Jos Miguel Insulza

Secretario de Seguridad Multidimensional Adam Blackwell Secretario Ejecutivo de la CICAD Paul Simons

Secretario General

Editores Alvaro Briones Francisco Cumsille Adriana Henao Bryce Pardo Diseo Grfico Alejandro Ahumada All rights reserved Todos los derechos reservados

OAS Cataloging-in-Publication Data Insulza, Jos Miguel. El problema de las drogas en las Amricas. p. ; cm. (OEA documentos oficiales) ISBN 978-0-8270-5988-7 1. Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffic--America. 4. Drug addiction--America. I. Organization of American States. Secretary General. OEA/Ser.D/XXV.4

El problema de las drogas en las amricas

Organizacin de los Estados Americanos Secretara General

INTRODUCCIN
En los ltimos dos aos el debate hemisfrico sobre las polticas de drogas se ha hecho mucho ms activo e intenso. Parece haber una actitud ms abierta a entablar un dilogo acerca de las actuales polticas y, en algunos sectores, una disposicin a experimentar enfoques no tradicionales hacia el tema. Los intensos niveles de violencia asociados al narcotrfico especialmente en pases afectados por la produccin, trnsito y trfico de drogas ilegales han sido el factor principal de alarma que ha llevado a las autoridades del ms alto nivel a involucrarse de manera ms activa en este debate. Otros factores determinantes de esta nueva actitud han sido los cambios en los patrones de consumo de drogas en el Hemisferio, la mayor prevalencia de este consumo, la violencia que afecta a los grupos ms vulnerables de la sociedad y la demanda creciente de servicios de salud para el tratamiento de las adicciones. Lderes hemisfricos, ex Jefes de Estado, acadmicos y representantes de la sociedad civil, preocupados por el impacto de la violencia relacionada con las drogas y el continuo flujo de drogas en la regin, han promovido la adopcin de polticas orientadas a reducir la importancia de la justicia penal en el control de stas. Informes emanados de grupos de alto nivel como la Comisin Global sobre Polticas de Drogas, al enfatizar la necesidad de reducir los daos a la salud, la seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad, favorecen la ptica de tratar el consumo de drogas como una cuestin de salud pblica, de reducir el consumo con campaas de prevencin basadas en la evidencia y de alentar la experimentacin con modelos de regulacin legal de ciertas drogas, entre otras recomendaciones. Sin embargo, al mismo tiempo se escuchan otras voces que plantean que es prematuro dar por fracasados los enfoques actuales sobre el tema. Sin dejar de reconocer que ha habido deficiencias en su aplicacin, estos planteamientos sostienen que los pases estn comenzando a implementar a nivel nacional polticas consistentes con la Estrategia Hemisfrica de Drogas y su Plan de Accin 2011 2015, adoptados en 2011 por los Estados miembros de la Comisin Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD) de la Organizacin de los Estados Americanos. Esta Estrategia plantea un enfoque integrado y balanceado para la elaboracin de polticas de drogas, que enfatiza la reduccin de la oferta y la demanda poniendo atencin especial a medidas de control y cooperacin internacional de manera consistente con las Convenciones de las Naciones Unidas sobre la materia. Existen puntos de consenso entre ambos tipos de planteamientos: los dos coinciden en reconocer que la dependencia de drogas es una enfermedad crnica (o recurrente) que requiere la respuesta de un tratamiento de salud pblica; coinciden, igualmente, en la necesidad de promover el control de drogas sobre la base de evidencia e incorporando los temas de gnero y la participacin de la sociedad civil en la definicin de las polticas. De igual manera ambos se concenEl Problema de las Drogas en las Amricas | Organizacin de los Estados Americanos 5

tran en la dimensin humana del problema al no caracterizar al consumidor de drogas como objeto del sistema de justicia penal exclusivamente y al promover alternativas al encarcelamiento de personas dependientes de drogas que hayan cometido delitos. En la medida que avanza el debate es posible advertir, empero, que no obstante el inters internacional que suscita el problema y de todos los recursos que se han destinado a su anlisis, es poco lo que sabemos acerca de lo que funciona bien y cmo utilizar buenas prcticas que no slo son conocidas sino que estn disponibles para uso o rplica. Contamos con muchos buenos ejemplos de ello. Se trata de iniciativas que permiten enriquecer el dilogo y que pueden inspirar a cada pas a entender cmo se pueden enfrentar con xito los diferentes desafos de las drogas de acuerdo a su propio contexto y sus caractersticas econmicas, polticas y sociales. Se puede citar, por ejemplo, la recuperacin de la presencia de Estado en reas rurales y corredores de drogas en Colombia; los casos de la polica con orientacin comunitaria en Nicaragua y Brasil; el desarrollo alternativo como en el caso del Modelo San Martn en el Per; la despenalizacin de la tenencia para consumo personal en muchos pases (que no ha incrementado el consumo y ha reducido la carga sobre los consumidores y el sistema judicial); las innovaciones en la jurisdiccin penal y la prevencin de sobredosis en Estados Unidos; el intercambio de agujas y otros programas de reduccin de daos para evitar el uso inseguro y la transmisin del VIH en Canad; el control social para contener el cultivo de la coca en Bolivia; el desarrollo de Normas Internacionales para la Prevencin del Consumo de Drogas por parte de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; y la construccin de instituciones fuertes para promover la salud en Chile y Costa Rica. Adicionalmente, hemos logrado un mejor entendimiento de muchos factores relacionados con la iniciacin y consumo continuo de drogas, as como un mayor conocimiento cientfico sobre los factores de riesgo que contribuyen a explicar por qu una minora de usuarios eventualmente desarrolla un consumo problemtico. Tambin entendemos mejor el contexto y las normas sociales en las que es ms probable que la dependencia se desarrolle y genere daos a las personas y en la comunidad en general. Sabemos, adems, que los patrones de consumo se estn modificando. Por ejemplo, el consumo de la cocana est incrementndose en el Cono Sur y disminuyendo en los Estados Unidos, en donde el consumo de cannabis est aumentando y el uso indebido de las drogas farmacuticas legales se ha convertido en la preocupacin principal. Sobre Estados Unidos se puede agregar que si bien el consumo de cannabis permanece ilegal en la mayor parte de este pas, se percibe un cambio en la opinin pblica, que se tradujo en el voto de 2012 para legalizar esta sustancia en dos estados y que se expresa tambin en que la mayora de los ciudadanos apoya su legalizacin y regulacin. No ocurre lo mismo con la opinin pblica de la mayora de los otros pases del hemisferio. La creciente preocupacin sobre el tema de los medios de comunicacin en muchos pases, incluyendo los medios sociales, da cuenta de un mundo mucho ms consciente de la violencia y del sufrimiento relacionado con el problema de las drogas. Existe un mayor conocimiento de los costos humanos y sociales no solo del consumo sino tambin de la produccin y del trnsito de sustancias controladas. El mundo es consciente, adems, de la enorme estructura econmica ilcita promovida por las ganancias del negocio ilegal de las drogas. Un negocio y unas ganancias que distorsionan las economas, enriquecen y empoderan al crimen organizado y generan corrupcin en el sector pblico.
6 El Problema de las Drogas en las Amricas | Introduccin

Parte de esa preocupacin se vuelca tambin sobre los costos econmicos y sociales de las leyes y polticas promulgadas para controlar las drogas. Se seala que las inversiones destinadas a expandir las capacidades policiales, judiciales y penales desarrolladas a ese efecto pueden ir en detrimento de las inversiones en salud, educacin y otros bienes sociales. Este ltimo tipo de reclamos cobra mayor vigor cuando se constata que las formas en que el problema de las drogas afecta a nuestros pases es diversa y por lo tanto son tambin diversas las formas de reaccionar a l y los efectos que esas reaccin puedan tener. A nivel interno, algunos pases afrontan tendencias relativamente altas de consumo de drogas ilcitas y sus consecuentes problemas relacionados con aspectos como la salud pblica y la criminalidad. Otros pases no son consumidores principales de sustancias controladas, pero tienen tasas mayores de violencia que se relacionan en parte con la accin de las fuerzas del orden en contra de la produccin, el trfico y el trnsito de drogas ilegales y sus efectos en materia de violencia criminal. Mientras que algunos pases tienen mayores recursos y mayor fortaleza institucional para enfrentar mejor los daos relacionados con el mercado ilegal y con el consumo de drogas, as como para asumir los costos que se derivan de su control, otros pases enfrentan mayores dificultades al lidiar con estos problemas. Por eso, las polticas que pueden ser tiles para algunos pases (como reducir los recursos destinados al control del trnsito, por ejemplo) pueden ser percibidas por otros pases como extremadamente dainas, lo que hara muy difcil la cooperacin internacional. No hay duda, entonces, que en las discusiones del futuro sobre polticas de drogas podemos seguir encontrando no slo acuerdos, sino tambin importantes desacuerdos. Se pueden destacar, no obstante, importantes progresos. Existe una mejor comprensin de la dependencia de las drogas, que se enfrenta ahora como un problema de salud pblica. El consumo de cocana se ha reducido en mercados que han sido histricamente significativos. Se ha logrado desmantelar enormes organizaciones de trfico de drogas y sus lderes han sido procesados y condenados. Los pases han establecido unidades de inteligencia financiera para combatir el lavado de activos. Han mejorado los mecanismos de cooperacin internacional. Ms de la mitad de los pases del Hemisferio tienen estrategias nacionales vigentes para el control de las drogas. Los programas de prevencin a nivel de escuela primaria y secundaria se han incrementado. Los pases han expandido su habilidad de llevar a cabo encuestas nacionales peridicas sobre la prevalencia de las drogas. Se han reforzado, por ltimo, el Estado de derecho y las reformas judiciales en varios pases. La otra cara de la moneda es que la financiacin para programas de control de drogas sigue siendo dbil, especialmente en lo que concierne a la prevencin y el tratamiento. Aunque las incautaciones han aumentado, el flujo general de drogas sigue estable y robusto. Los programas de desarrollo alternativo han logrado algunos xitos locales que no han sido extendidos a nivel nacional. Conscientes de todas estas realidades y de los desafos que ellas plantean, las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas decidieron dar un paso adelante en la bsqueda de caminos para desentraar sus complejidades y avanzar en frmulas que den lugar a una mayor efectividad en su manejo. Para cumplir con tal propsito se confiri un mandato explcito a la Organizacin de los Estados Americanos.

El Problema de las Drogas en las Amricas

Organizacin de los Estados Americanos

os mandatarios del hemisferio iniciamos una valiosa discusin sobre el problema mundial de las drogas. Coincidimos en la necesidad de analizar los resultados de la actual poltica en las Amricas y de explorar nuevos enfoques para fortalecer esta lucha y para ser ms efectivos. Le hemos dado un mandato a la OEA para tal fin.
Declaracin del Presidente de la Repblica de Colombia, Juan Manuel Santos Caldern, tras la clausura de la VI Cumbre de las Amricas Cartagena de Indias, 15 de abril de 2012

El propsito de este Informe Sobre el Problema de las Drogas en las Amricas es dar cumplimiento a ese acuerdo y satisfacer ese mandato. Nos proponemos con l asistir a las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas en la definicin de un marco de referencia para el tratamiento de este problema en sus pases, as como para futuras polticas y acciones multilaterales. Para cumplir esta tarea de la manera ms amplia y til posible, decidimos adoptar dos enfoques, a la vez distintos y complementarios. Por una parte, realizar un amplio estudio tcnico del consumo, produccin, trnsito, comercio y dimensin del negocio de las drogas en el Hemisferio, examinando al mismo tiempo las polticas pblicas adoptadas para enfrentar los problemas, de salud pblica, ilegalidad y violencia que suscitan, as como su impacto social y poltico en nuestras sociedades. Hemos denominado a ese aspecto del Informe, Informe Analtico. Como un complemento necesario de ste decidimos desarrollar tambin un Informe de Escenarios en el que, a diferencia de aquel, no se muestra la realidad que es sino la que podra ser. Lo elaboramos sobre la base de las opiniones y visiones de futuro de acadmicos, lderes polticos, lderes sociales y expertos de todo el continente, que representan todas las vertientes del problema y que contribuyeron con entusiasmo a este esfuerzo. El Informe Analtico que se presenta en este volumen es una sntesis de todos los estudios que tambin son publicados como anexos - realizados por grupos de profesionales de alta competencia que se abocaron a esa tarea durante la segunda mitad de 2012. Se presenta dividido en 10 Captulos que inician con una definicin del tema que nos preocupa y una explicacin de cmo abordaremos su anlisis. Comenzamos ese anlisis, en el Captulo 2, por el examen de las razones que llevaron a la sociedad a preocuparse por el consumo de ciertas sustancias y a decidir controlarlas, esto es a los efectos de las drogas sobre la salud humana. Conscientes de que esa decisin, si bien necesaria, dio lugar a la actividad econmica ilcita destinada a abastecer la demanda de productos prohibidos, dedicamos los captulos 3,4,5 y 6 al examen detenido de las formas como, en nuestro continente, tiene lugar el cultivo, la produccin, la distribucin (o trnsito) y la venta final de sustancias controladas. En el contexto de ese examen nos detenemos en la revisin del volumen y las distintas formas que adopta la actividad as como su impacto ambiental y la reaccin del Estado, sus consecuencias y limitaciones. El captulo 7 est dedicado al estudio del consumo de las diferentes drogas que son usadas en nuestros pases, analizando en particular las razones que llevan a los seres humanos a consumirlas, a las formas de tratamiento y prevencin posibles y practicadas en la actualidad y a sus efectos sobre la exclusin social y el ejercicio de los derechos humanos, adems de la reaccin de nuestros Esta8 El Problema de las Drogas en las Amricas | Introduccin

dos, sus consecuencias y limitaciones. En el Captulo 8 se exponen con detalle las diferentes formas de violencia criminal asociadas a las diferentes etapas de la cadena de valor de la economa ilegal de drogas, incluida aquella que se presenta en la fase de consumo de esas sustancias. En particular nos detenemos en la consideracin de las posibles razones que explican por qu esa violencia se hace presente con mayor intensidad y virulencia en algunos pases y no en otros, as como en la necesaria comparacin entre la letalidad del consumo de drogas y la letalidad de la accin criminal. El Captulo 9, a su vez, est dedicado al examen de las alternativas legales y regulatorias frente al problema, en particular sus orgenes y caractersticas, las tendencias actuales a la despenalizacin, reduccin de sanciones y legalizacin, los posibles costos y beneficios de estas distintas alternativas as como a la revisin de otras alternativas distintas a la accin en el plano jurdico. Finalmente en el Captulo 10 ofrecemos nuestra propia contribucin al dilogo que se inicia con la presentacin de este Informe, exponiendo los criterios que nos llevan a concluir que el problema de las drogas en las Amricas es un tema hemisferico que se expresa en un proceso nico el cual, sin embargo, admite tratamientos distintos en cada una de sus fases y en los pases en los cuales ellas tienen lugar. Concluimos igualmente que no existe una relacin indisoluble entre el problema de las drogas y la situacin de inseguridad en que viven muchos ciudadanos de las Amricas, aunque esta es diferente para cada pas o grupo de pases y que la inseguridad afecta ms a aquellas sociedades en las cuales el Estado no esta en condiciones de entregar respuestas eficaces. Enfatizamos, igualmente, la necesidad de enfrentar el consumo de drogas con un enfoque de salud pblica. Finalmente concluimos tambin que el problema de las drogas debe ser abordado de manera diferenciada y flexible entre nuestros pases, en funcin de la forma cmo ste los afecta en particular. Abordar la complejidad del problema de las drogas requiere consultar muchos puntos de vista distintos y permitir que las ideas fluyan en el ambiente ms abierto posible. A ese propsito obedece la segunta parte de nuestro informe, que hemos llamado Informe de Escenarios. Para construir el Informe de Escenarios reunimos, junto a nuestros asociados de Reos Partners y Centro de Liderazgo y Gestin, un grupo de numerosos especialistas y personas vinculadas vitalmente al tema - intelectuales, autoridades, espacialistas en salud pblica, lderes sociales y comunitarios - que interactuaron para imaginar el posible desarrollo futuro del Problema. Como somos conscientes tambin de que no existe un solo futuro, sino que muchos futuros que se construyen sobre la base de nuestras decisiones del presente, ofrecemos cuatro posibilidades sobre lo que podra llegar a ser en el futuro el problema de las drogas en las Amricas. Ninguna de ellas representa lo que ser ni lo que queremos que sea, pero todas ellas podran llegar a ser de ocurrir algunos hechos y de adoptarse determinadas decisiones polticas. Conocer esas posibilidades, analizar sus causas y efectos, sacar conclusiones respecto de ellas, es una tarea que juzgamos no solamente til sino que necesaria para nuestra reflexin individual y colectiva sobre el Problema. Tres de los cuatro escenarios expuestos Juntos, Caminos y Resiliencia- describen distintas alternativas de futuro segn se ponga el acento en el fortalecimiento institucional, la experimentacin con modificaciones legales o la capacidad de reaccin ante el problema desde la comunidad. El cuarto, Ruptura, nos advierte sobre lo que podra ocurrir si no somos capaces en el corto plazo de arribar a una visin compartida que nos permita sumar nuestros esfuerzos para enfrentar el problema, respetando al mismo tiempo nuestra diversidad frente a l.
El Problema de las Drogas en las Amricas | Organizacin de los Estados Americanos 9

De cada uno de estos escenarios surge una gran variedad de oportunidades y desafos colectivos y multilaterales que deben ser los factores sobresalientes del debate posterior. En las drogas, como en cualquier otro problema social complejo, existe una amplia gama de motivaciones y convicciones que influyen mucho en el tejido social. Por ende, los escenarios son un buen punto de partida para que nuestros lderes, y nuestros pueblos en ltima instancia, definan rumbos colectivos y sostenibles en medio de la diversidad. Tanto el Informe Analtico como el Informe de Escenarios que componen este Informe Sobre el problema de las Drogas en las Amricas son el resultado del esfuerzo colectivo de un gran nmero de especialistas, lderes sociales, acadmicos, polticos, empresarios y servidores pblicos de todos los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos, as como de la inestimable colaboracin del personal de la Secretara General de nuestra Organizacin. A todos ellos va mi reconocimiento y mi agradecimiento por el generoso despliegue de sus capacidades empleado en llevar a buen fin este esfuerzo colectivo. De esta forma hemos respondido al mandato explcito que la Sexta Cumbre de las Amricas nos confiriera. Al otorgarnos el privilegio de elaborar este Informe, las Jefas y Jefes de Estado de nuestro continente nos asignaron una alta responsabilidad pero a la vez nos definieron lmites muy precisos para responder a ella. Por ello en este Informe exponemos hechos que sirvan a la toma de decisiones, pero no imponemos soluciones. Ello les corresponde a nuestros lderes, quienes podrn contar en el debate futuro con una base firme para sus deliberaciones. Este Informe no es, por lo tanto, una conclusin, sino slo el inicio de un debate largamente esperado.

Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos

Jos Miguel Insulza

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El Problema de las Drogas en las Amricas

Introduccin

Informe Analtico

Indice

1. El punto de partida: qu es el problema de las drogas y cmo ser analizado 2. La droga en la salud humana 3. El cultivo drogas 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. de drogas o de insumos para la produccin de Cultivo de coca Cultivo de amapola Cultivo de cannabis Impacto ambiental La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

17 21 29 29 31 32 33 35 39 39 40 40 41 42 42 42 43

4. Produccin de drogas 4.1. Produccin de cocana 4.2. Produccin de herona 4.3. Produccin de drogas sintticas y sustancias emergentes 4.4. Produccin de nuevas sustancias psicoactivas 4.5. Produccin de frmacos 4.6. Produccin de precursores qumicos 4.7. Impacto ambiental 4.8. Produccin de drogas y violencia 5. Distribucin o trnsito de drogas e insumos para producir drogas 5.1. Flujos de cocana 5.2. Flujos de marihuana 5.3. Flujos de drogas sintticas 5.4. Impacto ambiental 5.5. La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias 6. La venta de drogas 6.1. El tamao del mercado y quienes se benefician de l 6.2. A donde va el dinero: corrupcin lavado de activos y gobernabilidad democrtica 6.3. La venta de cocana 6.4. La venta de herona 6.5. La venta de marihuana 6.6. Venta de estimulantes tipo anfetamina 6.7. La venta de nuevas sustancias psicoactivas 6.8. La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

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7. El consumo de drogas 7.1. Por qu los seres humanos consumen drogas 7.2. Qu drogas se consumen en las Amricas y en qu volumen 7.3 Tratamiento y prevencin 7.4 La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias 7.5 Derechos humanos y exclusin social 8. Drogas, delito y violencia 8.1. Trnsito de drogas y violencia: La presencia principal del delito organizado transnacional 8.2. La violencia asociada al cultivo, la produccin y la venta de drogas 8.3. Consumo de drogas y violencia 8.4. Por qu el problema de las drogas genera diferentes situaciones de violencia entre nuestros pases? 9. Alternativas legales y regulatorias 9.1 Terminologa 9.2 Elaboracin y evaluacin de las polticas de control de drogas 9.3 Tendencias: despenalizacin, reduccin de sanciones, y ms 9.4 Leyes sobre la disponibilidad 9.5 Modelos de disponibilidad legal 9.6 Costos y beneficios de las alternativas legales y regulatorias 9.7 Otras alternativas 10. Contribucin A Un Dilogo Que Se Inicia 10.1 El problema de las drogas es un tema hemisfrico 10.2 El problema de las drogas admite tratamientos distintos en cada una de sus fases y en los paises en los cuales ellas tienen lugar 10.3 No existe una relacin indisoluble entre el problema de las drogas y la situacin de inseguridad en que viven muchos ciudadanos de las amricas, aunque sta es diferente para cada pas o grupo de pases 10.4 La inseguridad afecta ms a aquellas sociedades en las cuales el estado no esta en condiciones de entregar respuestas eficaces 10.5 Es necesario enfrentar el consumo de drogas con un enfoque de salud pblica 10.6 El problema de las drogas debe ser abordado de manera diferenciada y flexible entre nuestros pases, en funcin de la forma cmo ste los afecta en particular Colaboradores

67 67 69 72 75 76 79 79 83 85 85 91 91 93 95 96 97 98 100 105 105 106

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El punto de partida: qu es el problema de las drogas y cmo ser analizado

01

1.

El punto de partida: qu es el problema de las drogas y cmo ser analizado.

