Cidades que crescem horizontalmente: o ordenamento territorial justo da mudana de uso rural para urbano

Cities with horizontal growth: fair territorial planning of rural-urban use change
Paula Freire Santoro Patricia Lemos Cobra Nabil Bonduki

Resumo O planejamento territorial brasileiro enfrenta permanentemente o desafio de gerir territrios que convertem suas terras rurais em urbanas, resultado do crescimento urbano. Nos anos 1980, o Brasil vivenciou processos de alterao demogrfica e de reverso da concentrao nas grandes cidades associados desconcentrao e s alteraes no desenvolvimento industrial e ao surgimento de novas formas condominiais de urbanizao. O crescimento horizontal dessas cidades exige novas estratgias de planejamento de forma que ajudem na construo preventiva de espaos urbanos qualificados e inclusivos. Este artigo debate as possibilidades da utilizao de instrumentos da legislao brasileira para esta gesto, em especial a Outorga Onerosa de Alterao de Uso, e prope novas formas de ordenamento do territrio, em particular, planos de expanso urbana. Palavras-chave: urbanizao; mudana ruralurba no;valorizao da terra; Outorga Onerosa de Alterao de Uso; Planos Diretores; planos de expanso urbana.

Abstract Brazilian planning policy permanently faces the challenge of managing territories that convert rural into urban land as the outcome of urban growth. In the 80s, Brazil experienced demographic change and concentration reversion processes in major cities, which were associated with deconcentration and changes in the industrial development and with the emergence of new condominium housing forms. These cities horizontal growth raises the need of new planning strategies towards the creation of including and qualified urban territories in a preventive manner. This article debates the odds in using the Brazilian law to manage for such management focusing on the Award with Costs of Alteration in Use instrument, and proposes new planning instruments, such as urban growth plan. Keywords: urbanization; rural-urban transformation; land value appreciation, Award with Costs of Alteration in Use; master plans, urban expansion plans.

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Introduo1
Os gestores dos municpios brasileiros enfrentam permanentemente o desafio de administrar territrios urbanos resultantes da converso de terras rurais, resultado do crescimento horizontal das cidades. A expanso urbana um padro bastante adequado, desde que planejado, a uma realidade de crescimento populacional e fsico explosivo, como aquela experienciada por um grande nmero de cidades brasileiras at a dcada de 1980, fruto de processo de intensa urbanizao do pas, no mbito da passagem da economia agrrio-exportadora para a urbano-industrial impulsionada pelo Estado (Oliveira, 1972; Cano, 1997; Negri, 1996). O processo de urbanizao acelerada dos anos 1960 e 1970, alm de promover a transferncia populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte do fluxo migratrio em poucos territrios, geralmente grandes e mdias cidades, sobretudo as metrpoles. A literatura voltada para os estudos urbanos pesquisou essa dinmica de crescimento centrada, sobretudo, na acelerada expanso das metrpoles. Nessa direo, a partir da segunda metade da dcada de 1970, houve uma larga produo cientfica sobre o crescimento perifrico em So Paulo, estudos que identificavam os processos imobilirios e sociais da urbanizao veloz e horizontal, baseada na precarizao das condies de moradia e vida urbana (Kowarick, 1980; Sampaio e Lemos, 1978; Maricato, 1979 e 1996; Bonduki e Rolnik, 1979; Rolnik, 1997; Bonduki, 2004). Baseados em anlise de cunho marxista e no mbito da crtica ao modelo econmico implementado pelo regime militar, diversos autores construram,

debateram (e hoje somam-se a outros que reveem) um esquema de anlise que se generalizou, o chamado padro perifrico de crescimento, baseado em loteamento perifrico-casa prpria-autoconstruo, e que gerou o conceito de espoliao urbana (Kowarick, 1980; Kowarick,Rolnik e Someck, 1990). Esses trabalhos influenciaram a interpretao sobre processos em outras cidades, no integrantes das regies metropolitanas paulistas, principalmente sobre as que exercem influn cia regional ou local. Essas cidades, entretanto, como afirma Feldman (2003), no geraram suas prprias periferias extensivas e ocupamparcela diminuta do territrio municipal, o que aponta para a necessidade de diferenciarmos as anlises das cidades considerando a sua posio na rede de cidades,2 o que significar diferenciar as estratgias e os interesses dos atores que promovem a expanso urbana nesses diferentes grupos de cidades. Sem deixar de apresentar um quadro de expanso urbana baseado em loteamentos populares, o territrio periurbano dessas cidades que no integram as regies metropolitanas (espao onde se d a transformao de uso rural para urbano) tem sido palco de novas dinmicas imobilirias: ps-anos 80, como a expanso de loteamentos horizontais residenciais, distritos industriais e programas de uso mltiplo, estimulada por programas de financiamento habitacional, pelo baixo preo das terras periurbanas e por polticas de mobilidade baseadas nos veculos individuais e no rodoviarismo (Mattos, 2007; Reis, 2006); e nos anos 1990 e 2000, as oscilaes no mercado agrcola rural no interior paulistano ora valorizando, ora desvalorizando as culturas de cana e laranja tm estimulado a mudana do solo

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rural para urbano atravs da abertura de novos loteamentos residenciais (Bonduki, 2009). No campo da literatura urbana, por um lado, a interpretao da expanso urbana horizontal tem sido associada s mudanas demogrficas ps-anos 80 no Brasil, com o crescimento da populao urbana nas cidades dinmicas; por outro, associada s estratgias dos mercados imobilirios que estimulam o crescimento horizontal. Estes o fazem ora via mercado informal, que busca a economia de reduo de custos que se apresenta atravs da implantao da urbanizao em uma estrutura difusa e dispersa; ora via mercado formal, que busca a inovao do produto imobilirio ofertado pelo mercado, como, por exemplo, um condomnio horizontal fechado onde no h, ou exclusividade no lugar escolhido para um novo loteamento, como os loteamentos ditos ecolgicos, entre outros similares. No campo da demografia, Martine (1994) resgata o crescimento populacional dos anos 1960 e 1970, e demonstra que a dcada de 80 aponta para uma mudana significativa do padro de urbanizao brasileiro, com uma reduo significativa do mpeto da concentrao populacional em grandes cidades, com declnio relevante da migrao rural-urbana e inter-regional (ibid., p. 43). Cunha e Baeninger (2007) afirmam que nos anos 80 houve a intensificao da migrao urbano-urbano e, nos anos 90, um maior nmero de deslocamentos migratrios interestaduais, e reforam que h uma relao entre a desconcentrao econmica e os fluxos migratrios, oferecendo possveis explicaes para novos destinos migratrios e afirmando que o papel da metrpole como atratora populacional muda em face da desconcentrao e crise do emprego metropolitano.
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Demgrafos como George Martine, Cunha e Baeninger alinham-se com economistas como Cano (1997), Azzoni (1989) e Negri (1996) e dissertam sobre processos de alterao da concentrao populacional nas metrpoles e grandes cidades associado fase da industrializao pesada (expresso utilizada por Cano), mostrando a desconcentrao relativa da indstria e da urbanizao, principalmente nos aspectos de crescimento de sua populao urbana. Defendem a tese de uma reverso da polarizao das metrpoles na urbanizao brasileira, interpretao que requer observao e que precisa ser tratada com cuidado, sobretudo considerando que o padro de crescimento das metrpoles desigual e que esse processo ocorreu num perodo de baixo crescimento da economia, que pode estar sendo alterado pelo atual ciclo de expanso dos anos 2000. No campo do estudo do mercado imobi li rio, um dos principais autores que se debrua sobre as estratgias dos atores que promovem a expanso urbana e a morfologia resultante destas Pedro Abramo (2007, 2009). Abramo (2009) afirma que as cidades latino-americanas possuem uma estrutura hbrida, ao mesmo tempo compacta e difusa, produzida pelo mercado informal e formal que, por razes vinculadas s suas prprias lgicas de funcionamento, produzem a cidade COM-FUSA.4 Segundo o autor, as estratgias dos agentes dos submercados informais de solo urbano dividem-se principalmente em busca da economia da proximidade, que traz solues de estrutura compacta (favelas poderiam ser exemplos nesta direo), e busca da economia de reduo de custos, que se apresenta atravs da implantao de uma estrutura difusa (os loteamentosdispersos em manchas urbanas

