Conflictos Socioambientales

AO I NMERO 1
AGOSTO 2010
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES
La OIT y los Grandes Proyectos de Inversin en los Andes y la Amazona Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecologa Poltica El Camino Jurdico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevencin de Conflictos Minera Ilegal y [Escribir la carencia de una Poltica Nacional texto]
Un producto de:
Asociacin Civil Derecho & Sociedad Organizacin formada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per Segundo Piso de la Facultad de Derecho de la PUCP 626-2000 anexo 5390 | Fax: 626-2466 www.revistaderechoysociedad.org polemos@revistaderechoysociedad.org Fotografas: Thomas Muller / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Lima, Agosto 2010.
Derecho & Sociedad autoriza la reproduccin parcial o total del contenido de esta publicacin, siempre que se cite la fuente y se utilice para fines acadmicos
NACE UN SUEO Hace ms de veinte aos algunos a lumnos de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per decidieron iniciar un proyecto comn. As, la Asociacin Civil Derecho y Sociedad empez un camino lleno de retos y sacrificios, pero tambin de compromiso y satisfaccin. Entre eventos, crculos de estudios, conferencias, seminarios y, por supuesto, con el orgullo de publicar semestralmente una revista de Derecho que lleva el nombre de nuestra Asociacin, hoy podemos decir que hemos logrado uno m s de nuestros objetivos: nuestra Revista Electrnica, a la cual hemos llamado PLEMOS, trmino griego que significa lucha entre opuestos y que es bsicamente lo que queremos transmitir a nuestros lectores, ya que pretendemos plasmar las posturas desde un punto de vista interdisciplinario. De esta manera, buscamos resaltar la segunda parte del nombre de nuestra Asociacin: Sociedad, ya que el conocimiento debe ser aplicado, precisamente, en la realidad de nuestra sociedad peruana. Es as que en los ltimos aos hemos sido testigos de conflictos que surgen en torno al acceso, aprovechamiento y gestin de los recursos naturales, los cuales aunados a la desigualdad de nuestro pas generan un ambiente de permanente tensin que, a ms de un ao de los trgicos sucesos de Bagua, no logra superarse. En virtud de ello, en este nmero abordamos el tema de los Conflictos Socioambientales, el mismo que es tratado desde una ptica que trasciende al Derecho. Solo nos queda agradecer a todos los autores de este primer nmero de PLEMOS por su confianza en nuestra Asociacin y a cada uno de los asociados por su esfuerzo. Comisin de Proyeccin Acadmica
NDICE
3 4 5 8 12 17 21 Editorial ndice La OIT y los Grandes Proyectos de Inversin en los Andes y la Amazona
Antonio Pea Jumpa

Participacin, Ciudadana y Conflictos Sociales Anah Chaparro Minera Ilegal y la carencia de una Poltica Nacional
Miguel ngel Soto Palacios

El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevencin de Conflictos
Alicia Abanto Cabanillas

La Ley de Recursos Hdricos como Instrumento que Coadyuve a la Solucin de Conflictos Vinculados al Agua
Boris Quezada Mrquez
25 30 35 39 43 46 49
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
Javier Caravedo Chocano

Industrias Extractivas y Balance Social
Levy del guila M.

Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
Ismael Muoz Portugal

El Camino Jurdico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales
Lorenzo de la Puente Brunke

La Conflictividad Socioambiental y Los Instrumentos de Gestin Ambiental
Vito Verna Coronado

Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecologa Poltica
Juan Luis Dammert Bello

El Catastro Integral: Una Solucin a los Conflictos de Superposicin de Derechos sobre Recursos Naturales
Renzo Castagnino Absolo
La OIT y los grandes
PROYECTOS DE INVERSIN
LA OIT Y LOS GRANDES DE INVERSIN EN en los PROYECTOS Andes y la Amazona 5
Antonio Pea Jumpa
Docente de la Facultad de Derecho de la PUCP
a Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), con fecha 17 de Marzo, hizo pblico el informe de su Comisin de Expertos en aplicacin de los Internacionales y Recomendaciones
gobierno peruano la suspensin de toda actividad de exploracin y explotacin de nuestros recursos naturales que afecte a las comunidades antes y
Convenios
mencionadas, y en el entendido que todos o casi todos los proyectos de inversin sobre exploracin explotacin de recursos naturales tienen esos
relacionadas con asuntos de los pueblos indgenas o pueblos originarios. En nuestro pas, dicho informe involucra directamente a las comunidades andinas y comunidades amaznicas, reconocidas constitucionalmente como Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas.
problemas se estara recomendando la paralizacin de nuestra economa y el desarrollo de nuestro pas propiamente. Teniendo en cuenta estos comentarios, nos permitimos
El informe ha sido criticado por un gremio de empresarios y por un sector de la prensa. La razn principal de esta crtica es que el informe recomienda al
citar textualmente la recomendacin cuestionada del citado informe para luego aadir otros comentarios. La
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La OIT y los Grandes Proyectos Inversin en los Andes y la Amazonia
Comisin de Expertos de la OIT recomienda en su pgina 8 lo siguiente: (.) Recordando que la Comisin de la
Esta condicin no es parte de una recomendacin genrica que no obliga al Estado Peruano. Todo lo contrario. Esta condicin es parte de una o varias normas que obligan al Gobierno actual a su cumplimiento. Dichas normas aparecen citadas en la misma recomendacin: artculos 6, 7 y 15 del Convenio 169 de la OIT. Solo para tener una idea de la dimensin de las obligaciones del Estado Peruano, citemos el artculo 7 del Convenio:
Conferencia acogi con agrado el hecho de que el Gobierno [Peruano] solicite asistencia tcnica, la Comisin alienta al Gobierno a avanzar en esta direccin. Asimismo, le solicita que: 1) Suspenda las actividades de exploracin y explotacin de recursos naturales que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio [N 169, sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases independientes, ratificado por el Per el ao 1994] en tanto no se asegure la participacin y consulta de los pueblos afectados a travs de sus instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confianza, en aplicacin de los artculos 6, 7 y 15 del Convenio; (..)
La recomendacin citada no pide al Gobierno Peruano que suspenda arbitrariamente los proyectos de inversin sobre exploracin y explotacin de nuestros recursos naturales, sino pide el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT sobre el cual el Per se encuentra obligado desde el ao 1994. El informe busca prevenir la omisin o negligencia que puede producir o est produciendo la actual actitud de muchos funcionarios del Estado Peruano: incumplir el Convenio 169 de la OIT en aspectos o derechos que la Comisin considera fundamentales para continuar desarrollando los proyectos de inversin en nuestro pas. Esto significa, la no negacin de los proyectos de inversin, sino su adecuacin a una condicin fundamental: que
Artculo 7 1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae el proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. 3. Los gobiernos debern velar por que, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de
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se asegure la participacin y consulta de los pueblos afectados.
La OIT y los Grandes Proyectos Inversin en los Andes y la Amazonia
evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios debern ser considerados para la como criterios de las fundamentales ejecucin
consulta y participacin de las comunidades o pueblos indgenas u originarios no se vean vulnerados. Cabe mencionar que el derecho de consulta supone ante todo una obligacin de parte del Gobierno y un derecho de los pueblos indgenas u originarios, mientras la participacin es un derecho y una obligacin de estos ltimos. La participacin hace posible que la consulta no caiga en un simple deseo o aspiracin. Si no hay participacin antes de la consulta, el resultado de sta no es legtimo, y si no hay participacin con posterioridad al acuerdo obtenido en la consulta, sta puede devenir en insatisfactoria. Ambos, la consulta y la participacin hacen sostenible y viable las polticas del Gobierno y los propios proyectos de inversin. En suma, no hay en el informe de la Comisin de Expertos de la OIT ninguna limitacin arbitraria a las actividades econmicas del Estado Peruano. Por el contrario, dichas recomendaciones buscan prevenir graves irresponsabilidades que comprometen al Estado Peruano en sus relaciones internacionales como Estado parte del Convenio 169. Desarrollo econmico y respecto de los pueblos indgenas u originarios es posible en nuestro pas, pero para ello se tiene que respetar el derecho de consulta y participacin de stos ltimos. No hay una negacin de los proyectos de inversin de exploracin y explotacin de los recursos naturales, sino una obligacin que tales proyectos se realicen siempre que respeten estas reglas mnimas de consulta y participacin.
actividades mencionadas. 4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
La norma citada complementa el artculo previo que trata sobre el derecho de consulta y participacin de los pueblos indgenas u originarios (Artculo 6). Sin embargo la presente norma ratifica y profundiza dicho derecho de consulta y participacin considerando sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera y la proteccin del medio ambiente de los territorios que habitan. La identidad cultural y espiritual, como el cuidado del territorio y medio ambiente de las comunidades andinas y amaznicas en nuestro pas, solo se puede dar con participacin y opinin (consulta) de sus poblaciones interesadas. Esta consulta y participacin se debe dar en toda actividad o decisin que adopte el Gobierno Peruano: formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. El Convenio 169 de la OIT, en el artculo citado, pone nfasis en la obligacin del Estado para que dichos derechos de
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SHE IS FIVE YEARS OLD, AND HAS BREATHED CLEAN AIR HER WHOLE LIFE.
Rosa Elvira Herrera (Huancano, Pisco)
Participacin, ciudadana y
CONFLICTOS SOCIALES:
Thomas Muller / SPDA/
PARTICIPA
CIN, CIUDADANA Y CONFLICTOS SOCIALES: APUNTES 9
apuntes para la reflexin

Anah Chaparro
Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES
a creciente visibilidad que han obtenido los conflictos sociales, asociados en su mayora a la poltica de promocin de grandes
ste
se
traduzca
en
una
reduccin
de
la
desigualdad1. Luego de la promulgacin del paquete de decretos legislativos por parte del Ejecutivo en el 2008 as como de la posterior derogacin de algunos de estos- y de los sucesos ocurridos en Bagua, el gobierno ha seguido proponiendo proyectos de ley
1
proyectos de inversin (de minera, hidrocarburos, hidroelctricas, biocombustibles, entre otros), ha hecho evidente la disconformidad de la poblacin frente al concepto de desarrollo que busca defender el gobierno. El actual modelo econmico, basado en el fomento de la exportacin de materias primas, conlleva cambios en el uso de los recursos naturales incluidos la tierra y el agua- sin un marco legal que permita proteger los derechos de los ciudadanos que viven del aprovechamiento de estos recursos. Adems, a pesar del crecimiento econmico, no existe una poltica de redistribucin que permita que
Como seala el politlogo Oscar del Alamo en su artculo
Crecimiento con desigualdad en el Per: un escenario de conflictos, en 17 de las 25 regiones del pas, el nivel de desigualdad ha aumentado [] la mayora de ellas- Huancavelica (20%), Madre de Dios (14,3%), Loreto (14,1%), Cajamarca (10%), Ayacucho (9,6%), Junn (7,7%) y San Martn (6,4%) fuera de la costa. En: Revista Argumentos Ao 4, N1. IEP. Lima, marzo 2010.
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Participacin, Ciudadana y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexin
para promover la inversin privada sin tomar en cuenta el descontento de los grupos afectados por estas medidas. Un ejemplo de ello es el Proyecto de Ley 38172, el cual, segn expertos en la materia, da pie a que se autoricen desplazamientos para implementar proyectos de inversin energtica3. Frente a esto, los argumentos que defienden el inters nacional por sobre los derechos de estos sectores de la poblacin reafirman un discurso que no da espacio a una reflexin mayor sobre por qu estas personas tienen dificultades para identificarse con los llamados intereses nacionales o sobre qu polticas deben plantearse para que el desarrollo del pas no implique la desatencin de parte de los ciudadanos. Dentro de este contexto, se ha empezado a considerar la necesidad de incluir a la poblacin en la toma de decisiones sobre sus posibilidades de desarrollo. Actualmente, existen tres propuestas de proyectos de ley sobre el derecho a consulta previa de los pueblos indgenas que buscan reglamentar el Convenio 169 de la OIT4. El enfoque global de este convenio conlleva ciertas dificultades a la hora de ser
aplicado a cada realidad nacional, como lo indican los mismos funcionarios de la OIT5. Es necesario pensar en cmo se concibe la identidad indgena en un pas como el nuestro, qu retos deben asumir sus organizaciones representativas, qu facultades debera tener la entidad del Estado encargada de velar por el cumplimiento de esta ley y qu procedimientos seran los adecuados para aplicar este tipo de medidas. En los ltimos aos, las poblaciones que han reclamado el derecho a consulta en el Per, como la de Tambogrande, no se reconocen a s mismas como indgenas. Esto nos lleva a pensar que, ms all de la validez de una propuesta como esta, la demanda de mecanismos de participacin es entendida por la poblacin como un derecho que no tiene que ver nicamente con la identidad cultural, sino con un derecho ciudadano. Cabe sealar que los proyectos de ley en cuestin solo instauran el derecho a consulta antes de la adopcin de medidas legislativas o administrativas del Estado. La coyuntura actual plantea tambin la importancia de que se regulen las negociaciones entre la poblacin y las empresas. La Ley de Tierras (Ley N 26505) establece que estas ltimas requieren de un acuerdo previo con los propietarios para la ejecucin de actividades mineras o de hidrocarburos en sus tierras, pero no determina ni propone los mecanismos para llegar a este acuerdo.
Ver nota de prensa del MINAM:
10
Este modifica la ley sobre desplazamiento internos dictada en el relacionados a los desplazamientos forzados
2004 como medida para solucionar los problemas

