Alcance de la autonoma universitaria en Colombia, 1980-2002. Una reflexin desde la evolucin legislativa y jurisprudencial.

Carol Villamil Ardila* Introduccin En Colombia, la locucin autonoma universitaria es empleada en contextos distintos y con fines diversos, como ejemplo, se halla en artculos que, desde los diarios, condenan su existencia por encontrar en ella la causa de la alteracin del orden pblico en algunas universidades, y se destaca tambin en encuentros acadmicos que realzan, entre otros, su carcter histrico e incluso mtico. Pero la autonoma tambin aparece, y de forma muy frecuente, en expresiones propias del poder pblico: la legislacin y las decisiones judiciales. Ese tratamiento de la autonoma universitaria 1, merece atencin especfica para comprender el papel reconocido o asignado por el Estado a las universidades, especialmente durante las ltimas dos dcadas, en las que las transformaciones institucionales se han intensificado. De all se deriva el objetivo de este artculo: analizar la autonoma universitaria en Colombia, desde 1980 y hasta el ao 2002, con base en el alcance que le conceden las decisiones legales y jurisprudenciales ms importantes de ese perodo. La poca adoptada es importante desde el campo del derecho, en razn a las transformaciones econmicas y polticas de las ltimas dcadas y a la modificacin integral de la regulacin universitaria, debida al cambio de Constitucin ocurrido en 1991 y a las modificaciones legales surgidas en 1992. A pesar de esta delimitacin jurdica y nacional de la investigacin, el artculo se sustenta y concluye con un enfoque que pretende generar inters interdisciplinario e internacional. La hiptesis general es que durante los ltimos veintids aos, la autonoma evolucion, en el caso colombiano, desde una concepcin y aplicacin restringida hacia un escenario de amplitud, traducido en su mayor uso social y, concretamente, universitario. Esa transformacin acrecent un mbito de libertades, pero tambin ha sido limitada por ambigedades normativas, polticas y de los actores acadmicos. Las fuentes esenciales para la elaboracin de este documento fueron los textos constitucionales, las dos leyes que rigieron en cada dcada, y aproximadamente doscientas cincuenta sentencias expedidas entre 1980 y 2002, por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional esta ltima a partir del ao 1992. La aproximacin normativa no se restringi a los artculos o apartes que explcitamente hablan de autonoma, sino que se consideraron en su conjunto las regulaciones de la educacin superior, para poder concluir el alcance que desde esos ordenamientos se le concede al objeto del estudio. Por su parte, el recurrir a los fallos exigi superar las limitaciones para su identificacin2 y realizar una sistematizacin temtica a partir de los distintos mbitos de la autonoma, que se refleja en el trabajo con anlisis generales del papel de la actividad judicial y con referencias a providencias concretas. Todo el proceso cont con soportes adicionales derivados de la doctrina jurdica y, en general, del estado del arte sobre educacin superior y autonoma universitaria. Para empezar, se encuentran reflexiones sobre la normatividad y la jurisprudencia de la educacin superior, presentadas por balances de la dcada de los ochentas (Caro, 1993; Lucio y Serrano, 1992:201) y por el Simposio Permanente
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Abogada, Candidata al Magster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Investigadora Junior del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional de Colombia. 1

sobre la Universidad, desarrollado por la Asociacin Colombiana de Universidades y el Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior, ICFES (Gaitn Mahecha, 1985; Tafur, 1985; Benavides Patrn, 1982; Molina; 1985; Franco Arbelez, 1985; Posada, 1985). En los aos noventa los trabajos referidos al enfoque jurdico de la autonoma fueron ms frecuentes, debido al aumento de las providencias sobre el tema, emitidas por la Corte Constitucional. Empezaron a aparecer sistematizaciones y anlisis parciales de la legislacin y de las decisiones judiciales que se sustentaban en ella, gracias a distintas iniciativas que se plasmaron en publicaciones o trabajos inditos del Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior, el ICFES (Orozco, 2001), de el diario El Espectador y la Asociacin Colombiana de Universidades, la ASCUN, mediante el Premio Nacional de Investigacin en Ciencias Sociales (Goyes y Usctegui, 2001), de organizaciones gremiales del sector de la Educacin (Ortiz, 1998), del Magster en Direccin Universitaria de la Universidad de los Andes (Martnez, 1992; Ariza, 1993; Quirs, 1997) y del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (Pacheco, 2002; Yarce y Lopera, 2002) . Estos trabajos describen e interpretan normas y decisiones de los altos tribunales, iniciando un esfuerzo que es preciso continuar y profundizar desde una perspectiva crtica. Por otra parte, las compilaciones normativas sobre educacin superior, en varios casos comentadas y concordadas con decisiones judiciales (Bolaos, 1990; Linares y Noguera, 1998; Legis, 2001), reproducen los textos constitucionales, legales y reglamentarios, pero adolecen de reflexin. A pesar de esas barreras, es de reconocer que las compilaciones y sistematizaciones de la normatividad y de la jurisprudencia sobre educacin superior, constituyen un avance que contribuye a darle identidad como un rea de anlisis jurdico. Adems de esa lnea de estudios, existen anlisis polticos, sociales, culturales e histricos de la autonoma universitaria en Colombia, producidos tambin por el Simposio Permanente sobre la Universidad (Borrero, 1983 y 1985), por la Universidad de los Andes (Levy, 2001; Brunner, 2001; Bricall, 2001) y por otros espacios de discusin creados por universidades como la Nacional de Colombia (Mnera, 2002) o la del Norte (Hoyos, 1995), los cuales enriquecen la perspectiva jurdica. Sin embargo, es necesario fortalecer campos de investigacin en los que se conjuguen distintas reas del conocimiento con el campo del derecho, para compartir problemas y fortalecer el dilogo interdisciplinario. Finalmente, deben destacarse los trabajos referidos a otros problemas de la educacin superior, en los que la produccin nacional es amplia, como los de acceso, cubrimiento y financiacin (Gmez Buenda, 1998; Mera, 2003), reforma y estructuracin del sistema (Bustamante, 1995; Comisin Nacional para el Desarrollo de la Educacin Superior, 1997), tipos de formacin e instituciones (Gmez, 2000), o la situacin colombiana comparada con distintos pases (Brunner y Lucio, 1995; Garca, 1996), los cuales hacen referencias generales a la autonoma3. En sntesis, el estado del arte de los anlisis sobre la autonoma universitaria en Colombia a partir de la legislacin y la jurisprudencia, encuentra sus principales caractersticas en que: son escasos los trabajos sobre el tema y, casi en su totalidad, salvo por las tesis de grado, son captulos de un libro o apartes de un artculo; el estudio crtico es incipiente y sus mximos alcances son sistematizaciones comentadas de las normas y las decisiones judiciales ms relevantes sobre el tema; las reflexiones sociolgicas, culturales e histricas sobre la autonoma universitaria no han tejido puentes conceptuales o escenarios conjuntos con el anlisis jurdico, ni viceversa, lo cual es necesario para abrir nuevas lneas de investigacin interdisciplinaria; se requiere fortalecer el estudio sistemtico y crtico de la autonoma, para superar el carcter retrico en sentido peyorativo con el que es empleada y analizada frecuentemente.
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A pesar de la generalidad del estudio legislativo y jurisprudencial, es posible identificar la existencia de debates temticos centrales, que tambin deben profundizarse. En la primera discusin, se encuentran posiciones que consideran que la permisividad jurdica amparada en la autonoma, genera la baja calidad de los programas acadmicos, y otras, que, por el contrario, afirman que la intensidad de la inspeccin y vigilancia estatales impiden el desarrollo libre requerido por las universidades para garantizar su excelencia; el segundo debate transcurre entre una postura que propugna por una autonoma que en trminos prcticos conceda las mismas facultades a todas las instituciones de educacin superior4, y otra que propende por una autonoma diferenciada, segn la responsabilidad demostrada por cada universidad (Linares, 2001); la tercera lnea, delibera sobre el carcter pblico o privado de las universidades y la especialidad o no de sus regmenes de autonoma. Una parte de los retos que plantean estos debates y que exigen ir ms all de la descripcin legislativa y jurisprudencial, es abordada en las pginas siguientes, en un esfuerzo por entender desde la autonoma universitaria el papel social de las universidades y su existencia como escenarios de lo pblico. Para lograr ese propsito, la primera parte del artculo se concentra en los estudios doctrinales del tema, aparecidos en Colombia durante el perodo 1980-2002; el segundo y el tercer aparte, estudian el desarrollo legal y jurisprudencial de la autonoma, en la dcada del ochenta y en la del noventa, respectivamente, a partir de la definicin y caracterizacin general (i) del marco jurdico; (ii) de los poderes reconocidos a las universidades, diferencindolas entre pblicas y privadas; (iii) de las facultades reservadas al Gobierno; y (iv) de las expresiones de la tensin autonoma universitaria Vs. inspeccin y vigilancia de la educacin superior. La seccin final seala las transformaciones y los rasgos permanentes de la autonoma durante las dos ltimas dcadas y propone tres ejes para su fortalecimiento conceptual, legal y jurisprudencial. La doctrina sobre la autonoma universitaria, 1980-2002. El anlisis doctrinal de la autonoma universitaria en Colombia, es decir aquel elaborado por juristas que presentan en obras sobre el derecho su posicin acerca de la autonoma, ha venido creciendo desde finales de los aos setenta hasta hoy. Ello, entre otras causas, por el aumento de la legislacin sobre el tema, que en s mismo ha sido objeto de discusin, al analizar la relacin cuantitativa entre autonoma y normatividad o la proporcionalidad inversa o directa que debe existir entre autonoma y legislacin universitaria (Franco, 1985:20). Pero ms all de ese debate no concluido, lo cierto es que la existencia de la legislacin, impulsa las discusiones tericas y doctrinales sobre el tema, las cuales se analizan a continuacin, tanto para la dcada del ochenta como para la del noventa, a partir de los siguientes tpicos: el concepto o identificacin de la autonoma universitaria; las facultades que otorga esa figura; las diferencias entre las universidades pblicas y privadas; y su relacin con el poder de inspeccin y vigilancia estatal.
La doctrina en la dcada del ochenta

El concepto o identificacin doctrinal de la autonoma, no fue una tarea desarrollada en la dcada del ochenta, aunque s formulada de manera muy general, definindola como la capacidad de las universidades para autodeterminarse [y] lograr sus propsitos dentro de parmetros de legalidad y moralidad (Muoz, 1983: 298). En el trabajo jurdico y precursor de esa poca se deca al respecto: Sobre el concepto de autonoma es posible extenderse en amplias y profundas consideraciones de tipo filosfico y poltico, sin llegar, an de esa manera, a una cabal identificacin de los diversos enfoques existentes sobre el tema (Rodrguez R, 1979:17). La mayor parte de anlisis jurdicos acerca del tema (Posada, 1985; Franco, 1985), optaron por precisar su referencia a la autonoma, mediante la adopcin de la declaracin de la IV Asamblea Internacional de Universidades, realizada en 1966 que, previa
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introduccin, fue acogida por el Consejo Nacional de Rectores de 1970: Ms que una definicin y siguiendo el ejemplo de la ltima Asamblea Internacional de Universidades, reunida en Tokio, en la cual tuvo participacin muy activa la universidad colombiana, deseamos adaptar a nuestro pas la doctrina contenida en los cinco puntos all aprobados en forma que si algunos de ellos no se cumplieren, ello equivaldra a que no existiera la autonoma universitaria [] A. Nombrar y remover a su Rector y a todo el personal docente, investigativo y administrativo, con sujecin a los periodos y a las dems normas contenidas en sus propios reglamentos. B. Seleccionar a sus estudiantes, de acuerdo con normas de carcter estrictamente educativo sealadas por la propia universidad sin discriminacin por sexo, religin, ideario, origen, estado civil, etc. C. Participar eficazmente con el Estado en la definicin de planes de estudio mnimos y en el sealamiento de requisitos mnimos para el funcionamiento de las universidades y el otorgamiento legal de cada uno de los diplomas, grados y ttulos que tratan las normas generales que rigen a las universidades. Cada una ser autnoma para completar los planes de estudio, respetando el mnimo legal, as como para impartir enseanza y certificar el aprendizaje en todos aquellos estudios que no conduzcan al otorgamiento legal de un diploma, grado o ttulo. D. Decidir cules programas de investigacin, de docencia y de extensin, dentro de las normas legales, deben emprenderse en su claustro. E. Para distribuir sus bienes y rentas disponibles entre sus diferentes actividades, respetando los contratos y la voluntad de los aportantes libremente aceptada por la Universidad (Enunciado de la IV Asamblea de la Asociacin Internacional de Universidades, Tokio, 1966, citada por Posada, 1985: 13 a 15) Al observar la va escogida para precisar el contenido de la autonoma, se concluye que no hubo una elaboracin conceptual en la que se tratara de definir a partir de categoras del derecho, lo cual puede explicarse, en parte, por la prctica que ha predominado en la escritura jurdica colombiana, consistente en glosar los textos normativos sin profundizar en las races de las discusiones que suscitan; pero ms que esa razn, influy la omisin de consagracin constitucional de la autonoma universitaria, la cual trat de suplirse con el estudio del precepto referido a la libertad de enseanza. Para ello, los anlisis de la autonoma fueron abordados a manera de una derivacin o consecuencia del derecho citado Art. 41 de la Constitucin Poltica, como lo muestran los textos siguientes: Consecuencia de la libertad de ctedra, en el campo de la Educacin Superior, es la autonoma universitaria. El Estado debe garantizar la autonoma, consecuencia de la libertad de enseanza y de la libertad de asociacin (Posada,1985:23, 39; Borrero, 1985: 28 a 31). Este enfoque fue objeto de crticas en ese perodo, dado que para algunos autores, libertad de enseanza y autonoma universitaria son conceptos distintos, y no poda predicarse, como lo hizo la mayor parte de la doctrina, que la autonoma fuera un simple derivado de aquel derecho. (Meja y Mosquera, 1985) La delimitacin del objeto de la autonoma universitaria, mediante la enunciacin de los poderes que concede, nos introdujo en el segundo tpico de anlisis, dado que las declaraciones citadas describen las facultades que otorga. Adems de las expuestas, que se refieren esencialmente a la integracin de los rganos de gobierno, a la seleccin de sus miembros docentes y estudiantiles, a la participacin en la definicin de planes de estudio mnimos, y al manejo de sus bienes y rentas, en la doctrina se sealaban otras relacionadas con la cooperacin interuniversitaria e internacional, y la inviolabilidad del recinto universitario (Franco, 1985). Al detenerse en esas facultades se hallan cuatro caractersticas: i) las que de forma exclusiva ejerceran las universidades, remiten a la integracin de los rganos de gobierno institucional y de la comunidad universitaria; ii) las competencias acadmicas (investigacin, docencia y extensin), determinantes histricas de la autonoma, son compartidas con el Estado, y en el caso de los planes de estudio mnimo y del otorgamiento de ttulos, los poderes de ste son preponderantes, mientras que los de la
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universidad adquieren un carcter residual; iii) el manejo de recursos se sujeta a la voluntad de sus aportantes y dificulta distinguir entre la universidad como institucin o comunidad y quienes han tenido la iniciativa de fundarla, bien sea que se trate de un ente oficial o de una persona u organismo particular. En cuanto a las diferencias entre universidades pblicas y privadas, la doctrina jurdica destac su carcter legal, que adjudicaba a las primeras la calidad de establecimientos pblicos y a las segundas las de entidades de utilidad comn. Con base en esa clasificacin, los escritores sealaban como contrario a la autonoma, que los rectores de las universidades oficiales fueran designados por el Presidente o el representante del ejecutivo en el departamento o municipio al que perteneciera la institucin, lo cual se derivaba de su configuracin como establecimientos pblicos. En cuanto a las privadas, se indicaba que restringir su forma de constitucin a la de entidad de utilidad comn, limitaba la libertad de asociacin y que las regulaciones impuestas por la actividad que ejercan, les restaba autonoma en relacin con las dems entidades de ese gnero, dedicadas a otros fines. (Molina, 1985; Tafur, 1985) En general, esas reflexiones se concentraron en identificar las violaciones o restricciones legales de la autonoma de cada tipo de institucin, pero no en formular especificidades sobre su ejercicio. Sobre la tensin entre la autonoma universitaria y la facultad de inspeccin y vigilancia estatal de la educacin, los anlisis tambin estuvieron atravesados por la fundamentacin de la autonoma en la libertad de enseanza, referida esencialmente al poder de crear instituciones y de definir los contenidos que podan ensearse. De otra parte, esas reflexiones, sustentadas en la definicin constitucional, le reconocan al Gobierno amplias facultades para inspeccionar y vigilar, sin dejar de sealar que era necesario dotarlas de mayor precisin y, en algunos casos, limitarlas (Schica, Luis Carlos, citado por Gaitn , 1985:14) La doctrina jurdica de la dcada del ochenta, sobre la autonoma universitaria, avanz en delinear problemas centrales de esa rea (las facultades que conceda y algunas distinciones de su alcance en las universidades pblicas y en las privadas). Sin embargo, su mayor deficiencia se deriv de no haberle otorgado entidad propia al concepto jurdico de autonoma y, por ende, de no desarrollar un anlisis terico y doctrinal menos sujeto a las restricciones constitucionales, que no le dejaban ms que un aparte dentro del marco de la libertad de enseanza. Ese mismo tropiezo impidi diferenciar claramente el papel social y los poderes especficos de las universidades en relacin con otros niveles de educacin como el de la primaria y la secundaria, de las cuales tambin se predicaba la libertad de ensear.
La doctrina en la dcada del noventa

