Aproximación Teórica y Metodológica para Estudiar El Fenómeno de La Corrupción

Captulo 1 APROXIMACINTERICAYMETODOLGICA PARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN
scar Hernando Arcila Nio
CONSIDERACIONES GENERALES
Para nadie es un secreto que en los ltimos aos el fenmeno de la corrupcin se ha convertido en el tema de moda. Ha sido y seguir siendo tema central de las campaas polticas de quienes aspiran tanto a los cuerpos colegiados como a la presidencia de la repblica. Es frecuente escuchar a los altos funcionarios del gobierno prometiendo administraciones transparentes durante el perodo de permanencia en dichos cargos. En el mismo sentido, los funcionarios de los organismos de control aseguran que su gestin se caracterizar por la lucha frontal que emprendern contra la corrupcin, hasta erradicarla por completo del Estado. Sin embargo, los empresarios y sus gremios afirman que los niveles de corrupcin oficial se han incrementado sustancialmente y que ello afecta los costos de transaccin y sus relaciones con el Estado. Pero la manifestacin ms clara de que la corrupcin es el tema de moda de los ltimos veinte o treinta aos se expresa en la gran difusin que le han dado los medios de comunicacin. Paradjicamente, pese a ser un tema aparentemente de moda, para algunos autores tanto la corrupcin como la pobreza han existido siempre1. Aun cuando es innegable la importancia y actualidad del tema, ste no est acompaado de estudios que faciliten su comprensin, naturaleza, elementos constitutivos, caractersticas y dems aspectos en procura de una precisin conceptual que no solamente contribuya a superar la ambigedad del trmino, sino que a partir de su conocimiento se puedan adoptar estrategias que ataquen las verdaderas causas y efectos del fenmeno, y no los supuestos o simples percepciones que se tienen acerca de la corrupcin. En Colombia es an ms grave la situacin desde el punto
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Jos Mara Tortosa, Corrupcin, Barcelona, Icaria, 1995.
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Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial
de vista conceptual, porque la literatura existente no est muy desarrollada; no abundan los estudios tericos o empricos sobre este problema y los pocos esfuerzos que se han intentado no parecen haber producido resultados significativos. Los escasos estudios realizados en Colombia2 ofrecen acercamientos de tipo jurdico y/o de naturaleza sociopoltica, sin que todava se vislumbre la posibilidad real de alcanzar una delimitacin precisa de la corrupcin, en tanto objeto de estudio, y que sus aproximaciones tericas, conceptuales y metodolgicas ofrezcan visiones claramente interdisciplinarias. ste es un gran reto que se le presenta a la academia y a las ciencias sociales: lograr una verdadera articulacin entre el tratamiento terico, conceptual y acadmico de un fenmeno social, y la adopcin de acciones que prevengan, ataquen y contrarresten los efectos de conductas y comportamientos que presumiblemente pueden afectar la convivencia ciudadana y atentar contra la democracia y sus instituciones. A pesar del relativo desconocimiento que existe sobre el fenmeno de la corrupcin, a priori se afirma que es un problema de gran magnitud, y a la vez, debido a la ignorancia sobre el tema o a pesar de ella, se le atribuye a la corrupcin una dimensin verdaderamente dramtica. Para ello se acude a la estrategia de hacer hincapi en los efectos negativos, a veces apocalpticos del fenmeno. Esos efectos se presentan como evidentes en s mismos y, en consecuencia, parecen no requerir mayor justificacin. Segn Palau Tras, a la corrupcin se le atribuyen consecuencias tales como la de generar la prdida de credibilidad en el Estado, el gobierno y la administracin pblica; agudizar la crisis de legitimidad del sistema poltico y alentar la insurgencia armada all donde la inmoralidad ha adquirido profundos niveles de penetracin social3. As mismo se dice que distorsiona la economa de libre mercado, interfiriendo los mecanismos para la correcta y adecuada asignacin de los recursos econmicos; igualmente es considerada como factor inflacionario y causante de un significativo aumento de dficit fiscal; se ha dicho tambin que es un fenmeno que acenta las desigualdades sociales al anular las polticas gubernamentales orientadas a combatirlas; de otra parte se afirma que al invadir la esfera de la actividad poltica perturba las instituciones democrticas esenciales tales como el derecho al voto y al acceso a los cargos de repre2
Un gran aporte al estudio del tema de la corrupcin en Colombia lo constituye el texto La corrupcin en Colombia, compilacin hecha por Fernando Cepeda Ulloa y editado por Tercer Mundo, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes, 1997. Juan Carlos Palau Tras,Cmo mejorar el estudio de la corrupcin?, en La corrupcin al descubierto, Ministerio de Gobierno, 1994.
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Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica
sentacin poltica, as como la actividad de los cuerpos colegiados y legislativos. Finalmente, la corrupcin se considera causa y efecto de la inexistencia o prdida de valores ticos y morales de una comunidad nacional. Este diagnstico o listado de problemas tiene su origen en el informe de recomendaciones de la Comisin de Reforma del Estado creada por el gobierno de Barco y que en su momento constituy un acercamiento relativamente novedoso al tema de la corrupcin, pero que hoy requiere un anlisis crtico, sustentado en estudios empricos que demuestren las relaciones de causalidad que puedan existir entre la corrupcin y cada uno de los nefastos resultados o consecuencias enunciados, porque resulta difcil aceptar a primera vista que la corrupcin sea la nica causa de todos los males econmicos, polticos y sociales, anteriormente relacionados. Quienes adoptan este diagnstico como hecho cierto, no aportan datos o hiptesis explicativas que indiquen el nivel de responsabilidad que le corresponde a la corrupcin en los problemas sociales, polticos y econmicos que se le atribuyen. Tampoco son objeto de estudio e investigacin las causas de la corrupcin ni se tipifican y discriminan sus modalidades o el impacto diferencial que pueda producir en las mltiples dificultades por las que atraviesa el rgimen poltico colombiano. Sin embargo, la generalizada aceptacin de que el tema est suficientemente estudiado o incluso sobrediagnosticado, inhibe a las entidades pblicas o privadas para financiar investigaciones orientadas a ensanchar el universo de conocimiento sobre el problema o a reflexionar sobre su naturaleza, sus causas, sus dimensiones y sus verdaderos efectos4. Ante la ausencia de estudios que se orienten hacia la reflexin terica, conceptual y metodolgica que permitan dilucidar, comprender y explicar el fenmeno de la corrupcin, se privilegian estudios de consultora, que al igual de lo que sucede en el mbito de la administracin privada5, conducen a que se imponga la adopcin de soluciones mgicas que no consultan la realidad de los hechos y que buscan resultados y/o acciones inmediatas, con un gran impacto publicitario que poco o casi nada aportan para la comprensin y resolucin del problema de la corrupcin. Pero adems, este tipo de estudios generalmente concluye con propuestas de carcter legal, agravando an ms el problema, porque tales propuestas contribuyen al ritual legislativo, tpico de nuestra tradicin santanderista, de poca efectividad pero de gran simbolismo.
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Ibd. Me refiero a las llamadas modas administrativas, las cuales se caracterizan por proponer supuestas soluciones de aplicacin universal sin ningn fundamento emprico que demuestren su validez y/o garantice los resultados que ofrece. Para una mejor comprensin del tema, vase Revista Innovar, No. 5, junio de 1995.
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Esa inveterada tendencia que nos caracteriza a los colombianos de creer que la totalidad de los problemas, bien sean de orden poltico, econmico, social o simplemente de comportamiento individual o colectivo, se resuelve por va legal, conduce a lo que ms adelante llamaremos fetichismo normativo que, junto con el exceso de leyes y cdigos, o hiperinflacin normativa, constituyen posibles causas para el incremento de los factores de riesgo asociados a la corrupcin y aportan muy poco a la prevencin, persecucin y sancin de las conductas de funcionarios pblicos y/o particulares involucrados en comportamientos ilcitos o que atentan contra la tica pblica. Tambin es vlido afirmar que independientemente del valor explicativo que pueda ofrecer el diagnstico del fenmeno de la corrupcin o de la posible manipulacin que de l se haga, es incuestionable que hoy se percibe la corrupcin como un problema pblico de primer orden. Esto representa un cambio fundamental en la percepcin, actitud e importancia, cuando menos, que se le da al tema por parte del Estado, el gobierno, los polticos, los medios de comunicacin y dems actores sociales. En este sentido, le corresponde a la academia y a las ciencias sociales avanzar en la precisin conceptual y en la tarea de identificar y explicar las causas del porqu hoy la corrupcin se ha convertido en tema prioritario de la agenda estatal y cul es la razn de que absorba gran parte de la atencin de la opinin pblica. Se requiere con urgencia avanzar en este tipo de estudios para poder determinar con cierto nivel de precisin las caractersticas esenciales de la corrupcin, sus modalidades y formas de manifestarse, porque slo as es posible clarificar las diferencias abismales que existen entre un acto de corrupcin y el escndalo que se produce al ser divulgado por los medios de comunicacin. Si no se establecen tales diferencias, el fenmeno puede caer en el terreno de la manipulacin, porque seguramente es ms fcil obtener dividendos polticos de conductas o comportamientos que produzcan un gran escndalo, as no sean necesariamente actos corruptos, que denunciar o divulgar actuaciones verdaderamente corruptas, pero que, por diversas razones, no producen impacto publicitario, traducible en escndalo.
ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Los estudiosos del tema han realizado mltiples y diversos esfuerzos tratando de construir una definicin del trmino corrupcin, con pretensiones de generalidad o universalidad, sin que hasta el momento se haya logrado tal propsito. La razn puede hallarse en la complejidad de los elementos que condicionan, integran o constituyen la naturaleza de la
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fenomenologa de la corrupcin, y en las caractersticas, formas y modalidades que adoptan las prcticas corruptas en una cultura particular, propia de un momento histrico determinado, y no a una posible incapacidad de los estudiosos para hacerlo. Algunos de los intentos realizados para definir la corrupcin pueden reflejarse en las siguientes expresiones: Es el actuar por fuera de los parmetros y normas establecidas para el ejercicio de la funcin pblica. Es el favoritismo indebido, discriminatorio y, por tanto, carente de imparcialidad para el ejercicio de la funcin pblica. Es actuar en funcin de los intereses personales o de grupo en desmedro del bien general durante el ejercicio de los cargos. Es actuar por fuera de los deberes normales en provecho propio o de personas allegadas familiar o afectivamente. Es actuar con nepotismo, dejarse sobornar, y permitir o incurrir en malversacin de fondos pblicos con propsitos de inters privado. Es abuso de poder y/o de autoridad con el fin de beneficiar indebidamente a una persona o a un grupo de personas. La corrupcin es un problema cultural y por tanto est correlacionada con la moral media de una sociedad. La corrupcin se define generalmente como el uso de funciones y atribuciones pblicas para obtener o conceder beneficios particulares, en contravencin de las disposiciones legales y normativas existentes en un momento histrico dado. De manera ms general, es el uso indebido del poder y de los recursos pblicos para el beneficio personal o el beneficio poltico particular (Wills, 1997)6. La corrupcin es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la funcin pblica por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Se puede distinguir el soborno (utilizacin de una recompensa para alterar el juicio de una persona que acta en una posicin determinada), nepotismo (otorgar proteccin o privilegio por motivos de relacin familiar en lu-
Eduardo Wills Herrera, Autonoma local, descentralizacin y corrupcin en Colombia. La corrupcin en Colombia, Memorias del Seminario Corrupcin y descentralizacin, Red de Solidaridad, Bogot, 1997.
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gar de relaciones de mrito) y la apropiacin ilegtima (apropiacin ilegal de los recursos pblicos para uso privado)7. Fenmeno por el que un funcionario pblico es impulsado a actuar en modo distinto de los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa (Cortina, 1997)8. Rasgos esenciales que deben caracterizar al funcionario pblico: probo (recto, ntegro, honesto), responsable, transparente, imparcial, eficiente, oportuno en el ejercicio de funciones. Formas conocidas de corrupcin: traicin, cleptocracia, malversacin, abuso de poder, engao, perversin de la justicia, incumplimiento, soborno, fraude electoral, uso indebido de informacin, contratacin fraudulenta, evasin de impuestos, trfico de influencias. Con el nimo de avanzar en el propsito de precisar conceptualmente el fenmeno de la corrupcin, a continuacin se presentan las distintas perspectivas desde las cuales se han hecho estudios tendientes a comprender, explicar, prevenir y combatir la corrupcin. Las perspectivas jurdica, econmica, tica, cultural e internacional son, entre muchas otras, las ms conocidas y difundidas en el medio acadmico y poltico, pero a su vez se han convertido en marco terico o de referencia obligado para realizar cualquier estudio relacionado con la corrupcin. En la segunda parte del documento, se propone como acercamiento metodolgico para el anlisis del fenmeno de la corrupcin el estudio de caso, por considerarlo una herramienta idnea que permite avanzar en el conocimiento de dicho fenmeno desde una perspectiva emprica, que si bien es cierto no permite generalizar los resultados de cada caso en particular, s garantiza estudios ms profundos y detallados, a partir de la observacin directa que se hace de los hechos objeto del estudio.
