Gestión Social - Cómo Lograr Eficiencia e Impacto en Las Políticas Sociales

economa y demografa
GESTIN SOCIAL Cmo lograr eciencia e impacto en las polticas sociales

por
ernesto cohen y rolando franco

con la colaboracin de
rodrigo martnez alejandro medina leonel tapia
edicin al cuidado de ricardo valds portada de ivonne murillo primera edicin, 2005 siglo xxi editores, s. a. de c. v. en coedicin con naciones unidas, 2005 isbn 962-23-2546-3 derechos reservados conforme a la ley, se prohbe la reproduccin total o parcial por cualquier medio mecnico o electrnico sin permiso escrito del editor. impreso y hecho en mxico
PRESENTACIN
Cada vez es ms amplio el consenso respecto a la importancia que tiene la poltica social, no slo para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, sino tambin para contribuir a asegurar el crecimiento econmico futuro, a travs de la formacin del capital humano. Asimismo, se reconoce que los programas sociales cumplen una funcin clave al asegurar el mantenimiento de ciertos niveles de cohesin social, que resultan fundamentales para que las sociedades concretas puedan funcionar. Este acuerdo puede explicar el esfuerzo que los pases latinoamericanos han hecho, desde comienzos de los aos noventa, para incrementar los recursos para el sector social. Si bien existen grandes diferencias entre un pas y otro, tanto en trminos del porcentaje del producto interno bruto destinado a programas sociales como de la cantidad de dlares per cpita que se aportan para ese n, puede armarse que todos los gobiernos han aumentado los recursos pblicos para esta rea, incluso con posterioridad a 1997, cuando se quebr la tendencia al crecimiento econmico que caracteriz la primera mitad de los aos noventa. Sin embargo, ese esfuerzo no se ha traducido en una mejora notoria de los indicadores sociales ni en una clara reduccin de la pobreza. Es cierto que no se puede pedir a la poltica social que asuma en solitario esa tarea, por cuanto slo puede alcanzar resultados positivos en ese campo si va acompaada de un crecimiento econmico alto, sostenido; es decir, que cree empleos de calidad. Pero las disparidades entre crecimiento y programas sociales no pueden ser un argumento suciente para desinteresarse de algunos problemas cruciales que muestran dichos programas. Tanto en el pasado como en la actualidad, los programas sociales han estado lejos de alcanzar sus objetivos. Ello se debe a las notorias deciencias en el manejo de los recursos disponibles, as como a una baja ecacia en la generacin de los productos con los que se pretende cubrir las carencias de la poblacin destinataria. Asimismo, la [7]
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deciente identicacin de los grupos a los que deberan estar orientados se traduce en un bajo impacto sobre su situacin de bienestar. Todo lo anterior exige que se piense no slo en el diseo de las polticas, sino tambin en su gestin. Este libro se centra, justamente, en el anlisis de la formulacin, evaluacin, implementacin y monitoreo de las polticas, programas y proyectos sociales, y de las condiciones institucionales y organizacionales necesarias para obtener resultados adecuados. Todo ello se engloba bajo la expresin gestin social. En este trabajo se argumenta que el vector central que debe orientar la gestin social es el impacto que los programas y proyectos producen en la poblacin a la que estn dirigidos, lo que los autores estiman que implica un cambio radical en la forma de plantear el problema. La poltica social proporciona tambin prestaciones de diferente naturaleza a distintas poblaciones, en un entorno institucional variado. Resulta, por lo tanto, fundamental tener en cuenta estas peculiaridades de los modelos de gestin y superar la simplicidad y los supuestos de los esquemas tradicionales. Por lo mismo, se presenta un modelo de gestin social destinado a mejorar el impacto externo y la eciencia interna de los programas y proyectos sociales y se analizan los principales problemas que se plantean en su diseo, evaluacin, implementacin y monitoreo; adems, se presta especial importancia a los requisitos indispensables para introducir, desarrollar y mantener mecanismos de mercado en la prestacin de servicios sociales. Cabe destacar que la publicacin de este libro se enmarca en las actividades del proyecto Social Policy Management in Latin America and the Caribbean, que ejecut la cepal con el apoyo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania, en coordinacin con GTZ- Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica. jos luis machinea secretario ejecutivo, cepal
INTRODUCCIN
La poltica social desempea un papel insustituible, pero tambin tiene limitaciones. Ella no puede (ni debe intentar) asumir por s sola la responsabilidad de la equidad. ste es un objetivo que, junto con la transformacin productiva, debe perseguirse simultneamente con la poltica econmica. Ambas se retroalimentan. El crecimiento econmico genera puestos de trabajo y as permite que quienes los ocupan obtengan ingresos con los que podrn satisfacer autnomamente sus necesidades y contribuir al mismo tiempo a difundir nuevas oportunidades de consumo en la sociedad. Debido a esa mayor actividad, el crecimiento econmico incrementa, asimismo, los recursos que el Estado capta a travs de los impuestos, con los que podr nanciar programas sociales. La poltica social, por su parte, adems de sus funciones de compensacin social y fomento de la cohesin, contribuye al desarrollo econmico, sobre todo aumentando la dotacin de capital humano de la poblacin, que as estar en condiciones de utilizar tecnologa ms moderna y productiva. El cambio del modelo de desarrollo, basado en la apertura econmica y la bsqueda de la insercin internacional, fue acompaado del surgimiento de un paradigma alternativo para la poltica social, con nuevas formas de organizacin y criterios diferentes. En lo institucional, postul el reconocimiento de la existencia de una pluralidad de actores/sectores en la prestacin de servicios sociales, en vez del tradicional enfoque estadocntrico, al mismo tiempo que promovi un funcionamiento descentralizado del Estado. Asimismo, sugiri superar la lgica burocrtica en la toma de decisiones que incluso no haba logrado imponerse a las formas clientelistas y patrimonialistas y recomend explorar la lgica de proyectos. En lo nanciero, se buscaron nuevas fuentes de nanciamiento adems del erario pblico, as como otras formas de asignaciones, ya no preocupadas por la oferta, sino por fortalecer la demanda. Se reconoci, asimismo, que los reales beneciarios de los programas sociales no eran siempre los ms necesitados. Por ello, se redeni el [9]
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universalismo, vulgarmente entendido como la generalizacin de una oferta invariable para toda la poblacin, enfatizando que lo que deba universalizarse era la satisfaccin de las necesidades bsicas, lo que exiga un tratamiento diferencial de las distintas subpoblaciones. Por consiguiente, se sugiri tambin la conveniencia de utilizar nuevos indicadores de xito centrados en la medicin del impacto sobre la poblacin-objetivo de los programas y proyectos sociales, ms que en datos relacionados con los productos entregados o el monto de recursos gastados. Transcurrido ya un largo periodo de supuesto enfrentamiento entre estas dos posiciones, la prctica no muestra avances trascendentales. Las polticas sociales, tanto en el pasado como en la actualidad, estuvieron y estn lejos de alcanzar sus objetivos debido a que presentan notorias deciencias en el manejo de los escasos recursos que se ponen a su disposicin, al mismo tiempo que muestran poca ecacia en el desarrollo de los productos que generan, lo que se traduce, a su vez, en un magro efecto en la situacin de bienestar de las personas a las que se dirigen. Todo lo anterior exige que se piense no slo en el diseo de las polticas, sino tambin en su gestin. Este libro se centra, justamente, en el anlisis de la formulacin, evaluacin, implementacin y monitoreo de las polticas, programas y proyectos sociales, y en las condiciones institucionales y organizacionales que son necesarias para obtener resultados adecuados. Todo ello se engloba bajo el trmino gestin social. Se parte del convencimiento de que el vector central que debe orientar la gestin social es el impacto que los programas y proyectos producen en la poblacin a que estn dirigidos. Esto implica una inversin copernicana con respecto a la forma usual de plantear el problema. La poltica social proporciona adems prestaciones de diferente naturaleza, a poblaciones- objetivo diversas, en entornos institucionales variados. Estas peculiaridades deben considerarse en los modelos de gestin, superando la simplicidad y los supuestos de los esquemas tradicionales. En este texto se presenta un modelo de gestin social, orientado a mejorar el impacto externo y la eciencia interna de los programas
introduccin
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y proyectos sociales; se analizan los principales problemas que deben enfrentarse en su diseo, evaluacin, implementacin y monitoreo, dando especial importancia a los requisitos indispensables para introducir, desarrollar y mantener mecanismos de mercado en la prestacin de servicios sociales. El desarrollo terico aqu presentado se gest en una investigacin efectuada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), con el apoyo del Ministerio de Cooperacin Econmica de Alemania. La seleccin de los casos se hizo siguiendo criterios que garantizasen la heterogeneidad espacial, de escala y complejidad, as como el posicionamiento estratgico de la poltica social en cada uno de los pases escogidos. Los casos analizados fueron:1 Proyecto Joven, dirigido a la capacitacin de jvenes pobres desocupados, que buscaba incrementar sus oportunidades de empleo.
1 Conviene destacar que, como resultado de la investigacin que ha dado origen a este libro, se han realizado otras publicaciones, las que pueden solicitarse a la cepal, y tambin se encuentran disponibles en <www.eclac.org>. Son las siguientes: Gestin de programas sociales en Amrica Latina (vols. 1 y 2), Serie polticas sociales, nm. 25 (LC/L.1114/E), junio de 1998) cepal, Santiago de Chile. Los desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso, Serie polticas sociales, nm. 45, cepal, Santiago de Chile (en prensa). Gestin de programas sociales en Amrica Latina. Anlisis de casos, Serie polticas sociales, nm. 46, cepal, Santiago de Chile. Esta publicacin se compone de cinco volmenes: Vol. i: Proyecto Joven de Argentina. Autores: Ernesto Cohen, Rodrigo Martnez, Cecilia Navarrete (LC/L.1470-P), nm. de venta: S.01.II.G.5, enero de 2001. Vol. ii: El Programa Nacional de Enfermedades Sexualmente Transmisibles (DST) y Sndrome de Inmunodeciencia Adquirida (SIDA), de Brasil. Autores: Ernesto Cohen, Rodrigo Martnez, Jorge Adriano Sotero, Mara Alice Tironi Lipparelli (LC/L.1470-P), nm. de venta: S.01.II.G.5, enero de 2001. Vol. iii: El Programa de Restaurantes Escolares Comunitarios de Medelln, Colombia. Autores: Ernesto Cohen, Leonel Tapia, scar Machado, Mario Alonso Agudelo, Myriam Cadavid, Guillermina Ruiz de Villegas (LC/L.1470/Add2-P), nm. de venta: S.01.II.G.5, enero de 2001. Vol. iv: El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa de Chile. Autores: Ernesto Cohen, Alejandro Medina, Carlos Gil, Ana Mara Correa, Gloria Fanta, Miguel Angel Daz (LC/L.1470/Add.3-P), nm. de venta: S.01.II.G.5, enero de 2001.
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Formaba parte del Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva (parp) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin Argentina. Programa dst/aids, cuyo objetivo es mejorar la prevencin y atencin del vih/sida, ejecutado por la Secretara de Proyectos Especiales del Ministerio de Salud de la Repblica Federativa de Brasil. Programa de Apoyo a la Microempresa, cuya nalidad es dar capacitacin, asistencia tcnica y apoyo para la obtencin de crditos a unidades productivas que tienen bajos niveles profesionales y de ventas y ocupan a menos de siete trabajadores; es ejecutado por el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (fosis) del Gobierno de Chile. Proyecto de Restaurantes Escolares Comunitarios, que busca contribuir al mejoramiento del estado nutricional en la poblacin en edad escolar en situacin de pobreza, por medio de la suplementacin alimentaria, la modicacin de hbitos nutricionales en la familia, y el fortalecimiento de mecanismos de participacin ciudadana. Es ejecutado por la Secretara de Bienestar Social de la Municipalidad de Medelln, Colombia. Programa de Inversin Social (propais), que nancia inversiones destinadas a los segmentos menos favorecidos de la poblacin, procurando el mejoramiento progresivo de su nivel de vida. Depende de la Secretara de Accin Social de la Presidencia de la Repblica de Paraguay.
Los autores agradecen la colaboracin de la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (gtz, organismo de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible), as como la de muchos colegas de la cepal.
Vol. v: El Programa de Inversin Social en Paraguay, PROPAIS. Autores: Ernesto Cohen y Leonel Tapia (LC/L.1470/Add.3-P), nm. de venta: S.01.II.G.5, enero de 2001.
1. EL ESCENARIO SOCIAL LATINOAMERICANO ACTUAL
introduccin La Amrica Latina de comienzos de siglo presenta un panorama complicado para avanzar en la tarea de construir una sociedad ms equitativa. Es importante, por lo tanto, hacer una revisin de las caractersticas principales que inuyen en el logro del bienestar, porque ellas debern ser manejadas por la nueva gestin social que se postula en este libro. El anlisis que sigue parte del supuesto de que las polticas econmicas y sociales son responsables, conjuntamente, del logro del crecimiento econmico y la equidad. Lo que suceda con el crecimiento econmico afectar las oportunidades de bienestar mediante la generacin de puestos de trabajo, disminucin de la tasa de desempleo y de la ocupacin informal. Por otra parte, las polticas sociales constituyen un prerrequisito para que pueda producirse un crecimiento econmico que facilite la competitividad autntica, utilizando el capital humano de todas las personas y difundiendo entre ellas, equitativamente, los frutos del crecimiento. Corresponde asimismo prestar atencin a los cambios demogrcos que estn afectando la composicin de la poblacin latinoamericana, y que plantean demandas diferentes segn la fase de la transicin demogrca en que se encuentre cada pas. Se revisa tambin la distribucin del ingreso vigente y los factores que la determinan. Finalmente, se consideran los recursos nancieros que se han destinado a las polticas sociales y la eciencia con que se los ha utilizado.
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polticas pblicas para el crecimiento y la equidad Conviene evitar el error de responsabilizar exclusivamente a las polticas sociales de la bsqueda de la equidad. No es adecuado el planteo tradicional de que la poltica econmica procura el crecimiento y la poltica social responde por la equidad. En realidad, ambas son responsables conjuntamente de alcanzar el doble objetivo de crecer y generar equidad. Incluso las polticas sociales mejor diseadas y gestionadas no podran por s solas alcanzar la equidad. Es necesario que existan tambin polticas econmicas adecuadas. El crecimiento econmico es bsico para el bienestar generalizado. Gracias a l se generan empleos, que proporcionan una remuneracin con la cual las personas pueden solventar de manera autnoma la satisfaccin de las necesidades familiares. Adems, el crecimiento eleva la recaudacin impositiva, con lo que el Estado dispondr de mayores recursos para cumplir sus funciones y, en especial, llevar a cabo polticas sociales. Tambin es cierto que el crecimiento difunde optimismo en la poblacin, haciendo ms viable la aplicacin de medidas redistributivas. stas son especialmente difciles de aplicar en situaciones de recesin, en las que los individuos tienden a defender con especial celo sus menoscabados ingresos. A partir de lo dicho, tambin es posible comentar la armacin usual que sostiene que la mejor poltica social es una buena poltica econmica. Este planteamiento fue muy comn en la poca de los ajustes estructurales y reaparece hoy cuando se ha frenado el crecimiento en la regin. La idea que lo subyace es que cuando un pas crece, especialmente si lo hace a tasas elevadas, va resolviendo sobre la marcha los problemas que se suscitan, incluso los sociales. Se cree que el llamado efecto de chorreo (trickle down) permitir que, tarde o temprano, todos reciban una parte de los frutos de ese crecimiento. Esa armacin tiene una cuota de verdad, pero debe matizarse, armando que una buena poltica econmica es condicin necesaria pero no suciente para la equidad. Por una parte, se considera buena aquella poltica que asegura el crecimiento. Pero se puede crecer de maneras muy distintas. Una va es la explotacin excesiva de recursos naturales o el aprovechamiento de una mano de obra poco calicada y mal remunerada. Son casos de competitividad es-
el escenario social latinoamericano actual
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puria, que generan un crecimiento difcil de sostener en el mediano y largo plazo. La alternativa sera lograr una competitividad autntica que aproveche el capital humano de toda la poblacin, que debera generar un crecimiento ms estable y duradero, y asegurar al mismo tiempo una adecuada difusin de los frutos del crecimiento entre toda la poblacin. En este caso las polticas sociales constituyen un prerrequisito del crecimiento, porque son ellas las que elevan la dotacin de capital humano. La relacin estrecha entre crecimiento y equidad qued una vez ms de maniesto al nal de la decenio de 1990. Mientras la poblacin econmicamente activa se mantena constante, hubo una desaceleracin del ritmo de crecimiento econmico y, consecuentemente, cay tambin el ritmo de incremento del empleo (vase la grca 1). Entre 1990 y 1994, ste subi a 2.4% promedio anual, mientras que el producto lo hizo a 4.1% anual. En el periodo siguiente, de 1994 a 1997, la tasa de aumento del empleo se redujo
grca 1 Amrica Latina: evolucin del producto interno bruto (pib) y del empleo en los aos noventa (Tasa media anual de variacin)
4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 1990-1994
a
Ocupados PIB total PEA
a
1994-1997
1997-1999
Poblacin econmicamente activa: quince y ms aos de edad. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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levemente (en una dcima), en tanto que la del producto decreci en ocho dcimas: de 4.1 a 3.3%. Fue entre 1997 y 1999 que ambas variables manifestaron una drstica cada en su crecimiento, llegando a 1.6 y 1.3% respectivamente. Esa notable disminucin de la generacin de puestos de trabajo torn inviable, asimismo, la incorporacin al mercado laboral de un segundo miembro de los hogares, lo que haba sido la va utilizada por las familias pobres para salir de esa condicin y haba contribuido a la disminucin de la pobreza agregada durante la primera mitad del decenio (vase la grca 2). La recesin iniciada en 2001 se ha agudizado en 2002, con una desaceleracin generalizada que muestra a numerosos pases afectados por el retroceso del producto por habitante. Se prev una tasa negativa de crecimiento en 2002 y las perspectivas son decepcionantes.1 Esa situacin condujo a que el secretario ejecutivo de la cepal sostuviera que estamos ante una nueva media dcada perdida,2 que se agrega a la dcada perdida de los aos ochenta. La situacin actual incluso podra ser peor. En los aos ochenta, los problemas econmicos convivieron con xitos polticos, al punto que se la consider una dcada ganada para la democracia. Hoy, en cambio, la crisis econmica viene acompaada de malestar social. Las encuestas muestran a una opinin pblica muy crtica de la democracia y su funcionamiento. Esta falta de esperanza, sin duda, complica las posibilidades de recuperacin econmica y, consecuentemente, torna difcil avanzar en materia de polticas sociales para la superacin de la pobreza. Se vuelve dicultoso, por lo tanto, el cumplimiento de los compromisos asumidos por los gobiernos de la regin en la Cumbre del Milenio (Naciones Unidas, 2000). All acordaron disminuir a la mitad la indigencia o pobreza extrema para el aos 2015. Diversas estimaciones han establecido que, para alcanzar dicha meta, la regin debera mantener una tasa de crecimiento de 4.5% anual (vase el cuadro 1). O sea que no parece fcil alcanzar incluso esa meta poco exigente pensada para contextos de pases muy atrasados, la que
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Vase cepal (2002). Vase Ocampo (2002).
grca 2 Amrica Latina: familias nucleares con ms de un aportante de ingresos, 1999 ( (En porcentajes)
61.1 38.1 33.8 32.2 30.7 27.4 27.0 24.9 22.0 22.0 20.5 19.4 19.3 17.5
Guatemala
78.7 54.6 80.1 70.6 65.6 67.8 69.6 73.7 71.9 72.6 76.8 76.1 81.0 70.9 68.1
72.1
Uruguay
Mxico
Paraguay
Honduras
Bolivia
Brasil
Nicaragua
Costa Rica
Ecuador
Colombia
Argentina
Venezuela
Panam
Chile
12.0
Rep. Dominicana 20.0 Quintil 1 30.0 40.0 50.0 Quintil 5
9.7
10.0
60.0
70.0
80.0
90.0
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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cuadro 1 Amrica Latina: tasa de crecimiento econmico requerida para reducir a la mitad la proporcin de poblacin en pobreza extrema en los prximos 15 aos ( (Meta de la Cumbre del Milenio)
Crecimiento (promedio anual) Pobreza extrema (porcentaje) Crecimiento (promedio anual)
PIB PIB
Actual Amrica Latina Pas con menor pobreza Pas con mayor pobrezaa
a
Meta 9 5.5 12.5
total 3.8 3.5 4.5
per cpita 2.3 2.2 2.7
18 11 25
Con respecto al promedio regional en 1999. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal).
ser absolutamente incumplible si no se recupera la senda del crecimiento econmico. Adems, cabe recordar que durante el periodo de crecimiento del decenio pasado, si bien disminuy el nmero absoluto de indigentes, el de pobres continu incrementndose (vase la grca 3). Vale decir, ni siquiera creciendo se ha logrado frenar ese aumento. Ello muestra las dicultades que existen para elevar las oportunidades de bienestar de todas las personas. Lo que es difcil de alcanzar con crecimiento, resulta irrealizable en periodos de recesin, lo que constituye un nuevo acicate para insistir en la necesidad de asegurar una adecuada expansin de la economa.
la transicin demogrca Se ha dicho que hoy Amrica Latina disfruta de un bono demogrco, porque hay una mayor proporcin de personas en edad de trabajar, lo que disminuye el peso de los dependientes, fundamentalmente nios. Esto es positivo para las polticas sociales, porque tien-
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grca 3 Amrica Latina: volumen de poblacin pobre e indigente, 1980-1999 (En millones) (
240 200.2 200 160 120 80 40 0 1980 1990 1994 1997 1999 62.4 135.9 93.4 91.6 88.8 89.4 201.5 203.8 211.4
Pobreza
Indigencia
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
de a disminuir la presin por elevar servicios tanto educativos como de atencin de salud. Sin embargo, hay dos problemas que se asocian con lo anterior. Por una parte, comienza a surgir un nuevo problema: el crecimiento del nmero de ancianos. Esta nueva situacin generar demandas de otro tipo sobre los sistemas de proteccin social, los que sern probablemente muy costosos, especialmente en salud. Por otra parte, cabe destacar que los nios y adolescentes siguen siendo un grupo especialmente importante dentro del conjunto de los pobres (vase la grca 4). Esto ha permitido armar que la mayora de los pobres son nios y la mayora de los nios son pobres. Hay as un crculo vicioso de la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Los hogares pobres mantienen todava tasas elevadas de hijos por mujer, a diferencia de lo que sucede en los estratos altos y medios. Esto hace que sigan siendo los responsables de la reproduccin de la base demogrca de las sociedades latinoamericanas.
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grca 4 Amrica Latina (19 pases): incidencia de la pobrezaa segn grupos de edad, 1990-1999 (En porcentajes)
Grupo de edad 0 a 5 aos 59 57 59 61 50 50 40 Ao 1990 Ao 1999
6 a 12 aos
13 a 19 aos
20 aos y ms
35
Poblacin total 0 10 20 30 40
48 44 50 60 Porcentajes 70 80 90 100
Porcentaje de personas que residen en hogares con un ingreso inferior a la lnea de pobreza. Incluye a personas indigentes o en extrema pobreza. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
necesidad de un crecimiento estable Tambin corresponde destacar la importancia que ha tenido en el mantenimiento de los niveles de pobreza el que la curva del crecimiento de la regin latinoamericana haya estado marcada por aos exitosos seguidos de fuertes recesiones. stas tienen un severo impacto regresivo en la reduccin de la pobreza. La forma aserrada de la curva de crecimiento es especialmente daina desde la perspectiva de la reduccin de la pobreza (vase la grca 4). En un ao de recesin puede perderse entre la mitad y todo lo ganado durante cuatro o cinco aos de crecimiento. Por consiguiente, puede ser preferible crecer menos en los aos exitosos y caer tambin menos en los periodos recesivos. En denitiva, las polticas que tiendan a suavizar los ciclos resultan especialmente relevantes para el alivio de la pobreza.
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el estilo de desarrollo En el mismo sentido, conviene enfatizar la importancia que reviste el estilo de desarrollo caracterstico de los diferentes pases. Ello se observa en el hecho de que similares tasas de crecimiento econmico provocan efectos diferentes en los niveles de pobreza (vase la grca 5). El coeciente de elasticidad de reduccin de la pobreza por unidad de crecimiento econmico, para el conjunto de la regin, es de 0.70. Sin embargo, en algunos pases llega a 1.00 e incluso hasta 1.5. En Chile, por ejemplo, el incremento de 55% del pib per cpita entre 1990 y 2000 se tradujo en un descenso de la pobreza de 50% (16 puntos porcentuales). En Uruguay, un incremento mucho menor del producto per cpita (28%) provoc, en un lapso similar, una mayor baja relativa de la pobreza (53%), con una disminucin de 6 puntos porcentuales. El producto por habitante en Bolivia y Panam creci de manera parecida (alrededor de 16 y 20% acumulado en el periodo), pero las disminuciones de la pobreza urbana fueron muy diferentes: 14 y 25% respectivamente. En cambio, el aumento de 9% del pib per cpita en Brasil se tradujo en una baja de 28% en la incidencia de pobreza. Ello demuestra que la reduccin de la pobreza no slo est asociada con el aumento de la actividad econmica, sino a otras caractersticas como la dinmica sectorial del producto, el desempeo del mercado de trabajo, el efecto de las polticas sociales sobre la conformacin del ingreso familiar de los grupos pobres y a la mayor o menor estabilidad del crecimiento (cepal, 2001). Una importante conclusin que puede extraerse de tales diferencias es que los gobiernos tienen grados de libertad para disear y llevar a cabo sus polticas, pudiendo entonces afectar en mayor o menor grado tanto el desempeo econmico como la difusin del bienestar entre la poblacin.
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grca 5 Amrica Latina (14 pases): variacin promedio anual del pib per cpita y la incidencia de pobreza, 1990-1999 (En porcentajes)
Venezuela
0
Mxico Argentina
Ecuador
Honduras
Colombia AMRICA LATINA Nicaragua Guatemala El Salvador Brasil Costa Rica Panam
-2
-4
Variacin porcentual de la incidencia de pobreza
-6
Chile Uruguay
-8 2 4 6
8
-2
Variacin porcentual del producto interno bruto (PIB) per cpita
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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la desigualdad en la distribucin del ingreso Suele repetirse que Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo: el 10% ms rico capta, en la mayora de los pases, ms de 35% del ingreso total y, en general, lo que percibe ese estrato es 20 veces superior a lo que recibe el 40% ms pobre. Sin duda, existe gran heterogeneidad entre pases de la regin (vase la grca 6) y es probable que esas diferencias expliquen, por lo menos en parte, la dispar elasticidad que se vio anteriormente entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza.
grca 6 Amrica Latina (17 pases): participacin en el ingreso total del 40% de los hogares ms pobres y del 10% ms rico, 1999a (En porcentajes)
Argentinab 50
Venezuela Uruguayc
Bolivia Brasil
40 30
Rep. Dominicana
20 10
Chile
Paraguay
Colombia
Panam
Costa Rica Ecuadorc Mxico Honduras El Salvador Guatemala 10% de hogares ms ricos
Nicaragua
40% de hogares ms pobres

a
Hogares del conjunto del pas ordenados segn su ingreso per cpita. Gran Buenos Aires. c Total urbano. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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Hoy el tema de la distribucin del ingreso ha vuelto a ganar espacio como objetivo de la poltica pblica y se lo relaciona tanto con el crecimiento como con la pobreza. Se arma que una distribucin del ingreso ms igualitaria promueve el crecimiento econmico: cuanto ms desigual sea un pas, menos efectivo ser el crecimiento para reducir la pobreza (Lustig y otros, 2001). Otros sostienen que no es posible para Amrica Latina superar tasas de crecimiento de 3 o 4%, justamente porque la mitad de su poblacin no interviene en el esfuerzo de crecimiento, debido a su escasa participacin en el ingreso nacional y a su pobreza (Birdsall, 1998). Tambin se ha argumentado que existira una pobreza innecesaria en Amrica Latina (Berry, 1997), ya que de haberse mantenido la [ya concentrada] distribucin del ingreso de comienzos de los aos ochenta, el aumento del nmero de pobres derivado de la crisis habra sido 50% inferior (Londoo y Szekely, 1997). Tambin se ha recordado que si Amrica Latina tuviera la distribucin del ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo de acuerdo con los patrones internacionales, la incidencia de la pobreza sera la mitad de lo que es realmente (bid, 1998). Finalmente, se sostiene que la reduccin de las desigualdades incrementa la estabilidad de los sistemas polticos democrticos, mientras que la concentracin crea riesgos derivados de la reaccin de los grupos perdedores. A partir de esos argumentos suele haber consenso en postular que debe modicarse la distribucin de la renta. Pocos estarn en desacuerdo con ello, por cuanto parece evidente que si la renta estuviera mejor distribuida, la pobreza sera menor. Especialmente en los pases de gran tamao, mejoraran las condiciones de desarrollo econmico, porque aumentara la demanda interna.
factores que dicultan la redistribucin Pero esa hipottica situacin favorable no es fcil de lograr en la prctica. No se puede cambiar la distribucin de la renta de un momento para otro. Hay factores determinantes de naturaleza patrimonial, demogrca, educacional, ocupacional y de brecha de re-
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muneraciones que resultan difcilmente modicables en plazos cortos. Con respecto al patrimonio, conviene recordar que en Amrica Latina ste se encuentra todava ms concentrado que el ingreso. Podra decirse que sera modicable mediante un proceso revolucionario que expropiara los medios de produccin y los redistribuyera en partes iguales entre el conjunto de la poblacin nacional. Adems de las dicultades relacionadas con la concrecin de esta hiptesis, sin duda no sera fcil asignarlos en partes iguales a todos. Pero lo ms importante es que si se volviera a permitir el funcionamiento del mercado, rpidamente comenzaran a producirse transferencias, porque habra personas a las que no les interesara administrar su porcin por tener pocas capacidades para hacerlo bien, mientras otras aprovecharan mejor las oportunidades y administraran mejor el nuevo patrimonio que se les ha asignado. En denitiva, en poco tiempo comenzaran a reaparecer desigualdades patrimoniales, que se expresaran tambin en diferencias de renta. Si para evitar estos procesos se mantiene la totalidad del patrimonio nacional en poder del Estado, resulta probable que se repitan las fracasadas experiencias de planicacin central que se han producido a lo largo de la historia reciente. Existen muy fuertes diferencias de tamao entre los hogares pobres y los no pobres. La reproduccin de la base poblacional de estos pases ha quedado en manos de los hogares con menor renta, que tienen el mayor nmero de miembros. Los que estn por debajo de la lnea de pobreza tienen cinco o ms miembros, mientras que los que sobrepasan la lnea de pobreza tienen menos de tres. Tales diferencias explican buena parte de la pronunciada desigualdad en la distribucin del ingreso. Y es bien sabido que los comportamientos reproductivos no pueden alterarse en periodos breves. Las polticas de control de natalidad o de paternidad responsable son, sin duda, importantes, pero sus resultados, que se expresan en una merma de la fecundidad de las mujeres pobres, implican cambios culturales de lento procesamiento. Por ello, si bien esas polticas deben iniciarse desde ya, hay que tener claro que slo producirn resultados en el mediano y largo plazo. El factor educativo tambin resulta decisivo para explicar las diferencias en la renta. La cantidad de aos de educacin formal que
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tiene una persona determina su ubicacin en el mercado de trabajo. Y es por medio de la participacin en ste que las familias obtienen los recursos que les permiten subvenir a sus propias necesidades. La escuela, entonces, es una institucin que condiciona notablemente la posibilidad de acabar con la desigualdad, porque dota de muy diferente capital educativo a los nios que provienen de diversos niveles socioeconmicos. Slo la mitad de los que ingresan a primaria termina el ciclo, y quienes lo logran tienen un rendimiento promedio muy inferior al de sus pares de los pases industrializados. Aunque haya plazas disponibles para todos, hay una alta tasa de repeticin y una fuerte desercin. De los nueve millones de nios que ingresan anualmente a la educacin, alrededor de cuatro millones fracasan en el primer ao. Se calcula que el costo adicional de ensear a los que repiten llega a 4 200 millones de dlares anuales. Los estudios de la cepal, dados a conocer en el Panorama social de Amrica Latina, permiten armar que la nica manera de garantizar a las personas una probabilidad alta de no caer en la pobreza consiste en asegurar que alcancen doce aos de educacin formal. Pero tambin conviene tener presente el fenmeno de la devaluacin educativa. Cuando crece el nmero de escolarizados la competencia entre ellos por los puestos de trabajo resulta mayor. Esto obliga a acumular cada vez ms aos de estudio para distinguirse de los dems competidores por el mismo empleo. De ese modo se produce un desgaste del capital humano. Al haber disponibilidad de personas con mayor instruccin, los empleadores pueden elevar los estndares educativos requeridos para ocupar posiciones laborales que pueden llevarse a cabo adecuadamente con poca formacin. Por consiguiente, si bien las reformas educativas que procuran reducir la repeticin y la desercin y mejorar la calidad de la educacin son de gran importancia, no resultan sucientes por s solas para superar la falta de equidad. Los factores extraescolares tienen un peso considerable en el rendimiento educativo. Ello exige compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos como nica manera de evitar que el sistema educativo funcione como un mecanismo de reproduccin de disparidades preexistentes. Se suele insistir en la importancia de la educacin para la competitividad y tambin para mejorar la distribucin del ingreso. Sin
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duda, es una recomendacin adecuada. Pero conviene recordar que los esfuerzos que se hagan en dicha direccin no se traducirn en mejoras distributivas en el prximo decenio. Esto se debe a que la rotacin de personas en la fuerza de trabajo se realiza a un ritmo de 2 o 3% anual, lo que hace que el perl ocupacional de 80% de los trabajadores que estarn en funciones hacia nes del prximo decenio, ya est incorporado hoy al mercado laboral. De ah que quienes ya estn trabajando no obtengan ventaja alguna de las mejoras introducidas en el sistema educacional, que se orienta justamente a quienes an no se han incorporado al mercado laboral. Existen, asimismo, fuertes diferencias de densidad ocupacional entre estratos. Los hogares pertenecientes a estratos altos tienen el doble de personas ocupadas que los hogares pobres. En los primeros trabajan ambos cnyuges; en los otros slo uno. Esto se une tambin con la ya mencionada diferencia en la cantidad de miembros de esos tipos de hogar. La relacin entre ambas variables nmero de ocupados y cantidad de miembros en el hogar agrava fuertemente la desigualdad de la renta. Otro factor importante que alimenta la desigualdad del ingreso, y que puede tal vez relacionarse con el actual momento de la economa mundial y con la globalizacin, es la brecha de remuneraciones creciente entre profesionales y asalariados formales e informales. Esas diferencias tienden a ampliarse con mucha rapidez (vase la grca 7). En tres momentos en el decenio de 1990, se observa cmo la diferencia entre estos grupos laborales crece notablemente. Pero los profesionales tienden a pensar que sus remuneraciones son menores que las que en realidad les corresponderan. Cuando su salario aumenta, creen que slo se les estn reconociendo sus propios mritos, su capacidad y lo que aportan al funcionamiento de la economa del pas. Tal estado de nimo de inspiracin meritocrtica diculta la redistribucin del ingreso. La tendencia a la desigualdad no es exclusiva por lo menos hoy de Amrica Latina. Se est dando tambin en el mundo desarrollado, aunque a partir de otros niveles de concentracin. En Estados Unidos, por ejemplo, varios analistas han hecho notar que las tecnologas de la informacin incrementan las oportunidades de empleo e ingresos para los analistas simblicos, como se designa
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grca 7 Amrica Latina: brechas de remuneracin laboral entre trabajadores calicados y no calicados, 1990-1997
350 300 250 200 150 100 Profesionales/asalariados formales Profesionales/asalariados informales 154.7 1990 1994 1997 294.6 241.3 303.0
178.6
181.8
a aquellos trabajadores altamente calicados dedicados a producir bienes inmateriales intensivos en conocimiento (Reich, 1993). A la inversa, los obreros de la lnea de montaje son afectados por la creciente exigencia de tener calicaciones informticas, y por el traslado de los procesos rutinarios de produccin a otros pases con mano de obra ms barata e impuestos menos pesados (Thurow, 1992). Asimismo, en la Comunidad Europea se han percibido notables diferencias entre las retribuciones de los sectores acomodados de la poblacin [que] estn aumentando de manera signicativa y las posibilidades de ocuparse, las caractersticas del tipo de empleo que consiguen y las remuneraciones que obtienen las personas de 40% inferior (Dahrendorf, 1996). Por ello ha surgido la discusin sobre la desigualdad tolerable en esas sociedades y las alternativas viables para desarrollar (o mantener) la proteccin de los vulnerables (Giddens, 1998).3
3 Como contraargumento puede mencionarse que una edicin reciente de la revista alemana Der Spiegel, titulaba en su portada: bien formados, exitosos y cesan-
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el empleo y la proteccin laboral Hacia nes de los aos noventa, junto con la desaceleracin del crecimiento se elev el desempleo abierto, el trabajo asalariado no permanente y el nmero de quienes laboran sin contrato de trabajo y sin seguridad social (cepal, 2000b). La tasa promedio regional de desempleo abierto, en 1999, fue la ms alta de la decenio (8.9%), pese a que en dicho periodo descendi la participacin laboral (de 58.5 a 57.9%). Poco ms de 17 millones de los 26 millones de nuevos empleos creados correspondieron al sector informal (vase la grca 8). Tambin aqu reaparece la heterogeneidad regional. Pueden identicarse dos situaciones: mientras que en Mxico y algunos pases centroamericanos y caribeos se observ un apreciable dinamismo econmico y una disminucin del desempleo, ste aument en los pases sudamericanos que enfrentaron problemas de estancamiento. Lo anterior hace que el peso del sector informal sobre el total del empleo sea cada vez ms gravitante en las zonas urbanas. Su ponderacin se va elevando constantemente a lo largo de los aos noventa, en mediciones para 1990, 1994, 1997 y 1999 (vase la grca 10). Tambin hubo un signicativo aumento de la precariedad laboral. Para mantener o incrementar la competitividad internacional por la va de la reduccin del costo de la mano de obra, se acentu la desregulacin laboral, se ampliaron las causales de trmino de contrato y se redujeron las indemnizaciones por despido. Ello hizo que crecieran las contrataciones no permanentes (temporal, estacional o a tiempo parcial) (vase la grca 11). Pero hay una muy marcada heterogeneidad entre los casos de Costa Rica (9.5%) y Ecuador (45.1%) en 1997. Se advierte un ascenso extremo en Colombia, donde este tipo de contratacin pas de 6.6% en 1980 a 20.0% en 1997. Las ocupaciones temporales son ms comunes en las microempresas, y entre los menores de 30 aos, las mujeres y las personas de bajo nivel educativo (Martnez y Tokman, citado en cepal, 2000b).
tes, haciendo referencia a la situacin de muchos jvenes ejecutivos frente al proceso de fusiones entre grandes conglomerados. En un mundo lleno de incertidumbre y volatilidad, ni siquiera los analistas simblicos pueden sentirse seguros.
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grca 8 Amrica Latina: crecimiento de la fuerza de trabajo, el empleo y el desempleo
Desocupados
12.3 millones 26.2 millones
12.3 millones de personas de los casi 39 millones que se incorporaron a la fuerza de trabajo entre 1990 y 1999 no encontraron un empleo o lo perdieron
Ocupados Sector formal

8.9 millones
y sobre 17 millones de los 26 millones de nuevos empleos generados entre 1990 y 1999 correspondieron al sector informal
17.3 millones
Sector informal
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grca 9 Amrica Latina:a evolucin del crecimiento econmico y del desempleo abierto en los aos ochenta y noventa
10.0
8.9 8.0 7.5

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 Tasa de desempleo 1.0 0.0 6.5 5.7 5.4 5.8 5.8 5.7 6.5 6.6 7.6
8.1
8.2
8.1
8.4 8.4
9.0
7.0
7.3
6.6
6.2
-1
Tasa anual de variacin del producto interno bruto (PIB)
-2
Tasa anual de crecimiento del PIB
-3
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1995 1997 1998 1999 2000 2001
Aos
Las cifras de crecimiento econmico corresponden al promedio ponderado de 20 pases de la regin, y las de desempleo a 22 pases. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras ociales de los pases.
Tasa de desempleo
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grca 10 Amrica Latina: segmentos del mercado de trabajo en las zonas urbanas,a 1990-1999
60% Sector formal Sector informal 56%
52%
48% 47.5 44% 43.0 40% 1990