La doctrina jurdica en la dcada del noventa se revivific con la expedicin de una nueva constitucin y con el incremento de la actividad judicial. Para el caso de la autonoma universitaria, su inclusin como principio constitucional, llev a que los textos que comentan la Carta Poltica dedicaran un mnimo aparte a presentarla y a que surgieran trabajos exclusivamente sobre ella, concentrados esencialmente en su tratamiento jurisprudencial. A partir de la constitucionalizacin de la autonoma, el primer intento que se plantean los doctrinantes abogados y expertos en educacin es definirla. Para ello, se acude, con frecuencia, al Manifiesto de Crdoba y a los textos clsicos de Fitche, Schellinhg, Kant, Heidegger, Jaspers y Ortega y Gasset, llegando finalmente a encontrarla como una capacidad de autodeterminacin colectiva, como un mbito de libertad, justificado y limitado por la especialidad de la labor universitaria y por las responsabilidades sociales que a ella le competen como sujeto poltico. Esas definiciones se basan en
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la autonoma como emanacin de la realidad una construccin del cotidiano cumplimiento tico de sus funciones bsicas (Goyes y Usctegui, Op. Cit.) , en algunos casos, y como nocin tica y poltica consustancial al Estado de Derecho en otros, mientras que la conceptualizacin estrictamente jurdica empieza a delinearse desde dos ngulos: como derecho o como garanta institucional, en cualquier caso limitada y sujeta al Estado (Linares y Noguera, 1998). Sin embargo, an hay que avanzar en esta distincin, en los alcances de exigibilidad judicial que tendra adoptar uno u otro enfoque, y en una conceptualizacin jurdica ms slida de la autonoma. Acerca de las facultades que otorga la autonoma universitaria, la doctrina se cie a las sealadas por la Constitucin darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley , expresadas en algunos casos como autorregulacin y autogobierno, y a las indicadas en el nuevo texto legal Ley 30 de 1992. El anlisis jurisprudencial del que se ocupan algunos escritores (Salah, 2001; Benavides; 1997), permite profundizar en cada uno de los poderes universitarios, por la organizacin que realizan de los fallos judiciales. Aqu se encuentra una diferencia con la doctrina del ochenta, aplicable no slo al caso de la autonoma, consistente en que las fuentes de su anlisis ya no son slo o preferentemente los textos constitucionales y legales, sino especialmente las sentencias de constitucionalidad. Adems de esta caracterizacin general, merece una mencin especial la competencia universitaria de constituir el gobierno de cada institucin, dado el tratamiento conceptual propio de la verdadera doctrina e interdisciplinario que se le ha empezado a otorgar, el cual podra servir de base para precisar el concepto de autonoma y de los dems poderes que se derivan de ella (Gutirrez, 2003:201; Gmez, 2001:195). Por su parte, el lmite de accin que le impone la autonoma universitaria a algunas entidades, ha motivado estudios especficos, por ejemplo sobre control fiscal de las universidades pblicas, que se encuentra viable siempre que sea entendido como posterior y no como una tutela a la administracin universitaria (Ossa, 2003: vii). La doctrina no profundiza en las diferencias entre las universidades pblicas y privadas en el campo de la autonoma, salvo por los efectos de un fallo de la Corte Constitucional C-220 de 1997, en el manejo presupuestal de las oficiales. Al contrario, algunas reflexiones minimizan las distinciones entre los dos tipos de instituciones, con el argumento de que su labor la educacin superior es pblica, de inters y beneficio colectivo, y por ende ese carcter no deviene ya del origen de las entidades. En este sentido, la Misin para la Modernizacin de la universidad pblica propona: Dcima tercera estrategia: Borrar fronteras artificiales entre la universidad pblica y la universidad privada, construir rutas de mutua cooperacin hacia la excelencia y trabajar conjuntamente por el mejoramiento de la educacin superior como un gran propsito nacional (Bustamente, 1995) Aunque en principio no podra dejar de compartirse ese enfoque, s es preciso analizar algunos de sus efectos prcticos. Como ejemplo, se plantea que las universidades privadas se hagan receptoras de ms fondos de la Nacin por la va, entre otros, del crdito a estudiantes que cursen sus programas , a costa de la reduccin de aportes oficiales a las del Estado (Presidencia de la Repblica, 1999). Esta expresin muestra la influencia de las transformaciones estatales de las ltimas dcadas y del discurso poltico y econmico que han hecho mucho ms difusas las barreras entre lo pblico y lo privado, y que insisten en la ruptura de la sinonimia estado - pblico (Cunill, 1997; Henao, 2001). Esas posiciones han sido distorsionadas en varios casos, para indicar que cualquier bien pblico, incluida la educacin superior, puede ser dejado a las definiciones del mercado, an en sociedades con profundos desequilibrios sociales y econmicos como la colombiana. A ese fin ha servido el uso laxo de la expresin autorregulacin, como uno de los componentes de la autonoma universitaria. La autorregulacin y el autogobierno, han sido usados como sustento de la identidad de las universidades, pero no slo con

el sentido acadmico que les corresponde, sino tambin con el fin de identificarlas como prestadoras de un bien regulado por el mercado. En cuanto al poder de inspeccin y vigilancia estatal, los doctrinantes de la dcada del noventa mantienen el nfasis en el carcter de servicio pblico de la educacin superior, como fundamento de la accin gubernamental dirigida al cuidado de la prestacin que realizan las universidades. Sin embargo, se enfatiza su especialidad, a partir de la calificacin cultural que le da la Constitucin (Martnez, 1992) y se pretende no estandarizar su tratamiento en relacin con servicios pblicos de carcter material electricidad, acueducto, etc. . De otra parte, se reconoce que la autonoma y su especificacin en la reforma legal de 1992, conllevaron una disminucin de los controles que el Estado ejerca sobre las instituciones (Gmez, 2000: 37 y 115), afirmando incluso que la Ley se convirti en un reglamento de funciones y procedimientos que [], [permite a] cada grupo [] actuar en el sistema de educacin superior de acuerdo con sus intereses corporativos (Henao, 1999: 193). No obstante, esa variacin va a ser compensada desde la doctrina, al indicar que el doble carcter de las instituciones, como responsables de contribuir a los fines comunes de la educacin, y como autnomas para el desarrollo de sus procesos, muestra a la sociedad como otro actor de control de la Universidad. Si por parte del Estado est sujeta a la inspeccin y vigilancia, en el mbito social est obligada a rendir cuentas, como una condicin del mantenimiento de sus espacios de libertad (Burbano, 1994; Noguera, 1997; Levy, 2001) Al final, dado que la identidad material del cuerpo social no siempre es clara si no se trata del Estado y especficamente del Gobierno, el concepto de rendicin de cuentas, avalado por la doctrina, lleva, en nuestro concepto, a relegitimar y fortalecer la inspeccin y vigilancia del Estado, especialmente en el uso de los recursos asignados a las universidades. Por otra parte, los balances de la aplicacin de la Ley 30 en su primera dcada de vigencia, aunque involucran un trabajo ms socio-jurdico que doctrinal, han mostrado la tensin entre autonoma e inspeccin y vigilancia, al revelar que esta ltima ha sido el camino para hallar y corregir el incumplimiento de deberes institucionales que estn descritos en la ley: ausencia de representantes profesorales o estudiantiles en los rganos de gobierno, falta de ratificacin de sus estatutos, carencia de vinculacin de docentes de tiempo completo, inexistencia de actas de grado de estudiantes y desarrollo de programas sin registro. (Yarce y Lopera, 2002: 67) Adicionalmente, se indica que la baja responsabilidad universitaria y la poca inspeccin y vigilancia han frustrado, en muchos casos, la calidad (Cubillos, 1998:37 Ss). Esas evaluaciones desencadenan, con frecuencia, en propuestas de reformar la ley, en las que se plantea la diversificacin de la autonoma de acuerdo con los niveles de excelencia de cada institucin. (Gutirrez: 2003: 223) La doctrina jurdica de los noventa, ha desarrollado un proceso de conceptualizacin de la autonoma universitaria, a partir de su precepto constitucional, para lo cual ha acudido a hechos histricos, realidades contemporneas y categoras sociales. Este proceso le ha otorgado identidad propia a la autonoma y ya no dependiente de otras libertades, como suceda en la dcada anterior. Sin embargo, la elaboracin terica y doctrinal de las facultades que concede, est adherida a la especificacin constitucional y legal. De otro lado, la discusin jurdica sobre las diferencias entre universidades pblicas y privadas, est marcada por enfoques polticos sobre el significado de lo pblico. En este punto, la autonoma le plantea a la doctrina jurdica un cuestionamiento directo a categoras ancestrales como la naturaleza de las instituciones, construida con base en el origen de los recursos que sustentan una entidad. Finalmente, la intervencin del estado sigue sustentada en el carcter de servicio pblico de la educacin, y algunas evaluaciones de la aplicacin de la ley 30 de 1992, proponen una mayor actividad estatal y la consolidacin de la rendicin de cuentas. En trminos generales, el discurso jurdico de la dcada del noventa sobre autonoma universitaria, se encuentra penetrado por categoras
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histricas, polticas y sociales, lo que muestra una mayor dinmica de su reconocimiento y complejidad. Desarrollo legal y jurisprudencial de la autonoma universitaria en Colombia, 1980-2002 El anlisis legal y jurisprudencial de la autonoma universitaria durante el perodo comprendido entre 1980 y 2002, ha sido separado en este artculo del balance de la doctrina durante el mismo perodo, porque slo las decisiones legislativas y judiciales constituyen el discurso estatal en relacin con la autonoma, mientras que los conceptos doctrinales ayudan a precisar su alcance en el medio social, pero no cuentan con el peso de obligatoriedad, ni de representacin institucional que poseen las decisiones de los rganos del poder pblico. Por ello, este aparte expondr los principales ejes de la autonoma universitaria, definidos por las Constituciones polticas que han regido el perodo sealado, las leyes respectivas y ms de doscientos fallos de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Antes de iniciar el estudio especfico de la autonoma en los mbitos indicados, es necesario destacar tres fenmenos esenciales de la realidad jurdica colombiana, derivados de la expedicin de una nueva Constitucin, que inciden directamente en el anlisis a desarrollar. En primer lugar, la Carta Poltica de 1991 implic una transformacin de los contenidos de la produccin legislativa, y de los conceptos y la frecuencia de la labor jurisprudencial, que permite hallar diferencias esenciales entre la dcada del ochenta, en la que rega una Constitucin originaria de 1886 aunque reformada copiosamente. Ese cambio se reflejar en el estudio que interesa en este artculo, al constatar que cada dcada cont con argumentos constitucionales y leyes diferentes para regular el tema de la autonoma. El segundo hecho a realzar, es el de la creacin en Colombia de la accin de tutela, que ha permitido el ingreso de los conflictos de la cotidianidad a los mximos estrados judiciales. Su aparicin permitir comparar las controversias que se regulaban y decidan en los ochentas y las que aparecieron en los noventas en el campo de la autonoma. El tercer elemento, consiste en el cambio de los roles institucionales en la regulacin legislativa y en la jurisprudencial. Sobre la primera debe decirse que las facultades del ejecutivo fueron ms amplias antes de 1991, mientras que con la nueva constitucin cobraron un carcter ms excepcional. En cuanto al mbito judicial, es determinante la creacin de la Corte Constitucional, que se ocupa de los debates sobre adecuacin de las leyes a la Carta Poltica y los separa de la Corte Suprema de Justicia, que antes de la nueva Carta se encargaba de ellos junto con los referentes a la jurisdiccin ordinaria (penal, civil, laboral). Por su parte, el Consejo de Estado mantuvo sus facultades de control sobre los actos de la administracin y los decretos reglamentarios expedidos por el Presidente, etc.). Esta distribucin de competencias se refleja en la autora de las normas sobre educacin superior y autonoma universitaria, as como en el aumento y diferenciacin de decisiones judiciales sobre el mismo tema5. Cada uno de los aspectos anteriores son desarrollados en distintos espacios de este aparte, cuya estructura la compone el anlisis de cada dcada, a partir de la definicin y caracterizacin (i) del marco jurdico; (ii) de los poderes reconocidos a las universidades, diferencindolas entre pblicas y privadas; (iii) de las facultades reservadas al Gobierno; y (iv) de las expresiones de la tensin autonoma universitaria Vs. inspeccin y vigilancia de la educacin superior.
Desarrollo legal y jurisprudencial de la autonoma universitaria en la dcada del ochenta Marco jurdico

