Desenvolvimento Urbano Sustentvel: realidade ou utopia

Maria Lucila Bezerra [1]

Este texto uma tentativa de analisar experincias que venho desenvolvendo, h algum tempo, na rea de planejamento urbano, mediante a participao em processos de formulao de instrumentos de planejamento e acompanhamento de discusses e elaboraes de planos de desenvolvimento, planos estratgicos e planos diretores, nas esferas municipais, estaduais e nacional. Portanto, ele pretende apenas comunicar algumas experincias de trabalho, visando muito mais a uma troca do que a estabelecer um debate terico sobre os conceitos utilizados. As anlises concretas permitem somente testar os referenciais tericos aplicados, sem, no entanto, pretender oferecer um quadro terico preciso. Este trabalho no tem nada de acadmico, situando-se, ao contrrio, no domnio preciso da nossa experincia. O planejamento urbano no Brasil e, particularmente, no Nordeste, tem introduzido novos parmetros de anlises, dando realce ao modelo de desenvolvimento sustentvel, como principal referncia para o desenvolvimento das sociedades. Todavia, a utilizao desse modelo de anlise coloca algumas questes. Como conceitos tericos (utilizados para respaldar prticas) se concretizam nas prticas urbanas cotidianas? O que se entende por sustentabilidade urbana? Como considerar o desenvolvimento urbano/ambiental? Com efeito, a problemtica socioambiental urbana se refere a um tratamento conjunto do urbano/ambiental, que naturalmente ultrapassa o modismo que se atribui ao novo enfoque. Num rpido lance histrico, apenas para situar um pouco a questo conceitual, no incio da dcada de 70 do sculo passado, prevaleceu o enfoque conservacionista nos discursos dos que se consideravam defensores do meio ambiente. Tratava-se de uma viso rgida, que no permitia a interveno antrpica. Em seguida, procurou-se associar a preservao ambiental ao desenvolvimento econmico, consagrando-se a noo de sustentabilidade, adotada, inclusive, pelos ambientalistas. E, nesse sentido, o debate se ampliou e teve ressonncia quando os organismos internacionais consideraram nos seus discursos que no poderia haver desenvolvimento que no fosse sustentvel. A partir da, mas sobretudo na recente dcada de 90, as polticas, as estratgias e as iniciativas de interveno formuladas pelos diversos setores trazem o enfoque do desenvolvimento sustentvel a ser aplicado no mbito do planejamento urbano, sendo, mesmo, o balizador de tal planejamento. Nesse sentido, adota-se um modo de planejar que enfatiza a eqidade social, procurando elevar as condies de vida da populao, colocando o crescimento econmico como uma condio fundamental para que isso ocorra e destacando as condies de preservao ambiental como necessrias, mas, fundamentalmente, adotando uma perspectiva de desenvolvimento comprometida com as geraes futuras. 1. Os conceitos que embasam o Planejamento Urbano Nos anos 70, do sculo XX, havia uma rea de estudo nitidamente reconhecida pelo seu objeto de anlise: o urbano. Ocorre que este se revestiu de enfoques diversos, na maioria das vezes, ligados a processos de industrializao e, sobretudo, dicotomia urbano-rural. O capitalismo, na sua verso mais avanada, sobretudo na Europa, se expressava espacialmente na concentrao urbano-

industrial que tomava forma nos pases industrializados do Primeiro Mundo. Tal modelo generalizou-se pelas naes em desenvolvimento, passando, assim, os processos de urbanizao a serem respaldados pelo modelo urbano-industrial. Mais recentemente, ao enfoque urbano incorporou-se o ambiental, noo que, ao longo do tempo, passa a expressar um s objeto: urbano/ambiental. Com efeito, a problemtica socioambiental urbana soa como uma roupagem da moda para as velhas questes sociais (urbanas) (Costa, p. 59). Hoje os temas ligados ao esgotamento sanitrio, aos resduos slidos, qualidade da gua e poluio fazem parte da problemtica urbana das cidades e constituem prioridades da ao municipal, na medida em que tm forte rebatimento no meio ambiente. Na verdade, a dimenso ambiental da anlise urbana extrapolou o enfoque sanitarista, outrora bastante utilizado. Na perspectiva da abordagem urbano/ambiental, a requalificao, o controle e a manuteno dos espaos pblicos so objeto da gesto ambiental do territrio urbano, de modo a que ativos naturais, como a praia, os rios e a cobertura vegetal, sejam encarados como um patrimnio da sociedade e, portanto, preservados para serem desfrutados pelas geraes atuais e futuras.

