Artigo - CONFERÊNCIA DE VIENA

Direitos Humanos Prof Juliano Rinck UNINOVE
A ATUALIDADE RETROSPECTIVA DA CONFERNCIA DE VIENA SOBRE DIREITOS HUMANOS* J. A. Lindgren Alves** Sumrio: 1. O precedente esquecido: a Conferncia de Teer de 1968. 2. O contexto internacional da Conferncia de Viena. 3. O processo preparatrio. 4. O papel das ONGs. 5. A conferncia oficial e seus comits. 6. A Declarao e Programa de Ao de Viena. a) A universalidade dos direitos humanos. b) A legitimidade da proteo internacional aos direitos humanos. c) O reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento. d) O direito autodeterminao. e) A trade democracia, desenvolvimento e direitos humanos. 7. Outros avanos de Viena. a) A indivisibilidade dos direitos. b) Os direitos humanos em situaes de conflito armado. c) Os direitos humanos da mulher. d) Grupos e categorias vulnerveis, racismo e xenofobia. e) O reconhecimento das ONGs. f) O Alto Comissrio para os Direitos Humanos e o Tribunal Penal Internacional. g) Racionalizao do sistema. 8. Concluso. A dcada de 90, que se iniciou to cheia de esperanas, encerra-se com perplexidade e incertezas. As expectativas otimistas de um novo mundo de cooperao e respeito pelos direitos humanos, propiciadas pelo desmonte do Muro de Berlim, logo se desvaneceram. A idia de liberdade, que inspirava a onda democratizante da virada do decnio, viu-se rapidamente reduzida da liberdade de mercado. Intrinsecamente desinteressado em valores no-monetrios e comprovadamente incapaz de produzir por si s a democracia, o mercado livre da economia mundializada convive, sem problema de escrpulos, no somente com o desemprego e a excluso "estruturalizados", mas tambm com os fundamentalismos mais esdrxulos, religiosos e seculares. Enquanto a volatilidade do capital financeiro ergue e derruba economias com a rigidez do fogo-ftuo, as "limpezas tnicas" e as tentativas de impedi-las marcam o cenrio deste fim de sculo. Se, por um lado, a tranqilidade e a convivncia pluricultural pacfica, esperadas no incio da dcada, cedo deram lugar ao desassossego e intolerncia, por outro os direitos humanos, ainda que apreendidos de forma seletiva, permanecem em alta posio no discurso contemporneo. Integram agora, regularmente, qualquer agenda de discusses interestatais, multi ou bilaterais; respaldam a institucionalizao de instncias judiciais supranacionais, como o tribunal penal aprovado pela Conferncia de Roma de 1998 ou propostas de cortes ad hoc, a exemplo das existentes para a ex-Iugoslvia e Ruanda, para o julgamento de responsveis por violaes antigas e recentes, no Cambdia, no Kossovo e em Timor Leste; embasam iniciativas processuais previstas em convenes anteriores, mas nunca implementadas at recentemente, como o pedido de extradio do General Pinochet; motivam sanes coletivas contra diversos pases; do margem a campanhas internacionais menos seletivas do que nos tempos da Guerra Fria, como se pode notar da presente massa de denncias da Anistia Internacional contra os Estados Unidos; pautam aes armadas disciplinadoras, com ou sem aval das Naes Unidas. Para tudo isso e muito mais contribuiu decisivamente a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993. Na poca de sua realizao, a Conferncia de Viena pode ter parecido frustrante para uns e estimulante para outros. Apreciando ou no seus resultados, quase todos os que dela participaram, como delegados ou observadores, sabiam estarem envolvidos numa negociao
importante. Intuam que os direitos humanos, tantas vezes relegados a posies secundrias nas grandes questes internacionais do passado, tendiam a afirmar-se no mundo ps-Guerra Fria como fator de peso. No poderiam antever, porm, que o objeto de suas negociaes, em seus mltiplos aspectos, j abrigava, at mesmo em pormenores, o cerne das questes mais significativas da dcada. Reflexo natural das circunstncias em que se realizou, a Conferncia de Viena, quando vista em retrospecto, aparece muitas vezes proftica do que se conseguiu de positivo e do que no se conseguiu fazer, de 1993 at o ano 2000. Sua Declarao Final permanece como o documento internacional mais abrangente e legtimo (porque adotado por consenso planetrio) sobre os direitos humanos de que dispe a humanidade. Se observada a srio, como parmetro normativo e instrumento de cobrana, por todos os agentes capazes de influir na conjuntura atual, pode ainda servir de bssola para o reencontro de nortes perdidos em nossa realidade desorientada. a releitura desse documento e do evento que o produziu que o presente texto se prope. Para faz-lo com um mnimo de adequao, a retroviso necessita estender-se um pouco alm no passado, at 1968, e procurar entender primeiramente por que sua antecessora sobre o mesmo tema, a Conferncia de Teer, tornou-se um precedente deliberadamente esquecido. Pois , no mnimo, curioso que, de todo o arsenal de referncias legislativas invocadas nas resolues das Naes Unidas convocatrias e preparatrias da Conferncia de Viena, a Proclamao de Teer tenha sido a nica omitida. E que esse ostracismo se tenha repetido na prpria Declarao e Programa de Ao de Viena sobre os direitos humanos. 1. O precedente esquecido: a Conferncia de Teer de 1968 A primeira conferncia das Naes Unidas especificamente dedicada ao tema dos direitos humanos realizou-se no auge da Guerra Fria, de 22 de abril a 13 de maio de 1968, na capital do Ir monrquico e "ocidentalizado" do X Reza Pahlevi (cujo governo era conhecido tambm pela truculncia da polcia poltica). Em 1968, o sistema internacional emergia a custo da fase "abstencionista" de promoo dos direitos humanos, ainda sem qualquer mecanismo para sua proteo. A Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial havia sido adotada pela Assemblia Geral em 1965, e os dois Pactos Internacionais, sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em 1966, mas nenhum desses instrumentos conseguira o nmero de ratificaes necessrias sua entrada em vigor.1 No dispondo de tratado jurdico abrangente a respaldar com fora cogente os direitos proclamados na Declarao de 1948,2 o sistema no contava com os comits previstos nos textos dos pactos e convenes para acompanhar sua observncia pelos Estados-partes (os chamados treaty bodies, ou "rgo de implementao"), nem, muito menos, de mecanismos de monitoramento extraconvencionais (relatores ou grupos de trabalho estabelecidos por simples resolues) habilitados a denunciar violaes. A noo clssica de soberania como atributo "absoluto" dos Estados apresentava-se formalmente sacrossanta, no podendo a
Comisso dos Direitos Humanos tomar qualquer atitude diante da comunicaes de violaes que recebia, ou aprovar resolues sobre pases especficos, sem incorrer na acusao de infringir o princpio da no-interveno em assuntos internos, previsto no artigo 2, pargrafo 7, da Carta das Naes Unidas.3 As ONGs atuantes eram poucas, pouqussimas as credenciadas para assistir como observadoras aos trabalhos da ONU, no lhes sendo facultado criticar pases nas sesses dos rgos competentes os quais eram, sem embargo, por elas regularmente denunciados na imprensa internacional.4 Limitada em sua atuao pelas disputas ideolgicas Leste-Oeste, a ONU contava em seu ativo sobretudo com os avanos obtidos no processo de descolonizao. Estes se traduziam no grande nmero de pases afro-asiticos recm-emersos do sistema colonial e acolhidos na Assemblia Geral, todos mobilizados contra o colonialismo, a discriminao racial e o regime apartesta sul-africano, de efeitos sensveis por toda a frica Austral. Em contraste com os apenas 58 Estados soberanos que haviam participado, em Paris, da votao da Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948 (dois teros da humanidade viviam, na poca, em territrios coloniais), da Conferncia de Teer, em 1968, j participaram delegaes de 84 pases independentes.5 De acordo com a Resoluo n. 2.081 (XX), de 20 de dezembro de 1965, pela qual a Assemblia Geral das Naes Unidas convocou a Conferncia Internacional dentro da programao do "Ano Internacional dos Direitos Humanos" conforme 1968 havia sido designado para marcar o vigsimo aniversrio da Declarao Universal6 , os objetivos do encontro seriam de: a) rever os progressos realizados desde a adoo da Declarao Universal; b) avaliar a eficcia dos mtodos utilizados pelas Naes Unidas no campo dos direitos humanos, especialmente com respeito eliminao de todas as formas de discriminao racial e as prticas da poltica de apartheid; c) formular um programa de medidas a serem tomadas na seqncia das celebraes do Ano Internacional dos Direitos Humanos. A Conferncia de Teer adotou 28 resolues e encaminhou outras 18 considerao dos rgos competentes das Naes Unidas. Seu documento conceitual mais importante foi a Proclamao de Teer, composta de um prembulo, dezessete artigos declaratrios e dois artigos dispositivos.7 Adiantando o trabalho que iria ser formalmente arrematado pela Conferncia de Viena (no sem dificuldades, como se ver mais abaixo) e fortalecendo um pouco a marcha da universalizao dos direitos humanos documentalmente iniciada em 1948, a Proclamao de Teer se referia Declarao Universal como um "entendimento comum dos povos do mundo sobre os direitos inalienveis e inviolveis de todos os membros da famlia humana", que constitui "uma obrigao para os membros da comunidade internacional" (art. 2). O estabelecimento de normas internacionais nessa esfera era louvado (art. 4), com meno dos principais instrumentos jurdicos recm-adotados, mas ainda no-vigentes (o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais e a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial), juntamente com a Declarao sobre a Concesso de Independncia aos Pases e Povos Coloniais (art. 3).8 Segundo a Proclamao de Teer, o "objetivo primrio" da ONU na rea dos direitos humanos seria de lograr o alcance "por cada indivduo do mximo de liberdade e dignidade", devendo os Estados adotar leis antidiscriminatrias para esse fim (art. 5), bem como "reafirmar sua determinao de aplicar efetivamente os princpios consagrados na Carta das Naes Unidas e em outros instrumentos internacionais concernentes aos direitos humanos e liberdades fundamentais" (art. 6). Numa poca em que os direitos humanos eram reputados domnio exclusivo dos Estados, aos Estados cabiam, pois, na linguagem da poca, responsabilidades exclusivas para a implementao de tais direitos, no podendo a ONU ir alm de sua "promoo". Mais abrangentes eram as preocupaes prioritrias com o apartheid, o racismo, o colonialismo, os conflitos armados e "a crescente disparidade entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento", problemas para cuja soluo os artigos pertinentes (do 7 ao 11) recomendavam as atenes da "comunidade internacional". O apartheid era condenado como "crime contra a humanidade", que ameaava a paz e a segurana internacionais, sendo reconhecida como legtima a luta para sua erradicao (art. 7). A Proclamao foi pioneira em alguns pontos importantes, como na condenao explcita discriminao de gnero, afirmando que o status inferior a que as mulheres so relegadas em vrias regies do mundo contrrio Carta das Naes Unidas e Declarao Universal dos Direitos Humanos (art. 15); na redao de artigo especfico sobre as aspiraes dos jovens em conexo com os direitos humanos e liberdades fundamentais (art. 17); na preocupao com o analfabetismo como obstculo realizao das "disposies da Declarao Universal" (art. 14); na referncia aos desenvolvimentos cientficos e tecnolgicos como faca de dois gumes que abre imensas perspectivas de progresso ao mesmo tempo em que ameaa os direitos e liberdades (art.18). De relevncia especial para outros temas com repercusso direta nas conferncias sociais da dcada de 90 foi a consagrao de um novo direito humano, atinente paternidade e maternidade responsveis, no-constante da Declarao Universal. Ela se encontra no artigo 16, que diz: "16. A proteo da famlia e da criana constitui preocupao da comunidade internacional. Os pais tm o direito humano bsico de determinar livre e responsavelmente o nmero e o espaamento de seus filhos". Apesar dessas notveis excees, a Proclamao de Teer foi pouco inovadora ou estimulante para a proteo internacional dos direitos humanos, e aparentemente no o poderia ser mais perante as adversidades da poca. A prpria explicitao da invisibilidade de todos os direitos fundamentais, geralmente apontada como o avano mais importante do documento, acabou sendo responsvel por seu ulterior ostracismo. Ela se encontrava no artigo 13, que declarava:
"13. Como os direitos humanos e liberdades fundamentais so indivisveis, a plena realizao dos direitos civis e polticos sem o gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais impossvel. O alcance de progresso duradouro na implementao dos direitos humanos depende de polticas nacionais e internacionais saudveis e eficazes de desenvolvimento econmico e social." Ainda que a indivisibilidade de todos os direitos humanos estivesse implcita na Declarao Universal de 1948, a pouca ateno que recebiam os direitos econmicos e sociais e as resistncias doutrinrias com que costumavam ser encarados por alguns pases ocidentais justificavam esforos para reiter-la mais claramente. Tal explicitao vinha sendo feita em resolues de diferentes rgos das Naes Unidas, mas no constavam de documento significativo, de alcance planetrio. A bandeira da Nova Ordem Econmica Internacional propugnada pelos pases em desenvolvimento, com apoio dos pases socialistas, aproveitou a oportunidade propiciada pela Conferncia de Teer para assinalar a indivisibilidade dos direitos humanos de maneira enftica. O problema que, nos termos em que foi redigido, o artigo 13 da Proclamao conferiu idia da indivisibilidade um carter de condicionalidade para os direitos civis e polticos que servia como luva a regimes no-democrticos de todos os tipos. J muito disseminados no final dos anos 60 e prestes a multiplicar-se na dcada seguinte, sobretudo na Amrica Latina, governos autoritrios de direita e de esquerda iriam invocar ad nauseam esse "condicionalismo" como justificativa para a supresso de liberdades e direitos civis e polticos. Ainda que logicamente correta, a redao do artigo 13 demonstrouse to perniciosa que, pelo menos desde meados dos anos 80, os esforos internacionais mais srios em prol dos direitos humanos procuraram corrigi-la, afirmando, ao contrrio, que a indivisibilidade dos direitos humanos no pode servir de escusa para a denegao dos direitos civis e polticos. Conseqentemente, a Proclamao de Teer passou a ser quase sempre omitida da relao de documentos internacionais relevantes, e a Conferncia de 1968, propositalmente "esquecida". A indivisibilidade dos direitos humanos, pouco respeitada na prtica de qualquer pas e sempre desconsiderada no contexto das relaes internacionais, no foi, contudo, jamais descartada nos foros multilaterais, nem na doutrina jurdica preocupada com a realizao efetiva dos direitos fundamentais. Foi precisamente seu reconhecimento por todos os Estados, em Viena, reforado pela aceitao consensual do direito ao desenvolvimento, que permitiu Conferncia de 1993 realizar avanos. 2. O contexto internacional da Conferncia de Viena Um dos complicadores histricos dos esforos internacionais para a proteo dos direitos humanos, assim como para a do meio ambiente e todos os temas de abrangncia global, era e , obviamente, o nunca equacionado conflito Norte-Sul. Na esfera dos direitos tal conflito sempre se manifestou de maneira oblqua, provocando distores na abordagem internacional da matria. As distores comeavam pelas atenes dirigidas exclusivamente para os direitos civis e polticos, em detrimento da construo de condies conducentes a uma melhor fruio dos direitos econmicos e sociais em qualquer parte. Em matria de monitoramento, prosseguiram, ao longo de toda a Guerra Fria, pelo estabelecimento de relatores apenas para
situaes de pases em desenvolvimento, enquanto a Europa socialista e o Ocidente desenvolvido se escudavam no equilbrio bipolar do poder.9 No incio da dcada de 90, as distores do conflito estrutural Norte-Sul encontravam-se ainda mais acirradas por temperos culturais, manifestados, de um lado, na viso ocidental reducionista que localizava nos pases subdesenvolvidos a origem de todos os males e, de outro, pela reao das culturas autctones hipervalorizando o nativismo contra a importao de valores do Ocidente. Um complicador cultural menos generalizado, ou menos percebido em toda sua extenso nos anos iniciais do perodo ps-Gerra Fria, decorria da reemergncia do fundamentalismo religioso como fator poltico de peso. Primeira manifestao dos paradoxos que a dcada de 90 iria testemunhar nessa rea, o cancelamento do ltimo turno das eleies argelinas, em janeiro de 1992, a fim de impedir a vitria da Frente Islmica de Salvao (que, segundo alegado, suprimiria eleies futuras em nome do integrismo muulmano), teve apoio compreensivo do Ocidente. Levantava-se assim sria questo sobre a validade universal da democracia: seria legtimo em seu nome desconsiderar a vontade majoritria do povo livremente expressa em sufrgio democrtico? Independente da resposta, se que alguma poderia ser aceitvel, o fato que, por convico prpria, onde o fundamentalismo era a fora motriz de governos estabelecidos, ou como preempo popularidade de oposicionistas fanticos em Estados muulmanos moderados, todos os pases de organizao poltica nosecular passaram a adotar posies crescentemente "culturalistas". Intelectualmente fortalecido no prprio Ocidente pelo apoio ps-estruturalista e "ps-moderno" noo identitria do "direito diferena", esse anti-universalismo particularista, que sempre fora bandeira da sia anti-imperialista, ganhava mpeto renovado com os xitos econmicos obtidos pelos chamados "Tigres Asiticos" sob regimes autoritrios. Com incidncia ampla, afetavam substancialmente as questes de direitos humanos para a Conferncia de Viena outros fenmenos especficos dos anos 90, como a exacerbao do micronacionalismo em reas antes pertencentes a Estados socialistas com efeitos j devastadores nos territrios da antiga Iugoslvia e o aumento extraordinrio do nmero de refugiados e de populaes deslocadas, alm dos fluxos intensificados de emigrantes movidos pela falta de condies econmicas de sobrevivncia nos pases de origem. Tendo por pano de fundo o desemprego crescente em todos os continentes, dramatizado exponencialmente pelo desmonte neoliberal dos remdios da segurana social, esses fenmenos eram acompanhados pelo ressurgimento, no Ocidente, de partidos polticos ultranacionalistas, que cresciam eleitoralmente em paralelo s aes terroristas de grupos nazi-fascistides. Estes representavam expresses paroxsticas da xenofobia e do racismo renascentes nas respectivas sociedades. A esse quadro de fatores e tendncias intrnsecamente complexo sobrepunham-se novos conceitos e experincias internacionais, formulados com esprito construtivo para enfrentar os novos desafios do mundo "desorganizado" ps-Guerra Fria, mas que causavam arrepios em reas supostamente vulnerveis a intervenes de fora no exerccio do "direito de ingerncia humanitria" expresso cunhada pouco antes e difundida sobretudo a partir da Guerra do Golfo.