3
ocasionados por la violencia interna. Entrevista a Laureano Del Castillo, abogado del Centro Peruano Estudios Sociales (CEPES) en Servindi: de
4
http://www.servindi.org/actualidad/22781 Uno de la Defensora del Pueblo, otro elaborado por las organizaciones pertenecientes a la Mesa de Dilogo N3 post Bagua sobre el Derecho a Consulta y otro presentado por el APRA.
http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ar ticle&catid=1:noticias&id=337: proponen-incluir derecho-deconsulta-con-pueblos-indigenas-antes-de-iniciar-la-etapadeanteproyectos- de-ley&Itemid=21
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Participacin, Ciudadana y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexin
En la prctica, esta ley rara vez se cumple y, cuando s se respeta, debido a la relacin de inequidad entre las partes, termina siendo la empresa quien establece los trminos de la negociacin. Esto conlleva a que los plazos no permitan una verdadera discusin entre los distintos actores, a que la informacin sea poco transparente y a que esta no est en un lenguaje accesible de modo que se puedan tomar decisiones en condiciones adecuadas. Qu se debe hacer entonces para garantizar los derechos de la poblacin y cul es el papel que debe cumplir el Estado?
Por ltimo, si lo que se busca es reducir la cantidad de conflictos, es necesaria una planificacin que permita tener en claro qu es lo que se busca alcanzar a partir de la extraccin de los recursos y saber en dnde existen potencialidades para plantear otras alternativas de desarrollo. El caso de Camisea nos lleva a pensar que estos proyectos de inversin responden ms al inters de los lobbys que a un inters nacional. Antecedentes como este reafirman la idea de que, en el Per, no todos somos tratados como ciudadanos de la misma categora.
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MINERA ILEGAL
y la carencia de una
LA MINERA ILEGAL FRENTE A LA CARENCIA DE UNA POLTICA NACIONAL Poltica Nacional

Miguel ngel Soto Palacios
Derecho & Sociedad
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La minera ilegal es como un cncer que no hemos tratado a tiempo*
E
*
l discurso del Ministro del Ambiente desde la creacin de este Sector se ha visto centrado en el problema que genera la minera ilegal
minero dada la generacin de actividades delictivas asociadas, tales como el narcotrfico, el trfico de armas, el terrorismo, el trabajo infantil y la trata de personas, lo cual lo torna en un problema social de ndole nacional. Resulta claro que el desarrollo de actividades mineras que dan la espalda a toda obligacin legal impuesta al sector genera un impacto negativo no solo al ambiente y la sociedad sino tambin en la imagen de aquellos titulares mineros que cumplen con altos estndares de calidad y gestin en su produccin.
o informal16, especialmente en el departamento de Madre de Dios; problema que supera al propio sector
Declaraciones formuladas por Antonio Brack, actual Ministro de
Ambiente, en una entrevista publicada en el Diario Per 21 el 17.03.10.

1
Puede considerarse que la minera ilegal es aquella desarrollada
sin haber obtenido Concesin o Ttulo Minero alguno, mientras que la informal es aquella que opera sin haber obtenido los ttulos habilitantes conexos a la Concesin Minera (Aprobacin del Instrumento de Gestin Ambiental necesario, Licencia o permiso para el aprovechamiento de recursos hdricos, entre mucho otros ms). Sin embargo, en trminos prcticos, ambas constituyen un a actividad ilegal.
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Minera Ilegal y la carencia de una Poltica Nacional
Es as que nos vienen recuerdos e imgenes funestas como las de Cerro de Pasco o La Oroya, en donde el desarrollo de actividades minerometalrgicas condujeron a una degradacin de los suelos, contaminacin del agua y de la calidad del aire producto de una escasa conciencia de responsabilidad e internalizacin de costos as como una inexistente normativa ambiental27..
magnitud de las operaciones, las cuales no slo se reducan a mecanismos artesanales para la extraccin de los minerales, sino que inclusive hacan uso de maquinaria pesada e ingentes cantidades de insumos qumicos. Muestra de ello es que, hacia el ao 2009, se estim en 60,000 el nmero de familias que directamente o indirectamente se encontraban involucradas en la minera artesanal e informal; en unos 100,000 la cantidad personas de trabajadores directamente mineros o ejerciendo directamente la actividad y en 500,000 el total de las indirectamente dependientes de esta actividad. Asimismo, en trminos de produccin, representaran ms del 10% del total nacional y, solo en Madre de Dios, se vendra extrayendo oro por un valor aproximado de 1,200 millones de dlares al ao. Por todo ello, resulta evidente que el Rgimen excepcional de los Pequeos Productores Mineros y Productores Mineros Artesanales qued totalmente desnaturalizado en Madre de Dios, en donde, como hemos sealado, se hace uso de maquinarias pesadas para la remocin de los suelos. Ms an, dicho rgimen viene siendo la fachada tras la que se esconden una serie de empresarios habilitadores que se sirven de la pobreza y necesidad de los pobladores de la zona. De ah surge una pregunta que termina siendo clave en el tema de la minera ilegal aluvial: Resulta eficaz un rgimen de excepcionalidad como el de los PPMs y PMAs, que tiene por objeto la formalizacin
Asimismo, en los ltimos aos hemos sido testigos del avance incontrolable de la minera informal e ilegal, debida principalmente a la escasa presencia estatal y que ha puesto en el tapete la debilidad institucional de las Direcciones Regionales de Energa y Minas (DREMs) para la fiscalizacin de las actividades desarrolladas Mineros y por los Pequeos Mineros Productores Productores
13
Artesanales (PPMs y PMAs)38. Sin embargo, el problema escap totalmente de las manos de las autoridades regionales en vista de la
Es recin a partir de la promulgacin del Cdigo del Medio
Ambiente y de los Recursos Naturales en que se inicia una nueva etapa que busca establecer una slida legislacin ambiental que permita un adecuado desarrollo de las actividades econmicas en relacin con su entorno, establecindose parmetros, lmites y obligaciones previas al desarrollo de las mismas.
3
Debemos precisar que la minera legal e informal no tiene
relacin alguna con aquellos Productores Mineros Artesanales y Pequeos Productores Mineros los cuales, por tener dicha categora, cumplen con las obligaciones legales que el sector les impone y que son propias de su rgimen; sin embargo, es comn que los medios asocien a dichos mineros con actividades ilegales. Al respecto, vale la pena mencionar que en un primer momento la competencia sobre el problema de la minera ilegal e informal recaa en los Gobiernos Regionales a travs de las DREMs.
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de los mismos?. Sin ser nuestro afn el ingresar de lleno a este tema, creemos que su finalidad no ha sido alcanzada y, por el contrario, ha servido de fachada para el desarrollo de una minera ilegal a gran escala. Al respecto, precisamos que el rgimen legal de la actividad minera en el Per tiene un gran sesgo que ha venido a evidenciarse en los ltimos aos, me refiero al hecho de que la legislacin de seguridad e higiene minera as como de proteccin ambiental gira en torno a una minera a mediana/gran escala as como una de socavn, dejndose de lado la regulacin de la minera aluvial. A este punto, parecera claro que una poltica a largo plazo debe enfocarse a la regulacin de la minera aluvial ms que a la potencializacin de regmenes
la minera aurfera en el departamento de Madre de Dios, a fin de de garantizar la salud de la poblacin, la seguridad de las personas, la recaudacin tributaria, la conservacin del patrimonio natural, y el desarrollo de actividades econmicas sostenibles. La misma fue complementada por la Resolucin Ministerial No. 038-MINAM, la cual pretende aclarar puntos y conceptos concretos para una aplicacin ms eficaz del Decreto de Urgencia. Dichas normas constituyen una herramienta
multisectorial valiosa a efectos de detener la proliferacin del accionar de los mineros informales e ilegales; sin embargo, hacemos la atingencia que dicho problema no slo se concentra en el ya ampliamente mencionado departamento de Madre de Dios sino tambin est presente en Piura, Puno, Cusco, Cajamarca y la Libertad. Es por ello que, sin desdear los esfuerzos del gobierno y en especial del Ministro Brack, la norma promulgada parece ser otra de las medidas que tan slo buscan apagar un incendio, intentando resolver un problema sin prever el surgimiento de nuevas situaciones similares. La premisa no es centrarse en una sola regin ni afrontar un problema cuando el dao ya ha sido generado sino, por el contrario, buscar el desarrollo de una poltica integral de lucha contra la minera informal e ilegal que permita la prevencin en aquellos lugares en donde el problema recin est surgiendo y, como hemos dicho, la respuesta est en la regulacin de la minera aluvial.
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excepcionales. Sin perjuicio de lo dicho, es evidente que la situacin en Madre de Dios parece habernos tomado por sorpresa, lo cual amerit respuestas rpidas. Es as que, en marzo de 2009, se promulg el Decreto Supremo No. 019-2009-EM por el cual se suspendi la admisin de nuevos petitorios mineros en la Regin Madre de Dios hasta el 31 de diciembre de 2010. En tanto la norma sealada en el prrafo precedente no resultaba del todo idnea para afrentar el grave problema, se promulg, en febrero del presente ao, el Decreto de Urgencia No. 012-2010 mediante el cual se declar de necesidad pblica, inters nacional y de ejecucin prioritaria el ordenamiento de
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Un claro ejemplo del vertiginoso avance de la minera ilegal lo constituyen las actividades que vienen desarrollndose en los distritos puneos de Ituata, Ayapata y Ananea. Fue en el primero de ellos en donde ocurri un alud que termin por sepultar a 10 trabajadores del campamento minero de Producto de ello, la utilizacin de cianuro de sodio y mercurio en las operaciones para obtener el oro, estn poniendo en peligro el agua y la produccin agrcola de las mencionadas zonas Por si lo mencionado no fuera suficiente, Winchumayo, lo que puso en evidencia las precarias condiciones y el irresponsable accionar de la minera ilegal e informal en el departamento de Puno. El problema de las operaciones mineras ilegales en Puno es alarmante puesto que se ha calculado que existe un aproximado de 60 mil personas que viene dedicndose a esa actividad en dicha regin. Asimismo, la dbil institucionalidad y la casi inexistente presencia estatal en la zona generan un problema mayor, prueba de ello es que la DREM Puno cuenta con un aproximado de 5 profesionales los cuales deben avocarse a las tareas de fiscalizacin y formalizacin de las actividades no solo mineras, sino tambin energticas. Dadas estas condiciones, es posible constatar que la actividad minera en las zonas aledaas de Ayapata (provincia de Carabaya) es realizada en su totalidad por grupos de mineros informales o lugareos aventureros que van en busca del oro por su cuenta y riesgo, incluso haciendo largas caminatas de ms de 10 horas. Es mas, viene siendo prctica comn que escolares trabajen en los asentamientos minero informales en poca de vacaciones. Por otro lado, al norte del Per, la frustrada operacin del Proyecto Minero Tambogrande (Piura) por parte de la empresa canadiense Manhattan Por ello, no basta poner paos fros o tratar de apagar el incendio cada vez que el problema de la Queda claro que no es solo Madre de Dios la regin afectada por la minera ilegal, sino que es un problema de ndole nacional que requiere la efectiva intervencin del Estado a efectos de que cesen las consecuencias nocivas tanto para el ambiente como para la sociedad. actualmente situaciones similares se suscitan en el Centro Poblado de Algamarca (Cajamarca), en la zona de Batan Grande (Lambayeque) as como el distrito de Huamachuco (La Libertad) en donde ms de 3,000 mineros informales vienen realizando actividades de extraccin de oro en el Cerro El Toro usando cianuro, el que termina contaminando las cuencas de los ros que proveen de agua a dicha ciudad. Es ms, cerca de Lima, en el afluente del ro Rmac (ro Aruri) y en la cabecera del ro Chilln, se estn reactivando minas que haban dejado de ser atractivas para la minera ilegal. Minerals Corp. trajo consigo la proliferacin de mineros ilegales en las zonas altas del Valle de San Lorenzo como Cacaturu y Sapiyincas, en la provincia de Piura, en donde un aproximado de 4,000 personas se dedican a esta ilegal actividad.
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minera ilegal se vuelve intolerable en una zona, pues ello slo demuestra lo tardo de la respuesta de las autoridades quienes por lo general elaboran polticas una vez que el dao es irreparable. Como conclusin, podemos sealar que de todo lo Asimismo, debemos recalcar que ninguna poltica tendr resultados favorables sino toma en cuenta que la gestin de los recursos naturales debe ser integrada. Hago la atingencia en la medida que Madre de Dios es una regin con una alta diversidad biolgica, muestra de ellos es la existencia en dicha zona de Parques Nacionales (reas Naturales Protegidas de Uso Indirecto en donde no es permitido el desarrollo de actividad extractivas) como los del Manu, Alto Purs y Bahuaja-Sonene. Ello nos lleva a considerar que la poltica del Estado debe ser unitaria; es decir, si se ha considerado que una determinada representativa zona de la constituye diversidad una muestra no biolgica, Finalmente, es claro que si bien se han cometido errores, la gestin ambiental y social busca lograr cambios sustanciales respecto al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, prueba de ello son numerosas empresas mineras que poseen procesos productivos certificados internacionalmente y que se encuentran por encima de lo estndares legales establecidos. expuesto surge la necesidad de elaborar una poltica nacional de carcter gubernamental que aborde el problema de la minera ilegal multisectorialmente, poniendo nfasis en la regulacin de la minera aluvial y quitando de toda premisa aquellos prejuicios que vinculan necesariamente la actividad minera a un proceso contaminante. cercana a ellas, las mismas que no necesariamente van a ser compatibles con las finalidades del rea Natural Protegida.
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resultara lgico que a la vez se promuevan actividades econmicas extractivas en su interior o
Manuel Cuadros 168 - Cercado de Lima
El DERECHO A LA CONSULTA como instrumento para la