a
48.4
45.7
1994
1997
1999
El empleo informal o de baja productividad incluye a las personas que trabajan en microempresas (establecimientos de cinco o menos personas), empleo domstico, a los trabajadores por cuenta propia no calicados y a los trabajadores familiares no remunerados. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
En la misma lnea de la proliferacin de empleos de mala calidad puede mencionarse el incremento del nmero y la proporcin de quienes estn ocupados pero carecen de contrato de trabajo. En 1996, la proporcin de asalariados en esta situacin uctuaba entre 65 y 22% segn los pases. Obviamente, la precariedad est vinculada con menores remuneraciones, y mayor vulnerabilidad y pobreza. Tambin existe una importante proporcin de trabajadores que no cuenta con proteccin de la seguridad social (vase la grca 12) y de salud. Tambin en este indicador las diferencias nacionales son notables: van desde ms de 60% en Bolivia y Paraguay hasta una proteccin casi total en Uruguay (cepal, 2000b).
grca 11 Amrica Latina (7 pases): incidencia del trabajo asalariado no permanente en las reas urbanas (En porcentajes del total de asalariados)
20 Argentina Chile Colombia 25 30 35 40 45 50 55 60
10
15
1997
1990
1996
1980
1997 Costa Rica
1981
1990
1997 Ecuador El Salvador Venezuela a
1997
1995
1997
Total nacional. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal). sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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grca 12 Amrica Latina (10 pases): fuerza de trabajo asalariada sin seguridad social (En porcentajes)
25 Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica El Salvador Mxico Paraguay 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80
10
15
20
1990 1997 1989
1997 1990 1996 1990 1996 1990
1997 1997 1989 1996 1995
Uruguay Venezuela a
1981 1997 1997
Total nacional. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
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gasto social El gasto social regional ha tenido en los ltimos aos una evolucin peculiarmente favorable. Como se recuerda, luego de su reduccin en muchos de los pases durante la crisis del decenio precedente, la regin ha destinado los mayores recursos de su historia a lo social, tanto si se los mide por su participacin en el pib como por la cantidad de dlares per cpita asignados para tal efecto. El gasto social por habitante (vase la grca 14) aument en 50% durante los aos noventa y pas de 360 dlares a 540 dlares per cpita en el promedio regional, y slo en dos pases se registr una disminucin en trminos reales. Su aumento fue superior al del producto por habitante. Por ello, a lo largo del decenio de 1990 se increment la importancia relativa de lo destinado a lo social: de 10.4 a 13.1% del pib (vase la grca 13). Es evidente que existen signicativas variaciones nacionales en la magnitud del gasto, segn los pases. Mientras que en Argentina y Uruguay (hasta la crisis iniciada a nes de 2001) superaba los 1 500 dlares por habitante, en El Salvador, Honduras y Nicaragua no alcanza a los 100 dlares. En los noventa, entonces, las sociedades y los gobiernos destinaron grandes recursos a la poltica social, y hoy parece que ha llegado a su n esa corta edad de oro del nanciamiento creciente de lo social. Habr cambios tambin en el ordenamiento de los pases. Argentina y Uruguay bajarn posiciones y Brasil, probablemente, ocupar el primer lugar en la clasicacin. Pero para todos ellos existirn crecientes dicultades para aumentar o mantener esos montos de recursos, aunque crezcan las necesidades. Una caracterstica tpica sobre la que se ha llamado reiteradamente la atencin es el carcter procclico que tiene el gasto social en la regin (vase la grca 15). En especial esa caracterstica se aprecia en los recursos que se destinan a los programas ajenos a la seguridad social. Vale decir que salud, educacin, proteccin social en general, y los programas contra la pobreza sern especialmente vulnerables en el futuro prximo. Esto exigir a los gerentes sociales hacer ms con iguales o menores recursos. Y en tal sentido cabe preocuparse por mejorar la eciencia con que se ha utilizado el nanciamiento disponible en el pasado reciente, y por el impacto que se ha alcanzado.
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grca 13 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del pib, 1990-1991 y 1998-1999
Uruguay Brasil Argentina Panam Costa Rica Bolivia a Chile Colombia Nicaragua Mxico Venezuela Paraguay Honduras Per Rep. Dominicana Guatemala El Salvador a AMRICA LATINA b 0.0 5.0 3.4 3.3 4.3 10.4 10.0 13.1 15.0 20.0 25.0 3.3 6.8 4.3 6.6 6.2 3.1 7.4 7.9 7.4 6.5 9.1 9.0 8.6 8.0 15.0 10.8 12.7 1990-1991 1998-1999 12.4 16.1 13.0 16.0 15.7 16.8 16.8 22.8 18.1 21.0 17.7 20.5
18.6 19.4
Gasto social como porcentaje del producto interno bruto (PIB)
La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), base de datos sobre gasto social.
a b
Para acercarse a ese problema hay que analizar quin recibe esos recursos sociales. Una cierta manera de examinarlo permite decir que el gasto social es redistributivo. Si se otorga valor monetario a las prestaciones que las personas reciben de las polticas pblicas
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grca 14 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social por habitante, 1990-1991 y 1998-1999 (En dlares de 1997)
La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), base de datos sobre gasto social.
a b
y se excluye la seguridad social, 20% de los hogares ms pobres percibira una fraccin del gasto social que, en promedio, sextuplica su participacin en la distribucin del ingreso primario (vase la grca 16).
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Pero si se incluyen en el clculo los recursos que van a la seguridad social, puede armarse que el gasto social no es sucientemente redistributivo, en el mejor de los casos, porque los grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporcin enorme del mismo (vase la grca 17). Se ha insistido en que la educacin constituye una de las principales reas de intervencin para afectar tanto al crecimiento como a la equidad. La difusin de capital humano permite que los pases puedan intentar estilos de desarrollo ms modernos, centrados en la utilizacin de la mayor formacin, capacitacin y exibilidad de sus recursos humanos. Esas personas sern ms productivas y, por lo tanto, tambin recibirn mejores salarios, que les permitirn lograr mejores niveles de bienestar. El estilo de producir dominante contribuye tambin a marcar decisivamente las caractersticas del conjunto de la sociedad. Cuanto ms moderno sea, tambin lo sern las
grca 15 Amrica Latina (17 pases): variaciones porcentuales del gasto pblico social y del producto interno bruto en el perodo 1990-1999
Variacin porcentual anual del gasto pblico social Comportamiento contracclico I (E < 0) 30.0 20.0 10.0 0.0 -30.0 -10.0 0.0 -10.0 IV.1 (0 < E < 1) IV.2 (E > 1) -20.0 -30.0 III (E < 0) Comportamiento contracclico -10.0 -20.0 -30.0 Comportamiento procclico
II.1 (E > 1)
II.2 (0 < E < 1)
Comportamiento procclico
Variacin porcentual del producto interno bruto
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), base de datos sobre gasto social.
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relaciones sociales que se dan en sta y ms inaceptables se tornarn muchas de las caractersticas relacionales que suelen primar en muchas reas de Amrica Latina. Adems, la difusin de la educacin permite aprovechar el capital ms equitativamente difundido entre la poblacin, que es el neuronal. Hoy se lo desperdicia, por cuanto se priva a una proporcin notable de miembros de la sociedad de la capacidad de desarrollar su capital gentico.
conclusiones Slo una adecuada compatibilizacin de polticas econmicas y sociales puede permitir que los pases latinoamericanos avancen en el logro del crecimiento econmico y la equidad. El primero contribuye, mediante la creacin de puestos de trabajo y el aumento de las remuneraciones, a que mejoren las condiciones de vida de las personas, otorgndoles autonoma para manejar sus propias vidas, sin depender de transferencias estatales. Las polticas sociales, a su vez, contribuyen a generar el capital humano necesario para lograr una competitividad autntica, por lo que son un prerrequisito del crecimiento econmico. Asimismo, mediante la compensacin social, logran que las personas puedan superar las crisis y estn en condiciones de formarse y aprovechar las oportunidades derivadas del crecimiento. Finalmente, crean condiciones para que se constituya la argamasa social que da sentido de pertenencia a una comunidad, lo que es un requisito ineludible para generar una buena sociedad y, por ende, una condicin para que la economa funcione. Los responsables de la poltica social y los tcnicos deben reconocer que no siempre se alcanzan los objetivos de mejorar la satisfaccin de las necesidades bsicas de todos. Ello no se debe a mala voluntad, sino a debilidades tradicionales de la gestin social, que pueden mejorarse si se toma conciencia de que ella se orienta por el logro de la universalidad, el manejo eciente de los recursos y la bsqueda del impacto sobre la poblacin destinataria adecuadamente focalizada.
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grca 16 Amrica Latina (8 pases):a impacto redistributivo del gasto social, excluida la seguridad social, y de la seguridad social en el ingreso de los hogares (Volumen total de ingresos = 100)
50.0
4% 3%
40.0
30.0
93%
20.0
6% 9% 11% 87% 80%
7%
Cuanta total del ingreso de los hogares
10.0
10%
11% 32%
18%
0.0 Quintil II Quintil III
57%
74%
Quintil I (ms pobre)
Quintil IV
Quintil V (ms rico) Seguridad social
Ingreso de los hogares excluido el gasto social
Gasto social sin seguridad social
gestin social
Promedio simple correspondiente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), base de datos sobre gasto social.
grca 17 Amrica Latina (8 pases): distribucin del gasto social, excluida la seguridad social, y de la seguridad social en los quintiles de hogares (Volumen total de ingresos = 100)
25.0 20.1% 19.8% 18.5% 20.5%
21.1%
20.0
5.3%
7.1% 8.7% 9.9% 11.7%
15.0
10.0 11.1% 8.7% 8.8%
Cuanta total de gasto social
15.8%
5.0
13.0%
0.0 Quintil II Quintil III Quintil IV Gasto en seguridad social Quintil V
Quintil I
Gasto social sin seguridad social
Promedio simple correspondiente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), base de datos sobre gasto social.
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2. POLTICA SOCIAL: FUNCIONES Y PRINCIPIOS
El complejo panorama social descrito en el captulo precedente muestra que el desafo de la agenda latinoamericana ser la construccin de sociedades ms desarrolladas y equitativas. Conviene precisar el sentido de la expresin equidad. Ella aparece confundida con la igualdad y la justicia, e incluso algunos la consideran sinnimo de justicia social (Le Grand, 1993).1 Sin embargo, pese al parentesco, equidad signica algo diferente.2 Mientras la justicia es un valor inalcanzable, la equidad es realizable, viable en un momento histrico determinado. Implica ir ms all de la igualdad ante la ley, y tratar de compensar las barreras econmicas y sociales que dicultan la realizacin del potencial individual. Pese a que no se confunde con la igualdad, la equidad siempre est relacionada con la superacin de las desigualdades (Mokate, 2001).
1 El potencial individual puede no realizarse, ya sea por una opcin personal, o por factores ajenos a la voluntad del individuo. Slo sera socialmente injusto que un individuo recibiera menos que los otros debido a factores que se encuentran fuera de su control. As, la equidad debe preocuparse no por los resultados (renta o utilidad), sino porque haya existido la libertad de elegir, de manera informada, entre un abanico de alternativas aproximadamente igual al de los dems (Le Grand, 1993). Vase tambin Le Grand (1991). 2 Etimolgicamente, aequitas deriva de aequus (igual) del mismo modo que aequalitas (igualdad) y era utilizada en Roma para designar la epiekeya aristotlica, que designa a la justicia cuando corrige la injusticia cometida al aplicar el concepto general a un caso concreto. Lo equitativo, siendo lo justo, no es lo justo legal, lo justo segn la ley. La aequitas era diferente del ius (derecho civil) y del fas (la costumbre); expresaba el tipo de justicia aplicada por el pretor, que resolva al margen de los viejos moldes jurdicos, cuya rigidez no se adaptaba a las circunstancias cambiantes. Con ello se impuls la evolucin del ius strictum al ius aequum. La expresin aparecer tambin, con el toque de benignidad, en el derecho cannico. Asimismo, la equity anglosajona contribua a llenar lagunas del derecho, a modernizar leyes en desuso no derogadas, y a sustituir las existentes por otras nuevas (equity rules). Finalmente, tambin en el derecho internacional pblico aparece la equidad en los procedimientos ex-aequo et bono que permiten resolver conictos entre Estados mediante el arbitraje.
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La desigualdad en el acceso a bienes y servicios y, en general, al consumo, suele poner barreras a la movilidad social, contribuyendo a establecer cristalizaciones en la sociedad, que impiden su progreso (Pusic, 1979) y, por lo tanto, no slo afectan a las situaciones individuales y familiares, sino tambin a la cohesin de la sociedad como un todo. Muchas desigualdades se sustentan en alguna forma de adscripcin (racial, tnica, de origen socioeconmico, u otra), que en ciertas circunstancias se utiliza como base de discriminacin y que atenta contra los derechos humanos. Una falta de acceso al consumo especialmente grave se produce cuando las personas no pueden lograr la satisfaccin de sus necesidades bsicas lo que se expresa en la pobreza y la indigencia, con lo que se pone en riesgo su sobrevivencia e insercin social. La ausencia de participacin en la toma de decisiones societales constituye un doble obstculo para la realizacin del potencial individual, porque traba el ejercicio de la ciudadana poltica e impide, asimismo, la defensa de los propios intereses individuales y grupales, obstruyendo con ello la ciudadana social (Marshall, 1950). Cuando se piensa en polticas, programas y proyectos sociales, es necesario plantearse qu es lo que se pretende alcanzar.3
funciones de las polticas sociales Las polticas sociales tienen tres funciones principales: la creacin de capital humano, la compensacin social y la contribucin a la integracin de los individuos en la sociedad.
3 Mokate (2001) ha hecho una interesante bsqueda de una denicin ms precisa de qu tipo de igualdad se pretende, analizando diversas alternativas: algunas internas a los programas igualdad de oferta, igualdad de acceso, igualdad de cobertura, igualdad de insumo, otras externas a ellos, como la igualdad de resultados y la igualdad de capacidades. Asimismo, la autora discute hasta dnde se quiere la igualdad, rechazando la igualdad absoluta y la igualdad hasta un cierto estndar, socialmente aceptable, que obliga a la sociedad a delimitar lo que est en condiciones de garantizar a todos.
poltica social: funciones y principios
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Inversin en educacin Cuando el principal factor productivo es el conocimiento, existe una base slida para justicar la conveniencia de una mayor equidad. Ya no es necesario recurrir solamente a argumentos ticos, lantrpicos o de solidaridad. Puede sostenerse que los pases no podrn ser competitivos si no tienen una fuerza de trabajo adecuadamente formada y capacitada, que pueda incorporar ese conocimiento a su trabajo. Es posible, entonces, concebir a la competitividad y a la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultneamente y que se retroalimentan. De esta manera, desde el punto de vista agregado, la poltica social que se orienta a invertir en capital humano se convierte en un prerrequisito del crecimiento econmico. La educacin tambin es clave para los individuos. Sin embargo, usualmente ella (sobre todo la de calidad) es un bien que se hereda. Hay una transmisin intergeneracional de las oportunidades de bienestar (cepal, 1998c) que vincula al hogar de origen con la educacin, el tipo de ocupacin y el nivel de bienestar que sus nuevos miembros podrn alcanzar a lo largo de su vida. En primer lugar, el hogar de origen tiene un papel fundamental en el aprovechamiento escolar, y varios de sus factores son inuyentes: a] el nivel socioeconmico de la familia; b] el clima educacional, denido como la cantidad de aos de estudio que posean los adultos del hogar; c] las condiciones habitacionales (si hay hacinamiento o no), y d] la organizacin familiar, que puede ser monoparental, o con ambos padres presentes, inuyendo tambin el tipo de unin. En segundo lugar, la educacin constituye un eslabn crucial en la cadena de trasmisin de las desigualdades, porque carga con las diferencias que los alumnos traen de su hogar de origen, que se expresan en la desercin, la repeticin y el poco aprovechamiento de los estudios. Si bien las polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin, orientadas a modicar los elementos crticos del sistema (formacin de profesores, disposicin del aula, mtodo pedaggico, bibliotecas, currculum, y otros) son importantes, no son sucientes para alcanzar la equidad. Hay que considerar los factores extraescolares en el rendimiento educativo y compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos como nica manera
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de evitar que el sistema educativo funcione como un mecanismo de reproduccin de disparidades preexistentes. Otros dos fenmenos educativos que explican las diferentes posibilidades futuras de los estudiantes son la devaluacin y el umbral educativo. La devaluacin educativa consiste en la prdida de importancia de ciertos niveles acadmicos a medida que se generaliza su obtencin; en denitiva, da cuenta de la necesidad de cursar cada vez ms aos de educacin formal para la misma ocupacin o para recibir un salario similar al que alcanzaba la generacin precedente con menos educacin.4 La experiencia muestra que cuanto menor sea el nivel educativo, mayor es la devaluacin. El umbral educativo, a su vez, es el nmero de aos que deben cursarse como mnimo, en cada momento determinado, para obtener una ocupacin que asegure una alta probabilidad (90%) de evitar la pobreza a lo largo de la vida. Dicho umbral hoy, en Amrica Latina, se sita en muchos casos en los doce aos de educacin formal (cepal, 1999) y slo lo alcanza un tercio de los jvenes en las zonas urbanas y un dcimo en las rurales. En tercer lugar, la ocupacin a que se acceda est ligada con los eslabones ya mencionados. Quienes tienen menos de ocho aos de estudio slo podrn ocupar empleos que les proporcionarn ingresos en torno de dos y media lneas de pobreza, que resultan insucientes para un bienestar mnimo. En el otro extremo, los que tienen doce o ms aos de estudio se desempearn como tcnicos, gerentes o propietarios y, en esas ocupaciones, obtendrn ingresos superiores a las cuatro lneas de pobreza. Quienes se encuentren en una posicin intermedia (nueve a once aos de estudio) trabajarn como vendedores en general o en profesiones similares, recibiendo un ingreso que, en ciertas etapas de su ciclo de vida cuando hayan constituido una familia y sus hijos lleguen a la adolescencia, puede no proporcionarles un nivel de bienestar adecuado (cepal, 1998c). Desde el punto de vista societal, el costo de los recursos humanos sin capacitacin, que no resultan ecientes en sistemas productivos
4 Este tema fue analizado por Aldo E. Solari (1994), y se encuentra presente en diversos estudios de la cepal.
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competitivos, puede denirse como el potencial de crecimiento en la dotacin de capital humano, que no se concreta como consecuencia de los dcit educativos existentes (Cohen, 1996). Tempranamente, entonces, se decide el futuro de las nuevas generaciones, diferenciando entre los integrados y los excluidos, siendo estos ltimos los que tienen una educacin insuciente para ocupar empleos bien remunerados, por lo que no alcanzarn niveles de vida adecuados, ni estarn en condiciones de aportar a la competitividad, por cuanto carecen de conocimientos y de la exibilidad para incorporar el progreso tcnico a sus formas de produccin.
Compensacin social La lucha por la superacin de la pobreza y la indigencia seguir siendo central. Y es importante en consecuencia que existan dos tipos de programas. Unos que cobran importancia en determinados momentos, como sucede con las redes de proteccin social, vale decir, aquellos conjuntos de intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, que estn diseadas especcamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en periodos de transicin [o crisis] econmica o de desastres naturales (Graham, 1994). Algunos incluso creen que estos programas pueden facilitar un respaldo popular al proceso de transicin econmica, siempre que exista una comunicacin adecuada y se fomente la participacin de los beneciarios, fortaleciendo su capacidad de organizacin. Pero la compensacin no se reduce a las crisis, sino tambin tiene que proporcionar la atencin que requiere la poblacin pobre en ciertas etapas de su ciclo de vida. As, se ha resaltado lo importante que es invertir en la infancia, lo que exige programas que fomenten el mantenimiento de los nios en la escuela (como por ejemplo, las becas escolares) y se preocupen de la alimentacin adecuada (como los comedores escolares), compensando as las carencias derivadas del bajo ingreso y otras caractersticas de los hogares. Se recomienda adems que las redes sean estables, pertenezcan a sistemas institucionales permanentes y tengan personal especializado,
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mecanismos de elegibilidad, proyectos en cartera y otros. De no ser as, no estarn en condiciones de responder oportunamente a las necesidades de proteccin de las personas (Cornia, 1999). Desde los aos ochenta esta proteccin se ha basado en programas de empleo de emergencia, programas contra la pobreza y los fondos de emergencia o de inversin social. Pero tambin cabe recurrir a medidas que mantengan la ocupacin, adelantando la inversin programada en infraestructura o promoviendo obras pblicas en comunidades que hayan enfrentado desastres naturales o coyunturas econmicas desfavorables (Iglesias, 2001). Un criterio bsico de estos programas debera ser su operacin contracclica, expandiendo su cobertura y benecios en los periodos de recesin. Corresponde, por ello, identicar aquellos rubros que no deben recortarse o que necesitan expandirse durante las crisis.
Cohesin social Una sociedad integrada es aquella en la cual la poblacin se comporta segn patrones socialmente aceptados y se da un ajuste entre las metas culturales, la estructura de oportunidades para alcanzarlas y la formacin de capacidades individuales para aprovechar tales oportunidades. Por cierto, siempre hay comportamientos que no se ajustan a esas pautas, que pueden aumentar la cohesin social o fomentar procesos de desintegracin, usualmente vinculados con fenmenos de exclusin, vale decir, con circunstancias en las que la sociedad no pone a disposicin de las personas los medios (oportunidades) adecuados para que puedan alcanzar las metas impuestas por la cultura (cepal, 1997). La preocupacin por la cohesin no supone la bsqueda de la homogeneizacin. Por el contrario, corresponde asegurar el respeto a la identidad cultural propia y valorar la diversidad, junto con los aportes que derivan de la creatividad de cada grupo cultural. Por ello, una sociedad cohesionada es la que comparte objetivos globales y normas, y deja espacio para una amplia gama de metas particulares, tanto individuales como grupales. Esto es de especial importancia en sociedades multitnicas y multiculturales. La incorporacin de los excluidos por discriminaciones de diver-
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so tipo (tnicas, de origen familiar o socioeconmico, de gnero y otros) es una tarea de la poltica social, mediante la accin armativa o la discriminacin positiva.
modelos de desarrollo y poltica social Los cambios acaecidos en la economa mundial (globalizacin, innovacin tecnolgica) han generado consenso, hoy bastante cuestionado, sobre los postulados econmicos y los papeles que debe desempear el Estado. En cuanto a las polticas sociales, se ha avanzado en la toma de conciencia de las limitaciones de la manera tradicional de llevarlas a cabo, as como de la necesidad de renovar los criterios para su diseo y aplicacin. Cada modelo de desarrollo tiene, explcita o implcitamente, una concepcin de la cuestin social. As tambin sucede con los que han predominado en Amrica Latina. Obviamente, los modelos constituyen simplicaciones estilizadas de los rasgos que caracterizaron a diversas etapas de desarrollo (vase el cuadro 1), y no dan cuenta de todas las variaciones que pueden encontrarse en la historia de cada pas, derivadas de las soluciones polticas a los conictos sociales que all tuvieron lugar. En Amrica Latina suelen distinguirse tres grandes momentos de organizacin econmica y social: crecimiento hacia afuera, crecimiento va sustitucin de importaciones o crecimiento hacia adentro, y una nueva fase de crecimiento apoyado en el mercado externo. Cada una de ellas puede caracterizarse, idealmente, a partir de cuatro dimensiones: el motor del crecimiento, el tipo de producto bsico de su economa, el tipo de Estado y el nfasis social que caracterizaban a la sociedad.
Crecimiento hacia afuera Durante esta fase, los pases latinoamericanos exportaban bienes primarios a cambio de productos manufacturados. El Estado era de corte liberal clsico, por lo que sus funciones se reducan a la
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cuadro 1 Modelos de desarrollo y poltica social
CRECIMIENTO HACIA FUERA Motor: Producto bsico: Tipo de Estado: nfasis social: Mercado externo Bienes primarios Liberal clsico Cuestin de polica Autoproteccin (privada) Crear la nacin
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SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Motor: Producto bsico: Tipo de Estado : nfasis social: Mercado interno Bienes manufacturados Interventor, empresario, social Proteccin al trabajador asalariado (organizado, reivindicativo) [ligazn poltica social con mercado de trabajo] Crear clase media: asegurar capacidad de compra de bienesproducidos localmente
POST AJUSTE Motor: Mercado externo Producto bsico: Bienes competitivos, que incorporan progreso tcnico (basadoen recursos naturales, en muchos casos) Tipo de Estado: Regulador, neosocial nfasis social: Inversin en capital humano Fuente: Rolando Franco, Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, nm. 58 (LC/G.1916-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), abril de 1996.
seguridad externa, el mantenimiento del orden interior y la preocupacin por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. La poltica social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales.5 Sin embargo, durante el largo periodo en el que la regin se caracteriz por la vigencia de este modelo, fueron surgiendo otras soluciones a la cuestin social. De este modo, en los
5 Un presidente brasileo de la poca pudo sostener que lo social era slo una cuestin de polica (Cardoso, 1984).
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pases que recibieron fuerte inmigracin europea hubo polticas sociales privadas impulsadas por los propios interesados organizados en cooperativas, lo que se conoci como mutualismo orientadas principal pero no exclusivamente a la proteccin de la salud. Asimismo, aor la preocupacin gubernamental frente al ujo migratorio internacional, lo que llev a priorizar la educacin bsica concebida como el canal fundamental para transmitir valores nacionales y un idioma comn.6 Instaurse as el principio del Estado docente, inspirado en una ideologa laicista y liberal, organizado centralizadamente, y que alcanzara una dinmica expansin en aquellos pases que fueron ms estables polticamente, ms avanzados en el proceso de urbanizacin y formacin de clases medias, y que tuvieron un ingreso per cpita ms elevado y un mayor grado de integracin tnica y social (Romero Lozano, 1993).
Sustitucin de importaciones En la fase de la sustitucin de importaciones, cuyo inicio suele datarse en la crisis de 1929 aunque comenz con anterioridad en algunos pases y mucho ms tarde en otros, el Estado asumi nuevas funciones (interventor, planicador, empresario y social), para los efectos de contribuir al funcionamiento del nuevo modelo (de desarrollo hacia adentro) cuyo motor era el mercado interno. En el ejercicio de sus nuevas responsabilidades, al disminuir las barreras naturales fruto de la crisis y las guerras el gobierno estableci aranceles para defender a la industria nacional de la competencia externa y llev a cabo actividades que, no siendo rentables para los empresarios privados, eran necesarias para otras actividades productivas (construccin de infraestructura, provisin de energa elctrica, entre otras). La etapa fcil de la sustitucin de importaciones permiti elaborar localmente una amplia gama de bienes caracterizados por sus
6 Era inimaginable plantear un Estado pluricultural, plurinacional o pluritnico, como sucede actualmente. Consecuentemente, tampoco caba la promocin del bi o plurilingismo, que se basa en reconocer un valor similar a los diferentes idiomas hablados en un pas y considerar conveniente su conservacin.
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limitadas exigencias tecnolgicas. En ese contexto, la poltica social persigui la proteccin del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organizacin sindical, que fue facilitada por la concentracin obrera y la importancia creciente de la industria. A la fase de sustitucin difcil slo pudieron acceder pases con un mercado interno de un tamao mayor que resultara atractivo para las empresas multinacionales, portadoras de la tecnologa necesaria para fabricar bienes de mayor complejidad. En un caso, esas ventajas comparativas dieron lugar a la constitucin de una trada de actores sociales empresariales (nacional, transnacional y estatal), que pudo profundizar el llamado capitalismo asociado (Cardoso, 1973). En otros, se busc ampliar el espacio econmico mediante acuerdos regionales de integracin, algunos de los cuales, en sus primeras etapas, tuvieron xito en atraer inversin extranjera y asegurar una elevada tasa de crecimiento econmico. En este periodo se cre o consolid una clase media.7 Pero las crecientes dicultades del modelo exacerbaron el conicto distributivo y condujeron al deterioro de la convivencia y la vida poltica, facilitando el surgimiento de gobiernos autoritarios. Las debilidades intrnsecas del funcionamiento de las economas latinoamericanas fueron encubiertas mediante la aplicacin de polticas poco respetuosas de la ortodoxia scal, que condujeron a grandes desequilibrios macroeconmicos y a fenmenos hiperinacionarios. Se recurri tambin, con exceso, al endeudamiento externo, facilitado por la abundancia de petrodlares en el sistema nanciero internacional, lo que ms tarde conducira a la crisis de la deuda, cuya eclosin se produjo con la cesacin de pagos de Mxico en 1982, que gener un efecto domin en toda la regin.
El nuevo modelo de apertura Para enfrentar la situacin, los gobiernos aplicaron medidas de estabilizacin y ajuste cuyas principales directrices fueron recuperar y
7 El modelo de desarrollo durante el perodo de posguerra se ha dicho fue exitoso en la construccin de nuevas estructuras econmicas, en subir el nivel de vida de la clase media, en la formacin de nuevos estratos sociales y en la industrializacin y urbanizacin de la regin (Ibarra, 1985).
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respetar los equilibrios macroeconmicos; reducir la inacin; retirar al Estado de las reas productivas; aumentar las exportaciones; elevar la competitividad, incluso eliminando la proteccin arancelaria, y modernizar el aparato pblico. El motor de crecimiento econmico volvi a ser el mercado externo, para cuya penetracin resulta imprescindible ser competitivo, lo que en la primera etapa lleva a recurrir a los abundantes recursos naturales que caracterizan a la regin, mejorndolos con alguna tecnologa. En el mediano plazo, empero, es impostergable mejorar la dotacin de capital humano de la poblacin, porque no basta la abundancia de mano de obra barata o la sobreexplotacin de recursos naturales, caractersticas de lo que se ha denominado competitividad espuria (cepal, 1992). En ese proceso, el Estado abandona muchos de los papeles que lo caracterizaron, asume tareas de regulacin econmica y mantiene sus responsabilidades sociales, aunque las cumple de manera diferente.
los paradigmas y sus criterios Es posible caracterizar dos paradigmas de polticas sociales, uno originado en la fase de sustitucin de importaciones, todava vigente y dominante, y otro que se encuentra en ciernes (emergente). A continuacin se presentarn las caractersticas que asume lo social en cada modelo de desarrollo y los criterios que orientan sus polticas sociales: objetivo perseguido, lgica de toma de decisiones, prioridades, criterio de expansin, institucionalidad, nanciamiento, poblacin beneciaria, enfoque, indicador de xito utilizado y gestin (vase el cuadro 2).
Objetivo: universalismo de la oferta contra universalidad de la satisfaccin El universalismo ha sido parte del discurso tradicional de los gobiernos latinoamericanos, y tiende a concebirse como el esfuerzo por generalizar una oferta homognea abierta a todos, lo que contribuira a la integracin social y la igualdad. Esto, obviamente, no se logra.
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Por ello, diversos autores han hablado de universalismo excluyente, en unos casos, y estraticado (Gordon, 1996), en otros. La primera acepcin pone nfasis en los que quedan al margen de cualquier proteccin; la segunda destaca que si bien muchos son atendidos, las prestaciones que reciben varan en monto y calidad. Esas disparidades no se explican por las necesidades, mayores o menores, de los beneciarios, sino que estn relacionadas con su diferente estatus. Los mejor atendidos pertenecen a los sectores ms instruidos, informados y organizados, que viven en reas mejor dotadas de servicios y cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transaccin (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta estatal ha sido siempre difcil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las caractersticas enunciadas. En educacin, por ejemplo, si bien las constituciones establecen la obligacin del Estado de asegurar determinado nmero de aos de instruccin a su poblacin, hay una proporcin no desdeable de cada cohorte que no ingresa siquiera a la escuela, y otra que la abandona rpidamente. La seleccin no es aleatoria, ya que entre los excluidos estn sobrerrepresentados los grupos de menores ingresos. Las polticas universalistas as entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Es evidente que una oferta que atienda igualmente a todos resultar muy cara. Para ajustarla a los recursos disponibles se disminuye la calidad de la oferta y, por lo tanto, se deteriora el efecto del programa en los beneciarios, o se recorta la universalidad segn criterios no transparentes, que orientan los servicios proporcionados en benecio de un grupo restringido, en general de base corporativa. Por consiguiente hay que entender la universalizacin de manera correcta, insistiendo en que ella procura la satisfaccin de las necesidades bsicas de todas las personas. El principio de equidad indica que, para superar las diferencias, es necesario tratar desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales (accin armativa o discriminacin positiva).8 Una oferta homognea para atender a
8 As, en relacin con el nanciamiento, puede sostenerse que la equidad deriva de destinar recursos nancieros iguales para todos o, en cambio, cabe sostener
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situaciones heterogneas slo puede conducir a que se mantengan las diferencias originarias. Esa oferta corresponder a las necesidades de cierto subconjunto de la poblacin y no ser adecuada para otros, sea por razones culturales o socioeconmicas. De este modo, lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles, adems de una educacin de buena calidad, un horario instruccional ms extenso que permita compensar las limitaciones a la capacidad de aprender que impone el clima familiar (cepal, 1995b; Gerstenfeld, 1995); demanda asimismo proporcionar programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidad que signica optar por la escuela en lugar de preferir alguna insercin laboral (Levin, 1995). Estas precisiones son necesarias, porque en los ltimos aos se ha generado una gran confusin de los instrumentos como la focalizacin con los principios que deben guiar las reformas del sector social (Ocampo, 2000). Hoy, afortunadamente, tiende a aumentar el consenso con respecto a la interpretacin correcta en los ms diversos escenarios del pensamiento sobre poltica social. En efecto, se ha armado que la focalizacin [...] no se contrapone a la universalizacin de los derechos sociales y mucho menos signica desmontar los derechos conquistados, sino que, en una concepcin progresista/redistributiva, se trata de una [forma] de discriminacin positiva de grupos especiales de la poblacin, que demandan una atencin especial para hacer efectiva su inclusin en el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, de modo de situarlos en un estadio de dignidad (Silva y Silva, 2001b, p. 14).9 Tambin se ha insistido en que El supuesto bsico de esa
que ella resulta de una asignacin progresiva de esos recursos, otorgando una mayor proporcin a los que tengan ms necesidades? (Mokate, 2001). 9 La discriminacin positiva o accin armativa como va para reducir las diferencias y desigualdades, surgi en Estados Unidos primeramente como manera de compensar la segregacin racial y luego extendida a cuestiones de gnero. Luego de un largo periodo de desarrollo, empez a ser cuestionada en diversos medios y hubo resoluciones de la Corte Suprema contrarias a su aplicacin. Un ejemplo latinoamericano de esas dicultades lo da el presidente F. H. Cardoso cuando destaca las resistencias que existen en Brasil para establecer un sistema de cuotas que facilite el acceso de los negros a la educacin (Cardoso y Pompeu de Toledo, 1998, p. 328).
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nueva generacin de polticas sociales es que la focalizacin no signica la disminucin de los gastos en programas sociales, sino elevar el patrn de ecacia del gasto social (Draibe, 1997, citado en Silva y Silva y otros, 2001b). Por lo expuesto, entonces, cabe concluir que crece el consenso en cuanto a que La focalizacin debe considerarse un instrumento para que los servicios sociales tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad (Ocampo, 2001).
Actores: monopolio estatal o pluralidad de agentes La perspectiva tradicional de la poltica social la reduce a los programas que realiza el Estado, el que adems los lleva a cabo en su totalidad: los nancia, disea, implementa, supervisa y, espordicamente, los evala. Como alternativa se plantea que ya no se hagan las mismas cosas, ni de la misma manera. Esto no implica que el Estado abandone el campo, sino que reconozca la existencia de otros actores, como los agrupados en los subsectores lantrpico o voluntario, comercial e informal (Bustelo, 1988), y mantenga su compromiso en subsdium o reemplazo de los que estn llamados en primer lugar a cumplir esas tareas. Asimismo, las actividades deberan ser efectuadas por el que tenga mayor experiencia y capacidad en la respectiva materia. La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos pases de la regin, las organizaciones no gubernamentales (ong) manejan ms recursos que el propio sector social estatal. La familia (sector informal), por su parte, ha sido siempre la principal prestadora de atenciones sociales, y slo muy paulatinamente sustituida en ciertas funciones por el Estado y otros agentes sociales. Sin embargo, su papel contina teniendo fundamental importancia, pese a lo cual no suele ser tomada en cuenta en el diseo de los programas sociales. El sector comercial atiende a una clientela solvente. En tal sentido, parecera escasa su vinculacin con la equidad y atencin de los pobres. Sin embargo, su participacin es importante, en primer lugar, porque si aquel grupo no pudiera satisfacer sus necesidades mediante un pago, lo hara presionando para ser beneciario de
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cuadro 2 Paradigmas de la poltica social