Como pocos conceptos en el escenario mundial contemporneo, el Problema de las Drogas se muestra hermtico e indeterminado. La expresin no es mencionada en ninguno de los documentos oficiales de obligada referencia sobre el tema, desde el ya centenario Convenio Internacional del Opio de 1912 hasta la ms reciente Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 1988. Sin embargo, el Problema existe y preocupa. Preocupa a las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno que encargaron el presente Informe, pero tambin al ciudadano comn. Preocupa a la mujer que ve el trfico de drogas practicado en su vecindario como una amenaza inminente para sus hijos y la integridad de su hogar; al juez que debe condenar a un vendedor o, en muchos pases, a un consumidor de drogas; a los voluntarios de una ONG que tratan de apoyar a jvenes drogadictos y al legislador que debe interpretar la diversidad de voluntades de sus representados frente a este problema. Todos viven el problema, pero lo viven de manera distinta. Y lo mismo ocurre con los pases, para los cuales el problema se manifiesta de manera diferente segn sus realidades especficas. Los niveles de desarrollo econmico, las estructuras institucionales, las prioridades polticas, son diferentes entre nuestros pases, como tambin lo son los patrones de consumo de drogas, los temas de salud y los efectos de la actiEl Problema de las Drogas en las Amricas |

vidad del crimen organizado asociados al problema. Lo cierto es que nuestros pases sienten y viven de manera diversa lo que denominamos Problema de las Drogas e incluso en el interior de cada uno de ellos el problema puede llegar a plantearse de manera diversa en el mbito rural y en las reas urbanas. Ocurre de tal modo no slo debido a la diversidad existente entre los pases del Hemisferio, sino porque el problema mismo se compone de diferentes manifestaciones que afectan tambin de manera diferenciada a nuestros pases, al grado de hacer difcil, quiz imposible, capturar en un solo conjunto de recomendaciones polticas la variedad y extensin de desafos que ese problema, en esas diversas manifestaciones, plantea. El punto de partida de este anlisis es, en consecuencia, que no existe un solo problema relacionado con las drogas sino mltiples problemas asociados, a su vez, a la diversidad de caractersticas de nuestros pases pero tambin a la posicin que ellos ocupan en relacin al problema. Para abordar este Informe, por consiguiente, es preciso organizar el conjunto de diferentes aspectos y partes de aquello que en trminos genricos conocemos como Problema de las Drogas, que son vividos y percibidos con diferentes intensidades y con diferentes impactos por los pases de nuestro Hemisferio. Slo la identificacin de las partes que lo componen y de la reOrganizacin de los Estados Americanos 17

lacin que mantienen entre s, nos permitir explicar la totalidad del problema as como sus efectos sobre nuestros pases y sus pueblos y responder a las preguntas cruciales en torno a l. Cules son esas partes que componen el Problema de las Drogas? El consumo de las sustancias consideradas ilcitas por las convenciones internacionales, as como sus consecuencias sobre la salud de los seres humanos que las consumen, son parte principal de ese problema, pero no su nico componente. La experiencia histrica es prdiga en ejemplos que muestran que en la medida que existan bienes y servicios demandados por la sociedad que permanecen prohibidos, existirn los incentivos para que prospere la actividad econmica destinada a abastecerlos. Esa actividad econmica, al estar asociada a una prohibicin, automticamente califica como ilegal y su prctica, de manera igualmente automtica, como delito y en casi todas sus etapas como delito organizado. Y puesto que esta economa ilegal genera mercados igualmente ilegales, tales mercados no estn sujetos a regulaciones o normas impuestos socialmente ni estn abiertos a procesos regulares de competencia. En consecuencia, las normas y procesos regulatorios que rigen la produccin y el trfico, son los que imponen los propios delincuentes; y la nica competencia que puede existir para que el negocio prospere y se expanda es la violencia. Ese conjunto de actividades ilcitas destinadas a permitir el acceso a las sustancias prohibidas son tambin parte del Problema de las Drogas. Para efectos de este Informe, en consecuencia, consideraremos Problema de las Drogas al conjunto de actividades asociadas a la elaboracin, comercializacin y consumo de sustancias declaradas prohibidas por las convenciones internacionales relativas al tema de las drogas o estupefacientes. En el curso del examen de cada una de las partes de ese proceso examinaremos tambin su organizacin econ18 El Problema de las Drogas en las Amricas

mica. El proceso en su conjunto constituye una actividad econmica (una cadena de valor) lo que hace necesario identificar la utilidad que genera, a quines beneficia y en qu medida, en cada parte de la cadena. De igual manera se examinar la actividad criminal que protege las distintas etapas del proceso, los daos que produce y las respuestas del Estado frente a ella. Se expondrn, asimismo, los efectos que las distintas partes del Problema de las Drogas tienen sobre el medio ambiente. Finalmente se examinar, con relacin a cada una de estas partes del problema, las capacidades de reaccin del Estado, sus limitaciones y las formas que ellas asumen. Especficamente se analizar: a) El cultivo, en el caso que se trate de sustancias de origen vegetal o que productos de ese origen sirvan de materia prima para la produccin de la sustancia ilcita. b) La produccin, no slo de las drogas consideradas como producto final, sino tambin de aquellos bienes que son necesarios para producirlas y cuya produccin est prohibida. c) La distribucin o trnsito de las sustancias y de los insumos necesarios para producirlas. d) La violencia que ejerce el crimen organizado que, aunque acompaa todo el proceso, se manifiesta principalmente en la fase del trfico y la convierte en aquella en que se genera la mayor violencia y el mayor nmero de vctimas. e) La comercializacin (o venta) de las sustancias a sus consumidores finales, momento en que se genera la mayor ganancia. f) El consumo. En particular por qu se consumen drogas, cuntas personas las consumen en nuestro continente, qu drogas consumen y cules son los daos que ellas producen.

1. El punto de Partida: Qu es el Problema de las Drogas y cmo ser analizado

LA DROGA EN LA SALUD HUMANA

02

2.

LA DROGA EN LA SALUD HUMANA

Se ha sealado antes que las consecuencias del consumo de drogas sobre la salud de los seres humanos son una parte principal del Problema de Drogas. Son esas consecuencias las que han llevado a la sociedad a controlar tal consumo, una decisin que, como tambin se ha sealado, ha generado una economa ilegal con enormes secuelas en materia de violencia y delito. El esfuerzo que la sociedad hace por evitar los daos que el consumo de drogas provoca sobre la salud de los seres humanos se encuentra, en consecuencia, en la base del Problema de Drogas y, por consiguiente, es lgico que este Informe comience por el examen de ese dao. Las diferentes drogas impactan y modifican mltiples sistemas y rganos, especialmente el cerebro, con consecuencias an ms severas entre los jvenes. La investigacin desarrollada en las ltimas dcadas en el campo de las neurociencias ha aportado evidencia que permite sustentar una relacin ntima entre las estructuras cerebrales y las conductas asociadas con el consumo de drogas. Esta relacin se agrega a la predisposicin, a los efectos a corto y largo plazo que puede causar el consumo de sustancias y la importante participacin de los factores medioambientalesl1.
1 Volkow ND, Li TK. Drug addiction: the neurobiology of behaviour gone awry. Nat Rev Neurosci 2004;12:963-70. Goldstein RZ, Volkow ND. Dysfunction of the prefrontal cortex in addiction: neuroimaging findings and clinical implications. Nat Rev Neurosc2011;12(11):652-69. Volkow ND, El Problema de las Drogas en las Amricas |

Los factores que llevan a una persona a comenzar a consumir drogas y las razones por las cuales desarrolla el trastorno de dependencia, involucran una poderosa interaccin entre el cerebro y una serie de determinantes biolgicos, psicolgicos y sociales del entorno del individuo. La dependencia se caracteriza por el uso compulsivo de drogas a pesar de las consecuencias negativas asociadas con su empleo. Este comportamiento fue tradicionalmente considerado como una mala decisin que el sujeto adicto toma en forma voluntaria. Sin embargo gracias al avance en el conocimiento de la neurobiologa de las adicciones ahora se sabe que el consumo repetido de drogas se sigue de cambios persistentes en el funcionamiento del sistema nervioso central2. Las drogas, legales o ilegales, pueden producir dependencia. En ese proceso, un mecanismo clave es que aumentan la concentracin del neurotransmisor llamado dopamina, en una zona especfica del cerebro: el ncleo accumbens, que es probablemente el centro del placer ms importante. El cerebro cuenta tambin con reas y circuitos vinculados con la capacidad de evaluar los riesgos de una situacin e inhibir conductas potencialmente perjudiciales. Los estudios con imgenes cerebrales muestran que los sujetos con depenFowler JS, Gene-Jack W. The addicted human brain: insights from imaging studies. J Clin Invest2003;111(10):144451. 2 Volkow ND, Li TK. Drug addiction: the neurobiology of behaviour gone awry. Ed. Cit. Organizacin de los Estados Americanos 21

dencia a sustancias psicoactivas presentan una disfuncin en aquellas regiones del cerebro que son crticas para la toma de decisiones, el aprendizaje, la memoria y el control de la conducta.3

Fuente: NIDA/NIH - Las drogas, el cerebro y el comportamiento: La ciencia de la adiccin.

No existe un factor que determine, por s solo, que una persona desarrolle dependencia a las drogas. Sin embargo la ciencia ha identificado una variedad de factores de riesgo que contribuyen al desarrollo de la adiccin. Uno de los ms importantes es la edad del primer consumo. Las neurociencias han demostrado que el cerebro de los nios y adolescentes estn an desarrollndose y que el consumo de drogas durante ese periodo puede tener consecuencias significativas en el largo plazo. Existen estructuras del cerebro humano que continan madurando hasta los 25 aos de edad, especialmente aquellas relacionadas con funciones mentales complejas y con la capacidad de controlar los impulsos. Las drogas modifican el equilibrio de la neuroqu3 Volkow ND, Fowler JS, Gene-Jack W. The addicted human brain: insights from imaging studies. J Clin Invest2003;111(10):144451. Goldstein RZ, Volkow ND. Dysfunction of the prefrontal cortex in addiction: neuroimaging findings and clinical implications. Ed. Cit. 22 El Problema de las Drogas en las Amricas

mica cerebral y las seales que conducen los complejos procesos de maduracin de esas estructuras. El consumo durante esta etapa puede traer repercusiones a largo plazo, ya que tambin puede alterar el proceso de seleccin de las conexiones neuronales que en el futuro permitirn el funcionamiento ntegro del cerebro4 y por ello la necesidad de evitar el consumo o, cuando menos, retrasar la edad de inicio. Mientras ms se retrase el inicio en el consumo de cualquier sustancia, despus de que hayan concluido los procesos de desarrollo cerebral comentados, la accin preventiva tendr un mayor impacto. La Cannabis Sativa, o marihuana, tiene como compuesto activo al tetrahidrocannabinol (THC), que afecta la regulacin de las emociones, memoria, atencin, control de la atencin y la per4 Paus T, Keshavan M, Giedd JN. Why do many psychiatric disorders emerge during adolescence? Nat Rev Neurosci2008;9(12):947-57. | 2. La Droga en la Salud Humana

cepcin5. El consumo intenso de marihuana incrementa la probabilidad de que se presenten sntomas psicticos, depresivos y conducta suicida6. La investigacin indica que las alteraciones cognitivas producidas por esta droga podran ser reversibles una vez que la persona deja de consumirla, pero otros estudios demuestran que el consumo intenso durante la adolescencia puede producir cambios persistentes.7 La evidencia cientfica disponible seala que es una droga asociada a una menor mortalidad en comparacin con otras sustancias, pero que no est exenta de daos potenciales y est asociada con riesgos mayores si se consume en la adolescencia. El uso teraputico de esta droga ya es una realidad en lugares de los Estados Unidos y en algunos pases de Europa del Oeste y Central. La evidencia del uso teraputico est en pleno desarrollo y en la actualidad demuestra resultados diversos cuyo estudio es necesario proseguir, utilizando metodologas cientficas adecuadas. La cocana es un potente estimulante con una gran capacidad adictiva. Se extrae de las hojas de la plan5 Piomelli D. The molecular logic of endocannabinoid signaling. Nat Rev Neurosci2003;4(11):873-84. 6 Moore TH, Zammit S, Lingford-Hughes A, Barnes TR, Jones PB, Burke M, Lewis G. Cannabis use and risk of psychotic or affective mental health outcomes: a systematic review. Lancet2007;370(9584):319-28. 7 Se ha reportado que el consumo antes de los 26 aos de edad incrementa la probabilidad de presentar sntomas psicticos entre 1.20 - 7.04 veces, e incluso ms cuando el individuo presenta susceptibilidad gentica. Cf Caspi A, Moffitt TE, Cannon M, McClay J, Murray R, Harrington H, Taylor A. Moderation of the effect of adolescent-onset cannabis use on adult psychosis by a functional polymorphism in the catechol-O-methyltransferase gene: longitudinal evidence of a gene X environment interaction. Biol Psychiatry2005;57(10):Biol Psychiatry. Crean RD, Crane NA, Mason BJ. An evidence based review of acute and long-term effects of cannabis use on executive cognitive function. J Addict Med2011;5(1):1-8. Fontes MA, Bolla KI, Cunha PJ, Almeida PP, Jungerman F, Laranjeira RR, Bressan RA, Lacerda AL. Cannabis use before age 15 and subsequent executive functioning. Br J Psychiatry2011;198(6):442-7. Becker B, Wagner D, Gouzoulis-Mayfrank E, Spuentrup E, Daumann J. The impact of early-onset cannabis use on functional brain correlates of working memory. Prog Neuropsychopharmacol Biol Psychiatry2010;34(6):837-45. El Problema de las Drogas en las Amricas |

ta Erithroxylon coca. El consumo de cocana produce una amplia gama de efectos nocivos en la salud a corto plazo, alteraciones de la transmisin de los estmulos nerviosos, formacin de cogulos en el interior de los vasos sanguneos, trastornos del ritmo y las contracciones cardiacas, infartos en rganos especialmente susceptibles como corazn y cerebro. A largo plazo provoca atrofia cerebral, alteraciones en la memoria, trastornos del sueo y del nimo como la depresin8. La herona es parte del grupo de los opiceos y se obtiene del procesamiento de la amapola. Una de sus formas de consumo es por va intravenosa, por lo que rpidamente llega al cerebro, donde se convierte en morfina y activa receptores celulares especficos. La herona es una sustancia psicoactiva altamente adictiva, que genera una rpida dependencia fsica y psicolgica en los consumidores. Se asocia a su consumo una gran cantidad de muertes por sobredosis y por la transmisin de enfermedades infecciosas9 debido al intercambio de jeringas. El alcohol es el principal factor causal de ms de 60 tipos de enfermedades y lesiones y es responsable de aproximadamente 2,5 millones de muertes en el mundo cada ao10. El consumo de alcohol en grandes cantidades por periodos prolongados de tiempo, representa un grave riesgo para la salud. Su consumo en la adolescencia es especialmente nocivo. La evidencia muestra que las personas que empiezan a beber antes de los 15 aos de edad tienen cuatro veces ms probabilidad de desarrollar dependencia en algn momento de sus vidas. Dado el proceso de desarrollo del cerebro, el consumo de alcohol en la adolescencia, especialmente si se hace en grandes cantidades, puede alterarlo, afectando tanto las estruc8 SOCIDROGALCOHOL. Cocana: Guas Clnicas SOCIDROGALCOHOL basadas en la Evidencia Cientfica. Valencia, Espaa; 2007. NIDA. Cocana: abuso y adiccin. Serie de Reportes de Investigacin. Maryland, E.E.U.U.; 2010. 9 NIDA. Herona: abuso y adiccin. Serie de Reportes de Investigacin. Maryland, E.E.U.U.; 2005 10 WHO, Global Status Report on Alcohol and Health, Ginebra, Suiza, 2011. Organizacin de los Estados Americanos 23

turas como sus funciones. Esto puede ocasionar problemas cognitivos o de aprendizaje, aumentando la propensin a la dependencia. Los inhalables son un rango diverso de sustancias que tienen diferentes efectos psicoactivos y toxicolgicos. Su uso prolongado est relacionado con una diversidad de trastornos neuropsicolgicos, incluidos la prdida de la coordinacin muscular y el deterioro del cerebro. Una herramienta til para el anlisis de las consecuencias para la salud del consumo de drogas es un indicador de la OMS denominado carga global de enfermedad (Global Burden of Disease), que evala el impacto de las enfermedades, lesiones y otros factores de riesgo con base en la mortalidad prematura y das vividos sin salud. De la lista total con 88 condiciones, los trastornos por uso de drogas controladas y alcohol ocupan los lugares 31 y 35 a nivel mundial respectivamente; esto implica que las drogas controladas contribuyen con 0,8% y el alcohol 0,7% de la carga mundial de mortalidad y discapacidad. Si bien todas las regiones de Amrica ocupan lugares por encima de la media mundial de la carga de enfermedad, tanto para drogas controladas como para alcohol, en nuestra regin tampoco ocupan los primeros lugares de carga global de enfermedad comparados con otras afecciones. Destacan Estados Unidos y Canad, con los lugares 11 (en el caso de drogas controladas) y 19 (en el caso de alcohol). En los pases de la regin Sur de Amrica Latina (Chile, Argentina y Uruguay), las drogas controladas y el alcohol ocupan los lugares 18 y 19 y en la zona tropical, los lugares 22 y 17 respectivamente11. El consumo de alcohol y otras drogas son factores de riesgo en el caso
11 Murray C, Vos T, Lozano R, Naghavi M, Flaxman AD, Michaud C, Ezzati M, et.al. Disabilityadjusted life years (DALYs) for 291 diseases and injuries in 21 regions, 19902010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010. Lancet 2010;380(9859):2197 223. 24 El Problema de las Drogas en las Amricas

de 60 enfermedades y lesiones asociadas a accidentes y violencia. En el Hemisferio, el uso de drogas ocupa el lugar 19 entre 43 factores de riesgo analizados, ocupando un lugar anterior a este promedio Canad y Estados Unidos (lugar 10), la regin Andina (11), y las regiones Sur (13) y Tropical de Amrica Latina (13)12. Los opioides son responsables de poco ms de la mitad de las muertes asociadas con drogas controladas (55,4 por ciento). El aumento en la mortalidad asociada con esta causa aument 385 por ciento entre 1990 y 2010, lo que refleja el incremento en su abuso. La contribucin de la cocana a la mortalidad general es marginal (0,6 por ciento) y ha disminuido desde 199013. La mortalidad por cannabis parece ser insignificante y no ha sido reportada de manera independiente.

12 Lim SS, Vos T, Flaxman AD, Danaei G, Shibuya K, Adair-Rohani H, Amann M. A comparative risk assessment of burden of disease and injury attributable to 67 risk factors and risk factor clusters in 21 regions, 1990-2010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010. Lancet 2013;380(9859):2224-60. 13 Lozano R, Naghavi M, Foreman K, Lim S, Shibuya K, Aboyans V, et.al. Op. cit.. | 2. La Droga en la Salud Humana

LAS DROGAS Y EL DESARROLLO

El problema de las drogas afecta todos los pilares del desarrollo: el productivo, el poltico, el social y el ambiental. Ms an si se consideran los impactos que ejercen sobre la sociedad los distintos eslabones del problema (produccin, trfico, venta, consumo), como tambin los costos y efectos asociados al modo en que los Estados enfrentan la situacin. Para entender esa relacin es necesario tener en cuenta que, igual que las drogas, el desarrollo es un proceso complejo en el cual se combinan las dimensiones productiva, social, poltica y ambiental, que en su conjunto generan un crecimiento sostenido en el largo plazo. El gran desafo, por lo mismo, es plantearse alternativas de poltica de Estado para enfrentar este problema a fin de que el mismo tenga los menores efectos negativos sobre la sociedad y el desarrollo. La criminalizacin de amplios sectores de la poblacin puede tener un efecto pernicioso en la naturalizacin del delito y la transgresin a las normas en una proporcin creciente de la sociedad, sumado a la normalizacin de la actividad criminal a medida que se extiende la economa ilegal de las drogas, siendo ambos fenmenos corrosivos para la cohesin social. En primer lugar, porque la cohesin social implica la adhesin de la ciudadana a normas e instituciones consagradas colectivamente por la sociedad, y tanto del lado de las polticas como del lado de la respuesta social, esta adhesin se ve erosionada en relacin al problema de las drogas. Naturalizar la actividad ilegal, como la violacin al Estado de derecho, son dos formas de corroer la adhesin a normas e instituciones. Por otro lado la produccin y el trfico de drogas ilcitas pueden generar lo que se ha dado en llamar cohesin social perversa, a saber, relaciones de lealtad y reciprocidad, y un fuerte sentido de pertenencia y reconocimiento, pero fundados en el crimen y la violencia. La vulnerabilidad a la drogodependencia, si bien radica en importante medida en rasgos individuales, tambin puede verse agravada por la vulnerabilidad social, vale decir, por condiciones estructurales que hacen ms probable el paso del uso no dependiente al uso dependiente, o bien al consumo de drogas con mayores daos asociados, tanto para el consumidor como para terceros. As, se ha visto que variables tales como menor educacin, menor acceso al empleo, mayor vinculacin con situaciones de violencia pueden tornar a las personas ms vulnerables a caer en patrones ms problemticos de consumo de drogas ilcitas. Esto no necesariamente como relacin necesaria e inexorable; pero estas condiciones de exclusin a la vez refuerzan procesos psicolgicos y de subjetivacin, tales como baja autoestima, falta de confianza en las propias capacidades y visin fatalista del futuro, que pueden debilitar la autoregulacin en relacin al consumo de drogas. El estigma o la penalizacin del consumo operan, en tales circunstancias, como agravante, pues no previene el consumo problemtico sino que lo encapsula en la marginalidad y la falta de oportunidades. Sin duda es necesario abordar el Problema de las Drogas en consonancia con polticas que enfrenten las mltiples formas de exclusin social: falta de voz pblica, falta de accesos a servicios, falta de ingresos para satisfacer necesidades bsicas, falta de empleo formal, falta de perspectivas de futuro. Y tambin con polticas de gobernabilidad (transparencia, garanta de la seguridad, presencia del Estado, funcionamiento de la justicia). A problemas estructurales deben plantearse respuestas estructurales. Esto no significa, claro est, que las polticas ante el Problema de la Droga deben perder especificidad y diluirse en polticas de integracin social y gobernabilidad. Significa, por el contrario, que estas lneas de poltica deben dialogar y transversalizarse para provocar las necesarias sinergias. Y sobre todo significa interrogarse hasta qu punto las polticas vigentes hasta ahora, bajo el paradigma de la penalizacin y criminalizacin, reducen ms daos de los que precipitan.

El Problema de las Drogas en las Amricas

Organizacin de los Estados Americanos

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El Cultivo De Drogas O De Insumos Para La Produccin De Drogas

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3.

El Cultivo De Drogas O De Insumos Para La Produccin De Drogas

3.1 Cultivo de coca
La coca se cultiva en los pases andinos, principalmente Colombia, Per y Bolivia. Las estimaciones sobre su cultivo varan segn la fuente. Las principales fuentes son el Gobierno de los Estados Unidos y la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD). Las estimaciones de esta ltima son realizadas sobre la base de imgenes satelitales de la totalidad del pas examinado, lo que implica que cultivos menores a 0.25 hectreas no puedan ser identificados. Las estimaciones de Estados Unidos, a su vez, se basan en imgenes de alta resolucin tomadas en reas seleccionadas al azar en regiones en las que se sabe o se presume que se cultiva coca. Ambos tipos de estimaciones son limitados y slo pueden ofrecer una aproximacin a la realidad, que permanece ignorada en su verdadera dimensin. Se estima que en la regin andina las reas de cultivo han disminuido aproximadamente un 30 por ciento desde 2000, debido a erradicaciones y, en particular, a la reduccin de ms del 50 por ciento de las zonas de cultivo en Colombia, provocadas a su vez por la intervencin del Estado 1.