EL DERECHO A LA CONSULTA COMO INSTRUMENTO PARA LA PREVENCIN DE CONFLICTOS
PREVENCIN DE CONFLCITOS
Alicia Abanto Cabanillas
Jefa del Programa de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo
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fin de abordar este tema, es necesario
Los conflictos sociales, por tanto, requieren ser procesados de manera adecuada para buscar su trasformacin positiva, evitando sus efectos dainos y el surgimiento de acciones violentas que, a su vez, generan vulneraciones de derechos. La Defensora del Pueblo da cuenta de la existencia de 286 conflictos vinculan sociales1, a las de los cuales 132 son e socioambientales. La mayor parte de stos se actividades mineras hidrocarburferas desarrolladas en tierras de las comunidades campesinas y nativas del pas. Dichas poblaciones indgenas constituyen un sector
primero diferenciar un problema de un conflicto y de una crisis. Un problema es
una situacin no resuelta, por ejemplo la falta de mecanismos de participacin de la poblacin en las decisiones que toma el Estado. Este problema puede generar una divergencia de intereses ocasionando un conflicto que en tanto no encuentre mecanismos adecuados para una salida pacfica probablemente desencadenar en una crisis, es decir una situacin de tensin y violencia, como lo ocurrido en Bagua este ao.
Reporte de Conflictos N 68 de fecha 30 de Octubre del 2009.
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importante de la poblacin peruana, pues como sabemos somos un pas plurilinge y multicultural. Entre las causas de los conflictos socioambientales se encuentran el temor de la poblacin a la contaminacin ambiental, la desconfianza en las entidades estatales, as como la histrica desatencin a las comunidades rurales que, en su gran mayora carecen de servicios bsicos y presencia del Estado. El proceso de consulta debe llevarse a cabo en el A esto se suma la falta de procesos de dilogo adecuados entre los pueblos indgenas y el Estado lo que, en conjunto, contribuye a la generacin y escalada de los conflictos. En relacin a este punto, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT2 establece al derecho a la consulta y el derecho a la participacin de los pueblos indgenas como los pilares del de dicha respeten norma. los Ambos derechos instrumentos estn orientados a garantizar que las decisiones Estado fundamentales de tales colectivos (comunidades) y los incluyan en la gestin y desarrollo de polticas pblicas que les conciernan. Durante los ltimos aos, la legislacin peruana ha ido desarrollando una serie de mecanismos para implementar la participacin ciudadana como instrumento de gestin; sin embargo, no ha ocurrido lo mismo con el derecho a la consulta pese a que
El Estado Peruano expidi la Resolucin Legislativa N 26253 el
han transcurrido ms de 15 aos desde su entrada en vigencia. Este ltimo tiene una connotacin muy especial y deber ser entendido como el derecho de los pueblos indgenas a que la adopcin de medidas administrativas proceso de o legislativas entre susceptibles sus de afectarlos directamente, sea antecedida de un dilogo instituciones representativas y el Estado.
marco de un dilogo intercultural de buena fe, basado en la generacin de relaciones que propicien la equidad y el respeto mutuo, y tiene por finalidad que tanto el Estado como los representantes de los pueblos indgenas desarrollen todos los esfuerzos necesarios para llegar a un acuerdo o consentimiento sobre las medidas administrativas o legislativas propuestas. Lo deseable es que ambas partes logren un acuerdo, sin embargo, esto no siempre ser posible ya que los intereses y aspiraciones de stas pueden ser distintos. El Estado peruano tiene la obligacin de cumplir con el Convenio 169 de la OIT implementando los mecanismos que garanticen un proceso de dilogo intercultural. Por ello, la Defensora del Pueblo present la iniciativa legislativa denominada "Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas", Proyecto de Ley N 3370/2008-DP3, que
Oficio N 0179-2009/DP del 6 de julio del 2009. Desde el da 7 el
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5 de diciembre de 1993, mediante la cual aprob el Convenio 169 de la OIT. Este instrumento fue ratificado el 17 de enero de 1994, y depositado el 2 de febrero de 1994. Est vigente desde el 2 de febrero de 1995.
Proyecto de Ley se encuentra en la Comisin de Constitucin y Reglamento y en la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa a la espera de la emisin de dictamen.
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desarrolla el contenido, principios y alcances bsicos de este derecho en el proceso de toma de decisiones del Estado, con relacin a aquellas medidas legislativas o administrativas que pudieran afectar directamente a los pueblos indgenas. De acuerdo al Convenio 169 de la OIT la propuesta legislativa debe ser previamente consultada a las instituciones y organizaciones representativas de los pueblos indgenas, motivo por el cual la Defensora del Pueblo ha recomendado al Congreso de la Repblica que se desarrolle un proceso de consulta ad hoc, ponindose a su disposicin para colaborar con este fin. La propuesta legislativa de la Defensora del Pueblo A pesar de los esfuerzos sealados y de otros impulsados por diversos actores, una de las razones que ha impedido de la gestin es la adecuada de instrumentos consulta confrontacin adecuado sobre el derecho a la consulta, con la participacin de los pueblos interesados.
existente en torno al alcance de este derecho, sobre todo cuando se refiere a las actividades extractivas. As, en ciertas ocasiones, la consulta ha sido demandada como si fuera un derecho a veto de los pueblos indgenas, a pesar de que la OIT ha sealado claramente que la consulta no tiene esta implicancia; y por otro lado, se ha considerado a la consulta como cualquier acto de interaccin con las organizaciones indgenas o las comunidades. Hay que reiterar que el derecho a la consulta implica un proceso de dilogo intercultural de buena fe y no se trata de actos meramente informativos o de referndum. La Defensora del Pueblo ha sealado claramente4 que la decisin final sobre las medidas administrativas o legislativas que afectan a los pueblos indgenas siempre le corresponde al Estado, previa realizacin del proceso de consulta. Por tanto, si las partes llegan a un acuerdo el Estado debe respetarlo, pero si no se obtiene un acuerdo, el Estado debe evaluar la razonabilidad de la medida y lo planteado por los pueblos indgenas, para decidir aprobar la medida, modificarla o desistirse de ella.
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tambin est siendo analizada en el marco de la Mesa 3 del Grupo Nacional de Coordinacin para el desarrollo de los pueblos amaznicos. En este espacio, la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Amazona de la Amazona Peruana AIDESEP y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas CONAP, han elaborado sus aportes de manera conjunta sobre dicho proyecto de Ley y en base a ste han formulado su propia propuesta. Por su parte, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT, y el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CERD) de las Naciones Unidas han recomendado a lo largo de este ao al Estado Peruano, la aprobacin de un marco normativo
Informe 011-2009-DP/AMASPPI-PPI y el Pr oyecto de Ley N
3370/2008-DP
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Arribar a un acuerdo es lo ptimo y para ello se requiere de la voluntad y esfuerzo de los involucrados en el proceso de dilogo. En el caso del Estado, ste se encuentra obligado a desarrollar el mayor esfuerzo posible para garantizar la finalidad del derecho a la consulta. Debe tenerse en cuenta que la consulta es un derecho colectivo de los pueblos indgenas y por ende, su ejercicio se concreta a travs de sus lderes y/o dirigentes (organizaciones representativas). Asimismo, no todas las medidas legislativas o administrativas deben ser materia de consulta, sino solamente aquellas que afectan directamente los derechos colectivos de los pueblos indgenas, tales como la identidad cultural, la propiedad de la tierra, la educacin bilinge intercultural, la salud y el medio ambiente, entre otros. En aquellas situaciones en que no procede la consulta, los pueblos indgenas tienen expedito el derecho a la participacin ciudadana, el cual comprende otros mecanismos de Cumplir como Estado en la implementacin del derecho a la consulta significa mucho ms que honrar un compromiso internacional, significa comenzar a aprender de nosotros mismos y entender que todas las culturas que conforman nuestro pas nos enriquecen y tienen el mismo valor, y por tanto deben mirarse como iguales. Finalmente, la consulta debe ser vista como una oportunidad para mejorar el acceso a la informacin por parte las comunidades, fortalecer sus capacidades negociadoras y mejorar los estndares de seguridad jurdica respecto de sus tierras; estas son condiciones ms necesarias equitativas, para generar y negociaciones eficientes involucramiento de las comunidades nativas y campesinas en la gestin del Estado.
sostenibles en el tiempo, las cuales brindarn un clima estable y propicio para el desarrollo.
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La Ley de Recursos Hdricos como instrumento que coadyuve a la solucin de LA LEY DE RECURSOS HDRICOS COMO INSTRUMENTO QUE de conflictos vinculados al AGUA COADYUVE A LA SOLUCIN DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA
Abogado de la Gerencia Legal & Recursos Naturales de Southern Peru Copper Corporation
CONFLCITOS
Boris Eduardo Quezada Mrquez
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nalizar el tema de los conflictos vinculados al agua es sumamente complejo y amplio, considerando los diferentes enfoques que
N 29338 (en adelante la Ley), norma especial y especfica que regula de manera integral el recurso agua, derogando expresamente la Ley General de Aguas Decreto Ley N 17752, que tuvo una vigencia de ms de treinta y nueve aos. Dentro de dicha norma existen varias disposiciones que en mi opinin coadyuvan o contribuyen a enfrentar de mejor manera los conflictos vinculados al agua, siendo algunas de ellas, las siguientes: - Una sola Autoridad para los temas de agua La Ley ha establecido que la Autoridad Nacional del Agua tiene como una de sus funciones ejercer
se le pueden dar: Social, ambiental, tcnico, econmico, poltico, territorial, legal, entre otros. Es necesario conocerlos ya que ello permitir luego abordar los conflictos de manera multidisciplinaria o interdisciplinaria. El presente artc ulo tiene un enfoque legal y se centrar en tratar de identificar determinadas disposiciones de la novsima Ley de Recursos Hdricos Ley N 29338, que puedan ser utilizadas para facilitar la solucin de conflictos vinculados al agua. La Ley de Recursos Hdricos. El 31 de marzo del 2009 se public en el Diario Oficial El Peruano la Ley de Recursos Hidricos, Ley
jurisdiccin administrativa exclusiva en materia de aguas1. Este es un cambio transcendental, dado
(Conforme al Art. 15 numeral 12 de La Ley).
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La Ley de Recursos Hdricos como instrumento que coadyuve a la solucin de conflictos
que la normatividad anterior a la Ley regulaba los aspectos de cantidad, calidad y oportunidad en cuanto al agua de manera dispersa, asignndolos a distintas entidades del sector pblico, lo que significaba gestionar que dicho tenamos recurso muchas de Autoridades integral, respecto del agua, dispersin que no contribua a manera propiciaba conflictos entre sectores, perjudicando a los administrados y al ambiente. Ahora los aspectos de cantidad, calidad y
Nacional de Informacin de Recursos Hdricos2. Ha