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distantes dos centros urbanos poderiam ser exemplos nesta direo). A lgica de crescimento urbano pautada pela COM-FUSO fruto da estratgia dos submercados informais, como prope Abramo (2009), d-se fortemente nas regies metropolitanas, onde o mercado informal apresenta-se de forma quantitativamente mais significante e alinha-se com a produo da literatura sobre as periferias j comentada, mas que tambm est presente nas demais cidades brasileiras de todos os portes.5 Em relao s estratgias do mercado formal, trabalhos anteriores de Abramo (2007) mostravam que a estratgia desses atores, diferente dos do mercado informal, consiste em procurar distino socioespacial. As famlias buscam estar prximas dos seus prximos e a forma utilizada para o consumo dos produtos imobilirios a diferenciao dos imveis, procurando manter a liquidez de imveis novos. Dentro da estratgia da diferenciao encontrase, necessariamente, um deslocamento espacial da oferta oferecer um produto diferente em uma espacialidade diferente desvalorizando e valorizando espaos simultaneamente, em espaos de relocao e alocao dos ocupantes e usos, em um movimento caleidoscpico (Abramo, 2007). Segundo o autor, o fato gerador do efeito caleidoscpico a inovao espacial: um novo produto imobilirio em uma nova espacialidade urbana associada ao deslocamento da externalidade de vizinhana, ou seja, mantendo a distino espacial em relao aos outros (ibid., 2009, p. 18). Nas metrpoles, necessita-se de uma inovao em grande escala para produzir distino socioespacial, envolvendo grande parte do mercado imobilirio, de forma coordenada, por isso a grande procura para a realizao

de projetos urbanos,6 embora nelas tambm possam ocorrer empreendimentos alternativos com apelo de mercado. Para essas intervenes acontecerem, frequentemente h resistncias s mudanas e os custos so altos. J nas demais cidades, fora das regies metropolitanas, a distino pode acontecer na regio periurbana (ou de transio urbano-rural), onde h pouca ou nenhuma resistncia mudana de uso rural para urbano, ante as oscilaes dos preos agrcolas e a alta rentabilidade da implantao de preos urbanos, o que aponta para a facilidade de opo pela mudana de uso (Santoro e Bonduki,2009). Nessas cidades, parece ser mais intensa a opo pela estratgia da difuso, em face da dificuldade de atrair recursos para projetos urbanos, pela prpria concorrncia com as grandes cidades e metrpoles, e, no caso das cidades menores, pela forte dependncia dos recursos federais para qualquer interveno de maior porte. Nelas, a inovao pode se dar atravs de diferenciais do produto de mercado como, por exemplo, um condomnio horizontal fechado onde esse modelo ainda no estava implementado, como os Dahma, em So Carlos-SP ou loteamentos ecolgicos, como o Ecovile em Curitiba-PR (Polucha, 2009). Como afirma Abramo: Uma forma de minorar essa incerteza em relao as inovaes espaciais a de promover essas inovaes com uma estratgia locacional de contiguidade espacial. Assim, nas ltimas dcadas podemos sugerir que as inovaes espaciais nas grandes cidades latino-americanas se manifestaram a partir de um processo de extensificao da cidade formal a partir da contnua promoo de inovaes espaciais para os estratos superiores da

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pirmide da distribuio de renda. Em termos da estrutura urbana, essa estratgia de atuao dos capitais imobilirios promotora de uma cidade de estrutura difusa. (2009, p. 18) Como podemos perceber pelas teses urbansticas, geogrficas, demogrficas e relativas economia urbana, a explicao para o crescimento perifrico se complexizou consideravelmente. At os anos 80, era frequente na literatura a associao do crescimento urbano com o crescimento populacional, associado migrao rural-urbana para construo de um exrcito populacional para a indstria fordista, numa abordagem estruturalista que era compatvel com o momento poltico de denncias ao modelo poltico e econmico do desenvolvimentismo conservador e do regime militar; ps anos 80, quando muda o padro de urbanizao brasileiro e o mercado de trabalho, as alteraes na economia e nos padres migratrios sugerem que sejam desenvolvidos novos caminhos tericos para explicar o crescimento urbano. E essa mudana se aplica tanto para metrpoles como para aglomeraes urbanas no metropolitanas, pois as foras de atrao e repulso modificam o padro migratrio desses territrios. J em relao ao mercado imobilirio, alguns processos sintetizam as explicaes para a expanso da mancha urbana das cidades paulistas: a (1) oscilao na valorizao das terras rurais que gerava muito pouca resistncia mudana de uso rural para urbano no territrio periurbano associada (2) inovao promovida pela expanso da tipologia do lotea mento horizontal de casas como um diferencial, (3) o sistema rodovirio e o estmulo ao uso de carros.Aos poucos, ao se complexizar,

a explicao para o crescimento urbano se desvincula da associao ao crescimento da populao urbana ou do padro perifrico de crescimento.

Da continuidade da expanso urbana e a lenta reao do planejamento urbano

Com causas mais complexas e diferenciadas, os processos de expanso urbana continuam intensos, com frequentes processos de es-

praiamento, sinalizando um processo de expanso fsica contnua das reas urbanas que se d sobreo que aqui est se chamando de periurba no (Santoro e Bonduki, 2009), tambm denominado por outros autores transio rural-urbano. A mensurao desse processo e do que ele representa no mbito da rea urbana dos municpios brasileiros requer ainda muitas pesquisas, os estudos existentes trazem diferentes interpretaes. A estimativa de reas urbanizadas, geralmente, tem sido elaborada atravs da interpretao de imagens de satlite cujas metodologias, nem sempre comparveis, dificultam a generalizao das interpretaes. A definio da imagem pode estar sujeita a grandes imprecises, dependendo da sua resoluo e da intensidade da fonte luminosa (Garcia e Matos, 2005); ademais, existem limites operacionais em face do elevado custo das imagens, de seu processamento e anlise (Ojima, 2007).7 Limitando-se a dois estudos que tm como objetivo mensurar a rea urbana brasileira (Garcia e Matos, 2005, e Embrapa, 2006) pode-se ter uma boa ideia das dificuldades

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metodolgicase conceituais encontradas no aprofundamento desse tema. O trabalho de Garcia e Matos retira da rea total dos municpios a metragem correspondente aos setores censitrios rurais do IBGE (2000), chegando assim a uma dimenso da rea urbana prxima ao que est definido como zona urbana oficial pelos municpios. Os autores concluem que as reas urbanas brasileiras, se somadas, correspondem a apenas cerca de 1,06%8 do total do territrio brasileiro. Enquanto isso, a Embrapa, analisando fotos de satlite a partir de uma amostra de municpios e extrapolando com procedimentos estatsticos, conclui que a rea efetivamente urbanizada do Brasil chega a apenas cerca de 22 mil km ou 0,25% do to2