Grafico 1: Tendencias del Cultivo de Coca en la Regin Andina 1990 - 2011

Fuente: Informe Mundial de Drogas

1 Statistics for Colombia, Per and Bolivia at: http://www.whitehouse.gov/ondcp/targeting-cocana-at-the-source. Total Andean compiled by adding the country data. | Organizacin de los Estados Americanos 29

El Problema de las Drogas en las Amricas

Las zonas donde se cultiva la coca permanecieron relativamente constantes durante el periodo de decrecimiento general de cultivos, aunque se observaron cambios en la densidad y la extensin de los mismos. Como muestran los mapas, en Colombia disminuy la extensin total de reas bajo produccin, mientras que por lo general se increment la densidad de cultivos en las zonas de produccin en Per y Bolivia. En Colombia, el cultivo de la coca por lo general se realiza en reas muy aisladas de las comunidades vecinas -no solo fsicamente sino que tambin econmicamente- debido a que los cultivadores de coca desde un principio buscaron evitar la deteccin de sus actividades ilcitas. Las comunidades que cultivan coca tradicionalmente han tenido un acceso limitado a los servicios de las instituciones del Estado. Adems deben sufrir la presencia de grupos armados que operan al margen de la ley y explotan tanto las tierras como a las personas que all residen. En Per y Bolivia, a diferencia de Colombia, la coca se cultiva con frecuencia en zonas agrcolas cercanas a pueblos rurales y mercados que estn bien conectados con los sistemas econmicos y de transporte del pas. En ambos pases se encuentran cultivos de coca no solo en zonas remotas sino tambin junto a cultivos lcitos, campos de pastura y zonas boscosas. En Per hay grandes cultivos de coca en el valle del Alto Huallaga as como en regiones controladas por la organizacin guerrillera Sendero Luminoso o los restos de ese movimiento. Los cultivadores de coca que han migrado desde las zonas coqueras tradicionales se han establecido en nuevas regiones, expandiendo el cultivo.

Densidad de los Cultivos de Coca en la Regin andina 2004

Densidad de los Cultivos de Coca en la Regin Andina 2010

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El Problema de las Drogas en las Amricas

3. El Cultivo de Drogas o de Insumos para la Produccin de Drogas

Uso tradicional de la hoja de coca: Bolivia y la Convencin de 1961

La hoja de coca es originaria de los pases andinos y es un elemento de algunas culturas indgenas de esa regin. Sin embargo, en forma paralela al uso tradicional, se ha desarrollado el cultivo destinado a la produccin de cocana en varios pases de Sudamrica. La hoja de coca fue introducida en la Lista I (altamente restringida) de sustancias bajo la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas, a fin de limitar la produccin de la coca, su procesamiento y exportacin. El artculo 49, busca la abolicin de la masticacin de la hoja de coca despus de 25 aos a partir de la entrada en vigor del tratado. En 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia propuso una enmienda a la Convencin de 1961 para eliminar los controles del uso tradicional de la hoja de coca. Despus de que 18 Estados Partes presentaran sus rechazos, la enmienda fracas en 2011. El Estado Plurinacional de Bolivia se retir del convenio ese ao y solicit nuevamente su re-adhesin con una reserva en el uso tradicional de la coca. La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), en su informe anual de 2011, expres su preocupacin de que esa medida, aunque tcnicamente est permitida por la Convencin, es contraria al objeto fundamental y al espritu de sta. 1 La JIFE igualmente expres otras inquietudes respecto a la integridad del sistema internacional de fiscalizacin de drogas. Luego de presentarse menos de las 62 necesarias objeciones a la readhesin, El Estado Plurinacional de Bolivia logr reingresar a la Convencin nica con una reserva, conciliando as sus obligaciones internacionales con su Constitucin. Entre los Estados Miembros de la OEA, solo Estados Unidos, Canad y Mxico se opusieron a la propuesta de enmienda o a la re-adhesin del Estado Plurinacional de Bolivia. Si bien el uso tradicional de la hoja de coca es comn en Bolivia y Per, no se han completado estudios para determinar qu cantidad de hojas de coca se necesita para satisfacer la demanda de su uso tradicional. Tanto Bolivia como Per, de acuerdo a su legislacin interna, han designado reas donde est permitido el cultivo legal de la hoja de coca.
1 INCB 2011 Annual Report, p. 37.

3.2 Cultivo de Amapola

La ONUDD estima que en 2010 en Mxico fueron cultivadas alrededor de 14.000 hectreas de amapolas para la produccin de opio (post-erradicacin) y que en Colombia se cultivaron entre 300 y 400 hectreas, aproximadamente la misma cantidad que ambos pases haban cultivado durante los dos aos previos. Esto marca un cambio sustancial con la situacin de una dcada
El Problema de las Drogas en las Amricas |

atrs, cuando Colombia produca virtualmente toda la amapola para la produccin de opio en el hemisferio. La amapola para opio en Mxico es cultivada en las laderas de la Sierra Madre, en los estados de Durango, Chihuahua y Sinaloa, as como ms hacia el sur, en Guerrero y Michoacn. Las parcelas son generalmente pequeas y
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estn situadas en zonas de difcil acceso. Existen antecedentes de cultivos de amapola en Guatemala y que estos se encuentran cerca de la frontera con Mxico, pero no hay estimados confiables sobre la cantidad de tierra cultivada. De acuerdo a clculos de los Estados Unidos, el rendimiento del total de los cultivos de herona en el Hemisferio tiene el potencial de producir 50 toneladas mtricas1 de herona pura2, clculo que excede el consumo estimado de Estados Unidos y Mxico3. Mxico inform que erradic 15.484 hectreas en 2010, Colombia 711 y Ecuador 918, cifras congruentes con las tasas estimadas de produccin. Guatemala inform que erradic 1.490 hectreas de amapola para opio en 20114. Colombia y Ecuador registraron cifras de decomisos anuales rcord, de 1,7 y 0,9 toneladas de herona respectivamente, en 20105. Esto constituye una gran cantidad de interdiccin si se compara con la cantidad de amapola que se cree ha sido cultivada en estos dos pases.

3.3 Cultivo de Cannabis

La marihuana es una preparacin de la planta de cannabis usada como un psicoactivo y por algunos consumidores por sus efectos teraputicos. Es la droga controlada de mayor produccin y consumo en las Amricas. El cannabis est incluido en las Listas I y VI de la Convencin nica sobre Estupefacientes, que prohbe la produccin y posesin de esta sustancia excepto para fines mdicos y cientficos. La planta de cannabis florece en diversos climas y altitudes, desde el nivel del mar hasta 3.000 metros de altura. En trminos prcticos, puede crecer en cualquier zona geogrfica, especialmente debido al aumento del cultivo bajo techo. El rendimiento por planta depende de la calidad del cannabis o de la concentracin del componente psicoactivo THC. El cannabis con una concentracin ms elevada de THC tiene un precio ms alto por unidad, pero tambin produce una cantidad mucho menor por planta; el de inferior calidad puede incluir hojas y pequeos tallos que diluyen la concentracin de THC pero que se puede producir en mayores cantidades. El cannabis de gran potencia, como el Sinsemilla, consiste de plantas hembras secas sin semillas en florescencia, que requiere un cultivo de trabajo intensivo y de tcnicas particulares para su cosecha. Mxico, Estados Unidos, Colombia, Paraguay y Canad son los principales pases productores de cannabis en las Amricas6. Se considera que desde Mxico se suministra alrededor de la mitad del cannabis que se consume en Estados Unidos, aunque existe incertidumbre con respecto al porcentaje. Desde Paraguay se provee gran parte del cannabis en el Cono Sur, en tanto que Jamaica y San Vicente y las Granadinas son una fuente importante del cannabis en el Caribe.

1 US Department of State, International Narcotics and Crime Strategy Report. Available at: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2011/ vol1/156361.htm#Mxico 2 Produccin potencial es la cantidad de herona que podra ser producida si cada planta fuese cultivada y convertida en herona 100% pura. Es un clculo til para hacer comparaciones universales, pero no mide la cantidad real de herona que entra al mercado ilegal en un ao en particular ni la cantidad disponible para los consumidores. La cantidad de amapola cultivable pero no cultivada se desconoce, igual que se desconoce lo que se pierde en la manufactura y en el proceso de transporte, incluyendo el dao provocado por los elementos naturales. 3 El consumo de herona en Estados Unidos, a diferencia de la prevalencia, se desconoce. El ltimo estudio oficial publicado analiz el periodo comprendido entre los aos 1988 y 2000. Sus estimaciones de consumo se basaron en una extrapolacin del gasto en que incurrieron los usuarios para comprar la droga. Este estudio estim que en Estados Unidos el consumo de herona fluctuaba entre 11 y 17 toneladas mtricas por ao, con un promedio anual de 13 toneladas mtricas. Office of National Drug Control Policy, What Americas Users Spend on Illegal Drugs, 19882000. Washington, DC: Executive Office of the President (December 2001). 4 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2012. Page 27, table 9 5 Id. P. 32, map 7. 32 El Problema de las Drogas en las Amricas

6 UNODC (2011). World Drug Report 2011: The Cannabis Market. | 3. El Cultivo de Drogas o de Insumos para la Produccin de Drogas

Debido a las variaciones de rendimiento, que depende de la calidad de la marihuana, es difcil calcular el potencial de la produccin. Estados Unidos ha estado calculando el nivel de cultivo en Mxico desde los aos 80, pero este pas sostiene que la metodologa utilizada no es correcta y que se sobrestima su produccin. La ONUDD est trabajando con Mxico para ayudar al gobierno a calcular mejor la erradicacin del cannabis; entre tanto, se revel que se destruyeron 16.547 hectreas en 20097. Estados Unidos, que computa su erradicacin por nmero de plantas, erradic cerca de 10 millones de plantas de cannabis de cultivo exterior y ms de 400 mil cultivadas bajo techo en 2009. El cultivo de cannabis bajo techo ha cambiado significativamente el carcter del comercio, especialmente en Estados Unidos y Canad. Por medio de Internet se puede encontrar todo tipo de informacin acerca de su cultivo, germinacin y cosecha, as como obtener semillas y equipo especializado necesario para esa tarea. Con frecuencia se utilizan tcnicas agrcolas sofisticadas para aumentar la cosecha, la calidad y la potencia, as como para cruzar con otros tipos con el fin de obtener nuevas caractersticas de sabor o aroma. Actualmente no es posible calcular la cantidad de cannabis que se cultiva bajo techo en todo el mundo8.

consecuencia, son igualmente vlidos para actividades lcitas e ilcitas, sin que pueda establecerse con certeza la importancia relativa de cada una, aunque por sus limitaciones caractersticas es probable que el dao provocado por los cultivos ilcitos sea inferior a aquel provocado por las actividades lcitas. Es posible afirmar, sin embargo, que es tambin probable que el proceso de impacto ambiental se acelere con los cultivos ilcitos pues su produccin, generalmente en zonas geogrficas aisladas de los centros urbanos donde no existen vas de penetracin y la presencia estatal se dificulta, tiende a ampliar la frontera agrcola. Asimismo, el ritmo y los mtodos de produccin, que no incluyen medidas para promover la sostenibilidad de las tierras, contribuyen a exacerbar el impacto ambiental. Ms all de los daos atribuibles a la produccin, los mismos procesos de fiscalizacin de drogas pueden complicar el problema. Algunos estudios han sostenido que la aspersin area del herbicida glifosato causa un impacto negativo en el medio ambiente y la salud humana, lo cual ha sido causa de preocupacin en regiones de Colombia donde se emplea este mtodo de control de cultivos ilcitos. Por otra parte, en respuesta al temor por la erradicacin, los productores ilegales intentan acelerar los ciclos productivos al mximo posible, obteniendo el mayor rendimiento de la tierra al menor plazo. Igualmente tienden a situarse en lugares con abundantes cuerpos de agua que permiten su utilizacin en el procesamiento y eliminacin de los desechos. Por otro lado, la presencia de ros navegables facilita la introduccin de sustancias qumicas mediante contrabando procedente de pases vecinos, as como la salida de grandes volmenes de producto terminado. Los productores de drogas optan por ecosistemas con abundante presencia de biomasa vegetal que dificulta la ubicacin de los cultivos, laboratorios y bodegas para las sustancias qumicas, y que cumplen con las exigencias climticas de las variedades de plantas que se desean cultivar.
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3.4 Impacto ambiental

El cultivo de drogas de origen vegetal se realiza en muchos casos en zonas selvticas de gran valor ecolgico, generando consecuencias inmediatas para el ambiente: la deforestacin, la degradacin de tierras y la contaminacin. Muchas actividades econmicas tradicionales agricultura, minera, ganadera, entre otras- ejercen en conjunto un impacto negativo sobre los ecosistemas, en parte debido a la tendencia a reemplazar bosques por reas de cultivo. Los antecedentes que se entregan a continuacin, en
7 Idem. 8 Ibidem. El Problema de las Drogas en las Amricas |

A pesar de que es muy difcil producir informacin confiable sobre la magnitud de la deforestacin causada por los cultivos ilcitos, algunos estudios sugieren que en Per se han destruido 2,5 millones de hectreas de bosque amaznico para cultivar coca9. En Colombia se calcula que ms de un milln de hectreas de bosque nativo han sido eliminadas como resultado de los cultivos ilcitos y que por cada hectrea de coca, se deforestan cuatro hectreas de selva, casi siempre mediante el mtodo de la tala y la quema. Por su parte, en Estados Unidos particularmente en los condados de Humboldt y Mendocino en California, un territorio mundialmente conocido por sus pinos rojos gigantes, recientemente diferentes medios de comunicacin10, estudios acadmicos11 y entes estatales12 han denunciado la preocupante expansin de la tala imprudente de bosques, el desvo ilegal de los arroyos y el uso de pesticidas y fertilizantes que contaminan los cursos de agua y matan animales silvestres debido a los cultivos de marihuana y su continua expansin. El impacto ambiental no solo afecta a los pases productores de cultivos ilcitos: el despeje por medio de la tala y quema contribuye a generar cambios en el equilibrio de los gases de la atmsfera. La quema de los bosques tropicales emite grandes cantidades de metano, dixido de carbono, monxido de carbono y xidos de nitrgeno, los llamados gases del efecto invernadero. Adems los qumicos o insumos empleados en la produccin de drogas controladas, son resistentes a la biodegradacin y son txicos, pero adems
9 DEVIDA http://www.devida.gob.pe/images/documentos/Impacto_ambiental_del_cultivo_de_ coca.ppt 10 How Industrial Pot Growers Ravage the Land: A Google Earth Tour, Harkinson Josh, Mother Jones, 06/02/13 http://www.motherjones.com/blue-marble/2013/02/ google-earth-tour-marijuana-farms-environment-video 11 Humboldt Institute for Interdisciplinary Marijuana Research 1 Harpst St., Arcata, CA 95521 http://www.humboldt.edu/hiimr/news.html 12 A growing issue: Environmental Impacts of Medical Marijuana in Northern California, California Department of Fish and Game- Northern Region, Draft Briefing, July 2012. 34 El Problema de las Drogas en las Amricas

tienen altos niveles de movilidad: una vez introducidos al medio ambiente pueden viajar grandes distancias a travs de un proceso de ciclos mltiples de evaporacin y condensacin conocido como efecto saltamontes.

3.5 La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

Reduccin de los cultivos ilcitos y desarrollo alternativo
Colombia, Bolivia y Per han implementado programas de erradicacin manual forzosa para controlar los cultivos ilcitos. En Colombia el mtodo principal es la aspersin area, aunque su importancia est disminuyendo. Mxico ha realizado la erradicacin manual de marihuana y amapola para opio como parte de su estrategia de control de drogas durante dcadas; entre 2008 y la primera mitad de 2012, el nmero de hectreas de amapolas erradicadas ascendi a 15.600 por ao. Guatemala tambin erradica cultivos de amapola y marihuana y, como ya se ha sealado, por lo menos 1.490 hectreas de amapolas fueron erradicadas en 2011.13 Per ha estado ejecutando programas de desarrollo alternativo desde 1995, con el objetivo de ofrecer incentivos a los agricultores que les alienten a abandonar el cultivo de la coca14. En Bolivia, los programas de desarrollo alternativo se han llevado a cabo desde mediados de la dcada de los aos 70, con apoyo internacional. Sin embargo, en ninguno de estos casos el valor econmico de los productos de desarrollo alternativo alcanz el de los cultivos ilcitos.
13 Prensa Libre, (Guatemala), Destruyen Cultivos de Amapola y Marihuana por US $318 Millones, May 24, 2012. http://www.prensalibre.com/ san_marcos/Destruyen-cultivos-marihuana-US318millones_0_706129666.html 14 National Strategy for Combating Drugs, 2012-2016, Per. DEVIDA.

3. El Cultivo de Drogas o de Insumos para la Produccin de Drogas

En Colombia, el gobierno ha procurado contrarrestar el aumento de los cultivos de coca mediante la creacin de una base econmica local y regional slida para el trabajo agrcola, agroindustrial y forestal. Adems, Colombia est desarrollando actualmente una poltica sobre tenencia de la tierra para las zonas tradicionales de cultivo de coca con el objeto de ayudar a afianzar el apoyo local para las actividades lcitas como alternativas a la coca15. El desarrollo alternativo ha sido una piedra angular de la respuesta internacional al comercio ilcito de drogas por dcadas. El objetivo es estimular a los cultivadores de drogas a orientarse hacia otros cultivos remunerativos, como el cacao o el caf. Sin embargo la asociacin del desarrollo alternativo con las actividades de la represin, incluidas erradicacin y aspersin area, ha afectado negativamente las actitudes de las comunidades directamente involucradas. Este hecho es relevante porque sin la participacin de estas comunidades no existe posibilidad de desarrollo de programas eficaces de cultivo alternativo. Durante los ltimos aos se han diseado mecanismos innovadores de desarrollo alternativo, como subsidios monetarios condicionados antes utilizados solamente en poltica social16. En Colombia, mediante el Programa de Familias de Guardabosques se realizaron pagos a ms de 122.000 familias, logrando como condicin mantener 222.000 hectreas de bosques previamente daados por cultivos ilcitos. Otro ejemplo relevante se encuentra en Bolivia, donde la racionalizacin o erradicacin de los cultivos de coca se ha constituido en una poltica de Estado, sobre la base del dilogo, la concertacin y el control social. El Estado Plurinacional de Bolivia aplica dos conceptos distintos en su poltica de control de cultivos de hoja de coca: por una
15 Ver Plan de Desarrollo Nacional 20102014. 16 Estos subsidios monetarios condicionados los utilizan los Gobiernos como instrumento de Poltica Social a los pobres en zonas rurales de Colombia y Mxico, pero a nivel general se han usado en un total de 14 pases en toda la regin: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Rep. Dominicana, Paraguay y Per. El Problema de las Drogas en las Amricas |

parte, la racionalizacin de cultivos, que contempla la participacin o acuerdo voluntario de los productores con la estrategia de reduccin de la superficie cultivada, y por otra parte la erradicacin, que se ejecuta en parques nacionales y en reas donde el cultivo de hoja de coca no es permitido. Ambas prcticas son exclusivamente manuales y no se utiliza aspersin qumica .

Impacto de las polticas de reduccin de cultivos y desarrollo alternativo

Si bien las zonas bajo cultivo han fluctuado con el tiempo en cada uno de los principales pases productores, la produccin global en general ha permanecido estable. Los avances en la erradicacin en Colombia han sido compensados, ya que la produccin en Bolivia ha permanecido estable y la del Per ha aumentado. Segn se ha dicho ya, el potencial de produccin de cocana en Colombia ha disminuido significativamente en aos recientes, debido en cierta medida al xito de los esfuerzos del Plan Colombia17. Se cree que la mayor presencia del Estado en reas que no estaban atendidas por el gobierno ha reducido las cosechas de coca18 porque ha llevado a los agricultores a trabajar en parcelas ms pequeas, menos productivas y ms alejadas de las zonas pobladas, lo cual dificulta que puedan atender sus cultivos y adquirir y aplicar fertilizantes e insecticidas. La erradicacin area con herbicidas reduce la productividad del cultivo de la coca al debilitar o matar las plantas en un cultivo activo; ocasionalmente puede destruir todos los cultivos de coca o provocar que los campos sean
17 El Plan Colombia combin estrategia econmica con estrategia fiscal, un proceso de negociacin de paz, estrategia de defensa, reforma judicial, estrategia contra narcticos, alternativas de desarrollo, estrategia de inclusin social y comunitaria, expansin de programas de salud y educacin y colaboracin internacional basada en el principio de responsabilidad compartida. Plan Colombia, Bogot, Imprenta Nacional, Oct. 1999. 18 En Colombia el promedio de produccin por hoja de coca disminuy de 6.300 Kg./Ha./ao en 2005 a 4.200 Kg./Ha./ao en 2011, esto es 33%. Organizacin de los Estados Americanos 35

abandonados inmediatamente. Los herbicidas tienen un impacto ms medible sobre la productividad de la coca porque al repetirse sus aplicaciones se tiende a reducir significativamente las cosechas, aun cuando tienen un impacto ms limitado de reducir el rea de cultivo. La evidencia proveniente de Colombia, Per y Bolivia sugiere que las inversiones en la erradicacin han tenido cierto xito en contraer la produccin de la coca a nivel local. Sin embargo los crticos alegan que la erradicacin por s sola aumenta el precio de los cultivos, estimula la produccin adicional en zonas ms remotas, produce niveles crecientes de inestabilidad y tiene poco impacto sobre el precio y la disponibilidad de las drogas en los mercados de consumo. El desarrollo alternativo, por s mismo, ha ofrecido la asistencia necesaria a poblaciones sin poder econmico pero no ha terminado en forma congruente y duradera con el problema del cultivo de la coca. En Colombia, debido en parte a las restricciones de seguridad necesarias para implantarlo, el desarrollo alternativo ha tenido un impacto relativamente modesto en la limitacin del rea de cultivo de coca. En los casos en que el desarrollo alternativo ha producido resultados, estos han sido slo de alcance local. Si bien algunas comunidades han dejado los cultivos ilegales, esto no ha sido suficiente para tener influencia directa sobre los cultivos y la produccin nacional19 de drogas, por ejemplo el caso del Modelo San Martn en Per20. Hasta la fecha, la produccin y los cultivos ilegales generalmente se han desplazado a otros lugares.

19 UNODD World Drug Report 2012 20 Modelo de Desarrollo Alternativo de la Regin San Martn 36 El Problema de las Drogas en las Amricas | 3. El Cultivo de Drogas o de Insumos para la Produccin de Drogas

Produccin de drogas

04

4 .

PRODUCCIN DE DROGAS
4.1 Produccin de cocana
Colombia, Per y Bolivia son los pases de origen de toda la cocana consumida en el mundo, ya sea como producto final o en alguna etapa de su elaboracin para terminar de ser procesada en otro lugar. Segn fuentes de los Estados Unidos, la produccin mundial total de cocana, que disminuy entre los aos 2000 y 2008, se ha estabilizado en aproximadamente 800 toneladas mtricas por ao. Colombia, el pas que anteriormente produca la mayor cantidad de cocana, disminuy su produccin durante la ltima dcada, al tiempo que Per y Bolivia la aumentaban. Los mtodos de produccin en Colombia han incrementado su eficiencia durante la ltima dcada y en aos recientes ha habido avances similares en Per y Bolivia. Dada la creciente eficacia de los controles sobre precursores qumicos que realizan autoridades nacionales e internacionales, los narcotraficantes colombianos ahora han comenzado a manufacturar sus propios precursores. Tambin se ha observado el reciclaje de combustibles y solventes entre los productores colombianos, lo cual ha reducido el volumen de productos qumicos que se requieren para extraer los alcaloides de las hojas de coca.