sucedido que cuando surge un conflicto, por ejemplo sobre determinada cantidad de agua de una fuente, los actores involucrados no tienen plenamente caracterizada la misma en documentos tcnicos, no saben cunta agua hay en la fuente: Ro, lago, laguna, quebrada, entre otros (oferta de agua), cunta de la misma es de libre disponibilidad, si est comprometida por usos existentes o futuros, o cmo se comporta durante el ao; en otros casos, s se cuenta con estudios tcnicos de la fuente, pero stos no son los nicos documentos, pues hay diversidad de instituciones, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, con diferentes datos y conclusiones; tambin se dan casos en que, existiendo un soporte tcnico: Estudio hidrolgico o hidrogeolgico, ste no ha sido oportunamente difundido, validado y aceptado como un documento confiable. Dichas situaciones son perjudiciales, generan incertidumbre entre los actores, no permiten o dificultan la toma oportuna de decisiones Por con la sustento tcnico validado, afectando el principio de autoridad y la gobernabilidad. ello, implementacin adecuada del referido Sistema a cargo de la Autoridad Nacional del Agua, en mi opinin, permitir eliminar o reducir progresivamente las situaciones mencionadas, al ser utilizado, antes, durante y despus de producidos los conflictos vinculados al agua, como un instrumento para abordarlos en forma idnea. El conocimiento es poder que debe ser utilizado de manera constructiva.
oportunidad corresponden a una sola entidad: La Autoridad Nacional del Agua, que es la responsable del funcionamiento del novsimo Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, lo cual permitir tratar de una mejor manera los conflictos vinculados al agua. Dicha Autoridad tambin es responsable de las fuentes naturales de agua, es decir, de lo que sale, se mantiene e ingresa a stas, dado que cumple la funcin de otorgar los derechos de uso de agua: licencias, permisos y autorizaciones (cantidad) que permiten utilizar dicho recurso natural en sus fuentes o extraerlas de stas; igualmente autoriza los vertimientos de agua residual tratada a dichas fuentes como cuerpo que permita su dilucin, sancionando por la contaminacin del agua que transgreda los parmetros de calidad ambiental vigentes (calidad). - Informacin sobre el agua Es un componente vital. La Ley establece que la Autoridad Nacional del Agua tiene por funcin conducir,
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organizar
administrar
el
Sistema
2
Conforme al Art. 15, numeral 8 de La Ley .
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- Obtencin y formalizacin de usos de agua Contar con un derecho de uso de agua, salvo excepciones legales, contribuye a reducir los conflictos vinculados al agua, delimitando lo que tiene cada persona. El contenido mnimo de un derecho de uso de agua implica tener plenamente establecido: a) al titular del mismo b) la fuente de agua a utilizarse, c) el lugar de donde se va a extraer o captar el recurso y devolver el mismo, cuando corresponda, d) la cantidad de agua que el Estado otorga en uso, e) el lugar donde el administrado va a utilizarla, y f) el fin al cual va a destinarla el titular del derecho. Es por ello que la Ley establece que para usar el recurso agua, salvo el uso
Siendo el agua un recurso escaso, fcilmente vulnerable y transcendental para el desarrollo de los pueblos, corresponde a todos cuidarlo y utilizarlo de manera eficiente y sostenible. Algunos, los pocos, lo hacen, pero la mayora no cumple con ello. Al respecto, La Ley ha implementado un mecanismo denominado dirigido a
Plan
los de
de
adecuacin
y
para
el
de los la
aprovechamiento eficiente de recursos hdricos,

usuarios eficiencia operadores no cumplan por infraestructura parmetros hidrulica que
establecidos
Autoridad Nacional y que tiene por finalidad reducir sus consumos anuales hasta cumplir, en un perodo no mayor de cinco (5) aos, con los parmetros de eficiencia5. Asimismo, se ha establecido que las entidades pblicas y privadas que no cuenten con un
primario, se requiere contar con un derecho de uso otorgado por la Autoridad Administrativa del Agua3,
no obstante, tambin dispone que los usuarios que no
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cuenten con derechos de uso de agua pero que estn usando el recurso natural de manera pblica, pacfica y continua durante cinco (5) aos o ms pueden solicitar a la Autoridad Nacional el otorgamiento de su correspondiente derecho de uso de agua4. Esto
ltimo puede ser discutible, pero permite la conformacin de un mecanismo legal otorgado a las Autoridades competentes para facilitar la formalizacin o reconocimiento de derechos en cuanto al uso del agua, lo que contribuir a disminuir los conflictos. Eficiencia en el uso del agua y proteccin del recurso
Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), en el caso del vertimiento de aguas residuales, y que incumplan con lo sealado en el
Ttulo V de la Ley, deben presentar su PAMA a la Autoridad Ambiental competente, estableciendo los plazos de remediacin, mitigacin y control ambiental6. Reflexin. La Ley es una herramienta, un instrumento, que coadyuva a que las Autoridades y los administrados afronten de una mejor manera los conflictos vinculados al agua, contribuyendo a su resolucin, pero no es determinante para ello. Lo ms importante es que las
3 4
Conforme al primer prrafo del Art. 44 de La Ley. Conforme a la Segunda Disposicin Complementaria Final de La
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Conforme al Art. 101 de La Ley. Conforme a la Dcimo Segunda Disposicin Complementaria
Ley.
Final de La Ley.
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personas involucradas deben ver los conflictos, ya sean de agua u otras materias, no como si fueran amenazas o algo negativo, sino como oportunidades, y afrontarlos
de manera constructiva, generando confianza entre los actores, contribuyendo a la paz social, tan necesaria para la tranquilidad y el desarrollo.
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Elementos para el
entendimiento de los
ELEMENTOS PARA EL ENTENDIMIENTO DE LOS CONFLICTOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES SOCIOAMBIENTALES
Javier Caravedo Chocano
Consultor asociado y Director Ejecutivo de
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L
que
ProDilogo, Prevencin y Resolucin de Conflictos
os medios de comunicacin diariamente nos presentan imgenes de bloqueo de carreteras, marchas pacficas y violentas, conflictos entre ciudadanos nivel y
setiembre del 20091 indica que de los 235 conflictos activos registrados durante este mes, el 47% son de tipo socioambiental, de los cuales el 68% del sector minero; el 17% correspondieron a conflictos por asuntos de gobierno local; el 13% a conflictos laborales; 11% conflictos por asuntos de gobierno nacional; 4% conflictos comunales; y, el resto son asuntos de gobierno regional, cultivo hoja de coca, demarcacin territorial y conflictos electorales. Este es un escenario de conflictividad social que
entre otro tipo de manifestaciones de protesta social expresan autoridades estatales de todo (nacional,
regional y local). A ello se suman con cada vez ms fuerza y notoriedad los conflictos entre comunidades y empresas que realizan actividades extractivas, especialmente en el sector minero y metalrgico. Los infomes de la Defensora del Pueblo nos muestran recurrentemente que son los conflictos socioambientales vinculados a la minera los que mayor presencia tienen en el escenario de la conflictividad social en el pas. El reporte de
alcanza grados de mayor intensidad cclicamente a partir del desencadenamiento de episodios de crisis,
Ver:
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-
sociales/conflictosactivos.php?sec=2&pag=2
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con eventuales expresiones de violencia, los cuales afectan en algunos casos la gobernabilidad democrtica del pas 2 Frente a este contexto, en el que aparecen adems seales de que la tendencia puede profundizarse, existe una creciente preocupacin por entender con mayor claridad lo que viene sucediendo, especialmente en el mbito de los conflictos sociambientales, a partir de lo cual poder pensar en mejores respuestas a las que se han venido dando. En este sentido, como aproximacin incial creemos til observar la dinmica de los conflictos sociambientales a la luz de dos perspectivas: las condiciones del contexto del cual surge y se alimenta la conflictividad en general del pas; y, los patrones y rasgos caractersticos que vienen mostrando los conflictos en el mbito socioambiental propiamente.
2
En cuanto a las condiciones del actual contexto, casi todos los estudios recientes coinciden sobre un dato fundamental: despus de la transicin democrtica, y durante el gobierno de Toledo, empieza un ciclo sostenido y en ascenso de los conflictos sociales en el Per.3 Asimismo, existe el consenso que las condiciones configuradas de la actual conflictividad durante el fueron gobierno justamente
fujimorista (1990-2000). Durante dicho rgimen, por un lado, se restringi y desprotegi el ejercico de los derechos fundamentales, debilitndose y reprimiendo, asimismo, a los movimientos sociales; y, por otro lado, se promovi una serie de cambios econmicos debilitamiento y legales institucional que del implicaron Estado, el el
ahondamiento de la crisis de representatividad poltica, as como la promocin activa de la presencia del sector privado en el aprovechamiento de los recurso naturales como eje del modelo de desarrollo4, en contextos culturales y sociales
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Recurdense los casos de la huelga cocalera que paraliz la
selva en febrero del 2007; los eventos de violencia entre los pobladores de Ayabaca y Huancambamba con la Minera Majaz, lo que llev a la consulta ciudadana realizada en ambas provincias para expresarse finalmente en contra de la actividad minera en la zona; el paro agrario indefinido de febrero del 2008 exigiendo mejores condiciones para los agricultores; el Moqueguazo de junio del 2008 por la disputa entre Moquegua y Tacna sobre la distribucin de los fondos del canon minero derivados de la actividad de la empresa minera Southern Copper Corporation, que tendra su segundo episodio con el Tacnazo de octubre del mismo ao; y el primer paro Amaznico efectuado por AIDESEP y sus bases por la derogacin de decretos legislativos que consideraban atentaban contra su territorio, en junio del 2008, como primera muestra de de lo que sera el segundo paro en la selva organizado por la misma organizacin que tuvo como su punto mximo los lamentables sucesos de Bagua el 5 de junio del 2009, desencadenando nuevas protestas de los pueblos amaznicos en la selva central, y de comunidades de Andahuaylas y Sicuani.
3
Destacan: Minera y Conflicto Social, DE Jos de Echave,
Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martn Tanaka, Lima: 2009; Minera, Movimie ntos
sociales y respuesta campesinas de Anthony Bebbington, Lima:

IEP 2007; y El Rayo que no cesa, de Victor Caballero, Lima: SER, 2009; No hay ley para nosotros. gobierno local, sociedad y
conflicto en el altiplano el caso Ilave de Ramn Pajuelo, Lima: IEP

2009 entre otros.
4
Es interesante notar que la minera actual (de los 90s en
adelante) se diferencia sustancialmente de la minera previa, estatizada en los setenta y en virtual bancarrota durante los ochenta. Una serie de condiciones internas y externos permitieron la transnacionlizacin de la minera peruana, expresada en la presencia de corporaciones mineras globales, de la envergadura de Xstrata, Rio Tinto, Anglo American, Freeport MacMoran, Barrick Gold, Newmont, as como la presencia de corporcion es
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tradicionalmente excluidos de la participacin poltica y ecnmica. Este proceso profundiz el deterioro de las
dinamizado
por
el
avance
del
proceso
de
descentralizacin y el crecimiento econmico. En buena cuenta esto ha implicado una doble tensin distributiva: del poder poltico entre lo nacional, regional y local, y de los beneficios del crecimiento (canon, minera. En este panorama cada vez ms complejo, los conflictos sociambientales son la expresin (sntoma) de la tensin entre modos de vida y cosmovisiones sobre lo que implica el desarrollo. Esta situacin de desencuentro est adems marcada y alimentada por el ritmo y las caractersticas de la dinmica con la que se han venido dando los procesos, lo cual dificulta la posibilidad de profundizar el dilogo intercultural desde el cual integrar y armonizar estas visiones: una expasin de la actividad minera que se da a una gran velocidad, abarcando espacios territoriales amplios, y con poca disposicin real, en muchos casos, a considerar los intereses y necesidades en juego de todos los grupos de inters involucrados. Esta dinmica se desarrolla, adems, sin la existencia de un ordenamiento territorial previo, y una regulacin y fiscalizacin eficiente por parte del Estado. A esta dinmica relativamente nueva, se le debe sumar la carga histrica de la minera y su secuela de pasivos ambientales y sociales (abusos), lo cual ha calado hondamente en la psique colectiva de las comunidades como factor de desconfianza frente a la presencia de nuevas empresas. Esto hace difcil y compleja la convivencia, an cuando las empresas utilicen tecnologas ambientalmente regalas, aporte voluntario, beneficios directos,etc) generados mayormente por la actividad
relaciones sociales, marcada por la sensasin de exclusin e inequidad. A pesar de ello, las demandas colectivas fueron en contenidas, lugar de reprimidas en e su invisibilizadas abordadas
complejidad. As, con el regreso a la democracia la agenda social embalsada emergi en medio de un espacio responder institucional debilitado la e incapaz gran de adecuadamente presin
existente.5 En los ltimo aos este contexto han sido