Entre inmeros exemplos, podem ser citados: Sorocaba, que ao rever seu plano diretor em 2004 quase duplicou sua rea urbana (Santoro et al., 2007);10 Pereira Barreto, que teve sua populao diminuda por diversas aes de desmembramento, mas, na reviso do plano diretor, criou uma rea de expanso que corresponde a quase trs vezes a dimenso atual da rea urbana (Santoro, 2009);11 Andradina, que apresentou taxas diminutas de crescimento demogrfico (0,58% entre 1991 e 2000 e -0,10% entre 2000 e 2007, segundo o IBGE), embora tenha criado, no plano diretor, trs reas de expanso que correspondem a um acrscimo de 58,51% da rea urbanizada (Klintowitz, 2009);12 Americana, que apresenta uma rea de expanso de 45km2 (Carvalho, 2009). Associada a esse tipo de expanso da zona urbana, consolidou-se na literatura e no senso comum um discurso, que se tornou tradicional, que reitera a ideia de que a mudana de terra rural, que tinha seu preo calculado em alqueires ou hectares, para urbana, comercializada por metros quadrados, promove uma significativa valorizao, geralmente apropriada pelo proprietrio, em processos que nem sempre, ou quase nunca, garantem a produo do solo urbano infraestruturado acessvel s diversas classes sociais. Diversos autores da economia urbana afirmam que a valorizao na mudana de solo rural para urbano corresponde maior valorizao na vida de um terreno (Borrero, 2002; Biderman, 2007). Essa valorizao apropriada pelos proprietrios de terras e torna essa operao muito interessante para os que veem a terra como mercadoria. Recente pesquisa que est sendo desenvolvida em municpios do

tal do territrio brasileiro (Embrapa, 2006). Mesmo considerando a dificuldade de mesurar a expanso urbana, esses nmeros mostram que as zonas urbanas oficiais correspondem a aproximadamente quatro vezes as reas efetivamente urbanizadas mapeadas por satlite, o que d indcios de que os municpios tm ampliado exageradamente seus limites urbanos, movidos por diferentes causas: interesses fundirios e imobilirios, aumento do IPTU, presso para implementao de empreendimentos habitacionais, etc. Desenvolvemos a hiptese de que as cidades tm ampliado suas manchas urbanas, pressionadas, sobretudo, pelos interesses imobilirios e fundirios. A anlise do recente ciclo de planos diretores elaborados ps-Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01) d exemplos de diversas cidades no estado de So Paulo que esto estimulando o espraiamento urbano, inclusive algumas onde ocorreu uma diminuio de populao.9

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estadode So Paulo procura apresentar dados empricos que, por um lado, sustentam essa argumentao, por outro, mostram as nuances desse processo, mostrando suas ambiguidades (Santoro e Bonduki, 2009). Embora a produo das diversas modalidades de solo urbano seja bastante atraente para proprietrios de terras e empreendedores, esta tem implicaes bastante distintas para o estado. A expanso da mancha urbana significa, para as prefeituras, alm da possibilidade de cobrar o IPTU, a necessidade de extenso de servios urbanos e a construo e manuteno de novos equipamentos, entre outras despesas. Alm disso, muitas vezes, a abertura de novos parcelamentos perifricos ocorre simultaneamente a dinmicas de esvaziamento populacional, subutilizao e deteriorao do parque edificado de reas centrais, esvaziando reas onde o estado j investiu, implantando infraestrutura e equipamentos sociais, que continuam requerendo manuteno. Quase nunca novos parcelamentos perifricos esto vinculados escassez de imveis urbanos, sendo comum verificar municpios onde h milhares de lotes vazios ao mesmo tempo que a implantao de novos loteamentos intensa. So dinmicas que seguem a lgica do mercado fundirio e imobilirio, fortemente especulativo. No campo do planejamento urbano, a dinmica de expanso urbana tem sido acompanhada de significativas transformaes no campo das regulamentaes, que possuem princpios e diretrizes no sentido de exigir a recuperao da valorizao fundiria. No entanto, ainda so escassos os exemplos em que os poucos instrumentos existentes para essa recupe rao deram efetivamente algum resultado.
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O instrumento tributrio mais utilizado nos municpios mdios e pequenos o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU). Ao estabelecer valores das propriedades, representados em uma planta genrica de valores, estes servem de base para a cobrana do IPTU. A atualizao dos valores da terra que passou pelo processo de urbanizao pode levar o municpio, em tese, a receber um imposto correspondente ao novo valor da terra, ganho que, embora no recupere totalmente a valorizao da terra que apropriada pelo proprietrio, ao menos permite uma tributao justa relativa ao novo valor de mercado. No entanto, no Brasil, mesmo esse ganho gerado pelo IPTU no cobrado com eficcia e equidade, por vrios motivos: muitos municpios nem cobram o imposto ou tm grande volume de isenes; a planta genrica de valores, base da cobrana, tem cadastros desatualizados, obsoletos, incompletos; h fortes resistncias polticas a uma cobrana justa, como consequncia, h dificuldade de aprovao de atualizao de valores pela Cmara; os prefeitos no querem ficar marcados como os que aumentaram impostos; existem interpretaes jurdicas que obstruem alteraes; falta de confiana no sistema tributrio; eficincia na arrecadao causada por altos ndices de ineficincia. Essas razes mostram porque, mesmo sendo o instrumento tributrio mais disseminado, o IPTU no consegue sequer tributar corretamente os novos valores assumidos pela terra transformada em urbana, para dar conta das necessidades de servios pblicos que estas reas requerem. Ainda em processo de reviso atualmente, a legislao federal de parcelamento do solo urbano, a Lei Federal n 6.766/79 (Lei Lehman),

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em sua verso atual, exige uma contrapartida na abertura do loteamento no financeira, mas atravs da doao de reas para uso institucionale reas verdes. Embora seja atravs dela que o Estado permite a expanso urbana ao autorizar a possibilidade de urbanizar, a Lei Lehman no prev nenhuma forma de recuperao da valorizao obtida com a mudana de uso do solo rural para urbano. O projeto de reviso em debate na Cmara dos Deputados (Projeto de Lei n 3.057/00) tramita h alguns anos e inova um pouco nessa direo, ao propor a exigncia de uma porcentagem dos lotes (entre 10 e 15%) para habitao de interesse social reivindicao dos movimentos de luta por moradia em todos os parcelamentos. No entanto, a proposta est longe de ser acordada. Em uma das verses que foi apresentada, apenas tende a mudar a destinao das reas de interesse pblico, substituindo a exigncia de doaes de reas verde e institucional por habitao social, alternativa que institucionalizaria a precariedade urbanstica no pas. J a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01) explicitam que os municpios tm no apenas o direito, mas o dever de intervir em processos especulativos que resultem em valorizaes excessivas da terra (Levy et al., 2005). Dentre os instrumentos criados pelo Estatuto que mais diretamente incidem sobre a recuperao da valorizao da terra est a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), que pode ser cobrada sobre a permisso de construir e a Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU), que pode ser cobrada sobre a permissode

urbanizarou mudar de um uso menos rentvel para um mais (geralmente mudana de uso habitacional para comercial, entre outras possveis). De fato, o Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU), associada elaborao dos planos de expanso urbana, parece ser o instrumento mais adequado para capturar a valorizao imobiliria gerada pela transformao de terra rural em terra urbana. No entanto, os debates sobre esse instrumento e sua aplicao ainda so embrionrios no Brasil. Ante o quadro institucional atual, marcado pela consolidao do Estatuto da Cidade, parece injustificvel que os municpios brasileiros que se caracterizam por uma forte expanso horizontal no sejam capazes de implementar um instrumento urbanstico novo, como a Outorga Onerosa de Alterao de Uso nos textos de leis dos planos diretores aprovados nesse perodo. Considerando o processo contnuo de converso de terras rurais em urbanas; a valorizao da terra existente nesse processo, obtida de forma privada; e os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade que exigem a recuperao da valorizao para a coletividade, considera-se que, em face da dinmica imobiliria que esses municpios vivenciam, seu planejamento deveria ter avanado na direo da utilizao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso nos seus planos diretores recentemente aprovados. Essa hiptese levou a pesquisa a identificar os municpios no estado de So Paulo que preveem, em lei, esse instrumento, investigando os contedos referentes sua aplicabilidade no plano diretor e em lei especfica.

