CONTENIDO

MDULO 2 Aspectos generales de las etapas del ciclo presupuestal de los rganos que conforman el presupuesto general de la Nacin A. De la programacin presupuestal 1. Resumen calendario de programacin del presupuesto general de la Nacin 2. Disposiciones legales 2.1 Marco general 2.2 Marco jurdico del proceso presupuestal 2.3 Cobertura del estatuto presupuestal 2.4 Sistema presupuestal 2.4.1 Plan Financiero 2.4.2 Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI. 2.4.3 Composicin del Presupuesto Anual de la Nacin 2.5 Principios del sistema presupuestal 3. Programacin del presupuesto 3.1 Formulacin del proyecto de ley de presupuesto 3.2 Marco Fiscal de Mediano Plazo 3.3 Marco de Gasto de Mediano Plazo 4. Presentacin del proyecto de presupuesto al Congreso de la Repblica

MDULO 2
ASPECTOS GENERALES DE LAS ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL DE LOS RGANOS QUE CONFORMAN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN
A. DE LA PROGRAMACIN Y APROBACIN DEL PRESUPUESTO (t+1) 1. 1. RESUMEN CALENDARIO DE PROGRAMACIN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN Durante la segunda quincena de febrero la Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional (DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin (DIFP-DNP) expedirn Circular Externa donde se sealen metas, polticas y criterios para programar el anteproyecto de presupuesto y la Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo (PMP), de los rganos que hacen parte del presupuesto general de la Nacin (PGN); 2. Antes de la primera semana del mes de abril, los rganos que hacen parte del PGN enviarn a la DGPPN su anteproyecto de presupuesto para la siguiente vigencia fiscal, de acuerdo con las instrucciones de la Circular Externa; 3. 4. En la primera semana del mes de abril, la DGPPN enviar al Congreso de la Repblica una copia del anteproyecto de presupuesto; Antes del 15 de abril, la DGPPN enviar a la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional (DGCPTN) la relacin del servicio de la deuda de los establecimientos pblicos nacionales (EPN), para su verificacin; 5. 6. Antes del 30 de abril, la DGCPTN presentar a la DGPPN el anteproyecto de presupuesto del servicio de la deuda pblica del prximo ao, incluyendo la verificacin del servicio de la deuda de los EPN; En las fechas que fijen la DGPPN y la DIFP-DNP*, los rganos lderes de cada sector y subsector del PGN enviarn a estas direcciones la PMP del sector o subsector a su cargo. Como anexos, debern incluir las actualizaciones de las PMP de cada uno de los rganos que conforman el sector o subsector. Las proyecciones en todos estos documentos cubrirn los siguientes cuatro aos; 7. En las fechas que fijen la DGPPN y la DIFP-DNP* se realizarn las reuniones de los grupos sectoriales de apoyo tcnico. En estas reuniones se efectuar una revisin tcnica de las PMP de cada sector y subsector; 8. En las fechas que fijen la DGPPN y la DIFP-DNP*, los lderes sectoriales y subsectoriales enviarn a la DGPPN y a la DIFP-DNP la PMP del sector o subsector a su cargo, ajustada de acuerdo con las conclusiones de las reuniones de los grupos sectoriales de apoyo tcnico;

9.

Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el MHCP, en coordinacin con el DNP, elaborar y someter a la aprobacin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIS), el Plan Financiero y la meta del supervit primario, que hacen parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

10.

Antes del 15 de junio, el Gobierno Nacional, por conducto del MHCP, presentar a las comisiones econmicas del Senado de la Repblica y de la Cmara de Representantes el MFMP, el cual ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto;

11.

En las fechas que fijen la DGPPN y la DIFP-DNP* se adelantarn las reuniones de los Comits Sectoriales que sean requeridas (slo se efectuar este tipo de reuniones cuando un sector o subsector tenga un desacuerdo significativo con las autoridades presupuestales de la Nacin). En estos comits, los lderes de sector y subsector respectivos, por separado, presentarn ante las autoridades presupuestales de la Nacin la PMP del sector o subsector a su cargo;

12.

Antes del 15 de julio, con las PMP ajustadas, el MHCP, en coordinacin con el DNP, elaborar y someter a la aprobacin del CONPES, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) para los siguientes cuatro aos, previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIS). El proyecto de PGN coincidir con las metas del primer ao del MGMP;

13.

A ms tardar el 15 de julio, el DNP, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y las secciones presupuestales, presentar el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) para aprobacin del CONPES, previo concepto CONFIS sobre sus implicaciones fiscales, el cual guardar consistencia con el MFMP y el MGMP. Para la elaboracin del POAI, el DNP solo tendr en cuenta aquellos proyectos de inversin que hubieren sido registrados en el BPIN a ms tardar el 1 de junio anterior;

14. 15.

Antes del 20 de julio, el DNP enviar a la DGPPN el proyecto del presupuesto de inversin; El Gobierno Nacional, por conducto del MHCP, someter a consideracin del Congreso de la Repblica el proyecto de ley de PGN, dentro de los diez (10) primeros das de las sesiones ordinarias de ese cuerpo legislativo. De acuerdo con el artculo 347 constitucional, si los ingresos no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondr, por separado, ante las comisiones econmicas, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados;

16.

Antes del 15 de agosto, las comisiones econmicas del Senado y Cmara de Representantes podrn resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgnica en cuyo caso ser devuelto al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para que haga los ajustes necesarios;

17. 18.

Antes del 30 de agosto, el MHCP presentar de nuevo al Congreso el proyecto de PGN con las enmiendas correspondientes, en caso de que este haya sido devuelto; Antes del 15 de septiembre las comisiones econmicas del Senado de la Repblica y Cmara de Representantes decidirn sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos;

19. 20.

Antes del 25 de septiembre, las comisiones econmicas decidirn en primer debate sobre la aprobacin del proyecto; A partir del 1 de octubre de cada ao se dar inici a la discusin del proyecto de ley en plenarias de Cmara y Senado y, antes de la media noche del 20 de octubre, las cmaras del Congreso de la Repblica decidirn en segundo debate sobre la aprobacin de la Ley de PGN;

21.

Antes del 10 de diciembre el gobierno nacional expedir el decreto de repeticin del presupuesto, si el proyecto de ley de PGN no hubiere sido presentado en los primeros diez das de sesiones ordinarias, como lo dispone la Constitucin y el EOP;

22. 23. 24.

Despus del 20 de octubre, el Presidente de la Repblica sancionar la Ley de PGN y expedir el correspondiente Decreto de Liquidacin, ambos con efectos fiscales desde el 1 de enero; A ms tardar el 28 de diciembre la DGPPN registrar en el SIIF Nacin el anexo del decreto de liquidacin, con efectos fiscales desde el 1 de enero; Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artculo 347 de la Constitucin Poltica el gobierno nacional decretar, con efectos fiscales desde el 1 de enero, la suspensin de las apropiaciones sin financiacin. El gobierno expedir un decreto de reduccin o aplazamiento en caso de que el Congreso no apruebe los recursos adicionales;

25. 26.

La distribucin inicial del PAC de cada rgano ejecutor ser registrada en el SIIF el 1 de enero de cada ao por la DGCPTN, antes de iniciar la ejecucin presupuestal de cada vigencia fiscal, y El primer da hbil de cada vigencia fiscal, el Representante Legal de cada uno de los rganos que hacen parte del PGN, o quien este delegue, debe desagregar mediante resolucin el detalle del anexo del decreto de liquidacin correspondiente a las cuentas de gastos de personal y gastos generales, de conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la DGPPN, y remitir una copia a esta Direccin el da siguiente de su expedicin.

Cuadro 1 Cronograma programacin presupuestal

No. Mes Actividad \ Semana 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 DGPPN y DIFP-DNP expiden Circular Externa con los criterios de programacin rganos del PGN envan anteproyecto presupuesto DGPPN enva anteproyectos al Congreso DGPPN enva a DGCPTN servicio deuda EPN DGCPTN enva a DGPPN servicio deuda Nacin y EPN rgano lder sectorial o subsectorial enva actualizaciones PMP Reuniones Grupos Sectoriales de Apoyo Tcnico (GSAT) rgano lder enva actualizacin PMP ajustada segn conclusiones GSAT Aprobacin plan financiero y meta supervit primario por CONPES, previo concepto CONFIS MHCP presenta el MFMP a las comisiones econmicas del Congreso Reuniones Comits Sectoriales: presentacin PMP base del MGMP Aptobacin del MGMP por el CONPES, previo concepto CONFIS Aptobacin del POAI por el CONPES, previo concepto CONFIS DIFP-DNP enva proyecto inversin a la DGPPN Presentacin proyecto de ley de presupuesto al Congreso por el Minhacienda Comisiones Econmicas Congreso deciden sobre devolucin del proyecto MHCP presenta de nuevo el proyecto con las enmiendas correspondientes Comisiones Econmicas deciden sobre monto definitivo del PGN Comisiones Econmicas deciden aprobacin PGN en primer debate Cmaras deciden en plenarias aprobacin PGN en segundo debate Expedicin decreto repeticin si proyecto de ley no se presenta primeros 10 das Legislatura Presidente sanciona la Ley de PGN Gobierno nacional expide Decreto de Liquidacin del PGN - Cargue en el SIIF Gobierno nacional suspende o reduce PGN si no se completa trmite Art.347 CP Distribucin inicial del PAC de cada rgano ejecutor en el SIIF por la DGCPTN Inicio de la ejecucin del PGN. Desagregacin detalle anexo decreto liquidacin Fuente: Direccin General de Presupuesto Pblico Nacional Fecha mxima para el trmite o para aprobacin 14 15 20 20 / 29 14 29 14 24 20 9 28 28 1 1 1 14 14 Feb 4 1 2 Mar 3 4 1 2 Abr 3 4 1 2 May 3 4 1 2 Jun 3 4 1 2 Jul 3 4 1 2 Ago 3 4 1 2 Sep 3 4 1 2 Oct 3 4 1 2 Nov 3 4 1 2 Dic 3 4 Ene 1

* La DGPPN y la DIFP-DNP fijarn las fechas a que se refieren los puntos 6, 7, 8 y 11, las cuales podrn modificarse cada ao de acuerdo con el cronograma de programacin que determinen las autoridades presupuestales para cada vigencia fiscal en particular. 2. DISPOSICIONES LEGALES La Constitucin Poltica de Colombia en el Ttulo XII, captulo 1, que establece el rgimen econmico y de la hacienda pblica, le otorga al Estado la direccin general de la economa.
Constitucin Poltica: Artculo 334. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos. Tambin para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armnico de las regiones.