PERSPECTIVA JURDICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

El derecho, entendido como el conjunto de reglas dictadas y promulgadas por los rganos pblicos competentes para ello y que tiene como propsito regular jurdicamente las relaciones entre los hombres y entre los pueblos9, ofrece una de las posibilidades para estudiar el fenmeno de la corrupcin. La nocin propuesta est concebida desde un ngulo propio del derecho positivo, es decir, el derecho vigente en un pas determinado durante una
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Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge Garca Gonzlez en La corrupcin al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994, p. 35. Ibd. Diego Younes Moreno, Curso de derecho administrativo, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1997.
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poca dada. Por lo cual, el derecho, o mejor la ciencia del derecho, tiene por objeto el estudio de las reglas o normas efectivamente vigentes. Tales reglas o normas tienen como fin establecer o mantener la armona social entre individuos y entre grupos. El incumplimiento o violacin de esas reglas o normas constituye jurdicamente un delito, y es por ello que las autoridades competentes deben sancionar a la persona que incurre en tal conducta. Por consiguiente la efectividad en la aplicacin o ejecucin de las normas por parte de las autoridades responsables de hacerlo debe adoptar un carcter coercitivo para poder garantizar la posibilidad de mantener la armona social. Dicha armona se logra en la medida en que todos, grupos, individuos y autoridades cumplan estrictamente el conjunto normativo que regula las relaciones. Ahora bien, para que las autoridades responsables de aplicar o ejecutar las normas puedan establecer el incumplimiento, desconocimiento o violacin de las mismas, es necesario acudir a procedimientos, que al igual que ellas, son preestablecidos o predeterminados. El inters y preocupacin que orienta el diseo y adopcin de tales procedimientos se inclina ms por comprobar o verificar el incumplimiento o violacin de la norma en s misma, que por realizar un ejercicio epistemolgico que identifique las caractersticas, aspectos y elementos tericos y conceptuales que den cuenta de la naturaleza del fenmeno objeto de estudio por parte de la ciencia del derecho. En estos trminos puede afirmarse que desde una perspectiva jurdica, el estudio del fenmeno de la corrupcin se reduce, terica y conceptualmente, a un ejercicio de comprobacin o verificacin del incumplimiento o violacin de las prescripciones normativas, efectivamente vigentes, en un pas en particular, durante un perodo de tiempo determinado. Dichas normas pueden ser de carcter penal o disciplinario. Tal incumplimiento o violacin supone, de una parte, la preexistencia de reglas o normas que sealan o indican cul es el comportamiento que deben adoptar las personas frente a determinadas actuaciones, la expedicin de tales normas por parte de autoridades competentes y la determinacin de un procedimiento al cual deban ajustarse las autoridades al momento de realizar la comprobacin o verificacin de la conducta. La perspectiva jurdica no trasciende la comprobacin o verificacin del incumplimiento o violacin de las normas, y es realmente reducido el aporte que la ciencia del derecho ofrece para la comprensin y explicacin de la naturaleza, causas, consecuencias y elementos constitutivos del fenmeno de la corrupcin, porque se limita a establecer, comprobar o verificar cundo el comportamiento de una determinada persona (gene-
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ralmente un funcionario pblico) incumple, desconoce o viola un precepto consagrado en cualquiera de las normas que regulan las relaciones entre los particulares y entre stos y el Estado. Es an ms difcil precisar los aportes tericos y conceptuales que hace la ciencia del derecho para la comprensin del fenmeno de la corrupcin, cuando ni siquiera en la legislacin existente se ha tipificado como delito en el Cdigo Penal colombiano, ni como falta disciplinaria en el Cdigo nico Disciplinario una conducta particular que se pueda denominar corrupcin. El nico delito para el cual el Cdigo Penal utiliza expresamente el trmino corrupcin, es el de corrupcin electoral, definido en el artculo 251 en los siguientes trminos: El que pague dinero, o entregue ddiva a un elector para que consigne su voto en favor de determinado candidato, partido o corriente poltica, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrir en prisin de uno a cinco aos y multa de diez mil a cincuenta mil pesos. Y a rengln seguido establece: El elector que acepte el dinero o la ddiva con los fines sealados en el inciso precedente, incurrir en prisin de seis meses a dos aos. No obstante, cualquier persona podra pensar que el Cdigo Penal en su conjunto, es en s mismo el compendio general de conductas violatorias de la ley, definidas como delitos, y que por consiguiente, constituyen actos de corrupcin. Eso es parcialmente cierto, porque hay conductas y comportamientos, bien sea de funcionarios pblicos o de particulares, que aun cuando no aparezcan expresamente tipificados como delitos, son conductas reprochables desde una perspectiva tica, poltica o cultural, y por tanto, pueden ser vistos como posibles actos de corrupcin. As mismo, hay actuaciones, especialmente de los funcionarios pblicos, que pueden ser consideradas tcnicamente acertadas o vlidas, pero que aparecen expresamente prohibidas por cualquiera de las normas que regulan las actuaciones del Estado. De este ltimo aspecto se desprende que la perspectiva jurdica del anlisis de la corrupcin no contempla (y difcilmente podra hacerlo desde una concepcin positiva del derecho) las intencionalidades y criterios de racionalidad, distintos al puramente normativo, que de hecho pueden guiar las actuaciones administrativas de los funcionarios pblicos en el contexto del llamado Estado moderno, es decir, aquel que reconoce como condicionantes de su actuacin, la apertura econmica, la globalizacin e internacionalizacin de la economa y la adopcin de lgicas, principios, herramientas e instrumentos propios de la gerencia privada que se incorporan a la gerencia pblica y que estn encaminados a lograr una mayor eficiencia, flexibilidad y transparencia en las actuaciones administrativas del Estado.
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Sin embargo, la utilizacin de tales principios slo se limita a aquellos que expresamente la ley ha incorporado con antelacin para casos especficos, pero no permite que la iniciativa, la creatividad, la imaginacin y la innovacin no obstante ser principios fundamentales de la gerencia privada, puedan ser utilizados por los funcionarios para garantizar la productividad requerida en un mundo dinmico y competitivo como el que deben enfrentar hoy en da las organizaciones pblicas y privadas. La inflexibilidad de la norma impide que los servidores pblicos, independientemente del nivel jerrquico al cual pertenecen, acten guiados por criterios de racionalidad tcnica y por el contrario, deben ajustar en un todo sus actuaciones a lo que las normas de manera expresa le sealen. Desconocer, as sea de manera transitoria y con muy buenas intenciones los preceptos normativos que regulan una conducta, puede constituir un delito. Esto no quiere decir que al amparo del llamado Estado moderno y la nueva gerencia pblica se acepten, reconozcan, legitimen o legalicen conductas que en cualquier rgimen poltico, forma de Estado o forma de gobierno, siempre se han considerado y se seguirn considerando delitos y por tanto actos de corrupcin, como por ejemplo el soborno, el prevaricato, el peculado, el cohecho, entre otros. Simplemente se quiere llamar la atencin acerca de las dificultades que se presentan desde la ciencia del derecho para precisar conceptualmente el fenmeno de la corrupcin. Por ello se reitera una vez ms que el estudio de la corrupcin, desde una perspectiva jurdica, se reduce a una falta disciplinaria o a un delito, es decir, a una violacin de la ley. Sin embargo, creemos que sta es una manera equivocada y demasiado restringida de ver el fenmeno de la corrupcin, porque en las actuales circunstancias hay una cantidad de conductas y comportamientos de funcionarios y particulares que por el simple hecho de no estar tipificados como faltas disciplinarias o delitos, no significa que no sean conductas reprochables y posibles actos de corrupcin. El fenmeno de la corrupcin trasciende la normatividad vigente, se manifiesta de mltiples formas y se presenta en los sectores pblico y privado, con la participacin de distintos actores pertenecientes a los diferentes estamentos de la sociedad colombiana. Tambin con el mismo nfasis se afirma que, apartndonos de los problemas tericos y conceptuales que pueda ofrecer el anlisis de la corrupcin desde la perspectiva jurdica, una cosa es absolutamente cierta: es quiz el nico medio real que existe actualmente para combatirla en sus
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diferentes manifestaciones y, a su vez, puede llegar a constituirse en el instrumento ms eficaz para prevenirla10 y controlarla.
PERSPECTIVA ECONMICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

La corrupcin, vista desde una perspectiva econmica, difiere sustancialmente de otras lecturas que por tradicin se le dan al estudio de dicho fenmeno. La razn fundamental consiste en que el anlisis se hace desde la lgica y racionalidad bajo la cual actan los agentes econmicos en las diferentes transacciones que les demanda el mercado y, por tanto, se privilegia el estudio de la relacin costo-beneficio a partir de la formulacin de diferentes modelos en los que se incorporan diversas variables, de acuerdo con la informacin disponible y con el nivel de complejidad con el que se quieran realizar los estudios correspondientes. En un reciente trabajo publicado en Colombia11 que recopila varios estudios algunos de carcter terico y otros de naturaleza emprica, preparados para la reunin anual de la Asociacin Latinoamericana y del Caribe de Economa, llevada a cabo en Bogot, el mes de octubre de 1997, se afirma que, desde el punto de vista puramente econmico la corrupcin es el uso de un cargo pblico para beneficio privado, con el objetivo de enriquecerse; un funcionario del servicio civil (el agente) encargado por el pblico (el principal) de llevar a cabo determinada tarea, se involucra en actividades irregulares que son difciles de monitorear por parte del agente (problema de agencia)12. En estos trminos, la corrupcin slo es posible si el agente tiene intereses distintos a los del principal. Pero adems, la corrupcin requiere una capacidad de observacin imperfecta, ya que si el principal puede observar todo lo que sucede a su alrededor, sin que le represente costo alguno, entonces podr disear un mecanismo que induzca al agente a comportarse de tal manera que favorezca sus intereses. As mismo, es de esperarse que debido a que el comportamiento corrupto por parte del agente perjudica al principal, deben existir rentas o beneficios en ausencia de corrupcin.
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Todo parece indicar que la tendencia actual en materia penal es la de combinar penas altas con acciones disuasivas y preventivas, dejando un tanto de lado el nfasis punitivo que ha caracterizado los cdigos penales. Una presentacin sobre el tema se encuentra en La eficiencia preventiva del Derecho Penal, ponencia presentada por Ferdinando Imposimato para el Foro internacional de lucha contra la corrupcin administrativa y publicado por el Ministerio del Gobierno en La corrupcin al descubierto, Bogot, 1994. Mauricio Crdenas y Roberto Steiner (compiladores), Corrupcin, crimen y justicia, una perspectiva econmica, Bogot, Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Lacea y Colciencias, 1998. Ibd.
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Este modelo es ilustrado por el autor13, tomando como ejemplo al propietario de una empresa (el principal) y a un gerente de compras que trabaja para dicha empresa (el agente), cuya labor es comprar a un proveedor (el corruptor, o principal oculto) un artculo cuyo costo de adquisicin conocen el agente y el proveedor, pero no el propietario. El proveedor tiene un incentivo para sobornar al comprador y es que puede hacer aparecer un bajo costo de adquisicin como si fuera un alto costo de adquisicin; a su vez, el comprador tiene un incentivo para aceptar el soborno. El propietario, por su parte, busca disear un mecanismo ptimo de pagos. Para completar el cuadro, se supone que es ms fcil sobornar a un agente deshonesto que a un agente honesto. En este sentido, la honestidad podra considerarse como una norma social, o como el deseo de conservar el empleo y el temor a ser remplazado. De igual manera se asume que los proveedores difieren en su nivel de honestidad. Con el fin de estudiar los efectos de la corrupcin en diversos entornos, los autores analizan el mecanismo ptimo de pagos que disea el principal en tres escenarios: 1. Todos los actores conocen plenamente qu tan honestos son el comprador y el proveedor. 2. Tanto el comprador como el proveedor saben cun honestos son ambos, pero el propietario no lo sabe. 3. Slo el comprador conoce su nivel de honestidad y slo el proveedor conoce el suyo. En la primera situacin, cuando se utiliza el mecanismo ptimo nunca hay corrupcin (el agente siempre informa con honestidad). En la segunda y tercera situacin el mecanismo ptimo conduce a que la corrupcin ocurra con probabilidad positiva y, cuanto mayores sean las rentas disponibles, mayor ser la probabilidad de corrupcin. En la tercera situacin, los problemas de coordinacin entre el comprador y el proveedor actan en beneficio del propietario, disminuyendo el nivel de corrupcin para cada mecanismo de pagos14. El modelo presenta la corrupcin como un fenmeno del lado de la demanda en un mercado privado. Un anlisis de corrupcin del lado de la oferta podra considerar la relacin principal-agente que ocurre cuando los compradores sobornan al agente para conseguir la mercanca que ofrece el principal. En esta situacin, o bien el artculo debe estar raciona13 14
Federico Weinschelbaum, El tringulo de la corrupcin, publicado en Corrupcin, crimen y justicia. Ibd.