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As origens da utilizao Outorga Onerosa de Alterao de Uso: a experincia do Distrito Federal

Pouco se investigou sobre como se deu a insero do instrumento Outorga Onerosa de Alterao de Uso no Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01). Em uma reviso dos encontros que marcaram o urbanismo brasileiro,14 percebe-se que o tema da Outorga Onerosa do Direito de Construir esteve sempre presente (embora sob o novo de Solo Criado), enquanto que a de Alterao de Uso no nem citada. Inspirados nos modelos de desenvolvimento urbano francs e americanos, alguns desses encontros pautaram propostas de regulao do mercado imobilirio pouco interventivas ou preventivas, como veramos nos anos subsequentes aprovao do Estatuto da Cidade com o estudo de experincias de Outorga Onerosa do Direito de Construir em doze municpios (Cymbalista et al., 2007). Jos Roberto Bassul, que acompanhou o processo de aprovao do Estatuto da Cidade no Senado Federal15 e publicou livro sobre essa experincia, afirma que esse instrumento entrou no Projeto de Lei do Estatuto da Cidade em funo da utilizao que j ocorria no governo do Distrito Federal desde 2000. Desde 1996, durante o governo de Cristvo Buarque, o Distrito Federal j tinha previsto o instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir, mas foi em 2000 que o Distrito Federal promulga a lei
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possibilidadede mudanas de uso dentro da rea urbana, desde que respeitado o que estabelecem os planos locais e mediante outorga onerosa.19 Essa lei estabelecia que toda a valorizao auferida atravs de peritos que trabalhariam caso-a-caso seria cobrada e que os recursos obtidos iriam 95% para o Fundo de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal (Fundurb) e 5% para o Fundo do Meio Ambiente do Distrito Federal.20 O valor da ONALT seria atribudo pela Terracap, cuja frmula de clculo apresentada pela frmula VO = A (VUP - VUA), onde:

VO o valor a ser pago pela outorga oneVUP o valor do metro quadrado da uni-

rosa da alterao de uso;

dade imobiliria com o uso pretendido, obtido pelo Laudo de Avaliao;

VUA o valor do metro quadrado da uni-

dade imobiliria com o uso atual, de acordo com a Pauta de Valores Imobilirios;

"A" a rea da unidade imobiliria (DeEmbora no haja informaes sistema-

creto n 22.121/2001, art. 19).21 tizadas sobre a aplicao desse instrumento, o mais importante sua novidade diante do objetivo inicial do instrumento. Pensado inicialmente para regularizar a situao de postos de gasolina em Braslia, hoje possvel encontrar casos como o Plano Diretor Local de Taguatinga (Lei Complementar no 90/1998), que determina ser aplicvel a cobrana de ONALT para casos de habitao coletiva, e chegou a ter casos de exigncia da ONALT como forma de compensar o adensamento da infraestrutura urbana que ocorreria pela alterao de uso de uma rea industrial para residencial, embora existam argumentaes no Tribunal de Justia do Distrito

que tratar

de alterao de uso residencial para comercial e usos especiais instituindo a Outorga Onerosa da Alterao de Uso,
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que considerava a

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Federal e dos Territrios considerando abusiva a exigncia do pagamento da ONALT.22 Dessa forma, percebe-se que houve uma ampliao do objetivo inicial do instrumento, voltado para regularizao de postos de gasolina, para um instrumento de gesto social da valorizao da terra que recuperaria a valorizao da terra obtida na mudana de usos urbanos mais rentveis. Essa mudana parece enfrentar fortes resistncias no mundo do direito, que considera essa recuperao uma argumentao jurdica, no uma forma preventiva de evitar saturao da infraestrutura existente. Percebe-se tambm que o debate se d apenas sobre as reas urbanas, ainda no h a ideia de incidir na alterao de uso do solo rural para urbano, essa concepo parece ter surgido aps interpretaes sobre o Estatuto da Cidade, logo aps a sua aprovao.

Alterao de Uso, esse instrumento aparece citado no art. 29 e regulado, juntamente com a OODC, nos artigos 30 (estabelece necessidade de lei especfica) e 31 (determina finalidades de utilizao dos recursos obtidos), mas ele aparece muito pouco conceituado e existe pouca argumentao em torno da sua defesa. No entanto, efetivamente, o Estatuto da Cidade determina que o planejamento dever envolver o territrio como um todo, considerando rea urbana e rural (art. 40, pargrafo 2), buscando a integrao e a complementariedade entre as atividades desenvolvidas nesses dois espaos, embora seus instrumentos tenham forte carter urbano e metropolitano. Para enfrentar o desafio de planejar o rural, inicialmente, era necessrio ler o territrio (Nakano, 2004, p. 25), propondo novas metodologias e formas de integrao desses universos que possuem diferentes atores sociais envolvidos na sua gesto.

A Outorga Onerosa da Alterao de Uso no Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001) baseia-se nos princpios da separao do direito de construir do direito de propriedade do terreno e na funo social da propriedade para conceituar o instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). De uma certa forma, reconhece-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independente do valor da propriedade, podendo agregar ou subtrair valor a esta (Brasil, 2002, p. 65). H toda uma argumentao e interpretao desse instrumento no Estatuto da Cidade, mas, efetivamente, sobre a Outorga Onerosa de

Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, foram aprovados diversos planos diretores e alguns deles, em especial, debruaram-se sobre a questo rural procuran do desenvolver propostas de interveno sobre as reas de transio rural-urbana. o caso de Piracicaba, em So Paulo, por exemplo, que props em seu plano a Regio do Entorno Imediato (REI), que procurava superar a estagnao da atividade agrcola tradicional no entorno do ncleo urbano municipal (Sparovek et al., 2004, pp. 14-24). So Carlos foi um dos municpios cujo plano diretor (Lei Municipal no 13.691/2005) tambm procurou intervir sobre esse espao e adotou a OOAU como instrumento para recuperar a valorizao da terra obtida na mudana de uso rural para urbano, como falaremos mais adiante.

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Exemplos pontuais de interveno em reas rurais a partir do plano diretor parecem sinalizar um esforo de planejar sobre o rural que merece ainda a ser investigado, tanto em termos do que foi proposto como em termos de seus resultados, ainda difceis de medir em funo da atualidade do tema.

estvinculada expressamente a um objetivo ou estratgia do plano diretor. Diversos desses 23 municpios que citam o instrumento definem regras no plano diretor para sua aplicao, muitas vezes associadas ao instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir, como a destinao dos recursos obtidos para um fundo ou as finalidades onde podem ser aplicados os recursos. O prprio