Esta funcin autoriza a los diversos organismos estatales, a travs del mandato de Ley, para intervenir en los mltiples aspectos de la vida econmica como la explotacin de los recursos naturales, el uso del suelo y los servicios pblicos, entre otros. A partir de este marco constitucional, que efecta una asignacin de competencias entre la rama legislativa y ejecutiva del poder pblico para el manejo econmico, surge la delegacin en el gobierno nacional para determinar a travs del Plan Nacional de Desarrollo (PND) los propsitos y objetivos nacionales de inversin a largo plazo, que se canalizarn a travs de las entidades pblicas del orden nacional.
Constitucin Poltica: Artculo 339. Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin. Las entidades territoriales elaborarn y adoptarn de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

2.1 Marco general. El Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento de planeacin que contiene los programas sociales y econmicos que cada gobierno pretende desarrollar durante el periodo para el cual fue elegido. El PND es el principal insumo para la programacin presupuestal de la inversin pblica. En l se plasman los objetivos generales y especficos de la accin estatal a mediano y largo plazo, las metas generales cuantitativas y cualitativas y los mecanismos para lograrlas, las estrategias y polticas en materia econmica, social, financiera, administrativa y ambiental. De este instrumento bsico de la planeacin se desprenden los dems insumos que se requieren para iniciar la programacin del presupuesto. El principal marco normativo de la Planeacin Econmica y del Sistema Presupuestal Colombiano est determinado y definido por normas constitucionales y orgnicas. La Constitucin Poltica de Colombia establece que sobre esta categora especial de leyes se debe sujetar el ejercicio de la actividad legislativa, cuando se refiera a esas materias.
Constitucin Poltica: Artculo 151. El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, (). Constitucin Poltica: Artculo 342. La correspondiente ley orgnica reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes de desarrollo y dispondr los mecanismos apropiados para su armonizacin y para la sujecin a ellos de los presupuestos oficiales. Determinar, igualmente, la organizacin y funciones del Consejo Nacional de Planeacin y de los consejos territoriales, as como los procedimientos conforme a los cuales se har efectiva la participacin ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitucin.

En desarrollo de estos preceptos constitucionales se expidieron las normas orgnicas del PND y del Presupuesto1, disposiciones que establecen los requisitos que se deben seguir para preparar, presentar, aprobar, modificar y realizar el seguimiento, evaluacin y ejecucin del Plan y del Presupuesto. Con estricta sujecin a estas normas el gobierno nacional presenta al Congreso de la Repblica los proyectos de ley correspondientes al PND y al Presupuesto General de la Nacin (PGN).
Constitucin Poltica: Artculo 200. Corresponde al Gobierno, en relacin con el Congreso: (). 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas, conforme a lo dispuesto en el artculo 150. 4. Enviar a la Cmara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (). Constitucin Poltica: Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
1

Ley 152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989, 174 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el Decreto 111 de 1996), 617 de 2000 y 819 de 2003 para el presupuesto.

(). 3. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones pblicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinacin de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecucin, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. (). 11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administracin. ().

Para la presentacin ante el Congreso de la Repblica de los proyectos de ley del plan y del presupuesto anual, al igual que de los proyectos de reforma de leyes ya expedidas en materia de planeacin y de presupuesto, se debe contar con la iniciativa gubernamental. No obstante, el Congreso est facultado para efectuar las modificaciones que considere pertinentes a los proyectos presentados, siguiendo los procedimientos y cumpliendo los requisitos establecidos por las normas orgnicas. El plan, compuesto por una Parte General y un Plan de Inversiones Pblicas, se presenta a consideracin del Congreso dentro de los 6 meses siguientes al inicio del periodo presidencial. Una vez concertados los posibles desacuerdos con el Gobierno Nacional, el Congreso expide el Plan Nacional de Inversiones, mediante ley que tendr prelacin sobre las dems leyes. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin de proyectos de inversin no contemplados en el, requerir el visto bueno del gobierno nacional, a travs del Ministro de Hacienda. Parte general: seala los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. Plan de inversiones pblicas: contiene las proyecciones de los recursos financieros disponibles para las entidades pblicas del orden nacional para su ejecucin y armonizacin con los planes de gasto pblico. En el se encuentra la descripcin de los programas y subprogramas, indicando los objetivos y las metas nacionales, regionales, sectoriales y los proyectos prioritarios de inversin en toda la vigencia del PND. Para llevar a cabo dichas inversiones se establecen los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin2.
Constitucin Poltica: Artculo 341. El gobierno elaborar el Plan Nacional de Desarrollo con participacin activa de las autoridades de planeacin, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeacin; oda la opinin del Consejo proceder a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentar el proyecto a consideracin del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciacin del perodo presidencial respectivo.

Un presupuesto plurianual, no es ms que la proyeccin de los costos y fuentes de financiacin (fuentes externas e internas) de los principales programas y proyectos de inversin pblica consignados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econmicos, cada corporacin discutir y evaluar el plan en sesin plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no sern obstculo para que el gobierno ejecute las polticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deber seguir el procedimiento indicado en el artculo siguiente. El Plan Nacional de Inversiones se expedir mediante una ley que tendr prelacin sobre las dems leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirn mecanismos idneos para su ejecucin y suplirn los existentes sin necesidad de la expedicin de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrn aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Pblicas en un trmino de tres meses despus de presentado, el gobierno podr ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. El Congreso podr modificar el Plan de Inversiones Pblicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin de proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del Gobierno Nacional.

Por tener prelacin sobre las dems leyes, incluso las orgnicas, la ley del plan es supra orgnica. As lo ha manifestado expresamente la Corte Constitucional:
La ley del Plan es del gnero de las orgnicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgnica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelacin sobre las dems leyes incluso las orgnicas. Por la esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prevn propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, as como programas y proyectos de inversin pblica nacional que, como consecuencia lgica del ejercicio de planeacin propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas econmicas que debern cumplirse en el transcurso de varias anualidades.3

Surtido el trmite legislativo por parte del rgano competente se expiden la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, segn el caso, normas cuyo trmite y contenido suponen el cumplimiento de condiciones particulares.
Decreto 111 de 1996: Artculo 10. La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacin es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econmico y social. (Ley 38 de 1989, art.6). Decreto 111 de 1996: Artculo 13. Planificacin. El Presupuesto General de la Nacin deber guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. (Ley 38 de 1989, art.9, Ley 179 de 1994, art.5).

2.2 Marco jurdico del proceso presupuestal El marco jurdico de las diferentes etapas y procesos del presupuesto pblico en Colombia, adems de lo contemplado en la Constitucin Poltica4, se encuentra recogido en las normas previstas en la leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996, que constituyen en conjunto el Estatuto Orgnico del Presupuesto (EOP).

3 4

Corte Constitucional: Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En especial en las disposiciones constitucionales incluidas en el Titulo XII, captulos 3 y 4.

Adicionalmente, el Congreso de la Repblica al aprobar los artculos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11,13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 lo hizo advirtiendo que deberan considerarse como parte de las normas orgnicas del presupuesto. Con el mismo carcter aprob la Ley 819 de 2003, Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal. Esto significa que no existe una ley orgnica de presupuesto, sino un conjunto de normas con esta caracterstica, lo cual ha sido aceptado plenamente por la Corte Constitucional5. Una ley orgnica tiene una jerarqua especial dentro del esquema jurdico colombiano, implica que la actividad legislativa debe sujetarse a ella. La Constitucin seala explcitamente las materias cobijadas por esta condicin: presupuesto, plan general de desarrollo, asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales y reglamento del Congreso de la Repblica y de cada una de las cmaras6.
Constitucin Poltica: Artculo 151. El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgnicas requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara. Constitucin Poltica: Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Decreto 111 de 1996: Artculo 1. La presente Ley constituye el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin a que se refiere el Artculo 352 de la Constitucin Poltica. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal. (Ley 38 de 1989, art. 1, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 1). Decreto 111 de 1996: Artculo 2. Esta Ley Orgnica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que sta expresamente autorice, adems de lo sealado en la Constitucin, sern las nicas que podrn regular la programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del Presupuesto, as como la capacidad de contratacin y la definicin del gasto publico social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas reas en otras legislaciones quedan derogados (y los que se dicten no tendrn ningn efecto). (Ley 179 de 1994, art.64). (El aparte subrayado y en parntesis fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-541 de 1995).

Como lo ha sealado la Corte Constitucional: La Ley Orgnica de Presupuesto, tiene caractersticas constitucionales que hacen de ella una norma
superior a otras leyes. En primer trmino, la misma Constitucin le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P. /91). De este carcter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la Ley Orgnica, condiciona la expedicin de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneracin o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad; b) requieren de un qurum especial para su adopcin segn el art. 151; c) sirven para

5 6

Sentencia C-023 de 1996. RESTREPO, Juan Camilo, Aspectos presupuestales de la nueva Constitucin. En: Findeter. Constitucin Econmica Colombiana. Bogot. Bibliotheca Millenio, El Navegante Editores, 1996. p. 235-258.

proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeacin (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su distribucin de competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del Congreso y de cada una de las dos Cmaras (arts. 151 C.P.). En el caso de la Ley Orgnica de Presupuesto, como lo pone de presente el experto, Doctor Hugo Palacios Meja, la ley orgnica no solo regula los aspectos formales del presupuesto, "... sino aspectos sustantivos, de la mayor importancia econmica y administrativa, como son los relativos a la programacin y ejecucin presupuestal, y a la armonizacin entre los presupuestos y el plan nacional de desarrollo (Art. 352)". (Concepto del doctor Hugo Palacios Meja folio 43 del cuaderno principal). Estas caractersticas de la Ley Orgnica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrn forzosamente un parmetro comn en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposicin expresa del art. 352 de la nueva Constitucin, ese poder homologador de la Ley Orgnica se extiende a los dems presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autnomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador.7

2.3 Cobertura del estatuto presupuestal Al determinar los alcances de su propia cobertura, el EOP destaca la existencia de dos niveles: el primero, comprende el PGN, integrado por los presupuestos de los establecimientos pblicos del orden nacional (EPN) y el presupuesto nacional8, y, el segundo, incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado (EICE). El presupuesto de las EICE no hace parte del PGN; sus presupuestos son evaluados por las autoridades presupuestarias, Ministerio de Hacienda y DNP, antes de su aprobacin por el CONFIS. El proceso de programacin y aprobacin de sus respectivos presupuestos se desarrolla de acuerdo con la reglamentacin especfica que existe para ellas, de conformidad con lo previsto en el mismo estatuto, como se presenta en el mdulo correspondiente. A pesar de que las rentas con destinacin especfica continan siendo un factor importante de inflexibilidad, la actual normatividad ha mejorado la capacidad de las autoridades fiscales para recircular los excedentes de liquidez del sector pblico y para fijar metas a todos los integrantes del SPNF del orden nacional. As, el EOP dispone que los excedentes financieros de los establecimientos pblicos y de las EICE no societarias, as como las utilidades de las societarias sean un recurso de la Nacin, que sta puede incorporar en su presupuesto o distribuir de acuerdo con las prioridades que considere convenientes.
Decreto 111 de 1996: Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nacin, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Pblicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional.