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do, en cuyo caso los compradores estn dispuestos a pagar un precio de mercado negro al agente, o el agente debe venderlo a un precio ms bajo, en cuyo caso el agente roba (en cierto sentido) el artculo. Situaciones como las mencionadas no pueden interpretarse como corrupcin pura. En la medida en que la corrupcin no es la nica anomala que existe en el mercado, no es claro qu parte del efecto debe atribuirse a la corrupcin. Aunque tambin existe corrupcin pura en el lado de la oferta del mercado, sta no es tan tpica como la corrupcin pura en el lado de la demanda. Por ltimo, con el propsito de aportar elementos tiles para entender la nocin de corrupcin y a su vez detectar, de manera aproximada, el grado de corruptibilidad entre agentes particulares, el autor formula un modelo matemtico, en el que involucra a tres jugadores: el principal, el agente y el principal oculto. Para el caso del ejemplo presentado, el propietario de la empresa sera el principal, el gerente sera el agente, y el proveedor de una mercanca o servicio, el principal oculto. Los resultados del ejercicio permiten avanzar en el conocimiento de algunos elementos esenciales de la corrupcin y en la necesidad de profundizar el estudio de aspectos de diversa naturaleza que al ser incluidos en el modelo pueden variar la presentacin y los resultados del mismo. El profesor Robert Klitgaard15, considerado mundialmente como uno de los investigadores sociales que ms ha estudiado el fenmeno de la corrupcin y sus distintas manifestaciones, adems de recomendar audaces, sugestivas y novedosas estrategias para combatirla, propone desde la perspectiva econmica un modelo de relacin entre el mandante, el mandatario y el cliente, apoyado en las ideas microeconmicas de los incentivos y de la informacin, y adiciona consideraciones sobre la estructura de la organizacin y las actitudes individuales. A partir de dicho modelo deduce un marco para el anlisis de la poltica y propone un bosquejo heurstico de las medidas contra la corrupcin, todo ello con el fin de ayudar a los formuladores de polticas a pensar creativamente sobre los posibles instrumentos a su alcance. El modelo de relacin mandante-agente-cliente, formulado por el profesor Klitgaard, plantea la necesidad de tomar una actitud econmica frente a la corrupcin. Por ello sostiene que el mandatario actuar corruptamente cuando, a su juicio, los beneficios de hacerlo excedan los posibles costos.
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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.
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De manera similar el cliente cometer soborno u otras formas de conductas ilegales cuando el provecho que obtenga compense su costo. Avanza el profesor Klitgaard en la explicacin del modelo, partiendo de la suposicin de que el agente tenga dos opciones: ser corrupto o no. Si no lo es, recibe una recompensa formada por el monto de su paga normal, ms la satisfaccin moral de no ser una persona corrupta. Si resuelve actuar corruptamente, obtiene su paga en forma de soborno, pero tambin sufre el costo moral de ser corrupto. As mismo, afirma que este costo est en funcin de sus valores ticos, culturales y religiosos, y puede depender de lo que sus pares y colegas estn haciendo; y por supuesto, del monto del soborno que obtenga por la magnitud con que se haya apartado de sus responsabilidades ante su jefe inmediato. No obstante, podra decirse que este comportamiento se da en condiciones normales porque para una persona corrupta, sin escrpulos en una subcultura corrupta, el costo moral de ser corrupto puede tender a cero. Cuando el agente es corrupto, recibe beneficios privados pero engendra costos para el mandante. Por tanto, ste desea inducir al mandatario a emprender un grado ptimo de actividad productiva y un grado ptimo de actividad corrupta. Si el mandante posee perfecta informacin sobre las actividades productivas y corruptas del agente, puede persuadirlo fcilmente a que acte como l desea. El mandante se limita a pagar al agente el valor de su producto marginal, en el caso de sus actividades productivas; y en el caso de sus actividades corruptas, el mandante gravar esa conducta tal como gravara cualquier actividad que engendrara componentes externos16. El problema del mandante se agrava cuando, como suele ocurrir en el sector pblico, dispone de escasa informacin sobre las actividades del mandatario, ya sean productivas o corruptas. En la vida real el mandante no tiene manera de saber hasta dnde muchos de los resultados que l observa se deben a las actividades del agente en su representacin. Y le cuesta mucho al mandante descubrir algo ms acerca de lo que el agente est haciendo. El mandatario s sabe lo que le dice. Despus de todo, el mandatario tiene incentivos para confundir a su mandante y hacerle creer que est trabajando slo en actividades productivas, nunca en tareas corruptas. El mandante comprende esta fundamental asimetra de informacin. En el fondo de la relacin mandante-mandatario se encuentran divergentes y con informacin asimtrica, y esto hace que el problema del mandante sea realmente difcil: debe fijar la paga y el castigo del agente
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sin tener un conocimiento acabado de la productividad marginal y de la conducta productora de componentes externos de este ltimo. Concluye el profesor Klitgaard la descripcin del modelo sugiriendo que las actividades ilcitas se vuelven ms abundantes cuando los agentes tienen un poder monoplico sobre los clientes, disponen de discrecionalidad y asumen poca responsabilidad frente a sus actuaciones. En estos trminos, los clientes estarn ms dispuestos a pagar sobornos cuando reciban ganancias monoplicas gracias a los servicios prestados por los agentes. La misma relacin es presentada por el autor en la siguiente ecuacin 17: Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Responsabilidad El mandante debe analizar la magnitud de varias clases de corrupcin, evaluar sus costos y posibles beneficios, y entonces iniciar medidas correctivas hasta el punto en donde los beneficios marginales en funcin de menor corrupcin equiparen los costos marginales de las medidas correctivas. Otras lecturas dadas al fenmeno de la corrupcin desde una perspectiva econmica sealan que, en virtud de las causas que la originan, la corrupcin es potencialmente conveniente. Valga decir, si la misma surge a partir de distorsiones introducidas por decisiones de poltica, es posible que distorsiones adicionales (tales como la existencia de un mercado negro o de contrabando) aumenten el bienestar, incluso si es necesario utilizar recursos en el desarrollo de dichas actividades. Si aquellas firmas privadas que estn tratando de hacerse a un contrato con el gobierno se enfrentan de manera competitiva en un proceso en el cual el funcionario corrupto asigna el contrato a quien ofrezca el soborno ms grande, entonces se mantendr la eficiencia en la asignacin de recursos, por cuanto ser la empresa ms eficiente la que logre ofrecer el soborno ms grande (Leff, 1964)18. Esa posicin no es muy aceptada por fundamentarse en un supuesto falso: el de la informacin perfecta, y porque en la prctica el funcionario corrupto escoge al ganador de una licitacin no slo en funcin del tamao del soborno, sino por otras razones, como la amistad por ejemplo, lo cual quiere decir que el funcionario corrupto discrimina al momento de tomar la decisin. Pero adems, tambin es posible que el proveedor ms eficiente se abstenga de participar en la licitacin a cambio de sobornos, por razones morales o ticas.
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Ibd. Citado en Corrupcin, crimen y justicia.
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Otra lectura del fenmeno de la corrupcin, asociada a la perspectiva econmica, se deriva de la percepcin equivocada que se tiene de la corrupcin. Generalmente se toma como una causa, cuando en realidad es un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que lo que ocurre es que, como somos demasiado corruptos, por eso no funciona el sistema, no funciona la democracia, y no funciona la ley; cuando es exactamente al revs. Como no funciona el Estado de derecho y como no funciona el sistema institucional se produce la corrupcin como una alternativa para que la gente pueda desarrollar sus diferentes actividades econmicas. La corrupcin es pues, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto costo de la legalidad. Mientras no lo veamos as, podemos atiborrarnos con frmulas retricas y con condenas ms o menos generales, pero nunca produciremos instituciones ms honestas. Este error de percepcin deriva de otro menos frecuente: creer que las leyes son gratuitas, que el derecho es neutral. Esta idea es sencillamente una equivocacin. La ley no es gratis. La ley no es neutral. Tiene costos y beneficios, modifica los medios puestos a disposicin de las personas para tomar decisiones en los mercados. Esto significa que, si la ley no es neutral sino costosa, ella supone para cumplirse un determinado costo y un determinado beneficio. La vigencia de la ley no es independiente de su costo, el cual se expresa en la cantidad de tiempo y de informacin requeridas para cumplirla; es decir, el costo de la ley no se mide necesariamente en dinero. Se mide en la cantidad de tiempo y de informacin que se precisan para cumplirla; por eso se dice que es una funcin del tiempo por la informacin. Cuando se produce una ley, se est diciendo a los ciudadanos que se necesita una cantidad de tiempo y una cantidad de informacin determinados para cumplir con la ley. Por eso cuando se exige a los ciudadanos mucho tiempo o mucha informacin para cumplir con una ley, esa ley no se cumple ni se obedece; slo se cumplen las leyes cuyos beneficios sean mayores que sus costos. Slo se cumplen las leyes que demanden una cantidad de tiempo e informacin que sea menor que el beneficio previsto por el ciudadano para cumplir con ellas. En esto no hay nada de moral ni inmoral. Es una decisin carente de objetivo tico. Es una pura decisin utilitaria, en la cual el ciudadano se sirve de la ley como un medio puesto a su disposicin para tomar decisiones. Si la ley exige mucho tiempo o mucha informacin, la gente no la cumple. La manera como se realiza esto en la prctica no consiste en que la gente vaya por ah calculando matemticamente cunto cuesta cada una de las leyes. Es un ejercicio arduo. Lo que hace la gente es tener una apreciacin general y muy superficial de lo que cree que es el costo de las nor-
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mas. Entonces en realidad las decisiones se adoptan con base en lo que las personas creen que es el costo, antes que sobre un puro ejercicio contable. Esta evidencia emprica cuantificable y apreciable nos lleva a una conclusin: el costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso de la poblacin; es decir, por un problema de satisfacciones alternativas, por un problema de costo de oportunidad, a los ricos la ley les es ms barata que a los pobres, porque los ricos tienen que sacrificar menos de su ingreso personal para cumplir con la ley; los pobres, en cambio, tienen que sacrificar ms cosas, es decir, ms tiempo y ms informacin. El tiempo y la informacin son elementos excesivamente costosos en todo mercado; por tanto, el aumento de la legislacin siempre favorecer a los ricos y perjudicar a los pobres. La tendencia general de toda nueva ley y de todo incremento en la cantidad de normas de una sociedad es siempre discriminatoria; a esto se denomina discriminacin legal. La economa de la ley es entonces fundamental para entender el problema de la corrupcin. sta es una consecuencia de una mala economa de la ley. Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple. En este contexto hay dos posibilidades. Cuando la ley es excesivamente costosa, los ciudadanos estn frente a una disyuntiva: hacen las cosas que legalmente estn prohibidas o no las hacen. Esto depender de un anlisis microeconmico personal de cada individuo. Habr alguno que no har las cosas prohibidas pero habr otros que no tendrn ms remedio que hacerlas. Por ejemplo, el fenmeno de la llamada economa informal es exactamente un problema de corrupcin en sentido conceptual y una consecuencia de la mala economa de la ley frente a un sistema institucional excesivamente costoso. Hay centenares de millones de personas en el Tercer Mundo a las que no les queda ms remedio que ponerse al margen de la ley para desarrollar fuera de ella sus actividades econmicas y sociales. Hay unas personas, por la calidad de las cosas que hacen, que ciertamente no se nos presentan como informales, pero en la lgica econmica se corrompen para llevar a cabo aquella accin que est legalmente prohibida. La corrupcin es un precio desde el punto de vista microeconmico. El problema es saber cul es su naturaleza funcional. Existen dos teoras fundamentalmente desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree que la corrupcin es un impuesto y otro cree que la corrupcin es un seguro. Quienes creen que la corrupcin es un impuesto, sostienen que la economa de la ley es asimtrica y costosa; es decir, existe un costo en la legalidad; lo que ocurre es que algunas personas encuentran muy rentable llevar
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a cabo su actividad econmica, corrompiendo a un funcionario, comprando la impunidad; es decir, compran una inafectacin de su actividad frente a la norma nominalmente aplicable. Desde este punto de vista, por consiguiente, la corrupcin sera una especie de impuesto para mantenerse funcionando. Yo pago un impuesto ilegal, informal, delictivo, que me permite sustraerme de la persecucin penal y de la aplicacin de las normas legales. Algunas otras personas sostienen que eso es un error. Que la corrupcin no es un impuesto, que es un seguro. Explican el argumento diciendo que en un contexto de economa institucional asimtrico y costoso, la gente compra una especie de seguro al corromper por el pago de la coima, que los previene de la persecucin de los funcionarios. La coima es una prima mediante la cual se consigue que un funcionario d proteccin frente a la vigencia de una ley costosa. De esta forma se adquieren agentes que se encuentran de alguna manera asegurando a las personas contra la ley; es una especie de seguro por el cual los ciudadanos pueden protegerse de la vigencia de la ley. Seguramente esta discusin acadmica puede prolongarse de manera indefinida. El hecho es entender el origen inicial del problema. La corrupcin es consecuencia de un alto costo de la legalidad; es decir, de un ambiente institucional en el cual la cantidad de tiempo y de informacin que se exige a las personas es mayor que el beneficio que ellas pueden encontrar de cumplir la ley y de obedecerla perfectamente. La lgica econmica de la corrupcin, que ciertamente es una distorsin del comportamiento, adems de las condenas morales que puedan merecernos, es ineficiente. Es una distorsin que desaprovecha los recursos y que institucionalmente se puede convenir que es un mecanismo ineficiente adems de injusto. Desde esta perspectiva, el combate de la corrupcin no se hace con campaas de prensa ni tampoco con escndalos morales; se ataca eficientemente reduciendo el costo de la ley. Ser la nica manera mediante la cual sea posible encontrar un mecanismo de poltica econmica eficaz a largo plazo para reducir la tasa de corrupcin. Ningn otro podr garantizarlo. La Inquisicin no lo pudo hacer por mucho tiempo. Fusilar a la gente tampoco parece un mecanismo perfectamente discriminable para este efecto. Tenemos que recomendar decididamente la reduccin del costo de la legalidad como nico mecanismo eficiente a largo plazo para obtener una reduccin definitiva de las tasas de corrupcin. Esto explica por qu Alex Chafuen19 en su estudio encontr una correlacin negativa entre
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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.