estatales
5
semiestatales
chinas
como
Chinalco
Zijin
Consortium, entre otras. Son notorios algunos momentos paradigmticos, como la amplia
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movilizacin social de mayo del 2002 a partir de la unin concertada de gremios como los de maestros del SUTEP, trabajadores del Poder Judicial, transportistas, trabajadores del sector salud y grupos sociales como los estudiantes que llev a que el gobierno declare el estado de emergencia en doce departamentos del pas; el Arequipazo de junio del 2002, en el cual se produjeron protestas que inmovilizaron a la ciudad de Arequipa por la privatizacin de las empresas de electricidad EGASA y EGESUR, ante el incumplimiento de las promesas del presidente Toledo de no privatizarlas durante su campaa por la presidencia; el linchamiento pblico del Alcalde de Ilave Cirilo Robles Callomamani en abril del 2004 acusado de haber realizado una gestin municipal corrupta e ineficiente; las movilizaciones de una faccin del SUTEP encabezada por Robert Huaynalaya en Ayacucho la que ocasion desmanes en edificios pblicos y privados; la salida de la empresa minera Manhattan de Tambogrande y la protesta campesina de setiembre del 2004 en contra de la explotacin del Cerro Quilish, Cajamarca, que evidenciaron los problemas existentes en las relaciones entre comunidades, estado y minera; y el asalto a la Comisara de Andahuaylas de ao nuevo del 2005 por el movimiento etnocacerista encabezado por Antauro Humala.
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lmpias y practiquen polticas de responsabilidad social corportativa. Estas interacciones conflictivas en el mbito
embargo la debilidad institucional de las DREMs hace que en los hechos no se haya producido una fiscalizacin adecuada que motive enfrentamientos considerables entre autoridades y mineros
sociambiental en el sector minero presentan algunos rasgos caractersticos en cuanto al tipo de actores, los asuntos conflictivos, los factores condicionantes, as como a las estrategias de respuesta empleadas. Asi, respecto a los actores, se observa que estos conflictos se dan entre empresas mineras y las comunidades de sus entornos (mbitos de influencia), con el involucramiento de las autoridades locales y regionales, las cuales tienen por lo general una posicin ambivalente en funcin de las circunstancias polticas locales. Los conflictos se producen en mayor medida en el mbito de la gran y mediana minera en el norte (Piura, Cajamarca), centro (Junin, Pasco, Huancavelica) y sur (Cusco, Arequipa, Tacna, Moquegua, Apurimac). Son especialmente notorios aquellos conflictos entre empresas mineras de capital transnacional y las comunidades de sus mbitos de influencia (Majaz o Yanacocha, por ejemplo). Por otro lado, la mineria informal e ilegal comienza a ser un fenmeno de conflictividad particular sumamente complejo que viene enfrentando al Gobierno Nacional con cientos de miles de mineros informales (especialmente en Puno y Madre de Dios). Sin embargo estos enfrentamientos se dan a nivel gremial en relacin con la formulacin e implementacin de polticas pblicas. Los casos concretos a nivel local estn dentro de las competencias de los Gobiernos Regionales, sin
artesanales, ms all de casos puntuales. En aquellas zonas donde se superponen la actividad minera informal con concesiones mineras de grandes empresas, la dinmica presenta grados de tensin y complejidad mayor dado que el conflicto se establece entre las empresas, los comuneros-mineros y las autoridades estatales. En relacin con los asuntos en disputa estos giran mayormente en torno a la posibilidad de obtencin, por parte de las comunidades, de mayores beneficios de la presencia minera, el respeto de sus modos de vida, asi como el cuidado de los recursos naturales, tanto por un inters vinculado al desarrollo de actividades econmicas tradicionales (agropecuaria) como a la preservacin del medio ambiente. Puntualmente identificamos como asuntos claves los siguientes: acceso al sistema de empleo rotativo en la empresa; contratacin de empresas comunales como proveedores locales; provisin de servicios sociales (postas mdicas, aulas, agua, luz, canales riego,etc.); control y uso de recursos hdricos (cantidad); contaminacin del medio ambiente (aire, agua, suelo, flora y fauna); afectacin de la salud de la poblacin local (plomo en la sangre); acceso a la tierra para trabajos de exploracin y explotacin minera; percepcin de maltrato, falta de comunicacin e incumplimiento de compromisos; demandas locales y regionales en torno a las posibilidades de desarrollo social y econmico;
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gestin de fideicomisos, fondos sociales y fondos del canon. En cuanto a los factores condicionantes que moldean la dinmica de estos conflictos, encontramos: la sentida exclusin (social, cultural, poltica y econmica); la pobreza en tanto insatisfaccin de necesidades bsicas; recursos naturales escasos (agua y tierra); ausencia, ineficiencia o inaccin del Estado; fragmentacin y dispersin de la sociedad civil producto de la guerra interna y procesos de desarticulacin social; inadecuada comunicacin e informacin; surgimiento de polticos locales oportunistas que capitalizan el descontento ante la ausencia de partidos polticos representativos; las presiones externas producidas por los procesos internacionales en un mundo cada vez ms
Lamentablemente esa ha sido la pauta general en muchos casos. Por otro lado, cuando el dilogo es utilizado por lo general no se da en condiciones adecuadas previamente trabajadas, producindo como consecuencia en muchos casos una fatiga y sensasin de frustracin entre las partes, lo cual termina repitindose el ciclo de escalada conflictiva. Los conflictos sociales han existido y existirn siempre como parte de la dinmica de una sociedad. Son una expresin de la bsqueda por satisfacer intereses y necesidades, a travs del control de determinados recursos, de actores que estn en situacin de interrelacin pero que se perciben entre ellas como obstculos en ese camino. Por lo tanto, son un fenmeno natural de la interaccin humana y, desde el enfoque de transformacin de conflictos, pueden ser una oportunidad de cambio constructivo si son adecuadamente aprovechados, en la medida en que sean vistos como el sntoma que permite
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interconectado por la globalizacin (crisis financiera, cambio climtico). En conclusin, los conflictos socioambientales
evidenciar la necesidad de cambio del contexto que los origina, las personas que lo conforman, la relaciones que tienen entre ellas y los patrones culturales que han llegado a asumir como parte de sus dinmicas.6 Slo el dilogo genuino y sostenido bajo condiciones apropiadas posibilita ese cambio constructivo. Asumir y prcticar esto implica ciertamente un cambio de paradigma.
surgen como dinmicas complejas en medio de un contexto complejo. En esa medida las respuestas para que sean adecuadas, en el marco de la gobernabilidad democrtica y enfocadas al desarrollo sostenible, no pueden ser meramente reactivas limitndose a estrategias simplistas, de corto plazo y meramenta orientadas de la imposicin uniltaral de agendas, ya sea a travs de la manipulacin o la confrontacin de fuerzas. Incluso las estrategias legales resultan siendo absolutamente insufientes para abordar la dinmica de procesos sociales complejos y dinmicos como los mencionados, y en muchos casos terminan agravando la situacin.
6LEDERACH,
John Paul & Michelle Maiese. Transformacin
de Conflictos.Pgs 1-17. Traduccin al espaol d el texto en ingls publicado en http://www.beyondintractability.org/essay/transformation/
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Industrias Extractivas y
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y BALANCE SOCIAL Balance Social
Levy del Aguila M.
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Profesor Asociado PUCP Departamento Acadmico de Ciencias de la Gestin
iversos trminos como responsabilidad social, buenas prcticas, ciudadana corporativa, sostenibilidad, entre otros,
incorporadas por las empresas y promovidas desde su interior en el entendido de que lo que est en juego es su propia viabilidad en el marco de los actuales trminos de participacin y legitimacin en el mercado. En nuestro medio, en el mbito de las industrias extractivas, las exigencias de prcticas socialmente responsables han sido fuente de diversos conflictos locales, regionales y de alcance nacional. Los motivos saltan a la vista. Se trata de actividades cuyo impacto ambiental es notable y cuya generacin de ingresos a costa de la explotacin de los recursos naturales responde a amplios mrgenes de ganancia que, en virtud de su magnitud, despiertan la
aluden a un conjunto de nociones que en los ltimos aos vienen formando parte del vocabulario habitual de las empresas, especialmente de aquellas que disponen de mayores capitales y un nivel ms amplio de operaciones. Normalmente, disponer de mayores excedentes les permite abrir gerencias o reas de gestin especializadas para atender las demandas asociadas con tales nociones. Son parte del nuevo conjunto de exigencias ticas que distintos sectores sociales y polticos le plantean a las dinmicas empresariales en la escena global contempornea. Tales exigencias vienen siendo crecientemente
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expectativa de las poblaciones vecinas y no vecinas de que parte de esos mrgenes sean invertidos en el desarrollo social. Los conflictos sociales generados en torno de las industrias extractivas han sido numerosos e intensos en diversas regiones del pas en los ltimos 20 aos, y no parecen tender a su disminucin. Ms all del habitual compromiso de los recientes gobiernos con este tipo de inversin y de la capacidad de los capitales extractivos para promover consensos en torno de su actividad, lo cierto es que las industrias extractivas no logran legitimarse en nuestro medio como una fuente de desarrollo y bienestar para el conjunto del pas; en especial, para sus sectores ms desfavorecidos. El an incipiente paradigma tico de la
ms bien, en la consideracin de la accin social en tanto generadora de determinadas consecuencias que, deseadas o no, son parte del entramado real en el que ella se inscribe al desplegarse. De ah que se trate de una tica que, con todo el potencial especulativo que tambin le pertenece, pueda disponerse frontalmente hacia el tratamiento operativo y hasta cuantitativo de sus pretensiones. El creciente peso de los sistemas de certificacin de calidad internacional (ISO, SA, GRI) para la gestin empresarial puede ser interpretado como parte de la irrupcin de este paradigma tico en los actuales trminos de la racionalidad corporativa global. Por medio de ellos, se puede medir la calidad de los productos y servicios ofrecidos por las empresas, pero tambin de los procesos que los generan y de los impactos socio-ambientales que resultan de ellos. Se trata de herramientas de gestin que permiten medir los resultados de las actividades empresariales, de modo tal que sea factible
31
responsabilidad social, en tanto una tica de la gestin de las organizaciones que atienden a sus impactos1, ofrece distintos recursos conceptuales y procedimentales para abordar la problemtica relacin entre industrias extractivas y desarrollo social. Se trata de una tica que no se limita a considerar las intenciones de los agentes, como ocurre con buena parte de las ticas deontolgicas tradicionales, ni se limita al compromiso discreto con el aqu y ahora de la legislacin positiva 2. Se centra,
identificar sus ineficiencias e ineficacias, no solo desde la perspectiva del lucro, sino desde la preocupacin por la sostenibilidad de sus actividades y la de aquellas contrapartes sociales y naturales con las cuales se encuentra necesariamente vinculada. Uno de los recursos que puede avenirse favorablemente a este propsito es el llamado
Cf. el concepto de heurstica del temor propuesto por Hans
balance social.
Jonas para abordar el asunto de los efectos remotos de la accin en: El principio de la responsabilidad, Barcelona: Herder, 2004, pp. 63-75.
2
Cf. la distincin entre las generaciones ticas del bien, la justicia
crtica en torno a la tica aplicada a la Responsabilidad Social Universitaria,

PUCP, consulta: 30 de octubre de 2009, http://blog.pucp.edu.pe/archive/353/2007-01.
y la sostenibilidad por parte de Franois Vallaeys en: tica de tercera generacin, Partes I-V, en: Blog de tica RSU. Reflexin
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El balance social Se trata de una herramienta de gestin que contribuye al diseo, implementacin y monitoreo de las polticas corporativas social3. sus En en buena grupos materia cuenta, de de su responsabilidad informacin
contar con mejores recursos si descansa en un seguimiento peridico a la actividad de la empresa, por ejemplo, en cuestiones de contaminacin del aire sobre la poblacin circundante a una actividad extractiva a tajo abierto. Sobre su base se podr registrar, planear, organizar y dirigir la gestin social de una empresa4. Los beneficios de llevar a cabo balances sociales son diversos segn los distintos actores sociales involucrados. Todos ellos tienen que ver con la cuestin del desarrollo humano, entendido, en este marco, como la preocupacin integral por la condicin econmica, socio-cultural, ciudadana y afectiva de quienes tienen que ver con y/o se ven afectados por el desempeo y el xito de las empresas. La lgica del balance social, como una herramienta de la responsabilidad social de las empresas, nos lleva a dejar de pensar en el lucro como una suerte de fin en s mismo que deja de lado cualquier consideracin (tica, cultural, poltica, religiosa, etc.) que le sea ajena. De este modo, permite que la empresa siga comprometida con la eficiencia y eficacia de sus procesos sin dejar de ser por ello socialmente responsable. El cuidado por los grupos de inters internos y externos pasara a ser una consideracin esencial para la empresa en el entendido de que no es un plus que algunas
4
propsito consiste en que la empresa levante sobre inters (stakeholders) internos y externos, de manera que pueda evaluarse en qu medida los impactos de su actividad resultan o no beneficiosos para ellos. Diversas metodologas, a cargo de psiclogos laborales, socilogos organizacionales y expertos en marketing, entre otros, pueden ser aplicadas a este propsito. En el caso de las industrias extractivas, la presencia de antroplogos e ingenieros es una constante en sus respectivas gerencias de relaciones comunitarias y gerencias sociales. En todos los casos, requiere de un compromiso decidido por parte de la empresa para hacerse cargo ticamente de su quehacer; es decir, asumir que su beneficio y lucro no puede desvincularse de una gestin atenta a la suerte de su fuerza laboral y de los distintos actores sociales (consumidores, proveedores, intermediarios y poblacin directamente impactada por la actividad empresarial) y polticos (en las distintas funciones y niveles de gobierno que correspondan) con los que se relaciona. La elaboracin del balance social
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Vase la versin colombiana del Manual de Balance Social,
Con las adaptaciones del caso, las organizaciones no lucrativas,
auspiciado por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y disponible en
del sector pblico o de la sociedad civil, pueden con las adaptaciones del caso disponer de los aportes de esta herramienta para favorecer su gestin en trminos socialmente responsables.
http://www.oitandina.org.pe/documentos/colombia_manual_de_bal ance_social.pdf
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empresas pueden permitirse a manera de un lujo, o un resultado exclusivo de alguna intencin santa, sino el reconocimiento de que la suerte de la empresa es indesligable de lo que ocurra con aquellos grupos. Se rompe as con esa visin de la vida empresarial que entiende la competencia como contraposicin irreductible, visin en la que la lgica de mo o tuyo cede paso a una mirada por el inters comn de actores sociales distintos, siendo
esta visin integradora de la actividad empresarial debe evaluarse permanentemente en relacin con sus impactos medioambientales. Precisamente para el caso de extractivas el balance social las industrias resultara una
herramienta que podra contribuir a una evaluacin sistemtica de los impactos de sus operaciones sobre su medio social y natural. Su implementacin y la atencin efectiva a sus resultados pasa por la decidida reforma de la cultura empresarial en el Per, en la lnea de cambiar el esquema antagonista tuyo o mo, o yo gano o t ganas, a favor de una mirada integradora de las necesidades sociales y el crecimiento econmico. Se trata de un trabajo que le corresponde a los distintos sectores sociales impactados por la actividad empresarial, al Estado y su promocin del desarrollo, a los medios de comunicacin y a la Academia, como parte del compromiso con una cultura ciudadana de la responsabilidad. Pero, especialmente, corresponde a las propias empresas evaluar sus costos de oportunidad y retornos de largo plazo que les puede significar asumir la cuota de responsabilidad que les corresponde en relacin con sus grupos de inters internos y externos, y las dinmicas de resistencia y cooperacin que se desprenden de ello. La peculiar situacin de las industrias extractivas resulta la escena paradigmtica de la necesidad de esta reforma en nuestro pas. No es tarea fcil ni espontnea, pues con seguridad implicar redefinir sus propios trminos de medicin de lo que es rentable y lo que deja de serlo.
uno de ellos la empresa y sus aportes a la