Enquanto a integrao de elementos de direitos humanos (com incluso de monitores e funcionrios do Secretariado especializados na matria) nas novas operaes de paz das Naes Unidas, cada vez mais polimorfas e geograficamente espraiadas como a UNTAC, no Cambdia, a UNOSOM, na Somlia e a UNPROFOR, na ex-Iugoslvia era, em geral, acolhida positivamente, ela representava tambm uma forma de absoro do tema dos direitos humanos pelo Conselho de Segurana. Por mais evidentemente necessria que fosse nas situaes em questo, essa transferncia de facto da competncia sobre (alguns aspectos dos) direitos humanos no mbito da ONU, entre a Assemblia Geral e o Conselho de Segurana, era uma novidade que provocava temores de extrapolao. Afinal, durante a Guerra Fria, os direitos humanos nunca haviam integrado como tal a agenda da "paz e segurana internacional" da alada do Conselho. Nessas condies, muitas das idias apresentadas pelo Secretrio Geral Boutros Boutros-Ghali em sua "Agenda para a Paz", de 1992, como os sistemas de inspees in loco (fact finding) e alerta imediato (early warning) contemplados para promover uma "diplomacia preventiva",10 quando adaptadas esfera da proteo aos direitos humanos,11 geravam rejeio veemente entre governos mais desconfiados. Recrudesciam, assim, e multiplicavam-se as posturas contrrias a qualquer evoluo significativa no tratamento internacional dos direitos e liberdades fundamentais. A deteriorao das expectativas entre o momento da convocao da conferncia e o de sua realizao pode ser observado at mesmo na questo da sede. Ao contrrio da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que desde a resoluo convocatria, em dezembro de 1989, tinha sede prevista no Rio de Janeiro, o local de realizao da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos ficou indefinido por longo tempo.12 Aventada no ano em que Francis Fukuyama publicara seu famoso ensaio sobre o fim da Histria, segundo o qual a democracia liberal e o sistema capitalista constituiriam o porto de destino incontornvel de todos os Estados,13 a idia de uma conferncia mundial sobre tais direitos foi primeiro discutida no mbito da Assemblia Geral em 1989, logo aps a queda do muro de Berlim. Das discusses emergiu, no sem resistncias de alguns pases do Terceiro Mundo, a Resoluo n. 44/156, de 15 de dezembro de 1989, que solicitava ao Secretrio Geral a realizao de consultas sobre a "desejabilidade da convocao de uma conferncia mundial sobre direitos humanos com o propsito de abordar, no mais alto nvel, as questes cruciais enfrentadas pelas Naes Unidas em conexo com a promoo e proteo dos direitos humanos". luz das respostas obtidas, a Conferncia foi finalmente convocada, no ano seguinte, pela Resoluo n. 45/155, de 18 de dezembro de 1990, para 1993, sem indicao da cidade em que se realizaria. Na sesso da Comisso dos Direitos Humanos de fevereiro/maro de 1991, a Tchecoslovquia, redemocratizada numa "Revoluo de Veludo" e ainda unida em Estado binacional, ofereceu Praga como sede da Conferncia. A oferta foi, porm, com o passar do tempo, seno propriamente retirada, deixada propositalmente esquecida, enquanto se acirrava o movimento eslovaco pela partio do pas. De Praga, a possvel sede passou, por oferecimento verbal da Argentina, a Buenos Aires, logo experimentando destino semelhante. Cogitou-se, em seguida, de Berlim, que chegou a figurar nominalmente como cidade anfitri em resoluo da
Assemblia Geral de 1991.14 Tampouco o Governo alemo pde manter seu convite aps eleies havidas na Alemanha recm-reunificada (onde, alis, as agresses anti-imigrantes, sobretudo turcos, vinham aumentando assustadoramente15). A capital da ustria surgiu, pois, como penltima alternativa (a derradeira, que chegou a ser contemplada, seria Genebra, nas salas de reunio da ONU), tendo-se em conta oferta do Governo austraco acolhida pela Assemblia Geral j em 1992,16 facilitada pelo fato de Viena, na qualidade de sede permanente de alguns rgos das Naes Unidas, contar com instalaes adequadas, sem necessidade de rearrumao. As idas e vindas nas diversas ofertas nada tinham a ver, em princpio, com a disposio dos respectivos governos em matria de direitos humanos. Relacionavam-se, sim, aos avatares da situao interna e da poltica domstica, associados, sem dvida, sensibilidade do tema e reverso de expectativas sobre ele no contexto internacional. Este, entre 1989 e 1993, havia se transformado de tal maneira que, no campo da teoria, o otimismo triunfalista de Fukuyama tivera que ceder lugar ao "realismo" sombrio do paradigma de Huntington sobre o choque de civilizaes, trazido a pblico no exato momento em que a Conferncia de Viena iniciava suas deliberaes.17 3. O processo preparatrio De fato, no processo preparatrio para a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, entre setembro de 1991 e maio de 1993, as civilizaes pareciam crescentemente inclinadas a chocar-se. O Ocidente desenvolvido se mostrava cada dia mais exigente nas propostas de novos mecanismos de controle voltados para a proteo dos direitos civis e polticos postulados na tradio liberal, secular e individualista, enquanto o Oriente assumia posturas cada dia mais defensivas das respectivas culturas, com nfase nas obrigaes individuais e direitos coletivos. A essas divergncias civilizacionais se sobrepunham as disputas ideolgicas entre os pases capitalistas mais ortodoxos e os remanescentes socialistas. Em posies intermedirias se colocavam a Amrica Latina e a frica: a primeira, j quase totalmente redemocratizada, assumia, com raras excees, sua posio geo-estratgica no Ocidente e a herana cultural iluminista, sem abdicar de reivindicaes por um ordenamento mais justo; a segunda, no-ocidental, mas sem o peso de culturas milenares, procurava valorizar seu processo incipiente de democratizao e obter apoio econmico. Inexpressivo como conjunto, os antigos componentes do bloco socialista e os novos Estados resultantes do desmembramento de unidades federadas assimilavam, em geral, posies das respectivas reas geogrficas. Ao contrrio da poca da Conferncia de Teer, quando o processo de assero internacional dos direitos humanos ainda havia caminhado pouco, no perodo em que se deu a convocao da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos para 1993, o sistema internacional nessa esfera havia evoludo enormemente. O Direito Internacional dos Direitos Humanos, com seus desdobramentos regionais,18 tinha-se convertido no ramo mais regulamentado do direito internacional. Ao "abstencionismo" de antanho contrapunha-se uma determinao "intrusiva", ainda que os mecanismos existentes no fossem "intervencionistas".19 Os objetivos da
Conferncia de Viena seriam, pois, muito mais amplos e sensveis do que os da Conferncia de Teer. Ao convocar a Conferncia da 1993, o prembulo da Resoluo n. 45/155 que no mencionava sequer a Conferncia de 1968 j rejeitava o condicionalismo dos direitos civis e polticos inferido da Proclamao de Teer, reconhecendo, ao contrrio, que todos os direitos humanos e liberdades fundamentais so indivisveis e interrelacionados, mas "a promoo e proteo de uma categoria de direitos no pode nunca isentar ou escusar os Estados da promoo e proteo das outras". Dos seis objetivos estabelecidos para a nova Conferncia, dois se referiam avaliao dos progressos e obstculos observados desde a adoo da Declarao Universal e relao existente entre o desenvolvimento e o desfrute dos direitos humanos, enquanto quatro diziam respeito s atividades internacionais de controle, a saber: 1) examinar meios e modos para aprimorar a implementao das normas e instrumentos existentes de direitos humanos; 2) avaliar a eficcia dos mtodos e mecanismos usados pelas Naes Unidas no campo dos direitos humanos; 3) formular recomendaes concretas para aumentar a eficcia dos mecanismos e atividades das Naes Unidas por intermdio de programas destinados a promover, encorajar e monitorar o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais; 4) fazer recomendaes com vistas a assegurar os recursos financeiros e de outra ordem, necessrios s atividades das Naes Unidas na promoo e proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais. Dada a delicadeza poltica de qualquer sistema internacional de proteo a direitos que se realizam dentro de territrios nacionais, aguada pelos fatores conjunturais que acrescentavam dificuldades de ordem cultural aos problemas estruturais existentes, os desentendimentos entre as delegaes participantes do Comit Preparatrio chegaram a reabrir, com fora revigorada, a questo da aplicabilidade universal da Declarao de 1948. O nvel de divergncias foi tal que somente na quarta e ltima sesso desse Comit, em abril de 1993 estendida por semana adicional, j em maio, em decorrncia da falta de consenso sobre qualquer item discutido , conseguiu-se proceder "primeira leitura" (ou seja, a aprovao ad referendum, aps deliberao superficial) do anteprojeto de documento final, elaborado pelo Secretariado das Naes Unidas, para considerao pela Conferncia, no ms seguinte. O texto encaminhado a Viena pelo Comit Preparatrio continha, porm, tantas passagens sem acordo que o consenso desejado parecia uma esperana perdida. No eram, portanto, descabidos os temores de que a Conferncia de 1993, ao invs de oferecer avanos ao sistema internacional de proteo aos direitos humanos, viesse a ocasionar-lhe retrocesso. Curiosamente, tais temores, bastante realistas, tendiam a limitar-se s delegaes governamentais, quando reunidas no Comit Preparatrio, de composio planetria. Entre as organizaes no-governamentais (ONGs), nos encontros acadmicos e nas contribuies das agncias especializadas, as dificuldades observadas nas discusses oficiais no pareciam
Direitos Humanos Prof Juliano Rinck UNINOVE 10
arrefecer os nimos. E nas reunies regionais preparatrias, realizadas em So Jos da Costa Rica (entre os pases latino-americanos e caribenhos), em Tnis (entre os pases africanos), e em Bangkok (entre os pases asiticos), as disposies pareciam mais construtivas, com expectativas otimistas tambm entre os delegados governamentais.20 Isto no ocorria somente porque os encontros regionais congregavam pases com preocupaes e interesses relativamente prximos. Ocorria tambm porque neles a interao entre as delegaes governamentais e no-governamentais era maior do que no Comit Preparatrio cujas regras limitavam a atuao das ONGs. Qualquer que seja a razo para a diferena de disposies observadas entre as reunies regionais e as inter-regionais, fato inegvel que as declaraes regionais, adotadas por consenso, contriburam substancialmente com propostas, idias e o prprio exemplo, para os avanos obtidos em Viena. 4. O papel das ONGs Havendo contado no Rio de Janeiro, em 1992, com o Frum Global do Aterro do Flamengo, paralelo s negociaes intergovernamentais do Riocentro, as entidades da sociedade civil avanaram um pouco mais em 1993, tendo seu foro prprio em Viena no mesmo edifcio da Conferncia governamental e conseguindo entreabrir as portas das sesses deliberativas sua observao. claro que isso no correspondeu exatamente ao que elas pleiteavam em matria de participao, mas confirmou uma tendncia insero cada vez maior das ONGs e de outras entidades da sociedade civil nos trabalhos das Naes Unidas tendncia que se afirmou vigorosamente ao longo de toda a srie de conferncias da dcada de 90. Imediatamente antes da inaugurao da Conferncia Mundial de 1993, o Frum Mundial de Organizaes No-Governamentais congregou, no Austria Centre de Viena, de 10 a 12 de junho, cerca de duas mil ONGs, sob o lema "Todos os Direitos Humanos para Todos". Inaugurado pelo Senhor Ibrahima Fall, Diretor do Centro das Naes Unidas para os Direitos Humanos e Secretrio Geral da Conferncia, o Frum das ONGs foi multiforme e fervilhante, a exemplo do Frum Global do Rio de Janeiro. Nele se promoveram eventos variados, envolvendo palestras de personalidades influentes, julgamentos simblicos de casos, depoimentos de vtimas de violaes em vrias partes do mundo, espetculos artsticos, exposies de fotografias e artesanato tnico e muitas outras atividades, todas as quais atraram as atenes da imprensa para a causa comum dos direitos humanos e para a situao de grupos e pases particularizados. Com vistas formulao de recomendaes Conferncia Mundial em relatrio que refletisse o consenso de todas as entidades participantes, o frum formou grupos de trabalho divididos por temas.21 Deles emergiram mltiplas sugestes, consolidadas em documento nico, muitas das quais, antes conhecidas, tinham sido incorporadas no anteprojeto de documento final para a Conferncia. As recomendaes das ONGs, apresentadas coletivamente, abrangiam desde a rejeio aos particularismos culturais como justificativa para a inobservncia de direitos at a abolio do
veto dos membros permanentes do Conselho de Segurana. Elas inter alia reafirmavam o direito ao desenvolvimento; defendiam o estabelecimento de um sistema de peties sobre violaes de direitos econmicos e sociais; assinalavam a necessidade de compatibilizao entre os programas de ajuste estrutural definidos pelos organismos financeiros e o respeito aos direitos humanos; propunham a ratificao dos instrumentos jurdicos internacionais sobre a matria como requisito participao de qualquer Estado nas Naes Unidas; sugeriam a reduo de despesas militares e a reorientao dos recursos poupados nesse setor para a rea social; propunham aumento nas alocaes oramentrias da ONU para as atividades de direitos humanos; instavam adoo de novos mtodos e mecanismos de proteo, entre os quais a criao do cargo de Alto Comissrio para os Direitos Humanos e o estabelecimento de um tribunal penal internacional para julgar os responsveis por violaes macias desses direitos e do Direito Internacional Humanitrio. Muitas recomendaes dirigiam-se a segmentos populacionais especficos, como as minorias tnicas, os portadores de deficincias, os indgenas e as mulheres. A propsito da violncia contra a mulher, as ONGs estimulavam iniciativa j encaminhada na Comisso dos Direitos Humanos de designao de um(a) relator(a) especial para acompanhar esse tema, recomendando ateno particular para os pases cujos governos se orientam pelo fundamentalismo religioso.22 Embora a Conferncia Mundial tenha sido formalmente inaugurada dois dias aps a data prevista de encerramento do Frum das ONGs, este, na prtica, no se dissolveu. Continuou abrigando no subsolo da Austria Centre a maioria dos representantes no-governamentais durante a realizao da Conferncia oficial, cujas delegaes nacionais (algumas das quais, como a do Brasil, incluam membros designados por instituies no propriamente do Governo) com eles se encontravam a todo instante, nos corredores e ante-salas, intercambiando informaes e opinies. Muitas delegaes faziam-no de maneira metdica e voluntria; outras, foradas pelas circunstncias. No foi fcil, porm, entre as delegaes governamentais, chegar-se a frmula consensual que permitisse o acesso de ONGs como observadoras s sesses de trabalho da Conferncia. As resistncias eram fortes e a regra preliminar sobre o assunto, oriunda do Comit Preparatrio, facilitava a reabertura da questo. De um modo geral, as reservas participao de ONGs em reunies das Naes Unidas partiam de pases do Terceiro Mundo e do antigo bloco socialista, enquanto os pases do Grupo Ocidental (Europa Ocidental mais Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia) eram os principais propugnadores de sua incorporao como observadoras. Essa diviso de posies enraizadas devia-se a fatores diversos, a comear pelo fato de que a maioria esmagadora das ONGs era de procedncia euro-americana o que no surpreende, na medida em que a prpria noo de sociedade civil como espao social separado do Estado de origem ocidental. verdade que suas denncias nunca se dirigiram exclusivamente aos pases do Terceiro Mundo ou da Europa Oriental. Mas os pases em desenvolvimento e a fortiori os pases comunistas , com raras excees, sempre tenderam a encarar as ONGs com desconfianas, tanto porque os respectivos governos tinham muitas vezes sua atuao repreendida, como porque tais entidades privadas de objetivos pblicos configuravam um
fenmeno praticamente inexistente nas respectivas sociedades at tempos recentes. Alm disso, o financiamento dessas organizaes por fundaes filantrpicas norte-americanas e europias dava azo interpretao, corrente na Guerra Fria, de que as ONGs eram instrumentos de propaganda ideolgica das potncias ocidentais. A essas razes histricas para as desconfianas da maioria dos Estados, algumas caractersticas intrnsecas s ONGS complicavam e complicam ainda em qualquer circunstncia sua acolhida por foros intergovernamentais: a facilidade com que se formam e proliferam, a impreciso jurdica de sua representatividade, a questo da legitimidade (que s se afirma para cada uma pela prtica comprovada de sua atuao) e, at mesmo, a elasticidade da expresso "organizao no-governamental". Esta, como se sabe, cobre desde as ONGs mais tpicas atuantes na esfera internacional, como a Anistia Internacional, a Human Rights Watch ou a Federao Internacional de Juristas, at micro-associaes nacionais voltadas para grupos muito especficos; aplica-se igualmente a entidades com objetivos polticos claramente determinados (como a independncia do Tibete ou a separao da Cashemira do Estado indiano) e a movimentos sociais amplssimos de natureza variada (como as organizaes que representam o movimento de mulheres nas esferas nacionais e internacionais). Para a participao na Conferncia de Viena, o regulamento provisrio, adotado com dificuldades na terceira sesso do Comit Preparatrio, autorizava a acolhida s ONGs de direitos humanos ou atuantes na esfera do desenvolvimento que j contassem com status consultivo junto ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas ECOSOC ou outras que tivessem participado do prprio Comit ou das reunies regionais preparatrias. Como para a participao nessas reunies regionais a facilidade de acesso era ampla, bastando as ONGs terem sede na regio e no serem objetadas pelos pases da rea, essa frmula abria a Conferncia observao pelas mais diversas entidades sem status consultivo nas Naes Unidas (as que o tinham no chegavam a duas centenas)23. O regulamento provisrio falava ainda na participao das ONGs como observadoras "na Conferncia, em suas Comisses Principais e, conforme apropriado, em qualquer das Comisses ou Grupos de Trabalho, sobre questes concernentes a sua esfera de atividades".24 Essa abertura total da Conferncia s entidades da sociedade civil era, sem dvida, significativa das melhores tendncias da poca quanto participao da cidadania nas decises atinentes a sua situao. No era, porm, reflexo de um consenso real de todos os Governos. Parecia representar, alm disso, um complicador formidvel para as negociaes a ocorrerem no mbito do Comit de Redao, que tinha por atribuio a conciliao de posies de todos os Estados com vistas adoo sem voto do documento final aps trs anos de negociaes inconclusas! A questo foi, portanto, reaberta em Viena. Diante das posies radicalmente conflitantes entre o Grupo Ocidental, favorvel s ONGs em todas as instncias, e a maioria ou, seno a maioria, os governos mais veementes do Terceiro Mundo, profundamente restritiva sua presena nas negociaes, coube ao Presidente do Comit de Redao, o Embaixador Gilberto Sabia, subchefe da delegao brasileira, decidir o impasse. Para tanto, precisou usar de
criatividade. Aceitando, em suas palavras, "o nus da impopularidade", dividiu as sesses do comit em sesses informais, sem a presena de observadores, e sesses formais, abertas s ONGs, nas quais lhes seria facultado enunciar posies coletivas.25 Malgrado seu aspecto limitativo, essa deciso representava uma conquista indita da sociedade civil em foro negociador intergovernamental. Em todas as demais instncias da Conferncia de Viena, os representantes de entidades no-governamentais tiveram acesso livre, desde que devidamente credenciados. Se, por um lado, a interao permanente entre delegaes governamentais e nogovernamentais num nvel superior ao de qualquer conferncia anterior representou o passo mais relevante para a legitimao do papel das ONGs na agenda global das Naes Unidas, por outro, o Frum Mundial foi importante pelo que evidenciou de per si. No Frum, reuniram-se militantes procedentes de todo os cantos do mundo. Nele se pde verificar o quanto as entidades no-oficiais voltadas para a defesa dos direitos humanos haviam deixado de ser exclusividade do Ocidente desenvolvido. Por sua composio diversificada, o Frum demonstrou, com exemplos vivos de determinao construtiva e pelo testemunho de vtimas de violaes, que a aspirao pelos direitos humanos hoje fenmeno transcultural, nem etnocntrico, nem imperialista. Suas recomendaes consensuais Conferncia Mundial confirmavam e explicitavam que o universalismo dos direitos fundamentais no fere, ao contrrio auxilia, a singularidade das diversas culturas no que elas tm de mais humano. E sua preocupao com a necessidade de "Todos os Direitos Humanos para Todos", respaldada por propostas consensuais conseqentes na rea da proteo aos direitos econmicos e sociais, indicava que as ONGs em geral, at porque no sofrem as mesmas presses que os Governos, tm postura mais correta e coerente sobre a indivisibilidade dos direitos humanos do que os principais atores internacionais tanto aqueles que as defendem, como os que delas desconfiam. 5. A Conferncia oficial e seus comits A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos propriamente dita realizou-se de 14 a 25 de junho de 1993. Diferentemente da Cpula Mundial sobre a Criana ou da Conferncia do Rio de Janeiro com sua "Cpula da Terra", a Conferncia de Viena no contou com um segmento em nvel de Chefes de Estado e de Governo, sendo a maioria das 171 delegaes governamentais participantes chefiadas por Ministros de Estado. Congregou, ainda assim, ao todo, segundo estimativas divulgadas na ocasio, mais de 10.000 pessoas. A se incluam "representantes de 2 movimentos de libertao nacional, 15 rgos das Naes Unidas, 10 organismos especializados, 18 organizaes intergovernamentais, 24 instituies nacionais de promoo e proteo dos direitos humanos e 6 ombudsmen, 11 rgos da ONU de direitos humanos e afins, 9 outras organizaes, 248 organizaes no-governamentais reconhecidas como entidades consultivas pelo Conselho Econmico e Social e 593 outras organizaes no governamentais"26, juntamente com acadmicos e ativistas ilustres, alguns detentores do Prmio Nobel, funcionrios das Naes Unidas, jornalistas e pessoal de apoio. Foi, sem dvida, o maior encontro internacional jamais havido sobre o tema.
