preliminar en cuya elaboracin se ha contado con el apoyo de OIT/IPEC. El documento se denomina Gua para la atencin integral en salud de nios, nias y adolescentes vctimas de explotacin sexual comercial. 2.3.5 PLAN DE ACCIN PARA ERRADICAR EL ABUSO Y LA EXPLOTACIN SEXUAL COMERCIAL DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES Presentado en julio 2008, es la continuacin de los esfuerzos que viene realizando el pas en este campo desde 1996. Tiene un horizonte temporal de tres aos. La Procuradura General de la Repblica, que preside la CONAPREDES, asume el liderazgo y control de esta propuesta de poltica. El plan de accin est estructurado en cuatro componentes: 1) Prevencin; 2) Atencin; 3) Investigacin y sancin de las personas explotadoras y proteccin de derechos

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a NNA vctimas de ESC; 4) Fortalecimiento de CONPREDES. Segn componente, identifica objetivos especficos, metas e indicadores y actividades, y por supuesto, los involucrados. El documento desde el punto de vista conceptual y tcnico es un buen instrumento para orientar la accin de los involucrados. Prev, a travs de la Secretara Tcnica de CONPREDES, realizar monitoreo semestrales del proceso de ejecucin y evaluaciones anuales. En relacin con los costos del Plan, sera pertinente que se hiciera una estimacin a partir las actividades contempladas. Esto permitira verificar si los recursos provenientes del fondo especial que la Ley 16 del 2004, ordena que se cree con los impuestos, multas y los dineros decomisados, que debern destinarse al financiamiento de los planes y programas, seran suficientes para respaldar las iniciativas contempladas.

2.4

CONCLUSIONES 1. En los ltimos diez aos la lucha contra las peores formas y de todo tipo de trabajo infantil, se ha ido paulatinamente incorporando en las agendas de polticas pblicas de los principales actores formales con responsabilidad directa en esa problemtica. En el caso de Panam se puede afirmar que ya es un tema presente en las iniciativas de varios ministerios. 2. La Repblica de Panam no dispone de lo que formalmente en otros pases se le denomina como Plan Nacional de Desarrollo. Ha definido un estrategia de combate a la pobreza cuya expresin orgnica es el Programa de Red Oportunidades, que se inici formalmente en el 2005 y que incorpora el concepto de poltica social conocido en la Regin como Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Desde enero 2008, esta iniciativa recibe un impulso importante con el primer desembolso del acuerdo de financiamiento concertado con el BID. 3. A la fecha no se incluye una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que las personas menores de 14 aos participen en actividades laborales. De incluirse tal condicionalidad y que efectivamente las familias con menores de 14 aos activos los retiren del trabajo, a travs del Red Oportunidades se estara ofreciendo una respuesta de considerable impacto en la disminucin de la magnitud e incidencia del trabajo infantil en el pas. El propio MIDES as lo reconoce. 4. Panam cuenta tambin con un Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin a la Persona Trabajadora y un Plan de Accin para Erradicar el Abuso y la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes. Tanto los lderes del CETIPPAT como de CONAPREDES aspiran a que los rganos del Estado asuman, ejecuten y cumplan con los propsitos de ambas iniciativas. Si bien se verifican alentadores avances en el en mbito del diseo de polticas generales, an una parte de los actores institucionales con responsabilidad directa en el tema no han incorporado en sus respectivas agendas formales de mediano y largo plazo los propsitos de los planes focalizados. 30

5. El sector educativo no cuenta con una agenda formal de mediano y largo plazo. En los documentos oficiales del Ministerio no se hace alusin al trabajo infantil y adolescente. Sin embargo en los ltimos dos aos el problema empieza a ser considerado. Los centros en Busca de un Maana y los de Educacin Primaria Acelerada (EPA), son valorados como alternativas para incorporar desertores del sistema educativo por causa de su incorporacin temprana al trabajo y como estrategia vlida para prevenir y erradicar el trabajo infantil. 6. Los documentos oficiales evidencian que el marco de las polticas de salud del Estado panameo, la preocupacin del trabajo infantil y adolescente est plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas para que se conviertan en polticas pblicas.

CAPITULO III

3. MARCO NORMATIVO Y RGANOS DE DE PROTECCIN DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES

Este captulo trata sobre la legislacin interna y su adecuacin a los instrumentos internacionales. El anlisis se concentra en determinar, sobre la base del juicio experto de los juristas laborales y penales, los avances logrados y los retos pendientes en relacin con la adecuacin de la legislacin del pas a los convenios internacionales. 3.1 LEGISLACIN INTERNA SOBRE EL TI Y SU ADECUACIN A LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES. Panam ratific los convenios 138 y 182 de la OIT; cuenta con un Cdigo de Familia (Ley No. 3) que entr en vigencia en 1995; en el 2004 aprueba la Ley No.16 que dicta disposiciones para la prevencin y tipificacin de los delitos contra la integridad y la libertad sexual; modifica y adiciona artculos a los Cdigos Penal y Judicial relativos a la explotacin sexual y comercial. Por su parte la Ley de Migracin aborda la problemtica de la trata y trfico de personas. Tambin el Cdigo de Trabajo y el Agrario y Administrativo contienen disposiciones relativas al trabajo de los menores de edad. En relacin con la prohibicin de los trabajos peligrosos, Panam ya cuenta un con la normativa correspondiente en lo que respecta a la identificacin de las actividades consideradas como peores formas de trabajo infantil. El Decreto Ejecutivo No. 19 establece la lista del trabajo infantil peligroso. Con la aprobacin de la Ley 16 de 31 de marzo de 2004, logra incorporar en su ordenamiento jurdico una serie de conductas delictivas reprochables como la trata sexual, el turismo sexual, la pornografa infantil, entre otras.

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En el plano normativo Panam ha logrado avances importantes. No obstante el juicio experto de Antezana (2006), el marco legal aplicable al trabajo infantil contiene varias leyes dispersas. El Cdigo de Familia es el marco bsico aplicable el trabajo infantil, dada su posterioridad al Cdigo de Trabajo. En consecuencia, la visin que prevalece en la legislacin sobre el trabajo infantil Recuadro 4.1.1 es fragmentada y conserva su fuerte Anteproyecto de Ley sobre la Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia influencia decimonnica Captulo VI (proteccionista, patriarcal y adultoProteccin contra la explotacin econmica cntrica) (ANTEZANA, 2006, p85). Artculo 77. Obligacin de erradicar la explotacin El estudio de Antezana analiza el tema de la edad mnima de admisin al trabajo, la prohibicin de ciertos tipos de trabajo, la jornada laboral, los requisitos que debe cumplir una persona mayor de 14 aos para trabajar, los rganos con competencia para la vigilancia de la aplicacin de las normativas vigentes en relacin con el trabajo infantil peligroso.
econmica de nias, nios y adolescentes. Los nios, nias y adolescentes tienen derecho a la proteccin contra la explotacin econmica. El Estado, a travs de las autoridades competentes, y en consulta con la sociedad civil organizada, debe elaborar y ejecutar polticas, planes, programas y medidas de proteccin tendientes a prevenir y erradicar la explotacin econmica de nias, nios y adolescentes, especialmente los definidos como peores formas de trabajo infantil. La familia debe contribuir al logro de este objetivo. Artculo 78. Proteccin en materia de erradicacin de la explotacin econmica de nias y nios. La proteccin contra la explotacin econmica de nios, nias y adolescentes es responsabilidad del Estado. La funcin de proteger contra la explotacin, detener la vulneracin y restituir los derechos de las personas menores de quince (15) aos, le compete al rgano ejecutor en materia de proteccin de la niez y la adolescencia. Sin perjuicio de la responsabilidad que le compete al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral como ente encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales en materia laboral vigentes en la Repblica de Panam.

Panam hasta el presente no cuenta con una ley especial dirigida a la niez y adolescencia. La buena noticia es ya Fuente: Propuesta de Anteproyecto de Ley.existe un Anteproyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional18, que cuenta con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Social.

La nueva propuesta permitira superar la fragmentacin, dispersin y la doctrina que sustentan el actual marco jurdico relacionado con la niez y adolescencia, y muy especialmente con la participacin de las personas menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil. En relacin con la jornada de trabajo de la persona adolescente la nueva propuesta establece que sta ser de cinco (5) horas diarias y treinta (30) horas semanales y slo en el horario diurno desde las siete (7) de la maana hasta las cinco (5) de la tarde; pero en ningn

Presentado a la Asamblea Nacional en noviembre 2007, segn la Asesora Tcnica Legal de la Asamblea Nacional de Diputados, seora Guadalupe Rudy consultada a propsito este estudio, inform que aun todava no ha sido objeto del primer debate. Sectores de poder cuestionan que el proyecto contemple la eliminacin del trabajo infantil domstico en hogares de terceros, cuando dicho trabajo le requiera dormir en la casa del empleador, separarse de su familia, cuidar nios o nias, o tener bajo su entera responsabilidad el cuidado de personas mayores o enfermas, y realizar labores de vigilancia; el cambio de la edad de admisin al trabajo, que segn la nueva iniciativa propone que se eleva a la de 15 aos, y en caso de la proteccin de la persona adolescente trabajadora, sostienen que ste debe aportar obligatoriamente de los ingresos que perciba a la canasta familiar. Tambin los proyectados comits de desarrollo comunitario han sido objeto de interpretacin poltica distinta a la que los promotores del proyecto le dan. Se ha insinuado que dichos comits seran una emulacin de los que promueva el Gobierno del Presidente Chvez en Venezuela.

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caso afectar su asistencia regular a un centro educativo, ni implicar perjuicio para su salud fsica o mental. 3.2 ESTRUCTURAS Y INSTITUCIONALES RGANOS DE PROTECCIN: ROLES

Desde punto de vista de las competencias de los rganos del Estado con inters comn en la niez y la adolescencia es oportuno plantear la pregunta Es el trabajo infantil materia laboral, de familia o penal? La respuesta en una u otra direccin tendr influencia en las responsabilidades del diseo y ejecucin de las polticas pblicas relacionas con la explotacin laboral de los menores de edad. Los especialistas que han reflexionado sobre este tema, como es el caso Paula Antezana por ejemplo, sostiene que se puede decir que el trabajo de las personas menores de edad por debajo de la edad mnima de admisin al empleo (14 aos) es materia de competencia de las instituciones protectoras de los derechos de las personas menores de edad, no es materia laboral. Sin embargo, son los inspectores de trabajo quienes estarn en mayor posibilidad de detectar, Recuadro 4.2.1 en ciertas actividades laborales formales, la contratacin Anteproyecto de Ley sobre ilegal de nios y nias menores de 14 aos, por lo cual la Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia debern dar parte a las autoridades correspondientes (ANTEZANA, 2006, p. 64). El Anteproyecto de Ley Artculo 92. rgano rector sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia en materia de trabajo de las as lo contempla. personas adolescentes. La En relacin con la a vigilancia y supervisin de las actividades laborales de las personas mayores de 14 aos, s es materia laboral, y por tanto es tarea del MITRADEL, pero no de su exclusiva competencia, en razn de que debe primar el enfoque de derechos, antes que el enfoque laboral, por lo cual la tendencia actual es considerar que se trata de una materia que requiere necesariamente la coordinacin interinstitucional y la adopcin de un enfoque integral de derechos humanos (ANTEZANA, 2006, p64). En relacin con la vigilancia y control, el estudio de Antezana (2006) recomend precisar las competencias de las distintas entidades responsables de esa importante funcin. Para el caso la explotacin laboral, es decir, retirar del trabajo y restituir los derechos de las personas menores de catorce aos, es un competencia ahora del MIDES y su Direccin Nacional de la Niez, Adolescencia y Adopciones.
vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas adolescentes mayores de quince (15) aos compete al rgano rector en materia laboral. Para tales efectos el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral deber crear un sistema de inspeccin y monitoreo del trabajo de la persona adolescente. Las autoridades actuarn en estrecha coordinacin para garantizar los derechos de la persona menor de edad, y en cooperacin y consulta con los gremios laborales, empresariales, y organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos de la niez y la adolescencia.

Esta funcin habr de ejercerse en coordinacin con el MITRADEL y su cuerpo de inspectores. En lo que respecta a la vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas adolescentes es un competencia del MITRADEL, no obstante, tal funcin debe ser ejercida en

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estrecha colaboracin con el MIDES a fin de garantizar la visin de derecho y el inters superior de la persona menor de edad. En la actualidad en el MIDES est participando activamente en iniciativas focalizadas al combate del trabajo infantil que se comentan el captulo 6, especialmente en el caso de la ESC. En todo caso lo importante es fortalecer la coordinacin interinstitucional para crear sinergias y evitar duplicidad y dispersin de esfuerzos. En procura de este objetivo, al momento de la preparacin de este informe, est pendiente la emisin de un Decreto Ejecutivo que establece el Protocolo de Coordinacin Institucional en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. El objetivo de la propuesta de Protocolo es establecer las bases de orientacin y procedimientos prcticos que debe impulsar el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para la restitucin de los derechos humanos de las Personas Menores de Edad Trabajadoras, autorizadas por la Ley o no, en lo que respecto a su competencia, al igual que en coordinacin con las instituciones y dems instancias de proteccin y defensa de los derechos de las personas menores de edad (Art. 1 del proyecto de Decreto Ejecutivo).Durante el proceso de consulta a los rganos competentes, sta consultora pudo constatar un buen nivel de coordinacin entre el MITRADEL y el MIDES. La experiencia de participacin en el CETTIPAT, les ha permitido lograr un buen nivel de coordinacin que debera fortalecerse en el futuro inmediato. 3.3 DIRECCIN NACIONAL DE NIEZ, ADOLESCENCIA Y ADOPCIONES.

