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INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C.

DELEGACION OAXACA

ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO EN TIEMPO Y FORMA DE LA INTEGRACION DE EXPEDIENTES DE COMPROBACION DE OBRA PBLICA EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE OAXACA TRABAJO PRCTICO TERMINAL
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE

MAESTRO EN ADMINISTRACIN DE LA CONSTRUCCIN.

PRESENTA: Felipe Gallegos Prez

ASESOR: Mtro. En V.I.I. Luis Higelin Isselin

ESTUDIOS CON RECONOCIMIENTO OFICIAL POR LA SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA, CONFORME AL ACUERDO No. 2004458 DE FECHA: 15 DE DICIEMBRE DE 2000. OAXACA DE JUAREZ, ENERO DE 2013

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INDICE
JUSTIFICACION ............................................................................................................... 2 OBJETIVO ........................................................................................................................ 2 METODOLOGIA ............................................................................................................... 2

CAPTULO I. ANTECEDENTES DEL RAMO GENERAL 33............................................. 3 1.1 Fondo Para La Infraestructura Social Municipal (FISM, Fondo III) ............................ 6 1.2 Fondo de Aportaciones Para El Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales Del Distrito Federal (FORTAMUN-DF, fondo IV) .......................................... 15 CAPTULO II. MARCO JURDICO .................................................................................. 16 2.1 mbito Federal ...................................................................................................... 16 2.2 mbito Estatal ....................................................................................................... 17 2.3 mbito Municipal ................................................................................................... 18

CAPTULO III. MODALIDAD DE EJECUCIN DE OBRAS ........................................... 18 3.1 Administracin directa ........................................................................................... 18 3.2 Contrato ................................................................................................................ 19 3.2.1 Garantas y Retenciones .............................................................................. 23 3.2.2 Entrega - recepcin de obras ........................................................................ 26

CAPTULO IV. EXPEDIENTE TECNICO - UNITARIO ..................................................... 29 4.1 Parte Social ............................................................................................................ 31 4.2 Parte Tcnica ......................................................................................................... 32 CAPTULO V. ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO ......................................... 35

CONCLUSIONES ............................................................................................................ 38

Bibliografa ...................................................................................................................... 39 Fuentes de Investigacin ................................................................................................. 39 Anexos ............................................................................................................................ 40

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JUSTIFICACION
La inversin de obra pblica es lo ms relevante dentro de una administracin municipal y representa un gasto significativo de los recursos del gobierno y debe ser controlada con objeto de presentar la rendicin de cuentas de manera objetiva, clara y transparente, a travs de los lineamientos correspondientes, en nuestro caso Leyes y reglamentos que rigen el estado de Oaxaca. Por ello las autoridades municipales que tienen bajo su responsabilidad el manejo de recursos federales, estatales y municipales deben visualizar y establecer estrategias y mtodos para cumplir en tiempo y forma con la integracin de expedientes de comprobacin de obra pblica ante la Auditoria Superior de Estado (ASE) que es el rgano fiscalizador. En la administracin municipal se carece del conocimiento pleno de cmo integrar expedientes tcnicos de comprobacin de obra correspondientes al ramo general 33 debido a que la administracin se renueva cada tres aos, generando una incapacidad en la comprobacin del recurso financiero. Por tal motivo es necesario plantear como alternativa el contar con personal capacitado que cuente con un instrumento gua para apoyar a la administracin municipal, dedicando un rea exclusivamente a la integracin de expedientes de comprobacin, que logre dar cumplimiento con la entrega de expedientes de comprobacin de obra pblica en tiempo y forma. Logrando con esto que la administracin municipal cumpla con la rendicin de cuentas de manera objetiva, clara y transparente ante la auditoria superior del estado, evitando riesgos como pueden ser faltas administrativas hasta demandas penales, y heredar problemas administrativos a la administracin entrante.

OBJETIVO
El Objetivo consiste en garantizar la comprobacin del recurso de obra pblica municipal mediante alternativas para el cumplimiento en tiempo y forma y la correcta integracin de expedientes de obra pblica.

METODOLOGA
La Metodologa que se utilizar es de investigacin, ya que es el procedimiento riguroso, formulado de una manera lgica, que el investigador debe de seguir en la adquisicin del conocimiento. 2

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CAPITULO I ANTECEDENTES DEL RAMO GENERAL 33


Para dar cumplimiento con la comprobacin de obra pblica en el estado de Oaxaca es necesario conocer primeramente el origen de los recursos destinados a los gobiernos municipales as como los lineamientos para la aplicacin de estos recursos.

El Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios surge de la integracin de programas y recursos que anteriormente se ejercan a travs de los Ramos 12, 25 y 26, derivado de una serie de reformas y acciones con el objetivo de descentralizar las responsabilidades y los recursos humanos y materiales, cuyos antecedentes inmediatos a continuacin se describen:

En 1992 se cre la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) con la finalidad de instrumentar la poltica social del Gobierno Federal y de coordinar las acciones que se convinieran con los gobiernos estatales y locales para superar las condiciones de marginacin y pobreza en las diferentes regiones del pas, estas acciones se realizaban con recursos presupuestados en el Ramo 26, Solidaridad y Desarrollo Regional.

El 18 de mayo de 1992 se firm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, entre el Ejecutivo Federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin.

Derivado de lo anterior, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio 1993 se cre el Ramo 25, denominado Aportaciones para Educacin Bsica en los Estados, con la finalidad de dotar a las Entidades Federativas de los recursos requeridos en el proceso de descentralizacin del sector educativo.

Las acciones emprendidas en materia de descentralizacin del sector salud son diversas, sin embargo, el hecho ms relevante que consolida todas las acciones se registra el 27 de enero de 1995 mediante la publicacin del decreto presidencial que establece la

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integracin y objetivos del Consejo Nacional de Salud como instancia de coordinacin para la programacin, presupuestacin y evaluacin de la salud pblica. En 1996, el Ramo 26 cambi de denominacin de Solidaridad y Desarrollo Regional a Superacin de la Pobreza. Hasta el ejercicio presupuestal del ao 1997 la orientacin del gasto del Ramo 26 se daba a travs dos Fondos: 1. Fondo de Desarrollo Social Municipal: Los recursos se destinaban a obras de atencin a la pobreza con un impacto municipal, proporcionando fundamentalmente servicios bsicos, como agua potable, alcantarillado, drenaje, electrificacin,

mejoramiento de la infraestructura, educacin bsica, de salud, construccin de caminos rurales, vivienda, abasto, proyectos productivos, as como proyectos para el desarrollo municipal. 2. Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo: Los recursos se utilizaban para financiar la construccin de obras en proceso; para acciones prioritarias del desarrollo de los Estados; constitucin, asistencia y capacitacin a empresas regionales; apoyos a grupos sociales en diversas actividades productivas; acciones de vivienda; y para proyectos de desarrollo comunitario orientados a mujeres en condiciones de pobreza. Los programas de este Fondo eran: Empleo Temporal; Crdito a la Palabra; Empresas Sociales y Cajas de Ahorro; Atencin a Zonas ridas; Jornaleros Agrcolas; Apoyos a Mujeres y Servicio Social.