Os trabalhos da Conferncia se desenvolveram em trs instncias: o Plenrio, o Comit Principal e o Comit de Redao. No Plenrio, como de praxe, eram feitas as alocues mais importantes, exortatrias e definidoras de posies: do Secretrio Geral das Naes Unidas, do Presidente da Repblica e do Primeiro Ministro da ustria, de convidados especiais (Elena Bonner, Jimmy Carter, Hassan bin Talal, Rigoberta Mench, Wole Soyinka e Corazn Aquino), de representantes de organizaes intergovernamentais e no-governamentais oficialmente inscritas e de todos o Chefes de delegaes governamentais. No Comit Principal, outros membros das delegaes nacionais, ligados ou no ao Poder Executivo, assim como representantes de ONGs credenciadas, podiam apresentar suas contribuies.27 O Comit de Redao, encarregado de preparar o documento final, no comportava discursos, podendo falar, quando assim o solicitava, qualquer membro negociador das delegaes. O Plenrio e a Conferncia como um todo foi presidido, como habitual nesse tipo de evento, pelo pas anfitrio, na pessoa do Senhor Alois Mock, Ministro dos Negcios Estrangeiros da ustria; o Comit Principal pela diplomata marroquina Halima Embarek Warzazi, ex-Presidente do Comit Preparatrio; o Comit de Redao, pelo Embaixador Gilberto Vergne Sabia, Representante Permanente Alterno do Brasil junto s Naes Unidas em Genebra, por solicitao das demais delegaes. O Plenrio e o Comit Principal foram veculos no-negligenciveis de divulgao da idia dos direitos humanos, malgrado os enfoques diferentes. E o Plenrio, ademais de locus dos principais discursos, foi como sempre, por definio a instncia suprema, nica com capacidade para aprovar ou rejeitar qualquer texto. A instncia de efetiva negociao parlamentar foi, porm, somente o Comit de Redao. Em qualquer conferncia internacional, o Comit de Redao sempre o local onde se negociam os documentos a serem adotados ou no. O que diferenciou o Comit de Redao de Viena de seus equivalentes em eventos congneres foi a resistncia de muitas delegaes constituio de grupos de trabalho, comuns em circunstncias semelhantes, que facilitassem a conciliao de divergncias e a redao de textos alternativos aos que se achavam entre colchetes no anteprojeto examinado. Tendo em conta que o anteprojeto se dividia em trs partes Prembulo, Declarao e Recomendaes , todas as quais com reas de desacordo, era inteno do Embaixador Sabia constituir dois grupos de trabalho, um para a parte preambular e outro para as recomendaes, ficando a parte declaratria, conceitual e mais delicada, a cargo do plenrio do Comit. Sua proposta no teve xito face argumentao de delegaes africanas e asiticas de que no poderiam acompanhar os trabalhos de todos esses grupos negociadores.28 O fato de vrias delegaes a eventos internacionais no contarem com nmero suficiente de delegados para acompanhar todas as negociaes simultneas, tambm bastante comum. A soluo normalmente adotada por tais delegaes consiste em concentrar atenes nas questes que lhes interessem de maneira especial, deixando os trabalhos sobre as demais flurem sem sua participao. Isso no representa distanciamento desinteressado ou voto de
confiana no que decidirem os outros, uma vez que qualquer acordo de comit pode ser reaberto em Plenrio. O problema verificado em Viena que todas as partes do texto pareciam relevantes para todas as delegaes. Quase dois dias se passaram sem que o Comit de Redao, reunido em sesses plenrias, conseguisse avanar na obteno de consenso para qualquer parte ou pargrafo do anteprojeto. O impasse somente foi rompido a custo e graas novamente engenhosidade do Embaixador Sabia, que conseguiu estabelecer informalmente uma inusitada "fora tarefa", de composio aberta a quem tivesse interesse em participar, cabendo ao Autor destas linhas, na funo no-oficial de coordenador, a atribuio de coligir e transmitir-lhe as posies predominantes. Reunida de incio, com pouqussimos participantes, essa "fora tarefa" heterodoxa aos poucos foi atraindo a curiosidade das demais delegaes. Acabou por constituir, na prtica, grupo de trabalho nunca denominado como tal bastante numeroso, que logrou reescrever e adotar ad referendum do Comit, com promessa dos participantes de que no reabririam os textos ali coletivamente aprovados, boa parte dos pargrafos que iriam constituir a parte programtica do documento final. A existncia dessa instncia auxiliar permitiu ao plenrio do Comit concentrar-se nas questes mais sensveis, contorn-las todas muitas vezes em sesses longussimas que se prolongavam at a madrugada e, referendando os textos oriundos da "fora tarefa", obter consenso para todo o documento. No h dvidas de que as alocues no Plenrio e no Comit Principal da Conferncia foram, conforme j assinalado, importantes. Alm de apresentarem vises diferenciadas do tema no mundo contemporneo, as intervenes dos chefes de delegao constituam o referencial em que se deveria pautar a atuao dos respectivos delegados. tambm inegvel que, se obedecidas estritamente as posies expostas, elas seriam to inconciliveis a ponto de inviabilizarem avanos para os direitos humanos. E, do ponto de vista documental, Viena teria sido um fracasso. As discusses no Comit de Redao foram intensas, cansativas, muitas vezes exasperantes. As dificuldades no se prendiam apenas, como se imaginava de longe, a interpretaes divergentes dos direitos humanos no sentido Norte-Sul, nem necessariamente s posturas distintas de pases democrticos e governos autoritrios. Deviam-se igualmente a contenciosos regionais e querelas bilaterais (conflito rabe-israelense, questo da Cashemira entre Paquisto e ndia, embargo norte-americano contra Cuba etc.), que so invariavelmente transpostas para os foros multilaterais. Conseguiu-se, porm, no final, flexibilizar as posturas apresentadas em Plenrio como "princpios ptreos" e encontrar frmulas acomodatcias das disputas bilaterais. Ao trabalho do Comit de Redao e habilidade de seu Presidente se deve, portanto, a existncia de um documento final de legitimidade inquestionvel porque adotado sem voto. Ao contrrio da Conferncia de 1968, que, ademais da Proclamao de Teer, adotou diversas resolues, encaminhando outras considerao de rgos especficos das Naes Unidas, a Conferncia de Viena deveria concentrar todas as atenes no anteprojeto de documento abrangente e sem acordo oriundo do Comit Preparatrio. De um modo geral foi isso o que
ocorreu, com apenas trs excees, de efeito meramente simblico. Diante da violncia que grassava, com feies especialmente graves, na Bsnia e em Angola, foram apresentadas e aprovadas diretamente em Plenrio uma deciso pela qual a Conferncia instava o Conselho de Segurana a adotar "medidas necessrias para pr fim ao genocdio na BsniaHerzegovina" e duas declaraes especiais, mais longas e incisivas, uma tambm sobre a Bsnia (adotada com voto contrrio da Rssia e mais de 50 abstenes) e outra sobre Angola (adotada por consenso).29 O documento final da Conferncia, a Declarao e Programa de Ao de Viena, inteiramente negociado no Comit de Redao, foi, na prtica, o nico texto normativo que conferiu relevncia ao encontro de 1993. 6. A Declarao e Programa de Ao de Viena Retirados os colchetes que envolviam as passagens controversas do anteprojeto recebido do Comit Preparatrio, com muitos trechos inteiramente reescritos, o projeto de documento negociado no Comit de Redao foi encaminhado ao Plenrio da Conferncia na tarde da data de encerramento, e finalmente adotado, sem voto, na noite de 25 de junho de 1993. Por sua abrangncia e pelas inovaes que o permeiam, ele constitui o referencial de definies e recomendaes mais atualizado e mais amplo sobre direitos humanos, acordado sem imposies, na esfera internacional. primeira vista, o documento de Viena se assemelha aos dois textos emergentes da Cpula sobre a Criana de 1990: a Declarao Mundial sobre a Sobrevivncia, a Proteo e o Desenvolvimento da Criana e o Plano de Ao para a implementao dessa Declarao. , entretanto, diferente, na forma e no contedo. Seu nome composto, Declarao e Programa de Ao de Viena,30 subentende dois documentos, quando se trata de um s, dividido em trs partes. Essa confuso no foi fortuita. Decorreu de objees formuladas, desde as sesses do Comit Preparatrio e reiteradas na capital austraca, idia de um plano com metas definidas ou um programa de ao internacional para os direitos humanos. Por essa razo a palavra "programa" no constava do anteprojeto, e sim "recomendaes". No Comit de Redao logrou-se recuperar a idia de programa, pelo menos na denominao geral do documento. O simbolismo poltico do termo no ttulo de um texto negociado entre 171 Estados, que, no perodo contemporneo ps-colonial, oficialmente representavam toda a humanidade, compensaria sua impreciso e as dificuldades que os dois substantivos de gneros distintos impem sintaxe de um documento singular, sobretudo nas lnguas neolatinas.31 A Declarao e Programa de Ao de Viena composta (e no, como seria correto, "A Declarao e o Programa de Ao de Viena so compostos") de um prembulo com dezessete pargrafos, uma primeira parte com trinta e nove artigos de contedo declaratrio (que corresponderia, portanto, Declarao propriamente dita) e uma segunda parte com cem pargrafos ou artigos com propostas de aes, agrupados por ttulos e subttulos oriundos das "recomendaes" do anteprojeto (que corresponderia ao Programa de Ao de Viena, raramente referido como tal, separado da Declarao).