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economa de mercado y corrupcin, porque con economa de mercado el costo de la legalidad es ms bajo que los sistemas intervenidos. Una economa de mercado sugiere un costo de la legalidad ms bajo que una economa intervenida. Esto era lo previsible por la teora. Siendo una corrupcin menor en cualquier sistema en el cual el costo de la legalidad sea bajo, lo recomendable es, por consiguiente, introducir polticas econmicas de esta naturaleza. No es que la economa de mercado pueda reducir los apetitos humanos; lo que establece son condicionamientos institucionales diferentes. Todas las personas son egostas, buscan satisfacer su propio y particular inters. Como deca Mandeville, el secreto est en convertir los vicios privados en virtudes pblicas o que cada persona, al servir su propio beneficio, sirva sin querer el beneficio de los dems. Quiz la clave est en que la economa de mercado demanda una cantidad de tiempo e informacin que es menor que el beneficio esperado del cumplimiento de la ley. Tambin hay autores que vinculan la corrupcin al grado de intervencin del Estado y a su capacidad reguladora. Mauro (1966)20, seala como fuentes de corrupcin las restricciones a las importaciones; subsidios que son apropiados por firmas diferentes a aquellas para las cuales fueron establecidos; controles de precios e intentos por contar con una provisin de insumos a precios inferiores a los del mercado; tasas de cambio mltiples y esquemas de asignacin de divisas; bajos salarios para los servidores pblicos; dotacin de recursos naturales y factores sociolgicos (no vinculados a la poltica gubernamental). En cuanto a la regulacin estatal a travs de permisos y licencias como causa primordial de la corrupcin, no debe perderse de vista que no siempre dicho flagelo involucra a funcionarios pblicos, ni debe menospreciarse la importancia de normas de comportamiento social como determinantes de la corrupcin. De lo dicho anteriormente se deduce que el fenmeno de la corrupcin, o la simple amenaza de su existencia, puede contribuir a disminuir el bienestar social de un pas, independientemente de cualquier anlisis econmico que se haga de ella, porque, en primer lugar, la corrupcin puede producir una distorsin de incentivos; en segundo lugar, se gastan recursos para impedir que la corrupcin se detecte; y en tercer lugar, la corrupcin exige que se desven recursos tanto para su prevencin como para su deteccin y castigo. Pero quiz lo ms sorprendente es que la amenaza de corrupcin puede disminuir el bienestar, a pesar de que no
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exista corrupcin, debido a la necesidad imperiosa de tener que incurrir en gastos para prevenirla. Finalmente, es de anotar que en un mundo caracterizado por la globalizacin, en el que la libre competencia se ha convertido en el orden del da, todos los comportamientos que distorsionen las reglas del mercado y su transparencia son inadmisibles. Las distintas formas de corrupcin distorsionan el libre mercado, hacen nugatorias las reglas de competencia e inclinan la balanza no en favor de los mejores o de los ms eficientes sino de los ms corruptos. La corrupcin no propicia el desarrollo econmico sino que lo distorsiona y lo bloquea.
PERSPECTIVA TICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Los estudios tendientes a reformar el Estado han privilegiado los aspectos tcnicos, dndole un tratamiento marginal y en ocasiones ignorando o desconociendo un tema prioritario y de la mayor importancia en las actuales circunstancias en las que se debate la capacidad del Estado para garantizar el bienestar social y la redefinicin de roles entre ste y el sector privado. Ese tema es la tica y la moral. La palabra tica, proviene del latn ethos, que significa carcter o morada, en tanto que el trmino moral, del latn mores, significa usos y costumbres. Es por ello que la tica se refiere o insiste en el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las mximas, los valores que guan a los agentes y funcionarios. En su versin normativa alude a la aplicacin u omisin de los valores en situaciones concretas. Los principios de la tica y los valores ticos no dependen de las circunstancias (no son hipotticos), son fines en s mismos. Recordando las reglas universales propuestas por Kant (1785)21 acta siempre siguiendo una mxima que al mismo tiempo puedas querer que se convierta en ley universal. Por ello, los imperativos ticos son anteriores a la experiencia, pertenecen a la reflexin tica. En el caso de la funcin pblica, existen adems algunas condiciones propias de su mbito: el compromiso con el inters general, la existencia de un patrimonio comn, la relacin con el poder poltico, la posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pblica, el monopolio y discrecionalidad para el ejercicio de determinadas actividades, entre otras.
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Citado por Jorge Etkin en La cuestin tica en el sector pblico. Discurso y praxis, publicado por la Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Reforma y Democracia, No. 7, Caracas, 1997.
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El servidor pblico, particularmente el gobernante, cuando fundamenta sus actos indicando por qu son deseables, lo hace desde una reflexin tica y no slo desde el pensar tcnico o burocrtico. Es decir, razonar en el plano de los valores implica utilizar premisas ticas y no slo hechos. Por ello el anlisis de la eficacia de las polticas, a pesar de ser necesario, no es suficiente, porque tambin se deben satisfacer criterios de valor, y por eso el directivo debe conocer la diferencia entre hechos y valores, a pesar de la dificultad que existe en el actuar cotidiano para pasar del ser al deber ser y viceversa. Ese trnsito no es una simple deduccin lgica sino una toma de posicin. El ser tiene que ver con los hechos, en tanto que el deber ser con las convicciones, la conciencia y el compromiso social de los gobernantes. Desde esta perspectiva, el anlisis de la conducta de los servidores pblicos debe tener en cuenta aspectos adicionales al simple incumplimiento o violacin de la norma, como puede ser la estructura valorativa en la cual se inscriben las actuaciones del Estado y sus funcionarios. Una propuesta en este sentido aparece en un artculo publicado por la revista del CLAD22, en la que se construyen tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes pblicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal; ellos son: 1. El vaco tico; se refiere a que quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad. Al directivo slo le interesan los dems como fuente de recursos. En este vaco no hay pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vaco tico no es una cuestin personal o un problema de educacin. Ubicado en el sector pblico, tambin significa injusticia, menos alimentacin, salud, educacin o vivienda para quienes lo necesitan. 2. La dualidad tica, que es la hipocresa o falsedad ideolgicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la prctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades. 3. La tica mnima o necesaria para cumplir la tarea, que es de carcter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene, y mientras la relacin de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que se puede. Estos conceptos, que no son expresiones normativas sino valorativas, permiten tener una visin ms amplia de la conducta de los funcionarios
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Jorge Etkin, La cuestin tica en el sector pblico. Discurso y praxis, artculo citado.
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pblicos y aportan elementos para el anlisis del fenmeno de la corrupcin para que no se reduzca solamente a lo ilegal, que en trminos de conducta tiene que ver con el incumplimiento de los deberes formales del funcionario pblico. Por tanto, as no sean ilegales las siguientes conductas, s se consideran faltas de tica: El ejercicio de la fuerza no resistible y del temor para presionar sobre la opinin de los ciudadanos. Los efectos sociales indeseables de las decisiones burocrticas. Ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad. El uso de informacin confidencial que permite obtener ventajas a los funcionarios pblicos. Las decisiones que se toman en beneficio de algunos grupos de inters privilegiados. Atender las demandas siguiendo una prioridad poltica (partidaria), y no por la gravedad de las injusticias que reclaman los marginados. El doble discurso en la comunicacin con los ciudadanos. Poner condiciones para otorgar beneficios a los cuales los ciudadanos tienen derechos reconocidos. Las sociedades del silencio entre funcionarios y grupos de poder. Intervenir en la designacin de jueces que controlan la funcin pblica. Que los gobernantes tengan intereses en las empresas proveedoras del Estado, y otras relaciones incompatibles con la funcin pblica. En cada uno de los casos mencionados puede haber corrupcin cuando adems de los intereses que aparecen en juego se vulnera el sistema jurdico, es decir, se incumplen o violan leyes o normas que indican cmo actuar para cada situacin en particular. En estos trminos y en un sentido ms amplio que el normativo, una desviacin consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio, solos o en connivencia con grupos privados. Ellos deciden en favor de los grupos de inters e ignoran los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta de tica no es una cuestin declarativa sino que se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza.
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La preocupacin por la cuestin tica no puede considerarse como meramente filosfica. El vaco tico en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las polticas pblicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos de inters, no en la poblacin. El anlisis de la cuestin tica en el caso del Estado requiere considerar el particular contexto socio-poltico-econmico en el que trabajan gobernantes y funcionarios pblicos para poder determinar las condiciones en que se producen las desviaciones ticas y los abusos del poder. Por eso es necesario tener en cuenta la existencia de algunos factores propios del aparato estatal que tienen que ver con la aparicin de problemas ticos, como plantea Etkin23: Los privilegios, la proteccin o la impunidad en el sentido jurdico, de que disponen algunos sectores del aparato estatal. El monopolio sobre ciertos espacios, bienes y servicios (como tierra pblica, moneda, aduanas, impuestos, defensa). El poder de las instituciones que establece el Estado como un marco que los ciudadanos no pueden cambiar en el corto plazo o por s solos, pese a que son un obstculo al bienestar. La intervencin en el manejo de los medios de comunicacin y en la actividad financiera (bancos centrales, regulacin de los espacios para la transmisin de datos). La influencia en la designacin de los jueces y magistrados. La capacidad de otorgar autorizaciones, concesiones, permisos y certificados, como la de realizar inspecciones y controles que los ciudadanos necesitan para legitimar sus acciones. La facultad de dictar y reglamentar las leyes. La creacin y el acceso a los archivos centrales con datos acerca de las personas (los servicios de informacin). La presencia de los intereses de partido en la funcin pblica, la prioridad del partido gobernante o en ejercicio del poder. Las reglas y procedimientos que por su complejidad no pueden ser entendidos por ciudadanos comunes, en especial, los impuestos. stos son algunos factores que pueden llegar a ser la base de los abusos de poder y la inmoralidad en los actos de gobierno y la gestin administra23
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tiva, pero no necesariamente deben llevar a la conclusin de que el sector pblico, de manera exclusiva, es el lugar donde falta la tica, porque ste es un problema que afecta por igual al sector pblico y al privado. Sin embargo, no puede dejarse de lado o desconocer el hecho de que en determinados contextos polticos se da una serie de condiciones que hacen del aparato estatal un lugar propicio para la realizacin de actos que atentan contra la tica. Algunas de esas condiciones son: Las formas autoritarias de gobierno. La falta de programas de formacin para los agentes pblicos. La impunidad de los funcionarios, por ausencia de controles externos a su gestin. Las estructuras que concentran el poder en pocos organismos de la administracin central. La dependencia del gobierno respecto de los grupos de inters que financiaron su campaa. El peso del partido de gobierno en las decisiones de la poltica pblica. Las formas jurdicas complicadas y oscuras, que permiten el uso discrecional de los fondos pblicos y aun as estar dentro de la ley. La falta de transparencia de los actos de gobierno. La ausencia de los representantes de los usuarios y beneficiarios en los organismos que prestan servicios. Los procesos judiciales lentos, complicados y costosos. La presin electoralista, el hacer lo necesario para ganar elecciones en el corto plazo. Adicionalmente, el contexto de individualismo y cruenta lucha por la supervivencia en el plano econmico hace que se pierdan los valores sociales. Las reglas de convivencia se transforman en una intencin de salvarse como sea posible. El discurso nos dice que quedan los mejores y eso legitima la fuerza. Avanza el pragmatismo, pero junto con ello no viene la equidad, sino mayores desigualdades sociales. Se afirma que esta situacin es el resultado de la libre competencia y que por tanto los segundos siempre sern vencidos o perdedores, quedando por fuera del sistema productivo. Se refuerza aun ms esta visin con el modelo de la gerencia agresiva e impersonal que caracteriza a la empresa privada y que se proyecta sobre la poltica y la cultura. En este contexto, los inmorales ven un ambiente propicio para justificar sus actuaciones bajo el criterio de slvese el que pueda, en trminos
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individuales y a costa de la funcin pblica. Por esa razn cuando penetra el relativismo y el utilitarismo en la mente de los funcionarios, tambin se desvanecen los principios de solidaridad y se quiebran los valores morales. Todo ello en una realidad social donde un modelo econmico basado en el poder y la fuerza, generador de desigualdades, coexiste con un aparato estatal en el cual las polticas de equidad se consideran como un gasto y se sujetan al problema del equilibrio presupuestario, pero generando el desequilibrio en trminos de valores sociales. La tica no es un tema negociable, cualesquiera sean las orientaciones de poltica, porque los valores sociales atraviesan las decisiones pblicas. La tica no es un proyecto aislado o mdulo, sino la base sobre la cual adquieren sentido la gestin y las polticas pblicas.