Los dos fondos antes referidos desaparecen en 1997. En el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1998, se establece que el Ramo 26 Superacin de la Pobreza cambia de nombre a Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza, reestructurndose en cuatro Fondos:

1. Fondo para el Desarrollo Productivo: Para acciones generadoras de empleo temporal, de crdito, y de promocin de proyectos productivos. El Fondo se constitua por los programas de Empleo Temporal, Empresas Sociales, Crdito a la Palabra y Desarrollo Productivo de la Mujer. 2. Fondo para Impulsar el Desarrollo Regional Sustentable: Para la planeacin y desarrollo de proyectos regionales y microregionales.

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3. Fondo para la Atencin de Grupos Prioritarios: Para atender a grupos en condiciones de inequidad, marginacin o vulnerables como jornaleros, ixtleros, personas de la tercera edad y maestros jubilados; y 4. Fondo de Coinversin Social y Desarrollo Comunitario: Para financiar proyectos productivos y promover una cultura de corresponsabilidad.

El Ramo 26 prevalece con el nombre de Desarrollo Regional y Productivo en Regiones de Pobreza, hasta el ejercicio presupuestal de 1999; para el ao 2000, desaparece con motivo de la integracin paulatina de algunos fondos y recursos al Ramo 33 surgido en 1998; otros programas, son asimilados al presupuesto de la Secretara de Desarrollo Social.

Un paso de trascendental importancia en el proceso de descentralizacin del gasto pblico federal tuvo origen a finales de 1997, con motivo de la reforma y adicin del Captulo V a la Ley de Coordinacin Fiscal, que se tradujo en la creacin de la figura de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, lo cual a su vez dio origen a la creacin del Ramo 33, incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 1998.

Conformacin Original del Ramo 33

Originalmente el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, estaba constituido por cinco fondos, de la manera siguiente: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se divide en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal, y Fondo para la Infraestructura Social Municipal, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), y Fondo de Aportaciones Mltiples.

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A partir del ejercicio presupuestal 1999, al Ramo 33 se le incorporaron dos fondos ms, el de Educacin Tecnolgica y de Adultos y el de Seguridad Pblica, por lo que actualmente se encuentra conformado por siete Fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), dividido en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), dividido en tres: Fondo para la para Asistencia Social (DIF), Fondo para Infraestructura Educativa Bsica, y Fondo para Infraestructura Educativa Superior, Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA), y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP).

El Ramo 33, tambin conocido como Aportaciones Federales para Estados y Municipios, fue creado con el objetivo de transferir recursos hacia los estados y los municipios otorgndoles responsabilidades en cuanto al ejercicio de recursos pblicos en materia de salud, educacin, infraestructura, seguridad pblica entre otros servicios pblicos.

Los recursos de Ramo 33 estn destinados a un fin particular, es decir, su gasto est condicionado al cumplimiento de ciertos objetivos. A pesar de que estos recursos son ejercidos directamente por estados y municipios, el gobierno federal mantiene control sobre los mismos y puede supervisar su uso.

1.1 Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM, Fondo III)


El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) es uno de los ocho fondos que componen el Ramo 33 y se divide en la parte estatal (FISE) y la municipal (FISM). El 6

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Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) junto con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun) son los nicos dos recursos del Ramo 33 que son ejercidos directamente por los municipios.

El Fondo Para La Infraestructura Social Municipal (FISM) se destinar exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas y de inversin que beneficien directamente a sectores de su poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, por lo mismo no podrn destinarse a otros renglones, puesto que se tipificara como desviacin de recursos y por ende estaran sujetos a la aplicacin de la legislacin que corresponde. (Art. 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 17 de la Ley de Coordinacin Fiscal para el Estado de Oaxaca):

Agua potable Alcantarillado, drenaje y letrinas Urbanizacin municipal Electrificacin rural y de colonias pobres Infraestructura bsica de salud Infraestructura bsica educativa Mejoramiento de vivienda Caminos rurales Infraestructura productiva rural 2% de desarrollo institucional (servicios de asesora, consultora, asistencia tcnica, capacitacin, actualizaciones, formacin y profesionalizacin de personal, financiamientos de estudios e investigacin, adquisicin de equipo informtico, para lograr una prestacin de servicios eficiente y eficaz por parte del municipio).

3% de gastos indirectos (estudios y proyectos, factibilidad, supervisin, combustibles y lubricantes, mantenimiento de vehculos de la supervisin, materiales, suministros, papelera, fotocopias, material flmico administracin de la obra). utilizados en la

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Conceptos aplicables a cada rubro contable.

AGUA POTABLE Sistema de agua potable Pozo profundo de agua potable Depsito o tanque de agua potable Norias Bombas y equipo

ALCANTARILLADO, DRENAJE Y LETRINAS Sistema de alcantarillado Colectores y subcolectores Red de drenaje pluvial Red de drenaje sanitario Letrinas

URBANIZACIN MUNICIPAL Calles y caminos Puentes peatonales o vehiculares Pasos peatonales y/o vehiculares Relleno sanitario Tratamiento de aguas residuales

ELECTRIFICACIN RURAL Y DE COLONIAS POBRES Red de electricidad Alumbrado pblico

INFRAESTRUCTURA BASICA DE SALUD Centros de salud Dispensario mdico y unidades Medicas rurales Laboratorios de anlisis clnicos

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INFRAESTRUCTURA BASICA EDUCATIVA Aulas Sanitarios dentro de escuelas Bardas de escuelas Escaleras y andadores dentro de escuelas

MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Piso firme Vivienda

CAMINOS RURALES Caminos rurales

INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA RURAL Desarrollo de reas de riego Desarrollo de reas de temporal

GASTOS INDIRECTOS Mantenimiento de vehculos Estudio de factibilidad de las obras Proyecto ejecutivo Evaluacin y seguimiento

OBRAS IMPROCEDENTES Los recursos de estos fondos, en ocasiones se dedican a la ejecucin de obras improcedentes tales como: Canchas deportivas Iglesias Plazas cvicas Kioscos y parques Techumbres de: estacionamientos, saln de usos mltiples y canchas deportivas

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El FISM representa uno de los ingresos ms importantes para algunos de los municipios ms marginados del pas.

La importancia del FISM para la poblacin viviendo en pobreza extrema se relaciona con la influencia que tienen las condiciones del rea geogrfica sobre el bienestar de los individuos y la reduccin de la pobreza. Las oportunidades de tener una mejor calidad de vida se incrementan cuando la poblacin tiene acceso a ms y mejores servicios pblicos.

El Fondo para la Infraestructura Social Municipal es importante no slo por la influencia que tiene el entorno geogrfico sobre la calidad de vida, sino tambin porque permite observar y evaluar la capacidad de administracin y prestacin de servicios pblicos por parte de los municipios. Y, los municipios son, nada ms y nada menos, el nivel de gobierno ms cercano a las necesidades y demandas de la gente.

Cmo se asigna el FISM?

La asignacin del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) pasa por tres etapas desde que sale de las arcas de la Federacin hasta que es ejercido por los municipios:

I.- De la Federacin a los Estados: El Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo Social, distribuye el recurso entre los estados aplicando una frmula relacionada con necesidades bsicas en los hogares (Art. 34: Ley de Coordinacin Fiscal).

II.- De los Estados a los municipios: La distribucin del FISM de la Federacin a los estados se realiza en funcin de la proporcin que corresponde a cada estado de la pobreza extrema a nivel nacional. Ahora, los estados deben distribuir el recurso entre sus municipios aplicando: 1) La misma frmula que la Federacin aplic con ellos. (Art. 34: LCF). 2) Una frmula alternativa (Art. 35: LCF) en caso de que no cuenten con la informacin necesaria para emplear la frmula original.

