A democratizao da governao global: Reflexes sobre uma Assembleia Mundial

Mateus Kowalski 2010

O Cabo dos Trabalhos: Revista Electrnica dos Programas de Mestrado e Doutoramento do CES/ FEUC/ FLUC. N 4, 2010 http://cabodostrabalhos/ces.uc.pt/n4/ensaios.php

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RESUMO Reconhecendo a tendncia para globalizar a realidade, importa igualmente notar que a sua governao no se encontra na disponibilidade do poder individualizado do Estado. As Naes Unidas tm um mbito amplo de atribuies e um sistema institucional de poder razoavelmente desenvolvido. Contudo, para prosseguir as suas competncias naturais no mbito do processo de governao global afigura-se necessrio que a sua estrutura seja informada por efectiva autoridade, o mesmo dizer por poder adequado e por legitimidade. Neste contexto, o presente ensaio aborda um dos aspectos que deveria ser considerado no debate em curso sobre a reforma das Naes Unidas: a criao de uma Assembleia Mundial como contributo para a democratizao do processo de governao global. Por um lado, a Assembleia Mundial deveria ser dotada do poder para proferir deliberaes vinculativas sobre assuntos internacionais de relevncia global. Por outro lado, deveria representar verdadeiramente a sociedade internacional quer ao nvel governamental quer ao nvel dos cidados. A este propsito, deve ser reconhecido que a regra um Estado, um voto no reflecte a actual estrutura da sociedade internacional que supera a noo clssica de uma ordem assente no Estado absolutamente soberano. Os cidados no se encontram representados na Assembleia Geral, seja directa ou indirectamente. De facto, enquanto os onze Estados Membros com mais de cem milhes de habitantes congregam um total de 69,1% da populao mundial, estes apenas dispem de um total de onze votos. Assim, o presente ensaio procura contribuir com notas de reflexo sobre a criao no seio das Naes Unidas de uma Assembleia Mundial composta por duas cmaras: uma representando os cidados dos Estados Membros, cujos representantes seriam eleitos por cada Estado de forma proporcional sua populao; e uma cmara intergovernamental onde estariam representados os Estados Membros. Qualquer deliberao vinculativa teria que ser aprovada pelas duas cmaras. Este sistema permitiria a incluso dos cidados mundiais no processo de governao global sem olvidar o papel central dos Estados soberanos nas relaes internacionais. Ademais, na Assembleia Mundial de poderes reforados, o sistema bicameral permitiria a existncia dos necessrios checks and balances que devem informar o exerccio daquele poder. O presente ensaio advoga, assim, que este sistema contribuiria para a democratizao da governao global. Palavras-chave: naes unidas; assembleia mundial; governao global; democracia

1. Introduo A organizao da realidade global no est ao alcance do poder individualizado dos Estados. pois, necessrio, que o processo de organizao da realidade global acontea a um nvel global. aqui que entra a conceito de governao global. Designadamente, na medida em que se considere relevante uma autoridade universal
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capaz de organizar a realidade, proporcionando solues eficazes para as questes que s podem ser resolvidas ao nvel global (Roberts e Kingsbury, 1993; Rensenbrink, 2001). Elevar a dinmica da formulao da deciso poltica para uma plano extraestadual, significa igualmente, construir esse dinmica sobre alicerces fortes como a democracia ou o primado do Direito. Neste ensaio ser abordado o processo de governao global tendo como foco de anlise as Naes Unidas, organizao universal, que detm um vasto mbito de atribuies e um sistema de poder razoavelmente evoludo. Efectivamente, procurando-se uma sede para a governao global, parece que as Naes Unidas, como nenhuma outra sede de poder, renem condies para, potencialmente, desempenharem esse papel (Roberts e Kingsbury, 1993; CGG, 1994; Falk, 2001). Porm, para que possa desempenhar uma tal competncia de forma eficaz necessrio que a sua estrutura de poder se ache adequada para exercer a governao global. As Naes Unidas devero, numa lgica de separao de poderes, ser dotadas do poder necessrio para o exerccio da sua funo governativa. O poder d eve ser informado pela legitimidade, para que as Naes Unidas possuam verdadeira autoridade universal. Afigura-se, pois, urgente a reforma ampla e profunda das Naes Unidas. Um dos aspectos que se cr dever ser objecto da reforma a adequao institucional da Assembleia Geral, conferindo-lhe competncias na governao global. De facto, mais do que em qualquer outro rgo de qualquer outra organizao internacional, a Assembleia Geral rene as vozes da sociedade internacional. A sua qualidade universal, aliada sua competncia que se estende a qualquer assunto, faz da Assembleia o palco maior da diplomacia mundial. A sua legitimidade nica deve ser aproveitada para criar consensos sobre as actuais questes globais de maior relevncia (HPTCC, 2004). Assim, num primeiro momento ser feita referncia necessidade de reforar o poder e de assegurar uma verdadeira representatividade na Assembleia Geral. De seguida, procurar-se- fazer proposta da constituio de uma Assembleia Mundial de estrutura bicameral.