Dominante OBJETIVO BUSCADO UNIVERSALISMO DE LA OFERTA (Alto costo, bajo impacto) Oferta homognea favorece a los informados y organizados MONOPOLIO ESTATAL Financia Disea Implementa Controla Funciones unicadas CENTRALISMO BUROCRTICA Estrategias macro El Estado sabe Asigna recursos por va administrativa Usuario sin eleccin Emergente UNIVERSALIDAD DE LA SATISFACCIN Tratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente PLURALIDAD DE SUBSECTORES Estatal, privado (comercial), lantrpico (ong), e informal (familia) Funciones separadas DESCENTRALIZACIN DE PROYECTOS Asignacin competitiva Licitaciones Usuario propone Capacidad de innovacin est diseminada en toda la sociedad y debe aprovecharse (Fondos de inversin social) COFINANCIACIN Lo que no cuesta, no vale Recuperacin de costos: el que puede, debe pagar (Riesgo: marginar a los pobres) SUBSIDIO A LA DEMANDA (Creacin de cuasimercados) Competencia Libertad de elegir (El consumidor tiene informacin suciente?) PRIMERO, LOS MS NECESITADOS (Instrumento: focalizacin)
ACTORES
ORGANIZACIN DEL ESTADO LGICA DE TOMA DE DECISIONES
FINANCIAMIENTO (I) FUENTES DE RECURSOS
ESTATAL
FINANCIAMIENTO (II) ASIGNACIN DE RECURSOS
DE LA OFERTA Falta de competencia
EXPANSIN DEL SISTEMA
AMPLIACIN PROGRESIVA DE ARRIBA HACIA ABAJO (Acceso segmentado) Ergo: a menor gasto social, menos equidad CLASE MEDIA GRUPOS ORGANIZADOS EN LOS MEDIOS Infraestructura social Gasto corriente GASTO PBLICO SOCIAL DEL MODELO AL PRODUCTO
POBLACIN OBJETIVO ENFOQUE
GRUPOS CARENTES EN LOS FINES Impacto: magnitud del benecio que recibe p.o., segn objetivos buscados RELACIN COSTO-IMPACTO DEL IMPACTO AL MODELO
INDICADOR DE XITO GESTIN SOCIAL
Fuente: Rolando Franco, Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, nm. 58 (LC/G.1916-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), abril de 1996.
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los programas pblicos. La existencia de este subsector privado, entonces, permitira concentrar los recursos estatales en los menos favorecidos. Por otra parte, el sector comercial puede realizar las prestaciones a esa poblacin objetivo mediante contratos de terciarizacin de programas sociales estatales. En diversos pases de la regin se han transferido responsabilidades de aplicacin de polticas sociales a actores privados. As sucede en la salud previsional, donde si bien la legislacin puede jar contribuciones compulsorias a los asalariados, permite que stos elijan tanto las instituciones pblicas o privadas que administrarn esos recursos, como las que prestarn la atencin de salud en caso necesario. En materia de pensiones, un sistema regulatorio pblico, que establece el ahorro compulsorio, permite tambin que sean empresas privadas las que administren los fondos de pensiones.10,11
Organizacin del Estado: centralismo contra descentralizacin La tendencia histrica latinoamericana ha sido centralizadora. En ello han inuido, por una parte, razones de ndole puramente econmica, como la indivisibilidad de escala de ciertas decisiones y la retroalimentacin entre la toma de decisiones centralizada y la concentracin de la actividad econmica (Boisier, 1976), as como el proceso de concentracin de la poblacin en grandes ciudades, y, por otra, caractersticas polticas, como la matriz unitaria, tpica de la mayora de los Estados de la regin, el centralismo larvado que existe incluso en los que adoptaron estructuras federales, y las inuencias culturales procedentes de pases tradicionalmente centralizados, como Francia. Tambin refuerza esa tendencia la debilidad de
10 No se trata, como suele decirse, de procesos de privatizacin de la seguridad social. Los privados participan en la administracin de los fondos de capitalizacin individual en un marco legal que otorga funciones muy importantes a los organismos pblicos reguladores. Hay superintendencias que establecen minuciosas normas de funcionamiento e, incluso, el tipo, calidad y combinacin de instrumentos nancieros en que esas empresas administradoras pueden invertir. 11 Debe tenerse en cuenta, empero, los costos de la transicin desde un sistema de reparto a otro de capitalizacin privada. El Estado debe asumir el pago de las pensiones generadas en el sistema preexistente, lo que en pases con sistemas modernos absorbe una parte importante del gasto social.
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las instituciones locales y su falta de prctica en decidir sobre asuntos que les conciernen. Las crticas al centralismo enfatizan que se toman decisiones careciendo de la informacin necesaria sobre las peculiaridades de cada zona y se opta por soluciones homogneas que se aplican a realidades heterogneas, por lo que se asignan de manera ineciente los recursos y no se solucionan los problemas. Tambin se recuerda que el centralismo ha favorecido, en ocasiones, a un grupo dominante instalado en la capital, que utiliza recursos originados en el resto del pas. Se aduce, adems, que la tendencia a aumentar las funciones estatales hace cada vez mayor el nmero de decisiones importantes que se toman centralizadamente, lo que conduce a que provincias y regiones se encuentren sometidas, como se ha dicho, al ritmo de una lejana e indiferente burocracia gubernativa, de tamao creciente, ajena a las preocupaciones de los afectados, inaccesible y que ha generado sus propios intereses, que son contradictorios o pueden serlo con los objetivos para los que fue creada. Asimismo, se sostiene que el centralismo inhibira la participacin, por cuanto la forma y el mbito donde se toman las decisiones hace difcil que los ciudadanos inuyan en ellas o, incluso, scalicen el manejo de asuntos que les interesan. Las ventajas de la descentralizacin radicaran en que puede generar un mayor consenso social, derivado de la participacin, y un control de las burocracias, las cuales como ha sostenido Tullock se esconden en la maraa del centralismo. Adems, su tamao ms pequeo tanto territorial como demogrcamente, facilitara el clculo de los costos y benecios de las acciones que se pretende implementar e, incluso, hara posible experimentar con mtodos alternativos para proveer el mismo servicio. Ello sera casi imposible de lograr en un sistema centralizado dada su enorme complejidad (Weale, 1978). Es relevante tomar en consideracin la magnitud de descentralizacin que se pretende y la forma y los medios por cuya va se la llevar a cabo. As, muchos de los argumentos reseados por Owen derivan de que, en el caso de la educacin estadunidense, la descentralizacin abarca no slo la gestin, sino tambin la obtencin de
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los recursos, y no existen o son escasas las regulaciones generales del sistema. Pero no necesariamente debe ser as. Una poltica descentralizadora en materia de educacin podra, por ejemplo, traspasar la administracin de los establecimientos educacionales, reservndole al nivel central funciones normativas de ndole general, scalizadoras y, total o parcialmente, nancieras. Pese a ello, es evidente que estas precisiones slo pueden hacerse una vez que se opt por una u otra de las soluciones postuladas,12 lo que es una decisin de contenido poltico y no puede ser zanjada slo por razones de eciencia y ecacia.
Toma de decisiones: lgica burocrtica contra lgica de proyectos La poltica social tradicional se basa en programas sociales, creados y puestos en prctica por el sector pblico, que entregan productos en la cantidad y calidad que la burocracia estatal estima conveniente, por razones administrativas, polticas o derivadas de presiones corporativas. Se parte del principio de que el Estado sabe cules son los problemas, y tambin lo que hay que hacer para enfrentarlos. Esto hace que los usuarios de los servicios o los beneciarios de los programas carezcan de alternativas reales para escoger; slo les cabe aceptar o rechazar la prestacin, cuando ella no es obligatoria. La alternativa es fomentar dentro de lo posible la participacin de otros actores. De este modo, pueden asignarse recursos pblicos contra la presentacin de proyectos confeccionados por los interesados, de acuerdo con su propia percepcin de cmo podran solucionarse los problemas sociales. Esta concepcin cree que la
12 Aqu cabe citar a Givaudan (1980): As, a tiranas iguales, cabe preguntarse si es preferible ser la vctima de un sistema pesado y lejano, que trata con indiferencia los casos particulares, o de un sistema ms cercano que nada ignora de cada uno y conserva siempre la posibilidad de tener su prxima oportunidad. La administracin estatal tiene las ventajas de sus inconvenientes. Delante de sus ventanillas, de sus leyes, sus reglamentos, sus costumbres, su discrecin, el usuario experimenta un sentimiento que se parece al temor. La administracin local tiene el inconveniente de sus ventajas. Delante de una administracin que le conoce demasiado bien pues nada de lo que hace se le escapa nalmente, el usuario siente la desconanza y la duda de su objetividad.
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capacidad de innovacin se encuentra diseminada en la sociedad y no concentrada exclusivamente en el Estado, y que deben crearse mecanismos que permitan que ella aore. En educacin, por ejemplo, se recomienda dotar de autonoma tcnica a las escuelas para que puedan elaborar su proyecto educativo, lo que permitira se supone la existencia de una oferta variada, mejor ajustada a la diversidad de situaciones, necesidades y opciones valricas. Se procura, tambin, que los profesores asuman responsabilidades en la gestin escolar, en la que puedan plasmar, a partir de su experiencia, proyectos alternativos. En esta lnea se ha terciarizado el manejo de escuelas pblicas, entregndolas a cooperativas de profesores que gozan de autonoma tcnico-administrativa, mientras que la autoridad municipal sigue siendo responsable del nanciamiento y la evaluacin de los resultados. En un caso se ha concluido que La medida cre una nueva forma de relacionamiento de los profesores con los padres y alumnos, mucho ms integradora, responsable y receptiva que las otras formas de gestin adoptadas hasta entonces. Diversas investigaciones mostraron sensibles mejoras en la prestacin de los servicios educacionales, pero la frrea oposicin y movilizacin de los sindicatos magisteriales se tradujo en el abandono del proyecto (Silva y Cruz, 1995). En Chile, alguna municipalidad tambin ha entregado la administracin y el manejo docente de sus colegios a sociedades de profesores, que han asumido esa responsabilidad corriendo el riesgo de renunciar a la proteccin que les otorgaba el Estatuto docente (Lavn, 1995; Lehmann, 1994). Tambin se ha incentivado a docentes de escuelas de mediano y alto riesgo para que presenten proyectos de mejoramiento educativo (pme) a n de obtener recursos suplementarios destinados a facilitar la actividad docente (Tllez, 1995).
Fuentes de nanciamiento: recursos estatales contra conanciacin El paradigma tradicional es estatista y, por lo mismo, el nanciamiento proviene bsicamente de fuentes scales. La alternativa implica considerar que el Estado no es el nico actor de la poltica social y,
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por lo tanto, tampoco puede ser el nico nanciador. Debe buscarse el aporte procedente de otras fuentes y la conanciacin de los propios beneciarios, lo que no slo aportara ms recursos sino que tambin avivara el compromiso de la comunidad con el programa. Subyace la idea de que lo que no cuesta, no es valorizado por quien lo recibe. Otra forma de conanciacin es la recuperacin de costos mediante el cobro de tarifas para la prestacin de servicios pblicos sociales. El principio aplicado es el que puede, debe pagar, en especial en programas sociales no orientados a los pobres: la educacin superior gratuita, por ejemplo. En Chile, existe la posibilidad de nanciamiento compartido en todas las escuelas secundarias, y en las particulares subvencionadas de nivel primario (las municipales estn obligadas a ofrecer educacin gratuita).13 En ese pas, 91% de los alumnos cursa la enseanza bsica y media con nanciamiento total del Estado, lo que permite sostener a los defensores de la conanciacin que es necesario un mayor compromiso de las familias con la educacin de sus hijos, por medio de un esfuerzo nanciero acorde con sus ingresos (y nmero de hijos). Ello permitira que el Estado concentrase sus recursos en quienes carecen de posibilidades de pago (Passalacqua, 1995).14 En todo caso, se requieren mecanismos adecuados para asegurar que la conanciacin no excluya a quienes no estn en condiciones de contribuir. La conanciacin tambin puede provenir de empresas, bajo diferentes formas: a] sostenedores que se hacen cargo del nancia13 El conanciamiento se aplicaba en 976 establecimientos particulares y 150 municipales y abarcaba a 628 mil alumnos. En 1994, la contribucin por esta va fue de 37 millones de dlares, y para 1995 se esperaba que llegara a 50 millones de dlares (Passalacqua, 1995). 14 El sistema imperante recibe crticas en cuanto al destino y administracin de estos aportes. En primer lugar, cuando la contribucin familiar supera el mnimo no sujeto a deducciones (que es igual a la mitad de la subvencin scal por alumno), se reduce el aporte estatal; lo ahorrado vuelve al Ministerio de Hacienda en lugar de destinarse a educacin. En segundo lugar, los sostenedores de escuelas privadas subvencionadas hacen lo que estiman mejor con los recursos as percibidos, pudiendo incluso destinarlos a ganancia de la empresa. Finalmente, lo recaudado en escuelas municipales va al municipio y no es administrado por la direccin del establecimiento (Passalacqua, 1995).
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miento de la infraestructura escolar; b] aportes empresariales, por la va de donaciones o nanciamiento de los gastos corrientes de escuelas; c] gestin de escuelas por gremios empresariales, y d] empresas que reciben descuentos tributarios a cambio de destinar recursos a la educacin (Martinic, 1995).
Asignacin de recursos: subsidio a la oferta contra subsidio a la demanda En el paradigma dominante, el nanciamiento se orienta a cubrir los costos relevantes del proveedor (alguna reparticin estatal), que ofrece bienes o servicios con los que pretende solucionar o paliar el problema social detectado. Mediante el subsidio a la demanda, en cambio, el nanciador transere un poder de compra (mediante cupones o vouchers) al beneciario para que compre, en el (cuasi) mercado as creado, el bien que estime adecuado. Un requisito fundamental es que exista ms de un oferente. El clculo del valor del cupn plantea dicultades (Levin, 1995). Al subsidio a la demanda se le aproxima la modalidad mediante la cual el Ministerio de Educacin de Chile entrega directamente a la escuela respectiva un subsidio por cada alumno matriculado y que efectivamente asisti a clases, ya que los padres, al elegir el establecimiento en que se educarn sus hijos, deciden a cul de los oferentes se asignarn los recursos scales.15 Tambin en Colombia se ha implementado un sistema de cupones (nanciado conjuntamente por el gobierno central y los municipios), que busca incrementar las oportunidades de educacin secundaria disponibles para los nios ms pobres, permitindoles el acceso a escuelas privadas. Con ello
15 Con respecto a la alternativa subvencin o voucher se ha dicho que la transferencia directa de la subvencin desde el gobierno al establecimiento [escolar] presenta claras ventajas administrativas en relacin con un sistema tradicional de vouchers. En cambio, torna ms difuso el derecho de los padres a elegir y a exigir en materia de decisin educacional, puesto que la percepcin equivale a recibir educacin gratuita en vez de adquirir tal servicio a cambio de un pago. En este sentido, un sistema de voucher o subsidio directo a la demanda sera preferible si se pudiese operacionalizar a un costo razonable (Larraaga, 1994b, p. 529).
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se espera expandir el enrolamiento mediante la creacin de nuevas plazas escolares (Van der Gaag, 1995). Se ha planteado tambin la reforma del nanciamiento de la salud mediante la entrega de subsidios a la demanda para que los trabajadores dependientes puedan incorporarse al sistema privado de salud (Caviedes, 1994a, 1994b). El aumento de la demanda por servicios de educacin y salud debera incentivar el surgimiento de una oferta mayor y ms variada, lo que generara competencia entre los proveedores, dando lugar a un mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Lograr este ambiente competitivo y articular la mezcla pblico-privada exige que el Estado norme, supervise e intervenga selectivamente, cuando sea aconsejable, para inducir a los oferentes a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.
Expansin del sistema: de arriba hacia abajo contra primero los ms necesitados El paradigma dominante espera ampliar de manera progresiva el sistema de proteccin social, incorporando paulatinamente a los que en principio ha postergado, a medida que se vaya disponiendo de mayores recursos. Hay tres criterios para asignar recursos en lo social: destinarlos al que llega primero; a los que tienen menos necesidades, o a los ms necesitados. Lo usual ha sido que se empiece por atender a quienes tienen menos necesidades y ms capacidad de defensa de sus intereses. En Amrica Latina, el ejemplo tpico de ese proceso de acceso segmentado ha sido la seguridad social (Mesa Lago, 1985), que llega tarde o nunca a proteger a los campesinos sin tierra y a los autoempleados de la ciudad. El paradigma emergente, en cambio, plantea que se opte por el ltimo criterio, y propone implementarlo por medio de la focalizacin. Focalizar es identicar con la mayor precisin posible a los beneciarios potenciales y disear el programa con el objetivo de asegurar un impacto per cpita elevado sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios (Franco, 1990b y 1995).
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La focalizacin permitira mejorar el diseo de los programas, ya que cuanto ms precisa sea la identicacin del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen (poblacin objetivo) ms fcil resultar disear medidas diferenciadas y especcas para su solucin; ella aumenta, adems, la eciencia en el uso de los recursos escasos y eleva el impacto producido por el programa al concentrar los recursos en la poblacin de mayor riesgo.16 Los criterios de focalizacin utilizados tienen que adecuarse al programa que se est aplicando. As, entre variados ejemplos, puede mencionarse el Programa de las 900 Escuelas, aplicado en Chile, y que se orientaba a 10% de las escuelas de peor rendimiento acadmico, identicndolas bsicamente segn la ubicacin alcanzada en una prueba del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (simce), que mide la calidad de la educacin en todas las escuelas del pas.
Poblacin beneciaria: sectores ms organizados contra sectores con ms carencias Los sistemas de proteccin inspirados en el paradigma dominante por su relacin con una especca fase del crecimiento econmico latinoamericano se preocuparon de atender o terminaron privilegiando a sectores que tenan capacidad de presin sobre el Estado, en especial a la clase media. Debido a ello, el paradigma emergente puede argumentar que la nica manera de lograr la equidad es atender a los ms necesitados, tanto por su situacin de carencia extrema, como porque los sectores que han sido beneciados hasta ahora tienen capacidad (o, por lo menos, ms capacidad) para solucionar autnomamente sus problemas. Asimismo, la importancia del capital humano exige crear condiciones para que toda la poblacin pueda incorporarse a actividades productivas, por una parte, y a constituirse en una ciudadana activa, por otra.
16 La focalizacin eleva la magnitud del impacto por unidad de recursos invertidos y reduce los costos nales (Schejtman, 1989, pp. 118-119).
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El paradigma dominante tiende a destacar la importancia de la ampliacin de la cobertura, lo que si bien es muy importante, no agota las nalidades de una poltica. Puede sostenerse que se ha alcanzado el xito cuando la educacin impartida es deciente? Incluso la preocupacin por la cobertura puede conducir a distorsiones, dado que es ms fcil ampliarla atendiendo a poblaciones concentradas en especial, en reas urbanas, en lugar de las rurales dispersas, aun cuando all existan mayores niveles de necesidad. Adems, una cobertura elevada puede no producir resultados, como sucede con programas nutricionales que, para cubrir a ms personas, reducen por debajo de las normas mnimas la cantidad de caloras y protenas entregadas. Tambin puede ampliarse la cobertura sin impacto, como sucede cuando se incluye como beneciarios del programa a quienes no tienen necesidades insatisfechas (Cohen y Franco, 1992 y 1993). En la prctica, suele ponerse el acento en la inversin en infraestructura social (construccin de escuelas, puestos de salud, hospitales), aun cuando se carezca de recursos para nanciar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales desechables). En otras ocasiones, se eleva el gasto corriente para pagar sueldos, independientemente de si quienes los perciben hacen su trabajo en forma adecuada, y de si los destinatarios se benecian realmente con las prestaciones. Los recursos suelen ser asignados segn el presupuesto histrico. Como no existen instrumentos para saber si se estn gastando adecuadamente, se acepta que la asignacin y la aplicacin son correctas y, a partir de ello, las modicaciones slo tienen lugar si se amplan los rubros disponibles y respondiendo en general a los criterios preexistentes. Incluso ms: si los programas no producen impacto, suele premiarse ese fracaso aumentndoles el presupuesto, para tratar as de enfrentar el agravamiento de la situacin social. Por consiguiente, la alternativa recomienda orientar los programas al logro de un cambio en las condiciones de vida de la poblacin, lo que exige tratar de conocer el impacto en los destinatarios de los programas, de acuerdo con los objetivos propuestos.
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Esto exige utilizar criterios que permitan identicar al grupo al que se pretende llegar y, tambin, calibrar los logros mediante una metodologa de evaluacin adecuada a lo que se pretende medir. El anlisis de costo-impacto (aci) mide tanto la eciencia como el impacto de los proyectos (Cohen y Franco, 1992 y 1993), y permite vericar la magnitud de los cambios atribuibles al proyecto, as como los costos asumidos para su logro.
Indicador utilizado: monto del gasto pblico social contra relacin costo-impacto El indicador principal del modelo dominante es el gasto pblico social y sus uctuaciones. Tcitamente se acepta que existe una relacin entre su monto y la magnitud de la pobreza o la satisfaccin de las necesidades de las personas: es inversa en un caso (a ms recursos disponibles, menor cantidad o proporcin de pobres) y directa en otro (cuanto ms recursos disponibles, mayor ser tambin la satisfaccin de las necesidades). Sin embargo, el monto del gasto social es un mal indicador, tanto del desarrollo social que se relaciona tambin con el desempeo econmico del pas, como de la inversin en capital humano. El gasto social es la suma de todos aquellos gastos que realiza el Estado que poseen una connotacin social (Haindl, Buvinic e Irarrzaval, 1989). Existen diferentes criterios en torno de las partidas presupuestales que deben incluirse. Suele haber acuerdo en educacin, salud y vivienda, pero existen discrepancias con respecto a justicia y otros gastos.17 El Informe sobre desarrollo humano (pnud, 1991) distingue cuatro proporciones: gasto pblico/pib, gasto social/gasto pblico, gasto de prioridad social/gasto social, gasto de prioridad social/pib,
17 Existen empero muchas dudas: Deberan incluirse los aportes del sector privado o solamente los aportes del sector pblico? Se deben considerar solamente los aportes scales o todo el gasto del sector pblico? Deben incluirse o no los aportes scales a las cajas de previsin? Cmo debe contabilizarse el gasto administrativo en estos programas? y, ms importante an, cmo se considera el gasto administrativo de ministerios cuya labor tenga alguna connotacin social? (Haindl, Buvinic e Irarrzaval, 1989).
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que permiten cuestionar la idea de que haya relacin entre el monto total de los recursos asignados a lo social y el nivel de desarrollo social. Sin embargo, ellas nada indican respecto de la progresividad del gasto, ya que los destinatarios reales de programas de prioridad social pueden no ser los ms necesitados. Tampoco muestran la eciencia con la que se utilizan los recursos y el impacto logrado con los programas que se nancian. Para apreciar estos aspectos es conveniente proceder a la desagregacin del gasto social y analizar quines son sus reales beneciarios. El gasto social pblico, denido anteriormente, tiene un componente de gasto administrativo que no signica benecio real para la poblacin: bastara que se aumentaran las remuneraciones de la administracin pblica para que crezca el gasto pblico social. Un aumento en la burocracia estatal tambin elevara el gasto as denido, sin que esto signique mejorar la situacin de los ms pobres (ibid.). El gasto social scal incluye solamente el aporte scal que llega a los beneciarios (subsidio) y lo que va a nanciar una parte de los aparatos administrativos de los diferentes ministerios. Excluye el nanciamiento proporcionado por los beneciarios. El gasto social directo es el aporte scal que se convierte en transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente a las personas (subsidios), excluyendo los gastos administrativos. Finalmente, el gasto social efectivo es la parte del gasto directo que llega a los sectores ms pobres de la poblacin. A partir de encuestas (tipo Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional [casen]) que permiten asignar a diferentes deciles de la distribucin los ingresos derivados de los programas sociales, ha sido posible en algunos pases de la regin apreciar que lo percibido por el 30% ms pobre de la poblacin (gasto social efectivo) era una cantidad muy pequea en relacin con el conjunto del gasto pblico social (Haindl, Buvinic e Irarrzaval, 1989). Esto conrma diversos estudios que muestran que los recursos en lo social tal como sucede en cualquier otro campo, pueden ser utilizados con mayor o menor eciencia y, consecuentemente, producir efectos diferentes en los beneciarios. Se ha sostenido que los datos correspondientes a Amrica Latina muestran que la distribucin de los gastos sociales es regresiva en la mayora de los pases,
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por lo que su aumento no es siempre la respuesta cuando se trata de mejorar el bienestar de las personas pobres. Ms importante es a menudo una mejor asignacin dentro del sector y el uso ms eciente de los fondos (Banco Mundial, 1990). El gasto adicional en servicios sociales en general no ayudar automticamente a los pobres. La estructura existente para la prestacin de esos servicios tiene que ser reorientada en su favor, tanto en lo que se reere a la cantidad como a la calidad de los mismos (ibid.). Como se vio en el captulo 1, aun cuando algunas partidas del gasto social sean redistributivas, el gasto social como un todo no es sucientemente redistributivo, y lo es menos de lo que se supone y de lo que tericamente cabra esperar, ya que los grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporcin enorme del gasto social cuando se incluye la seguridad social (cepal, 2001). En denitiva, gastar mucho (o gastar ms) no necesariamente implica invertir bien. Las tareas pendientes de la poltica social latinoamericana requieren mejorar la eciencia en el uso de recursos escasos y el impacto de los programas. Otro problema del indicador gasto social es su nivel de agregacin. Difcilmente pueden introducirse modicaciones a programas concretos a partir de las uctuaciones de dicho gasto o las relaciones que puedan establecerse entre l e indicadores sociales de nivel macro. Esas eventuales relaciones se encuentran mediadas por innidad de variables que no son consideradas. Es por ello que corresponde utilizar indicadores relacionados con cada programa especco. En tal sentido, la relacin costo-impacto permite apreciar si el programa est optimizando recursos o, dicho de otra manera, si maximiza el impacto al menor costo posible.
Un giro copernicano en la gestin social En el paradigma tradicional, los proyectos se insertan en una institucin que ya tiene denidos sus modelos de organizacin y gestin, por lo que stos enmarcan los procesos y actividades a travs de los cuales se transforman los recursos asignados al proyecto en los bienes o servicios que debe entregar a la poblacin beneciaria. Con esa
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entrega de productos termina el proceso, por cuanto se supone que en todo caso ello implicar una modicacin positiva de la situacin de la poblacin destinataria, esto es, el impacto buscado. El modelo emergente, apoyado en la observacin de lo que sucede en la prctica, arma que la entrega de productos en modo alguno garantiza el impacto. Maximizar el impacto externo del proyecto y, para ello, optimizar la eciencia (interna) exigen un cambio del modelo que inspira la gestin social: el punto de partida tiene que ser el impacto, sobre la base del cual se determina justicada por una rigurosa conexin causal la cantidad y calidad de los productos que se requieren para alcanzarlo y, a partir de ello, se dene el programa de produccin con los procesos y actividades a travs de los que se transforman los insumos en productos. Todo esto plantea exigencias especcas de modelos de gestin y organizacin que respondan adecuadamente a la cadena causal orientada por el impacto.
un paradigma resultante Tiende a ampliarse el consenso en torno de las limitaciones del paradigma dominante. Ellas son ms conocidas porque el paradigma ha tenido un largo periodo de vigencia. Estas debilidades justican los esfuerzos para reinventar el gobierno (Osborne y Gaebler, 1992) e introducir criterios innovadores. Sin embargo, las experiencias con el paradigma emergente tambin muestran debilidades y exigen, por lo tanto, tener en cuenta las condiciones requeridas para que l pueda dar sus frutos. Por ejemplo, la conanciacin tiene el riesgo de marginar a los ms pobres, que no estn en condiciones de asumir responsabilidades nancieras (Larraaga, 1994a; Lehmann, 1994). La recuperacin de costos puede provocar asimismo una disminucin sustancial de las demandas de atencin (Makinen y Bitrn, 1993), ya que el cobro margina a quienes no disponen de los recursos para cubrir la tarifa. Por ello, hay que establecer criterios que distingan segn la capacidad de pago del receptor del servicio: quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real; los de ingreso medio deberan re-
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embolsar por lo menos una parte, y a los pobres corresponde entregarles gratuitamente la atencin (Cornia, 1987). Con respecto a la descentralizacin, tambin hay argumentos en contra. Algunos sostienen que la autonoma local en la prestacin de servicios sociales provocara una inaceptable variacin en los estndares de provisin de los servicios entre diferentes zonas. En cuanto a su eventual relacin con la democracia, se argumenta que en no pocos casos las autoridades centrales o sus representantes han sido fundamentales en el proceso de disolucin de formas de dominacin oligrquica que subsistan en regiones ms o menos aisladas. Un ejemplo sera el sistema educacional francs que, mediante la accin de maestros designados por el gobierno central y rotados cada cierto tiempo para que no se plegaran a los poderes locales, contribuy a establecer un idioma comn, valores sociales modernos y a consolidar el Estado-nacin. Es usual sostener que las actividades de redistribucin deben estar centralizadas para asegurar el equilibrio entre oferta y demanda, pues de otro modo pueden incentivarse migraciones de beneciarios hacia donde se ofrezcan mayores benecios y de contribuyentes hacia lugares donde la presin tributaria sea menor (Larraaga, 1994a). Este argumento coincide con la opinin (Owen, 1974) de que la principal razn de la desigualdad educacional en Estados Unidos reside en la descentralizacin de su sistema educativo, que permite que los grupos corporativos puedan inuir en el destino de los recursos para educacin segn sus intereses. El nanciamiento de la educacin de los pobres se ve as limitado: primero, porque la base impositiva vara con la riqueza de la comunidad respectiva y, segundo, porque hay pocos incentivos para gastar en los pobres, ya que una vez educados y habiendo alcanzado cierto xito social y econmico probablemente migren, con lo que no contribuirn, a su turno, a nanciar los gastos del distrito pobre que invirti en ellos. La descentralizacin de las decisiones en educacin, concluye Owen, tiende a dar un peso desproporcionado a las demandas privadas y a perjudicar la satisfaccin de las necesidades sociales de educacin. Sugiere que una educacin centralizada nacionalmente est en mejores condiciones de contribuir a la solucin de los problemas mencionados, jando normas de cumplimiento obligatorio
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en todas las escuelas, incluso en aquellas ubicadas en las comunidades pobres, a las que dotara de fondos federales suplementarios para que pudieran cumplir tales exigencias. Con respecto al subsidio a la demanda, se aduce la falta de informacin de los usuarios para tomar esa decisin. Este problema, obviamente, tambin lo enfrentan, por ejemplo, quienes pagan con sus propios recursos algn servicio de educacin o salud, aunque se argumenta que la condicin socioeconmica y el consiguiente nivel educativo-cultural, as como el que sean verdaderos clientes dada su solvencia, los predispone a buscar la mejor oferta y exigir resultados (Larraaga, 1994a). Pero la provisin de satisfactores por parte del Estado tampoco ha sido exitosa hasta ahora; entre otras cosas, suele faltarle tambin la informacin adecuada.18 Podra contribuir a que los usuarios optaran informadamente, mediante la difusin de los resultados de pruebas que midan, por ejemplo, la calidad de la educacin de los diferentes centros escolares (como la denominada simce, en Chile, ya aplicada en otros pases), o de otras similares en otros servicios pblicos.19
18 Estn los funcionarios del Ministerio de Educacin o de sus direcciones provinciales en mejores condiciones para elegir el establecimiento educacional y guiar la transferencia de recursos en el sector? (Larraaga, 1994a, p. 52). 19 Quienes se oponen a publicar los puntajes de las pruebas simce profesores y funcionarios del Ministerio argumentan que se trata de evitar tensiones en un medio que carece de recursos y posibilidades reales de superacin (Larraaga, 1994a, p. 54).
descentralizacin, participacin y mecanismos de mercado
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3. DESCENTRALIZACIN, PARTICIPACIN Y MECANISMOS DE MERCADO EN LAS POLTICAS SOCIALES
En los aos ochenta, se plante en Amrica Latina un conjunto de nuevas estrategias en la poltica social. Tuvieron especial relevancia la descentralizacin, el fomento de la participacin y la introduccin de mecanismos de mercado.
descentralizacin La tendencia histrica en la regin ha sido centralizadora. En ello han inuido razones polticas, como la matriz unitaria, tpica de la mayora de los Estados latinoamericanos,1 el centralismo larvado existente incluso en aquellos que adoptaron estructuras federales,2 y las inuencias culturales, muy importantes desde la independencia, procedentes de pases tradicionalmente centralizados (especialmente Francia).
1 El predominio de las tendencias histricas centralistas ha tenido entonces como efecto la conformacin de un rgimen local dbil, con dicultades para constituirse en instancia fundamental del funcionamiento democrtico. Una de las consecuencias de esta situacin es la frecuente confusin de competencias en el mbito local entre los municipios, los gobiernos provinciales y el Estado central. Ello conduce a superposiciones, estancamientos y bloqueos que repercuten negativamente en la vida de las comunidades locales (Arocena, 2001). 2 La lgica dominante en un sistema poltico-administrativo centralizado puede ser calicada como sectorial-vertical. El sistema se estructura sobre la base de sectores especializados en las distintas reas del quehacer poltico-administrativo. As, la administracin central estar formada por ministerios, que funcionarn cada uno segn su racionalidad especca, extendiendo a lo largo y ancho de todo el territorio nacional una accin uniforme. En el caso de los pases con rgimen federal, esta lgica se reproduce en el interior de cada estado o provincia (Arocena, 2001).
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A todo ello se agregan los mecanismos de retroalimentacin, que se dan entre la centralizacin de la toma de decisiones y la concentracin de la actividad econmica. Esto fue notorio especialmente en el largo periodo de la sustitucin de importaciones que caracteriz a la regin hasta 1980. Tambin contribuy a la centralizacin la gran concentracin urbana de la segunda mitad del siglo xx, que tuvo su origen en la redistribucin poblacional que ocasionaron las migraciones aceleradas por el propio modelo industrializador. Siempre se ha criticado al centralismo con el argumento de que ste deja las decisiones en manos de una burocracia remota, de tamao creciente, con intereses propios, ajena a las preocupaciones de los ciudadanos e inaccesible a ellos. Se arguye, tambin, que la misma lejana del centro con respecto a los lugares donde viven quienes son afectados por sus decisiones, se traduce en que stas sean poco informadas. Los argumentos a favor de la descentralizacin suelen proceder del enfoque poltico, e insisten en que ella fortalece la democracia al incentivar la participacin ciudadana y otorgar a las personas una mayor injerencia en asuntos que les conciernen directamente. Contribuira, asimismo, al consenso social por medio del acrecentamiento de esa participacin y permitira, adems, el control de las burocracias por parte de los ciudadanos, al disolver el velo de la distancia que las hace intangibles.
Limitaciones de la descentralizacin latinoamericana Sin embargo, las experiencias descentralizadoras no parecen haber motivado la participacin. Es probable que ante la imposibilidad del ejercicio participatorio y de control de la actividad pblica, quienes deban ejercer esas funciones hayan optado por abandonarlas. Las encuestas de opinin pblica muestran un desencanto respecto de la poltica y un desinters por participar en ella entre la poblacin latinoamericana (Franco, 2002b), sin que existan diferencias entre los pases que han avanzado en el proceso descentralizador y aquellos que siguen organizados centralizadamente. Sin duda, algunos males tradicionales de la poltica latinoamericana, como la corrupcin y el
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clientelismo poltico, han contribuido a que los cambios descentralizadores no hayan generado los efectos propuestos o a que los hayan acomodado a sus propias necesidades. Por otra parte, existe el riesgo de que la transferencia de poder hacia niveles subnacionales no se traduzca en la promocin de la democracia, sino en un reforzamiento de la dominacin de las oligarquas locales. Por lo menos en ciertas etapas de la historia de Amrica Latina, las autoridades centrales han cumplido, en muchos casos, una labor fundamental en el proceso de disolucin o prdida de poder de formas de dominacin tradicionales, en especial en regiones aisladas.3 Y en la actualidad, parece que slo en la arena poltica ms amplia, con el apoyo de los medios de comunicacin, es posible airear muchos de los problemas de mal manejo y corrupcin. De igual forma, la descentralizacin plantea el riesgo de dispersar recursos y, por lo tanto, de que se agrave el incumplimiento de las responsabilidades sociales estatales y que surjan nuevos dobles estndares. En el centralismo existen poblaciones con un bajo nivel de vida en algunas regiones, lo que lleva a postular la descentralizacin suponiendo que los recursos sern mejor distribuidos y utilizados. Pero nada asegura, en realidad, que la instancia subnacional sea eciente en su utilizacin.4 Hay muchos que dudan de la capacidad de las nuevas autoridades que asumen funciones descentralizadas.5
3 Un ejemplo literario que muestra la oposicin entre un Estado central progresista y una oligarqua local conservadora, en Mario Vargas Llosa, La guerra del n del mundo, mltiples ediciones. 4 En lo que se reere al modo de funcionamiento y gestin, los municipios carecen en general de la informacin y los medios necesarios para cumplir ecazmente su misin. En la mayora de los casos no existen ocinas de organizacin y mtodos, quedando todo librado a la reproduccin de hbitos y costumbres incuestionados. Se repiten as las funciones tradicionales del municipio, sin posibilidades de interrogarse sobre la adaptacin a nuevos requerimientos. En la gestin cotidiana no se integra la dimensin de cooperacin intermunicipal, perdindose as oportunidades y recursos que podran utilizarse en mbitos de inters comn de varios municipios (Arocena, 2001). 5 Los municipios latinoamericanos tienen grandes dicultades para percibir la posibilidad de ejercer un nuevo papel frente a los desafos del desarrollo. Salvo excepciones, no cuentan con equipos tcnicos capaces de proponer y llevar adelante iniciativas concertadas de desarrollo. Frecuentemente los municipios son uno de los principales empleadores de la localidad, pero no desarrollan polticas tendientes a la creacin de fuentes de empleo (Arocena, 2001).
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Si se tiene presente la difcil situacin econmica y tcnica de muchos municipios y comunidades locales [cabe pensar que] una descentralizacin inadecuadamente conducida podra comprometer seriamente la equidad y aumentar las desigualdades regionales (oea/mideplan/cepal, 1998). Otro autor destaca que an no se observan resultados concluyentes en cuanto a [mejoras de la] eciencia y el ingreso geogrco bruto se sigue concentrando en algunos territorios. Agrega que no hay indicios signicativos de que [tales procesos] hayan generado una tendencia generalizada a la participacin ciudadana, e incrementos importantes y persistentes en trminos de eciencia pblica y reduccin de la corrupcin (Finot, 2002). Incluso, algunos expertos en temas scales sostienen que los procesos de descentralizacin han conducido a generar desequilibrios macroeconmicos (cepal, 1998b). En conclusin, existen dudas con respecto al resultado de los procesos de descentralizacin llevados a cabo en la regin, pues no parece que hayan alcanzado los objetivos que se plantearon cuando se los introdujo.6 Adems, la descentralizacin ya no es vista como el instrumento capaz de resolver todos los problemas. Por ello, habiendo transcurrido un tiempo prudencial desde que tuvo lugar ese cambio de orientacin, corresponde plantearse hasta qu punto ella contribuye al logro de esos objetivos y sobre todo a los de la poltica social. Si bien las decisiones societales son nalmente polticas y enfrentan a actores que deenden intereses, se trata aqu de hacer una discusin tcnica sobre cmo una instancia de esta especie puede contribuir a que ellas sean ms informadas, racionales, ecientes y ecaces.7
6 Putnam (1993), al analizar 20 aos de regionalizacin en Italia, encuentra una situacin similar a la que describimos: grandes diferencias de resultados entre regiones, lo que probablemente se explica por identidades locales que forman parte del legado histrico. Percibe tambin un sentimiento de decepcin e irritabilidad, de desperdicio de tiempo y oportunidades. Y una sensacin de frustracin al comparar las elevadas aspiraciones regionalistas y sus modestos resultados concretos. Pese a ello, observa cambios trascendentales en la prctica y la importancia poltica que alcanz la instancia regional. 7 Las decisiones ltimas de la sociedad son de carcter poltico, pero la preparacin de cualquier decisin tiene que ser tcnica. Hay un punto ms all del cual
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Interrogantes que plantea la descentralizacin Bajo la perspectiva enunciada precedentemente se intentar responder algunas preguntas clave: qu descentralizar?, a qu instancia subnacional se le traspasarn los poderes y recursos?, de dnde se obtendrn estos ltimos?, en qu orden se traspasarn las funciones?, los nuevos titulares tienen que rendir cuentas ante la instancia que traspas las funciones y proporcion los recursos?, cmo debe cumplirse con esa responsabilidad?, las nuevas entidades subnacionales responsables de las polticas sociales disponen realmente de los recursos humanos, la infraestructura, los recursos nancieros y otros, que se requieren para alcanzar los objetivos de tales polticas?, cmo se logra mayor eciencia en el uso de recursos escasos?, al descentralizar, se mejora la probabilidad de alcanzar el impacto que los programas se proponen? Para esta reexin, la discusin abstracta de ventajas e inconvenientes del centralismo y la descentralizacin no resulta de utilidad. Los argumentos en favor de una u otra de las alternativas parecen, en ese nivel, todos razonables. Se requiere una discusin ms acotada, que establezca claramente en qu condiciones es conveniente efectuar la transferencia de funciones. Cmo entender la descentralizacin? La descentralizacin puede interpretarse de dos maneras. Por una parte, la de naturaleza poltica transere a instancias locales la capacidad de decisin con respecto a la provisin de bienes pblicos. De esa manera, procura crear canales de representacin y participacin ciudadana que adecuen tal provisin a las preferencias que se dan en mbitos geogrcamente diferenciados. Por otra parte, la descentralizacin econmica introduce mecanismos de mercado en los procesos productivos, con lo que pretende aumentar la eciencia y reducir los costos mediante la competencia, dejando al margen determinados asuntos de las decisiones de naturaleza poltico-administrativa (Finot, 2002).
las decisiones son polticas. Pero no se sabe a priori cul es ese punto. Un criterio puede ser que El arte de la buena conduccin econmica (y social) es extender al mximo el lmite de la esfera tcnica de decisin (Arida, 1987).
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La primera permite que se exprese una demanda localmente diferenciada, mientras que la segunda persigue crear condiciones para la aplicacin de mecanismos de mercado. Ambas promueven la participacin de los ciudadanos tanto en las decisiones de naturaleza puramente poltica como en las vinculadas a la vida cotidiana, la que se realizara individualmente, a travs del mercado (o de cuasimercados8 creados en sectores determinados), y comunitariamente, en el caso de los proyectos sociales y la creacin de bienes cooperativos. La descentralizacin aparece como una apuesta para lograr que el gobierno sea eciente, para que se haga poltica a bajo costo y se entreguen los servicios que la poblacin espera del gobierno. Ello se podra lograr sostiene North (1993) estableciendo algn grado de competencia entre servicios y organizaciones gubernamentales, y consiguiendo que compitan entre ellos. Ello permitira que los consumidores (en expresin de Tiebout, 1956, citada por Finot, 2002) votasen con los pies, trasladndose a otras circunscripciones que respondan mejor a sus necesidades y expectativas (o preferencias por bienes pblicos). Tal competencia se dara entre territorios de un mismo pas, como ha demostrado la trascendental migracin campo-ciudad latinoamericana de la segunda mitad del siglo xx, o la migracin internacional que caracteriza hoy a grandes regiones de este continente. En denitiva, la descentralizacin permite que los ciudadanos de diferentes territorios adecuen la provisin de bienes y servicios pblicos a sus propias preferencias, pero tambin implica que esa nueva canasta ser nanciada total o parcialmente con los recursos generados por la comunidad que realiza la eleccin.
Descentralizacin y poltica social El inters central de este anlisis de la descentralizacin en poltica social tiene que ver con el papel que sta puede cumplir en la concrecin de los derechos econmicos, sociales y culturales que
8 En un cuasimercado la demanda se dene polticamente, mientras que la produccin se genera mediante la competencia (Finot, 2002).
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la carta de las Naciones Unidas y las Constituciones latinoamericanas reconocen, y que son responsabilidad del Estado (Franco y otros, 2001). ste debe contribuir a igualar las oportunidades de toda la poblacin, y a reducir, por lo tanto, las desigualdades que tienen una clara expresin regional y local. Por ello, esta tarea no puede quedar librada exclusivamente a la accin de las entidades subnacionales.9 La poltica social es el gran canal para lograr tales objetivos y la gestin social es la responsable del manejo de los medios que se ponen a disposicin de la poltica para alcanzar los nes de los programas y proyectos. Para ello la realizacin de diagnsticos adecuados cumple un papel central. Al descentralizar, puede mejorarse el diagnstico, por cuanto es posible suponer que en el nivel local resulta ms fcil identicar necesidades, conocer a profundidad los problemas que se enfrentarn y, por lo tanto, poder postular tambin soluciones ms pertinentes, y hacerlo de manera ms directa y rpida, dado el tamao ms pequeo tanto del territorio como de las personas implicadas, lo que permitira realizar un mejor clculo de las ventajas e inconvenientes de las acciones que se implementarn. Todo lo anterior puede ser cierto, siempre que el cuerpo tcnico encargado de realizar el diagnstico y plantear soluciones tenga la suciente formacin y el conocimiento de las soluciones que se han alcanzado en otros lugares del pas, de la regin y del mundo. Si no es as, se corre el riesgo comn, por cierto de no aprovechar la acumulacin de experiencias producidas fuera de su limitado terruo. Balanceando la descentralizacin en lo social La descentralizacin no puede ser concebida como una simple transferencia de poder. Esto slo implicara trasladar funciones de un centro a otro. En realidad, se trata de un proceso de transferencias sucesivas, mediante el cual la capacidad de decisin y los recursos
9 Resultan fundamentales aqu los mecanismos que permiten establecer compensaciones a favor de las unidades descentralizadas ms atrasadas, aunque siempre aparecer la crtica a su inecacia y el mal aprovechamiento de los recursos que se les entregan.
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van descendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan hasta la base, que son los ciudadanos.10 El gobierno central no puede transferir la responsabilidad social que le cabe en cuanto a asegurar una canasta social, cuyo contenido y dimensin dependern del nivel de desarrollo alcanzado por el pas. El paradigma tradicional de la poltica social reservaba al Estado la totalidad de las funciones en que puede desagregarse una poltica social, esto es, diseo, nanciamiento, aplicacin, control y evaluacin de los programas sociales. Sin duda, podra trasladarse a otros actores la responsabilidad de la puesta en prctica, pero las otras funciones deben quedar al menos parcialmente en el mbito central, como nica manera de asegurar el cumplimiento de sus responsabilidades. Esta lgica conduce, por lo tanto, a que la descentralizacin en la poltica social slo alcance una fase operativa (Finot, 2002). Para cumplir su obligacin social, el Estado no puede desentenderse de sus responsabilidades nancieras, o no lo puede hacer en su totalidad, por cuanto ellas constituyen el principal instrumento de reduccin de las desigualdades en la satisfaccin de las necesidades bsicas entre personas que habitan en territorios diferentes del mismo pas. La distribucin de recursos centrales deber ser equitativa, tratando de compensar las desigualdades de base espacial. El problema del nanciamiento es especialmente importante en los procesos de descentralizacin. Hay ejemplos en Amrica Latina
10 Otro eje renovador surge con las polticas municipales, el llamado desarrollo local. La urbanizacin permite articular lo social, lo poltico y lo econmico en polticas integradas y coherentes, a partir de acciones de escala local, lo que viabiliza pero no garantiza, y esto es importante para entender la pugna poltica la participacin directa del ciudadano y la articulacin de los aliados. El surgimiento de polticas innovadoras en esta rea es muy impresionante. Peter Spink y un grupo de investigadores de la Fundacin Getulio Vargas en So Paulo tienen hoy un banco de datos con 640 descripciones de experiencias exitosas. La Secretara de Asuntos Institucionales del Partido de los Trabajadores tiene un banco de datos con algunas centenas de experiencias. El (Instituto) Plis publica excelentes resmenes en el espacio de Dicas Municipais (Directrices Municipales). La Fundacin Abrinq est ayudando a dinamizar un conjunto de actividades en el espacio del movimiento Prefeito-Criana. Desde [la Conferencia de] Estambul para ac, asistimos a una aceleracin de iniciativas locales que est transformando el contexto poltico de la gestin social (pnud/ipea, 1996).
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en los que un gobierno central, para poder mostrar un presupuesto equilibrado, en poca de polticas de estabilizacin y bsqueda de prstamos internacionales, traspas atribuciones pero no recursos a la instancia subnacional. Del mismo modo, en otros casos, la autoridad descentralizada que reciba recursos del nivel central que deban destinarse a desarrollar cierta poltica social, los utilizaba para otros nes argumentando su supuesta autonoma. Un claro ejemplo de esta segunda situacin surge de la evaluacin del programa Apoyo Solidario a los Mayores (asoma), mediante el cual el gobierno nacional argentino transfera fondos a las provincias para nanciar la atencin a los ancianos beneciarios del programa. Sin embargo, esos recursos eran usados para otros destinos o para mostrar supervit en las cuentas del banco de la provincia, postergando la entrega de los satisfactores a sus legtimos y necesitados destinatarios. Sin duda, ello sucede tambin en otros programas similares. De no establecerse mecanismos de redistribucin de recursos, es probable que las diferencias de producto e ingreso entre las diversas entidades descentralizadas incrementen las desigualdades. Es preciso recordar que la descentralizacin persigue el objetivo de que todas las entidades subnacionales puedan atender con niveles similares las necesidades bsicas de su poblacin. Asimismo, para cumplir su responsabilidad de ltima instancia de universalizar la satisfaccin de una canasta similar, la autoridad central tiene que considerar la situacin de cada grupo social y, por lo tanto, generar intervenciones que se adecuen a esa situacin. Una solucin nica para el pas, igual para todos, que no considere las peculiaridades territoriales, probablemente no producir los resultados esperados. Es aqu donde surge la conexin entre la focalizacin y la descentralizacin. La primera es el instrumento adecuado para dar cuenta de las diferencias que siempre existen entre los beneciarios de los programas sociales. Permite identicar con precisin a los destinatarios de un programa concreto, visualizando las necesidades insatisfechas que se pretende atender y tomando en cuenta los recursos disponibles. Sin duda, las necesidades por satisfacer asumen caractersticas espaciales propias en diferentes regiones. Por consiguiente, la consideracin conjunta de ambos instrumentos, focalizacin y
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descentralizacin, permitira evitar los riesgos que han detectado algunos analistas, cuando arman que en materia de equidad, [la descentralizacin] ha dado lugar tambin a notables diferencias entre territorios en trminos de infraestructura y equipamiento para la prestacin de servicios sociales, e incluso en la calidad de estos servicios (Finot, 1996). No todos los procesos de descentralizacin son iguales. Existe un continuum desde situaciones en que la descentralizacin deriva de una demanda articulada por parte de comunidades que tienen conciencia de su diferencia o de alguna elite que tiene la necesidad de crearla, hasta el extremo de pases cuyas regiones son dibujos administrativos trazados sobre un mapa, carentes de peculiaridades, que por tanto enfrentan dicultades para desarrollar una personalidad propia, y donde tampoco hay actores sociales que puedan dar sustento a una demanda descentralizadora. Es probable que este segundo polo pueda considerarse el gran xito del Estado unitario dominante en Amrica Latina.11 Esas diferencias de maduracin de los procesos de descentralizacin hacen que sea necesario en cada caso analizar la forma y el cronograma que adoptar la transferencia de funciones de poltica social. En muchos pases existe una gran debilidad de estructuras institucionales de base local e, incluso, muchas autoridades subnacionales carecen de prctica en estos asuntos. Hay, adems, grandes desigualdades en los equipos profesionales, las infraestructuras disponibles y los recursos con que cuentan las diferentes instancias encargadas de cumplir con las responsabilidades descentralizadas. Esas diferencias existen en el interior del mismo pas, debido a lo cual se registra una gran variacin en los estndares de provisin de los servicios entre diferentes zonas. Por ello, una tarea que debe acompaar a la descentralizacin es la de incrementar la capacidad de gestin de dichas unidades. Hay que denir si la transferencia de potestades se generalizar a todas las entidades subnacionales implicadas o, alternativamente, se efectuar slo cuando cada unidad subnacional satisfaga determi11 Los pases con organizacin federal son nicamente cuatro: Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, pero si se considera su territorio, producto y poblacin resultan, sin duda, de una importancia trascendental en la regin.
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nadas condiciones, demostrando que tiene capacidad de cumplir con tales responsabilidades. El xito de los programas sociales depende de que existan mecanismos de monitoreo y evaluacin de los proyectos instalados desde su puesta en marcha. Es razonable pensar que la autoridad central responsable constitucionalmente de asegurar los derechos econmicos, sociales y culturales, debe mantener bajo su tutela los mecanismos de control y evaluacin, aunque sean otros actores quienes implementen los programas. Dado que la participacin resulta tambin un objetivo y una condicin para el xito de la descentralizacin, la informacin generada por esos mecanismos debera ser puesta a disposicin de la comunidad para hacer viable su participacin y potenciar la transparencia.
la participacin Etimolgicamente, participar signica tomar parte, y por lo general se reere a la pretensin de los actores sociales de tener una cuota de poder en los procesos sociales que les conciernen (Palma, 1985). Se puede decir que participar es actuar intencionalmente persiguiendo objetivos y utilizando medios, lo que supone una estrategia que exige organizacin, recursos y alguna concepcin respecto a las acciones necesarias para transformar dichos insumos en resultados que tiendan a la consecucin de los objetivos propuestos. La participacin ciudadana se reere a la intervencin de los particulares en tanto portadores de determinados intereses sociales (Cunill, 1991). La tradicin identica la participacin con la democracia pluralista y representativa. Los partidos polticos, que compiten en un marco establecido, seran los principales canales a travs de los cuales toda la poblacin adulta puede tener voz en la eleccin de los lderes y las iniciativas polticas. Es posible diferenciar distintas dimensiones de participacin (Palma, 1985):
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La macroparticipacin, vinculada con el mbito nacional, que invoca como valor fundamental el inters general y tiene que ver con las decisiones que involucran a la sociedad en su conjunto. La mesoparticipacin, que se expresa en el mbito sectorial o regional, se ajusta a las decisiones adoptadas a nivel macro. La microparticipacin se reere a los grupos comunitarios y tiene una lgica propia que requiere su consideracin especca.12 Esta microparticipacin supone una comunidad espacialmente localizada, a la que se le otorga implcitamente un considerable grado de homogeneidad. Se desconoce que dentro de ella normalmente existen grupos con intereses sociales no necesariamente compatibles y en muchos casos abiertamente conictivos. La participacin comunitaria est condicionada por la existencia de algn grado de cohesin basada en la existencia de problemas e intereses comunes, as como por la percepcin de que la accin colectiva constituye una va para alcanzar los objetivos compartidos. En la participacin se suelen identicar cuatro grandes etapas, no necesariamente secuenciales, pero que proponenen distintos grados de intensidad: el proceso de consulta, que presupone informar y dialogar; la presencia y representacin en procesos decisorios; la gestin o el establecimiento de los procedimientos que permiten la accin y, por ltimo, la inuencia en la denicin de los objetivos nales perseguidos (Gideon, 2003). Es interesante considerar conjuntamente los dos criterios de clasicacin previamente mencionados, la participacin en funcin de la escala (macro, meso y micro) y el grado de intensidad (consulta, presencia, representacin, gestin y decisin con respecto a los objetivos nales perseguidos). La combinacin del nivel macro con la decisin sobre los nes ltimos que se pretenden alcanzar tiene que ver con el diseo de
12 La participacin, en especial cuando sta se orienta a construir un proyecto de accin colectiva de comunidad (como es el caso en la planeacin participativa), se convierte en instrumento privilegiado para construir esa relacin que entendemos por gobernabilidad. La participacin de los asociados en la formulacin de un plan que expresa una voluntad colectiva es por ello una garanta de viabilidad, en la medida en que se requiera el concurso de los ciudadanos y de sus organizaciones en la puesta en prctica de los planes (Crdoba, 2001).
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las polticas que permiten la concrecin y el ordenamiento de los valores que la sustentan. Bsicamente, se expresan en las decisiones que se adoptan con respecto a qu necesidades se van a satisfacer de manera prioritaria y a quines. Las respuestas a ambas preguntas determinan qu bienes o servicios se van a entregar a cul poblacin objetivo. En otras palabras, se establece el qu, a quines y el cmo de la poltica social. Esto se relaciona con las decisiones bsicas que se toman con respecto a las polticas sociales en el mbito nacional, e impregna el nivel intermedio, tanto sectorial como regional. En el nivel micro, la participacin sirve para transmitir informacin y consultar las preferencias que tiene la poblacin destinataria. El paso siguiente es la participacin con intervencin en la gestin. El nivel superior implica que haya participacin en el proceso decisorio a lo largo de todo el ciclo de vida del proyecto inuyendo en la seleccin de los problemas que se enfrentarn, su diagnstico y priorizacin, la formulacin de alternativas de solucin y las modalidades con que stas se implementarn.
Benecios de la participacin Se dice que la participacin conlleva benecios en diferentes dimensiones: a] mejora el diseo de los proyectos, haciendo que el diagnstico y las formas de intervencin se adapten a las caractersticas especcas de la poblacin destinataria; b] posibilita el control de la poblacin destinataria sobre el proyecto, ayudando as a la transparencia en su manejo, y c] incrementa la sostenibilidad del proyecto al involucrar a los beneciarios en la operacin del mismo. Diversos estudios empricos resaltan la contribucin de la participacin al xito de los programas sociales. Aquellos con activa participacin comunitaria en su diseo, gestin y evaluacin tienen resultados muy superiores a los programas de corte tradicional burocrtico vertical. Entre otros, un estudio del Banco Mundial (Narayan, 1994) analiz el rendimiento bajo diversas modalidades organizacionales de 121 proyectos de dotacin de agua potable a grupos campesinos pobres en 49 pases de frica, Asia y Amrica
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Latina. Los proyectos donde la participacin comunitaria fue elevada tuvieron un alto rendimiento en el 80% de los casos, un rendimiento mediano en el 20% restante, y ninguno tuvo bajo rendimiento. En cambio, entre los proyectos con baja participacin comunitaria, slo tuvieron un alto rendimiento 2.7%, rendimiento mediano 40%, y rendimiento bajo 57.3% (Kliksberg, 2000). Por otro lado, un estudio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (aid), realizado en 1975, analiz 36 proyectos de desarrollo rural integrado efectuados en frica y 35 realizados en Amrica Latina con el n de identicar los elementos signicativos para su xito o fracaso. Se encontr que algunas variables que habitualmente se consideran importantes para el xito de un proyecto de desarrollo rural integrado, como el analfabetismo o alfabetismo de la poblacin destinataria, la distancia a un camino permanente, la calidad del medio fsico para la agricultura, el nmero de parcelas por extensionista, la experiencia anterior de los campesinos con este tipo de proyectos, el porcentaje del aumento del ingreso por familia generado por el programa tomado aisladamente, etc., eran en realidad irrelevantes en la gran mayora de los casos para dicho xito. Por otra parte, se comprob que eran decisivamente importantes para el proyecto que la poblacin objetivo participase tanto en el diseo y generacin del proyecto como durante la implementacin del mismo, en una situacin tal que ni los organizadores del proyecto ni la poblacin-objetivo tuvieran toda la capacidad de decisin (Tobal, 1982, citado en Cohen y Franco, 1992). De ah que el estado del conocimiento actualmente disponible deje de lado la pregunta sobre la relevancia de la participacin y centre el inters en cmo hacerlo viable. Sin embargo, hay que tomar algunos resguardos con respecto a la perspectiva que asume que la participacin es un n que puede competir con los objetivos de impacto que justican la existencia del proyecto.13
13 Por un lado, est la visin de la participacin como un medio, como un nuevo insumo que se agrega a la planeacin del desarrollo. Esto corresponde a un enfoque en el que se promueve la participacin en un esfuerzo por mejorar los programas y proyectos de desarrollo. Por otro lado, hay muchas personas que visualizan y entienden la participacin como un n en s mismo derivado de un objetivo poltico (Gonzlez, 2001).
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Lmites de la participacin La participacin de los beneciarios en la administracin de los procesos sociales es la consigna que actualmente gana ms terreno, sobre todo respecto a los servicios educativos y sanitarios. Se trata en denitiva de favorecer la posibilidad de que los propios usuarios de un servicio pblico especco intervengan en su direccin y control. Pero el modelo utilizado en que se basa la mayor parte de la experiencia disponible asigna a los usuarios un papel gerencial, en vez de abogar por sus intereses sociales y sus expresiones valricas y polticas en el sentido ms amplio (Cunill, 2003). En tanto que la participacin administrativa est condicionada por los conocimientos tcnicos de que son portadores los participantes, se introduce automticamente un sesgo que relega a los ms pobres.14 La posibilidad que stos tienen de inuir en el proceso decisorio est condicionada tanto por pautas culturales como por conocimientos especcos sobre las materias tratadas. En denitiva, los que saben son los que de hecho pueden opinar y decidir. Por consiguiente, es posible que sea necesario diferenciar grados de legitimidad de la participacin. En este continuum terico existen dos polos: la participacin legtima, relacionada con intereses,
14 Las estrategias de informacin, capacitacin y organizacin estn dirigidas a fortalecer la capacidad de comunidades locales para actuar dentro del marco institucional. Yo agregara que estos actores que actualmente trabajan en este campo han terminado por quitarle un peso al Estado al estar alivindolo de la responsabilidad de informar y ayudar a la sociedad a sacar provecho de lo que est ofreciendo. Estimo, sin embargo, que ha habido en muchos casos un efecto perverso con esta promocin del desarrollo participativo. Los muchos espacios y mecanismos de participacin que componen la oferta institucional, junto con las muchas intervenciones de actores externos que buscan fortalecer a la sociedad civil, han comenzado a saturar a las comunidades locales con el discurso y las actividades que buscan volver operativa esa oferta. Muchas comunidades a lo largo y ancho del pas han sido objeto de numerosos talleres, pruebas piloto y experimentos, movilizaciones, seminarios y otras actividades, los cuales han comenzado a ser considerados por los potenciales beneciarios como costosos en trminos de tiempo y esfuerzo. Todo esto est generando una apata en muchas localidades hacia la participacin. Un resultado concreto de esto es que comunidades locales delegan cada vez ms su participacin en lderes locales, y en varias ocasiones incluso en organizaciones que son externas a la localidad o regin (Gonzlez, 2001).
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valores y prioridades que tienen como portadores materiales (quizs indelegables) a quienes van a ser directamente afectados, y en el otro extremo, una participacin que es ilegtima en tanto plantea como requisito el disponer de conocimientos especcos. As, la participacin tiene una naturaleza mixta de valor e instrumento. Es un valor en tanto dene el qu de las polticas sociales, y es instrumento en cuanto se relaciona con el cmo (cul es el estilo con que) se van a lograr los objetivos propuestos. La participacin de las organizaciones del tercer sector sin nes de lucro ha crecido como fuerza econmica en todo el mundo. El trabajo realizado en 26 pases como parte del proyecto comparativo del sector sin nes de lucro de la Universidad Johns Hopkins ha revelado que, a partir de 1995, las organizaciones de ese sector representan 7% de la fuerza laboral, o sea, 1 de cada 14 trabajadores, lo que equivale a 19.7 millones de empleados remunerados de dedicacin exclusiva (seis veces ms personas que las empleadas por la empresa privada ms grande en cada uno de esos pases). Tambin cuentan con 11.3 millones de trabajadores voluntarios de dedicacin exclusiva. Si el sector sin nes de lucro en esos pases fuera una economa nacional ocupara el octavo lugar entre las mayores del mundo con 1 200 millones de dlares en gastos (Salamon, 2002). Pero con respecto a las organizaciones no gubernamentales (ong) existen dos posiciones que, si bien no son necesariamente antagnicas, ponen nfasis distintos. La primera recalca el ocaso de los paradigmas que plantean como nicas alternativas al mercado o al Estado. Los problemas que enfrentan las polticas sociales seran demasiado complejos como para ser resueltos por un nico sector. Se requerira movilizar el conjunto de recursos disponibles y aprovechar las ventajas comparativas de los tres sectores (mercado, Estado y tercer sector). El sector sin nes de lucro puede ser un socio importante. Por otra parte, se seala que las ong tienen caractersticas diversas. Es un sector conformado por un amplsimo espectro de entidades, muchas de las cuales tienen un n social, pero tambin un vasto nmero de ellas han sufrido presiones tendientes a la mercantilizacin, la burocratizacin y la clientelizacin, lo que propende a anular muchas de sus supuestas ventajas (Cunill, 2003).
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Nuevamente surge la necesidad de matizar las posiciones previamente mencionadas. Con respecto a la contribucin potencial que las ong pueden hacer a las polticas sociales, la pregunta relevante es cules son los requisitos que debe cumplir el tercer sector para constituirse en socio del Estado, superando los problemas que ponen en duda su legitimidad (escndalos por sueldos y prestaciones, uso de las ong para canalizar subsidios pblicos a polticos y utilizacin de algunas fundaciones como vehculos de fraude tributario) (Salamon, 2002). Para ello debe existir una regulacin estatal que asegure que las ong sean ecaces, ecientes y sostenibles, cumpliendo con un riguroso cdigo de tica.
Participacin y polticas sociales El sentido ltimo de la participacin social es potenciar el peso especco de los sujetos que son actualmente subalternos en la economa y en la poltica, as como fortalecer sus niveles de autoorganizacin poltica y social. Por tanto, debe concederse voz (y voto) no slo a los intereses organizados sino, sobre todo, a los que estn subrepresentados (Cunill, 2003). Es corriente asumir que la participacin es por denicin espontnea. El rechazo que provoca la posibilidad de manipularla para hacer de ella un instrumento para la consecucin de nes espurios, hace que se trate de preservar la autonoma que le es inherente. Pero desde el punto de vista de las polticas sociales, dejar de inducir la participacin implica asumir costos difcilmente afrontables, tanto el punto de vista valrico como instrumental. La participacin es funcin de la organizacin y, por lo tanto, los indigentes tienen un potencial marginal de participar espontneamente en la solucin de los problemas que los afectan. As, los que tienen los mayores grados de urgencia en la atencin de sus necesidades bsicas son los que por denicin estn inhabilitados o, en el mejor de los casos, sumamente limitados como para utilizar el resorte de la participacin a n de superar esa condicin. Desde la perspectiva de la teora, esto no pasa de ser una dimensin
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adicional para explicar la pobreza. En la perspectiva de las polticas sociales destinadas a superarla, la pregunta relevante es cmo inducir la participacin con el objeto de convertirla en una herramienta adicional de la estrategia. Dado que la extrema pobreza tiene una raz multicausal, se debe tratar de avanzar en una solucin integral y sostenible por medio de una poltica social valricamente fundada, en que la solucin a los problemas sociales constituye un imperativo tico y no una variable de ajuste de la poltica econmica. En este marco, la participacin cumple el papel clave de transformar a los beneciarios de meros demandantes en agentes activos, movilizando sus capacidades para buscar soluciones y no slo para solicitar ayuda.15 Un primer paso estratgico consiste en permitirles acceder realmente a los programas y proyectos sociales a ellos destinados. Se trata de acercar a los indigentes a las redes de servicios existentes, transformando deliberadamente la demanda potencial que ellos representan en una presin adicional real sobre las polticas sociales que implementa el Estado. Los indigentes son, por denicin, los portadores de las mayores necesidades bsicas insatisfechas y, en esa misma medida, constituyen una demanda potencial. Pero son, al mismo tiempo, incapaces de transformarla en demanda real, dado que estn excluidos del mercado, y no pueden exigir al Estado porque la atomizacin que los caracteriza diluye su capacidad de presin. Una poltica social con este sello exige un fuerte apoyo poltico, porque su objetivo central es generar demandas sociales adicionales sobre el aparato de un Estado en el que, normalmente, los recursos destinados a ella estn crecientemente limitados. Es previsible que la demanda incremental se enfrente a escenarios diferentes:
15 La pobreza no slo es un fenmeno econmico y social (y tampoco slo poltico), sino tambin un fenmeno psicosocial y cultural. As como existe la pobreza, existe una actitud hacia ella, desde los mismos individuos y grupos que la experimentan y desde los otros sectores o actores. (Alvarado, 2001).
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los que tienen una oferta especca con capacidad de dar cuenta del incremento de la demanda, van a exigir focalizar y eliminar o disminuir las barreras de acceso los que tienen oferta, pero sin capacidad de cubrir el aumento de la demanda, van a requerir focalizar e incrementar el volumen de la oferta los que no tienen oferta y van a demandar el diseo de nuevos programas y proyectos. Por otra parte, las demandas son, por denicin, heterogneas, lo que implica la necesidad de disear una oferta que satisfaga los requerimientos especcos derivados de la estructura de las necesidades insatisfechas de la poblacin en extrema pobreza.
El papel de la participacin en la descentralizacin El sujeto de descentralizacin no son los aparatos gubernamentales, sino las comunidades subnacionales que tendrn la posibilidad de decidir sobre la provisin de bienes pblicos ajustados a sus preferencias geogrcamente diferenciadas. Por ello es importante que los intereses de todos los ciudadanos estn representados equitativamente en las decisiones (Finot, 2002). Esto es especialmente importante para la poltica social. Y por ello hay que prestar atencin a cmo incrementar la participacin de aquellas comunidades tradicionalmente excluidas en su propia entidad territorial, mediante los programas dirigidos a ellas. El xito de los procesos de descentralizacin y las polticas sociales tiene que ver con una participacin que cumpla ciertas condiciones mnimas: que los programas sociales tengan mecanismos de diseminacin de la informacin, ms all de quienes deben tomar decisiones. Dado que la informacin es poder, si se carece de ella, se produce una asimetra que limita la calidad de la participacin y genera una actitud pasiva en los involucrados se requieren mecanismos que operacionalicen las demandas y prioridades de la comunidad, reejando as el compromiso efectivo de las unidades descentralizadas
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de la misma forma que es necesario fortalecer la organizacin social, tambin es imperativo adecuar al Estado para incorporar los aportes generados por la participacin social.
mecanismos de mercado en las polticas sociales Entre las ventajas que se atribuyen a los mecanismos de mercado para la provisin de bienes o servicios se encuentran los incentivos a la innovacin y la reduccin de costos que genera la competencia. Asimismo, promueven la capacidad de eleccin de los consumidores. Los mecanismos de mercado tienen muchas ventajas sobre los mecanismos administrativos: los mercados estn descentralizados; son (por regla general) competitivos; dan responsabilidad a los consumidores sobre sus opciones, y vinculan directamente los recursos con los resultados. Los mercados tambin responden con rapidez a cambios rpidos (Osborne y Gaebler, 1992). Para que un mercado funcione se requieren ciertas condiciones sin las cuales su funcionamiento ser defectuoso y desaparecer la competencia real y, por ende, las ventajas que deban derivar de ella. Cuando los consumidores o beneciarios de un bien o servicio carecen de la informacin adecuada, se abusa de ellos; cuando el comportamiento de los proveedores no est correctamente regulado, se desarrollan conductas oportunistas. La estructuracin de los mercados es consecuencia de la interaccin ecaz entre diversos agentes econmicos y polticos, y de que las reglas del juego sean socialmente aceptadas. Los mercados competitivos y ecientes no existen por s solos. Hay que crearlos, desarrollarlos y protegerlos. Y es el Estado el que debe establecer y aplicar las reglas del juego que garanticen los derechos de propiedad y hagan viable la realizacin de transacciones. En este sentido, cabe recordar que el mercado no es en efecto, un estado de la naturaleza que se vera perturbado de vez en cuando por intervenciones exteriores abusivas; es una construccin humana muy delicada que para surgir, armarse y desarrollarse exige enormes esfuerzos colectivos. No hay ningn gran mercado abstracto que se corresponda con la visin til, pero no realista, de los
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tericos de la economa clsica, sino mercados concretos, muy numerosos, muy diversos, muy complejos en sus interrelaciones. Al lado de los mecanismos automticos que los fundan, esos mercados siempre implican otras regulaciones garantizadas por reglas escritas y no escritas, algunas decretadas por el poder pblico, otras consuetudinarias, otras apenas concientes (Crozier, 1987). La gestin social tambin ha recurrido a los mecanismos de mercado como una alternativa a la prestacin poltico-administrativa de dichos servicios que ha sido criticada aducindose que carece de los estmulos de la innovacin y reduccin de costos que se derivan de la competencia. Sin embargo, recurrir al mercado para conseguir objetivos pblicos no signica dejar los asuntos pblicos en manos del mercado, sino crear incentivos para mejorar su manejo. Es necesario que se cumpla una serie de requerimientos para que los mecanismos de mercado puedan ser adoptados y generen benecios: por parte de la oferta, que exista una nmero suciente de proveedores que asegure que habr competencia por parte de la demanda, que los consumidores (o beneciarios) tengan el suciente poder adquisitivo como para comprar el bien o servicio combinando recursos propios, si es el caso, con transferencias monetarias por la va de subsidios o bonos e inters en ejercitar tal poder. La provisin de servicios pblicos presenta modalidades que van desde la prestacin privada, en la que el consumidor decide lo que quiere y lo compra, hasta la provisin pblica, en la que una agencia estatal decide qu se va a proveer, quin va a producirlo y cmo se nanciar. En la realidad se dan combinaciones de responsabilidades pblicas y privadas. Es posible identicar diversas alternativas de orientacin a la oferta: la aplicacin de tasas o jacin de precios pblicos por la prestacin de servicios; la contratacin externa de la provisin de bienes o servicios y la promocin de estructuras de cuasimercado. Por parte de la demanda, las alternativas ms comunes son la transferencia del poder de compra a los consumidores y la introduccin del sistema de bonos o vouchers.
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El mecanismo de mercado utilizado con mayor recurrencia es la externalizacin o contratacin en el exterior de la provisin de bienes o servicios. La investigacin llevada a cabo sobre los cinco programas sociales latinoamericanos revel aspectos que resultan de gran inters para el adecuado funcionamiento de este tipo de mecanismos.
La externalizacin Es claro que si bien existe una relacin entre la provisin pblica de un bien o servicio y su produccin, esta relacin no es inevitable. El Estado puede contratar y contrata a empresas privadas u organizaciones sin nes de lucro la produccin de bienes suministrados por l (Stiglitz, 1995). El hecho de que la administracin contrate la produccin de un bien o servicio con proveedores particulares, no elimina su responsabilidad, ya que sigue estando a su cargo la planeacin, el nanciamiento y la supervisin de la calidad de los bienes y servicios que el programa debe proporcionar a los beneciarios y, por lo tanto, tiene que asegurar que el empresario privado contratado preste tales servicios con las caractersticas de calidad y cantidad establecidas. La externalizacin es muy utilizada en los programas sociales latinoamericanos. Ms all de la mera contratacin de la produccin o distribucin de productos (complementacin alimentaria, apoyo crediticio, capacitacin o servicios de atencin en salud), la externalizacin incluye otras dimensiones de la gestin, tales como la seleccin de los beneciarios del programa, la evaluacin ex ante y ex post de proyectos, as como la supervisin y contratacin de servicios especiales (desarrollo informtico, estudios de costos, y otros). Hay casos en que la aplicacin de tales mecanismos de mercado genera benecios, mientras que en otros provoca costos derivados de la inadecuada puesta en prctica, la ausencia (o insuciencia) de marcos reguladores o el desconocimiento de la realidad institucional en la que se introducen. En la externalizacin, es vital que el comportamiento de los agentes privados frente a la administracin se encuentre regulado para evitar el desarrollo de conductas oportunistas y prever que se apli-
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quen las sanciones adecuadas cuando ello ocurra, con el n de no emitir seales equivocadas sobre las reglas del juego existentes.
Debilidad en la creacin de escenarios de mercado Para que la externalizacin opere, deben generarse escenarios que permitan que acten las leyes de mercado. Los programas sociales violan habitualmente uno o varios de sus prerrequisitos bsicos. Las debilidades ms frecuentes son: a] Oferta insuciente de proveedores En el diseo de los programas se asume, normalmente, la existencia de un mercado de oferentes (ong, empresas u otros) sucientemente amplio y competitivo como para garantizar una oferta calicada de servicios. El respectivo mercado suele ser, en realidad, muy pequeo o simplemente inexistente. En este contexto, la elevacin de precios y el fraccionamiento son sus efectos habituales. b] Incapacidad tcnica de los proveedores Cuando no hay catastros ables, se enfrenta el riesgo de contratar proveedores poco calicados o que producen bienes y servicios de baja calidad. Existen errores de efectividad (dejar entrar malos proveedores) y costos de oportunidad (marginar a los buenos proveedores) causados por no contar con procesos de seleccin adecuados. En lo social, resulta habitual la falta de estudios sobre la capacidad instalada y tcnica de los proveedores. c] Vulnerabilidad nanciera de los proveedores Gran parte de las ong no cuenta con capital suciente como para competir y subsistir de manera autnoma y, debido a ello, stas se vuelven muy dependientes de los contratos que obtienen de los programas sociales para los que habitualmente trabajan. Como, por
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lo general, no logran disear estrategias de sobrevivencia de largo plazo, slo persiguen solucionar sus problemas econmicos de corto plazo, que sitan por encima de los intereses de la poblacin destinataria del programa.
Fallas en la regulacin de los mercados El que existan condiciones de mercado para la externalizacin no garantiza que automticamente se obtendrn sus benecios. La gestin y regulacin del mercado es tanto o ms importante que las condiciones para su operacin. Las fallas ms corrientes son: a] Dcit de regulacin al externalizar la seleccin de beneciarios Entre las razones que explican la seleccin adversa de beneciarios es decir, la inclusin de aquellos que estn fuera de los parmetros de focalizacin del programa y que, por lo tanto, no deberan recibir sus benecios se encuentran la incapacidad tcnica de los proveedores para realizar diagnsticos adecuados, as como las conductas oportunistas que privilegian el inters privado por sobre lo acordado contractualmente. Muchas veces un mismo ejecutor acta como responsable tanto de la oferta de servicios como de la realizacin de diagnsticos y seleccin de beneciarios, lo que fomenta el riesgo del oportunismo. b] Dcit en las relaciones contractuales La denicin imprecisa de estndares de volumen, calidad y precio del programa a los proveedores crea posibilidades para que stos desarrollen comportamientos oportunistas. c] Inadecuados sistemas de monitoreo y evaluacin Estos sistemas deberan cumplir dos funciones: la primera, asegurar que los productos que entregan los proveedores satisfagan los requerimientos contractuales y propiciar la correccin de divergencias, y
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la segunda, evaluar la contribucin derivada de la externalizacin a la eciencia y el impacto del programa. En los programas sociales, la primera se cumple de manera insuciente, y la segunda est totalmente ausente. d] Dcit en garantizar el acceso al servicio en todas las reas geogrcas Los proveedores, guiados por el criterio de rentabilidad, limitan el acceso de aquellos beneciarios a los que les cuesta ms llegar, provocando situaciones de inequidad. e] Dcit en la proteccin de los intereses de los usuarios No hay una buena atencin de las consultas que realizan los usuarios, y normalmente no se presta odos a sus reclamos. Asimismo, los contratos realizados con los particulares no establecen, por regla general, la obligacin del contratista de atender a los temas mencionados.
Sobre qu externalizar y con quin hacerlo Las empresas privadas, el tercer sector (agentes particulares con y sin nes de lucro) y la administracin pblica tienen distintas ventajas comparativas. Hay cosas que la empresa privada hace mejor que el gobierno.16 Pero hay cosas que el gobierno hace mejor que la empresa privada. El sector pblico tiende a ser mejor, por ejemplo, en la gestin poltica, la regulacin, la garanta de estabilidad y continuidad de los servicios y la garanta de cohesin social (a travs de la mezcla de razas y de clases, por ejemplo, en las escuelas pblicas). La empresa privada tiende a ser mejor en el cumplimiento de tareas
16 Para Osborne y Plastrik, una funcin puede dejarse por completo en manos del mercado: a] si el mercado puede proveerla. Si la adquieren los compradores y las personas que no paguen pueden ser excluidas de su disfrute, y entonces la suministrarn los productores privados; b] si benecia principalmente a individuos o grupos en lugar de a la sociedad en su conjunto (es un bien privado); y c] si a la comunidad no le importa que todo el mundo tenga acceso a ella, y si no existe preocupacin sobre la equidad o el acceso universal (Osborne y Plastrik, 1998).
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econmicas, en la innovacin, en la adaptacin a cambios rpidos, en el abandono de actividades infructuosas u obsoletas. El tercer sector tiende a ser mejor en el cumplimiento de tareas que generan pocos benecios o ninguno, exigen de los individuos compasin y compromiso profesional y una casi ilimitada conanza de parte de los beneciarios o de los clientes, que necesitan dedicacin personal directa (como las guarderas o los centros diurnos para la tercera edad, el asesoramiento y los servicios a los enfermos o a los minusvlidos), e implican la imposicin de cdigos morales y responsabilidad individual de la conducta (Osborne y Gaebler, 1992). La introduccin de mecanismos de mercado, como la externalizacin, debe ser precedida de un anlisis de los requerimientos organizativos e institucionales que posibilitan su aplicacin, as como de los costos de transaccin que estn implicados. El adecuado funcionamiento de los mercados requiere de intervenciones para corregir las fallas precedentemente citadas, lo que posibilitar el fortalecimiento de la oferta de proveedores (en calidad y cantidad) y el perfeccionamiento de los mecanismos de regulacin. Es injusto atribuir a los instrumentos en s mismos los fracasos derivados de su aplicacin, sin considerar que la causa de gran parte de ellos reside en no tomar en cuenta los requisitos para su operacin.
el marco de la gestin social
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4. EL MARCO DE LA GESTIN SOCIAL
La puesta en prctica de los programas y proyectos sociales exige modelos especcos de organizacin y gestin que tengan en cuenta, por una parte, los elementos comunes de los programas sociales y tambin presten atencin a aquello que cada uno tiene de peculiar, sea en la naturaleza de sus prestaciones, sea en los atributos de la poblacin a la que estn dirigidos o en las caractersticas del entorno institucional en que se insertan. Es a partir de esas especicidades que pueden construirse instrumentos de gestin adecuados. Cuando se aplican modelos homogneos a realidades heterogneas se incrementa la probabilidad de fracaso. En este captulo se analizarn los conceptos fundamentales relacionados con los problemas, polticas, programas y proyectos sociales, su ciclo de vida, sus modelos de organizacin y la lgica de su gestin.
problemas sociales Quienes proponen llevar a cabo polticas sociales aceptan una posicin losca: creen que resulta posible, por una parte, conocer la realidad y, por otra, alterar mediante acciones planicadas aquellos aspectos que no coinciden con los ideales dominantes. No todos comparten esta perspectiva. Algunos estiman que slo hay dos tipos de problemas, los que se solucionan solos y aqullos que no tienen solucin, lo que quita sentido a la poltica social, ya que la realidad no podra ser alterada por nuestras acciones. Hacer poltica social implica aceptar, entonces, que es posible solucionar los problemas sociales. La ingeniera social, como se la llam en alguna poca, es concebida como una actividad que puede contribuir a mejorar la sociedad realmente existente. [99]
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Hay un problema social cuando existe una diferencia identicable entre los ideales y la realidad. Pero en las sociedades modernas conviven diferentes conjuntos de valores, y no todos los actores sociales los comparten totalmente. En consecuencia, tambin hay diferentes opiniones con respecto a cmo est funcionando la sociedad. Por ello se diere, tambin, en la identicacin de los problemas sociales sobre los que corresponde intervenir. Quin decide, en denitiva, lo que constituye un problema social? Una respuesta simplista dira que la mayora o una proporcin importante de los miembros de la sociedad; en algn sentido, la opinin pblica. Sin embargo, muchas veces las encuestas de opinin muestran un gran consenso con respecto a determinados problemas, pese a lo cual no se emprenden acciones para enfrentarlos. Esa opinin, aunque est muy difundida, carece por s sola del peso suciente para introducir el tema en la agenda pblica. La poblacin en general, adems, suele estar poco informada y, a menudo, muy inuida por los medios de comunicacin. Suele decirse que la programacin televisiva responde a las preferencias de las mayoras; sin embargo, tambin cabe sostener que son los medios los que conforman la opinin pblica, que luego dicen respetar en su programacin. En denitiva, la ciudadana suele estar atomizada y slo aparece agrupada como pblico en las encuestas de opinin. Hay otros actores sociales, menos numerosos pero ms organizados, con una mayor cuota de poder, que son los que realmente tienen la capacidad de hacer prioritarios ciertos temas: los tomadores pblicos de decisiones; los factores de poder econmico, meditico o religioso; las burocracias que actan en el campo social y estn organizadas corporativamente; los tcnicos o tecncratras, y otros. Los estudios sobre opinin pblica muestran adems que los temas que las personas consideran preocupantes se mantienen estables, y sufren variaciones menores en su ordenamiento. Esta permanencia, probablemente, slo se ve alterada cuando se conforma un movimiento social, vale decir, cuando un grupo de personas se organiza y moviliza para enfrentar lo que considera un problema y consigue crearse el espacio y lograr los apoyos necesarios como para convertirlo en una preocupacin de toda la colectividad. Una vez colocado el problema en la agenda social, hay que hacer algo. Los actores toman iniciativas muchas veces orientadas a presio-
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nar al Estado para que acte en el sentido que consideran adecuado a los intereses que deenden. El Estado puede llevar a cabo acciones muy diversas en relacin con ese problema, desde declarar su preocupacin y constituir una comisin para su estudio, mientras gana tiempo ya sea para analizarlo a profundidad o para quitarle importancia, hasta dictar una poltica pblica comprometiendo recursos para enfrentarlo.
el objetivo de la poltica Hay un inmenso espacio entre reconocer un problema social y solucionarlo. El puente entre uno y otro extremos es una poltica social racional. Y esto no suele ser comn en un campo donde el apasionamiento, la desinformacin y el voluntarismo suelen campear a su antojo. Puede decirse, con el Dante, que de buenas intenciones est empedrado el camino del inerno de lo social, donde abundan las buenas intenciones y los resultados suelen ser escasos. Un primer punto crucial es que no se tiene claro el objetivo de las acciones que se emprenden. Se puede, por tanto, sostener con Sneca y Lewis Carrol que para el que no sabe adnde va, cualquier camino es bueno. Por ello, el primer paso para elaborar una poltica social que pueda llegar a ser exitosa consiste en denir de la manera ms clara posible el objetivo que se pretende alcanzar. Sin ello, cualquier camino por el que se opte sera igualmente valedero y, seguramente, inecaz, ya que no ser posible establecer las acciones adecuadas para alcanzar el logro propuesto. En muchos programas sociales se tiende a confundir los nes y los medios. Ello conduce a que la ampliacin de la cobertura aparezca, con frecuencia, como el objetivo. Por ejemplo, en los programas alimentarios se considera que es un n deseable aumentar el nmero de estudiantes beneciarios, aun a costa de disminuir la cantidad de protenas y caloras de cada racin entregada. Para atender a los nuevos supuestos beneciarios sin incrementar el presupuesto se les quita una parte de la racin a los que ya estaban incorporados, con lo que ninguno mejora su situacin nutricional.
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Otra confusin comn en este tema induce a creer que un programa lo est haciendo bien cuando aumenta la inversin en infraestructura fsica. Sin embargo, la construccin de escuelas y de puestos de salud no conduce necesariamente a los resultados que se esperan de una poltica de educacin o salud. Muchas veces faltan los insumos necesarios y los recursos para pagar los salarios del personal (docente y no docente, mdico o paramdico) que permitan utilizar la infraestructura construida. La tercera confusin consiste en creer que el aumento del gasto corriente es el nico o fundamental prerrequisito para el xito. Sin duda es muy importante disponer de recursos, por ejemplo, para mejorar la remuneracin de los maestros, pero nada asegura que ello se traduzca automticamente en una educacin de mejor calidad. Estos tres elementos la cobertura, la inversin en infraestructura social y el gasto corriente son medios, y no debe confundrselos con los nes. La meta es alcanzar un impacto sobre la poblacin objetivo. Para ello se requieren los recursos, tanto para el gasto corriente como para la inversin y, en muchos casos, probablemente tambin es razonable pensar que las acciones deben afectar a ms personas, esto es, ampliando la cobertura del programa. Se trata de identicar, con la mayor precisin, quines sufren las carencias que se van a atender mediante estos programas sociales. Y esto se relaciona con dos mitos del sentido comn que suelen repetirse en materia de poltica social. El primero dice que el impacto que provoca el programa es funcin de la inversin, esto es, que cuanto ms recursos se destinen, por ejemplo, a un programa nutricional, menor ser la cantidad de nios desnutridos al nal del mismo. Pero es posible gastar mucho y mal. Si en el diseo de la poltica no se han establecido adecuadamente las relaciones causales entre los medios y el objetivo propuesto, es posible acrecentar los recursos sin generar impacto alguno. Los resultados de la evaluacin del Programa de Promocin Social Nutricional (ppsn) de la Repblica Argentina ejemplican lo previamente dicho. Sus objetivos eran educacionales, promocionales y nutricionales. En este ltimo aspecto se procuraba, mediante la alimentacin que se entregaba en los comedores escolares, disminuir progresivamente la incidencia de la desnutricin en la poblacin-objetivo, constituida por nios que asistan a escuelas pblicas y provenan de familias pobres.
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Cuando se dice que el impacto es funcin de la inversin, se asume implcitamente una relacin directa y lineal, donde la variable independiente es la inversin, y la dependiente el impacto (vase la grca 1). Pero no se puede sostener la existencia de tales relaciones directas y lineales en el campo de los programas y proyectos sociales. La evaluacin realizada en el ppsn mostr que, considerando en el eje de las abscisas la inversin per cpita (kilocaloras/da/nio), y en las ordenadas, el impacto alcanzado (disminucin de la incidencia de desnutricin), la relacin existente entre ambas variables era discreta y generaba una funcin con mesetas (vase la grca 2). Esto signica que el programa comenzaba a producir impacto nutricional a partir de una oferta alimentaria de 770 kilocaloras/ da/nio. Por debajo de este umbral, era inexistente. Lo ms dramtico de esta conclusin fue que aproximadamente 83% de todas las escuelas en que operaban los comedores escolares se encontraba por debajo de este lmite; vale decir que una parte sustancial de los recursos destinados al programa no produca impacto nutricional alguno. Si se considera el impacto y la inversin agregadas, en funcin del tiempo, se tiene una expresin como en la grca 3.
grca 1 Impacto como funcin de la inversin

Impacto
Inversin
Fuente: Elaboracin de los autores.
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grca 2 Umbrales del impacto
Impacto
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770 (kilocal/da/nio)
Inversin per cpita
grca 3 Costo de la inecacia
Inversin
Impacto
TIEMPO Magnitud de la ineficacia
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La inversin tiene una funcin que se ubica por sobre el impacto logrado. El rea comprendida entre ambos (inversin e impacto) es una medida de la magnitud de la inecacia social del programa, a la luz de los objetivos de impacto que justican la asignacin de recursos para este n. Puede concluirse entonces que el impacto no es slo funcin de la inversin, y que tal armacin parte de un supuesto insostenible. El segundo mito del sentido comn en la poltica social es que la aplicacin de los programas sociales siempre deja algo positivo. Tal presuncin tiene una lgica que tambin parece evidente por s misma. Los programas pretenden solucionar problemas sociales y, al detectarlos, se considera preferible la accin (la poltica social) a la inaccin, que expresara indiferencia ante el problema y ante quienes son afectados por l. Pero, en realidad, es preferible actuar cuando lo que se haga, se haga bien. En la ya mencionada evaluacin del ppsn, los principales hallazgos identicaron tres tipos de impacto nutricional que resultaban de la operacin del programa. En primer lugar, exista una alta proporcin de la poblacin destinataria en la que el impacto nutricional era totalmente nulo. Aqu se presentaban dos tipos de situaciones diferentes. Por una parte, se hallaban los nios sin dao nutricional inicial, en los que obviamente resultaba imposible que se produjera recuperacin alguna. Por otra, haba nios con dao nutricional inicial, a los que se proporcionaba una oferta alimentaria insuciente, lo que impeda asimismo que se produjesen impactos nutricionales. En segundo lugar, se encontr un grupo signicativo de la poblacin objetivo que, como resultado de su participacin en el programa, increment su obesidad (aproximadamente 10% de los beneciarios en la Provincia de Buenos Aires). Aqu tambin se observaban dos situaciones analticamente diferentes. La primera se daba en nios de clase media que reciban las raciones del comedor escolar y volvan a ser alimentados en el hogar. As se produca un cambio de hbitos alimentarios que nalmente se traduca en obesidad. El segundo subgrupo estaba constituido por nios de familias pobres que reciban prestaciones alimentarias de diferentes programas. En tercer lugar, entre los ms pobres se encontr un aumento neto del nivel de desnutricin relativa. Esto se explica por las estra-
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tegias de supervivencia familiar en la extrema pobreza. En ellos, por denicin, la proporcin de los gastos en alimentacin consuma una parte importante del ingreso familiar. Debido a ello, la regla de distribucin intrafamiliar es muy simple: los que comen fuera de la casa (en el comedor escolar) no lo hacen en ella, o slo de modo marginal. Dado que las raciones proporcionadas en el comedor escolar eran insucientes (inferiores a 770 kilocaloras por da por nio), aumentaba su desnutricin. De todo lo anterior, cabe concluir que no siempre algo positivo queda de la realizacin de programas sociales. Muchas veces puede quedar algo negativo, si es que el programa no fue adecuadamente diseado. En un extremo opuesto al mito anterior, est la fracasomana. Este trmino fue acuado por Hirschman para describir la insistencia de los nuevos gestores de polticas en tildar como rotundo fracaso cuanto haya sido hecho con anterioridad, con lo que se crea la impresin de que para cada problema es preciso comenzar desde cero cada vez (Hirschman, 1975, p. 389).1 Ello sucede porque las experiencias y el aprendizaje que se adquieren al poner en prctica programas e innovaciones, las acumulan sus actores, sean stos individuos o instituciones, tan slo en privado y no pblicamente. Por ello se diculta que los programas y orientaciones sean producto de la suma de experiencias concretas de un pas. Si as fuese, los programas se podran elaborar y corregir basndose en lo ya realizado (Sudarsky, 1988). La fracasomana impide, entonces, aprender de la experiencia (Cohen y Franco, 1992a).
poblacin Es fundamental la identicacin correcta de la poblacin del programa. En muchas ocasiones se piensa que el universalismo consiste en entregar una oferta igual para todas las personas, aun cuando tengan problemas diferentes. Si el programa tiene como objetivo combatir
1 Hemos recordado este viejo acierto de Hirschman gracias a la lectura de Sudarsky (1988).
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la desnutricin, no corresponde entregar raciones por igual a todos los nios que asisten a una escuela, ya que no todos tienen problemas de desnutricin. El programa slo debe aplicarse a aquellos que (pesados y medidos y comparados con las curvas respectivas) presentan una situacin nutricional decitaria. El universalismo debe reinterpretarse como la orientacin a respetar los derechos econmicos, sociales y culturales de todas las personas, brindndoles igualdad de oportunidades para el desarrollo de sus capacidades. Pero esto exige considerar que la situacin en que se encuentran suele ser heterognea. La nica manera de igualar pasa por tener en cuenta dichas diferencias para compensarlas mediante proyectos adecuados. Si en educacin se consideran las diferencias socioeconmicas, las del clima educacional del hogar y de la estructura familiar, y se entrega una educacin igual para todos, lo nico que se logra es reproducir las diferencias que existan entre los nios antes de pasar por la escuela. La poblacin a la cual se dirigen los proyectos est espacialmente localizada, y constituye un subconjunto de la poblacin asentada en una determinada circunscripcin administrativa. Para denir la poblacin objetivo es conveniente precisar algunos conceptos adicionales y ejemplicarlos con el programa de promocin social nutricional. Poblacin de Referencia (pr). Es el total de la poblacin que tiene los atributos bsicos que fundamentan el programa (nios entre seis y catorce aos que asisten a la escuela). Poblacin Asignada (pas). Es el grupo que cumple con los requisitos establecidos para ser beneciarios. En este ejemplo, el programa se aplica slo a las escuelas pblicas (nios entre seis y catorce aos que asisten a la escuela pblica). Quedan, por lo tanto, excluidos los que asisten al sistema privado. Poblacin Afectada (paf). Est compuesta por los que sufren la carencia que el programa pretende atender. Constituye la poblacin objetivo potencial (nios entre seis y catorce aos que asisten a la escuela pblica y tienen riesgo nutricional o desnutricin). Poblacin Objetivo (po). Es el grupo de personas que cumplen con las condiciones para ser atendidas por el programa. Pero hay
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grca 4 Identicacin de la poblacin objetivo en un programa nutricional escolar
tres niveles de desnutricin: leve o de tipo i; moderada o de tipo ii y grave o de tipo iii. Los programas de complementacin alimentaria pueden atacar el riesgo nutricional, la desnutricin de tipo i y eventualmente del tipo ii. De ah que la poblacin objetivo del programa mencionado est constituida solamente por los nios entre seis y catorce aos que asisten a la escuela pblica y tienen riesgo nutricional o sufren desnutricin leve o moderada. Los que tienen desnutricin del tipo iii requieren atencin mdica intensiva en un centro especializado.
polticas, programas y proyectos sociales Las necesidades humanas pueden satisfacerse por intermedio del mercado, que ofrece los bienes o servicios requeridos a quienes tienen poder adquisitivo y constituyen por lo tanto una demanda solvente. Pero hay personas que tienen necesidades y carecen del respaldo monetario, por lo que no pueden recurrir al mercado. Son portadores de una demanda potencial. Otro grupo que tampoco
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recurre al mercado es aquel que tiene organizacin y capacidad de presin, lo que le permite plantear una demanda social real ante el Estado. Las polticas sociales tienen que ver con toda esta gama de soluciones, ya sea estableciendo regulaciones a las soluciones de mercado, o proporcionando soluciones alternativas para las demandas insolventes, mediante la entrega de bienes o servicios a un precio inferior al del mercado, a uno menor al de su costo de produccin o, inclusive, en forma gratuita a una poblacin objetivo determinada. Asimismo, la poltica social protege bienes pblicos mediante acciones ms globales, como sucede por ejemplo con las acciones preventivas de salud. La traduccin operacional de las polticas son los programas y proyectos sociales, a los que se les asignan recursos para ponerlos en prctica. Los proyectos constituyen la unidad mnima para la accin y son el punto de partida ms adecuado para mediante su agregacin formular apreciaciones sobre los programas que no son ms que un conjunto de proyectos y, nalmente, sobre las polticas, concebidas como agregados de programas. Los proyectos pueden ser operacionalmente denidos como la unidad mnima de asignacin de recursos (por ejemplo, un centro de atencin primario de salud) para el logro de uno o ms objetivos especcos. Tienen una poblacin objetivo denida por los atributos de la demanda en funcin de la necesidad que se pretende satisfacer, as como una localizacin espacial, esto es, su poblacin objetivo se encuentra ubicada en un espacio geogrco claramente determinado, y, nalmente, los tiempos de inicio y nalizacin estn previstos, lo que posibilita el anlisis nanciero de los costos del proyecto. Si tiene una duracin indenida como puede suceder con los de educacin o salud hay que determinarlos, por ejemplo, en funcin del grupo etario atendido, lo que permite llevar a cabo el clculo del costo por alumno o por paciente atendido. La tradicin del anlisis econmico vincula los proyectos con la inversin que requieren, por cuanto se ha desarrollado a partir del anlisis de emprendimientos productivos, cuya operacin resulta inconcebible sin una previa asignacin de recursos para adquirir los bienes de capital que se requieren para transformar los insumos en productos. En esta perspectiva, los proyectos deben ser evaluados ex
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ante, para as tener criterios de decisin que permitan optimizar el logro de los objetivos del inversor. Esa tradicin reserva la denominacin programas a aquellas actividades que no requieren inversin, sino slo gastos corrientes (insumos y personal) y que, por lo tanto, segn la misma perspectiva, no se deberan evaluar. Pero dicha nomenclatura no debe utilizarse en el campo social, por cuanto en ste hay proyectos que s requieren inversin, como la construccin de escuelas y centros de salud, y existen otros donde ella resulta marginal o no existe, como sucede en el caso de los comedores escolares y de la asistencia tcnica. Pero la existencia o no de inversin no constituye un obstculo para evaluar los proyectos. Muchos programas sociales utilizan considerables recursos, por lo que no evaluarlos ex ante y ex post supone arriesgar la racionalidad de su diseo y operacin, y limita la posibilidad de mejorar la eciencia en el uso de los recursos escasos. Por consiguiente, es aconsejable denir como programa en el campo de lo social a un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos, sin tomar en cuenta si requieren o no de inversin. Las implicaciones operacionales de esta denicin se traducen al menos en dos planos: a] el mismo rigor de la lgica de anlisis de los proyectos se aplica a los programas de los que forman parte; b] los programas slo pueden evaluarse a travs de los proyectos que los conforman, ya sea considerados en su totalidad, o mediante una muestra de stos. A su vez, la poltica es la expresin cualitativa de los objetivos polticos priorizados, y que se concretan en aquellos programas que convergen en los mismos objetivos. La relacin existente entre polticas, programas y proyectos puede apreciarse en la grca 5.
el ciclo de vida de los programas sociales Identicados los problemas por atender, la poltica plantea los lineamientos bsicos para su solucin, que va a ser puesta en operacin
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grca 5 Polticas, programas y proyectos