A cidade, a sociedade urbano-industrial, o processo de urbanizao e o desenvolvimento urbano sustentvel

As pesquisas histricas revelam que nas primeiras aglomeraes sedentrias - com alguma densidade populacional -, os processos tcnicos utilizados e as condies sociais e naturais do trabalho permitiram aos agricultores produzirem mais do que eles necessitavam para subsistir, introduzindo, nesse momento, um sistema de repartio e distribuio do produto, resultante do desenvolvimento de uma capacidade tcnica instalada e de um nvel de organizao social existente. Essas foram as condies ou o embrio das cidades. Elas se formaram e passaram a existir tendo por base o surplus produzido pelo trabalho da terra. As cidades tornam-se o local de residncia dos proprietrios rurais que no precisavam mais estar fixados no lugar da produo agrcola. Elas so os centros religiosos, administrativos e polticos, expresso espacial de uma complexidade social determinada pelo processo de apropriao e de reinvestimento do produto do trabalho. Trata-se de um novo sistema de organizao social, mas que no separado do rural, nem posterior a ele, porque eles so estreitamente ligados no seio do processo de produo de formas sociais, mesmo se, do ponto de vista dessas formas, se esteja em presena de duas situaes diferentes (Castells, 1973, p. 23). Concretizava-se naquele momento a separao entre campo e cidade, que se consolidaria depois em rural e urbano. Essa dicotomia rural/urbano deixa de existir no momento em que prticas antes restritas ao meio urbano so observadas tambm nos espaos rurais e, por sua vez, os espaos urbanos se expressam como uma extenso do rural, consolidando umcontinuum em que no se observa a distino entre um espao e outro. De outro lado, do ponto de vista das relaes sociais, no somente no ambiente urbano que se desenvolvem prticas em que predominam as caractersticas das relaes das sociedades urbano-industriais, mas elas tambm so observadas em reas destinadas produo agrcola. O termo urbano designa uma forma particular de ocupao do espao por uma populao, ou seja, a aglomerao, resultante de uma forte concentrao e de uma

densidade relativamente elevada, com uma grande diferenciao funcional e social. Mas, sobretudo pelas relaes sociais que se estabelecem nesse espao, decorrentes de uma aproximao fsico-territorial e de um sistema cultural sintonizado com um projeto de modernidade, que se expressa o modo de vida urbano. Todavia, numa anlise contempornea, no se pode enfocar a questo urbana sem destacar a histria do processo de urbanizao, que, por sua vez, introduz a problemtica do desenvolvimento das sociedades. Isto quer dizer, se claro que o processo de formao das cidades a base das redes urbanas e condiciona a organizao social do espao, que quase sempre se detm na taxa de crescimento demogrfico, ligando num mesmo discurso ideolgico a evoluo das formas espaciais de uma sociedade e a difuso de um modelo cultural sobre a base de uma dominao poltica (Castells, 1973, p. 18). Tal reflexo nos leva a precisar melhor o termo urbanizao, que, segundo Castells, tem dois sentidos distintos: i) concentrao espacial de uma populao, a partir de certos limites de dimenso e de densidade; e ii) difuso de sistema de valores, atitudes e comportamentos denominado cultura urbana. Portanto, o termo urbanizao se refere constituio de formas espaciais particulares que tomam as sociedades, caracterizadas pela concentrao de atividades e de populao sobre um determinado espao, bem como a existncia de um sistema de organizao cultural particular, denominada de cultura urbana. Costuma-se, como j foi destacado, relacionar urbanizao industrializao, construindo-se a dicotomia rural/urbano. Como a unidade industrial se localizou nos centros urbanos, passando a fazer parte da fisionomia fsico-territorial do seu espao, os dois processos se confundiram e conviveram numa relao simbitica e interdependente. O processo de urbanizao contm uma dinmica prpria na qual uma populao se concentra em um determinado espao e estabelece relaes sociais que se materializam e do conformao ao espao fsico-territorial urbano. So as aglomeraes urbanas que se apresentam funcionalmente e socialmente interdependentes, com uma relao de articulao hierarquizada, formando redes urbanas de cidades. Por conseguinte, a anlise da urbanizao encontra-se estreitamente relacionada problemtica do desenvolvimento. Historicamente, o desenvolvimento resulta de transformaes estruturais que, por sua vez, so conseqncia de movimentos cumulativos de recursos tcnicos, materiais e humanos de uma sociedade. Nessa perspectiva, a paisagem urbana sofre uma evoluo, em ritmos distintos, estabelecendo contornos e organizando a paisagem fsica. Nesse sentido, a noo de desenvolvimento tem a ver com a articulao da transformao da estrutura social de uma dada sociedade. Convm esclarecer o que se entende por desenvolvimento urbano, para, em seguida, tentar introduzir o conceito sustentvel ou de sustentabilidade. Devem-se considerar, na discusso do desenvolvimento urbano, as potencialidades e as limitaes do ambiente urbano, pois so esses elementos que conformam e do concretude realidade. Porm, mais que isso, interessa identificar a sustentabilidade desse ambiente no processo de desenvolvimento em questo. Com efeito, observa Costa, h uma fragilidade terico-conceitual quando se trata de desenvolvimento sustentvel. So vrias as interpretaes tericas, revelando, na verdade, algumas imprecises e pouca clareza do seu significado. E quando passamos sua aplicabilidade, o conceito se revela ainda mais vulnervel, exigindo