2. Fortalecer a autoridade da Assembleia Geral O fortalecimento da autoridade da Assembleia Geral passar pelo reforo do seu poder de deciso e sua legitimao atravs da adequao da sua composio em funo do princpio da representatividade. A Assembleia Geral, congregando os membros da sociedade internacional, assume-se
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como a sede de poder privilegiada para a discusso e organizao geral da realidade global. Por outro lado, a representatividade de que goza confere-lhe uma legitimidade nica para decidir solues programticas que resultem na imprescindvel aco global. Nenhuma outra sede de poder rene os requisitos constitucionais necessrios para pensar e programar a realidade global, com tanta abrangncia, legitimidade e eficcia. A constatao de quanto precede contrasta com a impossibilidade constitucional da Assembleia Geral em proferir deliberaes vinculativas sobre assuntos relacionados com as atribuies das Naes Unidas. O reforo do poder da Assembleia Geral afigura-se, pois, fundamental p ara a governao global. Esse reforo passa, desde logo, por conferir Assembleia Geral o poder de decidir, isto , de proferir deliberaes vinculativas, para alm das questes meramente internas. Relativamente ao contedo dessas deliberaes, a soluo poderia passar por limitar essa competncia deliberativa s questes internacionais de relevncia global. Esta seria uma competncia deliberativa programtica que, de uma forma geral e abstracta, estabelecesse as bases para a regulao de uma determinada q uesto global. Relativamente maioria necessria para aprovao das deliberaes vinculativas, mesmo que apenas numa fase inicial, parece ser adequada a necessidade de uma maioria de dois-teros dos membros presentes e votantes. A organizao de um sistema de poder pressupe que os poderes se encontrem distribudos e limitados entre si. Para ser efectiva, a operacionalidade do poder limitado dever estar sujeita a mecanismos de controlo. Assim, uma outra medida essencial para o reforo do poder da Assembleia Geral e para a legitimao do poder das Naes Unidas seria a atribuio quele rgo de verdadeiros mecanismos de controlo poltico do Conselho de Segurana, praticamente inexistentes no sistema vigente (Bedjaoui, 1994). A Assembleia Geral deve ser capaz de representar verdadeiramente a sociedade internacional. Ademais, se os Estados por si se mostram insuficientes para conter dentro das suas fronteiras as questes globais e para as resolver, os seus cidados, que integram igualmente uma comunidade maior escala mundial, devem ter voz na sede do poder encarregue de governar a sua ptria planetria. Cada membro da Assembleia Geral dispe de um voto. Sendo um rgo de composio universal, significa que todos os membros das Naes Unidas tm igual peso na Assembleia Geral. A Assembleia Geral o nico frum da comunidade internacional com competncia em relao a qualquer assunto de impacte global.
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Contudo, preciso igualmente reconhecer que esse impacte diferente de Estado para Estado, conquanto a sua populao maior ou menor, representa uma maior ou menor percentagem da populao mundial potencialmente afectada. Por outro lado, no pode ser descurado que o contributo de cada Estado para a organizao da realidade global diferente, at porque a sua situao no mundo tambm no igual. Nesta medida, a igualdade de voto na Assembleia Geral no reflecte a realidade internacional (Pereira e Quadros, 1993; Schwartzberg, 2004). No parece justo equiparar o peso decisrio da China ou dos Estados Unidos da Amrica ao peso da Dominica ou do Tuvalu. Apenas uma real aplicao aos Estados do princpio da representatividade permitiria o reforo do poder da Assembleia Geral. No se vislumbra a possibilidade dos Estados industrializados do norte, entre os quais se contam membros permanentes do Conselho de Segurana, reforarem os poderes da Assembleia Geral onde uma maioria de dois-teros se obtm com o voto de cento e vinte e oito Estados membros. Lembrando que o Grupo dos 77 composto por cento e trinta Estados membros das Naes Unidas, logo se constata a dificuldade. Enquanto aqueles Estados no considerarem que o seu poder no posto significativamente em causa e que os seus interesses no so colocados merc de Estados com interesses diferentes, nunca a Assembleia Geral ter a sua competncia decisria reforada. A representatividade dos indivduos tambm se mostra insuficiente. Os Estados representados na Assembleia Geral compreendem um total de 99,9% da populao mundial. 1 A legitimidade da Assembleia Geral que da decorre contrasta com a grande disparidade entre o peso igual de cada membro da Assembleia e a diferente populao dos Estados representados. Assim, por exemplo, tomando em conta os onze Estados Membros com mais de cem milhes de habitantes, verifica-se que agrupam 61,3% da populao do conjunto dos Estados Membros das Naes Unidas. 2 J se se considerar os setenta e dois Estados Membros com menos de quatro milhes de habitantes, verifica-se que estes agrupam 1,4% da populao do conjunto dos Estados membros.3 Ora, enquanto os primeiros representam um total de onze votos na Assembleia Geral, os segundos dispem de um total de setenta e dois votos. O que significa igualmente que um conjunto de Estados representando 1,4% da populao total pode bloquear uma deciso que haja
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Para um total da populao mundial de 6.651.392 milhares, e para um total da populao de todos os Estados membros das Naes Unidas de 6.651.376 milhares. Fonte: UNDESA, 2008. 2 4.074.551 milhares de habitantes. 3 90.627 milhares de habitantes. Destes, 13.560 so habitantes de quarenta e dois Estados, perfazendo 0,2% da populao total do conjunto dos Estados Membros.