Algunas propuestas para el restablecimiento de los valores
La cuestin tica requiere un proyecto multipropsito. No se puede afirmar que sea un problema de educacin o de falta de compromiso, de ausencia de ejemplos, de errores en las leyes sobre la funcin pblica, o temas similares. No es tan sencillo como darse cuenta que las cosas deberan mejorar, porque es una cuestin en la cual no alcanza el voluntarismo. En ella confluyen factores polticos, sociales y econmicos. Deberan conocerse los antecedentes del contexto tanto pblico como privado en el cual se produce el problema tico, antes de formular una propuesta concreta. Por tanto, el camino debe ser el restablecimiento de los valores considerando, entre otros aspectos, los siguientes factores: La voluntad poltica. Implica reunir un consenso explcito que involucre en la estrategia a diferentes actores sociales, que permita afectar intereses concretos, desarmar los centros de poder instalados en el aparato estatal, as como el compromiso del sector privado de no hacer negocios ilegales e inmorales. La independencia del poder judicial. sta debe complementarse con controles externos de las otras ramas del poder (el Legislativo). La transparencia. Consiste en hacer pblicas todas las actuaciones del Estado garantizando que la poblacin acceda fcilmente a la informacin. La educacin en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social del sector pblico y el respeto a las libertades en un marco democrtico. El desarrollo de formas participativas y de representacin de las demandas y los intereses de los distintos sectores sociales, en especial de las minoras expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el aislamiento y superar las defensas de la burocracia.
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PERSPECTIVA CULTURAL DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Preocupa aqu, no los actos aislados de algunos delincuentes, sino el proceso o la desviacin que se hace normal, al punto que los pagos indebidos se convierten en una prctica reconocida. En otras palabras, la corrupcin se institucionaliza porque los ilcitos se convierten en un comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector pblico y del sector privado. Y por tanto, en este caso, la corrupcin deja de ser un problema individual para convertirse en un problema organizacional o institucional que requiere ser estudiado desde una perspectiva cultural. La realidad que se vive en algunas partes es que la corrupcin ha entrado como un modelo de funcionamiento y no es ocasional. Se ha convertido en el comportamiento cotidiano de las personas y las organizaciones. En este sentido, el estudio de las conductas ilcitas ocasionales es diferente al estudio de comportamientos que se reiteran, que son recurrentes y que la ciudadana empieza a tomar como algo normal, racional. La corrupcin que comienza a plantearse como un hecho excepcional, como una mediacin que tiene nombre y apellido, pasa con el tiempo a integrar los usos y las costumbres, de forma tal que aquello que en su inicio causaba asombro a la poblacin, se convierte en un hecho de la vida cotidiana. De ser algo episdico se transforma en algo crnico. Por esta va se llega a tal punto que con la difusin de los actos de corrupcin al utilizar un lenguaje de uso comn, jergas y figuras que se van haciendo conocidas para los ciudadanos, lo que se est logrando es no slo es poner en conocimiento de la poblacin estos actos, sino tambin un cierto adormecimiento24. A veces con esa sensacin de cercana con asuntos de corrupcin, la ciudadana va perdiendo conciencia acerca de la magnitud, de lo grave que es para una sociedad incorporar en su cotidianidad el fenmeno de la corrupcin. Mientras que la corrupcin como delito se reduce al incumplimiento o violacin de una norma, como institucin, costumbre o prctica cotidiana de las personas y organizaciones consiste en el proceso o desviacin de una conducta que se hace normal, la cual se aprende y se transmite como una pauta cultural. En estos casos, la corrupcin se hace parte del orden instituido, algo reconocido por quienes deben hacer transacciones con el sector pblico.
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En el caso colombiano es muy comn escuchar la expresin CVY (cmo voy yo), a veces en serio y a veces en broma, queriendo con ello significar que el funcionario pblico que adjudica un contrato, o el particular o funcionario que interviene para la adjudicacin de un contrato en favor de un tercero, tiene derecho a participar de los beneficios del mismo.
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En este sentido, la corrupcin no es solamente un problema de mentira o ilegalidad. El drama es que ciertos sectores del aparato estatal pueden estar fuera de la tica, como algo normal o instituido. Esa falta de tica en la gestin pblica afecta los derechos de los ciudadanos de mltiples maneras. En todas ellas hay valores sociales y derechos humanos que se ignoran o se agreden, y no por ignorancia o por error; ni siquiera por la fuerza de las circunstancias. Ocurre en forma intencional. Es decir, debido a la falta de principios, la ausencia de responsabilidad social y de respeto por la condicin humana. Por esta va la poblacin es vacunada y se tiende a aceptar que con el sector pblico hay que negociar, y no reclamar derechos; buscar un buen arreglo, y no lo justo segn la ley. Lo inmoral no siempre tiene nombres y apellidos, sino tambin formas de organizacin annimas. La cuestin tica y moral cuando es de orden estructural, se refiere a las tramas o relaciones que se establecen y perduran. No es slo el delito, es un orden injusto, que sobrevive y que significa destruccin para la sociedad, con la presencia de dispositivos que funcionan como crculos viciosos que producen ms de lo mismo, y llevan sometimiento y dao a la sociedad desde el aparato estatal. La corrupcin vista no simplemente como un hecho aislado, sino como el comportamiento institucionalizado que ha penetrado e invadido los dominios de la cultura, de la religin, de la poltica, de la administracin y no slo los espacios econmicos, es lo que Jorge Etkin denomina sistemas sociales perversos. Son perversos, porque funcionan desvindose de su funcin social; hoy en da es comn que los hospitales enfermen, no que curen, que las escuelas formen ignorantes no que eduquen, que los juzgados apliquen unas leyes tardamente o sea que no hagan justicia, y as sucesivamente25. Desde esta perspectiva, la corrupcin es mucho ms grave de lo que uno puede imaginarse y va mucho ms all de que algunos o muchos funcionarios se queden con dinero de la sociedad, para enfrentarnos con entidades u organizaciones que como resultado de la corrupcin funcionan al revs, o sea que producen lo contrario a lo que se espera obtener. Es decir, que se enfrentan a problemas de crisis de identidad organizacional y no se reconocen a s mismas como resultado de la alteracin tica de su comportamiento.
PERSPECTIVA INTERNACIONAL DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Los distintos pases del mundo jams se han interesado por todos los temas que de manera cotidiana hacen noticia. Las agendas mundiales se
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Jorge Etkin, Los sistemas perversos y la corrupcin institucionalizada, conferencia presentada en el auditorio de la ESAP el 23 de octubre de 1993.
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interesan por escasos temas que impresionen a la humanidad en su conjunto. Hoy, como se ha sealado, un tema que est llamando la atencin mundial es la lucha contra la corrupcin. Desde el pas ms modesto hasta el ms desarrollado, en la reunin local ms sencilla hasta en las grandes deliberaciones de la ONU, el orden del da es cmo combatirla. No obstante, esa preocupacin mundial por tal flagelo no se compadece con los resultados concretos en la puesta a buen recaudo de los corruptos. Sin embargo, se reconocen los avances acadmicos sobre el tema, los cuales proporcionan un espacio ms despejado para la guerra frontal contra la corrupcin. Son muchas las manifestaciones de la corrupcin, como son muchos sus escenarios; en esta parte presentamos de manera sucinta el anlisis internacional de la corrupcin, entendiendo las transacciones y procesos que involucran, en su concepcin, aplicacin o desarrollo, en una o varias de sus etapas y actividades ejecutadas en dos o ms pases. Para el efecto debemos reconocer dos categoras de corrupcin: una, aquella mediante la cual, servicios y contratos se adjudican procurando cumplir con todas las formalidades jurdicas, pero generando un provecho indebido para uno o varios funcionarios y dos, aquella mediante la cual, adems de tipificarse el enriquecimiento ilcito del funcionario, se violan las normas vigentes. frica, Amrica Latina y Asia han sido las vctimas de primera lnea en las desviaciones masivas de fondos con el supuesto inters de llevar a cabo grandes proyectos de infraestructura, los cuales no pasan de ser proyectos de dudosa utilidad para la comunidad, pero s se convierten en jugosos sobornos para los dirigentes del Sur, ofrecidos por los empresarios del Norte cuyo nico objetivo es el negocio sin prejuicio alguno del dao ocasionado a la poblacin. De esta situacin nadie ha escapado, y antes por el contrario se han venido permeando muchas reas de la inversin pblica. La corrupcin internacional se ha venido apoderando de la administracin pblica, cuyos funcionarios rinden veneracin a las coimas millonarias que aquella les produce. Ante la mirada impotente del pueblo honesto y trabajador, la persecucin de estas prcticas han sido tmidas, toda vez que los protagonistas de esta modalidad de corrupcin son en quien la soberana popular ha depositado su confianza para que administren el Estado, quedando amparados en fueros especiales que le son odiosos a la comunidad. La corrupcin de cuello blanco despunta en personajes de gran cultura y renombrada distincin, influyentes en las instituciones estatales, las cuales les garantizan su impedimento para procesarlos por sus dolosas actuaciones.
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Peter Eigen26 seala que los pases del Norte siempre pensaron que el problema de la corrupcin no era de su incumbencia, que sus sociedades y entidades no eran corruptas, que los pequeos brotes de corrupcin se encontraban controlados y que la corrupcin haca parte de la cultura extranjera en la cual la participacin de las compaas del Norte al pagar los sobornos para obtener contratos era un procedimiento normal. El pago de sobornos se consideraba un gasto empresarial legtimo para suscribir contratos y deducir impuestos. Hoy la corrupcin se ha convertido en un peligro tanto en el centro como en cualquier pas de la periferia. En la Unin Europea los empresarios sobornan a funcionarios de otros pases europeos para obtener contratos. Se han presentado episodios vergonzosos en donde altos funcionarios han ido a prisin por recibir sobornos, mientras que quienes los sobornaron no fueron castigados y ms bien resultaron exentos de impuestos. Estados Unidos sent un precedente que ha operado eficazmente en las transacciones internacionales y que fortalece la lucha anticorrupcin. El precedente en mencin est regulado en la ley sobre prcticas corruptas en el extranjero, que prohbe y penaliza a las compaas y funcionarios norteamericanos que participen en actos corruptos en el extranjero o que generen corrupcin mediante el ofrecimiento de sobornos. Es saludable dicha ley sobre todo por venir de una potencia mundial y ms an, por mantenerse vigente a pesar de las intrigas de algunos sectores estadounidenses por derogarla, toda vez que algunos empresarios la consideran perjudicial para sus intereses. El ejemplo norteamericano debe servir a las dems naciones para que asuman legislaciones similares y de esta manera se frene la escalada corrupta que se cierne sobre la humanidad. Si esto no se materializa, persistirn los factores de corrupcin en la base misma de los comportamientos de los particulares licitantes o concursantes en un determinado proyecto. La globalizacin de la corrupcin requiere el compromiso de todos los pases para combatirla duramente. La comunidad internacional representada en la academia, en los organismos internacionales y en algunas organizaciones no gubernamentales ha promovido la globalizacin de tales medidas para combatir las prcticas corruptas en la contratacin internacional. De lograrse estos esfuerzos se podra esperar un compromiso mundial, a travs de las mismas Naciones Unidas para alcanzar un mayor efecto.
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Citado por Juan Lozano en su ponencia La corrupcin y lucha contra la corrupcin, presentada en el panel sobre la corrupcin organizado por la Universidad Javeriana, el Instituto Goethe y la Fundacin Konrad Adenauer en Bogot, 1996.
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Hoy ya se puede hablar de significativos avances en el sistema interamericano, gracias a los esfuerzos preparatorios de la redaccin, aprobacin, ratificacin por los distintos pases y aplicacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. En igual sentido los organismos multilaterales de crdito como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, han aplicado correctivos en sus polticas internas para evitar que los proyectos que patrocinan puedan ser manipulados por prcticas corruptas. El paso ms sobresaliente que aprob el sistema interamericano y que est visto como ejemplo mundial fue la adopcin de una Convencin contra la Corrupcin con el firme propsito de ser aplicada en los pases miembros del sistema. En su ponencia, Juan Lozano27, al referirse al proceso de aprobacin de la Convencin dice que la corrupcin fue considerada en los foros interamericanos como un tab. En las primeras reuniones en 1990 presididas por el embajador chileno Heraldo Muoz, hubo un gran rechazo. No se acept el vocablo corrupcin y se acudi a los trminos probidad administrativa y tica a la vez. No obstante, el tema fue asimilado por los pases de la OEA ante los hechos del Brasil con Collor de Mello y de Venezuela con Carlos Andrs Prez. Estados Unidos y Canad introdujeron en sus programas de ayuda interamericana el concepto de buen gobierno y lucha contra el lavado de dinero del narcotrfico. La ltima Asamblea General de la OEA presidida por Baena Soares, efectuada en Beln de Par (Brasil) en 1994, decidi que el tema que fue tratado en la Asamblea de Mxico (1991), Santiago (1992), Managua (1993), sera objeto de seguimiento en la Asamblea de 1995 en Montrouis, Hait, y que se avanzaria hacia una Convencin Interamericana Anticorrupcin. Venezuela, por su parte, promovi la discusin en torno al fenmeno durante los foros de la OEA, articulando su propuesta dentro del grupo de trabajo sobre probidad y tica cvica de la Organizacin. Por su parte, la Cumbre de las Amricas (Miami, diciembre de 1994) reconoci el carcter multilateral de la corrupcin. Los jefes de Estado se comprometieron a llevar a cabo el debate pblico sobre la corrupcin presente en sus pases y a establecer prioridades para ejecutar reformas que permitan: Lograr transparencia y rendicin de cuentas oficiales. Controlar las funciones gubernamentales. Facilitar el acceso del pblico a la informacin para realizar escrutinios, valoraciones o auditoras externas.
