Supremo Tribunal Federal

MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO 23 DISTRITO FEDERAL RELATOR REQTE.(S) PROC.(A/S)(ES) REQTE.(S) PROC.(A/S)(ES) REQTE.(S) ADV.(A/S) REQTE.(S) PROC.(A/S)(ES) INTDO.(A/S) ADV.(A/S) : MIN. DIAS TOFFOLI : GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA : GOVERNADOR DO ESTADO DO MARANHO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHO : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS : ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO : CONGRESSO NACIONAL : ADVOGADO -GERAL DA UNIO

Os Governadores dos Estados da Bahia, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco ajuizaram a presente Ao Direta de Institucionalidade por Omisso, com pedido de medida cautelar, em face de suposta omisso legislativa do Congresso Nacional, quando ao dever de legislar previsto no art. 161, II, da Constituio Federal, in verbis:
Art. 161. Cabe lei complementar: (...) II estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio scioeconmico entre Estados e entre Municpios;.

Alegam, em suma, que o rateio dos recursos era assegurado aos entes federados nos termos da Lei Complementar 62, de 28 de dezembro de 1989, que estabelecia o quanto segue:
Art. 2 Os recursos do Fundo de Participao dos Estados e do

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ADO 23 MC / DF
Distrito Federal - FPE sero distribudos da seguinte forma: I - 85% (oitenta e cinco por cento) s Unidades da Federao integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; II - 15% (quinze por cento) s Unidades da Federao integrantes das regies Sul e Sudeste. 1 Os coeficientes individuais de participao dos Estados e do Distrito Federal no Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal - FPE a serem aplicados at o exerccio de 1991, inclusive, so os constantes do Anexo nico, que parte integrante desta Lei Complementar. 2 Os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, a vigorarem a partir de 1992, sero fixados em lei especfica, com base na apurao do censo de 1990. 3 At que sejam definidos os critrios a que se refere o pargrafo anterior, continuaro em vigor os coeficientes estabelecidos nesta Lei Complementar.

Recordam, a seguir, que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, em de 24 de fevereiro de 2010, ao julgar as Aes Diretas de Inconstitucionalidade 875, 1.987, 2.727 e 3.243, declarou a inconstitucionalidade do art. 2, incs. I e II, 1, 2 e 3, bem como do Anexo nico, da referida Lei Complementar 62/89, assegurando, todavia, a sua aplicao at 31 de dezembro de 2012. Registram, na sequncia, que o prazo estipulado pela Suprema Corte expirou sem que o Congresso Nacional tenha suprido a lacuna derivada da declarao de inconstitucionalidade, sustentando que tal situao origina um estado de insegurana jurdica ainda mais grave do que aquele constatado no julgamento mencionado (fl. 4). Assim, requerem, liminarmente,
a concesso de medida cautelar por deciso monocrtica do Ministro Presidente ad referendum do Plenrio dessa Suprema Corte, com fundamento no art. 13, inciso VIII, do RISTF, que

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determine soluo provisria para a omisso legislativa verificada, mediante a manuteno da vigncia do art. 2, incisos I e II, 1, 2 e 3, e do Anexo nico da Lei Complementar n 62/89, at que o rgo omisso adote as providncias necessrias para disciplinar a matria (fl. 13).

No mrito, pugnam que se reconhea a procedncia da ao, declarando-se a inconstitucionalidade da omisso legislativa do Congresso Nacional. Por fim, pedem sejam compensados os valores entregues pela Unio aos Estados-membros e ao Distrito Federal, com base nos critrios adotados pela deciso cautelar, e os valores apurados de acordo com os critrios fixados em nova lei a ser editada pelo Congresso Nacional, na eventualidade disso no ocorrer em 2013 (fl. 14). Em 22 de janeiro de 2013, solicitei prvias informaes ao Presidente do Congresso Nacional, Senador Jos Sarney, nos termos do art. 12-F, caput, da Lei 9.868/1999, includo pela Lei 12.063/2009, segundo o qual, em caso de excepcional urgncia e relevncia da matria, o Tribunal (...) poder conceder medida cautelar, aps a audincia dos rgos ou autoridades responsveis pela omisso inconstitucional, que devero pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias (grifei). Nas informaes, acompanhadas de manifestao subscrita pela Advocacia do Senado Federal, o Presidente do Congresso Nacional argumenta, em sntese, que inexiste omisso do Congresso Nacional, tendo em conta que tramitam regularmente em ambas Casas Legislativas diversos Projetos de Lei Complementar destinados a disciplinar a forma de distribuio dos recursos do FPE. Afirma, mais, que
a realidade ftica demonstrou que o prazo de manuteno da

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vigncia da norma (at 31/12/2012), fixado pelo STF, foi exguo para debate, aprovao, vigncia e eficcia de uma nova Lei Complementar que substitusse os critrios adotados desde 1989, ante as inmeras atividades desenvolvidas pelo Congresso Nacional nos ltimos dois anos, associada ao fato de que em 2010 ocorreram eleies federais, conforme expressamente mencionado no acrdo do STF (fl. 7).