satisfaccin de las necesidades humanas. Una forma de regulacin y auto regulacin social El balance social suele considerar las condiciones sociales y demogrficas del trabajador, las condiciones de su actividad (jornada de trabajo, salario, clima laboral), los servicios que les son provistos por la empresa (salud, capacitacin), la transparencia organizacional y su sentido de pertenencia. Hacia fuera de la organizacin, se debe considerar la situacin de las familias de los trabajadores, as como identificar las circunstancias de los jubilados, actores accionistas, sociales del consumidores, orden local, competidores, acreedores, proveedores, gremios de pertenencia, regional o nacional, segn sea el caso, con los cuales la empresa se halla vinculada a partir de los impactos de su actividad. Tambin debe ser considerada la relacin con el sector pblico, los medios de comunicacin y las instancias de formacin profesional y generacin de conocimiento como las universidades e institutos superiores. Finalmente, aunque no por ello menos importante,
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Por
supuesto,
la de
tarea
requiere de la
esfuerzos actividad
industria extractiva socialmente responsable viene dada por las iniciativas de vigilancia y participacin ciudadanas que debieran proceder de los sectores sociales impactados por la actividad extractiva y las organizaciones de la sociedad civil comprometidas con este conjunto de preocupaciones. Su debida capacitacin y empoderamiento en pos de la promocin de prcticas extractivas sostenibles constituye la perspectiva de un control ciudadano que no libre ni al azar del mercado ni a la incontinencia de los agentes empresariales el destino de nuestras futuras generaciones.
convergentes. Corresponde al Estado apuestas fundamentales regulacin extractiva, por ejemplo, aumentando la presin poltica para el cumplimiento de los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental por parte del Ministerio de Energa y Minas, y el Ministerio del Ambiente; o bien tomando medidas en el mbito de la poltica tributaria o negociando los trminos de las futuras concesiones para favorecer la gestin socialmente responsable de las empresas gestin que es objeto de los balances sociales. Por ltimo, la contraparte social de estos balances en pro de una
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ABUNDANCIA de recursos POBREZA de la DE gente ABUNDANCIA RECURSOS NATURALES

Y POBREZA DE LA GENTE
naturales
Ismael Muoz Portugal

Profesor del Departamento de Economa y de la
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Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la PUCP
H
un nacional.
ace algunos aos, Carlos Amat y Len escribi un libro llamado El Per Nuestro
tenemos ante nosotros el inminente desafo de realizar una gestin eficiente y equitativa del agua, el cual ser cada vez ms un recurso escaso, como resultado del calentamiento global y el cambio climtico mundial. Tambin, quiz, pueda expresar una parte del problema la forma en que la naturaleza ha distribuido el agua que posee el territorio y la poblacin peruana. Tenemos que el 97.8% del agua discurre por la vertiente oriental, donde reside el 35 % de la poblacin. Este es un panorama de abundancia de agua en relacin a la poblacin. Pero el 1.7% del agua discurre por la vertiente del Pacfico, donde reside el 60% de la poblacin. En este caso es muy
de Cada Da en el que expresa la siguiente

de montaas tropicales. Cierto,
afirmacin: En el Per la geografa manda. Somos pas completamente. Adems, tambin habra que decir que tenemos una costa desrtica con pequeos valles baados por ros que nacen en la Cordillera de Los Andes, justamente en la sierra peruana; y una extensa selva que cubre la mayor parte del territorio
La dinmica climtica de nuestro pas es compleja y variada. Y por esta razn requiere de un tratamiento muy sofisticado y planificado. Como pocos pases
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poca agua para mucha gente. Y adems, el 0.5% del agua que tenemos en el pas desemboca en la vertiente del Titicaca, donde reside el 5% de la poblacin. Por supuesto, no contamos el agua del mar, que para transformarse en agua potable o de riego requiere de tecnologas muy caras y sofisticadas. Por otro lado, la diversidad biolgica que es motivo de tanto orgullo para los peruanos es una realidad maciza y evidente, pero tambin un signo que demanda una tarea de enormes proporciones, tanto para conservarla como para que sea til para la gente. Hay muchos climas y zonas de vida en el Per, que cuenta con 28 climas de los 34 existentes; y con 84 zonas de vida de las 104 que existen en el mundo.
Mximo Vega-Centeno, son en realidad desastres sociales. Para preparar un curso sobre economa peruana rele un libro que en 2005 escribi el profesor Jurgen Schuldt. El ttulo es muy sugerente de lo que estamos escribiendo; y es una pregunta: Somos
pobres porque somos ricos? El argumento es que las

economas subdesarrolladas con abundantes recursos naturales crecen menos que las economas que no disponen de tales recursos en abundancia. Las diferencias en el crecimiento se miden por el PBI per cpita. El autor seala que esta paradoja de la abundancia es bastante clara desde los aos 60s.; pero que, an ms grave, el peor desempeo lo han tenido las economas mineras. Ms todava, otros autores, Jeffrey Sachs y Andrew Adems, el Per es el cuarto pas en superficie de bosques tropicales (despus de Brasil, Indonesia y Congo); es el primer pas en diversidad de recursos genticos de plantas domesticadas (182) como la papa y el olluco; posee ms de 4,400 plantas nativas de uso conocido (1,200 son alimenticias; 1,408 son medicinales); tiene cinco especies de fauna domesticada; y ciertamente, el territorio nacional es un banco de germoplasma. Estos datos que estn en el libro de Amat y Len, son ya de por s un desafo para saber qu podemos hacer con tanta riqueza natural; y evitar que la fragilidad de los ecosistemas y la geologa volcnica y ssmica, lo mismo que los problemas derivados del recurso hdrico, se conviertan en desastres naturales, que como seala Haciendo historia, sabemos que durante distintos periodos de nuestra poca republicana se han dado varios momentos de bonanza, pero que llevaron al fracaso de la economa peruana. Se trata de Warner escribieron un libro en 1995 donde acuaron el trmino denominado la maldicin de los recursos naturales. Explican que al realizar mediciones economtricas entre pases subdesarrollados, resulta que una abundante dotacin de recursos naturales est relacionada a alta pobreza humana. No sera por tanto acertada la famosa frase de Antonio Raymondi para calificar al Per como un mendigo sentado en un banco de oro. Es posible pensar entonces que sin el banco de oro quiz el Per tendra menos pobreza de su poblacin.
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estrategias de desarrollo que no funcionaron, tal vez porque estaban basadas en la confianza que genera el abundante recurso natural al alcanzar buenos precios en el mercado internacional. As, tuvimos perodos de auge gracias a la plata, al guano de islas, al caucho de la selva, a la harina de pescado; y es lcito preguntarse por la bonanza macroeconmica de los ltimos aos, debido a los altos precios internacionales del oro, el cobre y otros minerales. El problema econmico con los recursos naturales abundantes es que generan rentas extraordinarias que inhiben el esfuerzo de la capacidad humana para innovar y sobreponerse cuando existe escasez de recursos. No hay, por tanto, desarrollo de la tecnologa, ni de instituciones equitativas ni tampoco se cultivan valores de austeridad. Y esta situacin tiene un nombre tcnico que se llama enfermedad holandesa. Acontece que cuando se elevan los precios de los recursos naturales en el mercado internacional y el pas descubre nuevas fuentes o yacimientos de minerales, petrleo o recursos primarios; y si estos son el principal producto de exportacin de la economa, entonces se genera un boom primario exportador. Esto trae un ingreso cada vez ms importante de divisas (dlares) para el pas, situacin
que lleva a deprimir el tipo de cambio en dlares y se aprecia el tipo de cambio en la moneda nacional. El resultado de lo anterior es la prdida de competitividad internacional de las dems ramas transables de la economa, sobre todo de la industria manufacturera; y, dadas las seales que emite el mercado, se reasignan los recursos de inversin, los cuales se desplazan de la industria hacia los sectores primarios beneficiados por los altos precios, y de no transables, como la construccin. El problema principal es que los recursos se van de los sectores que generan mayor valor agregado y encadenamientos en la economa, ocasionando un obstculo para el empleo y el desarrollo. Sin embargo, hay pases que escaparon a la maldicin de los recursos naturales tales como Canad, Finlandia, Noruega, Finlandia y varios otros; y ms recientemente tambin existen pases, como Costa Rica, Botswana, Malasia o Mauricio, que estn desarrollando, utilizando de manera inteligente y planificada los ingresos de divisas que se tienen por la exportacin del recurso natural en una mayor inversin en capital humano, sobre todo en educacin y salud, pero tambin en desarrollo tecnolgico. Tenemos mucho que aprender de las buenas experiencias.
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El camino jurdico
de la NATURALEZA y
EL CAMINO JURDICO DE LA NATURALEZA Y LOS CONFLICTOS SOCIALES 39
CONFLICTOS SOCIALES
Lorenzo de la Puente Brunke
DELAPUENTE Abogados
L
de
a legislacin sigue a los acontecimientos que se van dando en la sociedad, y en el caso de las normas ambientales eso es bastante
conciencia ambiental entre la ciudadana, sino que a veces ha respondido a criterios coyunturales de preocupacin ambiental por parte de algunos sectores de la sociedad. Pareciera que esto es lo que est sucediendo en el caso peruano. La aprobacin de varias de las normas legales de contenido ambiental y referidas al aprovechamiento de los recursos naturales, parecieran ser reacciones a la coyuntura y presin social del momento, antes que a una poltica ambiental de largo plazo. Sin embargo, queramos o no, estas reacciones estn modelando nuestro Derecho hoy y determinando el futuro del camino jurdico de la naturaleza.
evidente. En algunos casos los puntos de ignicin de la legislacin ambiental han ido apareciendo en el mbito del conocimiento cientfico; en otros, estos puntos de ignicin han tenido relacin con accidentes consecuencias ambientales. Sin embargo, siempre ha estado de por medio la intervencin de la ciudadana, a partir del desarrollo de la conciencia ambiental. Pero la evolucin de la legislacin ambiental no est siempre acompaada por la maduracin de la
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El Camino Jurdico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
El camino jurdico de la naturaleza: de un bien material a uno intangible El camino jurdico que ha seguido la naturaleza ha significado una transformacin en la disciplina del Derecho. En este camino, sin entrar a distinguir el tipo de legislacin que se ha ido dando a lo largo de los aos, se pueden identificar al menos tres etapas. Una etapa inicial que protega a la naturaleza o al ambiente de la misma manera como se protege a la propiedad privada; luego, una etapa en la que ya se reconoce a la naturaleza como un bien jurdico que debe ser protegido por s mismo; y, finalmente, una etapa an muy incipiente, que implica un severo cambio en el Derecho ambiental: la etapa de la sustentabilidad; la misma que nos llevara a un modelo de Derecho de la sustentabilidad que sustituira al Derecho ambiental como lo entendemos hoy1. Sera un modelo integrador que atendera a las necesidades de las personas, tanto materiales como espirituales. En la primera transicin se ha pasado de un concepto de naturaleza como si se tratase de la propiedad privada, a un concepto de bien jurdico protegido en s mismo, en el cual el rol primordial del Derecho es ser un instrumento para el ejercicio del poder de polica del Estado. Mientras que en la segunda transicin, la cual se dirige hacia un Derecho de la sustentabilidad, habra una transformacin desde lo especficamente ambiental
hacia un concepto ms amplio. Este camino seguido por la naturaleza ha generado drsticos cambios de orden terico en el Derecho. Un ejemplo de la dimensin legal de la etapa inicial que protega a la naturaleza de la misma manera como se protege a la propiedad privada es el caso del proceso judicial culminado en 1957 entre doa Elvira Santa Mara de Bazo, representante de la Testamentara de don Juan Bazo Velarde, contra la Cerro de Pasco Corporation, por indemnizacin de daos causados por los humos de la Fundicin de La Oroya sobre su ganado de la Hacienda Jatunhuasi2. Mientras que un ejemplo de la etapa en la que ya se reconoce a la naturaleza como un bien jurdico que debe ser protegido por s mismo es la sentencia del 9 de febrero de 2009, recada en el expediente N 03343-2007-PA/TC, en la cual el
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Tribunal
Constitucional declar fundada una demanda de

amparo en defensa del ambiente interpuesta contra tres empresas petroleras, suspendiendo las actividades petroleras en el Lote 103, hasta que no se cuente con el Plan Maestro del rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera. Como un ejemplo de cmo circunstancias diferentes a las peruanas pueden llevar al Derecho ambiental y de los recursos naturales por caminos quizs no planeados para algunos, resalta la nueva Constitucin del Ecuador aprobada por referndum del 2008. Este texto que va ms all del concepto de
2 1
DE
TRAZEGNIES,
Fernando.
La
Responsabilidad
Ver WALSH, Juan Rodrigo, Editor. Ambiente, Derecho y
Extracontractual. Tomo II. Fondo Editorial de la Pontificia