Grfico 2 Produccin potencial de cocana (toneladas mtricas)*

* El concepto produccin potencial ya ha sido explicado en la nota 18. La cantidad de coca cultivable pero no cultivada se desconoce, igual que lo perdido durante la produccin o el traslado antes de llegar al mercado. Fuente: ONDCP

El Problema de las Drogas en las Amricas

Organizacin de los Estados Americanos

39

4.2 Produccin de herona

Como ya se ha sealado, an existen significativas brechas de informacin sobre la cantidad del cultivo de amapolas y produccin de herona en los Estados Miembros de la OEA. Sin embargo es posible afirmar que Mxico ha reemplazado a Colombia como la fuente principal de herona en las Amricas. En Mxico se produce herona de muy baja calidad black tar heroin y herona marrn, pero es posible que la actividad se haya expandido para producir herona de mejor calidad en una forma ms concentrada1.

4.3 Produccin de drogas sintticas y sustancias emergentes

Los estimulantes tipo anfetamina (ETA) se encuentran entre las sustancias sintticas de mayor abuso. A diferencia de la cocana y la herona, los ETA pueden ser manufacturados en cualquier lugar, a bajo costo y con facilidad. Desde 1990, ms de 60 pases del mundo han registrado por lo menos alguna produccin ilcita relacionada con los ETA y cada vez ms pases estn detectando su produccin todos los aos2. Estos productos se pueden manufacturar en fbricas industriales de gran escala, en pequeos laboratorios mviles o incluso en la cocina de
1 National Drug Intelligence Center of the US Department of Justice. 2011 National Drug Threat Assessment. August 2011. 27 30. Dado que los cultivos de amapola no mexicana en el Hemisferio son inferiores a 2.500 Ha. en 2010 y el potencial de cultivo de herona blanca en Colombia se estim en 2,1 toneladas mtricas (equivalente puro) en 2009, no se puede dejar de concluir que al menos parte de las 13 toneladas mtricas de herona pura consumidas en Estados Unidos son herona blanca de Mxico. La evaluacin nacional de la amenaza de drogas en Estados Unidos en 20011 establece que: Las investigaciones periodsticas sugieren que los productores de herona en Mxico podran estar utilizando tcnicas colombianas de procesamiento para producir herona blanca en polvo; sin embargo el anlisis no ha confirmado la existencia de esta forma de herona. 2 World Drug Report 2012, Op. cit. 40 El Problema de las Drogas en las Amricas

cualquier casa. Los estimulantes sintticos incluyen la anfetamina, la metanfetamina, la metacatinona y sustancias como el xtasis. La metanfetamina, un estimulante del sistema nervioso central, es la sustancia en este grupo de drogas que ms comnmente se consume. Es de fcil elaboracin mediante el uso de efedrina y pseudoefedrina, dos qumicos que se utilizan como ingredientes en los medicamentos para los resfros y que an estn legalmente disponibles en gran parte del mundo. Como resultado del fortalecimiento de los controles del trfico de los precursores ms comunes utilizados, los productores ilcitos han cambiado sus mtodos y estn reemplazando precursores tradicionales con otros qumicos alternativos o pre-precursores, que no estn bajo el control internacional. La anfetamina y la metanfetamina estn incluidas en la Lista II del Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971 y pueden ser obtenidas con una receta mdica. Las anfetaminas son utilizadas para tratar la narcolepsia (un trastorno del sueo) y el dficit de atencin por hiperactividad. A continuacin se presentan algunas tendencias recientes en el campo de la produccin de estimulantes tipo anfetamina: El aumento de los controles de precursores qumicos en Estados Unidos tuvo como consecuencia el traslado de la manufactura de drogas sintticas a Mxico. Cuando el gobierno mexicano reforz sus controles, ms precursores fueron desviados a Centroamrica, especficamente a Guatemala y Honduras. La elaboracin de los ETA es controlada por las organizaciones de narcotraficantes o por otras redes criminales. En Mxico, por ejemplo, la organizacin de narcotraficantes La Familia Michoacana es considerada como el grupo que
| 4. Produccin de Drogas

domina la elaboracin de las metanfetaminas. Mxico es el nico pas latinoamericano que ha informado sobre decomisos de ETA que representan un porcentaje significativo del total mundial (20% en 2010) y hay seales de un considerable aumento3. La manufactura es un negocio globalizado. La mayor parte de la efedrina que se enva a Mxico procede de China, Repblica Checa, Suiza, Tailandia, India, Bangladesh y Estados Unidos. De acuerdo a la ONUDD, en 2009 Guatemala realiz confiscaciones de metanfetaminas por un total de ms de 10,6 toneladas cbicas, y si bien en 2010 el gobierno report solo 15 kilos confiscados, las autoridades an consideran que Guatemala es un importante punto de trnsito de envos de pseudoefedrina procedentes de la India y Bangladesh en ruta a Mxico. En 2009 aument la oferta de metanfetaminas en las calles de Estados Unidos y era vendida a precios ms bajos debido a que los carteles mexicanos comenzaron a elaborar la droga con precursores menos controlados, tales como el cido fenilactico, que se usa frecuentemente para fragancias y para mejorar el sabor de los alimentos. Han comenzado a aparecer nuevos indicadores de elaboracin y trfico de ETA en algunos pases de Sudamrica, Centroamrica y el Caribe. Entre 2001 y 2006 se descubrieron laboratorios clandestinos de ETA y otras drogas sintticas en Argentina (2003), Suriname (2003), Chile (2002) y Colombia (2001 y 2002), mientras que en 2008 se detectaron laboratorios en Guatemala, Brasil y Argentina. En 2009 se confisc otro laboratorio en Brasil, adems de tres en Guatemala.
3 World Drug Report 2012, Op. cit. El Problema de las Drogas en las Amricas |

4.4 Produccin de nuevas sustancias psicoactivas

Las nuevas sustancias psicoactivas (NSP) son una clase de nuevas drogas narcticas psicotrpicas en su estado puro o en preparacin, que no est controlada por la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes o por el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971. Entre las NSP se incluyen compuestos sintticos tales como los cannabinoides sintticos, catinonas sintticas, piperazinas y las sustancias psicoactivas tradicionales de origen vegetal tales como el qat (Catha edulis), kratom (Mitragyna speciosa) y Salvia divinorum. Algunas de las nuevas sustancias psicoactivas tienen propiedades farmacolgicas y producen efectos similares a las drogas controladas, tales como la cocana, el xtasis y las anfetaminas, por lo tanto, con frecuencia se comercializan como alternativas legales a las drogas controladas. Las NSP se venden como fertilizante para plantas, sales de bao o qumicos de investigacin, en polvo, tabletas, cpsulas o como mezclas para fumar. Las confiscaciones se han realizado en todas partes del mundo, incluidos Australia y Nueva Zelanda, Este y Sudeste Asitico, Cercano y Medio Oriente, frica, Europa, Norteamrica4 y Sudamrica. Si bien muchas de las sustancias psicoactivas estn en el mercado desde hace mucho tiempo, la diversidad de los productos ha aumentado considerablemente, debido a la adaptabilidad y flexibilidad de los productores. La variedad, las formas fsicas cambiantes y las modificaciones constantes de las etiquetas de los envases dificultan su identificacin por parte de las autoridades de control y vigilancia. Muchas veces los laboratorios no tienen la capa4 Se incluye en esta subregin a Estados Unidos, Canad y Mxico. Organizacin de los Estados Americanos 41

cidad analtica, forense y toxicolgica para identificarlas. Adems, existe solo un pequeo nmero de normas de referencia o en algunos casos no existen normas que puedan facilitar el trabajo de identificacin. Con frecuencia, la verdadera composicin de las nuevas sustancias psicoactivas es desconocida para los usuarios, trabajadores de la salud o autoridades de control. La lista de contenidos en el envase no siempre indica los ingredientes activos ni los trminos genricos que son utilizados.

se precisan ciertas sustancias qumicas esenciales y precursores qumicos que se desvan del comercio lcito o se manufacturan clandestinamente. Durante los ltimos aos se ha observado un considerable aumento de la produccin de estimulantes tipo anfetamina, lo que ha provocado una creciente preocupacin por la posibilidad de aumentos en la produccin de los precursores y sustancias qumicas que se utilizan para su elaboracin. Complica los esfuerzos para controlar los precursores qumicos el hecho que los traficantes estn produciendo precursores controlados y qumicos esenciales sobre la base de qumicos no controlados. Por ejemplo: El permanganato de potasio, un qumico importante en el procesamiento de la cocana, puede ser elaborado con dixido de manganato y manganato de potasio. Soluciones de amohna que se utilizan en la extraccin de la pasta de cocana, se producen utilizando urea. El cido clorhdrico, empleado para convertir la base de cocana en cocana hidroclorhdrica, se produce usando cido sulfrico y sal de mesa.

4.5 Produccin de frmacos

Los frmacos generalmente son recetados o administrados por profesionales de la salud para el tratamiento de muchas patologas, pero sus propiedades psicoactivas los hacen muy atractivos para su desvo y uso no mdico. Por uso no mdico se entiende su uso luego de ser obtenidos sin una consulta mdica previa o una receta o cuando no se los utiliza de la forma y con la dosis recetada. En Estados Unidos y algunos pases latinoamericanos, el uso de frmacos para uso no mdico es ms prevalente que cualquier otra droga controlada, excepto la marihuana. La produccin lcita mundial de muchos opioides, incluidos morfina, codena, tebana, hidrocodona, oxicodona y metadona, ha aumentado notablemente durante las ltimas dos dcadas, lo que permite suponer su desviacin para uso no mdico. Por ejemplo, la elaboracin global de oxicodona, un opioide comnmente mal utilizado que se vende como OxyContin en los Estados Unidos, aument de 2 toneladas en 1990 a ms de 135 toneladas en 2009, ms de dos tercios de las cuales se manufactura en Estados Unidos.

4.7 Impacto ambiental

La produccin de metanfetaminas provoca impacto ambiental en los principales pases productores, incluyendo los Estados Unidos, Mxico y cada vez ms Centroamrica. Segn la Administracin de Control de Drogas (DEA) de Estados Unidos, se utilizan aproximadamente 12 productos qumicos peligrosos en la fabricacin de esta droga, estos incluyen el cido sulfrico, ter, tolueno, acetona y amonaco anhidro. Como resultado, la produccin de un kilo de metanfetamina puede producir cinco o seis kilos de residuos txicos, que a veces se vierten directamente al drenaje, contaminando el agua de uso domstico y los sistemas agrcolas de
| 4. Produccin de Drogas

4.6 Produccin de precursores qumicos

Para elaborar drogas controladas
42 El Problema de las Drogas en las Amricas

riego5. Similar es el caso de la cocana y la herona, que requieren la aplicacin de sustancias txicas como amonaco, acetona y cido clorhdrico, que tambin afectan negativamente el entorno donde se producen. Tal como se vio anteriormente en el contexto de erradicacin, las condiciones de ilegalidad igualmente inciden en la contaminacin ambiental en las etapas de transformacin artesanal o industrial de las drogas. Adicionalmente debe considerarse que cuando las fuerzas policiales encuentran fbricas clandestinas, aplican el mtodo de destruccin ms accesible para ellos, lo que normalmente significa que vierten barriles de insumos lquidos y arrojan envases plsticos al suelo o a los arroyos o les prenden fuego.

embargo, laboratorios de elaboracin del hidrocloruro de cocana han sido destruidos en otros pases del hemisferio, entre ellos Argentina, Chile, Ecuador, Venezuela y Estados Unidos. Mxico ha informado que confisc 48 toneladas mtricas en 2007, 19,6 en 2008, y 21,5 en 2009, con nmeros ms bajos en aos recientes: 9,9 en 2010, 11,3 en 2011, y 1,2 en el primer semestre de 2012. Las confiscaciones de herona alcanzaron un promedio de 394,7 kilos por ao entre 2005 y 2011, con un inusual volumen confiscado de 694,7 kilos en 20117. Aun tomando en cuenta estos 695 kilos, las cantidades incautadas son ms pequeas que las que se lograron en Ecuador y Colombia, donde se cultiva mucho menos amapolas para opio. En 2011, Mxico arrest a 10.979 ciudadanos mexicanos y 218 extranjeros por delitos relacionados con las drogas, incluidos 22 narcotraficantes de alto nivel8. Los esfuerzos de interdiccin han derivado en la confiscacin de porcentajes importantes de ciertas drogas, incluido hasta 40% de la cocana producida a nivel global en los ltimos aos. La mayor parte de estas incautaciones han sido realizadas en Amrica Latina. La interdiccin focalizada ha tenido como efecto, sin embargo, el traslado de actividades de trfico y produccin a nuevas localizaciones. De manera similar, los esfuerzos agresivos para contener la produccin y el trnsito de cocana en Bolivia y Per, iniciados en los ltimos aos de los 80, probablemente ocasionaron el traslado del cultivo de
fueron detectadas y destruidas 2.447 infraestructuras ilegales para la produccin y extraccin de drogas, de las cuales 2.2000 fueron infraestructuras para la extraccin de base y pasta de coca, 200 laboratorios para el procesamiento de hidrocloruro de cocana, un laboratorio de herona, 39 laboratorios de marihuana, 7 laboratorios de permanganato de potasio y 81 refineras de gasolina en pequea escala. 7 Estados Unidos Mexicanos. Anexo Estadstico. Sexto Informe de Gobierno. Septiembre 2012. <http://sexto.informe.calderon.presidencia. gob.mx/pdf/ANEXO_ESTADISTICO/02_ESTADISTICAS_NACIONALES/2_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD.pdf>. 8 U.S. State Department of State. 2012 International Narcotics Control Strategy Report (INCSR). March 2012. Organizacin de los Estados Americanos 43

4.8 La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

Aunque los indicadores son imprecisos, todo hace suponer que el nmero de laboratorios destruidos, las confiscaciones de cocana y la produccin mundial de cocana se han reducido desde mediados de la ltima dcada. A nivel mundial, las confiscaciones de cocana en 2011 disminuyeron en un 7,5% desde el volumen anual ms alto, de 750 toneladas, registrado en 2005. La mayora de las confiscaciones en 2011 tuvieron lugar en Sudamrica (52%), en pases donde se cultiva la hoja de coca y se manufactura la mayor parte de la cocana en laboratorios clandestinos, seguido de Norteamrica (25%) y Centroamrica (12%). La mayora de los laboratorios y precursores detectados y destruidos fueron encontrados en los pases productores de drogas, especialmente Colombia6. Sin
5 Utah Department of Health. Resource Guide to Methamphetamine Decontamination. 2008. 6 Observatorio de Drogas Ministerio de Interior y Justicia de Colombia. En 2001 en Colombia El Problema de las Drogas en las Amricas |

la coca a Colombia a mediados de la dcada de los 90. Desde 1999, ao en que se inici el Plan Colombia, este pas ha implementado una estrategia coordinada que incluye acciones militares y policiales contra los grupos armados ilegales y los traficantes, la reforma judicial, programas de desarrollo social y erradicacin de cultivos. Estos esfuerzos tienen por objeto reducir la violencia y consolidar la presencia del Estado en reas donde se encuentran tradicionalmente los cultivos ilcitos y se realizan otras actividades ilegales como la tala de rboles y la minera ilcitas. En este terreno el fortalecimiento de las capacidades institucionales sigue siendo crucial. En la actualidad existen diversos esfuerzos en marcha en esa direccin. Por ejemplo, Mxico ha desarrollado esfuerzos, en particular en el plano federal, por fortalecer la polica encargada del crimen organizado. Ese pas se encuentra abocado, adems, a una reforma judicial que si bien se encuentra en sus etapas iniciales contina siendo tramitada en las instancias legislativas regulares.

44

El Problema de las Drogas en las Amricas

4. Produccin de Drogas

DISTRIBUCIN O TRNSITO DE DROGAS E INSUMOS PARA PRODUCIR DROGAS

05

5.

DISTRIBUCIN O TRNSITO DE DROGAS E INSUMOS PARA PRODUCIR DROGAS

5.1 Flujos de cocana
Segn indican anlisis del gobierno estadounidense, el 95% de la cocana confiscada en los Estados Unidos el mercado individual ms grande de la regin es de origen colombiano. El flujo de cocana hacia los Estados Unidos probablemente disminuy entre 2007 y 2010, pero los datos disponibles son imprecisos. En 2007 el flujo promedio hacia los Estados Unidos fue de 400 a 600 toneladas mtricas, dependiendo de si se estima con base en la demanda estadounidense o en la potencial oferta colombiana1; sobre las mismas bases las estimaciones indican que en 2010 el flujo anual desde Colombia hacia el mercado estadounidense fue de aproximadamente 400 toneladas mtricas2, lo cual es congruente con una disminucin del consumo en los Estados Unidos3. Aunque el Caribe fue una ruta principal de trnsito de cocana hasta mediados de los aos 90, actualmente 80% de la cocana destinada a los Estados Unidos pasa por Centroamrica y Mxico. El flujo se realiza principalmente desde Colombia a travs de las costas del Caribe y del Pacfico. En el Pacfico, la cocana se dirige desde Colombia hacia el norte y se desembarca en Centroamrica o en Mxico. Otra ruta pasa por Ecuador y se dirige hacia el oeste de las islas Galpagos, de donde sigue rumbo al norte para encontrarse en alta mar con navos que la transportan a las costas de Mxico o Centroamrica. Con el mayor uso de semisumergibles y submarinos cargados de cocana, resulta difcil conocer la cantidad de cocana que se dirige an ms al oeste en el Pacfico antes de dirigirse al norte. La ruta del Pacfico, desde Colombia a Mxico y Estados Unidos, era importante antes de 2009: dos tercios de los decomisos en alta mar y en puerto

Fuente: ONUDD

1 Office of National Drug Control Policy (ONDCP). Cocaine Smuggling in 2010 ONDCP. January 2012. El Problema de las Drogas en las Amricas |

2 Id. 3 White House Office of National Drug Control Strategy. National Drug Control Strategy 2012. December 2012 Data Supplement 2012 Table 1. Organizacin de los Estados Americanos 47

llevados a cabo por las autoridades colombianas tuvieron lugar en ese corredor. Sin embargo a partir de 2009 hubo una significativa reduccin de los decomisos en el Pacfico, lo que sugiere que la ruta desde la costa Atlntica de Colombia atravesando el Caribe Occidental hacia Centroamrica y Mxico parece haberse convertido en la favorita para los narcotraficantes colombianos. Durante 2010 y 2011, la cocana pas por Venezuela hacia el Caribe y el Oeste de frica para luego ser transportada a Europa o hacia Centroamrica y luego a los Estados Unidos4. La mayor parte de la cocana que sale de Venezuela es transportada por va martima, aunque existe evidencia que la preponderancia de contrabando areo con origen en Venezuela est dirigida a Centroamrica y el Caribe. Honduras es un importante punto de ingreso5. Los flujos hacia otros mercados, adems de los Estados Unidos, han aumentado en la ltima dcada. La cocana peruana y boliviana pasa por varios pases de Sudamrica en donde queda una parte para el consumo interno y luego es transportada, a travs del Caribe y el Oeste de frica, hacia Europa, Asia y el Oriente Medio. La cocana fluye a Europa a lo largo de rutas mltiples. Las principales son las siguientes: El ocano Atlntico, atravesando el Caribe e ingresando a Europa, de preferencia a travs de Espaa y Portugal. Desde Sudamrica a Cabo Verde y las Islas Canarias y luego a Europa, principalmente a travs de Portugal. La ruta africana, que va desde Venezuela y otros lugares de Sudam4 U.S. Departement of State. Country Reports- Venezuela. INCSR 2012. March 2012. < http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2012/ vol1/184102.htm#Venezuela>. 5 U.S. Departement of State. Country Reports- Honduras. INCSR 2012. March 2012. < http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2012/ vol1/184100.htm#Honduras>. 48 El Problema de las Drogas en las Amricas

rica, a pases del frica Occidental y de all a Portugal y Espaa. Desde Brasil, Venezuela y Ecuador a los puertos de Espaa, los Pases Bajos y Portugal6. Las confiscaciones de cocana en Europa han disminuido entre 2006 y 2009, de acuerdo al Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a Drogas (EMCDDA)7, pero la prevalencia y el precio de mercado por gramo (de pureza desconocida) se mantienen estables, lo que sugiere que la reduccin de las confiscaciones no indica una reduccin del flujo. La INTERPOL seala que la ruta del frica Occidental se ha vuelto ms importante durante los ltimos 10 aos a travs de pases como Guinea-Bissau, Guinea, Senegal, Sierra Leone y Mali, y luego hacia Europa. Sin embargo, la ONUDD indica que, segn datos recientes sobre confiscaciones y arrestos, ha habido una probable disminucin del uso de esta ruta. En todas las rutas martimas hacia todos los mercados, el principal medio de transporte son las lanchas rpidas, los yates de placer, las embarcaciones pesqueras, los buques de carga y los navos porta contenedores. Estos ltimos presentan un desafo particular para la deteccin del cargamento y adems tienen un enorme potencial para cargar grandes volmenes. El trfico por aire utiliza personas como transportadores (conocidos como mulas) cuando viajan por compaas de lneas areas. Los aviones controlados por los narcotraficantes usan una amplia variedad de mtodos; por ejemplo lanzando la cocana en aguas internacionales desde donde puede ser recogida por embarcaciones, aterrizando o lanzando la cocana desde el aire en zonas remotas de Centroamrica o el Caribe y, cuando se trata
6 Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a Drogas ( EMCDDA) . 2012 Annual Report on the state of the drugs problem in Europe. Noviembre 2012. 60 -65. 7 EMCDDA. Table SZR-10 Statistical Bulletin 2012. Noviembre 2012. | 5. Distribucin o Trnsito de Drogas e Insumos para Producir Drogas

de distancias ms grandes y cuentan con aviones adecuados, transportando la cocana hasta frica. El transporte terrestre, por su parte, tiene lugar en Centroamrica y Mxico hacia los mercados de Estados Unidos y Canad, as como por tierra desde la regin andina para el consumo en Amrica Latina y su envo a Europa y a otros lugares del mundo.

a una reunin realizada en preparacin para este Informe, algunas de las agencias de orden pblico de otros pases han observado la importacin de cannabis de alta potencia proveniente de Estados Unidos; aunque las cantidades son pequeas, el cannabis de origen estadounidense se vende a un precio ms alto y generalmente se considera como un producto de alta calidad

5.2 Flujos de marihuana

El cannabis es producido en casi todos los pases del mundo y, por lo tanto, la mayora es cultivado para uso interno o mercados cercanos. Debido a que sus fuentes son mltiples (internas e internacionales) no hay una nica red de distribucin o fuente geogrfica fija. Los usuarios pueden cultivar su propio cannabis, pueden pertenecer a un grupo que cultiva en forma cooperativa, lo pueden adquirir de los productores o distribuidores internos o de organizaciones sofisticadas de narcotraficantes internacionales que adquieren sus productos en un pas y lo venden en otro. Los narcotraficantes internacionales estn diversificando sus lneas de negocios para incluir todas las drogas, y como la marihuana tiende a recorrer las mismas rutas que otros productos ilcitos, la interdiccin de las drogas en las zonas fronterizas o en las vas martimas afecta todo el comercio ilcito. Adems de las rutas de trnsito a travs de la frontera de Estados Unidos con Mxico, la marihuana de Jamaica ingresa a Estados Unidos a travs de las Bahamas8. Dentro de la subregin del Caribe, la mayora de las exportaciones provienen de Jamaica y San Vicente y las Granadinas, aunque una gran parte de la demanda interna se satisface por medio de la produccin interna. Segn expertos que asistieron
8 Seelke, C. R., Wyler, L. S., Beittel, J. S., & Sullivan, M. P. Latin America and the Caribbean: Illicit drug trafficking and U.S. counterdrug programs. Congressional Research Service. Washington, DC: 2011.