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El problema de la frmula alternativa es que no es tan rigurosa en su clculo como la frmula original.

III.- De los municipios a las comunidades: Finalmente, cuando el recurso llega a los municipios, los ayuntamientos son los encargados de canalizar el recurso hacia las comunidades en condiciones de pobreza extrema y rezago social. Sin embargo, a partir de este punto el mecanismo se torna ms discrecional dada la inexistencia de un mecanismo formal de asignacin (frmula).

La decisin de gasto del FISM se hace en el Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal (Coplademun). El Coplademun es un sistema de participacin a travs del cual los grupos organizados de la sociedad y la poblacin en general participan en la planeacin del desarrollo del municipio.

Cmo debe ejercerse el FISM?

La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) seala expresamente las obligaciones del municipio respecto al ejercicio del FISM para promover la participacin de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicacin y vigilancia del recurso.

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El Ayuntamiento invita a los ciudadanos de todas las comunidades, colonias y barrios a que presenten sus propuestas de obra de infraestructura bsica en el Comit de Planeacin de Desarrollo Municipal (Coplademun). Este debe contar entre sus miembros a representantes de todas las comunidades y en sus reuniones se deben evaluar todas las peticiones, priorizar las obras que son viables y aprobar aquellas para los que existe presupuesto suficiente.

Las funciones del COPLADEMUN respecto al FISM son especficamente: Efectuar la promocin de los objetivos, estrategias y programas de accin del Fondo para la Infraestructura Social Municipal. Promover e impulsar la organizacin social en la planeacin y desarrollo de los programas y acciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal. Analizar y priorizar las obras y acciones a realizar con los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con base en propuestas que realicen las comunidades a travs de los representantes comunitarios. Participar en el seguimiento de las obras seleccionadas.

El objetivo primordial de vigilar el ejercicio del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) es asegurar que el Ayuntamiento est utilizando los recursos de Fondo para financiar nicamente las obras de infraestructura bsica contenidas en la Ley de Coordinacin Fiscal y que estas estn destinadas a paliar los efectos de la pobreza en las comunidades con mayor rezago social.

Rendicin de cuentas del gobierno municipal

Obligaciones de transparencia de los municipios: Segn el Art. 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, todos los Ayuntamientos tienen la obligacin de:

I. Hacer de conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas y beneficiarios;

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II. Promover la participacin de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicacin y vigilancia, as como en la programacin, ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de las obras y acciones que se vayan a realizar; III. Informar a sus habitantes, al trmino de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados; IV. Proporcionar a la Secretara de Desarrollo Social la informacin que sobre la utilizacin de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso de los Municipios lo harn por conducto de los Estados; y V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los Fondos sean compatibles con la preservacin y proteccin del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.

La legislacin federal es muy clara entonces sobre las obligaciones que tienen los municipios para informar tanto a sus habitantes como al gobierno federal sobre el uso de los recursos correspondientes el FISM.

La Contralora Municipal Asimismo, en todos los municipios del pas, la legislacin estatal prev la creacin de una Contralora Interna. Entre las principales facultades de la Contralora Interna se encuentran: La vigilancia de las distintas reas de la administracin municipal. El exacto cumplimiento de las disposiciones legales en el ejercicio del gasto. La correcta aplicacin del gasto pblico. La implementacin de sistemas de control. La vigilancia del cumplimiento de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, entre otras.

La labor de los contralores municipales es fundamental en la vigilancia del gasto pblico porque implica establecer un mecanismo de control interno durante el ejercicio de los recursos pblicos.

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Sin embargo, la falta de facultades legales de los Contralores Municipales para sancionar a funcionarios por mal uso de recursos, as como la dependencia de su nombramiento del Presidente Municipal hacen casi imposible que se erijan como un contrapeso efectivo en la vigilancia del cumplimiento de los objetivos y las metas de gasto pblico. Por esta razn, la labor de control y vigilancia de los municipios recae casi completamente en la rendicin de cuentas a la Federacin y en la fiscalizacin externa y expost (despus de que los recursos fueron ejercidos) de las Entidades de Fiscalizacin Superior federal y estatales.

Con Fundamento en el Artculo 65 bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Auditora Superior del Estado es el rgano Tcnico del Congreso que tiene a su cargo la revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica de los poderes del Estado, Municipios, entes pblicos y autnomos que ejerzan recursos pblicos y en general, cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos pblicos.

Cmo funciona la fiscalizacin en los municipios? Tanto la Auditora Superior de la Federacin (ASF) como los rganos de Fiscalizacin Superior (OFS) de los Estados tienen atribuciones legales realizar una revisin ex post de la Cuenta Pblica Municipal.

Con Fundamento en el Artculo 65 bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Auditora Superior del Estado es el rgano Tcnico del Congreso que tiene a su cargo la revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica de los poderes del Estado, Municipios, entes pblicos y autnomos que ejerzan recursos pblicos y en general, cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos pblicos.

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INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 1.2 Fondo de Aportaciones Para El Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales Del Distrito Federal (FORTAMUN-DF, fondo IV)
Son aportaciones federales para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, de acuerdo al artculo 37 de la LCF, tienen como destino: Exclusivamente la satisfaccin de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras. A la atencin de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica de sus habitantes. La distribucin Estado-Municipios es igual al de la Federacin-Estados, de acuerdo al artculo 36 de la LCF, los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal debern publicar en sus respectivos rganos oficiales de difusin los montos que corresponda a cada municipio o Demarcacin Territorial por concepto de este Fondo, as como el calendario de ministraciones, a ms tardar el 31 de enero de cada ao; asimismo, este artculo establece que anualmente en el PEF, se determinar el monto, tomando como referencia: Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudacin Federal Participable de acuerdo a la estimacin que se realice en la Ley de Ingresos de la Federacin para ese ejercicio; Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de igual forma, pero el clculo se realiza tomando como referencia el 0.2123 por ciento de la Recaudacin Federal Participable. Las Entidades Federativas distribuirn los recursos que correspondan a sus Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporcin directa al nmero de habitantes con que cuente cada uno de ellos. En el caso del Distrito Federal, el 75 por ciento correspondiente a cada demarcacin territorial ser asignado conforme al criterio del factor de poblacin residente y el 25 por ciento restante al factor de poblacin flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) .

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El destino de los recursos de este fondo, prioritariamente est encaminado al saneamiento financiero del municipio y a la atencin de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pblica de sus habitantes, debiendo decidir su destino en sesiones de cabildo sealndose en el acta correspondiente los conceptos y montos de cada accin, el procedimiento se aplicar tantas veces como sea modificado el proyecto de inversin.

Acciones que se pueden realizar:

Cumplimiento de obligaciones financieras Seguridad pblica Pago de aprovechamientos y derechos por extraccin de agua. Acciones de modernizacin de los sistemas fiscales. Prioridades del ayuntamiento

CAPITULO II MARCO JURIDICO


Las acciones de las autoridades municipales, relativas a la obtencin, administracin, manejo, aplicacin y comprobacin de los recursos pblicos, se efectan sustentadas principalmente en los siguientes ordenamientos:

2.1 mbito Federal


Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cdigo Fiscal de la Federacin. Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Ley de Coordinacin Fiscal. Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal vigente. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. Ley de Desarrollo Social. 16

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Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las mismas.