Durante la dcada del ochenta el marco jurdico en materia de autonoma universitaria, se caracteriza por la ausencia de consagracin constitucional, por el origen presidencial de su regulacin y por la intensidad creciente del debate judicial sobre su alcance. La autonoma universitaria no fue considerada en la Carta Poltica de 1886, ni en sus posteriores reformas6. En 1936, el acto legislativo de ese ao suministr el sustento constitucional empleado por los jueces y doctrinantes para referirse a la autonoma primer inciso del artculo 41 de la Carta Poltica, cuyo texto indicaba: Se garantiza la libertad de enseanza. El Estado tendr sin embargo, la suprema inspeccin y vigilancia de los institutos docentes, pblicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formacin intelectual, moral y fsica de los educandos. Esta facultad de inspeccin y vigilancia se reiteraba dentro de la enunciacin de las funciones del Presidente numeral 12 del artculo 120: Corresponde al presidente de la repblica como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa: (...) 12. Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instruccin pblica nacional. La no constitucionalizacin de la autonoma y la consagracin de la libertad de enseanza como nico recurso para su soporte, dej a las universidades ubicadas en el mismo plano de cualquier otro nivel de educacin (bsico, secundario). Esa situacin, hace evidente que el constituyente no consider las diferencias entre las fases y tipos de educacin, ni la misin de desarrollar el conocimiento como una caracterstica distintiva que ha justificado histricamente la autonoma universitaria. De otra parte, los textos constitucionales se concentran en la libertad de enseanza, sin explicar su alcance, y le fijan como balance o contrapeso directo, la facultad de inspeccin y vigilancia, que primero se atribuye de forma abierta al Estado, de lo cual se deduce la Facultad del Congreso para regularla, y que posteriormente se especifica con facultades para el Presidente. Con esa expresin literal, se reconoce una primera fase de la tensin real extendida hasta nuestros das: Inspeccin y Vigilancia Vs. Autonoma universitaria. La dcada del ochenta inici con una nueva ley sobre educacin superior. Pero, a pesar de que en 1979 el total de establecimientos de educacin superior era de ciento veintiuno, de los cuales noventa y cuatro eran universidades, el Congreso de la Repblica no legisl sobre una materia que interesaba de forma directa a ese alto nmero de instituciones, as como a sus doscientos setenta y dos mil estudiantes y treinta y un mil docentes (ICFES, 1982). En lugar de ocuparse en el proceso de deliberacin y concertacin poltica, propio para abordar los temas ms estratgicos de un Estado, el legislativo le concedi facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica 7 para establecer la naturaleza, caractersticas y componentes del Sistema de Educacin Post-secundaria, [] [fijar] requisitos para la creacin y funcionamiento de instituciones pblicas y privadas de educacin postsecundaria, [] organizar la Universidad Nacional de Colombia y las dems universidades e institutos Oficiales de nivel post-secundario y [] expedir las normas sobre Escalafon Nacional para el Sector Docente []. Es de anotar que dentro de los fines establecidos para expedir la Ley, no se mencionaron lmites referidos a la autonoma y, aunque se habla de la democratizacin de la enseanza universitaria, se encuentra un nimo de unificacin institucional y no, por ejemplo, de reconocimiento de sus particularidades. En el caso de las universidades oficiales, las facultades se extienden a reorganizarlas y dictar sus estatutos orgnicos, aunque dejan un mbito para la reglamentacin interna de sus estamentos, que muy poco se diferencia de los poderes que pudieron otorgarse a otro tipo de institucin. En este punto, de nuevo la autonoma de las universidades es dejada al margen.

Con base en esas facultades, el Gobierno expidi el Decreto-Ley 80 de 1980 8, que super, al menos parcialmente, la dispersin normativa que haba predominado por varias dcadas en materia de educacin superior9. Concretamente sobre las libertades propias del mundo universitario, el Decreto seal que La Educacin superior [] debe cumplir la funcin de reelaborar permanentemente y con flexibilidad nuevas concepciones de organizacin social, en un mbito de respeto a la autonoma y a las libertades acadmicas de investigacin, de aprendizaje y de ctedra Artculo 5; y que Dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, las instituciones de educacin superior son autnomas []. Esta definicin de la autonoma, se extiende a las facultades que concede pero no a su carcter jurdico, como sucedi con la doctrina. Sin embargo, la consagracin de estatus legal y la integracin de las facultades que reconoce, en un cuerpo normativo que concentra las principales disposiciones sobre educacin superior, fueron un avance en el reconocimiento estatal del papel social de las universidades y de su autonoma. Por otro lado, al estudiar los poderes admitidos por la ley, resulta evidente la identidad con parte de los postulados de la Convencin de Tokio de 1966, y del Consejo Nacional de Rectores, realizado en 1970, por lo cual puede concluirse que esa consagracin normativa, constituy una conquista preliminar para el sector universitario. A pesar de ello, las protestas en contra del decreto no se hicieron esperar y en los foros de rectores y representantes universitarios se escuchaban y registraban frases como [] si Colombia hace unos pocos aos era el pas de legislacin universitaria ms exigua y ms dispersa, hoy tal vez es el pas de legislacin ms minuciosa, ms pormenorizada y ms extensa [](Franco, 1985:3) La inconformidad no se qued en expresiones acadmicas, sino que se extendi a los tribunales, en los que se formularon numerosas demandas de inexequibilidad presentadas ante la Corte Suprema de Justicia (treinta y dos de los ciento setenta y cuatro artculos del Decreto fueron demandados por inexequibilidad ante la Corte Suprema de Justicia), as como varias que solicitaban la nulidad de decretos reglamentarios de la Ley 80 de 1980, de las cuales conoci el Consejo de Estado. Este ataque por parte de las Universidades privadas es sistemtico y organizado. Grupos de juristas especializados se dedican a analizar el decreto y sus posibles violaciones a la Constitucin, artculo por artculo, lnea por lnea, palabra por palabra, con una sagacidad y casustica impresionantes. [] (Lucio y Serrano, 1992: 2001) Sin embargo, la explosin judicial no se debi slo a la inconformidad de las universidades privadas, las pblicas tambin debatieron muchos aspectos de la aplicacin del Decreto 080, por la va de la accin de inconstitucionalidad o de consultas requeridas a travs del Ministerio de Educacin. De otra parte, la expedicin de la Ley suscit la discusin jurdica de situaciones que los propios estudiantes y docentes consideraban irregulares y desconocedores de derechos que en ejercicio de las facultades universitarias (la autonoma) no les podan ser violados. Esa conjuncin de intereses, es la que arroj como resultado las noventa sentencias estudiadas10 junto con la legislacin, para identificar los alcances de la autonoma en los aspectos especficos que pasamos a analizar, no sin antes insistir en que la actividad judicial sustentada en el Decreto 080 de 1980, surgi en un doble cauce, tanto desde las instituciones, como desde los miembros de las comunidades universitarias, para pedir el cuidado de sus derechos.
Los poderes reconocidos a las universidades