Segn la Ley 29 del 2005, en la actualidad el MIDES es el ministerio rector en materia de niez y adolescencia. El MIDES ejecuta a travs de la Direccin de la Niez, Adolescencia y Adopciones, programas y acciones dirigidas a la atencin de nios, nias y adolescentes en situacin de vulneracin de derechos, enfatizando en la proteccin contra la explotacin econmica, explotacin sexual, maltrato y la privacin del derecho a la convivencia familiar. Anteproyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia en su artculo 164, establece que el Ministerio de Desarrollo Social es el ente rector de las polticas sociales, cuyo objetivo es garantizar el desarrollo humano de la niez y la adolescencia, a travs de la proteccin y realizacin de sus derechos por va de la participacin y la promocin de la equidad, en el contexto de la familia y la comunidad. El Ministerio dejara sus funciones de atencin para convertirse en el ministerio responsable de elaborar la poltica social del Estado. La atencin, a la niez y adolescencia, sera responsabilidad de la proyectada Secretara Nacional de Niez y Adolescencia y los diferentes ministerios especializados. La Direccin Nacional de la Niez, Adolescencia y Adopciones, conforme se propone en el Anteproyecto Ley, aspira convertirse en la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (SENIAF), como organismo especializado, descentralizado y autnomo responsable de coordinar, articular, ejecutar y dar seguimiento al cumplimiento de las polticas de proteccin integral de los derechos de la niez y la adolescencia, en el contexto de la familia y 34

la comunidad. Segn la propuesta del MIDES, la creacin de SENIAF es un paso en direccin a crear un sistema de proteccin social para los nios, nias y adolescentes, a travs de una plataforma institucional, con competencias y capacidades para impulsar la implementacin de la poltica social dirigida a la prevencin y atencin de las problemticas que afectan directamente a la niez y la adolescencia, sin ser SENIAF el ente administrador del sistema de proteccin integral, sino ms bien un organismo coadyuvante en el funcionamiento del sistema con enfoque de derechos. La creacin de la Secretara supone la superacin del enfoque tutelar de las acciones orientadas a las niez y adolescencia e instalar la doctrina de proteccin integral entendida como un conjunto de normas y acciones que reconocen a las personas menores de edad como sujetos de derechos, lo cual obliga a los Estados a adecuar sus polticas pblicas para garantizar esos derechos. Adems, con la creacin del SENIAF, en opinin de varios funcionarios consultados, se espera superar la fragmentacin de la poltica social y la poca coordinacin y articulacin de los planes, programas y proyectos, que ha existido hasta el momento, que limitan la eficiencia en las respuestas a las problemticas sociales que afectan a los nios, nias, adolescentes y sus familias. La Secretara propuesta sera el ente institucional oficial, que desde el punto de vista operativo, tendra la administracin del sistema nacional de proteccin de la niez y la adolescencia. En materia de trabajo infantil y adolescente, se encargara de articular y dar seguimiento a los planes impulsados, por ejemplo, por CETIPPAT y CONAPREDES y fomentar la creacin y desarrollo de servicios pblicos que se consideren necesarios y que seran responsabilidad de los entes ministeriales o departamentales competentes. En la actualidad, el MIDES est participando activamente en el desarrollo de iniciativas focalizadas al combate del trabajo infantil que se comentan el captulo 6, como es el programa Pasos Seguros, y desde el cual se atiende a la niez trabajadora, adems de las acciones de recorrido para la deteccin de nios y nias trabajadores en calle. De igual forma, se ejecutan iniciativas relativas a la prevencin y retiro de personas menores de edad de la explotacin sexual comercial, mediante un programa de accin que es ejecutado por Casa Esperanza y coordinado por el MIDES-OIT,

3.4

MINISTERIO DE TRABAJO Y DESARROLLO LABORAL

El MITRADEL es la autoridad nacional que tiene por misin la administracin del trabajo. A partir de ese mandato, le corresponde garantizar la proteccin contra la explotacin laboral de NNA. Es el ente rector del trabajo de los adolescentes. En coordinacin con los dems miembros del CETIPPAT, mantiene el liderazgo en materia de aplicacin de las polticas relativas a la proteccin laboral de las persoas menores de edad. La funcin de proteccin laboral, en el marco de la estructura organizacional del MITRADEL, es ejercida por la Direccin Nacional de Inspeccin de Trabajo y su Departamento Atencin al Trabajo Infantil y Proteccin al Menor Trabajador, creado en el 2003, responsable de velar por el fiel cumplimiento de las disposiciones legales y

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reglamentarias relativas al trabajo asalariado, incluyendo lo relativo a la proteccin de las personas menores de edad. Las funciones de la inspeccin de trabajo se concentran en controlar y asegurar que se cumplan las reglamentaciones, aunque en el marco de la denominada administracin moderna del trabajo, se insiste en el rol preventivo de la inspeccin, en contraposicin a su funcin de vigilancia. Debe ejercer, en consecuencia, un doble control: uno jurdico y otro tcnico. El primer tipo se refiere a determinar si las personas menores de edad que trabajan han cumplido la edad de admisin en el trabajo, si su jornada no excede de seis horas diarias y se desarrolla en horas diurnas; si no le impide asistir a la escuela y dems disposiciones. El control tcnico tiene que ver con la verificacin de las prescripciones de la seguridad e higiene en el trabajo, en especial, las referidas a los trabajos peligrosos e insalubres que estn prohibidos para quienes son menores de edad. El Departamento de Trabajo Infantil del MITRADEL cuenta con un personal integrado por doce personas (cinco trabajadoras sociales, cuatro inspectoras, un abogado y la directora del departamento). En adicin a este equipo, est la Secretara Tcnica del CETIPPAP integrada por cuatro trabajadoras sociales y la Secretaria Tcnica. Durante el 2007 los servicios de inspeccin laboral se fortalecieron con la incorporacin de 100 nuevos inspectores a los cuales se les capacit en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, Atencin al Trabajo Infantil y otros temas propios de sus funciones. El MITRADEL cuenta con 185 inspectores, seis de los cuales estn asignados al Departamento de Trabajo Infantil. Se debe sealar que todos los inspectores han sido entrenados para a atender el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. La Direccin Nacional de Inspeccin Laboral realiz en 2007 un total de 4,180 inspecciones en la ciudad de Panam de las cuales 233 (5.6%) corresponden a la Atencin al Trabajo Infantil y Proteccin al Menor Trabajadores tanto empresas radicadas en zonas urbanas como fincas de cultivo de caa de azcar, caf y de tomate. Segn los funcionarios del MITRADEL, la labor de inspeccin laboral est incidiendo en la disminucin del trabajo infantil. Al momento de la consulta el ministerio est desarrollando un proceso de negociacin con los supermercados a fin de garantizar que los menores que trabajan en esos establecimientos reciban una justa compensacin, en vez de las clsicas propinas. 3.5 APLICACIN DE SANCIONES POR VIOLACIN DISPOSICIONES SOBRE EL TRABAJO INFANTIL A LAS

El artculo 7 del C182 sobre las peores formas de trabajo infantil establece que todo Estado Miembro deber adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicacin y el cumplimiento efectivo de las disposiciones de dicho Convenio, incluidos el establecimiento y la aplicacin de sanciones penales. La legislacin panamea contempla sanciones por la va penal si los empleadores contratan o utilizan personas menores de edad en ciertos trabajos peligrosos, especficamente una buena parte de los considerados peores formas de trabajo infantil. El Cdigo de Trabajo 36

prev sanciones de multas a favor del tesoro nacional, de 50 a 700 balboas, impuesta por la autoridad administrativa o jurisdiccional de trabajo para aquellos que transgredan las disposiciones establecidas en los artculos del 117 al 124. Le corresponde a la Direccin General permisos de trabajo a las personas menores de Secretara Judicial, que es una dependencia de la los empleadores transgresores de las normas. No sobre permisos otorgados y sanciones aplicadas. de Inspeccin de Trabajo otorgar los edad que lo soliciten y, a travs de la Direccin General de Trabajo, sanciona a se dispone de la informacin estadstica

Por su parte, el Cdigo de Familia tambin contempla sanciones por violacin de las regulaciones sobre algunos trabajos prohibidos. El Cdigo Penal tipifica algunos delitos relacionados con el tema. Con la promulgacin de la Ley 16 de 31 de marzo de 2004 se penalizan por primera vez los delitos de ESC y se establecen disposiciones procesales y de prevencin. Ms recientemente, con la entrada en vigor del nuevo Cdigo Penal y algunas leyes que lo reforman, los delitos de ESC han quedado integrados en este nuevo cuerpo normativo aparte de que reforman ciertos tipos penales (Ley 14 de 18 de mayo de 2007, Ley 26 de 21 de mayo de 2008). En el caso de la ESC, la ley penal la aplican los jueces; la investigacin la desarrolla la Direccin de Investigacin Judicial de la Polica Nacional y el Ministerio Pblico a travs de las fiscalas especializadas, ejerce la accin pblica. Existen Juzgados de Niez y Adolescencia y un Tribunal Superior de Niez y Adolescencia que conocen de aquellos asuntos que no constituyen delitos y que involucran a personas menores de edad, la violacin a sus derechos y su proteccin. Existe una intencionalidad poltica de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevencin y Eliminacin de la ESC de NNA, ha identificado quince actividades vinculadas con la investigacin, sancin y proteccin de derechos a vctimas de ESC. 3.6 CONCERTACIN Y COORDINACIN PARA EL DISEO E IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA DE TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE El Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT), se define como la instancia asesora del Estado panameo encargada de coordinar la atencin integral y la proteccin de los nios, las nias y adolescentes contra toda clase de explotacin econmica y laboral. En la actualidad forman parte del CETIPPAT veinte y siete instituciones lo que es un indicativo de que progresivamente la problemtica del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora se ha incorporado en la agenda pblica del pas. Cuenta con una Secretara Tcnica integrada por nueve representantes de los rganos del Estado de mayor cercana con la problemtica (Trabajo, Educacin, Salud, Desarrollo Social y otros). Dispone adems con un Consejo Asesor integrado bsicamente por representantes de organismos internacionales. La Secretara Tcnica est a cargo del MITRADEL; cuenta un personal de planta integrado por cuatro tcnicos y un/a Coordinador/a. Se rene ordinariamente una vez por semana; llevan actas de los acuerdos tomados. Entre las funciones de mayor relevancia a su 37

cargo estn la de apoyar la formulacin, seguimiento y monitoreo del plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil; prestar asistencia tcnica a los integrantes del CETIPPAT para la preparacin de sus respectivos planes operativos anuales; dar seguimiento a los programas de accin o propuestas para la a erradicacin del trabajo infantil; promover la realizacin de estudios y difusin de informacin y llevar la documentacin y base de datos requeridas. En el cumplimiento de estas funciones y con apoyo tcnico y financiero del IPEC, como se indic ms arriba, el CETIPPAT present el 2006 el Plan Nacional. An no ha producido el primer informe de monitoreo de dicho plan. Las evidencias documentales, las entrevistas realizadas a los miembros, el hecho de que su Secretara Ejecutiva est activa, se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panam haya incorporado en su agenda de polticas pblicas el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. Adems la experiencia de concertacin y articulacin desarrollada hasta el presente, ensea a los actores involucrados que la problemtica requiere respuestas integrales y coordinadas. Est previsto que CETIPPAT tenga representaciones locales o comits provinciales. Hasta el mes julio slo se haba organizado el de la Provincia de Veragua y dos subcomits en sendos distritos. Se ha organizado motivado por la ejecucin de un proyecto de Atencin Directa de nias trabajadoras domsticas en hogares de terceros. Desde su creacin y conforme el problema del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora ha ido adquiriendo visibilidad como tema objeto de polticas pblicas, su misin ha sido objeto de atencin en dos oportunidades. La que est vigente19 establece que es un organismo de carcter permanente, encargado de asesorar, coordinar y concertar polticas de prevencin, atencin y proteccin social de la niez y la juventud, lo mismo que para la prevencin, atencin, proteccin y vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas que tienen la edad mnima para trabajar. Las funciones atribuidas y especificadas en el artculo 3, reafirma sus atribuciones como organismo de concertacin, coordinacin, promocin, fomento, de garanta. Sin embargo, la generalidad de los entrevistados, a propsito de este estudio, lo percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como rgano ejecutor, ms que de coordinador de las polticas pblicas referidas al trabajo infantil y de las personas adolescentes trabajadores; en realidad, los ejecutores de las polticas deben ser y de hecho los son, sus integrantes. Los consultados se refieren CETIPPAT como el responsable de tal o cual accin y no del papel que hace y/o le corresponde hacer a la entidad que represente ante ese organismo. Es probable que esta aparente confusin en la percepcin del rol de CETTIPAT se haya generado por el fuerte liderazgo asumido ante la problemtica por la Primera Dama de la Repblica y su Despacho. Es innegable que liderazgo ejercido por la actual Primera Dama de la Repblica ha significado un excelente cimiento de apoyo para impulsar las agendas de los respectivos miembros del CETIPPAT. Sin embargo, de cara al futuro de este espacio de

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Decreto Ejecutivo No. 37 del 21 de junio del 2005.