2.1 mbito Estatal


Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca Ley de Coordinacin Fiscal para el Estado de Oaxaca Ley Municipal para el Estado de Oaxaca Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios de Oaxaca. Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca Ley de Deuda Pblica Estatal y Municipal Ley General de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal de que se trate Ley de Ingresos de cada Municipio Cdigo Fiscal Municipal del Estado de Oaxaca Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca Reglamento Interno del Congreso del Estado de Oaxaca Reglamento Interior de la Auditoria Superior del Estado de Oaxaca Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca para el ejercicio de que se trate Normatividad para el ejercicio del Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca Decreto mediante el cual se establecen las bases, montos, factores de distribucin y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca para el Ejercicio Fiscal Presupuesto de Egresos del Municipio de que se trate Las dems normas aplicables de acuerdo al tipo de proyecto a realizar. 17

INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 2.3 mbito Municipal

Presupuesto de Egresos de cada municipio.

Otros ordenamientos que establecen la base de la fiscalizacin en los aspectos de planeacin, supervisin y control, son:

Plan Estatal de Desarrollo Sustentable. Plan Municipal de Desarrollo Sustentable. Manual de Fiscalizacin de Cuenta Pblica. Gua de Administracin de Obra Pblica de la ASE.

CAPITULO III MODALIDAD DE EJECUCIN DE OBRAS


Los ayuntamientos bajo su responsabilidad podrn ejecutar obra pblica bajo las modalidades contenidas en los artculos. 25 y 62 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca (LOPSREO) observando para tales efectos los artculos 42, 43, 44, 45 y 46 de la propia ley.

3.1 Administracin directa


Esta forma de gestin generalmente es utilizada cuando las obras de escasa cuanta y no requieren de equipo y personal especializados, como puede ser el mantenimiento de caminos, donde los Ayuntamientos pueden hacer uso de su propia maquinaria y personal, sin perjuicio de que puedan contratar externamente el acarreo de materiales que no pueda realizar con sus propios activos.

Para este caso el Ayuntamiento deber sujetarse a lo dispuesto en los artculos 62 y 63 de la LOPSREO; dirigiendo la ejecucin de la obra con la responsabilidad de suministrar y controlar su desarrollo al efecto tendr que realizar la siguiente documentacin:

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Acta de acuerdo para ejecutar la obra por administracin directa. Inventario de maquinaria y equipo de construccin del municipio. Plantilla de personal tcnico y administrativo relacionado con la obra pblica. Reporte fotogrfico Cdula detallada de facturacin total que integra la obra Acta entrega - recepcin

3.2 Contrato
Esta forma de gestin implica, por supuesto, la celebracin del contrato administrativo por antonomasia1, es decir el contrato de obra pblica. Este contrato generalmente es celebrado cuando las dependencias o entidades demandan el uso de tecnologa y personal especializado para la realizacin de las obras.

Para la ejecucin de obras por contrato, el Ayuntamiento deber sujetarse a lo dispuesto en los artculos 25 y 46 de la LOPSREO; al respecto las modalidades contempladas para la suscripcin de contrato de obra pblica y servicios relacionados son las siguientes: Licitacin pblica Invitacin restringida Adjudicacin directa

En el caso de que el Ayuntamiento opte por la excepcin a la licitacin pblica, deber fundarse segn las circunstancias que concurran en cada caso, en criterios de economa, eficacia, eficiencia imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el municipio; para tal efecto el presidente municipal emitir un acuerdo debidamente fundado y motivado para acreditar que la obra encuadra en alguno de los supuestos previstos en los artculos 43 y 45 de la LOPSREO.

1 FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000. p. 228

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De conformidad con el artculo 46 de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca, los procedimientos para la adjudicacin y ejecucin de obra pblica, proyectos productivos y de fomento debern sujetarse a las leyes respectivas y a los rangos siguientes:

LICITACIN PBLICA

Es un mecanismo legal y tcnico por medio del cual la administracin investiga, o sea, trata de obtener las mejores condiciones de idoneidad, conveniencia y capacidad en la prestacin de servicios pblicos, en la realizacin de las adquisiciones y en la ejecucin de las obras pblicas. Permite una competencia libre e igual. La seleccin recaer en el licitador ms idneo y que ofrece la mayor ventaja. La licitacin se compone de una serie de actos sucesivos, todos interligados y tendientes al mismo fin: la realizacin del contrato administrativo.2

Etapas de la Licitacin Pblica

Las etapas a travs de las cuales se desarrolla la licitacin pblica son las siguientes:

a) Elaboracin de las bases de licitacin. b) Convocatoria c) Elaboracin y entrega de la proposicin u oferta d) Apertura de proposiciones e) Emisin del fallo, y en su caso, adjudicacin.
2 LOPEZ Elias, Jose Pedro. Aspectos Jurdicos De La Licitacin Pblica En Mxico. Instituto de investigaciones Juridicas, Mxico: 1999. p.60

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INVITACION RESTRINGIDA

Al igual que la Licitacin Pblica es un procedimiento para la adjudicacin de un contrato de obra, solo que la invitacin restringida es mediante invitacin por escrito a cuando menos tres contratistas que estn inscritos en el padrn de contratistas y que cuenten con la experiencia, calidad, servicio, suficiencia y oportunidad que garanticen las mejores condiciones para la ejecucin de obra pblica.

En este procedimiento de seleccin, se comunicar mediante una invitacin directa al contratista, la cual se dar a conocer por escrito y los interesados que deseen participar, lo manifiestan de la misma forma, quedando obligados a presentar su propuesta en el tiempo y forma que lo indique el Municipio.

ADJUDICACION DIRECTA

En este sistema se designa al contratista sin mayor prembulo, es decir, los rganos administrativos ejercen la facultad con la que cuentan para elegir en forma directa y discrecional, a la persona o la institucin con la que va a contratar sin sujetarse a procedimiento especial alguno. Generalmente esto ocurre en los contratos de montos pequeos o en aquellos donde slo hay un posible contratista, lo mismo sucede en los contratos celebrados a causa de un desastre o de alteracin del orden social.

El hecho de que la administracin pblica cuente con un sistema de libre eleccin del contratista o de adjudicacin directa no significa que no deba cumplir una serie de requisitos legales para que la contratacin sea eficaz y legal, la libertad opera en cuanto la eleccin del contratista ms no en cuanto a los requisitos que garantizan el debido cumplimiento de la actividad contractual. Entre esos requisitos sobresalen los que se refieren a la determinacin de la necesidad de la contratacin; los detalles tcnicos y financieros; la aptitud personal y legal del contratista. Dichos requisitos debern efectuarse de acuerdo a las normas jurdicas que rijan tales situaciones.

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Segn el Artculo 45 de la LOPSREO, se podr Adjudicar una obra bajo responsabilidad de los titulares de las dependencias, Entidades o del Presidente Municipal segn sea el caso de los Ayuntamientos; solamente bajo las siguientes circunstancias:

Artculo 45.-

I.- Peligre o se altere, la seguridad del estado o el orden social, de la economa, los servidores pblicos, la salubridad, el medio ambiente de alguna zona o regin del Estado o Municipio respectivamente, como consecuencias de desastres producidos por fenmenos naturales, por casos fortuitos o de fuerza mayor; o existan circunstancias que puedan provocar prdidas o costos adicionales importantes; II.- Se traten de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de obra campesina o urbana marginada, y la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento deba contratar directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar en donde deba ejecutarse la obra o con las personas morales o agrupaciones legalmente establecidas y constituidas por los propios habitantes beneficiarios; III.- Cuando se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al contratista. En estos casos la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento podr adjudicar el contrato al licitante que haya presentado la siguiente proposicin solvente ms baja, siempre que la diferencia en precio con respecto a la postura que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea superior al 10%; IV.- Cuando a juicio de la convocante no sea idnea la realizacin de una licitacin pblica, en virtud de que la divulgacin de los proyectos e informacin que deba otorgarse a los participantes, pudiera comprometer informacin de naturaleza confidencial para el Estado o Municipio, as como la operacin de seguridad de la obra a ejecuterse; V.- Cuando el contrato solo pueda celebrarse con una persona determinada, por ser esta el titular de patentes u otros derechos exclusivos; y, VI.- Cuando habiendo celebrado dos licitaciones pblicas o invitaciones restringidas de un evento, esta se hubiere declarado desiertas.