A utilizao da Outorga Onerosa da Alterao de Uso nos planos diretores no estado de So Paulo
Para investigar como os planos diretores no estado de So Paulo estavam lidando com suas reas de expanso urbana e se estavam propondo OOAU para recuperar a valorizao da terra obtida nesse processo, iniciou-se uma investigao especfica a partir do projeto de Avaliao dos Planos Diretores Participativos no Estado de So Paulo, coordenado no estado pelo Instituto Plis. Esse projeto compe a Rede Nacional de Avaliao de Planos Diretores Participativos sob coordenao central do IPPUR-UFRJ e do Ministrio das Cidades (20082009) e analisou 91 planos diretores participativos. Uma reviso feita sobre essas anlises permitiu destacar alguns resultados de sua implementao.
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Estatuto da Cidade tambm associa os instrumentos nesse regramento e os municpios seguem o Estatuto como modelo. Dentre os 23, dezessete definem a aplicao do instrumento em macrozonas ou zonas demarcadas em mapas anexos. Alguns dos municpios aplicam sobre toda a zona urbana, indiferenciando o objetivo do instrumento, eventualmente at confundindo-o com a OODC.24 Mas h oito municpios que parecem se alinhar na concepo de utilizao do instrumento para reas de expanso.25 Cinco dos 23 planos estabelecem um prazo26 para aprovao de lei especfica que regulamenta a aplicao do instrumento e apenas dois municpios efetivamente tm essa lei: So Carlos e Diadema.27 Dentro desse grupo de oito municpios que pensam o instrumento para a rea de expanso, apenas So Carlos e Tatu afirmam que um conselho municipal Conselho Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Carlos e do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano de Tatu aprovaria o instrumento. A maioria dos municpios determina que ser o poder pblico municipal que aprova. Sobre a definio da frmula de clculo das contrapartidas, trs do grupo de oito municpios estabelecem valores e frmulas

Dos 91 planos estudados, apenas 23 citam o instrumento e quatorze apenas mencionam o instrumento. Dentre os planos diretores que possuem o instrumento, nenhum consegue, a partir do seu plano diretor, aplicar a OOAU, todos exigem leis especficas, ou seja, nenhum tem carter autoaplicvel. Dos 23, apenas em nove municpios a aplicao do instrumento

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quase idnticas: Boituva determina que o valor da outorga ser correspondente a 5% do valor de mercado da parte a ser edificada, alm dos limites do Coeficiente de Aproveitamento Bsico; Tatu, 5% do valor de mercado do imvel onde incidir o parcelamento; So Carlos, 5% do valor de mercado do imvel onde incidir o parcelamento. Dentre os 23 municpios que citam o instrumento, quinze definem finalidades para o destino dos recursos obtidos com as contrapartidas arrecadadas na aplicao do instrumento, e diversos deles definem que os recursos vo para fundos municipais. A partir desse quadro, podemos concluir que, apesar de muito inicial, houve no processo de construo dos planos diretores participativos ps-Estatuto da Cidade uma pequena disseminao da possibilidade de utilizao desse instrumento nos municpios preocupados com sua expanso urbana. Essa percepo possvel a partir da demarcao da utilizao do instrumento da OOAU em reas de expanso ou de transio urbano-rural, ou periurbanas; e tambm pela utilizao de uma frmula muito semelhante para o clculo dos valores a serem arrecadados. H pouca literatura sobre a OOAU, embora, recentemente, Silva e Peres (2009) destacaram, dentre as possibilidades do Estatuto da Cidade, a elaborao de planos diretores que envolvam o planejamento de reas rurais e urbanas e apresentam So Carlos e Santa Cruz do Rio Pardo, ambos no estado de So Paulo, como municpios que buscaram enfrentar a dimenso expressiva de seu territrio rural atravs de seus planos diretores, consolidar diretrizes por meio de recortes territoriais que constituram o zoneamento e as reas especiais de interesse, e

por meio da utilizao adaptada de instrumentos para induo da poltica urbana (Silva e Peres, 2009, p. 1). No caso, as autoras afirmam que esses municpios previram reas Especiais de Interesse AEIs, adaptando-se e criando um zoneamento que enfocasse temas que se do sobre as reas rurais recuperao ambiental, proteo de mananciais, conservao do patrimnio, entre outros.28 Para exemplificar a aplicao desse instrumento, foram elencadas duas experincias de aplicao da OOAC em So Carlos, possivelmente os casos mais desenvolvidos no estado.

Duas experincias de aplicao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso em So Carlos

A cidade de So Carlos29 instituiu e regulamentou o instrumento de Outorga Onerosa de Alterao de Uso atravs da lei de seu plano diretor (Lei Municipal n 13.691 de 25 de novembro de 2005) e de lei especfica (Lei n 14.059 de 16 de abril de 2007). O instrumento de OOAU foi proposto com o objetivo de [...] coibir a especulao imobiliria em zonas pertencentes ao meio rural, mas contguas macrozona urbana, buscando controlar os processos de expanso aleatria das fronteiras urbanas e rurais, valorizando a ocupao de glebas urbanas vazias. (Silva e Peres, 2009) Alm desse objetivo principal, a OOAU deve obter recursos (ou imveis) vinculados

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realizaode obras de interesse social que visem a qualificao urbanstica e a melhoria dos espaos pblicos e equilibrar a ocupao do solo urbano otimizando a utilizao de infraestrutura existente. Segundo a lei que regulamenta o instrumento no municpio, a Outorga Onerosa de Alterao de Uso do Solo poder ser aplicada nas propriedades localizadas na Zona 4 Regulao e Ocupao Controlada e Zona 5 Proteo e Ocupao Restrita (vide mapa). Cabe ressaltar que os Empreendimentos de Habitao de Interesse Social localizados nessas zonas so passiveis de iseno do pagamento da OOAU Entretanto, Maria Cecilia Lucchese aponta que, ao mesmo tempo que a opo de utilizar a OOAU foi inovadora, o instrumento foi aplicado fora de lugar: O plano diretor trabalha de forma interessante com a rea rural do municpio, e ao admitir a existncia de uma rea de transio entre o meio urbano e o rural assume uma forma de controle sobre seu desenvolvimento atravs do instrumento da Outorga Onerosa de Alterao do Uso do Solo, que um instrumento inovador. Mas como nesse setor da cidade predominam loteamentos clandestinos e irregulares, o que mostra uma dificuldade de fiscalizao por parte do Poder Pblico, a aplicao de um instrumento de outorga onerosa pode no frear o desenvolvimento de novos parcelamentos e ao contrrio aumentar o nmero de irregulares e clandestinos. (Lucchese, 2009, p. 6) Entrevistas com responsveis pela elaborao do plano diretor mostram que houve grande dificuldade na demarcao das reas passveis de cobrana da Outorga Onerosa de

Alterao de Uso, principalmente considerando a diversidade de atores envolvidos na urbanizao dessa regio, dentre eles a universidade que pretendia expandir, os empreendedores de loteamentos, os agricultores, entre outros.30 Essa observao de Lucchese levanta hipteses de que nas reas onde houve resistncia, possivelmente o instrumento no foi marcado. Alm da demarcao da utilizao do instrumento sobre essas zonas, o plano diretor determina alteraes na lei de parcelamento do solo que, dentre outras, prev que as reas reservadas para uso institucional ou verde pudessem ser compensadas em outro local ou em doao em dinheiro ao Fundo Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano; que parcelamentos no habitacionais deveriam fazer Estudo de Impacto de Vizinhana; e que parcelamentos em zonas rurais seriam permitidos atravs do instrumento de Outorga Onerosa de Alterao do Uso do Solo. A lei especfica da OOAU determina que, para iniciar o processo de aprovao do parcelamento, inicialmente, deve-se aprovar a transformao da propriedade rural em uma gleba de fins urbanos. Para a aprovao dos parcelamentos com uso da OOAU, deve ser apresentado prefeitura municipal um Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).31 Aps a realizao do EIV, a utilizao do instrumento deve ser aprovada pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano de So Carlos atravs dos pareceres da Cmara Tcnica de Parcelamento do Solo e da Cmara Tcnica de Legislao Urbana. Com os pareceres favorveis alterao, instrumento deve ser averbado na matrcula do imvel e a prefeitura municipal deve realizar a cobrana da contrapartida do empreendedor. O pagamento integral da contrapartida deve

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Mapa Macrozona de Uso Multifuncional Rural do Municpio de So Carlos, 2005