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concertacin, sera deseable promover su identidad como rgano de concertacin y coordinacin de las polticas pblicas, ms que rgano operativo de las mismas. Por su parte la Comisin Nacional para la Prevencin de los Delitos de Explotacin Sexual (CONAPREDES), que se define como el organismo tcnico administrativo, encargado de asesorar, coordinar y concretar polticas de prevencin atencin y erradicacin de la explotacin sexual comercial de NNA20, est en proceso de consolidacin. Esta instancia est presidida por la Procuradora General de la Nacin e integrada por el (la) Magistrado(a) Presidente(a) del Tribunal de Niez y Adolescencia; representantes de los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Educacin, Economa y Finanzas y de Gobierno y Justicia. 3.7 CONCLUSIONES 1. En el plano normativo Panam ha logrado avances importantes en su ruta de adecuar su marco jurdico interno aplicable al trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora a las normativas internacionales ratificadas por el pas. 2. No obstante los avances logrados, el marco legal vigente contiene varias leyes dispersas y no dispone de una ley especial dirigida a la niez y adolescencia. La buena noticia es que ya existe un Anteproyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional. La nueva propuesta subsanara las debilidades del actual marco jurdico, sobre todo, en lo que tiene que ver con la participacin de los menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil. 3. Si se acepta que la actuacin de los rganos del Estado en materia de trabajo infantil y adolescente debe estar guiada por el enfoque de derechos, antes que el enfoque laboral, es conveniente tener presente las competencias de las distintas entidades responsables de esa importante funcin. En la actualidad los rganos del Estado con mayor responsabilidad en la proteccin de los Nios, Nias y Adolescentes, y en particular, de los laboralmente activos, son el MITRADEL, el MIDES y los denominados operadores de justicia: Procuradura General de la Repblica y Tribunal Superior de Niez y Adolescencia. 4. La proyectada Ley de Proteccin Integral de Niez y Adolescencia establece con claridad las competencias de cada rgano oficial involucrado. Mientras se da su aprobacin, lo recomendable es seguir fortaleciendo, bajo la perspectiva de derechos, la coordinacin interinstitucional observada entre el MITRADEL, el MIDES y otras instancias para evitar duplicidad, dispersin de esfuerzos y lograr una visin integral que incorpore la perspectiva laboral en una sola visin de derechos. 5. Se observa un proceso de consolidacin del Departamento de Trabajo Infantil lo que augura una ampliacin de los servicios de inspeccin laboral especializados en el manejo esa y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. Segn la propia valoracin de los funcionarios involucrados la inspeccin laboral est incidiendo en la disminucin del trabajo infantil.
Ley No 16 de 31 de marzo de 2004, que dicta disposiciones para la prevencin y tipificacin de delitos contra la integridad y la libertad sexual, y modifica y adiciona artculos a los cdigos penal y judicial. (Captulo V, Art. 21)
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6. La legislacin panamea contempla sanciones para los casos de violacin de las disposiciones nacionales sobre la prohibicin de los trabajos peligrosos. De un lado, corresponde a la Direccin General de Trabajo otorgar los permisos de trabajo a las personas menores de edad que lo soliciten y, a travs de la Secretara Judicial, sancionar a los empleadores transgresores de las normas. 7. En relacin con las peores formas, dispone de un cuerpo especializado de operadores de justicia que tienen por misin conocer la violacin de las normativas vigentes. El Tribunal Superior de Niez y Adolescencia y 12 Seccionales de Niez y Adolescencia. Se constata que una clara intencionalidad poltica de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevencin y Eliminacin de la ESC de NNA, as lo contempla. Existen leyes sancionatorias de aquellas incuestionables peores formas de trabajo infantil consideradas delitos como la explotacin sexual comercial. Igualmente, se cuenta con un protocolo de atencin para las vctimas de estos delitos. 8. Se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panam haya incorporado en su agenda de polticas pblicas el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. Tambin Adems la experiencia de concertacin y articulacin desarrollada hasta el presente, ensea a los actores involucrados que la problemtica requiere respuestas integrales y coordinadas. 9. El CETIPPAT se define como el organismo de concertacin, coordinacin, promocin, fomento, de garanta la proteccin de los nios, las nias y adolescentes contra toda clase de explotacin econmica y laboral. Sin embargo, en la actualidad se percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como rgano ejecutor, ms que de coordinador de las polticas pblicas. Esa situacin no favorece que los verdaderos ejecutores se perciban como tales y puedan, en consecuencia, evadir su responsabilidad otorgndole al tema una prioridad inferior a la que la problemtica se merece.

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CAPITULO IV

4. ACTORES NO GUBERNAMENTALES INFANTIL Y ADOLESCENTE

EL

TRABAJO

Es poltica de la OIT promover la accin tripartita del gobierno, de los empleadores y de los trabajadores y sus organizaciones representativas. A estos actores se les suma la participacin de otras organizaciones de la sociedad civil, en especial las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y las Organizaciones Comunitarias (OC). La erradicacin del trabajo infantil no solo es responsabilidad de las organizaciones gubernamentales, sean estas de trabajo, educacin, salud, economa, administracin de justicia, etc. Si bien la voluntad poltica es responsabilidad de las autoridades gubernamentales, el inters y accin de la sociedad civil es igualmente relevante. Por su parte las organizaciones de empleadores y de trabajadores, desde sus respectivos mbitos de actuacin, pueden o participan apoyando, incidiendo, abogando o ejecutando acciones destinadas a prevenir y eliminar el trabajo infantil y a proteger la persona adolescente trabajadora. Este captulo pasa revista a la experiencia de participacin de los sectores no gubernamentales en la lucha contra el trabajo infantil en Panam. 4.1 EMPRESAS, ORGANIZACIONES DE EMPLEADORES Y EL TRABAJO INFANTIL.

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En Panam los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrndose con el tema. En principio se limitaban a formar parte de los espacios de concertacin que tratan la problemtica; as el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), que es la organizacin cpula de los empleadores del pas, desde la creacin del CETIPPAT es miembro de pleno derecho. Existe tambin la Asociacin Panamea de Ejecutivos de Empresa (APEDE), que es la organizacin sede de la Red del Pacto Mundial de Naciones Unidas21. APEDE fue pionera en la promocin de esa de empresas que en su principio nmero 5, establece que las empresas deben apoyar la erradicacin del trabajo infantil. A julio 2008, haba 55 empresas que operan en el territorio panameo afiliadas al Pacto. Entre los miembros de la Red del Pacto Global Panam que estn desarrollando proyectos especficos a favor de erradicar el trabajo infantil, destacan Telefnica Mvil y su proyecto Pro-Nio, Caf Electa, que desarrolla acciones para evitar que los nios y nias se involucren en la recoleccin del Caf y el Banco General que apoya al programa de financiamiento a las madres con nios y nias trabajadoras que implementa Casa Esperanza. Ms adelante se ofrecen detalles de estas iniciativas. Los directivos de APEDE espera que el futuro cercano otras empresas afiliadas al Pacto Global Panam participen de la lucha contra el trabajo infantil. 4.2 ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES Y EL TRABAJO INFANTIL

La misin de las organizaciones de los trabajadores indica que por lo general deben luchar por ms y mejores empleos y salarios y condiciones de trabajo dignos. Estos objetivos son en esencia condiciones importantes para la eliminacin del trabajo infantil. Una de las causas del trabajo infantil es la falta de empleo decente de la poblacin adulta. Los trabajadores luchan por la justicia social bajo el principio de la solidaridad. En consecuencia, participar en el diseo y ejecucin de polticas y acciones en contra del trabajo infantil, es tambin parte de sus objetivos. Los trabajadores panameos han asumido el compromiso de luchar por prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panam, adems de formar parte del CETIPPAT, ha asumido el compromiso de impulsar el Plan Operativo Intersindical para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil en Panam, aprobado en octubre del 2004. Ese plan, junto de la Declaracin Poltica Inter-sindical contiene las lneas de accin que el movimiento sindical ejecuta. Para el CONATO erradicar el trabajo infantil va ligado a la lucha contra la pobreza y le exclusin social, como tambin por la mejora de las condiciones laborales y socioeconmicas de los trabajadores y trabajadoras de todo el pas, por lo que el plan Inter-sindical que nos unifica, es una herramienta que espera contribuir al
El Pacto Mundial de Naciones Unidas promueve que las empresas, sus organizaciones, las organizaciones de trabajadores y de la sociedad civil se comprometan con diez principios bsicos (derechos humanos, normas laborales, medio ambiente, lucha contra la corrupcin) y los incorporen a sus actividades.
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desarrollo de acciones que le garanticen un mejor horizonte a las futuras generaciones que encabecen el movimiento sindical panameo (OIT-IPEC, 2007). El plan de accin de CONATO contempla siete lneas de accin entre las que se incluyen incidencia en la elaboracin de polticas, sensibilizacin y movilizacin social, fortalecimiento de las capacidades internas de las organizaciones sindicales para la lucha en contra del TI. La experiencia del movimiento sindical de Panam ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilizacin entre sus miembros, hacia la abogaca o incidencia poltica para demandar el establecimiento de polticas de trabajo decente y la exclusin de nios y nias de las actividades laborales. Miembros de los sindicatos afiliados al CONATO fungen como especie de inspectores laborales informales en las empresas mismas donde los afiliados desempea sus actividades. Verifican que no haya nios y nias realizando tareas de adultos; y en el caso de los que cumplen con la edad de admisin al empleo, que desarrollen sus actividades tal como acuerdan las normativas panameas. Como resultado de su experiencia de captacin como le denominan los trabajadores a la labor de inspeccin laboral en las empresas y en las calles y en los buses (vendedores ambulantes), han detectado a alrededor de 180 nios y nias. Los trabajadores infantiles han sido postulados como potenciales beneficiarios del programa de becas que impulsa del IFARHU y el Despacho de la Primera Dama. Este programa se describe ms adelante. 4.3 ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES INFANTIL Y EL TRABAJO

Desde principio de la dcada de los aos 90, en el pas surgieron organizaciones no gubernamentales dispuestas a defender los derechos de la niez. Sus acciones de incidencia poltica, de movilizacin social, de vigilancia y de ejecucin de programas se pueden considerar como antecedentes de relevancia. La mayora han formado la Red de Apoyo a la Niez y Adolescencia de Panam. La Red se define como un espacio de coordinacin que integra a ms de 30 ONG. Varias de ellas han incluido entre sus objetivos trabajar con los nios, nias y adolescentes trabajadores. La de mayor experiencia es Casa Esperanza que inici sus operaciones formalmente en 1992, precisamente para atender las necesidades educativas de la niez trabajadora. Esta entidad defini un modelo de atencin integral focalizado a la prevencin y erradicacin del trabajo infantil en zonas agrcolas, vertederos de basuras, calles y mercados, que est siendo emulado por Organizaciones Gubernamentales. Esta organizacin ha incluido entre sus mbitos de trabajo la prevencin de la explotacin sexual comercial y la atencin y retiro de personas menores de edad de esta forma de explotacin, mediante la puesta en prctica del modelo de atencin a personas menores de edad vctimas. Ms recientemente otras importantes ONG han incorporado el tema. La Fundacin para el Desarrollo Sostenible de Panam (FUNDESPA), el Centro Ukupseni22, desarrollan
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Desarrolla sus actividades en las comarcas indgenas de Kuna Yala, Ailigand y Ukupseni

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actividades dirigidas prevenir y erradicar el trabajo infantil. Especializadas en ESC, se destacan el Centro de Estudio de la Mujer (CEDEM), Fundacin Unido por la Niez (FUN), Fundacin para la Promocin de la Mujer (FUNDAMUJER) y otras. En los mbitos de creacin de capacidades institucionales (formacin y capacitacin de profesionales de las entidades que trabajan con NNA), la Universidad Especializada de las Amricas (UDELAS) ha tenido destacada participacin. Esta alta casa de estudios ofrece un posgrado en Derechos de la Niez y Maltrato Infantil y varias maestras entre las que se incluyen Educacin Inicial y Desarrollo Infantil Temprano, Salud y Seguridad Ocupacional. Tambin diplomados relacionados con la problemtica del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. 4.4 1.CONCLUSIONES En Panam los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrndose con lucha en contra del trabajo infantil. No solo participan de los espacios de concertacin de polticas. Dos iniciativas de significativa importancia son apoyadas por dos grupos empresariales. El caso de Pronio y la experiencia de Caf Electa. En adicin, la auspiciada tambin por el Banco General. Esas empresas son signatarias del Pacto Mundial Panam. Por su parte los trabajadores panameos han asumido el un compromiso de reivindicar la necesidad prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panam, adems de formar parte del CETIPPAT, viene ejecutando desde octubre del 2004 el Plan Operativo Inter-sindical para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil en Panam. La experiencia del movimiento sindical de Panam ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilizacin entre sus miembros, de abogaca o incidencia poltica para demandar el establecimiento de polticas de trabajo decente y la exclusin de nios y nias de las actividades laborales. Las centrales sindicales desarrollan acciones inspeccin laboral en las empresas y en las calles (vendedores ambulantes), en los buses, con la finalidad retirar a los nios y nias de actividades laborales peligrosas. Alrededor 180 nios y nias, por intermedio de CONATO, han sido beneficiados con becas de reinsercin al sistema educativo. Desde el mbito de la sociedad civil, Panam cuenta con la primera ONG de la regin que focaliz, desde su fundacin en el ao 1992, su quehacer institucional en atender la poblacin de nios, nias y adolescentes trabajadores. Su modelo de atencin integral ha sido emulado por entidades oficiales. En los ltimos aos otras organizaciones de la sociedad civil han incorporado el tema a sus actividades cotidianas.