Os avanos da Declarao e Programa de Ao de Viena encontram-se tanto na esfera conceitual da Parte I, como nas recomendaes da Parte II, havendo ntida interligao entre as inovaes "declaratrias" e vrias das recomendaes "programticas". Todas elas adquirem relevo particular na medida em que, diferentemente do que se verificava na poca da Conferncia de Teer, a grande preocupao em 1993 era com a proteo e no a simples promoo, ou a normatizao legal, dos direitos humanos, j amplamente regulados em instrumentos internacionais vigentes. E com vistas proteo de direitos consagrados em normas positivas freqentemente violadas, a necessidade de consenso legitimante era maior do que para a simples difuso dos direitos como "princpios", mais ticos do que jurdicos, como ocorria em 1968. Do Prembulo, que reitera os compromissos assumidos pelos membros das Naes Unidas com os direitos humanos, os comentaristas costumam ressaltar a referncia oportuna "ao esprito de nossa era e a realidade de nossos tempos", no antepenltimo pargrafo, como reflexo das esperanas propiciadas pelo fim da Guerra Fria. Na mesma veia, e de maneira mais explcita, insere-se o nono pargrafo preambular, com meno s "importantes mudanas em curso no cenrio internacional e as aspiraes de todos os povos por uma ordem internacional baseada nos princpios consagrados na Carta das Naes Unidas", enumerando-se em seguida, como condies necessrias a sua realizao, "paz, democracia, justia, igualdade, estado de direito, pluralismo, desenvolvimento, melhores padres de vida e solidariedade". Algumas dessas condies, como as da democracia, do estado de direito e do pluralismo, indicativas do otimismo liberal do incio dos anos 90, dificilmente apareceriam em pocas passadas entre os requisitos indispensveis realizao dos direitos. Menos observado tem sido o fato de que o Prembulo se refere, enftica e repetidamente, a todos os direitos humanos: "(...) todos os direitos humanos derivam da dignidade e do valor inerentes pessoa humana (...)" (pargrafo 2); "(...) a comunidade internacional deve conceber formas e meios para eliminar os obstculos existentes e superar desafios plena realizao de todos os direitos humanos (...)" (pargrafo 13); "(...) a tarefa de promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais (...)" (pargrafo 14). Se, em princpio, tal reiterao visava to-somente a reafirmar uma vez mais a indivisibilidade dos direitos humanos em linguagem menos deturpvel do que a da Proclamao de Teer,32 tal insistncia adquire em retrospecto outro sentido. possvel que com ela alguns governos pretendessem sobretudo escamotear suas resistncias a novas iniciativas de monitoramento internacional dos direitos civis e polticos, discutidas no Comit Preparatrio e nas instncias da Conferncia, assegurando-se de meios conceituais para defender-se contra a seletividade esperada. Sem embargo, na virada do sculo, mais do que um expediente defensivo, essa insistncia se afigura uma necessidade concreta, baseada em viso realista premonitria em 1993 dos efeitos devastadores que a acelerao do processo de globalizao viria a ocasionar aos direitos humanos, em escala planetria, ao longo da dcada de 90. Enquanto a Parte I do documento apresenta-se inteiria, a Parte II, programtica, dividida, por ttulos, em sees e subsees. Os ttulos e subttulos, indicativos da abrangncia de todo o texto, distribuem-se da seguinte maneira:
A) Aumento da Coordenao do Sistema das Naes Unidas na rea dos Direitos Humanos 1. Recursos 2. Centro para os Direitos Humanos 3. Adaptao e fortalecimento dos mecanismos das Naes Unidas na rea dos direitos humanos, incluindo a questo da criao de um Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos B) Igualdade, Dignidade e Tolerncia 1. Racismo, discriminao racial, xenofobia e outras formas de intolerncia 2. Pessoas pertencentes a minorias nacionais, tnicas, religiosas e lingsticas; Populaes indgenas; Trabalhadores migrantes 3. A igualdade de condio e os direitos humanos das mulheres 4. Os direitos da criana 5. Direito de no ser submetido a tortura; Desaparecimentos forados 6. Os direitos das pessoas portadoras de deficincias C) Cooperao, Desenvolvimento e Fortalecimento dos Direitos Humanos D) Educao em Direitos Humanos E) Implementao e Mtodos de Controle F) Acompanhamento dos resultados da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos Na medida em que a Declarao e Programa de Ao de Viena consolida conceitos e recomendaes extremamente variados, cada usurio do documento apontar, naturalmente, diferentes passagens como aquelas prioritrias para a consecuo dos objetivos em vista. Para o movimento de mulheres, por exemplo, os pargrafos declaratrios sobre os direitos da mulher na Parte I e as respectivas recomendaes da Parte II so, evidentemente, as conquistas mais importantes da Conferncia de 1993. Mutatis mutandi o mesmo se aplica s populaes indgenas, s minorias em geral, s organizaes no-governamentais e assim por diante. H, contudo, cinco reas no-especficas portanto, de impacto global em que a Conferncia apresentou avanos conceituais extraordinrios, que deveriam, pela lgica, superar antigas discusses doutrinrias sobre a matria. Todos localizados na Parte I, tais avanos incidem sobre cinco questes: a) a universalidade dos direitos humanos; b) a legitimidade do sistema internacional de proteo aos direitos humanos; c) o direito ao desenvolvimento; d) o direito autodeterminao; e) o estabelecimento da inter-relao entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos. a) A universalidade dos direitos humanos
Em paralelo s discusses filosficas inconclusivas sobre universalismo e relativismo, a universalidade dos direitos humanos vinha sendo politicamente questionada desde a fase de elaborao da Declarao dos Direitos Humanos, adotada por voto e com oito abstenes pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1948 com o ttulo de Declarao Universal. Embora tal questionamento nunca tivesse sido consistente, tendendo os Estados a recorrer a ele apenas quando tinham seu comportamento criticado, inegvel que a falta de consenso em que se deu a adoo da Declarao de 1948 e o fato de que dois teros da humanidade viviam em regime colonial sob domnio do Ocidente, sem qualquer participao na definio internacional de tais direitos, davam fundamento s objees. Com o acirramento das divergncias "culturais" que substituram os enfrentamentos ideolgicos da Guerra Fria, a universalidade dos direitos humanos proclamada na Declarao de 1948 voltara a ser seriamente contestada no processo preparatrio da Conferncia de Viena e continuou a s-lo no Plenrio daquele evento. A delegao da China, por exemplo, afirmava em sua interveno: "Para um grande nmero de pases em desenvolvimento, respeitar e proteger os direitos humanos sobretudo assegurar a plena realizao dos direitos subsistncia e ao desenvolvimento. (...) No h quaisquer direitos e liberdades individuais absolutos, exceto os prescritos pela lei e no mbito desta. A ningum dado colocar seus prprios direitos e interesses acima do Estado e da sociedade (...)".33 Para a delegao de Cingapura, um dos pases que, respaldados por xitos econmicos recentes, mais vigorosamente vinham advogando o particularismo dos "valores asiticos", os direitos seriam sempre produto da respectiva cultura, trazendo a Declarao de 1948 "essencialmente conceitos contestados", inclusive dentro do prprio mundo ocidental.34 As delegaes de Estados muulmanos, de um modo geral, evitavam contrapor a cultura islmica noo de direitos fundamentais, mas rejeitavam o secularismo dos direitos "ocidentais" relacionados na Declarao de 1948, atribuindo, no seu caso, os direitos humanos em geral ao legado divino maometano. Mais sutil por um lado e mais explcita por outro, a delegao do Ir declarava: "Os direitos humanos so sem dvida universais. So inerentes aos seres humanos, que deles so dotados por seu nico Criador. No podem assim sujeitar-se ao relativismo cultural. (...) A predominncia poltica de um grupo de pases nas relaes internacionais, temporria por natureza e pela histria, no oferece licena para a imposio de um conjunto de diretrizes e normas para o comportamento da comunidade internacional inteira".35 A delegao da Arbia Saudita invocou uma Declarao do Cairo sobre Direitos Humanos no Isl, adotada pela Organizao da Conferncia Islmica em 1990, como expresso do apoio de mais de um bilho de fiis universalidade dos direitos humanos, acrescentando, mais conseqentemente: "(...) enquanto os princpios e objetivos em que se baseiam os direitos humanos so de natureza universal, sua aplicao requer considerao da diversidade das sociedades, levando
em conta seus vrios backgrounds histricos, culturais e religiosos e seus sistemas jurdicos".36 Embora a referncia Declarao islmica do Cairo, proposta por algumas delegaes muulmanas sobretudo no mbito do Comit Preparatrio, tenha sido rechaada como, sem dvida, o seria qualquer declarao unilateral crist, judaica, budista ou de outra religio particular nas negociaes mundiais, a idia da variedade das formas de aplicao dos direitos humanos foi essencial obteno do consenso sobre a universalidade de tais direitos. Tal idia j havia sido enunciada coletivamente pela Declarao de Bangkok, da reunio preparatria asitica, sendo retomada e modificada pelo Comit de Redao de modo a rejeitar a possibilidade de invocao das tradies culturais como justificativa para violaes. A formulao do artigo 5 da Declarao de Viena, que aprofunda igualmente a noo da indivisibilidade dos direitos humanos, afirma: "5. Todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. As particularidades nacionais e regionais devem ser levadas em considerao, assim como os diversos contextos histricos, culturais e religiosos, mas dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, independentemente de seus sistemas polticos, econmicos e culturais." Como era previsvel, essa redao um tanto confusa, pela qual se procurou conciliar o particularismo cultural com o universalismo dos direitos fundamentais, no agradou a todos. Mas ela deixa claro que, se as culturas devem ser respeitadas na implementao dos direitos humanos, aos Estados incumbe adapt-las no que elas possam contrari-los. Alm disso, ela foi imprescindvel para que se pudesse chegar afirmao mais importante na matria, contida significativamente no artigo 1, aprovado posteriormente no Comit de Redao, de que a natureza universal dos direitos humanos "no admite dvidas". Num documento adotado sem voto, de cuja elaborao participaram representantes oficiais de praticamente todos os Estados e, por extenso, de todas as culturas, difcil imaginar algo mais eloqente. A Declarao de Viena foi, assim, o primeiro documento internacional a outorgar concordncia planetria validade transcultural terica dos direitos humanos, antes postulada sem consenso e sem participao representativa de todas as culturas pela Declarao de 1948.37 b) A legitimidade da proteo internacional aos direitos humanos Tendo a Carta das Naes Unidas estabelecido, em seu artigo 1, pargrafo 3, "a promoo e o encorajamento do respeito" dos direitos humanos entre os propsitos da Organizao e, no artigo 2, pargrafo 7, a no-interveno em assuntos "essencialmente da jurisdio domstica" dos Estados entre os princpios de sua ao, a proteo internacional aos direitos humanos sempre foi questo controversa. Por mais natural que se afigure o sentimento transnacional de solidariedade, a induzir condenaes s violaes onde quer que se verifiquem, o respeito e o desrespeito a tais direitos ocorrem necessariamente dentro da rbita jurdica interna dos Estados.
Diferentemente da questo da universalidade dos direitos humanos, cujos questionamentos sempre foram formulados por pases extra-ocidentais, a proteo internacional a esses direitos provocava e provoca ainda desconforto em Estados de qualquer origem histrico-cultural, inclusive quando iniciadores das aes protetivas. Isto porque, conforme assinalado antes, ela afeta a concepo clssica de soberania, inspiradora do princpio da no-interveno e base do sistema de relaes internacionais (pacficas) desde o Tratado de Westflia de 1648. Para contornar a antinomia entre o propsito que a obrigava a agir e o princpio que determinava inao na matria, durante duas dcadas, at 1965,38 a ONU concentrara suas atividades na fixao de parmetros e normas para a atuao dos Estados, sem estabelecer mecanismos prprios para lidar com as violaes. E todos os Estados acusados de violaes invocavam regularmente o princpio da no-interveno para fazer calar seus acusadores. Sem embargo, desde o incio da dcada de 70, vrios mecanismos de monitoramento foram estabelecidos e multiplicados nas Naes Unidas e em mbitos regionais, com o objetivo de oferecer alguma proteo internacional aos direitos humanos.39 Ainda que as sanes nessa esfera nunca tivessem passado de admoestaes morais (com exceo do caso do apartheid, que levara o Conselho de Segurana a impor sanes materiais contra a venda de armas frica do Sul, e a Assemblia Geral recomendara amplas sanes comerciais), quase todos os governos implicados questionavam a legitimidade dos mecanismos estabelecidos e particularmente das acusaes de que eram alvo como se representassem infraes ao princpio da no-ingerncia em assuntos internos. Embora, com o tempo, a invocao de tal princpio tivesse cado em desuso, as propostas de novos mecanismos e outras formas de atuao das Naes Unidas em proteo aos direitos humanos, apresentadas na preparao da Conferncia, tendiam a exumar as controvrsias sobre a legitimidade da proteo internacional. Coube, assim, ao Comit de Redao equacion-las. A soluo encontrada nesse caso, sem qualquer ambigidade encontra-se no artigo 4 da Declarao, que diz: "4. A promoo e a proteo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais devem ser consideradas como um objetivo prioritrio das Naes Unidas, em conformidade com seus propsitos e princpios, particularmente o propsito da cooperao internacional. No contexto desses propsitos e princpios, a promoo e a proteo de todos os direitos humanos constituem uma preocupao legtima da comunidade internacional. Os rgos e agncias especializadas relacionados com os direitos humanos devem, portanto, reforar a coordenao de suas atividades com base na aplicao coerente e objetiva dos instrumentos internacionais de direitos humanos." natural que a idia da cooperao internacional deva prevalecer no sistema institucionalizado sobre a de simples denncias. bvio, tambm, que o sistema multilateral, diferentemente daquele posto em prtica por alguns Estados nas relaes bilaterais, precisa seguir critrios coerentes e objetivos. Mas igualmente claro que, sendo reconhecida como "objetivo prioritrio das Naes Unidas" e "preocupao legtima da comunidade internacional", a proteo internacional aos direitos humanos no infringe o princpio da no-
interveno previsto no artigo 2, pargrafo 7, da Carta. Deixam de ter, assim, base jurdica aceitvel os eventuais questionamentos legitimidade do sistema internacional de proteo aos direitos humanos que se possam apresentar depois da Conferncia de Viena. c) O reconhecimento consensual do direito ao desenvolvimento Includo na categoria dos chamados direitos "de terceira gerao", de titularidade coletiva perante a comunidade internacional, o direito ao desenvolvimento havia sido estabelecido formal e foradamente, sem consenso, pela Assemblia Geral das Naes Unidas, desde 1986, na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento.40 Esta o definia, no artigo 1, como "um direito humano inalienvel em virtude do qual toda pessoa humana e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, para com ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (grifo do autor). Embora se referindo de incio a "toda pessoa humana", a titularidade recaa sobretudo na coletividade, ou mais definidamente no Estado independente ou autnomo constitudo por cada povo, uma vez que, pelo artigo 2 dessa Declarao, o direito ao desenvolvimento implica tambm "a plena realizao do direito dos povos autodeterminao, que inclui, sujeito s disposies relevantes de ambos os Pactos Internacionais sobre Direitos Humanos, o exerccio de seu direito inalienvel de soberania plena sobre todas as suas riquezas e recursos naturais." A falta de consenso sobre a matria que no se limitava, como era o caso da Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, a simples abstenes vinha-se repetindo em todos os debates da Assemblia Geral e da Comisso dos Direitos Humanos, aumentando o nmero de pases que votavam contra as resolues respectivas. As divergncias sobre o assunto pareciam, pois, inconciliveis. E, no entanto, a conciliao ocorreu. Segundo se comentava nos corredores do Austria Centre, o consenso somente foi possvel em funo de uma barganha: os opositores desse direito, todos desenvolvidos, aceitariam reconhec-lo, se uma outra proposta, inteiramente distinta, concernente criao do cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos (a ser examinada adiante), obtivesse aprovao dos pases em desenvolvimento, alguns dos quais eram categoricamente contrrios. difcil saber ao certo se tal barganha aconteceu. Se esse foi realmente o caso, tero ganho os dois lados. A redao complexa dada ao assunto acomoda as preocupaes mais graves do liberalismo ocidental e os anseios do Terceiro Mundo. Diz o artigo 10 da Declarao de Viena: "10. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o direito ao desenvolvimento, conforme estabelecido na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, como um direito universal e inalienvel e parte integrante dos direitos humanos fundamentais. Como afirma a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, a pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento.
Embora o desenvolvimento facilite a realizao de todos os direitos humanos, a falta de desenvolvimento no poder ser invocada como justificativa para se limitarem direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Os Estados devem cooperar uns com os outros para garantir e eliminar obstculos ao desenvolvimento. A comunidade internacional deve promover uma cooperao internacional eficaz visando realizao do direito ao desenvolvimento e eliminao de obstculos ao desenvolvimento. O progresso duradouro necessrio realizao do direito ao desenvolvimento exige polticas eficazes de desenvolvimento em nvel nacional, bem como relaes econmicas eqitativas e um ambiente econmico favorvel em nvel internacional." Verifica-se, pois, que a Declarao de 1986 reiterada, mas "os povos" so omitidos como sujeito central do desenvolvimento. A titularidade desse "direito universal e inalienvel" fica com "a pessoa humana", conforme o entendimento clssico de que os direitos humanos so direitos do indivduo. A deturpao da indivisibilidade dos direitos fundamentais por regimes ditatoriais, propiciada pelo artigo 13 da Proclamao de Teer, prevenida pela rejeio falta de desenvolvimento como excusa limitao dos direitos civis e polticos. Todos os Estados concordam, por outro lado, que, ademais de polticas internas adequadas, a cooperao e condies econmicas internacionais favorveis so necessrias realizao desse direito importante para a satisfao dos demais. Como observa Gilberto Sabia, o consenso obtido para o direito ao desenvolvimento, a exemplo do artigo 5 sobre o respeito s particularidades no contexto maior da universalidade dos direitos humanos, ofereceu grande impulso ao andamento das negociaes, arrefecendo a sensao de uma confrontao Norte-Sul em matria de direitos fundamentais. Conceitos e recomendaes de relevncia particular para os pases em desenvolvimento foram consagrados em seguida, sem maiores dificuldades, como aqueles concernentes ao alvio da dvida externa (art. 12), a medidas destinadas a eliminar a pobreza extrema (art. 14) e ao apoio aos pases menos desenvolvidos, em particular na frica, em sua transio para a democracia (art. 9).41 O artigo 11, que se segue imediatamente s disposies sobre o direito ao desenvolvimento, enquadra-o no contexto das preocupaes da Rio-92, afirmando que esse direito "deve ser realizado de modo a satisfazer eqitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento das geraes presentes e futuras". Ao faz-lo, exige tambm observncia das convenes existentes sobre o descarregamento de dejetos txicos, matria de preocupao especial entre os pases do Sul, e alerta para os riscos que os avanos cientficos e tecnolgicos podem representar para os direitos humanos. Graas ao consenso alcanado em Viena sobre o direito ao desenvolvimento, as deliberaes subseqentes das Naes Unidas sobre o assunto lograram manter-se consensuais por algum tempo. Aos poucos, porm, as divergncias retornaram. Menos, talvez, pela vontade deliberada de alguns governos do que pelas caractersticas do processo de globalizao em
curso. Diante das tendncias atuais, quem parece usufruir do direito ao desenvolvimento no so as pessoas, nem os povos, nem sequer os Estados afluentes, estes tambm enfraquecidos como instncia garantidora da segurana e do bem-estar das respectivas sociedades. Detmno apenas as empresas suficientemente fortes para fazer uso da mo-de-obra mundializada no "mercado global", juntamente com o capital especulativo em busca de rendimentos exponenciais, sem compromisso com a realidade social. d) O direito autodeterminao Afirmao valorativa do discurso anticolonialista e inspirao terica das lutas emancipatrias de populaes sob dominao estrangeira, o direito dos povos autodeterminao se estabelecera antes que o direito ao desenvolvimento como um direito fundamental "de terceira gerao". Seu reconhecimento no direito internacional positivo advm dos dois instrumentos jurdicos mais importantes sobre direitos humanos: o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Elaborados e adotados pela ONU no apogeu do processo de descolonizao (anos 50 e 60), ambos os Pactos se abrem com a igual assero, no artigo 1, de que: "Todos os povos tm direito autodeterminao. Em virtude desse direito, determinam livremente seu estatuto poltico e asseguram livremente seu desenvolvimento econmico, social e cultural." Encarado como um direito humano coletivo ou como um dos princpios basilares do sistema internacional aps a Segunda Guerra Mundial, a Conferncia de Viena no poderia deixar de abord-lo. At porque, fosse pelos casos remanescentes de ocupao estrangeira, colonial ou no, fosse pelo renascimento de micronacionalismos belicosos, fosse ainda porque muitas so as situaes de autoritarismo em que os povos no "determinam livremente seu estatuto poltico", o tema da autodeterminao permanecia e permanece atualssimo, nos Blcs e no resto do mundo. Visto pela tica das populaes oprimidas, o direito autodeterminao justificaria rebelies e secesses infinitas. Vista pela tica dos Estados e governos dominantes, legtimos ou ilegtimos, as lutas pela autodeterminao sempre foram encaradas como movimentos terroristas. As dificuldades para se tratar da questo eram graves e se refletiam em diversos textos alternativos, todos entre colchetes, objeto de divergncias, no anteprojeto submetido pelo Comit Preparatrio Conferncia. Essa foi, inclusive, a ltima matria sobre a qual o Comit de Redao conseguiu chegar ao consenso. E este envolvia a necessidade de se buscar resolver simultaneamente tanto a passagem sobre a autodeterminao como a condenao do terrorismo.42 Subdividido em trs pargrafos, o artigo 2 da Declarao de Viena reafirma o direito autodeterminao com a mesma linguagem dos Pactos, explicitando, em seguida, situaes especficas em que ele precisa ser qualificado. A primeira explicitao diz respeito "situao particular dos povos submetidos dominao colonial ou outras formas de dominao estrangeira", que tm o "direito de tomar medidas legtimas, em conformidade com a Carta
das Naes Unidas, para garantir seu direito inalienvel autodeterminao", acrescentandose que a denegao do direito autodeterminao "constitui uma violao dos direitos humanos". A segunda, motivada por causas diversas, mas que se ajusta s preocupaes da poca com a fragmentao exagerada de Estados plurinacionais, recorre Declarao sobre os Princpios do Direito Internacional concernentes s Relaes Amigveis e Cooperao entre Estados, adotada por consenso pela Assemblia Geral da ONU em 1970, para ressalvar que nem o direito autodeterminao, nem sua primeira explicitao pode ser entendido como "autorizao ou encorajamento a qualquer ao destinada a desmembrar ou prejudicar, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade poltica de Estados soberanos e independentes" que se comportem corretamente.43 Feita a explicitao que legitimava as medidas tomadas em conformidade com a Carta das Naes Unidas para que os povos possam alcanar seu direito autodeterminao, resolviase, em princpio, a questo do rtulo de terrorismo prodigalizado aos movimentos de libertao nacional ou grupos "subversivos" em luta contra regimes no-democrticos. Isto porque tal conformidade legal obviamente exclui a violncia difusa, que vitima civis inocentes simplesmente espalhando o terror, e a ela no pode recorrer, de acordo com a Declarao de Viena, nenhum grupo armado ou movimento emancipatrio, qualquer que seja seu objetivo. Tornou-se, assim, factvel sem maiores controvrsias, a condenao ao terrorismo, no artigo 17, feita de forma ampla e quase surpreendentemente clara, com referncia adicional aos vnculos que ela possa manter com o narcotrfico em situaes especficas:44 "17. Os atos, mtodos e prticas terroristas em todas as suas formas e manifestaes, bem como os vnculos existentes em alguns pases entre eles e o trfico de drogas so atividades que visam destruio dos direitos humanos, das liberdades fundamentais e da democracia e que ameaam a integridade territorial e a segurana dos pases, desestabilizando Governos legitimamente constitudos. A comunidade internacional deve tomar as medidas necessrias para fortalecer a cooperao na preveno e combate ao terrorismo." No-explicada nesse artigo, a definio do que seriam os "Governos legitimamente constitudos" feita alhures, de maneira indireta, no nexo estabelecido pela Conferncia de Viena entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos. e) A trade democracia, desenvolvimento e direitos humanos Embora os pases do extinto bloco socialista se autodeclarassem em alguns casos se autodenominassem "democracias populares", a vinculao direta entre a democracia e os direitos humanos nunca fora explicitada em documentos internacionais durante a Guerra Fria. A idia ganhou fora sobretudo no final dos anos 80 e incio dos 90, quando se disseminava em vrias partes, com nfase particular no Ocidente em sentido lato (que envolve necessariamente a Amrica Latina), a impresso de que o mundo todo estava vivendo uma "revoluo democrtica", na tradio liberal. Foi em grande parte graas a essa viso prevalecente que as Naes Unidas convocaram, em 1990, a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos para o ano de 1993.