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Corte Constitucional: Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP: Eduardo Cifuentes Muoz. El PGN distingue entre aquel presupuesto que se financia con recursos de la Nacin y el que se financia con recursos propios de los EPN. Durante las ltimas vigencias fiscales, el primero represent en promedio el 94% del PGN y el segundo, el 6% restante.

El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la Organizacin Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepcin de los establecimientos pblicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta. Un segundo nivel, que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la ley les otorga. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente las mencionen. (Ley 38 de 1989, Art.2, Ley 179 de 1994, art.1).

Cuadro 2 Cobertura del EOP

COBERTURA ESTATUTO ORGNICO DEL PRESUPUESTO NACIONAL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN P R I M E R N I V E L

PRESUPUESTO NACIONAL

PRESUPUESTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS DEL NIVEL NACIONAL

Comprende Ramas Legislativa y Judicial, Ministerio Pblico, Contralora General de la Repblica, Organizacin Electoral y Rama Ejecutiva del nivel nacional con excepcin de los establecimientos pblicos del nivel nacional, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta con el rgimen de aquellas

Comprende los establecimientos pblicos del nivel nacional

S E G U N D O

N I V E L

Distribucin de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta con el rgimen de aquellas

Fijacin de las metas financieras a todo el sector pblico

Decreto 111 de 1996: Artculo 4. Para efectos presupuestales, todas las personas jurdicas publicas del orden nacional, cuyo patrimonio este constituido por fondos pblicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economa mixta o asimiladas a estas por la Ley de la Repblica, se les aplicarn las disposiciones que rigen los establecimientos pblicos del orden nacional. (Ley 179 de 1994, art.63). Decreto 111 de 1996: Artculo 5. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms, tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Para los mismos efectos, las empresas sociales del estado del orden nacional que constituyan una categora especial de entidad pblica descentralizada, se sujetarn al rgimen de las empresas industriales y comerciales del estado. (Ley 225 de 1995 art.11).

Se habla de fijacin de metas financiera a todo el sector pblico, por cuanto el efecto sobre el balance financiero de la Nacin es con frecuencia importante. Como lo seala el artculo 7 del EOP, el efecto cambiario, monetario y fiscal de las operaciones de algunas EICE puede ser de tal magnitud que el gobierno no puede menos que hacerles un detenido seguimiento y fijarles metas estrictas, que sean compatibles con las polticas cambiarias y monetarias. De la misma manera, al ser los excedentes financieros propiedad de la Nacin, estos son una fuente importante de financiacin del PGN, los cuales anualmente se incorporan en el presupuesto de la vigencia. 2.4 Sistema presupuestal El desarrollo normativo presupuestal ha tenido cambios importantes. Hasta finales de los aos ochenta, la normatividad se ocup casi exclusivamente de temas relacionados con el presupuesto (Decreto Extraordinario 294 de 1973). A partir de la Ley 38 de 1989, junto con las dems leyes que la han modificado o complementado, la normatividad ha ido ms all: no solo ha regulado lo concerniente al presupuesto sino que lo ha hecho enmarcndolo en un agregado ms amplio, el Sistema Presupuestal. Al hacerlo, ha puesto de presente un hecho fundamental: el presupuesto no es un fenmeno aislado, sino que hace parte de un conjunto mayor en el cual se expresa la actividad estatal. El presupuesto aparece como la expresin cuantitativa de la poltica fiscal en sus interrelaciones intertemporales con los fundamentales macroeconmicos; constituyendo el instrumento a travs del cual se materializa la accin del Estado y se ejecuta el PND. Como lo seala la Corte Constitucional en la sentencia C-478 de 1992:
La doctrina contempornea sobre hacienda pblica equipara el mecanismo del presupuesto al del mercado, en el sentido de servir ambos para distribuir recursos escasos. El presupuesto lo hace en el mbito ms reducido de los recursos pblicos, en tanto que el mercado obra como la herramienta genrica de asignacin y distribucin en la economa. Otro matiz que los diferencia es el hecho de ser el presupuesto una distribucin consciente de los recursos estatales a diferencia del mercado que acta de manera automtica. Sin embargo, lo que se quiere resaltar es el carcter de mecanismo distributivo dentro de la economa del Estado que tiene el presupuesto. En consideracin a ese papel fundamental del presupuesto, al menos en el nivel nacional, se postula su coordinacin, su vnculo con las polticas econmicas generales. Dice al respecto Juan Camilo Restrepo en su reciente obra Hacienda Pblica (Editorial Externado de Colombia, Santaf de Bogot, 1992) 9: "(...) la tendencia de la hacienda pblica moderna es la de enmarcar el proceso presupuestal dentro del contexto de las grandes variables macroeconmicas: poltica monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc. El aporte del pensamiento Keynesiano sirvi para ilustrar las interrelaciones que tienen la poltica fiscal (cuya expresin cuantitativa es el presupuesto) con el funcionamiento del conjunto de la economa. Es por eso sintomtico que el nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto la Ley 38 de 1989 no se ocupa de regular solamente lo concerniente con el presupuesto anual de la nacin, sino que regula un conjunto ms amplio que denomina 'Sistema Presupuestal' (artculo 3)..." (RESTREPO, Hacienda Pblica, op. cit. pgs. 188, 189).
9

En la octava edicin de esta obra, octubre de 2006, vanse las pginas 226 y 268.

"Ese sistema obliga a la elaboracin, al mismo tiempo que el presupuesto anual, de dos documentos que servirn de base del mismo: a) un plan financiero que tendr un horizonte temporal de dos (2) aos o ms, y que deber ser elaborado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin, previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal, CONFIS (art. 28 L. 38/39) y b) un plan operativo anual de inversin que elaborar el Departamento Nacional de Planeacin con fundamento en los Consejos Regionales de Planeacin (Consejos Territoriales de Planeacin) y que al igual que el plan financiero, ser aprobado por el CONPES. En otras palabras, el Sistema Presupuestal de la Ley 38 de 1989 vincula decisiones presupuestales del nivel nacional a la aprobacin de los organismos supremos de planeacin y de poltica fiscal. As, en palabras de Juan Camilo Restrepo, "... se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco ms amplio de los programas macroeconmicos del gobierno, y asegurar as la compatibilidad de la poltica fiscal con la poltica monetaria, cambiaria y crediticia." (RESTREPO, Hacienda Pblica, op. cit. pg. 212)10.

De acuerdo con el estatuto compilado en el Decreto 111 de 1996, el sistema presupuestal est constituido por el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual de la Nacin. La Ley 819 de 2003 incluy al plan financiero como parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), junto con la fijacin de metas de supervit fiscal y de sostenibilidad de la deuda. Este cambio normativo, junto con la creacin del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), contribuy a reforzar el sistema presupuestal con visin de mediano y largo plazo e introdujo otros elementos de disciplina y responsabilidad fiscal, en un contexto de transparencia.
Decreto 111 de 1996: Artculo 6. Sistema Presupuestal. Est constituido por un plan financiero, por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nacin. (Ley 38 de 1989, Art. 3, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 5). Ley 819 de 2003: Artculo 1. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentar a las Comisiones Econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Este Marco contendr, como mnimo: a) El Plan Financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artculo 55 de la Ley 179 de 1994; b) Un programa macroeconmico plurianual; c) Las metas de supervit primario a que hace referencia e l artculo 2 de la presente ley, as como el nivel de deuda pblica y un anlisis de su sostenibilidad; () Decreto 4730 de 2005: Artculo 2. Objetivos y Conformacin del Sistema Presupuestal. () El Sistema Presupuestal est constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nacin y el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Aunque el MGMP no es un componente adicional del sistema presupuestal, sin embargo, en teora constituye el instrumento mediante el cual se conecta intertemporalmente el presupuesto anual con las previsiones contenidas en el MFMP, lo cual permite establecer una restriccin en el proceso de presupuestacin mediante la definicin de un tope al gasto para cada sector o subsector que conforma el PGN. La fijacin de estos lmites debera permitir una programacin estratgica de recursos a nivel sectorial o subsectorial que sea la base para la preparacin en detalle del presupuesto anual.
10

Corte Constitucional: Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP: Eduardo Cifuentes Muoz.

Decreto 4730 de 2005: Artculo 4. Proyecciones Sectoriales. El Gobierno Nacional de conformidad con el artculo 1 de la Ley 819 de 2003, desarrollar el Marco de Gasto de Mediano Plazo. ().