El decreto 80 de 1980 defini la educacin superior como un servicio pblico que cumple una funcin social, e indic que su prestacin estaba a cargo del Estado y de los particulares que recibieran autorizacin de l. En otros trminos, el poder de las universidades pblicas o privadas, era el de prestar un servicio pblico. Sin embargo, ese concepto era cuestionado por las facultades de control que reserva para el Estado, y las razones para explicar ese distanciamiento iban desde su carcter difuso o su poca altura para ser asignado a la educacin superior.
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La categora de servicio pblico fue adoptada sin cuestionamientos, por parte de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, lo cual implica que si bien se reconocan facultades a las universidades, el punto de partida era el de la verificacin de calidad, mediante la inspeccin y vigilancia por parte del Estado. En palabras distintas, la accin de las universidades, incluida la autonoma, adquiri un carcter subordinado a los lineamientos estatales en educacin superior. De otra parte, la discusin sobre si la naturaleza del servicio la defina el carcter de su prestador, fue resuelta de plano por la Corte Suprema de Justicia, cuando seal: La educacin superior es un servicio pblico, sin importar si quien lo presta es un particular, la nacin o los entes territoriales (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. M.P. Carlos Medelln. 13 de mayo de 1980; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Jaime Betancur Cuartas. 20 de marzo de 1986). El Decreto 80 indic las facultades concretas, al decir que las universidades contaban con autonoma para desarrollar sus programas acadmicos y de extensin o servicio; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organizacin y gobierno. Como se ver al describir cada rea, las restricciones eran numerosas, de modo que el mbito de autonoma se defina residualmente. La libertad institucional para el desarrollo de los programas acadmicos, se limit con la exigencia de autorizaciones expedidas por el Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior, mediante la licencia de funcionamiento y la aprobacin posterior para conceder el ttulo profesional respectivo (Decreto 2745 de 1980). Como requisito para sus solicitudes se estableci, entre otros, la justificacin del programa en trminos de las necesidades socio-econmicas y en armona con las polticas de los planes nacionales y regionales de desarrollo, con lo cual surgi una subordinacin a las orientaciones gubernamentales, que cuestiona la independencia acadmica para definir los contenidos curriculares en una universidad. Adicionalmente, el ICFES contaba con la facultad de evaluar los programas, mediante el anlisis de los procesos docentes, del cumplimiento de los objetivos propuestos, de los sistemas de valoracin acadmica de los estudiantes, de la administracin y de los recursos fsicos. Sobre estas restricciones, el Consejo de Estado indic que la autonoma de las universidades se daba slo dentro de la rbita de competencias que les daba la ley y les especificaba la autorizacin gubernamental (Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Jaime Paredes Tamayo. 15 de septiembre de 1986). Debe reconocerse que esas disposiciones buscaban garantizar la calidad de los programas y restringir su crecimiento indiscriminado. Sin embargo, al concluir la dcada, el Plan de Desarrollo del Gobierno para el perodo 1990-1994, indicaba la falta de calidad acadmica como el problema bsico ms importante de la educacin superior. Otro de los elementos restrictivos de la autonoma en los programas, fue establecido con las unidades de labor acadmica, ULAS, como medida del trabajo de los estudiantes, cuya asignacin fue estandarizada mediante un Decreto reglamentario (3191 de 1980). En esa norma se dispuso el valor de las horas de clase, de las actividades prcticas supervisadas por el docente y de las independientes, desarrolladas con asesora y evaluacin por parte del profesor. El carcter limitante de esta figura se evidencia, porque defina los medios del proceso acadmico, cualquiera que fuera la institucin y la carrera, como si la capacidad de previsin pedaggica y tecnolgica del reglamento pudiera suplir o, al menos, prever la transformacin pedaggica de las universidades, o como si se creyera que ella es poco cambiante. Por otra parte, a pesar de que se reserv a las universidades la facultad para definir el nmero de ULAS que se asignaran a cada materia, otra de las crticas a este esquema, es que equiparaba las instituciones, cuando socialmente eran conocidas las diferencias de calidad entre ellas. Una ltima afectacin de la autonoma, se estableci con la fijacin, por parte de la Junta Directiva del ICFES, de los contenidos o reas del conocimiento que deban hacer parte de los planes de estudio.
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Sobre este tema, el Consejo de Estado indic: La autonoma acadmica es entonces una de las manifestaciones ms trascendentales del artculo 41 de la Constitucin, sobre libertad de enseanza, el cual se traduce fundamentalmente en la libre escogencia de programas acadmicos, mtodos de enseanza, personal idneo de investigadores y profesores, horarios de ctedra, etc., todo de acuerdo con las exigencias legales. Esa autonoma est sometida a la suprema inspeccin y vigilancia del Estado, [] Con base en este ltimo aparte, afirm que la limitacin en la fijacin de contenidos y requisitos de los programas era vlida, y que la autonoma era predicable de las instituciones de educacin superior, como personas con capacidad jurdica, pero no de sus programas. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P.: Roberto Surez Franco. 23 de noviembre de 1982) En relacin con los controles judiciales a los poderes universitarios, la jurisprudencia del Consejo de Estado, correspondiente a la dcada del ochenta, estudia las diferencias entre los actos acadmicos y administrativos, asignndole a los primeros un carcter propio de la autonoma universitaria, que no poda ser vulnerado por los jueces. Sin embargo, esa exclusin del control judicial fue modificada, despus de integrar los actos acadmicos como una especie de los administrativos, al considerar que sera procedente cuando se hubieran desconocido derechos fundamentales de los miembros de la comunidad acadmica como el debido proceso. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda. C.P.: Ignacio Reyes Posada. 17 de junio de 1982) La posicin original volvi a adoptarse, afirmando que la especificidad y estabilidad de la vida acadmica no poda ser vulnerada por la intervencin judicial, que adems creara un discriminacin entre los actos de las universidades pblicas que s estaran sujetas al control de la jurisdiccin contencioso administrativa y los de las privadas que escaparan a l. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Consejero Sustanciador: Miguel Betancourt Rey. Auto del 17 de marzo de 1984; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P.: Samuel Buitrago. 17 de marzo de 1984; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. C.P.: Julio Csar Uribe Acosta. 30 de mayo de 1985. Al iniciar la dcada del ochenta y antes de que hubiera sido expedido el Decreto 080, el Consejo de Estado haba destacado las facultades de las instituciones en materia de requisitos acadmicos, sosteniendo que [] la autonoma de la Universidad est fundada en la potestad que tiene para actuar, en cumplimiento de sus fines esenciales, dentro de un margen de independencia. El desenvolvimiento cientfico, filosfico, artstico, profesional y cultural de la Universidad exige que ella pueda tomar decisiones, como lo crea ms conveniente, en materia de recursos humanos y materiales [] Por tanto, desde el punto de vista acadmico la autonoma de la Universidad es amplia, a pesar de tener un vnculo jurdico que proviene de la sociedad a la cual pertenece []. As se configura una autonoma acadmica, dentro de un marco de referencia legal, que en el caso colombiano es consecuencia y desarrollo de la libertad de enseanza que garantiza nuestra Carta Poltica (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera C.P. Mario Enrique Prez. 22 de octubre de 1980,. No obstante el reconocimiento del poder acadmico de las universidades, ese fallo predijo las restricciones que fueron impuestas por el Decreto 80 de 1980. El aval judicial dado por las decisiones posteriores tanto del Consejo como de la Corte Suprema, llevan a confirmar que para el Estado colombiano la autonoma en lo acadmico poda ser un camino amplio pero con muchos obstculos. La posibilidad de que las universidades designaran el personal que las integraba, tambin se concibi con lmites. El Decreto Ley 080 de 1980 fij los requisitos mnimos que deban cumplir los docentes, defini sus dedicaciones y consagr la forma de contratacin de profesores por hora ctedra. En el caso de las universidades oficiales estableci los cargos que seran de libre nombramiento y remocin, y el tipo de vinculacin que tendran sus servidores. De otra parte fij las normas generales sobre procesos
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disciplinarios docentes, y restringi la posibilidad de que los reglamentos internos de las instituciones ampliaran los recursos procesales. Para la validez del reglamento profesoral, as como de los dems expedidos por las instituciones estudiantil, administrativo, etc se requera la sujecin a las normas del decreto y su aprobacin por parte del gobierno nacional, sin la cual no podan aplicarse. En cuanto a las universidades no oficiales, sus asuntos de personal se definan por las normas generales del derecho laboral. Para la admisin de estudiantes, las instituciones establecan requisitos de ingreso adicionales a la prueba de conocimientos practicada por el Estado, previa la fijacin por parte del ICFES del nmero que podan ser recibidos en el primer semestre de cada programa. As mismo, las universidades definan estatutos internos que regulaban los procesos de admisin y la permanencia de sus estudiantes como miembros de la comunidad respectiva. No obstante, esta ltima facultad se hallaba delimitada por el mismo Decreto 80 de 1980, que determin las causas por las cuales se perda la calidad de estudiante y los contenidos mnimos del reglamento respectivo. La disposicin de los recursos, tanto de las universidades pblicas como de las privadas estuvo sujeta a la aprobacin de sus presupuestos por parte del Gobierno, y a la fijacin de un porcentaje mnimo destinado a investigacin y bienestar. En el caso de las oficiales, se establecieron los rubros a los que podan destinarse los aportes de la Nacin, y se facult al consejo superior de cada institucin para adoptar el presupuesto y enviarlo al Ministerio de Educacin para su estudio. Adems, esos Consejos deban expedir mensualmente los acuerdos de ordenacin del gasto, sometidos a aprobacin externa de la Direccin General del Presupuesto, que junto con el ICFES podan solicitar la informacin presupuestal y contable que consideraran necesaria. Sobre estas facultades el Consejo de Estado, siempre aval una distribucin de competencias equiparable a las asignadas a los establecimientos pblicos, de modo que los poderes que le correspondan a las universidades oficiales se tomaban como una porcin subsidiaria en relacin con la ley. (Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Jaime Paredes Tamayo. 13 de agosto de 1987; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda. C.P.: Joaqun Vann Tello, 27 de mayo de 1987. Para las universidades privadas, el decreto orden que los costos de inscripcin, exmenes extraordinarios, derechos de grado y matrcula deban ser autorizados por el ICFES, mientras que las oficiales podan presentar su reglamento en ese campo, pero someterlo a estudio posterior del mismo instituto. Esa intensificacin del control, no se compensaba con una mayor responsabilidad estatal. As lo muestra la norma reglamentaria en materia presupuestal (Decreto 728 de 1982), que hizo clara la intencin estatal de reducir los aportes a la universidades pblicas, cuando orden que la participacin de la nacin en sus presupuestos no poda superar el 90% en 1983 y tendra que estabilizarse seis aos despus en un 70%. Por el contrario, se prevean aportes presupuestales del Estado para las instituciones no oficiales, con fines de crdito a estudiantes y adquisicin de equipos, remodelacin y ampliacin de planta fsica. Ello, cuando el nmero de entes privados superaba ampliamente al de los pblicos el total de universidades en 1980 era de ciento ocho, cuarenta y seis oficiales y sesenta y dos no oficiales y la mala calidad de muchos de los primeros era un problema reconocido. En cuanto a la organizacin y gobierno de las universidades privadas, los aspectos centrales se encuentran en el reconocimiento institucional como ente no oficial, que estaba a cargo del Ministerio de Educacin, previo concepto positivo del ICFES. Su constitucin como entidades de utilidad comn fue una novedad en la ley de 1980, la cual agreg que deban ser organizadas como personas jurdicas
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autnomas, sometidas a la inspeccin y vigilancia del Estado. De otra parte, las oficiales seran creadas como establecimientos pblicos, por decisin de los consejos municipales, de las asambleas, o del Congreso a iniciativa del director de la rama ejecutiva en cada nivel (alcalde, gobernador, presidente). En el caso de estas ltimas, el Decreto fue minucioso y defina sus rganos de direccin, la forma de integrarlos y sus funciones. Tambin sealaba los criterios de organizacin interna, dentro de los que se contaban el nombre de los rganos de carcter decisorio, las denominaciones de las dependencias de las reas acadmica (Facultades, Escuelas, Institutos, Departamentos o Centros) y las denominaciones de las instancias asesoras, entre otros. Durante la dcada del ochenta, esas formas de organizacin unidas a la concepcin del gobierno institucional, fueron causa de polmica sobre la autonoma. La constitucin de las universidades oficiales como establecimientos pblicos, implic que su rgimen se integrara con las normas sobre educacin superior y con las que existan en general para cualquier otra entidad de esa naturaleza. En el fondo, la lgica que predomin fue la de aplicar a las universidades los principios de la descentralizacin por servicios y territorial, lo que muestra la poca especificidad que se les reconoca. Tan profunda fue esa tendencia que, en no pocos casos, la autonoma universitaria se equiparaba a la autonoma administrativa, tal como lo sustenta el siguiente aparte de un fallo sobre facultades del Gobierno para fijar las plantas de personal de las universidades: Una de las caractersticas de los establecimientos pblicos es su autonoma administrativa, la cual les permite autorregularse dictando sus estatutos internos con la elasticidad que les facilite realizar el cometido para el que fueron creados". Corte Suprema de Justicia Sala Plena, M. P. Servio Tulio Pinzn Durn. 31 de marzo de 1981). Ms an, la adscripcin de las universidades al ejecutivo, y la exigencia de su constitucin y de la creacin de programas de acuerdo con los planes de gobierno nacional, regional y local, muestran la concepcin de estas instituciones como agentes de la accin gubernamental, sin dejar lugar suficiente a la libertad requerida por los procesos acadmicos. Una demostracin ms de estas afirmaciones, la concede la integracin de los consejos superiores, definida en la Ley 80 de 1980, que inclua dentro de sus ocho miembros al Ministro de Educacin o su representante; al Gobernador del Departamento, el Intendente, el Comisario o el alcalde, segn el nivel territorial al que se encontrara adscrita la Universidad; a un designado del Presidente de la Repblica, y al Rector mxima autoridad ejecutiva de la institucin que, aunque sin derecho a voto, era nombrado directamente por el Presidente de la Repblica, como ocurra con los gerentes, directores o presidentes de los establecimientos pblicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado. La autodeterminacin de la comunidad acadmica en la integracin de los rganos de gobierno, llegaba, entonces, hasta la eleccin del representante estudiantil, profesoral y de los egresados, ya que el de los Decanos era elegido por ellos como agentes ejecutivos del Rector en cada una de las facultades. En cuanto a las universidades no oficiales, la participacin de los estudiantes en su gobierno no fue ni siquiera desarrollada por el Decreto, que slo prohibi entorpecer su derecho de asociacin, de modo que, normalmente, los mximos rganos de esas instituciones quedaban integrados slo por sus fundadores o aportantes. De otra parte, la decisin de exigir su constitucin como instituciones de utilidad comn, gener una discusin con las instituciones que con anterioridad a la nueva legislacin actuaban como universidades, pero auspiciadas bajo figuras que promovan el lucro particular como uno de sus fines. Con los argumentos de la libertad de enseanza, de asociacin, de empresa y del respeto a los derechos adquiridos y a la propiedad privada, ese debate poltico ocup distintas sentencias de la Corte Suprema de Justicia, la cual afirm que con la orden de integrarse como entidades de utilidad comn no se violaban esos principios porque " [] el Estado, [...], encauza la actividad privada econmica y
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docente, [] segn lo autorizan en sus correspondientes rbitas de intervencionismo, tanto econmico como educativo, los artculos 32 y 41 del Estatuto Superior". Dando preponderancia al derecho a la educacin en condiciones de calidad, frente a las libertades acadmicas, sustentadas en el artculo 41, agreg: "La libertad de enseanza es una potestad del gobernado para recibir cultura sin sujecin a parmetros confesionales o doctrinarios impuestos o restringidos, o para comunicarla de igual manera. Es un derecho que se erige como lmite a la accin proselitista o intolerante del Estado o de otros con respaldo en l. Es, por lo menos eso. Pero no es ms que un derecho individual o subjetivo." "En cambio es diferente el derecho a la enseanza, el derecho colectivo o la "garanta social", y ya no individual, a exigir educacin, que supone precisamente la necesidad de que el Estado ejerza inspeccin y vigilancia docente, instituya la educacin como obligatoria y gratuita, intervenga el proceso econmico privado y social dentro de los lmites de nuestro sistema constitucional, para lograr sus objetivos de formacin humana intelectual, moral y fsica" "As entonces, disponer derroteros institucionales para educar, [], no es contrario a libertad de enseanza, ni, por eso solo, al derecho a la educacin" (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. M.P: Humberto Mesa Gnzlez. 22 de septiembre de 1980,). Sobre ese mismo debate agreg la Corte: La norma demandada es adecuada [], corrigiendo una "situacin aberrante, en una rama de la educacin, la cual, "...se estaba convirtiendo en muchos casos, en un prspero negocio a costa de la deficiente preparacin dada a su alumnado, con grave perjuicio para el desarrollo cultural del pas y la escasa preparacin de los profesionales salidos de sus aulas" Se pone de presente [] que [] el nimo de lucro es incompatible con los fines generales y constitucionales de este servicio pblico por excelencia de la educacin, ..." (Corte Suprema de Justicia Sala Plena. M. P. Ricardo Medina Moyano, Junio de 1981. Pero el xito del Decreto 080 de 1980 en este aspecto, no fue total, de all que la limitacin impuesta a los fundadores para hacer parte de los rganos de direccin de las instituciones de educacin superior, con el fin de garantizar la separacin entre ellos y el ente creado, fuera declarada inexequible, por considerarla contraria al orden constitucional. Esta posicin define un mbito de la autonoma de las universidades no oficiales, aclarando que ella equivaldra a la de cualquier otro ente de utilidad comn en relacin con sus gestores. (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. M.P.: Humberto Mesa Gonzlez. 22 de septiembre de 1980). As como la primera providencia citada restringi la autonoma en lo relacionado con la organizacin e identidad institucional de las universidades, tomando como base un inters social, hubo otras decisiones que la limitaron sin proteger el fin comn, sino sustentados en una interpretacin taxativa y restrictiva de las normas. A manera de ejemplo, en un concepto del Consejo de Estado se indic que slo eran entidades de utilidad comn las fundaciones, aunque las normas ms antiguas del pas haban dicho que tambin lo eran las corporaciones y asociaciones. Esa decisin judicial, implicaba la transformacin intil de muchas instituciones. (Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Humberto Mora Osejo. 29 de agosto de 1983.
Las facultades reservadas al Gobierno