A vinculao entre o sistema democrtico e os direitos humanos nunca chegou a ser contestada no processo preparatrio da Conferncia de Viena. Os pases em desenvolvimento insistiram, porm, desde o comeo, na justa interpretao de que o tema no se reduzia a esses dois elementos, reivindicando a eles acrescentar-se o desenvolvimento. A trade democracia-desenvolvimento-direitos humanos passou a constituir, assim, desde as primeiras sesses do Comit Preparatrio, uma espcie de atualizao do lema Libert, galit, Fraternit da Revoluo Francesa, postulada por todas as regies, independentemente das prioridades diferentes atribudas por cada delegao a cada termo. Sem chegar a contestar a enunciao desse nexo, alguns pases em desenvolvimento, em particular aqueles de regime no-liberal, no deixavam de temer, por outro lado, que a insistncia na idia pudesse levar ao estabelecimento de novas condicionalidades assistncia e cooperao econmica dos pases desenvolvidos temor que, como j visto, subjaz tambm freqentemente s discusses internacionais relativas ao meio ambiente e outros temas globais. A necessidade de diluir esse temor provocou algumas dificuldades no Comit de Redao. Conforme esclarece Gilberto Sabia, o problema foi resolvido com a incluso, no artigo que consubstancia a inter-relao dos trs elementos, da afirmao de que a promoo e a proteo dos direitos humanos devem ser "universais e conduzidas sem condies".45 E a Declarao de Viena passou a ser o primeiro documento internacional a consagrar o nexo indissolvel entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos, afirmando no artigo 8: "8. A democracia, o desenvolvimento e o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais so conceitos interdependentes, que se reforam mutuamente. A democracia se baseia na vontade livremente expressa pelo povo de determinar seus prprios sistemas polticos, econmicos, sociais e culturais e em sua participao em todos os aspectos de sua vida. Nesse contexto, a promoo e proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, em nveis nacional e internacional, devem ser universais e conduzidas sem condies. A comunidade internacional deve apoiar o fortalecimento e a promoo da democracia, do desenvolvimento e do respeito aos direitos humanos no mundo inteiro." Observe-se que, alm de consagrar a trade, o texto apia tambm expressamente a participao da comunidade internacional na promoo e no fortalecimento da democracia. Isso era o que a ONU vinha procurando fazer empiricamente em Estados que se redemocratizavam do Terceiro e do ex-Segundo Mundos (como a Guatemala, o Haiti e o Cambodja), por meio do envio de observadores eleitorais e, em certos casos, at pelo fornecimento de material como cdulas e urnas mas no pela fora. Por outro lado, o texto definiu a democracia em termos que a rigor no poderiam abarcar as chamadas "democracias populares", com candidatos aos rgos de representao popular estabelecidos em listas de partidos nicos, sem alternativas. Os termos utilizados so bastante prximos daqueles que definem o direito autodeterminao, conferindo a este direito essencialmente coletivo, na interao natural dos pargrafos de um documento uno, feies tambm individualistas, na medida em que o
exerccio dos direitos polticos, normalmente manifestado pelo voto, o meio mais costumeiro seno o nico existente de se assegurar a livre escolha, pelos povos e pelos cidados, do "estatuto poltico" de sua preferncia. Enquanto apenas o artigo 8 consagra o nexo entre os trs elementos da trade, a interao entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos, assim como a idia da participao do povo em todos os aspectos de sua vida, vo influir em muitos outros conceitos e recomendaes da Conferncia de Viena, alguns dos quais sero referidos a seguir. 7. Outros avanos de Viena Alm das cinco reas acima examinadas, vrias outras disposies da Declarao e Programa de Ao representam avanos orientadores das normas existentes, seja para sua aplicao em benefcio dos titulares, seja para se promover maior efetividade no sistema internacional de proteo aos direitos humanos. Esses avanos se localizam tanto na Parte I como na Parte II, encontrando-se com freqncia na vinculao entre os conceitos de uma e as recomendaes de outra.46 A srie de itens examinada a seguir no se prope exaustiva, mas aborda reas relevantes. a) A indivisibilidade dos direitos J amplamente reafirmada, desde o Prembulo, na referncia constante a todos os direitos humanos, a Declarao de Viena deu noo da indivisibilidade dos direitos e liberdades fundamentais outros reforos inditos. Um deles, bastante evidente, encontra-se no artigo 32, que tambm se reporta ao universalismo e legitimidade das preocupaes internacionais, ao ressaltar "a importncia de se garantir universalidade, objetividade e no-seletividade na considerao de questes relativas a direitos humanos". Outro, menos ostensivo, mas qui mais veemente, localiza-se na relao das violaes e obstculos aos direitos humanos disseminados no mundo atual, que inclui, no artigo 30, ao lado da tortura, das execues sumrias, dos desaparecimentos e detenes arbitrrias, do racismo, da dominao estrangeira e da xenofobia, "pobreza, fome e outras formas de negao dos direitos econmicos, sociais e culturais (...)". Resultado de negociaes difceis, dada a insistncia ocidental em relacionar to-somente atentados macios e notrios aos direitos "de primeira gerao", enquanto os pases do Sul insistiam nos problemas decorrentes dos desequilbrios internacionais, o artigo 30 no deixa de qualificar a denegao dos direitos socio-econmicos como uma violao "flagrante e sistemtica" de direitos humanos, equiparada s outras brutalidades geralmente mais reconhecidas. Critica, assim, como era inteno dos pases em desenvolvimento, tanto os obstculos estruturais planetrios ao pleno exerccio de todos os direitos, como os ajustes impostos pelas instituies financeiras da prpria "famlia" da ONU. Condena, tambm, indiretamente, o iderio neoliberal voltado exclusivamente para a liberdade de mercado, que se vinha afirmando em todo o mundo como um processo necessrio e inelutvel do perodo ps-Guerra Fria. Em seguimento mais ou menos natural a essa importante assertiva, e utilizan-do-a no contexto da defesa do direito de toda pessoa a um padro de vida apropriado ao sustento e ao bem-
estar prprio e de sua famlia, estabelecido no artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, a Declarao de Viena, no artigo 31, apela aos Estados para que no adotem medidas unilaterais que criem obstculos s relaes comerciais e impeam, assim, a plena realizao dos direitos humanos econmicos e sociais. De inspirao cubana, contra o embargo norte-americano, o artigo 31 foi aprovado consensualmente porque as medidas unilaterais condenadas so aquelas "contrrias ao direito internacional e Carta das Naes Unidas". Como, no entender dos Estados Unidos, o boicote por eles adotado contra Cuba no contraria o direito nem a Carta da ONU, o apelo no lhes diria respeito. De valor mais genrico e, em princpio, contrrio a muitas das sanes praticadas coletivamente por determinao do prprio Conselho de Segurana na dcada de 90 contra o Iraque, a Lbia, a Iugoslvia atual (Srvia e Montenegro) a orao final do mesmo artigo 31, segundo a qual: "A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos afirma que a alimentao no deve ser usada como instrumento de presso poltica." b) Os direitos humanos em situaes de conflito armado A aproximao intrnseca entre o Direito Internacional Humanitrio das Convenes de Genebra de 1949 e 1951, com os respectivos Protocolos, sobre o tratamento de civis em tempos de guerra e sobre os refugiados e o Direito Internacional dos Direitos Humanos, sempre reconhecida pela doutrina jurdica, aprofundou-se em Viena. Ela no poderia, em qualquer circunstncia, ser ignorada por uma conferncia destinada a incrementar a proteo aos direitos fundamentais de todos os seres humanos. Menos ainda o poderia aps a referncia do Prembulo da Declarao ao "esprito de nossa era" e "realidade de nossos tempos". Essa realidade j se caracterizava, em 1993, pela proliferao aparentemente infinita de conflitos blicos de natureza no-internacional, alguns dos quais objeto de interveno autorizada pelo Conselho de Segurana. A noo de "diplomacia preventiva" exposta pelo Secretrio Geral, em 1992, em sua Agenda para a Paz,47 ou idias que pudessem representar transferncia para o Conselho de Segurana da competncia genrica sobre o tema dos direitos e liberdades fundamentais no chegaram a ser acolhidas de maneira explcita na Declarao de Viena.48 Em seu lugar, o pargrafo 8 da Parte II "considera positiva" a realizao de sesses de emergncia da Comisso dos Direitos Humanos subordinada ao ECOSOC e, por intermdio dele, Assemblia Geral para tratar de crises "humanitrias" como a da Bsnia, em que a guerra civil se desenrola em contexto de agresses e perseguies a populaes desarmadas.49 De maneira sutil, porm, o mesmo pargrafo endossa indiretamente a diplomacia preventiva e tudo o mais que j vinha sendo feito nessa rea, na medida em que "solicita aos rgos pertinentes do sistema das Naes Unidas que examinem outros meios de responder a violaes flagrantes de direitos humanos" inclusive, supe-se, a interveno armada. O pargrafo 97, por sua vez, reconhece "o importante papel desempenhado por elementos de direitos humanos em arranjos especficos" das operaes de paz, recomendando ao Secretrio Geral que, na organizao dessas operaes, e sempre de conformidade com a Carta das
Naes Unidas, "leve em considerao os relatrios, a experincia e as capacidades do Centro para os Direitos Humanos e dos mecanismos de direitos humanos". A expresso "direito de ingerncia", demasiado forte, no foi contemplada pela Conferncia de Viena. Mas o artigo 29 da Declarao expressa "profunda preocupao com as violaes de direitos humanos registradas em todas as partes do mundo em desrespeito s normas previstas nos instrumentos internacionais de direitos humanos e no direito humanitrio internacional e com a falta de recursos jurdicos suficientes e eficazes para as vtimas". A isso se segue apelo "aos Estados e a todas as partes de conflitos armados" para a observncia do direito humanitrio "estabelecido nas Convenes de Genebra de 1949 e previsto em outras normas e princpios do direito internacional, bem como dos padres mnimos de direitos humanos estabelecidos em convenes internacionais". A referncia mais prxima quilo que Bernard Kouchner identifica como primeira consagrao da ingerncia humanitria em resoluo da Assemblia Geral o direito de acesso externo s vtimas, a que se refere a Resoluo n. 45/131 de 198850 encontra-se no ltimo pargrafo do mesmo artigo 29, que reza: "A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o direito das vtimas assistncia oferecida por organizaes humanitrias, como prevem as Convenes de Genebra de 1949 e outros instrumentos pertinentes do direito humanitrio internacional e apela para que o acesso a essa assistncia seja seguro e oportuno." A ingerncia humanitria no , portanto, reconhecida pela Conferncia de Viena como um direito de pases individualizados ou grupos de pases que se arroguem papel de polcia supranacional. Em seu lugar, reafirma-se o direito das vtimas a receber assistncia, mais acorde com a lgica dos direitos humanos. Dentro dessa mesma linha, o ltimo pargrafo do artigo 23, concernente aos refugiados, salienta "a importncia e necessidade da assistncia humanitria s vtimas de todos os desastres, sejam eles naturais ou produzidos pelo homem". O endosso indireto ingerncia humanitria como recurso da ONU, quando autorizada pelo Conselho de Segurana, dado, porm, de maneira pouco explcita, nos demais dispositivos acima mencionados. Em vista das propores avassaladoras que a questo dos refugiados j assumia em 1993, o artigo 23 dos mais longos da Declarao. Ele sublinha a importncia da Conveno de 1951 sobre a Condio dos Refugiados, seu Protocolo de 1967 (que elimina a concesso desse estatuto apenas s pessoas originrias do Leste europeu) e dos instrumentos regionais que regulam a matria. Expressa, com justia, reconhecimento aos Estados "que continuam a aceitar e acolher grandes nmeros de refugiados em seus territrios", muitos dos quais africanos e pobres, com dificuldades acrescidas pela afluxo de populaes vizinhas deslocadas por conflitos, assim como ao Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), muito provavelmente a agncia da ONU cujo trabalho mais aumentou desde o fim da Guerra Fria, e ao Organismo de Obras Pblicas e Socorro das Naes Unidas para Refugiados Palestinos no Oriente Prximo. Em seu terceiro pargrafo, o artigo 23 menciona a "complexidade da crise mundial dos refugiados", o "esprito de solidariedade internacional" e
"a necessidade de compartilhar responsabilidades", para recomendar que a comunidade internacional adote planejamento abrangente, coordene atividades e promova maior cooperao "com pases e organizaes pertinentes nessa rea". Tal planejamento deveria envolver "estratgias que abordem as causas e efeitos dos movimentos de refugiados e outras pessoas deslocadas", preparao adequada e "mecanismos de resposta para emergncias". A soluo duradoura prioritria para cada caso, conforme propugnado pelo ACNUR, deve ser a repatriao voluntria, em condies de segurana e dignidade. Dentro do mesmo vnculo entre os direitos humanos e o direito humanitrio, o artigo 3 da Declarao trata dos direitos humanos das pessoas em territrios sob ocupao estrangeira, afirmando ser necessrio oferecer-lhes proteo jurdica especial, "de acordo com as normas de direitos humanos e com o direito internacional, particularmente a Conveno de Genebra sobre a Proteo de Civis em Tempos de Guerra, de 14 de agosto de 1949, e outras normas aplicveis do direito humanitrio". A aplicao da Conveno de Genebra de 1949 postulao tradicionalmente apresentada com relao a regies de estatuto poltico contestado, como no caso dos territrios palestinos controlados por Israel. Antes de relacionar no artigo 30, acima comentado, as violaes flagrantes e macias de direitos humanos persistentes no mundo, o artigo 28 da Declarao expressa consternao perante outros tipos de violaes contemporneas atinentes a situaes de conflito, citando o genocdio, a "limpeza tnica" e o estupro sistemtico de mulheres em casos blicos. Com exceo do genocdio, objeto de conveno internacional desde 1948, os dois outros fenmenos, por mais cruis e antigos que tenham sempre sido na histria da humanidade, so de emergncia recente nas preocupaes internacionais com os direitos humanos. A questo dos estupros sistemticos como crime de guerra, ainda que no tipificado como tal em convenes vigentes, assunto retomado adiante na parte programtica da Declarao de Viena, assim como o a da "limpeza tnica", que pela primeira vez figurou em documento desse tipo. Registrada entre aspas para que a Conferncia no conferisse legitimidade semntica dessa expresso traduzida do servo-croata, a prtica da "limpeza tnica", mais do que um fenmeno balcnico, transformou-se, ao longo da dcada, numa espcie de eptome de nossos tempos fundamentalistas. E o estupro coletivo de mulheres, em que pese a crueldade do crime, tipificado apenas individualmente na legislaes nacionais, mantm-se como ttica constante na estratgia blica maior da "purificao" colimada. c) Os direitos humanos da mulher Mais do que qualquer outro documento congnere, a Declarao de Viena, tanto na parte declaratria, como nas recomendaes programticas, deu ateno situao de categorias especficas de pessoas cujos direitos tm sido tradicionalmente menos protegidos nas legislaes e mais violados nas prticas nacionais. Suas inovaes mais conseqentes dizem respeito mulher. Elas procuram corrigir distores observadas no apenas nos sistemas nacionais, mas tambm no sistema internacional de proteo aos direitos humanos, chegando a modificar a prpria definio dos direitos fundamentais tal como doutrinariamente estabelecida desde o Sculo XVIII.