certos instrumentos tericos que muitas vezes no do conta da complexidade da realidade social. como se as formulaes tericas e as propostas de intervenes entrassem em uma espcie de conflito. A noo de desenvolvimento urbano sustentvel traz consigo conflitos tericos de difcil reconciliao: o conflito entre a trajetria da anlise ambiental e da anlise urbana, dado pelas origens das reas de conhecimento diferentes, e entre a anlise social/urbana e o planejamento urbano sustentvel. So dois conceitos que esto em jogo: o urbano e o ambiental, que no so estticos, mas podem mudar com o tempo. Para Costa, algumas consideraes relevantes se destacam nesse debate: i) que poucos conceitos tm sido to utilizados como o de desenvolvimento sustentvel; ii) que a falta de preciso e contedo leva s mais variadas interpretaes; iii) e que o conceito favorece o debate em torno da idia de desenvolvimento e da noo de sustentabilidade(Costa, 2000, p.61). A sustentabilidade um conceito abrangente que incorpora todas as dimenses e considera todos os aspectos de uma realidade. Nesse enfoque, importante destacar a compreenso sistmica e holstica que est subjacente. Como a noo de sustentabilidade muitas vezes se confunde com o meio ambiente, no seu sentido restrito, vale aqui chamar a ateno para ela. A noo de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimenso a ser incorporada prpria noo de desenvolvimento. O discurso do desenvolvimento sustentvel em sua verso urbana tem certamente o mrito de buscar certo pragmatismo para a utopia. (Costa, 2000, p. 62 e 68) Alm das dimenses da realidade tratada, gravita em torno do conceito da sustentabilidade a idia de autonomia e autodeterminao das comunidades e da governabilidade e gesto. Para a sustentabilidade acontecer, so necessrios arranjos institucionais e parcerias entre o pblico e o privado. Para tanto, o processo de planejamento deve assegurar um projeto que catalize as prticas cotidianas, fio condutor do planejamento de mdio e longo prazos. Por meio ambiente urbano compreendem-se as dimenses fsicas (naturais e construdas) do espao urbano sobre o qual ocorrem as intervenes do planejamento. H, ainda, mais um complicador na medida em que no h uma produo do conhecimento, no sentido forte do termo, de anlises de situaes concretas. Trata-se portanto da produo de instrumentos de conhecimento, e no da produo de conhecimentos relativos a situaes reais. 2. O Planejamento Urbano Contemporneo Na Europa, os problemas urbanos tornaram-se essenciais nas polticas governamentais, sobretudo a partir dos anos 60 do sculo XX, quando o processo de urbanizao j havia se instalado com todo vigor, e a populao, em geral, atravs da comunicao de massa, passa a perceber o espao urbano como o locus para onde deveriam ser dirigidas as polticas pblicas, porque nele que a prtica social ocorre e onde as decises polticas so tomadas e efetivadas. Castells, na sua obra A Questo Urbana, ressalta o carter ideolgico da temtica, que para ele a base da questo urbana. Ela pde se expressar no movimento operrio e nos movimentos culturais e polticos que tiveram fora nas sociedades capitalistas industrializadas. Na poca, assistiu-se a uma efervescente prtica poltica nos bairros, nas lutas pelos equipamentos coletivos, transportes, emprego, entre outras reivindicaes. Tratava-se de uma luta poltica, de movimentos sociais com enfoque de contestao ideolgica, como instrumento de reflexo de tendncias polticas, abordando problemas sociais urbanos novos, oscilando entre o dogmatismo das formulaes gerais e a percepo dessas questes por outro prisma que no o da ideologia dominante. (Castells, 1973, p. 9 e 10) A viso europia do planejamento urbano caracteriza-se, sobretudo, pelas intervenes do Estado nos espaos urbanos (nas cidades), mediante polticas socioespaciais e ambientais. No Brasil, experincias inovadoras na rea de governabilidade e poder local vm resgatando a