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CAPITULO V

5. INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRCTICAS

Se denominan intervenciones focalizadas o programas de accin directa a las acciones de prevencin y erradicacin que tienen como poblacin objetivo a los NNA trabajadores y/o en riesgo de involucrarse o a todos los miembros de la familia. Pueden ser patrocinadas y ejecutadas por Organizaciones Gubernamentales, No Gubernamentales, por organizaciones representativas de los empleadores, de trabajadores, por empresas particulares o por organismos internacionales. Aunque puede tener alcance nacional, por lo general se desarrollan en comunidades rurales o urbanas de regiones, provincias o municipios seleccionados porque registran altas tasas de incidencia de trabajo infantil. La mayora tienen nombre y apellido, una fecha de inicio y fin cuando corresponden a un proyecto. Una intervencin focalizada, en su totalidad o un proceso o actividad asociada a ella, puede convertirse en una buena prctica que funciona para combatir el trabajo infantil y que puede servir de modelo de referencia para extenderla a nivel nacional o ser emulada en otro contexto o situacin. Puede fijarse como primera intencin la prevencin, la erradicacin o la combinacin de ambos propsitos. El anexo 6.1 contiene un listado de las intervenciones directas desarrolladas en el pas desde el ao 2001 hasta la fecha. Algunas ya son actividades recurrentes o estn en va de convertirse permanentes de las instituciones oficiales o de organizaciones la sociedad civil. 45

Las patrocinadas por IPEC han tenido como propsito servir de ejemplo demostrativo al tiempo que se procura crear alianzas estratgicas entre las entidades gubernamentales, entre estas y las no gubernamentales, sensibilizar y movilizar a la sociedad; tambin persiguen crear capacidades institucionales para que desde sus respectivos mbitos de competencia, estn en mejores condiciones de disear y ejecutar polticas pblicas orientadas a cumplir con los compromisos derivados de los Convenios 138 y 182 de la OIT. En la actualidad, patrocinados por IPEC, se estn ejecutando cinco programas denominados de Accin Directa en Panam Oeste, Comarca Ngbe Bugl, Upkupseni y Provincia de Veraguas. Las actividades especficas de cada programa son ejecutadas por ONG bajo la supervisin directa del MITRADEL que designa un funcionario enlace a cargo de cada programa. En las comunidades de Tocumen, la 24 de Diciembre y las Maanitas, se ejecuta un programa de atencin especializado para atender a vctimas de ESC en estrecha colaboracin con el MIDES y Casa esperanza. Desde el mbito Oficial y con financiamiento del presupuesto nacional, Panam ha podido estructurar y ejecutar programas que se puede considerar como iniciativas pioneras en la regin de Amrica Latina. Hemos seleccionado dos ellas como ejemplo de Buenas Prcticas23 conforme con los criterios definidos por OIT para la caracterizacin de las acciones merecedoras de ese tipo de valoracin.

Entre las intervenciones oficiales destaca el programa para prevenir y erradicar el trabajo infantil en las provincias de Panam y Coln, auspiciado por el Despacho de la Primera Dama de la Repblica y el programa de Asistencia Econmica para la Erradicacin del Trabajo Infantil del IFARHU24 o programa de becas. Ejemplo de buena prctica 1: Programa de becas del IFARHU Resumen de la experiencia. El IFARHU administra dos grandes programas de becas: uno dirigido a estudiantes que han acumulado mritos acadmicos y el otro orientado para la poblacin vulnerable y riesgo. Este ltimo tiene como propsito estimular a nios, nias y adolescentes trabajadores para que inicien o continen sus estudios acadmicos en escuelas oficiales de educacin bsica general y de educacin media.
Puede ser definida como cualquier experiencia que, en su totalidad o en parte, funciona para combatir el trabajo infantil y que puede tener implicaciones para la prctica a cualquier nivel en otro contexto o situacin... El principio fundamental de una buena prctica es la utilidad para estimular nuevas ideas o para actuar como gua sobre cmo conseguir mayor eficacia en algn aspecto relacionado con la prevencin o eliminacin del trabajo infantil (OIT-IPEC, 2001). 24 Es una institucin pblica encargada de recibir y tramitar las ofertas de becas de personas o entidades pblicas o privadas nacionales, extranjeras o internacionales para estudiantes y profesionales panameos y seleccionar, en coordinacin con dichas personas o entidades, a los beneficiarios, as como presentar, a nombre del Gobierno Nacional, los candidatos ms capacitados y a los propios beneficiarios, cuando fuere el caso, que llenen los requisitos exigidos por los oferentes, salvo las becas que deban otorgarse dentro del programa especial para el perfeccionamiento profesional de los servidores pblico (Ley 31 de septiembre de 1977). Tambin maneja el programa de crdito educativo.
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Se inici en el ao 2005 de manera piloto otorgando 66 becas para nias que prestaban servicios domsticos en casa de tercero en la provincia de Veraguas. En el 2006 se firma un convenio con la presidencia del CETIPPAT y se concedieron 2,682; en el 2007, 3,395 nuevas becas para un total general de 6,077. El monto de la beca es de 35 dlares mensuales por un periodo de tres aos. Durante el 2007 se invirti la suma 2, 367,100 dlares. La mayora de las becas fueron entregadas a nios y nias vendedores ambulantes, limpiabotas, empacadores, recolectores de caf, cortadores en la zafra de caa, pepenadores, empleadas domsticas entre otros. El Ministerio de Desarrollo Social se encarga de seleccionar los y las becarios y el Ministerio de Educacin da seguimiento del desempeo del los becarios en la escuela. Los recursos que recibe la familia ascienden a 35 dlares mensuales que son utilizados para la compra de tiles escolares y alimentacin de la familia. Ejemplo de buena prctica 2: Programa para Prevenir y Erradicar el Trabajo Infantil en Las Provincias de Panam y Coln Resumen de la experiencia. Conocido como el Programa del Despacho de la Primera Dama de la Repblica, es el primero y ms amplio de los programas con nombre y apellido ejecutado por rganos Oficiales y con financiamiento proveniente del presupuesto nacional. Intervienen diez entidades gubernamentales que, desde sus respectivas competencias, han logrado un buen nivel de coordinacin interinstitucional para atender un problema social que requiere de respuestas integrales. El programa tiene incidencia directa en los nios y nias, en los centros educativos involucrados y en los hogares a los que pertenecen los infantes. Al mes de julio 2008, se han beneficiado 1,388 nios y nias y la meta es atender anualmente un promedio 2,500 a travs de una beca cuyo propsito mantener o reincorporarlos al sistema educativo; los padres y madres son objeto de atencin mediante jornadas de sensibilizacin y cursos de capacitacin para mejorar sus competencias para el trabajo. A julio 2008, 57 escuelas de las provincias de Panam y Coln, participan del programa. En el futuro est previsto extenderlo a otras provincias. Utiliza el mismo concepto de becas del programa originalmente iniciado por IFHARU, pero este programa incluye otros incentivos que el primero no lo contempla, por ejemplo, tutoras en ciencias, matemticas y lenguaje fuera de la jornada escolar regular. Origen de la experiencia. A raz del proceso desarrollado para la formulacin del Plan Nacional las entidades oficiales participantes deciden que la mejor manera de potenciar sus actuaciones frente al problema es articular sus esfuerzos particulares y ofrecer respuestas integrales. Les permiti comprender mejor cul era el rol que deban desempear en el marco del Plan Nacional. La relacin entre educacin y el trabajo infantil fue la preocupacin compartida entre los involucrados. Valoraron que los desertores, mediante un estimulo econmico condicionado podan reinsertarse en el sistema educativo, y los que estn en riesgo de abandonarla a causa de participacin en actividades laborales, permanecer en la escuela. Las entidades oficiales, conforme se empez a ejecutar el programa, entendieron que no slo era suficiente atender las necesidades de los nios y nias, sino tambin de los padres y madres, y al mismo tiempo sensibilizar al personal directivo y docente de centros escolares sobre la naturaleza del programa y el compromiso de la escuela. 47

Descripcin. El programa entrega de una Beca Condicionada que consiste en un estipendio de 35 dlares mensuales por un perodo de tres aos. Los nios y nias son identificados y seleccionados a partir de un proceso investigacin que se lleva a cabo en las escuelas situadas en sectores urbanos de mayor pobreza. A solicitud de la Secretara Ejecutiva del CETIPPAT, la direccin del la escuela suministra un listado de potenciales candidatos. Las trabajadoras sociales del MIDES, utilizando herramientas pertinentes, seleccionan del listado los que califican en funcin de una serie de criterios previamente establecidos. A los nios y nias adems de exigirles que asistan a la jornada escolar regular, se les ofrecen tutoras adicionales que generalmente se imparten en horas de la tarde a cargo de un tutor o tutora, durante cinco das a la semana: los dos primeros das se dedican reforzar las reas curriculares de lenguas, ciencias y matemticas; los siguientes dos, al desarrollo de actividades ldicas y artsticas; y un da se reserva prctica de disciplinas deportivas. A los tutores o docentes se les da un incentivo monetario por su trabajo; a los nios y nias, durante su permanencia en el centro escolar, tambin se les proporciona un refrigerio y los tiles escolares requeridos. Los recursos para cubrir los costos operativos del programa provienen del gobierno central y son administrados por el IFARHU y Secretara Ejecutiva del CETIPPAT. Tanto los directivos y docentes de la escuela a las que asisten regularmente los becados as como los padres de los nios y nias, participan de jornadas sensibilizacin en relacin con las implicaciones que genera la participacin de los infantes en actividades laborales. En el caso de los padres deben suscribir un una Tarjeta de Compromiso donde se establece que debern: a) Garantizar la asistencia regular del nio o nia a clases; b) llevarlos a los centros de salud para la administracin de los vacunas y chequeos mdicos generales; b) permitir que sus hijos asistan a las tutoras; c) asistir a las reuniones de padres y madres de familia en la escuela; d) asistir a las capacitaciones laborales; y e) cumplir con los reglamentos de becas que estipula el IFARHU. La tabla 6.2.2 muestra las instituciones involucradas y su rol ante el programa. La Secretara Ejecutiva del CETIPPAT que tiene su asiente fsico MINTRADEL conjuntamente con la el Departamento de Trabajo de Atencin al Trabajo Infantil y Proteccin al Menor Trabajador de esa dependencia, tiene a su cargo la coordinacin operativa del programa. La Coordinacin General est bajo la responsabilidad del Despacho de la Primera Dama. Cuadro 6.1.1 Rol de los rganos Oficiales RGANO OFICIAL ROL Despacho de la Primera Dama de la Coordinacin General del Programa Repblica Ministerio de Desarrollo Social Analiza las condiciones socioeconmicas de la familia y lleva el control del cumplimiento de los compromisos Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral Proporciona apoyo logstico a la Secretara Ejecutiva de CETIPPAT para el desarrollo de su labor de coordinacin. 48

Ministerio de Salud (Centros de salud) Ministerio de Educacin (Escuelas)

Servicios bsicos de salud Proporciona los locales donde se imparten las tutoras y lleva el control de la asistencia a clases de los nios y nias Departamento Nacional de Deporte Tutoras en deportes Instituto Nacional Formacin profesional ocupacional a los padres y madres de los becados Instituto para la Formacin y Tiene a su cargo el proceso administrativo de Aprovechamiento de Recursos Humanos las becas (IFARHU) Instituto Nacional Cultura Tutoras en artes plsticas, manualidades y otras Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin suministrada por los involucrados. Impacto del programa. Es relativamente poco el espacio de tiempo desde que se inici (ao 2007) para medir su impacto. En el futuro sera deseable realizar las evaluaciones correspondientes para determinar si los nios y nias han permanecido en la escuela, cul ha sido su desempeo escolar y si los que eran activos laboralmente, no estn realizando tareas laborales que interfieren con su derecho a la educacin y disfrutar de salud. El programa originalmente previsto para desarrollarse en las provincias de Panam y Coln, ya se ha extendido a las de San Miguelito, Chepo y Chorrera. Independientemente del impacto directo que tendra en los beneficiarios, este programa puede ser valorado como buena prctica de coordinacin interinstitucional para ofrecer una respuesta integral a un problema social que as lo requiere. Ejemplo de buena prctica 3: Casa Esperanza: compromiso de lucha contra el trabajo infantil desde el sector privado Casa Esperanza desarrolla seis programas a travs de los cuales atiende una poblacin de 3, 200 nios, nias y adolescentes entre 3 y 17 aos. DENOMINACIN SERVICIOS QUE DEL PROGRAMA ABARCA Atencin Integral a Nutricin, salud, Nios, Nias y educacin, desarrollo Adolescentes personal y social, deportes, recreacin y cultura Programa Especial de Alimentacin, Educacin Primaria educacin multigrado y nivelacin LUGARES DONDE SE DESARROLLO En 7 centros de atencin integral en las provincias de Panam, Coln, Chiriqu y Cocl En 7 escuelas; 2 en la provincia de Cocl, una veragua, y 4 en la comarca Ngbe Bugl Programa de Atencin Nutricin, salud, En 40 pequeos Educativa educacin, desarrollo centros que funcionan Comunitaria personal y social, en locales POBLACIN BENEFICIARIA 1,300 nios, nias y adolescentes de 3 a 17 aos. 200 nios, nias y adolescentes