Abrigando posies longamente propugnadas pelo movimento de mulheres, o artigo 18 da Declarao fornece, na Parte I, a base conceitual sobre a qual sero feitas as recomendaes pertinentes. Ele se inicia com a afirmao, aparentemente tautolgica mas comprovadamente necessria, de que: "Os direitos humanos das mulheres e das meninas so inalienveis e constituem parte integrante e indivisvel dos direitos humanos universais." O reconhecido descaso do "Sculo das Luzes" com os direitos da mulher, historicamente prolongado at a poca atual, j havia levado, antes mesmo da assero internacional do movimento feminista na segunda metade do Sculo XX, correo da denominao dos direitos fundamentais, substituindo-se a expresso "direitos do Homem" por "direitos humanos". Ainda que idealmente concebidos como direitos de todos os indivduos, sendo "o Homem", no caso, sinnimo da espcie, a prtica e, at recentemente, a maioria das legislaes no os estendiam mulher, fosse pela denegao ostensiva dos direitos polticos, fosse pela desconsiderao da situao de inferioridade civil ou emprica em que se encontrava, e sob muitos aspectos ainda se encontra, em todas as sociedades, a metade feminina das respectivas populaes.51 Viena foi mais alm. Com a afirmao inicial do artigo 18, que pode soar expletiva para os desavisados, a Declarao torna claro que, tendo as mulheres necessidades especficas, inerentes ao sexo e situao socio-econmica a que tm sido relegadas, o atendimento dessas necessidades integra o rol dos direitos humanos inalienveis, cuja universalidade no pode ser questionada. O restante do pargrafo se complementa com a elevao da participao igualitria e plena das mulheres "na vida poltica, civil, econmica, social e cultural" e da erradicao das discriminaes de gnero ao nvel de "objetivos prioritrios da comunidade internacional". Igualmente inovador e com repercusses doutrinrias, o segundo pargrafo do artigo 18 dirige-se violncia contra a mulher em seus diversos graus e manifestaes, "inclusive as resultantes de preconceito cultural e trfico de pessoas". Sua eliminao pode ser alcanada "por meio de medidas legislativas, aes nacionais e cooperao internacional nas reas do desenvolvimento econmico e social, da educao, da maternidade segura e assistncia de sade e apoio social". Superficialmente corriqueiro, esse pargrafo traz embutido profunda transformao na concepo tradicional dos direitos humanos como direitos exclusivamente violados no espao pblico, pelo Estado e seus agentes, por ao ou omisso conivente, enquanto a violncia privada era questo de criminalidade comum. Na medida em que a violncia contra a mulher infringe os direitos humanos de metade da humanidade e se realiza geralmente na esfera privada, muitas vezes domstica, no sendo obra do Estado, os direitos humanos se tornam violveis tambm por indivduos e pela sociedade. Cabe, portanto, ao Estado e s sociedades em geral, lutar por sua eliminao, no espao pblico, no local de trabalho, nas prticas tradicionais e no mbito da famlia.52 Complementado pelo pargrafo 38 do Programa de Ao, essa viso abrangente fica ainda mais clara. Envolvendo, ademais dos direitos humanos stricto sensu, o direito humanitrio das
situaes de conflito, com referncia explcita aos estupros sistemticos como instrumento de "limpeza tnica" (de que uma modalidade a prtica da gravidez forada, utilizada na guerra da Bsnia53) e a escravido sexual (empregada pelas foras de ocupao japonesas em territrios asiticos durante a Segunda Guerra Mundial, na forma das comfort women), o pargrafo 38 da Parte II declara e recomenda: "38. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos salienta particularmente a importncia de se trabalhar no sentido da eliminao de todas as formas de violncia contra as mulheres na vida pblica e privada, da eliminao de todas as formas de assdio sexual, explorao e trfico de mulheres, da eliminao de preconceitos sexuais na administrao de justia e da erradicao de quaisquer conflitos que possam surgir entre os direitos da mulher e as conseqncias nocivas de determinadas prticas tradicionais ou costumeiras, do preconceito cultural e do extremismo religioso. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos apela Assemblia Geral para que adote o projeto de declarao sobre a violncia contra a mulher e insta os Estados a combaterem a violncia contra a mulher em conformidade com as disposies da declarao.54 As violaes dos direitos humanos da mulher em situao de conflito armado so violaes dos princpios fundamentais dos intrumentos internacionais de direitos humanos e do direito humanitrio. Todas as violaes desse tipo, incluindo particularmente assassinatos, estupros sistemticos, escravido sexual e gravidez forada, exigem uma resposta particularmente eficaz" (grifos do autor). O terceiro pargrafo do artigo 18 da Declarao estabelece que os direitos humanos da mulher "devem ser parte integrante das atividades das Naes Unidas na rea dos direitos humanos, que devem incluir a promoo de todos os instrumentos de direitos humanos relacionados mulher". Repetitiva na forma e tambm aparentemente tautolgica, essa orientao da Conferncia de Viena modificou o tratamento dos direitos da mulher no mbito da ONU, antes abordados apenas em item separado da agenda da III Comisso. Conforme essa determinao, desenvolvida na recomendao do pargrafo 37 da Parte II, os direitos humanos da mulher passaram a integrar o "fulcro das atividades de todo o sistema das Naes Unidas", firmando-se, desde ento, a coordenao entre, de um lado, os rgos e agncias do sistema voltados especificamente para esse tema, como a Comisso sobre a Situao da Mulher e o UNIFEM (Fundo das Naes Unidas para a Mulher), e, de outro, os rgos e agncias noespecficas, como a Comisso dos Direitos Humanos, o PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), do sistema e do Secretariado da ONU. Os relatores especiais da Comisso dos Direitos Humanos, por sua vez, passaram a ter a obrigao de atentar particularmente para as violaes de direitos humanos da mulher, o mesmo ocorrendo, de acordo com o pargrafo 42 do Programa de Ao, com os rgos de monitoramento de todos os tratados de direitos humanos, cabendo aos Estados-partes de cada instrumento "fornecer informaes sobre a situao de jure e de facto das mulheres em seus relatrios". Vrias outras recomendaes so feitas nos pargrafos 36 a 44 com vistas ao fortalecimento da proteo aos direitos da mulher. De especial relevncia para as conferncias sociais que se seguiriam Conferncia de Viena na dcada de 90 foi o pargrafo 41, concernente sade da
mulher. Nele ocorre a nica meno Proclamao de Teer, tanto em funo do artigo 15 daquele documento de 1968, que condenava o status inferior das mulheres em vrias partes do mundo como contrrio Carta das Naes Unidas e Declarao Universal dos Direitos Humanos, como em virtude de seu artigo 16, que estabelecia o direito dos pais de determinarem livre e responsavelmente o nmero e o espaamento dos filhos. Diz o pargrafo 41 do Programa de Ao de Viena: "41. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reconhece a importncia do usufruto de elevados padres de sade fsica e mental por parte da mulher durante todo seu ciclo de vida. No contexto da Conferncia Mundial sobre a Mulher e da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, bem como da proclamao de Teer de 1968, a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma, com base no princpio da igualdade entre mulheres e homens, o direito da mulher a uma assistncia de sade acessvel e adequada e ao leque mais amplo possvel de servios de planejamento familiar, bem como ao acesso igual educao em todos os nveis." Aps a explicitao dos direitos da mulher como direitos humanos e com o respaldo da nova interpretao desses direitos, para cuja observncia no apenas os Estados, mas a totalidade de agentes societrios tem um papel a desempenhar, a ltima parte do artigo 18 da Declarao de Viena contm apelo a "todos os Governos, instituies e organizaes governamentais e no-governamentais" para a intensificao de esforos "em prol da proteo e promoo dos direitos humanos da mulher e da menina". d) Grupos e categorias vulnerveis, racismo e xenofobia Ademais dos direitos da mulher, os direitos de grupos minoritrios e categorias vulnerveis, em particular os indgenas, os trabalhadores migrantes e as crianas, so objeto de longas passagens no documento final da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos. Sobre os indgenas e as minorias tnicas, os dispositivos de Viena visam a assegurar-lhes o direito prpria cultura e aos meios para exerc-la, sem incentivar secesses a que o apego exagerado idia de autodeterminao poderia levar. A propsito das crianas, Viena apia os conceitos, plano e metas da Cpula Mundial de 1990, instando todos os pases ratificao e aplicao da Conveno sobre os Direitos da Criana, recomendando que at 1995 esse instrumento internacional de direitos humanos conseguisse adeso universal.55 A nica categoria de indivduos vulnerveis que no chegou a ser tratada na Conferncia de 1993 foi a dos idosos, por absoluta falta de tempo. A omisso particularmente sensvel luz das atenes que os idosos vm recebendo ultimamente, e com justia, em muitos pases. At porque as tendncias demogrficas ora predominantes em quase todos os continentes indicam um incremento populacional sensvel de cidados idosos. Para a defesa desses grupos e categorias de pessoas, assim como para combater os fenmenos do racismo e da xenofobia, as disposies de Viena procuram essencialmente incentivar a ratificao e implementao das convenes existentes, assim como a observncia das declaraes internacionais respectivas. Elas impem aos Estados a adoo de medidas legislativas e administrativas pertinentes e a aplicao de punies legais aos infratores. Essas
obrigaes normativas so reiteradas no Programa de Ao, juntamente com a recomendao de que sejam estabelecidas instituies nacionais voltadas para esse fim. O pargrafo 22, na subseo sobre o racismo, xenofobia e outras formas de intolerncia, reflete a preocupao da Conferncia com agresses recentes e crescentemente disseminadas, instando os governos a enfrentarem "a intolerncia e formas anlogas de violncia baseadas em posturas religiosas ou crenas, incluindo prticas de discriminao contra as mulheres e a profanao de locais religiosos (...)". Mais inovador (e com efeito referencial importante para o Tribunal Penal Internacional que iria ser estabelecido em 1998 pela Conferncia de Roma), o pargrafo 23, nessa mesma subseo, estabelece a responsabilidade individual das pessoas que cometem ou autorizam atos de limpeza tnica, determinando que "a comunidade internacional deve empreender todos os esforos necessrios para entregar justia as pessoas legalmente responsveis por essas violaes". Na sua seqncia, o pargrafo 24 apela a todos os Estados para a adoo de "medidas imediatas, individual ou coletivamente, para combater a prtica da limpeza tnica" (o que poderia ser interpretado como endosso antecipado ao tipo de ingerncia humanitria que iria ocorrer, com enorme atraso, mas com aval da ONU, em Ruanda, em 1994, e, de maneira muito questionada, pela OTAN, sem aval da ONU, no Kossovo, em 1999), dispondo simultaneamente que as vtimas da limpeza tnica tm direito a reparaes "adequadas e efetivas". O progresso verificado no desmantelamento do regime do apartheid sul-africano registrado no artigo 16 da Declarao. No Programa de Ao, o assunto retomado pelo pargrafo 19, que reitera prioridade para a eliminao da discriminao racial, "particularmente em suas formas institucionalizadas", a que se agregam "as formas e manifestaes contemporneas de racismo". e) O reconhecimento das ONGs Com diversas referncias no texto s organizaes no-governamentais de auxlio humanitrio e de direitos humanos em geral, inclusive na forma de apelos para que elas atentem para problemas especficos como os da mulher e os da criana (pargrafo 52 do Programa de Ao), a Conferncia de Viena reconhece indiretamente, em diversas passagens, a validade da atuao dessas organizaes. Mais direta e pormenorizadamente, o artigo 38 da Declarao afirma: "38. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reconhece o importante papel desempenhado por organizaes no-governamentais na promoo dos direitos humanos e em atividades humanitrias em nveis nacional, regional e internacional. (...) Reconhecendo que a responsabilidade primordial pela adoo de normas cabe aos Estados, aprecia tambm a contribuio oferecida por organizaes no-governamentais nesse processo. (...) As organizaes no-governamentais devem ter liberdade para desempenhar suas atividades na rea dos direitos humanos sem interferncias, em conformidade com a legislao nacional e em sintonia com a Declarao Universal dos Direitos Humanos."
Nas partes aqui omitidas desse longo artigo, o texto louva o papel das ONGs na conscientizao e na educao sobre os direitos humanos; recomenda o dilogo e a cooperao entre os governos e elas; declara que as ONGs e seus integrantes devem gozar de proteo na legislao nacional. luz das reservas de muitos pases a essas entidades da sociedade civil, privadas mas com objetivos pblicos, naturalmente principistas e pouco permeveis a presses polticas ou preocupaes de outra ordem, o reconhecimento consensual de Viena, alm de indito, foi extremamente abrangente. A redao do artigo 38, ademais de aceitar sua ao de monitoramento, reconhece s ONGs o papel de inspiradoras da prpria normatividade da matria, procurando garantir-lhes liberdade e proteo legal para o desempenho de suas funes. Esse aspecto de sua proteo reforado pela recomendao, no pargrafo 94 do Programa de Ao, de que seja finalizado com urgncia e adotado o "projeto de declarao sobre o direito e a responsabilidade dos indivduos, grupos e rgos da sociedade de promover e proteger os direitos humanos e liberdades fundamentais universalmente reconhecidos". Tal projeto de declarao dos "direitos dos protetores de direitos" vinha sendo negociado desde 1985 no mbito de Grupo de Trabalho da Comisso dos Direitos Humanos, sem perspectivas de chegar a termo em futuro previsvel. A despeito das dificuldades que ainda perduraram por algum tempo, foi ele finalmente completado e adotado pela Comisso dos Direitos Humanos em 1998, transformando-se, pela Resoluo n. 53/144 da Assemblia Geral na mais nova Declarao existente no sistema das Naes Unidas.56 Com lgica aparentada do reconhecimento do papel das ONGs, o artigo 39 da Declarao, que se segue quele pertinente atuao dessas entidades, aborda "a importncia de se dispor de informaes objetivas, responsveis e imparciais sobre questes humanitrias e de direitos humanos", incentivando os meios de comunicao a participarem mais ativamente nesse esforo, devendo para isso contar tambm com liberdade e proteo legal. Enquanto o reconhecimento formal da importncia das ONGs de direitos humanos no artigo 38 foi uma clara vitria dos pases liberais e tem sido amplamente referido como uma das inegveis "conquistas" da Conferncia de Viena, outro dispositivo congnere, igualmente relevante e de interesse para o conjunto da humanidade tende a passar sintomaticamente despercebido. Trata-se do pargrafo 73 do Programa de Ao, que se segue recomendao sobre o prosseguimento de consultas internacionais sobre os obstculos ao direito ao desenvolvimento. Precisamente porque menos conhecido, sua repetio aqui oportuna. Diz ele: "73. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos recomenda que as organizaes nogovernamentais e outras organizaes de base ativas na rea do desenvolvimento e/ou dos direitos humanos sejam habilitadas a desempenhar um papel substancial, em nvel nacional e internacional, no debate e nas atividades relacionadas ao desenvolvimento e, em regime de cooperao com os Governos, em todos os aspectos pertinentes da cooperao para o desenvolvimento."