En los procedimientos de invitacin restringida y de adjudicacin directa, se invitar a la o a las personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata, as como con los recursos tcnicos financieros y dems que sean necesarios. 22

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3.2.1 Garantas y retenciones

Las garantas tienen por objetivo garantizar la seriedad de sus proposiciones, y ella puede consistir en una fianza otorgada por compaa debidamente autorizada, o bien otro tipo de garanta establecida por las disposiciones jurdicas relativas o se puede pensar en una doble finalidad: en asegurar el goce y disfrute de un derecho o alternativamente, el cumplimiento de una obligacin

En la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se establecen tres rubros de garantas, que nos limitaremos a mencionar:

a. Garanta de anticipos. Artculo 48 fraccin I. b. Garanta de cumplimiento. Artculo 48. c. Garanta de vicios ocultos. Artculo 66.

Garanta de Anticipos

La Ley permite que eventualmente se puedan otorgar anticipos a los proveedores o contratistas, los cuales en materia de adquisiciones no podrn exceder del 50% del monto total del contrato, aclarando, el propio ordenamiento, que no se considerar como operacin de financiamiento el otorgamiento de anticipos.

El otorgamiento de anticipos en materia de obra pblica contempla tres reglas generales: 1. Los importes de los anticipos concedidos sern puestos a disposicin del contratista con antelacin a la fecha pactada para el inicio de los trabajos; 2. No se otorgarn anticipos para convenios modificatorios; y 3. En los casos de rescisin de contrato, el saldo por amortizar de los anticipos se reintegrar a la dependencia o entidad.

Contra esos anticipos otorgados, los proveedores o contratistas debern garantizarlos por la totalidad del monto del anticipo, segn el artculo 38 de la Ley.

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Garanta de cumplimiento

El objetivo de la garanta de cumplimiento es lograr la correcta ejecucin del contrato, de acuerdo con los trminos de adjudicacin y a la buena fe; por su medio, la administracin pblica se garantiza el fiel cumplimiento del contrato correspondiente.

El cumplimiento a los trminos de la ejecucin del contrato da fundamento a la administracin para ejecutar esta garanta, segn el monto contratado y el plazo convenido para la entrega del bien o servicio.

Esta garanta tiene su fundamento en el artculo 38 de la Ley, de tal modo que la garanta de seriedad de las proposiciones, se retendr hasta el momento en que el proveedor o contratista constituya la garanta de cumplimiento del contrato correspondiente.

La garanta de cumplimiento del contrato tiene por objeto respaldar el cumplimiento general de todas las obligaciones contradas por el contratista y que, por lo mismo, es la ms utilizada en la mayora de los contratos. La fianza definitiva, responde de las penalidades impuestas al contratista, por razn de la ejecucin del contrato y de los daos y perjuicios que el contratista pueda ocasionar a la administracin con motivo de la ejecucin del mismo, as como de los gastos originados a la propia administracin por la demora en el cumplimiento de sus obligaciones. Lo cierto es que la propia ley (artculo 38) permite que las dependencias y entidades puedan exceptuar al proveedor o contratista, de presentar la garanta de cumplimiento del contrato respectivo, en los casos siguientes:

1. De adquisiciones de bienes que realicen las dependencias y entidades para su comercializacin o para someterlos a procesos productivos en cumplimiento de su objeto o fines propios; 2. Cuando se trate de obras que, de realizarse bajo un procedimiento de licitacin pblica, pudieran afectar la seguridad de la nacin o comprometer informacin de naturaleza confidencial para el gobierno federal, y

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3. En los casos en que, por razn de su monto, las adquisiciones y obra pblica se lleven a cabo bajo un procedimiento de invitacin a tres proveedores o contratistas o por adjudicacin directa.

Garanta de vicios ocultos

En materia de obra pblica, a partir del da siguiente en que se recepcionan las obras, empieza un plazo de garanta para responder por los vicios ocultos o defectos que resulten a la obra, el cual deber ser garantizado por el contratista.

Al respecto, el artculo 75 de la ley seala que concluida la obra, no obstante su recepcin formal, el contratista quedar obligado a responder de los defectos que resultaren en la misma, de los vicios ocultos y de cualquier otra responsabilidad en que hubiere incurrido, en los trminos sealados en el contrato respectivo y en el Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal.

Para garantizar durante un plazo de doce meses el cumplimiento de las obligaciones por vicios ocultos, previamente a la recepcin de los trabajos, los contratistas, a su eleccin, podrn constituir fianza por el equivalente al diez por ciento del monto total ejercido de la obra; presentar una carta de crdito irrevocable por el equivalente al cinco por ciento del monto total ejercicio de la obra, o bien, aportar recursos lquidos por una cantidad equivalente al cinco por ciento del mismo monto en fideicomisos especialmente constituidos para ello.

Los recursos aportados en fideicomiso debern invertirse en instrumentos de renta fija. Los contratistas, en su caso, podrn retirar sus aportaciones en fideicomiso y los respectivos rendimientos, transcurridos doce meses a partir de la fecha de recepcin de los trabajos.

Quedarn a salvo los derechos de las dependencias y entidades para exigir el pago de las cantidades no cubiertas de la indemnizacin que a su juicio correspondan, una vez que se hagan efectivas las garantas constituidas de ese modo.

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3.2.2 Entrega recepcin de obras

Generalmente en la obra pblica se le presta poca atencin a la fase final o cierre de la misma y no se le da la importancia debida a algunas etapas como son el finiquito y la entrega recepcin-de la obra, esto contribuye a que los ayuntamientos tengan problemas para comprobar sus recursos, aunque fsicamente las obras estn terminadas, no es as administrativamente.

La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca en sus artculos 64 y 65 seala lo siguiente:

Articulo 64.- El contratista comunicar a la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento, la terminacin de los trabajos que fueron materia del contrato y que tena encomendados, estas verificarn que los mismos estn debidamente concluidos dentro de los veinte das siguientes al de la comunicacin, salvo que al efecto fuese sealado un plazo diferente; dichos trabajos debern ser recibidos por los contratantes y al efecto se deber informar a la Contralora o al rgano de Control Interno con diez das de anticipacin el lugar, la fecha y hora en que se efectuar la recepcin de los trabajos.

La entrega y recepcin de la obra no exime al contratista de la responsabilidad por defectos o vicios ocultos que tenga la misma, en los trminos de las leyes respectivas, por lo que en el momento de celebrarse la entrega se deber exhibir fianza que garantice los vicios ocultos de la obra, la cual tendr una vigencia de doce meses.