Informa, ainda, que

no h necessidade da medida postulada, tendo em vista que o TCU, por intermdio do Acrdo n 3135/2012, j adotou as medidas necessrias para efetuar o repasse dos recursos do FPE, para o exerccio de 2013, at que a nova legislao seja aprovada (fl. 11).

o breve relatrio. Decido. O art. 12-F, 1, da Lei 9.868/1999, com a redao dada pela Lei 12.063/2009, conferiu nova disciplina Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso, autorizando o Supremo Tribunal Federal a determinar qualquer providncia que se revele necessria para a soluo de problemas decorrentes de omisses e vcuos legislativos. Nesse sentido, sobre a nova regulamentao da Lei 9.868/1999, o Ministro GILMAR MENDES afirma o seguinte, em sede doutrinria:
A Lei n. 12.063, de 27-10-2009, que regulou a Ao Direta de Inconstitucionalidade, contudo, parece realizar a superao do entendimento jurisprudencial adotado at ento. () Nos termos da nova disciplina, a medida cautelar poder consistir: 1) na suspenso de aplicao da norma questionada, nos casos de omisso parcial; 2) na suspenso dos processos judiciais ou dos procedimentos administrativos; ou, ainda, 3) em qualquer providncia a ser fixada pelo Tribunal. ()

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certo (...) que a complexidade das questes afetas omisso inconstitucional parece justificar a frmula genrica utilizada pelo legislador, confiando ao Supremo Tribunal Federal a tarefa de conceber providncia adequada a tutelar a situao jurdica controvertida (Controle abstrato de constitucionalidade ADI, ADC e ADO: comentrios Lei n. 9.868/99. So Paulo: Saraiva, 2012).

Ora, de fato, como alegam os subscritores da inicial, o Plenrio desta Suprema Corte, na sesso de 24 de fevereiro de 2010, ao julgar as Aes Diretas de Inconstitucionalidade 875, 1.987, 2.727 e 3.243, declarou a inconstitucionalidade do art. 2, incs. I e II, 1, 2 e 3, e tambm do Anexo nico, da Lei Complementar 62/1989, modulando a sua deciso no tempo de modo a assegurar a eficcia de tais normas at 31 de dezembro de 2012. J naquela assentada, manifestei a minha preocupao diante de ocorrncia de possvel vcuo legislativo, ante a complexidade da matria, e tendo em conta a proximidade do embate eleitoral, que, tradicionalmente, prejudica a eficincia dos trabalhos legislativos. Colho dos debates, ento travados, o seguinte trecho:
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO De qualquer forma, conclumos que no poderia haver um vcuo, sob pena de no se ter como legitimados os rateios verificados at aqui . Ento, acolhemos esse congelamento previsto na lei primitiva, a complementar. (...) O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI A ficaramos num vcuo legislativo. Essa a preocupao. (...) O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Admitimos, levando em conta a realidade. Ento, ela seria inconstitucional, mas verificamos que a declarao de inconstitucionalidade criaria um vcuo, e no teramos a legitimao dos rateios.

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O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA s aumentar o prazo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI Porque este ano um ano eleitoral, neste ano no se vota nada (grifei).

Sublinho, por oportuno, que, no obstante tenha passado a existir um vcuo legislativo quanto aos critrios de distribuio, as verbas que integram o Fundo de Participao pertencem de pleno direto aos Estados e ao Distrito Federal, sendo a Unio mera depositria destas, segundo dispe expressamente o art. 159, I, a, da Constituio, inclusive estabelecendo o percentual que lhes cabe, conforme segue:
Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; (grifei).

Com efeito, a Constituio garante, de forma inequvoca, a percepo das referidas verbas pelos entes federados, cuja distribuio entre eles depende apenas do rateio daquelas em conformidade com determinado critrio, o qual deixou de existir com a declarao de inconstitucionalidade de parte da Lei Complementar 62/1989. Desse modo, constato que eventual indeferimento da medida cautelar pleiteada poder ensejar o descumprimento integral do art. 159, I, a, da Constituio, situao que provocaria grave desequilbrio econmico para os Estados requerentes, com prejuzos irreparveis respectiva populao. Ora, sabe-se que parte substantiva do oramento de muitos Estados composta pelas mencionadas verbas, podendo a cessao dos 6
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ADO 23 MC / DF repasses, pela ausncia de critrios de rateio, ensejar no apenas a supervenincia de severa crise oramentria em alguns membros da Federao como, tambm, muito possivelmente, a intolervel paralizao de servios pblicos essenciais. A situao exposta na inicial, portanto, caracteriza, inequvoca situao emergencial, que impe a urgncia no exame da medida liminar pleiteada, uma vez que os Estados e o Distrito Federal contavam, efetivamente, com o repasse das verbas no ano de 2013, em conformidade com os prazos originalmente estabelecidos art. 4 da LC 62/1989, abaixo discriminados:
Art. 4 A Unio observar, a partir de maro de 1990, os seguintes prazos mximos na entrega, atravs de crditos em contas individuais dos Estados e Municpios, dos recursos do Fundo de Participao: I - recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms: at o vigsimo dia; II - recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms: at o trigsimo dia; III - recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms: at o dcimo dia do ms subsequente.