Se na prtica dos Estados e das instituies financeiras internacionais esse tipo de participao e dilogo ainda limitado, pelo menos nas conferncias seguintes da dcada de 90 ele ocorreu de forma bastante intensa. f) O Alto Comissrio para os Direitos Humanos e o Tribunal Penal Internacional Dentro do conjunto de recomendaes agrupadas sob o ttulo "Aumento da Coordenao do Sistema das Naes Unidas na rea dos Direitos Humanos" do Programa de Ao, o ltimo e longo subttulo no podia ser mais explcito: "Adaptao e fortalecimento dos mecanismos das Naes Unidas na rea dos direitos humanos, incluindo a questo da criao de um Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos". A explicitao, exigida pelos defensores da idia dessa criao para que ela no fosse esquecida ou dada como derrotada, era evidncia das divergncias sobre a matria, a respeito da qual a Conferncia de Viena no pde adotar posio definitiva. Sugerida na fase preparatria pela Anistia Internacional, que parecia ter em mente o exemplo do Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados ACNUR, a proposta de estabelecimento desse novo cargo foi, muito provavelmente, a questo mais controvertida e discutida de todo o encontro de Viena. Assumida e vigorosamente propugnada pelo Grupo Ocidental, com apoio das ONGs, a proposta era encarada por determinados pases do Sul como uma iniciativa intrusiva. Aos adversrios da idia, a figura de um Alto Comissrio parecia ser vista como um mecanismo a ser "teleguiado" pelo Ocidente desenvolvido para o controle exclusivo de direitos civis e polticos no Terceiro Mundo, ameaador s soberanias nacionais, aparentado s sugestes, por eles igualmente rejeitadas, de diplomacia preventiva. Radicalmente objetada por algumas delegaes e considerada por outras condio sine qua non para a aceitao do todo o documento, aps longas deliberaes a idia foi, afinal, transferida considerao da Assemblia Geral, conforme sugerido pelos pases latinoamericanos e caribenhos na reunio preparatria regional de So Jos,57 logrando seus defensores em Viena apenas atribuir ao assunto carter de prioridade. Enquanto o pargrafo 17 do Programa de Ao forma um intrito generalista sobre a necessidade de adaptao dos mecanismos das Naes Unidas "s necessidades presentes e futuras de promoo e defesa dos direitos humanos", o pargrafo 18, sobre a criao do Alto Comissrio, diz "18. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos recomenda Assemblia Geral que, ao examinar o relatrio da Conferncia em sua quadragsima oitava sesso, comece, com prioridade, a considerao da questo do estabelecimento de Alto Comissrio para os Direitos Humanos, para promover e proteger todos os direitos humanos." As divergncias ainda se prolongaram na Assemblia Geral, em fins de 1993, menos sobre a idia da criao dessa nova autoridade do que para a definio de suas atribuies. Aps nova rodada de negociaes intensas em Nova York, no mbito da III Comisso, o posto de Alto Comissrio para os Direitos Humanos foi estabelecido pela Resoluo n. 48/141, de 20 de
dezembro de 1993. Essa nova autoridade, designada pelo Secretrio Geral para mandato de quatro anos, renovvel apenas uma vez, coordena hoje todas as aes das Naes Unidas na rea dos direitos humanos. Sua semelhana com o ACNUR fica, todavia, exclusivamente no nome: no dispe de oramento prprio, nem de sede separada ou corpo de funcionrios numeroso e exclusivo. Com trabalho comprovadamente construtivo, a figura do Alto Comissrio para os Direitos Humanos deixou rapidamente de ser encarada como um instrumento distorcido, mecanismo seletivo ou ameaa intrusiva. Tem sido vista, ao contrrio, desde seu estabelecimento, primeiramente na pessoa do equatoriano Ayala Lasso, em seguida da irlandesa Mary Robinson, de maneira positiva por praticamente todos os pases, inclusive por aqueles que em Viena mais se opunham idia. Menos discutida em Viena porque ainda mais polmica, com probabilidade de acolhida praticamente nula, foi a proposta, tambm veiculada na fase preparatria da Conferncia, da constituio de um Tribunal Internacional para os Direitos Humanos. A idia era, na verdade, antiga. Remontava ao fim da Segunda Guerra Mundial e se inspirava aparentemente nos tribunais de Nurembergue e de Tquio, pelos quais os Aliados processaram e puniram os alemes e japoneses responsveis por "crimes contra a humanidade" noo que se firmou nessa poca. No tendo sido formulada de maneira sequer minimamente consistente, a idia foi apenas mencionada por algumas delegaes, embora muito referida pela imprensa e por ONGs, no chegando a ficar claro se constitua iniciativa voltada exclusivamente para os direitos humanos. De qualquer forma, sem maiores deliberaes sobre o assunto, a Conferncia enviou em seu lugar uma mensagem de apoio Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, que vinha longamente elaborando um projeto de Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana Internacional, a servir de base, em princpio, para a criao de um possvel Tribunal Penal Internacional. A mensagem aparece no pargrafo 92 do Programa de Ao, pelo qual a Conferncia recomenda que a Comisso dos Direitos Humanos procure aprimorar a aplicao dos instrumentos internacionais existentes "e encoraja a Comisso de Direito Internacional a continuar seus trabalhos visando ao estabelecimento de um tribunal penal internacional". Quase imperceptvel num documento to longo, a mensagem de Viena sobre o assunto pode ou no ter surtido efeito junto Comisso de Direito Internacional. De qualquer forma, o fato importante que o cdigo de crimes por ela longamente negociado foi logo depois concludo e o Tribunal Penal Internacional, instituio extraordinariamente inovadora no sistema das relaes internacionais ainda baseado no conceito de soberanias, afinal, aprovado, com poucos votos negativos, pela Conferncia de Roma de 1998. Tendo por precursores mais prximos os tribunais estabelecidos pelo Conselho de Segurana especificamente para os crimes registrados nos conflitos da Bsnia e de Ruanda, o Tribunal Penal Internacional criado pela Conferncia de Roma, de carter permanente e abrangncia genrica, instituio limitada, sobretudo pela recusa dos Estados Unidos em aceitar sua jurisdio. Tem, contudo, no papel, atribuies significativas na rea dos direitos humanos quando as violaes se
confundem com atos tticos de guerra, como na limpeza tnica ou outras brutalidades assemelhadas. g) Racionalizao do sistema Grande parte dos dispositivos recomendatrios dizem respeito racionalizao do sistema internacional de proteo aos direitos humanos em seu formato existente, conforme evidencia o ttulo A da Parte II do documento final de Viena: "Aumento da Coordenao do Sistema das Naes Unidas na rea dos Direitos Humanos". O subttulo sobre "Recursos", que agrupa quatro pargrafos, tinha por finalidade precpua assegurar ao Centro das Naes Unidas para os Direitos Humanos recursos oramentrios e de pessoal condizentes com o acrscimo de suas funes. Isto porque as dotaes respectivas, em contraste com a crescente demanda de aes incessantemente exigidas desse setor do Secretariado, recebia alocaes inferiores a 1% do oramento regular de toda a Organizao. As discusses sobre a matria foram complexas. Todos se declaravam, em princpio, favorveis ao acrscimo das dotaes, mas os pases do Terceiro Mundo no desejavam que ele pudesse resultar de cortes em reas voltadas para a cooperao econmica. Por outro lado, nas deliberaes pertinentes da V Comisso da Assemblia Geral, praticamente todas as delegaes, inclusive as do Ocidente, por descoordenao com as decises aceitas na rea dos direitos humanos, tendiam a desconsiderar propostas de aumento das dotaes para o tema. As recomendaes de Viena praticamente no alteraram esse quadro. Mais xito parecem ter tido as sugestes da Conferncia para que fossem aumentadas as contribuies voluntrias aos fundos fiducirios utilizados pelo Centro para os Direitos Humanos para programas especficos, todos os quais orientados para direitos "de primeira gerao". Os pargrafos do subttulo "Centro para os Direitos Humanos" tambm mencionam os fundos voluntrios e a convenincia de sua expanso. A o enfoque principal , porm, o de fortalecer o Centro como unidade coordenadora das atividades do sistema de proteo aos direitos humanos por meio do monitoramento de violaes. Esse objetivo transparece no pargrafo 15, que recomenda o fornecimento ao Centro de "meios adequados para o sistema de relatores temticos e por pases, peritos, grupos de trabalho e rgos criados em virtude de tratados" (os denominados treaty bodies, incumbidos do exame de relatrios de pases e, em certos casos, peties individuais). Em matria de racionalizao, um dos dispositivos mais importantes talvez o mais importante de todos encontra-se no pargrafo 3 do mesmo ttulo A, pelo qual a Conferncia insta as organizaes regionais e instituies financeiras e de apoio ao desenvolvimento "a avaliarem o impacto de suas polticas e programas sobre a fruio dos direitos humanos". sabido que os programas e projetos financiados pelo Banco Mundial, pelo Banco Interamericano para o Desenvolvimento e pelo prprio Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, sempre tenderam a concentrar suas preocupaes somente nos aspectos "desenvolvimentistas" e no equilbrio financeiro dos Estados, ignorando os efeitos que os respectivos programas pudessem ter para o respeito e a aplicao dos direitos humanos. Desde a Conferncia de Viena algum ingrediente nessa esfera passou a ser
considerado por essas instituies e agncias, muito especialmente pelo PNUD. De um modo geral, porm, os direitos humanos levados em conta so apenas os "de primeira gerao", civis e polticos. O chamado "consenso de Washington", prevalecente mais sensivelmente no FMI, ao valorizar obsessivamente o equilbrio das finanas e a liberdade do mercado, no subscreve a noo da indivisibilidade dos direitos. Vinculados idia de racionalizao do sistema, mas partindo do pressuposto essencial de que a primeira responsabilidade em matria de direitos humanos incumbe aos Estados nacionais, vrios dispositivos do Programa de Ao procuram aumentar a cooperao das Naes Unidas com os governos, com vistas ao aprimoramento interno das instituies destinadas a assegurar o funcionamento do Estado de Direito. Agrupados sob o ttulo C, "Cooperao, desenvolvimento e fortalecimento dos Direitos Humanos", tais dispositivos vo desde as recomendaes mais vagas, de que se d "prioridade adoo de medidas nacionais e internacionais para promover a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos" (pargrafo 66), "para promover uma sociedade civil pluralista e proteger os grupos vulnerveis" e em apoio a "solicitaes de Governos para a realizao de eleies livres e justas" (pargrafo 67), a outras mais concretas, destinadas a fortalecer os servios de consultoria e assistncia tcnica do Centro para os Direitos Humanos (pargrafo 68). De iniciativa brasileira foi a proposta de estabelecimento de um "programa abrangente, no mbito das Naes Unidas, para ajudar os Estados na tarefa de criar ou fortalecer estruturas nacionais adequadas que tenham um impacto direto sobre a observncia dos direitos humanos e a manuteno do Estado de Direito" (pargrafo 69). De acordo com esse dispositivo e com a idia brasileira o Centro para os Direitos Humanos deveria "oferecer, mediante solicitao dos Governos, assistncia tcnica e financeira a projetos nacionais de reforma de estabelecimentos penais e correcionais, de educao e treinamento de advogados, juzes e foras de segurana em direitos humanos e em qualquer outra esfera de atividade relacionada ao bom funcionamento da justia" (idem). Com base nessa recomendao, o pargrafo 70 solicitava ao Secretrio Geral a elaborao de alternativas, a serem examinadas pela Assemblia Geral, "para o estabelecimento, estrutura, modalidades operacionais e financiamento do programa proposto". Financiamento , como sempre, o aspecto problemtico de qualquer iniciativa, por mais reconhecidamente til. O programa de apoio existe, como, a rigor, j existia, sob a rubrica dos servios de assessoramento do Centro das Naes Unidas para os Direitos Humanos, mas no com o escopo contemplado pelo Brasil e endossado pela Conferncia de Viena. Limita-se, na prtica, a realizar, quando instado, pequenos cursos para policiais e agentes de segurana, a organizar seminrios para advogados e juzes, a orientar, de maneira muito genrica, a elaborao dos relatrios nacionais devidos aos rgos de monitoramento de Pactos e Convenes (os treaty bodies). Nunca disps de verbas e pessoal suficiente, nem os recebeu depois de 1993, a ponto de transformar-se no "programa abrangente" que se tinha imaginado em apoio s instituies dos pases solicitantes. Na medida em que dentro da ONU no se conseguem os meios necessrios a um programa de cooperao relevante com os pases que dela precisam, soa contraditrio e incuo junto aos pases em desenvolvimento, com suas
conhecidas dificuldades oramentrias, o pargrafo 74, pelo qual a Conferncia apela "aos Governos, rgos competentes e instituies" para que aumentem os recursos aplicados no "desenvolvimento de sistemas jurdicos eficazes para proteger os direitos humanos e em instituies nacionais atuantes nessa esfera". Mais conseqente, pelo menos no Brasil, foi o pargrafo 91, proposto pela Austrlia, pelo qual a Conferncia recomenda a cada Estado a elaborao de um "plano nacional de ao" que identificasse medidas que pudessem "melhor promover e proteger os direitos humanos" dentro da respectiva jurisdio. O Programa Nacional de Direitos Humanos, lanado no Brasil em 1996, decorrncia direta dessa recomendao e constitui at hoje o projeto mais amplo e ambicioso adotado sobre a matria em nvel nacional. Na rea da educao, finalmente, objeto do ttulo D do Programa de Ao, a Conferncia de Viena recomenda, pertinentemente, aos Estados, em primeiro lugar, que "empreendam todos os esforos necessrios para erradicar o analfabetismo", para dizer em seguida que a educao deve ser orientada "no sentido de desenvolver plenamente a personalidade humana e fortalecer o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais." Solicita, nesse sentido que todos os Estados e instituies "incluam os direitos humanos, o direito humanitrio, a democracia e o estado de direito" como matrias curriculares, "em procedimentos formais e informais" (pargrafo 79). O pargrafo 80 estipula que a educao sobre direitos humanos "deve incluir a paz, a democracia, o desenvolvimento e a justia social, tal como previsto nos instrumentos internacionais, para que seja possvel conscientizar e sensibilizar todas as pessoas em relao necessidade de fortalecer a aplicao universal dos direitos humanos". curioso e, no mnimo, sintomtico que a meno a esses elementos, em particular a expresso "justia social", tenha precisado da referncia adicional aos instrumentos internacionais que os prevem. Aps a sugesto programtica da incluso dos direitos humanos como disciplina de ensino em todos os pases, a maior novidade de Viena nessa rea foi a recomendao de que a ONU considerasse a proclamao de uma dcada para a educao em direitos humanos. A Dcada foi proclamada pela Assemblia Geral, em 23 de dezembro de 1994, tendo-se iniciado, nos termos da Resoluo n. 49/184, em 1 de janeiro de 1995. 8. Concluso Pela mobilizao internacional que promoveu, pela variedade dos tpicos que cobriu e pelo nmero de participantes que congregou, sabia-se j, em 1993, que a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos era um evento importante. Examinada com ateno no final da dcada de 90, ela se afigura ainda mais significativa. inegvel que muitos governos louvaram de pronto a Conferncia de Viena como um acontecimento marcante de nossa poca. Alguns, parafraseando o "esprito do Rio" que, segundo o Secretrio Geral Boutros Ghali, teria inspirado a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, chegaram a falar, de maneira um tanto forada, num "esprito de Viena", que deveria ser cultivado. Menos apreciativas porque naturalmente desejavam afirmaes precisas e recomendaes definitivas, a imprensa e as
ONGs influentes admitiam a ocorrncia de alguns avanos no documento final, mas davam a entender, em 1993, que o evento fora decepcionante. No compreendiam ou no queriam aceitar que, nas circunstncias presentes, Viena alcanara o mximo possvel. O consenso obtido para matrias to polmicas havia no somente evitado retrocessos no sistema internacional de proteo aos direitos humanos, mas tambm aberto o caminho para desenvolvimentos impensveis pouco tempo antes. O prprio reconhecimento formal do papel das ONGs constitua um marco sem precedentes, que facilitaria sua participao mais direta nas demais conferncias da dcada. Em 1993 no se poderia notar que, depois da Conferncia de Viena, de forma mais ntida do que na seqela da Rio-92, as organizaes de direito privado voltadas para os direitos humanos ou qualquer outra causa social iriam fortalecer-se em quase todos os pases como parceiras importantes; que a idia de parceria entre governos e sociedade civil tornar-se-ia a tnica de todos os programas aprovados nas conferncias seguintes sobre temas globais; que as organizaes humanitrias atuantes em defesa das vtimas de conflitos armados, antes consideradas "ingerentes" e objeto de restries generalizadas, terminariam a dcada como ganhadoras do Prmio Nobel da Paz, emblematicamente concedido Mdcins Sans Frontires em 1999. Sentia-se, por experincias recentes, que o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos, sempre intrinsecamente imbricados, tendiam a confundir-se ainda mais na realidade contempornea. Intua-se, sem muita certeza, que os direitos humanos haviam alcanado um novo patamar nas preocupaes polticas. Mas no se podia saber, ento, que eles seriam erigidos, como o foram, em ponto nevrlgico da segurana internacional do mundo ps-Guerra Fria.58 Se, para esses aspectos de nossa contemporaneidade, a Conferncia de Viena foi quase proftica, fornecendo, direta ou indiretamente, base documental para aes necessrias ainda que s vezes desastrosas numa situao estratgica que apenas se insinuava, ela tambm o foi naquilo que no se logrou obter. A Conferncia de 1993 falou muito de democracia. Hoje, a "onda democratizante" encontra-se em fase de refluxo. Mas Viena no apresentou a democracia representativa como panacia autosuficiente para os males da humanidade. A rejeio condicionalidade dos direitos civis e polticos ao "progresso duradouro" na rea econmico-social, expressada em Teer, no implicou a aceitao de uma falsa hierarquia dos direitos "de primeira gerao" sobre os direitos econmicos e sociais. Perante os efeitos colaterais da globalizao incontrolada, a afirmao do direito ao desenvolvimento e as recomendaes na rea da indivisibilidade de todos os direitos fundamentais permanecem, pelo menos, como uma espcie de caveat da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos para o que vem ocorrendo no mundo em matria de excluso social, marginalizao, fluxos migratrios e aumento de criminalidade. Desde 1993, tais problemas no pararam de aumentar. Para os defensores da globalizao como ideologia, a liberdade do mercado conduziria democracia. Hoje est comprovado que isso no verdade. A eficincia e a competitividade podem ser importantes, mas no observam direitos. Convivem, ao contrrio, perfeitamente com sua violao, numa simbiose absurda. No Marx nem Foucault, mas George Soros quem