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Establecer normas de conflicto de intereses para empleados pblicos. Desarrollar medidas contra el enriquecimiento ilcito. Articular con los gobiernos de otros pases sanciones en contra del soborno en transacciones financieras o comerciales realizadas por las empresas de esos pases en Amrica Latina. Fue mucha la corrupcin al amparo de los megaproyectos financiados con recursos de los organismos multilaterales de crdito en los pases en desarrollo. Por la cultura corporativa de esas entidades, durante varios aos concedieron gran importancia a los aspectos tcnicos y jurdicos en la evaluacin de los proyectos, mientras que manifestaron poco inters en las medidas que se deberan adoptar para contrarrestar la corrupcin. Es voluminoso el listado hemisfrico de megaproyectos que se encuentran archivados y que generaron corrupcin por doquier, quedando todo esto en la impunidad y en el total desinters tanto de las autoridades nacionales como de las de la entidad financiera. Fue tal la corrupcin, que los acadmicos y expertos en temas de contratacin internacional solicitaron a los bancos que adoptaran medidas de contratacin que impidieran la devastadora corrupcin. De conformidad con lo expresado por el experto del Banco Mundial, Ibrahim Shihata28, en 1996, el Banco ha adoptado una serie de medidas para combatir la corrupcin. Advierte que se deben conjugar las siguientes circunstancias para que los esfuerzos realizados tengan el efecto deseado: Que exista verdadera voluntad poltica de los lideres al ms alto nivel. Que exista un amplio y permanente compromiso de la sociedad civil para mantener viva la voluntad poltica anteriormente referida. Que exista capacidad institucional suficiente para dar expresin real y aplicar efectivamente la voluntad poltica. Que exista transparencia pblica y libre flujo de informaciones. Que exista un entorno social de normas y valores que favorezca las medidas anticorrupcin. Que exista la decisin de las compaas transnacionales y las agencias internacionales para adoptar medidas y prcticas tendientes a combatir la corrupcin y a erradicarla de sus actividades.
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Que existan esfuerzos internacionales de cooperacin para enfrentar la corrupcin y las prcticas corruptas que se desarrollan en distintas jurisdicciones nacionales. El Banco tiene limitaciones para la intervencin directa en la lucha contra la corrupcin; por tanto su misin de combatir la pobreza y estimular el crecimiento econmico y el desarrollo social, asociado con su condicin de ser la mayor entidad financiera para el desarrollo se podra ver afectada por la corrupcin, y por esta razn ha adoptado medidas trascendentales que lleven a crear una poltica general anticorrupcin. Se han sealado tres frentes importantes en los que el Banco Mundial ha tomado acciones para combatir la corrupcin: al interior del Banco, frente a los contratos financiados por el Banco y en sus polticas crediticias frente a los procesos de ajuste y asistencia tcnica. Es evidente, segn el informe del experto Shihata, que el Banco Mundial es consciente de la permeabilidad de la corrupcin en la entidad; las medidas adoptadas son plausibles a nivel interno del Banco, frente a los proyectos que financia, as como en sus polticas crediticias. Cualquier esfuerzo por frenar la corrupcin es poco. El trabajo mancomunado que se viene llevando a cabo con algunos pases latinoamericanos, africanos y asiticos es con el fin de desarrollar programas anticorrupcin, toda vez que de conformidad con un estudio de la Universidad de Harvard, la corrupcin se ha convertido en el primer tema de inters para los votantes y en una clara barrera para detener las inversiones. A pesar de que el Banco Mundial no puede intervenir en los asuntos de poltica interna de las naciones, viene ofreciendo de manera peridica seminarios y talleres de capacitacin a periodistas y representantes de la sociedad civil. Igualmente da recomendaciones generales a los gobiernos para adelantar reformas legislativas con el propsito de erradicar procedimientos y prcticas que solamente generan corrupcin. Esta posicin oficial del Banco crea una cultura anticorrupcin que sin duda arroja resultados positivos tanto en su estructura interna como en todos los campos en que interviene de manera directa. Es imperativo que al lado de la lucha anticorrupcin est presente la voluntad para adoptar nuevas modalidades contractuales que debern conjurar el surgimiento de la corrupcin. Es el caso del denominado Project Finance que hoy por hoy est en el orden del da, entendido como el mecanismo de financiacin a travs del cual los prestamistas aceptan financiar la construccin y puesta en funcionamiento de un proyecto de envergadura, y reciben como principal garanta de pago de la deuda
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los ingresos futuros que ese proyecto puede generar una vez entre en operacin. El xito de un Project Finance radica en que los proyectos se estructuran de tal manera que los prestamistas puedan estar seguros de que todas las variables de riesgo que pueden llevar al fracaso el desarrollo del proyecto han sido cubiertas o previstas y que, en cada uno de esos casos, existe una persona o entidad solvente que responda por los riesgos que le corresponder asumir para que el proyecto pueda financiarse. Es una modalidad bondadosa de contratacin, cuyo esquema debera adoptarse con frecuencia. Sin embargo, un cuidado especial se debe aplicar para evitar fisuras de corrupcin en la medida en que buena parte del modelo descansa en que, adems de las cargas de responsabilidad propias de los procesos de contratacin estatal, algunos organismos del Estado aceptan asumir nuevos riesgos. El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, en su discurso en el acto inaugural de la Conferencia sobre probidad y tica vivil organizada por la OEA en Montevideo el 6 de noviembre de 1995, seal que el Estado al modificar el carcter de sus intervenciones y su relacin con el mercado y los agentes econmicos y sociales, ha originado nuevas relaciones de poder. Estas realidades pueden dar mayor claridad y probidad en el ejercicio del poder pblico o podrn servir de excusa a la oficializacin de conductas impropias en el momento de examinar la gestin del Estado. La precaria gestin estatal, las insignificantes polticas pblicas y el obsoleto marco jurdico son condiciones ms que suficientes para el auge de conductas corruptas en el manejo del Estado. La legitimidad de la funcin pblica se ve seriamente amenazada por la debilidad de los procesos polticos internos del Estado. El presidente del BID precisa que ya es hora de evaluar el dao inconmensurable que se le ha causado a la economa de la regin por la puesta en marcha de conductas irregulares en el manejo de los recursos pblicos. La recapitulacin del Estado en su estructura y aplicacin de polticas pblicas, se dirige a la consecucin de un gobierno eficiente, transparente, responsable y participativo apuntalando a la bsqueda de la justicia social. Esto se conseguira con el establecimiento de instituciones, normas y procedimientos que garanticen la probidad en la administracin de los bienes pblicos. Uno de los grandes impedimientos para generar una estrategia de desarrollo es la corrupcin. La respuesta a esta deplorable situacin que vive la regin
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es el compromiso de la clase dirigente de luchar de frente contra este flagelo, fortaleciendo el control, evitando la contaminacin cuyo foco tambin se encuentra en el sector privado. Es el momento de demostrar que el sistema democrtico acogido por la regin es capaz de enfrentar esta plaga, ya que de lo contrario sus estragos pueden ser ms que desastrosos. A la vez que el BID ha tomado conciencia del peligro que representa la corrupcin, ha incorporado a su agenda de trabajo significativas modificaciones en su posicin frente a este mal, lo cual se ha podido apreciar en los ltimos aos. Los cambios se han convertido en reformas estructurales que apuntan a la orientacin de sus recursos y a la cooperacin que brinda a los pases en desarrollo. El Banco viene apoyando las reformas de fondo del Estado no slo en la administracin financiera del sector pblico, sino tambin en rganos tan importantes como el legislativo y el judicial. El BID respalda todo lo que implique el combate frontal contra la corrupcin gubernamental. Su asistencia tcnica a los diferentes gobiernos se ha materializado en proyectos de modernizacin de los sistemas de informacin que utilizan las agencias gubernamentales. Igualmente asiste en sistemas efectivos de control fiscal y disciplinario con la puesta en marcha de instancias gubernamentales de monitoreo y control con la necesaria independencia, pericia y credibilidad para ejecutar sus mandatos. Por tanto, son positivos la fiscalizacin, el control y la vigilancia del presupuesto pblico y de los sistemas de contratacin del Estado. La supervisin fiscal de los parlamentos es oportuna y adecuada en lo referente a los principios de publicidad, transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas que se han impuesto en el Estado de derecho. As mismo es de suma importancia el papel fundamental que desempea el poder judicial en la lucha contra la corrupcin. El ejercicio independiente y autnomo de la funcin judicial es clave para garantizar la estabilidad del Estado de derecho. El Banco apoya los esfuerzos de los pases para modernizar la normatividad existente, para actualizar la administracin de justicia, promueve mtodos alternos de resolucin de conflictos y el acceso a la justicia, y entrena y capacita funcionarios judiciales. Adems, el BID le concede gran importancia a la participacin de la sociedad civil en el combate contra la corrupcin; la unidad de todos los sectores de la comunidad es fundamental para una efectiva lucha anticorrupcin, lo cual es un compromiso colectivo porque es un mal de todos y como tal se deben aunar esfuerzos para contrarrestarlo. En los pases donde opera, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) concerta agendas de trabajo sobre temas prioritarios
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para los gobiernos. Cuando un presidente quiere conceder especial importancia a un determinado programa, se adoptan medidas extraordinarias para llevarlo a cabo. Los programas presidenciales por muchas razones son multisectoriales e interadministrativos, o sea que comprometen la accin y la intervencin de distintas entidades del sector pblico ubicadas por lo general en reas diferentes de la administracin pblica. Muchos de estos programas han sido orientados a la investigacin y lucha contra la corrupcin. Los apoyos se traducen en la asignacin de partidas para cubrir los gastos de pago de estudios, investigaciones, talleres, consultores, etc. En lo que se refiere a actividades policivas de bsqueda y captura de delincuentes requeridos por diferentes pases, se encuentra la Interpol con sede en Lyon, Francia, la cual cumple un papel importante en la cooperacin de inteligencia. Es una red de comunicaciones que permite a las fuerzas policiales nacionales contactar rpidamente, intercambiar informacin y apoyarse globalmente en la bsqueda de delincuentes. Un proceso que sigue la Interpol en la lucha anticorrupcin es la llamada alarma roja, la cual puede ser utilizada por la polica de un pas para notificar a sus corresponsales en otras naciones que una persona est siendo buscada y que con su captura se solicitar la extradicin para que responda por los correspondientes cargos en el pas que as lo soliscite. Al tomar conciencia toda la sociedad de que es un imperativo la erradicacin de la corrupcin, se escucha la voz de las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales que ofrecen su apoyo irrestricto a esta lucha. Su compromiso con la sociedad es total como lo vienen demostrando en otros temas de igual importancia. Son muchos los frentes en los que la capacidad de respuesta, la eficiencia, la versatilidad y aun los recursos provenientes del sector privado son mayores que los del Estado, y precisamente por esto hay que estar seguros de que las ONG son firmes aliados en la lucha anticorrupcin. La organizacin no gubernamental ms fuerte que lucha contra la corrupcin a nivel mundial es Transparencia Internacional (TI). Esta es una organizacin con sede en Berln, con captulos nacionales formados en ms de cincuenta pases. Tiene la misin de establecer coaliciones contra la corrupcin en los negocios internacionales, incluyendo gobiernos, sector privado y organismos de desarrollo internacional. No tiene afiliacin alguna a organizaciones polticas internacionales. Su estrategia es trabajar sin confrontaciones y sin participar ni intervenir en actividades de poltica nacional en los pases en los que acta. Trabaja con el sector pblico,
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con el sector privado y con los gobiernos de pases en vas de desarrollo. En los pases industrializados, TI trabaja con el sector privado y con los gobiernos con el fin de desarrollar mecanismos para la generacin de negocios, licitaciones internacionales y grandes contratos en los negocios entre el Norte y el Sur. Transparencia Internacional ha desarrollado un eficiente programa de comunicacin documental y electrnica con el fin de intercambiar experiencias y mantener informacin actualizada para lograr sus objetivos y finalidades. As mismo, participa en el medio acadmico con informes, estudios y recomendaciones, etc., para desarrollar instrumentos que generen conciencia anticorrupcin. En el captulo argentino se propuso el corruptmetro o la elaboracin de la tabla de corrupcin comparativa entre los distintos pases del mundo, la cual permite establecer criterios objetivos para apreciar comparativamente los progresos o los retrocesos de las distintas naciones en la lucha anticorrupcin.
SITUACIONES PARTICULARES
Con el nico propsito de dar algunos elementos adicionales que permitan formar un panorama, as sea superficial, sobre la manera como se ha presentado y a su vez se ha intentado combatir el fenmeno de la corrupcin, se presentan a continuacin situaciones particulares de algunos pases El caso alemn29 Alemania siempre se ha caracterizado por ser un pueblo disciplinado y tenaz. Siendo un pueblo supuestamente ordenado y perfecto, su orgullo siempre lo llev a ver el fenmeno de la corrupcin como elemento propio de otros crculos culturales. Sin embargo, lo que ltimamente vienen registrando los medios de comunicacin desdice de esa frrea posicin. Se registran gran cantidad de sobornos y un aumento considerable de casos en los juzgados; esto empieza a desmoronar la vanidad y la tranquilidad de la cual se jactan los alemanes. Algunos hacen caso omiso del peligro latente de la corrupcin. Cuando se presentan casos reales con pruebas contundentes e incluso cuando se producen sentencias, stos son tomados como casos particulares o aisla-
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Hans-Ludwig Zachert,Est avanzando la corrupcin en la Repblica Federal de Alemania?, ponencia presentada en el panel sobre corrupcin organizado por la Universidad Javeriana. Traduccin hecha por Beatriz Franco Cuervo y Jorge H. Molano Velandia.