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que ser tomada por maioria de dois-teros. A representatividade , assim, subjugada primazia da soberania dos Estados. O outro aspecto importante a considerar na discusso sobre a representatividade da Assembleia Geral , pois, o da participao dos cidados no processo decisrio das Naes Unidas. A governao global pressupe uma sede de poder situada a um nvel que transcende o dos Estados. A ideia de democracia clama pela participao dos cidados no processo governativo. No mbito das Naes Unidas na Assembleia Geral que esse princpio se deve manifestar. Acontece que so os governos quem representa os Estados. A governao global , ento, um processo essencialmente limitado aos governos (Bummel, 2005). Acresce que as diferenas de opinies polticas presentes nos parlamentos nacionais no esto, por definio, reflectidas nos governos (Archibugi, 1993). Note-se, ainda, que, regra geral, a poltica externa uma atribuio dos governos, em que os parlamentos se limitam muitas vezes a aprovar algumas convenes internacionais. Mesmo nestes casos, no tm geralmente interferncia no processo negocial, estando a sua interveno limitada aprovao ou recusa de aprovao da conveno. A linha condutora da poltica externa governamental, por outro lado, tem como referente o interesse nacional, o que frequentemente impede uma clara percepo do interesse global. Porm, o interesse global no simplesmente divisvel em interesses nacionais. A governao global no pode, pois, ser um processo exclusivamente intergovernamental. Numa altura em que os actos jurdicos unilaterais emitidos pelas organizaes internacionais vo ganhando importncia enquanto fonte de Direito, os parlamentos e os cidados vo-se afastando do processo governativo global (Escarameia, 2003). Ora, precisamente no processo governativo global que se tratam algumas das mais importantes questes globais e de maior impacte para os cidados. Acreditando que as Naes Unidas so uma instituio adequada para articular o processo governativo global, a representatividade da Assembleia Geral depender tambm da sua capacidade em reflectir a opinio dos cidados de cada Estado. Disso depender, por sua vez, o prprio fortalecimento das Naes Unidas e da sua capacidade governativa (PEPUNCSR, 2004). Numa outra perspectiva, a mobilizao da ideia do indivduo inserido na sociedade internacional que vai aprofundando a integrao poltica, torna evidente a participao dos cidados na governao da comunidade de que so substrato. Uma participao directa e no mediada pelos governos. Note-se, por exemplo, que a
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experincia

europeia

demonstra

que

os

interesses

europeus

so

melhor

representados pelo Parlamento Europeu do que pelos rgos intergovernamentais. Trata-se de estender esta ideia para um nvel global.