El estatuto, al definir los componentes del sistema presupuestal, seal tambin sus caractersticas ms importantes, como se resumen a continuacin. 2.4.1 Plan Financiero. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico de mediano plazo que permite proyectar las previsiones de ingresos, gastos, excedentes, requerimientos y alternativas de financiamiento necesarios para el cumplimiento del PND y la ejecucin presupuestal, en concordancia con la poltica monetaria y cambiaria. Tiene como base las operaciones efectivas de aquellas entidades cuyo efecto sobre la situacin fiscal, cambiaria o monetaria del pas haga aconsejable tenerlas en cuenta en el plan financiero. Metodolgicamente, la medicin se basa en transacciones de caja, ingresos efectivamente recaudados o desembolsados, y pagos realizados11. Sobre esta base se mide el dficit y las necesidades de financiamiento del sector pblico no financiero (SPNF), se determina el grado de compatibilidad con el Programa Anual de Caja (PAC), y con las polticas cambiaria y monetaria y se compatibiliza con las disponibilidades reales de crdito externo e interno y con las metas cambiarias y monetarias definidas previamente por la Junta Directiva del Banco de la Repblica. El Plan Financiero es elaborado anualmente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el DNP, como parte del MFMP, dentro del cual corresponde al primer ao proyectado. Se formula antes de la presentacin del proyecto de ley de presupuesto al Congreso y se somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIS).
Decreto 111 de 1996: Artculo 26. Son funciones del CONFIS: 1o. Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Pblico, previa su presentacin al CONPES y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. ()

Este ejercicio sirve de base para que el CONFIS fije la meta de pagos del Sector Pblico No Financiero SPNF, y en particular las metas anuales de pago del gobierno nacional, compatibles con las otras metas y con el escenario de inflacin y de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), previstos por las autoridades econmicas. El Plan Financiero constituye una parte importante de la programacin macroeconmica por los efectos que la situacin del SPNF tiene sobre la actividad econmica del pas.
11

Desde el ao 2000, por acuerdo con el FMI, se incorporaron algunos registros de causacin de ingresos y gastos, as como actividades cuasifiscales en el sector financiero y el Banco de la Repblica.

El PF corresponde al programa de ingresos y gastos de caja del Sector Pblico Consolidado (SPC) entendido como: SPC = SPNF* + Balance cuasifiscal del Banco de la Repblica + Balance cuasifiscal de Fogafn + Costos de la Reestructuracin del Sistema Financiero
*Sector Pblico No Financiero, excluyendo los costos fiscales netos asumidos por el Gobierno Nacional Central (GNC) relacionados con la
reestructuracin del sistema financiero a finales de la dcada del noventa.

Decreto 111 de 1996: Artculo 7. El Plan Financiero. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan. Tomar en consideracin las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin compatibles con el Programa Anual de Caja y las Polticas Cambiaria y Monetaria. (Ley 38 de 1989, art.4, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 5). Decreto 111 de 1996: Artculo 48. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, prepararn el Plan Financiero. Este Plan deber ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal. (Ley 38 de 1989, art.29). II. DEL PLAN FINANCIERO. Decreto 568 de 1996 [Reglamentario del EOP]: Artculo 2.- El Plan financiero es un programa de ingresos y gastos de caja y sus posibilidades de financiamiento. El plan define las metas mximas de pagos a efectuarse durante el ao que servirn de base para elaborar el Programa anual de caja-PAC. El Plan Financiero del sector pblico consolidado tiene como base las proyecciones efectivas de caja del Gobierno Nacional, de las entidades descentralizadas dedicadas a actividades no financieras del orden nacional, de las entidades territoriales y sus descentralizadas y de las cuentas sectoriales que por su magnitud ameriten ser incluidas en ste. El plan deber ser aprobado antes de la presentacin del Presupuesto General de la Nacin al Congreso y su revisin definitiva se har antes del 10 de diciembre de cada ao. Ley 819 de 2003: Artculo 1. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentar a las Comisiones Econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Este Marco contendr, como mnimo: a) El Plan Financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artculo 55 de la Ley 179 de 1994; ().

2.4.2 Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI. Este Plan contiene los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas. Su monto depende de la meta de inversin fijada en el Plan Financiero y su contenido deber guardar concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, uno de los componentes del Plan Nacional de Desarrollo, y con el MFMP y el MGMP. Ningn proyecto de inversin que no est en el POAI puede ser incluido en la ley anual de presupuesto, salvo decisin del Congreso al respecto. Lo prepara el Departamento Nacional de Planeacin, en

coordinacin con el Ministerio de Hacienda y las secciones presupuestales, para aprobacin del CONPES a ms tardar el 15 de julio de cada vigencia.

Cuadro 3 Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversin, BPIN, base para la programacin del POAI

Las entidades formulan el proyecto segn metodologa y lo previsto en artculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estn adscritas o vinculadas. Los proyectos de inversin solo debern ser presentados a traves de las entidades que hacen parte del PGN

Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de Viabilidad basado en calificacin tcnica y consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y polticas sectoriales. Los proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccin Tcnica, DT, del DNP (Artculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010).

La DT del DNP realiza el control posterior de viabilidad. Como resultado, lo devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de inversin, BPIN. Cuando es un proyecto vital para la entidad, pero la DT considera que se debe realizar un ajuste que no cambie la concepcin del proyecto incluir la leyenda: "Previo concepto DNP."

Solo harn parte del POAI los proyectos registrados a 1 de junio del ao anterior al que se est programando (Decreto 2844 de 2010).

Fuente:DepartamentoNacionaldePlaneacin

Decreto 111 de 1996: Artculo 8. El Plan Operativo Anual de Inversiones sealar los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas. Este plan guardar concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeacin preparar un informe regional y departamental del presupuesto de inversin para discusin en las Comisiones Econmicas de Senado y Cmara de Representantes. (Ley 38 de 1989 art.5, Ley 179 de 1994, art.2). Decreto 111 de 1996: Artculo 9. Banco Nacional de Programas y Proyectos. Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, tcnica, econmicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeacin. () Los proyectos de inversin para el apoyo regional autorizados por la ley formarn parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos. (Ley 38 de 1989, art.32, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 12). Decreto 111 de 1996: Artculo 49. Con base en la meta de inversin para el sector pblico establecida en el Plan Financiero, el Departamento Nacional de Planeacin en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, elaborarn el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por el CONPES, ser remitido a la Direccin General del Presupuesto Nacional para su inclusin en el Proyecto de Presupuesto General de la Nacin. Los ajustes al Proyecto se harn en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin. (Ley 38 de 1989, art. 30, Ley 179 de 1994, art.22). Decreto 111 de 1996: Artculo 26. Son funciones del CONFIS () 2o. Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentacin al CONPES. () Decreto 4730 de 2005: Artculo 11. Elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones. Antes del 15 de julio, el Departamento Nacional de Planeacin, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y las secciones presupuestales, presentarn el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobacin por el Conpes. El Plan ser elaborado con base en los resultados de los Comits Sectoriales de que trata el artculo 9, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversin y guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. (Negrillas fuera de texto).

Decreto 2844 de 2010. Artculo 18. Programacin presupuestal de los proyectos de inversin. El Departamento Nacional de Planeacin elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobacin por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Una vez aprobado por el Conpes, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico lo incluir en el proyecto de ley de Presupuesto General de la Nacin, de conformidad con lo establecido por el artculo 28 de la Ley 152 de 1994, y por los artculos 8, 37 y 49 del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Decreto 2844 de 2010. Artculo 19. Elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones. El Plan Operativo Anual de Inversiones, se elaborar con base en la informacin de los proyectos de inversin que se hubieren registrado en el Banco Nacional de Programas y Proyectos a ms tardar el 1 de junio del ao anterior al que se est programando, atendiendo la disposiciones del presente decreto. Decreto 2844 de 2010. Artculo 20. Procedimiento para la elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones. Para la elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones, el Departamento Nacional de Planeacin tendr en cuenta los cupos mximos de inversin por sector administrativo cuando as proceda, y por entidad, acorde con el Marco Fiscal de mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Con base en los cupos definidos y comunicados, cada entidad elaborara una propuesta de distribucin entre los proyectos registrados, la cual ser remitida al Departamento Nacional de Planeacin en la fecha que este seale, por el jefe de la Oficina de Planeacin o quien haga sus veces en la respectiva entidad, previo aval del Ministerio o Departamento Administrativo al cual se encuentre adscrita o vinculada, o de la instancia designada para emitir dicho aval cuando se trate de entidades que no hagan parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Con fundamento en el anteproyecto de presupuesto y la propuesta remitida por las entidades y considerando las restricciones presupuestales, las orientaciones de poltica definidas y el contenido del Plan de Inversiones Pblicas del Plan Nacional de Desarrollo, el Departamento Nacional de Planeacin proceder a elaborar la propuesta de Plan Operativo Anual de Inversiones que ser sometida a aprobacin del Consejo Nacional de Polticas Econmica y Social, Conpes, a ms tardar el 15 de julio de la vigencia anterior a la que se programa. (Negrillas fuera de texto). En caso de que la entidad no remita al Departamento Nacional de Planeacin la propuesta.de distribucin del cupo de inversin correspondiente en la fecha definida, este ajustara la propuesta de distribucin de acuerdo con las prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

2.4.3 Presupuesto Anual de la Nacin. Es el instrumento para el cumplimiento del PND. Est conformado por el presupuesto de la Nacin y el presupuesto de los establecimientos pblicos del orden nacional (EPN).
Decreto 111 de 1996: Artculo 10. La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacin es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econmico y social. (Ley 38 de 1989, art.6).

Se compone del presupuesto de rentas y recursos de capital, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. El primero est integrado por la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin, las contribuciones parafiscales administradas por los rganos que hacen parte del PGN, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. Alternativamente, los ingresos del PGN estn constituidos por los ingresos de la Nacin y por los recursos propios de los EPN.

Decreto 111 de 1996: Artculo 11. El Presupuesto General de la Nacin se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendr la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluir las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Pblicos y la Polica Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecucin del Presupuesto General de la Nacin, las cuales regirn nicamente para el ao fiscal para el cual se expidan. (Ley 38 de 1989, art.7, Ley 179 de 1994, arts.3, 16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1) Cuadro 4 Composicin de las rentas y recursos de capital en el PGN
RECURSOS PROPIOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS

APORTES DE LA NACIN

TRIBUTARIOS Renta, IVA, Gasolina-ACPM, Timbre Nacional, Gravamen Movimientos Financieros, Impuesto al patrimonio, Arancel Externo y Otros NO TRIBUTARIOS Otras tasas y multas Contribuciones RECURSOS DEL CRDITO - Interno - Externo OTROS RECURSOS DE CAPITAL - Excedentes financieros - Rendimientos financieros - Excedentes financieros - Enajenacin de activos - Otros

INGRESOS CORRIENTES

NO TRIBUTARIOS - Venta de bienes y servicios - Aportes de otras entidades - Operacin comercial - Otros

INGRESOS DE CAPITAL

RECURSOS DEL CRDITO - Interno - Externo OTROS RECURSOS DE CAPITAL - Rendimientos financieros - Excedentes financieros - Enajenacin de activos - Otros

Administradas por:
Administrada por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

- SENA - ICBF - ESAP

Administrados por: - Superintendencias - Ministerio de Defensa Nacional - Polica Nacional - Fosyga - Fondo Nacional de Regalas - Comisiones de Regulacin - Otros fondos

FONDOS ESPECIALES

El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, con la cobertura definida en el artculo tercero del EOP, incluye los gastos que se prev ejecutar en la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin a nivel de programas y subprogramas.