Benefician un total de 1,000 nios, nias y 49

deportes, recreacin y comunitarios de las adolescentes. cultura provincias Veraguas, Herrera, Los Santos, Cocl y en la Comarca Ngbe Bugl Programa Socio Alimentacin, En fincas de caf, 700 nios, nias y Educativo en Fincas afianzamiento meln y tomate adolescentes. acadmico, ubicadas en la alfabetizacin, provincia de educacin en salud, Chiriqu, en Veraguas deportes, recreacin y y Herrera cultura Programa de Conformacin de En 40 comunidades 1,000 nios y Capacitacin en Comits y Redes de de la Comarca Ngbe nias se Derechos de la Niez Apoyo para la Bugl. benefician de los con nfasis en Salud, educacin de los diferentes apoyos Educacin y nios y nias gestionados a Proteccin contra el indgenas. Involucra a travs de los trabajo infantil. 1,200 padres y madres Comits y Redes. y 300 adolescentes Programa de Es un programa de 550 padres y Orientacin Familiar educacin no formal madres dirigido a los padres y madres de los beneficiarios de los centros de atencin integral Programa Pronio Beca escolar, Provincia de Panam 800 nios, nias y servicios de salud y y Coln, Chiriqu, adolescentes. Comarca Ngbe alimentacin, actividades Bugl. recreativas y deportivas, tutoras de afianzamiento y recuperacin acadmica Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin suministrada por Casa Esperanza y Fundacin Telefnica. Casa Esperanza utiliza cuatro estrategias de intervencin: i) investigacin de campo; ii) atencin integral; iii) sensibilizacin; y iv) incidencia en polticas pblicas. El conjunto de los programas impulsados por esta ONG est beneficiando a 5 mil nios y nias que es una cifra de consideracin en el marco un programa focalizado para una poblacin especfica. Ejemplo de buena prctica 4: Programa Pronio, ejemplo de responsabilidad social empresarial

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La accin de Movistar a travs de Pronio merece ser destacada como una contribucin importante desde la empresa privada en la lucha contra el trabajo infantil. Pronio se define como la iniciativa de accin social empresarial del Grupo Telefnica, orientada a trabajar en la Erradicacin del Trabajo Infantil en Latinoamrica. Pronio ha elegido la educacin como estrategia de actuacin que puede quebrar el crculo vicioso que existe entre pobreza y trabajo infantil. En esta direccin este programa otorga becas escolares para los nios, nias y adolescentes en trabajadores o riesgos de involucrase en actividades laborales. En adicin la beca, el programa ofrece una variedad de actividades educativas complementarias y servicios integrales tales como salud, alimentacin, sensibilizacin a las familias y a los educadores y contribuciones para mejorar las condiciones ambientales de los centros escolares. Las actividades propias del programa las ejecuta Casa Esperanza, en coordinacin con Fundacin Telefnica. En Panam, el programa ya tiene seis aos de presencia y beneficia de manera directa a 800 nios, nias y adolescentes. Segn evaluacin de los patrocinadores, destacan los siguientes impactos: a) En educacin: el 90% de los/as beneficiarios/as aprueban el ao escolar; b) Nutricin: el 97 % de los nios/as terminaron el ao escolar con el peso acorde con su edad; y c) Salud: todos los nios/as recibieron atenciones mdicas ambulatorias y servicios odontolgicos.- La totalidad de los nios/as participaron en actividades de recreacin, deportes y cultura. Los padres y madres recibieron orientacin para el cuidado de sus hijos, as como talleres de capacitacin para el desarrollo de actividades generadoras de ingresos. Ejemplo de buena prctica 5: Caf Electa cumpliendo con el principio no. 5 del Pacto Global

El principio no.5 del Pacto Global establece que las empresas signatarias deben contribuir con la erradicacin del trabajo infantil. Las plantaciones cafetaleras en la poca de cosecha contratan recolectores adultos. El pago que reciben los trabajadores normalmente depende de la cantidad de caf recolectado por da. Familias enteras realizan migraciones estacionales a las zonas cafetaleras, en su mayora proceden de la comarca indgena Ngbe Bugl que es una poblacin que registra los ndices ms altos de pobreza y pobreza extrema. Los padres y madres, como una forma de aumentar los ingresos por esa va, involucran a los menores de edad en la recoleccin. Caf Electa, desde hace seis aos y conjuntamente con Casa Esperanza, desarrolla el programa que denomina Socio Educativo en Fincas y que se implementa en 14 fincas de Caf. Los nios de 4 a 14 aos reciben educacin, nutricin, salud, recreacin e intercambio cultural. Se ejecuta durante los meses de cosecha (noviembre a febrero). De esa forma se evita que los menores de edad se involucren en la recoleccin de los granos. El componente educativo es ejecutado con la participacin de estudiantes de educacin que se encuentran cursando su ltimo ao de estudios. La experiencia se convierte en una pasanta profesional. El programa ha establecido un alianza con otro que impulsa el Despacho de la Primera Dama y que se denomina Gana tu ao el cual consiste en

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permitirle a los nios y nias que retornen a la escuela de su lugar de origen y puedan terminar su ao escolar completo.

5.1

CONCLUSIONES: LECCIONES APRENDIDAS 1. El Programa de Becas del IFARHU y el liderado por el Despacho de la Primera Dama, demuestran que Panam, desde la esfera gubernamental, progresivamente est pasando de los enunciados a la concrecin de las polticas pblicas en materia de prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Confirman que la responsabilidad de eliminar nacionalmente el trabajo infantil es del Estado. Las ONG y la cooperacin internacional, son socios de las entidades gubernamentales en la bsqueda de alcanzar ese objetivo. 2. La principal leccin que se deriva hasta el presente del Programa del Despacho de la Primera Dama, es demostrar que es posible lograr la deseable y necesaria coordinacin interinstitucional para enfrentar problemas de inters nacional. Es un ejemplo de cmo desarrollar acciones integrales e interdisciplinarias y de focalizar los recursos que cada entidad dispone en procura de un objetivo comn. Su esquema operativo y el control de las condiciones a travs de la Tarjeta de Compromiso puede ser emulado por el programa Red de Oportunidades u otras iniciativas orientadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil. 3. Una evaluacin formal de esta experiencia y del programa de becas de IFARHU pudiera mostrar otras enseanzas y probablemente sugerir ajustes que habra que introducir en su concepcin original. Un estudio de esta experiencia pudiera contemplar respuesta a la pregunta de cmo evitar que los nios y nias beneficiarios sean vistos como distintos del resto de sus compaeros de clases y, hasta cierto punto, beneficiario de ciertos privilegios que el resto de no becados probablemente deseara tambin tener. 4. Desde la sociedad civil la experiencia acumulada por Casa Esperanza y su modelo atencin integral y las iniciativas particulares reseadas arriba, patrocinadas por los grupos empresariales, son ejemplos de responsabilidad social empresarial pueden convertirse en paradigmas de cmo, desde el sector privado, se puede contribuir con la prevencin y erradicacin del TI. 5. Los programas reseados, en conjunto estn beneficiando directamente a 12 mil nios y nias en todo el pas que cursan grados del nivel primario y de premedia. Desde el sector gubernamental, 6,077 (55%) son beneficiarios de becas; y desde la sociedad civil, un total de 5,000 nios y nias son atendidos bajo el modelo de Casa Esperanza. 6. Por efecto de estos programas, es probable que la tasa de incidencia de trabajo infantil (poblacin 5 a 13 aos) haya sido impactada hacia la baja, aunque como se estableci el captulo 1 de este informe, la correspondiente al grupo de edad de 10 a 14 ( por tanto incluye los de 14 aos que es la edad permitida de acceso al trabajo en Panam), muestra que en los ltimos tres aos se ha mantenido estable: en 6.4% para 52

el 2007. Se requiere un anlisis de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el impacto de tales programas. Las informaciones que habr de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, permitir realizar ese tipo de estudio.

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CAPITULO VI

6. GENERACIN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLTICAS

6.1 ESTUDIOS SOBRE TRABAJO ADOLESCENTE TRABAJADORA. INFANTIL Y LA PERSONA

El sustento de una buena poltica pblica lo provee el conocimiento acumulado sobre la problemtica que trata de resolver la apuesta oficial. Vincular el diseo de la accin pblica y el desarrollo acadmico sobre el trabajo infantil, robustece las bases de las iniciativas oficiales, aumenta las probabilidades de xito de las acciones futuras y en ejecucin y permite aprovechar eficientemente los recursos escasos. En la construccin de las polticas pblicas es crucial disponer de buenas ideas por lo que sera ideal contar con comunidades epistmicas25 que promuevan innovaciones en ese mbito. El Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil de la OIT, desde el ao 2002, ha patrocinado varios estudios que han contribuido a comprender las caractersticas de este problema social en Panam. Las investigaciones se pueden agrupar en dos reas: i) cinco se han focalizado en determinar la presencia, incidencia, magnitud y caractersticas del trabajo infantil; y ii) dos estudios han abordado la temtica del marco jurdico nacional y su adecuacin con los convenios internacionales. El marco de la primera lnea de investigacin, destacan Trabajo Infantil Domstico en Panam (OIT-IPEC, 2002), Estudio de Lnea de Base sobre Trabajo Infantil Peligroso en reas Urbanas (OIT-IPEC, 2003), y sobre todo Informe Nacional de los Resultados de la Encuesta del Trabajo Infantil en Panam (OIT-IPEC, 2003), que ofrece una estimacin de la cantidad de nios, nias y adolescentes trabajadores y permiti determinar la tasa de incidencia del fenmeno en todo el territorio nacional. Los datos han sido ampliamente utilizados como base para el diseo de polticas pblicas. En septiembre del ao 2002 se public Explotacin Sexual Comercial de Personas Menores de Edad en Panam (OIT-IPEC, 2002). ste se centra en la identificacin y en la descripcin de: a) las modalidades de explotacin sexual que se presentan en el pas en las cuales se ven involucrados nios, nias y adolescentes; b) la respuesta que ha dado el pas a esta problemtica, tanto en polticas y programas nacionales, como en formas de expresin de estas acciones en las comunidades donde se concentra la poblacin de nios, nias y adolescentes afectados, c) el marco jurdico con que cuenta el pas para enfrentar esta problemtica, d) las caractersticas de las personas menores que estn sometidas a este tipo de violencia, e) algunas caractersticas socio-demogrficas de los(as) clientes, explorando si difieren en las diferentes modalidades o localidades encontradas, y f) la percepcin que sobre el comercio sexual infantil tienen los miembros de las comunidades donde se desarrolla este tipo de actividades.
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Grupo de personas o entidades que comparten conocimientos y percepciones sobre los problemas pblicos y abogan por impulsar anlisis y propuestas de polticas o cambio de normativas.

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El ms reciente de esta lnea de investigacin es el estudio Trabajo Infantil y Pueblos Indgenas (OLGUIN 2006). Estima la incidencia del trabajo infantil en la poblacin autctona de Panam. Aborda la percepcin de los nios, padres, madres y de las organizaciones indgenas ante la problemtica. Tambin contiene tres estudios de casos acerca de la relacin de la migracin temporal hacia las plantaciones agrcolas de las familias Ngbe Bugle y la incidencia del trabajo infantil en las comarcas indgenas. En relacin con la segunda lnea de investigacin el Estudio Comparativo de la Legislacin Nacional e Internacional Vigentes sobre el Trabajo Infantil y de Adolescentes en la Repblica de Panam y Propuesta para su Armonizacin (OIT-IPEC, 2005) y Consideraciones Jurdicas sobre el Trabajo Infantil en Panam (ANTEZANA, 2006). Este ltimo analiza a profundidad los lmites y alcances del marco legal nacional, expone los enfoques subyacentes, permite una mejor comprensin de las limitaciones y muestra las contradicciones del marco jurdico vigente. Es un buen marco de referencia para construir mejores leyes en beneficio de las personas menores de edad. Estos estudios han contribuido a la comprensin del fenmeno en Panam; no obstante quedan an interrogantes por responder. Los futuros estudios deberan considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relacin entre la participacin laboral de los nios y nias y su desempeo escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. Los estudios sobre el impacto de las intervenciones ejecutadas permitiran comprobar si los beneficiarios directos (nios, nias y adolescentes) de los programas, efectivamente se han retirado del trabajo e incorporado o permanecen en los circuitos educativos. La relacin entre trabajo infantil y el desarrollo del capital humano es otra lnea de investigacin que debera promoverse. Estos estudios analizaran cmo influye la participacin laboral en el desempeo (calificaciones en las pruebas) y progreso de escolar (asistencia, retraso escolar, abandono, etc.), en comparacin con los no trabajadores. Las dificultades medir la incidencia de las peores formas de trabajo infantil es un reto. Los estudios disponibles son escasos. El examen de la participacin de NNA en el trfico de drogas y la explotacin sexual y comercial y en otras formas incuestionablemente peores de trabajo infantil, contribuiran a mejorar el conocimiento sobre cmo desde las polticas pblicas se puede enfrentar el problema. 6.2 PERCEPCIN Y MOVILIZACIN SOCIAL