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ser realizado antes da aprovao definitiva do empreendimento, somente aps o pagamento da contrapartida ser emitido um decreto que altera a zona da propriedade. A contrapartida que o empreendedor deve pagar ao poder pblico correspondente a 5% (cinco por cento) do valor de mercado do imvel a ser parcelado. Esse valor determinado por um laudo da Comisso de Avaliao de Bens Imveis da Prefeitura Municipal de So Carlos baseado na Planta Genrica de Valores que corresponde a 70% (setenta por cento) do valor de mercado do imvel. De acordo com Ricardo Martucci e Alberto Engelbrecht32 o critrio utilizado para estabelecer o valor de mercado do imvel o valor das reas mais prximas e semelhantes do empreendimento na Planta Genrica de Valores (PGV). Segundo Daniel Mazziero,
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Parque Eco-Tecnolgico Damha I e II (2008) e Terra Nova So Carlos I e II (2009) com a aplicao do instrumento da OOAU. O empreendimento Parque Eco-Tecnolgico Damha I e II foi construdo em um terreno localizado na Zona 4 Regulao e Ocupao Controlada prximo Rodovia SP-318 (Eng. Thales de Lorena Peixoto Jr.). O projeto, apresentado pela Empreendedora Encalso Construtores Ltda., possui uma rea total de 462.798 m2 que foi subdividida em lotes para abrigar indstrias e empresas sem risco ou com baixo risco ao meio ambiente.37 O empreendimento Terra Nova So Carlos I e II, tambm localizado Zona 4 Regulao e Ocupao Controlada, formado por dois loteamentos destinados a posterior construo de quatro condomnios de casas populares destinados a famlias com renda de cinco a dez salrios mnimos. O projeto, apresentado pela Rodobens Negcios Imobilirios, possui duas glebas com reas de 107.912 m2 e 536.553 m2 que abrigaro aproximadamente 1.700 casas trreas e sobrados geminados, previsto para serem entregues em 2011. Aps o processo de aprovao do loteamento com aplicao da OOAU, iniciou-se o processo de aprovao dos condomnios que ainda est em andamento.38 Os loteamentos Terra Nova So Carlos I e II pagaram como contrapartida para o municpio R$660.000,00 e o Parque EcoTecnolgico Damha R$447.988,46, totalizando R$1.107.988,46. Esse valor corresponde a aproximadamente 0,27% do total de receitas oramentrias de 2009 (Lei Municipal n 4.832/2009), no entanto, equivale aos recursos gastos com um programa de moradia solidria (Mutiro So Carlos VIII) e a

Diretor do Departamento

de Planejamento Territorial, a Comisso deve realizar tambm uma pesquisa junto s imobilirias da cidade para confirmar o valor obtido com a Planta Genrica de Valores do ano. Esse procedimento no est na lei especfica, foi um mecanismo criado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano para ter uma avaliao com valor de mercado.
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Os recursos obtidos atravs da aplicao da OOAC devem ser destinados ao Fundo Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano e a definio de como o recurso ser aplicado cabe ao Conselho Municipal Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Carlos.
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Apesar das dificuldades em definir parmetros para a aplicao do instrumento e em aprovar a lei especfica de OOAU, o municpio de So Carlos aplicou duas vezes o instrumento. Desde 2007, ano de promulgao da lei especifica, foram aprovados os empreendimentos

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produo de unidades habitacionais novas (Monte Carlo). Ou seja, poderia ser revertido em projetos urbanos habitacionais que deem conta dos dficits e atendessem aos que no tm condies de comprar sua moradia no mercado formal. As contrapartidas representam a recuperao da valorizao da terra na mudana do uso rural-urbano e o montante recuperado foi destinado ao Fundo Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano. Segundo Daniel Mazziero, os recursos do fundo ainda no foram utilizados em nenhum projeto desenvolvido pela secretaria.
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de alta renda e hoje j disseminadas como modelo de parcelamento de solo que retrata o modo de vida centrado no rodoviarismo, no veculo individual, no controle da circulao e na implementao de sistemas de vigilncia. A urbanizao atravs de condomnios ou loteamentos traz a necessidade de o poder pblico repensar suas estratgias de planejamento e sua atuao como gestor do parcelamento do solo, e revisitar instrumentos de gesto social da valorizao da terra pode ser um procedimento inspirador para se pensarem novas formas de atuar e agir preventivamente para gerar espaos urbanos qualificados, infraestruturados e justos. Nesse sentido, necessrio, sim, enfrentar as possibilidades dos instrumentos mais tradicionais de recuperao da valorizao da terra, tais como IPTU, e aprofundar as possibilidades de utilizao de novos instrumentos, de forma criativa e inovadora, tais como a OOAU, compreendidos dentro de um projeto urbano para as reas de expanso. Os estudos realizados sobre os municpios do estado de So Paulo mostraram que h ainda pouqussima disseminao sobre as possibilidades de utilizao do instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de Uso, embora ela j esteja aparecendo nos planos diretores, muito em funo do reconhecimento de reas de urbanizao ou de necessidade de controle urbano, moldadas em propostas j em andamento, ainda que tmidas e pouco expressivas em termos de recursos, a exemplo de So Carlos. Embora ainda tmida na sua aplicao, a OOAU pode ser concebida como parte de um conjunto de instrumentos que trabalhem para a promoo da urbanizao de forma preventiva, induzida pelo poder pblico,

Consideraes finais
Este trabalho procurou mostrar que, ao se complexizar, a explicao para o crescimento urbano se desvincula da associao ao crescimento da populao urbana ou do padro perifrico de crescimento e que h novas formas de urbanizao que demandam que sejam concebidas novas formas de interveno pensadas a partir de dinmicas no metropolitanas, deslocandose dos trabalhos que tm a metrpole como principal fonte inspiradora. Esse deslocamento importante em face dos novos processos de alterao demogrfica que o pas viveu no ps-1980, uma reverso do processo de concentrao nas metrpoles e grandes cidades associado desconcentrao da indstria (Martine, 1994 e Cano, 2007); ante as alteraes atuais no processo produtivo, tais como a acelerao do agronegcio, e, principalmente, ante o surgimento e disseminao das formas condominiais de urbanizao, envolvendo inicialmente classes mais

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colaborandopara distribuir entre ele (representando o interessecoletivo) e proprietrios de terra a valorizao obtida nesse processo. Para essa aplicao, exige que a gesto pblica repense seu papel, atuando de forma mais pr-ativa e interventiva, ainda que reguladora, sobre o crescimento urbano das aglomeraes urbanas. Se essa recuperao da valorizao da terra obtida na mudana de uso rural para urbano necessria, mais que isso, ela deve ser parte de um processo de urbanizao com qualidade, caso contrrio esvaziam-se seus objetivos urbanos. Nesse sentido, a experin cia internacional do planejamento territorial pode ser um caminho indicativo, pois so muitos os pases que planejam sua expanso urbana, alm dos que consideram percentuais de destinao de reas para habitao como parte das obrigaes urbansticas do parcelador (Alemanha, Inglaterra e Espanha). A Colmbia, por exemplo, prev que cada ampliao de permetro deve ser feita com planes parciales com reajuste de terras que medem e repartem os custos e benefcios da urbanizao com objetivo de construir pedaos de cidade nas reas de expanso. Espera-se, com essa definio, que haja o reconhecimento de que os custos da implantao de infraestrutura tm sido divididos entre poder pblico e mercado privado, e que sejam propostas parcerias e processos negociados onde haja projeto urbano, traduzindo

os desejos dos cidados e o cumprimento da funo social da propriedade. O Plano Nacional de Habitao do Brasil tambm prope e procura estimular a formulao de planos de expanso urbana. Essa proposta visa articular projeto urbano com qualidade e tambm equacionar os nus e benefcios decorrentes da urbanizao, de forma a no privilegiar grandes proprietrios de terra e produzir territrios urbanos com qualidade. Por isso, planos de expanso deveriam ser acompanhados de projetos urbanos que articulem moradia, educao, equipamentos sociais e culturais, mobilidade, que podem ser obtidos com instrumentos como Planos Locais, Planos de ZEIS, a partir de EIVs, Consrcio Imobilirio ou outras figuras; com participao cidad e atravs de processos democrticos e transparentes; devem conter clculos sobre os custos e a valorizao final da terra obtida; e prever instrumentos que trabalhem para essa recuperao e para o cofinanciamento da urbanizao desejada. Prope-se aqui que os planos de expanso deveriam, portanto, articular instrumentos de forma a enfrentar a resistncia dos proprietrios de terra nas reas periurbanas ou de transio rural-urbana, admitindo que o crescimento de nossas cidades tem se dado sobre esse territrio e tende a continuar acontecendo em face das dinmicas do mercado imobilirio.