El presupuesto de gastos se desagrega al nivel de detalle que se presenta en el correspondiente decreto de liquidacin. En el anexo se presenta en detalle la clasificacin presupuestal junto con la definicin de cada uno de sus componentes.
Cuadro 5 Composicin del presupuesto de gastos
FUNCIONAMIENTO Dirigidos a atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las f unciones asignadas en la Constitucin y la Ley SERVICIO DE LA DEUDA Destinados al cumplimiento de las obligaciones por concepto de pago de amortizaciones, intereses, comisiones e imprevistos, originados en operaciones de crdito pblico: crdito externo y crdito interno

GASTOS

INVERSION Erogaciones que permiten incrementar la capacidad de produccin y la productividad en el campo de la inf raestructura f sica, econmica y social

Las Disposiciones Generales, son normas temporales que aseguran la correcta ejecucin del PGN. Rigen nicamente durante el ao fiscal para el que se expiden. 2.5. Principios del sistema presupuestal Los principios presupuestales constituyen el marco general de referencia sobre el cual se desarrolla el proceso presupuestal en sus diferentes etapas. Los principios del sistema presupuestal establecidos en el EOP son: Planificacin, Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programacin Integral, Especializacin, Inembargabilidad, Coherencia Macroeconmica y Homestasis Presupuestal. A las EICE le son aplicables todos los anteriores principios, con excepcin del de inembargabilidad. La aplicacin de los principios no es discrecional, por el contrario, es determinante para legitimar el proceso presupuestal. No hacerlo puede afectar su validez. los principios consagrados en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de

manera que al no ser tenidos en cuenta vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgnica y determinantes de la ley anual de presupuesto12.
Decreto 111 de 1996: Artculo 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificacin, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programacin integral, la especializacin, inembargabilidad, la coherencia macroeconmica y la homeostasis. (Ley 38 de 1989, art.8, Ley 179 de 1994, art.4). Decreto 111 de 1996: Artculo 13. Planificacin. El Presupuesto General de la Nacin deber guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. (Ley 38 de 1989, art.9, Ley 179 de 1994, art.5). Decreto 111 de 1996: Artculo 14. Anualidad. El ao fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao. Despus del 31 de diciembre no podrn asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del ao fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin no afectados por compromisos caducarn sin excepcin. (Ley 38 de 1989, art.10). Decreto 111 de 1996: Artculo 15. Universalidad. El presupuesto contendr la totalidad de los gastos pblicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podr efectuar gastos pblicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crdito alguno, que no figuren en el presupuesto. (Ley 38 de 1989, art.11, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3, ley 225 de 1995 artculo 22).13 Decreto 111 de 1996: Artculo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nacin. () Decreto 111 de 1996: Artculo 17. Programacin Integral. Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Pargrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecucin. (Ley 38 de 1989, art.13). Decreto 111 de 1996: Artculo 18. Especializacin. Las apropiaciones deben referirse en cada rgano de la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, art.14, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3). Decreto 111 de 1996: Artculo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nacin, as como los bienes y derechos de los rganos que lo conforman. () Se incluyen en esta prohibicin las cesiones y participaciones de que trata el Captulo 4 del ttulo XII de la Constitucin Poltica. Los funcionarios judiciales se abstendrn de decretar rdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artculo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de 1989, art.16. Ley 179 de 1994, arts.6, 55, inciso 3).

12 13

Corte Constitucional: Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa. El Principio de universalidad, en sentido estricto se refiere a que todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto. Sin embargo, la Corte Constitucional ha concluido que, tal como aparece en el EOP, el principio de universalidad no se aviene con el actual artculo 347 de la Carta Poltica. El mencionado principio se predica nicamente del gasto y no de los ingresos o rentas. Corte Constitucional: Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. MP: Alejandro Martnez Caballero.

Decreto 111 de 1996: Artculo 20. Coherencia Macroeconmica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica. (Ley 179 de 1994, art.7). Decreto 111 de 1996: Artculo 21. Homeostasis Presupuestal. El crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza, debern guardar congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico. (Ley 179 de 1994, art.8).

Adems de los anteriores, se consideran como principios presupuestales de origen jurisprudencial, entre otros, los de legalidad presupuestal, unidad presupuestal y autonoma presupuestal. - Principio de legalidad del gasto pblico. La Corte ha sealado expresamente que los componentes del ciclo presupuestal, en sus diferentes etapas, no solo deben estar necesariamente regulados por una norma de superior jerarqua, como la constitucin o la ley orgnica, tal como lo dispone el artculo 352 de la Carta, sino que este proceso no puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusin de la representacin popular, sino que debe contar en algunos momentos del ciclo presupuestal- con el concurso del Congreso, de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, segn el caso (al menos en las fases de discusin y aprobacin de los presupuestos)14. El principio de legalidad est consagrado en el artculo 345 de la Carta Poltica, as:
Constitucin Poltica: Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

Este precepto no es otra cosa que la concrecin en el campo fiscal del principio de la legalidad de la actuacin pblica en general, que es la piedra de toque del Estado de derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales en los artculos 1, 3, 121 y 122 de la Carta Poltica15. Sobre este mismo punto seal la Corte:
El principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Segn tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cmo se deben invertir los dineros del erario pblico, lo cual explica la llamada fuerza jurdica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, segn el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. Con base en tales principios, esta Corporacin ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribucin corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo,
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Bogot. U. Externado de Colombia, 8. Ed. Oct. 2006. P. 243. Corte Constitucional: Sentencia C-073 del 25 de febrero de 1993. MP: Alejandro Martnez Caballero.

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cuando acta como legislador extraordinario durante los estados de excepcin, por lo cual son inconstitucionales los crditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, que no puede la ley orgnica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto16.

- Principio de unidad presupuestal: se traduce en que todos los ingresos y gastos del Estado deben sujetarse a los principios contemplados en la constitucin y desarrollados por la ley orgnica de presupuesto, independientemente de la naturaleza del ente pblico de que se trate, o del nivel de gobierno al que pertenezca. Los ingresos y gastos deben estar agrupados en un mismo documento y deben ser presentados simultneamente para su aprobacin. Este principio impide que el presupuesto se presente de manera fraccionada, lo cual dificultara el control poltico, el control fiscal y financiero del mismo y la evaluacin de su ejecucin. Adems que la unidad presupuestal permite visualizar el conjunto del gasto y la magnitud del esfuerzo tributario que se requiere para financiarlo17. No obstante, en las sociedades actuales es difcil pensar que toda la informacin relacionada con la gestin financiera del Estado pueda presentarse en un solo documento presupuestal. El Estado contemporneo ha visto la expansin del proceso de descentralizacin territorial y el crecimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado, que implica que cada entidad cuente con sus propios presupuestos. Tambin debe considerarse la presencia de numerosos elementos financieros que no hacen parte del presupuesto general de la Nacin, pero tienen efectos significativos sobre las cuentas fiscales de la misma, como las contingencias, el costo fiscal de los beneficios tributarios y el efecto cuasifiscal de las actividades que desarrolla el Banco de la Repblica en cumplimiento de sus funciones. La existencia de este conjunto de fenmenos financieros tiene implicaciones importantes sobre la gestin financiera del Estado. En este contexto, el presupuesto solo es una parte de un sistema ms amplio: el sistema presupuestal, el cual se interrelaciona con los fundamentales macroeconmicos y tiene impactos que van ms all del ao de su vigencia. La evaluacin de las actividades estatales y la rendicin de cuentas que por ley deben hacer los funcionarios requieren de un flujo importante de informacin en un ambiente de transparencia que asegure la confiabilidad de la misma. En los ltimos aos se ha dado especial importancia a la evaluacin de la gestin financiera de los gobiernos, lo cual ha sido recogido en la normatividad presupuestal y ha derivado en el desarrollo de mltiples esquemas de informacin, parte importante de la cual se

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Corte Constitucional: Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997. MP: Alejandro Martnez Caballero. RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Bogot. U. Externado de Colombia, 8. Ed. Oct. 2006. P. 247-249.

materializa en la documentacin que acompaa la presentacin del proyecto de ley de presupuesto, como ocurre con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Mensaje Presupuestal. - Principio de autonoma presupuestal. Se entiende como la capacidad de comprometer, contratar y ordenar el gasto que tienen las entidades que hacen parte del PGN. As lo ha expresado la Corte Constitucional:
() la autonoma presupuestal garantizada por la Constitucin a los rganos de control, se refiere a su libertad de ordenar el gasto, contratar y ejecutar, dentro del marco de la ley, del presupuesto aprobado, y no atribuye a ente distinto del Gobierno la iniciativa y la facultad de formulacin del proyecto de presupuesto, la que por su naturaleza supone la posibilidad de modificar los anteproyectos de las entidades que conforman las diferentes secciones del presupuesto general de la Nacin (C.P. art. 352 y L. 179 de 1994, art. 16).18

As lo dispone tambin el EOP:

Decreto 111 de 1996: Artculo 110. Los rganos que son una seccin en el Presupuesto General de la Nacin, tendrn la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurdica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccin, lo que constituye la autonoma presupuestal a que se refieren la Constitucin Poltica y la ley. Estas facultades estarn en cabeza del jefe de cada rgano quien podr delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y sern ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratacin de la Administracin pblica y en las disposiciones legales vigentes. () (Ley 38 de 1989, art. 91, Ley 179 de 1994, art.51).

- Primaca del principio de unidad sobre el de autonoma presupuestal El principio de autonoma no implica que el rgano que goza de ella tenga la potestad de presentar directamente al Congreso el respetivo proyecto de presupuesto, as se trate de entidades pblicas con rgimen propio particular, basado en mandatos constitucionales especficos (Vg.: Comisin Nacional de Televisin, Consejo Superior de la Judicatura y Universidades Pblicas). Por el contrario, como lo seala la Corte:
Corresponde al Gobierno el manejo de la poltica fiscal de la Nacin, cuya expresin cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nacin. En el Gobierno reposa la facultad de formulacin del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (C. P. art. 346). () El principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estn contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal, por lo que no es admisible la presentacin, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos rganos del Estado19.