denuncia, no presente, a "aliana prevalecente na poltica entre os fundamentalistas do mercado e os fundamentalistas religiosos".59 Motivados por preocupaes libertrias, os pensadores chamados "ps-estruturalistas" procuraram demostrar, com abundncia de argumentos, as ciladas da Razo moderna no discurso universalista. Aprofundando a corrente autocrtica da Ilustrao, que remonta a Rousseau e Marx, denunciaram a dissimulao do Poder difuso, no somente de classe sob o manto do Direito. Mas nunca se rebelaram contra a idia de direitos fundamentais, "burgueses" ou "proletrios". Foi, afinal, em sua defesa que desenvolveram as anlises, muitas vezes conducentes a becos sem sada, hoje predominantes no pensamento social. Sabiam que os direitos humanos so demasiado preciosos para serem manipulados num sistema "humanista" largamente imperfeito. A Conferncia de Viena foi inquestionavelmente importante para a afirmao dos direitos humanos no discurso contemporneo. Eles nunca tiveram no passado o apelo planetrio que tm tido atualmente. O problema no se permitir que os direitos, da maneira que vm sendo "aplicados", no sejam uma vez mais utilizados, na episteme ps-moderna em vias de globalizao norte-americana nas aspiraes de consumo e no modelo de organizao econmica, anti-universalista na epistemologia e nas formas de identificao cultural como disfarce legitimante de um sistema universal falsamente livre, de fachada tica e contedo desumano. _________ * O presente texto, de exclusiva responsabilidade do autor, no reproduz posies oficiais do Itamaraty. ** Diplomata, atualmente Cnsul Geral do Brasil em So Francisco, EUA, ex-Diretor Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores (1995-1996) e autor dos livros Os direitos humanos como tema global (Braslia/So Paulo: FUNAG/Perspectiva, 1994) e A arquitetura internacional dos direitos humanos (So Paulo: FTD, 1997). 1. A Conveno contra a discriminao racial entrou em vigor internacionalmente em 1969 e os dois Pactos de direitos humanos, em 1976. 2. Os instrumentos jurdicos vigentes eram poucos e dirigidos a questes especficas, como as convenes contra o genocdio, contra a escravido, sobre os direitos polticos da mulher ou as convenes trabalhistas adotadas no mbito da Organizao Internacional do Trabalho OIT). 3. As violaes decorrentes do sistema do apartheid j haviam levado o Conselho Econmico e Social (ECOSOC), pela Resoluo n. 1.235 (XLII), de 6 de junho de 1967, a determinar Comisso dos Direitos Humanos que considerasse a "Questo das violaes dos direitos humanos e liberdades fundamentais, inclusive polticas de discriminao racial e de apartheid,
em todos os pases, com referncia especial aos pases e territrios coloniais e dependentes", mas ainda no se havia decidido como deveriam ser tratadas as queixas recebidas na ONU. 4. Criada em 1961, em Londres, para denunciar violaes dos direitos dos "prisioneiros de conscincia", a Anistia Internacional transformou-se aos poucos num movimento verdadeiramente mundial em defesa das liberdades civis e polticas. 5. Naes Unidas, The United Nations and human rights, 1945-1995, Nova York, U.N. Department of Public Information, 1995, p. 69. 6. A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi proclamada pela Resoluo n. 217 A (III) da Assemblia Geral, reunida em Paris, em 10 de dezembro de 1948. A designao de 1968 como "Ano Internacional dos Direitos Humanos" foi feita pela Resoluo n. 1.961 (XVIII), adotada pela Assemblia Geral, em Nova York, em 12 de dezembro de 1963. 7. Os documentos podem ser lidos na publicao Final Act of the International Conference on Human Rights, Teheran, 22 April to 13 May 1968, editada e distribuda pelas Naes Unidas, Nova York, 1968. 8. A referncia explcita a essa Declarao de 1960, adotada pela Resoluo n. 1.514 (XV) da Assemblia Geral, evidencia a preeminncia que tinha, na poca, a luta pela descolonizao. Ela foi fator relevante para a assero do direito autodeterminao como um direito humano "de terceira gerao", com o qual se abrem os dois grandes Pactos Internacionais. Segundo reza o artigo 1 dessa Declarao de 1960: "A sujeio de povos subjugao, dominao e explorao estrangeiras constitui uma negao dos direitos humanos fundamentais, contraria a Carta das Naes Unidas e um impedimento promoo da paz e da cooperao mundiais". 9. Os relatores para situaes especficas foram estabelecidos pelas Naes Unidas para monitorar casos que realmente recomendavam acompanhamento, como os do Chile, Guatemala, El Salvador etc., alm da frica do Sul e dos territrios rabes ocupados por Israel, mas nunca para os casos igualmente chocantes de violaes macias de direitos civis e polticos no Leste europeu ou em alguns pases da OTAN, por mais que a imprensa internacional e os governos ocidentais as denunciassem. Com rarssimas excees, no eram sequer circulados projetos de resolues sobre esses pases, porque se sabia de antemo que no contariam com apoio parlamentar suficiente para serem adotadas. 10. An Agenda for Peace Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping, documento A/47/277 - S/24111, de 17 de junho de 1992. 11. Essas idias foram incorporadas primeiramente pela Anistia Internacional, em suas recomendaes Conferncia de Viena (v. Antnio Augusto Canado Trindade, Tratado de direito internacional dos direitos humanos, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997, v. 1, p. 161-162) e logo veiculadas entre muitas delegaes governamentais nas reunies preparatrias da Conferncia.
12. O problema foi, por sinal, exclusivo da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos. Todas as demais conferncias da dcada de 90 tiveram sede garantida desde cedo, no Cairo, em Copenhague, em Beijing e em Istambul. 13. Francis Fukuyama, "The end of history?", The National Interest, vero de 1989, p. 3-18. 14. Resoluo n. 46/116, de 17 de dezembro de 1991 (pargrafo operativo 4, alnea "a", inciso iii). 15. Um total de 1.636 "crimes de direita" apenas entre janeiro e outubro de 1992, em contraste com umas poucas centenas em 1990, foi registrado e divulgado pelo Escritrio Federal para a Proteo da Constituio enquanto os empregos industriais da Alemanha Oriental sofriam reduo de 46,6% de julho de 1991 a julho de 1992 ( apud Benjamin Barber, Jihad versus McWorld, Nova York, Ballantine Books, 1996, p. 182 e 346-347, notas 23 e 29). 16. Deciso n. 46/473, de 6 de maio de 1992. 17. Samuel P. Huntington, The clash of civilizations?, Foreign Affairs, vero de 1993, p. 22-49. 18. Em particular na Europa comunitria, na esfera da Organizao dos Estados Americanos OEA e, em nvel menos desenvolvido, nas instituies da Organizao da Unidade Africana OUA. 19. Para uma abordagem poltico-diplomtica da evoluo do sistema internacional de proteo aos direitos humanos em geral, v. J. A. Lindgren Alves, Os direitos humanos como tema global, So Paulo/Braslia: Perspectiva/FUNAG, 1994. 20. fato que a Declarao de Bangkok, dos governos asiticos, tinha fortes traos relativistas, e que as ONGs asiticas decidiram adotar declarao prpria, mais extensa e mais elaborada do que o documento governamental. Este, contudo, no deixava de reconhecer serem os direitos humanos "universais por natureza" (sobre as declaraes das conferncias regionais e para uma descrio pormenorizada do processo preparatrio no-governamental, v. Antnio Augusto Canado Trindade, op. cit., p.119-154). 21. O Grupo de Trabalho "D", sobre "Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento", teve como relator o ilustre jurista e professor brasileiro Antnio Augusto Canado Trindade. 22. V. sobre o assunto Antnio Augusto Canado Trindade, op. cit., p. 168-172. 23. O reconhecimento de status consultivo dado, ou negado, por comisso do ECOSOC de carter governamental, que decide, quase sempre por voto, a respeito dos pedidos que lhe so encaminhados. Sendo composta por Estados, como praticamente todos os rgos das Naes Unidas, a fora poltica dos que apiam ou rejeitam tais pedidos, sendo capazes ou no de influenciar a maioria, faz-se obviamente sentir. At hoje uma ONG do peso da Human Rights Watch, por exemplo, ainda no conseguiu obter esse status consultivo.
24. Report of the Preparatory Committee for the World Conference on Human Rights (Third Session), documento das Naes Unidas A/CONF.157/PC/54, de 8 de outubro de 1992, artigo 66. 25. Gilberto Sabia, op. cit., p. 6-7. 26. Informe de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, doc. A/CONF.157/24 (Part I), de 13 de outubro de 1993, p. 9. 27. O Deputado Hlio Bicudo, que integrava o grupo de observadores parlamentares na delegao do Brasil, discursou no Comit Principal, com base na experincia brasileira do julgamento de PMs pela justia militar, sobre a inadequao das "justias especiais" para a punio de responsveis por violaes de direitos humanos. 28. Id., ibid., p. 7 29. V. op. cit., nota 29, p. 14-16 e 50-51. Por mais graves as situaes e justificadas as preocupaes expressadas pela Conferncia, no deixa de ser interessante observar que essas iniciativas, tomadas fora do Comit de Redao, instando o Conselho de Segurana a atuar mais eficazmente em defesa dos direitos humanos naqueles dois pases conflagrados por guerras civis, partiram de Estados normalmente refratrios a tudo o que possa representar a apropriao do tema dos direitos humanos por aquele rgo, de composio no-democrtica, das Naes Unidas. 30. A Declarao e Programa de Ao de Viena foi transmitido Assemblia Geral das Naes Unidas pelo documento A/CONF. n. 157/24, de 25 de junho de 1993. Encontra-se traduzida para o portugus em vrias publicaes, entre as quais meu livro j citado Os direitos humanos como tema global, p. 149-186. O Prembulo e a Parte I (declaratria) acham-se reproduzidos no apndice deste volume. 31. Negociado quase sempre em ingls, o documento intitulado The Vienna Declaration and Programme of Action traz, por silepse, concordncia verbal sempre no singular. Da o expediente de traduzi-lo para o portugus como "A Declarao e Programa de Ao de Viena", sem o artigo definido "o" antes de "Programa", para no tornar aberrante a concordncia no feminino singular. Ou a opo que tenho feito freqentemente de referir-me apenas Declarao de Viena em metonmia da parte pelo todo. 32. V. supra a anlise do artigo 13 da Proclamao de Teer, de 1968. 33. Apud Antnio Augusto Canado Trindade, op. cit., p. 217. 34. Idem, ibid. p. 219. 35. Idem, ibid. p. 221-222.
36. Idem, ibid. p. 223. A obra citada do Professor Trindade traz excelente compilao dos principais pontos de vista expostos em Plenrio na Conferncia de Viena, no somente sobre a questo do universalismo dos direitos humanos, mas tambm sobre diversos dos outros pontos de divergncia na matria. 37. A bem da verdade, o artigo 1 no se refere textualmente Declarao Universal dos Direitos Humanos, em funo das resistncias de alguns pases no-ocidentais. Refere-se apenas Carta das Naes Unidas e a "outros instrumentos relacionados aos direitos humanos e ao direito internacional". Na medida, porm, em que a Declarao Universal citada no Prembulo, alm de constituir a fonte positiva primria de todos os pactos, convenes e declaraes sobre a matria, no h como evadir o reconhecimento de que tais direitos so essencialmente aqueles fixados na Declarao de 1948. 38. Quando o ECOSOC adotou resoluo sobre a "questo das violaes de direitos humanos e liberdades fundamentais" (V. supra nota 3). 39. V. supra notas 5 e 19. 40. Adotado pela Resoluo n. 41/128, de 4 de dezembro de 1986. Os Estados Unidos votaram contra e oito pases (ocidentais e Japo) se abstiveram (V. sobre o assunto Jos Augusto Lindgren Alves, A arquitetura internacional dos direitos humanos, p. 205-216). 41. Gilberto Sabia, op. cit., p. 8. 42. V. Idem, ibid., p. 8-11, para uma descrio das negociaes sobre a matria por quem delas tratou mais de perto do que qualquer outra pessoa. 43. A redao desse trecho particularmente confusa, em decorrncia da imprescindibilidade de acomodao das posturas inflexveis de Estados com reivindicaes conflitantes sobre o mesmo territrio. 44. Conforme preocupao freqentemente manifestada sobretudo por pases latinoamericanos, como a Colmbia e o Peru. 45. Op. cit., p. 11-12. No original ingls, em que foi negociado, o texto diz: "conducted without conditions attached". 46. Para estabelecer diferena entre os dispositivos localizados na Parte I e na Parte II, cuja substncia declaratria ou recomendatria muitas vezes se confunde, chamo os primeiros de artigos e os segundos de pargrafos, com os nmeros respectivos da "Declarao" ou do "Programa de Ao". 47. V. supra, nota 10. 48. O que no impediu, naturalmente, o Conselho de Segurana de continuar a adotar iniciativas e montar operaes motivadas sobretudo por violaes macias de direitos humanos.
49. Essa "considerao positiva" j era sinal dos tempos e da rpida evoluo das posturas internacionais na matria. As primeiras sesses de emergncia da Comisso dos Direitos Humanos, convocadas no incio da dcada, haviam sido objeto de srias resistncias. 50. Bernard Kouchner, Le malheur des autres, Paris: Editions Odile Jacob, 1991, p. 257-308. 51. Para uma descrio um pouco mais pormenorizada da superao de obstculos, ainda incompleta, proteo dos direitos da mulher no sistema internacional de proteo aos direitos humanos, v. Jos Augusto Lindgren Alves, A arquitetura internacional dos direitos humanos, p. 108-122. 52. verdade que a concepo tradicional dos direitos humanos como aqueles direitos violados pelo Estado j havia sofrido alteraes histricas. Afinal, todos os crimes violam direitos humanos individuais. As agresses racistas individualizadas so crimes comuns, que caem na esfera dos direitos humanos se o Estado com elas compactuar. A diferena essencial da violncia contra mulher se encontra na naturalidade com que tendia a ser encarada, fosse porque realizada na rbita domstica, fosse porque decorrente de "usos e costumes" aceitos pela sociedade. 53. Segundo interpretao corrente durante a guerra da Bsnia-Herzegovina, um dos objetivos calculados dos estupros coletivos praticados por srvios em mulheres muulmanas (o de mulheres srvias por bsnios muulmanos tambm ocorreu, com incidncia menor ou menos conhecida) seria o de nelas gerar filhos "cristos" (a herana religiosa muulmana se d necessariamente pelo lado paterno). O efeito paralelo mais comum e menos reconhecido era o repdio das prprias vtimas pelas comunidades de origem, quando a elas logravam voltar. 54. J ento consensualmente aprovado no mbito da Comisso dos Direitos Humanos, o projeto foi adotado sem voto pela Assemblia Geral em 20 de dezembro de 1993, que, pela Resoluo n. 48/104, proclamou a Declarao sobre a Violncia contra a Mulher, um dos mais novos documentos normativos internacionais de natureza recomendatria. 55. Em 1995 a maioria esmagadora dos Estados j havia aderido Conveno sobre os Direitos da Criana. Ao se escreverem estas linhas, em 1999, apenas dois pases, os Estados Unidos e a Somlia, ainda no a ratificaram. Muitos dos Estados-partes fizeram-no, porm, com reservas. 56. Sugerida inicialmente em 1980 pelo Canad, tendo em mente particularmente as perseguies a dissidentes nos pases socialistas do Leste europeu, a "Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms", adotada pela Assemblia Geral em 9 de dezembro de 1998, adquiriu nestes tempos ps-Guerra um novo sentido: ademais de proteger dissidentes individuais em regimes opressivos, ela estimula a organizao de entidades associativas para a promoo e proteo dos direitos humanos, cabendo aos Estados assegurar-lhes liberdade, comunicao "with non-governmental and intergovernmental organizations", assim como proteo legal.
57. A maioria dos pases latino-americanos, entre os quais o Brasil, no se opunha idia. Alguns, como a Costa Rica, defendiam-na de maneira to vigorosa que os poucos a ela veementemente contrrios tiveram que ceder terreno ao pas anfitrio, recomendando a transferncia da matria considerao da Assemblia Geral, de maneira tortuosa. Dizia o texto da Declarao de So Jos, de 22 de janeiro de 1993, em seu artigo 25: "Propomos que a Conferncia Mundial considere a possibilidade de solicitar Assemblia Geral que estude a viabilidade de se estabelecer um Comissrio Permanente para os Direitos Humanos nas Naes Unidas" (Relatrio da Reunio Regional Latino-Americana e Caribenha Preparatria da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, documento das Naes Unidas A/CONF.157/LACRM/15, de 11 de fevereiro de 1993). 58. Como observa Andrew Hurrell, com exceo da interveno justificada pelo caso "clssico" da invaso do Kuwait pelo Iraque, a maioria das operaes determinadas pelo Conselho de Segurana no perodo ps-Guerra Fria (Somlia, Norte do Iraque, Ruanda, a ex-Iugoslvia e Haiti) "expandem a noo de segurana e paz internacionais". E essa expanso se d pela "pela incluso dos direitos humanos e de preocupaes humanitrias dentro do compasso das ameaas paz e segurana internacionais", ao abrigo do Captulo VII da Carta das Naes Unidas (Sociedade internacional e governana global, Lua Nova, So Paulo, CEDEC, n. 46, p. 6263, 1999). Por mais controversa que tenha sido a ao da OTAN contra a Iugoslvia a propsito do Kossovo, evidente que ela se enquadra na mesma tendncia. O mesmo se aplica fora de paz para o Timor Leste, na seqncia dos massacres do perodo imediatamente posterior ao referendum de 1999. 59. George Soros, The crisis of global capitalism, Public Affairs, New York, 1998, p. 231.

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