Universidad Catlica del Per, 1990. P. 336.
Sustentabilidad. La Ley. Buenos Aires. 2000.
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calidad de vida o que quiere enfatizar aspectos que pudieran haber estado incluidos en ste, reconoce el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente que garantice el buen vivir, sumak kawsay. Adems, declara de inters pblico la prevencin del dao ambiental y la recuperacin de los espacios naturales degradados. Garantiza, tambin el derecho de las personas a vivir en armona con la naturaleza o Pacha mama. Seala tambin que la Pacha mama tiene derecho a que se respete integralmente su existencia; y que son deberes y responsabilidades de los ecuatorianos respetar los derechos de la naturaleza. Sigue diciendo este texto constitucional que para la consecucin del buen vivir, son deberes del Estado: producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer servicios pblicos; as como
La continuacin del camino jurdico de la naturaleza en el Per Definitivamente, nuestro sistema legal no coincide con algunos de los postulados de la nueva Constitucin del Ecuador que mencionbamos arriba. En el Per no cabe hablar de los derechos de la naturaleza, aunque tengamos el caso aislado de un reglamento que de manera inconstitucional se refiere a los derechos de los canes3. Llegaremos a reconocerle a la naturaleza derechos? Eso no lo sabemos, pero si sucede significar un fuerte golpe de timn en el camino jurdico de la naturaleza en nuestro derecho nacional. Decamos arriba que hubo una etapa inicial que protega a la naturaleza o al ambiente de la misma manera como se protege a la propiedad privada; luego, una etapa en la que ya se le reconoce como un bien jurdico que debe ser protegido por s mismo; y, finalmente, una etapa an muy incipiente, que implicar un severo cambio en el Derecho ambiental: la etapa de la sustentabilidad. Qu significa esta etapa? Nosotros la entendemos como la integracin de todo aquello relacionado al desarrollo integral de cada persona, que va ms all de lo material y que involucra tambin aquello que compromete la consecucin de su felicidad, independientemente de las condiciones personales. Por eso, ya parecen insuficientes los conceptos contenidos en trminos como el de ambiente humano acuado en la
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promover e impulsar la ciencia, la tecnologa, las artes, los saberes ancestrales y en general las actividades de la iniciativa creativa comunitaria, asociativa, cooperativa y privada. Y para el mismo fin, a las personas les corresponde producir, intercambiar y consumir bienes y servicios con responsabilidad social y ambiental. Como vemos, el Derecho ha ido transformndose al mismo paso que la ciencia ha ido demostrando el valor de la naturaleza como sustento nico y limitado de la vida de las personas. Esta transformacin se ha dado en el mbito internacional y en cada una de las jurisdicciones nacionales; por lo que el Derecho peruano no ha sido ajeno a esto y ha respondido con la singularidad de la diversidad cultural y de ecosistemas que impone nuestro territorio.
Artculo 5 del Reglamento de la Ley que Regula el Rgimen
Jurdico de Canes, aprobado por Decreto Supremo 006 -2002-SA.
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Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 en Estocolmo; o el de ambiente y desarrollo de la Cumbre de la Tierra llevada a cabo en Ro de Janeiro en 1992, hace ya casi 20 aos. Ms all de lo opinable que pueda ser lo dicho arriba, los peruanos estamos siendo espectadores de diversos conflictos sociales que tienen como escenario o pretexto- los aspectos ambientales y el aprovechamiento de los recursos naturales. Y al igual que en los Estados Unidos de los aos 60 el libro La Primavera Silenciosa de Rachel Carlson fue un punto de ignicin de la legislacin ambiental; en el caso nuestro los conflictos parecen ser un punto de ignicin relevante. Recordemos cmo el primer reglamento ambiental para la exploracin minera publicado en 1998 fue la respuesta del Poder Ejecutivo a los problemas entre algunas empresas mineras y las comunidades, problemas que en la mayora de los casos escapaban a la materia ambiental. Diez aos despus, la presin social logr que algunos de los decretos legislativos del paquete de normas en materia de recursos naturales aprobadas por el Ejecutivo para la implementacin del TLC con Estados Unidos fueran derogadas o modificadas. En nuestro pas an falta que nos pongamos de acuerdo en definir nuestro camino a la
sustentabilidad, para que luego el Estado peruano lo lidere y lo plasme en una poltica nacional del ambiente real. Pareciera que la ausencia de una poltica ambiental real de la Administracin, sustentada en criterios cientficos, ha estado llevando a la naturaleza por caminos jurdicos que nadie los haba trazado con anticipacin. La acertada creacin del Ministerio del Ambiente an no tiene el impacto deseado sobre nuestro marco jurdico. Y parece lgico, porque insertado en el Poder Ejecutivo aquel ministerio no tiene ms instrumentos que ste, instrumentos que se ven mermados cuando en materia de aprovechamiento de los recursos naturales hay sectores de la poblacin que no respetan ni a la ley ni a la autoridad. Es en esta lnea de ideas que pensamos que el Derecho ambiental peruano est siendo modelado, en parte, por los conflictos sociales. No nos parece ni bueno ni malo, necesariamente, esa es la realidad de nuestro pas. Pero lo importante es que el Poder Ejecutivo tenga y comparta con la ciudadana al menos aquella que respeta la legalidad- y con los dems niveles de gobierno regionales y municipales- una poltica ambiental real y no slo escrita en un texto aprobado por decreto supremo.
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La CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL
y los instrumentos de gestin
social y ambiental LA CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL Y LOS INSTRUMENTOS DE

GESTIN SOCIAL Y AMBIENTAL 43
Vito Verna Coronado
Defensora del Pueblo
a conflictividad en torno a las actividades extractivas es un fenmeno social que, lamentablemente, muchas veces desemboca
vigencia de los derechos humanos fundamentales. En tal sentido, nuestro sistema democrtico debe, necesariamente, desarrollar instituciones, normas e instrumentos que sean capaces de resolver nuestras disputas, desterrando para siempre la intolerancia de nuestras relaciones sociales. En tal sentido, eliminar la violencia de los conflictos sociales demanda desde el Estado una respuesta integral y contundente, capaz de generar la composicin de las controversias dentro de canales institucionales y legales. Una actuacin de esta magnitud requiere de una poltica pblica elaborada
en procesos signados por la intolerancia y la violencia. La violencia, como afirmaba Martin Luther King, crea ms problemas sociales que los que resuelve. Adems, y lo que es peor, se retroalimenta a s misma, generando espirales con niveles siempre crecientes de violencia. Gandhi nos recordaba esta particular dinmica del fenmeno con la frase Lo que se obtiene con violencia solamente se puede mantener con violencia. Como sociedad y civilizacin nos orientamos hacia el respeto de la dignidad humana y propugnamos la
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La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestin Social y Ambiental
validada
con
el
concurso
de
la
sociedad
Hasta aqu podemos concluir que en la mayora de los casos la poblacin expresa a travs de sus percepciones, temor y desconfianza, que muchas veces encuentran explicacin en su propia
organizada. Si entendemos por conflicto social una situacin potencialmente explosiva, en la cual las partes perciben que sus necesidades o intereses, son incompatibles, tenemos en primer lugar que ser conscientes que nos enfrentamos fundamentalmente a percepciones. La percepcin es una sensacin que se forma en el interior de la personas a partir de experiencias materiales presentes o pasadas, valores y
experiencia o en la de un tercero. En este escenario el rol principal de un Estado que busca prevenir la violencia es, que duda cabe, generar confianza y seguridad en la poblacin, que antes que opositora a un determinado proyecto, debe ser vista como el motivo y el fin ltimo de la existencia y accin del Estado. Algunos instrumentos que tendran que empezar a cumplir un importante papel en la tarea de generar confianza y certezas en la poblacin son: i) la Evaluacin de Impacto Ambiental, ii) la Consulta a los Pueblos Indgenas, iii) la Participacin Ciudadana Ambiental y, iv) la Consulta Previa al propietario del terreno superficial, entre muchos otros. La Evaluacin de Impacto Ambiental, cuyo marco regulatorio acaba de ser completado luego de ms de 8 aos desde que se aprob la Ley del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, hoy no logra generar confianza y seguridad, por el contrario, es motivo de desconfianza y muchas veces sirve de escenario para la violencia. De otro lado, la inoperancia del proceso de consulta, pese a que su necesidad deriva del derecho a la consulta de los pueblos indgenas, reconocido por el Per en un convenio internacional ratificado hace ms de 15 aos, lejos de haberse convertido en un instrumento de dilogo y entendimiento social entre peruanos, constituye, al igual que la Evaluacin de
sentimientos, y que no responden, necesariamente, a una representacin exacta de la realidad sensorial. En este orden de ideas, la poltica pblica que diseemos debe considerar que: tanto el marco institucional, como los instrumentos de gestin y principalmente sus operadores, debern estar listos para procesar adecuadamente sentimientos, preconceptos, razones, intereses y necesidades de la poblacin. Segn cifras de la Defensora del Pueblo, la principal percepcin que es identificada, entre las mltiples causas de los conflictos socioambientales, es el temor a la contaminacin, presente en 68 de los 132 conflictos de este tipo (Reporte N 67 de Conflictos Sociales). Asimismo, temores, sentimiento o razones ligadas con la tierra y el agua suelen ser factores que estn presentes y que pueden complicar el tratamiento y manejo de los conflictos de este tipo, hacindolos potencialmente muy peligrosos.
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La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestin Social y Ambiental
Impacto Ambiental, el motivo mismo de la disputa y la ruptura social. Por su parte, la participacin ciudadana en materia ambiental, pese al tiempo transcurrido desde la aprobacin del Cdigo del Ambiente en 1991, registra un desarrollo incipiente dentro del Estado. Ciertamente es en el sector Energa y Minas, donde este instrumento ha experimentado avances destacables, sin embargo, su aplicacin an transita por el estadio meramente formalista. Por ltimo, el acuerdo previo que debe otorgar el propietario del terreno superficial al operador minero o energtico para que este pueda iniciar actividades, hasta hace poco tiempo, era escasamente conocido por sus titulares, y era objeto de una dbil fiscalizado desde el Estado. A pesar que su marco regulatorio se remontaba al ao 1996. Afortunadamente, hoy es OSINERGMIN la entidad estatal encargada de realizar esta importante verificacin. No obstante, la ausencia de polticas pblicas y la debilidad de los instrumentos de gestin ambiental y
social reseados, apreciamos en las cifras que proporciona mensualmente la Defensora del Pueblo, que la frecuencia de los conflictos ambientales se ha estabilizado desde abril de este ao. Esta tendencia, sin duda no es casual, muy probablemente responde a la accin de los equipos de relacionamiento comunitario de las empresas de sector, y en parte tambin, a la creacin dentro del Estado de rganos especializados para atender la conflictividad social, que tienen en el dilogo su instrumento ms importante de actuacin. Sin embargo, las mesas de dilogo pueden empezar a mostrar signos de desgaste si su trabajo no es gradualmente asumido o complementado por mecanismos institucionalizados de gestin social y ambiental. En tal sentido, los instrumentos de gestin, como la evaluacin de impacto ambiental, la consulta a los pueblos indgenas, la participacipacin ciudadana ambiental, el acuerdo previo, entre otros, deben ser prioritariamente fortalecidos por el Estado, en aras de generar en forma permanente y sostenida confianza y seguridad en nuestra poblacin.
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Conflictos Socioambientales:
apuntes desde la
ECOLOGA POLTICA POLTICA
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: APUNTES DESDE LA ECOLOGA
Juan Luis Dammert Bello

Profesor PUCP e investigador de la
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Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
os conflictos socio-ambientales en el Per representan, con 132 casos (103 activos y 29 latentes), el 46% del total de 286 conflictos
causas como el incumplimiento de compromisos, contaminacin del ambiente y en particular los ros, acceso a recursos hdricos, incertidumbre frente a labores de exploracin, falta de acuerdo en el uso de terrenos comunales, discrepancias entre mineros formales e informales, temor por los impactos de grandes centrales hidroelctricas y nuevos puertos, desacuerdos respecto a propuestas de compensacin, negativa de pobladores de desocupar un rea natural protegida (en este caso el Bosque de Pmac), negativa de ceder terrenos comunales para torres de alta tensin, entre otros. A pesar de que la Defensora en su anlisis seala que 111 conflictos socioambientales (82%) tienen como causa primordial la percepcin de algn tipo de afectacin o riesgo ambiental (Defensora del Pueblo 2009: 61), es preciso contextualizar esta
sociales registrados por la Defensora del Pueblo al 31 de octubre de 2009. 1 Los conflictos de otro tipo, como los de conflictos locales (45 casos), laborales (31 casos), y asuntos de gobierno nacional (26 casos), le siguen a los socioambientales con una incidencia mucho menor. Los conflictos socioambientales que resea la Defensora en su ltimo reporte hacen referencia a
Ver: Defensora del Pueblo, Direccin de la Unidad de Conflictos
Sociales: Conflictos soci ales conocidos por la Defensora del
Pueblo al 31 de octubre de 2009. Lima: Defensora del Pueblo,