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Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muoz. Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muoz.

La Corte ha sido explcita en sealar que debido al carcter unitario del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconmicas del Gobierno, la Constitucin confiere, en general, una primaca al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonoma presupuestal.
Esta Corporacin ha sealado que la Constitucin confiere, en general, una primaca al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonoma, y esto no slo en relacin con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nacin, sino tambin, y tal vez con mayor razn, respecto de los rganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general. La Corte reitera que la autonoma en la ejecucin presupuestal no implica una independencia del gasto de los rganos autnomos respecto de las metas macroeconmicas y los planes de financiamiento estatal. La ordenacin autnoma del gasto por parte de las entidades debe realizarse dentro de los lmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconmico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulacin orgnica en materia de programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del presupuesto20. Esta prevalencia del principio de unidad implica que no es vlida la aseveracin del demandante, segn la cual () el Gobierno no puede modificar el proyecto presentado por esa entidad [Consejo Superior de la Judicatura] y debe remitirlo sin cambio al Congreso, puesto que tal tesis contradice la facultad del Gobierno de formular autnomamente el presupuesto, el cual debe ser unitario y universal. As, esta Corporacin ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo tema en relacin con la Contralora General de la Nacin con criterios que son enteramente aplicables al presente caso. Dijo entonces la Corte: La formulacin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la poltica econmica y de desarrollo. No se entendera la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace parte de la autonoma de ciertos rganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nacin. Es consustancial a la facultad de formulacin del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada seccin del presupuesto. No de otra forma se explica por qu al propio Congreso le est prohibido aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo que medie la aceptacin escrita del ministro del ramo (C.P. art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en el trmino dispuesto en la Constitucin, rige el presupuesto presentado en tiempo por el Gobierno (C.P. art. 348), disposicin sta que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulacin y aprobacin del presupuesto general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonoma presupuestal de la Contralora General de la Repblica21.

En ese orden de ideas, la Corte ha reiterado lo sealado en la sentencia C-101 de 1996, esto es, que la autonoma en la ejecucin presupuestal no implica una independencia del gasto de los rganos autnomos respecto de las metas macroeconmicas y los planes de financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporacin:
...la autonoma en la ejecucin presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconmicas y los planes de financiamiento de la operacin estatal. La autonoma se cumple dentro de los lmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconmico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulacin orgnica
Corte Constitucional: Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997. MP: Alejandro Martnez Caballero. Ver igualmente la sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. MP: Eduardo Cifuentes Muoz. 21 Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muoz. Ver igualmente la sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. MP: Eduardo Cifuentes Muoz.
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en materia de programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin de los presupuestos de la Nacin (CP arts. 352)22.

3. PROGRAMACIN DEL PRESUPUESTO La programacin presupuestal empieza en el mes de febrero cuando la DGPPN y la DIFP- DNP remiten a las entidades que hacen parte del PGN una Circular Externa con los criterios previstos para la formulacin del presupuesto y contina con la preparacin y envo al Congreso del Anteproyecto de PGN a comienzos de abril.
Decreto 4730 de 2005: Artculo 12. Anteproyectos de Presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nacin remitirn el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con las metas, polticas y criterios de programacin establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Decreto 111 de 1996: Artculo 51. El Gobierno Nacional presentar a las comisiones econmicas de Senado y Cmara cada ao, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentar en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso. (Ley 225 de 1995 art. 20). Decreto 568 de 1996: Artculo 13. El Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Direccin General del Presupuesto Nacional-, enviar los anteproyectos de presupuesto de rentas y gastos elaborados por cada rgano a las comisiones econmicas de Senado y Cmara durante la primera semana del mes de abril de cada ao.

En los meses siguientes se prepara el Marco Fiscal de Mediano Plazo23, incluyendo el Plan Financiero y la fijacin de metas de supervit primario24, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, los cuales se presentan a consideracin y aprobacin de las instancias correspondientes (CONFIS-CONPES). Este proceso deriva finalmente en el propsito principal, la formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal correspondiente. En anexo posterior se presentan en detalle las caractersticas de la Circular Externa y de los formatos que deben presentar las entidades como parte del proceso de preparacin de la Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo y del anteproyecto de PGN. 3.1 Formulacin del proyecto de ley de presupuesto Cada uno de los componentes del Sistema Presupuestal tiene su responsable y su propio cronograma, instrucciones, supuestos, formulacin, presentacin y aprobacin. Por esta razn, la preparacin del presupuesto no puede considerarse de manera aislada; es el resultado de un conjunto de actividades que

Corte Constitucional: Sentencia C-101 de 1996. MP: Eduardo Cifuentes Muoz. El MFMP lo remite el Ministro de Hacienda a las comisiones econmicas antes del 15 de junio para que sea estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto (Artculo 1 de la Ley 819 de 2003). 24 Se entiende por supervit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crdito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el caso de la Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversin y gastos de operacin comercial (Pargrafo Art. 2. de la Ley 819 de 2003).
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se desarrollan con el propsito de obtener un producto, el proyecto de ley, que permita alcanzar los objetivos del sistema presupuestal establecidos en la norma. La actual normatividad se refiere al Sistema Presupuestal como un todo y no solo al presupuesto. Por esto mismo, la programacin es un proceso que no se limita a la preparacin exclusiva del PGN, sino que, en paralelo, aunque no simultneamente, integra la formulacin de los dems componentes del sistema, los cuales al final, una vez aprobados en las instancias correspondientes, confluyen en la conformacin del proyecto de ley de PGN, que es, en ltimas, el propsito para el cual se desarrollan todos los componentes del sistema presupuestal. El punto final del proceso deber complementarse con la elaboracin de los documentos que integran el Mensaje Presidencial, el cual proporciona el contexto de transparencia de que habla la norma. La programacin presupuestal est en cabeza del Gobierno y, como se seal antes, constituye una responsabilidad directa del Ministro de Hacienda. La Constitucin y el EOP sealan taxativamente el tipo de gasto que puede incluirse en la ley de apropiaciones. El Artculo 345 constitucional reitera el principio de legalidad respecto a las contribuciones o impuestos y con relacin al gasto pblico.
Constitucin Poltica: Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Constitucin Poltica: Artculo 346. El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de asuntos econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones. Constitucin Poltica: Artculo 350. La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que agrupar las partidas de tal naturaleza, segn definicin hecha por la ley orgnica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. En la distribucin territorial del gasto pblico social se tendr en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin, y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley. El presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. Decreto 111 de 1996: Artculo 38. En el Presupuesto de Gastos slo se podr incluir apropiaciones que correspondan:

a) A crditos judicialmente reconocidos; b) A gastos decretados conforme a la ley; c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Econmico y Social y a las de las obras pblicas de que tratan los artculos 339 y 341 de la Constitucin Poltica, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Pblicos y la Polica Nacional que constituyen ttulo para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversin y servicio de la deuda pblica. (Ley 38 de 1989, art.24, Ley 179 de 1994, arts.16, 55, incisos 1 y 4, art.71). Decreto 568 de 1996: Artculo 9. Los rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nacin en la preparacin y formulacin del anteproyecto de presupuesto, debern observar los parmetros establecidos en los manuales de programacin presupuestal elaborados por la Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y por el Departamento Nacional de Planeacin de acuerdo con sus competencias. Decreto 568 de 1996: Artculo 10. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Direccin General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeacin comunicarn a los rganos que conforman el Presupuesto General de la Nacin, los lineamientos generales que debern observar en la elaboracin de sus anteproyectos de presupuesto. Decreto 568 de 1996: Artculo 11. Los recursos del crdito interno y externo con vencimiento mayor a un ao se incorporarn al Presupuesto General de la Nacin de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Repblica y las estimaciones de la Direccin General de Crdito Pblico del Ministerio de Hacienda. Ley 819 de 2003: Artculo 8. Reglamentacin a la programacin presupuestal. La preparacin y elaboracin del presupuesto general de la Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la Repblica, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente. ()

La DGPPN consolida la informacin relacionada con el PGN y prepara el texto del proyecto de ley que el Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, presenta a la consideracin del Congreso de la Repblica durante los primeros 10 das de las sesiones ordinarias, esto es, a ms tardar el 29 de julio de cada vigencia, de acuerdo con las competencias que la Constitucin y el EOP le han asignado, clasificado como lo ordena la norma, lo cual no obsta para que, a ttulo ilustrativo, se presente tambin la clasificacin econmica y la clasificacin funcional del PGN, atendiendo estndares internacionales de clasificacin del gasto y de las rentas y recursos de capital.
Constitucin Poltica: Artculo 346. El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. () Decreto 111 de 1996: Artculo 52. El Gobierno Nacional someter el Proyecto de Presupuesto General de la Nacin a consideracin del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico durante

los primeros diez das de cada legislatura el cual contendr el Proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal. (Ley 38 de 1989, art. 36, Ley 179 de 1994, art.25).

En el anexo correspondiente se presentan los instructivos y las definiciones que deben tenerse en cuenta para la programacin del presupuesto. 3.2 Marco Fiscal de Mediano Plazo Cada ao, antes del 15 junio, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda, debe presentar a las Comisiones de Asuntos Econmicos del Congreso de la Repblica el Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP. Este documento proporciona el contexto macroeconmico y fiscal necesario para abordar el estudio del proyecto de ley de presupuesto. Su texto enfatiza en los resultados y propsitos de la poltica fiscal. Hace un recuento general de los hechos ms importantes en materia de comportamiento de la actividad econmica y fiscal del pas en el ao anterior. Presenta las estimaciones para el ao que cursa y para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de supervit primario y endeudamiento pblico y, en general, con las previsiones macroeconmicas. El texto lo elabora la Direccin General de Poltica Macroeconmica del Ministerio de Hacienda. Un resumen del MFMP se incluye en el Mensaje Presupuestal,25 acompaado, adems, de un anlisis de sostenibilidad de la deuda pblica que de acuerdo con la Ley 819 de 2003 debe presentarse anualmente, con lo que tambin se da cumplimiento al artculo 16 de la Ley 358 de 1997, que obliga al Gobierno Nacional a demostrar su capacidad de pago. En esta misma lnea se debe sealar que el Decreto 4730 de 2005 estableci que la demostracin de la consistencia entre el proyecto de ley de presupuesto anual con el Plan Financiero, primer ao del MFMP, a diez aos, debe incluirse como parte del Mensaje Presidencial, documento que constituye la exposicin de motivos de dicho proyecto. El MFMP puede consultarse en la pgina Web del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: www.minhacienda.gov.co En sus artculos 1 y 2, la Ley 819 de 2003 establece una regla fiscal para el Sector Pblico Consolidado (SPC) y, en particular, para el Sector Pblico No Financiero (SPNF). Esta regla se actualiza anualmente y queda consignada en el MFMP:

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Artculo 16 de la Ley 358 de 1997, artculo 1 de la Ley 819 de 2003 y artculo 14-1 del Decreto 4730 de 2005.