POLTICA SOCIAL
PROGRAMA 1
PROGRAMA 2
PROGRAMA 1.1
PROGRAMA 1.2
PROGRAMA 2.1
PROGRAMA 2.2
mediante los programas y proyectos, en los trminos previamente denidos.2
El ciclo de vida de los proyectos Es posible distinguir tres estados o fases en el ciclo de vida de un proyecto social: preinversin/formulacin, inversin y operacin. a] La preinversin/formulacin abarca diferentes etapas: idea del proyecto, perl, prefactibilidad y factibilidad de ste. En cada una de ellas se profundiza ms y ms el anlisis de los elementos clave del proyecto y, consecuentemente, va disminuyendo la incertidumbre, para lo que es necesario incurrir en costos crecientes a n de poder realizar los cada vez ms complejos estudios. Sus grandes captulos son la identicacin del problema, el diagnstico de la situacin, la denicin de reas de intervencin, la elaboracin de alternativas de solucin y su anlisis comparativo para seleccionar la ptima.
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Poblacin objetivo, localizacin espacial y tiempos de inicio y nalizacin.
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b] La inversin es la instancia de adquisicin de los bienes de capital. No existe necesariamente en todos los proyectos sociales, sino slo en aquellos que requieren la compra de terrenos, la construccin de edicios y/o la adquisicin de equipamiento. c] La operacin del proyecto comienza en el momento en que se inicia su proceso productivo que, bsicamente, implicar la compra de insumos, la articulacin de recursos y la generacin de productos.
Los tipos de evaluacin A cada estado del ciclo del proyecto se le asocia un tipo de evaluacin. En la preinversin, la evaluacin ex ante permite determinar si el proyecto satisface o no los requisitos de rentabilidad o costo/impacto establecidos y, al mismo tiempo, identicar la alternativa ptima para su aplicacin. Cuando se requiere de inversin, corresponde realizar su seguimiento fsico-nanciero durante la ejecucin, midiendo el avance de las obras y los recursos empleados en funcin del cronograma establecido. As se detectan posibles desviaciones de la programacin inicial y, si existen, es posible identicar a qu se deben y quines son los responsables de las mismas. La evaluacin ex post tiene lugar durante la fase de operacin del proyecto, desde que comienza la entrega de los bienes y servicios a los beneciarios. Suele pensarse errneamente que ella slo puede tener lugar una vez que el proyecto ha concluido. En la grca 6 se muestra la asociacin existente entre los estados del proyecto y los tipos de evaluacin. Las principales variables que hay que tener en cuenta en la evaluacin se relacionan con el anlisis de la poblacin objetivo, el impacto, la produccin del programa y su capacidad de gestin. Con respecto a la poblacin objetivo corresponde apreciar en qu medida los bienes y servicios estn llegando a la poblacin objetivo denida durante la formulacin. Se ven entonces la cobertura y la focalizacin.
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grca 6 Tipos de evaluacin y estados del proyecto

TIPOS DE EVALUACIN Evaluacin ex ante Seguimiento fsico financiero Evaluacin ex post (durante y despus)
INVERSIN
PREINVERSIN/ FORMULACIN
OPERACIN
Estados del proyecto
El impacto consiste en la magnitud cuantitativa del cambio observado en la poblacin objetivo que el proyecto ha logrado con la entrega de sus productos. Se determina al comparar la situacin inicial (lnea de base) con una situacin posterior (lnea de comparacin), controlando los efectos externos al proyecto (mediante grupos de control). Cabe enfatizar que ningn proyecto justica los recursos que le son asignados por la mera entrega de sus productos a la poblacin destinataria. Esa entrega debe provocar el impacto propuesto. Pero no necesariamente sucede as, ya que numerosos factores, internos o externos al proyecto, puede que lo hayan impedido. Es por ello que se necesita realizar el anlisis de impacto para determinar si el proyecto produjo cambios, y si los produjo, la magnitud que tuvieron, a qu segmentos de la poblacin objetivo afectaron y en qu medida. En un proyecto nutricional, por ejemplo, se obtiene informacin sobre la cantidad de raciones alimentarias entregadas, para lo cual se recurre a los registros administrativos habituales. Eventualmente, stos tambin permitirn conocer la composicin calrico-proteica
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de las raciones y sus costos. De esa manera puede apreciarse la eciencia de la produccin y distribucin de los productos (raciones). Pero ninguna informacin interna del proyecto permite conocer las variaciones que esas entregas han producido en la tasa de desnutricin de la poblacin destinataria (impacto). En cuanto a la produccin, los conceptos de ecacia y eciencia estn asociados solamente con el anlisis de los productos del proyecto. Ecacia es el grado en que se alcanzan las metas de produccin de un proyecto en un periodo de tiempo, independientemente de sus costos. Eciencia es la relacin que existe entre los productos (bienes y servicios) y los costos de los recursos (insumos y actividades) de un proyecto en relacin con un estndar. Supone la comparacin de alternativas que entregan productos con cantidades y especicaciones equivalentes. En un programa alimentario, por ejemplo, se trata de raciones con igual contenido calricoproteico. En lo atinente a la capacidad de gestin, la efectividad es la aptitud organizacional para ser eciente y ecaz a lo largo del tiempo. Exige identicar oportunidades y amenazas, adecuar sus modos operativos a las alteraciones contextuales, internalizar y hacer uso del aprendizaje derivado del seguimiento, la evaluacin de las acciones y el impacto.
la lgica de la gestin social Analticamente, es posible diferenciar entre organizacin y gestin. En realidad, ambos conceptos son interdependientes y conviven integrados, pero es til distinguirlos para identicar posibles incongruencias entre los aspectos estticos (de la organizacin) y los dinmicos (de la gestin). El anlisis organizacional permite diagnosticar el grado de adecuacin de los modelos de cualquier organizacin para alcanzar sus nes, elaborar estrategias para su reconguracin y generar procesos de aprendizaje e innovacin que permitan su adaptacin continua. Los modelos de organizacin y gestin estn en permanente interaccin y se inuencian mutuamente. La forma de la estructura,
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por ejemplo, determina en buena medida el comportamiento de los individuos en la organizacin y viceversa. El modelo de organizacin dene la estructura del programa con todos los elementos que involucra: niveles de decisin, actores, sus tipos de relacin, tramos de control, mecanismos de coordinacin, normas y procedimientos, y otros. La gestin, por su parte, da cuenta del hacer y la dinmica organizacional; incluye la cultura y el clima organizacionales, las polticas de recursos humanos, el liderazgo, los estilos de direccin y de toma de decisiones, la resolucin de conictos y la participacin del personal. Se relaciona, tambin, con el funcionamiento de la organizacin, el diseo del trabajo, las comunicaciones y el control. Los modelos tradicionales de organizacin y gestin de los programas sociales suelen asumir una relacin determinstica entre productos e impacto. Por ello, sus preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa, y no prestan la atencin que corresponde al impacto sobre sus destinatarios. Suponen que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestal, los objetivos de produccin y la entrega de bienes o servicios a los niveles de cobertura prejados. Esta concepcin hace que el anlisis de la gestin se centre en la ecacia y en la eciencia de la generacin de los productos (bienes o servicios) y no en el impacto. Lo anterior se plasma en dos pautas recurrentes: la adopcin de un modelo monoltico de organizacin y gestin para los programas sociales y la utilizacin como criterio para monitorear y evaluar el rendimiento al medir a cunta gente se sirve, con qu velocidad, qu porcentaje de solicitudes se llenan en un periodo de tiempo y cunto cuesta cada unidad de producto. El esquema tradicional sigue la siguiente lgica:
MODELO DE ORGANIZACIN/MODELO DE GESTIN PROCESOS/ACTIVIDADES PRODUCTOS
Esta estructura secuencial destaca que los programas y proyectos se insertan en un marco institucional generalmente un ministerio social que tiene previamente denidos sus modelos de organizacin y gestin. En este marco se conguran los procesos y actividades
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destinados a transformar los recursos en bienes o servicios (productos) que se entregarn a la poblacin destinataria, asumiendo que producirn el impacto propuesto. Pero en la prctica no sucede as. Las evaluaciones efectuadas sobre programas sociales en Amrica Latina muestran que es un error suponer que habr impacto. Para saber si realmente lo hubo, hay que efectuar un anlisis especco utilizando los modelos elaborados para tal nalidad (experimentales, cuasi experimentales, y otros). En denitiva, la mera entrega de productos nunca garantiza el logro del impacto perseguido. Este libro presenta un enfoque ms complejo de la gestin social, a la que dene como la funcin de produccin global del programa que procura transformar los insumos de la organizacin en productos, con arreglo a criterios de eciencia interna e impacto externo sobre la poblacin destinataria. Grcamente, tal esquema innovador implica una inversin copernicana con respecto al tradicional.
IMPACTO PRODUCTOS PROCESOS/ACTIVIDADES
MODELO DE GESTIN/MODELO DE ORGANIZACIN
Aqu, el punto de partida es el impacto. ste determina la cantidad y la calidad de los productos que se requieren para lograrlo. Se exige una rigurosa justicacin de la conexin causal postulada entre productos e impactos. Consecuentemente, se asume que los programas sociales requieren modelos de organizacin y gestin acordes con sus requerimientos especcos. Pero adems es necesario que la gestin innove respecto de s misma, adapte las tecnologas a las circunstancias enfrentadas y redena aquellos parmetros de los programas y proyectos que no hayan sido debidamente precisados.
El proceso productivo de la gestin social Como ya se dijo, todo programa social se implementa para alcanzar sus objetivos de impacto y para ello se lleva a cabo una serie de procesos en los que se utilizan los insumos, esto es, recursos de todo tipo
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(humanos, materiales, equipos y servicios) medidos en unidades fsicas (cantidad y calicacin del personal, metros cuadrados y calidad de la infraestructura, y otros) que posteriormente son traducidos en valores monetarios (costos del proyecto). Los procesos organizan los insumos por medio de actividades, incluyendo procedimientos, normas y reglas que regulan y viabilizan su realizacin para alcanzar un n determinado. Las actividades son articuladas entre s a travs de los procesos y permiten, de manera directa o indirecta, transformar los insumos en productos. Son, por lo tanto, una produccin intermedia, dado que constituyen una condicin para la generacin de los productos nales. La relacin insumo-producto es la combinacin de cantidades y calidades de insumos que se requieren para obtener un determinado producto. Dicha relacin reeja la tecnologa de produccin utilizada por el proceso de gestin. Los productos son los bienes y servicios nales que se entregan a la poblacin destinataria. El impacto son los cambios atribuibles al proyecto registrados en su poblacin objetivo, o que alteran otros aspectos de la realidad, no previstos en el diseo del proyecto. Cuando la caracterstica del producto entregado requiere de un cambio de conducta en la poblacin, es necesario considerar los efectos que corresponden al grado de uso de los productos y a las conductas que stos generan en los usuarios que inuyen en el impacto del proyecto. La relacin entre productos e impacto es una estimacin que debe ser explicitada en la evaluacin ex ante y vericada durante la evaluacin ex post. La gestin debe asegurar que estos productos, efectos e impactos sean coherentes con los objetivos del programa y que todos sus componentes, as como la conducta de los actores y las organizaciones externas vinculadas que estn participando en actividades de produccin o distribucin, o en ambas se orienten y contribuyan a dicha misin. En la grca 7 se presenta el proceso productivo de la gestin social y su relacin con el impacto.
118 La estructura de la gestin social
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Una organizacin es una entidad a travs de la cual las personas se interrelacionan mediante vnculos contractuales, acuerdos informales o meros sobreentendidos para alcanzar metas individuales y colectivas (Milgrom y Roberts, 1992).
grca 7 El proceso productivo de la gestin social
INSUMOS + ACTIVIDADES Y PROCESOS EFECTOS = PRODUCTOS IMPACTO
Con frecuencia, los trminos organizacin e institucin se emplean como sinnimos. Sin embargo, North (1990) ha subrayado la necesidad de distinguir conceptualmente entre las reglas del juego, que son las instituciones, y las decisiones y estrategias que los participantes en las transacciones adoptan dentro de un marco institucional dado, que son las organizaciones. As, las instituciones son el elemento esttico de la vida organizativa, y las organizaciones entes de interrelacin son el elemento dinmico (Albi, Gnzalez-Pramo, Lpez Casanovas, 1997). La divisin social y material en el interior de todo programa social es denida por su estructura; sta crea las condiciones de trabajo y dene los cargos, funciones y normas que permitan la aplicacin de los procesos requeridos por la tecnologa adoptada. En una conceptualizacin ms acotada (Mintzberg, 1989 y 1995), se puede denir la estructura como la suma de formas en que se divide un trabajo entre diferentes tareas (diferenciacin) y su posterior coordinacin (integracin).
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La estructura plasma la forma de dividir y agrupar, de diferenciar e integrar las tareas en una organizacin. La diferenciacin es el resultado del nmero de actividades que se realizan dentro de un organismo. En la medida en que stas aumentan, se incrementa la necesidad de coordinarlas. Existen dos modalidades de diferenciacin. La vertical corresponde a la divisin de tareas y unidades administrativas por funciones o sectores de actividad, y la horizontal, al ejercicio de responsabilidades segn la ubicacin territorial o espacial. La integracin es la actividad de coordinar y controlar la divisin del trabajo. No es sencillo lograr un equilibrio funcional y efectivo entre integracin y diferenciacin. La introduccin de mecanismos administrativos de control y coordinacin exige conocer sus diversas modalidades en funcin de las distintas situaciones que enfrenta la actividad administrativa. Pueden distinguirse dos dimensiones de la estructura: a] la exoestructura, que es la forma del sector3 en la que est inserto el programa y sus especicidades de conduccin, coordinacin y control; y b] la endoestructura, que es la organizacin de las actividades y tareas (por cliente, por producto, por territorios o regiones, y otros). Toda estructura organizacional reeja, en la forma en que se relacionan los distintos actores, su cuota de poder en la toma de decisiones y el consiguiente tramo de control (nmero de subordinados asignados a cada supervisor). Algunas estructuras son rgidas y otras exibles. Dichas modalidades determinan las caractersticas de las unidades administrativas necesarias para dar cuenta de los procesos. La conguracin de la estructura organizacional dene los objetivos de las unidades administrativas, que incluyen sus atribuciones, reas de injerencia, niveles de autoridad, dependencia, ujos
3 La variedad organizativa que presenta el sector social en la regin puede verse en odea/mideplan/cepal (1998).
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y canales de comunicacin e interaccin y el grado de diferenciacin/integracin de las tareas a su cargo. Las relaciones entre las unidades administrativas genera tipos que se diferencian por su grado de subordinacin/autonoma relativas. Cada tipo de estructura tiene distintos requerimientos de gestin, por lo que es esencial denir la combinacin ms adecuada para alcanzar los objetivos perseguidos.4 En la estructura organizacional de un programa social es posible identicar tres niveles decisionales: a] Estratgico: dene la orientacin del programa, para lo cual analiza la inuencia del contexto sobre la gestin y construye escenarios de futuro a los efectos de tomar hoy decisiones considerando el maana. En este nivel se considera el rendimiento global (del programa) como una totalidad. Es el rea de los mandos directivos: coordinador general, gerente de planeacin, gerente de evaluacin, gerente nanciero, miembros de comits tcnicos y de los organismos de vigilancia del programa.
4 Para caracterizar las estructuras, resulta de utilidad recordar los siguientes conceptos: Centralizacin y concentracin administrativa. Existe un reducido conjunto de unidades administrativas en las que se agrupan todos los procesos, actividades y tareas sustantivas de la organizacin. Se concentra, especialmente, el proceso de toma de decisiones para la asignacin de recursos. Desconcentracin administrativa. Hay distribucin de las actividades y operaciones que demandan los procesos en diversas unidades administrativas, pero la toma de decisiones es centralizada. Es el caso de programas que delegan actividades operativas en sus ocinas regionales, preservando en una unidad central las decisiones relativas a la asignacin presupuestal y jacin de objetivos, metas y estndares. Descentralizacin. Las unidades tienen autonoma para denir su estructura interna, y adoptar las tecnologas de produccin y distribucin ms adecuadas para cumplir con la misin que les ha sido encomendada. Normalmente, tienen capacidad de administrar, total o parcialmente, sus recursos nancieros. Son, tpicamente, programas cuyas unidades administrativas subordinadas tienen capacidad para decidir sobre la asignacin de recursos y jacin de metas. Externalizacin. Existen contratos con otras organizaciones para ejecutar procesos y actividades. Esta modalidad es de creciente utilizacin en los programas sociales.
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b] Tctico: transforma las estrategias elaboradas para alcanzar las metas en programas de accin con objetivos detallados, plazos denidos, metas y estndares, asigna responsabilidades y ja las lneas de coordinacin entre ellos. Se centra en el corto y mediano plazo. Sus actores tpicos son los mandos medios, ejecutivos encargados de las reas de produccin y de denir los mecanismos de distribucin de los productos, as como de cuidar la articulacin entre el nivel gerencial y el operativo. c] Operativo: desagrega los procesos en actividades y tareas detalladas, entre las que puede distinguirse el trabajo sustantivo, que implica la prestacin directa y la interaccin con los destinatarios de los bienes o servicios, y el administrativo logstico o de apoyo normalmente de carcter rutinario y repetitivo. Los actores son el personal sustantivo de contacto (Lipsky, 1980), que realiza las operaciones necesarias para la prestacin de los servicios del programa, y el personal operativo de apoyo, que realiza las labores administrativas bsicas (servicios generales, seguridad, central telefnica, cafetera y otros).5
Cultura y clima organizacionales La cultura organizacional es un sistema de signicados (normas, valores, cdigos ticos y de comunicacin, y pautas de interaccin) compartido por los miembros de una organizacin que constituye uno de sus principales rasgos distintivos (Schein, 1985).
Para realizar la descripcin de la estructura hay que considerar: los cargos adscritos a cada unidad administrativa identicando las relaciones de autoridad entre los actores que las ocupan; los grados de especializacin y habilidades requeridas, en funcin de las tareas que desempean; los canales de comunicacin entre las unidades y en el interior de las mismas; los ujos de informacin necesarios para apoyar la realizacin de los procesos y funciones; la capacitacin y entrenamiento requeridos para el desempeo de los cargos; los grados de integracin y diferenciacin de tareas, o el grado de generalismo frente a la especializacin requerido por stas; los dispositivos de enlace y coordinacin exigidos por la departamentalizacin; el tramo de control de cada cargo (cantidad de subordinados por supervisor).
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Frecuentemente hay una cultura dominante en la organizacin y varias subculturas. La primera expresa los valores centrales compartidos por la mayora de sus actores. Las otras generalmente surgen como resultado de la departamentalizacin y la divisin espacial. El sistema de signicados que dene la cultura puede ser compartido en distintos grados. La medida en que los actores internalizan dichas normas y valores genera un clima organizacional especco, que dene la atmsfera psicolgica caracterstica de cada organizacin. Las organizaciones cuyos actores comparten sistemas de signicados congruentes con sus objetivos principales tienden a mejorar su rendimiento. Pero puede darse una situacin opuesta. Es el caso del burcrata antiemprendedor, que ejercita el uso creativo y efectivo de habilidades y competencias para prevenir la ocurrencia de cambios signicativos en la organizacin si stos amenazan su poder y manejo de recursos. El clima organizacional est inuido por: Liderazgo. Trata de inuenciar el trabajo de los actores del programa para la consecucin de sus objetivos. Es difcil establecer una relacin directa entre el rendimiento del programa y su conduccin, dada la cantidad de variables intervinientes. Pero no hay duda de que un liderazgo inadecuado genera malentendidos, baja calidad y baja productividad (Lussier, 1993).6 Hay distintas tipologas de liderazgo segn si la preocupacin se centra en las tareas encomendadas o en las personas que trabajan bajo su direccin (desarrollar lealtad y conanza, amistad, apoyo y respeto).7 El aspecto ms signicativo para evaluar el liderazgo es el logro de resultados y el desarrollo de sistemas de aprendizaje organizacional. Motivacin. Se traduce en la voluntad de realizar esfuerzos para
6 Existen diversas teoras del liderazgo. Algunas asumen que los lderes nacen, y por lo tanto enfatizan los rasgos del lder para posibilitar su seleccin. Otras sostienen que el lder puede ser formado mediante la capacitacin. Por ltimo, estn las que sealan que el liderazgo es situacional y, por consiguiente, no puede ser creado por formacin o seleccionado sobre la base de un conjunto de rasgos. 7 Los papeles que debe desempear un lder en programas sociales pueden consultarse en cepal, 1997b; Vergara, 1993 y Sulbrandt, 1997.
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alcanzar las metas de la organizacin. Es el resultado de la interaccin entre individuo y organizacin.8 Comunicacin. La informacin que se entrega a los miembros debe contribuir a claricar las polticas, los objetivos, las metas y las normas que requieren los actores para desarrollar sus funciones. Existen canales formales (verticales ascendentes y descendentes y horizontales) establecidos por la estructura, as como informales, que no respetan las lneas jerrquicas de mando. La relacin entre ellos da cuenta de la dinmica comunicacional de la organizacin. Resolucin de conictos. La interaccin de los distintos actores y grupos dentro de la organizacin produce diferencias y enfrentamientos que se pretende superar mediante estrategias y tcnicas, entre las que se incluyen, tpicamente, el evitar el conicto, su enfrentamiento directo, la concesin, la negociacin, la ampliacin de recursos y la modicacin de variables estructurales. Socializacin. Es el proceso de adaptacin de los empleados a la cultura organizacional. Pueden identicarse tres etapas, pre/arribo, encuentro y metamorfosis. La primera abarca el aprendizaje que se produce antes de que el nuevo miembro se una a la organizacin; en la segunda, el nuevo empleado percibe cmo es la organizacin y enfrenta las eventuales diferencias entre sus expectativas y la realidad; en la tercera, incorpora los cambios que le permiten cumplir su papel y compartir los valores y normas de su equipo de trabajo.
Las funciones en la gestin social Los actores del programa desempean roles funcionales que les permiten desarrollar las actividades de gestin. Una funcin administrativa es un conjunto de actividades y tareas que tienen igual naturaleza, la misma nalidad o ambas. Los procesos
8 Se pueden identicar cinco factores que inuyen en la motivacin de los miembros de una organizacin (Morgan, 1990): Remuneracin; seguridad y comodidad en las condiciones de trabajo. Estabilidad en el empleo y carrera profesional dentro de la organizacin. Interaccin social. Incentivos y reconocimientos al desempeo. Autorrealizacin profesional y personal.
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se encuentran ntimamente vinculados con ellas, pudiendo en ocasiones ser equivalentes. a] El odpeme El proceso de gestin social incluye las funciones de organizacin, direccin, programacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de impacto, a partir de cuyas iniciales se construye el acrnimo odpeme.9 Organizacin. Es la especicacin funcional del modelo organizativo. Se ocupa de estructurar e integrar a los recursos y rganos responsables de la gestin, deniendo sus relaciones y atribuciones. Tiene como propsito la utilizacin equilibrada de los recursos. Relaciona el trabajo incluyendo sus instrumentos y localizacin con el personal que lo debe ejecutar. Conforma la estructura social y material para el proceso de produccin y distribucin. La particular forma que asume la funcin de organizacin est inuenciada por la racionalidad dominante en el programa. El diseo organizacional puede estar presidido por la concepcin de los organismos multilaterales de nanciamiento, los ministerios sociales involucrados, las condicionantes de la estructura y el marco regulatorio externo. El mbito de esta funcin depende del grado de exhaustividad de la formulacin. Mientras ms detallado sea el diseo, ms adelantada estar la organizacin de las actividades. Cuando se inicia la operacin sin formulacin y evaluacin ex ante, las tareas de organizacin crecen en intensidad. Esta funcin da cauce a la modicacin del diseo original, utilizando la informacin emanada de la operacin y permitiendo el proceso de reorganizacin adaptativa.
9 En la tradicin del anlisis administrativo han existido numerosas propuestas que sealan cules son las funciones administrativas sustantivas de cualquier organizacin. Tal vez las que han generado mayor consenso son el posdcoorb de Luther Gullick (planning, organizing, stafng, directing, coordinating, reporting and budgeting), ubicado en la escuela clsica de la administracin; el poidc de Gullick y Urwick, popularizado en los aos setenta en Amrica Latina (planeacin, organizacin, integracin, direccin y control) y, nalmente, el crculo de calidad de Edward Deming (planear, hacer, contrastar, actuar).
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Direccin. Trata de orientar el comportamiento de los operadores para la consecucin de los objetivos del programa. Comprende la conduccin, supervisin, sincronizacin de acciones y coordinacin de las actividades desarrolladas por las distintas unidades de la estructura. La direccin se encarga de la conduccin estratgica y de la prevencin y resolucin de problemas y conictos (por reas, grupales y personales). Realiza un balance de las amenazas, oportunidades, fortalezas y debilidades. Gua, supervisa y coordina las actividades denidas en la organizacin bajo criterios de desempeo (eciencia interna e impacto externo). Programacin. Se encarga de establecer la secuencia cronolgica de las actividades por realizar para optimizar los recursos asignados, identicando a sus responsables y las interacciones requeridas para su ejecucin.10 Estima el costo de las actividades, asigna los recursos presupuestarios y realiza la gestin nanciera. Se basa en la organizacin y la formulacin. Ejecucin. Este concepto se ha utilizado con distintos signicados en el anlisis de proyectos. Se lo ha hecho sinnimo de la etapa de operacin o bien se lo ha asociado con la ejecucin nanciera y la inversin en activos jos. En este marco, la ejecucin corresponde a la puesta en marcha de las actividades enmarcadas en los procesos sustantivos y de apoyo para alcanzar los objetivos de producto e impacto del programa. Monitoreo. Es la observacin concomitante de la ejecucin. Compara lo realizado con lo programado, sobre la base de estndares y el rendimiento de otros programas. La informacin resultante del monitoreo se canaliza a travs de distintos circuitos de informacin monitoreoejecucin, monitoreoprogramacin, monitoreodireccin y monitoreoorganizacin con el objetivo de realizar acciones correctivas en dichas funciones y procesos.
10 La asignacin de responsabilidades y su interaccin es una tarea que se realiza tambin en la direccin. Sin embargo, la programacin atiende a aspectos microorganizativos de la gestin y denicin de responsabilidades. Tiene, por lo tanto, un mayor grado de precisin.
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Evaluacin de impacto. Tiene como nalidad determinar la magnitud cuantitativa de los cambios producidos por el programa. Su inclusin tiene como propsito destacar que el anlisis de impacto debe ser una funcin permanente en los programas sociales. A la luz de los resultados generados por la operacin del programa es posible realizar acciones preventivas y correctivas en los objetivos y procesos implementados, as como diseminar los resultados alcanzados favoreciendo procesos de aprendizaje organizacional. Dicha informacin es un insumo para la funcin de organizacin, la formulacin y la evaluacin ex ante de otros programas y las polticas del sector. En la grca 8 se muestra la interaccin de las funciones descritas. b] La diferente naturaleza de las funciones administrativas Las funciones administrativas pueden ser clasicadas en lineales, cclicas y de aprendizaje.
grca 8 Las funciones de la gestin social
NECESIDAD DE LA POBLACIN OBJETIVO
IMPACTO
O R I E N T A C I N
P O L T I C A
FORMULACIN
EVALUACIN EX ANTE
ORGANIZACIN DIRECCIN PROGRAMACIN EFECTO (Outcome)
EVALUACIN EX POST
EJECUCIN
PRODUCTOS
MONITOREO
DISEO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
OPERACIN
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Las lineales permiten estructurar tareas y actividades por medio de una lgica secuencial y temporalmente denida. Especican quin ha de actuar, cmo ha de hacerlo, y cundo. Sus ejemplos son la organizacin, la direccin, la programacin y la ejecucin. Sin embargo, la interaccin entre ellas no es lineal, se superponen y subordinan de manera diversa. Las cclicas se plasman en conjuntos regularizados de actividades que se efectan para detectar y corregir errores. Se caracterizan por la realizacin de un contraste continuo de los productos frente a estndares, a la programacin realizada o a ambas. Posibilitan la identicacin de problemas atribuibles a la ejecucin o programacin e inducen cambios en la direccin y organizacin. Propician la accin correctiva. Este proceso de retroalimentacin potencial hace que sean tambin denominadas funciones de aprendizaje simple, como sucede con el monitoreo y el control. Las que favorecen el aprendizaje11 son aquellas que, adems de resolver problemas, analizan de manera continua la pertinencia de los objetivos y las estrategias de la organizacin, favoreciendo la adaptacin y el cambio. Este aprendizaje, llamado de doble ciclo, tiene su expresin en la evaluacin de impacto. La funcin de aprendizaje tiene como nalidad garantizar la adaptacin permanente del programa, innovando para hacer posible el logro de sus objetivos.
El contexto en la gestin social Los programas sociales interactan de manera continua con su contexto, inuyendo y siendo inuidos por l segn el grado de permeabilidad de sus fronteras. Los diversos actores que se vinculan de manera directa e indirecta con el programa pueden ser parte del contexto, en funcin del papel que desempean. Si los gerentes de un programa social deciden, por ejemplo, contratar en el exterior la produccin y/o distribucin de sus productos, los eventuales ejecutores son actores
11 Para el aprendizaje organizacional, vanse Senge, 1990; Argyris, 1993; Katzenbach, 1993.
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contextuales en tanto forman parte del mercado. Despus de que se los ha seleccionado, pasan a formar parte de la operarcin del programa y han sido internalizados en el mismo. Para su anlisis, el contexto puede ser subdividido, segn su proximidad e inuencia en el programa, en inmediato y remoto. En ambos pueden distinguirse actores y variables (vase la grca 9). Contexto inmediato. Es el marco institucional, normativo y regulatorio de la operacin. Comprende a las organizaciones proveedoras de insumos y al organismo jerrquicamente superior al que est adscrito el programa. En este nivel aparecen variables como: Las poltico-estratgicas, que muestran la importancia del programa en la agenda gubernamental, dentro de la poltica pblica de la que forma parte;
grca 9 Contextos inmediato y remoto

Gobierno/Poltica social
CONTEXTO REMOTO
Tendencia del gasto social Ciclos econmicos
Prioridades de poltica social Tecnologa Proveedores
CONTEXTO INMEDIATO
Marco normativo y de regulacin de la operacin
SISTEMA INTERNO MODELO DE ORGANIZACIN Y GESTIN PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS DE IMPACTO, EFICACIA, PRODUCTOS Y EFICIENCIA
BENEFICIARIOS
Marco institucional Marco legal
ONG
Institucin responsable de los programas sociales
ejecutoras
Sostenibilidad Valores culturales Opinin pblica Grupos polticos
Aspectos socio/ demogrficos
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las del aparato institucional del sector, que muestran la inuencia del marco normativo y regulatorio en el modelo de organizacin y gestin; y la gestin de redes, que destaca el entramado particular de relaciones entre organizaciones y actores que se encuentran conectados entre s. La estructura y dinmica de interaccin de tales entramados inuye en el rendimiento de los procesos, las actividades y la calidad del programa.12 Contexto remoto. Est constituido por actores y variables que no pueden ser inuidos por los agentes del programa, aunque pueden afectarlo de manera signicativa. Constituyen parmetros para tomar en cuenta en la gestin, como sucede con la tendencia del gasto social, la tecnologa, los ciclos econmicos, las conductas sociales y los valores culturales, as como la opinin pblica y de los grupos polticos. El estudio contextual requiere tambin identicar a los actores (proveedores, organizaciones no gubernamentales o gubernamentales, y otros), as como a las estrategias que permitan encauzar su conducta. Es necesario caracterizar el comportamiento de las variables en funcin de: las conexiones entre los diversos componentes del contexto; la dinmica y ritmo de los cambios: tecnolgicos, econmicos, de relaciones laborales y sociopolticos, que puede generar nuevas oportunidades y amenazas; el contexto en los programas sociales, tanto el inmediato como el remoto, puede ser clasicado en funcin del nivel cooperativo/ amenazante de los actores involucrados. Sus extremos polares
Las variables ms utilizadas en los anlisis de redes son (Porras, 1999): Tamao: nmero de actores que integran la red. Tipo de intereses: dominio de los intereses afectados. Densidad: nmero de interacciones existentes entre los participantes de la red en relacin con su potencial. Naturaleza de las relaciones: cooperativas o competitivas. Intensidad: frecuencia y volumen de las interacciones entre los actores de la red. Estabilidad: persistencia de las relaciones en el tiempo.
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denen un continuum entre la alta previsibilidad y la turbulencia total. El primero es un escenario con variables de tendencias predecibles y actores relevantes cooperantes con los nes del programa. Presenta un nivel reducido de complejidad,13 con pocos estados posibles que pueda adoptar el sistema en que se encuentra el programa y escasa probabilidad de variacin. El segundo es catico, con actores que se oponen al programa y variables de comportamientos aleatorios. Los requerimientos de la gestin son, en cada caso, diferentes.
modelos de organizacin y gestin de los programas y proyectos sociales Los modelos de organizacin pueden dividirse en burocrticos y adaptativos, o bien en mecnicos y orgnicos. Weber sistematiz los rasgos distintivos de los primeros, mientras que los ltimos intentan incorporar la innovacin y la adaptacin (Mintzberg, 1979; Morgan, 1990; Astley y Van de Ven, 1983, entre otros). No existe un nico modelo de organizacin vlido para todas las situaciones, sino distintas opciones que cambian segn los parmetros del diseo y el contexto.14
13 Una propuesta sobre la inuencia de la complejidad en la conduccin de los programas sociales, se encuentra en Sulbrandt, 1997. 14 Woodward estableci la relacin entre tecnologa y estructura; Aston, Pugh y Hickson investigaron la relacin entre tecnologa y tamao; Burns y Stalker plantearon la distincin entre organizaciones mecnicas y orgnicas; Lawrence y Lorsh aportaron los conceptos de diferenciacin e integracin; Galbraith investig las consecuencias de la incertidumbre, la inestabilidad y la turbulencia del entorno y las necesidades de informacin; Chandler analiz los efectos de la estrategia en la estructura, de acuerdo con la evolucin de las empresas (tambin, Greiner); Thompson advirti la relacin entre estructura y tecnologas exibles y jas; Kast y Rosenzweig caracterizaron las organizaciones desde una perspectiva sistmica, como ms bien cerradas o abiertas con diversos grados de permeabilidad. Tales investigaciones han evidenciado que:
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Los programas, y proyectos sociales son variados, generan productos y prestaciones diferenciados, utilizan distintos procesos tecnolgicos de produccin y tienen diferentes requerimientos de gestin. Por ello exigen modelos de organizacin y gestin tambin diversos, que atiendan a sus especicidades. Es necesario tomar en cuenta, asimismo, las tendencias ms recientes en la gestin de los programas sociales la externalizacin, la descentralizacin y los procesos de participacin ciudadana que afectan a los modelos de organizacin. La organizacin y gestin de los programas sociales estn bsicamente determinadas por los grados de estandarizacin de los bienes o servicios por entregar, y la homogeneidad/heterogeneidad de la poblacin objetivo a la que estn destinados. Estandarizacin del producto. Un producto es estandarizado cuando resulta de un proceso de produccin o distribucin que tiene
mientras ms antigua o ms grande es una organizacin, ms tiende a formalizar su comportamiento; cuanto ms grande es una organizacin, ms elaborada es su estructura, esto es, ms especializados son sus puestos de trabajo y unidades, y ms desarrollados sus componentes administrativos, que tienden, generalmente, a hacerse rgidos; cuanto ms regulado sea el sistema tcnico (metodologas e instrumentos usados en el ncleo de operaciones para producir los bienes o servicios), o cuanto ms se controle al personal del ncleo operacional, ms formalizado y burocratizado ser el trabajo; cuanto mayor sea la complejidad del sistema tcnico, ms elaborado y profesional ser el personal (staff staff ) de apoyo; cuando se automatiza el trabajo del ncleo de operaciones, la estructura administrativa burocrtica tiende a ser orgnica, es decir, adquiere mayor exibilidad; mientras ms dinmico es el entorno competencia, clima poltico y condiciones econmicas de una organizacin, ms adaptativa tender a ser su estructura; cuanto ms complejo sea el entorno de una organizacin, ms descentralizada ser su estructura; la hostilidad extrema del entorno hace que una organizacin centralice provisionalmente su estructura; cuanto mayor sea el control externo de una organizacin, ms centralizada y formalizada ser su estructura, y la moda en la gestin empresarial favorecer la estructura del momento, aunque sea inadecuada.
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patrones normatizados de funcionamiento, y genera bienes o servicios de igual calidad. Las raciones alimentarias de un programa nutricional sirven de ejemplo, en tanto tengan la misma cantidad de kilocaloras y protenas. En cambio, los tratamientos recetados en un centro de salud son no estandarizados, debido a la diversidad que les es inherente. Homogeneidad de la poblacin objetivo. Se dice que una poblacin es homognea cuando requiere de un mismo bien o servicio para lograr el impacto perseguido. La poblacin de nios entre cuatro y seis aos en un programa de vacunacin es homognea, ya que el destinatario se identica slo por el tramo de edad en que se requiere la vacunacin. Los beneciarios de un programa de capacitacin laboral, en cambio, tienen distinta formacin profesional y especialidad, lo que los hace heterogneos en relacin con sus requerimientos de capacitacin. Sobre la base de estas variables es posible construir una matriz de tipos ideales (vase la grca 10).
grca 10 Modelos de organizacin y gestin de programas y proyectos sociales

PRODUCTOS Estandarizados
H O M O G N E A H E T E R O G N E A
No estandarizados
P O B L A C I N
O B J E T I V O
Burocrtico
Orientado al usuario
Adaptativo
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a] Modelo burocrtico. Los programas y proyectos que atienden a una poblacin homognea suministrndole productos estandarizados, requieren de una organizacin burocrtica, con alta especializacin del trabajo y lneas claras de autoridad y control, lo que implica organizar el trabajo por medio de tareas diferenciadas. Sobre la base de una estructura jerrquica se denen objetivos genricos, los que a su vez se subdividen en otros ms acotados y con mayor nivel de detalle para cada unidad administrativa, establecindose procedimientos, normas y reglas para lograr la coordinacin requerida. El trabajo operativo es de carcter rutinario y repetitivo. Los criterios bsicos de desempeo son la ecacia y la eciencia. Su mecanismo dominante de coordinacin es la estandarizacin de procesos y tareas y la supervisin directa, por lo que predominan los sistemas de control jerrquicos sobre la base de lneas de autoridad. El componente clave es la tecnoestructura, encargada de establecer las normas, reglas y procedimientos a que deber ajustarse el personal operativo. Los criterios tcnicos con que opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensin, dado que existe una alta programabilidad de las tareas.15 Si se trata de productos estandarizados (por ejemplo, racin alimentaria), dirigidos a una poblacin homognea, en principio el modelo de organizacin de burocracia mecnica (estandarizacin de procesos) o el de burocracia profesional (Mintzberg) constituyen respuestas adecuadas a los requerimientos de la gestin. Pueden resultar de utilidad las tcnicas clsicas del estudio de la produccin (teora de la rma) y las aproximaciones administrativas como organizacin y mtodos y racionalizacin del trabajo. b] Modelo adaptativo. Cuando existe una poblacin heterognea que recibe productos no estandarizados, hay que tener capacidad para adaptarse a diferentes situaciones, lo que exige exibilidad de gestin y de organizacin del trabajo. La gestin descentralizada y participativa es una de sus expresiones tpicas.
15 Para mayores detalles sobre el anlisis de la programacin de tareas, vase Martnez Nogueira, 1997.
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Este modelo favorece el trabajo en equipo como principal mecanismo de coordinacin, ya que los procesos exigen informacin y colaboracin continua de todos los miembros de la organizacin involucrados. El gerente social en este tipo de programas es ms un facilitador que un supervisor. La idea fuerza es el aprendizaje continuo, ya que en una situacin de baja programabilidad se requiere una constante adaptacin al contexto, normalmente incierto. El trabajo se basa en la experimentacin y el aprendizaje. El componente clave de este modelo es la direccin estratgica. Son tiles las tcnicas de gestin que se orientan a la satisfaccin del destinatario, as como las que privilegian el intercambio constante con el contexto (planicacin estratgica), y las de gestin participativa (desarrollo organizacional). c] Modelo de orientacin al usuario (o de gestin profesional). Es aplicable a la combinacin de poblacin heterognea y productos estandarizados. Se caracteriza por la prestacin personalizada de los productos que entrega el programa. El beneciario adquiere un papel protagnico en la evaluacin de la pertinencia y calidad de los bienes o servicios recibidos, y su grado de satisfaccin es un importante mecanismo de control y aprendizaje. La organizacin del trabajo est estructurada sobre la base de la demanda. La burocracia profesional es una respuesta apropiada para los requerimientos de este modelo. El componente clave es el personal que participa directamente en la entrega del bien o servicio, y el mecanismo de coordinacin es la estandarizacin de las destrezas. Por ejemplo, las prestaciones de salud exigen especialistas altamente capacitados estandarizacin de destrezas para satisfacer los diferentes requerimientos de la poblacin atendida. Aproximaciones tales como la administracin de la calidad total y la reingeniera de procesos son de utilidad.
la estrategia en la gestin social
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5. LA ESTRATEGIA EN LA GESTIN SOCIAL
Una vez identicados los problemas que se quiere enfrentar, es necesario que la organizacin adopte una estrategia para solucionarlos y les encomiende a actores concretos las funciones que permitan plasmarla en la prctica. El anlisis privado tiene como objetivo maximizar el volumen y la tasa de ganancia, y a ello se orienta la planeacin y gestin estratgica. El resultado se aprecia mediante la relacin entre los costos y los benecios expresados en una misma unidad de medida (moneda). Su comparacin muestra la ganancia. En los programas sociales, el impacto cumple el papel de la ganacia. Se trata de una equivalencia estricta. Llevar a cabo un programa social slo se justica por el cambio que provocar en la poblacin destinataria, independientemente de que ste se exprese o no en unidades monetarias. Otra diferencia es que en los proyectos privados la concrecin de la ganacia se produce en el marco del mercado, mientras que en los de naturaleza social se da una situacin mixta. Por una parte, el programa demanda recursos y requiere realizar actividades a n de transformar los insumos en productos, lo que se expresa en su contabilidad y permite el anlisis de la eciencia interna. Por otra, el impacto slo puede medirse en la poblacin objetivo vericando en ella la magnitud de los cambios (efecto neto) derivados del proyecto. En un proyecto nutricional, por ejemplo, el impacto es la variacin que se ha producido, durante un periodo de tiempo, en la tasa de prevalencia de la desnutricin de la poblacin destinataria. En los programas sociales existen, por una parte, costos expresados en moneda y, por otra, usualmente, una magnitud de variacin del indicador pertinente. Lo que se persigue con tal anlisis es maximizar el impacto al mnimo costo posible. Para realizar el anlisis estratgico de la gestin social es necesario describir el modelo de organizacin y gestin; caracterizar el [135]
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programa; analizar las brechas; identicar los nodos estratgicos y los facilitadores, y establecer los senderos estratgicos o propuestas de solucin. Estos diferentes aspectos se analizan a continuacin.
el modelo de organizacin y gestin A continuacin se presentan los instrumentos que permiten describir la estructura y el sistema de organizacin; los procesos y actividades que dan cuenta de las metas de produccin y las funciones asociadas con el proceso de gestin; el clima y la cultura organizacionales, y las caractersticas del contexto.
Estructura organizacional Los programas tienen una base organizacional con una estructura interna (endoestructura) que se expresa en el organigrama de las unidades administrativas1 con los cargos existentes en cada una de ellas, sus relaciones de dependencia y sus tipos de interaccin. Pero adems, hay que resaltar que el programa se da en el seno de una organizacin mayor, sea sta una subsecretara o un ministerio y, por lo tanto, forma parte de otra estructura (exoestructura) que lo condiciona en muchos aspectos, por cuanto existen relaciones de interdependencia entre sus diversas unidades administrativas.2
1 Los organigramas pueden ser clasicados en dos grupos. Los que parten del modelo burocrtico, al que se van haciendo adaptaciones tendientes a su exibilizacin, tales como los equipos de tareas, equipos gerenciales, y otros, y los orgnicos o de mayor exibilidad, tales como estructuras matriciales, por proyectos, o las virtuales que aplican la subcontratacin al mximo y slo poseen pequeas unidades de direccin. Para mirar con detenimiento una amplia gama de estructuras organizacionales, puede consultarse: Morgan, 1993; Chiavenato, 1988; Robbins, 1996; Gareth Morgan, 1990. 2 Una descripcin completa de la estructura debe considerar: a] Personal. Descripcin de los cargos, y el nivel de formacin o perl de quienes los ocupan.
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Procesos Un proceso integra una serie de actividades lgicamente relacionadas, que utilizan insumos personas, procedimientos, mquinas, materiales para producir un resultado. Los procesos se denen por la combinacin de insumos (inputs), actividades de transformacin (que agregan valor), productos (outputs) dirigidos a clientes internos, externos o ambos, y la frecuencia temporal con que se realizan.3
Proceso de reclutamiento, seleccin y capacitacin. b] Comunicaciones. Estandarizacin de la comunicacin. Horizontal (entre posiciones iguales) o vertical (rangos diferentes, ascendentes/descendentes). c] Autoridad. Facultades de decisin y mando establecidas formalmente, as como las obligaciones de los subordinados. Niveles jerrquicos. d] Tramo de control. Nmero de subordinados que puede dirigir un administrador, de acuerdo con estndares. e] Equipamiento. Equipo tcnico que se utiliza y su caracterizacin fsica. f] Normativa. Polticas, normas y reglas de operacin del programa. 3 Para la identicacin, descripcin y anlisis de procesos, se debe: a] recopilar informacin sobre la gestin del programa (tanto formal como informal); b] constituir un equipo que incluya a los responsables de las reas funcionales del programa (produccin, distribucin, evaluacin y otras); c] identicar mediante diagramas de bloques los procesos principales del programa y sus objetivos. Es importante sealar las fronteras de cada proceso y la forma de relacionarse con los dems; d] describir el contenido del proceso por medio de un diagrama de ujo, identicando las actividades que contiene su secuencia de realizacin y la conexin que las vincula; el diagrama de bloques permite identicar los procesos principales y su encadenamiento. El de ujos analiza la secuencia lgica de realizacin de actividades al interior de cada proceso. Son, por consiguiente, complementarios entre s; e] para estudiar procesos complejos, sus actividades pueden ser agrupadas en subconjuntos de rutinas independientes y complementarias (ciclos o subprocesos); f ] identicar los destinatarios clientes de los procesos (internos, externos, principales o secundarios); g] denir los insumos (o entradas) de cada proceso, utilizando estndares (calidad, volumen, costo, tiempo). Recabar datos histricos de los valores ms representativos de cada indicador; h] identicar los productos del proceso y de sus ciclos.
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grca 1 Procesos en un fondo de inversin social
PROMOCIN Y DIFUSIN SEGUIMIENTO FSICO-FINANCIERO
gestin social
SELECCIN Y FORMULACIN DE PROYECTOS
EVALUACIN EX ANTE
EJECUCIN
IMPACTO
LICITACIN
MONITOREO
En el captulo 5 se puede consultar un ejemplo detallado del proceso de Seleccin y formulacin de proyectos.
Funciones En todos los programas sociales existen las funciones de organizacin, direccin, programacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin (odpeme). Hay procesos que se corresponden directamente con determinada funcin: programacin, monitoreo y evaluacin; mientras que otros se cruzan con una o ms de ellas (en especial con direccin y organizacin). Dada la interaccin natural entre procesos y estructura, existe una obvia articulacin entre sta y las funciones. Son los actores que la integran quienes efectan las actividades y procesos y cumplen las funciones. La identicacin y descripcin de las funciones se realiza median-
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cuadro 1 Matriz para el anlisis de actividades y funcionesa

Organizacin Actividad Actividad Actividad Actividad Actividad Actividad
a
Direccin x x
Programacin x x
Ejecucin x x x
Monitoreo
Evaluacin
1 2 3 4 5 6
x x x x x x
x x
Operacionalizacin de la vinculacin entre funciones y actividades: Organizacin = actividad 1 + actividad 2 + actividad 3 + actividad 4 + actividad 5 + actividad 6 Direccin = actividad 1 + actividad 3 Programacin = actividad 2 + actividad 4 Ejecucin = actividad 2 + actividad 3 + actividad 4 Monitoreo = actividad 5 Evaluacin = actividad 5 + actividad 6. Fuente: Elaboracin de los autores.
te la elaboracin de una matriz que relaciona actividades y procesos con funciones. Su construccin requiere listar las actividades principales de los procesos sustantivos (que se ubican en las las) y las funciones (en las columnas). La lectura por columnas permite identicar las actividades requeridas por cada funcin y determinar si las primeras logran alcanzar los objetivos de cada una.4
caracterizacin del programa A partir del problema social que procura enfrentar el programa, se elabora su estructura causal y se caracteriza la poblacin a la que est destinado.
4 La organizacin dene las modalidades y caractersticas del resto de las funciones al determinar la estructura administrativa, los objetivos de las actividades, los perles de los cargos y la asignacin de responsables en cada nivel de la organizacin, las pautas de coordinacin, las lneas de comunicacin y los grados de descentralizacin. Por ello, ejerce inuencia en todas las actividades del programa.
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El anlisis se debe realizar desde dos perspectivas: la del momento en que se dise o inici el programa y la actualmente vigente, lo que permite establecer si existen diferencias entre los objetivos planteados en ambas. Hay que analizar las reas de intervencin, identicando con precisin sus objetivos de impacto. stos no siempre estn sucientemente claros, o su signicado no es unvoco para los distintos actores involucrados en perseguir su logro. En algunas ocasiones se confunden los objetivos del programa con los de la institucin en que est inserto o, inclusive, con los intereses personales de los actores. Para identicar los problemas es necesario que exista consenso en torno de tales objetivos.5 La informacin recopilada debe ser descrita exhaustivamente para eliminar los supuestos que pueden dicultar su anlisis. Una manera adecuada de presentarla es en una matriz lgica (vase el cuadro 2). La identicacin de las metas no siempre es sencilla. Muchos programas tienen objetivos muy generales, que no se operacionalizan para permitir su monitoreo y evaluacin.6 Las metas deben ser vericables, utilizando si es posible indicadores cuantitativos que permitan una observacin emprica directa o relacionada con algn patrn: estndar, lnea de base, poblacin objetivo. Es comn que haya metas de ejecucin nanciera de la
5 Para ello se siguen los siguientes pasos: a] hacer una encuesta entre los actores relevantes del programa, sus beneciarios e informantes clave; b] formar un grupo de trabajo con actores estratgicos del programa, cuyo nivel jerrquico les d la posibilidad de incidir en el proceso de toma de decisiones; c] pedir a cada participante que dena en forma autnoma los objetivos de impacto perseguidos por el programa; d] hacer un listado de los objetivos previamente denidos; e] agregar las formulaciones de la denicin original del programa y la misin de la institucin en que se lo desarrolla. Si no hay concordancia entre las deniciones entregadas por los participantes y las que resultan de la formulacin original, debe abrirse un debate que permita aclarar las diferencias. Si no existen deniciones claras en el diseo, la discusin debe orientarse a lograr un consenso sobre los objetivos perseguidos; f] denir los objetivos de impacto en relacin con los cuales se analizar la gestin del programa, y g] elaborar indicadores para medir el logro de cada objetivo de impacto perseguido. 6 Los registros histricos del programa cobertura, volumen de produccin, nivel de participacin de los beneciarios, gastos, y otros constituyen habitualmente una referencia til para identicar con precisin los objetivos.
cuadro 2 Matriz lgica

Indicadores Registros de la Prueba Registros del Ministerio de Educacin Al cuarto ao, los resultados de la Prueba muestran un incremento de 25% La desercin escolar ha disminuido en un 70% Fuentes de vericacin Resultados obtenidos
Objetivos de impacto
Metas
1. Elevar el nivel educacional de los jvenes
Incremento de 50% en los puntajes
Disminucin de la desercin en 80% Cantidad de colegios con nuevas tcnicas Registros del programa
Medicin de la calidad de la educacin (por ejemplo, simce) Relacin entre desertores y total de matriculados
2. Implementar nuevas tcnicas educativas en los colegios
80 colegios
Se han capacitado 2 500 profesores, logrndose implementar nuevas tcnicas en 65 colegios Los 100 colegios tienen nuevos planes educativos El dcit baj en 80%
3. Implementar nuevos programas educativos en los colegios Cantidad de colegios con nuevos programas educativos Dcit de cobertura disminuido
100 colegios
Registros del Ministerio de Educacin Registros del Ministerio de Educacin
4. Disminuir el dcit de cobertura con aumento de infraestructura
100%
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produccin (montos de recursos que se deben invertir por unidad de tiempo) sin su traduccin fsica (cantidad de productos por entregar), lo que exige realizar estimaciones para contar con la equivalencia fsica de las metas nancieras.
anlisis de las brechas La brecha es la distancia existente entre el rendimiento programado o esperado y el realmente logrado. Es un concepto descriptivo que alude a la distancia existente entre una situacin actual y otra deseada. Se determina al efectuar la comparacin del diagnstico y los objetivos del programa con sus productos e impacto en el marco del modelo de gestin utilizado. Dado que la eciencia interna y el impacto externo son las orientaciones centrales que deben guiar la gestin de los programas sociales, su anlisis parte de las brechas existentes en el logro de los objetivos propuestos. En este sentido, la brecha equivale al problema social que dio origen y justica la existencia del proyecto. Un proyecto puede concebirse como la intervencin que procura eliminar o disminuir la necesidad insatisfecha o el dcit que se identic en el diagnstico del problema que se quiere solucionar, y est expresado en la situacin actual (sa). De ah se intenta avanzar hacia la situacin deseada (sd), que en el momento de la formulacin es la estimacin del impacto que se pretende alcanzar en un periodo de tiempo (durante el horizonte del proyecto). Grcamente, puede representarse de la siguiente manera:
Proyecto
SA
SD
Brecha es un concepto anlogo al de proyecto (concebido como intervencin), dado que surge de la distancia existente entre sa y sd, aunque ya no en la fase de formulacin, sino en la de