El anlisis de las facultades reservadas al Gobierno en la educacin universitaria, se har especficamente en lo relacionado con la creacin de las instituciones y la autorregulacin reconocida a ellas. El Decreto 080 indic que la direccin del Sistema de Educacin Superior le corresponda la Gobierno Nacional en los trminos de la Constitucin Poltica. Al igual que frente a otros servicios pblicos, el Ejecutivo cumple funciones de direccin, que se concretan en facultades de intervencin tanto en relacin con el conjunto de actores involucrados en su desarrollo como frente a cada uno de ellos. En cuanto a las universidades oficiales, se destaca que la iniciativa para su creacin le corresponde exclusivamente al ejecutivo, lo cual coloca el origen de las universidades en una decisin
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poltica surgida de entes no deliberativos, aunque posteriormente s deba ser sujeta a la aprobacin de un actor colectivo como el Congreso. Esta facultad reforz la identidad de las universidades como agentes de la rama ejecutiva, tal como se explic ms atrs. Sobre las universidades privadas o no oficiales, el ejecutivo se reserva su reconocimiento institucional, al ser el facultado para el otorgamiento de su personera jurdica, para la aprobacin y modificacin de sus reglas internas, representadas en los estatutos, y para la inscripcin de su representante legal. Del proceso aplicado para el surgimiento de las universidades, se deduce que los orgenes de ellas no derivan de procesos acadmicos en s, sino de su conjugacin con procesos administrativos que cobraron en la dcada del ochenta un alto peso. En el mbito de autorregulacin, como eje de la autonoma, el Gobierno se reserv una facultad de destacar: la aprobacin de los estatutos, reglamentos del personal docente, administrativo y estudiantil de las universidades. No le bast al ejecutivo con establecer los contenidos mnimos y las condiciones para su expedicin, sino que le impuso como condicin de validez la aprobacin del respectivo estatuto por parte del Gobierno Nacional. Con esta restriccin la autonoma se torna an ms marginal y lleva a ver las instituciones como tramitadoras de normas sobre las cuales no tienen la posibilidad de decidir definitivamente. Por ello, la autonoma en la dcada del ochenta no se hall sujeta slo a la constitucin y a la ley, sino ante todo a la voluntad del ejecutivo: autor de la ley, intrprete y diseador de su aplicacin, y mxima autoridad universitaria para la definicin de las normas internas.
La tensin autonoma universitaria Vs. inspeccin y vigilancia de la educacin superior

El principal inconformismo de las Universidades frente a la regulacin sobre educacin superior de los ochentas, se deriv de los poderes reservados al Ejecutivo y concretamente al ICFES. Esa confrontacin era tan evidente, que ese instituto deba acudir a motivaciones de sus actos, como las siguientes: Que el ICFES como entidad de fomento de la educacin superior debe procurar sistemas de supervisin que estn acordes con la autonoma de las instituciones de educacin superior consagrada en el Decreto Extraordinario 80 de 1980. Que en el desarrollo de esa prctica el ICFES ha venido aplicando una poltica de concertacin con las instituciones de educacin superior. (Acuerdo 214 de 1986) A pesar de esos propsitos, la tensin se agudiz en 1989, cuando el Gobierno quiso ampliar las Facultades del ICFES y del Ministerio de Educacin, para imponer sanciones a las instituciones, para separar de ellas a los directivos que contrariaran las normas nacionales e internas y para designar delegados del Estado en los consejos directivos de las universidades privadas a las que le hubieran sido suspendidas las autorizaciones para el cumplimiento de sus labores (Decreto 1227 de 1989). En esta poca, se incrementaron de nuevo los nimos litigiosos y fueron conocidas cinco demandas de nulidad, en cuyo fallo el Consejo de Estado indic: La autonoma y la libertad de enseanza no tienen pues el alcance de independencia por encima de todo rgimen como algunos lo han entendido. Inspeccionar y vigilar, conlleva necesariamente la accin de controlar, exigir, ordenar y sancionar, pues de otra manera resultara ilusoria en sus efectos esta funcin establecida precisamente para desarrollar el precepto constitucional del derecho a la educacin, que como servicio pblico que es y funcin social que presta, slo puede hacerse efectivo, si las instituciones que lo tienen a su cargo cumplen a cabalidad con las finalidades y objetivos propuestos (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P.: Miguel Gonzlez Rodrguez. 25 de septiembre de 1991. A estas ltimas reflexiones debe agregarse que el equilibrio entre inspeccin y vigilancia y autonoma universitaria, mide la amplitud democrtica de un Estado y la calidad de las instituciones.
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De all que los desbalances y las guerras judiciales que se libraron en Colombia en los aos ochenta, puedan encontrar explicaciones en la debilidad de esos dos factores . Para cerrar este aparte, puede decirse que, en general, la jurisprudencia expedida en la dcada de los ochentas acerca de la autonoma universitaria, le concedi gran peso a las concepciones de servicio pblico e inspeccin y vigilancia y concibi la autonoma como un marco de competencias definidas por la Constitucin, la ley y los reglamentos del ejecutivo. A partir de all la normas de las universidades y sus actos no son ms que expresiones de ltima jerarqua en relacin con el resto del ordenamiento jurdico. Los aportes ms importantes los hizo el Consejo de Estado, en relacin con el estudio de los actos acadmicos y administrativos de la universidades pblicas, en el cual reconoci la especificidad de la actuacin acadmica de esos entes. Lamentablemente esa jurisprudencia dio virajes de decisin a decisin, que le quitaron peso a la discusin, pero sent en el mbito judicial los fundamentos de una discusin intrnseca de la autonoma universitaria. En cuanto a la Corte Suprema de Justicia, sus decisiones estuvieron sujetas a la seguridad del texto constitucional sobre libertad de enseanza, y no podran sealarse elaboraciones profundas sobre la autonoma, distintas a las explicaciones de la misma norma de la Carta Poltica. Finalmente, en cuanto al discurso jurdico constitucional, legal y jurisprudencial , sobre la autonoma universitaria en los ochenta, se debe afirmar que no estaba construido ni era autnomo. Las referencias a ella siempre fueron tangenciales o derivadas de otros temas que s se haban consagrado constitucionalmente, o en relacin con los cuales exista una mayor tradicin legal y judicial. Si se hablaba de autonoma deba partirse de libertad de enseanza. Si se estudiaban las universidades se requera del referente institucional de los establecimientos pblicos para las pblicas y de las entidades de utilidad comn para las privadas. Si se analizaba la educacin universitaria, su referencia al servicio pblico la reduca a una funcin estatal frente a la cual el Leviatn reparta competencias y quienes las ejercan, sujetos a la inspeccin y vigilancia, no podan complementarlas y mucho menos desbordarlas. En trminos sociales, la restriccin de la autonoma de las universidades y la amplitud de las facultades del Estado, no lograron mejorar la calidad, ni controlar el crecimiento indiscriminado de programas e instituciones de dudosa calidad e incluso origen11. Por el contrario, ese desconocimiento de las universidades como comunidades acadmicas y su percepcin como simples prestadoras de un servicio, restringieron la posibilidad de fortalecerlas como espacios pblicos.
Desarrollo legal y jurisprudencial de la autonoma universitaria en la dcada del noventa El marco jurdico

El marco jurdico de la autonoma en la dcada del noventa se caracteriza por su consagracin constitucional; por la elaboracin y expedicin de la ley que la regula, mediante un proceso de deliberacin universitaria en su sentido institucional y de debate legislativo; y por la multiplicacin y diversidad de los fallos judiciales dedicados a su estudio. En 1991, se integr en Colombia una Asamblea Nacional Constituyente, con el fin de acordar un nuevo contrato social. De ese proceso, en el que participaron muchos sectores y tendencias, result la constitucionalizacin de la autonoma universitaria. El proyecto de su consagracin fue presentado por la Presidencia de la Repblica y sometido a varias audiencias con actores universitarios, as como a debates entre los constituyentes. En ese proceso, siempre se destac la autonoma como garanta de pluralismo y de participacin social en el desarrollo del pas, as como su necesidad para que el saber se gestara sin interferencias de ningn tipo (Presidencia, 1991; Asamblea Nacional Constituyente,
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1991). Su consagracin definitiva se hizo en el captulo de los Derechos sociales, econmicos y culturales, con el siguiente texto: Artculo 69. Se garantiza la autonoma universitaria. Las universidades podrn darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecer un rgimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecer la investigacin cientfica en las universidades oficiales y privadas y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educacin superior. Adems de la consagracin de la autonoma tambin se integraron a la Carta Poltica la libertad de enseanza, de investigacin, de ctedra y aprendizaje, con lo cual se super la dependencia conceptual y, en general, jurdica a la que haba estado sometida la autonoma. Ese conjunto de disposiciones se traducen tambin en un reconocimiento poltico que identifica la autonoma como un sustento del Estado colombiano y a las universidades como sujetos con caractersticas singulares dentro del conjunto social y de la educacin. As mismo, configura un mbito de libertades que nunca antes haba sido reconocido por el constituyente colombiano. Dado que la norma suprema enfatiz en que la ley definira el rgimen de las universidades oficiales y los lmites para el ejercicio de las facultades derivadas de la autonoma darse sus directivas y estatutos propios, en el ao siguiente fue expedida la ley 30 de 1992, que desarroll esos aspectos. El proyecto previo fue elaborado por un grupo de cinco expertos (Lucio, 1991: 39) y posteriormente discutido en una comisin de concertacin en la que participaron representantes de instituciones de educacin superior. Tanto estos procesos como el curso del texto en el Congreso, estuvieron signados por una discusin entre autonoma y calidad, que se mova entre quienes proponan una autonoma acadmica diferenciada o exclusiva para las instituciones de mayor calidad o excelencia y una administrativa, para el conjunto de universidades (Caro, 1993:56). Al final, se consagr la autonoma sin distinciones institucionales para el caso de las universidades, y se enunciaron las competencias especficas que surgan de su reconocimiento. Por otra parte, la ley integr un sistema de inspeccin y vigilancia coordinado por el Gobierno, pero con menores facultades de control que las existentes a la luz del Decreto 080 de 1980, y al cual se vincula un nuevo organismo integrado por miembros de los distintos estamentos y sectores universitarios: el Consejo Nacional de Educacin Superior, CESU. Finalmente, la ley cre una categora de instituciones pblicas, con el fin de responder a la especificidad requerida por la Constitucin: los entes universitarios autnomos. Hasta aqu una evaluacin preliminar del marco legal de la autonoma en los noventa, permite decir que recoge las discusiones y problemas centrales, planteados por las universidades en la dcada anterior: la formalizacin de la autonoma, la modificacin del rgimen de inspeccin y vigilancia y la reforma institucional de los entes pblicos dedicados a la enseanza universitaria como presupuesto para lograr independencia del Gobierno. El ltimo eje para la caracterizacin del marco jurdico de la autonoma es el jurisprudencial. Contabilizando slo los fallos en los que cada uno de los mximos tribunales adopta la decisin de mayor jerarqua en cada caso12, se encuentra que ms de ciento quince sentencias de la Corte constitucional y ms de noventa providencias del Consejo de Estado, desarrollan aspectos de la autonoma universitaria. Las mayores contribuciones al desarrollo jurdico de este tema surgen de la accin de tutela y de constitucionalidad, y de las acciones de nulidad y electorales. Las primeras se instauran para la defensa de derechos fundamentales, y su mayor nmero en el caso de la autonoma, resultan de casos en los que se acusa a las universidades de la violacin de esos preceptos en situaciones de la vida universitaria cotidiana. Desde este enfoque es esencial reconocer que ese aliento judicial de la autonoma, implica un estatus de las instituciones universitarias como sujetos que inciden
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en la vida de sus comunidades acadmicas, hasta el punto de proteger o afectar sus derechos esenciales En otros procesos, muy pocos, la tutela se ha originado solicitando la defensa de la autonoma de las universidades, de donde surge el debate acerca de si este precepto es un derecho fundamental o no. En cuanto a las de constitucionalidad, se derivan de confrontar textos legales con el principio de la autonoma para evaluar si la desconocen o restringen indebidamente. Sobre las acciones de nulidad, ellas se relacionan con actos de autoridades pblicas que se consideran contrarios a la constitucin o a la ley, y por esa va se conocen controversias entre universidades y el ICFES o el Ministerio de Educacin, y entre universidades y miembros de su comunidad (profesores, estudiantes, empleados) en relacin con quienes la institucin ha adoptado alguna medida. Por su parte, las acciones electorales acusan la designacin de directivos o representantes en los rganos de direccin universitaria. Aunque los dos ltimos tipos de acciones judiciales ya venan conocindose desde antes de la Constitucin de 1991, su crecimiento ha sido considerable gracias a la ampliacin de la carta de derechos de la Constitucin y a la modificacin legislativa de 1992, que permiten encontrar ms argumentos para sustentar su violacin. Estos ltimos aspectos permiten sealar que en los noventa han aparecido ms conflictos que tienen dentro de sus elementos de decisin judicial la autonoma universitaria, lo que implica que este principio se ha consolidado como herramienta de los debates sociales que involucran a los universitarios y cuyo desenlace judicial afecta la vida cotidiana de sus comunidades e instituciones.
Los poderes reconocidos a las universidades