Por todas essas razes, observo que o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, no estrito cumprimento de sua competncia de calcular as quotas referentes aos fundos de participao, a teor do art. 161, pargrafo nico, da Constituio, aplicou, em carter emergencial e precrio, os critrios da LC 62/1989 com relao verbas concernentes a 2013, com base nos argumentos articulados no voto condutor do Acrdo 3135/2012-TCU:
Diante desse quadro de indefinio e considerando que o pargrafo nico do art. 161 da Constituio Federal atribui ao TCU a responsabilidade pelo clculo das quotas referentes aos fundos de participao, e mais, considerando, ainda, a exigncia contida no art.

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92 da Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), no sentido de esta Corte de Contas encaminhar os coeficientes ao Banco do Brasil at o ltimo dia til de cada exerccio, determinei Secretaria de Macroavaliao Governamental a imediata realizao do clculo dos coeficientes de FPE. Ao ordenar a instruo definitiva do feito, ponderei o fato de a Unio no poder reter os aludidos recursos, os quais pertencem constitucionalmente aos Estados e ao Distrito Federal e pautei-me, sobretudo, nos princpios da segurana jurdica e da prudncia por entender que os dispositivos da LC 62/1989 questionados pelo STF ainda estaro em vigor at 31/12/2012. Dessa forma, at que sobrevenha nova disciplina legal, devem ser mantidos os coeficientes para o exerccio de 2013 com base no Anexo nico da LC 62/1989.

preciso considerar, de resto, que tramitam no Congresso Nacional, aptos a serem aprovados, os seguintes Projetos de Lei Complementar para disciplinar o tema: PLS 192/2011, de 27/4/2011, de autoria da Senadora Vanessa Grazziotin; PLS 289/2011, de 25/5/2011, de autoria dos Senadores Randolfe Rodrigues, Romero Juc, Valdir Raupp e Jorge Viana; PLS 744/2011, de 16/12/2011, de autoria do Senador Marcelo Crivella; PLS 761/2011, de 21/12/2011, de autoria do Senador Ricardo Ferrao; PLS 35/2012, de 1/3/2012, de autoria do Senador Aloysio Nunes Ferreira; PLS 59/2012, de 20/3/2012, de autoria do Senador Francisco Dornelles; PLS 89/2012, de 10/4/2012, de autoria do Senador Joo Vicente Claudino; PLS 100/2012, de 17/4/2012, de autoria do Senador Francisco Dornelles; PLS 114/2012, de 23/4/2012, de autoria do Senador Cristovam Buarque; e o PLS 220/2012, de 27/6/2012, de autoria do Senador Lindbergh Farias. A apresentao e tramitao dos supracitados projetos de lei, todos posteriores deciso de inconstitucionalidade prolatada pelo Supremo Tribunal Federal, evidencia que o Congresso Nacional est envidando os esforos possveis para solucionar o tema em questo, que se revela de grande complexidade conceitual e de elevada sensibilidade no tocante ao prprio pacto federativo brasileiro, todavia insuficientes 8
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ADO 23 MC / DF para dissipar a insegurana jurdica reinante quanto questo. Isso posto, ante o vcuo legislativo decorrente das decises desta Suprema Corte, prolatadas nas ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243, que declararam a inconstitucionalidade do art. 2, incisos I e II, 1, 2 e 3, bem assim do Anexo nico da Lei Complementar 62/1989, protraindo a eficcia do julgado por 24 (vinte e quatro) meses, j transcorridos, sem que tivesse o Congresso Nacional, nesse lapso de tempo, colmatado a lacuna normativa, e considerando, ainda, as informaes do Poder Legislativo no sentido de que se encontram tramitado, em regime de urgncia, diversos projetos com vistas a substituir o mencionado diploma legal, autorizado pelo art. 13, inc. VIII, combinado com o art. 21, inc. V, ambos do do Regimento Interno desta Suprema Corte, defiro em parte a liminar pleiteada na presente ao, ad referendum do egrgio Plenrio, para garantir aos Estados e ao Distrito Federal o repasse, pela Unio, das verbas do fundo a que alude o art. 159, I, a, da Constituio da Repblica, no percentual nele estabelecido, em conformidade com os critrios anteriormente vigentes, por mais 150 (cento e cinquenta dias), a contar da intimao desta medida cautelar, desde que no sobrevenha nova disciplina jurdica, sem prejuzo de eventuais compensaes financeiras, entre os entes federados, a serem eventualmente definidas em lei complementar. Comunique-se, com urgncia. Publique-se. Braslia, 24 de janeiro de 2013.

Ministro RICARDO LEWANDOWSKI Presidente em exerccio

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