ORGENES DE LA BUROCRACIA (principios del siglo XX)

La burocracia es una forma de organizacin humana que se basa en la racionalidad, en la adecuacin de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la mxima eficiencia en la bsqueda de esos objetivos. Los orgenes de la burocracia se remontan a la Antigedad. La burocracia, como base del sistema moderno de produccin tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos despus del Renacimiento. Weber seala que el sistema moderno de produccin, racional y capitalista, se origin a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denomin "tica protestante": el trabajo duro como ddiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversin de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en smbolos materiales. Verific que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen 3 formas de racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos. Las semejanzas entre el protestante y el comportamiento capitalista son impresionantes. Estas 3 formas de racionalidad se apoyaron en los cambios religiosos. La burocracia es la organizacin o estructura organizativa caracterizada por procedimientos explcitos y regularizados, divisin de responsabilidades y especializacin del trabajo, jerarqua y relaciones impersonales. El trmino es utilizado en la sociologa, en la ciencia administrativa y, especialmente, en la de administracin pblica. Podra definirse como un conjunto de tcnicas o metodologas dispuestas para aprender o

racionalizar la realidad exterior que pretende ser controlada por el poder central- a fin de conocerla y dominarla de forma estandarizada o uniforme.1 Un claro ejemplo de esta caracterstica de las burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratacin y asignacin o remocin de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explcitos y relevante al desempeo de funciones. En la base de todo aparato burocrtico hay algn tipo de disciplina. Por tal razn la burocracia sirve como articulacin de la simplificacin. Se podra argumentar que por la burocracia es posible la divisin de trabajo promovida por el poder central, que a su vez busca dominar a los funcionarios.2
LA ADMINSTRACION PBLICA Y BUROCRACIA 1. La burocracia

Taylor revolucion el sistema de fabricacin con la introduccin de elementos racionales en el proceso productivo, que afectaban a la divisin del trabajo y a la distribucin de funciones, proponiendo una organizacin racional y cientfica del trabajo en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban sealadas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en dcadas posteriores repercuti tambin en la organizacin administrativa que copi el modelo racional de diferenciacin y distribucin de tareas. H. Fayol traslad el esquema taylorista a la organizacin administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una optimizacin de resultados. Su propuesta consista en determinar aquellas funciones que tienen

un cierto carcter general, y que son comunes a todo tipo de organizaciones: planeacin y diseo de programas, organizacin, direccin, coordinacin del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableci unos principios que deben regir y orientar cualquier accin administrativa: divisin del trabajo en niveles de especializacin, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarqua, disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o direccin y centralizacin.

La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidacin del sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carcter lgico, que se manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones polticas, econmicas y sociales por medio de una divisin jerarquizada del trabajo, de una especializacin tcnica de tareas y de un control y coordinacin de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y concentracin de poder. La lgica de la burocracia moderna es una lgica de dominacin legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo lugar, por su carcter dinmico, dado que constituye una fuerza decisiva en la sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organizacin.

El trmino de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo ideal que resume y sintetiza unas formas de accin social, especficas de las sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la necesidad de una jerarqua normativa y en la relacin con el mercado, como norma fundamental de los procesos de interaccin social.

Los elementos caractersticas de la burocracia como sistema organizativo los sintetizamos en el siguiente cuadro:

Jerarqua y responsabilidad Normativa escrita

Sistema organizado de mando y subordinacin mutua de las autoridades inferiores por las superiores. Regula las relaciones entre los miembros de la organizacin y las funciones de cada uno de stos en relacin con su status y especializacin. Cumplimiento de la normativa general y de las instrucciones recibidas de la autoridad. Profesin que exige una serie de conocimientos especficos, que hay que demostrar a travs de unas pruebas determinadas. La retribucin se produce ms bien en relacin con las funciones desempeadas y no de acuerdo al trabajo realizado. El ejercicio de la Administracin Pblica exige exclusividad y no permite la participacin en aquellas cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en colisin con los pblicos.

Obediencia Seleccin de Personal Sistema de remuneraciones Dedicacin laboral completa

Pero la concepcin weberiana resulta insuficiente para el funcionamiento de las organizaciones pblicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo formalismo en el anlisis y resolucin de problemas, a las toma de decisiones vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con dificultad de innovacin y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los sistemas polticos y econmicos de las sociedades desarrolladas.

La organizacin burocrtica responde a un sistema de produccin en masa, con un nivel tecnolgico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios socioeconmicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia es reducido. El modelo burocrtico, til durante la fase de consolidacin y expansin del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto econmico y social.

La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas tcnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carcter general, objetiva e igual para todos, a travs de un cumplimiento estricto del reglamento.

La rigidez en la aplicacin de la norma produce dificultades tanto en la organizacin como en las relaciones que sta mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la intromisin de intereses y simpatas personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolucin de los problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposicin de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su carcter inslito, no es posible la aplicacin de la norma establecida. Pero esta falta de eficiencia, est tambin condicionada por una serie de factores estructurales: - los objetivos de las administraciones, son de carcter poltico, y en mltiples ocasiones no son de naturaleza econmica, por lo que su prestacin se hace a coste cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad econmica de los servicios pblicos. - el sistema presupuestario de la mayora de los paises desarrollados tiene un carcter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilizacin de los recursos y en la distribucin del gasto.

- el desarrollo de la poltica econmica y social no depende, en muchas ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusin en las economas nacionales.

Reich propone un nuevo esquema organizativo, alternativo al modelo weberiano, y aplicable al organigrama pblico, diferenciando tres clases de especialistas a los que asigna unas funciones determinadas:

MODELOS BUROCRTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS Grupos de especialistas Los que resuelven los problemas Los que identifican los problemas Los intermediarios estratgicos Funcin que deben desarrollar Conocer el medio y las circunstancias que intervienen en los acontecimientos Habilidad para identificar y capacidad de resolucin de problemas Habilidad para dirigir y crear condiciones de trabajo, proporcionando los recursos necesarios

Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerrquico que define a la administracin pblica tradicional, en favor de equipos de profesionales especializados, entre los que predominan un sistema de comunicacin ms fluido. Los equipos creativos identifican y resuelven los problemas a travs de estrategias y tcticas, lo que permite dar la solucin ms idnea a cada situacin, en funcin de los recursos disponibles.