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Paula Freire Santoro Arquiteta urbanista. Instituto Plis. So Paulo, So Paulo, Brasil. paulafsantoro@gmail.com / paula@polis.org.br Patricia Nogueira Lemos Cobra Arquiteta urbanista. Instituto Plis. So Paulo, So Paulo, Brasil. arqpaty03@yahoo.com.br / pcobra@polis.org.br Nabil Bonduki Urbanista. Universidade de So Paulo. So Paulo, So Paulo, Brasil. nbonduki@hotmail.com

Notas
(1) Este artigo foi desenvolvido no mbito da pesquisa em Polticas Pblicas apoiada pela Fapesp, intitulado Urbanizao e preo da terra nas franjas urbanas em municpios do Estado de So Paulo, que est sendo desenvolvido pelo Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais e pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, e que contou com o apoio do Lincoln Institute of Land Policy (2007) e da Oxfam (2008-2009). Este texto apresenta e discute os resultados parciais da segunda fase de pesquisa. (2) Feldman (2003), ao iniciar uma inverso do olhar do planejamento sobre a metrpole, prope no ttulo de seu artigo que o planejamento se debruce sobre cidades no metropolitanas, que consistem nas grandes e mdias cidades com importncia econmica regional, polos de rede de cidades, com crescente populao e dinmica econmica. Considerando que essas diferem entre si, procuraremos nesse artigo no utilizar esse termo cidades no metropolitanas como um conceito de cidade, mas sim como uma forma de referenciarmos a essa outra mirada do planejamento urbano, desfocando das metrpoles. (3) Em relao ao estado de So Paulo, Gonalves (1994) afirma que um novo patamar de configurao da rede urbana estaria em processo, envolvendo uma nova articulao interna s regies paulistas e, por outro, podendo-se identificar, por um lado, novas relaes entre elas e a metrpole. (4) Abramo (2009), referenciando-se s cidades dos pases centrais, afirma que a crise do fordismo urbano nos anos oitenta se manifesta, sobretudo, atravs da crise do urbanismo modernista e regulatrio com a flexibilizao urbana e com a crise de financiamento estatal da materialidade urbana (habitao, equipamentos e infraestrutura) e alguns servios urbanos coletivos (p. 2). Diante da crise, h o retorno do mercado como ator determinante da produo da cidade, papel antes mediado pelo Estado na definio das regras de uso do solo, decises de investimentos, entre outras. O autor desenvolve, portanto, a tese de que as cidades modernas dos pases latino-americanos resultam do funcionamento das duas lgicas modernas (Mercado e Estado), mas tambm de uma terceira lgica, a lgica da necessidade referindo-se ao padro perifrico de crescimento j comentado atravs do trio loteamento perifrico-casa prpria-autoconstru o , que promoveu a produo de cidades populares. Nos dois casos, o mercado ressurge como principal mecanismo de coordenao da produo da cidade.

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(5) Estudo sobre os setores subnormais do IBGE 2000 (Marques, 2007) mostra sua presena em um grande nmero de municpios. (6) A estratgia de trazer megaeventos esportivos como a Copa 2014 e as Olimpadas 2010 uma dessas estratgias, por exemplo. (7) Ojima (2007) procura construir um indicador de disperso urbana e introduz seu artigo trazendo parte dos trabalhos sobre morfologia urbana e de anlise de modelos de disperso/coeso ou densidade urbana. Dentre eles, destaca o estudo de Angel, Scheppard e Civco (2005) sobre quatro mil cidades no mundo com populao superior a 100 mil habitantes, os trabalhos da Columbia University com o estudo dos pontos de luz emitidos pelas aglomeraes urbanas, e o trabalho de Garcia e Matos (2005) sobre a Malha Digital de Setores Censitrios Rurais a partir de informaes do IBGE. (8) Isso sem considerar Sergipe, cujos setores censitrios no foram obtidos at esse momento da pesquisa. (9) O projeto de avaliao dos Planos Diretores Participativos no Estado de So Paulo coordenado pelo Instituto Plis, que compe a Rede Nacional de Avaliao de Planos Diretores Participativos, sob a coordenao central do Ministrio das Cidades e do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro - IPPUR/UFRJ. O processo de pesquisa envolve uma anlise detalhada dos contedos dos planos diretores aprovados produzidos aps o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01). Envolve, em uma segunda fase, a capacitao dos diversos atores para implementao dos planos diretores como instrumento de democratizao do acesso terra e participao popular. Seus resultados ainda esto sendo processados e sero publicados na pgina da internet do projeto. (10) No caso de Sorocaba, Santoro et al. (2007) mostram antes do plano diretor que a rea urbana e rea industrial somadas ocupavam 233,14 km2 e correspondiam a 51,12% do territrio municipal; aps o plano, elas somavam 375,76km2 e correspondiam a 82,4% do territrio, mostrando um crescimento de 61%. (11) Santoro (2009), no estudo de caso do Plano Diretor de Pereira Barreto, mostra que o munic pio criou uma rea de expanso que corresponde a 275% da rea atualmente urbanizada, para abrigar ranchos; ao mesmo tempo que se percebe que perdeu populao entre 1991 e 2000, numa taxa negativa de -7,39% da populao total (TGCA). (12) Clculos obtidos a partir da anlise do Plano Diretor de Andradina feita por Klintowitz (2009), cujas reas de ZEIS permitem aferirmos o percentual da zona de expanso. (13) A pesquisa mostra que a valorizao no to rpida e nem to fcil como o senso comum afirma; e em alguns casos no ela que opera a deciso por urbanizar, nessa perspectiva necessrio comparar rentabilidades dos solos urbano e rural para compreender a urbanizao (Santoro e Bonduki, 2009, p. 7). (14) Dentre eles, possvel citar o Seminrio sobre uso do solo e loteamento urbano em Salvador, 1969; e o que culminou com a Carta de Embu, em Embu, 1976. (15) dele o livro que descreve esse processo (Bassul, 2005). (16) Lei n 1.170/1996; Decreto n 19.436/98 e Lei n 1.832/1998. (17) Lei n 2.526/2000. (18) Lei Complementar n 2.526/2000, regulamentada atravs do Decreto n 22.121/2001