Brecha
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SA
SD
operacin. Se trata, por lo tanto, de una distancia real vericable. Si el proyecto fue adecuadamente formulado, incluir una programacin con objetivos, metas e indicadores de producto y de impacto. Durante la operacin puede vericarse su grado de logro mediante la observacin de las variaciones que experimentaron los indicadores seleccionados, y as calcular las brechas, es decir, la distancia existente entre la situacin programada y la real (vase el cuadro 3). Pero es comn que no se hayan establecido metas de impacto en el momento de la formulacin del proyecto, en cuyo caso existen dos escenarios posibles.
cuadro 3 Brechas de impacto y eciencia

Preinversin Formulacin
SA
Inversin
Operacin
SD
Programado Impacto Brecha de impacto Real Programado Eficiencia Brecha de eficiencia Real
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El primero se produce cuando se lleva a cabo una evaluacin de impacto del programa, mediante el diseo de una muestra o censo de los proyectos que lo integran. As, el indicador de impacto analizado, por ejemplo, la tasa de desnutricin en un programa nutricional o el rendimiento acadmico en un programa educativo, constituye una distribucin de frecuencias de los resultados obtenidos en la evaluacin realizada. En esos ejemplos, los proyectos seran las escuelas y los puntajes la distribucin de frecuencias del indicador considerado. Si la muestra es lo sucientemente grande, en la grca la distribucin se asemejar a una curva normal. En ella existen tres zonas: la constituida por las observaciones que se ubican en torno de la media y las que conforman las dos colas de la distribucin. Una cola muestra los resultados que son signicativamente superiores al promedio (mayores xitos). All se identican las buenas prcticas que deberan inspirar las modicaciones que se efecten en el resto de los proyectos. La otra cola est constituida por los resultados que son muy inferiores al promedio. En ellos hay que identicar las razones que explican esos fracasos y reprogramar sus actividades. Con respecto a los proyectos ubicados en torno de la media, corresponde continuarlos, aunque aprovechando lo aprendido de las mejores prcticas y los malos resultados. En la grca 2 se presenta la distribucin mencionada.
grca 2 Distribucin de frecuencias del impacto de los proyectos que constituyen un programa
Rendimiento en torno del promedio => Continuar Bajo rendimiento => Reprogramacin
Impacto
Alto rendimiento => Aprendizaje
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El anlisis de la eciencia tiene por objetivo minimizar el costo por unidad de producto (cup) de los bienes o servicios que se entregan a la poblacin beneciaria. Por ello, el indicador utilizado ser, por ejemplo, el costo de la racin alimentaria en un programa nutricional. En tanto se cumpla con la condicin de que estas raciones tengan la misma cantidad de kilocaloras y protenas, el costo por racin (cup) ser el promedio de todos los costos afrontados para generarla en cada uno de los proyectos que integran el programa. Dicho costo tendr una distribucin de frecuencias que, debido a consideraciones anlogas a las mencionadas en el anlisis de impacto, se traduce en una curva que tiende a la normal. Su anlisis tiene el mismo signicado que el anteriormente descrito (vase la grca 3). Es interesante explicitar el signicado conceptual de los comportamientos de las curvas gracadas. En el caso del impacto, el desplazamiento a la derecha representa su aumento y es, por consiguiente, deseable. Lo contrario ocurre con la eciencia, dado que si se incrementa el cup (costo de la racin), ella disminuye. Por lo tanto, en este ltimo caso, los proyectos ms ecientes seran los que se encuentran en el extremo izquierdo.
grca 3 Distribucin de frecuencias de la eciencia de los proyectos que constituyen un programa
Eficiencia en torno del promedio => Continuar Alta eficiencia => Aprendizaje
Eficiencia
CUPa
Baja eficiencia => Reprogramacin
Costo por unidad de producto. Fuente: Elaboracin de los autores.

a
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Las brechas se pueden calcular comparando la posicin del proyecto especco con la media o la situacin ptima. El segundo escenario se produce cuando no hay evaluacin de impacto ni sistema de monitoreo. La nica manera de descubrir cmo podra incrementarse el impacto y la eciencia, es analizando el proceso de gestin. Dado que la brecha es la descripcin de un problema, su explicacin requiere identicar, enumerar y relacionar las causas que lo producen. Para ello se analiza la informacin recopilada descripcin del modelo de gestin, evaluaciones y estudios de opinin de actores internos y externos en un trabajo participativo con informantes clave. Las brechas pueden ser de impacto y de eciencia. Las primeras aluden a la magnitud de impacto alcanzable (potencial) y no logrado (real) debido a problemas de formulacin o gestin durante la operacin; las segundas corresponden a los costos adicionales y evitables en que incurre el programa (ineciencia). Esas brechas pueden originarse cuando la formulacin es inadecuada, o surgir en la gestin (operacin) cuando existen problemas de diseo u operacin de los modelos de organizacin y gestin (procesos mal diseados o implementados, dcit operacional, recursos humanos decitarios, capacidad ociosa u otros).
los nodos estratgicos El nodo es la estructura causal que origina la brecha y alude, por consiguiente, a la explicacin de sta.7 Acordes con las brechas es
7 Las reas o factores crticos de la organizacin que aparecen recurrentemente en los textos de gestin podran asimilarse a la nocin de nodos estratgicos. Sin embargo, hay diferencias importantes. La concepcin convencional se reere a organizaciones orientadas a la consecucin de utilidades, y considera reas tales como produccin, posicin comercial, servicio a clientes, situacin nanciera, personal y otros. La identicacin de los nodos estratgicos se orienta por los valores de eciencia interna e impacto externo y son el producto del anlisis de brechas. No tiene sectores predeterminados para su estudio, sino que stos resultan del anlisis causal especco de cada programa.
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posible identicar nodos de eciencia, de impacto, y los que se relacionan con ambos.
Anlisis causal Cada brecha puede concebirse como un problema cuya explicacin se logra en dos etapas: En la primera se elabora un modelo explicativo, que tiene relaciones de causa-efecto cualitativas en las que no se establece la magnitud de variacin. Cuando slo hay una causa (C) y un efecto (E), el modelo debe cumplir con tres condiciones formales: C siempre precede a E; cuando existe C, siempre se da E; cuando no existe C, nunca se da E (Bunge, 1969). Pero los efectos pueden tener ms de una causa, y las relaciones puede que sean probabilsticas y no determinsticas. En la segunda etapa, al modelo anterior se incorpora la ponderacin de cada causa particular en la generacin de la brecha. Cuando existen distintos niveles de causas que explican el problema central, la contribucin de una cadena particular resulta de la multiplicacin acumulada de sus pesos especcos. El objetivo de este anlisis de las estructuras causales es identicar lneas de intervencin que permitan incrementar el impacto o la eciencia. La estructura causal que explica las brechas se elabora utilizando un rbol de problemas (cualitativo o cuantitativo), donde el equivalente al problema central es la brecha. Para poder disminuirla deben identicarse las causas que la generan. As se tiene una red causal para el impacto y otra para la eciencia, expresada cada una en un rbol de problemas. No es necesario actuar sobre todas las causas. Cuando stas se encuentran interrelacionadas en cadenas, basta con alterar un eslabn para que se modique el conjunto. Si se dejan de lado las causas que son slo efectos de otras causas, quedan los nodos crticos que se dividen en dos grupos. El primero est constituido por los parmetros, que no son susceptibles de modicacin por medio de las acciones del programa.
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Se trata, tpicamente, de restricciones derivadas del sistema social (distribucin del ingreso) o ambiental (clima). El segundo son los nodos estratgicos, sobre los cuales s es posible actuar. En ellos resulta crucial considerar su importancia en la generacin de la brecha (peso nodal), el grado en que cada uno es afectado y afecta a los dems (motricidad y dependencia) y la posibilidad de modicarlos (viabilidad de actuar sobre ellos).8
Anlisis integral de los nodos estratgicos Mediante el rbol de problemas se elabora la estructura causal que posibilita un anlisis integral de los nodos estratgicos. Existen nodos de impacto (problemas en la denicin de objetivos), de eciencia (alto costo de actividades de administracin) y los que son de impacto y eciencia (mala focalizacin). Para analizar los primeros se requieren expertos en el rea de los objetivos sustantivos; los relacionados con la eciencia deben ser analizados por los actores relevantes del programa. Si el nodo incluye ambas dimensiones, se debe convocar a ambos grupos en talleres participativos.
8 Hay nodos que se presentan recurrentemente en la formulacin y gestin de los programas sociales. En la formulacin inuyen: la claridad y el grado de consenso existente sobre la misin y la visin del programa (objetivos de impacto y estrategias para alcanzarlo) el grado en que las metas de produccin se adecuan al impacto perseguido la pertinencia y claridad de los indicadores utilizados en los distintos niveles de objetivos del programa la validez y conabilidad de la informacin utilizada en el diagnstico del problema y la elaboracin de la estrategia de intervencin. En la organizacin y gestin se destacan: el modelo de focalizacin la adecuacin de la estructura a la naturaleza de la prestacin el rendimiento de los procesos diseados para el logro de las metas la calidad de las actividades que se desarrollan en los procesos el grado de cumplimiento de los objetivos de las funciones el clima organizacional, el manejo de conictos, el liderazgo la cultura organizacional, los valores y las normas la efectividad en relacin con el manejo del contexto (gestin interinstitucional, beneciarios, sustentabilidad y otros).
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En cada rbol de problemas hay que seguir los siguientes pasos: a] A partir de los datos que surgen de la descripcin del modelo de gestin y organizacin, y de informacin secundaria, como entrevistas, encuestas y experiencias de los propios participantes, se prepara un listado de las causas que estn generando el nodo, separando aquellas que son internas al programa de las que son externas y derivan del contexto. En el mbito interno es necesario identicar a los actores (gerentes, mandos medios, personal operativo), y a los sistemas (nanciero, productivo, recursos humanos). De la misma manera, en el externo se tienen actores (beneciarios, proveedores, instituciones pblicas, ong, grupos sociales) y sistemas (econmico, poltico, social). b] Para organizar el rbol corresponde considerar todas las causas, desagregarlas e interrelacionarlas, aun cuando algunas no puedan ser modicadas (parmetros). Se construye as un modelo causal que permite explicar los nodos y su vinculacin con la gestin. c] Las causas deben ponderarse segn su aporte relativo a la generacin de los nodos. Los ponderadores surgen como resultado del taller. Cuando no hay consenso, se debe tender a disminuir la dispersin de las respuestas. Si las posiciones entre los participantes son irreconciliables, se debe calcular el promedio de los puntajes asignados. En la grca 4, el puntaje de la eciencia se ubica en el lado izquierdo del bloque y el de impacto en el derecho.
los facilitadores Adems de los nodos, se necesita tambin identicar los factores impulsores (facilitadores) para el logro de los objetivos del programa. Ellos pueden ser internos al proyecto o derivados de condiciones del entorno. Los facilitadores pueden analizarse al mismo tiempo que se identican los nodos, lo que permite efectuar un balance crtico
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grca 4 Anlisis de los nodos estratgicos NODO ESTRATGICO
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Causa 1 30% 20%
Causa 2 45% 40%
Causa 3 25% 40%
Causa 2.1 70% 50%
Causa 2.2 30% 50%
Causa 3.1 300% 100%
Causa 2.1.1 55% 25%
Causa 2.1.2 45% 75%
Causa 2.2.1 100% 100%
de los aspectos positivos y negativos de la gestin. Para identicar y caracterizar los facilitadores, hay que denir su ubicacin y caractersticas. La ubicacin identica las variables de gestin con las que se asocia el facilitador. sta puede situarse en las tres reas siguientes: Formulacin: cuando fue expresamente considerado el diseo del programa Gestin: si se originan durante la aplicacin9
9 En este caso pueden darse en la estructura, siendo necesario diferenciar la exoestructura, la endoestructura y las unidades externas. Se debe especicar si los
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Contexto: si trata de elementos externo al proyecto que facilitan su gestin y que as permiten el logro de sus objetivos (institucionalidad, legalidad, voluntad poltica, gasto social, tecnologa, comunidad y otros). Son caractersticas relevantes para describir un facilitador: la dimensin afectada la escala de aplicacin: grado de generalidad/especicidad en la gestin.
los senderos estratgicos El ltimo paso del modelo son los senderos estratgicos, vale decir, las propuestas de solucin para los nodos previamente detectados. stas tienen dos dimensiones derivadas del nivel de control que detentan los operadores del programa: Unas son las acciones que pueden implementarse rpidamente en el mbito interno, como resultado de tomar en cuenta tanto los facilitadores como el anlisis del modelo de gestin y organizacin. Estos senderos son ordenados sobre la base de una estrategia de intervencin de corto plazo, orientada a lograr visibilidad de las iniciativas de cambio, lo que normalmente se lograr mejorando la calidad de los bienes o servicios, o aumentando la eciencia del proceso productivo. Se trata de generar adhesin y conanza en los agentes involucrados y, a partir de ello, introducir cambios de mayor envergadura. Este diseo de intervencin exige tener en cuenta la viabilidad (tcnica, poltica, econmica y legal) de los senderos, y estimar los riesgos y costos de su puesta en marcha y operacin plena.
procesos son principales o de apoyo, o en las funciones, estableciendo si corresponden a uno o ms papeles funcionales del odpeme (organizacin, direccin, programacin, ejecucin, monitoreo o evaluacin).
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Esto apunta a generar una dinmica de cambio organizacional en funcin del impacto y la eciencia del programa. Para ello se elabora un plan de accin sobre la base de los senderos que resultan del anlisis integral de sus tramas causales. Otro escenario considera la vinculacin con los factores que se encuentran fuera del mbito de inuencia directa del programa, mediante una accin concertada entre los diferentes actores, con una visin de largo plazo. Ambas dimensiones permiten elaborar senderos para solucionar los nodos detectados, como se puede apreciar en la grca 5. Un sendero estratgico puede dar cuenta de ms de un nodo. Por consiguiente, se debe escoger aquel conjunto de senderos que optimizan los resultados globales del programa.10 Los ajustes de las acciones derivadas de los senderos tienen por objeto producir modicaciones en la organizacin y gestin del programa tendientes a generar capacidad de cambio, innovacin y adaptacin al entorno, aportando al desarrollo de una nueva cultura organizacional en los programas sociales. La elaboracin de una propuesta de intervencin a travs de senderos estratgicos requiere:
La aplicacin de los senderos suele traducirse operacionalmente en: modicacin e internalizacin de los objetivos y metas de impacto y eciencia entre los actores del programa cambios en la gestin de procesos, por modicaciones graduales o rediseo reestructuracin mediante la supresin o creacin de unidades administrativas, la asignacin de nuevas atribuciones o la modicacin de las existentes, el reordenamiento jerrquico de cargos, el establecimiento de nuevas lneas de comunicacin, entre otros cambios en el clima y cultura organizacionales mediante la introduccin de prcticas orientadas a modicar y fortalecer la socializacin en valores como el trabajo en equipo, la lealtad, la innovacin y otros reorganizacin y optimizacin de las actividades de cada funcin para cumplir sus objetivos modicaciones en la estrategia de adaptacin del programa al contexto, estableciendo nuevas relaciones con agentes externos, canales adicionales de comunicacin con los beneciarios, adaptacin a las modicaciones de las normas y valores del entorno y otros.
10
grca 5 Flujo de la construccin de senderos estratgicos
Anlisis del modelo de organizacin y gestin y facilitadores Prioridad y vialidad de aplicacin
Nodo 1 Accin 1.2 Sendero 2 Accin 2.1 Accin 2.2 Sendero 3
Sendero 1
Accin 1.1 CAMBIOS EN LA GESTIN
Nodo 2
Anlisis y definicin de objetivos estratgicos a corto, mediano y largo plazo Sendero 4
Nodo 3
SISTEMA DE SEGUIMIENTO
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construir tramas causales derivadas del rbol de problemas ponderados priorizar los nodos para proponer cambios viables en el corto plazo denir objetivos estratgicos para determinar la orientacin de los cambios propuestos elaborar los senderos acordes con los objetivos estratgicos denidos (en el corto, mediano y largo plazo), incorporando los facilitadores seleccionar las acciones para implementar los senderos, las cuales deben estar priorizadas, interrelacionadas y temporalmente ordenadas elaborar un sistema de seguimiento que incluya indicadores de las acciones, los responsables y los recursos comprometidos para la aplicacin de los senderos. En la grca 6 se muestra un ujo secuencial del proceso de construccin de los senderos. Para aumentar la viabilidad de la aplicacin de los senderos es necesario contar con la participacin de los tcnicos y tomadores de decisiones del programa, combinando de esta forma los requerimientos derivados de la metodologa con el incremento esperado de su compromiso respecto de los cambios propuestos. Un sendero se operacionaliza por medio de acciones encadenadas en un proceso en que distintos actores persiguen objetivos consensuados. La puesta en prctica requiere de una concepcin integral que diferencie espacios temporales y mbitos de intervencin. Para ello es preciso articular los senderos seleccionados con una ruta crtica que contemple los siguientes pasos: denir los ejes de cambio para actuar sobre las brechas detectadas analizar el conjunto de senderos estratgicos con los actores clave del programa, con el objeto de denir y consensuar las acciones requeridas para lograr los cambios propuestos establecer metas de gestin (cantidad, calidad y tiempo) y costos de las acciones previamente denidas, ordenadas en procesos secuencialmente dispuestos disear un sistema de monitoreo y evaluacin, con sus respectivos
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grca 6 Flujo de construccin de una propuesta de intervencin fundada en la lgica de los senderos
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gestin social
indicadores, responsables y recursos comprometidos construir una matriz de insumos requeridos y costos implicados, que permita elaborar un ujo nanciero de la intervencin. Esta tarea se debe realizar con los senderos de eciencia, de impacto y de ambos, teniendo presente que la aplicacin se lleva a cabo en el marco de una estrategia articulada de intervencin (vase en el captulo 5, la seccin Clculo de los senderos estratgicos).
metodologas para la aplicacin del anlisis estratgico
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6. METODOLOGAS PARA LA APLICACIN DEL ANLISIS ESTRATGICO DE LA GESTIN SOCIAL
descripcin y anlisis del proceso de seleccin y formulacin de proyectos Tomando como ejemplo un Fondo de Inversin Social, en este proceso se verica la correspondencia entre las solicitudes de recursos de las organizaciones postulantes con las lneas de inversin, la formulacin (o reformulacin) de proyectos y su envo a la unidad de evaluacin. El equipo est constituido por el personal profesional involucrado en el proceso, que recibe las solicitudes y da informacin a los beneciarios, quienes analizan la elegibilidad de los postulantes y la formulacin de los proyectos, y elaboran los informes nales. La coordinacin est a cargo del director de la unidad de seleccin y anlisis de proyectos. 1. El proceso se inicia con la recepcin de solicitudes de las organizaciones postulantes y la entrega de la informacin solicitada. Incluye: a] b] c] d] el anlisis de la elegibilidad de los proyectos la noticacin a los postulantes en caso de no ser elegidos el registro de los datos del proyecto cuando es elegible la vericacin de que el perl del proyecto se encuentra adecuadamente formulado e] la reformulacin del proyecto cuando es requerida f] la elaboracin de los informes nales del proyecto.
El proceso excluye, en relacin con los procesos con los que hace frontera: a] la evaluacin ex ante de los proyectos, y b] la asignacin de recursos (ejecucin). [157]
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gestin social
La conexin con otros procesos se da mediante el envo de informes a la unidad de evaluacin. 2. Flujograma
RECEPCIN DE SOLICITUDES
ANLISIS DE ELEGIBILIDAD
EL PROYECTO ES LEGIBLE
NO
PREPARAR NOTIFICACIN Y MOTIVO DE NO ELEGIBILIDAD A LOS PROPONENTES
S ACTUALIZAR BASE DE DATOS Y CARGAR DATOS DEL PROYECTO
ANALIZAR FORMULACIN DEL PROYECTO
ES NECESARIO REFORMULAR EL PROYECTO
NO
COMPLETAR INFORME DEL PROYECTO
ENVIAR A LA UNIDAD DE EVALUACIN
REFORMULAR
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3. Los destinatarios externos son las organizaciones que proponen los proyectos. El interno es la unidad de evaluacin. 4. El insumo bsico son las solicitudes de las organizaciones. 5. El resultado son los proyectos formulados. A la luz de este ejemplo, se presentan las variables utilizadas para el anlisis de los procesos: a] Rapidez: Cada ciclo se desarrolla en un tiempo especco.
Duracin de los ciclos (das)
Actividad Elegibilidad Formulacin Reformulacin Acumulado Ciclo 1 3 3 Ciclo 2 4 7 Ciclo 3
3 10
b] Calidad: Ciclo 1. Calidad de las solicitudes recibidas: Cs = (b / a) 100 a = nmero de solicitudes recibidas en un periodo de tiempo (un mes: 100) b = nmero de proyectos elegibles (un mes: 50) Cs = 50 / 100 100 = 50% Es el porcentaje de solicitudes que cumplieron con los requisitos de elegibilidad, vale decir, que estn de acuerdo con las lneas de intervencin del Fondo. Se debe llevar un registro de este indicador para conocer la tendencia y los cambios vinculados a la promocin y difusin del Fondo. Ciclo 2. Calidad de la formulacin de los proyectos: Cf = (d / c) 100 c = nmero de proyectos analizados (un mes: 50)
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d = nmero de proyectos analizados que no requieren reformulacin y son enviados a la unidad de evaluacin (un mes: 40) Cf = 40 / 50 100 = 80% Entre los elegibles, 80% de los proyectos analizados no requiere ser reformulado. Ciclo 3. Calidad de la reformulacin de los proyectos: Cf = ( f / e ) 100 e = nmero de proyectos que requieren reformulacin (un mes: 10) f = nmero de proyectos reformulados enviados a la unidad de evaluacin (un mes: 9) Cr = 9 / 10 100 = 90% c] Satisfaccin del destinatario interno (la unidad de evaluacin): Indicador de informes incompletos: SI = (g / h) 100 g = nmero de solicitudes de la Unidad de Evaluacin enviados a la Unidad de Seleccin y Formulacin para completar informes de proyectos formulados enviados (un mes: 5) h = total de informes de proyectos formulados enviados (un mes = 49 = f + d) SI = 5 / 49 100 = 10% Indicador de rezago: SR = (i / b) 100 i = nmero de informes de proyectos formulados entregados fuera de tiempo o no entregados (un mes: 1) j = nmero de informes programados por entregar (en un mes: 50 todos los elegibles) SR = 1 / 50 100 = 2%
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d] Costos del proceso: Son el personal (horas) y los materiales requeridos por el proceso, desde la recepcin de solicitudes hasta el envo a la unidad de evaluacin de proyectos. Se han considerado los siguientes costos: salarios: 2 500 dlares materiales varios: 200 dlares total: 2 700 dlares
Rendimiento del proceso
Rapidez del ciclo del proceso (das) Proceso 1: Elegibilidad: 3 Elegibilidad Formulacin: 4 de proyec- Reformulacin: 10 tos Costo del proceso $2 700 Satisfaccin del destinatario interno
Calidad
Solicitudes Informes inrecibidas: 50% completos: Formulacin: 80% 10% Reformulacin: 90% Rezagos: 2%
Con estos indicadores se determina el nivel de rendimiento del proceso. La identicacin de procesos permite establecer estndares de rendimiento de stos y analizar sus desviaciones, permitiendo el aprendizaje de los xitos y fracasos. Posibilita adems establecer las bases para el monitoreo. La sistematizacin de la informacin sobre el rendimiento del programa en general y de los procesos en particular requiere: Identicar los indicadores que dan cuenta del rendimiento del programa (eciencia, calidad e impacto). Seleccionar los indicadores de rendimiento de los procesos sustantivos del programa. Elaborar una tabla que permita apreciar de manera conjunta los indicadores globales y de procesos del programa. Registrar los resultados de la utilizacin de los indicadores.
Indicadores globales de rendimiento de los procesos
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Indicadores globales del programa Indicadores de rendimiento de los procesos

Proceso 2 Calidad = Porcentaje Costos = Porcentaje Satisfaccin del cliente = Porcentaje Proceso 3 Costos = Porcentaje Calidad = Porcentaje Proceso 4 Costos = Porcentaje Satisfaccin del cliente = Porcentaje Proceso n Costos = Porcentaje Satisfaccin del cliente = Porcentaje
Eciencia = Porcentaje Calidad = Porcentaje Impacto = Porcentaje
Proceso 1 Calidad = Porcentaje Costos = Porcentaje Rapidez = Porcentaje Satisfaccin del cliente = Porcentaje
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clculo de las brechas de impacto y eciencia A continuacin se presentan dos ejemplos que permiten claricar la operacionalizacin de la metodologa utilizada.
Caso 1 Se pretende cuanticar las brechas existentes en un Programa Educacional, donde el objetivo de impacto propuesto consiste en disminuir las tasas de desercin de los alumnos de escuela bsica que provienen de hogares de bajos ingresos. Para evaluar el impacto se utiliz un modelo cuasi-experimental, que compar a 100 escuelas en las que se implement el programa durante un ao, con otras 70 de caractersticas socioeconmicas equivalentes, que diferan slo en no ser an receptoras del programa citado. Las 100 escuelas de referencia cada una de las cuales es un proyecto constituan una muestra representativa de un universo constituido por 1 400 establecimientos (el programa). Como resultado del anlisis, se lleg a la conclusin de que el impacto disminucin de la desercin oscilaba entre 15 y 22%. As se construy una tabla de frecuencias con siete intervalos, con los datos que se muestran a continuacin:
Frecuencias por intervalo
Intervalo 15-16 16-17 17-18 18-19 19-20 20-21 21-22 Frecuencia 4 12 21 35 20 5 3 Suma acumulada 4 16 37 72 92 97 100 Porcentaje acumulado 4 16 37 72 92 97 100
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Medidas estadsticas requeridas
Media 18.265 Desviacin estndar 1.29968 Mnimo 15.2 Mximo 21.6 Rango 6.4
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Suma 1 826.5
Nmero de casos 100
A partir de esa informacin se construy un histograma de frecuencias relativas, en el que la abcisa es el impacto (porcentaje de disminucin de la desercin) y la ordenada, el nmero de escuelas por intervalo (expresadas en porcentajes). La curva result aproximadamente normal, debido a que el tamao de la muestra fue lo sucientemente grande.
grca 1 Distribucin de la brecha de impacto
35 30 25 Frecuencia 20 15 10 5 0 15 16 17 Pi 18 Px 19 20 21 22 Pptimo Impacto Disminucin de la desercin (%)
Brecha = 0.8% Brecha = 4.2%
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Tal como se dijo, las brechas se pueden calcular de la siguiente manera: 1. Comparando un proyecto (escuela) cualquiera (por ejemplo: Pi = 17.5) con la media de la distribucin (Px = 18.3%) Brecha = Px Pi = 18.3 17.5 = 0.8% 2. Considerando la diferencia entre un proyecto (Pi = 17.5) y el proyecto ptimo (P0 = 21.5) En este caso: Brecha = P0 Pi = 21.7 18.5 = 4.2% Caso 2 En el mismo Programa Educacional anteriormente mencionado, opera el Programa de Alimentacin Escolar de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (junaeb) de Chile, que entrega raciones alimentarias a la misma poblacin beneciaria, motivo por el que se parti del mismo universo y muestreo. En cada escuela se calcul el costo por ao y alumno de la racin alimentaria que tena un mximo de 110 dlares, un mnimo de 64 dlares, y que fue agrupada en once intervalos, tal como se muestra en el siguiente cuadro.
Frecuencias por intervalo

Intervalo 60-65 65-70 70-75 75-80 80-85 85-90 90-95 95-100 100-105 105-110 110-115 Frecuencia 1 2 5 11 15 23 19 14 7 2 1 Suma acumulada 1 3 8 19 34 57 76 90 97 99 100 Porcentaje acumulado 1 3 8 19 34 57 76 90 97 99 100
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Medidas estadsticas requeridas
Media 87.56 Desviacin estndar 9.19521 Mnimo 64 Mximo 110 Rango 46
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Suma 8 756
Nmero de casos 100
El histograma de frecuencias relativas sobre el que se traz una curva (que tambin result normal), tiene en la abcisa la eciencia (costo anual en dlares por racin alimentaria de 1 000 KCal), y en la ordenada las frecuencias (en porcentajes). El clculo de las brechas sigue la lgica previamente descrita. 1. Brecha = Pi Px = 96 87.5 = 8.5 dlares 2. Brecha = Pi P0 = 96 64 = 32 dlares
grca 2 Distribucin de la brecha de eciencia
20
Frecuencia
15
10
0 60 Pptimo 70 80 Px 90 Pi 100 110
Eficiencia Costo anual de una racin alimentaria de 1 000 KCal (US$)
Brecha = US$8.5 Brecha = US$32
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clculo de los nodos estratgicos Se recuerda que los nodos estratgicos son un subconjunto de los crticos, caracterizados por su importancia (peso), interrelaciones con los dems y posibilidad de actuar sobre ellos. Es necesario describir las metodologas para su clculo. Se consideran slo las dos primeras porque la viabilidad ya ha sido incorporada al eliminar previamente los parmetros. El peso nodal se determina a partir de la opinin de expertos. Aqu se pueden dar dos situaciones: a] que existan criterios fundados para otorgar pesos nodales diferentes, o b] que slo sea posible realizar un ordenamiento jerrquico sin una ponderacin especca. Con el n de determinar las relaciones entre nodos, se puede utilizar una versin modicada de la matriz de motricidad y dependencia de Godet,1 que permite establecer la inuencia real o potencial entre cada par de nodos y medir la fuerza de esa conexin. Para identicar estas dos dimensiones se debe seguir los siguientes pasos: 1. Hacer un listado de los nodos de formulacin y gestin, realizando un taller en el que los actores relevantes (internos y externos) identiquen los obstculos que generan las brechas del programa.2 2. Solicitar a los expertos que ordenen jerrquicamente los nodos de acuerdo con su peso (nodal), en relacin con las brechas de impacto, eciencia o de ambas. 3. Asignar ponderadores a cada nodo, es decir, estimar la proporcin de la varianza en cada brecha, que es explicada por cada nodo (o el porcentaje del tamao de la brecha que se le puede asignar a cada uno).3
1 Identicacin de variables clave. La adaptacin consiste en trabajar sobre la matriz de motricidad y dependencia, considerando slo las relaciones directas (Godet, 1985). 2 La calidad de los actores es fundamental, por lo que el criterio para su seleccin debe ser sumamente riguroso. La cantidad de expertos no es predeterminable y vara en cada caso, pero un nmero entre seis y doce personas es adecuado. 3 El no poder cuanticar el tamao de las brechas no impide estimar el peso relativo que tiene cada uno de los nodos.
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4. Seleccionar los nodos estratgicos que son los que tienen mayor peso en impacto y eciencia. 5. Construir una matriz cuadrada con los nodos considerados. Esto permite relacionar cada nodo con los restantes por medio de la opinin de expertos. Suponiendo que se han identicado seis nodos, la matriz sera:
Matriz de motricidad y dependencia
Nodos 1 2 3 4 5 6 Dependencia Fuente: Reelaboracin de los autores sobre matriz de Godet. 1 2 3 4 5 6 Motricidad
6. Solicitar a los informantes clave que indiquen la medida en que estiman que inuyen, real o potencialmente, los nodos de las las de las columnas. Para identicar la fuerza de la relacin, se utiliza la siguiente escala: 0 1 2 3 = = = = sin relacin baja inuencia mediana inuencia alta inuencia
7. Calcular el total de motricidad de cada nodo, sumando los valores por las. 8. Determinar el total de dependencia de cada nodo, sumando por columnas. 9. Calcular el total de motricidad y dependencia del conjunto de los nodos, sumando los marginales de las o de columnas (en ambos casos debe ser el mismo valor). 10. Hacer una tabla de coordenadas cartesianas de motricidad-dependencia en valores absolutos.
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11. Estimar las coordenadas cartesianas de motricidad-dependencia en porcentajes, dividiendo cada valor absoluto por el total de la matriz. Siguiendo con el ejemplo:
Motricidad absoluta (%) 7 5 3 6 6 9 36 19 14 8 17 17 25 100
Nodos 1 2 3 4 5 6 Dependencia absoluta (%)
1 0 2 0 1 0 1 4 11
2 1 0 1 0 1 2 5 14
3 3 2 0 3 3 1 12 33
4 2 1 0 0 1 3 7 19
5 1 0 1 2 0 2 6 17
6 0 0 1 0 1 0 2 6
Las coordenadas cartesianas son:

Dependencia (en porcentajes) 11 14 33 19 17 6 Motricidad (en porcentajes) 19 14 8 17 17 25
Nodos 1 2 3 4 5 6
12. Calcular la esperanza matemtica (en porcentajes) de la motricidad y dependencia; esto es, el valor que tendra cada nodo si fuera totalmente independiente. Dicho valor se calcula: E= 100 n
Donde E = esperanza matemtica, n = nmero de nodos. En el ejemplo, E = 100/6 = 16.7 13. Construir un plano cartesiano, dividiendo sus ejes en el valor de la esperanza matemtica. Esto genera cuatro reas: a] zona de poder: nodos que tienen alta motricidad y baja dependencia que, por denicin, son los ms importantes.
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b] zona de conicto: nodos con alta motricidad y alta dependencia, que deben siempre considerarse porque cuando no se resuelven, se convierten en cuellos de botella c] zona de autonoma: nodos que son independientes y, a la vez, tienen poca motricidad d] zona de salida: nodos fuertemente dependientes que no afectan mayormente al resto. 14. Ubicar cada nodo en el plano segn sus coordenadas.
grca 3 Plano cartesiano de motricidad y dependencia
25 A L T A 20 I Zona de poder 15 2 B A J A 10 5 0 0 III Zona de autonoma 5 BAJA DEPENDENCIA 10 15 20 25 ALTA IV Zona de salida 30 35 3 1 6
M O T R I C I D A D
* 5
II Zona de conflicto 4
Fuente: Elaboracin de los autores sobre matriz de Godet.
15. Identicar los nodos ubicados en las zonas de poder y conicto, que son los estratgicos. 16. Hacer un diagrama de las relaciones existentes entre los nodos previamente identicados.
Nodo 6 Nodo 1
Nodo 5
Nodo 4
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La seleccin denitiva de los nodos estratgicos debe llevarse a cabo utilizando la informacin sobre el peso nodal y la motricidaddependencia. Pueden presentarse los siguientes casos: a] No existe informacin que permita discriminar por peso nodal. Aqu slo se consideran los nodos ubicados en las zonas de poder y conicto. b] Slo se conoce el peso nodal y no las interrelaciones, por lo que no es posible ordenar por motricidad-dependencia. Se deben seleccionar los nodos que presenten mayor peso. c] Se tiene toda la informacin. Dado que no existe una funcin matemtica que permita tomar una decisin conjunta, se seleccionan primero los nodos de las zonas de poder y conicto, incorporando los autnomos con mayor ponderacin. 17. Representar grcamente los nodos seleccionados, utilizando la lgica del rbol de problemas. Se deben dividir por brechas de impacto y eciencia. 18. Cada brecha es un problema central, y por debajo de ella se consignan los nodos estratgicos y sus relaciones. En el ejemplo que sigue, ambas brechas tienen cuatro nodos estratgicos, uno de los cuales incide en las dos (Nodo E4/I1). En eciencia hay una asociacin entre los dos primeros (E1 y E2) y en impacto aparece entre el segundo y el cuarto (I2 e I4).
Nodos estratgicos
BRECHA DE EFICIENCIA BRECHA DE IMPACTO
Nodo E1
Nodo E2
Nodo E3
Nodo E4/I1
Nodo I2
Nodo I3
Nodo I4
172 clculo de los senderos estratgicos
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A continuacin se describen las metodologas que permiten seleccionar los senderos por implementar en el marco de la propuesta de intervencin.
Senderos estratgicos de eciencia Para identicar los senderos que optimizan la eciencia se utiliza la lgica del anlisis costo-benecio. Mediante el anlisis causal es posible identicar las alternativas existentes para la solucin de cada nodo, mientras que para priorizar los senderos se utilizan los ponderadores de eciencia del rbol de problemas. Los pasos a seguir para identicar los senderos por nodo son: a] Calcular el benecio mximo (bm) que generara la modicacin de cada causa (en porcentajes), en caso de poder solucionar totalmente el o los nodos con que se vincula. Para ello, multiplicar los ponderadores por causa para calcular el cambio esperable en el nodo con cada sendero. En el ejemplo sera: Causa 1 = 0.3 100 = 30% Causa 2.1.1 = 0.55 0.70 0.45 100 = 17.3% Causa 2.1.2 = 0.45 0.70 0.45 100 = 14.2% Causa 2.2.1 = [(0.30 0.45) + (1.00 0.25)] 100 = 13.5 + 25 = 38.5% No se requiere que en cada sendero se realicen acciones especcas en cada una de las causas que lo integran. La intervencin se realiza sobre las causas ltimas, generando as cambios en las intermedias. El sendero supone un diseo que se inspira en el rbol de objetivos. b] Ordenar jerrquicamente los senderos en funcin del grado de determinacin que tengan sobre el nodo. En el ejemplo, el orden resultante es Causa 2.2.1, Causa 1, Causa 2.1.1 y Causa 2.1.2.
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c] Estimar la viabilidad del sendero (v) desde la perspectiva de la gestin del programa. Es posible que un sendero tenga un alto peso, pero presenta escasa posibilidad de ser implementado o viceversa. La viabilidad puede analizarse como un continuo que va desde 0 (ninguna posibilidad de cambio) hasta 1 (total capacidad de cambio). Los senderos que se ubican en torno de 0 se consideran parmetros y no requieren anlisis adicional. En su clculo interactan las dimensiones tcnica (vt), econmica (ve), legal (vl) y poltica (vp), con pesos relativos diferentes en cada caso. Por ejemplo, si se estima que la Causa 1 no es viable debido a falta de apoyo poltico, hay que abandonar al menos por el momento los senderos que la incluyen, aunque en las dems dimensiones no existan limitaciones. v = f (vt , ve , vl , vp) La estimacin se realiza conjuntamente con informantes clave (actores internos y externos del programa), utilizando tcnicas cualitativas de trabajo grupal para arribar a un consenso fundado en aspectos objetivos (leyes, informacin disponible y otros) y subjetivos (opinin y poder de los actores sociales involucrados en los distintos niveles de decisin). Es posible que se den todas las condiciones tcnicas y legales favorables, pero basta una persona con suciente poder que est en desacuerdo, para que sea inviable una intervencin determinada. Una forma de estimar la viabilidad poltica es analizar la importancia y el inters que los actores del programa otorgan al sendero. Si en ambas dimensiones se utiliza una escala de 0 a 10 se puede calcular la viabilidad de los senderos construyendo un ndice ponderado (vase el cuadro 1). Es posible que la aplicacin de un sendero modique la viabilidad de otro con el que est vinculado. Por ello, es conveniente tener una visin integral del conjunto de las intervenciones propuestas para tener una perspectiva ms ajustada a la realidad. d] Calcular el benecio real (B) que se puede obtener con cada sendero. Para ello se pueden seguir dos caminos:
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cuadro 1 Viabilidad de los senderos estratgicos
Importancia (im) 50 10 8 5 Inters (in) 0 10 3 5
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Senderos 1. 2. 3. 4. Causa Causa Causa Causa 1 2.1.1 2.1.2 2.2.1
Viabilidad poltica (en porcentajes) (vp= im*in) 0 100 24 25
multiplicar el benecio mximo de cada uno por su viabilidad de cambio y por el costo del nodo (c) si es posible medirlo (B = bm v c), o multiplicar la viabilidad de cada sendero por la disminucin del costo operativo (dco) que implica su aplicacin (aumento en eciencia) (B = v dco) e] Hacer una estimacin de costos (recursos humanos, materiales y nancieros) que supone la aplicacin de cada sendero (C).4 f] Calcular el benecio neto de cada sendero, restando sus costos a los benecios (BN = B C). Todos los senderos que tienen un benecio neto mayor a cero deberan implementarse, realizando previamente un anlisis conjunto de los nodos. En el cuadro 2 se presenta la eciencia de los senderos estratgicos por nodo, donde se incluye un ejemplo que resume los pasos sealados. Las mejores alternativas son los senderos 4 y 2, dado que generan un benecio neto de $4 188 ($3 250 + $938 = $4 188). Para realizar un anlisis conjunto, se debe reunir la informacin en una Tabla de Eciencia de Senderos Acumulada. Los senderos estratgicos son los que tienen un benecio neto acumulado mayor a cero. Son el 4, el 2 y el 3 y su benecio total es la suma de sus benecios netos. En el ejemplo es de $4 256.
4 En caso de que los costos de aplicacin y los benecios, o ambos, tengan un horizonte de largo plazo, para realizar un anlisis exhaustivo se pueden actualizar los valores.
cuadro 2 Eciencia de los senderos estratgicos
Sendero 3 850 4 325 2 272 3 000 3 850 1 038 568 0 600 100 600 200 3 250 938 32 2 800
Viabilidada (en porcentaje) v
Disminucin costo operativo (dco) (en pesos)
Benecio real (B) (en pesos) B = v dco
Costo del sendero (C) (en pesos)
Benecio neto (en pesos) Bn = B C
4: 2: 3: 1:
Causa Causa Causa Causa
2.2.1 2.1.1 2.1.2 1
100 24 25 0
Se han utilizado las estimaciones de viabilidad poltica del cuadro 1. Fuente: Elaboracin de los autores.
cuadro 3 Tabla de eciencia de senderos acumulada