5.3 Flujos de drogas sintticas

El trfico de estimulantes tipo anfetamina (ETA) contina siendo, en gran medida, intrarregional, porque la elaboracin tiene lugar cerca de los mercados de los consumidores. A nivel internacional el principal flujo de metanfetaminas va de Mxico a Estados Unidos por vas areas y terrestres. Las organizaciones de narcotraficantes mexicanos han expandido sus redes de distribucin y han consolidado a muchos de los traficantes independientes de metanfetaminas en varias regiones de Estados Unidos. Adems de las rutas de trfico de Mxico a Estados Unidos, dentro de la regin las metanfetaminas van de Colombia a Venezuela y Ecuador, y de Argentina a Uruguay. En mayo de 2009, autoridades del aeropuerto de la Ciudad de Mxico confiscaron un cargamento de pldoras de anfetaminas y metanfetaminas procedentes de El Salvador. En febrero de 2010, las autoridades de Costa Rica confiscaron a su vez cinco kilos de anfetaminas a dos ciudadanos salvadoreos supuestamente en camino a su pas. Tambin es posible identificar algunas rutas intrarregionales que van de Mxico, Brasil y la Guayana Francesa a Europa, y de los Pases Bajos y Blgica a Chile y Brasil.

5.4 Impacto ambiental

Las actividades relacionadas con el trfico y comercializacin de drogas tambin afectan el medio ambiente. Un ejemplo del impacto ambiental del
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El Problema de las Drogas en las Amricas

comercio y trfico ilegal de drogas se puede observar en la gran Reserva de Biosfera Maya en Guatemala, donde grupos conservacionistas luchan por preservar un bosque nico que se encuentra bajo la amenaza de los carteles mexicanos de droga y de las pandillas salvadoreas de drogas entre otros, debido a que esta zona tiene una ubicacin ideal para que los aviones que transportan drogas desde Amrica del Sur recarguen combustible y hagan transferencia de narcticos a camiones que son conducidos fcilmente hasta Mxico. Los traficantes construyeron docenas de pistas de aterrizaje, entre ellas una apodada el aeropuerto internacional, que contaba con tres pistas y ms de una docena de aviones abandonados. El resultado fue una prdida de 40.000 hectreas de bosque.

mo dentro del pas9. De acuerdo con la ONUDD, las confiscaciones colombianas aumentaron de 209 toneladas en 2009 a 255 en 2010. Brasil incaut 155 toneladas en 2010 y en Paraguay las confiscaciones alcanzaron 84 toneladas en 2009. En la Repblica Bolivariana de Venezuela, las incautaciones subieron de 33 toneladas en 2009 a 39 en 2010. Bolivia erradic 1.069 toneladas de plantas de cannabis en 2010, ms de ocho veces la cantidad erradicada en 2006.10 Se debe tener en consideracin, empero, que las decisiones y acciones de las instituciones para responder al problema de las drogas no siempre resultan en una reduccin de la actividad criminal sino slo su modificacin. Es posible identificar dos tendencias principales que tienden a producirse en el mundo criminal como efecto de la accin estatal: por un lado, procesos de fragmentacin y competencia entre organizaciones del crimen organizado y, de otra parte, procesos de integracin de grupos de delincuencia organizada que buscan aglutinar diferentes actividades para ponerlas bajo su dominio. De este modo la ofensiva contra las grandes estructuras criminales puede generar procesos de atomizacin que debilitan las capacidades de las agrupaciones criminales en el plano nacional pero llevar a la dispersin de las facciones delincuenciales y por lo tanto del crimen. La situacin anterior puede generar, a su vez, competencia por el territorio, haciendo ms intensa la disputa entre bandas delincuenciales en el nivel local. Existe una tendencia al desplazamiento de redes criminales de un barrio a otro dentro de las ciudades o de una ciudad, estado o regin a otros dentro de un pas o de un pas a otro, en bsqueda de lugares que ellas consideran ms seguros y con autoridades estatales con menores capacidades. La
9 Caulkins, Jonathan, Hawken, Angela, Beau, Kilmer, and Mark A.R. Kleiman. Marijuana Legalization: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press. 2012. 41. Print. 10 World Drug Report 2012, Op. cit. | 5. Distribucin o Trnsito de Drogas e Insumos para Producir Drogas

5.5 La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

Las respuestas del Estado a las amenazas derivadas del trnsito de drogas y precursores qumicos han sido muchas y de distinto tipo. Cada Estado ha empleado sus propias estrategias, por lo general complejas, que han combinado distintos elementos en funcin de sus evaluaciones de problemas y necesidades. En 2009 se decomis un total de 6.022 toneladas mtricas de marihuana a nivel mundial. Un 70 por ciento de estos decomisos tuvo lugar en Norteamrica y un 10 por ciento en Sudamrica. Estados Unidos y Mxico han realizado los decomisos de cannabis ms grandes del mundo. En Mxico el cannabis fue confiscado principalmente en la zona cercana al cultivo o cerca de la frontera con Estados Unidos. En 2010, el Departamento de Justicia de Estados Unidos confisc 1.500 toneladas mtricas en la frontera con Mxico, en comparacin con un total de 2.500 a 3.000 toneladas mtricas de consu-

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El Problema de las Drogas en las Amricas

evidencia indica que en estas nuevas reas tiende a producirse un incremento significativo de los niveles de violencia, aunque no siempre se observa una reduccin de la violencia en las reas abandonadas. Por ejemplo, la presin de las autoridades en pases como Mxico y Colombia ha tenido como efecto el desplazamiento de las organizaciones criminales ms all de las fronteras, afectando a los pases de Centroamrica, la Regin Andina, el Caribe y hay indicios que tambin al Cono Sur. Adems del desplazamiento territorial de las organizaciones, las intervenciones estatales pueden tener como consecuencia la diversificacin de la actividad criminal hacia nuevos delitos. Algo que ya est ocurriendo en varios pases de la regin donde, tras la fragmentacin de las grandes organizaciones criminales, surgen grupos con menos poder y recursos. Estas organizaciones, al verse incapacitadas de realizar actividades vinculadas al trfico internacional de drogas, utilizan sus recursos y conocimientos sobre violencia para cometer otro tipo de delitos como el secuestro, la extorsin y el robo de automviles.

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LA VENTA DE DROGAS

06

6.

La venta de drogas
6.1 El tamao del mercado y quienes se benefician de l
La venta de drogas al por menor es el momento o parte del Problema de Drogas en que el valor econmico de las sustancias aumenta considerablemente. Es tambin el momento del Problema que presenta menor participacin de organizaciones criminales transnacionales (o de los carteles de gran tamao)1 y cuando se manifiesta menor violencia. La medicin del valor -no de volumen de sustancia- traficado en esos mercados es, por cierto, compleja. Existen dos mtodos comnmente utilizados para calcularlos, conforme a dos enfoques: el de la oferta y el de la demanda. Ambos utilizan al mximo la limitada informacin disponible sobre la produccin o uso de drogas y ambos requieren la adopcin de supuestos para completar la informacin.
1 Slo el mercado de herona parece escapar a este modelo en lo que a participacin de organizaciones transnacionales toca, pues productores de herona de municipios de Nayarit (Mxico) han desarrollado mercados de herona negra en Ohio y Carolina del Norte (Estados Unidos) mediante el procedimiento de introducir la sustancia a travs de la frontera luego de pagar a las organizaciones de narcotraficantes mexicanos por el permiso de paso a travs de sus plazas o franquicias en el norte de ese pas. A continuacin transportan la herona a clulas en los Estados Unidos controladas por individuos de los mismos pueblos de Nayarit, las que la venden directamente a los consumidores o a pequeos vendedores y remiten parte de las ganancias a Mxico. El Problema de las Drogas en las Amricas |

Como se ha sealado en pginas anteriores, el enfoque de la oferta para estimar el volumen de produccin de cocana y herona utiliza datos satelitales que indican la produccin de coca y amapolas. La formulacin de estas estimaciones requiere que se hagan suposiciones sobre la frecuencia de las cosechas de la coca y las amapolas, el promedio del contenido de sustancia activa en la coca y la amapola y la eficacia de los trabajos de erradicacin. Asimismo, es necesario hacer suposiciones sobre la calidad de los qumicos y la capacidad de los especialistas qumicos empleados para convertir la coca y las amapolas en cocana y herona, la cantidad de drogas decomisadas y, para las estimaciones regionales, respecto a la forma en que estas drogas son distribuidas en los diferentes mercados. La formulacin de estimaciones con base en la oferta es an ms difcil en el caso del cannabis y las drogas sintticas. El enfoque de la demanda se basa principalmente en encuestas de hogares. Tambin se pueden utilizar datos obtenidos de las oficinas de admisin hospitalaria, de la poblacin carcelaria y de otras fuentes. A fin de hacer estimaciones de la poblacin de usuarios de drogas con base en datos de esas
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encuestas, los investigadores deben hacer suposiciones acerca de los casos que no se registran, cuyo nmero probablemente es sustancial. Tambin deben tomar en cuenta que los grandes consumidores de drogas no estn bien representados en las encuestas de hogares y tampoco en otros tipos de fuentes de datos. Adems, en general las encuestas preguntan en qu das de la semana se usan las drogas, no precisamente la cantidad de drogas consumidas para su uso; por lo tanto, esto ltimo tiene que ser calculado como tambin debe ser calculada la potencia y la pureza de la droga. Las estimaciones de la demanda global son an ms complicadas porque la informacin procedente de diferentes pases con frecuencia se refiere a poblaciones demogrficas diferentes y distintos aos y algunos pases no cuentan con ningn tipo de datos. Se han realizado estimaciones de los tamaos econmicos de los mercados al por menor de algunas de las drogas de mayor circulacin. Basada en el enfoque de la demanda, la ONUDD estima que el valor total de ventas de drogas controladas a nivel mundial fue de US$320.000 millones en 2003, equivalente al 0,9% del PIB mundial. Los mercados de venta minorista de drogas en las Amricas fueron estimados en US$151.000 millones, o sea, aproximadamente el 47% del total mundial. Los mercados de venta minorista en dlares ascendieron en Norteamrica a aproximadamente el 44% del total mundial y en Europa al 33% de ese total. Los mercados minoristas de Sudamrica, Centroamrica y el Caribe slo rondaron el 3% del total mundial. Quines y en qu volumen se benefician de estos valores provenientes de la venta de drogas? Como se ha visto, la economa ilegal de drogas comprende una extensa red de actores que se despliega desde las zonas de cultivo y produccin hacia los lugares de venta, con lo cual los mrgenes de ganancia para cada uno de los participantes vara segn su papel en la cadena.
56 El Problema de las Drogas en las Amricas

Utilizando diversas fuentes, entre las que destacan la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y el Anlisis Nacional de la Amenaza de Drogas del Departamento de Estado de los Estados Unidos, es posible trazar el siguiente camino de la droga con su ganancia a cada paso: Para producir un kilo de pasta base de hidrocloruro de cocana se requiere entre 450 y 600 kilos de hoja de coca. Como un granjero colombiano recibe en promedio 1,3 dlares por kilo de hoja de coca, puede estimarse que el kilo de pasta base en la selva colombiana tiene un costo de entre 585 y 780 dlares. En la misma selva colombiana el kilo se vende en alrededor de 2.700 dlares; en los puertos del pas el precio se eleva ya a entre 5.500 y 7.000 dlares. En Centroamrica el mismo kilo alcanza un valor que ronda los 10.000 dlares. En la frontera norte de Mxico el precio puede haber subido a 15 mil dlares. En los Estados Unidos, pasada la frontera, el kilo es vendido al mayoreo y alcanza un precio de 27 mil dlares o ms. En algn momento de su trayectoria, el kilo de pasta base original sufri adulteraciones qumicas que normalmente permiten una duplicacin de su volumen fsico y, por lo tanto, el kilo original se transform en dos kilos. El gramo de cocana refinada alcanz en 2010 un precio de 165 dlares en Estados Unidos. Por lo tanto, el kilo original, con un costo promedio de 650 dlares (entre 585 y 780), se transform en dos kilos con un valor total de venta al detalle de 330.000 dlares, esto es el valor del producto se increment alrededor de 500 veces a lo largo de su cadena de valor. Todos los eslabones de la cadena tuvieron una importante ganancia. Pero esta informacin disponible sugiere que la mayor ganancia se produjo al
| 6. La venta de Drogas

final.El mayor valor en esta economa ilegal es agregado en los mercados de venta final, con lo que presumiblemente tambin una parte importante de las ganancias se genera en esos mercados donde, paradjicamente segn veremos en el Captulo 8, la violencia es visiblemente menor. La distribucin de las ganancias a travs de la cadena de la oferta ha sido razonablemente estudiada, en particular en lo que respecta a la cocana. Segn la ONUDD, los mercados de cocana de los Estados Unidos y del mundo ascienden en valor a un total cercano a los US$34.000 millones y US$84.000 millones, respectivamente.2 En ambos mercados slo un poco ms del 1% del valor corresponde al ingreso de los productores originales en los pases andinos, en tanto que los vendedores minoristas de los pases consumidores reciben cerca del 65% de esos ingresos. Alrededor del 9% de los ingresos se adquieren cuando la cocana es transportada desde los pases productores a los pases de trnsito (tales como Mxico o pases de frica Occidental). Las ganancias de las ventas al por mayor son divididas entre los vendedores internacionales, que introducen el producto desde los pases de trnsito a los pases consumidores (por ejemplo, de Mxico a los Estados Unidos) y los vendedores nacionales que dividen las compras de kilos de cocana en pequeas unidades de una onza, que se venden a los minoristas y se divide an ms antes de ser vendida a los consumidores finales. Las ganancias de los vendedores internacionales son un poco ms elevadas en el mercado de la cocana a nivel mundial que en el mercado de la cocana en los Estados Unidos, aunque en ambos casos reciben entre el 20% y el 25% del total de los ingresos. No obstante las limitaciones de la informacin de que se dispone, es posible afirmar que, en general y para todas las sustancias, el margen de ganancias del narcotrfico es muchsimo ms alto que los mrgenes que se pueden obte2 World Drug Report 2010, Op. cit. El Problema de las Drogas en las Amricas |

ner con bienes lcitos. Por ejemplo, el costo del grano de caf es cinco veces ms alto a nivel del comercio minorista que en la puerta de la hacienda del cafetal, en tanto que el costo de la herona es 170 veces ms.

6.2 A Dnde va el dinero: corrupcin, lavado de activos y gobernabilidad democrtica

Esos enormes volmenes de ganancias son a su vez enormes volmenes de dinero en billetes que generan otros graves problemas en nuestro continente -aunque nuevamente de manera principal en los pases productores y de trnsito- en una doble vertiente de corrupcin. La corrupcin de las personas -funcionarios pblicos o privados-, que se ven finalmente envueltos como facilitadores u operadores en algn punto de ese proceso econmico, y la de las instituciones, principalmente aquellas del mbito financiero, que crecientemente se ven comprometidas en actividades que buscan lavar esos dineros estableciendo peligrosos enlaces entre las esferas de lo legal y lo ilegal. La evidencia indica que el problema de las drogas ilegales, y fundamentalmente el de su produccin y trnsito, ha sido acompaado por la corrupcin de funcionarios pblicos en distintos niveles. En un marco de prohibicin, la economa de las drogas ilegales requiere del soborno, la connivencia y la omisin de servidores pblicos para proteger sus operaciones y garantizar la impunidad de sus acciones. Si en algo existe consenso en materia de economa ilegal de drogas es que sta y el crimen organizado no pueden existir sin corrupcin. Tanto la violencia como la corrupcin pueden ocurrir slo en un contexto de alta impunidad, donde no hay certidumbre del cumplimiento de la
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ley y el Estado no tiene la capacidad de identificar y procesar a los responsables de infringir las normas. Como seal la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos: En varios pases de la regin, la corrupcin y la impunidad han permitido a organizaciones criminales desarrollar y establecer verdaderas estructuras de poder paralelas. La CIDH destaca que en la mayora de los pases de la regin no se destinan los recursos necesarios para que el sistema de justicia cuente con los recursos humanos y la infraestructura necesaria para poder investigar, juzgar y sancionar. Es preciso admitir que la corrupcin y la impunidad hacen parte de las debilidades estructurales de los Estados de Amrica Latina y el Caribe y que las organizaciones del narcotrfico han aprovechado esta situacin, profundizando sus dimensiones y consecuencias . El tema es abordado nuevamente, en lo que dice relacin con la debilidad de las instituciones estatales frente al tema de la violencia, en el Captulo 8 de este Informe. De acuerdo a Transparencia Internacional, que elabora una escala de percepcin de la corrupcin que va de 1 a 10 (siendo 10 el pas ms transparente), tres cuartos de los pases del hemisferio analizados estn por debajo de 5 puntos. Cuando la corrupcin generada por el problema de las drogas ilegales y los niveles de penetracin del crimen organizado en las instituciones alcanzan gran intensidad, pueden llegar a producir la cooptacin y/o reconfiguracin de las instituciones del Estado. No hay otra economa ilegal en la regin con tal capacidad de erosionar la institucionalidad. La corrupcin producida por el problema de las drogas ilegales puede comprometer desde oficiales de bajo rango hasta autoridades y funcionarios pblicos con posiciones de alta responsabilidad, incluidos miembros de la Polica y el Ejrcito en posiciones de mando. En materia de corrupcin, las facciones criminales han pasado de la etapa predatoria, asentadas en el nivel local, a la etapa simbitica, con nexos
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con sectores polticos y econmicos a nivel nacional, con graves implicaciones para la gobernabilidad democrtica. Pases con una institucionalidad democrtica dbil y de poca transparencia, se ven especialmente expuestos a esta situacin y las consecuencias suelen ser devastadoras en trminos de magnitud de la corrupcin pblica, penetracin de las instituciones estatales, trfico de influencias y manipulacin de la justicia. La misma situacin tiene efectos sobre un aspecto clave de la gobernabilidad democrtica: la transparencia y rendicin de cuentas, pues cuanto ms se permean enclaves del Estado, del gobierno y/o del sistema poltico con la influencia del narcotrfico (va corrupcin, trfico de influencias y omisiones en la fiscalizacin), ms difcil resultan dichas transparencia y rendicin de cuentas. Esto genera un crculo vicioso de debilitamiento de la gobernabilidad democrtica, porque cuanto ms se debilita la institucionalidad y los procedimientos pblicos, ms susceptible es el Estado de verse afectado por la economa ilegal de las drogas. La segunda gran vertiente de corrupcin generada por la economa ilegal de drogas es aquella asociada a su necesidad de ocultar el origen ilcito de sus bienes y fondos a fin de integrarlos al sistema econmico legal, conocida como lavado de activos. Si bien no existe acuerdo respecto al volumen de fondos que se integran al sistema, s hay un amplio consenso en que estos fondos tienen un gran poder corruptor y distorsionante pues arrastra a agentes econmicos legales hacia actividades ilegales y genera reas grises en las que actores aparentemente legales participan en acciones claramente ilegales. Tradicionalmente el sector financiero, y los bancos en particular, han sido utilizados para el lavado de activos. El tipo y diversidad de los servicios que ofrece este sector permite realizar maniobras que pueden canalizar los fondos generados por actividades criminales en forma rpida y se| 6. La venta de Drogas

gura, manteniendo oculto el origen de los mismos. Sin embargo y en buena medida como respuesta a las acciones de prevencin aplicadas al sector financiero, las organizaciones delictivas han diversificado sus procedimientos y ahora utilizan tambin otros agentes econmicos, entre ellos compaas de seguros, corredores de bolsa y de valores, agencias de cambio de monedas, empresas de envos de giros, casinos, comerciantes y concesionarios de minerales y piedras preciosas, bienes inmuebles y profesionales independientes, tales como notarios, contadores y abogados3. La ONUDD estima que las ganancias relacionadas con las drogas, disponibles para el blanqueo a travs del sistema financiero, se sitan entre el 0,4 y el 0,6% del PIB mundial.4 Se estima igualmente que alrededor de la mitad de estas ganancias son blanqueadas dentro de la jurisdiccin donde se han generado, ingresando al sector bancario, al de bienes inmuebles o a otros tipos de inversiones. En particular, la ONUDD condujo un anlisis detallado
3 Todas las pruebas sugieren que los nuevos desarrollos en materia de lavado de activos siempre estn un paso ms adelante que los esquemas legales formulados para combatirlos, lo cual significa que estos ltimos tienen que ser constantemente revisados y reemplazados. Para avanzar en este frente se debe considerar fortalecer las capacidades del Estado para la investigacin y adopcin de sanciones ms severas, aun cuando esto pueda traducirse en nuevas medidas de control para el sector financiero. Podra ser oportuno, por ejemplo, contemplar la imposicin de sanciones penales a las instituciones y no slo a los individuos, de manera de evitar la situacin actual en la que con frecuencia son los funcionarios de bajo nivel los sancionados por delitos que cometen los bancos u otras instituciones financieras. Tambin se debe tener en cuenta que una de las razones principales por las cuales este fenmeno es de carcter transnacional es que, en la mayora de los casos, el dinero legalizado termina siendo depositado en las casas centrales de los bancos y oficinas en Estados Unidos y Europa y no en las sucursales financieras de esas instituciones en Amrica Latina y el Caribe. Por lo tanto, la preocupacin mayor debe centrarse en la aplicacin de la ley en los pases en que residen esas casas matrices. Es igualmente importante y urgente asegurar la homogeneidad de la legislacin de los diferentes pases, porque es obvio que las discrepancias en esta rea anulan completamente la capacidad de investigar y sancionar desarrollada en los pases que cuentan con una legislacin ms avanzada. No se debe ignorar la posibilidad de desarrollar un marco jurdico comn, por lo menos con relacin a este problema. 4 World Drug Report 2011 El Problema de las Drogas en las Amricas |

del lavado de activos procedentes del comercio de la cocana. Sus clculos sugieren que el 46% de las ganancias brutas de la cocana vendida por los minoristas y el 92% de las ganancias brutas de los mayoristas estn disponibles para el blanqueo, lo cual resulta en una proporcin de dinero disponible para el blanqueo que asciende al 62% de las ganancias brutas de la cocana. La cifra anterior ha sido cuestionada por diversos estudios que sostienen que el dinero y activos que son finalmente blanqueados ascienden a volmenes menores y no superaran la cuarta parte del total obtenido por las organizaciones criminales5. En cualquier caso y cualquiera que sea en definitiva su real dimensin no cabe duda que el lavado de activos, impulsado por la economa ilegal de drogas, tiene efectos perjudiciales en la economa, el desarrollo social y la gobernabilidad democrtica. En las zonas subdesarrolladas donde existe una escasa presencia del Estado, la inyeccin de fondos provenientes del mercado de drogas controladas tiene un poderoso impacto, acumulando bienes y servicios en segmentos de la poblacin que estn aislados de los circuitos tradicionales legal y econmico. Bajo estas circunstancias, los grupos delictivos organizados establecen vnculos con las comunidades que aprecian sus actividades e inversiones como una oportunidad para su integracin social y econmica. La dinmica de esta relacin promueve un desarrollo perverso, basado en fondos adquiridos ilegalmente y en la presencia y control de grupos criminales que imponen orden mediante amenazas y violencia. En este escenario, las actividades econmicas tradicionales son dejadas de lado por ser menos rentables en
5 World Drug Report 2011 Reuter, Peter: Are Estimates of the Volume of Money Laundering either Feasible or Useful? Comments on the Presentation by John Walker. Paper presented at the Tackling Money Laundering Conference, Utrecht University, November 2, 2007. United States Of America-Mexico Bi-National Criminal Proceeds Study. Brien, Nicolas: A Bilateral Study on Money Laundering in the United States and Mexico. 2011.