3. A Assembleia Mundial O objectivo do fortalecimento da autoridade da Assembleia Geral pode ser consumado na ideia de Assembleia Mundial, de poderes reforados e representativo dos cidados do mundo organizado em Estados. 3.1. Uma assembleia para a sociedade internacional A ideia da constituio de um parlamento mundial remonta a antes da Primeira Grande Guerra. Em 1913, foi submetida uma moo Assembleia Nacional francesa que estipulava que o governo francs deveria iniciar negociaes com vista constituio de um parlamento mundial. Em 1919, uma proposta alem de Pacto da Sociedade das Naes previa a constituio de um parlamento mundial que, num primeiro momento, deveria ser constituda por representantes dos parlamentos dos Estados membros, em paralelo com um congresso de Estados. Actualmente, o assunto tem readquirido importncia medida que a necessidade de fortalecimento da representatividade dos cidados do mundo tem vindo a ser sentida como fundamental para a governao global. A teorizao da ideia de parlamento mundial est normalmente ligada s Naes Unidas. Por um lado, surgem propostas que incidem sobre a representao dos cidados do mundo no processo de governao global. Tem sido proposta a criao de uma segunda assembleia, cuja autoridade adviria directamente dos cidados.4 Uma tal assembleia poderia ser criada como rgo subsidirio da Assembleia Geral, ou mediante um tratado internacional sendo celebrado posteriormente um acordo de cooperao com as Naes Unidas. Uma outra opo seria a integrao nas Naes Unidas de um parlamento mundial j existente (Falk e Strauss, 2001) mesmo que sob a forma de organizao no-governamental (Falk e Strauss, 1997). Tem sido sugerido que a Unio Inter-Parlamentar, organizao constituda em 1889, que actualmente integra cento e quarenta e sete parlamentos nacionais, e que beneficia do estatuto de observador junto das Naes Unidas, poderia ser transformada na assembleia
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Em 2005, o Parlamento Europeu adoptou uma resoluo sobre a reforma das Naes Unidas na qual manifestou o seu apoio criao de uma assembleia parlamentar integrada nas Naes Unidas Resoluo do Parlamento Europeu P6_TA-PROV(2005)0237, de 9 de Junho de 2005 - 39.

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parlamentar das Naes Unidas (Bummel, 2005). Um outro tipo de propostas com vista ao reforo da representatividade nas Naes Unidas aquele que se refere ponderao de votos na Assembleia Geral (Archibugi, 1993; Pereira e Quadros, 1993; Schwartzberg, 2004). Este tipo de propostas incide sobre a representao ao nvel governamental e no ao nvel dos cidados. Nesta discusso, parece til encarar ainda uma outra hiptese que combine aqueles dois tipos de propostas. O objectivo seria a reestruturao da Assembleia Geral que permitisse que tanto os cidados como os Estados ao nvel governamental se encontrassem representados e dotados de poder decisrio. Qualquer proposta de reestruturao da Assembleia Geral neste sentido dever ser orientada por quatro princpios. Em primeiro lugar, a necessidade de representao dos cidados da ptria planetria no processo de governao global. Depois, o reconhecimento do Estado como actor central das relaes internacionais no pode ser descurada a igual dignidade dos Estados e a importncia que estes tm na organizao das naes e na preservao da sua identidade, bem como na defesa dos seus interesses prprios legtimos. Nesta medida, importante que a representao dos povos das Naes Unidas coexista com a dimenso intergovernamental de uma forma interdependente. Ainda, o projecto dever ser implementado de forma progressiva. Finalmente, o critrio que estabelea a representao deve ser rigoroso, objectivo e flexvel. O modelo de que se far proposta prev um processo de reestruturao da Assembleia Geral em dois nveis simultneos: o estabelecimento de uma assembleia representativa dos cidados, o Conslio dos Povos das Naes Unidas, e a ponderao do voto na representao governamental, constituindo o Congresso dos Estados. As duas cmaras formariam a Assembleia Mundial. 3.2. O Conslio dos Povos das Naes Unidas A constituio do Conslio dos Povos das Naes Unidas em paralelo actual Assembleia Geral ser um acontecimento que no para agora. A sua integrao na estrutura das Naes Unidas dever ser progressiva, podendo a sua maturao acontecer dentro ou fora das Naes Unidas. O Conslio dos Povos das Naes Unidas teria inicialmente uma funo consultiva. Progressivamente, poderia ter um poder de deciso partilhado no que respeita a questes internas. Numa ltima fase, ser-lhe-ia concedido um verdadeiro poder
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deliberativo vinculativo em questes externas. Relativamente designao dos membros do Conslio dos Povos das Naes Unidas, a primeira opo seria a da eleio directa e universal dos membros da assembleia pelos cidados de cada Estado, a qual gozaria de maior legitimidade democrtica, pese embora a exigncia logstica e a grandeza dos custos. Uma outra opo seria a eleio dos membros do Conslio dos Povos por entre os deputados dos parlamentos nacionais. Nesta hiptese, a dupla funo dos deputados poderia fazer negligenciar o cargo de membro do Conslio dos Povos. Uma terceira hiptese seria a eleio dos membros do Conslio dos Povos pelos parlamentos nacionais funcionando como um colgio eleitoral. Pese embora a menor legitimidade democrtica, esta soluo seria logisticamente mais fcil e com menores custos, para alm de facilitar a designao de personalidades da sociedade civil e no apenas oriundas dos partidos polticos. Porm, a soluo ideal seria a primeira, conquanto vai de forma mais perfeita ao encontro do princpio democrtico. Relativamente definio da composio do Conslio dos Povos das Naes Unidas, devem ser considerados diversos factores. Em primeiro lugar, dever ser assegurado que os cidados de cada Estado tenham pelo menos um representante. Por outro lado, o Conslio dos Povos no poder ter uma dimenso que torne impraticvel o seu funcionamento. Ora, tomando por referncia o bom exemplo de funcionamento do Parlamento Europeu que composto por setecentos e trinta e seis deputados, e estabelecendo uma mdia de quatro parlamentares para cada actual Estado membro das Naes Unidas, parece razovel o nmero base de setecentos e sessenta e oito lugares para o Conslio dos Povos. O nmero de parlamentares a eleger por cada Estado seria determinado em funo da populao do respectivo Estado, de acordo com a seguinte frmula:5 Pr = p 768 100 O valor de Pr arredondado s unidades para a determinao do nmero de parlamentares a serem eleitos por cada Estado. Em resultado dos arredondamentos e da atribuio mnima de 1 parlamentar por cada Estado, a Assembleia dos Povos seria composta por um total de 837 parlamentares. Os Estados com maior representao
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Sendo: Pr = parlamentares; p = percentagem da populao de cada Estado em relao ao total da populao do conjunto dos Estados membros das Naes Unidas.