Los medios de comunicacin ejercen una influencia importante sobre la opinin pblica; pueden contribuir con la creacin conciencia sobre la problemtica y ayudar a que la sociedad en general logre una percepcin a favor la erradicacin de la explotacin infantil. Desde la creacin del CETIPPAT y la presencia en Panam del IPEC y muy especialmente en el ltimo quinquenio, se ha desarrollado una importante campaa dirigida a alertar al liderazgo poltico, empresarial, laboral y la poblacin en general sobre las consecuencias de la participacin de los NNA en actividades laborales. Es innegable el esfuerzo desarrollado en esta direccin. 55

Como resultado de la accin combinada de sensibilizacin se puede afirmar que los medios de comunicacin muestran disposicin a difundir informaciones sobre el tema. A propsito de la celebracin da Internacional contra el trabajo Infantil, la prensa escrita resea varias de las actividades realizadas. El Siglo, Panam Amrica, La Estrella, Da a Da, Crtica y otros incluyeron breve reseas. El peridico la Prensa en cambio, en la portada de su edicin del 12 de junio, incluy como fotografa principal un nio limpiando los cristales de un vehculo en plena va pblica, y en la contraportada, un amplio reportaje a cuatro columnas; su pgina editorial tambin public un artculo de opinin. El pulso de la percepcin que tiene la sociedad panamea y en especial las lites de mayor influencia poltica, sobre el tema del trabajo infantil y adolescente, se puede auscultar a partir de los debates relacionados con el Anteproyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia26. Sobre la doctrina de proteccin integral an hay sectores de la sociedad panamea de indiscutible influencia que manifiestan ciertos reparos. La postura asumida en relacin con la edad de admisin al trabajo es ilustrativa. Como se indic en el captulo 4, el Anteproyecto propone elevar la edad a 15 aos. En contra de esa disposicin se argumenta que se estara violando la Constitucin de la Repblica y se le estara quitando el derecho del nio o nia a trabajar. Tambin en referente al servicios domstico en casa de tercero. Se argumenta que tambin es anticonstitucional por la misma razn. Los debates en torno la propuesta de la Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia devela que an subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visin de que los problemas de pobreza de los nios, nias y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitindoles su incorporacin temprana al trabajo. Se debe indicar que el contenido del anteproyecto de ley ya cumpli una dcada de debate27. Es oportuno destacar que el concepto de sociedad civil va ms all de la suma las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC); incluye la nocin de organizacin y ciudadana. Al abordarse el tema del trabajo infantil se debe tomar en cuenta esta visin. La movilizacin de todos los sectores sociales (OSC y ciudadanos/as) constituye una garanta para que las autoridades se mantengan vigilantes en el cumplimiento de sus responsabilidades. En Panam exista una Red de Apoyo a la Niez y Adolescencia lo que se puede considerar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada est pendiente de la problemtica del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel local, en el nivel de la comunidad y sus Organizaciones Locales -OL- (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones para el desarrollo, comunidades de carcter religioso, etc.), la movilizacin en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es an dbil.

Especial agradecimiento a la Dra. Rosaria Correa, que durante la entrevista que le hiciramos a propsito de este estudio, tuvo a bien exponer con claridad los argumentos de los sectores de la sociedad panamea que no favorecen la aprobacin del Anteproyecto Ley sobre la Proteccin Integral de de la Niez y la Adolescencia. 27 Mediante Decreto Ejecutivo No.26 de fecha 15-4-1997, se cre una comisin de estudio y elaboracin denominada en ese entonces como Ley de Especial de Niez y Adolescencia.-

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Existen registros de alguna manifestacin o expresiones de demandas de cumplimientos de los derechos en algunas comunidades o en fechas particulares28; sin embargo, esas movilizaciones han sido promovidas o patrocinadas por ONG que ejecutan alguna intervencin de carcter territorial. Es decir, el pas, no solo en el que nos convoca, sino todos los mbitos, carece de una sociedad civil fuerte, de escaso empoderamiento social y sobre todo en las comunidades ms pobre, el capital social acumulado29, es incipiente. A pesar de la fuerte presencia del CETIPPAT como organismo de concertacin a nivel nacional, su expresin local (Comits provinciales y locales), son prcticamente inexistentes. En consecuencia, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construccin de polticas pblicas es relativamente dbil. Sin embargo, de aprobarse el Proyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia se ampliaran los espacios normativos para promover la inclusin del tema en la agenda pblica nacional, territorial y local. Se prev la creacin de comits de Desarrollo Comunitario y distritales, los cuales tendran en materia de niez y adolescencia, la finalidad de promover y proteger los derechos de la niez y la adolescencia en los corregimientos y en los distritos. 6.3 MECANISMOS DE SEGUIMIENTO, MONITOREO Y EVALUACIN

Idealmente un buen sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin que genera informacin de utilidad para todos los involucrados en el diseo y ejecucin de las polticas, sera igualmente deseable. Desde 1998, el Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil promueve el establecimiento del Sistema de Informacin Estadstica y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC), en los pases. El objetivo es generar, por medio de las encuestas de hogares, datos cuantitativos sobre las actividades escolares, y sobre aquellas actividades tanto econmicas como no econmicas que las personas menores de edad llevan a cabo fuera de la escuela; adems de recolectar datos cualitativos y establecer bases de datos que contengan informacin relacionada al trabajo infantil. Tambin promueve el establecimiento de un sistema de seguimiento a los compromisos internacionales y nacionales orientados a la erradicacin del trabajo infantil, que permite determinar el nivel de implementacin de los planes, programas y proyectos de prevencin y erradicacin. En Panam se han realizado esfuerzos importantes en esta direccin.

El peridico Da a Da de fecha 13 de junio 2008, informa que el Distrito Aguadulce, provincia de Cocl, en su parque 19 octubre estaba abarrotado de personas que queran dejar sus huellas en las diversas pancartas en rechazo del trabajo infantil. Por su parte el peridico La Estrella de ese mismo da reseo la vigilia realizada en el Parque Catedral en San Felipe, en conmemoracin del Da Mundial contra el Trabajo Infantil. Se entiende como los niveles de confianza entre los sectores de una sociedad, que se sustentan en la existencia de una conciencia cvica basada en la tica y los valores colectivos. Es un indicador de desarrollo que va ms all de los indicadores macroeconmicos.
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El 30 de octubre del 2007 se firm un Acuerdo de Colaboracin entre la Contralora General de la Repblica y el CETIPPAT para administrar, velar por la actualizacin peridica y coordinar la recoleccin de la informacin requerida del sistema de informacin sobre trabajo infantil denominado CETIPPAT-INFO. Se dispone ya de un diseo que incluye un total de 78 indicadores de los cuales 29 estn relacionados con el monitoreo de los avances en la erradicacin del trabajo infantil; 21 con las peores formas; 16 relativos a la proteccin del trabajo adolescente y 12 monitorearn los avances en la sistematizacin informacin sobre el trabajo infantil. Tambin en julio del ao pasado, con el auspicio de IPEC se ejecutaron tres talleres dirigido a los entidades que participan del CETIPPAT y las respectivas divisiones de estadstica y planificacin de cada instancia para desarrollar el proceso de validacin de la propuesta de indicadores, capacitacin a usuarios del sistema y capacitacin a las entidades que seran las administradoras del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin. Est previsto que en mes de octubre de este ao el Departamento de Estadstica y Censo de la Controlara General de la Repblica realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panam contar con sistema que brinde informacin confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de polticas sobre el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente. 6.4 CONCLUSIONES 1. Estos estudios realizados han contribuido a la comprensin del fenmeno en Panam; no obstante quedan an interrogantes por responder. Las futuras investigaciones deberan considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relacin entre la participacin laboral de los nios y nias y su desempeo escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 2. No obstante los esfuerzos desarrollado y patrocinado por el CETTIPAT y la cooperacin de IPEC dirigidos a alertar al liderazgo poltico, empresarial, laboral y la poblacin en general sobre las consecuencias de la participacin de los NNA en actividades laborales, los debates en torno la propuesta de la Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia devela que an subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visin de que los problemas de pobreza de los nios, nias y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitindoles su incorporacin temprana al trabajo. Anteproyecto de ley ya cumpli una dcada de debate. 3. Una parte de la prensa escrita muestra un buen nivel de sensibilizacin sobre la problemtica. 4. El hecho de que en Panam exista una Red de Apoyo a la Niez y Adolescencia se puede valorar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada est pendiente de la problemtica del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel de la comunidad y sus organizaciones (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones 58

para el desarrollo, comunidades de carcter religioso, etc.), la movilizacin en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es an dbil. De igual manera, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construccin de polticas pblicas, es an insuficiente. 5. De aprobarse el Proyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia se ampliaran los espacios normativos para promover la inclusin del tema en la agenda pblica nacional, territorial y local. 6. Panam registra importantes avances en la construccin de mecanismos de seguimiento monitorea y evaluacin de las iniciativas para prevenir y erradicar el TI. Est previsto que en mes de octubre de este ao el Departamento de Estadstica y Censo de la Controlara General de la Repblica realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Cuanta. 7. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panam contar con sistema que brinde informacin confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de polticas sobre el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente.

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CAPITULO VII

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
7.1 CONCLUSIONES GENERALES

Cinco conclusiones generales se derivan de este estudio. Son las siguientes: 1. En trminos de la incorporacin de la problemtica del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora, Panam registra avances significativos. Ya es un tema presente en las polticas pblicas entendidas stas como la decisin gubernamental orientada a solucionar un problema que afecta a un gran parte de la comunidad nacional. En los ltimos aos est pasando de la necesaria definicin a la implementacin de tales iniciativas. Se puede afirmar en propiedad que un Estado tiene una poltica cuando stas se ejecutan a travs programas de accin. 2. Sin embargo, la persistente tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente sugieren que el pas debe acelerar la ejecucin de sus decisiones en curso e introducir nuevas iniciativas con miras a lograr las metas establecidas en la Agenda Hemisfrica. 3. Las nuevas propuestas, unidas a las existentes, para responder a la realidad multidimensional de este fenmeno social, requieren formularse bajo el amparo de un enfoque general y coherente de las polticas pblicas y deben aspirar a reducir la pobreza, a ofrecer servicios educativos de calidad, al fomento de los sectores productivos generadores de trabajos decentes para los adultos, a la proteccin de los derechos de los trabajadores y a la adopcin eficaces medidas de proteccin social focalizadas a los nios, nias y adolescentes vulnerables, en particular, a los vinculados al mundo del trabajo a destiempo. 4. Dos importantes iniciativas han aprovecharse para ampliar el marco de impacto de las polticas pblicas orientas a prevenir y erradicar el trabajo infantil. El Programa Red de Oportunidades y la creacin de los nuevos centros de Educacin Primaria Acelerada (EPA). 5. Todos los sectores con inters comn en la Niez y Adolescencia, debern seguir demandando que la Asamblea Nacional convierta en Ley el Anteproyecto de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia. 6. Dada la rica experiencia de participacin de la sociedad civil, de los empleadores y de los trabajadores en los esfuerzos para prevenir y erradicar el trabajo infantil, desde la esfera gubernamental, se deber seguir estimulando y ampliando, mediante

60

mecanismos pertinentes, los incipientes procesos de empoderamiento social30 que se observa en torno a la problemtica del trabajo infantil. El reto inmediato ser disear la hoja de ruta que habr de convertir a Panam en el 2015, en un pas libre de las peores formas y, en el 2020, de todas formas de trabajo infantil. La hoja ruta deber establecer la mejor manera de organizar la accin pblica y privada para acelerar la ejecucin de sus iniciativas e identificar los medios requeridos. Este informe contiene una serie de recomendaciones organizadas por reas de atencin que debern considerarse como punto de partida para el establecimiento de la carta de ruta. 7.2 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES POR REA DE ANLISIS Y TENDENCIA DEL TRABAJO INFANTIL Y

INCIDENCIA, MAGNITUD ADOLESCENTE Conclusiones

1. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente (grupo de edad de 5 a 17 aos) en ese momento era 7.6%, una de las ms baja del istmo centroamericana y Repblica Dominicana. La de trabajo infantil (de 5 a 13 aos), era 2.8% (15,025) y la de trabajo adolescente (de 14 a 17 aos), de un 20.1% (42,502). 2. Los datos disponibles no permiten verificar la tendencia de la tasa de incidencia del trabajo infantil en la poblacin menor de 10 aos. Sin embargo, se puede observar el comportamiento de la del grupo entre 10 a 17 aos a partir de la Encuesta de Hogares. Conforme con esta fuente no ha habido cambios importantes en la tasa de participacin laboral. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia era de 12.2%, disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005 y en el 2007, se sita 11.8%, prcticamente igual que en el ao 2000. 3. A siete aos de la primera estimacin, la situacin reportada por la ENH para la poblacin de 10 a 17 aos, en nmero absoluto, indica un incremento de 5.7% con respecto al registrado en el ao 2000. En ese momento era de 54,763y en el ao 2007, sum 57,892. Se verifica la existencia de una alta tasa incidencia de trabajo adolescente. La de la poblacin indgena duplica (14.3%) la registrada para toda la poblacin activa de 5 a 17 aos. La incidencia es mayor en las zonas rurales. 4. Los nios, nias y adolescentes que trabajan y estudian, registran bajo desempeo, elevadas tasas de repitencia, retraso y desercin escolar. De cada 100 nios, nias y adolescentes laboralmente activos, si esa situacin se mantuviera en el tiempo, la mitad no acumularn suficientes conocimientos formales para que en su vida adulta puedan acceder a un trabajo decente; y en consecuencia, sus probabilidades de salir de la pobreza estarn seriamente comprometidas.