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dos. La corrupcin en Alemania no tiene la misma connotacin o importancia que se le da en otro Estado. Siempre que all se hable de corrupcin, la discusin estar impregnada ms de emocin que de objetividad. Las opiniones expresadas frente a la corrupcin van desde restarle importancia hasta dramatizar su papel. El profesor Hans-Ludwig Zachert presenta once puntos en los cuales resume su percepcin sobre la corrupcin: 1. La corrupcin es un fenmeno carente de nitidez, lo cual es vlido cuando, tanto cualitativa como cuantitativamente, no se dispone de un conocimiento emprico completo o de expedientes jurdicos que abarquen el fenmeno de la corrupcin. Esto no se debe nicamente a la existencia de un campo inexplorado, sino tambin a la carencia de modalidades de registro de los casos de corrupcin que sean apropiados y diferenciados. 2. La corrupcin no es un fenmeno realmente nuevo en la criminalidad alemana; estaba latente y siempre ha existido. 3. Al hacer la evaluacin del fenmeno de la corrupcin no se debe pasar por alto que todava este campo delictivo sigue prosperando en la clandestinidad. Se tiene que partir de la existencia de un gran nmero de casos impunes y desconocidos. 4. El papel que la corrupcin representa en la delincuencia organizada se debe evaluar como una agudizacin del problema. 5. La revelacin y la sancin penal de los delitos de corrupcin continan enfrentndose a dificultades considerables. 6. Debemos aprender de las experiencias extranjeras. 7. Casi todas las ramas de la administracin pblica son objeto de procedimientos corruptos; por ello, se deben implantar normas estrictas especialmente en la polica y la justicia. 8. En el tratamiento del fenmeno no deben ocupar el primer plano slo los corruptos. Tanto para la evaluacin de la corrupcin como para la lucha contra ella, los corruptores tienen por lo menos igual importancia. 9. Un mltiple bloque de causas que se encuentran en la sociedad favorece la aparicin de la corrupcin y dificulta su destape. 10. La corrupcin es en gran medida perjudicial para la sociedad. 11. Existen algunos enfoques prcticos que prometen efectividad en la lucha contra la corrupcin. Por tanto no existe razn para el pesimismo. Es necesario una gran sensibilizacin respecto a dicho fenmeno y, adems, una implantacin global de los conceptos de lucha contra la corrupcin.
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El caso de Hong Kong30 Bertrand de Speville, sostiene que en Hong Kong vena haciendo carrera la idea errnea de que pagar un soborno no era doloso, era la costumbre. Sin embargo, al ser evidente la generalizada corrupcin de la polica, se estableci en 1973 una comisin de investigacin dirigida por un juez de la Corte Suprema. El papel de esta comisin era examinar e informar sobre la efectividad de lo que se conoca entonces como el Decreto para la prevencin del soborno y sugerir modificaciones. Haba una demanda social para que se creara una agencia competente, independiente y poderosa que contrarrestara la corrupcin generalizada y enraizada tanto en el sector pblico como en el privado. De esta demanda naci la CICHK en febrero de 1974. Es un organismo independiente de la polica y del resto del servicio civil; cuenta con tres departamentos: el ms grande, el departamento de operaciones, se encarga de las investigaciones y las detenciones; el departamento de prevencin de la corrupcin, examina y aconseja a otras entidades del gobierno y al sector privado sobre cules son los riesgos de corrupcin; ofrece sus propios sistemas y recomienda la forma para su mejora. Por ltimo, el departamento de relaciones con la comunidad le indica al pblico cules son los males de la corrupcin. Existe una legislacin especial para combatir la corrupcin; para el efecto se contemplan dos clases de normas: el decreto para la prevencin del soborno y el decreto de prcticas corruptas e ilegales. Estas normas le permiten a la CICHK identificar la corrupcin, arrestar y juzgar a los delincuentes. En los primeros aos de creacin de la entidad, la corrupcin de la polica ocupaba toda la atencin de las investigaciones de la CICHK, pero con el trabajo arduo y decisivo de la Agencia las cosas han cambiado gradualmente; ahora el 60% de las investigaciones se centran en el sector empresarial. El progreso econmico de Hong Kong depende de un ambiente de negocios no corrupto, en donde todas las fuerzas productivas puedan planear segura y adecuadamente su estrategia de negocios y establecer sus precios para obtener ganancias justas. El caso francs31 En Francia, el concepto corrupcin tiene un significado muy amplio en el campo de la criminalidad. As lo expres Alain Pichon, al decir que el
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Bertrand de Speville, La experiencia de Hong Kong en la lucha contra la corrupcin, conferencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994. Alain Pichon, La experiencia francesa de prevencin de la corrupcin, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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Cdigo Penal contempla cuatro tipos de delitos: la corrupcin pasiva, el trfico de influencias, el delito de injerencia y la concusin. Adems, la ley del 3 de enero 1991 sobre la transparencia y la regularidad de los procedimientos de contratacin cre un nuevo delito llamado delito de favoritismo. La estadstica de la corrupcin est en tela de juicio ya que por su carcter clandestino no revela sus verdaderas dimensiones ni la amplitud y la evolucin del fenmeno. Se deben analizar con prudencia las cifras y las comparaciones histricas o geogrficas. La publicidad dada a ciertos casos y su efecto amplificador no sera un patrn creble para concluir que la corrupcin se ha generalizado en todo el pas. Sin embargo ya existe la duda, tanto en el Estado como en el sector administrativo y en los actores de la vida econmica y social. La sensacin de que la corrupcin gana y avanza en la vida nacional, es en s misma inquietante y peligrosa. Esto ha llevado al establecimiento rpido de medidas con el fin de mostrar la voluntad de luchar contra este fenmeno. La descentralizacin dada en Francia ha sido un avance y no es posible, so pretexto de la prevencin de la corrupcin, reducir los poderes de los funcionarios locales elegidos por voto popular, a travs de medidas burocrticas de vigilancia, el retorno del control arbitrario o el ejercicio estrecho de los poderes de tutela. As mismo, la desconcentracin es importante salvaguardarla y motivar las medidas de modernizacin de los servicios pblicos, de responsabilidad de los agentes, de globalizacin de los presupuestos que dan ms autonoma a los administradores de los servicios y los hacen menos dependientes del sector privado. La corrupcin no slo ha invadido al sector pblico, sino tambin al mundo de los negocios; por eso la lucha contra este flagelo responde al clamor popular. Exige que los poderes del Estado den signos claros y directos en la moral de los agentes pblicos, la autoridad jerrquica y el carcter ejemplar de la represin. En este orden de ideas, una ley de enero de 1993 cre el Departamento Central de Prevencin de la Corrupcin en el Ministerio de Justicia. En el nivel local, se llevan a cabo reuniones con los gobernadores con el fin de coordinar la informacin sobre los riesgos de la corrupcin y los medios para prevenirlos. El caso italiano32 La presentacin en sociedad de la corrupcin en Italia estall en 1992 al ser arrestado un director de una entidad pblica. De all se desprendi
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Ferdinando Imposimato, La experiencia de Italia en la lucha contra la corrupcin, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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toda clase de investigaciones, las cuales arrojaron que la existencia de la corrupcin ha tenido desde el comienzo el apoyo de la opinin pblica y de la prensa. Todos los sectores de la vida pblica han sido arrasados por escndalos de corrupcin. Actualmente se encuentran en los despachos judiciales ms de 3.000 procesos penales cuya celebracin se presenta problemtica. Los partidos polticos y los sindicatos son considerados como el virus que est matando la democracia italiana; y el sistema poltico italiano ha favorecido la corrupcin. Una primera causa es la difusa presencia de los partidos polticos en las entidades pblicas econmicas; stas son dirigidas en general por personas carentes de legitimidad. El nombramiento de funcionarios se basa en mritos partidistas; son los llamados polticos de negocios, ubicados por los partidos en las entidades pblicas para recaudar dinero tanto para s como para el partido. Una segunda caracterstica negativa de este sistema es la tendencia de los partidos a ponerse de acuerdo en secreto sobre la administracin de las entidades pblicas. Un tercer lmite del sistema italiano es la difusa presencia de personajes que podemos definir como empresarios protegidos por la clase poltica dominante. Un cuarto factor de corrupcin est constituido por el pacto entre burocracia y poltica, es decir, no se controlan mutuamente sino que se protegen y se cubren recprocamente. Un quinto componente est constituido por la degeneracin de los partidos polticos. Existe una clara responsabilidad de los partidos polticos en el surgimiento de la corrupcin, y esto se da porque la Constitucin Nacional asigna a los partidos polticos un papel fundamental en la organizacin de la vida democrtica. Hay una cuestin moral que concierne tambin a los comportamientos permisivos de los ciudadanos. No siempre el soborno y el chantaje son impuestos; por lo general se encuentra conveniente la corrupcin para obtener lo debido o, peor an, lo no debido. Se buscan proteccin, padrinazgos y favores. Siempre se asocia la poltica con los politiqueros corruptos, pero se olvida que esta situacin se debe al hecho de que los ciudadanos se retiran y dejan el campo de la poltica activa a los aprovechados, a los inescrupulosos; la indiferencia de la opinin pblica no debe ser su medio de protesta.
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Una medida en la lucha contra la corrupcin es la reforma de la administracin pblica, con el fin de estar en condiciones de funcionar y de estar sometida a rgidos controles. Debe ser reformado el procedimiento para la adjudicacin de las licitaciones de obras pblicas y de suministros. Hoy el 54% de las licitaciones de obras pblicas no tienen ninguna publicidad. Se deben realizar verdaderas estructuras de control administrativo diferentes a las actuales, puesto que no son estructuras de control. Se requieren organismos que sirvan para tener transparencia, universalidad y automaticidad. El caso venezolano33 La corrupcin, mal tan arraigado en Amrica Latina, hizo metstasis en Venezuela hace cinco aos siendo figura de primer plano el entonces presidente de la Repblica Carlos Andrs Prez. La indiferencia y la tolerancia con que los venezolanos asumieron el tema de la corrupcin fue bastante sintomtico; se podra decir que estaban posedos por una especie de subcultura de la corrupcin que haba invadido el cuerpo social de la nacin. Los partidos polticos venezolanos han funcionado como regentes de la soberana nacional y han ejercido una funcin tutelar sobre la sociedad. El ciudadano no puede comunicarse con el Estado si no paga un peaje partidista. Si no tiene un amigo en los partidos polticos, no puede hacer un trmite administrativo elemental y no puede agilizarlo sin apelar al carn o a la lealtad del partido. Ah se inicia la corrupcin, en esa complicidad, en esa confusin que hay entre los partidos polticos y el Estado. La Fiscala General de Venezuela se ha convertido en la abanderada de la lucha anticorrupcin a partir de su despartidizacin; esto conllev una revolucin en las otras entidades del Estado. Se inici el rescate de la sociedad que ha estado colonizada por el Estado, por los partidos polticos. Hay que devolverle la autonoma y el carcter protagnico al ciudadano. La Fiscala corrigi el exceso de poder del Ejecutivo y le ha dado al ciudadano un canal de comunicacin directa con el Estado, que es a su vez una forma de controlarlo. De la aplicacin de una serie de enfoques tcnicos contra la corrupcin, sobresalen tres: el de naturaleza netamente coercitiva, positivista; el llamado sistmico, parte de la premisa de que la corrupcin no es un problema personal sino institucional, y el moralista. Se han venido combinando estos tres enfoques y se han logrado importantes avances.