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de parlamentares seriam a China com 153 parlamentares, correspondendo a 18,3% do total de parlamentares, e a ndia com 135 parlamentares, correspondendo a 16,1% do total de parlamentares. Note-se que a populao da China representa 20% do total da populao do conjunto dos Estados membros e que a populao da ndia representa 17,6% do total. Significa isto que a correco de Pr para se determinar o nmero de parlamentares final dilui o peso dos Estados mais populosos no Conslio dos Povos. Os Estados menos populosos teriam cada 1 parlamentar, que corresponde a 0,12% do total de parlamentares. Sabendo que noventa e nove Estados membros tm menos de 0,12% da populao, a correco do Pr para se determinar o nmero de parlamentares final teria como consequncia o reforo do seu peso no Conslio dos Povos das Naes Unidas. 3.3. O Congresso dos Estados Ao nvel da representao governamental, o peso de cada Estado seria ponderado com referncia a diversos factores, incluindo a populao. Uma ponderao que permitisse s potncias verem o seu real poder na comunidade internacional reflectido na Assembleia Geral teria diversas vantagens. Desde logo, facilitaria a aceitao pelos Estados do reforo dos poderes da Assembleia Geral, tal como proposto anteriormente. Depois, fortaleceria o multilateralismo, na medida em que os Estados encarariam as Naes Unidas como uma sede de poder legtimo na qual poderiam exercer o seu poder efectivo. Por outro lado, reforaria a credibilidade e a autoridade das Naes Unidas. Finalmente, assim haja vontade poltica, a ponderao do poder na Assembleia Geral poderia ser feita imediatamente, sem que houvesse necessidade de algum passo anterior. A maior dificuldade reside na formulao do critrio de ponderao. Tm sido sugeridos alguns critrios. Por regra, incluem o factor populao e algum tipo de factor econmico. Por exemplo, Stasten props um critrio que inclua a populao, o rendimento nacional e o crescimento de produtividade ( apud Archibugi, 1993). Joseph Schwartzberg prope um critrio que tem em considerao a populao, a contribuio para o oramento das Naes Unidas e a soberania (Schwartzberg, 2004). Andr Gonalves Pereira e Fausto de Quadros, se bem que referindo-se votao no Conselho de Segurana, propem um critrio de ponderao de votos que atente dimenso territorial, populao e ao desenvolvimento econmico (Pereira e Quadros, 1993). A prpria Carta oferece, no seu artigo 23., n. 1, um critrio que
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pode ser levado em linha de conta: a eleio para um lugar de membro nopermanente tem como critrio a contribuio dos membros das Naes Unidas para a manuteno da paz e da segurana internacionais e para outros objectivos da Organizao e tambm uma distribuio geogrfica equitativa. A ponderao feita com base num bom critrio, permitiria reflectir nas decises a tomar pela Assembleia Geral, o efectivo estatuto de cada Estado. O peso de cada Estado nas Naes Unidas equivaleria ao peso real que este teria na comunidade internacional. Assim, em termos ideais, aquilo que um Estado pode, ao nvel do seu peso nas decises a tomar contra a vontade dos outros Estados membros, seria equivalente ao que esse Estado pode contra a vontade dos Estados membros fora da Organizao. Isto , a capacidade de perseguir os s eus interesses fora das Naes Unidas, no seria superior a essa capacidade dentro da Organizao. Nenhum Estado teria, ento, interesse em marginalizar as Naes Unidas e escolher a via do unilateralismo. Bem pelo contrrio: num frum de discusso como o uma assembleia