El empoderamiento social es un factor intangible que estimula las relaciones de cooperacin entre grupos humanos y fortalece el comportamiento propicio a la accin colectiva a travs de la reciprocidad, la confianza mutua, entre personas, grupos y organizaciones.

30

61

Recomendaciones 1. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente (20.7% en el 2007) sugiere que en el marco de las polticas focalizada a la poblacin juvenil, las relacionadas con la proteccin laboral, las de servicios educativos (educacin media) y de capacitacin laboral, han de elevarse de prioridad, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participacin de los menores de 14 aos en actividades laborales.

2. Un enfoque general y coherente del trabajo infantil y adolescente debe, por tanto, aspirar a reducir la pobreza, ofrecer una educacin de calidad y adoptar medidas de proteccin social, incluida la proteccin de los derechos de los trabajadores, para responder a la realidad multidimensional de este fenmeno social .

TRABAJO INFANTIL Y POLTICAS PBLICAS Conclusiones 1. En Panam en los ltimos diez aos, la prevencin y abolicin progresiva del trabajo infantil se ha ido incorporando paulatinamente en las agendas de los principales actores formales con responsabilidad directa en esa problemtica. Ya es un tema presente en las polticas pblicas. 2. La Repblica de Panam no dispone de lo que formalmente en otros pases se le denomina como Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, ha definido una estrategia de combate a la pobreza cuya expresin orgnica es el Programa de Red Oportunidades, que se inici formalmente en el 2005 y que incorpora el concepto Transferencias Monetarias Condicionadas. El programa an no contempla una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que los menores de 14 aos participen en actividades laborales. 3. Panam cuenta tambin con un Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin a la Persona Trabajadora y un Plan de Accin para Erradicar el Abuso y la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes. El CETIPPAT aspira a que los rganos del Estado asuman, ejecuten y cumplan con los propsitos del Plan Nacional. 4. Si bien se verifican alentadores avances en el en mbito del diseo de polticas generales, an una parte de los actores institucionales con responsabilidad directa en el tema no han incorporado en sus respectivas agendas formales mediano y largo plazo los propsitos del Plan Nacional. 5. El sector educativo no cuenta con una agenda formal de mediano y largo plazo. En los documentos oficiales del Ministerio no se hace alusin al trabajo infantil y adolescente. Sin embargo en los ltimos dos aos el problema empieza a ser considerado. Los centros en Busca de un Maana y los de Educacin Primaria 62

Acelerada (EPA), son valorados como alternativas para incorporar desertores del sistema educativo por causa de su incorporacin temprana al trabajo y como una estrategia vlida para prevenir y erradicar el trabajo infantil. MEDUCA tambin participa del Programa de Accin para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil en la Provincia de Panam y Coln. 6. Los precedentes indicadores evidencian que el marco de las polticas de salud del Estado panameo, la preocupacin del trabajo infantil y adolescente est plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas. Recomendaciones 1. Evaluar curso del Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin a la Persona Trabajadora con la finalidad de establecer cules acciones estn en proceso de ejecucin y cules no se han iniciado. 2. Iniciar de inmediato la ejecucin del Plan de Accin para Erradicar el Abuso y la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes. 3. Incluir como parte de las condicionalidades del Programa Red de Oportunidades, el compromiso de retirar los nios y nias de toda actividad laboral que interfiera con su sano desarrollo y le limite su oportunidad de lograr los necesarios grados de escolaridad para que en su vida de adulto pueda acceder a trabajo de calidad. 4. Dado que la educacin es una respuesta acertada ante al trabajo infantil, y en la agenda del MEDUCA la problemtica an no es lo suficientemente visible se sugiere aprovechar a los proyectados nuevos EPA y convertirlos un oferta focalizada para prevenir y contribuir con la erradicacin del trabajo infantil.

MARCO NORMATIVO Y RGANOS DE DE PROTECCIN DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES Conclusiones

1.

En el plano normativo Panam ha logrado avances importantes en su ruta de adecuar su marco jurdico interno aplicable al trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora a las normativas internacionales ratificadas por el pas. No obstante los avances logrados, el marco legal vigente contiene varias leyes dispersas y no dispone una ley especial dirigida a la niez y adolescencia. La buena noticia es que ya existe un Anteproyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional. En la actualidad los rganos del Estado con mayor responsabilidad en la proteccin de los Nios, Nias y Adolescentes, y en particular, de los laboralmente activos, son el MITRADEL, el MIDES y los denominados operadores de justicia: Procuradura General de la Repblica, Juzgados de Niez y Adolescencia y Tribunal Superior de 63

2.

Niez y Adolescencia. La proyectada Ley de Proteccin Integral de Niez y Adolescencia establece con claridad las competencias de cada rgano oficial involucrado.
3.

Se observa un proceso de consolidacin del Departamento de Trabajo Infantil lo que augura una ampliacin de los servicios de inspeccin laboral especializados en el manejo esa problemtica.

4. La legislacin panamea contempla sanciones para los casos de violacin de las disposiciones nacionales sobre los trabajos peligrosos. De un lado, corresponde a la Direccin General de Trabajo otorgar los permisos de trabajo a las personas menores de edad que lo soliciten y, a travs de la Secretara Judicial, sancionar a los empleadores transgresores de las normas. Tambin dispone de un cuerpo especializado de de operadores de justicia que tienen por misin conocer la violacin a los derechos de la niez y la adolescencia, el Tribunal Superior de Niez y Adolescencia y 12 Seccionales de Niez y Adolescencia. Existen tambin tipos penales que sancionan algunas de las incuestionablemente peores formas de trabajo infantil como la explotacin sexual comercial y la trata. Se constata que existe una clara intencionalidad poltica de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevencin y Eliminacin de la ESC de NNA, as lo contempla. 5. Se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panam haya incorporado en su agenda de polticas pblicas el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. La experiencia de concertacin y articulacin desarrollada hasta el presente, ensea a los actores involucrados que la problemtica requiere respuestas integrales y coordinadas. 6. El CETIPPAT, segn su propio estatuto legal es un organismo de concertacin, coordinacin, promocin, fomento; sin embargo, en la actualidad se percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como rgano ejecutor, ms que de coordinador de las polticas pblicas. Esa situacin no favorece que los verdaderos ejecutores se perciban como tales y puedan, en consecuencia, evadir su responsabilidad otorgndole al tema una prioridad inferior a la que la problemtica se merece. Recomendaciones 1. Intensificar los esfuerzos para que la Asamblea Nacional sancione el Proyecto de Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia. La nueva propuesta subsanara las debilidades del actual marco jurdico, sobre todo, en lo que tiene que ver con la participacin de los menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil.

2. En tanto se apruebe el nuevo marco jurdico se recomienda seguir fortaleciendo, bajo la perspectiva de derechos, la coordinacin interinstitucional observada entre el MITRADEL, el MIDES y otras instancias para evitar duplicidad, dispersin de esfuerzos y lograr una visin integral que incorpore la perspectiva laboral en una sola visin de derechos. 64

3. El CETTIPAT debera retomar su misin original de organismo de concertacin y coordinacin de polticas pblicas focalizadas en la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora. Los rganos del Estado integrantes de ese espacio de concertacin y coordinacin interinstitucional deben percibirse y actuar como los responsables de las acciones que se pacten en su seno.

ACTORES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Conclusiones 1. En Panam los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrndose con lucha en contra del trabajo infantil. No solo participan de los espacios de concertacin de polticas. Dos iniciativas de significativa importancia son apoyadas por dos grupos empresariales. El caso de Pronio y la experiencia de Caf Electa. Esas empresas son signatarias del Pacto Mundial de Naciones Unidas. 2. Por su parte los trabajadores panameos han asumido el compromiso de reivindicar la necesidad prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONAPO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panam, adems de formar parte del CETIPPAT, viene ejecutando desde octubre del 2004 el Plan Operativo Intersindical para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil en Panam. 3. La experiencia del movimiento sindical de Panam ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilizacin entre sus miembros, de abogaca o incidencia poltica para demandar el establecimiento de polticas de trabajo decente y la exclusin de nios y nias de las actividades laborales. Los centrales sindicales desarrollan acciones inspeccin laboral en las empresas y en las calles (vendedores ambulantes), en los buses, con la finalidad retirar a los nios y nias de actividades laborales peligrosas. Alrededor 180 nios y nias, por intermedio de CONAPO, han sido beneficiados con becas de reinsercin al sistema educativo. 4. Desde el mbito de la sociedad civil, Panam cuenta con la primera ONG de la regin que focaliz, desde su fundacin en el ao 1992, su quehacer institucional en atender la poblacin de nios, nias y adolescentes trabajadores. Su modelo de atencin integral ha sido emulado por entidades oficiales. En los ltimos aos otras organizaciones de la sociedad civil han incorporado el tema a sus actividades cotidianas. Recomendaciones 1. La experiencia de los trabajadores panameos organizados en materia de su involucramiento con las acciones de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, as 65

como la proteccin a la persona adolescente trabajadora, debe ser estimulada y alentada desde los rganos del Estado con responsabilidad en el tema. Los trabajadores organizados pueden convertirse en veedores del cumplimiento de las normativas sobre el trabajo de los menores de edad en el nivel micro de cada empresa. 2. Mantener un dilogo permanente con la Red de Organizaciones No Gubernamentales que focalizan su quehacer en la niez y la adolescencia para concertar acciones de prevencin y abolicin progresiva del trabajo infantil. INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRCTICAS Conclusiones 1. El Programa de Becas del IFARHU y el liderado por el Despacho de la Primera Dama, demuestran que Panam, desde la esfera gubernamental, progresivamente est pasando de los enunciados a la concrecin de las polticas pblicas en materia de prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Confirman que la responsabilidad de eliminar nacionalmente el trabajo infantil es del Estado. Las ONG y la cooperacin internacional, son socios de las entidades gubernamentales en la bsqueda de alcanzar ese objetivo. 2. La principal leccin que se deriva hasta el presente del Programa del Despacho de la Primera Dama, es demostrar que es posible lograr la deseable y necesaria coordinacin interinstitucional para enfrentar problemas de inters nacional. 3. Desde la sociedad civil la experiencia acumulada por Casa Esperanza y su modelo atencin integral y las iniciativas particulares reseadas arriba, patrocinadas por los grupos empresariales, son ejemplos de responsabilidad social empresarial que pueden convertirse en paradigmas de cmo, desde el sector privado, se puede contribuir con la prevencin y erradicacin del TI. 4. Los programas reseados, en conjunto estn beneficiando directamente a 12 mil nios y nias en todo el pas que cursan grados del nivel primario y de premedia. Desde el sector gubernamental, 6,077 (55%) son beneficiarios de becas; y desde la sociedad civil, un total de 5,000 nios y nias son atendidos bajo el modelo de Casa Esperanza 5. Por efecto de estos programas, es probable que la tasa de incidencia de trabajo infantil (poblacin 5 a 13 aos) haya sido impactada hacia la baja. Sin embargo se requiere un anlisis de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el esta hiptesis. Las informaciones que habr de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, permitir realizar ese tipo de estudio. Recomendaciones 1. Documentar la experiencia de coordinacin para la ejecucin de las polticas pblicas generada por el Programa de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil que patrocina el Despacho de la Primera Dama. Su esquema operativo y el control de las condiciones a travs de la Tarjeta de Compromiso puede ser emulado por el 66

programa Red de Oportunidades u otras iniciativas erradicar el trabajo infantil.

orientadas a prevenir y

2. Promover que las empresas que forman parte del Pacto Global Panam apoyen iniciativas similares a la de Pronio y Caf Electa como parte de sus polticas internas de Responsabilidad Social Empresarial. GENERACIN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLTICAS Conclusiones 1. Estos estudios realizados han contribuido a la comprensin del fenmeno en Panam; no obstante quedan an interrogantes por responder. Los futuros estudios deberan considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relacin entre la participacin laboral de los nios y nias y su desempeo escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 2. No obstante los esfuerzos desarrollado y patrocinado por el CETTIPAT y la cooperacin de IPEC dirigidos a alertar al liderazgo poltico, empresarial, laboral y la poblacin en general sobre las consecuencias de la participacin de los NNA en actividades laborales, los debates en torno la propuesta de la Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia devela que an subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visin de que los problemas de pobreza de los nios, nias y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitindoles su incorporacin temprana al trabajo. Anteproyecto de ley ya cumpli una dcada de debate. 3. Una parte de la prensa escrita muestra un buen nivel de sensibilizacin sobre la problemtica. 4. El hecho de que en Panam exista una Red de Apoyo a la Niez y Adolescencia se puede valorar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada est pendiente de la problemtica del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel de la comunidad y sus organizaciones (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones para el desarrollo, comunidades de carcter religioso, etc.), la movilizacin en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es an dbil. De igual manera, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construccin de polticas pblicas, es an insuficiente. 5. De aprobarse el Proyecto de Ley sobre Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia se ampliaran los espacios normativos para promover la inclusin del tema en la agenda pblica nacional, territorial y local. 6. Panam registra importantes avances en la construccin de mecanismos de seguimiento monitorea y evaluacin de las iniciativas para prevenir y erradicar el TI. Est previsto que en mes de octubre de este ao el Departamento de Estadstica y Censo de la Controlara General de la Repblica realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Cuanta con un nivel avanzado de conceptualizacin sobre 67

lo que debe ser un sistema de informacin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas en materia de trabajo infantil. 7. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panam contar con sistema que brinde informacin confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de polticas sobre el trabajo infantil y la proteccin de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente. Recomendaciones 1. Realizar una evaluacin de impacto de los programas de becas escolares cuyo propsito sea examinar si se estn logrando los objetivos de prevenir y erradicar el trabajo infantil. 2. Dado la magnitud de la poblacin atendida por los programas actualmente en ejecucin, se requiere un estudio de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el esta hiptesis de que tales programas estn contribuyendo con la prevencin y eliminacin del trabajo infantil. Las informaciones que habr de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, ser un insumo de primer orden para ese tipo de estudio. 3. Otros estudios seran igualmente pertinentes, se requiere mayor conocimientos sobre la relacin entre la participacin laboral de los nios y nias y su desempeo escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 4. El mantenimiento de la campaa de sensibilizacin acerca del impacto negativo de la incorporacin temprana al trabajo de nios y nias, sigue siendo igualmente necesaria. An persisten en sectores de liderazgo panameo que no estn debidamente edificado sobre esta problemtica. Las dificultades relacionadas con la aprobacin de la Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia, es revelador de esta presuncin. 5. De aprobarse el citado proyecto de ley, una accin importante, ser promover la organizacin de los previstos comits locales y distritales de proteccin de los derechos de la niez y la adolescencia en los corregimientos y en los distritos.