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Antonio Jos Herrera, La experiencia venezolana en la lucha contra la corrupcin administrativa, sntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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El caso argentino34 La situacin argentina no es menos preocupante que en cualquier otro pas latinoamericano, con el agravante de que all solamente se habla de democracia desde 1983. Entre 1930 y 1983 hubo gran cantidad de golpes de Estado, as que nunca un gobierno democrtico poda terminar su gestin. Haba un sistema poltico muy inestable. La inestabilidad en el poder ha sido indudablemente el caldo de cultivo para la corrupcin. En 1983 comienza un sistema democrtico funcional en donde los partidos polticos asumieron que ellos iban a ser los dueos del poder. La idea no es estar en contra de los partidos polticos, pues ellos tienen como objetivo poltico que es vlido, legtimo y necesario tomar el poder, pero los partidos no tienen el monopolio de la vida pblica. La vida pblica no es monopolio de los partidos polticos sino fruto tambin de la vida de los ciudadanos. La corrupcin est latente y el problema que tienen los partidos consiste en que nadie puede denunciar a los del propio equipo. Pertenecer a un partido tiene muchos costos; si un copartidario denuncia a la gente de su propio partido poltico, la consecuencia ser la prdida de votos y por supuesto ser el responsable de la derrota del partido. Se convierte en un enemigo que debe ser ignorado y marginado por completo. En Argentina los juicios por derechos humanos resultan fciles a pesar de que eran supuestamente peligrosos, pero como los partidos polticos ya han asumido el poder entonces no tienen problemas en juzgar a generales, porque stos desaparecieron como fuentes de poder, pero en cambio, cuando hay que juzgar a un empresario que est aliado con un dirigente poltico, ah s se presenta el problema. Es fcil juzgar las rebeliones militares, los hechos del pasado, pero muy difcil juzgar los actos de corrupcin del presente. Viene haciendo presencia desde 1988 un grupo llamado Poder Ciudadano, con la consigna de que los ciudadanos son los dueos del poder en la nueva democracia. No es un partido poltico, es un movimiento para gente comn y corriente que gusta de su trabajo particular, pero son conscientes de su responsabilidad como ciudadanos por hacer algo en la vida pblica y de que pueden hacer algo diferente que estar en un partido
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Luis Moreno Ocampo, La experiencia argentina en la lucha contra la corrupcin, sntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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poltico. Son una organizacin no gubernamental para el cambio humano, una fuerza que est en desarrollo, y que tiene la posibilidad de articularse y conectarse nacional e internacionalmente con otras ONGs. El poder ciudadano puede convertirse en una fuerza arrolladora, utilizando sus propios recursos y la verdad bsicamente para actuar. Se descubren tres formas diferentes de poder: 1) el poder de autoridad, al que estamos acostumbrados a obedecer; 2) el poder del dinero, que ya no amenaza con castigos sino que nos ofrece recompensas en el caso de que hagamos algo que otro desee. (La corrupcin se da en los que tienen dinero y compran autoridad. Los que tienen autoridad no la usan para lo que tienen que usarla y se la venden a los que tienen dinero y eso es corrupcin); 3) el poder de la verdad, pues la verdad tiene mucha fuerza. El campo de batalla son los medios masivos de comunicacin y all la autoridad desempea su papel cuando manipula la informacin y el dinero. En Argentina hay mucha corrupcin en los medios masivos de comunicacin. Una cosa es que un alto funcionario hable con un periodista con agenda abierta y otra que el periodista est pagado por el funcionario, lo que es una especie de publicidad. Lo cierto est en que la verdad se manipula. Sin embargo, la verdad tiene mucho poder, fuerza, magnetismo; la verdad es una forma de poder, porque se logra que el otro vea algo, no por miedo ni por amor a una recompensa sino porque se est de acuerdo, porque la comunidad hace consenso en las cosas que quiere hacer. Precisamente aqu es donde se encuentra la fuerza de las ONG.
ACERCAMIENTO METODOLGICO AL ESTUDIO DE LA CORRUPCIN

La complejidad de un problema social de tanta magnitud, como lo es la corrupcin en sus diferentes manifestaciones, exige, como se ha podido observar, el estudio y anlisis a partir de diferentes disciplinas del conocimiento, con acercamientos conceptuales que se hacen desde distintas perspectivas tericas. El hecho de ser un problema o fenmeno ante todo de carcter social, pone de manifiesto que, en primera instancia, las disciplinas o ciencias que deben encargarse de estudiar dicho fenmeno son las llamadas ciencias sociales y, por tanto, el mtodo o los mtodos que se propongan para su conocimiento estn en relacin directa con el marco terico y conceptual de cada disciplina desde la cual se adelanta el estudio correspondiente. La queja permanente de los tericos o estudiosos del fenmeno de la corrupcin consiste bsicamente en sealar que una de las dificultades a las que se enfrentan al momento de precisar conceptualmente la corrupcin como hecho o fenmeno social, es la ausencia de estudios e investigaciones de carcter emprico, a partir de los cuales se puedan identificar
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los elementos constitutivos del fenmeno, establecer los tipos y modalidades de la corrupcin, precisar las formas como se manifiesta y conocer el comportamiento que adoptan las personas y las organizaciones y entidades involucradas en actos que puedan determinarse como corruptos. La observacin directa puede llegar a ser la mejor fuente de conocimiento para el estudio de la corrupcin, por tratarse de conductas individuales y/o colectivas que varan de acuerdo con las circunstancias y las personas que en ella intervienen y que slo es posible conocerlas mediante la observacin sistemtica, detallada y prolongada de las particularidades que de ellas se derivan. Por eso no es casual que una disciplina como la psicologa, cuyo objeto de estudio es el comportamiento humano, privilegie este mtodo de conocimiento y considere que la especulacin por s misma es una evidencia inadecuada para el conocimiento de conductas o comportamientos y para la obtencin de resultados significativos. A esta actitud de vea usted y convnzase, es a lo que se le denomina empirismo. El empirismo no exige que sea una sola persona o un solo profesional el que haga todas las observaciones por s mismo. Solamente especifica que las aseveraciones estn respaldadas por estudios empricos de quienquiera que sea, los cuales pueden conocerse a travs de informes escritos, discursos o correspondencia personal. Por su parte, los estudios de caso, como una modalidad de la investigacin emprica, recopilan una buena cantidad de conocimientos detallados, con frecuencia de carcter altamente personal, acerca de la conducta de un individuo o de un grupo (familia, comunidad, cultura por ejemplo) durante un perodo determinado. Cuando los estudios de caso se llevan a cabo en ambientes mdicos o de salud mental, se llaman observaciones clnicas. Mediante estos estudios los psiclogos esperan formular ideas generales acerca del desarrollo de procesos internos tales como sentimientos, pensamientos y personalidad. Tcnicas como entrevistas, observaciones informales y pruebas, se usan con frecuencia para obtener dicha informacin. No obstante la evidente utilidad que ofrece el estudio de caso, y la cantidad de observaciones que el investigador realice de muchas personas, conductas o situaciones, el mtodo del estudio de caso tiene limitaciones muy serias. En primer lugar, la generalidad de los resultados permanece en tela de juicio, ya que raras veces se sabe si los sujetos, conductas o situaciones fueron representativos o no de toda la poblacin. En segundo lugar, es difcil lograr la objetividad. Los investigadores o estudiosos que observan, tienden a simpatizar con los participantes en la investigacin y a estar muy interesados en los resultados del estudio. Por consiguiente, sus predisposiciones pueden influir en sus descubrimientos. A pesar de que
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estas crticas estn justificadas, los estudios de caso ciertamente ofrecen indicadores o pistas enriquecedoras acerca de la conducta humana que pueden y deben seguirse estudiando. Una herramienta fundamentalmente complementaria para el mtodo de estudio de caso lo constituyen las llamadas definiciones operacionales, entendidas como la relacin de los trminos (conceptos, palabras) con los procedimientos que se usan para observarlos o medirlos. Las definiciones operacionales nunca son abstractas; siempre estn vinculadas a observaciones o mediciones, con frecuencia a medidas fisiolgicas, de autoinformes o de la conducta. Las definiciones operacionales son breves y se aplican a situaciones muy especficas. Se pueden dar muchas definiciones operacionales para un solo concepto, proceso o fenmeno. Por lo dicho anteriormente, el presente estudio adopta el mtodo de estudio de caso para lograr un conocimiento ms detallado del fenmeno de la corrupcin, permitindole al consultor, mediante la observacin directa, indagar con mayor profundidad las particularidades que presentan las entidades objeto de estudio, en cuanto a su organizacin y funcionamiento, as como sobre el comportamiento, individual o colectivo, de los servidores pblicos que en ellas laboran, con el fin de identificar factores de riesgo de corrupcin, asociados a ciertas reas de gestin, previamente seleccionadas. Las entidades escogidas para la realizacin de los estudios de caso son el Instituto Nacional de Vas (Invas), establecimiento pblico de nivel nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, y la Caja Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom), Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Invas es la entidad responsable de la ejecucin de polticas y proyectos relacionados con la construccin y mantenimiento de la infraestructura nacional de vas, especficamente en lo relacionado con carreteras. Por su parte, Caprecom fue creada para prestar servicios mdico-asistenciales y el reconocimiento de prestaciones socieconmicas de los empleados oficiales del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas. Posteriormente, con base en la Ley 100 de 1993, se transform en una Entidad Promotora de Salud, ampliando sus competencias a todas las personas que deban afiliarse al sistema general de seguridad social en salud y deseen hacerlo libremente a ella. Actualmente Caprecom atraviesa por una crisis financiera cuyas causas aparentemente se originaron en fenmenos de corrupcin, que de no tomarse medidas correctivas puede conllevar a su liquidacin, en perjuicio de un amplio sector de la poblacin afiliada, con las secuelas sociales que esto conlleva.
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El mapa de riesgos como mtodo para el estudio de la corrupcin
Es probable que la expresin mapa de riesgos no sea la ms adecuada para el estudio de un hecho o fenmeno social. Tal expresin es utilizada con mayor regularidad por disciplinas cuyo objeto de estudio es, o presenta una relacin directa con la identificacin, interpretacin y explicacin de las caractersticas que sobresalen de los espacios fsicos, y que a su vez, son representados de manera grfica en lo que comnmente denominamos mapa. De acuerdo con el diccionario, el trmino mapa se refiere a lo que sobresale en alguna cosa o a la representacin geogrfica de la superficie terrestre o de parte de ella, mientras que riesgo significa posibilidad o probabilidad de que suceda algo. Por tanto, para los propsitos del presente estudio, con la expresin mapa de riesgos queremos significar el ejercicio mediante el cual es posible identificar, vislumbrar o precisar aquellos lugares, aspectos, instancias, decisiones, manejos y/o procedimientos que sobresalen en un espacio de carcter organizacional, no fsico, de una entidad u organismo de carcter pblico, en el cual existe la posibilidad, probabilidad o riesgo de comportamientos proclives a la corrupcin. Para elaborar el mapa de riesgos, lo ms conveniente es acudir a cualquiera de las tcnicas existentes para la realizacin de diagnsticos administrativos, teniendo en cuenta que es necesario adecuar la tcnica escogida al objeto de estudio y a las reas seleccionadas, as como a los propsitos del mismo. Es decir, que por ninguna circunstancia, el diagnstico que se realice tiene como propsito la realizacin de una auditora organizacional, como tampoco es su objetivo identificar posibles duplicidades o colisiones de competencias, ni descubrir si existe o no un manejo racional de los recursos, con miras a proponer un programa de mejoramiento administrativo. De lo que se trata es de identificar diferentes reas de la organizacin en las que se presente mayor vulnerabilidad a prcticas corruptas por parte de funcionarios, proveedores, clientes y/o usuarios con el fin de conocer sus causas, consecuencias y modus operandi, para que una vez conocidas las caractersticas especficas y modalidades de la corrupcin de cada organizacin en particular, se puedan formular estrategias y/o adoptar medidas y acciones encaminadas a prevenir, perseguir, sancionar y combatir la corrupcin, en sus diferentes manifestaciones. En estos trminos la expresin mapa de riesgos nos sirve para denotar los aspectos sobresalientes del comportamiento individual o colectivo de las entidades objeto de estudio, es decir, Invas y Caprecom, relacionados con factores de riesgo de corrupcin, asociados a las reas de contrata-
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cin, sistemas de control, mtodos y procedimientos de trabajo, contable financiera y alta y media gerencia35. Se han escogido estas reas porque de acuerdo con los aspectos que en ellas se trata, es evidente que son ms vulnerables al ejercicio de prcticas corruptas, ofrecen cierta facilidad para su delimitacin y comprensin, son temas comunes a las dos entidades y, a su vez, comunes a las dems entidades y organismos del Estado, por lo cual podra pensarse que los resultados obtenidos del estudio tienen algn nivel de generalidad, sin olvidar las limitaciones propias del mtodo de estudio de casos. Despus de haber definido las reas objeto de estudio, se debe hacer un ejercicio de caracterizacin de las mismas, sealando los aspectos de mayor inters para el estudio sobre los cuales se centrar la atencin del investigador. En lo posible, la observacin se debe orientar hacia la identificacin de aquellas actuaciones o comportamientos que por su regularidad adquieren un cierto nivel de aceptacin por parte de los funcionarios, involucrando un considerable nmero de ellos y, por tanto, llegan a considerarse como normales, para diferenciarlas de aquellas que pueden ser ocasionales o espordicas y que generalmente involucran a un reducido nmero de funcionarios.
BIBLIOGRAFA
Crdenas, Mauricio y Roberto Steiner (compiladores), Corrupcin, crimen y justicia, Santaf de Bogot, Tercer Mundo Editores,1998. Cepeda Ulloa, Fernando (compilador), La corrupcin en Colombia, Santaf de Bogot, Tercer Mundo Editores, 1997. CIDER, Red de Solidaridad, La corrupcin en Colombia, Santaf de Bogot, 1997. Cortina, Adela, tica de la empresa, Madrid, Trotta, 1994. , El mundo de los valores, Santaf de Bogot, El Bho, 1998. , y Jess Conil, Democracia participativa y sociedad civil. Una tica empresarial , Santaf de Bogot, Fundacin Social, 1998. El principio del pez gordo, Santaf de Bogot, Editorial Planeta,1993. ESAP, Hacia la transparencia en la gestin pblica, Documentos ESAP, Santaf de Bogot, 1994.
35
Adems del mapa de riesgos propuesto, es posible conformar un sinnmero de ellos, asociados a diferentes ejes o referentes, tales como: reas funcionales de la organizacin, niveles de jerarqua, funciones de la direccin (planeacin, organizacin, control), dependencias o unidades administrativas, sistemas o subsistemas, entre otros.
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Captulo 1 APROXIMACINTERICAYMETODOLGICA PARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

scar Hernando Arcila Nio

Jos Mara Tortosa, Corrupcin, Barcelona, Icaria, 1995.

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PERSPECTIVA JURDICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

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PERSPECTIVA ECONMICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

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Federico Weinschelbaum, El tringulo de la corrupcin, publicado en Corrupcin, crimen y justicia. Ibd.

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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.

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Ibd. Citado en Corrupcin, crimen y justicia.

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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.

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