representativa, esta seria a melhor forma, quando no a nica, de perseguir os seus interesses atravs do consenso e da cooperao. O estabelecimento do critrio de ponderao dos votos na Assembleia Geral de que se experimentar fazer proposta dever ter em considerao diversos factores. Em primeiro lugar, dever atender populao dos Estados no contexto mundial, bem como aos Estados individualmente considerados. A integrao destes dois elementos pretende reflectir quer a necessidade de considerao dos cidados no processo de governao global, quer a constatao de que os Estados soberanos so ainda os membros primrios da sociedade internacional. Por outro lado, est em consonncia com a ideia de Assembleia Mundial, em que se encontram representados quer os cidados, quer os Estados soberanos ao nvel governamental. Depois, para alm daqueles elementos, dever ter em conta o peso de cada Estado soberano na comunidade internacional. A determinao deste peso no fcil, tanto mais que este pode variar conforme a perspectiva: o contributo para a manuteno da paz e segurana internacionais, o contributo para o desenvolvimento, o peso na economia global ou a capacidade em prosseguir o seus interesses, entre outras. Dever ser tido em conta, igualmente, o peso dos blocos regionais resultante da ponderao. O critrio de ponderao no dever ameaar a posio dos membros permanentes do Conselho de Segurana, no esquecendo, no entanto, o estatuto desactualizado de alguns, como a Frana ou o Reino Unido. Ainda, se os Estados industrializados do norte tm receio do reforo do poder do Grupo dos 77, tambm
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estes Estados manifestaro a sua oposio relativamente a qualquer ponderao que ponha em causa o seu peso actual na Assembleia Geral. O critrio dever, pois, ter em considerao o necessrio equilbrio geopoltico. Ora, como se procurar demonstrar adiante, a introduo da contribuio para o oramento das Naes Unidas como terceiro factor do critrio de ponderao, pretende conciliar d e forma suficiente todas aquelas preocupaes. A sua incluso goza ainda de outras vantagens: uma vez que a contribuio determinada, essencialmente, em funo do produto interno bruto, ela traduz, de certa forma, o peso de cada Estado na economia global e, por inerncia, de alguma maneira, a capacidade de cada Estado em prosseguir os seus interesses na comunidade internacional. Acresce que a contribuio para as Naes Unidas , em ltima anlise, uma contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais, para o desenvolvimento e para a promoo e proteco dos direitos humanos. Considerando quanto se disse, e tomando por referncia a frmula de ponderao apresentado por Joseph Schwartzberg, sugere-se o seguinte mtodo de ponderao: PnV = p + c + s 3 Os factores a incluir no critrio de ponderao seriam, ento, os seguintes: a percentagem da populao do Estado membro em relao ao total da populao do conjunto dos Estados membros (p); a contribuio do Estado membro para o oramento das Naes Unidas ( c)6; a constante de soberania ( s)7. A introduo da constante s tem uma dupla razo. Primeiro, por uma questo de simbologia, uma vez que veicula atravs da ponderao de votos a ideia da salvaguarda da soberania dos Estados membros. Depois, porque a introduo de uma constante aproxima os resultados da operao matemtica para um valor equidistante, reduzindo, pois, a diferena entre os Estados com p ou c mais altos e os com p ou c mais baixos. 8 Em ltima anlise, a considerao da soberania dos Estados membros funciona como factor de equilbrio do respectivo peso na Assembleia Geral.