Las facultades de darse directivas y reglamentos, establecidas en la Constitucin, fueron especificadas en la ley 30 de 1992: Artculo 28. La autonoma universitaria consagrada en la Constitucin Poltica de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acadmicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acadmicos, definir y organizar sus labores formativas, acadmicas docentes, cientficas y culturales, otorgar los ttulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regmenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin institucional. Sobre estas funciones, la Corte Constitucional seala que se trata de expresiones limitadas por los derechos fundamentales, el orden pblico, el bien comn, el inters general, la inspeccin y vigilancia, y que es compleja en la medida que siempre involucran otros principios constitucionales como la educacin o la participacin. (T-513 de 1995) Como introduccin al estudio de estas facultades es necesario considerar los tipos de entidades y los procedimientos para su creacin. La Ley 30 de 1992 las clasific en estatales u oficiales, privadas (de utilidad comn) y de economa solidaria. Es importante destacar que la calificacin de pblica no se emple, lo cual evoca la discusin poltica acerca de la ampliacin de los criterios para asignar ese carcter a una institucin. En el plano de la creacin de entidades, se recuerda la justificacin que daba el gobierno para la consagracin de la autonoma universitaria en la Constitucin, cuando indicaba que la universidad oficial resultara beneficiada porque ya no estara atada a las disposiciones gubernamentales sobre funcionamiento ni a la designacin externa de sus directivas (Presidencia de la Repblica, 1991) Esa transformacin empez a concretarse con la creacin de la figura de los entes universitarios autnomos,
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como categora de la estructura estatal. Aunque se fij su vinculacin al Ministerio de Educacin, se precis que sta sera con fines de planeacin, y la facultad de su creacin se mantuvo en el Congreso, las asambleas y en los concejos municipales y distritales. Acerca de las instituciones privadas, se seal que pueden ser creadas como entidades de utilidad comn., sin nimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economa solidaria. Como diferencia con la dcada del ochenta se contempl que algunas podran pertenecer al sector cooperativo, aunque en la prctica ya se haba dado una experiencia de ese carcter. En cuanto al tema de estatutos y regmenes de estudiantes y profesores, la ampliacin de la autonoma fue considerable. Al desaparecer el requisito de la aprobacin gubernamental, existente en los ochenta, las universidades alcanzan una mayor autodeterminacin en ese aspecto, aunque las oficiales deban someterse a los lineamientos generales de la Ley 30 de 1992 y en cualquier caso deban ser enviados al Ministerio de Educacin para el desarrollo de sus funciones de inspeccin y vigilancia. Los controles a esa facultad vendrn por va judicial, especialmente de tutela, al estudiar procesos disciplinarios seguidos en contra de estudiantes y profesores, y destacar el respeto que deben observar por el debido proceso, la educacin y los dems derechos constitucionales. En este aspecto, las decisiones judiciales han insistido en la obligatoriedad de los estatutos para los miembros de la universidades, con lo cual se ha fortalecido su concepcin de comunidades autorregladas, ms que de instituciones sometidas a ordenamientos comunes, aunque esto ltimo no haya dejado de ser (T-492 de 1992; T-187 de 1993; C299 de 1994; T- 237 de 1995; T-196 de 1996; T-515 de 1995). Sobre la designacin de autoridades acadmicas y administrativas, la dcada del noventa ha sido escenario de una ampliacin de la prctica participativa de las comunidades universitarias. Esta facultad es asumida especialmente como una conquista para las universidades oficiales, en relacin con la designacin de Rector, dado que su escogencia era antes una facultad exclusiva del Presidente. Hoy, en virtud de la ley y de las reglamentaciones de las propias universidades estatales, son los Consejos Superiores universitarios o los mismos miembros de las comunidades, mediante eleccin directa, quienes los designan. La posibilidad de elegir tambin se extiende para decidir la representacin de los estamentos en el Consejo Superior y otros rganos de direccin. Este poder de las universidades, acompaado por la facultad reglamentaria en virtud de la cual los consejos superiores universitarios adoptan los mecanismos de designacin de directivas, estn sujetos a garantizar la participacin de la comunidad, y es en ellos en los que se han concentrado crticas que afirman la politizacin de las universidades y el desvo del horizonte acadmico que debe tener la autonoma (Gmez, 2001). En ejercicio de esta facultad muchas universidades oficiales desarrollan verdaderos debates pblicos en sus comunidades, acerca de la orientacin de sus instituciones, de las propuestas programticas de los postulados a sus mximos cuerpos de direccin y de otros asuntos de inters general. En sentido inverso, a estos ejercicios se ha referido la causa de muertes violentas de miembros de las comunidades universitarias y de la intimidacin de grupos ilegales sobre sectores universitarios. Aunque esta situacin merece anlisis de mayor profundidad, lo cierto es que los derechos individuales y colectivos en Colombia, se encuentran sometidos, en cualquier contexto, a riesgos y restricciones no siempre manejables por sus titulares, lo cual no justifica su anulacin ni reforma. Esa designacin de directivos tiene sesgos importantes. Si bien la ley ordena la participacin de miembros de gobierno y de la comunidad universitaria, frecuentemente los bloques de poder sobreponen los intereses de uno u otro sector a los generales (Gutirrez, 2003). Esta facultad, ms de la comunidad que de la institucin, tambin se extendi a las universidades privadas, a las que se les exige garantizar la participacin de sus estamentos en los rganos de direccin, lo que ha abierto caminos antes vedados, pero tambin ha sido desconocido. De all que
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existan situaciones en las que surja la necesidad de exigir a las instituciones universitarias pblicas y privadas, respeto por la autonoma de sus comunidades universitarias (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P: Miguel Gonzlez Rodrguez; 27 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P: Libardo Rodrguez Rodrguez. 19 de mayo de 1995). En cuanto a los programas acadmicos de pregrado, las universidades pueden crearlos, cumpliendo requisitos de verificacin de calidad y registro por parte del ICFES, antes de que empiecen a ofrecerse. El rgimen de los doctorados y maestras es ms estricto y requiere de autorizacin del Ministerio de Educacin, previo concepto del CESU. Sin embargo, la amplitud de la autorizacin para crear, estructurar y definir los programas de pregrado se ha restringido desde 1998, con la expedicin de decretos reglamentarios del Gobierno, que invocando su obligacin de garantizar la calidad, han definido los requisitos y la acreditacin obligatoria y previa de programas en educacin; y han definido estndares mnimos para pregrados en ingeniera, ciencias de la salud, derecho, arquitectura, comunicacin e informacin, administracin, contadura pblica y economa, los cuales deben obtener, adems, un registro calificado despus de la evaluacin por parte del Consejo Nacional de Acreditacin, CNA o del ICFES. Adems, en cuanto al desarrollo de los programas, el ao anterior se estableci el crdito acadmico como mecanismo de evaluacin de calidad, transferencia estudiantil y cooperacin interinstitucional (Decreto 808 de 2002), que ha evocado la poca de las unidades de labor acadmica, ULAS, nacidas en los aos ochenta. Sobre este sistema de crditos se afirma que modifica de manera profunda la metodologa de enseanza predominante en las instituciones de educacin superior, al introducir elementos para la valoracin del trabajo adelantado por el estudiante (Pacheco, 2002: 303) En el mbito de las funciones acadmicas, se ha insistido en que son el eje de la autonoma universitaria y que son inviolables por el Estado, incluidos los jueces, por lo cual ellos no pueden modificar calificaciones, aunque s verificar si en los procesos para su obtencin se han desconocido derechos fundamentales como el debido proceso (Corte Constitucional T-573 de 1993 y T-180 de 1996; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P: Ernesto Rafael Ariza Muoz. 16 de diciembre de 1994). Con este enfoque se fortalece la tendencia que afirma la imposibilidad del control judicial de los actos acadmicos, iniciada en los aos setenta y fortalecida en los ochenta por el Consejo de Estado, aunque con algunas variaciones, como la consideracin de lo que es un acto de ese tipo. As sucedi con el otorgamiento de ttulos considerado, en ocasiones, no como poder acadmico sino como una delegacin de una funcin pblica, lo que con anterioridad inclua a estos actos dentro de la competencia jurisdiccional (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. C.P: Libardo Rodrguez Rodrguez. 30 de abril de 1993). Sobre el alcance de la autonoma en el manejo presupuestal y financiero, la dcada del noventa es singular. A pesar de la poltica general de disminucin del presupuesto estatal, los montos que la Nacin destina a las universidades oficiales se integraron al concepto de gasto pblico social, lo que restringe su reduccin y sirve de base para un aumento anual permanente de los aportes del Gobierno nacional. Esta determinacin de la Ley 30 de 1992, se ha pretendido modificar por distintas vas, con una gran oposicin de las universidades estatales que ha evitado que prospere. La misma norma determin que el rgimen de contratacin no sera el aplicable al resto de instituciones oficiales, sino que las reglas en ese campo seran las que se ajusten a la prctica acadmica de las universidades. De otra parte, a pesar de la creacin de la figura de los entes universitarios autnomos, se sigui aplicando a las universidades el rgimen presupuestal de los establecimientos pblicos hasta 1997,
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cuando una sentencia hito de la Corte Constitucional (C-220) determin la improcedencia de esa situacin, indicando que las universidades pblicas en tanto rganos autnomos del Estado no hacen parte de la rama ejecutiva, que sus funciones no pueden ser calificadas como administrativas propias del Estado, y que el grado de autonoma de los establecimientos pblicos no es el mismo reconocido a las universidades, por lo cual es inadmisible para ellas el control de tutela (administrativo, presupuestal, fiscal y poltico). Finalmente, se fijaron los conceptos por los cuales las instituciones pueden requerir pagos, y se facult a las privadas para que los determinen autnomamente dentro de ciertos topes, con lo cual se ampli en este escenario la capacidad decisoria de las instituciones. Por otra parte, se orden al Gobierno promocionar la investigacin a su cargo tanto en las universidades no oficiales como en las oficiales y se admiti que celebren contratos para prestacin de servicios de educacin superior con las entidades territoriales, en un escenario de ampliacin de la financiacin del Estado a la educacin superior desarrollada por universidades privadas.
Las facultades reservadas al Gobierno

Las funciones del Gobierno, relacionadas con la autonoma universitaria, se han centrado en el reconocimiento de personera de las universidades privadas; en el registro de instituciones, representantes legales y programas; en la gestin de un sistema de informacin sobre la educacin superior; y en el desarrollo de procesos disciplinarios e imposicin de sanciones a instituciones y miembros de sus rganos directivos en caso de violaciones a la normatividad. Para los deberes ms polmicos reconocimiento de personera y procesos disciplinarios la ley previ el concepto previo del CESU, en lo que podra entenderse como una corresponsabilidad entre el Estado y los representantes de actores universitarios. Esta hiptesis se fortalece al encontrar que el ICFES cuenta con un comit asesor integrado por miembros de universidades y para los asuntos propios de ellas De otra parte, se destacan las funciones de informacin que se reservan al Estado, concebido como un actor imparcial que debe transmitir a la sociedad los elementos suficientes para la adopcin de decisiones dentro del sistema de educacin superior, y que debe estimular e, incluso, exigir la rendicin de cuentas a entes autnomos como las universidades. Estos poderes reservados al Gobierno son reducidos en relacin con los definidos en los ochenta, lo que es coherente con la lgica de menor intervencionismo propugnada en los ltimos quince aos, pero tambin responden al pedido de las mismas universidades que encontraban su actuacin como excesiva y limitante para el desarrollo de la educacin superior. Sin embargo, es preciso agregar que la facultad jurisdiccional s ha sido creciente y sistemtica en la ponderacin de la autonoma con derechos de los individuos y comunidades universitarios, de manera que all se encuentra un espacio reservado al poder estatal.
La tensin autonoma universitaria Vs. inspeccin y vigilancia de la educacin superior

Las facultades que se reconocen a las universidades en la ltima dcada, estn limitadas, tal como sucedi en los ochenta, por el carcter de servicio pblico dado a la educacin superior. Aunque en la Constitucin de 1991 esa calidad se calific como cultural, an va a servir de sustento para la intervencin estatal (Art. 67). As, en la ley 30 de 1992, se regula la autonoma y a rengln seguido la inspeccin y vigilancia, presentando los dos extremos de la balanza: El Estado, de conformidad con la Constitucin Poltica de Colombia y con la presente ley, garantiza la autonoma universitaria, y vela por la calidad del servicio educativo a travs del ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia. All, algunos han indicado una ambigedad, dado que si los lmites llegan slo hasta el nivel legal, los decretos reglamentarios del Presidente no tendran fuerza suficiente para obligar a las universidades. No obstante, la respuesta judicial ha sido que la inspeccin y vigilancia de la educacin tambin es de
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carcter constitucional y por lo tanto, las restricciones que se impongan por decreto reglamentario de la ley 30 de 1992, son vlidas siempre que no se desconozcan el ncleo de la autonoma ni los lmites de la legislacin mencionada. (C- 195 de 1994; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Seccin Primera. 9 de diciembre de 1994. C.P.: Miguel Gonzlez Rodrguez) A pesar de estas discusiones, la intensidad de la tensin disminuy potencialmente en la ltima dcada. Para ello fueron tiles, adems de la autonoma institucional, las conformaciones del CESU; del Sistema Nacional de Acreditacin, voluntaria, que se integra mayoritariamente por actores acadmicos que cuentan con el apoyo del ICFES; y la del Sistema de Universidades Estatales, SUE, en los que dando espacio a las universidades, se logr reducir la confrontacin que caracteriz los aos ochenta. Este enfoque podra entenderse como el inicio de una configuracin sistmica de la autonoma de los actores universitarios, que se fortalece con la vinculacin de los pares al mecanismo de control. (Orozco, 2001A:135 ) El bajo grado de esa tensin desde el extremo de la inspeccin y vigilancia, puede ser un indicador de una amplitud democrtica que ha degenerado en desinters o insuficiente responsabilidad estatal en el cuidado de la calidad de la educacin superior. Por el lado de las universidades, la defensa firme y creciente de la autonoma, refleja la conciencia de esa conquista histrica, pero tambin, cuando se torna minuciosa y poco prctica, puede caer en el amparo a la mediocridad y la mala calidad. De este panorama se evidencia que en el ltimo decenio se ampliaron las facultades reconocidas a las universidades en virtud de la autonoma, mediante la construccin y puesta en prctica de un discurso jurdico propio sobre ese tema. En el mismo perodo, esa construccin es de corte esencialmente constitucional, es decir que para analizar y resolver los distintos problemas sobre ella, se acude fundamentalmente a escudriar su alcance terico poltico. En ese recorrido, la ley y la actividad judicial, han contribuido a mostrar la complejidad de las libertades que el constituyente reconoci. La Ley confirm la amplitud de la autonoma, y redujo la funcin fiscalizadora y disciplinaria del Gobierno. No obstante, dej abiertos mrgenes de maniobra que permiten que el control estatal crezca, como ha sucedido en los ltimos cuatro aos. De otra parte, la creacin de sistemas en los que los actores universitarios participan, al menos simblicamente, de la planeacin de la educacin superior, fortalecen la rendicin de cuentas como correlato de la autonoma y legitiman formas de inspeccin y vigilancia coordinadas por el Estado. Finalmente, los jueces han construido argumentaciones y fundamentos de la autonoma como expresin de una realidad poltica participativa y confiada en la capacidad de sus organizaciones sociales. As mismo, la judicializacin de muchos conflictos cotidianos de los universitarios, por la va de la tutela, han enseado que la actividad universitaria, a pesar de su especificidad, no escapa a las restricciones y los retos de la sociedad en general, como el de construir alternativas para ampliar sus espacios de decisin, permitiendo la expresin de las distintas opiniones y tendencias de sus comunidades; el de reconocer y resolver sus diferencias de acuerdo con su carcter racional, mediante normas que sean producto de su realidad y consenso, y no, por ejemplo, reproducciones literales de estatutos nacionales; y el de alcanzar y hacer visible la gestin de recursos para el conocimiento, con resultados que se constituyan en rendimientos de saber para toda la sociedad, mediante la generacin de conocimiento y alternativas. Es de esperar que la evaluacin del ejercicio que las universidades han hecho de la autonoma sea an ms legtimo y pueda desvirtuar las crticas de irresponsabilidad social que han ido en aumento.