Ley 819 de 2003: Artculo 1. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentar a las Comisiones Econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Este Marco contendr, como mnimo: a. El Plan Financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artculo 55 de la Ley 179 de 1994; b. Un programa macroeconmico plurianual; c. Las metas de supervit primario a que hace referencia el artculo 2 de la presente ley, as como el nivel de deuda pblica y un anlisis de su sostenibilidad; d. Un informe de resultados macroeconmicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. (); e. Una evaluacin de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector pblico; f. Una estimacin del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; g. El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; h. Una relacin de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situacin financiera de la Nacin; i. En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. Artculo 2. Supervit primario y sostenibilidad. Cada ao el Gobierno Nacional determinar para la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico no financiero consistente con el programa macroeconmico, y metas indicativas para los supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento econmico. Dicha meta ser aprobada por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis. Las metas de supervit primario ajustadas por el ciclo econmico, en promedio, no podrn ser inferiores al supervit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. La elaboracin de la meta de supervit primario tendr en cuenta supuestos macroeconmicos, tales como tasas de inters, inflacin, crecimiento econmico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin, y el Banco de la Repblica. () Pargrafo. Se entiende por supervit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crdito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el caso de la Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversin y gastos de operacin comercial.

En el Artculo 4 de la misma Ley, se establece que el Proyecto de PGN debe ser consistente con las metas macroeconmicas y fiscales incluidas en el MFMP.
Ley 819 de 2003: Artculo 4. Consistencia del presupuesto. El proyecto de Presupuesto General de la Nacin deber ser consistente con lo establecido en los literales a), b) y c) del artculo 1 de la presente ley (). Decreto 4730 de 2005: Artculo 3. Seguimiento al Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Confis velar por el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual har un seguimiento detallado de manera que, si hay cambios en las condiciones econmicas, recomiende la adopcin de las medidas necesarias para propender por el equilibrio macroeconmico. El seguimiento se realizar de manera independiente y detallada de acuerdo con la metodologa que para el efecto establezca el Confis.

As, la Ley 819 de 2003 define una secuencia anual de toma de decisiones segn la cual, primero, se aprobara y presentara al Congreso una actualizacin del MFMP y, luego, con base en dicho documento, se preparara el Proyecto de PGN. Sin embargo, para que esta secuencia produzca los resultados esperados y, de este modo, sea posible construir un entorno estable para la ejecucin de los recursos pblicos, es necesario que el MFMP vigente se traduzca en restricciones presupuestales de mediano plazo indicativas para cada uno de los sectores del PGN. As mismo, es fundamental que, a partir de estos lmites, se adelante una programacin estratgica de recursos a nivel sectorial que sirva de base para la preparacin del presupuesto anual, la cual se concretiza en el MGMP. El MGMP tiene su sustento normativo en la Ley 819 de 2003 (Ley de Responsabilidad Fiscal) y en los Decretos 4730 de 2005 y 1957 de 2007, reglamentarios de las normas orgnicas del presupuesto. 3.3 Marco de Gasto de Mediano Plazo Desde el ao 2006, se ha desarrollado un proceso de programacin presupuestal anual enfocado en el mediano plazo y organizado bajo un esquema sectorial, buscando promover una discusin amplia, estratgica y disciplinada entre las autoridades de presupuesto y planeacin y los diferentes sectores que conforman el PGN. Este cambio se da con la implementacin del MGMP, creado por el Decreto 4730 de 2005, que permite construir un escenario ms predecible para la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos, al hacer explcitos los efectos y restricciones que las decisiones de gasto anual pueden tener en el futuro. El MGMP ofrece un punto de referencia a los sectores sobre los recursos presupuestales con los que podran contar en los siguientes tres aos si no se presentan cambios en la coyuntura econmica, poltica o social. De esta forma, el MGMP facilita en gran medida el desarrollo de una gestin ms eficiente y efectiva. En este sentido, en el momento de la programacin, los sectores que hacen parte del PGN deben revisar su situacin en el mediano plazo e identificar los mejores usos posibles para los recursos existentes, de tal forma que, en caso de enfrentar nuevas circunstancias, se muestre una ptima capacidad de adaptacin, diseando nuevas lneas de accin sin impacto en trminos fiscales. Se trata, pues, de que los sectores del PGN concentren esfuerzos en incrementar su eficiencia en el uso de los recursos y en reducir o eliminar gasto no prioritario. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin cada ao establecen los criterios, procedimientos e instrucciones que debern seguir los rganos que conforman el

PGN durante el proceso de programacin presupuestal correspondiente al periodo de que se trate. Esta informacin se encuentra en un conjunto de documentos a los que se puede acceder a travs de los portales www.minhacienda.gov.co y www.dnp.gov.co, en la seccin Programacin Presupuestal (t+1, t+4). El Documento Conpes del MGMP puede consultarse en el portal del DNP. El Decreto 4730 de 2005 atiende lo sealado en la seccin anterior, reglamentando, as, el proceso de toma de decisiones que se derivara de la Ley 819 de 2003.
Decreto 4730 de 2005: Artculo 4. Proyecciones Sectoriales. El Gobierno Nacional de conformidad con el artculo 1 de la Ley 819 de 2003, desarrollar el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Este contendr las proyecciones para un perodo de 4 aos de las principales prioridades sectoriales y los niveles mximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Nacin. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se renovar anualmente. Al interior de cada sector, se incluirn los gastos autorizados por leyes preexistentes en concordancia con lo previsto en el artculo 18 de la Ley 179 de 1994, los compromisos adquiridos con cargo a vigencias futuras, los gastos necesarios para la atencin del servicio de la deuda y los nuevos gastos que se pretende ejecutar. En caso que se propongan nuevos gastos, se identificarn los nuevos ingresos, las fuentes de ahorro o la financiacin requerida para su implementacin. Adicionalmente, el Marco de Gasto de Mediano Plazo propondr reglas para la distribucin de recursos adicionales a los proyectados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Sobre la preparacin del MGMP y su articulacin al PGN, el reglamento establece los siguientes criterios:
Decreto 4730 de 2005: Artculo 9. Comits Sectoriales de Presupuesto. De conformidad con la Ley 489 de 1998, para la elaboracin del Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nacin se crearn Comits Sectoriales de Presupuesto, con presencia indelegable del Director General del Presupuesto Pblico Nacional, del Director de Inversiones y Finanzas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin y los jefes de los rganos de las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podr delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico establecer el manual de funcionamiento de estos comits, para lo cual tendr en cuenta las recomendaciones del Departamento Nacional de Planeacin y de las secciones presupuestales () Decreto 1957 de 2007: Artculo 4. El artculo 10 del Decreto 4730 de 2005 quedar as: Artculo 10. Elaboracin del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 15 de julio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, elaborar y someter el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobacin por parte del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES, sesin a la cual debern asistir todos los Ministros del Despacho. El proyecto de Presupuesto General de la Nacin coincidir con las metas del primer ao del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los aos siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carcter indicativo, y sern consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de poltica fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura econmica o ajustes de tipo tcnico que alteren los parmetros de clculo relevantes.

De esta manera, la informacin y el tipo de instancias asociadas al MGMP permiten que este ltimo se constituya en un nexo entre el MFMP y el proyecto de PGN, situacin que se refuerza si se tiene en

cuenta que el Decreto 4730 establece que el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI)26 y los anteproyectos de presupuesto debern elaborarse con base en el MGMP vigente.
Decreto 4730 de 2005: Artculo 11. Elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones. Antes del 15 de julio, el Departamento Nacional de Planeacin, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y las secciones presupuestales, presentarn el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobacin por el CONPES. El Plan ser elaborado con base en los resultados de los Comits Sectoriales de que trata el artculo 9, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversin y guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Decreto 4730 de 2005: Artculo 12. Anteproyectos de Presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nacin remitirn el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con las metas, polticas y criterios de programacin establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

As, en la medida en que el MGMP permite articular el ciclo de gerencia de recursos pblicos, se convierte en un instrumento indispensable para avanzar hacia el logro de los objetivos del Sistema Presupuestal de la Nacin, tal y como estn definidos en el reglamento del EOP.
Decreto 4730 de 2005: Artculo 2. Objetivos y Conformacin del Sistema Presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos que permita la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano plazo; la asignacin de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilizacin eficiente de los recursos en un contexto de transparencia. ()

4. PRESENTACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO AL CONGRESO DE LA REPBLICA Las diversas actividades que se desarrollan durante el proceso de programacin se resuelven en la conformacin del proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente27. La DGPPN consolida la informacin relacionada con el PGN y prepara el texto del proyecto de ley que el gobierno nacional presenta a consideracin del Congreso de la Repblica, por conducto del Ministro de Hacienda, durante los primeros 10 das de las sesiones ordinarias, esto es, a ms tardar el 29 de julio de cada vigencia, clasificado como lo ordena la norma.

Decreto 111 de 1996: Artculo 51. El Gobierno Nacional presentar a las comisiones econmicas de Senado y Cmara cada ao, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentar en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso. (Ley 225 de 1995 art. 20).