atualidade da discusso acerca do planejamento e da interveno urbana, ressaltando, em muitos casos, a sua complementaridade, a dimenso ambiental (Costa p.61). A prtica do planejamento urbano tende a manter e a reforar um determinado projeto de modernidade e, ao mesmo tempo, vem incorporando o discurso da sustentabilidade urbana. Traduzindo-se, mais ou menos, como se a modernidade se revestisse do enfoque da sustentabilidade. 3. Experincias de Planejamento no Brasil Nesta parte so apresentadas algumas experincias de planejamento levadas a efeito nas regies Sul e Nordeste do Brasil e uma mais geral, que atingiu o pas como um todo. O propsito focalizar o conceito (desenvolvimento sustentvel) e a metodologia (participativa) utilizados e os resultados supostamente alcanados, j que no h ainda tempo suficiente para uma avaliao propriamente dita. O Paran um estado que se destaca, na regio Sul e no Brasil, por adotar uma prtica de planejamento urbano que o coloca como referncia nacional, tornando-se, mesmo, um paradigma de estado planejado. Isso se reflete nas intervenes realizadas em reas como a de transporte urbano e sistema virio, a de planejamento ambiental e outras ligadas ao urbano-ambiental. Resultado: hoje o Estado do Paran apresenta boas condies de oferta de servios e de infra-estrutura fsico-social e ambiental que so responsveis pela qualidade de vida da populao. O Estado do Paran tambm se destaca pelo seu modelo de gesto e governabilidade, em que se revelam sistemas institucionais eficientes e flexveis. So aes planejadas no passado que se refletem no presente e colocam o Estado do Paran numa posio diferenciada quando se examina o contexto brasileiro de prticas de planejamento. Foi nesse contexto que, em 1998, foi implantado um processo de planejamento coordenado pelo Governo estadual, com o apoio de tcnicos da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e do IPEA/PNUD, nas regies do setentrio e do oeste paranaenses. Essa experincia de planejamento regional tomou por base a implantao das bem sucedidas prticas de Curitiba. Mas, alm disso, uma outra motivao impulsionou o Governo do Estado: a inteno de descentralizar e interiorizar a ao governamental, visando garantir maior eficincia e eficcia atuao administrativa oficial. Essa experincia (de elaborao dos planos regionais), no Paran, adotou como base o conceito de desenvolvimento sustentvel, considerado como ponto de referncia para o trabalho de formulao dos Planos de Desenvolvimento Regional Sustentvel. Ao mesmo tempo, orientou o seu enfoque metodolgico por uma concepo de planejamento como processo tcnico e poltico. Tambm buscou no processo de mobilizao das sociedades regionais a sua sustentabilidade poltico-institucional, adotando como metodologia a participao dos atores sociais e agentes pblicos, de modo a que o envolvimento da populao assegurasse a sustentabilidade das propostas e projetos contidos nos Planos, garantindo assim a sua implementao. Ao final da elaborao dos Planos, foram institudos fruns de Desenvolvimento Regional com a participao desses atores sociais e agentes pblicos regionais, para garantir o gerenciamento e o acompanhamento dos produtos consubstanciados nos Planos Regionais. Na construo do diagnstico foram contempladas seis dimenses da realidade regional: econmica, social, ambiental, infra-estrutura, poltico-institucional, cientfico-tecnolgica. A leitura da realidade foi feita mediante a identificao dos problemas e potencialidades de cada dimenso. Paralelamente, foram sendo identificadas as oportunidades externas ao contexto regional e construdos cenrios que orientassem a definio do futuro desejado para as duas regies. A partir desses cenrios, foram definidos as opes estratgicas e o modelo de gesto. O fio condutor do debate para a construo do futuro regional desejado foi o conceito de desenvolvimento sustentvel que, num processo de discusso coletiva, foi expresso no nvel

de qualidade de vida, estando esta garantida, especialmente, pelo acesso aos servios bsicos de excelncia nas reas de sade, educao e segurana. Antes da experincia do Paran, alguns estados do Nordeste (Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte) - cuja realidade difere da encontrada no Paran j haviam adotado a noo de desenvolvimento sustentvel nas suas experincias de planejamento. A utilizao do conceito, nos casos especficos, permitiu incorporar reflexes e equacionar desafios decorrentes de sua aplicabilidade em realidades diferentes. Essas experincias incorporaram a definio consagrada pela Comisso Brundtland, expressa no Relatrio Nosso Futuro Comum, que considera o desenvolvimento sustentvel como aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades (CMMDA, 1987). Nesta definio est subentendida a noo de solidariedade para o desenho de um novo paradigma de desenvolvimento (Sousa, 1994), enfoque que pressupe a continuidade e permanncia da qualidade de vida e das oportunidades da sociedade, ao longo do tempo, incorporando, assim, a perspectiva de longo prazo. O enfoque da sustentabilidade recupera a viso holstica, numa abordagem sistmica em que as vrias dimenses da realidade se integram, num movimento de permuta de elementos que a compem. Nesse caso, o desenvolvimento seria resultante da transformao da realidade como uma unidade formada de elementos que compem subsistemas integrados com relaes de restries e constrangimentos e mecanismos de regulao e controle. Economia, sociedade e ecologia so vistos como subsistemas da totalidade complexa, constituindo uma identidade integrada e organizada, cada qual definindo os limites e os condicionantes das outras (Bacelar e Bezerra, 1999, p. 5). Do ponto de vista operacional, o desenvolvimento sustentvel foi definido nas experincias do Nordeste e do Paran como o processo de mudana social e elevao da qualidade das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a eqidade social, partindo de um claro compromisso com o futuro e da solidariedade entre geraes (Buarque, 1994). A essas trs dimenses, consideradas preponderantes, outras tantas foram acrescentadas na anlise dessas realidades (em conformidade com a realidade analisada), como a cultural, a cientfico-tecnolgica, a fsico-territorial ou espacial e a polticoinstitucional. Ou seja, as dimenses destacadas para a leitura analtica dependem da sociedade em questo. Assim, a totalidade social desagregada em dimenses cortes analticos em que se diferencia cada objeto -, sendo trabalhados todos os aspectos que esto estreitamente relacionados ao conceito e aos objetivos do desenvolvimento sustentvel. Trata-se, portanto, de uma abordagem multidimensional da realidade objeto de anlise. Dessa forma, o planejamento com o enfoque sustentvel procura estruturar por dimenso a anlise do tratamento tcnico e da tomada de decises de natureza poltica. Na aplicao desse enfoque so considerados fundamentais, como objetivos da sociedade contempornea, para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a democracia e a participao. Com efeito, a participao do cidado torna-se condio principal para a sustentao e a viabilidade poltica necessrias ao desenvolvimento sustentvel. Nesse caso, o planejamento como processo tcnico e poltico considera a participao dos atores envolvidos e comprometidos com a transformao de uma realidade para um outro patamar, como uma exigncia para a sustentabilidade poltica das decises tomadas no processo de planejamento. Por isso, entende-se o planejamento como parte do processo poltico de tomada de deciso sobre as aes que iro interferir no futuro, constituindo um espao privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando interesses nas definies de alternativas para a sociedade. Planejar tambm produzir e redefinir hegemonias que se manifestam em estratgias, prioridades e instrumentos de ao, especificamente em torno do objetivo do planejamento e das decises (BUARQUE, 1997).