Artculo 65.- La entrega de la obra se realizar en la fecha, forma y condiciones como se haya pactado en el contrato, la que no deber exceder de un trmino de veinte das naturales contados a partir de la terminacin total de los trabajos.

De acuerdo al Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en sus artculos 141, 142 y 143 dice: que el documento de finiquito de las obras formara parte del contrato y deber contener como mnimo lo siguiente:

I. Lugar, fecha y hora en que se realice;

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II. Nombre y firma del residente de obra y, en su caso, del supervisor de los trabajos por parte de la dependencia o entidad y del superintendente de construccin del contratista; III. Descripcin de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Importe contractual y real del contrato, el cual deber incluir los volmenes realmente ejecutados de acuerdo al contrato y a los convenios celebrados; V. Periodo de ejecucin de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminacin contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios; VI. Relacin de las estimaciones, indicando cmo, fueron ejecutados los conceptos de trabajo en cada una de ellas, y los gastos aprobados, debiendo describir cada uno de los crditos a favor y en contra de cada una de las partes, sealando los conceptos generales que les dieron origen y su saldo resultante, as como la fecha, lugar y hora en que sern liquidados; VIl. Datos de la estimacin final; VIII. Constancia de entrega de la garanta por defectos y vicios ocultos de los trabajos y cualquier otra responsabilidad en que hubieren incurrido, y IX. La declaracin, en su caso, de que el contratista extiende el ms amplio finiquito que en derecho proceda, renunciando a cualquier accin legal que tenga por objeto reclamar cualquier pago relacionado con el contrato.

Cuando la liquidacin de los saldos se realice dentro de los quince das naturales siguientes a la firma del finiquito, el documento donde conste el finiquito podr utilizarse como el acta administrativa que da por extinguidos los derechos y obligaciones de las partes en el contrato, debiendo agregar nicamente una manifestacin de las partes de que no existen otros adeudos y por lo tanto se darn por terminados los derechos y obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamacin, al no ser factible el pago indicado, se proceder a elaborar eI acta administrativa prevista en el ltimo prrafo del artculo 64 de la Ley.

Artculo 142.- Si del finiquito resulta que existen saldos a favor del contratista, la dependencia o entidad deber liquidarlos dentro del plazo a que alude el segundo Prrafo del artculo 54 de la Ley.

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Si del finiquito resulta que existen saldos a favor de la dependencia o entidad, el importe de los mismos se deducir de las cantidades pendientes por cubrir por concepto de trabajos ejecutados y si no fueran suficientes stos, deber exigirse su reintegro conforme a lo previsto por el artculo no obtenerse el reintegro, la dependencia o entidad podr hacer efectivas las garantas que se encuentren vigentes.

Artculo 143.- EI acta administrativa que da por extinguidos los derechos y obligaciones formar parte del contrato y deber contener como mnimo lo siguiente:

I. Lugar, fecha y hora en que se levante; II. Nombre de los asistentes y el carcter con que intervienen en el acto; III. Descripcin de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Relacin de obligaciones y la forma y fecha en que se cumplieron, y V. Manifestacin de las partes de que no existen adeudos y, por lo tanto, de que se dan por terminadas las obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamacin. De las obras que se realizan por Administracin Directa, el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su artculo 215 dice:

Artculo 215.- Para la recepcin de los trabajos, la dependencia o entidad deber levantar un acta de recepcin que contendr como mnimo lo siguiente: I. Lugar, fecha y hora en que se realice; II. Nombre y firma de los asistentes y el carcter con que intervienen en el acto; III. Nombre y firma del residente de obra y del representante del rea que se har cargo de la operacin y mantenimiento de los trabajos; IV. Descripcin de los trabajos que se reciben; V. Importe de los trabajos, incluyendo las posibles modificaciones que se hubieren requerido: VI. Periodo de ejecucin de los trabajos, incluyendo las prrrogas autorizadas; VIl. Relacin de las estimaciones o de gastos aprobados;

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VIII. Declaracin de las partes de que se cuenta con los planos correspondientes a la construccin final, as como los manuales e instructivos de operacin y mantenimiento correspondientes y los certificados de garanta de calidad y funcionamiento de los bienes instalados, y IX. Fechas de inicio y terminacin real de los trabajos, as como del cierre de la bitcora. La dependencia o entidad podr efectuar recepciones parciales de los trabajos, debiendo levantar las actas correspondientes.

Con el levantamiento del acta de Entrega Recepcin se da por concluida la obra o servicio, y para el inicio de su operacin, el cual deber de estar firmado de conformidad por las partes que intervienen.

CAPTULO IV. EXPEDIENTE TCNICO UNITARIO


Los Ayuntamientos para la correcta comprobacin de las obras debern integrar un expediente unitario por cada obra que realice, el cual resguardaran por un periodo de diez aos a partir de la fecha de terminacin de las obras.

Este expediente deber estar a disposicin de la Contadura Mayor de Hacienda del Poder Legislativo para las revisiones que haya lugar durante la ejecucin y una vez terminadas las obras.

Los expedientes tcnicos de las obras que realice el Ayuntamiento, podrn ser elaborados, al igual que los proyectos, por personal del propio ayuntamiento o a travs de personas fsicas o morales que al efecto contraten, apegndose a los conceptos contenidos en los formatos establecidos por la Auditoria Superior del Estado.

Qu es el expediente unitario de obra? El expediente tcnico es el conjunto de evidencias documentales de cada obra pblica, se integra con toda la documentacin generada desde los procesos de planeacin, programacin y presupuestacin hasta su conclusin, incluyendo la entrega recepcin y 29

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cancelacin de garantas para cubrir defectos, vicios ocultos y alguna responsabilidad no cumplida. Se divide en parte social, parte tcnica y documentacin de contratacin.

El expediente unitario deber estar integrado de tres partes que son las siguientes: I. Expediente tcnico. II. Documentacin comprobatoria. III. Otra documentacin relacionada con la ejecucin de la obra.

Los Ayuntamientos debern de elaborar por cada una de las Obras que sean aprobadas sea cual fuese el monto del mismo, un expediente tcnico, debiendo observar los siguientes aspectos: Que los expedientes tcnicos cuenten con toda la documentacin, debidamente requisitada y avalada, incluidos sus anexos. Que se cuente con dictamen de impacto ambiental y autorizacin por parte de las instancias Federales o Estatales correspondientes. Que los proyectos y presupuestos de las obras a realizar consideren las normas y especificaciones tcnicas vigentes segn corresponda a la naturaleza de la obra. Que los precios de materiales, equipo, herramienta, sueldos, salarios, maquinaria, fletes, acarreos, etc., en el caso de obras que se ejecutarn a travs de administracin directa, y los precios unitarios en el caso de obras ejecutadas a travs de contratos, resulten congruentes con la situacin de mercado imperante en las regiones que correspondan. Que las cantidades presupuestadas de materiales, equipo, herramienta, sueldos, salarios, maquinaria, fletes, acarreos, etc., en caso de las obras a realizar por administracin directa y volmenes de obra en el caso de obra por contrato resulten congruentes con los proyectos arquitectnicos y de ingeniera. Que se cuente con los permisos y licencias correspondientes segn la naturaleza de la obra. Que los programas de ejecucin fsica y financiera resulten congruentes.

En el caso de tratarse de obras, en las cuales se tenga mezcla de recursos con la Administracin Estatal, y el expediente tcnico lo elabore una Dependencia u Organismo del Estado, podr presentarse este mismo expediente a la Contadura Mayor de 30

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Hacienda, agregndole la parte social a que se hace referencia en este manual, adems del acta de aprobacin y autorizacin de la inversin, oficio de notificacin de aprobacin y autorizacin de recursos que emita el Ayuntamiento y cdula programtica, con sus respectivos anexos.