El tercer inciso del Decreto 2844 de 2010 modifica ligeramente la fecha de aprobacin del POAI: (). Con fundamento en el anteproyecto de presupuesto y la propuesta remitida por las entidades y considerando las restricciones presupuestales, las orientaciones de poltica definidas y el contenido del Plan de Inversiones Pblicas del Plan Nacional de Desarrollo, el Departamento Nacional de Planeacin proceder a elaborar la propuesta de Plan Operativo Anual de Inversiones que ser sometida a aprobacin del Consejo Nacional de Polticas Econmica y Social, Conpes, a ms tardar el 15 de julio de la vigencia anterior a la que se programa. (). (Negrilla fuera de texto). 27 Mayores detalles sobre circulares, plazos, requerimientos a las entidades que hacen parte del PGN y documentacin que estas deben presentar a las autoridades presupuestales y otros temas relacionados con la programacin pueden consultarse en la pgina WEB del MHCPDGPPN y del DNP y en el Anexo de este documento.
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Decreto 111 de 1996: Artculo 52. El Gobierno Nacional someter el Proyecto de Presupuesto General de la Nacin a consideracin del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico durante los primeros diez das de cada legislatura el cual contendr el Proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal. (Ley 38 de 1989, art. 36, Ley 179 de 1994, art.25).

El proyecto de presupuesto lo radica el ministro ante la Secretara de la Cmara de Representantes en original y dos copias. Con su presentacin se inicia la etapa de discusin y aprobacin del proyecto en el Congreso, inicialmente en las Comisiones de Asuntos Econmicos28. A diferencia de otros proyectos de ley ordinaria, la Constitucin Poltica y el EOP fijan los plazos que debe cumplir el trmite del proyecto de ley anual de presupuesto en sus diferentes etapas, en primero y segundo debate, y sealan la medianoche del 20 de octubre como fecha lmite para la aprobacin de la ley de presupuesto.
Constitucin Poltica: Artculo 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgnica, el Congreso discutir y expedir el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones. ()

El proyecto de ley de presupuesto general de la Nacin se acompaa de la siguiente documentacin: Texto del proyecto de ley que incluye las disposiciones generales, clasificado como ordena el EOP y el reglamento; Anexo del gasto social; Detalle de la composicin de las rentas y recursos de capital, acompaado del documento explicatorio de las estimaciones; Cuadros resumen, y Texto del Mensaje Presidencial.

Un anexo de carcter informativo que incluye las cifras presupuestales por secciones, con un mayor detalle que el del proyecto de ley, clasificado como lo ordena la norma, se entrega posteriormente al Congreso. La DNP, por su parte, entrega una clasificacin regional de la inversin. El proyecto se presenta clasificado como lo dispone el EOP y el reglamento. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4730 de 2005, como parte del Mensaje Presidencial tambin se presenta la clasificacin econmica y la clasificacin funcional del PGN, atendiendo estndares internacionales de clasificacin del gasto y de las rentas y recursos de capital.

28 Cuando se habla de Comisiones de Asuntos Econmicos se hace referencia a las Comisiones Constitucionales Permanentes Tercera y Cuarta de la Cmara de Representantes y del Senado de la Repblica (Artculo 4 de la Ley 3 de 1992).

Decreto 111 de 1996: Artculo 11. El Presupuesto General de la Nacin se compone de las siguientes partes: A) El Presupuesto de Rentas contendr la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluir las apropiaciones (), distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. (). Decreto 568 de 199629: Artculo 14.- El proyecto de presupuesto de Gastos se presentar al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y los gastos de inversin. Los gastos de inversin se clasificarn en Programas y Subprogramas. Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogneas en un sector de accin econmica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a travs de la integracin de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados. Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversin destinados a facilitar la ejecucin en un campo especfico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados rganos. Es una divisin de los programas.

Anexo del gasto social. La estimacin del gasto pblico social (GPS) se hace de acuerdo con lo establecido en la Constitucin y las normas que la desarrollan. En primer lugar, la Carta Constitucional establece:
Artculo 350.- La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que agrupar las partidas de tal naturaleza, segn definicin hecha por la ley orgnica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. En la distribucin territorial del gasto pblico social se tendr en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin, y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley. El presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. Artculo 366.- El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.

La reglamentacin a la que hace referencia el inciso 2 del artculo 350 constitucional est contenida en el EOP, en los siguientes trminos:

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Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin.

Decreto 111 de 1996: Artculo 41.- Se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programados tanto en funcionamiento como en inversin. El presupuesto de Inversin Social no se podr disminuir porcentualmente en relacin con el del ao anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apropiaciones identificar en un anexo las partidas destinadas al gasto pblico social incluidas en el presupuesto de la nacin. Pargrafo. El gasto pblico social de las entidades territoriales no se podr disminuir con respecto al ao anterior y podr estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con la participacin municipal en los ingresos corrientes de la Nacin. (Ley 179 de 1994, art.17).

Con respecto a esta materia, la Corte Constitucional en Sentencia C-151 de 1995, se refiri al alcance de los conceptos inversin social y gasto pblico social, establecidos en la Constitucin Poltica considerando que la clasificacin de estos gastos puede efectuarse indistintamente por funcionamiento o inversin, seal al respecto:
(...) En efecto, si el artculo 357 de la Carta hubiera establecido una rgida dicotoma entre los gastos sociales de inversin y los gastos sociales de funcionamiento, entonces tendramos que concluir que un municipio, por medio de su participacin en los ingresos corrientes de la Nacin, podra financiar la construccin de una escuela o de un hospital, pero no podra pagar los salarios de los mdicos y los profesores respectivos. Esta conclusin es inaceptable puesto que el objetivo de la inversin y el gasto social en la Constitucin no es aumentar la produccin de determinados bienes fsicos como si stos fueran valiosos en si mismos - sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participacin en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades bsicas insatisfechas. (...) Ahora bien, es obvio que una inversin para una escuela que no podr tener maestros o para un hospital que estar desprovisto de mdicos es intil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educacin y de salud de la poblacin del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversin en el bienestar de la poblacin que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversin social, en el sentido de que slo caben inversiones en el sentido econmico financiero del trmino, puede provocar una proliferacin de obras fsicas que, lejos de permitir una mejor satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, puede hacer intil e irracional el gasto social... En este sentido, la Corte Constitucional estima que es racional que la nocin constitucional de inversin social no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efecten en el sector social...

En consonancia con lo dispuesto en la Constitucin, el GPS no puede disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior, respecto al total apropiado. Metodolgicamente, para la determinacin del GPS se descuenta del total el presupuesto por concepto de servicio de la deuda, dado que este contiene

recursos destinados a financiar el pago de prstamos realizados en vigencias anteriores, de manera que no se contabilice dos veces el mismo gasto. El proyecto de ley se acompaa del texto del Mensaje Presidencial (MP). ste texto corresponde a la exposicin de motivos que debe acompaar la presentacin de cualquier proyecto de ley al Congreso de la Repblica, como lo exige la Ley 5 de 1992. El MP explica al Legislativo y a la opinin pblica, en relacin con el uso de los recursos pblicos, qu, cunto, dnde y porqu se hacen las erogaciones que se proponen. A diferencia de lo que ocurre con la presentacin de otros proyectos de ley de iniciativa gubernamental, en la presentacin del proyecto de ley del PGN no solo interviene el ministro del ramo, en este caso el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, sino que tambin lo hace el Presidente de la Repblica, lo cual ilustra la especial importancia del proyecto de presupuesto como documento econmico, financiero y de poltica, que anualmente lleva el Gobierno a consideracin del Congreso. El Mensaje Presidencial, como tal, se empez a presentar desde 195030. En el texto del MP se justifica de manera explcita el monto, composicin y distribucin de las propuestas de gasto contenidas en el proyecto, la asignacin de los recursos, as como las decisiones de poltica econmica y los supuestos macroeconmicos en las que se sustentan. A pesar de su evidente importancia, hasta el Decreto 4730 de 2005 las referencias al MP fueron muy escasas, excepto la brevsima mencin efectuada en el EOP vigente:
Decreto 111 de 1996: Artculo 53. El Presupuesto de Rentas se presentar al Congreso para su aprobacin en los trminos del Artculo 3 de esta Ley. (Corresponde al Artculo 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentar un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composicin. Estos ingresos se podrn sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento. Los recursos del crdito se utilizarn tomando en cuenta la situacin de liquidez de la Tesorera, las condiciones de los crditos y la situacin macroeconmica. (Ley 179 de 1994 art.58, Ley 225 de 1995 art. 1).

En los ltimos aos, el Mensaje Presidencial ha empezado a cumplir un papel ms destacado en las polticas diseadas para el mejoramiento del proceso presupuestal, principalmente en reas relacionadas con temas de transparencia en la informacin y el acceso del pblico a la misma. La introduccin de elementos de transparencia fiscal en la formulacin y presentacin del proyecto de ley de presupuesto y el esfuerzo por mejorar los canales de informacin sobre las actividades y propsitos gubernamentales condujo a una redefinicin del contenido del MP. El Decreto 4730 de 2005, por el cual
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RESTREPO, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano. Bogot. Legis, 2008. 509 p.

se reglamentan normas orgnicas del presupuesto, seal explcitamente la informacin mnima que debera incluirse en el Mensaje:
Decreto 4730 de 2005: Artculo 13. (). Pargrafo. El Gobierno Nacional en la presentacin del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, incluir un anexo donde se evale el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creacin de rentas de destinacin especfica. Si los objetivos se han cumplido, se propondr un proyecto de ley en el que se proponga derogar la ley que cre la renta de destinacin especfica. Decreto 4730 de 2005: Presentacin del Proyecto de Presupuesto al Congreso de la Repblica. Artculo 14. Mensaje Presidencial. El mensaje presidencial incluir lo siguiente: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado al Congreso de la Repblica. Si en la programacin del presupuesto dicho marco fue actualizado, se debe hacer explcita la respectiva modificacin. Informe de la ejecucin presupuestal de la vigencia fiscal anterior. Informe de ejecucin presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio. Informe donde se evale el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la creacin de rentas de destinacin especfica, de conformidad con lo sealado en el Artculo 13 del presente decreto. Anexo de la clasificacin econmica del presupuesto, de conformidad con el Artculo 8 del presente decreto. Resumen homologado de las cifras del Presupuesto y Plan Financiero.

Adicionalmente, se podr presentar anexos con otras clasificaciones, siguiendo estndares internacionales.

Mediante este artculo se formaliza una tendencia que vena dndose desde unos aos atrs, que consista en incluir informacin adicional a la exclusivamente presupuestal. El decreto citado la hace obligatoria; de hecho determina la manera como debe organizarse el texto del MP, pues seala cul debe ser su contenido.

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