A relao entre a anlise e a elaborao tcnica, de um lado, e o processo poltico de decises de escolhas, de outro, constitui o grande desafio para o planejamento do desenvolvimento sustentvel. So duas lgicas a serem confrontadas: a lgica poltica e a racionalidade tcnica. Enquanto o trabalho tcnico deve, fundamentalmente, gerar elementos informacionais e oferecer o suporte racional e analtico aos atores sociais para que eles possam escolher de forma mais apropriada as alternativas, as decises de escolhas so sempre polticas, correndo-se o risco de prevalecerem interesses inconsistentes com as possibilidades concretas de sustentabilidade do desenvolvimento (BACELAR e BEZERRA, 1999, p.9). Portanto, o Plano, produto tcnico e poltico, que resulta do processo de planejamento, considerado apenas um estgio do planejamento e um instrumento das escolhas e decises efetivas, por meio do qual podem ser organizadas e articuladas as aes, catalizando agentes e instrumentos de interveno. Trata-se de um instrumento de negociao poltica que serve de referencial na busca de apoios financeiros necessrios sua implementao. Nesses casos, a aplicao do enfoque terico-conceitual nos planos de desenvolvimento regional sofreu adaptaes na sua operacionalizao, sobretudo no que se refere aos pilares tericos: o desenvolvimento sustentvel e a concepo de planejamento. As dificuldades na aplicabilidade se expressaram na traduo dos conceitos em instrumentos concretos de interpretao da realidade e formulao das opes estratgicas resultantes do processo de planejamento do desenvolvimento sustentvel. Mais recentemente, 1999/2002, a formulao da Agenda 21 Brasileira foi outra experincia que mobilizou os governos e a sociedade das cinco regies do pas para que, num processo de participao e envolvimento social, fossem construdas as bases do desenvolvimento brasileiro, tendo como pressuposto a sustentabilidade. Trata-se de uma experincia que extrapola o planejamento urbano na medida em que tem como objeto do planejamento as regies brasileiras no seu conjunto. A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, aprovou um documento contendo compromissos para mudana do padro de desenvolvimento para o sculo XXI, denominando-o Agenda 21. Resgata-se o termo agendano seu sentido de intenes, desgnio, desejo de mudanas para um modelo de civilizao onde predominasse o equilbrio ambiental e a justia social entre as naes (CPDS, 2002). A Conferncia do Rio, em 1992, em contraste com a Conferncia de Estocolmo, de 1972, orientou-se para o desenvolvimento e definiu que a Agenda 21 no seria uma Agenda Ambiental, e sim uma Agenda de Desenvolvimento Sustentvel, em que o meio ambiente destacado como uma importante dimenso. O enfoque desse processo de planejamento apresentado com o nome de agenda 21 no restrito s questes ligadas preservao e conservao da natureza mas sim a uma proposta que rompe com o planejamento dominante nas ltimas dcadas com predominncia do enfoque econmico. A Agenda considera, dentre outras, questes estratgicas ligadas gerao de emprego e de renda; diminuio das disparidades regionais e interpessoais de renda; s mudanas nos padres de produo e consumo; construo de cidades sustentveis; adoo de novos modelos e instrumentos de gesto (Documento CPDS). O processo de elaborao da Agenda 21 Brasileira foi conduzido pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento SustentvelCPDS[2] e da Agenda 21 Nacional, tendo como principal objetivo redefinir o modelo de desenvolvimento do Pas, introduzindo o conceito de sustentabilidade e procurando identificar as potencialidades e as vulnerabilidades do Brasil. Mais do que um documento, a Agenda 21 Brasileira um processo de planejamento estratgico participativo. A metodologia de elaborao da Agenda privilegiou uma abordagem multissetorial da realidade brasileira, procurando focalizar a interdependncia das dimenses ambiental,