4.1

Parte social

La parte social de un expediente tcnico tanto para obras realizadas por administracin directa como para obras realizadas por contrato, ser integrada con los siguientes documentos: Acta de integracin del Consejo de Desarrollo Municipal. Acta de seleccin de obra Acta de Priorizacin de Obras, Acciones Sociales Bsicas e Inversiones Acta de integracin del Comit de Obra Convenio de concertacin Acta de cabildo de aprobacin a la obra Oficio de notificacin del municipio Acta de integracin del comit de obras Acta de modalidad de ejecucin de la obra Acta de excepcin a la licitacin publica

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4.2 Parte tcnica

La parte tcnica de un expediente tcnico, dependiendo de la modalidad de ejecucin ser integrada con los siguientes documentos:

Documentacin Parte tcnica Acta de aprobacin y autorizacin de Obras, Acciones Sociales Bsicas e Inversiones Oficio de notificacin de aprobacin y autorizacin de Obras, Acciones Sociales Bsicas e Inversiones con sus anexos Documentacin que acredite la capacidad tcnica y administrativa del ayuntamiento Relacin de equipo de construccin propiedad del Ayuntamiento Acta de justificacin de la excepcin a la licitacin pblica Cdula programtica y anexo Informacin bsica del proyecto Presupuesto de obra (explosin de insumos partidas y conceptos) Presupuesto de obra (resumen de aportaciones) Generadores de obra Programa calendarizado de obra e inversin Programa de elaboracin de reportes de supervisin Croquis de macrolocalizacin y microlocalizacin Planos arquitectnicos y/o de ingeniera avalados por personal tcnico calificado Autorizacin de uso de suelo emitido por las Autoridades Federales, Estatales y/o Municipales, segn corresponda a la naturaleza y ubicacin fsica de la obra Documentacin que acredite la tenencia de la tierra o donacin de la misma hacia el Municipio del sitio en donde se vayan a ejecutar los trabajos programados Dictamen de impacto ambiental Proyecto de preinversin

Obras por Obras por Administracin Contrato directa

A A A A NA A A A A A A A A A

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Documentacin Comprobatoria del Gasto de la Obra.

La documentacin comprobatoria del gasto de la obra debe considerar los siguientes documentos de acuerdo a la modalidad de ejecucin:

Documentacin Proceso de Licitacin Convocatoria o invitacin Bases de la licitacin Constancia de visita al sitio de la obra Acta de la junta de aclaraciones Propuestas tcnicas y econmicas de los licitantes Actas de apertura de propuestas tcnica y econmica Dictamen de las propuestas tcnica y econmica Dictamen y notificacin de fallo Proceso de licitacin para la adquisicin de materiales o arrendamiento de maquinaria Contratacin Contrato de obra pblica con sus anexos (catlogo de conceptos y calendario de ejecucin de obra) Contrato de arrendamiento de maquinaria complementaria Contrato de prestacin de servicios profesionales A Garantas Garanta de Anticipo Garanta de cumplimiento de contrato Garanta de vicios ocultos y equipo instalado de ser el caso

Obras por Obras por Administracin Contrato directa NA NA NA NA NA NA NA NA A A A A A A A A A NA

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Obras por Obras Administracin por directa Contrato

Documentacin Facturas, Estimaciones, Listas de Raya, Recibos de Honorarios, Nominas, Soporte Tcnico. Facturas Estimacin que debern de incluir: Resumen de la estimacin por partidas y conceptos, nmeros generadores, bitcora de obra, reporte fotogrfico, pruebas de laboratorio (si fuera el caso), autorizacin de precios unitarios extraordinarios (si fuera el caso), autorizacin de prrrogas (si fuera el caso), notificaciones de sanciones por incumplimiento a las clusulas de contrato (si fuera el caso) En el caso de finiquitos de obra se debern de incluir adems de los anteriores: sbana de finiquito de obra (concentrado de las estimaciones y trabajos ejecutados), Acta de entrega - recepcin, fianza de vicios ocultos y Planos definitivos Lista de raya por mano de obra Recibos de honorarios Nminas por mano de obra Soporte tcnico (conceptos ejecutados, nmeros generadores, explosin de insumes, reporte fotogrfico, etc.) Otros documentos relacionados con la Ejecucin de la Obra Minutas, actas, oficios, convenios, reportes de supervisin, acta de recepcin fsica de los trabajos, inventario de material sobrante, cuadro comparativo anual de inversin, etc., as mismo se incluye en este apartado el Acta de Entrega - Recepcin Minutas, actas, oficios, convenios, reportes de supervisin, acta de recepcin fsica de los trabajos, cuadro comparativo anual de inversin, etc., as mismo se incluye en este apartado el Acta de Entrega Recepcin

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Al trmino de una Obra, Accin o Inversin realizada, cualquiera que fuera la modalidad de ejecucin de la misma, el Municipio tendr la obligacin de elaborar el expediente tcnico definitivo, en el cual se plasmen las caractersticas y condiciones finalmente alcanzadas, as como la inversin ejercida en la misma.

En los anexos encontraremos un ejemplo de un Expediente Tcnico Unitario (de comprobacin el cual nos servir para conocer ms a fondo en qu consiste dicho expediente.

CAPITULO V ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO


Durante el presente trabajo se analizo el marco jurdico que faculta a los municipios para la distribucin de recursos y ejecucin de obra pblica y se propondrn alternativas para reducir la problemtica antes planteada sustentando todo lo anterior con una propuesta de que el personal cuente con un instrumento gua para la correcta integracin de expedientes de comprobacin de obra pblica.

Para dar cumplimiento con la comprobacin de obra pblica en el estado de Oaxaca fue necesario conocer los lineamientos para la aplicacin de los recursos, as como conocer los mecanismos de adjudicacin de obra pblica en sus diferentes variantes e integracin de los expedientes tcnicos, para transparentar el gasto y promover la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera clara y transparente.

La Administracin Pblica principalmente en el mbito municipal se percibe cada vez con mayor intensidad como ineficiente, ineficaz, corrupta y problemtica, vindose afectada la credibilidad, la confianza y la legitimidad, teniendo por consecuencia una repercusin negativa en la sociedad.

No hacer del conocimiento a la poblacin sobre los montos que recibieron las obras, las acciones a realizar, el costo de cada una de ellas, su ubicacin, metas y beneficiarios de

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las mismas, genera conflictos sociales que derivan en inconformidad de los gobernados y muy probable en la toma de las instalaciones de los municipios.

Igualmente se llevan a cabo adjudicaciones de las obras a empresas que no cumplen con los requisitos legales para ejecutarlas, creando conflictos sociales por inconformidad de la poblacin, mismo que deriva de una mala profesionalizacin en la ejecucin de las obras y como consecuencia, un incorrecto ejercicio del recurso destinado a las mismas.

Principalmente se presentan situaciones de documentacin comprobatoria del gasto incompleta; expedientes tcnicos incompletos; obras inconclusas, etc. Y como consecuencia, el ayuntamiento entrante, no sabe de qu manera se ejerci el recurso por parte del ayuntamiento que entrega, generando con ello un clima de desinformacin.