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tanto que prosperan las actividades que propician el lavado de activos y la concentracin de recursos.

6.3 La venta de cocana

La venta de la cocana se ha investigado en gran detalle y hay un relativo consenso sobre el valor total aproximado de este mercado. La ONUDD estima que el valor total de venta de cocana a nivel mundial fue de aproximadamente US$85.000 millones en 2009 (rango de US $75.000 - $100.000 millones).6 Tanto la metodologa basada en la demanda que utiliza los datos de las encuestas de hogares como la metodologa que se basa en la oferta -que utiliza informacin sobre la produccin y decomisos de la sustancia producen estimaciones bastante similares. ONUDD estima que los principales mercados son Norteamrica (US$40.000 millones o el 47% del mercado mundial), seguido de Europa Occidental y Central (US$34.000 millones o el 39% del mercado mundial). Los datos ms recientes de Amrica Latina no se desglosan de acuerdo a los diferentes mercados regionales, aunque datos recopilados en 2003 sugieren que los pases de Sudamrica contribuyen a la mayor parte del mercado latinoamericano. El mercado de Estados Unidos se estima en aproximadamente US$38.000 millones, lo cual es similar a otro estimado ampliamente citado de US$30.000 millones (rango de: US $25.000 - $35.000 millones).7 Ha habido diferencias significativas entre las estimaciones de las Naciones Unidas y el gobierno de los Estados Unidos, probablemente debido a las diferencias que se han explicado antes entre las imgenes satelitales, las suposiciones sobre las cosechas y las suposiciones sobre la eficacia de la erradicacin de las cosechas. Si bien estas diferencias
6 UNODC, World Drug Report (2012). 7 Office of National Drug Control Policy, White House (ONDCP) What Americas Users Spend on Illegal Drugs, (2012). 60 El Problema de las Drogas en las Amricas

pueden ser bastante grandes para un ao determinado, la diferencia del promedio estimado de produccin de cocana durante un perodo prolongado es menos marcada.

6.4 La venta de herona

La ONUDD tambin ha calculado recientemente el valor del mercado minorista de la herona. Estima que el valor mundial de ese mercado en 2009 fue de aproximadamente US$55.000 millones.8 Estados Unidos y Canad representan el 13% (Estados Unidos US$8.000 millones) de este mercado; alrededor de la mitad de la herona del mundo es consumida por la Unin Europea y la Federacin Rusa. No se ha calculado un consumo especfico para Amrica Latina, que se incluye en la categora otros, y el informe cita datos inexistentes en ms de la mitad de los pases de la regin. Si bien como se menciona en otras partes de este Informe, existen evidencias de incrementos de consumo de herona en Amrica Latina, lo ms probable es que su mercado minorista siga siendo muy pequeo.

6.5 La venta de marihuana

Las estimaciones ms recientes de la ONUDD sobre el valor del mercado minorista de cannabis estn contenidas en el Informe Mundial sobre las Drogas de 2012. Este informe alerta que el error entre el valor estimado del mercado de cannabis y el valor real podra ser mucho mayor que el error de los mercados de la cocana y la herona, debido a las inconsistencias de los datos que imposibilitaron reconciliar los clculos de la oferta y la demanda. ONUDD opt por una estimacin entre los clculos logrados con el enfoque basado en la oferta y aquellos basados en la demanda y estim el valor del mercado mundial minorista del canna8 | UNODC, World Drug Report (2012). 6. La venta de Drogas

bis en US$141.000 millones, del cual algo menos de la mitad (US$64.000 millones) corresponde a Estados Unidos. Estim igualmente que el mercado sudamericano es pequeo y se eleva slo a US$4.200 millones. Sin embargo existen estudios que indican que el valor verdadero del mercado mundial de cannabis es probablemente la mitad de lo que calcula la ONUDD y han indicado que la produccin de cannabis denota niveles increblemente elevados en los Estados Unidos.9 En general las estimaciones con base en la oferta son probablemente menos tiles para utilizarlas con un producto como la marihuana que, como se ha dicho, se puede producir casi en cualquier lugar- que en el caso de la coca y las amapolas que se producen en el exterior, en reas limitadas y en condiciones geogrficas especficas. Mediante el uso del enfoque que se basa en la demanda, un informe de la Oficina Nacional de Polticas para el Control de las Drogas de Estados Unidos, calcul que el valor del mercado de drogas minorista de esta sustancia en ese pas en el ao 2000, ascendi a aproximadamente US$11.000 millones (casi US$14.000 millones en dlares actuales).10 Otros estudios, que utilizan el enfoque basado en la demanda, han estimado que el valor del mercado minorista del cannabis en Estados Unidos en 2005 fue de aproximadamente US$20.000 millones y en 2012 entre US$15.000 y US$30.000 millones.11 El nivel ms alto de este rango es cercano al valor estimado del mercado minorista de la cocana. Si bien existen considerables incertidumbres que
9 Reuter, Peter, and Franz Trautmann, eds. A Report on Global Illicit Drug Markets 1998-2007. European Communities, 2009. 10 Abt Associates, What Americas Users Spend on Illegal Drugs, Washington, D.C.: Executive Office of the President, Office of National Drug Control Policy, December 2001. http://purl.access. gpo.gov/GPO/LPS20925 11 Kilmer, Beau and Rosalie Liccardo Pacula. Estimating the size of the global drug market: A demand-side approach, RAND Corporation, 2009; Caulkins, Jonathan, Angela Hawken, Beau Kilmer, and Mark A.R. Kleiman. Marijuana Legalization: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press, 2012.

conducen a un gran margen de error, es evidente que el valor del mercado minorista del cannabis en los Estados Unidos ha aumentado sustancialmente a travs del tiempo.

6.6 La Venta de estimulantes tipo anfetamina

Las estimaciones del valor del mercado minorista de los estimulantes tipo anfetamina son por lo menos tan inciertas como las estimaciones de la marihuana. La ONUDD estim que el mercado minorista mundial de anfetaminas ascenda a US$28.000 millones en 2003, con US$17.000 millones (60%) de este mercado concentrado en Norteamrica y menos del 1% en Sudamrica.12 El valor total del mercado minorista del xtasis se estim en US$16.000 millones, contribuyendo Norteamrica con US$8.500 millones (52%) y Sudamrica con US$1.200 millones (7%). Ms recientemente, el Informe Mundial sobre las Drogas de 2010 indic que hay una gama muy amplia de estimaciones de produccin mundial de anfetaminas (de 149 a 577 toneladas mtricas). Las estimaciones basadas en la oferta de anfetaminas se calculan controlando las cantidades de precursores qumicos, pero este mtodo puede ser problemtico porque los precursores tambin se utilizan para fines legtimos. Un estudio ms reciente, que utiliza el enfoque de la demanda, estima que el valor del mercado minorista de anfetaminas en Estados Unidos es de entre US$3.000 y $8.000 millones, con un clculo de conjetura que lo ubica en US$5.000 millones.13 El margen de error es grande porque el rastro del uso de las metanfetaminas no se corresponde con el sistema de recopilacin de datos: estos sistemas se concentran especialmente en las zonas urbanas y el uso de metanfetaminas en los Estados Unidos -que est concen12 UNODC. World Drug Report (2005). 13 Kilmer et al: Better understanding efforts to reduce supply of illicit drugs Organizacin de los Estados Americanos 61

El Problema de las Drogas en las Amricas

trado en ciertas regiones- no es fundamentalmente urbano. Adems, como durante la ltima dcada se registraron cambios profundos en el consumo y produccin de las metanfetaminas, las estimaciones dependen en gran forma del ao que sea analizado. Si bien hay considerables incertidumbres, en Norteamrica el mercado de las metanfetaminas es claramente menor que el de la cocana y el cannabis, menor que el de la cocana en Sudamrica y potencialmente menor que los mercados de otras drogas en otros lugares del Hemisferio. Sin embargo, no hay datos disponibles para ofrecer un anlisis detallado correspondiente a todas las regiones.

complejo y ms barato, lo que tiene por efecto que la gran mayora de los detenidos por delitos de drogas sean pequeos productores o traficantes. En Amrica del Sur las crceles femeninas estn llenas de mulas o pequeas traficantes, que muchas veces tienen de compaa en la crcel a sus hijos pequeos. Algunos estudios afirman que aproximadamente el 70% de las mujeres en prisin estn all por micro trfico no violento14. La mayora de ellas vienen de comunidades socialmente marginalizadas y vulnerables y comnmente son migrantes o provienen de poblaciones indgenas. Como resultado de lo anterior, muchas crceles presentan niveles de hacinamiento muy altos y en ellas las presas son vctimas de abuso sexual, extorsiones y matonaje. En Brasil se experiment un gran incremento en la poblacin de presos por trfico15 como consecuencia de la nueva legislacin de 2006. Si bien la ley aboli la pena de encarcelamiento para consumidores de drogas (siendo esta conducta an considerada un crimen), no cont con una clara definicin jurdica sobre lo que significa consumo personal. La nueva ley aument la pena mnima para el trfico de drogas y la previsin legal de prisin preventiva obligatoria. Entre 2007 y 2012 el nmero de presos por este delito creci en 123%, pasando de 60.000 a 134.000.
14 Meetal, P. and Youngers, C. (Eds), Systems Overload: Drugs Law and Prisons in Latin America, Transnational Institute and the Washington office on Latin America, 2010. 15 Boiteux, Luciana, Ela Wiecko, Volkmer de Castilho, Beatriz Vargas, Vanessa Oliveira Batista, Geraldo Luiz Mascarenha Prado, carlos Eduardo Adriano Japiassu. Trfico de drogas e constituio: um estudo jurdico-social do tipo do art. 33 da Lei de Drogas diante dos princpios constitucionais-penais. Relatrio de Pesquisa, Projeto Pensado o Direito, Ministrio da Justia, Braslia., Garcia, Cassia S. (2005). Os (des)caminhos da punio: a justia penal e o trfico de drogas So Paulo. Dissertao (Mestrado em Sociologia), FFLCH/USP., Raupp, Mariana M. (2005). O seleto mundo da justia: anlise de processos penais de trfico de drogas. So Paulo: Dissertao (Mestrado em Sociologia), FFLCH/USP. Teixeira, Alessandra (2012). Construir a delinquncia, articular a criminalidade. Um estudo sobre a gesto dos ilegalismos na cidade de So Paulo. Tese (Doutoramento em Sociologia), FFLCH-USP, So Paulo | 6. La venta de Drogas

6.7 LA VENTA DE nuevas SUSTANCIAS PSICOACTIVAS

No existe informacin confiable sobre el valor y el tamao del mercado de sustancias psicoactivas en nuestra regin. Un indicador de esos volmenes puede desprenderse, sin embargo, del incremento de uso de la Internet para facilitar la distribucin de estas sustancias a un pblico global. El Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a Drogas ha observado un continuo aumento del nmero de sitios que venden estos productos por Internet: desde 170 en 2010 a 690 en 2012.

6.8 La reaccin del Estado, sus dificultades y consecuencias

Tanto los productores de drogas como los traficantes, violan las leyes de drogas y son criminales. Pero como los recursos de los sistemas de justicia son escasos y los costos de acceso a ellos altos, finalmente termina ocurriendo que la aplicacin de la ley se concentra en aquel aspecto que es menos
62 El Problema de las Drogas en las Amricas

Este aumento se dio sobre todo a partir del encarcelamiento de delincuentes primarios con pequeas cantidades, sin relacin con el crimen organizado. Muchos tienden a justificar las sanciones punitivas para quienes violan las leyes contra las drogas porque son, supuestamente, retributivas y disuasivas: buscan castigar a quienes han violado leyes y generar temor entre quienes podran hacer lo mismo. Sin embargo, es importante determinar si la legislacin y las actuales sanciones tienden a castigar a los menos culpables. Las condenas por venta de drogas en ocasiones son tremendas y exceden incluso las condenas por actos graves de violencia. Los sistemas de condenas, que se basan principalmente en la cantidad de drogas implicadas en vez de en la conducta especfica del acusado, pueden abarrotar con facilidad muchas celdas carcelarias con delincuentes menores. Si una actividad laboral o productiva es definida como ilegal sin que la poblacin afectada comprenda con claridad las razones de esa decisin o las rechace a partir de sus contradicciones y paradojas, se crear una disposicin a continuar transgrediendo otras normas, pues sobre todas se extender la sombra de dudas respecto de su legitimidad. Muchas personas que carecen de otras oportunidades claras de movilidad social pueden llegar a percibir la economa ilegal de la droga como una va aceptada de trabajo, de fuente de ingresos, de elevacin del status social, de acceso a mayor consumo e incluso de sentido de pertenencia.

El Problema de las Drogas en las Amricas

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EL CONSUMO DE DROGAS

07

7.

El consumo de drogas
7.1 Por qu los seres humanos consumen drogas
Existen muchas respuestas diferentes a esta pregunta, lo que probablemente refleja la diversidad del fenmeno. Como se ha expuesto en el Captulo 2 de este Informe, diversas investigaciones han demostrado el importante papel que tiene la interaccin entre el cerebro y una serie de determinantes biolgicos, psicolgicos y sociales del entorno de las personas, en el proceso por el cual el consumo regular puede derivar en el trastorno de dependencia. Lo cierto es que la mayora de la poblacin mundial no usa drogas, que entre quienes llegan a probarlas solo un pequeo grupo las seguir usando regularmente y que de estos slo una fraccin an ms pequea desarrollar patrones de uso nocivo y dependencia1. La transicin de una etapa de uso a otra est asociada a una gran variedad de factores de riesgo y proteccin relacionados con el individuo y su medio. La relacin entre personas y sus1 De acuerdo a la informacin ms actualizada, correspondiente a 2010, proporcionada por la Oficina Contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas, las personas adultas que consumen una droga ilcita por lo menos una vez al ao alcanzan a alrededor del 5% de la poblacin mundial. De ellas slo alrededor de la dcima parte, aproximadamente el 0,6% de la poblacin adulta mundial, son consumidoras habituales y de esta ltima proporcin un porcentaje an menor, que no supera el 0,1%, pueden considerarse adictas El Problema de las Drogas en las Amricas |

tancias, as como las consecuencias que se derivan del uso, comprenden un amplio espectro de posibles combinaciones y resultados. El uso experimental. Una droga es consumida para probar sus efectos y despus de pocos eventos de uso, es abandonada. El uso regular o social. Se contina usando la sustancia despus de haber experimentado y su consumo se integra al estilo de vida habitual. El uso nocivo. Definido por la OMS como un patrn de uso que causa dao, ya sea mental o fsico. Abuso y consumo perjudicial. Patrn de consumo de una sustancia psicoactiva que causa dao a la salud. El dao puede ser fsico (como el caso de la hepatitis por la auto administracin de sustancias psicoactivas inyectables) o mental (por ejemplo, en los episodios de trastorno depresivo secundario a una ingestin de masiva de alcohol). Al analizar las interrelaciones que llevan a esos comportamientos, los investigadores de la epidemiologa social han cuestionado los enfoques anclados nicamente en la responsabilidad del sujeto y han insistido en la necesidad de una perspectiva ms amplia que tome
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en cuenta el contexto social y cultural. El examen desde esa perspectiva muestra que en los escenarios de consumo existen diferentes niveles de peligro. Intervienen factores tales como nivel de desarrollo, urbanizacin y servicios; la inclusin/exclusin social; la disponibilidad de drogas y de armas; el ndice de delitos y la existencia de grupos que pueden estar involucrados en la distribucin de drogas, algunos de los cuales pueden ser ms violentos que otros. Tambin interviene la accin de la polica y las estrategias utilizadas para combatir el delito o, en su caso, el consumo. Desde la perspectiva de las determinantes individuales es posible distinguir dos categoras: a) factores de riesgo que, sin estar ligados causalmente al consumo o dependencia, los anteceden y aumentan su probabilidad de ocurrencia; b) factores de proteccin, que hacen fuertes a las personas para resistir los riesgos. En este ltimo caso se habla de personas con resiliencia, quienes a pesar de haber experimentado muchos de los factores de riesgo, no incurren en el consumo o no desarrollan dependencia. La evidencia cientfica muestra que los individuos tienen caractersticas diferentes y viven en entornos tambin diversos que los harn ms o menos vulnerables al uso de sustancias. Estos factores de riesgo pueden situarse en diferentes dominios: individual (por ejemplo, trastorno emocional o de aprendizaje o personalidad orientada a la bsqueda de sensaciones nuevas); familiar (convivencia con padres alcohlicos); escolar (fracaso escolar); pares (amigos usuarios de drogas); comunidad (alta disponibilidad de sustancias); condicin social (la pertenencia al mundo de los excluidos sociales por situaciones de pobreza, desigualdad, falta de educacin, escasez de oportunidades, discriminacin de gnero). Tales factores interactan con cada individuo, quien procesa los estmulos, los interpreta y responde a ellos de una manera diferente. La importancia de estos factores vara a lo largo de diferentes etapas de su desarrollo personal.

Los factores de proteccin pueden situarse tambin en cada uno de los dominios de la vida del individuo: en la esfera individual (por ejemplo, alta autoestima o personalidad orientada a la evitacin de riesgos), familiar (convivencia con padres capaces de cubrir las necesidades afectivas de los menores), escolar (apego escolar), pares (amigos poco tolerantes hacia el consumo), comunidad (pertenencia a redes de apoyo social), condicin social (instrumentos pblicos o privados destinados a reducir la exclusin social y las desigualdades). Todos los anteriores pueden definirse como factores que, en presencia del riesgo, protegen a los individuos de consumir drogas, ms que lo opuesto al riesgo. Los factores que contribuyen a la resiliencia pueden incluir: una relacin estrecha con los padres u otro adulto quien asegura un ambiente proveedor de afecto desde edades tempranas y de manera consistente; sentimientos de xito, de control y de respeto por s mismos por parte de los menores; fuertes recursos internos (por ejemplo, buena salud fsica y psicolgica) y externos (buena red social de apoyo que incluye a la familia, la escuela, la comunidad y el Estado). Entre otros factores se encuentran habilidades sociales que incluyen la capacidad para comunicarse, negociar, tomar buenas decisiones y rehusar actividades que pueden resultar peligrosas; habilidades para resolver problemas; una percepcin de que las adversidades se pueden resolver con perseverancia y esfuerzo, y haber sobrevivido situaciones de riesgo anteriores2. Todo lo anterior debe entenderse, a su vez, en el contexto social real de los pases de nuestro Hemisferio. Muchos de los enormes cambios sociales ocurridos en las ltimas dcadas en todo el continente americano, han debilitado las normas que tradicionalmente controlaban el comportamiento de muchas personas. La desintegracin de la familia, los cambios en los papeles sociales de
2 Brounstein PJ, Altschelr DM, Hatry HP, Blair LH. Substance use and delinquency among inner city adolescent males. Washington, DC: Urban Institute Press; 1989. | 7. El Consumo de Drogas

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El Problema de las Drogas en las Amricas

hombres y de mujeres, el aumento de la migracin, el desprecio a la autoridad de las personas mayores, el conocimiento de otras sociedades obtenido a travs de los medios de comunicacin, el aumento significativo en los niveles de educacin y el acceso a nuevas formas de empleo, son algunos de los factores que han contribuido a que muchas normas de comportamiento tradicionales se hayan debilitado y a que otras simplemente sean hoy obsoletas. En muchos casos, las estructuras sociales tradicionales que fueron estables por largo tiempo, como las familias, al enfrentarse con el mundo moderno experimentan fragilidad y terminan envueltas en procesos de cambio fuertes e impredecibles. Este proceso puede derivarse en el rechazo de normas atvicas y la erosin de la cohesin social. La sociedad moderna ha generado otras tensiones que agravan las fragilidades sociales, especialmente entre las personas proclives al uso problemtico de las drogas: Las presiones para aumentar el consumo, particularmente de bienes posicionales que reflejen o pretendan reflejar estatus social. La necesidad de rituales de trnsito y conexin. Algunas personas pueden llegar a usar drogas para compensar la prdida de rituales y de pertenencia en una sociedad moderna. La participacin en las pandillas que negocian drogas controladas tambin puede producir un sentido de comunin. Afirmacin en la exclusin. La participacin en el negocio ilegal puede ser una respuesta a la exclusin, bien sea segregacin o discriminacin racial, tnica o de clase. Los campesinos cocaleros y los miembros de muchos carteles consideran sus acciones como una protesta contra la sociedad excluyente.

7.2 Qu drogas se consumen en las Amricas y en qu volumen

Como se ha sealado antes, segn el Informe Anual 2011 de ONUDD, en 2010 alrededor de 230 millones de personas en el mundo (estimacin que va de 153 a 300 millones) consumieron alguna droga ilcita en el ao previo. Como tambin se ha dicho, esto representa alrededor del 5% (entre 3,4% y 6,6%) de la poblacin mundial de 15 a 64 aos de edad.

Marihuana
La marihuana es la droga ilcita de mayor consumo en todo el mundo. Se calcula que entre 119 y 224 millones de personas entre 15 y 64 aos lo que equivale entre 2,6% y 5% de la poblacin en ese grupo han consumido marihuana alguna vez en el ltimo ao. Esto quiere decir que los usuarios de marihuana pueden llegar a representar entre el 75 y el 80% de los consumidores de drogas controladas a nivel mundial. El 24% del total de consumidores de marihuana del mundo se encuentra en la regin de las Amricas. Del total de usuarios de las Amricas, 81% son de Norteamrica. En los pases del Hemisferio, 6,6% de la poblacin entre 15 y 64 aos ha consumido marihuana en los ltimos doce meses. El consumo de marihuana en el continente es prcticamente idntico al de Europa y supera largamente el promedio mundial. Los promedios ocultan una variacin importante entre las naciones. En algunos pases de Amrica, la prevalencia del uso en el ltimo ao es inferior a 1% de la poblacin de 15 a 64 aos, mientras que en otros supera el 14%3. El uso de marihuana en Norteamrica en promedio alcanza a 10,8% de la poblacin, con diferencias muy marcadas entre Estados Unidos y Canad (en ambos pases se acerca al 14%) respecto de Mxico (1%). En Centroamrica el
3 Organizacin de los Estados Americanos: Informe del uso de Drogas en las Amricas. 2011.