68

8. ANEXOS
Tabla anexa 1.1
CONFERENCIAS REUNIONES Y A QU SE COMPROMETE EL PAS? PLAZOS

La III Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia ( 2001) La VII Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia (2005)

1.

2. 3. 4. 1.

Desarrollar polticas, planes y programas para la erradicacin del trabajo infantil y la eliminacin inmediata de las peores formas de trabajo que afectan a nios, nias y adolescentes.Cumplir con los Convenios 138 y 182 de la OIT.Establecer la legislacin para la regulacin del trabajo de los adolescentes.Fortalecer y ampliar los servicios de inspeccin laboral.Desarrollar un sistema comn de indicadores para dar seguimiento a las Metas de la Agenda Iberoamericana para la Niez y la Adolescencia y su Plan de Accin.Adoptar y fomentar Planes Nacionales de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil con metas y marcos temporales concretos, o bien, en su caso, incluir acciones, en otros planes, programas o proyectos integrales de infancia y adolescencia.-

2010

2006

2.

La Agenda Hemisfrica para generar Trabajo Decente 2006 2015 ( 2006)

METAS EN RELACION CON EL TRABAJO INFANTIL 1. Eliminacin de las peores formas de TI a un plazo de 10 aos. 2. Eliminacin del TI en su totalidad en un plazo de 15 aos

2015 2020

ACCIONES
1. 2. 3. 4. 5. 6. Consolidar una autoridad nacional, responsable de integrar los esfuerzos oficiales y de los actores sociales en el marco de un plan nacional Integrar la accin de los ministerios de economa y asuntos sociales y las de los ministerios de trabajo, educacin y salud. Adecuar las leyes nacionales a las obligaciones que emanan de los Convenios nms.138 y 182 de la OIT, Fomentar la formacin de las autoridades y los agentes responsables de la aplicacin de la legislacin nacional en la materia. Elaborar listas consensuadas de trabajos peligrosos e identificar dnde se practican y desarrollar acciones de rescate... Incorporar la erradicacin del trabajo infantil a las polticas y los programas sociales y econmicos de desarrollo, en especial los orientados a la infancia y adolescencia y a la reduccin de la pobreza. Prestar especial atencin al mbito rural y promover el desarrollo productivo para los desempleados y subempleados en el sector rural a travs, entre otras cosas, de la generacin de polticas activas del mercado de trabajo. Mejorar la oferta educativa y de formacin profesional. Fomentar polticas de apoyo a la formalizacin de sectores en que se concentra un alto nmero de nios trabajadores.

7.

8. 9.

10. Fomentar, entre otras medidas, el desarrollo de programas de transferencias condicionadas, con el fin de mejorar el acceso, la permanencia y la reintegracin de los nios y nias en el sistema educativo y/o de formacin profesional. 11. Consolidar y generalizar la medicin peridica de la situacin del trabajo infantil para facilitar la toma de decisiones y el conocimiento de sus efectos. El libro blanco: La Dimensin Laboral en Centroamrica y la Repblica 1. Establecer una zona libre de trabajo infantil consistente con el Convenio 182 de la OIT, para el final de la dcada.

2010

69

Dominicana. Construyendo sobre el Progreso: Reforzando el Cumplimiento y Potenciando las Capacidades

2.

Desarrollar calendarios viables, evaluacin de necesidades y asignacin de recursos para lograr este objetivo.

Fuente: Elaboracin propia segn fuentes de OIT.-

TASA DE RETRASO ESCOLAR

70

Cuadro anexo 2.2.4.1

POBLACIN DE 10 A 17 AOS DE EDAD ECONMICAMENTE ACTIVA EN LA REPBLICA, POR NIVEL DE INSTRUCCIN, SEGN REA Y SEXO: ENCUESTA DE HOGARES, AGOSTO DE 2005-07 rea y sexo Poblacin econmicamente activa de 10 a 17 aos de edad (1) Total Nivel de instruccin Ningn grado Primaria 1a3 4a6 Secundaria 1a3 4a6 Vocacional Universitaria No Universitaria Promedio de aos aprobados

2005..........................

100.0

3.3

7.4

45.8

31.0

11.7

0.6

0.2

0.0

6.3

Hombres............................. Mujeres..............................

73.9 26.1

2.5 0.8

6.9 0.5

33.2 12.6

22.8 8.2

8.1 3.5

0.3 0.2

0.0 0.2

0.0 0.0

6.5 6.0

URBANA...................................

32.6

0.5

1.2

8.1

14.0

8.2

0.5

0.2

0.0

7.2

Hombres............................. Mujeres..............................

20.7 11.9

0.5 0.0

1.1 0.0

4.1 4.0

9.2 4.7

5.5 2.7

0.3 0.2

0.0 0.2

0.0 0.0

7.7 6.3

RURAL.......................................

67.4

2.9

6.3

37.7

17.0

3.5

0.0

0.0

0.0

5.9

Hombres............................. Mujeres..............................

53.2 14.2

2.0 0.8

5.8 0.5

29.1 8.6

13.6 3.5

2.7 0.8

0.0 0.0

0.0 0.0

0.0 0.0

6.0 5.6

2006..........................

100.0

1.9

8.3

46.6

34.1

8.4

0.8

0.0

0.0

6.2

Hombres............................. Mujeres..............................

75.7 24.3

1.7 0.3

6.0 2.3

35.0 11.6

26.6 7.5

5.6 2.7

0.8 0.0

0.0 0.0

0.0 0.0

6.2 6.3

URBANA...................................

31.9

0.3

1.3

9.8

15.0

4.9

0.7

0.0

0.0

7.2

Hombres............................. Mujeres..............................

21.7 10.1

0.3 0.0

1.1 0.1

5.4 4.4

11.6 3.4

2.7 2.2

0.7 0.0

0.0 0.0

0.0 0.0

7.2 7.3

RURAL.......................................

68.1

1.7

7.0

36.8

19.0

3.5

0.1

0.0

0.0

5.7

Hombres............................. Mujeres..............................

53.9 14.2

1.4 0.3

4.8 2.2

29.6 7.2

15.0 4.0

3.0 0.5

0.1 0.0

0.0 0.0

0.0 0.0

5.8 5.5

2007..........................

100.0

2.6

11.7

43.6

33.2

8.6

0.1

0.1

0.0

6.0

Hombres............................. Mujeres..............................

69.7 30.3

1.3 1.3

7.2 4.5

30.2 13.4

25.6 7.6

5.2 3.3

0.1 0.0

0.0 0.1

0.0 0.0

6.2 5.8

URBANA...................................

29.1

0.4

0.3

7.4

15.4

5.3

0.1

0.1

0.0

7.6

Hombres............................. Mujeres..............................

20.8 8.3

0.4 0.1

0.3 0.1

4.8 2.6

11.8 3.6

3.5 1.8

0.1 0.0

0.0 0.1

0.0 0.0

7.6 7.8

RURAL.......................................

70.9

2.1

11.4

36.2

17.8

3.3

0.0

0.0

0.0

5.4

Hombres............................. Mujeres..............................

48.9 22.0

0.9 1.2

6.9 4.5

25.4 10.8

13.8 4.0

1.8 1.5

0.0 0.0

0.0 0.0

0.0 0.0

5.5 5.1

(1) Las cifras se refieren a un promedio semanal del mes. Excluye los residentes permanentes en viviendas Colectivas.

Cuadro 06. POBLACIN DE 10 A 17 AOS DE EDAD EMPLEADA EN LA REPBLICA, POR HORAS SEMANALES TRABAJADAS, SEGN REA Y SEXO: ENCUESTA DE HOGARES, AGOSTO DE 2005-07 rea y sexo Poblacin empleada de 10 a 17 aos de edad (1) Horas semanales trabajadas

2005 Total Menos de 25 25 34 a 35 a 39 40 y ms

2006 Total Menos de 25 25 a 34 35 a 39 40 y ms

2007 Total Menos de 25 25 a 34 35 a 39 40 y ms

TOTAL..........................

100.0

38.5

11.8

3.8

46.0

100.0

46.2

6.1

4.7

43.1

100.0

47.4

11.1

4.9

36.6

Hombres............................... Mujeres................................

67.5 32.5

32.3 6.2

9.1 2.7

1.3 2.4

24.8 21.2

76.0 24.0

37.8 8.4

4.2 1.9

4.4 0.2

29.6 13.4

80.8 19.2

39.4 8.0

10.5 0.7

2.8 2.2

28.2 8.3

URBANA....................

49.9

18.0

2.9

3.0

26.0

49.4

20.8

1.9

2.1

24.6

46.2

20.5

5.8

1.8

18.2

Hombres............................... Mujeres................................

29.2 20.7

15.1 2.9

2.7 0.2

0.5 2.4

10.8 15.2

31.5 17.9

15.0 5.8

0.6 1.2

1.9 0.2

13.9 10.7

35.0 11.3

16.2 4.2

5.3 0.5

0.1 1.7

13.4 4.8

RURAL......................

50.1

20.5

8.8

0.8

20.0

50.6

25.3

4.2

2.6

18.5

53.8

26.9

5.4

3.2

18.3

Hombres............................... Mujeres................................

38.3 11.8

17.1 3.3

6.3 2.5

0.8 0.0

14.0 6.0

44.6 6.0

22.8 2.6

3.5 0.7

2.6 0.0

15.7 2.8

45.9 7.9

23.1 3.7

5.2 0.1

2.6 0.5

14.8 3.5

(1) Las cifras se refieren a un promedio semanal del mes. Excluye los residentes permanentes en viviendas colectivas.

Recuadro anexo 3.3.3.1 Resultados esperados en Educacin del Plan PETI 1. Se han eliminado las barreras existentes para el acceso y retencin al sistema escolar de nios, nias y adolescentes ex trabajadores y trabajadores. 2. Sistema Educativo cuenta con programas de intervencin y metodologas innovadoras de calidad para NNA trabajadores y ex trabajadores. 3. Insercin y modalidades educativas en reas especiales en las que NNA ofertan su trabajo. 4. Padres, Madres o Responsables de NNA trabajadores en situaciones de riesgo alfabetizados. 5. Temticas de DDHH con incorporacin de peores formas de TI en el currculo escolar desde la primaria. 6. Personal docente sensibilizado y capacitado en erradicacin del trabajo infantil y abordaje de metodologas diferenciadas para NNA, que trabajan o en riesgo, as como a sus PMR responsables. Fuente: Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de las personas Adolescentes Trabajadoras 2007-2011. CETIPPAT/OIT-IPEC, 2006.

Recuadro anexo 3.4.1 Recomendaciones para atender los problemas crticos en el mbito de la equidad e igualdad de oportunidades educativas Mejorar la dotacin de infraestructura de los planteles situados en zonas de pobreza Intensificar la capacitacin de los docentes Implementar sistemas no tradicionales y metodologas educativas que permitan que la escuela vaya hacia el estudiante de aquellas comunidades de difcil acceso y la movilizacin hacia ella, representa peligros potenciales para la vida del estudiante. Adoptar un currculo adecuado a las necesidades e intereses de la niez, dentro de su contexto y comunidad inmediata, para que el aprendizaje adquiera sentido y significacin y forme el sentido de la responsabilidad, valorizacin y participacin. Es aconsejable reformular la metodologa de enseanza primaria, introduciendo elementos innovadores que permitan el desarrollo del razonamiento crtico y la motivacin del estudiante. Mantener y ampliar los programas de nutricin escolar, de becas y subsidios a familias pobres, condicionado a la asistencia de los estudiantes a las escuelas. Apoyar decididamente el programa de la educacin bilinge indgena Ampliar al 100% la cobertura de la educacin premedia para hacer realidad la obligatoriedad de la educacin bsica. Adecuar el currculo nacional a las caractersticas, necesidades y potencialidades de las reas rurales y urbano-marginales, para asegurarles calidad y pertinencia en los aprendizajes de la niez y juventud de estas reas. Fuente: Primer Informe al Presidente la Repblica: Un documento para la accin en el sistema educativo panameo. Consejo Nacional de Educacin , 2006. Panam.

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