Durante el ejercicio Fiscal de un municipio no se cumple en tiempo y forma con la integracin de expedientes de comprobacin de obra pblica, debido a la falta de conocimiento y carencia de un personal que se dedique exclusivamente a la integracin de dicho expedientes.

De la misma forma, las empresas constructoras encargadas de la ejecucin de las obras, incurren en ejecutar obras de mala calidad, obras con un sobre costo, obras desfasadas en los tiempos programados de entrega por lo cual no cumplen en el tiempo indicado con la entrega de la documentacin comprobatoria y en ocasiones por el desconocimiento de que documentos integran un expediente de comprobacin como son estimaciones, facturas, garantas, bitcoras de obra, oficio de terminacin y acta de entrega recepcin.

Debido a lo anterior los municipios pueden incurrir en una falta administrativa lo que puede originar que al momento de ser fiscalizado por el rgano competente se solicite el reintegro del gasto ejercido, o en su caso el riesgo de una demanda en contra del ayuntamiento o del mismo presidente municipal.

Del mismo modo pueden hacer acreedores de una sancin por la omisin de la presentacin de los informes que visualicen su avance de las metas, programas y objetivos. 36

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Para dar cumplimiento con la comprobacin de obra pblica en el estado de Oaxaca es necesario conocer los lineamientos para la aplicacin de los recursos, as como conocer los mecanismos de adjudicacin de obra pblica en sus diferentes variantes e integracin de los expedientes tcnicos, para transparentar el gasto y promover la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera clara y transparente.

Despus de conocer el origen de los recursos, y realizar el estudio y conceptos generales de obra pblica propongo como alternativas para cumplir en tiempo y forma con la integracin del expediente tcnico de comprobacin de obra pblica, las siguientes:

La capacitacin de personal tcnico. Plantear la integracin de un equipo tcnico especializado en asuntos municipales en materia de obra pblica, contable y de comprobacin de recursos. Planear que el personal tcnico cuente con un instrumento gua para la correcta integracin de expedientes de comprobacin de obra pblica. Impulsar al personal a ser ms eficientes en su administracin y comprobacin de recursos en materia de obra pblica. Fortalecer a los municipios poniendo a su alcance nuevas alternativas y herramientas administrativas.

Para lograr estas alternativas es necesario que con base en las disposiciones jurdicas y administrativas aplicables y al presupuesto programado dentro del rubro de capacitacin, se opere el Plan Anual de Capacitacin y Adiestramiento que contiene los cursos y eventos necesarios para implantar el proceso de Capacitacin y Adiestramiento con calidad, que permita contar con personal preparado y que cuente con el conocimiento tcnico de la integracin de expedientes de comprobacin de obra, con el fin de dar cumplimiento al proceso de comprobacin ante la Auditoria Superior del estado.

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CONCLUSIONES
La rendicin de cuentas es deficiente e irregular porque los funcionarios municipales no conocen los mecanismos para reportar el uso de los recursos a la Federacin, adems de que no se cumple con la normatividad que obliga al Ayuntamiento a reportar a los habitantes del municipio sobre el de gasto del FISM en sus rganos de difusin local.

Algunas de las causas principales por las que no se da cumplimiento a la comprobacin son las siguientes: Existen deficiencias tecnolgicas (falta de equipo de cmputo o en mal estado) y de capital humano en los municipios que dificultan ms la labor de rendicin de cuentas. La revisin de la Cuenta Pblica se realiza casi 1 ao despus de que se ejerci el Fondo. Las facultades para fiscalizar y sancionar el manejo indebido de recursos pblicos difieren en las 32 entidades de la Repblica. Adems, el proceso para determinar responsabilidad de los funcionarios pblicos municipales no representa una amenaza creble a la sancin. La falta de conocimiento de cmo integrar un expediente de obra.

Es importante suplir los vacos informativos en las solicitudes de informacin con datos que pueden estar disponibles a travs de sitios electrnicos o bien acercndose a las autoridades municipales y estatales correspondientes.

Por todo lo anterior se puede decir que si un ayuntamiento desarrolla alternativas para la adecuada integracin de Expedientes de Comprobacin de obra pblica cumplir con los lineamientos de comprobacin de recursos en el estado.

Tambin si un Ayuntamiento cuenta con personal capacitado dedicado exclusivamente a la integracin de Expedientes de obra evita problemas de comprobacin, ya que este personal realizara de manera correcta integracin de los expedientes de obra garantizando la comprobacin del recurso de obra pblica municipal en tiempo y forma.

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BIBLIOGRAFIA
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000 LOPEZ Elas, Jos Pedro. Aspectos Jurdicos De La Licitacin Pblica En Mxico. Instituto de investigaciones Jurdicas, Mxico: 1999

FUENTES DE INVESTIGACION
http://www.aseoaxaca.gob.mx http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/legis.htm Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Ley de Coordinacin Fiscal, Mxico, ltima Reforma DOF 24-06-2009. Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la misma, Mxico, ltima Reforma DOF 28-05-2009 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Coordinacin Fiscal para el Estado de Oaxaca, ltima reforma publicada en el Peridico Oficial del estado el 30 de diciembre de 2009 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley Orgnica Municipal para el Estado de Oaxaca, Ley publicada en el Peridico Oficial del estado el 30 de Noviembre de 2010. H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca, ltima reforma publicada en el Peridico Oficial del estado el 25 de septiembre de 2004 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca, ltima Reforma segn Decreto nmero 743 Publicado en el POGE Extra de fecha 30 de Diciembre del 2008 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca, Ley publicada en el Peridico Oficial del Estado de Oaxaca el sbado 23 de abril de 2008

Cortina Cortina, Misael; Integracin de expedientes tcnicos de obras pblicas; Curso de


capacitacin a autoridades municipales para la correcta aplicacin y comprobacin de recursos; Auditoria superior del estado; Santo Domingo Tehuantepec, Oax. Octubre de 2009.

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ANEXOS

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Diagrama de flujo del proceso de planeacin, programacin, ejecucin y comprobacin de la obra pblica municipal correspondiente al ramo 33.
INICIO

EL MUNICIPIO CELEBRA REUNION PARA LA INTEGRACION DELCONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL

EL CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL CELEBRA REUNION PARA PRIORIZAR LAS OBRAS, ACCIONES E INVERSIONES A EJECUTAR, LEVANTANDO ACTA DE PRIORIZACION DE OBRAS

EL MUNICIPIO A TRAVES DE EL O DE ORGANISMOS PUBLICOS O CONTRATISTAS REALIZA EL PROYECTO DE PREINVERSION

NO
EL PROYECTO ES FACTIBLE DE REALIZAR

EL MUNICIPIO INFORMA A LOS BENEFICIARIOS LAS CAUSAS POR LAS QUE NO SE EJECUTARA LA OBRA

SI 1
EL MUNICIPIO APRUEBA Y AUTORIZA LA OBRA, ACCION O INVERSION A REALIZAR

EL MUNICIPIO INTEGRA EL EXPEDIENTE TECNICO Y LO PRESENTA A LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA PARA SU VALIDACION

LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA REVISA EL EXPEDIENTE TECNICO

NO
EL EXPEDIENTE TECNICO ES AVALADO EL MUNICIPIO CORRIGE EL EXPEDIENTE TECNICO

SI
LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA AVALA EL EXPEDIENTE TECNICO Y RECOMIENDA LA MODALIDAD DE EJECUCION

EJECUCION DE LA OBRA

COMPROBACION DE LA OBRA

FIN

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