Costo del sendero (en pesos) C 600 100 600 1 100 500 4 256 Benecio neto (en pesos) BN = B C 3 250 100 938 32 200 100 0
Sendero
Nodo
Benecio real (en pesos) B = v dco
Benecio neto acumulado (en pesos) 3 150 938 168 100 0
4: Causa 2.2.1
3 850 1 500 2 2: Causa 2.1.1 1 038 1 3: Causa 2.1.2 568 1 800 2 5: Causa 10 1 000 2 6: Causa 11 500 2 Benecio neto total de los senderos estratgicos
175
Nota: La Causa 1 es un parmetro, por lo que no se la incluy en este cuadro. Fuente: Elaboracin de los autores.
176 Senderos estratgicos de impacto
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Pretende dimensionar el grado de disminucin de la brecha que producen los senderos, priorizados por la va del ordenamiento de sus respectivos ponderadores de impacto. Los pasos a seguir en cada nodo son: a] Calcular el impacto relativo mximo (irm) alcanzable con cada sendero (en porcentajes). Para ello es preciso multiplicar los ponderadores de impacto de cada causa a n de estimar el cambio mximo estimado. En el ejemplo sera: Causa 1 = 0.2 100 = 20% Causa 2.1.1 = 0.25 0.50 0.40 100 = 5.0% Causa 2.1.2 = 0.75 0.50 0.40 100 = 15.0% Causa 2.2.1 = [(0.50 0.40) + (1.00 0.40)] 100= 20 + 40 = 60.0% b] Ordenar jerrquicamente los senderos, en funcin del grado de determinacin de los nodos. El orden es Causa 2.2.1, Causa 1, Causa 2.1.2 y Causa 2.1.1. c] Estimar la viabilidad (v) del sendero (tcnica, econmica, legal y poltica), desde la perspectiva de la gestin del programa.5 d] Calcular la disminucin de la brecha de impacto (BI) que produce cada sendero. Para ello se multiplica el impacto relativo mximo de cada uno por su capacidad de cambio y por el peso del nodo en la brecha (p). La disminucin de la brecha que se logra al eliminar dicho nodo es BI = irm v p 100. e] Ordenar jerrquicamente los senderos, de acuerdo con su contribucin al impacto. f] Hacer una estimacin de los costos (C) que requiere afrontar la aplicacin de cada sendero. A continuacin se presenta una Tabla de Impacto de Senderos por nodo (cuadro 4), incluyendo un ejemplo que resume los pasos sealados. La tabla precedente (cuadro 5) muestra los senderos estratgicos que conjuntamente generan la mayor disminucin de la brecha de
5
Es la misma estimacin hecha para el clculo de la eciencia.
cuadro 4 Tabla de impacto de senderos
Sendero 100 30 3 1.5 2 3 1 25 24 50 50 50 50
Impacto relativo mximo (en porcentaje) irm Peso del nodo (en porcentaje) 600 600 100 Orden jerrquico Costo (C) (en pesos)
Viabilidad (en porcentaje) (v)
Disminucin de brecha de impacto (en porcentaje) (BI = irm v p 100)
1. 2. 4. 3.
Causa Causa Causa Causa
2.2.1 1 2.1.2 2.1.1
60 20 24 12.5
Nota: La Causa 1 es un parmetro. Fuente: Elaboracin de los autores.
cuadro 5 Tabla de impacto de senderos acumulado
Sendero
Nodo
Peso del nodo (en porcentaje) (p)
Disminucin de brecha de impacto (en porcentaje) (BI = irm v p 100)
Disminucin total de brecha de impacto (en porcentaje) 33 3 6.5 5 2
Costo (en pesos) (C) 600 600 100 100 500
Orden jerrquico 1 4 2 3 5
1. Causa 2.2.1
50
4. Causa 2.1.2 3. Causa 2.1.1
5. Causa 10 6. Causa 11
1 2 1 1 2 2 2
30 50 50 30 30 30
30 3 3 1.5 5 5 2
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Nota: La Causa 1 es un parmetro. Fuente: Elaboracin de los autores.
178
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impacto (BI) dentro del marco del presupuesto asignado. Por consiguiente, se debe implementar aquella combinacin de senderos que maximiza el impacto total en el marco de la restriccin presupuestaria. Para ello es necesario analizar el conjunto de los nodos. Considerando slo el impacto, si el presupuesto es de $1 200, los senderos estratgicos seran 1, 3 y 6, con lo que se optimiza el uso de recursos y se logra disminuir en 41.5% la brecha existente (33 + 6.5 + 2 = 41.5).
Senderos de impacto y eciencia En el caso de nodos que vinculan ambas dimensiones, se pueden presentar cuatro tipos de sendero, en los que el criterio de decisin privilegia al impacto sobre la eciencia. Si conjuntamente aumentan el impacto y la eciencia, hay que implementar. Si el incremento de impacto supone una disminucin de la eciencia se debe calcular el costo adicional que implica, para que quien toma las decisiones sepa cunto est pagando como resultado de escoger esta opcin. Cuando el aumento de eciencia requiere disminuir el impacto, no se debe implementar. En caso de reduccin del impacto y la eciencia debe descartarse la alternativa de inmediato.
Eciencia Aumenta Aumenta Disminuye Calcular el costo de la decisin
Implementar
Impacto
Disminuye
No implementar
No implementar
7. CONCLUSIONES DEL ANLISIS
Desde hace 20 aos en Amrica Latina se da un choque de paradigmas en la poltica social. Las crticas al enfoque tradicional eran relativamente fciles de sustentar, porque su aplicacin haba sido prolongada, muchos estudios haban revelado sus debilidades, e incluso polticamente se dudaba del impacto redistributivo de la poltica social, ya que ella tenda a fortalecer a los grupos ms organizados y con mayor capacidad de defender sus intereses. Sin embargo, sobre todo una vez iniciados los procesos de reformas, dicho enfoque tambin ha sido fervientemente reivindicado. En los ltimos tiempos tiende a generalizarse una perspectiva ms balanceada, que reconoce sus verdaderas contribuciones, as como las limitaciones que le han sido inherentes. Al momento de su aparicin, el paradigma emergente goz de las ventajas de lo novedoso. Se apoyaba en la crtica de lo existente y formulaba propuestas que parecan razonables a la luz de la experiencia pasada, defendiendo los enfoques que predominaban en el mercado internacional de las ideas, pero que no se haban puesto en prctica en la regin y que, por lo tanto, slo podan aceptarse en abstracto, ante la ausencia de experiencias regionales que hubieran sido sometidas a evaluacin. En los ltimos aos se han llevado a cabo muchas aplicaciones de esas nuevas propuestas, lo que hoy s permite formular apreciaciones derivadas del anlisis de esas experiencias concretas. As, es posible tanto dar cuenta de los xitos como destacar sus fracasos y las debilidades que esas aplicaciones presentaron en el diseo y puesta en prctica y, sobre todo, recalcar la escasa consideracin que se otorg a las precondiciones para que esos proyectos inspirados en el nuevo enfoque tuvieran alguna probabilidad de alcanzar sus objetivos. Se trata de la existencia o no de mercados, de la institucionalidad que enmarca las intervenciones sociales y las peculiaridades de los procesos de descentralizacin que se han llevado a cabo en estos pases. [179]
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Sin duda, cuando se analizan los resultados mediocres alcanzados por esos proyectos, debe evitarse rechazar por irrealizables las propuestas derivadas del nuevo enfoque. En la investigacin se ha prestado atencin a ese riesgo y se ha intentado exponer las condiciones necesarias para que las nuevas recomendaciones puedan solucionar los problemas, reconociendo que muchas de ellas no estn presentes en la realidad latinoamericana actual, por lo que habra que crearlas antes de llevar adelante programas que permitan alcanzar los objetivos buscados.
hacia un nuevo paradigma de gestin social En esta seccin se analizarn los principios orientadores de la gestin de la poltica social, los supuestos bsicos que se deben cumplir y los requerimientos de adaptacin de las tcnicas que se han de utilizar.
Los principios Recientemente, la cepal (2000b) ha destacado que la poltica social debe guiarse por algunos principios rectores: la universalidad, la solidaridad y la eciencia. a] Equidad Todos los miembros de la sociedad deben poder acceder a determinadas oportunidades que se consideran imprescindibles para participar plenamente en la sociedad. Esto es importante no slo porque permite a las personas satisfacer sus necesidades bsicas, sino tambin porque contribuye a desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad y fortalece, por lo tanto, la cohesin social. Cabe destacar, asimismo, que este principio plantea la necesidad de la cobertura total, lo que no sucede en la prctica, porque las polticas sociales suelen no llegar adecuadamente a los ms pobres.
conclusiones del anlisis
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Esto ha llevado a que se hable de un universalismo aparente o excluyente y se ponga nfasis en lograr la universalidad de la satisfaccin de las necesidades consideradas mnimas, segn los niveles de desarrollo de cada sociedad, con la garanta del Estado, pero recurriendo a la actuacin de muy diversos actores sociales. No es slo un problema de falta de recursos; en la mayora de los casos la extensin de la cobertura no es posible por razones polticas, y depende de la capacidad de presin de los grupos organizados y no organizados. Para generalizar la satisfaccin de las necesidades hay que recurrir a la focalizacin, con la que se busca identicar con la mayor precisin posible la poblacin objetivo (beneciarios potenciales) y disear el programa o proyecto teniendo en cuenta esas caractersticas. Cuanto ms exacta sea la identicacin del problema (carencia por satisfacer) y de quienes lo padecen (poblacin objetivo), ms fcil resulta disear medidas diferenciadas y especcas para su solucin. Se ha dicho que la distribucin de servicios sociales no debe ser neutral respecto a los grupos de ingreso (pnud, 1991, p. 182). Incluso se sostiene que si grupos no necesitados reciben benecios sustanciales o si tales benecios no les llegan a los grupos necesitados, signica que la intervencin est mal diseada (pnud, 1991, p. 102). Ambas proposiciones destacan la importancia de focalizar. La focalizacin es un criterio de inclusin pero tambin de exclusin. As se evita someter a tratamiento a quien no lo necesita, a veces incluso ahorrndole perjuicios. Por ejemplo, en programas de comedores escolares que optan por entregar indiscriminadamente las raciones, se termina generando problemas de obesidad a aquellos nios que ya se alimentaban adecuadamente en el hogar. b] Solidaridad Se trata de la participacin diferenciada en el nanciamiento de la poltica social y del acceso a la proteccin social, segn la capacidad econmica de las personas, como manera de concretar la universalidad y la equidad (cepal, 2000b, p. 82), asegurando que el acceso al bienestar no dependa exclusivamente de la capacidad de pago de las personas.
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Hay dos formas de lograr este propsito. Una, a travs de los impuestos, obteniendo mayores recursos de quienes no son pobres; la otra, a travs del gasto pblico, orientndolo a atender preferentemente a los ms necesitados. Respecto de la primera, la cepal (1998a) ha puesto de relieve que en Amrica Latina se ha producido un sesgo a favor de los impuestos sobre el consumo, en la modalidad del iva, al punto que casi todos los pases de la regin recaudan entre 70 y 80% de sus ingresos tributarios por esa va. En los pases de la ocde, en cambio, entre 40 y 66% proviene de impuestos directos. Por ello se ha insistido en que, si bien no se debe sobreestimar la capacidad redistributiva de la poltica scal, habra que intentar aumentar la incidencia de los impuestos directos mediante una ampliacin de la base y una mayor cobertura de contribuyentes, con lo cual se podra incrementar la equidad horizontal y vertical (cepal, 1998a, p. 74). En cuanto a la segunda forma, se ha insistido en la necesidad de mejorar el diseo de los programas sociales a efectos de conseguir mayor eciencia e impacto en el uso de los recursos. La combinacin de ambas alternativas, obviamente, permitira un mayor impacto redistributivo pero, de no ser posible, hay que preocuparse por lograr una asignacin tcnicamente correcta y progresiva de los recursos. c] Eciencia Consiste en exigir el buen manejo de los recursos pblicos, al conseguir la mayor cantidad de productos de una calidad similar con la misma cantidad de recursos. El manejo adecuado de recursos, que siempre son escasos, contribuye a la equidad, por cuanto permite liberar parte de ellos para producir ms bienes y servicios que satisfagan las necesidades de las personas. Para alcanzar la eciencia es preciso establecer una estructura de incentivos que premie el mejor uso y asignacin de los recursos. Asimismo, el inters de los actores en maximizar sus benecios debe coadyuvar al cumplimiento de los objetivos y a maximizar la eciencia global de los sistemas de proteccin. Tambin lleva a preocuparse de que los benecios alcanzados en cada rea provoquen las
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menores consecuencias negativas en otras esferas del desarrollo social y econmico.
Los supuestos No es suciente enumerar los principios que permiten mejorar la gestin de los programas sociales; es preciso adems identicar claramente los supuestos bsicos que deben cumplirse para que aquellos principios puedan operar. Ello se debe, entre otros factores, a la falta de anlisis empricos e investigaciones sobre gestin social en la regin. La investigacin que se presenta en este libro permite concluir que, para llevar a la prctica la nueva gestin social, se requiere asegurar las siguientes precondiciones: Deben denirse con precisin los objetivos de impacto, as como las metas, los estndares, los indicadores y sus criterios de operacin. Deben tomarse en consideracin los efectos causados por los proyectos. Una vez entregados los productos a los beneciarios, stos incidirn de manera directa o indirecta en el impacto. Hay casos en que su uso exige cambios de comportamiento de los usuarios (por ejemplo, el uso de jeringas descartables en un programa para enfrentar el sida). Por consiguiente, se requiere una clara denicin de los efectos, con sus respectivos indicadores, cuando ellos son una condicin para producir impacto. Se necesitan mercados ecientes. Una de las condiciones bsicas para contratar la produccin de un bien o servicio con agentes particulares es que exista una oferta suciente de proveedores. La competencia entre ellos genera incentivos para la reduccin de costos, estimula la innovacin y evita las prcticas monoplicas. Hay que asegurar que los proveedores privados tengan el comportamiento requerido. Los agentes privados buscan maximizar su funcin de utilidad, pero con una regulacin adecuada contribuyen a optimizar el logro de los objetivos del programa. Las relaciones contractuales deben establecerse segn normas claras. Slo ser posible establecer adecuados convenios, contratos
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o acuerdos de actividad entre el programa y los agentes privados si se han establecido estndares claros respecto al volumen, la calidad y el costo de la produccin subcontratada. Asimismo, deben crearse mecanismos e instancias de solucin de controversias. Deben protegerse los intereses de los beneciarios. Tambin tienen que especicarse las expectativas de stos respecto a los productos que recibirn. De esa manera se evita cualquier eventual manipulacin que puedan llevar a cabo los prestadores de servicios. Hay que institucionalizar la participacin ciudadana. La cogestin de destinatarios y prestadores de servicios exige mecanismos giles de interlocucin, para lo cual hay que tomar en cuenta las redes de cooperacin existentes en la comunidad. Los funcionarios pblicos deben actuar dentro de la legalidad, con transparencia y con conocimiento tcnico. Las burocracias pblicas buscan que la actividad administrativa sea ordenada, estable y predecible, para lo cual la actuacin administrativa debe darse a travs de los cauces legales diseados para proteger las garantas de los actores involucrados. Son necesarios sistemas de informacin que realimenten la toma de decisiones. Una de las condiciones para viabilizar el aprendizaje organizacional son los sistemas de informacin que permiten contrastar los resultados de la ejecucin del proyecto con los estndares previstos, as como cuestionarlos. Ello requiere fuentes de informacin sucientes y un adecuado procesamiento.
Las tcnicas Se debe determinar si las tcnicas contribuyen realmente a incrementar la eciencia y el impacto del programa. Asimismo, se requiere vericar si no existen resistencias para su introduccin y si los funcionarios poseen las destrezas y habilidades necesarias para ponerlas en marcha. Se trata, en n, de comprobar su viabilidad operativa, lo que exige adems comprobar que existen los medios requeridos para su implementacin. En forma operativa hay que considerar tres mbitos.
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El primero abarca el anlisis de la organizacin en su conjunto (perspectiva global), incluida una vertiente relacionada con los criterios e indicadores que permiten identicar y medir el rendimiento actual del programa y otra, de carcter prospectivo, que apunta a fortalecer la capacidad de anticipacin (y adaptacin) a las presiones y demandas del entorno. En el segundo se incluyen las aproximaciones administrativas prcticas y tcnicas orientadas al desarrollo organizacional para potenciar habilidades en la toma de decisiones, negociacin, gestin de conictos, comunicacin, trabajo en equipo, liderazgo e innovacin. Cuando se pretende trasladar las tcnicas de la gestin empresarial al sector pblico es necesario tomar en cuenta sus requerimientos de adaptacin, por cuanto fueron concebidas para maximizar las utilidades en situaciones de mercado. En el sector pblico, en cambio, se busca optimizar el logro de los objetivos que persiguen las polticas. El esfuerzo requerido para la adaptacin de las tcnicas es crucial, porque pueden ser introducidas acrticamente, derivando en simples ejercicios que consumen tiempo, generan falsas expectativas y no logran resultados positivos (Keidel, 1994). Por ello, una estrategia para adaptar tcnicas de origen empresarial en el sector pblico requiere de la participacin de los distintos actores vinculados (directa o indirectamente) con el proyecto. Deben intervenir los decisores, lo que es bsico para la viabilidad poltica, tanto como los expertos que conozcan la cultura organizacional y el entorno institucional. Tambin es fundamental que se involucren los mandos medios y operativos, ya que ellos determinan, en gran medida, la calidad de la actuacin administrativa. El tercero se relaciona con el anlisis del ciclo de gestin y se centra en cmo se prioriza, disea, evala, monitorea y analiza el impacto de los programas y proyectos sociales. Cuando se trata de medir la contribucin que una intervencin social especca produce sobre su poblacin destinataria, implcitamente
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se est preguntando por el impacto que dicha intervencin ha producido. Aparecen entonces las restricciones de la teora y la prctica de la formulacin y evaluacin de las polticas sociales. En Amrica Latina hay una pugna entre dos corrientes que conviven en mbitos institucionales diferentes en casi todos los pases: La que se deriva de la tradicin e la economa neoclsica, que se plasma en los modelos de anlisis costo-benecio y que utilizan como indicadores tpicos al VAN Social. Para esta corriente el impacto de un proyecto o programa es la contribucin que ste realiza al bienestar de la sociedad en conjunto. (no tiene nada que ver con la medida en que sirvieron para alcanzar los objetivos que perseguan dichos programas y proyectos). La que resulta de la utilizacin del marco lgico, cuyo atractivo irresistible es la combinacin de su utilidad y simplicidad. Las restricciones que presenta son: que est ausente la evaluacin ex ante, y que no requiere que se lleve a cabo la evaluacin de impacto (es opcional). En denitiva, el anlisis de impacto no es un requisito imprescindible de ninguna de las dos corrientes mencionadas. Confusiones recurrentes en torno al monitoreo y la evaluacin de los programas y proyectos sociales Si se hiciera un listado exhaustivo de los proyectos sociales en Amrica Latina, muy probablemente se encontrara que todos declaran contar con un sistema de monitoreo (y evaluacin), lo que en la realidad se circunscribe al seguimiento fsico-nanciero del estado de operacin. Esto no es casual. Cuando los proyectos tienen nanciamiento proveniente de instituciones nacionales (como el Ministerio de Hacienda) o multilaterales, la contabilidad de la institucin donante o prestamista exige la informacin derivada de la aplicacin de los recursos donados o prestados. El problema reside en que el seguimiento fsico-nanciero no proporciona toda la informacin relevante para el proceso de toma
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de decisiones del proyecto en los diferentes niveles en que se materializa su gestin, lo que constituye la funcin esencial (no exclusiva) que justica la existencia del monitoreo. Si bien no hay duda de que el seguimiento fsico-nanciero y el control de gestin son importantes y tienen una enorme utilidad, debe reconocerse que constituyen solamente una parte del monitoreo de los programas y proyectos sociales. Cuando se trata de emprendimientos econmicos, la contabilidad informa sobre la mayor parte de los elementos de juicio relevantes para el proceso decisorio, tanto en los momentos intermedios de operacin del proyecto como en su conclusin. Permite, asimismo, todo tipo de anlisis de ingresos y egresos y, en periodos determinados (generalmente en forma anual), su evaluacin agregada mediante los balances y los estados de ganancias y prdidas. En denitiva, la contabilidad permite monitorear y evaluar a la empresa: lo primero, porque la contabilidad est diseada para permitir que se tomen los distintos tipos de decisiones necesarias, con la periodicidad que se requiera, y lo segundo porque el objetivo nal de la empresa es maximizar el volumen y tasa de ganancia por unidad de inversin, lo que se traduce en sus cuentas de benecios y costos. Pero en los programas y proyectos sociales el problema es cualitativamente diferente. Al respecto, son pertinentes las siguientes consideraciones: Se ha insistido de manera reiterada a lo largo de este libro que es el impacto la nica justicacin de la existencia (y permanencia) de los programas sociales. Incluso, se ha agregado que el impacto de los programas y proyectos sociales es el equivalente de la ganancia en los emprendimientos econmicos. Pero el impacto social no puede estimarse mediante la simple observacin. Es imprescindible aplicar teoras y metodologas rigurosas para medir el impacto de cualquier intervencin social. En sntesis: el impacto slo puede mensurarse utilizando metodologas especcamente elaboradas para tales objetivos (modelos cuasiexperimentales y derivados). Si bien el impacto es una condicin necesaria, no resulta suciente. Tambin hay que considerar los costos en que debe incurrirse
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para lograrlo. Es aqu donde comienzan a ser tiles los instrumentos derivados del control de gestin y de la contabilidad de costos, con la condicin de hacerles importantes adaptaciones. Hay costos que son irrelevantes en el anlisis privado, pero imprescindibles en el anlisis de los proyectos sociales. Un ejemplo tpico es el de los costos de los usuarios, aquellos que deben abonarse para acceder a las prestaciones del programa y que incluyen los costos de traslado y el costo alternativo que supone la atencin (incluido el tiempo de espera). Los costos en el campo social deben calcularse de manera que permitan el anlisis comparativo de los proyectos que componen un programa y la determinacin de la eciencia del proyecto. En cada proyecto de un programa existir un costo medio por unidad de tiempo para la entrega de un bien (racin alimentaria) o la prestacin de un servicio (educacin, salud, etc.). As se obtiene una distribucin de frecuencias con distintos costos (altos, medios y bajos) que afrontan diferentes grupos de proyectos para entregar el mismo producto. Cabe indagar por qu esos costos dieren, lo que permitira obtener recomendaciones relevantes para minimizar el costo global del programa y el especco de cada proyecto. De la misma manera que existe una distribucin de los costos, hay una equivalente distribucin de los impactos que cada proyecto logra. Ello se aprecia mediante la evaluacin de impacto. Pero en muchos casos es posible obtener variables sustitutivas del impacto con el monitoreo. As sucede en programas educacionales que registran sistemticamente informacin (tasas de asistencia, repeticin, ausentismo, desercin, etc.), que puede utilizarse para el seguimiento fsico-nanciero, el monitoreo y el anlisis de impacto. Ello hara posible comparar las distribuciones de costos y los impactos por proyectos, extraer lecciones de la implementacin y utilizarlas en el continuo proceso decisorio inherente a la gestin de programas y proyectos sociales.1
1 Existen actualmente sistemas integrados de formulacin, evaluacin y monitoreo de programas y proyectos sociales, en versiones computacionales, que satisfacen todos los requerimientos previamente presentados (vase en el captulo 8, Sistema integrado de formulacin, evaluacin y monitoreo de programas y proyectos para la gestin social [sifem]).
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la contribucin de la gestin social emergente Los hallazgos de la investigacin permitieron identicar una serie de mitos sumamente difundidos en el campo de la gestin de las polticas sociales.
Mito 1. Las polticas sociales tratan con intangibles y lo mismo cabe decir de sus resultados. Cuando cualquier tipo de objetivos se formula de manera general y abstracta, se transforma en un intangible cuyo logro es, por denicin, imposible. El desarrollo de la personalidad integral como objetivo de la escuela ciertamente es cosa inalcanzable. Pero haber enseado a un nio a leer cuando ha terminado tercer grado, de ningn modo es imposible, y es una actividad que puede medirse fcilmente y con bastante precisin (Drucker, 1990, p. 97). Se puede concluir que, en la medida en que una poltica se limite a plantear slo sus objetivos generales, stos pueden parecer inalcanzables. De ah que la regla general consista en descomponer los objetivos generales en otros en los que se especican la naturaleza de los cambios que se pretende producir y de qu forma, as como identicar a los destinatarios. Slo en la medida en que se establezcan metas es posible asignar recursos para alcanzarlas. Una consecuencia de lo dicho es que, en tanto las polticas no se traduzcan en programas y proyectos con metas especcas, no se les puede asignar recursos.
Mito 2. Las polticas se justican por las nalidades que persiguen El denominador comn de las polticas sociales es que pretenden solucionar problemas sociales y constituyen una intervencin deliberada en funcin de criterios de equidad. Por consiguiente, no requieren justicacin adicional alguna. Esta armacin debe ser cuidadosamente matizada: a] no siempre las polticas sociales tienen un saldo neto positivo para las poblaciones
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objetivo; b] es difcil concebir un nico y mejor modo de implementar cualquier poltica social; por lo tanto, deberan implementarse slo las buenas alternativas disponibles, descartando las dems, y c] en denitiva, lo nico que est siempre justicado son los criterios de equidad en los que se fundan las polticas sociales, y no las formas especcas en que stas se concretan.
Mito 3. Las evaluaciones de impacto de las polticas sociales son muy caras y no compensan el costo de oportunidad que entraan para la prestacin de servicios a sus destinatarios El fundamento de este mito es la ignorancia sobre las opciones existentes para llevar a cabo evaluaciones, optimizando la utilizacin de la informacin disponible. Lo que resulta de las lecciones aprendidas en este campo en Amrica Latina es que siempre el costo de las evaluaciones (casi independientemente de su monto) ha sido marginal en relacin con los benecios de incorporar sus resultados.
Mito 4. La cobertura y la eciencia son los indicadores ms importantes del xito o del fracaso de un programa social La cobertura mide el grado de cumplimiento de las metas de prestacin. La eciencia muestra la adecuacin en el manejo de los recursos presupuestarios. Pero ninguno de dichos criterios permite estimar la contribucin del programa al bienestar de los beneciarios, que es lo nico que justica su existencia.
Mito 5. La descentralizacin es siempre deseable En las ltimas dcadas ha existido en la regin un permanente movimiento pendular con respecto al papel que desempean los procesos de descentralizacin. ltimamente su papel protagnico fue mayor an por estar asociado con la participacin ciudadana en un binomio indisoluble.
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Descentralizacin y participacin son concebidas como estrategias centrales para alcanzar la eciencia y la equidad. Desafortunadamente, se les otorga un valor intrnseco, cuando son slo un medio para aumentar la probabilidad de lograr los nes perseguidos.
Mito 6. El mercado es intrnsecamente bueno (o malo) Las iniciativas adoptadas por los gobiernos durante los aos ochenta y hasta nes de los noventa han otorgado un papel protagnico al mercado, junto con un repliegue concomitante de la intervencin estatal. La hegemona del mercado se pretende justicar por su eciencia en la asignacin de recursos, la generacin de incentivos a la innovacin, la reduccin de costos y las economas de escala. Sin embargo, tales resultados no siempre se verican en la realidad porque el mercado est concebido como una consecuencia automtica de la contraccin del Estado y no como una institucin cuya operacin requiere condiciones, reglas y normas. De esta manera se diluyen las bondades del mercado, que se convierte en el causante de todos los males.
Mito 7. Los enfoques administrativos que provienen del mundo empresarial pueden ser trasladados automticamente a la gestin social El inters por la gestin empresarial ha llevado a creer que los programas sociales de la administracin pblica pueden manejarse de la misma manera que una empresa. La falta de adaptacin de las aproximaciones administrativas diseadas para operar en mercados convencionales puede limitar en gran medida su utilizacin en la gestin social. La explicacin de los mitos mencionados obedece a una combinacin de factores de naturaleza diversa. El punto de partida es la propuesta central de este libro: la nica justicacin de las polticas sociales y, por ende, de los programas y proyectos en que ellas se concretan, es el impacto que generan sobre la poblacin a la que estn destinadas. Esto tambin se traduce en la
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estructura y dinmica de los modelos de organizacin y gestin que permiten la implementacin de polticas, programas y proyectos. Lo anterior podra parecer obvio, ya que equivale a decir que los recursos asignados a lo social slo se justican en tanto sirvan para alcanzar los nes que persiguen las polticas. No obstante, esta preocupacin por el impacto es relativamente nueva en la regin, debido a la relevancia que suele otorgarse al sentido comn, a la escasez de evaluaciones y a la relativamente reciente aparicin de metodologas especcamente diseadas para el anlisis de los programas y proyectos sociales. En primer lugar, decir que la entrega de productos debe producir impacto es de sentido comn. As, si se aumenta el nmero de centros de atencin primaria de salud, debera producirse una disminucin de las tasas de morbilidad y mortalidad en la poblacin destinataria. Sin embargo, ello no necesariamente es as. Aumentar la oferta de servicios de salud sin tomar en cuenta el perl epidemiolgico de la poblacin meta, puede hacer que los cambios que se produzcan en la morbilidad y la mortalidad sean marginales o nulos. En denitiva, el sentido comn puede aportar una magra contribucin al diseo de las polticas sociales, eliminando la necesaria justicacin de la relacin entre los productos que se entregan y el impacto que stos causan. En segundo lugar, conviene enfatizar que las evaluaciones que se han realizado durante los ltimos aos en Amrica Latina han eliminado el supuesto de que basta con entregar bienes o servicios para que el impacto automticamente se produzca. En tercer lugar, debe recordarse que hasta hace poco tiempo no existan metodologas para analizar la especicidad de los proyectos sociales: (como el anlisis costoimpacto aci) y tienen todava una limitada difusin.
anexo i. estudios de caso
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ANEXO I. ESTUDIOS DE CASO
argentina: proyecto joven del ministerio de trabajo y seguridad social Introduccin El Proyecto Joven es el componente principal del Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva (parp), iniciativa impulsada en la Repblica Argentina que ha contado con el apoyo nanciero del bid y cuya ejecucin ha sido puesta en marcha en el marco del acuerdo de ese pas con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). La ejecucin del parp se inicia en el ao 1994 y su propsito principal era dar respuesta a la situacin de marginacin laboral de los jvenes desocupados, con bajos niveles de ingresos, educacin formal incompleta y escasa experiencia laboral. Contemplaba tambin la situacin afrontada por adultos desplazados de sus empleos, como consecuencia de los procesos de racionalizacin y reconversin de los sectores pblico y privado del pas. Se bas en la construccin de un mapa crtico de la gestin a partir del anlisis de los procesos principales (cadena de valor), que plantearon como ejes la calidad de los servicios prestados y su contribucin a los objetivos de impacto. El trabajo se realiz en cuatro fases: a] anlisis del marco lgico del programa, planteando hiptesis preliminares sobre los factores que inciden en la eciencia e impacto del Programa b] identicacin y anlisis de los procesos de produccin y distribucin, para situar las brechas de eciencia e impacto dentro de los procesos productivos del Programa [193]
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c] a partir de los insumos generados en las etapas anteriores, se caracteriz el modelo de organizacin y gestin, su relacin con el contexto, el papel del Estado y la participacin comunitaria, entre otros d] anlisis integrado de los factores que facilitan y dicultan la gestin, con el objeto de elaborar propuestas y recomendaciones especcas. Los instrumentos utilizados fueron de tipo cualitativo (talleres participativos y entrevistas focalizadas) y cuantitativo (evaluacin de impacto), que se complementaron con anlisis documental.
Marco institucional y nanciero del Programa La coordinacin del diseo y la ejecucin global del parp estuvo a cargo, desde sus inicios, del Ministerio de Economa, Obras y Servicios Pblicos, con carcter de organismo ejecutor y responsable de la ejecucin directa del Proyecto Joven y del Proyecto Microempresas. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (mtss) tena la responsabilidad de los componentes del Proyecto Imagen y Fortalecimiento Institucional de las Ocinas de Empleo. A principios de 1996, el organismo ejecutor del Programa pas a ser el mtss, a cargo de los cuatro componentes, unicndose por tanto las unidades ejecutoras existentes en una nica unidad dependiente de la Secretara de Empleo y Capacitacin Laboral. El costo total para la primera fase del parp fue estimado en 221 millones de dlares, de los cuales cerca de 80% estaba destinado a la ejecucin del Proyecto Joven. El aporte nanciero del bid ascendi a 154 millones de dlares, por medio de dos prstamos que representaron 70% de los costos previstos. Los fondos de contrapartida local, estimados en 67 millones de dlares, provinieron del Presupuesto Anual de la Nacin.
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Descripcin del Programa a] Objetivos del Proyecto Joven Mediante la capacitacin laboral de los jvenes destinatarios, el Programa1 se propone:
Apoyar el proceso de reconversin productiva, mediante el aumento de la oferta de mano de obra semicalicada, en ocios donde sta es insuciente y existe evidencia de demanda por parte de los sectores productivos. Elevar las posibilidades de insercin laboral y social de jvenes que enfrentan problemas de marginalidad o exclusin sociolaboral.
El impacto esperado en la poblacin destinataria es el mejoramiento de su situacin ocupacional, de los ingresos percibidos, la calidad del empleo obtenido y el tiempo de bsqueda. Tambin se pretende favorecer una mejora en la integracin social de los beneciarios, manifestada en el incremento de la autoestima, las relaciones interpersonales y la generacin de proyectos laborales o educativos. La poblacin destinataria est compuesta por jvenes de ambos sexos provenientes de hogares pobres y que afrontan una situacin de marginalidad laboral, los que generalmente no han completado su educacin media y carecen de experiencia laboral, o sta es escasa e informal. Estos jvenes estn en condiciones de desventaja para insertarse en el mercado de trabajo, debido a la insuciencia de las competencias bsicas, generales y especcas de que disponen para postularse a un empleo con posibilidades de obtenerlo. Los beneciarios(as) deben reunir las siguientes caractersticas: ser mayores de 16 aos estar desocupados, subocupados o inactivos con intencin de trabajar provenir de hogares con bajos ingresos
1 A partir de aqu, la descripcin se circunscribe al componente principal del parp, Proyecto Joven, en adelante el Programa.
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tener un nivel educativo que no supere la educacin secundaria completa. b] Caractersticas del servicio El Proyecto Joven brinda capacitacin laboral gratuita en ocupaciones para las que existe evidencia de demanda de mano de obra. La capacitacin tiene carcter intensivo, es eminentemente prctica y de corta duracin. Dado el perl general de los beneciarios y el tiempo previsto para los cursos, la capacitacin se orienta a ocupaciones que requieran un nivel de semicalicacin. El modelo intenta articular los mbitos de la formacin y la produccin, estructurando los cursos en dos fases: La capacitacin que prepara para el desempeo en la pasanta, favoreciendo la formacin de actitudes y hbitos. La pasanta que permite consolidar lo aprendido mediante la prctica en un mbito concreto de produccin. c] Procesos del modelo de organizacin y gestin El modelo de organizacin y gestin del Proyecto Joven se sustenta en la externalizacin a travs de instituciones de capacitacin (icap) pblicas y privadas, y en el diseo y la ejecucin de los proyectos. La intervencin estatal se circunscribe al diseo general de las acciones, la contratacin del servicio a terceros (va licitacin), la supervisin y el nanciamiento. El modelo asume como lineamientos la aplicacin de mecanismos de mercado, la focalizacin de la poblacin objetivo, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el pago por resultados, la evaluacin de procesos, los resultados e impacto del programa. El programa alcanzar su objetivo de impacto en la medida en que se cumplan tres supuestos centrales: a] existencia de una demanda de mano de obra semicalicada en ocupaciones para las que la oferta de mano de obra es insuciente, lo que representa para los jvenes capacitados una oportunidad de incrementar sus posibilidades de insercin laboral; b] la capacitacin que brinda el Progra-
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ma aumenta las posibilidades de insercin laboral y social de los jvenes beneciarios, y c] la denicin del servicio es pertinente para responder a la demanda de la poblacin objetivo. Una desagregacin de los distintos procesos de gestin involucrados en el Programa hace posible indagar en qu medida el modelo de gestin est en condiciones de generar resultados que permitan alcanzar los objetivos propuestos en la poblacin destinataria. El esquema general de dichos procesos se muestra en el siguiente diagrama:
diagrama 1 Procesos involucrados en la gestin de programas
Procesos de diseo
Procesos de produccin y distribucin del servicio
Procesos de monitoreo y evaluacin
Procesos de soporte
Fuente: Elaboracin propia.
Sobre el margen izquierdo, a modo de inicio del ciclo de la gestin, se indican los procesos de diseo, cuyos objetivos son la formulacin y el ajuste de la estructura organizacional y de la totalidad de los procesos de gestin, as como la especicacin de las actividades y los recursos necesarios para el logro de los objetivos y metas. Los procesos de produccin y distribucin son denidos a partir de los requerimientos del tipo de servicio que el Programa pretende entregar a los destinatarios. El ciclo se cierra con los procesos de monitoreo y evaluacin, cuya actividad principal es la de analizar los otros procesos y actividades, segn los resultados, efectos e impactos obtenidos. Ellos permiten la realizacin de acciones correctivas de la formulacin y gestin del Programa.
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Finalmente, en la parte inferior se ubican los procesos de soporte cuyo valor agregado radica en el apoyo o servicio que brindan al resto de los procesos de gestin y a la organizacin en general.
El Programa desde una perspectiva estratgica Los resultados del estudio centran su anlisis en los distintos factores de diseo, gestin u organizacin que por accin u omisin permiten explicar las dicultades que enfrenta el Programa para el logro de los objetivos de impacto. Su caracterizacin se hace en torno de los siguientes ejes: la gestin del servicio la adecuacin de la organizacin a los requerimientos de la gestin la capacidad de aprendizaje organizacional. a] La gestin del servicio Las acciones de diseo y ejecucin estn a cargo de instituciones de diferente naturaleza, trayectoria y recursos, lo que explica la diversidad de estrategias y medios utilizados. En este marco, el mecanismo de identicacin de demanda mediante la articulacin de las icap con empresas, es eciente cuando: las empresas contactadas por las icap efectivamente demandan mano de obra capacitada para ocupaciones en las que no existe suciente oferta o la disponible no rene el perl requerido. Se presupone una demanda actual o en el futuro inmediato, que los empresarios no pueden satisfacer por los medios habituales las icap, las empresas o ambas pueden denir adecuadamente las competencias demandadas para el desempeo profesional. Esto supone cierta capacidad tcnica y de articulacin de las icap, que garantiza que los egresados de los cursos renan las competencias demandadas.
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Debilidades de los proveedores Las dicultades en la ejecucin de los cursos remiten en general a debilidades de gestin y organizacin de los proveedores. Resulta interesante destacar algunos aspectos: Sobre el perl docente: Las icap maniestan una fuerte coincidencia con las expectativas del Programa con respecto a un docente ideal que rena formacin tcnica y experiencia laboral vinculada con la ocupacin para la que capacita y, por otra parte, formacin didctica para el manejo de situaciones de aprendizaje. Sin embargo, es prcticamente imposible encontrar este perl en un docente. Ante esta restriccin, las icap identican como alternativa en la seleccin de los docentes la de privilegiar el dominio de los contenidos tcnicos de la capacitacin. La articulacin con la empresa: Lo que para las icap podra ser su objetivo ltimo, es decir, cumplir con la provisin del servicio en lo que respecta al Programa, es slo un medio para el logro del impacto. Esto implica la necesidad de vericar la evaluacin de la capacitacin adquirida que las icap han realizado. Problemas vinculados con el planeamiento de procesos: : Entre los problemas presentados en la gestin, algunos se derivan de restricciones en el planeamiento de la incorporacin de beneciarios, en lo relativo a la seleccin para el ingreso a los cursos, o a insuciencias en el diseo de la evaluacin de los aprendizajes. Incorporacin de beneciarios a los cursos: Si bien una parte de los beneciarios satisface los requisitos de ingreso denidos, tienen dcits previos que no siempre pueden ser compensados durante el periodo de capacitacin. El monitoreo no prest atencin a la relacin entre el perl de ingreso, el desempeo en los cursos y los resultados alcanzados. Evaluacin de los aprendizajes: La asignacin a las icap de la evaluacin de los beneciarios, sin prever mecanismos de vericacin respecto de lo actuado, origina interrogantes. Ms an, si se considera que una evaluacin desfavorable o sea, la desaprobacin de un beneciario en la fase de capacitacin se transforma en una eventual penalidad econmica para las icap. En consecuencia, la aprobacin puede no acreditar necesariamente la adquisicin de las competencias requeridas necesar das para el desem desempeo
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laboral. No resulta claro si efectivamente todos los beneciarios lo han logrado. Por otra parte, la falta de informacin sobre los logros de aprendizaje no permite luego evaluar la contribucin del servicio al impacto esperado. b] Adecuacin de la organizacin a los requerimientos de la gestin Uno de los factores de riesgo identicados en el planeamiento inicial resida en la capacidad de la organizacin para administrar el Programa, unida a la incertidumbre de obtener una respuesta adecuada por parte de los principales actores del contexto activo: las instituciones de capacitacin, las empresas y la poblacin destinataria. i] Las estrategias de centralizacin y descentralizacin La centralizacin encierra limitaciones en cuanto a la posibilidad de manejo de informacin sobre los mercados locales, la pertinencia de las ofertas y la capacidad de los proveedores. Este aspecto fue advertido durante la ejecucin, y si bien se procur una participacin de las gerencias regionales, ello no fue suciente para denir modalidades que permitieran incorporar la informacin aportada en las decisiones, excepto en los casos en que su fundamentacin reuna niveles aceptables de vericacin. Tampoco las gerencias regionales estaban dotadas de recursos que hicieran posible producir recomendaciones sobre los proyectos presentados para su regin. Puede observarse la limitacin de no haber previsto en el planeamiento la aplicacin de dispositivos de lectura de los contextos locales que permitieran una mayor participacin de las gerencias regionales en las decisiones del nivel central. ii] La descentralizacin operativa La escasa participacin del nivel regional en el planeamiento de los procesos a su cargo, o de aquellos en los que tiene un papel importante, limita la capacidad de dotarlas de un mayor conocimiento acerca de los supuestos utilizados en el planeamiento, y de los riesgos
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identicados para la gestin, de modo que puedan ser contrastados en la prctica local. El escaso desarrollo de herramientas de monitoreo sobre la propia gestin de las gerencias regionales y la insuciente denicin de estndares no han permitido la sistematizacin de la experiencia. Probablemente el aspecto ms crtico resida en la escasa autonoma de las gerencias para la toma de decisiones y resolucin de conictos en la ejecucin del servicio. Adems, los canales de comunicacin y la coordinacin entre los niveles central y regional han presentado en la historia del Programa condiciones de inestabilidad que no han favorecido su eciente articulacin, demandando esfuerzos adicionales o duplicacin de tareas. Los cambios frecuentes en la estructura del nivel central, la estrategia de rotacin de consultores en distintos puestos, la prioridad de los mecanismos de ajuste mutuo para la coordinacin, han teido de ruidos los canales de comunicacin y la articulacin entre niveles no ha sido totalmente clara. Las gerencias regionales observan la existencia de diferentes interlocutores en el nivel central, sujetos a diversas prioridades, frente a las cuales su capacidad de respuesta es limitada. Esto apunta a una dicultad del nivel central para la coordinacin y programacin de acciones que afectan al mbito regional (ver diagrama 2). c] La capacidad de aprendizaje organizacional La capacidad para sostener e incrementar la eciencia y el impacto de la gestin se construye particularmente por medio de los procesos y funciones relacionados con la posibilidad de aprendizaje. Desde esta perspectiva, el monitoreo y la evaluacin de impacto en tanto productores de informacin se constituyen en una condicin necesaria, aunque no suciente. Tambin se requiere la capacidad para crear nuevas oportunidades e implementarlas durante la gestin. i] La contribucin del monitoreo y la evaluacin de impacto Los procesos, considerados por separado, presentan deciencias que se deben a la falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin.
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diagrama 2 Restricciones a la descentralizacin

Participacin limitada de las gerencias regionales en los procesos y actividades de planeamiento y programacin
GR
GR
GR
Insuficiencia en las definiciones de los procesos de seguimiento decursos y monitoreo Insuficiencia en la definicin de responsabilidades en procesos compartidos entre los niveles central y regional Insuficiencia en la definicin de estndares de produccin y gestin Dificultades en la articulacin entre niveles
CONTEXTO
GR
GR
Nivel central GR
CONTEXTO
GR
GR GR
GR
Dficit de capacidad institucional Limitadas polticas de desarrollo compensatorias Deficiencias en la programacin Recursos escasos para mximo nivel de ejecucin
GR
Capacidad de respuesta limitada
Nota: GR: gestiones regionales. Fuente: Elaboracin propia.
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As, las restricciones del monitoreo vinculadas con la produccin de informacin responden a la falta de claridad acerca de los insumos que este proceso entrega a la evaluacin y los estndares que deben ser observados en el anlisis. El monitoreo dice de los cursos, y la evaluacin lo hace respecto de la situacin de los egresados. En relacin con lo que vincula a ambos, slo existe un conjunto de interrogantes y algunas pistas sobre la gestin y los efectos producidos en los beneciarios. La limitacin se encuentra en que no es posible determinar con rigurosidad el alcance de las acciones, ni integrarlas en la cadena de la gestin. El diagrama 3 sintetiza las principales limitaciones observadas.
diagrama 3 Monitoreo y evaluacin: nodos estratgicos
Restricciones del monitoreo y la evaluacin que limitan las posibilidades de maximizar la eficiencia y el tiempo
NODOS ESTRATGICOS El insuficiente tratamiento integrado de indicadores sobre insumos, procesos, productos y efectos no permite discriminar los factores asociados con una mayor eficacia e impacto de la capacitacin MONITOREO La centralizacin del diseo y la produccin no incorpora informacin disponible en el nivel local y en los operadores directos del servicio Falta de claridad y optimizacin de la contribucin al monitoreo de otros procesos o actividades de produccin y soporte FALTA DE UN SISTEMA INTEGRADO DE MONITOREO Y EVALUACIN El diseo de la evaluacin no prev el anlisis del impacto observado en relacin con indicadores de productos y costos del servicio, efectos en los beneficiarios y variables de contexto EVALUACIN DE IMPACTO Insuficiente contrastacin de las hiptesis de impacto del Programa (demanda social por satisfacer y calidad del servicio requerido) Restricciones de la comparacin, entre grupos con y sin participacin en el Programa, para la elaboracin de conclusiones
204 ii] Limitaciones del monitoreo
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La informacin producida para la gestin tiene limitaciones que se ubican en tres mbitos: Insuciente informacin sobre los efectos del servicio en los beneciarios. Insuciencia de indicadores analizados para algunas de las variables consideradas. Produccin de informacin relativamente homognea de proveedores, productos y destinatarios. A continuacin se presenta un resumen de los problemas identicados. Cabe advertir que las observaciones no estn orientadas en todos los casos al monitoreo global de los cursos, sino que deberan ser consideradas principalmente para el seguimiento estratgico de muestras representativas que luego puedan ser vinculadas con los resultados de las mediciones de impacto. iii] Acerca del monitoreo del servicio Puede armarse que la omisin central reside en la falta de monitoreo sobre los efectos de la capacitacin en los beneciarios, al menos de los que son observados en la medicin de impacto. El monitoreo de proveedores, as como el seguimiento de indicadores sobre la relacin de los costos con la calidad de los insumos y productos, tambin resulta insuciente. En el primer caso, no se dispone de informacin que d cuenta de la incidencia de distintos aspectos sobre el desarrollo y los resultados de la capacitacin, tales como formas organizativas, estilos de conduccin, contratacin y sistemas de compensacin a los docentes, vinculacin con el contexto u otros aspectos institucionales. Asimismo, son insucientes el relevamiento y el anlisis en relacin con la capacidad tcnica de las icap. En el caso de los costos, las restricciones de informacin sobre dimensiones de calidad se trasladan a las posibilidades de analizar la relacin costo-eciencia. No se han estimado costos adicionales en que se incurre debido al seguimiento y apoyo de irregularidades
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detectadas en la ejecucin (tiempos de personal administrativo y tcnico para atender y solucionar problemas o desvos, u otras gestiones). En un programa centrado en la demanda y en que el Estado delega gran parte de las acciones, resulta fundamental que quienes representan la demanda o son parte fundamental en la oferta, tengan participacin en la evaluacin de la calidad de lo que se ofrece, as como en la elaboracin de propuestas de mejora. iv] La centralizacin del monitoreo El monitoreo integra acciones realizadas por diferentes actores de la organizacin del nivel central y regional. Sin embargo, tanto el diseo de indicadores e instrumentos, como gran parte del procesamiento, anlisis de la informacin y produccin de informes estn a cargo de los equipos tcnicos centrales. Esto implica a priori, la renuncia a obtener mayores insumos que redunden en una mejora del proceso. Por otra parte, la escasa participacin de las gerencias regionales debilita la contribucin del monitoreo a la propia gestin del nivel local. Las insuciencias de diseo del seguimiento que realizan las gerencias hacen oportuno incluir aqu las siguientes observaciones: Falta de claridad del papel del seguimiento regional La funcin de monitoreo que cumplen las gerencias no aparece sucientemente denida y valorizada. Esto contribuye a una percepcin de que el seguimiento regional aporta centralmente el tratamiento de los desvos o problemas presentados en la ejecucin, en circunstancias que tambin realiza otras actividades de control. La falta de previsin con respecto a la produccin de informes sistemticos a cargo del nivel regional conspira contra la posibilidad de aprendizaje y recorta de algn modo el ejercicio de la autoridad derivada de la responsabilidad de ese nivel (administracin de cursos en sentido amplio). Escasa formalizacin y falta de denicin de estndares de gestin
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diagrama 4 Restricciones del monitoreo
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Listado para el solo efecto de ejemplicar la restriccin. Instituciones de capacitacin. Fuente: Elaboracin propia.
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Es necesario potenciar una mayor descentralizacin del proceso, para satisfacer los requisitos de denicin de metas y estndares de gestin. Tambin resulta necesario revisar la contribucin del monitoreo a la gestin de la realidad cotidiana de las gerencias regionales. La otra cara de la moneda muestra la urgente necesidad de fortalecer a los equipos tcnicos regionales en recursos y desarrollo de competencias tcnicas para el cumplimiento de las funciones de monitoreo, as como de incrementar la efectividad en la coordinacin entre los niveles central y regional. v] La contribucin de otros procesos al monitoreo El monitoreo es una funcin que atraviesa toda la gestin. La falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin implica el desaprovechamiento de informacin valiosa, disponible y fcilmente incorporable. La revisin del mapa de la gestin e identicacin de los puntos crticos de monitoreo permitira una asignacin y distribucin de la funcin a las distintas unidades y procesos, con una clara delimitacin de responsabilidades y estndares esperados de actuacin. vi] La evaluacin de impacto La previsin y realizacin de la evaluacin de impacto del Programa tiene un valor intrnseco. Se identican problemas de diverso orden, que van desde el modelo conceptual de la evaluacin hasta algunos problemas en el anlisis estadstico de los datos. En cuanto al perl de ingreso de los beneciarios, la experiencia ha mostrado la insuciencia de los indicadores utilizados: el nivel de instruccin alcanzado o los aos de experiencia laboral no dan cuenta de los saberes previos de los beneciarios o de aspectos psicosociales relacionados con la empleabilidad. Esta cuestin requiere aproximaciones sucesivas, que permitan identicar las dimensiones asociadas. Con respecto a la consideracin de los efectos y los productos, la cuestin remite a lo ya observado sobre el monitoreo. La formulacin de un sistema integrado de evaluacin y monitoreo permitira delimitar con mayor claridad los requerimientos de informacin,
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con el objeto de analizar el impacto del Programa y anticipar restricciones. Resulta obvio que cuestiones vinculadas con los insumos o las actividades o con el perl de egreso de los beneciarios, slo pueden ser analizadas oportunamente mediante el monitoreo.
Las propuestas de cambio Las propuestas de cambio del Programa se sitan en torno de dos ejes orientados a la construccin de un modelo de gestin para alcanzar impacto. El primero apunta a fortalecer el modelo de externalizacin de servicios mediante dos lneas complementarias que implican ajustar los procesos de diseo y el sistema de proveedores. El segundo, a robustecer el sistema de aprendizaje del Programa, principalmente por medio de una reconceptualizacin que permita integrar los sistemas de monitoreo y evaluacin. El fortalecimiento del modelo de externalizacin requiere actuar sobre los procesos de generacin de oferta y planeacin/programacin, principalmente en el diseo del programa destinado a apoyar el desarrollo de las ocinas regionales y al fortalecimiento de los proveedores. Sin embargo, el punto de partida ms importante debe ser la produccin de informacin y sistematizacin sobre la oferta y demanda en el mercado de trabajo local y regional, con el objetivo de generar una oferta de capacitacin donde efectivamente existe demanda. Por otra parte, la externalizacin del servicio exige contar con mecanismos de apoyo y fortalecimiento para el desarrollo de los proveedores, que garanticen una mayor homogeneidad en la calidad de las prestaciones.
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brasil: el programa nacional de enfermedades de transmisin sexual (ets) y sndrome de inmunodeciencia adquirida (sida) El marco general a] La situacin epidemiolgica del sida en Brasil El sndrome de inmunodeciencia adquirida (sida) fue identicado por primera vez en Brasil en el ao 1982, con el diagnstico de siete pacientes homo/bisexuales.2 Si se considera el periodo de latencia de la infeccin por el vih, es posible deducir que la introduccin del virus en el pas debe haber ocurrido a nes del decenio de 1970. Se estima que en un primer momento el virus se difundi en las principales reas metropolitanas del centro y sur del pas, lo que continu con un proceso de diseminacin en sus diversas regiones durante la primera mitad del decenio de 1980. La gran mayora de los casos se concentra en la regin sudeste: 72.1% de las noticaciones para el periodo 1980-1998. Desde el inicio de la epidemia hasta el 28 de febrero de 1998, fueron noticados 128 821 casos a la Coordinacin Nacional (cn) del Programa de ets y sida. En lo que concierne a la incidencia relativa, tambin la regin sudeste viene presentado las mayores tasas, con un total acumulado de 152.0 casos por 100 000 habitantes, coeciente muy superior a los observados en la regin sur (77.3) y centro-oeste (70.9), y distinto de los vericados en la regin nordeste (27.1) y norte (24.7). De los cerca de 5 000 municipios brasileos, 2 509 ya noticaron por lo menos un caso de sida hasta febrero de 1998, siendo 825 los municipios con por lo menos cinco casos (vase el cuadro 1). Dada la magnitud y complejidad del Programa Nacional de ets y sida, se deni como universo del estudio a ocho estados y siete municipios que en conjunto explican 83.4% del total de casos de sida noticados al Ministerio de Salud hasta febrero de 1998 (vase el cuadro 1).
2 Otro caso fue reconocido retrospectivamente en el estado de So Paulo, como el ocurrido en el ao 1980, no tenindose registro alguno de casos correspondientes al ao 1981.
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cuadro 1 Brasil: estados y municipios analizados para el programa nacional de etsa y sida
Estados Baha Distrito Federal Minas Gerais Par Pernambuco So Paulo Rio de Janeiro Rio Grande do Sul Enfermedades de transmisin sexual. Fuente: Elaboracin propia.
a
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Municipios Salvador Belo Horizonte Belm Recife So Paulo Rio de Janeiro Porto Alegre
Fue necesario adecuar el marco metodolgico en funcin de la ejecucin descentralizada del Programa, a travs de las unidades integradas del Sistema nico de Salud (sus). Esto se reeja en el nfasis puesto en indagar acerca de la pertinencia de la estructura y sus funciones administrativas, insertas en un contexto heterogneo y complejo que caracteriza a las distintas regiones del pas. Los actores involucrados en la gestin se identicaron siguiendo los siguientes criterios: Nivel estratgico, que dene la orientacin global del Programa y es responsable de las decisiones de alto nivel. Nivel tctico, que traduce las estrategias en metas y lneas de trabajo. Nivel operacional, que es responsable de las tareas de carcter rutinario en las reas administrativa y sustantiva de la prestacin directa de servicios. Beneciarios, que son los destinatarios nales de los bienes y servicios del Programa. Los instrumentos utilizados son eminentemente cualitativos, e incluyen entrevistas en profundidad a los niveles estratgicos, entrevistas estandarizadas al personal tctico y operativo, y grupos focales a las unidades prestadoras de servicios, complementados con observacin participante.
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La investigacin se desarroll en cuatro fases: diagnstico, aplicacin de instrumentos, anlisis y elaboracin de propuestas. El diagnstico tiene como vertientes el anlisis de la documentacin disponible y el poner de relieve las dimensiones que constituyen la problemtica de la gestin del Programa. Esto permiti la construccin de instrumentos y su aplicacin en los distintos actores. La tercera etapa corresponde al anlisis de los resultados y su contrastacin con actores clave a n de concretar las conclusiones preliminares. Finalmente, se elabor la propuesta nal senderos estratgicos a partir de reuniones con las distintas unidades responsables de la programacin.
Descripcin del Programa El Programa Nacional de ets y sida, segn lo establecido en los documentos de formulacin del Proyecto sida i para el periodo 19941998, tiene los siguientes objetivos generales y especcos: a] Objetivos generales Reducir la incidencia y transmisin de vih y ets. Fortalecer las instituciones pblicas y privadas responsables del control de vih/sida.
cuadro 2 Regiones de Brasil: distribucin del nmero de casos de Sida noticados al programa nacional de etsa y Sida, 1980-1998
Nmero de casos 2 100 10 884 6 716 92 847 16 274 128 821 Incidencia (por 100 000 habitantes) 24.7 27.1 70.9 152.0 77.3 92.3
Regin Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sur Brasil

a
Enfermedades de transmisin sexual. Fuente: Boletn Epidemiolgico - Sida - diciembre/1997-febrero/1998 - ms- Coordinacin Nacional de ets y Sida.
212 b] Objetivos especcos
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Reducir la morbi-mortalidad causada por las ets y la infeccin por el vih. Promover la mejora de calidad de vida de las personas con vih/ sida. Asegurar la calidad del sistema de diagnstico de laboratorio de las ets y la infeccin por el vih. Promover la adopcin de prcticas seguras relacionadas con la transmisin sexual y parental del vih. Ampliar la participacin del sector privado en la lucha contra el sida. Fortalecer las organizaciones comunitarias que lidian con las ets y el sida en el pas.
Poblacin objetivo La evolucin de la epidemia y el avance del conocimiento han contribuido a formar una idea ms amplia del concepto de situacin de riesgo, superando el enfoque inicial centrado en grupos denidos con criterios epidemiolgicos. En respuesta a ello, el Programa promueve estrategias de abordaje preventivo que combinan acciones destinadas a la poblacin en general con otras especcas orientadas a algunos segmentos sociales que se encuentran en situacin de mayor vulnerabilidad a las ets y el sida, o a grupos con mayor frecuencia de comportamientos de riesgo. Por lo tanto, la cobertura del Programa en lo relativo a la prevencin abarca a todos aquellos que potencialmente puedan estar en situacin de riesgo, colocando el nfasis en los grupos ms vulnerables que componen la poblacin objetivo: Poblacin rural, compuesta por garimpeiros (pequeos mineros, pirquineros), poblacin que vive en asentamientos y grupos de bajos ingresos Camioneros Hombres que tienen sexo con hombres (homosexuales, bisexuales, profesionales del sexo)
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Poblaciones connadas en crceles Poblaciones de mujeres profesionales del sexo Pueblos indgenas Usuarios de drogas inyectables (udi) Nios, adolescentes y adultos jvenes En el campo de la asistencia, la focalizacin ya es ms visible, e incluye a los portadores de vih, pacientes de sida y personas afectadas por ets. Para este segmento de la poblacin objetivo, la asistencia est estrechamente articulada con actividades educativas de prevencin, a efectos de asegurar la interrupcin de la transmisin del vih y las ets y, al mismo tiempo, contribuir al mantenimiento de condiciones normales de vida, particularmente de los pacientes seropositivos.
Lneas de intervencin El Programa Nacional (pn) tiene cuatro componentes: a] Prevencin, por medio de: i] programas de informacin, educacin y comunicacin (iec); ii] aumento de la capacidad del equipo para diagnosticar el vih, el sida y las ets, y iii] mayor capacidad del sector pblico para realizar asesoramiento, servicios de tests annimos y aplicacin de las intervenciones anticipadas para reducir el riesgo de transmisin. b] Servicios de asistencia, que incluyen: i] el establecimiento de sistemas para la identicacin y tratamiento de ets, y ii] integracin de la prevencin del vih/sida y los servicios asistenciales, con el n de promover el acceso a servicios alternativos (y de bajo costo), que sustituyan a la hospitalizacin. c] Desarrollo institucional, con el objetivo de incrementar la capacidad para tratar problemas relacionados con el vih/sida, mediante: i] entrenamiento de trabajadores de la salud en la prestacin de servicios, asesoramiento y tratamiento; ii] control de calidad de la red de laboratorios, y iii] asistencia tcnica en los distintos componentes del Programa. d] Vigilancia, investigacin y evaluacin, por medio de: i] vigilancia
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epidemiolgica; ii] evaluaciones de programas; iii] asesoramiento; iv] testeo y control de calidad de laboratorios y servicios; v] estudios especiales en epidemiologa y proyecciones; vi] estudios y anlisis de ecacia y costos de las intervenciones, y vii] impacto econmico del vih/sida.
El Programa desde la perspectiva de la eciencia y el impacto a] Los problemas identicados El anlisis de la formulacin y gestin del Programa y de las opiniones de los distintos actores involucrados, ha permitido identicar problemas que limitan la eciencia de la intervencin, ya sea porque inciden en un uso no adecuado de los recursos o porque obstaculizan la puesta en prctica de mejoras en su utilizacin. Uno de los problemas sealados es la inexistencia de evaluacin de impacto, lo que afecta no slo a la capacidad de introducir mejoras, sino tambin al alcance y profundidad del diagnstico sobre las restricciones presentadas. La insuciencia de informacin integrada respecto de insumos, actividades, productos, efectos e impactos, con datos de sus costos, limita las posibilidades de cuanticar la eciencia e impacto del Programa. Por medio de la realizacin de talleres de trabajo con actores de los distintos niveles3, fueron denidos los principales problemas afrontados, identicando sus puntos crticos y alternativas de superacin. Los resultados se sintetizan en los cuadros 3 y 4.
3 Realizados entre el 31 de julio y 1 de agosto de 1997 con 40 tcnicos y personal administrativo de la Coordinacin Nacional, y entre el 11 y el 15 de agosto de 1997 con 47 tcnicos de las coordinaciones estatales y municipales. El primer taller fue exclusivo para los tcnicos y responsables de las reas tcnicas de cn-ets/ sida, con el n de discutir sobre los principales problemas de gestin e integracin en el Programa. Los dems talleres reunieron a los coordinadores estatales y municipales para la reprogramacin de las actividades, divididos segn el desempeo nanciero de los respectivos programas.
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cuadro 3 Principales problemas y propuestas de superacin, segn el personal tcnico y administrativo de la Coordinacin Nacional (cn)
Problemas 1. Insuciente articulacin entre las reas de trabajo Causas principales Indenicin de funciones Ausencia de planeamiento de conjunto de las estrategias y actividades Ausencia de instrumento de monitoreo de las acciones Cultura institucional individualista y vertical de las decisiones Compartimentos en la cn Propuestas de superacin Denir interfases e integracin entre las unidades de la cn Establecer directrices que permitan un gerenciamento estratgico Desarrollar instrumentos para monitoreo de las acciones de la cn Incentivar acciones articuladas entre las reas Delegar responsabilidades y legitimar decisiones de grupos de trabajo interreas Incremento de reuniones tcnicas para discusiones conceptuales Perfeccionar la comprensin sobre la misin institucional de la cn (nivel central-federal del programa) Perfeccionar los instrumentos gerenciales Capacitacin de recursos humanos en gerenciamiento Mejorar la comprensin de los objetivos de la cn frente al Sistema nico de Salud (sus)
2. Ausencia de contextualizacin de los marcos conceptuales (no apropiacin de los conceptos) 3. Dicultades para priorizar demandas
Escasa claridad conceptual Poca discusin colectiva y uniformizacin de los conceptos Baja socializacin del conocimiento Poca claridad en cuanto a la misin institucional de la cn Deciencias en gerenciamiento Deciencias en programacin Dicultades en gestionar lo no planeado (demandas externas) nfasis en el cumplimiento de tareas en detrimento de los objetivos Superposicin de tareas burocrticas sobre actividades tcnicas Falta de normalizacin de las funciones Falta de capacitacin tcnica Disociacin entre la ejecucin fsica y la ejecucin nanciera Demandas polticas superpuestas a las demandas tcnicas Verticalizacin del Programa Predominio del marketing de la cn sobre la ejecucin tcnica Falta de percepcin poltica de los tcnicos
4. Dicultad en la aplicacin de las normas
Racionalizar las actividades de la cn Establecer una poltica de capacitacin y actualizacin del personal Establecimiento de un sistema de monitoreo fsico nanciero Establecimiento, en el corto plazo, de un sistema de evaluacin del programa en relacin con el impacto obtenido Repensar la visibilidad externa de la cn y sus bases (polticas)
5. Ausencia de un sistema de evaluacin
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cuadro 4 Principales problemas y propuestas de superacin, segn coordinadores estatales y municipales

Principales problemas Causas principales Propuestas de superacin Dotar a las coordinaciones de condiciones de trabajo Efectiva aplicacin de directriz de descentralizacin Mayor acercamiento del planeamiento a la realidad epidemiolgica, poltica y sociocultural de las coordinaciones estatales y municipales Denicin ms clara de los papeles de las tres instancias en la operacionalizacin del PN Postura poltica ms incisiva del Ministerio de Salud en la sensibilizacin de los prefectos y secretarios para la cuestin de ETS/Sida
1. Falta de estructura en las Escasez de recursos humagerencias locales nos capacitados 2. Sobrecarga en la gura del coordinador Centralizacin excesiva del 3. Distanciamiento entre el Programa Nacional (PN) planeamiento y la ejecucin 4. Falta de integracin entre niveles federal, estatal y municipal 5. Falta de autonoma en los Rigidez de los criterios de niveles estatal y municipal la fuente de nanciamiento 6. Dicultades administrativas ante las especicidades de locales la epidemia Ausencia de compromiso 7. Alta rotacin en los cargos con la implantacin del gerenciales locales (interfeSUSa rencias polticas) Predominio de los intereses 8. Poco involucramiento de polticos sobre los objetilos prefectos y secretarios vos de impacto del PN en la programacin para control de ETSb y Sida 9. Supremaca del desempeo nanciero sobre los aspectos cualitativos del PN
Aplicacin del proceso de evaluacin de impacto del

PN
Sistema nico de Salud. Enfermedades de transmisin sexual. Fuente: Elaboracin propia.