2009. Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/ Conflictos-Reporte-68.pdf
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percepcin de riesgo ambiental en variables sociales mayores, que particularmente ha caracterizado el conflicto al Per distributivo
impactos ambientales generados por inequitativos sistemas de propiedad y desigualdades en el poder e ingresos es una entre grupos humanos. social, Desde esta por perspectiva, la relacin del hombre con la naturaleza construccin determinada sistemas polticos, sociales y econmicos que trascienden el espacio local (Robbins 2004, Martinez Allier 2009, Escobar 1999, Bebbington 2007). En este contexto, cmo se explica entonces que estos conflictos por aprovechamiento de recursos se respalden en discursos ambientalistas? A pesar de que los pobladores locales pueden desarrollar actividades poco amigables con el ambiente, sus sistemas de produccin locales son ambientalmente inocuos, y con la llegada del gran capital estos sistemas transitan hacia la sobreexplotacin de recursos naturales de los que dependen. Esto puede conducir al crecimiento de la pobreza y, cclicamente, al incremento de la sobreexplotacin de recursos. (Robbins 2004). Se produce entonces una ecologizacin del
histricamente, y que es ms dramtico en zonas rurales pobres donde llegan millonarias inversiones extractivas de empresas trasnacionales. Economas locales de pequea escala2 se ven perturbadas por la llegada de una operacin extractiva de dimensiones antes desconocidas, y lo que genera conflicto es justamente la percepcin de que la empresa lucra con un determinado recurso, la distribucin es inadecuada, y para completar el cuadro, quienes asumen los pasivos ambientales son los pobladores locales que no se sienten suficientemente beneficiados por la extraccin de recursos.
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La dinmica de estos conflictos gira en torno al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos naturales, por lo que los criterios puramente ambientales (si hubo o no contaminacin) son tan solo un referente para comprenderlos. Considero que un enfoque ms integral para la comprensin de estos conflictos es el de la ecologa poltica. De acuerdo con Martnez Allier (2009) la ecologa poltica estudia los conflictos por el acceso a recursos naturales y servicios en relacin con los
2
conflicto. De acuerdo con Robbins (2004) y Martnez Allier (2009), la ecologa sirve como un referente comn para construir y cohesionar identidades para la accin colectiva. Martnez Allier (2009) explica al respecto que () en muchos conflictos por o contaminacin, los extraccin de recursos
En 123 de las localidades donde se desarrollan los conflictos
socioambientales existe algn nivel de pobreza, es decir, carencia de alguno de los servicios bsicos, o niveles crticos de analfabet ismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutricin crnica en nios. Incluso se observa que 97 casos se ubican en las categoras de muy pobre y extremadamente pobre. (Defensora del Pueblo 2009: 63)
personas pobres locales (indgenas o no) se alinean a menudo del lado de la conservacin, no tanto por ser ambientalistas auto conscientes, sino por las necesidades de su comunidad y sus valores culturales.
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produce, en la medida en que el Estado no cumple el El papel cohesionador y constructor de identidades de la ecologa no se mantiene tan solo en el espacio local, sino que precisamente la ecologa es un referente poltico que puede ayudar a dar visibilidad al conflicto y permitir que se generen redes regionales, nacionales y hasta internacionales que respalden la plataforma de lucha local. De la misma manera en que empresariales y las empresas extractivas se sectores de la prensa; las respaldan en sus alianzas con el gobierno, grupos comunidades afectadas apalancan sus estrategias al vincularse con instituciones como la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera del Per (CONACAMI), otras ONG, sectores de la Iglesia, partidos polticos, sectores de la prensa, entre otros. As, los problemas ambientales rol de rbitro y mediador imparcial entre sus roles de promover la inversin y garantizar el cumplimiento de derechos de sus ciudadanos, por lo que se produce la figura del tringulo sin cpula y los actores desregulados (Revesz y Diez 2006). As, adems de tener problemas en la ejecucin del gasto, el Estado es incapaz de arbitrar correctamente en las tensiones entre industrias extractivas y poblacin. En lneas generales, las disputas por recursos no tienen un correlato adecuado de regulacin estatal y marco institucional que pueda canalizar la conflictividad, sino que esta trasciende estos marcos y genera escenarios de incertidumbre y violencia que merman el estado de derecho. Si bien es inexacto afirmar que el Estado se encuentra ausente, considero que la oferta institucional del Estado, su desmedida promocin de inversiones y su precaria presencia efectiva en las distintas dinmicas territoriales son factores que no solo no ayudan a reducir sino que facilitan los altos niveles de conflictividad socio-ambiental que registra el Per actualmente. En resumen, considero que los conflictos
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rpidamente se politizan. En este contexto, cul es la naturaleza de la relacin entre los principales actores de los conflictos socioambientales? En el 2006 Bruno Revesz y Alejandro Diez escribieron para la revista Per Hoy, de DESCO, el artculo El tringulo sin cpula (o los
actores desregulados en los conflictos mineros. El

argumento central del artculo es que existe un tringulo ideal en los conflictos mineros, compuesto por el Estado, la empresa, y las comunidades locales. La empresa preocupada por lucrar, la comunidad por obtener los mayores beneficios y menores perjuicios de la actividad extractiva, y el Estado como el rbitro imparcial que dirime los inevitables conflictos entre los otros dos actores. Sin embargo, este tringulo ideal en la prctica no se
socioambientales deben comprenderse en el marco del ms amplio conflicto distributivo que caracteriza al Per, y que el enfoque de la ecologa poltica es el que da mayores pistas para esta comprensin. Desde este enfoque podemos adems comprender las razones por las que se ecologizan y se politizan estos conflictos, y tambin reflexionar sobre el rol que puede jugar el Estado no solo en no mitigar sino en incentivar este tipo de conflictos.
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el
a los
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CONFLICTOS DE SUPERPOSICIN DE DERECHOS SOBRE RECURSOS
CATASTRO INTEGRAL: una solucin EL CATASTRO INTEGRAL: UNA SOLUCIN A LOS conflictos de SUPERPOSICIN
Renzo Castagnino Absolo
DELAPUENTE Abogados
de derechos sobre recursos naturales NATURALES

l analizar la Sentencia del Tribunal sobre este aspecto el cual contina generando serios problemas de superposicin de derechos, afectando la inversin privada responsable en recursos naturales entre otras actividades. Como punto de partida debemos remitirnos a lo sealado por la Ley Orgnica de los para el Aprovechamiento Sostenible Recursos
Constitucional referida al caso del rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera1,
donde los derechos de tres empresas para la exploracin de hidrocarburos se vieron afectados por la creacin de un rea de Conservacin Regional, saltan las siguientes interrogantes: existe un registro unificado de todos los derechos que se pueden otorgar sobre una determinada rea? es necesario contar con este registro unificado o existen otros mecanismos ms efectivos? Lamentablemente la sentencia del Tribunal Constitucional no profundiz
Naturales, Ley 26821. En el artculo 14 de la referida norma se establece que los diversos registros
pblicos sobre concesiones y dems modalidades de otorgamiento de derechos sobre los recursos naturales forman parte del Sistema Nacional de los Registros Pblicos.
Ahora bien, habra que
Exp. N 03343-2007-PA/TC
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El Catastro Integral: Una Solucin a los Conflictos de Superposicin de Derechos
determinar si efectivamente existen tales registros para todas las concesiones y derechos que se hayan otorgado sobre recursos naturales; sin embargo esto no acaba all, pues en caso estos registros existiesen, sera necesario que cuenten con la misma clase de datos y tengan perfectamente determinada el rea sobre el cual se hayan otorgado, as como los efectos de estos en nuestro territorio. No obstante, de la experiencia actual se deduce que el solo hecho de tener inscrita la informacin en los distintos registros no es suficiente para evitar los problemas de superposicin de derechos. Tal como sucedi en el caso del rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera, las tres empresas petroleras tenan registrados sus derechos; sin embargo y, a pesar de ello, se produjo una superposicin de derechos la cual habra sido generada por una deficiente coordinacin entre Perupetro, el Gobierno Regional de San Martn, SERNANP y el Ministerio de Agricultura. Otro punto a tener en cuenta es la determinacin de la prelacin de los derechos que puedan haberse otorgado sobre una misma rea de nuestro territorio. En tal sentido, la Ley 26821 establece que las normas que regulen el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales debern sealar cul es el orden de prelacin y determinar a quin le corresponde el derecho en caso de la superposicin de derechos. Sin embargo, pareciera que esto tambin resulta ser insuficiente ya que a pesar de que el Reglamento de la Ley de reas Naturales
Protegidas2 reas
seala
en
su
artculo y
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el de
procedimiento a seguir cuando se superpongan Naturales y Protegidas Minera, actividades se Hidrocarburos igual continan
generando conflictos como el antes sealado. Estando as las cosas y tomando en cuenta las distintas experiencias sobre la superposicin de derechos, se puede pensar que tan importante como contar con la informacin organizada de los derechos otorgados en los registros, es la debida implementacin de los mecanismos de coordinacin entre los distintos sectores, cuyas entidades otorgan derechos sobre los recursos naturales. Sin embargo, a pesar de que la Ley 26821 seala expresamente que es necesario que las normas que regulen el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales precisen los sectores competentes para la
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gestin y coordinacin con los dems sectores 3,

pareciera que dicha disposicin se qued solo en el papel o, como sucede muchas veces, se constituye en un trmite ms que an no ha sido asimilado por las entidades encargadas de otorgar derechos sobre los recursos naturales. Lo mismo sucede con las normas que determinan que los sectores involucrados debern emitir opinin previa a la decisin final del sector correspondiente que vaya a otorgar un derecho.
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Aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG. Artculo 13 de la Ley 26821, Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.
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Entonces
qu
necesitamos
para
evitar
la
naturales, sino tambin todo aquel derecho que pueda verse afectado por el otorgamiento de derechos sobre los recursos naturales. En ese sentido no se debe descartar la posibilidad de unificar adems los registros de propiedad y el registro de los derechos de las comunidades campesinas y nativas (con los cuales por cierto es muy comn que tambin ocurran superposiciones), quienes tienen libre acceso a los recursos naturales siempre que sean para satisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales, as como todo registro de derechos que puedan verse afectados. Sabemos que es difcil implementar un solo registro (catastro integral) ya que los derechos sobre recursos naturales no se otorgan sobre reas iguales ni sobre las mismas categoras, pues se tienen derechos para explorar recursos del subsuelo, del suelo mismo, de los recursos que se encuentran sobre el suelo, etc. Sin embargo, all se encuentra el reto: buscar la forma de integrar todos los registros de concesiones y derechos sobre recursos naturales, as como de aquellos derechos reales que podran verse afectados para que, de ese modo, se puedan evitar los conflictos que actualmente surgen por una desorganizacin y falta de coordinacin entre las distintas entidades del Estado que otorgan estos derechos. Esperemos se tome la importancia debida a este tema no slo para solucionar el conflicto una vez ocurrido, sino para prevenirlo desde el inicio.
superposicin de derechos sobre recursos naturales que resultan ser incompatibles entre si? Es difcil responder a esa pregunta, pero si analizamos la situacin veremos que el problema no se encuentra ni en los registros de los derechos otorgados ni en la determinacin de la prelacin de derechos, sino principalmente en la coordinacin entre los distintos sectores. Parece que tal coordinacin no se est produciendo o, si se realiza, no se le est otorgando la debida importancia. En este caso sera necesario proponer algn mecanismo que pueda reemplazar la coordinacin o hacerla mas fcil y fluida. Una posibilidad podra ser la existencia de un verdadero catastro integral que recoja toda la informacin de los distintos registros de derechos sobre recursos naturales y que se encuentre administrado por una sola entidad, evitando o facilitando, segn sea el caso, las coordinaciones entre los distintos sectores, las cuales como ya hemos visto, hasta la fecha han resultado ser ineficaces. Slo faltara determinar qu entidad sera la ms adecuada para administrar este catastro integral; una opcin podra ser el Ministerio del Ambiente ya que cuenta con el conocimiento y manejo en el tema de otorgamiento de derechos sobre recursos naturales, pudiendo con su accionar prevenir la mayora de conflictos. Por otro lado, es importante precisar que este catastro integral no solo debera contener la informacin de los derechos sobre los recursos
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Conflictos Socioambientales

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AO I NMERO 1

Antonio Pea Jumpa

Miguel ngel Soto Palacios

Alicia Abanto Cabanillas

Boris Quezada Mrquez

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

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Levy del guila M.

Ismael Muoz Portugal

Lorenzo de la Puente Brunke

Vito Verna Coronado

Juan Luis Dammert Bello

Renzo Castagnino Absolo

La OIT y los grandes

La OIT y los Grandes Proyectos Inversin en los Andes y la Amazonia

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La OIT y los Grandes Proyectos Inversin en los Andes y la Amazonia

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