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Fonte: Resoluo da Assembleia Geral A/RES/61/237, de 13 de Fevereiro de 2007. A constante s a percentagem da posio de cada Estado no conjunto dos Estados Membros. Assim: s = 1 100 / 192 s = 0,521. 8 Exemplo: sem constante, PnV (China) = (19,975 + 2,667) / 2 PnV (China) = 11,321; sem constante, PnV (Liechtenstein) = (0,001 + 0,010) / 2 PnV (Liechtenstein) = 0,006. Com constante, PnV (China) = (19,975 + 2,667 + 0,521) / 3 PnV (China) = 7,721; com constante, PnV (Liechtenstein) = (0,001 + 0,010 + 0,521) / 3 PnV (Liechtenstein) = 0,177.

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Uma vez obtida a ponderao relativa a cada membro, em percentagem, haver que determinar o nmero de votos ponderados correspondentes em relao ao total da Assembleia Geral. 9 Partindo de uma base de 768 votos, o nmero de votos ponderados ser o resultado do voto ponderado em percentagem em relao ao total de votos.10 Com o nmero actual de Estados Membros e com os valores de p e c actuais, o arredondamento s unidades dos votos ponderados faz com que o total de votos do conjunto dos membros da Assembleia Geral perfaa 760. Adoptando-se este critrio, os Estados Unidos da Amrica teriam o maior nmero de votos, 69. Catorze Estados teriam 10 ou mais votos, entre eles todos os membros permanentes do Conselho de Segurana. Por outro lado, sessenta e um Estados teriam um voto. Observa-se ainda que, quando considerado individualmente cada Estado membro, os equilbrios de poder actuais, temperados pela imprescindvel considerao da populao de cada um, so razoavelmente respeitados. Esta observao permite concluir que, para alm de se evitar uma de per se indesejvel alterao radical dos equilbrios de poder reais, esta ponderao teria condies de ser aceite pelos Estados com mais poder. A maior dificuldade poderia surgir relativamente Rssia que, em certa medida, decairia de estatuto quando comparado com os restantes membros permanentes do Conselho de Segurana. Porm, esta situao seria possivelmente transitria: a recuperao econmica da Rssia poder implicar futuramente um aumento da contribuio e, consequentemente, um aumento do nmero de votos. Por outro lado, verifica-se que existe um relativo equilbrio entre os blocos regionais: a frica totalizaria 109 votos; a Amrica do Norte, 79; a Amrica Latina e Carabas, 76; a sia, 281; a Europa, 193; e a Ocenia, 22. Mesmo somando os votos da Europa com os da Amrica do Norte, da Austrlia e da Nova Zelndia (278), nenhum dos blocos regionais detm a maioria dos votos (381). Mesmo considerando o total dos votos do Grupo dos 77 (388), nenhum bloco ter a maioria de dois-teros (507) necessria para a aprovao de deliberaes vinculativas sobre questes externas. Conclui-se, pois, que tambm ao nvel dos blocos poltico-regionais se verifica um equilbrio. Se, por um lado, os Estados industrializados do norte (e a Austrlia e a
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Note-se que no existe uma estrita necessidade de estabelecer uma equivalncia entre o voto ponderado em percentagem e um nmero de votos arredondado s unidades. No entanto, por razes de ordem prtica, parece aconselhvel que cada Estado disponha de um nmero de votos arredondado s unidades. 10 A escolha do nmero 768 feita por mera referncia ao Conslio dos Povos das Naes Unidas, ganhando apenas pelo factor simblico associado. No entanto, no h motivo que obste escolha de um nmero de votos total mais elevado, aumentando, portanto, a representatividade. Por ora, o importante tornar perceptvel a anlise do presente exerccio.