a b
Los principales problemas apuntados en los talleres realizados con los coordinadores estatales y municipales y los tcnicos de la Coordinacin Nacional (cn) en las respuestas a los cuestionarios aplicados a los diversos actores y en las entrevistas a responsables de reas de la cn y de las ong, son situados en la esfera de la organizacin y gestin del Programa. b] Los nodos estratgicos A partir de la sistematizacin y jerarquizacin de los problemas afrontados en la gestin del Programa, se denieron los nodos estratgicos.
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Se adopt un criterio de localizacin de los nodos en relacin con el contexto (remoto o inmediato) o en la propia organizacin y gestin (internos). Se realiz una estimacin del peso de cada nodo, en relacin con su motricidad y dependencia, cuyos resultados establecen que los principales problemas estn situados en la esfera de la organizacin del Programa. Uno de ellos reside en la baja articulacin de las reas tcnicas de trabajo, que casi son unidades autnomas. Otros corresponden a distorsiones derivadas del exceso de frentes de trabajo y la falta de comprensin de que cada proceso debe tener una correspondencia con un departamento o sector identicable en el organigrama. Esto no contribuye a una organizacin de los procesos que integre las acciones y sus operadores, lo que junto con la diversidad de modalidades organizacionales de los estados y municipios genera superposiciones de funciones y papeles, as como desajustes en la operacin. Los problemas de gestin pueden estar relacionados con el estado de desarrollo del Sistema nico de Salud (sus), cuya directriz de descentralizacin an no ha sido totalmente implementada. En este sentido, en el nivel federal se verican acciones de carcter ejecutivo que corresponderan a los niveles descentralizados, principalmente los municipios. c] Los facilitadores El anlisis de la experiencia de gestin del Programa permite evidenciar un conjunto de logros, que se constituyen en facilitadores para la adopcin de estrategias orientadas al incremento de la eciencia e impacto de la intervencin sobre el problema social de las ets y el sida. Entre los facilitadores relacionados con la denicin de los servicios destinados a la poblacin objetivo, pueden destacarse los siguientes: i] Enfoque de asistencia acorde con las necesidades diferenciadas de los portadores de vih/sida que, junto con las modalidades tradicionales, privilegia la puesta en prctica de otras alternativas de atencin (domiciliariaambulatoria).
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ii] Importancia asignada a la institucionalizacin de tecnologas de diagnstico especializadas, por medio de la instalacin y el fortalecimiento de equipos tcnicos, y el equipamiento e infraestructura de laboratorios con implicaciones signicativas en la estructuracin de las secretaras estatales y municipales de salud, en el campo de la prestacin de los servicios de salud. iii] Garanta del Estado al acceso gratuito de los medicamentos por parte de los usuarios afectados por las ets, portadores del vih y enfermos de sida. A ello se agrega la poltica de proveer las drogas de ltima generacin, de acuerdo con las indicaciones clnicas y en forma independiente de los altos costos que representan. iv] Disponibilidad de recursos especcos para el Programa. La denicin de recursos provenientes de fuentes externas y de contrapartida nacional en el Acuerdo de Prstamo y las transferencias de recursos asignados especcamente para el desarrollo de las acciones del Programa en los estados y municipios, constituyen una garanta para la normal provisin de los servicios. v] Poltica de incorporacin tecnolgica que, en congruencia con los continuos avances cientcos y los cambios observados en la evolucin de la epidemia, constituye un factor de alta relevancia para garantizar la mejora continua de la gestin. vi] Poltica de recursos humanos en dos aspectos: conformacin de equipos multidisciplinarios para la atencin integral del problema social en las distintas lneas de intervencin, e importancia asignada a la capacitacin de los recursos humanos para la actuacin en las distintas reas del pn. vii] Participacin de ong y otras organizaciones sociales, que es una de las principales estrategias de accin del pn. Ella contribuye a la aplicacin de las acciones y a la toma de conciencia para cambiar los comportamientos de la sociedad en general. viii] Descentralizacin, que permite una mayor cobertura del Programa (principalmente en la prevencin), y la progresiva adaptacin de los servicios a las realidades y demandas locales. Los facilitadores identicados hacen posible la aplicacin de medidas orientadas a corregir las distorsiones presentadas.
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d] Los senderos estratgicos Debido a las caractersticas de la organizacin y gestin del pn observadas y producto de la naturaleza de los nodos marcadamente polticos o que requieren negociacin sobre el proceso decisorio, los senderos estratgicos tienen como orientacin racionalizar el proceso de gestin, la reestructuracin organizacional y las relaciones entre los diversos actores en sus distintos niveles de actuacin. El anlisis de los nodos denidos permite concluir que algunas de sus causas son de difcil abordaje por la sola iniciativa del Programa. El sendero estratgico4 ms importante, debido a su capacidad de generar impactos en el conjunto de nodos, es el de retomar la descentralizacin, en su sentido ampliado, vigente en el sus. Ello implica redenir las incumbencias de las tres esferas de gobierno, lo que tiene consecuencias en la poltica de los gestores, la revisin de las estructuras organizativas y sus funciones para facilitar el cumplimiento de los papeles de cada nivel, y en la determinacin de estrategias de articulacin con las ong y otros sectores de gobierno. Para este n, una accin inmediata sera la delegacin de acciones del Programa en los rganos gestores del nivel estatal y municipal, que poseen atribuciones de ejecucin. A su vez, la cn debera asumir inmediatamente su papel de coordinacin, articulacin, normalizacin y sostenibilidad, mediante fortalecimiento de la cooperacin tcnica y el traspaso de tecnologa. La viabilidad de una actuacin ms incisiva para perfeccionar la descentralizacin requiere de un cambio de postura de la cn y los coordinadores estatales y municipales, incluyendo en su agenda (en los tres niveles) el tema ets/sida y sus en forma explcita.
4 Varios aspectos contemplados en los nodos identicados fueron considerados en la elaboracin del Proyecto sida ii, con las respectivas propuestas de superacin, e incorporados en los documentos presentados al Banco Mundial en la fase inicial de negociacin y diseo. En este marco, y para los nes de la contribucin de la investigacin al proceso institucional de la Coordinacin Nacional de ets y sida, se ha optado por presentar algn grado de profundizacin de las discusiones en torno de propuestas para el sida ii, relacionadas con las cuestiones problemticas para la gestin aqu sealadas.
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cuadro 5 Sntesis de los senderos estratgicos, nodos y facilitadores
Nodos identicados Senderos estratgicos
gestin social
Facilitadores
Ausencia del Programa en la agenda poltica de salud
Inadecuacin de la estructura administrativa de los estados y municipios con respecto a las necesidades del Programa Indenicin de estra- Ampliacin de las posibilidades de particitegias de articulapacin de las ONG en los estados y municin entre las ONG y cipios el Programa Nacional Insuciente articulacin entre las reas de trabajo
Profundizacin del proceso de descentralizacin Revisin del papel de la Coordinacin Nacional en cuanto articulacin poltica de los tres niveles de actuacin del Programa Revisin del papel institucional de las coordinaciones estatales y municipales-rgano gestor del Programa (OGP) Reestructuracin del equipo gerencial en los estados y municipios
Descentralizacin Disponibilidad de recursos especcos para el Programa Participacin de las ONG y otras organizaciones de la sociedad
Baja capacidad para priorizar demandas
Dicultad en la aplicacin de las normas
Ausencia de un sistema de evaluacin de las acciones del Programa Nacional Sistemas de informacin para monitoreo y evaluacin inecientes
Descentralizacin Capacitacin de recursos humanos (para gestin) Apoyo de las agencias internacionales de cooperacin tcnica Incorporacin tecnolgica Descentralizacin Participacin de las ONG y otras organizaciones de la sociedad Apoyo de las agencias internacionales de cooperacin tcnica Cambios en la estructura organizacional y Apoyo de las agencias internalos respectivos procesos de trabajo de la cionales de cooperacin tcnica Coordinacin Nacional Equipo multiprofesional Reestructuracin de las comunicaciones Capacitacin de recursos humainternas y externas nos (para gestin) Fortalecimiento del proceso de planeacin Equipo multiprofesional Cambios en la estructura organizacional y Capacitacin de recursos humalos respectivos procesos de trabajo de la nos (para planeacin y gestin) Coordinacin Nacional Descentralizacin Reestructuracin de las comunicaciones internas y externas Fortalecimiento del proceso de planeacin Equipo multiprofesional Cambios en la estructura organizacional y Capacitacin de recursos humalos respectivos procesos de trabajo de la nos (para planeacin y gestin) Coordinacin Nacional Descentralizacin Reestructuracin de las comunicaciones internas y externas Fortalecimiento del proceso de planeacin Equipo multiprofesional Cambios en la estructura organizacional y Capacitacin de recursos humalos respectivos procesos de trabajo de la nos (para planeacin y gestin) Coordinacin Nacional Descentralizacin Fortalecimiento del proceso de planeacin Equipo multiprofesional Cambios en la estructura organizacional y Capacitacin de recursos humalos respectivos procesos de trabajo de la nos (para planeacin y gestin) Coordinacin Nacional Descentralizacin
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Para abordar una estrategia de cambio hay que considerar los facilitadores que contribuyen al alcance de los objetivos propuestos. Si se cotejan los senderos estratgicos con los facilitadores se incrementa la viabilidad de los cambios. La descentralizacin involucra cambios en la organizacin y las funciones gerenciales, de acuerdo con los nuevos papeles requeridos. Para que las coordinaciones estatales y municipales se transformen en rganos de gestin del Proyecto, ser necesario, adems del aporte de nuevos recursos humanos, la revisin de las estructuras administrativas locales. No obstante, aunque el tiempo de aplicacin de los cambios sea corto para evaluar sus resultados, es posible sealar algunos puntos que deberan merecer especial atencin. La estructura organizacional debe facilitar el logro de los objetivos de impacto del Programa Nacional de ets y sida. La reduccin del nmero de unidades tcnicas del nivel central, mediante el reagrupamiento de funciones, es un buen camino para hacer ms eciente la gerencia. Cabe referirse a la estructura de comunicaciones de la cn, que integra las reas del nivel federal, los niveles descentralizados y dems actores involucrados en el proceso de ejecucin. La estructura del sistema y los contenidos de las comunicaciones deben estar vinculados con los objetivos de institucionalizacin y sostenibilidad del Programa. La nalidad de ampliar la participacin y dotar de mayor visibilidad al PN debe orientar las acciones de diseo y reestructuracin del sistema de comunicacin. El proceso de planeacin, cuya fragilidad es la causa de varios nodos, necesita incluir de modo ms efectivo la dimensin estratgica. El modelo de planeacin y gestin del sida ii debera asegurar mayor integracin inter e intrasectorial en cada nivel y entre los tres niveles de actuacin del Programa. La interaccin entre el Programa Nacional y los Consejos (foros de deliberacin y articulacin de intereses relativos al sus) proporciona una nueva forma de articulacin y polticas necesarias tanto para las directrices del sida ii como para la visibilidad y fortalecimiento del pn. Las deciencias observadas en el sida i, en cuanto al monitoreo de la ejecucin fsica y nanciera de las actividades del nivel federal, as como de los estados y municipios, deben ser superadas. Para ello,
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debe construirse un sistema de seguimiento que indique desvos o inconsistencias en el proceso de ejecucin fsico-nanciera y, al mismo tiempo, provea informacin a los gerentes de todos los niveles para la correccin de las distorsiones, teniendo como norte los objetivos de impacto perseguidos. El componente evaluacin en el proceso de gestin debe ser objeto de especial atencin, principalmente en la evaluacin de impacto. Una de las caractersticas especcas del Programa es la participacin de los usuarios en la ejecucin de las acciones y actividades de control de ets y sida, a travs de canales de comunicacin establecidos (Red de Derechos Humanos, Disque sida y otros) o de las ong que congregan a segmentos de poblacin con inters directo en la cuestin del sida. La falta de sensibilidad del cuerpo tcnico burocrtico respecto del tema sida y ets, causa tambin asociada con la inadecuacin de la estructura administrativa de los estados y municipios, tiene como alternativa de superacin obvia el nfasis en actividades que generen sensibilidad acerca de la problemtica. Otra causa asociada con esta falta es el predominio de intereses polticos sobre los objetivos de impacto. En relacin con este tipo de problema, el pn puede incidir en forma indirecta, a partir de una clara asignacin de responsabilidades a los gestores estatales y municipales. En ltima instancia, la sostenibilidad e institucionalizacin slo se producirn si las decisiones locales con respecto al Programa se basan en criterios objetivos, de cuo tcnico y en el marco de las polticas de salud. Los nodos internos del Programa se caracterizan como problemas cuya superacin depende de decisiones en el campo organizacional y de la denicin de instrumentos compatibles con la complejidad que posee la problemtica de ets y sida. Si se toman las medidas necesarias para un mejor desempeo tcnico y gerencial de las actividades de la cn, ello se reejar en los dems niveles, adquiriendo mayor efectividad las funciones de coordinacin, normatizacin, apoyo tcnico y evaluacin (de procesos, productos e impacto). Las directrices de institucionalizacin y sostenibilidad del pn debern ser implementadas teniendo en cuenta la necesidad de revisar el papel de la Coordinacin Nacional como instancia de articulacin
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poltica con los niveles estatales o municipales y de los propios estados y municipios, responsables de la preservacin y promocin de la salud de los ciudadanos mediante acciones directas de atencin. El hecho de que el pn cuente ya con una ejecucin descentralizada, que involucra a la sociedad a travs de diversos canales de comunicacin y de las ong, contribuye a profundizar la delegacin de responsabilidades a estados y municipios, orientando las funciones de gestin de acuerdo con las atribuciones tpicas de cada uno de los niveles de gestin del sus. En un cuadro de crisis econmica, en el que los ajustes de las polticas sociales son un impedimento para los avances en las conquistas sociales de mejores condiciones de salud y vida, cabe al Ministerio de Salud, por intermedio de la Coordinacin Nacional de ets y sida, demostrar que es posible prestar un servicio de calidad y con efectividad a travs del sector pblico, siempre que la propia sociedad sea consciente de la magnitud del problema. Lo que realmente se pretende es la conguracin de un Programa que sea parte de una perspectiva ms abarcadora, denida en el marco de una poltica de salud en que estn contemplados, en trminos tcnicos y prioridades de inversin, todos los problemas de acuerdo con el cuadro de necesidades sanitarias de la poblacin.
224 colombia: el programa de restaurantes escolares comunitarios integrales de medelln El marco general a] El contexto social
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El programa de Restaurantes Escolares Comunitarios Integrales (reci) opera en Medelln, segunda ciudad de Colombia cuya poblacin estimada para el ao 1997 era de 1 945 168 habitantes, de la cual 94% reside en las zonas urbanas. Alrededor de la mitad de la poblacin de la ciudad est en situacin de pobreza, lo que se convierte, sin duda alguna, en el mayor obstculo para el desarrollo y la paz. La tasa de desempleo en 1997 fue de 16.8%, lo que, unido al empleo informal de baja calidad cuya participacin supera 50% del total de empleo generado en la ciudad, da cuenta de la carencia de ingresos sucientes para la satisfaccin de las necesidades bsicas de las familias. b] Metodologa La investigacin combin diferentes enfoques, entre los que se distinguen el anlisis prospectivo (baco de Reignier, anlisis estructural, mtodo Delphi), y la planicacin estratgica (denicin de visin y misin, anlisis dofa), adems de entrevistas estructuradas, grupos focales, encuestas de clima organizacional, y una evaluacin de impacto del Programa. Se desarroll en seis fases, con una secuencia caracterizada por el intercambio y la validacin permanente con los actores del Programa. Primera fase: estuvo centrada en la homologacin de conceptos, la recopilacin de fuentes secundarias y la familiarizacin con el Programa. Los instrumentos fueron las entrevistas a profundidad y los talleres participativos. En estos ltimos se utilizaron tcnicas como la lluvia de ideas, las entrevistas abiertas y la matriz dofa. Segunda fase: se realiz el trabajo de campo con algunas unidades de anlisis (decisores, unidades tcnica y logstica, ejecutores, recep-
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tores del servicio y familias no beneciarias). Se emplearon tcnicas cualitativas (sesiones de grupo, observacin, entrevistas) y cuantitativas (medicin antropomtrica). Los principales logros de esta fase fueron caracterizar la percepcin del programa en diferentes actores (directivos, madres de beneciarios e integrantes de los comits), estimar la participacin comunitaria, y llevar a cabo una primera medicin antropomtrica de los beneciarios y no beneciarios. Tercera fase: se realiz un anlisis estratgico del programa del liderazgo y clima laboral. La coordinacin y anlisis de este trabajo estuvieron a cargo de representantes de entidades externas, para reducir los sesgos de la investigacin. Las herramientas utilizadas fueron talleres participativos con los mandos medios y operativos internos y externos. Se emplearon instrumentos, tales como la identicacin y denicin de variables clave, el baco de Reignier y el anlisis estructural. Los principales resultados fueron el diagnstico del componente estratgico, la identicacin preliminar de los nodos, su denicin y priorizacin, y el diagnstico del liderazgo y clima laboral. Cuarta fase: se efectu el anlisis de los procesos y la coordinacin de la segunda parte del trabajo de campo. Los productos de esta etapa fueron la identicacin y priorizacin de nodos, los senderos estratgicos, los facilitadores, los procesos con sus actividades y diagramas, y el ndice de satisfaccin e imagen del Programa que tienen los beneciarios y la comunidad. Quinta fase: se public el informe de la evaluacin nutricional y se realiz el cruce de facilitadores con nodos, para identicar acciones de corto, mediano y largo plazo. Los productos de esta etapa fueron: la caracterizacin de los facilitadores, la propuesta de acciones validadas con actores externos e internos, la caracterizacin del modelo de organizacin y gestin predominante, y la revisin y validacin de los procesos. Sexta fase: se realiz la revisin nal de los senderos estratgicos y las acciones a desarrollar en el corto, mediano y largo plazo. Los productos de esta fase corresponden a la construccin de tres senderos que muestran los posibles caminos a seguir por el municipio. El primero supone que se mantiene la situacin detectada en la investigacin; el segundo, considerado de transicin, incorpora
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algunas mejoras del Programa planteadas por el grupo investigador; el tercero es una visin del Programa en el largo plazo. Estos escenarios fueron validados con los directivos de la Secretara de Bienestar Social para lograr su compromiso con las intervenciones propuestas. c] El problema del riesgo nutricional El problema social que aborda el programa reci es el riesgo nutricional de la poblacin en edad escolar. El estado nutricional est ntimamente relacionado con el desarrollo fsico, intelectual y emocional de los menores: los nios desnutridos, a diferencia de los que reciben una buena alimentacin, no slo padecen de por vida el debilitamiento de sus sistemas inmunolgicos, sino que no tienen la misma capacidad de atencin y aprendizaje que los nios que disfrutan de una alimentacin adecuada.5 En el departamento, uno de cada cinco nios menores de siete aos est desnutrido, y uno de cada cuatro presenta efectos irreversibles en su crecimiento fsico y desarrollo intelectual. El estudio disponible ms reciente es el realizado por la Red de Cooperacin Tcnica en Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (Red sisvan), en diciembre de 1996.6 La proyeccin de los resultados del estudio mencionado a la poblacin escolar de los estratos 1, 2 y 3 y segn zona geogrca, muestra la siguiente situacin para el departamento:
5 Departamento Nacional de Planeacin, Plan Nacional de Desarrollo, Bases 1998-2002, Cambio para construir la paz, Colombia, p. 205. 6 Otro antecedente es el estudio realizado en 1985 por la Escuela de Salud Pblica sobre 1 600 escolares, con edades comprendidas entre los cinco y los catorce aos y asistentes a escuelas ociales y privadas del rea urbana del municipio. Los resultados tambin reejan un cuadro de situacin crtica desde el punto de vista nutricional: para toda la poblacin analizada, los indicadores de riesgo presentados fueron: Peso/edad (global), indicador que reeja la direccin del cambio en el estado nutricional: 63.9%; talla/edad (crnica), que reeja condiciones sociales decitarias de larga duracin: 57.3%; peso/talla (aguda), mide estado actual y es til como indicador de vigilancia de recuperacin a corto plazo: 16.6%. El indicador de obesidad era de 7.3%. Los escolares masculinos de mayor edad y de establecimientos ociales presentaron las ms altas deciencias nutricionales.
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cuadro 6 Incidencia de la situacin nutricional por zonas del municipio de Medelln (en porcentajes)
Regin Zona nororiental Zona noroccidental Zona centro oriental Desnutricin crnica 43.76 37.90 40.50 Desnutricin aguda 10.56 10.70 9.70
Descripcin del programa a] Los objetivos El anlisis de las causas que inciden en el riesgo nutricional de la poblacin en edad escolar permite establecer que varias de stas no son susceptibles de ser modicadas mediante un programa social especco, especialmente en lo atinente a los factores socioeconmicos que inciden en el bajo poder adquisitivo, lo que limita el acceso a los alimentos bsicos y, por ende, afecta la nutricin de los nios y jvenes de esos sectores. El objetivo principal del programa reci es mejorar el estado nutricional de los menores de seis a 18 aos de los ms bajos estratos socioeconmicos, por medio de la generacin de procesos de autogestin comunitaria, educacin y promocin social. Desde la perspectiva de la educacin y la promocin social, el Programa pretende contribuir a mejorar el rendimiento acadmico, la retencin escolar y el ingreso familiar de los beneciarios. No obstante, estos ltimos objetivos pueden ser considerados latentes, no teniendo el mismo nivel de explicitacin en la formulacin que el objetivo principal de resultado. No se mencionan indicadores del impacto esperado, ni se hace referencia a los plazos previstos para el logro. Las nicas metas existentes hacen referencia a la cobertura y la asignacin presupuestal. Acorde con el Plan Nacional de Desarrollo 1995-1997, la meta de cobertura diaria establecida es de 100 mil usuarios, y slo se alcanz en el ltimo trimestre.
228 b] Poblacin objetivo
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La poblacin objetivo potencial del reci est integrada, como se expresa en el objetivo principal, por nios y jvenes de 6 a 18 aos de los ms bajos estratos socioeconmicos (1, 2 y 3). Para la denicin de la poblacin objetivo, las variables consideradas son las de edad y nivel de ingreso de los hogares. El riesgo nutricional se asocia con indicadores de tipo socioeconmico, tales como familias extensas, escasos recursos econmicos y madre jefa de familia que trabaja fuera del hogar. En la formulacin del programa no se establecen criterios de focalizacin relacionados con el estado nutricional, as como no se contempla la realizacin de vericaciones sobre indicadores del estado de los potenciales beneciarios para el acceso al servicio. La poblacin potencial estimada es la siguiente: Poblacin con desnutricin crnica: 62 663 nios y jvenes. Poblacin con desnutricin aguda: 16 543 nios y jvenes. La poblacin atendida por el Programa puede ser caracterizada del siguiente modo: i] Segmento de preescolares (cinco aos): nios y nias que habitan en viviendas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 del municipio de Medelln. ii] Segmento de escolares: nios y jvenes de ambos sexos, sin riesgo nutricional identicado tcnicamente, en grupos de edades comprendidos entre los 6 y 18 aos, que habitan en viviendas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 de la parte urbana y rural de Medelln, estn o no escolarizados. c] Productos del Programa Se distinguen varios productos del reci, los cuales pueden ser clasicados en servicios y bienes que se corresponden con los objetivos enunciados. El principal servicio del Programa es la distribucin de una racin diaria de complemento alimentario a los nios y jvenes benecia-
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rios, entregada durante los das hbiles escolares. Esta actividad es desempeada por madres, educadores o ambos en los restaurantes escolares comunitarios y se complementa con una evaluacin nutricional de los beneciarios.7 Otro servicio que brinda el Programa es la educacin nutricional impartida por profesionales a los beneciarios, las madres manipuladoras y los profesores comprometidos en su gestin. Para los efectos de la provisin del servicio principal, el Programa produce bienes consistentes en el complemento alimenticio diario, que presenta distintas modalidades: almuerzo, refrigerio reforzado y refrigerio listo o simple. Cada una de estas modalidades responde a una minuta patrn, en la que se denen los componentes calricos y de nutrientes diarios, y tienen ciclos de mens.
Anlisis estratgico del Programa. Los nodos estratgicos a] Los nodos identicados La identicacin de los nodos estratgicos ha sido realizada por un grupo de actores relevantes, internos y externos, mediante el empleo del anlisis estructural, que permite identicar las variables base de un problema y mostrar cmo stas guardan relaciones de interdependencia conformando un sistema.8 El equipo de anlisis identic en primer lugar trece nodos, que luego fueron agrupados en los cinco siguientes:
7 Sin embargo, segn los antecedentes aportados por distintos actores, la evaluacin nutricional es un componente que rara vez se realiza y sistematiza en forma adecuada. En la prctica no existe informacin conable sobre el cumplimiento de esta actividad. 8 Con esta metodologa se trabaj con un grupo de quince actores, incluidos expertos, nueve de los cuales participaron en la totalidad del proceso, mientras que los otros seis avalaron lo realizado con los primeros y aportaron sugerencias adicionales. Se utilizaron diferentes instrumentos: lluvia de ideas o brain storming, matriz dofa o floa, baco de Reignier, rbol de Problemas (causas) y la matriz de motricidad-dependencia.
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i] Focalizacin inadecuada: no se concentran los recursos disponibles en una poblacin con riesgo nutricional claramente identicada. ii] Educacin nutricional insuficiente: las acciones conducentes a mejorar los hbitos alimentarios e higinicos de los beneciarios y sus familias no son las requeridas. iii] Aporte nutricional no acorde con los requerimientos de los beneciarios: el aporte calrico y de nutrientes otorgado a los beneciarios no coincide con sus necesidades ni con lo especicado tcnicamente en la minuta patrn y el ciclo de mens. iv] No se tiene una visin holstica del problema nutricional: ausencia de integralidad en la concepcin del Programa, la denicin de polticas nutricionales y la concertacin entre los distintos actores municipales que tienen que ver con la solucin del problema social. v] Estructura administrativa inadecuada: hace referencia a las dicultades presentadas en la organizacin y gestin del Programa en lo relativo al proceso de toma de decisiones, a los mecanismos de coordinacin y control, a la denicin de funciones y procesos y a los recursos humanos disponibles. b] Estructura causal de los nodos Focalizacin inadecuada La seleccin de beneciarios presenta deciencias que ponen en cuestin la focalizacin de las acciones, en tanto que no se consideran indicadores del riesgo nutricional de la poblacin atendida. Las dos causas principales de este nodo son: la falta de criterios denidos formalmente para focalizar las acciones en la poblacin y el desconocimiento con respecto a la magnitud del problema social en el interior del Programa. En cuanto al desconocimiento respecto al problema social de la poblacin objetivo (causa 2), se indican los siguientes factores que la ocasionan: No se dispone de tecnologas apropiadas para la evaluacin, no se poseen equipos apropiados para realizarla, no se tienen procedi-
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mientos adecuados y se delega en personal no capacitado para tal efecto. No existe cultura de investigacin basada en fuentes primarias, secundarias o ambas. No se garantiza la continuidad del servicio a una misma poblacin, lo que, a juicio de los actores, es consecuencia de la falta de monitoreo y del escaso compromiso de los responsables para garantizar la continuidad. Educacin nutricional insuciente Las dos causas principales reeren a deciencias en el cumplimiento de los objetivos especcos planteados y a la carencia de metas relacionadas con el impacto esperado en el campo de la educacin nutricional. Algunos de los factores causales que conguran el nodo aluden a la necesidad de concertacin y denicin de polticas integrales que involucren a ms de un organismo especializado de la estructura municipal y de un planeamiento que asigne prioridad al diagnstico del problema y a la denicin de las lneas de intervencin tendientes a su solucin. Aporte nutricional no acorde a los requerimientos de los beneciarios Este nodo estratgico reere a las insuciencias del aporte nutricional que realiza el Programa en dos sentidos: su inadecuacin a las necesidades heterogneas de los beneciarios y su falta de correspondencia con lo especicado tcnicamente en la minuta patrn y el ciclo de mens. En el anlisis de este nodo, los actores han identicado cuatro causas principales: La causa 1 se explica porque no es prctica la entrega del servicio para grupos especcos de un restaurante, lo que a su vez es consecuencia de la alta rotacin del personal y del personal no capacitado. La diferencia en el aporte calrico (causa 2) responde a que se consume en momentos diferentes del da, sealndose adems que no hay razones tcnicas que expliquen las diferencias. La falta de garanta de un servicio completo durante el ao esco-
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lar para todos los usuarios (causa 3) obedece a que no se inicia el servicio simultneamente en todos los restaurantes, derivado de que se concibe al Programa como de coyuntura, y a que los responsables de escoger a los beneciarios desconocen la importancia de mantenerlos durante todo el ao escolar. Esto ltimo es consecuencia de la ausencia de educacin nutricional. Por ltimo, el suministro de un aporte nutricional diferente al denido por los tcnicos (causa 4) obedece a: La causa 4.1 es consecuencia de que los proveedores de insumos no garantizan el suministro continuo, no se hacen cumplir los contratos de suministro (lo que responde a la falta de coordinacin entre el sector compras y quienes requieren el suministro y a la falta de supervisin de los contratos), demora en el proceso licitatorio y falta de agilidad en las compras directas. La causa 4.2 (no se sirve el alimento programado) es un efecto de los siguientes problemas: primero, la falta de monitoreo, derivada de que no hay claridad en los procesos, recursos humanos tcnicos y operativos insucientes y poco capacitados y ausencia de sistemas de informacin que permitan el seguimiento; segundo, la dotacin inadecuada de equipos e implementos, que es consecuencia de falta de polticas ociales en este campo y de que la comunidad no se ha apropiado de esta obligacin, y tercero, la educacin nutricional insuciente de las madres manipuladoras, los miembros de los comits y los educadores. No se tiene una visin holstica del problema nutricional Este nodo alude a la ausencia de integralidad en la concepcin del Programa y la denicin de polticas nutricionales, as como a la falta de concertacin entre los distintos actores municipales que participan en la solucin del problema social. Estructura administrativa inadecuada Los actores identicaron al proceso de toma de decisiones y las deciencias en la gestin de los recursos humanos como las causas
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principales de este nodo. La revisin de la estructura causal permite apreciar la referencia a otros problemas vinculados con deciencias de coordinacin entre las unidades internas y con los operadores externos, al insuciente planeamiento y un estilo de direccin y liderazgo que fomenta el distanciamiento entre jefes y subalternos, siendo necesario un mayor trabajo en equipo. c] Los nodos segn su motricidad y dependencia La identicacin de las relaciones entre los nodos, en trminos de motricidad y dependencia, permite construir los ndices respectivos presentados en el cuadro 7.
cuadro 7 Nodos estratgicos: dependencia y motricidad
Nodos estratgicos Focalizacin inadecuada Educacin nutricional insuciente Aporte nutricional no acorde con los requerimientos de los beneciarios No se tiene una visin holstica del problema nutricional Estructura administrativa inadecuada Total Fuente: Elaboracin propia. Dependencia (porcentaje) 16.67 30.56 30.56 8.33 13.88 100.00 Motricidad (porcentaje) 25.00 8.33 5.55 30.56 30.56 100.00
Los nodos ms motrices: Estructura administrativa inadecuada, Ausencia de visin holstica y Focalizacin inadecuada, tienen una mayor incidencia en los nodos restantes: Educacin nutricional insuciente y Aporte nutricional inadecuado. En la zona de poder se localizan los nodos con mayor motricidad, los que debieran ser priorizados en el marco de un proceso de cambio, dada la sinergia que ellos ejercen sobre los restantes. Las relaciones entre los nodos, derivadas de la matriz de motricidad y dependencia, se visualizan en la grca 2.
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Como puede apreciarse, los nodos que explican en forma directa la brecha de impacto del Programa, relacionados con la focalizacin y el tipo de servicios prestados, tienen una fuerte dependencia de factores que estn vinculados con la denicin del problema social, la formulacin de las polticas y el modelo de organizacin y gestin.
grca 1 Matriz motricidad - dependencia
40 ZONA DE PODER Motricidad alta Visin holstica Estructura administrativa Focalizacin 20 ZONA DE PROBLEMAS AUTNOMOS ZONA DE SALIDA ZONA DE CONFLICTO
Motricidad baja
Educacin nutricional Aporte nutricional 40
Dependencia baja
20
Dependencia alta
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grca 2 Relaciones entre nodos estratgicos

0 1990 1997 1989 1997 1990 1996 1990 1996 1990 1997 1997 1989 1996 1995 1981 1997 1997 Uruguay Venezuela a 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica El Salvador Mxico Paraguay 50 55 60 65 70 75 80
d] Los facilitadores La experiencia del Programa revela la presencia de factores que constituyen una oportunidad para el logro de los objetivos de la gestin. Los actores9 han identicado a cinco facilitadores, que se reeren a: i] Participacin comunitaria La gestin del Programa cuenta con el aporte de la comunidad en recursos humanos y econmicos, en tiempo y dotaciones para la prestacin de los servicios. Los efectos principales de este facilitador son: opera como mecanismo de control de la gestin del Estado, la empresa privada y las ong incide positivamente en los beneciarios y sus familias, en tanto
9 Para su identicacin y descripcin se aplic la misma metodologa participativa empleada para la identicacin de los nodos: a partir de las fortalezas y oportunidades de la matriz dofa, mediante lluvia de ideas y con el baco de Reignier.
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que contribuye a transformar los hbitos alimentarios y aporta a la canasta familiar es una fuente importante de conanciamiento y apoyo a la gestin del Programa fortalece la comunidad organizada por medio de la promocin del empoderamiento, la generacin de redes solidarias y la cogestin comunitaria, a la vez que genera empleo directo e indirecto de tipo informal. ii] Externalizacin de servicios mediante licitacin pblica Permite la conformacin de una estructura organizativa que opere en forma de red para la gestin del Programa, contribuye adems a la optimizacin de los servicios en trminos de cobertura, oportunidad y calidad, a la vez que hace posible una mayor transparencia en la asignacin de los recursos. La competencia entre los proveedores y el incremento de las exigencias por parte del Estado pueden propiciar una mejor atencin del usuario. iii] Permanencia del Programa en la agenda poltica La nutricin de la poblacin en edad escolar ha formado parte del plan de desarrollo de los diferentes gobiernos locales durante ms de seis decenios, lo que genera condiciones favorables para la prestacin y mejoramiento de los servicios (voluntad poltica, asignacin presupuestaria, inters y presin comunitaria), con la continuidad requerida para el logro del impacto esperado en la poblacin objetivo. iv] Veedura ciudadana de la comunidad organizada Este instrumento de monitoreo y control externo, de reciente creacin, puede constituirse en un poderoso medio para mejorar la gestin de los programas sociales mediante el seguimiento de los recursos asignados, la calidad de los productos entregados y la focalizacin de la poblacin objetivo.
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v] Disponibilidad de establecimientos educativos La disponibilidad de escuelas, en su mayora pblicas, representa ventajas para la gestin: posibilita un acceso ms directo al servicio de la poblacin objetivo hace posibles acciones educativas de mejor calidad debido a las competencias ya disponibles de los equipos docentes permite un mejor control por parte del organismo estatal en lo relativo a la seleccin de los usuarios y la prestacin del servicio ofrece una infraestructura en general ms apropiada que la existente en los locales comunitarios fortalece la imagen del municipio como prestador y garante del servicio.
Las alternativas de cambio estratgico a] Identicacin de senderos estratgicos Siguiendo el enfoque metodolgico adoptado, en primer lugar se identicaron los senderos que corresponden a cada rama del rbol causal construido para los distintos nodos estratgicos. Se consideraron en forma separada dos tipos de senderos, segn su incidencia en la eciencia o el impacto, medida por el peso nodal asignado a cada tem o causa en la estructura del nodo. Cada sendero, entonces, corresponde a una causa principal del nodo, se compone de las causas secundarias identicadas y es ponderado en relacin con la eciencia o el impacto a partir de los pesos nodales asignados a los factores que lo integran. b] Los senderos identicados Se han determinado, para cada nodo, los senderos que poseen el mayor valor explicativo en trminos de eciencia e impacto, lo que permite orientar la elaboracin de estrategias que hagan posible su optimizacin.
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Estos senderos se sitan en distintos escenarios10 y se presentan a continuacin: Escenario 1. Dejar pasar: Implica mantener el programa tal como estaba en el ao 1997, sin responder al problema social actual. Escenario 2. Una golondrina s hace verano: Se trata de una mirada de corto y mediano plazo, que responde parcialmente al problema social e introduce algunas mejoras importantes (varias de ellas incorporadas en 1998). Escenario 3. Todos unidos en torno de una nueva visin y gestin del problema nutricional: Corresponde a una mirada de largo plazo que da al problema su verdadera dimensin al considerarlo como un problema de salud pblica. Las propuestas de acciones especcas para la superacin de cada uno de los nodos se describen a continuacin: Focalizacin inadecuada Para mejorar la focalizacin existente se elabor la siguiente pauta: Denir o formalizar criterios tcnicos para orientar la seleccin de los usuarios por parte de la comunidad (docentes, ong y comits). Disear tcnicamente las evaluaciones nutricionales y hacer de ellas un prerrequisito para el ingreso al servicio y seguimiento del Programa. Construir una base de datos, tanto en los restaurantes como en el nivel central, que permita caracterizar a los usuarios y darles seguimiento.
La prospectiva dene a los escenarios como un conjunto de eventos que pueden tener lugar en periodos diferentes. Por evento se entiende el hecho o acontecimiento que ocurre para resolver una situacin dada. Se dene tambin como la solucin concreta a un problema determinado con cierta precisin, esto es, con algn criterio cuantitativo traducido en indicadores que permitan su evaluacin. Los escenarios presentados a continuacin no renen el rigor exigido por la prospectiva, por carecerse de un trabajo de base con mayor reexin, negociacin y consenso entre los actores relevantes que han participado en su denicin.
10
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Priorizar los grupos poblacionales con mayor riesgo nutricional, identicados en los estratos 1 y 2, Sistema de Seleccin de Beneciarios para programas sociales (sisben), pertenecientes a hogares con predominio de jefatura femenina, problemas de violencia, bajos niveles de ingreso y desempleo, entre otros. Implementar un sistema de monitoreo que permita vericar la adecuada identicacin de los beneciarios. Educacin nutricional insuciente Para el logro de una educacin nutricional adecuada, se proponen las siguientes acciones: Efectuar investigaciones peridicas orientadas a conocer los hbitos y creencias en salud, higiene y nutricin de las familias de los beneciarios. Realizar en asociacin con actores sociales del medio, involucrados en el tema de la nutricin, programas preventivos didcticos sobre la alimentacin e higiene nutricional. Como las acciones educativas son de largo plazo, es vital garantizar la continuidad de los beneciarios en el Programa durante un tiempo que permita realizar cambios signicativos. Desarrollar con las madres de los beneciarios acciones educativas que conduzcan a replicar en sus hogares la minuta recibida en las sedes de los reci. Incluir en el Proyecto Educativo Institucional acciones en nutricin que involucren a la comunidad educativa en general (padres, nios y docentes). Identicar, con el apoyo de los contratistas, educadores y comits, a los nios y nias en estado de desnutricin severa y ofrecer un acompaamiento integral al beneciario y su familia. Disear un plan especial de capacitacin para los docentes de las entidades ociales que trabajan en el rea de ciencias y para quienes apoyan la realizacin del Programa rec, orientado a que adquieran conocimientos y tomen compromiso. Involucrar a las familias de nios con mayor riego nutricional en el programa de la huerta integral biolgica.
240 Aporte nutricional inadecuado
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Las acciones propuestas para garantizar un aporte nutricional adecuado a los requerimientos de los usuarios son: Implementar acciones focalizadas: alimento acorde con el estado nutricional, considerando la sustitucin alimentaria y que el ao escolar no sea una limitante. No limitar el complemento al periodo hbil escolar. Falta de visin holstica del problema nutricional Los senderos identicados pueden traducirse en las siguientes acciones: Denir polticas concertadas en torno de la problemtica social de carcter nutricional, de corto, mediano y largo plazo, entre las secretaras de Bienestar Social, Salud y Educacin. Conformar a nivel municipal la mesa de trabajo orientada a la seguridad alimentaria. Estructura administrativa inadecuada Las acciones recomendadas para superar este nodo son las siguientes: Puesta en marcha de un monitoreo que contemple indicadores que permitan medir el avance de las acciones. Implementar un sistema de costos dentro del programa que permita optimizar sus recursos. Prestacin no homognea del servicio. Adems de su carcter descentralizado, ste debe consultar las necesidades zonales de las mayoras.
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chile: programa nacional de apoyo a la microempresa del fondo de solidaridad e inversin social (fosis) El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa comenz a ejecutarse a principios del decenio de 1990 e integra el conjunto de programas a cargo del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (fosis) de Chile. Si bien en su desarrollo histrico no presenta modicaciones sustantivas, la experiencia del Programa da cuenta de la introduccin de mejoras y nuevos instrumentos, habiendo contribuido a instalar a la microempresa en la agenda de las polticas pblicas, legitimndola como un componente importante de la estrategia nacional de desarrollo y superacin de la pobreza.
El marco general a] El problema social La profunda transformacin de la economa chilena iniciada en el decenio de 1970 y su particular reconversin industrial, que abri una nueva forma de relacin con los mercados mundiales, deriv en la conformacin de un sector de punta moderno, tecnicado y plenamente incorporado a la economa nacional y mundial, mientras otros sectores productivos vinculados principalmente con la pequea produccin presentan una insercin precaria debido a su tecnologa obsoleta y baja capitalizacin. Esta dinmica se da justamente con una creciente precarizacin laboral y hace que la microempresa se convierta en una alternativa de subsistencia. Dentro de la actividad econmica del pas, este sector no ha tenido acceso al proceso de modernizacin experimentado por otros mbitos del quehacer productivo y comercial. Una parte signicativa de la poblacin de escasos recursos obtiene sus ingresos de la actividad empresarial de microempresas, las cuales cuentan en general con un reducido nivel de capital y ventas: entre los ocupados en microempresas, 238 000 pertenecen a hogares que se encuentran en situacin de pobreza, y el grueso del empleo en este sector se halla en los estratos de menores ingresos.
242 b] Metodologa
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Se detectan cuatro momentos importantes de la investigacin, que no necesariamente siguen una lgica lineal. Se sistematiza la documentacin existente. Se relevan y analizan los estudios realizados sobre el fosis (clima organizacional, talleres de comunicacin, talleres zopp y otros). Esto se complementa con talleres participativos entre los profesionales y tcnicos del programa para detectar aspectos crticos de la gestin en las regiones que concentran la mayor parte de sus recursos (Regiones Metropolitana, iv y viii). Esto permite tener una primera visin de las reas que requieren un anlisis detallado. Se complementa e integra la informacin sobre la estructura y la gestin informal y transversal, realizando entrevistas focalizadas y reuniones de trabajo. El resultado de esta etapa es un diagnstico organizacional consensuado respecto a la estructura, los procesos y funciones del programa. Se concentra en el anlisis de los actores de diferentes niveles de la administracin con los que se relaciona el programa (nacional, regional y local). Se indaga su posicionamiento en relacin con dimensiones crticas de la gestin (instancias de coordinacin, comunicacin, impacto, y otras). Se complementa el diagnstico organizacional de la etapa anterior con la incorporacin de los resultados de la evaluacin de impacto del programa, permitiendo congurar un escenario integral de la dinmica de gestin. Se elaboran propuestas que permitan superar los puntos nodales en funcin de su viabilidad tcnica, normativa y poltica. Para su desarrollo, se realizaron entrevistas focalizadas y reuniones con los tomadores de decisiones. La estrategia seguida fue privilegiar la utilizacin de los estudios existentes y, al mismo tiempo, profundizar aquellos aspectos donde exista conocimiento limitado.
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Descripcin general del Programa a] Objetivos, destinatarios y productos El objetivo institucional del fosis es contribuir, por medio del Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa, a que microempresarios/as y sus familias al potenciar sus capacidades y ampliar sus oportunidades inicien o aceleren procesos sostenibles conducentes al mejoramiento de su calidad de vida. El Programa genera y distribuye productos orientados a la sostenibilidad y desarrollo de las microempresas mediante el nanciamiento de proyectos que pueden ser agrupados en las siguientes lneas de intervencin: i] capacitacin tcnica, en gestin, o en ambas; ii] asistencia tcnica o asesora en gestin, y iii] apoyo crediticio. Las tres lneas son ejecutadas por el Subprograma Licitaciones con Organismos Intermedios de Desarrollo (oid), a travs del cual se asignan recursos a los proyectos de esos organismos que resulten seleccionados en las licitaciones convocadas por el Programa. Para la lnea de apoyo crediticio, se ejecuta el Subprograma Licitaciones con Instituciones Financieras (ifi). La poblacin objetivo del Programa est constituida por microempresas y trabajadores por cuenta propia de ambos sexos, rurales o urbanos, que se encuentran en situacin de pobreza y marginalidad econmica. Las microempresas o trabajadores apoyados debern ser productores de bienes o servicios y, adems, cumplir con las siguientes caractersticas: Para la recepcin de productos correspondientes al subprograma de oid, los beneciarios deben contar con una dotacin mxima de hasta siete trabajadores y tener ventas mensuales mximas de un promedio de 150 UF (4 800 dlares). Para el acceso al crdito otorgado por instituciones nancieras (ifi) participantes en el Programa, los requisitos son: no contar con ms de diez trabajadores activos y no superar las 500 UF (15 000 dlares) o las 200 UF (6 300 dlares) de ventas mensuales promedio.
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En cuanto al Subprograma Licitaciones con Instituciones Financieras (ifi), su objetivo es facilitar el acceso de los micrompresarios a crditos otorgados por el sistema nanciero formal. Para ello se procura incentivar a las instituciones nancieras para que participen en el otorgamiento de crditos a las microempresas. El Subprograma subsidia a las instituciones nancieras seleccionadas para prestar el servicio por cada crdito aprobado y desembolsado. Ello tiene el propsito de solventar los costos de transaccin derivados de los requerimientos de atencin y evaluacin de solicitudes, que exigen personal entrenado con metodologas y procedimientos especcos, diferentes a los habituales en el mbito nanciero. La inversin fosis se realiza por medio de una licitacin de bonicaciones por crdito entre las instituciones dispuestas a concederlos.
cuadro 8 fosis:a Productos del Subprograma Licitaciones con Organismos Intermedios de Desarrollo (oid)
Productos Capacitacin en gestin y capacitacin tcnica Asesora en gestin Asistencia tcnica Descripcin Cursos, talleres u otras actividades grupales que abordan temas de gestin y especializacin tcnica Actividades de asesoramiento sobre problemas especcos de las microempresas realizadas en forma directa, presencial y personalizada Adaptada a cada unidad productiva atendida. Estas actividades son desarrolladas preferentemente en planta, en forma presencial y personalizada, y en general apuntan a resolver problemas tcnicos que constituyen un obstculo para el crecimiento y la expansin de la microempresa Actividad destinada a un grupo especco, que tiene como objetivo principal la solucin de problemas productivos (transferencia tecnolgica) y de comercializacin. Se diferencia de la capacitacin tcnica por el trabajo prctico y su especicidad Otorgamiento de crditos a microempresarios
Asesora tcnica en comercializacin y gestin
Asistencia crediticia
a
Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile. Fuente: Elaboracin propia.
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Caractersticas del modelo de organizacin y gestin a] La estructura organizacional El Programa de Apoyo a la Microempresa forma parte del fosis, cuya organizacin para la entrega de los servicios se constituye a travs de tres instancias: una ocina central, trece ocinas regionales y un conjunto de entidades ejecutoras externas, tales como bancos y una amplia gama de organismos intermedios de desarrollo (ong, fundaciones, corporaciones y otros). Esta estructura sirve de soporte a la gestin del Programa. La organizacin del fosis ha experimentado diversas modicaciones estructurales, pudiendo distinguirse dos modelos diferenciados. En un principio, la estructura organizacional fue concebida con una orientacin de tipo temtica, criterio a partir del cual se deni la departamentalizacin, diferenciando unidades especializadas para la gestin de cada programa. En el nivel central, en tanto que no participa directamente en la entrega de los servicios, existan dos departamentos sustantivos: Planicacin y Programas, con unidades especializadas para cada uno de ellos: microempresas, localidades pobres y otras. En el nivel regional, que tiene interaccin directa con los beneciarios, se reproduca la misma estructura. En respuesta a estudios realizados en 1995, el fosis inici un proceso de rediseo organizacional, pasando de una estrategia de gestin centrada en lo temtico a otra centrada en lo territorial. b] La descentralizacin El fosis ha avanzado hacia un estilo de gestin descentralizada, con respecto a la que se han dado pasos signicativos. Ms de 50% de la inversin social del fosis se ejecuta bajo modalidades descentralizadas. Cifra mayor a la meta presidencial para el ao 2000 (42%) y muy superior a la medida alcanzada por el conjunto del Estado (22%). En el caso de asistencia tcnica, asesora en gestin y capacitacin, desarrolladas por los Organismos Intermedios de Desarrollo (oid), stas funcionan descentralizadamente, con una asignacin de recursos realizada por medio de la interaccin entre el fosis, el
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gobierno regional y un comit tcnico de asignacin regional. c] Los procesos principales El Programa de Apoyo a la Microempresa del fosis desarrolla un conjunto amplio de procesos para el diseo, produccin y distribucin de sus productos. Algunos de stos son especcos de la gestin del programa en sus vertientes ifi y oid (procesos productivos), mientras que otros son transversales a todos los programas del fosis (procesos de asignacin presupuestal, procesos de monitora y evaluacin de programas y procesos de soporte o de apoyo). P Productivos Los productos de capacitacin, asistencia tcnica y asesora de gestin a microempresarios, ejecutados por las oid, as como el apoyo crediticio por intermedio de la banca privada (ifi), pueden ser descritos y analizados a travs de sus procesos principales. Capacitacin, asistencia tcnica y asesora de gestin (OID) Esta modalidad de intervencin del Programa se lleva a cabo mediante la realizacin de ocho procesos que siguen un orden secuencial. Como se observa en el diagrama *, esta cadena de eventos se inicia con la generacin de la oferta, seguida por los procesos de formulacin, evaluacin ex ante, seleccin y contratacin de proyectos, para llegar al proceso de ejecucin, durante el cual se desarrollan la supervisin y el pago a los ejecutores. Apoyo crediticio a travs de
IFI
Esta modalidad de intervencin se lleva a cabo por medio de la realizacin de siete procesos principales, que van desde la generacin de la oferta hasta la ejecucin de crditos. Durante la ejecucin se desarrolla simultneamente el proceso de supervisin y al nal de sta se realiza la ejecucin de pagos.
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diagrama 5 Procesos principales de gestin del programa de apoyo a la microempresa del fosisa
CONTEXTO SOCIAL Y ECONMICO NECESIDADES PROBLEMAS Procesos de diseo Presentacin y aprobacin presupuestaria Distribucin presupuestal MICROEMPRESARIOS PROGRAMA DE APOYO A LA MICROEMPRESA DEL FOSIS Procesos
OID
Procesos
IFI
IMPACTO
Monitoreo
Evaluacin ex post
Adquisiciones
Recursos humanos
Gestin financiera
Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile. Fuente: Elaboracin propia.