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(19) A lei diz: Art. 2 A outorga onerosa da alterao de uso constitui-se em cobrana, mediante pagamento de valor monetrio, pela modificao ou extenso dos usos e dos diversos tipos de atividades que os compem, previstos na legislao de uso e ocupao do solo para a unidade imobiliria ou quaisquer dos seus pavimentos, que venham a acarretar a valorizao dessa unidade imobiliria. 1 Considera-se modificao de uso a mudana de um uso ou tipo de atividade para outro diferente daqueles previstos para a unidade imobiliria nas normas de edificao, uso e gabarito vigentes. 2 Considera-se extenso de uso a incluso de um novo uso ou tipo de atividade no previsto para a unidade imobiliria, mantendo-se o uso previsto nas normas e edificao, uso e gabarito vigentes (Lei Complementar n 294/2000). (20) A Lei complementar 294/2000 criou os procedimentos para sua utilizao, seja por mudana de uso ou extenso de uso ao uso original por um outro tipo de atividade e estabelece que os Planos Diretores Locais aprovados que determinaro as atividades permitidas e a possvel cobrana por isso atravs da Outorga Onerosa de Alterao de Uso ONALT. Esta, para efetivamente ser outorgada, dever ter um laudo de avaliao da Terracap (proprietria das terras do DF) e apresentar esse laudo na Administrao Regional. Os Planos Diretores Locais podem exigir um Estudo Prvio de Viabilidade Tcnica EPVT, a ser pago pelo empreendedor, para implantao de determinada atividade antes mesmo do processo junto Terracap. As modificaes de uso j aprovadas por lei complementar especfica teriam que ser regularizadas atravs de procedimento administrativo junto Administrao Regional. (21) Os valores do metro quadrado sero calculados levando em conta o novo valor de mercado do imvel em face do novo uso, e tem como base as Normas Brasileiras Registradas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), considerando tabelas de avaliao do Terracap e da SEDUH, atravs da contratao de peritos. Os recursos continuam dividindo-se nos fundos j citados. Se o valor da ONALT no for pago totalmente, o alvar de construo definitivo no emitido. (22) Fonte: Matria da TV Justia de 09/02/2009 Pedido de suspender alvar de construtora para erguer residencial em rea industrial do DF indeferido, disponvel em http://www.tvjustica. gov.br/maisnoticias.php?id_noticias=9673. (23) Foram destacadas as perguntas de nmero 51 a 66 do questionrio orientador, que tratam de temas correlatos ou diretamente relacionados com a OOAU. (24) Esses so: Assis, que define a zona 1 e zona 2 em toda a Macrozona Urbana; Diadema, sobre as Zonas de Uso e reas especiais; Ilha Solteira, em toda a zona urbana; Ourinhos, sobre a Macrozona Urbana. Dentre os municpios que parecem delimitar reas para OODC e colocam sobre a mesma rea OOAU, esto: Itatiba, que aplica na Zona Predominantemente Residencial de Alta Densidade e na Zona Comercial de Alta Densidade, cujo prprio nome j indica se tratar de rea adensvel em termos construtivos; So Bernardo, sobre as reas das operaes urbanas consorciadas; Vargem Grande Paulista que demarcou uma zona cujos imveis esto sujeitos aplicao desse instrumento. (25) Eles so: (1) Boituva, que aplica sobre a Zona de Ocupao Controlada Rural; (2) Mogi Guau, em Zona de Urbanizao Especfica; (3) Perube, que marcou sobre as reas 1 reas situadas na Macrozona de Qualificao Urbana, 2 reas situadas na Macrozona Turstica de Sol e Praia e 3 Macrozona de Expanso Urbana; (4) Po, que delimitou sobre a Macrozona de Proteo Ambiental e na Macrozona de Uso e Ocupao Controlados; (5) Porto Feliz, sobre a Zona de

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Ocupao Controlada Rural Zona 4 e na Zona de Produo Agrcola Sustentvel Zona 5; (6) Santa Cruz do Rio Pardo, sobre as Zona 5 (A e B) Zona de Influncia Urbana e Zona 6 Recupe ra o e Preservao de Manancial; (7) So Carlos, sobre a Zona de Regulao e Ocupao Controlada e a Zona de Preservao e Ocupao Restrita; (8) Tatu, na Zona 4, mudana de uso rural para urbano. (26) Dentre esses cinco que estabelecem prazo para a prefeitura elaborar legislao especfica, apenas um deles no faz parte desse grupo de oito municpios que do fortes indcios de utilizarem o instrumento da forma com o objetivo de recuperar a valorizao na mudana de uso rural para urbano: Assis, que props 20 meses para fazer a legislao especfica; Boituva props 360 dias; Porto Feliz, 360 dias; e Tatu, 540 dias a contar da data de aprovao do plano diretor. (27) A anlise de Santa Cruz do Rio Pardo afirmou que o municpio no possui o instrumento em lei especfica, no entanto, Silva e Peres (2009) afirmam que o instrumento existe e j est sendo utilizado, embora no descrevam experincias. Pode ser que as temporalidades das pesquisas tenham sido diferentes, o que ocasionou essa dvida. (28) Um olhar rpido sobre o quadro de zonas rurais nesses municpios mostra que Santa Cruz do Rio Pardo prope recuperao ambiental e demarca reas de risco de eroso, trabalhando o instrumento no sentido de evitar ocupao e promover recuperao; j So Carlos prope zonas de controle de ocupao, mas de proposta de produo agrcola familiar ou manuteno de usos rurais, com um aspecto menos impeditivo e mais propositivo (ver Silva e Peres, 2009, p. 12). (29) So Carlos est localizada na mesorregio de Araraquara no interior do estado de So Paulo e possui cerca de 220.463 habitantes, estimativa da Fundao Seade para 2009, com base nos dados do Censo IBGE. (30) Em especial, agradecemos aos arquitetos urbanistas Ricardo Martucci, Laila Mourad, Gisela Leo nelli e Raquel Rolnik, as ltimas eram do Instituto Plis e trabalharam na elaborao do plano diretor de So Carlos, por cederem material e conhecimento sobre a cidade de So Carlos-SP. (31) O EIV tem como objetivo prever os principais impactos do empreendimento durante as fases do projeto, contemplando propostas para adoo de medidas mitigadoras ante os impactos identificados. Esse estudo deve ser aprovado previamente pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano e pela Companhia de Tecnologia em Saneamento Ambiental (Cetesb) do estado de So Paulo. (32) Informao coletada da ata da reunio do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano do dia 11 de setembro de 2008. (33) Entrevista realizada em agosto de 2009 para a pesquisadora Patricia Cobra como parte da pesquisa Urbanizao e preos da terra nas franjas urbanas em trs municpios no estado de So Paulo. (34) Caso a pesquisa junto s imobilirias no esteja de acordo com o valor estipulado pela Comisso, o beneficirio poder entrar com um recurso. Esse recurso dever ser acompanhado de um laudo tcnico elaborado por um profissional habilitado no Conselho Regional de Engenharia, Agricultura e Agronomia do Estado de So Paulo (CREA/SP). (35) Segundo a lei do plano diretor, os recursos do fundo podem ser utilizados para a aquisio de reas infraestruturadas destinadas a empreendimentos habitacionais de interesse social (EHIS); projeto e execuo de equipamentos de esporte, cultura e lazer ou gerao de trabalho e renda e a consolidao, conservao e proteo das reas dos Crrego do Monjolinho, Crrego do Gregrio ou Ribeiro do Feijo.

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(36) O plano diretor determina, entre suas atribuies, que o Conselho deve monitorar a gesto do plano diretor, elaborar propostas, examinar e emitir pareceres nos temas afetos poltica urbana ou quando solicitado, e supervisionar a aplicao dos instrumentos determinados na lei do plano. (37) Extrado de um documento elaborado por Daniel Mazziero Diretor do Departamento de Planejamento Territorial, no dia 27 de maio de 2009. (38) At dezembro de 2009, somente um dos quatro condomnios estava aprovado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano de So Carlos. (39) Entrevista realizada em agosto de 2009 pela pesquisadora Patricia Cobra como parte da pes quisa Urbanizao e preos da terra nas franjas urbanas em trs municpios no Estado de So Paulo.

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Texto recebido em 27/jan/2010 Texto aprovado em 11/abr/2010

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