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Nova Zelndia) nada teriam a temer em relao a um eventual reforo do poder dos Estados do Grupo dos 77, por outro lado, estes ltimos continuariam a ter a maioria na Assembleia Geral (388 votos). certo que, actualmente estes gozam de uma maioria de dois-teros na Assembleia Geral, configurando um total de 67,7% dos votos actuais. Com a ponderao proposta continuariam a deter a maioria dos votos (51,1%). Pese embora perderem a possibilidade de, sozinhos, configurarem uma maioria de dois-teros, o seu poder real aumentaria. S com a ponderao de votos ser possvel reforar o poder decisrio da Assembleia Geral nos moldes anteriormente propostos. Ora, reforando-se este poder decisrio, aqueles Estados passaro, eles prprios, a deter um poder decisrio que anteriormente no tinham, conquanto actualmente a Assembleia Geral apenas tem competncia para fazer recomendaes no que respeita a assuntos externos. Designadamente em relao a assuntos como o desenvolvimento, os Estados do Grupo dos 77 passariam a ter um poder decisrio significativo. Portanto, a perda da maioria de dois-teros, seria compensada pelo reforo real d o seu poder na comunidade internacional, situao que, de crer, iria de encontro s pretenses do Estados que compem aquele grupo. Ainda, antecipando uma representao nica da Unio Europeia nas Naes Unidas, o conjunto dos votos dos seus Estados-Membros seria de 154, representando um total de 20,3%. 3.4. Articulao segundo o sistema bicameral A relao entre o Conslio dos Povos e o Congresso dos Estados intergovernamental seria, ento, estabelecida de acordo com o modelo de assembleia bicameral (Falk e Strauss, 2001). A adaptao deste sistema para as Naes Unidas resulta natural. Pretendendo-se a conciliao entre a representao dos cidados e a representao dos Estados soberanos individuais, a estruturao das duas assembleias num nico rgo bicameral parece ser uma soluo plausvel. Em ltima anlise, faz todo o sentido que o poder legislativo fique concentrado num s rgo. Enquanto o Conslio dos Povos das Naes Unidas maturava, dentro ou fora da Organizao, o poder de cada Estado na Assembleia Geral seria ponderado e a competncia decisria deste rgo seria fortalecida nos termos j descritos. O passo seguinte seria o da fuso dos dois rgos, constituindo, assim, a Assembleia Mundial bicameral. O Conslio dos Povos das Naes Unidas assumiria igualmente os poderes da Assembleia Geral. Por sua vez, sem perder o seu poder decisrio, a Assembleia Geral transformar-se-ia no Congresso de Estados, porventura, numa primeira fase sem ponderao de votos, isto , cabendo a cada Estado um voto, para numa
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segunda fase a representao estadual / governamental ser tambm ela ponderada nos moldes acima propostos. Quanto distribuio dos poderes, possvel formular mltiplas hipteses. Pelo menos numa primeira fase, por uma questo de equilbrio, ambas as cmaras poderiam deter iguais poderes de iniciativa em relao a questes externas. Em relao s questes internas, a iniciativa poderia caber apenas cmara baixa, isto , ao Conslio dos Povos. Qualquer iniciativa teria que ser sempre aprovada p or ambas as cmaras.

4. Concluso No incio do sculo XXI, a realidade global coloca humanidade alguns dos maiores desafios com que alguma vez se deparou. Uma realidade de interdependncias que no respeita as fronteiras dos Estados e que corre velocidade da luz. O Estado, sem perder o seu valor no plano interno e no plano externo, constitui uma estrutura poltica insuficiente para organizar o conjunto de fenmenos que ultrapassam a sua soberania. A soluo passa pela criao de um espao poltico global. Espao que dever ter uma sede de governao, dotada de efectiva autoridade universal. Sede, essa, que se acredita poderem ser as Naes Unidas. A sua estrutura de poder necessita, porm, de se adequar s exigncias da governao da realidade global do sculo XXI. Uma das vrias reformas a considerar no sentido dessa adequao ser a da criao de uma Assembleia Mundial com duas cmaras: o Conslio dos Povos das Naes Unidas, que representaria os cidados dos Estados membros, cujos parlamentares seriam eleitos por cada Estados membro em funo da sua populao; e o Congresso dos Estados, rgo intergovernamental, que representaria cada Estado membro. Qualquer deliberao vinculativa teria que ser aprovada cumulativamente por ambas as cmaras. Este sistem a permitiria a incluso dos cidados no processo de governao global sem esquecer o papel central dos Estados soberanos nas relaes internacionais. Por outro lado, num rgo de poder reforado como o seria a Assembleia Mundial, o sistema bicameral permitiria, igualmente, a moderao e o contrabalano do exerccio desse poder. Este sistema contribuiria para a democratizao da governao global. As propostas apresentadas, que se acredita poderem fomentar a governao global centralizada nas Naes Unidas, no pretendem ser absolutas, nicas ou ideais. Por
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outro lado, no almejam a harmonizao planetria segundo a lei do mais forte. Pelo contrrio. Trata-se, antes, de dar a todos a oportunidade de participarem no processo de deciso global para que todos beneficiem de forma justa e democrtica dos seus benefcios. Estas propostas pretendem, pois, contribuir para a actual e premente reflexo sobre o futuro das Naes Unidas e sobre o papel que deve desempenhar no mundo globalizado. O futuro, acredita-se, pode ser o de uma Organizao fortalecida e capaz. O papel ser o da governao global no quadro de uma democracia global multifacetada.

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UNDESA: United Nations Department of Economic and Social Affairs (2008), World Population Policies 2007. New York: United Nations.

Nota biogrfica Mateus Kowalski Consultor jurdico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, no domnio do Direito Internacional Pblico. Licenciado em Direito, Mestre em Cincias Jurdico-Internacionais e doutorando em Poltica Internacional e Resoluo de Conflitos na Universidade de Coimbra (FEUC/CES). O autor agradece o apoio que lhe conferido pela Fundao Calouste Gulbenkian para a realizao do programa de Doutoramento. Contacto: mateuskowalski@ces.uc.pt

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