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Permanencias, transformaciones y ejes de fortalecimiento de la autonoma universitaria en Colombia. El recorrido realizado hasta ahora por la doctrina, las constituciones, la legislacin y la jurisprudencia, permite identificar rasgos permanentes y transformaciones de la autonoma universitaria en Colombia durante las dos ltimas dcadas, los cuales son presentados en esta ltima parte, junto con una reflexin propositiva, en la que se plantean tres ejes de fortalecimiento de la autonoma.
Rasgos permanentes de la autonoma universitaria en Colombia

La confianza en el poder transformador de las normas, el reto de la calidad, el reconocimiento sin distinciones y la ausencia de una concepcin sistmica, han sido los rasgos permanentes ms caractersticos de la autonoma universitaria en Colombia, entre 1980 y 2002.
Las responsabilidades de las normas

Por omisin o por accin, las normas sobre autonoma universitaria son cargadas de responsabilidades. Desde antes de la expedicin del Decreto 080 de 1980, se reclama la falta de constitucionalizacin de la autonoma como un desconocimiento a la especificidad del papel social de las universidades. Una vez emitido el Decreto, se dijo que la definicin legal que haba hecho de la autonoma era insuficiente y que era preciso reformar su contenido, pero fundamentndolo en una reforma constitucional previa (Posada, 1985). Ese fin se logr en 1991, cuando la Carta Poltica de ese ao consagr la autonoma universitaria y aviv su desarrollo legal y jurisprudencial, as como su estudio en los crculos acadmicos y an la discusin pblica sobre su alcance. Ese cambio no evit la crtica a las ltimas normas, que hoy son acusadas de sobredimensionar la capacidad de las universidades para responder a la sociedad y, por lo tanto, de conceder facultades excesivas. Esa constante, muestra que en las dos dcadas la discusin normativa ha tenido influencia en el estudio de la autonoma, pero tambin deja entrever que a las leyes y decisiones judiciales se les pueden estar dejando responsabilidades sociales y polticas que deben ser asumidas primeramente por los actores universitarios.
La calidad como reto no superado.

Los dos estatutos legales que han regulado la educacin superior en Colombia, han planteado la calidad de los procesos universitarios como una preocupacin central, derivada adems de su carcter de servicio pblico. En los ochenta se reservaron al Estado amplios poderes de inspeccin y vigilancia que fueron sealados por sectores universitarios y gran parte de la doctrina como un impedimento para la autonoma, concebida como garanta nica del desarrollo ptimo de los procesos del conocimiento en las universidades y por ende de la calidad. Al iniciar la ltima dcada pareca que la veracidad de esa afirmacin era incuestionable, y por ello la calidad de la educacin superior universitaria segua siendo un reto no alcanzado. De all que la ampliacin de la autonoma fuera consagrada en los cuerpos normativos de los noventa como soporte del mejoramiento de las universidades. No obstante, al concluir los diez aos de vigencia de la ley 30 de 1992, la baja calidad se indic como una de sus frustraciones. El poco control estatal y la irresponsabilidad de gran parte de las ciento una universidades son sealados como las causas de este fenmeno, que parece justificar la devolucin del pndulo hacia el sentido de los mayores controles, generando un crculo vicioso entre esquemas que no alcanzan el reto de la calidad.
Autonoma sin distinciones 24

Otra cara de la autonoma en Colombia durante las ltimas dcadas, ha sido su reconocimiento estandarizado para todas las universidades. Salvo por el tratamiento especial que histricamente se le ha dado a la Universidad Nacional de Colombia y por las restricciones impuestas en los ochenta a las universidades oficiales en virtud de su carcter de establecimientos pblicos, la autonoma es concebida en los mismos trminos para todas las instituciones, sin distingos por razones de excelencia de la formacin acadmica o por la fortaleza en funciones como la investigacin. La autonoma en la norma es igual, a pesar de que en la prctica sus resultados sean, en unos casos, confirmar y mejorar la academia y, en otros, amparar la mala calidad y los abusos de distinta ndole frente a las comunidades universitarias y a la sociedad.
Autonoma sin sistema.

El Decreto 080 de 1980 es reconocido por haber definido la educacin superior como un sistema; por su parte, en la ley 30 de 1992 se encuentran varios sistemas como el de informacin y acreditacin. No obstante, la concepcin y desarrollo de la autonoma han estado referidos fundamentalmente a su dimensin individual, es decir a la tarea particular de las instituciones, pero no a su sentido y propsito en relacin en el sistema de educacin universitario. Para ahondar la crtica de este aspecto en los noventa, se ha dicho que la desregulacin derivada de la autonoma, gener un vaco normativo y de propsitos que dej la orientacin y dinmica de la educacin superior supeditadas a las iniciativas particulares de cada institucin, en funcin de sus propsitos generales y de sus estrategias de acomodo al mercado de oferta y demanda por este nivel educativo (Gmez, 2000). Desde una perspectiva que ocupe la dcada de los ochentas y los noventas, puede decirse que las anteriores funciones de control administrativo y acadmico sobre programas e instituciones que le correspondan al Gobierno, tampoco lograron configurar la capacidad del Estado para planear y orientar prospectivamente el desarrollo futuro deseable de la educacin superior. De all que la construccin y orientacin sistmica de la educacin y de la autonoma universitaria no pueda calificarse como un logro o una frustracin del control estatal o de la autonoma institucional. Ni la recia y puntual inspeccin y vigilancia de los ochenta, ni la desregulacin entendida como Dejar de hacer? (Henao, 1999: 188), le han permitido a Colombia avanzar lo necesario para identificar sus principales problemas y las estrategias en las que debe comprometerse el conjunto de la educacin superior. Cada uno de estos rasgos permanentes, muestran la autonoma como una fuente de discusiones, anlisis y reformas. Varios de sus principales debates no han sido resueltos y su alcance an esta por construirse en muchos campos, como tambin lo confirman las principales transformaciones de los ltimos veinte aos.
Transformaciones de la autonoma universitaria en Colombia.

Las principales manifestaciones de la evolucin de la autonoma pueden analizarse desde la identidad del mismo concepto, desde la identidad de las universidades y desde el ncleo de competencias estatales relacionadas con la actividad universitaria.
La identidad de la autonoma universitaria

En los ochentas, la autonoma deriv su identidad de la libertad de enseanza consagrada en la Constitucin que se hallaba vigente entonces. Sus alcances especficos, eran determinados por el reclamo universitario de su reconocimiento, por la enunciacin legal de algunos poderes que concede,
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por sentencias, escasas, en las que se adoptaba directamente su anlisis y por otros fallos, ms numerosos, en los que se acuda a conceptos de la libertad de enseanza, para resolver conflictos de legalidad de actos de las universidades, y de constitucionalidad del Decreto 080 de 1980 y de decretos reglamentarios. Pero en los noventas, la autonoma alcanz la entidad propia que se reclamaba. Ello por su consagracin constitucional, por el desarrollo legal, y por la actividad judicial que la ha dotado de argumentos para hacer frente al tipo de controversias que ya se venan sometiendo a los tribunales y a distintos conflictos de la cotidianidad universitaria, que hoy ascienden con mayor facilidad hasta las mximas instancias judiciales. Esa dinmica jurdica ha alimentado el anlisis poltico y sociolgico de la autonoma, y estos ltimos tambin han aportado a la conceptualizacin de la autonoma y a la comprensin de poderes universitarios como el gobierno, las prcticas disciplinarias y el manejo de recursos, entre otros, lo que abre un escenario amplio para la interdisciplinariedad en este campo. Ms all de los efectos tericos de la transformacin de la identidad de la autonoma, se encuentra su consolidacin como un poder social real, que no puede ser desconocido por el Estado, ni por otros actores sociales o armados, y cuya exigibilidad es directa en los mbitos de poder institucional, como los jueces. Adicionalmente, esa toma de cuerpo, ha llevado a identificar a dos actores de su ejercicio: las instituciones universitarias y las comunidades universitarias. Si bien en momentos de consenso las diferencias entre las dos no son evidentes, frente a las disensiones y el desconocimiento de derechos como la participacin de la comunidad, se rescata la autonoma como un poder que tambin encabezan los profesores, estudiantes y dems miembros de las universidades. Cuando entre la comunidad y la institucin existe una alta identidad derivada de su comunicacin, es claro que el uso de la autonoma para la defensa de las decisiones de la direccin universitaria, est revestida de coherencia y legitimidad. Pero cuando entre la institucin y la comunidad no existen ms que diferencias sin canales para expresarse, la autonoma se convierte en una garante de decisiones que obedecen al arbitrio de entes sin legitimidad. La autonoma de la universidad se torna entonces en la soberana de los consejos, de los rectores o de los decanos, y los esfuerzos de estudiantes y profesores por democratizar la vida universitaria, no poseen ms fruto que el de fortalecer el poder de la administracin sin academia. (Villamil, 2004)
La identidad de las universidades

La evolucin de la identidad de la universidades, va desde el mantenimiento de la diferenciacin entre pblicas u oficiales y privadas o no oficiales, definida en el Decreto Ley 080 de 1980, hasta su transformacin en oficiales y privadas, establecida en la ley 30 de 1992. Esta ltima rompe la sinonimia entre lo pblico y lo estatal, asignando ese primer carcter a la actividad de educacin superior en general y justificando desde all la ampliacin del destino de recursos oficiales hacia entidades privadas. En este hecho se percibe la accin de una de las transformaciones estatales, dirigida a cambiar e incluso reducir responsabilidades con sus instituciones. Sin embargo, en la poltica de financiacin, la lgica aparentemente se invierte, pues mientras la norma de 1980 ordena reducir el porcentaje de participacin de recursos de la nacin en los presupuestos de las universidades pblicas, la ley 30 ordena un incremento permanente, que no puede ser inferior a un mnimo definido en la norma. Contra esta determinacin legal, se han gestado varios intentos de reforma que hasta ahora han carecido de xito. De esta primera lnea de definicin de la identidad institucional, debe destacarse que la insistencia en lo pblico como responsabilidad de todas las instituciones de educacin superior, cualquiera que sea el origen de los recursos, debe implicar un compromiso social mayor de todas las entidades, dado que la defensa de particularismos en las oficiales o privadas, niega la lgica justificada en los ms recientes
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cambios estatales. Pero por otra parte, esa transformacin ha servido para cuestionar la actividad de las instituciones oficiales y para promover recortes en los aportes de la Nacin o de los entes territoriales, insistiendo en que su responsabilidad es con un servicio pblico y no con una institucin creada por organismos estatales. La segunda lnea de definicin de la identidad de las instituciones, se concentra en las privadas. El debate sobre este aspecto tuvo lugar en la dcada de los ochenta, cuando se orden la constitucin de todas las entidades dedicadas a la educacin superior como de utilidad comn, sin derecho a perseguir lucro. La guerra judicial emprendida en contra de esta determinacin, y promovida por universidades que tenan un carcter comercial, ocup en varias ocasiones a la Corte Suprema de Justicia, que reiter que era admisible que se establecieran estos lmites para la prestacin del servicio de la educacin. En los noventa esa discusin parece superada y no se registra desde los debates jurdicos, pero s desde las evaluaciones financieras y de calidad, que muestran que bajo el amparo de la utilidad comn y de la autonoma universitaria, crecen las ganancias para sus fundadores, mejor que para los propietarios de algunas empresas (Cubillos, 1998). La ltima lnea de este aspecto, se concentra en las universidades oficiales. La identidad de ellas en los ochentas y desde mucho tiempo atrs fue la de establecimientos pblicos, es decir, cuerpos de accin de la rama ejecutiva o agentes del gobierno. Ese tratamiento era la causa para que la designacin de rectores la hiciera el presidente de la Repblica o la cabeza del ejecutivo en los entes territoriales. De esa situacin tambin se generaba un manejo confuso de la autonoma universitaria que se equiparaba a la administrativa, mientras que sus polticas y procesos eran tratados como un apndice ms de la poltica gubernamental. La Constitucin de 1991, al ordenar un rgimen especial para las universidades estatales, abri una puerta ms de definicin de la autonoma, mediante la cual se reconoce la especialidad de la accin universitaria. De all result la figura de los entes universitarios autnomos, creada en la ley 30 de 1992, en cuya definicin se destaca la autonoma acadmica, administrativa y financiera. Esa identidad especial de las universidades, se fortaleci an ms en 1997, cuando un fallo de la Corte consider inconstitucional que en el tratamiento presupuestal se les continuara dando el tratamiento de establecimientos pblicos y precis la imposibilidad de someterlas al control de tutela de los entes que pertenecen a la rama ejecutiva, de la que no hacen parte las universidades. Esta transformacin moldea el tipo institucional, con la reduccin de visos de la tradicin napolenica y con la exigencia de crear mecanismos propios para atender funciones que antes tramitaba por vas ajenas y contrarias a su autonoma. Estos cambios le han dado a las universidades una mayor identidad, que las diferencia de otros rganos y que contribuye a explicar el reconocimiento y desarrollo de su autonoma.
El ncleo de competencias estatales y la autonoma universitaria

Las competencias del Estado en el control de la autonoma se desarrollan en virtud de la inspeccin y vigilancia. Aunque facultades como el reconocimiento de personera jurdica a las entidades privadas se han mantenido siempre a su cargo, en los ochentas su alcance fue ms amplio. La ley y los decretos ejecutivos autnomos expedidos con base en facultades constitucionales, determinaron controles que llegaron en algunos casos a ser minuciosos y a plantear exigencias como plegarse a los planes de gobierno nacional y regional para justificar la creacin de universidades y programas. La inconformidad de las universidades se tramit tambin por vas judiciales, requiriendo el respeto a su autonoma. En la mayor parte de los casos, los tribunales encontraron que las restricciones eran
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justificadas, dada la calidad de servicio pblico de la educacin superior, lo cual agudiz la tensin entre autonoma e inspeccin y vigilancia. En los noventa, la ley fue mucho ms amplia y centrada en la autonoma universitaria. De all que se redujeran las facultades de inspeccin y que las que se mantuvieron posean trmites en los que participan miembros del sector universitario, buscando una corresponsabilidad Estado instituciones. Como contraparte, la entrega de responsabilidades a las universidades fue mayor. En esta dcada la tensin desde el extremo de la inspeccin y vigilancia se redujo ampliamente, mientras que la presin desde la autonoma aument, hasta el punto en que, algunas veces, su fuerza puede estar revirtiendo en perjuicio de la calidad. La evolucin de esas competencias estatales en relacin con la autonoma, muestra que la ley es un factor determinante aunque no nico para definir el grado de tensin entre esas dos fuerzas, y que la legislacin no puede garantizar la calidad como producto simple de su aplicacin. Ella depender de que la intensidad que destinen el Estado y las instituciones, logre el equilibrio necesario para construir y mantener el eje que sostiene la educacin superior.
Ejes de fortalecimiento de la autonoma universitaria en Colombia

En las lneas siguientes se esbozarn tres ejes de fortalecimiento de la autonoma universitaria en Colombia. Aunque no hay en ellas pretensiones ni posibilidades de abarcar la complejidad que el tema ha alcanzado, s se busca contribuir, desde varias propuestas, a algunas de las discusiones ms importantes.
La coherencia de la identidad pblica.