El Problema de las Drogas en las Amricas

Organizacin de los Estados Americanos

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valor promedio es alrededor de 2,4% de la poblacin, cifra muy similar al observado como promedio en Sudamrica. No hay datos comparables disponibles para la regin del Caribe. Todo indica que las personas que consumen marihuana se inician mayoritariamente a muy temprana edad, un fenmeno que tiende a repetirse particularmente en el caso del tabaco. El Informe del Uso de Drogas en las Amricas 2011 evalu 33 pases del Hemisferio, de los cuales en 9 la prevalencia del uso de esta droga alguna vez en la vida en la poblacin escolar supera el 30 por ciento. En 12 pases, ms de 10% de escolares de 14 aos o menos haban consumido marihuana al menos una vez; en 11 pases, el consumo entre adolescentes de 17 aos super el 30 por ciento. En aquellos pases donde el consumo es ms alto, la diferencia entre hombres y mujeres es menor. La diferencia en el consumo entre jvenes y adultos sugiere que de aquellos jvenes que experimentan con la substancia en la adolescencia o antes, slo una proporcin menor contina consumindola en la edad adulta. El consumo de marihuana se ha incrementado entre los escolares de nivel medio en la mayora de los pases del hemisferio. Una excepcin es el caso de Canad, que entre 2010 y 2011 reporta una disminucin del 27 al 21% en la prevalencia de consumo de cannabis durante el ltimo ao en estudiantes de sptimo a duodcimo grados4.

dial. En algunos pases de Amrica la prevalencia del uso de cocana es inferior a 0,1% de la poblacin en tanto en otros supera el 2 por ciento. El porcentaje de individuos consumidores tambin puede variar en forma importante en el interior de los pases. Por ejemplo, los estudios en poblacin general realizados en Colombia5, Chile6 y Argentina7 muestran que la prevalencia de consumo en los departamentos/ regiones/provincias de dichos pases va de 0,1 a 2 por ciento. Algo similar ocurre cuando se comparan los estados dentro de Estados Unidos8. Tal como se observ en el caso de la marihuana, tambin es posible encontrar uso de cocana en la poblacin escolar entre 13 y 17 aos de edad. En varios pases del hemisferio se estima que 2% o ms de dicha poblacin ha consumido cocana en el ltimo ao9. Adicionalmente, entre los pases que cuentan con datos sobre tendencias en el consumo de cocana en esta poblacin, se puede observar que en el Cono Sur, es decir Argentina, Chile y Uruguay, se ha incrementado la prevalencia del consumo de cocana entre 2005 y 2011. En comparacin, en los Estados Unidos la prevalencia del consumo baj entre escolares de enseanza media en el mismo periodo10.

Cocanas fumables
Durante los ltimos 10 aos el consumo de pasta base de cocana (PBC), que anteriormente se limitaba princi5 Observatorio de Drogas de de Colombia: http://www.odc.gov.co/docs/publicaciones_nacionales/Estudio%20Sustancias%20Psicoactivas%20 en%20Escolares%202011.pdf. 6 Gobierno de Chile, Ministerio del Interior: http://www.senda.gob.cl/wp-content/ uploads/2012/02/2010_noveno_estudio_nacional. pdf. 7 Observatorio Argentino de Drogas: http:// www.observatorio.gov.ar/investigaciones/Estudio_Nacional_sobre_consumo_en_poblacion_generalArgentina2010.pdf. 8 Substances Abuse and Mental Health Services Administration: http://www.samhsa.gov/ data/NSDUH/2k10State/NSDUHsae2010/NSDUHsaeAppB2010.htm. 9 Organizacin de los Estados Americanos: Informe del uso de Drogas en las Amricas. 2011. 10 Organizacin de los Estados Americanos: Informe del uso de Drogas en las Amricas. 2011. | 7. El Consumo de Drogas

Cocana
Segn la ONUDD, entre el 0,3 y el 0,4% de personas entre 15 y 64 aos de edad declararon haber consumido cocana alguna vez en el ltimo ao a nivel mundial. El total de usuarios en las Amricas se sita entre 7 y 7,4 millones de personas, lo que arroja una prevalencia de 1,2 por ciento, porcentaje equivalente al encontrado en la poblacin europea. El consumo en los pases de las Amricas representa aproximadamente 45% del total de consumidores de cocana a nivel mun4 Canadian Alcohol and Drug Use Monitoring Survey (CADUMS) 2011. 70 El Problema de las Drogas en las Amricas

palmente a los pases de la regin andina, se ha ido extendiendo a pases como Argentina, Chile y Uruguay11, si bien su prevalencia es baja en comparacin con otras drogas controladas. El empleo de cocana base es menos frecuente en Centroamrica y Norteamrica, en donde se encuentra con mayor frecuencia el uso de crack. Es importante destacar tambin la creciente presencia de diferentes formas de cocana fumable en Brasil.

Inhalables
El anlisis sobre el uso de drogas realizado por la CICAD (2011), indica que los inhalables se encuentran entre las sustancias utilizadas por los estudiantes de enseanza media en el hemisferio, junto con alcohol, tabaco, marihuana y farmacuticos. En ms de un pas es la droga de mayor uso. Segn el estudio de 2011, la mayor prevalencia del uso de inhalables se registra en Brasil (14,4 por ciento)13, seguido de Jamaica (13,9 por ciento), Trinidad y Tobago (13,3 por ciento) y Guyana (10,4 por ciento), en tanto que Estados Unidos (6 por ciento) y Mxico (5 por ciento) presentan una prevalencia significativa aunque menor.

Herona
En Estados Unidos y Canad se encuentra el mayor consumo de herona en el hemisferio. Mxico y Colombia, han experimentado aumentos en el consumo de herona nacional segn las solicitudes de tratamiento registradas. En Repblica dominicana la repatriacin de usuarios de drogas estara contribuyendo a crecientes flujos de herona y a un aumento del consumo nacional. Informaciones recientes estiman que las dos terceras partes de los usuarios de herona en este pas caribeo han sido deportados por Estados Unidos, lugar donde tuvieron el primer contacto con la sustancia12.

Frmacos
La situacin del abuso de medicamentos con potencial adictivo en Norteamrica es diferente a la de Amrica Latina y el Caribe. En Estados Unidos y Canad, los derivados de opioides (empleados principalmente como analgsicos), los tranquilizantes y sedantes (especialmente las benzodiacepinas) y los estimulantes (como el metilfenidato o la dextroanfetamina) son los frmacos de mayor uso indebido. Los datos provenientes de la Administracin de los Servicios de Salud Mental y Abuso de Sustancias14 de Estados Unidos, indican que en 2011, 2,4% de la poblacin mayor de 12 aos de edad en ese pas haba empleado frmacos psicoteraputicos de prescripcin sin justificacin mdica en el ltimo ao y que 13,3 por ciento lo haba hecho alguna vez en su vida. La mayor proporcin del uso indebido de estos medicamentos fue de narcticos (4,3 por ciento) con una tendencia al alza en el abuso y dependencia a estos compuestos (es13 Estudios posteriores en Brasil muestran que el consumo de inhalantes en estudiantes de enseanza media habra disminuido a un 5.2%, sin embargo se mantiene como la substancia de uso mas comn despus del alcohol y el tabaco. 14 Substance Abuse and Mental Health Services Administration, Results from the 2011 National Survey on Drug Use and Health: Summary of National Findings, NSDUH Series H-44, HHS Publication No. (SMA) 12-4713. Rockville, MD: Substance Abuse and Mental Health Services Administration, 2012. Organizacin de los Estados Americanos 71

Estimulantes tipo anfetaminas (ETA)

A nivel mundial, los estimulantes tipo anfetaminas son el grupo de drogas de mayor uso despus de la marihuana, con estimaciones que van entre 14 y 53 millones de personas en el caso del grupo de las anfetaminas, y entre 10 y 28 millones de usuarios para las sustancias tipo xtasis. En los pases de las Amricas el uso de estas drogas es muy variado, con altas tasas de consumo en Canad y Estados Unidos. Sin embargo, tambin se ha detectado un consumo importante de sustancia tipo xtasis en la poblacin joven de muchos otros pases del hemisferio.
11 Organizacin de los Estados Americanos / Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Informe Hemisfrico, Evaluacin del Progreso de Control de Drogas, Quinta Ronda de Evaluacin. Washington DC2011. 12 Estudio de la CICAD y del Consejo Nacional de Drogas de la Repblica Dominicana. 2013 El Problema de las Drogas en las Amricas |

pecialmente los derivados de opioides), cuya frecuencia de consumo desde 2009 solo es superada por la cannabis15. En el caso de los estimulantes, su empleo se ha relacionado con actividades estudiantiles, y es ms probable que ocurra entre estudiantes universitarios de tiempo completo. En contraste, en Mxico el consumo indebido de frmacos es bajo: en la encuesta nacional de adicciones de 2011, 0,4% de la poblacin entre 12 y 65 aos report el consumo no mdico de frmacos en el ao previo. Los medicamentos que se utilizan con mayor frecuencia sin prescripcin mdica son los tranquilizantes (0,3% de la poblacin), mientras que un 0,2% de la poblacin entre 12 y 65 aos report a su vez haber usado narcticos fuera de prescripcin alguna vez. En muchas de las naciones de Sur y Centro Amrica el consumo de medicamentos derivados de opioides es ms frecuente que el consumo de herona. Los ndices de consumo fuera de prescripcin en el ltimo ao, en poblacin general adolescente y adulta para los pases en donde existe esta informacin, oscilan entre 2,8% en Costa Rica y 0,03% en Repblica Dominicana y las benzodiacepinas entre 6,1% en Chile y 0,15% en Mxico. Estas diferencias en los ndices de consumo estn relacionadas con la disponibilidad de medicamentos para la atencin de los enfermos.

mentalmente al margen del sector pblico, en una red asistencial dbilmente conformada, integrada principalmente por establecimientos o unidades no integradas, a cargo de particulares o de organizaciones de tipo comunitario, donde tienen gran relevancia las asociaciones de carcter religioso. La oferta pblica de servicios, por su parte, est mayoritariamente representada por la red de asistencia en salud mental y comparte con ella la falta de recursos apropiados, as como las caractersticas asilares que predominan en el hemisferio. Las potenciales violaciones de los derechos humanos de los usuarios de estos servicios constituyen, adicionalmente, un tema de preocupacin. En la Estrategia sobre el Consumo de Sustancias Psicoactivas y la Salud Pblica, de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), se destacan los siguientes aspectos sobre la oferta de tratamiento en el Hemisferio: Existen obstculos importantes para la prestacin de servicios y, a menudo, a los individuos que padecen algn trastorno relacionado con el consumo de sustancias se les dificulta o se le niega la posibilidad de obtener atencin mdica general y acceso a los servicios. Es posible que individuos afectados por problemas relacionados con el consumo de sustancias sean asignados a tratamiento involuntario, sin un procedimiento con las debidas garantas. En algunos pases del hemisferio, la oferta de tratamiento solo est disponible en zonas aisladas o en asilos, a veces durante periodos largos, sin evaluacin peridica del progreso del paciente. Algunos servicios pueden estar situados lejos de la comunidad habitual de residencia de la persona o se prohbe el acceso a visitantes o la participacin de la familia.

7.3 Tratamiento y prevencin

La atencin que se proporciona a la poblacin afectada por problemas debidos al consumo de sustancias psicoactivas en el hemisferio se presenta segmentada y fragmentada. La oferta de tratamiento para la dependencia de sustancias se ha desarrollado funda15 Informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes correspondiente a 2011. New York: ONU2012. Substance Abuse and Mental Health Services Administration. Results from the 2008 National Survey on Drug Use and Health: National Findings. Office of Applied Studies; Rockville, MD:2009. NSDUH Series H-36, HHS Publication No. SMA 09-4434.

72

El Problema de las Drogas en las Amricas

7. El Consumo de Drogas

 Muchas veces, los servicios se prestan sin la supervisin mdica necesaria, sin contar con los estndares mnimos de atencin o las medidas de seguimiento y evaluacin, que garanticen su cumplimiento. El costo del tratamiento muchas veces debe ser cubierto directamente por el paciente o familiares, en efectivo, hacindolo inaccesible a la mayora de las personas que lo necesitan. Los grupos de personas sin hogar y otros grupos marginados pueden no tener derecho a recibir los servicios o no tienen acceso a ellos. La prevalencia del estigma asociado al consumo de sustancias impide que las personas busquen tratamiento y asistencia y puede llevar a forzarlas a recibir servicios de mala calidad, ineficaces o en condiciones que violan sus derechos humanos bsicos. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS), por su parte, ha publicado un informe sobre los recursos para la prevencin y el tratamiento de los trastornos debidos al consumo de sustancias conocido como ATLAS sobre el consumo de sustancias en el que se incluye un anlisis regional basado en un cuestionario respondido por 21 pases del Hemisferio y segn el cual la mayor parte de los pases de nuestra regin tiene un nmero limitado de profesionales y servicios de salud especializados en el consumo de sustancias. Aunque se encuentran en marcha varias iniciativas de capacitacin y actualizacin dirigidas a desarrollar las competencias necesarias para las nuevas funciones y responsabilidades del equipo de salud, stas frecuentemente no tienen o tienen muy poca coordinacin entre ellas. En cuanto a programas de prevencin, algunos pases han reportado que se han realizado o se estn realizando evaluaciones de los programas, pero la mayor parte de ellas se refieren al proceso e implementacin de la intervencin
El Problema de las Drogas en las Amricas |

ms que al impacto de la misma. En lo que concierne a los programas vigentes, la mitad de las naciones del Hemisferio realizan actividades preventivas que se difunden por medios audiovisuales. No se proporcionaron datos sobre los resultados de la implementacin de los programas. Existen programas comunitarios en la mitad de los pases, y en 73% de los pases de la regin se reporta algn tipo de intervenciones preventivas en las escuelas. Un 53% de los pases tienen programas preventivos orientados a grupos vulnerables. Al analizar la situacin por subregiones se constata que en los pases de Norteamrica los programas de prevencin cuentan con difusin por medios audiovisuales. Tambin se realizan intervenciones preventivas en escuelas, as como programas familiares, comunitarios y dirigidos a grupos vulnerables. La mayora de los pases de Centroamrica difunden mensajes preventivos en medios audiovisuales. Cerca de la mitad de ellos cuentan con intervenciones preventivas en el mbito comunitario y algunos tienen programas orientados a grupos vulnerables. Adicionalmente, en gran parte de los pases se llevan a cabo intervenciones preventivas en los mbitos escolar y familiar. En Sudamrica, tambin la mayora de los pases difunden mensajes en medios audiovisuales de comunicacin. Todos los pases realizan intervenciones preventivas en escuelas. Dos terceras partes de los pases de la subregin cuentan con programas comunitarios. Casi la mitad de los pases cuentan con programas familiares de prevencin y la mayora tienen algn programa o actividad de prevencin orientado a grupos vulnerables. En cuanto al Caribe no se logr documentar la existencia de programas preventivos por medios audiovisuales de comunicacin en la mitad de los pases, mientras que el resto s reportaron que han implementado este tipo de intervencin preventiva. A inicios de la dcada de los 90, la OPS y CICAD en cooperacin, comenzaron a promover en los pases miembros
Organizacin de los Estados Americanos 73

de la OEA la regularizacin del tratamiento para dependencia de sustancias, mediante la adopcin de estndares mnimos de atencin. Esta iniciativa contribuy significativamente a incluir el tema de tratamiento en la agenda pblica, recalcando la responsabilidad de los gobiernos en la regulacin de estos servicios de tratamiento brindados por proveedores pblicos y privados. El Mecanismo de Evaluacin Multilateral de la OEA reporta en su Quinta Ronda de Evaluacin que dos tercios de los pases disponen de normas oficiales para regular el funcionamiento de servicios de tratamiento y cuentan con registros de dichos centros. Aunque este aspecto permanece igual que en rondas anteriores, refieren que en algunos pases se han expandido los esfuerzos de implementacin. Este esfuerzo es coordinado en la mayora de los pases por los Ministerios de Salud que son los responsables de la emisin y vigilancia en el cumplimiento de las normas. Se reporta, tambin, una actividad constante de capacitacin y formacin de recursos humanos a pesar de que es imposible determinar desde la informacin disponible si dichas actividades se traducen en la mejor calidad y efectividad del tratamiento. Muchos servicios en nuestro hemisferio han sido prestados por grupos de la Sociedad Civil que no cuentan con un financiamiento adecuado y no estn capacitados de manera suficiente. En aos recientes, varios pases como Mxico, El Salvador, Costa Rica y pases del Caribe, han lanzado programas piloto para capacitar y certificar a consejeros en materia de tratamiento. An no se ha evaluado el alcance general, la eficacia e impacto a largo plazo de estos programas. En algunos pases existen programas de intercambio de jeringas para los usuarios de drogas intravenosas, que tienen el propsito de disminuir la transmisin de VIH y hepatitis C. En la mayora de los pases que tienen programas de intercambios de jeringas esta intervencin se encuentra dentro de modelos que aplican otras medidas
74 El Problema de las Drogas en las Amricas

preventivas, como unidades mviles de dispensacin de jeringas y distribucin de material para esterilizar las jeringas. Solo en Canad se cuenta con un programa establecido de administracin vigilada de drogas intravenosas, y solo Canad y Estados Unidos implementan la distribucin de agonistas a opiceos drogas de mantenimiento, como metadona dentro de las medidas preventivas para disminuir la transmisin de enfermedades infecto contagiosas.16 En Estados Unidos, Canad y Brasil existen programas que proporcionan a los usuarios de crack equipos de inhalacin (con la finalidad de disminuir la transmisin de enfermedades respiratorias), junto con preservativos y folletos que informan sobre los riesgos del consumo de la sustancia y sobre las conductas sexuales de riesgo17. Los estudios han mostrado que la distribucin de estos equipos incrementa la disponibilidad y empleo de material seguro para la inhalacin y disminuye la frecuencia de algunas prcticas de riesgo, aunque el impacto que esta medida tiene sobre la transmisin de enfermedades infecto contagiosas no se conoce an18.

7.4 LA REACCIN DEL ESTADO, SUS DIFICULTADES Y CONSECUENCIAS

16 ATLAS on substance use: Resources for the prevention and treatment of substance use disorders. Francia: Organizacin Mundial de la Salud; 2010. Organizacin de los Estados Americanos / Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Informe Hemisfrico, Evaluacin del Progreso de Control de Drogas Quinta Ronda de Evaluacin. Washington DC; 2011. 2009. Alcohol Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol. Santiago: CONACE. Gobierno de Chile2011. Burrows D. Evaluacin del progreso del control de drogas. CICAD. SSM. Organizacin de Estados Americanos; 2009. 17 Rhodes T, Hedrigh D. Harm reduction: evidence, impacts and challenges. Luxemburgo: EMCDDA; 2010. 18 Malchy LA, Bungay V, Johnson JL, Buxton J. Do crack smoking practices change with the introduction of safer crack kits? Can J Public Health 2011;102(3). Leonard L, DeRubeis E, Pelude L, Medd E, Birkett N, Seto J. I inject less as I have easier access to pipes: injecting, and sharing of crack-smoking materials, decline as safer cracksmoking resources are distributed. Can J Public Health2008;19(3):255-64. | 7. El Consumo de Drogas

Slo 18 de los 33 pases de las Amricas evaluados por el Mecanismo de Evaluacin Multilateral (MEM) de la OEA han informado la existencia de un plan o estrategia nacional antidrogas, mientras que 15 no contaban con planes actuales vigentes o no proporcionaron informacin. De acuerdo con el reporte ms reciente del MEM, de los 31 Estados Miembros del Mecanismo que indican contar con una Comisin o autoridad antidrogas, 27 cuentan con un presupuesto anual asignado, pero no se especifican los detalles sobre los recursos destinados directamente a la implementacin y operacin. Los otros cuatro pases llevan a cabo sus actividades de control de drogas bajo el presupuesto de otros organismos y entidades. A pesar de toda la investigacin disponible sobre los programas de prevencin y tratamiento, un problema fundamental que queda sin resolver es la falta generalizada de informacin sobre cules enfoques son los ms eficaces en los pases del Hemisferio. La mayora no ha llevado a cabo evaluaciones de sus polticas de drogas, ya sea a nivel nacional o local, y es difcil determinar el impacto de las polticas sin esta informacin. En cuanto a los sistemas de informacin, 28 de los 33 pases evaluados cuentan con observatorios u oficinas centralizadas para recopilar, organizar, analizar y difundir datos sobre drogas; de estos pases, 21 cuentan con un presupuesto asignado para realizar sus funciones. Un problema que afecta a muchos pases del hemisferio tiene que ver con el crecimiento de la poblacin penitenciaria debido a las drogas controladas. La represin policial contra los ofensores relacionados con las drogas ha contribuido a sobrecargar los sistemas judiciales y penitenciarios. Para la sociedad esto resulta en costos fiscales cada vez ms altos, no solamente debido al costo de mantenimiento de los reclusos sino por la prdida de su potencialidad laboral. El dao se expande hacia sus familias y tendr tambin reEl Problema de las Drogas en las Amricas |

percusiones en el ciclo maduro, cuando muchos puedan carecer de recursos para sostenerse y demanden asistencia al sector pblico.

7.5 Derechos humanos y exclusin social

En algunas ocasiones los esfuerzos para controlar las drogas han sido asociados a violaciones de los derechos humanos y de libertades individuales. En el caso de los consumidores, problemas como el hacinamiento carcelario y el tratamiento obligatorio pueden ejercer presiones indebidas sobre los derechos humanos. Se trata de una situacin que no slo afecta a los delincuentes sino tambin a muchos inocentes puestos bajo sospecha por las autoridades policiales y judiciales. En la medida que el consumo de drogas est penalizado o estigmatizado, las poblaciones ms vulnerables al consumo problemtico se ven inhibidas de recurrir a la informacin oportuna, a los servicios de salud pblica y, en general, a los programas de prevencin y tratamiento. La prohibicin oscurece la realidad de la drogodependencia de cara a la comunidad y a los servicios correspondientes, en lugar de hacerla ms transparente y, con ello, susceptible de abordaje oportuno para evitar mayor deterioro personal, familiar y comunitario. Por ende, el consumo de drogas podra considerarse tanto una consecuencia como una causa de la exclusin social. Este consumo puede provocar, por un lado, un deterioro considerable de las condiciones de vida. Por otra parte, los procesos de marginacin social pueden constituir un elemento determinante para el consumo problemtico de drogas. Como parte del mismo proceso de exclusin, las representaciones sociales tienden a considerar al usuario problemtico de drogas como una suerte de minusvlido o de desviado
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social, generalmente asociado a delincuencia, violencia, peligrosidad y amenaza para la sociedad. Por ello el usuario problemtico de drogas es excluido de los espacios cotidianos, de los espacios socio-afectivos, de los espacios de integracin social y, en mltiples ocasiones, incluso de los mismos programas de tratamiento para su propia dependencia. Esta exclusin dificulta las perspectivas de resiliencia y reintegracin social. El estigma del drogadicto o de quien tiene antecedentes penales por consumo o trfico de drogas opera negativamente sobre las opciones de acceso al empleo legal y de permanencia en el mismo y a diferentes servicios sociales y beneficios pblicos. La sociedad reacciona de manera refractaria ante estas personas y tiende a discriminarlas y cerrarles las puertas de inclusin, a pesar de su voluntad de rehabilitarse. El resultado final es un porcentaje importante de recadas y reingresos, lo que limita en gran medida las posibilidades de superacin de los problemas de adicciones y reduce sustancialmente la eficacia de la inversin, an pequea, que se realiza en el mbito de tratamiento.