econmica, social e institucional. Alm disso, determinou que o processo de elaborao e implementao deveria observar o estabelecimento de parcerias, entendendo que a Agenda 21 no um documento de governo, mas um produto de consenso entre os diversos setores da sociedade brasileira. A primeira etapa da construo da Agenda 21 est em sua fase final e diz respeito ao processo de elaborao, em que a parceria entre governo, setor produtivo e sociedade civil considerada fundamental. A segunda etapa, da implantao, est ainda sendo discutida pelos membros da Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel-CPDS e representaes da sociedade que participaram do processo referente primeira etapa. Mas, pode-se j avanar que a estratgia (discutida) a ser adotada ser a de internalizar as proposies que a Agenda 21 apontar como polticas pblicas brasileiras, nas polticas nacionais e, sobretudo, quando da elaborao do Plano Plurianual do Governo PPA 2004/2007, obrigao constitucional brasileira, que a cada quatro anos discutido e aprovado pelo Congresso Nacional, que indica onde sero aplicados os recursos pblicos do pas. Portanto, a Agenda 21 Brasileira um poderoso instrumento estratgico mediante o qual dever ser construda a ponte entre o modelo de desenvolvimento vigente e o desejado, com base nas aspiraes coletivas de melhor qualidade de vida e nas prioridades reais de desenvolvimento sustentvel (CPDS, 2002). A metodologia de trabalho adotada selecionou seis reas temticas: Agricultura Sustentvel, Cidades Sustentveis, Infra-estrutura e Integrao Regional, Gesto dos Recursos Naturais, Reduo das Desigualdades Sociais, e Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentvel. A escolha desses temas centrais foi feita de modo a abarcar a complexidade do Pas e suas regies dentro do conceito da sustentabilidade ampliada. Com efeito, so dimenses da realidade brasileira que esto presentes e dissecadas no processo de construo da Agenda 21. Foi uma experincia que envolveu a participao dos segmentos organizados da sociedade civil na construo de polticas pblicas voltadas para vrias dimenses da realidade brasileira. Tratou-se, portanto, de um processo de planejamento governamental em que prevaleceram um arranjo e uma negociao permanente entre o Estado e as instituies da sociedade civil. Conforme Haddad, o compromisso democrtico impe a todas as etapas do processo de planejamento o fortalecimento de estruturas participativas e a negao dos procedimentos autoritrios que inibem a criatividade e o esprito crtico. Ele diz, ainda, que no h a menor dvida, contudo, de que o processo de concepo da Agenda 21 Brasileira se constituiu na mais ampla experincia de planejamento participativo que j se desenvolveu no Brasil em nvel de coordenao do Governo Federal, nos anos recentes ps-Constituio de 88. O conceito de sustentabilidade esteve presente em todo o debate e deu sustentao s propostas concebidas nesse processo, com conseqncias operacionais para as polticas, os programas e os projetos de desenvolvimento sustentvel de determinados setores ou comunidades. Essa experincia mobilizou um nmero expressivo de representaes da sociedade civil, bem como foi coletado, processado e analisado um conjunto de informaes para a formulao da Agenda 21 Brasileira. Ao adotar o conceito de desenvolvimento sustentvel, a Agenda 21 considera que a maior gerao de emprego e renda, com eqidade social, e a valorizao do capital social e dos recursos humanos so o fim ltimo e essencial do desenvolvimento, portanto, a garantia de qualidade de vida para todos. Acredita-se que apenas por esses meios possvel conseguir o amplo consenso necessrio para desencadear as transformaes desejadas, tanto no plano global quanto nos nveis nacional, regional e local. Na consecuo desses objetivos, o documento prev dois importantes instrumentos: o financiamento do desenvolvimento, atravs de ajuda multilateral, e a transferncia de tecnologia dos pases mais ricos para os mais pobres. Como medida inovadora, a Agenda 21