La generalizacin del carcter pblico a todas las universidades, precisa un actuar coherente con esa identidad. En ese esquema, no son admisibles los usos oportunistas de la autonoma, dirigidos simplemente a la obtencin o al mantenimiento de recursos del Estado; tampoco tiene cabida el desconocimiento de los derechos de las comunidades acadmicas por parte de las instituciones universitarias; ni hay lugar para que los procesos y resultados de las instituciones no sean conocidos y evaluados por la sociedad.
La legitimidad de la autonoma

En los ltimos aos se escucha que la autonoma es responsable de deficiencias de la educacin superior, lo cual ha afectado su legitimidad; tambin se ha insistido en la necesidad de un Estado fuerte que exija resultados y corrija situaciones de debilidad o desorden en cualquier escenario de la vida social. Para que la autonoma no siga el camino del desprestigio, es preciso que la sociedad y los actores universitarios conozcan qu es, cul es su alcance y los resultados que arroja, as como su necesidad para conquistar propsitos colectivos. En otros trminos se requiere pasar de una autonoma mtica a una real y cercana a quienes la viven y la juzgan
El sistema autnomo

Finalmente, el fortalecimiento de la autonoma implica la configuracin y consolidacin de un sistema. Ello exige la participacin y el reconocimiento de distintos actores no slo de diferentes instituciones, la definicin y cumplimiento de diversas funciones, y la creacin de canales de coordinacin y poder para ejercer frenos y contrapesos que equilibren el sistema. No basta con el
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dominio de la autonoma, ni tampoco con la hegemona de la inspeccin y vigilancia. Son necesarias las dos fuerzas, los dos responsables de ejercerlas y mltiples vas de verificacin de su estado, en las que intervengan las comunidades acadmicas y el conjunto de la sociedad en su dimensin no estatal, incluidos los sectores excluidos de la educacin superior por razones econmicas y sociales. Ese sistema debe ser autnomo en relacin con cada uno de los actores que lo integran aunque no con el conjunto de ellos, para no estar supeditado a sus intereses particulares. Tambin debe ser autnomo en relacin con actores sociales y polticos en su sentido singular, pero frente a las necesidades colectivas debe responder de acuerdo con los fines y recursos que le han sido confiados En estos ejes de fortalecimiento de la autonoma universitaria, existen responsabilidades de las universidades, del Estado y de la sociedad; sin su conjuncin, las vas que quedan son las de la restriccin, la mala calidad y la infinita atomizacin de la educacin superior. Bibliografa Ariza Argelles, Donaldo Csar y Rueda Prada, Alfredo 1993 Derecho a la educacin y autonoma universitaria: jurisprudencia constitucional hasta diciembre de 1992 (Bogot: Universidad de Los Andes. Tesis) Asamblea Nacional Constituyente 1991 Consulta textual y referencial de las sesiones sobre el artculo 69 de la Constitucin. (Bogot: Asamblea Nacional Constituyente. Dactilografiado) Benavides Patrn, Juan 1985 (1982) La Universidad y el Estado en la Reforma de la Educacin Superior de 1980. Simposio Permanente Sobre la Universidad. Segundo Seminario General (Bogot: ASCUN, ICFES) Benavides, Claudia 1997 Crnica del Desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional en relacin con el tema de la autonoma universitaria desde 1992 hasta 1996. Tesis de grado (Bogot: Universidad de Los Andes) Bolaos Palacios, Fernando (Comp.) 1990 La educacin Superior en Colombia. Compilacin normativa. (Bogot: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, ICFES) Borrero, Alfonso 1983 Idea de la Universidad Medieval: Notas y funciones institucionales: la autonoma Simposio Permanente Sobre la Universidad. Segundo Seminario General (Bogot: ASCUN, ICFES) Borrero, Alfonso 1985 La autonoma universitaria hoy. Simposio Permanente Sobre la Universidad. Segundo Seminario General (Bogot: ASCUN, ICFES) Bricall, Joseph. 2001 Notas a Bases para una poltica de Estado en materia de Educacin superior en Orozco, Luis Enrique (Comp.) Educacin Superior. Desafo global y respuesta Nacional. Tomo I (Bogot: Universidad de Los Andes) Brunner, Jos Joaqun 2001 Tiempo de innovar. Polticas innovativas en Orozco, Luis Enrique (Comp.) Educacin Superior. Desafo global y respuesta Nacional. Tomo I (Bogot: Universidad de Los Andes) Brunner, Jos Joaqun y Lucio, Ricardo (Coord.) 1995 Educacin Superior en Amrica Latina. Una agenda para el ao 2000 (Bogot: Proyecto de polticas comparadas de educacin superior. CEDES, NUPES, DIE, FLACSO, IEPRI. Burbano Lpez, Galo 1994 La Universidad: Un proceso continuo de construccin. (Bogot: Instituto Colombiano para el fomento de la Educacin Superior, ICFES) Bustamante Roldn, Daro 1995 Informe Final. Misin Nacional para la Modernizacin de la Universidad Pblica (Bogot: Fonade)
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Sentencias citadas Corte Suprema de Justicia

Sala Plena. Sala Plena. Sala Plena. Sala Plena.

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Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Mario Enrique Prez.22 de octubre de 1980. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Roberto Surez Franco (Consejero Ponente). 23 de noviembre de 1982. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Miguel Betancur Rey. (Consejero sustanciador del auto)17 de marzo de 1984 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Samuel Buitrago (Consejero Ponente).17 de marzo de 1984

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Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Miguel Gonzlez Rodrguez (Consejero Ponente). 25 de septiembre de 1991 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Libardo Rodrguez Rodrguez (Consejero Ponente). 30 de abril de 1993 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Miguel Gonzlez Rodrguez (Consejero Ponente). 27 de abril de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Miguel Gonzlez Rodrguez (Consejero Ponente). 9 de diciembre de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Ernesto Rafael Ariza Muoz (Consejero Ponente). 16 de diciembre de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Libardo Rodrguez Rodrguez (Consejero Ponente). 19 de mayo de 1995 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Segunda. Ignacio Reyes Posada (Consejero Ponente). 17 de junio de 1982 Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Julio Csar Uribe Acosta (Consejero Ponente). 30 de mayo de 1985. Sala de Consulta y Servicio Civil. Humberto Mora Osejo. (Consejero Ponente). 29 de agosto de 1983 Sala de Consulta y Servicio Civil. Jaime Betancur Cuartas (Consejero Ponente). 20 de marzo de 1986 Sala de Consulta y Servicio Civil. Jaime Paredes Tamayo (Consejero Ponente). 15 de septiembre de 1986. Sala de Consulta y Servicio Civil. Jaime Paredes Tamayo (Consejero Ponente). 13 de agosto de 1987. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Segunda. Joaqun Vann Tello (Consejero Ponente). 27 de mayo de 1987
Corte Constitucional

T-492 de 1992 T-187 de 1993 T-573 de 1993 C-195 de 1994 C-299 de 1994 T- 237 de 1995 T-515 de 1995 T-180 de 1996 T-196 de 1996 C-220 de 1997 Notas 1. En este trabajo nos referimos a la autonoma universitaria exclusivamente como aquella de las universidades, aunque desde antes de 1980 existen en Colombia instituciones de otro carcter acadmico a las cuales se ha hecho extensivo parte de este concepto. 2. Aunque existen distintos sistemas para la identificacin de sentencias por descriptores temticos, la mayora de ellos cubren el perodo iniciado en 1991 con la expedicin de la nueva Constitucin Poltica colombiana y, en gran medida, se concentran en los fallos de la Corte Constitucional. Por ello, para la identificacin de las decisiones correspondientes a la dcada del ochenta, fue necesario revisar cada uno de los libros que constituyen la coleccin de Anales del Consejo de Estado y la Gaceta Judicial en la que se publican los fallos de la Corte Suprema de Justicia. La dispersin fsica de los tomos que integran las colecciones y la falta de unidad en
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los ndices y en los descriptores empleados en estos textos para identificar las sentencias, precisaron, en varias ocasiones, la consulta en distintas entidades y la revisin de los libros pgina a pgina. En cuanto a la jurisprudencia de los aos noventa, se encuentra automatizada toda la que ha sido expedida por la Corte Constitucional, mientras que la expedida por todas las Salas del Consejo de Estado, est disponible en archivos magnticos desde 1996. Aunque existen algunas de fechas anteriores en ese soporte, tambin fue necesario revisar los tomos fsicos de los aos 1990 a 1995. Finalmente, en relacin con la Corte Suprema de Justicia, se realiz la bsqueda, libro a libro, de la Gaceta Judicial publicada hasta 1999, los fallos posteriores fueron ubicados mediante la Consulta de la base electrnica de la relatora de esa entidad. 3. En general, sobre el estado del arte del estudio normativo de la educacin superior, se ha dicho que hacen falta estudios de carcter crtico que confronten el sinnmero de normativas que rigen la educacin superior, que permitan establecer conexiones entre grupos de inters y ciertas normatividades que legalizan comportamientos []; estudios que permitan establecer la distancia de la norma de los referentes aceptados universalmente en dicha materia; estudios sobre la legislacin vigente en educacin superior que aclaren contradicciones, inconsistencias, tergiversaciones, adaptaciones, etc., [] cuya aplicacin conduce al descuido de los patrones mnimos establecidos de calidad y excelencia en la prestacin del servicio. (Henao y Velsquez, 2002:305). 4. En el texto se usa la expresin Instituciones de Educacin Superior para referirse slo a las universidades. 5. Sobre estos temas, pueden verse los trabajos de Rodrigo Uprimny, Las transformaciones de la administracin de justicia en Colombia, y de Mauricio Garca Villegas, Constitucionalismo perverso, contenidos en el Tomo I, del libro El Caleidoscopio de las justicias en Colombia(Garca y Santos, 2001) 6. La necesidad de la constitucionalizacin de la autonoma universitaria se sealaba desde 1966: Actualmente se solicita el reconocimiento constitucional de la autonoma universitaria, aspiracin que envuelve la de que los mismos organismos acadmicos ejerzan internamente su supervigilancia y tenga asegurada econmicamente su existencia (Schica, 1966: 462) 7. La participacin del Congreso en el nuevo estatuto, se restringi a la planteada en el artculo 3 de la ley 8 de 1979: Una comisin integrada por dos representantes de las Comisiones Primeras y Quintas del Senado y Cmara, asesorarn al Gobierno en la redaccin y adopcin de los Decretos para los cuales se otorgan las presentes facultades. 8. Adems del Decreto 080, tambin se expidieron el 081, 082, 083 y 084, sobre la estructura y funciones del ICFES, la Universidad Nacional de Colombia, los Colegios Universitarios y la Unidades administrativas especiales con facultades de educacin superior. 9. Parte del reto de la legislacin de 1980, era superar las limitaciones que un Magistrado de la Corte Suprema de Justicia sealaba, en 1976, as: La mayor preocupacin recae sobre la estructura de la Universidad Colombiana. Su primera visin alude a los fundamentos legales de la institucin. Se destaca la inexistencia de un estatuto orgnico del sistema de educacin nacional y de las normas dispersas que la rigen se dice que son incoherentes, que no consultan la realidad social y universitaria porque se expiden de forma casustica y con actitud autoritaria ms que de servicio, que dependen demasiado de los problemas polticos o los intereses personales. Al proponer como solucin principal la expedicin de un estatuto jurdico que contemple estas necesidades y corrija tales situaciones, se hace nfasis, como es natural, en la indispensable participacin de las fuerzas vivas de las instituciones de educacin, sugiriendo para ella mecanismos precisos (Medelln, 1976: 50) 10. En estas sentencias se decide sobre intereses universitarios. No todas ellas se refieren a la autonoma universitaria de forma explcita, pero su contenido permite precisar alcances
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especficos de la actuacin universitaria en los distintos mbitos: acadmico, administrativo, financiero, etc. 11. Las universidades y los programas durante los ochentas crecieron de forma considerable. El crecimiento de las IES, incluidas las universidades, entre 1981 y 1989 fue de un 20.5%, con una tasa interanual cercana al 2% (ICFES, 1994). De otra parte, en el libro de Cubillos (1998), se presentan dos casos de instituciones creadas en la dcada del ochenta, cuyos recursos provenan del narcotrfico. 12. El Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia adoptan decisiones de instancia en procesos de tutela cuyo mximo recurso es conocido por la Corte Constitucional. Por ello, las cifras que aparecen aqu, hacen referencia slo a fallos en los que cada tribunal es el competente para decidir el recurso mximo y no a las actuaciones de instancia. No se menciona en este aparte a la Corte Suprema de Justicia, ya que sus decisiones en materia universitaria se refieren esencialmente a asuntos laborales de las universidades privadas, sin estudiar la autonoma.

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