a
d] La relacin del Programa con el contexto Para analizar la vinculacin del Programa con el contexto en la gestin, se ha partido de la identicacin de sus actores ms relevantes y su posicionamiento respecto del apoyo efectivamente prestado a la microempresa. Los actores relevantes del entorno considerados en este estudio fueron los siguientes: asociaciones de microempresarios, gobierno regional, institucionalidad pblica en el mbito nacional, municipios, organismos pblicos del nivel regional, entidades del sector privado, un obispado y una universidad. En una primera aproximacin, se destacan dos puntos centrales: primero, que la relevancia del sector de microempresas en el pas es evidente para todos
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los entrevistados y, segundo, que el Programa es conocido en mayor o menor medida segn los actores. Los aspectos observados por la mayor parte de los entrevistados son los siguientes: En relacin con la comunicacin e informacin, se seala que desde el Programa no existen canales formales con instrumentos adecuados que permitan una comunicacin uida y sistemtica de carcter permanente. En cuanto a la percepcin de los actores acerca de los efectos del Programa, en general las opiniones destacan los cambios de mentalidad manifestados en las formas de gestionar sus negocios. Se destaca la creacin de asociaciones de microempresarios como consecuencia de la participacin en cursos de capacitacin ofrecidos por las ong seleccionadas en las licitaciones del fosis. Los entrevistados maniestan crticas, con respecto a la gestin del Programa, referidas fundamentalmente a la externalizacin. La imagen que prevalece es que las ONG son las primeras beneciadas y no los usuarios nales del Programa. Al respecto, algunos entrevistados mencionan que debiera replantearse una nueva relacin entre el Estado y las ong. Dado que los recursos son transferidos a estas entidades ejecutoras, se seala la utilidad de hacer un registro de los organismos intermedios sobre la base de su experiencia y el trabajo realizado. Se indica que a menudo las ong intervienen y se van, sin mayor compromiso con los resultados de la accin, por lo que muchas veces se pierde el trabajo y la inversin realizados. Esto tambin se relaciona con el seguimiento efectuado una vez ejecutado el proyecto. Las entrevistados plantean la necesidad de que sean consultados los microempresarios, tanto con respecto a los contenidos de los cursos como sobre el modo de intervencin que tendra mayor impacto. Del mismo modo, se requiere dar cuenta del papel fundamental que tiene el municipio, que debera ser considerado en el Programa, incorporndolo e incentivndolo para que tenga un papel ms activo en el desarrollo de polticas e iniciativas. Los entrevistados coinciden en la necesidad de contar con un mayor conocimiento y comprensin de la realidad local, dada la poca exibilidad del Programa para adaptarse e innovar.
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En congruencia con las restricciones observadas, los aportes propuestos por los entrevistados se relacionan con el fortalecimiento de su participacin en el diseo y la gestin: trabajar en conjunto en actividades especcas e incentivar la complementacin mediante alianzas interinstitucionales, participar en la denicin de una estrategia de fomento productivo en el mbito regional, estimular el desarrollo local, entregar informacin sobre sus realidades especcas as como del contexto econmico y sus particularidades.
El Programa desde una perspectiva estratgica En esta seccin se presentan los resultados del anlisis del Programa y, dentro de los problemas identicados, aquellos que presentan el carcter de nodos estratgicos. A partir del anlisis de los nodos y sus causas, se han denido ejes de cambio del Programa que apuntan a la revisin de la formulacin y a la introduccin de mejoras en los procesos de trabajo. Para la elaboracin de las propuestas se ha prestado atencin a los factores facilitadores del cambio. Tambin se presentan algunas reexiones sobre la cuestin del impacto del Programa en el marco de la poltica social. a] Los nodos estratgicos La identicacin de los nodos estratgicos se ha realizado alrededor de dos dimensiones: diseo y gestin. Los nodos de diseo remiten a factores derivados de la formulacin del Programa, en tanto que los nodos de gestin reeren a aspectos de los procesos de trabajo de los responsables de su ejecucin. Por otra parte, se advierte que algunos nodos crticos en la gestin se relacionan directamente con la externalizacin de los servicios, lo que permite ubicar debilidades en el organismo contratante, los operadores externos y su vinculacin. En el diagrama 6 se resumen los nodos identicados.
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diagrama 6 Senderos estratgicos: diseo y gestin del programa de apoyo a la microempresa del fosisa
DISEO DEL PROGRAMA GESTIN DEL PROGRAMA
Actualizacin y sistematizacin de diagnsticos Caracterizacin de poblacin objetivo por segmentos Definicin de objetivos de impacto e indicadores de logro
Desarrollo de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin
Fortalecimiento de comunicacin y coordinacin con actores del contexto
Ajustes e innovaciones en el diseo de productos
Regulacin de la actuacin de organismos intermedios
Ajuste en el diseo organizacional (gestin territorial)
Explicacin de alcances y limitaciones. Complementariedad con otros organismos
Fortalecimiento del sector de OIDb
Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile. Organismos intermedios de desarrollo. Fuente: Elaboracin propia.
a b
i] Los nodos de diseo Los tres nodos identicados en la formulacin estn fuertemente imbricados entre s:
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Insuciente denicin de los objetivos de impacto El objetivo de impacto del Programa que los microempresarios, trabajadores y sus respectivas familias mejoren sus condiciones de vida materiales y no materiales es demasiado amplio y no incluye criterios que permitan la operacionalizacin para su medicin y evaluacin. El enunciado de un objetivo tan amplio no permite el anlisis de la pertinencia de los productos entregados por el Programa. Al respecto, una cuestin no resuelta en el interior del Programa es la denicin de los objetivos de intervencin sobre distintos aspectos de la problemtica social atendida: superar pobreza, crear empleo, incentivar el desarrollo de la microempresa, crear y fortalecer capacidades empresariales, o una combinacin de todos ellos. El debate sobre los objetivos remite a la orientacin del Programa hacia el mbito social, el productivo o ambos. Asimismo, constituye una limitacin de partida para la evaluacin de las acciones y la introduccin de cambios en el diseo y la gestin. Productos insucientes para resolver la problemtica del sector El anlisis de este nodo permite identicar factores que hacen que los productos del Programa sean insucientes para resolver la problemtica que se propone superar. Un primer grupo de causas ataen a factores exgenos, que inciden en la capacidad de diagnstico del problema y en la denicin y actualizacin de los productos: Ausencia de una estrategia de desarrollo para el sector, tanto desde el fosis como del mbito de gobierno nacional. Insuciente enfoque de desarrollo local en sintona con procesos econmicos regionales. La complejidad y fragilidad del sector de la microempresa exigen una continua revisin de los productos del Programa, sobre la base de estudios de demanda y de la prospectiva del desarrollo econmico. Las dicultades que enfrentan los microempresarios(as) son mltiples y varan segn el nivel de desarrollo de la microempresa y su realidad local.
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Escasa complementariedad del Programa con otros destinados al sector. Otros factores estn directamente relacionados con la denicin de los productos, respecto a los cuales se ha observado crticamente lo siguiente: tiempo de intervencin insuciente falta de innovacin y pertinencia de los contenidos y metodologas de capacitacin y asistencia no se contempla el apoyo explcito a organizaciones de microempresarios no se asume como objetivo la creacin de microempresas ni su formalizacin cobertura insuciente. Ausencia de segmentacin de la poblacin objetivo El concepto de microempresa no tiene ningn lmite inferior en cuanto a rea de actividad, escala de operacin y tipo de organizacin empresarial, remitiendo por lo tanto a un sector muy heterogneo. La denicin de la poblacin objetivo del Programa es muy general y no da cuenta de su enorme variabilidad en trminos de sus competencias y capacidades adquiridas, las caractersticas de su actividad que oscila entre el trabajador independiente y el microempresario que tiene un taller con cinco personas a su cargo, con diferentes grados de tecnologa y formalizacin y los ingresos percibidos, entre otras variables. La consideracin de la heterogeneidad de la poblacin objetivo es central para una adecuada denicin de los productos que se ofrecen, as como para la determinacin de sus criterios de asignacin. En consecuencia, existe una produccin y distribucin que homogeniza las necesidades, lo que implica una inadecuada utilizacin de los recursos en funcin de su impacto potencial. Por otra parte, la falta de diagnsticos sobre la situacin de partida de los destinatarios no brinda los insumos requeridos para la evaluacin de los resultados del Programa.
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ii] Los nodos de gestin Se han identicado cinco nodos en la gestin del Programa, que se ubican en los procesos condicionados por la externalizacin de los servicios: Deciencias en la vinculacin con los organismos ejecutores externos Se aprecia una dbil regulacin por parte del Programa sobre los organismos ejecutores en la especicacin de sus obligaciones para lograr los resultados esperados. A este respecto, se observa que las pautas y el seguimiento se centran en el cumplimiento de los estndares contractuales de entrega de productos y no en su pertinencia y la calidad de los bienes o servicios entregados. No existe un registro de calicacin de ejecutores, construido sobre la base de la evaluacin del desempeo, que tenga efecto sobre las contrataciones de servicios. La ausencia de una poltica clara sobre esta materia no opera como un estmulo a la mejora de estas instituciones, con las consecuencias que esto trae para la calidad y los costos de los servicios. Estos organismos presentan un importante grado de vulnerabilidad nanciera, dependiendo en gran medida del fosis, as como debilidades en la profesionalizacin de sus recursos humanos y la tecnologa de que disponen. Debilidades de los organismos ejecutores La heterognea calidad de los productos a nivel nacional es consecuencia de la diversidad en la formulacin y ejecucin de los proyectos. Ello obedece a debilidades tcnicas de los ejecutores, evidenciadas en los insucientes diagnsticos de necesidades, una deciente formulacin de los proyectos y metodologas de trabajo inadecuadas. La ejecucin tambin permite detectar insuciencias en la evaluacin ex ante de los proyectos realizada por los evaluadores externos contratados por el fosis. Sistema de supervisin inadecuado Se realiza una supervisin generalista sobre una gran cantidad de
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proyectos de distinta temtica en un mismo territorio, que resulta insuciente para controlar la gestin y proporcionar la informacin necesaria para la toma de decisiones. En este sentido, la contribucin de la supervisin al monitoreo es escasa y se centra en el control de cumplimiento de actividades y entrega de productos, descuidando su calidad y pertinencia. Los tiempos de que disponen los supervisores son insucientes y no en todos los casos stos tienen las competencias necesarias para el anlisis y seguimiento de los proyectos a su cargo. Insuciente gestin del entorno Este nodo se ha denido en relacin: al papel que se asigna al contexto en la gestin a la comunicacin e informacin entre el Programa y los actores externos. El primero reere al escaso fomento al entorno local de la microempresa y al insuciente desarrollo de gestiones de cooperacin. El segundo aspecto remite a la inexistencia de canales e instrumentos de comunicacin formales y sistemticos con los actores externos. Los municipios no reciben informacin actualizada sobre el desarrollo del Programa ni de las acciones previstas a realizar en su mbito o de los resultados obtenidos. Del mismo modo, la promocin de los servicios del Programa no llega a las localidades. Limitaciones del monitoreo y la evaluacin Desde el inicio del Programa se han realizado diferentes estudios y evaluaciones, as como tambin ha habido cambios importantes en el nivel institucional, pero son escasas las acciones concretas que den cuenta globalmente de un aprendizaje internalizado despus de aos de ejecucin como resultado de la intervencin del fosis. Se ha sealado al respecto la escasa articulacin y falta de integralidad del monitoreo y la evaluacin, que no permiten obtener informacin suciente sobre la efectividad alcanzada. Distintos problemas han sido identicados: insuciente monito-
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reo, diversidad de evaluaciones con objetivos diferentes y resultados no comparables, ausencia de evaluaciones sobre gestin (interna al fosis) y escasa retroalimentacin desde la gestin regional a la gerencia central, entre otros. b] Los senderos estratgicos El esquema siguiente resume las acciones principales contenidas en los senderos de cambio propuestos a n de mejorar la eciencia y el impacto del Programa: i] Los senderos de cambio relacionados con el diseo Un primer requisito del cambio estratgico reside en la superacin de los nodos identicados en la denicin de objetivos, poblacin meta y productos del Programa, lo que es prioritario dada su directa incidencia sobre el impacto de la inversin. Ello exige un anlisis de los diagnsticos disponibles en el sector, junto con estudios complementarios que permitan una mejor comprensin del problema y una aproximacin a la heterogeneidad de caractersticas y necesidades de la poblacin afectada. A partir de un diagnstico ms preciso, es posible denir los objetivos de impacto del Programa y, en funcin de ello, disear o ajustar los productos que, con los recursos adecuados, permitan obtener los cambios esperados en los destinatarios. Las acciones a emprender tendran como resultado los siguientes productos: diagnstico actualizado sobre la problemtica del sector, a partir de la consideracin de distintas variables, causas y efectos diagnstico preliminar sobre necesidades de la poblacin objetivo, que contemple su diversidad y heterogeneidad caracterizacin global y por segmentos de la poblacin objetivo, que permita identicar tipos de microempresario segn caractersticas y necesidades denicin de las reas de intervencin del Programa, objetivos de impacto, metas, supuestos, indicadores de logro y fuentes de vericacin
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diseo o ajuste de los productos actuales a los objetivos de impacto del Programa identificacin de riesgos, alcances y limitaciones de la intervencin. Para el desarrollo de las acciones propuestas, se sugiere la constitucin de un comit tcnico ad hoc, en que participen los actores responsables del Programa, del nivel central y regional del fosis, el Departamento de Evaluacin de Impacto y el programa de apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (gtz) para el desarrollo del fomento productivo en el interior del fosis. Una vez conformado este grupo y denido un plan de trabajo, deberan desarrollarse mecanismos e instancias de participacin activa de los beneciarios y ejecutores externos, de modo tal de garantizar una mirada amplia del problema social y las alternativas de accin para su superacin. Finalmente, los productos tendran que ser validados con otros actores externos vinculados con el fomento productivo y desarrollo local. Es fundamental considerar e insistir en la participacin de los beneciarios en las instancias de rediseo del Programa. ii] Los senderos de cambio con respecto a la gestin Los nodos identicados, esto es, aquellos problemas presentes en la organizacin y gestin del Programa que limitan crticamente las posibilidades de incrementar la eciencia y el impacto de las acciones, permiten construir dos senderos centrales del cambio estratgico: el diseo y puesta en prctica de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin, que se articule con el desarrollo de estrategias de comunicacin y coordinacin con los actores centrales del contexto el fortalecimiento de la ejecucin de los servicios, mediante ajustes en los mecanismos de vinculacin del fosis con los organismos intermedios en el marco del Programa y las acciones orientadas al fortalecimiento del sector.
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Sistema integrado de monitoreo y evaluacin de impacto La aplicacin de un sistema de control de gestin, seguimiento y evaluacin de impacto de los programas fosis se orienta a lograr una mayor integralidad de las acciones y los resultados que favorezcan la toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. Para ello, un factor facilitador importante es que actualmente el fosis ha iniciado el diseo de un sistema nacional de supervisin, junto con un sistema de evaluacin de desempeo de las distintas unidades y el personal. Se propone que el nuevo modelo asigne una mayor responsabilidad y autoridad a las direcciones regionales con respecto a la evaluacin de resultados e impacto de los proyectos. Del mismo modo, deberan generarse instancias de participacin de los ejecutores, beneciarios y otros organismos locales competentes en la materia. La oportunidad y caractersticas del diseo de un sistema de esta naturaleza permite incluir la denicin de estrategias y mecanismos de coordinacin y comunicacin con los actores del contexto, que deben ser identicados e incorporados en la gestin. No slo interesa denir su participacin en el seguimiento y evaluacin de los proyectos, sino tambin su posicin en la red de comunicaciones del Programa. Se sugiere una estrategia de comunicacin e informacin uida con el entorno, por medio de mecanismos tales como: informativos que contengan, por ejemplo, las comunas en las que se est interviniendo, novedades respecto al desarrollo del Programa, resultados de la intervencin, proyecciones del Programa y otros. Complementariamente, debe agregarse una instancia de intercambio de conocimiento e informacin para potenciar y mejorar las acciones emprendidas. Con tal n ser tambin importante profundizar el enfoque de gestin centrado en lo territorial, que si bien es pertinente para organizar la intervencin social, requiere una mayor atencin de la especicidad sectorial. El estudio realizado sobre opiniones de actores relevantes para el Programa permite destacar como factor facilitador su disposicin a participar y realizar diferentes aportes: coordinacin interinstitucio-
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nal, denicin en conjunto de las estrategias de fomento productivo regional y desarrollo local, intercambio de informacin, entre otros. Se puede decir que hay un entorno favorable para el desarrollo del Programa y estn dadas las condiciones para mejorar y potenciar la relacin con ste mediante acciones concretas. Esto permitir fortalecer las acciones orientadas a mejorar la intervencin territorial del fosis. La denicin de indicadores de monitoreo y evaluacin de los proyectos permitir acordar los requerimientos de competencia tcnica profesional y los procedimientos ms adecuados de articulacin con actores del contexto. Fortalecimiento de la ejecucin El segundo sendero responde a la importancia estratgica de fortalecer la ejecucin, por medio del perfeccionamiento de los mecanismos de regulacin y organismos intermedios. El llamado tercer sector tiene un papel importante en el desarrollo del pas, en especial cuando el tamao del Estado ha disminuido notoriamente en los ltimos decenios. En este sentido, las ong y los organismos intermedios de desarrollo (oid) sin nes de lucro debieran constituir el eje en torno del cual se movilice y organice la sociedad civil: estn cerca de la gente y sus problemas, conocen el trabajo en terreno, tienen vocacin de servicio. En el actual escenario, en que los distintos sectores han ido cambiando su posicin y papel en el desarrollo del pas, el fosis tiene la oportunidad de aportar desde su mbito de intervencin, debido a que es un referente en el campo de la accin social. Para el fosis, el tercer sector es clave en tanto que delega en ste la formulacin y ejecucin de los proyectos. El mejoramiento de la ecacia y eciencia de la ejecucin exige por parte del Programa una mayor regulacin en relacin con los mecanismos de externalizacin. Se han identicado al respecto tres lneas de actuacin: la creacin de un registro de organismos intermedios y su calicacin sobre la base de criterios de calidad institucional una mayor especicacin de las obligaciones de estos organismos11
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En el caso de las instituciones nancieras que dan el servicio de crdito del
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con respecto a los resultados esperados sobre los destinatarios un sistema de evaluacin de desempeo que alimente las sucesivas contrataciones y a la vez se constituya en un estmulo a la mejora institucional. La construccin de este sendero se relaciona con las otras propuestas de cambio. El rediseo del Programa permitir identicar estndares de calidad en funcin de los servicios denidos y el impacto esperado, los que a su vez son un insumo central para denir las condiciones que deben reunir los operadores externos y los requisitos de calidad a los que deber ajustarse su actuacin. Por otra parte, el diseo del sistema de monitoreo y evaluacin implica la denicin de indicadores de calidad institucional y desempeo que alimenten el seguimiento de los operadores externos. A su vez, el desarrollo de estrategias de comunicacin y coordinacin con actores del contexto es una fuente importante de difusin de las experiencias y recomendaciones para el mejoramiento de la gestin. El fortalecimiento institucional es central, en tanto que una mayor regulacin del sector de organismos intermedios no es suciente para mejorar los productos del Programa. Se ha observado la necesidad de desarrollar acciones de transferencia tecnolgica y estmulo a la coordinacin institucional que contribuyan a una mayor solidez y sostenibilidad del sector. Cabe destacar la importancia de considerar a la descentralizacin en el diseo entre los senderos propuestos. Para ello, ser importante discernir entre la descentralizacin de decisiones estratgicas y de focalizacin que debieran mantenerse en el fosis, sea en el nivel central o de las direcciones regionales, y aquellas que remiten al apoyo para la formulacin y ejecucin de proyectos, el seguimiento de los usuarios y los impactos alcanzados. La participacin de organismos del nivel local o regional en la formulacin y el seguimiento de las acciones es una va de fortalecimiento y aprendizaje sobre las necesidades sociales y las alternativas adecuadas para su superacin. Asimismo, resulta relevante el
Programa, habra que reevaluar las condiciones que ellas solicitan, considerando las caractersticas y fragilidad del sector microempresarial.
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desarrollo de estrategias para la participacin de los beneciarios, que permitan su incorporacin como actores activos en los procesos de la gestin.
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paraguay: el programa de inversiones sociales (propais). secretara de accin social (sas) Introduccin El Programa de Inversin Social (propais) es una iniciativa de poltica pblica sin antecedentes en Paraguay, cuya ejecucin se inici a mediados del ao 1997. Constituye uno de los ltimos fondos de inversin social creados en Amrica Latina con el apoyo nanciero del bid. Su principal objetivo es contribuir a mejorar la calidad de vida de los grupos sociales ms vulnerables mediante el nanciamiento de proyectos orientados a satisfacer demandas sociales relacionadas con saneamiento ambiental, atencin de la salud, alfabetizacin, capacitacin, servicios sociales y proyectos productivos. Para los efectos de la investigacin, el periodo de ejecucin considerado ha sido el transcurrido entre los meses de septiembre de 1997 y octubre de 1998. Metodologa El estudio de la gestin social del Fondo de Inversin Social (fis) del Paraguay se sustenta en la racionalidad de la investigacin-accin, realizando aproximaciones sucesivas con los distintos actores involucrados en su gestin. En esta investigacin se entremezclan tres momentos metodolgicos que permiten describir el proceso: diagnstico organizacional, anlisis estratgico y diseo de intervencin. Estas instancias permiten encadenar la visin de distintos actores, para elaborar el diagnstico y consensuar los cambios requeridos. Para esto se utilizaron instrumentos cualitativos, tales como grupos focales, talleres, entrevistas a profundidad, cuestionarios annimos, observacin participante y anlisis documental. A continuacin se sintetiza el contenido de los principales momentos de la investigacin. a] Diagnstico organizacional. Tiene como vertientes complementarias el anlisis de la documentacin existente y la consulta con infor-
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mantes clave para identicar las variables que limitan o contribuyen a la gestin del programa. Estos antecedentes permiten hacer una primera aproximacin a los problemas sociales y a los aspectos formales e informales de la gestin del fis (proceso, estructura, funciones, clima e incidencia del contexto). Los instrumentos fueron elaborados atendiendo a la particularidad de cada actor, cuidando que la informacin fuera incorporada en las variables previamente identicadas. Se realizaron entrevistas focalizadas con los actores relevantes (gerentes, beneciarios, representantes del Banco Interamericano de Desarrollo [bid], ministerios sociales, Unidad Financiera de la Presidencia de la Repblica, ong, consultores). Con los beneciarios del programa se conformaron grupos focales, y a los profesionales y tcnicos del fis se les formul un cuestionario autoadministrado, complementado con talleres y entrevistas. b] Anlisis estratgico. Integra los elementos del diagnstico preliminar de la etapa anterior, en el que se llevaron a cabo las siguientes tareas: i] Anlisis simple de frecuencias por medio de una matriz de variables y actores para la misma unidad de anlisis. ii] Anlisis cruzado, que relaciona las opiniones de los diferentes grupos de entrevistados para determinar sus coincidencias y diferencias en cada una de las variables. iii] Anlisis de coherencia (o causalidad entre variables), que relaciona los resultados del anlisis cruzado considerando el diseo, la gestin, la participacin y las organizaciones sociales. La lgica subyacente es que los actores que intervienen en la gestin tienen relaciones de interdependencia, por lo que solamente su anlisis conjunto permite visualizar adecuadamente la red que constituyen. A partir de la validacin de las estructuras causales, se identican las lneas de intervencin con el objeto de orientar la gestin del programa hacia el impacto.
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c] Elaboracin de la propuesta. A partir del consenso sobre los ejes de cambio, se identican, seleccionan y operacionalizan los senderos estratgicos bajo el criterio de la viabilidad de su aplicacin. Existe una dinmica de intercambio y ajuste con los profesionales y tcnicos del programa, con el n de priorizar las acciones requeridas por las intervenciones previstas. Se incorpora la opinin de expertos y tomadores de decisiones para denir la temporalidad, la secuencia y los responsables de las acciones especcas.
El problema de la pobreza La pobreza se maniesta en distintos aspectos de la vida social y afecta de manera diferenciada a los grupos sociales. Con la democracia se ha instaurado un proceso de mayor transparencia y visibilidad de los problemas sociales que, entre otras cosas, se expresa en la voluntad poltica para articular una estrategia de cambio social. La iniciativa de constituir un Fondo de Inversin Social responde al objetivo de introducir mayor exibilidad, rapidez y eciencia en la solucin de problemas sociales urgentes de los grupos ms vulnerables de la sociedad. Permite integrar la visin y los aportes de distintos actores (organizaciones comunitarias, ong, fundaciones, sector privado en general) en la solucin de los problemas sociales.
Aspectos institucionales y nanciamiento El Programa se ejecuta por intermedio de la Secretara de Accin Social (sas)12, rgano de la estructura administrativa dependiente de la Presidencia de la Repblica.
Como una forma de abordar las problemticas sociales desde un mbito ms estratgico, se crea la Secretara de Accin Social en 1995, cuyo objetivo central es orientar el conjunto de las acciones gubernamentales en el mbito de las polticas sociales, tal como se establece en el Plan Estratgico para el Desarrollo Social.
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Pueden ser ejecutores de proyectos y acceder al nanciamiento del Programa entes del sector pblico y privado: gobernaciones, municipalidades, rganos descentralizados del gobierno central, ong, organizaciones comunitarias o juntas vecinales y cooperativas de productores y similares.
Descripcin del programa a] Objetivos El objetivo general del Programa es el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones en situacin de vulnerabilidad y extrema pobreza en Paraguay mediante el nanciamiento de proyectos sociales y la promocin de medidas de racionalizacin y focalizacin del gasto pblico en bienestar social. Las principales lneas de intervencin del propais ataen a la ejecucin de pequeos proyectos de inversin en obras y servicios, destinados a atender a poblaciones en situacin de extrema pobreza y grupos vulnerables. b] Caractersticas del servicio Los bienes y servicios que brinda el Programa se diferencian segn los proyectos, que pueden clasicarse en: Productivos o de generacin de ingresos: apoyan el desarrollo de pequeas unidades de produccin. Saneamiento ambiental: consisten en la implantacin, construccin o recuperacin de: i] servicios sanitarios sencillos (letrinas, pozos spticos, baos); ii] suministro de agua potable (aljibes, pozos y otros), y iii] educacin sanitaria y ambiental. Educacin y capacitacin: destinados a infraestructura (construccin, reforma o rehabilitacin), equipamiento de centros educativos y capacitacin para jvenes y adultos. Salud: su objetivo es apoyar la operacin, construccin, ampliacin o rehabilitacin de servicios de: i] atencin primaria de salud en zonas rurales o urbano-marginales; ii] rehabilitacin de discapaci-
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tados fsicos y mentales, y iii] atencin especial en salud, requerida por grupos vulnerables. Servicios sociales: dirigidos a la construccin, expansin y operacin de servicios integrados de atencin a nios de la calle, servicios de atencin a mujeres, jvenes y ancianos, guarderas infantiles y domiciliarias y centros comunitarios. c] Modelo de gestin El modelo de organizacin y gestin del Programa se estructura en torno de la externalizacin de los servicios. El organismo estatal tiene a su cargo la convocatoria a las entidades, la denicin de las pautas que debern reunir los proyectos seleccionados para el Programa, su aprobacin, el nanciamiento de 90% de los costos estimados y la supervisin de las acciones. Las entidades ejecutoras deben realizar la deteccin de necesidades de grupos que renan las condiciones de poblacin objetivo denidas por el Programa, la elaboracin de proyectos de acuerdo con las pautas de diseo y presentacin y, en caso de ser aprobados, la ejecucin de las acciones segn la programacin acordada y los resultados comprometidos. Deben, adems, aportar 10% de los recursos requeridos y afrontar los costos de diseo y coordinacin de la ejecucin, que no reciben nanciamiento alguno por parte del Fondo. Este esquema de distribucin de funciones sugiere la fuerte imbricacin de las acciones de estos actores, que se condicionan mutuamente en el desempeo de su labor.
El Programa desde una perspectiva estratgica La gestin se ve afectada por factores externos e internos a la organizacin responsable del Programa. Como resultado del estudio, se ha identicado cinco pilares nodales que actan como limitantes para la consecucin de los objetivos de impacto propuestos. Se han agrupado de acuerdo con las posibilidades de ejercer inuencia sobre ellos, en remotos, es decir, aquellos sobre los que es difcil inuir; inmediatos, aquellos sobre
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los cuales se puede actuar en gran medida y, por ltimo, internos, sobre los que la sas tiene un altsimo grado de capacidad de incidencia. Ellos son: Nodos del contexto remoto: falta de una poltica social Nodos del contexto inmediato: incapacidad de las entidades ejecutoras debilidad de la participacin comunitaria Nodos internos: debilidad de diseo del Programa debilidad de la gerencia interna Estos factores remiten a la pertinencia del diagnstico social e institucional y su expresin en criterios de diseo y gestin. En efecto, ciertas limitaciones del diseo del Programa no logran generar condiciones adecuadas para instrumentar el desafo que contiene esta nueva propuesta para el pas, que implica entre otras cosas externalizar las prestaciones de servicios. Adems, la propia organizacin adoptada, desde el punto de vista de la organizacin interna y el perl de las entidades externas, no alcanza a responder con efectividad a los requerimientos de una gestin exible debido a deficiencias que repercuten en su capacidad de respuesta y aprendizaje. Los nodos del entorno remoto El primer nodo se sita en el contexto remoto y reere a la falta de una poltica de Estado en materia social, lo que repercute en la agenda de prioridades en el campo del accionar poltico. Esta situacin es el resultado de la inestabilidad poltica existente durante el periodo de anlisis, y afecta al proceso de toma de decisiones, as como a la conformacin de los niveles gerenciales y mandos medios. Tambin inuye el incipiente proceso de democratizacin y consolidacin de la institucionalidad pblica.
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Los nodos del entorno inmediato En el entorno inmediato se ha identicado dos pilares nodales, debilidad en la gestin de las entidades ejecutoras y debilidad en la participacin comunitaria, sobre los cuales el Programa puede incidir mediante estrategias de promocin y fortalecimiento. El diseo no ha previsto el nanciamiento por parte del Programa de los costos derivados de la formulacin y gestin de los proyectos, situacin inusual en los fondos de inversin social, que al externalizar los servicios contemplan el pago por la gestin del proyecto. Ello probablemente explique que el Programa no haya obtenido respuesta positiva de las pocas entidades del medio dotadas con capacidad y potencial para la consecucin de los objetivos perseguidos. La oferta de proyectos se concentra en organizaciones de carcter lantrpico, tales como entidades religiosas, asociaciones, comisiones de padres y vecinales, entre otras. Estas entidades presentan en general un dbil desarrollo institucional, expresado en su falta de registro jurdico, la carencia de estatutos o normas generales e insucientes competencias profesionales para la formulacin y gestin de proyectos sociales. Las debilidades de gestin se centran en tres reas, como se presenta en el diagrama 7.
diagrama 7 Nodo del entorno inmediato: debilidad en la gestin de las entidades ejecutoras
Gestin de las entidades ejecutoras
Debilidades y restricciones para formulacin de proyectos
Deficiencias en la puesta en prctica de los proyectos
Cobertura territorial limitada
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Las debilidades que presentan las entidades ejecutoras en la formulacin y puesta en prctica de proyectos, as como en la limitada cobertura territorial, explican sus problemas de gestin. En cuanto a la debilidad de la participacin comunitaria, este nodo se apoya en el hecho de que, a medida que se agudiza la pobreza, la probabilidad de organizarse y demandar servicios disminuye. En el diagrama 8 se identican tres aspectos que inciden en la participacin comunitaria.
diagrama 8 Nodo del entorno inmediato: debilidad de la participacin comunitaria
Participacin comunitaria
Demanda social
Conocimiento del Programa
Participacin en la formulacin
El modelo de externalizacin asume que las poblaciones vulnerables tienen capacidad para expresar sus demandas, las que se traducen en proyectos; sin embargo, la experiencia del Fondo indica lo contrario. Los nodos del entorno interno En este nivel se encuentran dos de los pilares ms importantes en relacin con las altas posibilidades de actuar sobre ellos, que son la debilidad del diseo del Programa y la gerencia interna de ste. En lo relativo al diseo, se ha identicado varios factores que inciden en su debilidad, como se muestra en el diagrama 9. La concepcin inicial del Programa supone la existencia de entidades con suciente capacidad para realizar las tareas de identi-
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cacin, formulacin, ejecucin, operacin y evaluacin de un proyecto social. Sin embargo, esto no se condice con la capacidad mostrada por el sector respecto de su institucionalizacin, los recursos humanos y las tecnologas de gestin. A ello se agrega que en muchos casos no disponen de recursos, lo que no les permite afrontar la exigencia de contar con fondos de contrapartida. Las principales debilidades del diseo se explican por las limitaciones del sistema de evaluacin, la complejidad de las pautas de presentacin de proyectos, los criterios utilizados para la seleccin, la imprecisin de los objetivos de impacto y la escasa capacidad de las entidades ejecutoras.
diagrama 9 Nodo interno: debilidad de diseo del Programa
Diseo del Programa
Capacidad de las entidades ejecutoras
Objetivos de impacto
Criterios de seleccin de proyectos
Pautas de presentacin
Sistemas de evaluacin del Programa
En cuanto al segundo pilar nodal identicado en el sistema interno, denominado gerencia interna del Programa, comprende todo lo relacionado con el gerenciamiento de las acciones a cargo del organismo estatal. Han sido identicadas cuatro variables, en las que se ubican nodos explicativos de deciencias en la gerencia (vase el diagrama 10).
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diagrama 10 Nodo interno: debilidad de la gerencia del Programa
Gerencia interna del Programa
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Clima organizacional
Mercadeo social
Gerencia de recursos financieros
Posicin institucional de la SASa
Secretara de Accin Social. Fuente: Elaboracin propia.

a
Las propuestas de cambio El esfuerzo de sistematizacin y priorizacin de acciones trabajadas por el equipo del Programa mediante talleres y entrevistas focalizadas apunta a pasar de una lgica de producto a otra de impacto, adecuando el diseo y capacidad de aprendizaje y regulacin (monitoreo y evaluacin), en complementacin con acciones destinadas a fortalecer las entidades intermediarias como una forma de generar condiciones para la externalizacin. a] Estrategias de intervencin Las prioridades de intervencin sobre los nodos permiten denir dos estrategias centrales, en torno de las cuales sistematizar las acciones.13 La primera se relaciona con el diseo, y contempla dos lneas de intervencin: una de ellas se reere al ajuste de la formulacin del Programa en lo relativo a la denicin del impacto, los criterios de asignacin de recursos, la focalizacin y la evaluacin. La otra lnea se orienta hacia la denicin de un marco institucional que contribuya al fortalecimiento de la poltica social, sobre la
13 Se reere al conjunto de acciones propuestas por los actores del Programa y que fueron elaboradas durante la realizacin de un taller y ampliadas mediante consultas individuales.
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base de una mayor integracin horizontal de las distintas agencias especializadas. El otro eje estratgico se dirige a otorgar viabilidad a la externalizacin de servicios por medio del fortalecimiento de la oferta y la demanda en un escenario en que el Estado incremente su capacidad de regulacin de la calidad, pertinencia e impacto de los proyectos. As, se denen dos mbitos de intervencin: las entidades ejecutoras, cuyo fortalecimiento es condicin necesaria para una satisfactoria ejecucin del conjunto de proyectos que integran el Programa, y la gerencia interna, de la que se demanda una capacidad de acompaamiento de la ejecucin que contribuya al mejoramiento continuo de la calidad. b] Las principales acciones propuestas i] Diseo del Programa Las acciones se orientan a la consecucin efectiva de los objetivos del Programa (impacto), la atencin de los sectores ms vulnerables (focalizacin) y las posibilidades de seguimiento del Programa (evaluacin). Pueden resumirse como sigue: Mejoramiento del impacto: una de las primeras acciones consistir en establecer las dimensiones de impacto y de producto para el Programa y los proyectos. Se espera lograr una especicidad en la denicin del impacto, la revisin y adecuacin de los criterios de seleccin y las pautas de presentacin de proyectos. Mejoramiento de la focalizacin: para ello se denen dos lneas principales de trabajo; el mapeo estratgico de la focalizacin y, en la misma direccin, la distribucin de recursos por rea geogrca y sectores, que facilitar la descentralizacin de las acciones. Establecimiento de un sistema de evaluacin del Programa: las posibilidades de actualizacin del conocimiento y el logro de la efectividad, eciencia e impacto exigen la instauracin de un sistema de monitoreo y evaluacin de los distintos procesos del Programa y los proyectos. Para su gestin, se contempla la realizacin de una evaluacin intensiva de proyectos en forma aleatoria.
272 ii] Fortalecimiento de las entidades ejecutoras
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Las acciones en este mbito se orientan a mejorar la calidad de los proyectos mediante el fortalecimiento de la capacidad tcnica y de gestin de las instituciones que estn a cargo de la externalizacin de servicios. Para ello se propone: capacitacin de las entidades ejecutoras en formulacin y gestin de proyectos sociales desarrollo de un sistema de calicacin de las entidades, que permita asignar la ejecucin a aquellas que demuestren mayor capacidad estmulo a la participacin de entidades descentralizadas, con el n de responder en forma adecuada a la dispersin y diversidad de los grupos vulnerables. iii] Gerencia interna En este campo las acciones estn fuertemente imbricadas, en tanto que modicaciones en la denicin de los procesos pueden implicar cambios en la estructura y a la vez demandar nuevas competencias profesionales por parte de los equipos tcnico-administrativos. Las principales acciones propuestas pueden resumirse como sigue: Mejoramiento de la estructura organizacional: En este mbito se visualizan las siguientes acciones: implementacin de pasantas rotativas para el personal en las diversas unidades; coordinacin y sistematizacin de los procedimientos coincidentes a cargo de las unidades responsables del seguimiento y la administracin. Dada la externalizacin de los servicios, resulta fundamental una slida estrategia de comunicacin con las entidades ejecutoras y una mayor presencia in situ para supervisar los avances y difundir las experiencias. Mejoramiento de los procesos: la denicin de un plan de accin anual constituye una orientacin til para el funcionamiento del Programa. Por otra parte, es indispensable contar con una estandarizacin de la calidad de los servicios prestados.
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El Programa debe contar con la participacin de las entidades con mayor experiencia en el campo de accin del rea social, convocadas mediante llamados a licitacin pblica. De manera concomitante, se deben disear paquetes de proyectos, de modo de dar respuesta a demandas relevadas por la sas, pero no identicadas por las entidades externas.
Conclusiones El anlisis realizado sugiere que la gestin orientada hacia el impacto del Programa requiere, en primer lugar, condiciones institucionales que entreguen seales claras de la poltica en la que se inserta; en segundo lugar, asegurar las condiciones mnimas para la externalizacin de servicios y, por ltimo, una organizacin con capacidad de gestin dirigida al mejoramiento continuo de las acciones. Se destacan los aspectos relacionados con la externalizacin de los servicios, dada la importancia que tienen para el mejoramiento de la gestin del Programa. a] La externalizacin de los servicios La participacin social constituye un eslabn fundamental como dispositivo de legitimidad poltica, sostenibilidad institucional y sintona entre oferta y demanda, que en conjunto contribuyen a hacer viable el logro de los objetivos de impacto. En este sentido, la creacin de condiciones para la externalizacin es una iniciativa de gran envergadura que debe asumirse como poltica de Estado. El diseo original del propais asume que el pas cuenta con las condiciones para externalizar la prestacin de bienes y servicios sociales a ong u otras instituciones. Se supone que las entidades intermediarias tienen capacidad suciente para detectar demandas sociales de las distintas poblaciones objetivo del Programa, as como para formular y gestionar proyectos sociales. Sin embargo, los resultados de la investigacin indican que tales requisitos no se cumplen, lo que opera como una fuerte restriccin para la externalizacin, en tanto existe:
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una limitada oferta de proveedores escasa competencia tcnica y profesional para formular, gestionar y detectar demandas de poblaciones objetivo heterogneas insucientes mecanismos de monitoreo y evaluacin. Para lograr una externalizacin efectiva es necesario el cumplimiento de ciertos requisitos que permitan la formacin de un mercado de prestaciones sociales. Su puesta en prctica desde una perspectiva sistmica exige el fortalecimiento de sus distintos componentes: de la oferta (proveedores), de la demanda (participacin social) y del papel del Estado (Programa) como regulador. La oferta debe ser suciente como para generar una adecuada competencia con calidad tcnica y profesional por parte de los potenciales proveedores de servicios (ong u otras). La participacin de la comunidad contribuye al impacto del proyecto, por lo que su debilidad es un factor que plantea desafos al Programa y las entidades intermediarias. La demanda potencial no se traduce en propuestas de cambio si no existe participacin comunitaria en la formulacin y gestin de sus proyectos. Por lo tanto, es necesario compensar la introduccin de mecanismos de mercado con una participacin ciudadana informada y activa. El papel regulador y orientador del Programa (Estado) tambin presenta una serie de desafos vinculados con la denicin de criterios y prioridades para la seleccin de proyectos, el establecimiento de obligaciones contractuales transparentes que especiquen la calidad de las acciones y productos esperados, y el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin que permita el aprendizaje y, en consecuencia, el mejoramiento de la intervencin. En sntesis, la externalizacin en la prestacin de servicios requiere contar con una mano visible en las reas en que el Estado est delegando acciones, pues el peligro de fallas de mercado se incrementa si no existen reglas claras y mecanismos de control e incentivos adecuados.
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Algunas lecciones resultantes de la metodologa utilizada En el cuadro I.2 se resumen las principales caractersticas de los enfoques metodolgicos en los casos estudiados. El estudio de la gestin social requiere analizar la dimensin contextual y la organizacional. La primera incluye a los aspectos que afectan a la gestin, pero que estn fuera del control del programa (estabilidad poltico-institucional, mecanismos de regulacin, participacin social y tendencias sociales y econmicas). La segunda considera los aspectos formales e informales de la gestin interna. La experiencia de la investigacin permite tener en cuenta algunas consideraciones para el estudio de la gestin de los programas sociales. Los cambios polticos y las turbulencias contextuales, inherentes a la gestin social, exigen para su estudio un enfoque metodolgico exible y un involucramiento activo de los actores que intervienen en el proceso. La extensin de la investigacin afecta al compromiso de las autoridades vinculadas por intermedio de los ritmos y la dinmica de las coyunturas polticas. Es importante sincronizar el tiempo metodolgico con los tiempos polticos y desarrollar una estrategia que permita combinarlos. En la seleccin de los instrumentos, es necesario privilegiar a aquellos que generan participacin de los actores y tienen una rpida aplicacin. Es conveniente programar momentos de reexin en los equipos de investigacin para profundizar la conceptualizacin y compartir estrategias.
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cuadro 9 Sntesis de los estudios de caso, 1997-1999

Brasil Chile
Identicacin de puntos nodales Anlisis de contexto
Argentina
Colombia
Paraguay
Identicacin de puntos nodales Anlisis de contexto
Orientacin sustantiva
Procesos (anlisis del valor agregado)
Funciones y estructura
Instrumentos principales utilizados
Periodo de estudio Agosto 1997julio 1998
Talleres Grupos focales Entrevistas a actores e informantes clave Informacin secundaria Modelo cuasiexperimental (evaluacin de impacto) Observacin participante 1997
Estructura, procesos, gestin participativa e identicacin de puntos nodales Talleres Talleres Grupos focales Grupos focales Entrevistas a acto- Entrevistas a actores res e informantes e informantes clave clave Informacin se Modelo cuasiexpericundaria mental (evaluacin de impacto) Informacin secundaria Prospectiva: anlisis estructural, baco de Reignier, mtodo Delphi Planicacin estratgica: matriz DOFA, misin, visin Modelo cuasiexperimental (evaluacin de impacto) Entrevistas focalizadas Agosto 1997febrero 1999 Agosto 1997octubre 1998
Entrevistas estructuradas Grupos focales Talleres Observacin participante Informacin secundaria
Agosto 1997agosto 1998
Fuente: Elaboracin propia. gestin social
ANEXO II. UN SISTEMA INTEGRADO DE FORMULACIN, EVALUACIN Y MONITOREO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS PARA LA GESTIN SOCIAL
introduccin Los programas y proyectos sociales tienen distintas caractersticas de acuerdo con los sectores que atienden, sus modalidades de gestin, formas de nanciamiento, los modelos que utilizan para la evaluacin ex ante y ex post, as como el sistema de seguimiento con que cuentan. Los sistemas de monitoreo y evaluacin utilizados, a su vez, se ejecutan de diferentes maneras. Se centran preferentemente en la evaluacin ex ante o la ex post. Las metodologas de evaluacin alternativamente usadas son costobenecio, costo mnimo, costoimpacto, impacto o participativa. El monitoreo no siempre se explicita y suele oscilar entre el seguimiento fsiconanciero (insuciente) hasta la mera auditora contable (que no es monitoreo). Los procesos implicados tienen distintas formas de organizacin y gestin. Las actividades de monitoreo y evaluacin suelen hacerse ms como respuesta a los requerimientos de las instituciones nancieras que para alimentar el proceso de gestin. Esto signica que no estn orientadas a maximizar el impacto y la eciencia a travs de la reprogramacin sino, ms bien, al cumplimiento de un rito burocrtico. A su vez, el diseo de los programas y proyectos no explicita las metodologas que van a ser utilizadas para su monitoreo y evaluacin. [277]
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Esta situacin, que es habitual en los programas sociales de Amrica Latina, hace que sea imposible que stos cuenten con la informacin requerida para su gestin; los datos que recogen muchas veces no se utilizan para nada. Para alcanzar los objetivos del monitoreo y la evaluacin (tanto ex ante como ex post), es necesario contar con sistemas que deben ser diseadados para utilizarlos en la toma de decisiones que requiere la gestin. Para ello deben concebirse durante el estado de formulacin. Un sistema de informacin que integre todo el ciclo de vida de un programa o proyecto debe perseguir los siguientes objetivos: Contar con una herramienta clave de apoyo a la gestin, en el nivel de coordinacin general, de los programas y proyectos. Comparar resultados intra y entre proyectos y programas. Analizar informacin transversal y longitudinalmente. Relacionar los impactos logrados con los indicadores de gestin. Complementar la informacin originada en los proyectos con la emanada de supervisiones y evaluaciones externas. Generar una base de datos para el diseo de futuros proyectos. Contar con una fuente de aprendizaje en materias sustantivas y de gestin. El n perseguido es convertir los datos recogidos en informacin til para la implementacin de los proyectos, buscando optimizar el impacto y la eciencia de la gestin presente y futura, en las distintas etapas de su ciclo de vida, de los procesos de la gestin social.
metodologas de evaluacin A todo sistema de evaluacin y monitoreo subyace un modelo de anlisis. En algunos se mide slo el impacto. En otros, en cambio, se procura contabilizar los costos y estimar los benecios monetarios que resultan de los impactos logrados. Dado que en la mayora de los programas sociales estas estimaciones son difciles y poco cona-
anexo ii: un sistema integrado de formulacin, evaluacin y monitoreo
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bles, una tercera modalidad consiste en dar cuenta nicamente de los costos, considerando los impactos como un dato. En el caso de los programas y proyectos sociales, lo ms adecuado es utilizar el anlisis costo-impacto. Este mtodo calcula la relacin entre los costos monetarios y el impacto medido en indicadores de la variable que da cuenta del problema (tasa de morbilidad, resultado educativo, desempleo, entre otras), es decir, el costo por unidad de impacto. Esto no implica descuidar el anlisis de la eciencia, sino todo lo contrario. Se trata de optimizar el uso de los recursos a la luz del impacto que stos generan.
Comparacin entre el anlisis costo-benecio, el anlisis de costo mnimo y el anlisis costo-impacto
Anlisis costo-benecio (ACB) Trminos de comparacin Poblacin considerada en el anlisis Costos y benecios expresados en unidades monetarias La sociedad en su conjunto, sin importar quin asume los costos y quin recibe los benecios Evaluacin ex ante Anlisis del costo mnimo (ACM) Costos Anlisis costo-impacto (ACI) Costos de produccin e impacto alcanzado La poblacin objetivo del proyecto
La sociedad en su conjunto
Estado en el que se aplica
Evaluacin ex ante
Evaluaciones ex ante y ex post
caractersticas y mdulos del sifem Es un sistema articulado que combina metodologas e instrumentos de la investigacin, la evaluacin y la gestin de proyectos, y programas informticos traducidos. Est diseado sobre la base de mdulos, que comienzan con la identicacin de los problemas que afectan a la poblacin meta y culminan con la evaluacin de los resultados de las intervenciones efectuadas.
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Diseo general del sistema
Formulacin y evaluacin ex ante
gestin social
Diagnstico
Anlisis causal
Banco de proyectos y beneficiarios
Programacin
Monitoreo y evaluacin de impacto
Seguridad
Los mdulos son:
Diagnstico Pretende orientar la identicacin de los problemas sociales de la poblacin objetivo en los distintos niveles posibles en que se implementar el programa o proyecto para que pueda ser utilizado en su gestin sustantiva. Se utilizan datos secundarios sobre pobreza y condiciones sociales de la poblacin que, en caso de contar con mapas digitalizados, pueden vincularse con un sistema de informacin geogrca (sig). ste posibilita la localizacin espacial de las poblaciones destinatarias denidas por sus problemas, la oferta de bienes y servicios relacionados y las reas de inuencia. A dicha informacin se suman los antecedentes que entrega la poblacin objetivo a travs de procesos de participacin comunitaria, que permiten incorporar su
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gestin social
percepcin sobre las acciones realizadas. Cuando amerite, se debe complementar con informacin primaria. Con el procesamiento de esta informacin se obtiene la descripcin del problema y su magnitud y distribucin en la poblacin objetivo. sta se resume en la lnea de base, que reeja el valor de la variable problema al momento del diagnstico, as como sus tendencias estimadas. Para la fase explicativa del diagnstico, se utilizan las metodologas de rbol de problemas y rbol de objetivos, de manera de conformar una estructura causal cualitativa y otra cuantitativa. Esto permite determinar cules y qu cantidad de productos, y/o servicios, hay que entregar para lograr el objetivo central.
Bajos ingresos
Bajo nivel de acceso a estudios superiores
Alta probabilidad de desempleo
Acceso a empleos de baja calidad
Inadecuada insercin social
Alto costo del sistema educativo
Bajo nivel educacional
Alto ndice de desercin escolar
Alto nivel de repeticin escolar
Sistema educacional inecaz
Medio ambiente familiar poco favorable al estudio
Profesores mal preparados
Inadecuados contenidos curriculares
Poca oferta de cupos educativos
Bajo estmulo al estudio
Alto grado de hacinamiento
Inadecuado uso de los espacios
Dcit de infraestructura
Poca importancia dada a la educacin
Necesidad de trabajar desde joven
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Formulacin En esta etapa se organiza la informacin sustantiva sobre los objetivos y metas de impacto, productos, actividades, indicadores, fuentes de vericacin y sus supuestos. Para tales efectos, el programa informtico tiene una interfaz para ingreso y administracin, que permite generar una matriz lgica para cada proyecto.
El mdulo permite contar con: Informacin diagnstica, con una lnea de base que fundamente la propuesta del proyecto. Datos de la institucin ejecutora (capacidad tcnica, experiencia sustantiva y tiempo de operacin). Los insumos requeridos para su implementacin. Un cronograma de actividades. Un presupuesto detallado, que permita identicar las partidas y sus fuentes de nanciamiento.
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Lo anterior posibilita una evaluacin estandarizada, as como la la programacin y el monitoreo de las intervenciones. El mdulo contempla la generacin de informes estndar y especcos que permitan analizar los proyectos de acuerdo con: el tipo de organizacin ejecutora la modalidad de accin la ubicacin geogrca resmenes que sealan los montos solicitados, nmero de beneciarios y otros datos de los proyectos presentados los costos y el nanciamiento. Resumen de proyectos presentados
Concurso: Concurso 1 Proyectos presentados por tipo de organizacin
Tipo Org Cooperativas de productos Gobernaciones ONG Org. comunitarias Org. religiosas Nm. 2 4 3 5 1 Solicitado (US$) 80 674 42 121 88 931 97 282 4 338 Contraparte (US$) 12 141 7 034 16 533 23 560 1 291 Beneficiarios 1 325 3 642 1 025 2 092 654
Org. Religiosas Tipo de organizacin Org. comunitarias

ONG
Solicitado Contraparte
Gobernaciones Cooperativas de productos 0 50 000 Monto (US$) 100 000
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Evaluacin ex ante El mdulo est orientado a priorizar y seleccionar proyectos sobre la base de un ndice multicriterio, que incluye aspectos sociales, tcnicos, econmicos e institucionales. El proceso de la evaluacin ex ante se organiza en tres etapas consecutivas: elegibilidad, evaluacin tcnica y seleccin. La elegibilidad constituye el primer ltro, que responde a criterios formales. Aqu se descartan los proyectos que no cumplen con las bases y los que no presentan la documentacin solicitada. La evaluacin tcnica se fundamenta en criterios sustantivos y se traduce en una jerarquizacin de los proyectos. La seleccin es la instancia en la que se escogen los proyectos a ejecutar y se distribuyen los recursos disponibles. El diagrama del modelo es:
Elegibilidad Documentacin Contenidos mnimos
Evaluacin tcnica Criterios: Social Institucional Econmico Ingeniera
Seleccin Decisin final
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Elegibilidad. Busca determinar si los proyectos propuestos cumplen con los requisitos mnimos de formato y documentacin (incluidos los aspectos legales). Contribuye a optimizar el trabajo de los tcnicos, en el anlisis de los proyectos que satisfacen los requisitos bsicos. Su realizacin requiere eleborar una lista de comprobacin (checklist) adhoc. Evaluacin tcnica. Corresponde al anlisis en sus dimensiones sustantivas, operativas y econmicas, de los proyectos sobre la base de criterios tcnicos, con el objetivo de establecer una jerarqua de los mismos. El ndice de criterios mltiples resume los puntajes asignados a cada proyecto, derivados de analizar las dimensiones que siguen: Social: grado de relevancia del problema segn la prioridad asignada por la poblacin objetivo y la lnea de base; nivel de carencias y vulnerabilidad de la poblacin objetivo en materia de pobreza y acceso a servicios sociales; alcance de la cobertura actual o dcit de oferta de bienes y servicios antes de la implementacin del proyecto y el impacto que se espera lograr con ste. Tcnico: pertinencia o grado de adecuacin del proyecto a sus objetivos y a la poblacin meta; coherencia externa entre el diseo del proyecto y las polticas institucionales; coherencia interna de la matriz lgica del proyecto, entre los insumos y las metas de actividades, los productos, los efectos y el impacto; incremento de la cobertura y ecacia en lo que respecta a las metas de produccin de bienes y servicios. Econmico: costos totales, con valores presentes y anualidades, desglosados en un ujo de costos; eciencia en trminos de costo por unidad de producto (cup) y benecios o externalidades positivas para la poblacin objetivo u otros beneciarios legtimos. Institucional: capacidad para lograr las metas propuestas del organismo ejecutor y del equipo especco adscrito al proyecto; trayectoria del organismo ejecutor y participacin de la poblacin objetivo.
Flujo de costos
Tema: Salud Moneda: Pesos chilenos
Informacin general rea geogrca: Regin metropolitana Nombre del proyecto: Control de la malnutricin infantil de la comuna de Pudahuel Horizonte: 4 aos Alt. Nm. 2 de 2: Recreacin, deporte y educacin nutricional general para la comunidad Periodos 1 250 000 250 000 6 400 46 080 52 480 1 500 1 500 3 000 1 500 1 500 607 960 2 3 4 VP total 91 120 91 120 3 933 47 515 51 448 4 000 3 243 7 243 299 622 Anualidad 30 000 30 000 1 295 15 644 16 938 1 317 1 068 2 384 98 646
Costos de capital
250 000 250 000
Terreno capital Terreno (reas recreativas) Subtotal terreno capital Construccin capital Multicancha Cons. reas recreativas Subtotal construccin capital Equipamiento capital Equipo deportivo Juegos infantiles Subtotal equipamiento capital Subtotal costos de capital
8 000 76 800 84 800
4 000 3 000 7 000 683 600
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El criterio social es el ms importante. Si no se garantiza la existencia de un problema social relevante y un impacto signicativo no se debe aprobar el proyecto aunque alcance altos puntajes segn los dems criterios. Este proceso debe incluir visitas a terreno para vericar y complementar la informacin. Seleccin: Es la instancia en la que se adopta la decisin nal acerca de los proyectos a nanciar y sus presupuestos denitivos. Requiere la formacin de un comit de evaluacin en el mbito regional, nacional o ambos. ste debe entregar una opinin independiente, basada en las prioridades establecidas en la evaluacin tcnica, con una visin complementaria de la coherencia de los proyectos con la poltica social y dems consideraciones pertinentes (la equidad territorial, entre otras). En este mdulo se producen informes que describen las caractersticas de los proyectos evaluados y su contexto. Dichos informes, se presentan segn variados criterios de desagregacin, (poblacin objetivo, regiones, montos, tipos de intervencin, entre otros) de manera que la decisin del comit sea lo ms informada posible.
Programacin Este mdulo tiene como objetivo la planicacin presupuestaria y cronolgica de los proyectos a implementar. La planicacin presupuestaria incluye la organizacin de los ujos de costos desagregados por tipo: costos de capital, de operacin, directos e indirectos, y de usuarios. El cronograma corresponde a la programacin de las actividades y los desembolsos requeridos. La programacin requiere determinar el personal, los insumos, la infraestructura y el equipamiento de las distintas unidades en el mbito local, regional y central que son necesarios para la operacin de los proyectos. En este mdulo se elaboran, entre otros, los siguientes informes estndar:
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cronograma de actividades presupuesto detallado cronograma de desembolsos fuentes de nanciamiento
stos pueden analizarse segn el proyecto, el ejecutor, la regin, la lnea de intervencin o el programa.
Monitoreo y evaluacin de impacto El objetivo principal de este mdulo es: Organizar la informacin, mediante su bsqueda, procesamiento y anlisis Asignar responsabilidades de monitoreo y evaluacin de los proyectos ingresados al sistema Calcular indicadores para cada proyecto Comparar los resultados de los proyectos, gerencias regionales, ejecutores externos, poblacin objetivo, entre otros Su implementacin requiere denir indicadores, valores de corte y periodicidades ad hoc para cada tipo de proyecto, con el n de monitorear las actividades principales y medir sus efectos e impacto. En este mdulo se utiliza la informacin de la programacin para comparar resultados obtenidos. El mdulo contempla la elaboracin de informes grcos y tabulares, tiles para la gestin. En trminos generales se trata de: cuadros de resumen de resultados en lnea grcos de datos de un proyecto distribuciones de frecuencia entre proyectos estados de avance de la operacin estados nancieros y contables por proyecto y por programa planes de visita e informes de supervisin
290 Es posible enumerar los siguientes ejemplos:
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Informe de asignacin. Muestra la relacin responsable proyecto, presentando los datos bsicos de ambos Informe de saldos comprometidos. Detalla los dineros utilizados para el nanciamiento de proyectos Informe de ujo de presupuesto. Detalla los costos por periodo del cronograma inicial Informe de ujo de costo. Detalla el ujo de costos asociado con el proyecto Informe de matrices de evaluacin. Pueden corresponder a servicios anuales prestados (sap), costo por unidad de producto, costos, costo impacto y relaciones costo/impacto Informe de rendiciones. Detalla las rendiciones realizadas por proyecto Informe comparativo gastos planicados/rendidos Informe de monitoreo entre proyectos. Permite comparar proyectos, sobre la base de indicadores, tales como el costo por unidad de producto, la cobertura, la ecacia de la focalizacin, la ecacia y los servicios anuales prestados Informe de ejecucin presupuestaria. Agrupa la informacin por programa o subprograma, detallando lo ejecutado hasta una fecha determinada Informe de ecacia de la focalizacin. Realiza el anlisis comparativo de la focalizacin de los proyectos La informacin debe estar registrada por proyecto para poder realizar anlisis longitudinales y transversales, segmentados por tipo de proyecto, benecios, caractersticas poblacionales, ejecutor, etctera. El mdulo de monitoreo se debe conectar al sig para visualizar la localizacin de los proyectos y sus resultados.

Distribucin de frecuencias Variable: costo por unidad de producto (CUP)
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Distribucin normal
50 45
Cantidad de proyectos
40 35 30 25 20 15 10 5
-2.99
-1.28 Desviacin estndar
2.14
Informe cronolgico Variable: avance fsico Proyecto: 1-1-1-5 Nombre: Proyecto de gran complejidad I
0.945
Seguridad
0.194 Este mdulo tiene como objetivo 0.000 validar y habilitar el acceso de los -0.053 usuarios al resto del sistema y administrar las conexiones con la base de datos. Esta labor se realiza a travs de la administracin de perles de usuario, permisos de acceso diferenciados segn perles, alias de -1 para las bases de datos y acceso a los mens de los mduconexin Inf. avance Inf. avance 2 Inf. avance 3 Inf. avance con 4 Inf. cierre los. Para su1 implementacin se debe contar una base de datos independiente. Inf. avance 1 Inf. avance 3 Inf. cierre Inf. avancese 2 adapta Inf.a avance 4 El mdulo las normas de seguridad establecidas por la institucin pertinente.
292 Banco de proyectos
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Este mdulo es el depositario, administrador y fuente de la informacin que generan y utilizan los dems. Permite disponer de una va de comunicacin para transmitir las experiencias y canalizar el aprendizaje con miras al diseo y gestin de nuevos proyectos. Contiene informacin acerca de programas y proyectos en distintos niveles de desarrollo, as como de los bene ciarios del programa.
Los indicadores del SIFEM El sistema integrado para la formulacin, evaluacin y monitoreo requiere una adaptacin a las caractersticas especcas del modelo de organizacin y gestin de la institucin y programa en los que se desea implementar. A su vez, los proyectos en desarrollo deben tener la posibilidad de integrarse al sistema, en el mdulo que corresponda a la etapa en la que se encuentran, sin que sea necesario su rediseo. Esto hace ms relevante el esquema de mdulos integrados pero independientes. La implementacin de un sistema de este tipo supone utilizar indicadores vlidos y conables en tres niveles de generalidad: Genricos: son comunes a todos los programas y proyectos y entre ellos se cuentan el ndice de avance fsico, costo por unidad de producto, eciencia de la focalizacin y necesidades bsicas insatisfechas (nbi). Sectoriales: se disean segn el rea de trabajo de cada programa o proyecto e incluyen el ndice de aos de vida ajustados en funcin de la discapacidad (daly o avad) y nivel de calidad educativa. Especcos: slo se utilizan en un programa particular y puede tratarse de la relacin peso/talla, el ndice de masa corporal, la razn profesor/alumno o el grado de hacinamiento.
293
A modo de ejemplo, se contemplan los siguientes tipos de indicadores: Impacto: impacto real/impacto programado, incidencia de abandono infantil, ndice de violencia intrafamiliar, porcentaje de desercin escolar, rendimiento escolar, desocupacin juvenil, prevalencia de drogadiccin, incidencia de embarazo precoz, prevalencia de enfermedades de transmisin sexual y vih/sida. Efecto: cantidad de familias que demandan atencin, porcentaje de jvenes que utilizan las herramientas entregadas para buscar trabajo, cantidad de jvenes participando en campaas de prevencin de drogas, variacin del volumen de uso de preservativos. Ecacia: servicios anuales prestados reales/programados, nmero de nios atendidos, madres educadas, jvenes capacitados, poblacin informada en prevencin de drogas, preservativos distribuidos. Actividades: indicador de retraso, ndice de comparacin, ndice de situacin, productividad. Eciencia: costo por unidad de producto, cupreal/cupprogramado, cup medio, varianza de cup i, 1 cup i/ cup medio, cup z, cupmg, relaciones insumo/producto. Financieros: desfase presupuestal, ndice de avance nanciero. Cobertura: porcentaje de poblacin objetivo atendida. Focalizacin: error de inclusin, error de exclusin, eciencia de la focalizacin. En general, los indicadores ms tiles para la toma de decisiones originadas son los cuantitativos, de tipo intervalar o de razn, lo que no signica que se deban descartar los ordinales y/o nominales. El monitoreo debe permitir que los resultados de las actividades estratgicas se reejen en la toma de decisiones. El mejor monitoreo no es aquel que da cuenta de todas y cada una de las actividades del programa, sino de aquellas que son clave para la gestin y el aprendizaje.
1 Costo por unidad de producto de la i-sima unidad, cup2 = costo por unidad de producto estandarizado en puntaje 2, cupmg = costo marginal (aquel en que se debe incurrir para producir una nueva unidad).
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Indicadores y procesos
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Insumos: Salas de clase, materiales educativos, recursos humanos.
Proceso: Preparacin y dictado de cursos de capacitacin.
Resultados: Jvenes capacitados.
Para lograr una visin integral de lo que acontece con los programas y proyectos, se debe contar con las siguientes fuentes de informacin: Informes peridicos de tipo censal de los ejecutores de proyectos y de los coordinadores de programas Supervisin en terreno de la operacin, con muestras aleatorias o intencionales para casos especiales Evaluaciones de impacto, de preferencia con muestras representativas que controlen los mrgenes de error Los instrumentos ms comunes para utilizar en este tipo de sistemas de informacin son: banco de proyectos propuestos y seleccionados informes peridicos de programas y proyectos anlisis documental entrevistas y cuestionarios a coordinadores, ejecutores y beneciarios grupos focales con actores internos, externos y beneciarios observacin en terreno informacin secundaria, emanada de otros programas y estudios. La periodicidad de la recoleccin de la informacin depende de la forma de operacin del programa y sus proyectos. Para los informes de monitoreo se recomienda trabajar en forma trimestral, se-
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mestral y anual, recolectando informacin de distinto tipo y nivel de agregacin. Los informes de evaluacin de impacto dependen de especicidades tcnicas de los programas y proyectos. El resultado sobre la poblacin objetivo tiene distintos tiempos segn el problema enfrentado y las alternativas de solucin implementadas, por lo que los plazos se deben estimar en cada caso.
fases de implementacin de un sifem El desarrollo y puesta en marcha de un sistema integrado como el descrito incluye las etapas siguientes: 1. Situacin original, que abarca: Anlisis del marco lgico del programa, es decir, objetivos de impacto, efectos y productos, poblacin meta, cobertura y focalizacin Anlisis del modelo de organizacin y gestin, que contemple procesos, estructura, actores y el clima y cultura organizacionales Diagnstico de actividades de monitoreo y evaluacin, que incluya el modelo, metodologas, indicadores, formas de recoleccin y ujo de informacin, actores involucrados y periodicidades Detalle del equipamiento y programas informticos utilizados en las actividades de monitoreo y evaluacin 2. Propuestas tcnicas para los ajustes al modelo de organizacin y gestin, sistemas de monitoreo y evaluacin; y recursos informticos. 3. Requerimientos de los usuarios de la informacin para complementar las propuestas tcnicas. 4. Reingeniera de procesos para maximizar el impacto y la eciencia. 5. Diseo general del nuevo sistema, incorporando a la estructura los programas informticos, a la luz de los cambios en los procesos. 6. Fortalecimiento institucional en monitoreo y evaluacin.
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7. Diseo de indicadores y adaptacin de instrumentos especcos al sifem. 8. Diseo lgico y desarrollo de los programas informticos. 9. Pruebas y depuracin de los instrumentos y programas informticos. 10. Versin nal de instrumentos, programas y manuales de uso, con una fase previa de marcha blanca, para su ajuste.
Situacin original
Propuestas tcnicas
Requerimientos de usuarios
Reingeniera de procesos
Diseo general del nuevo sistema
Diseo lgico de aplicaciones
Fortalecimiento institucional
Desarrollo de prototipos
Nuevos indicadores e instrumentos
Pruebas y depuracin
Versin final
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NDICE
presentacin, por JOS LUIS MACHINEA introduccin 1. el escenario social latinoamericano actual
Introduccin, 13; Polticas pblicas para el crecimiento y la equidad, 14; La transicin demogrca, 18; Necesidad de un crecimiento estable, 20; El estilo de desarrollo, 21; La desigualdad en la distribucin del ingreso, 23; Factores que dicultan la redistribucin, 24; El empleo y la proteccin laboral, 29; Gasto social, 35; Conclusiones, 39
7 9 13
2. poltica social: funciones y principios

Funciones de las polticas sociales, 44; Modelos de desarrollo y poltica social, 49; Los paradigmas y sus criterios, 53; Un paradigma resultante, 70
43
3. descentralizacin, participacin y mecanismos de mercado en la gestin social

Descentralizacin, 73; La participacin, 83; Mecanismos de mercado en las polticas sociales, 92
73
4. el marco de la gestin social

Problemas sociales, 99; El objetivo de la poltica, 101; Poblacin, 106; Polticas, programas y proyectos sociales, 108; El ciclo de vida de los programas sociales, 110; La lgica de la gestin social, 114; Modelos de organizacin y gestin de los programas y proyectos sociales, 130
99
5. la estrategia en la gestin social

El modelo de organizacin y gestin, 136; Caracterizacin del programa, 139; Anlisis de las brechas, 142; Los nodos estratgicos, 146; Los facilitadores, 149; Los senderos estratgicos, 151
135
[315]
316 6. metodologas para la aplicacin del anlisis estratgico de la gestin social

Descripcin y anlisis del proceso de seleccin y formulacin de proyectos, 157; Clculo de las brechas de impacto y eciencia, 163; Clculo de los nodos estratgicos, 167; Clculo de los senderos estratgicos, 172
ndice
157
7. conclusiones del anlisis

Hacia un nuevo paradigma de gestin social, 180; La contribucin de la gestin social emergente, 189
179

Argentina: Proyecto Joven del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 193; Brasil: el Programa Nacional de Enfermadades de Transmisin Sexual (ets) y Sndrome de Inmunodeciencia Adquirida (sida), 209; Colombia: el Programa de Restaurantes Escolares Comunitarios Integrales de Medelln, 224; Chile: Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (fosis), 241; Paraguay: El Programa De Inversiones Sociales (propais). Secretara De Accin Social (sas), 261
193
anexo ii. un sistema integrado de formulacin, evaluacin y monitoreo de programas y proyectos para la gestin social
Introduccin, 277; Metodologas de evaluacin, 278; Caractersticas y mdulos del sifem, 279; Fases de implementacin de un sifem, 295;
277
bibliografa
297
composicin tipogrca de vctor romero familia tipogrca new baskerville 10/ 12.5 pts. se imprimi en impresora publimex, s. a de c. v., calz. san lorenzo 279-32, col. estrella iztapalapa, c.p. 09850, mxico, d. f. abril de 2005

Gestión Social - Cómo Lograr Eficiencia e Impacto en Las Políticas Sociales

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economa y demografa

GESTIN SOCIAL Cmo lograr eciencia e impacto en las polticas sociales

ernesto cohen y rolando franco

rodrigo martnez alejandro medina leonel tapia

1. EL ESCENARIO SOCIAL LATINOAMERICANO ACTUAL

el escenario social latinoamericano actual

Vase cepal (2002). Vase Ocampo (2002).

el escenario social latinoamericano actual

Rep. Dominicana 20.0 Quintil 1 30.0 40.0 50.0 Quintil 5

Meta 9 5.5 12.5

total 3.8 3.5 4.5

per cpita 2.3 2.2 2.7

el escenario social latinoamericano actual

el escenario social latinoamericano actual

Variacin porcentual de la incidencia de pobreza

Variacin porcentual del producto interno bruto (PIB) per cpita

el escenario social latinoamericano actual

40% de hogares ms pobres

el escenario social latinoamericano actual

el escenario social latinoamericano actual

el escenario social latinoamericano actual

grca 8 Amrica Latina: crecimiento de la fuerza de trabajo, el empleo y el desempleo

12.3 millones 26.2 millones

Ocupados Sector formal

8.9 8.0 7.5

el escenario social latinoamericano actual

Tasa anual de variacin del producto interno bruto (PIB)

Tasa anual de crecimiento del PIB

48% 47.5 44% 43.0 40% 1990

1997 Costa Rica

1997 Ecuador El Salvador Venezuela a

el escenario social latinoamericano actual

1990 1997 1989

1997 1990 1996 1990 1996 1990

1997 1997 1989 1996 1995

1981 1997 1997

el escenario social latinoamericano actual

Gasto social como porcentaje del producto interno bruto (PIB)

el escenario social latinoamericano actual

II.2 (0 < E < 1)

Variacin porcentual del producto interno bruto

el escenario social latinoamericano actual

Cuanta total del ingreso de los hogares

0.0 Quintil II Quintil III

Quintil I (ms pobre)

Quintil V (ms rico) Seguridad social

Ingreso de los hogares excluido el gasto social

Gasto social sin seguridad social

25.0 20.1% 19.8% 18.5% 20.5%

7.1% 8.7% 9.9% 11.7%

10.0 11.1% 8.7% 8.8%

Cuanta total de gasto social

el escenario social latinoamericano actual

0.0 Quintil II Quintil III Quintil IV Gasto en seguridad social Quintil V

Gasto social sin seguridad social

2. POLTICA SOCIAL: FUNCIONES Y PRINCIPIOS

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios

poltica social: funciones y principios