prope a criao dos Conselhos e Comisses Nacionais de Desenvolvimento Sustentvel e os Fruns da Agenda 21, envolvendo as comunidades e o poder local, os trabalhadores e associaes de classe, os empresrios, as ONGs, a comunidade cientfica, a mdia e as lideranas sociais e polticas regionais e locais. Na operacionalizao do conceito de sustentabilidade, na construo da Agenda 21 Brasileira, procurou-se no lhe dar um tratamento fragmentado: sustentabilidade ecolgica (manuteno de estoques de capital natural), sustentabilidade ambiental ( manuteno da capacidade de sustentao dos ecossistemas) ,sustentabilidade social (implica a adoo de polticas distributivas e/ou redistributivas e a universalizao do atendimento na rea social), sustentabilidade poltica(processo de construo da cidadania), sustentabilidade econmica (gesto eficiente dos recursos em geral, caracterizando-se pela regularidade de fluxos do investimento pblico e privado), sustentabilidade demogrfica (revela os limites da capacidade de suporte de determinado territrio e de sua base de recursos), sustentabilidade cultural (capacidade de manter a diversidade de culturas, valores e prticas no planeta, no pas e/ou numa regio), sustentabilidade institucional ( fortalecimento de engenharias institucionais e/ou instituies que considerem critrios de sustentabilidade), sustentabilidade espacial (busca de maior eqidade nas relaes interregionais). Isso porque se entendeu que essas diversas sustentabilidades esto expressas no conceito abrangente da sustentabilidade ou do desenvolvimento sustentvel. Diante dessas dimenses multifacetadas da sustentabilidade, Haddad admite que o conceito de desenvolvimento sustentvel est em processo de construo e que, ao adot-lo como idia-fora para formular e executar polticas pblicas, preciso operacionaliz-lo sem, contudo, dar-lhe um tratamento fragmentado. E mais Se a questo conceitual apresenta inmeras dificuldades para se obter um certo grau de consenso entre pesquisadores acadmicos e os que lidam com a prtica de polticas, inmeras e novas dificuldades emergem quando se busca operacionalizar o conceito de desenvolvimento sustentvel na gesto do cotidiano das burocracias governamentais. possvel que uma burocracia pblica especializada possa fragmentar o conceito de desenvolvimento sustentvel e adapt-lo s suas necessidades de gesto setorial, como, por exemplo, a sustentabilidade cultural, e assim obter algum tipo de sucesso no seu planejamento de mdio prazo. Mas, na Agenda 21 Brasileira, o que se busca um mnimo de integrao dentro de um processo de desenvolvimento entre transformaes produtivas, equidade social e reduo da degradao ambiental, numa perspectiva de sustentabilidade ampliada e progressiva, sendo que esta integrao tem de acontecer dentro de um aparelho burocrtico que se encontra em fase de reconstruo aps uma seqncia de reformas administrativas mal sucedidas ao longo dos ltimos anos (Haddad, 2002). Haddad ainda adverte para o fato de que quase sempre os problemas de insucesso na implementao de programas e projetos de desenvolvimento sustentvel no se encontram na ausncia de bases conceituais ou de estruturas organizacionais para a sua efetividade. Os problemas de insucesso podem estar nas dificuldades poltico-institucionais de sua implementao ou na necessidade de inveno de novos instrumentos mais adequados para lidar com as complexas questes de sustentabilidade multifacetada. guisa de concluso Essas experincias permitem algumas concluses que, se vistas como lies, podem ajudar na construo (em processo) do conceito de sustentabilidade e na sua eficcia operacional. Assim, alguns aspectos se destacam: o conceito se constri na sua aplicao e se ajusta realidade objeto de anlise e interveno; as dimenses da realidade so cortes analticos que ajudam a melhor investig-la, mas o enfoque holstico e sistmico deve ser observado; o processo de participao da sociedade que vai garantir a maior ou menor eficcia e

sustentabilidade do Plano; trata-se de uma prtica pedaggica de participao e transformao que leva setores das comunidades, tcnicos e lderes empresariais a se mobilizarem para a implantao de programas e projetos de desenvolvimento sustentvel; a construo de parcerias pblico-privado fundamental para garantir o desenvolvimento de programas e projetos de desenvolvimento sustentvel; a sustentabilidade poltico-institucional se destaca como viabilizadora dos processos que levam em considerao o desenvolvimento sustentvel e o tm como o fio condutor da transformao que se deseja implementar. Bibliografia AMUSEP- Associao Municipal do Setentrio Paranaense. Plano de Desenvolvimento Regional, Cascavel, dezembro de 1998. AMOP- Associao Municipal do Oeste Paranaense. Plano de Desenvolvimento Regional, Maring, dezembro de 1998. BACELAR, Tania e BEZERRA, M Lucila Experincias Recentes em Planejamento: os Casos das Associaes de Municpios do Setentrio e do Oeste do Paran. Curitiba, PARANACIDADE, 1999. BEZERRA, Lucila e SOUSA, Ester Contribuies da Regio Nordeste para a Agenda 21 Brasileira Sntese Regional, Braslia, junho de 2001 BEZERRA, Lucila e SOUSA, Ester Contribuies da Regio Norte para a Agenda 21 Brasileira Sntese Regional, Braslia, agosto de 2001 BEZERRA, Lucila e SOUSA, Ester Contribuies da Regio Sudeste para a Agenda 21 Brasileira Sntese Regional, Braslia, outubro de 2001 BEZERRA, Lucila e SOUSA, Ester Contribuies da Regio Sul para a Agenda 21 Brasileira Sntese Regional, Braslia, setembro de 2001 BUARQUE, Srgio C. Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel. Recife, IICA, 1995 (mimeo). Publicado pelo IICA como Desarrollo Sostenible Metodologa de Planeamiento Experiencias del Nordeste de Brasil. San Jos, Costa Rica : BMZ7GTZ-IICA , 1997a. _______. Desenvolvimento Sustentvel da Zona da Mata de Pernambuco. Recife: SEPLAN/PR-IICA, mar. 1994 (Verso final, mimeo). ________. Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel - Problemas tericos e tcnicos de uma Nova Abordagem do Planejamento. Recife: ICID, 1991 (Paper apresentado no Seminrio do ICID , mimeo). ________. Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal Sustentvel - Material para orientao tcnica e treinamento de multiplicadores e tcnicos em planejamento local e municipal. Recife: INCRA-IICA, 1997b (Publicado em livro pelo MEPF/INCRA-IICA). CASTELLS, Manuel La Question Urbaine, Ed. Franois Maspero, Paris, 1973 CONDEPE Conselho de Desenvolvimento de Pernambuco. PERNAMBUCO 2010 Estratgia de Desenvolvimento Sustentvel de Pernambuco. Recife: Condepe, 1996. _______. Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serto de Pernambuco. Recife, Condepe , 1997. COSTA, Helosa Soares Desenvolvimento Urbano Sustentvel: uma contradio de termos? in Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, A.1, n.2, 1999 .

GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA. VICE-GOVERNADORIA & SEPLANTEC.Projeto Serto Forte; programa de desenvolvimento sustentvel do semi-rido baiano. Salvador, SEPLANTEC, ago. 1995 ( xerox ). GOVERNO DO ESTADO DO CEAR. Plano de Desenvolvimento Sustentvel (1995 1998 ). Fortaleza , SEPLAN, 1995. GOVERNO DO ESTADO DA PARABA - SEPLAN. Plano de Desenvolvimento Sustentvel - 1996-2010. Joo Pessoa: IICA-SEPLAN-PB, 1997. HADDAD, Paulo R. Agenda 21 Brasileira - Verso Preliminar, Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional Secretaria-Executiva, fevereiro 2002. ________________ Plataforma de Ao da CPDS - Texto para Discusso, Agenda 21 Brasileira Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional Secretaria-Executiva, abril 2002. __________________Processo de Elaboracao Texto Informativo - Agenda 21 Brasileira Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional Secretaria-Executiva, abril 2002. _________________Os Meios de Implementao da Agenda 21 Brasileira: Mecanismos Institucionais e Instrumentos Texto para Discusso, Agenda 21 Brasileira Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional Secretaria-Executiva . abril 2002 IICA . Proyecto ARIDAS - Una Estrategia de Desarrollo Sostenible para el Nordeste de Brasil . San Jos, Costa Rica: IICA-BMZ/GTZ , 1997. (Publicao em espanhol do Relatrio do Grupo VI do Projeto RIDAS, intitulado Desenvolvimento Sustentvel - Conceito, Metodologia de Planejamento e Modelo de Gesto, Relatrio Tcnico do Grupo de Trabalho -Bloco conceitual-metodolgico. Braslia: SEPLAN-PR, dez., 1994). MMA- Ministrio do Meio Ambiente - Agenda 21 Brasileira Bases para Discusso, Braslia, 1999 PARAN. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano. Diagnstico das Associaes de Municpios. Curitiba, 1997. 10 v. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD- Projeto BRA/95/005. PARAN. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano. Associaes de Municpios: uma proposta de unio e desenvolvimento. Curitiba, 1997. PARAN. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano. Consrcios intermunicipais: institucionalizao, dispositivos e procedimentos legais. Curitiba, 1998. 56 f. PARAN. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano. Relatrio de avaliao das Associaes de Municpios do Estado do Paran. Curitiba, 1999. PARAN. Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano .Poltica urbana no Estado do Paran: lies da experincia e desafios para o futuro. Curitiba, 1997. 1v. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.

SEPLAN-PR - Projeto RIDAS - Nordeste: Uma Estratgia De Desenvolvimento Sustentvel. Braslia : dez., 1994 (Verso Preliminar). SEPLAN-RN/IDEC. Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Rio Grande do Norte. Natal : SEPLAN-RN/IDEC, 1996 (mimeo). SEPLANTEC- GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA. Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Bahia . Salvador: SEPLANTEC, ago. 1995 (mimeo). SOUSA, Ester. Desenvolvimento Sustentvel : um marco conceitual para o RIDAS. Recife, IICA, 1994. [1] Pesquisadora do Instituto de Pesquisas Sociais da Fundao Joaquim Nabuco [2] A CPDS foi criada por Decreto Presidencial de 26/02/97. Composio: Ministrio do Meio
Ambiente; Ministrio do Planejamento; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio das Relaes Exteriores; Secretaria de Assuntos Estratgicos; Cmara de Polticas Sociais; Frum Brasileiro das Ongs e Movimentos Sociais; Instituto Nacional de Altos Estudos; Fundao Movimento Onda Azul; Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel; e Universidade Federal de Minas Gerais.