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El Problema de las Drogas en las Amricas

7. El Consumo de Drogas

Drogas, Delito y Violencia

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El Problema de las Drogas en las Amricas

8. Drogas, Delito y Violencia

8.

DROGAS, DELITO Y VIOLENCIA

Con la excepcin del consumo despenalizado de algunas drogas en algunos pases y la reciente aprobacin de leyes que permiten y regulan la produccin, venta y consumo en algunas jurisdicciones especficas, toda actividad relacionada con sustancias consideradas ilcitas y declaradas objeto de control por las convenciones internacionales, es ilegal y en la mayora de los casos penada por la ley. El mundo del Problema de las Drogas es, en consecuencia, un mundo de delitos. La perpetracin de esos delitos, en particular aquellos relacionados con la economa ilegal de drogas, esto es con el proceso de cultivo, produccin, distribucin (o trnsito) y venta de drogas, genera sin embargo otros delitos y, sobre todo, una abrumadora violencia criminal relacionada con la proteccin de esas actividades delictivas y con las disputas entre facciones criminales. Ese mundo de delito y violencia que envuelve al Problema de las Drogas es quiz hoy su cara ms visible y, sin duda aquella que provoca ms dao entre las mujeres y hombres de nuestro Hemisferio y entre las instituciones que estn destinadas a protegerlos y procurar su bienestar y prosperidad.

8.1 TRNSITO DE DROGAS Y VIOLENCIA: LA PRESENCIA PRINCIPAL DEL DELITO ORGANIZADO TRANSNACIONAL
El trnsito es la actividad del Problema de las Drogas que genera el mayor volumen de delito y violencia y crea los mayores problemas y desafos de seguridad pblica a los pases por donde ese trnsito se realiza. La informacin trasmitida casi cotidianamente por medios de comunicacin y que da cuenta de la ocurrencia de masacres, ataques realizados por sicarios
El Problema de las Drogas en las Amricas |

y muertes acompaadas por torturas est, real o presuntamente, vinculada casi en su totalidad con organizaciones involucradas con el trnsito de la droga en esos pases. Todo indica, sin embargo, que si bien los niveles de violencia en los principales pases consumidores son relativamente bajos incluyendo en este grupo los pases de Europa en comparacin con aquellos pases de trnsito, es justamente esa demanda la que estimula la violencia en el resto de la cadena. Lo que sucede en Mxico, Centroamrica, los pases de la Regin Andina y el Caribe no puede entenderse sin tener en cuenta esa relacin. Para el
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caso de Colombia se ha estimado que un aumento del 10% en el valor de la cocana en el mercado internacional, produce un incremento en la tasa de homicidios de entre 1,2% y 2%1. Cun grave es esa violencia? Es muy difcil estimarlo. Nos aquejan enormes carencias de informacin en este campo. Podemos guiarnos sin embargo por los antecedentes proporcionados por el Gobierno de Mxico que, en su comunicado de prensa 074/2012 del 27 de marzo de 2012, seal que sus Secretarios de Defensa Nacional y de Marina haban dado a conocer a sus colegas de Canad y Estados Unidos en una reunin sostenida ese mismo da en Ontario, que estimaban en alrededor de 150 mil los casos de homicidios presuntamente ocurridos por la violencia entre organizaciones criminales en el continente americano. Ese nmero estimado coincide inquietantemente con el total de homicidios dolosos registrado por el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA, que cifra en 144.733 el nmero de estos casos sobre la base de informacin oficial proporcionada por los propios Estados. Slo existen dos explicaciones posibles para esta coincidencia: o alguna informacin que proviene de los Estados es incompleta o bien la estimacin de las autoridades mexicanas incluye otro tipo de homicidios adems de los directamente dolosos, abarcando la muerte de delincuentes a manos de las fuerzas del orden y la de personas no involucradas cadas en medio del fuego cruzado. La cercana entre ambas cifras, sin embargo, permite sostener la hiptesis que un nmero significativo de casos de homicidios dolosos en nuestra regin est asociado a la actividad del crimen organizado relacionada a su vez con la economa ilegal y especficamente con el trnsito de drogas desde pases principal, aunque no exclusivamente, productores hacia pases principal, aunque no exclusivamente, consumidores2.
1 Meja, D. y Restrepo, P., Do Illegal Markets Breed Violence? Evidence for Colombia; 2011. 2 En su Estudio Global de Homicidios 2011, UNODC indica que en las Amricas, 25% 80 El Problema de las Drogas en las Amricas

Esta actividad ha propiciado el surgimiento o el fortalecimiento de gigantescas redes criminales transnacionales3, que han terminado por expandir sus acciones a otras reas delictivas a un grado que lleva a pensar que ni siquiera la desaparicin de esa economa ilegal podra poner ya fin a su accionar criminal. Un rasgo importante de las estructuras criminales ms poderosas (en trminos de recursos e influencia) es que operan en varios frentes de manera simultnea. Es el caso de los denominados carteles mexicanos, las bandas emergentes en Colombia, los Comandos en Brasil y las maras en Centroamrica, estructuras que tienen distintas vinculaciones con el mercado de las drogas y que no dependen exclusivamente de l. En el plano transnacional pueden mencionarse como otras actividades ilcitas realizadas por estas organizaciones al trfico ilegal de armas, el contrabando, la piratera de productos, la trata de personas, el trfico de migrantes, el trfico de rganos, el trfico de especies animales en extincin y el trfico de reliquias arqueolgicas, entre otras. En el plano interno o nacional, adems de la produccin y venta de drogas controladas pueden identificarse como actividades del delito organizado la venta ilegal de armas, la venta de piratera y contrabando, el control y explotacin de la prostitucin, el robo y la venta de productos robados, la minera ilegal, el secuestro y la extorsin, incluida la victimizacin de migrantes.
de los homicidios estn relacionados con el crimen organizado y las actividades delictivas de las pandillas, mientras que en los pases europeos y asiticos este ndice no pasa el 5%. A su vez la Fundacin Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), de Guatemala, estima que el 45 % de los homicidios dolosos en su pas son provocadas por el narcotrfico.. Si se tiene en consideracin que la estimacin de UNODC contempla a todos los pases de la regin, esto tanto a aquellos de trnsito como a los de destino final de las drogas, se debe suponer que un porcentaje ajustado a la realidad sobre este tema debe situarse cerca de la estimacin realizada en Guatemala y en ningn caso por debajo de la estimacin de UNODC. 3 El fortalecimiento y no el origen es el caso de la mayora de los carteles mexicanos y colombianos que surgieron de la evolucin de organizaciones ms pequeas dedicadas a otros delitos, preferentemente el contrabando, del cual el trnsito o distribucin de drogas es en cierto modo una variante. | 8. Drogas, Delito y Violencia

TRFICO DE ARMAS, VIOLENCIA Y TRFICO DE DROGAS

El trfico ilegal de armas ha devenido en uno de los principales problemas para la seguridad ciudadana en la regin. La violencia letal producida por las armas de fuego en Amrica Latina y el Caribe supera ampliamente al promedio mundial de 42% del total de homicidios. Segn el Informe Sobre Seguridad Ciudadana 2012, de la OEA, en el Caribe el 68% de los homicidios son cometidos con armas de fuego, en Amrica Central el 78%, en Norte Amrica el 55% y en Amrica del Sur el 83%. Esta situacin se vincula directamente con la actividad del delito organizado y, dentro de sta, con el mercado de drogas controladas, al grado que la Comisin de Estupefacientes de la ONUDD emiti una resolucin (Vnculos entre el trfico ilcito de drogas y el trfico ilcito de armas de fuego. Resolucin 51/11.) en la que expresa su preocupacin por la creciente conexin entre ese mercado y las redes de comercio ilegal de armas, lo que en algunos casos le ha permitido a las organizaciones criminales tener un poder de fuego que llega a igualar o superar al de las propias autoridades. La Convencin Interamericana contra la Fabricacin y Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA), adoptada durante el Vigsimo Cuarto Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA en 1997, ha demostrado ser un adecuado instrumento para el control del trfico de armas en la regin. Ha sido firmada por todos los Estados miembros activos de la Organizacin, aunque tres de ellos an no lo han ratificado.

Grfico 3 En el caso de Mxico, un estudio Mxico: Homicidios totales y homicidios relacionados al clasific los homicidios ocurridos en el narcotrfico, 2003-2010

periodo 2003-2010 en dos tipos: los relacionados con el crimen organizado y los homicidios dolosos no vinculados con el crimen organizado. Los resultados de este ejercicio se pueden observar en el Grfico 3, que muestra que la violencia producida por el Problema de las Drogas tiene una importante participacin en los homicidios y su crecimiento es mayor que la violencia no vinculada al crimen organizado4.

Fuente: Roble et.al. (2013). Pg. 9.

4 Robles, Gustavo, Caldern, Gabriela y Magaloni, Beatriz. Las Consecuencias Econmicas de la Violencia del Narcotrfico en Mxico. Standford University. 2013. Documento preparado para el seminario Los costos del crimen y de la violencia en Amrica Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Organizacin de los Estados Americanos 81

El Problema de las Drogas en las Amricas

La situacin no afecta slo a Mxico pues la mayora de los pases con mayores tasas de homicidio en el Hemisferio se ha visto afectada de manera notable por el trnsito de drogas a travs de su territorio. Es el caso, adems de Mxico, de Colombia, Venezuela, los pases del Tringulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) y de la Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay). Algunos hechos recientes podran cuestionar la relacin directa entre ambos fenmenos. Por ejemplo, en El Salvador, en el marco de la tregua entre las maras, el nmero de homicidios tuvo un descenso notable durante 2012, situacin que no est relacionada con el trnsito de drogas. En Venezuela, el trnsito de drogas podra llegar a explicar una parte importante de los homicidios; sin embargo, los anlisis no identifican una relacin importante entre el trasiego de drogas y la alta tasa de homicidios que se registra en Caracas. En Honduras, el pas que presenta la situacin ms crtica en trminos de violencia, no existe una nica causa a partir de la cual se puedan explicar las altas tasas de homicidio, con una mul-

tiplicidad de actores legales y no legales que participan en la generacin y reproduccin de la violencia. Los casos anteriores, sin embargo, solo indican que no todos los fenmenos de alta criminalidad se relacionan con la droga. Pero en aquellos pases en que se experimentan incrementos en el volumen de decomisos de drogas -lo que hace suponer un incremento equivalente en el volumen del trnsitotienden a darse aumentos paralelos en la tasa de homicidios (ver grfico 4). Cabe hacer notar que se ha verificado tambin que en algunos pases del Caribe ha habido reducciones en el volumen de decomisos sin una disminucin equivalente en las tasas de homicidio. Este ltimo fenmeno, empero, no necesariamente niega la existencia de una relacin directa entre ambos fenmenos, sino ms bien lleva a suponer que la densidad criminal y la acumulacin de violencia ligada al trnsito de drogas generan una inercia que contina dinamizando el homicidio y el delito, a pesar de cambios en las rutas o en los mercados.

Grfico 4 Incautaciones de cocana y tasas de homicidios en un grupo seleccionado de pases del Caribe (izquierda), Mxico y Centroamrica

Fuente: UNODC, 2011 Global Study on Homicide, pg. 52 y 54.

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El Problema de las Drogas en las Amricas

8. Drogas, Delito y Violencia

Se debe aclarar que el trnsito de drogas y sustancias qumicas, y en general la economa de drogas, no siempre estn asociadas con altos niveles de violencia. A lo largo del hemisferio se encuentran municipios, ciudades y barrios donde hay

trfico y venta de drogas sin que ello se refleje en disputas u homicidios. Incluso es posible constatar situaciones en las cuales las organizaciones dedicadas al trfico prefieren regular la violencia para no llamar la atencin de las autoridades.

8.2 LA VIOLENCIA ASOCIADA AL CULTIVO, LA PRODUCCIN Y LA VENTA DE DROGAS

Como se ha sealado antes en este Informe, las comunidades en las que se cultiva coca tradicionalmente han tendido a sufrir la presencia de grupos armados que operan al margen de la ley y explotan tanto las tierras como a las personas que all residen. Es el caso, segn se ha indicado, de la presencia de la organizacin guerrillera Sendero Luminoso en Per. Ms relevante parece ser la asociacin entre las Fuerzas

Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el cultivo de coca en diversas regiones de Colombia, en donde esta organizacin ilegal parece haber pasado de una funcin de proteccin de cultivos a la de cultivadores directos e incluso de productores. La violencia asociada directamente a la produccin de drogas y sustancias qumicas parece ser mayor que aquella vinculada a la actividad de cultivo. Un estudio reciente seala que las actividades de produccin de drogas en Colombia cobran entre 4.600 y 7.000 vidas cada ao, lo que equivaldra en su estimacin ms alta al 40% de los 17.700 homicidios que se registraron en 2010 5.

Homicidios en Colombia

Fuente: Snchez et al. (2012), Evolucin geogrfica del homicidio en Colombia

5 Mejia, D. y Restrepo P. The War on Illegal Drug Production and Trafficking: An Economic Evaluation of Plan Colombia. February 2010. | Organizacin de los Estados Americanos 83

El Problema de las Drogas en las Amricas

No existe la misma evidencia sobre la relacin entre violencia y la produccin de otro tipo de drogas, en particular de drogas sintticas. El micro trfico o la venta de drogas al por menor no es generalmente un factor muy importante de violencia o, por lo menos, no lo es comparado con la violencia que genera la distribucin o trnsito. Sin embargo la competencia por mercados locales de micro trfico ha sido una explicacin recurrente de la violencia en lugares como las favelas de Ro de Janeiro, ciertas zonas de Mxico y algunas zonas urbanas en Colombia y Jamaica. Tambin existe evidencia de la participacin creciente de las maras centroamericanas en la venta de drogas al detalle6. Sin embargo, la limitada informacin no permite tener estimaciones sobre qu tanta violencia se puede explicar por la competencia por los mercados locales. En los denominados puntos calientes (hotspots), coinciden geogrficamente mltiples actividades ilegales (trfico ilegal de armas, venta de bienes robados, prostitucin, piratera), por lo cual es difcil asegurar que la venta de drogas es la causa principal de la violencia en esos lugares. Cabe hacer notar en conexin con la violencia asociada al micro trfico de drogas controladas, que en cierta forma la venta de drogas al detalle y el consumo ms problemtico se clusterizan territorialmente, generando un patrn de segregacin espacial en que se producen nichos urbanos de intensificacin de la violencia, de las actividades ilcitas, del consumo problemtico con mayor dao a las personas, y de la desestructuracin de familias y comunidades. Precisamente en barriadas populares urbanas donde hay mayor marginalidad, menos educacin, mayor violencia estructural, redes incipientes o consolidadas de actividades ilegales, junto con una menor presencia de la seguridad pblica, la economa ilegal de las drogas encuentra un caldo de cultivo para asentarse y generar un cr6 Informacin obtenida en un taller con autoridades policiales y de seguridad pblica de Centroamrica, realizado en el marco de la preparacin de este Informe. 84 El Problema de las Drogas en las Amricas

culo vicioso de vulnerabilidad, violencia, desestructuracin social y micro trfico.

8.3 CONSUMO DE DROGAS Y VIOLENCIA

Un aspecto importante de la relacin entre delito, violencia y drogas es aquel que se refiere al comportamiento que el consumo de sustancias induce en los consumidores. Est demostrado que el consumo de drogas tiende a ser alto entre las personas que han cometido delitos. A partir de la evidencia disponible en torno a delitos cometidos, as como del examen de personas privadas de libertad por esa circunstancia, se puede advertir que entre la poblacin carcelaria los niveles de consumo son mucho ms altos que los mostrados en las tasas de prevalencia nacional7. Estudios basados en test biolgicos en detenidos han encontrado tasas muy elevadas de consumo y demuestran que la probabilidad de cometer un delito o de reincidir en la comisin de un delito es mayor en quienes consumen drogas. Sin embargo, el hecho que estas personas sean consumidoras regulares de drogas no prueba que los delitos ocurrieran bajo la influencia de una droga o hayan sido motivados por la necesidad de consumir una droga. En otras palabras, si bien puede afirmarse que el consumo de drogas tiende a ser alto entre las personas que han cometido delitos, no puede afirmarse igualmente que la comisin de delitos sea alta entre quienes consumen drogas. Ms bien la vulnerabilidad y exclusin social podran ser ms determinantes de la actitud delictiva de las personas que su relacin con el consumo de drogas. Como muestra el estudio realizado por la CICAD y la ONUDD, Consumo de Drogas en Poblacin Privada de Libertad y la Rela7 No es posible saber de manera objetiva cuantas personas que consumen drogas cometen delitos, a menos que ellas estn siendo juzgadas o estn cumpliendo alguna condena por los delitos cometidos. De All que el anlisis que sigue tenga como referencia exclusiva este tipo de personas. | 8. Drogas, Delito y Violencia

cin Entre Delito y Droga, las personas privadas de la libertad tienen una dbil vinculacin al trabajo formal y experiencias fallidas de escolarizacin. Un alto porcentaje de ellos indic tener algn familiar con antecedentes delictivos. La relacin entre consumo de drogas y delitos vara con el tipo de drogas. Las drogas ms duras tienen correlaciones ms fuertes con la ocurrencia de delitos; sin embargo no es comn que su uso derive en violencia. Existe un debate abierto sobre los efectos que producen ciertas drogas y su relacin con la violencia. Mientras que la marihuana parece disminuir la agresividad, la cocana puede llegar a estimularla y el consumo de herona est ms vinculado a los delitos contra la propiedad que a la violencia de los usuarios. Los estudios destacan que la violencia psicofarmacolgica no es comn y es ms atribuible al alcohol que a las drogas controladas, aunque en los dos casos debilitan los mecanismos inhibitorios de la conducta del individuo especialmente si est armado o est en un ambiente que estimule el uso de la violencia. Un factor importante a tener en cuenta es el estado de la adiccin. Algunos estudios muestran que la ocurrencia del delito est ms relacionada con momentos de adiccin intensa, mientras que disminuye en los periodos de menos dependencia, lo que sugiere que una respuesta temprana a la adiccin puede contribuir a disminuir los delitos relacionados con el uso de drogas. La letalidad provocada por comportamientos producidos por el consumo de drogas es significativa aunque minoritaria dentro del total de muertes violentas en la regin. La estadstica oficial disponible solo ofrece informacin para 2004, ao en que la Organizacin Panamericana de la Salud report que el comportamiento patolgico asociado al consumo de drogas provoc 27.899 muertes en Amrica Latina y el Caribe, incluyendo aquellas provocadas por traumatismos (principalmente accidentes de trnsito), suicidios o contagios de VIH debido a jeringas infectadas usadas por adictos. Esas cifras se pueEl Problema de las Drogas en las Amricas |

den comparar con la informacin proporcionada por el Informe Sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas de la OEA, que revela que el total de muertes solo por suicidio ese mismo ao en Amrica Latina y el Caribe, se elev a 28.432, y que las muertes solo por accidentes de trnsito y solo en Amrica Latina en 2009 (nico ao y subregin disponible), ascendieron a 102.940. Es posible suponer que debido al incremento del consumo de drogas en algunos pases de Amrica Latina se haya incrementado marginalmente la cifra de muertes asociada al comportamiento patolgico de los usuarios de drogas; sin embargo se debe admitir que seguir constituyendo una proporcin menor del total de situaciones violentas o letales de la misma ndole en el continente.

8.4 POR QU EL PROBLEMA DE LAS DROGAS GENERA DIFERENTES SITUACIONES DE VIOLENCIA ENTRE NUESTROS PASES?
Cada una de las actividades destinadas a cultivar, producir, distribuir y vender drogas prohibidas por los convenios internacionales es ilegal y su prctica es un delito. En su conjunto, sin embargo, se sigue tratando de una actividad econmica o negocio, lo que convierte a los delincuentes en un tipo particular de empresarios. Todo su negocio est basado en una actividad ilcita y no estn sujetos a las obligaciones regulares de cualquier empresario: no deben someter la calidad de sus productos al control de alguna autoridad, no pagan impuestos, conquistan sus cuotas de mercado mediante la violencia e imponen sus precios por el mismo expediente. Estas condiciones les permiten liberarse de toda subordinacin que no sea la del dinero. No se sienten obligados a mantener el prestigio de una marca, a promover soOrganizacin de los Estados Americanos 85

cialmente su producto ni a respetar a sus clientes. Su nico objetivo y gran orientador es, la ganancia a toda costa. Ella motiva sus decisiones y acciones y, en consecuencia, debiera explicar la necesidad de aplicacin de la violencia y la brutalidad criminal a lo largo de la cadena de valor a la que da lugar esta economa ilegal de drogas. Sin embargo no ocurre as. Como se ha demostrado en el Captulo 6 de este Informe, la fase de venta de la economa ilegal de drogas es aquella en que se agrega ms valor en ese negocio ilegal y, presumiblemente en consecuencia, aquella en la que se genera el mayor volumen de ganancias. Sin embargo, no es la fase en la que es posible encontrar mayores situaciones de violencia y los pases destinatarios de los flujos internacionales de drogas no se ven aquejados por situaciones de extrema violencia criminal asociada a su trfico. Como hemos mostrado en este mismo captulo, la mayor cantidad de violencia y la mayor cantidad de vctimas se sita en la etapa de trnsito de esa economa ilegal y afecta, por consiguiente, directamente a los pases por los cuales ese trnsito se realiza. Esta aparente paradoja obliga a buscar una respuesta en las caractersticas de los pases en los que el fenmeno tiene lugar, ya que no es posible encontrarla en las caractersticas de la propia economa ilegal. Y de esa indagacin surge una evidencia incontrovertible: existe una manifiesta diferencia entre la solidez del Estado en aquellos pases que, en trminos generales, pueden caracterizarse como de destino del trfico internacional de drogas controladas y aquellos que, de manera igualmente general, pueden caracterizarse ms bien como pases de trnsito. Es posible que sea esa diferencia la que explica por qu en algunos pases la economa ilegal de drogas da lugar a situaciones de extrema violencia y en otros no lo hace. Que la existencia de grados diferenciados de violencia criminal entre nuestros pases se deba a las capacidades diferenciadas de los Estados para garantizar la proteccin de
86 El Problema de las Drogas en las Amricas

sus ciudadanos y, principalmente, para garantizar que las leyes sean efectivamente cumplidas. En muchos pases de nuestro Hemisferio, pero particularmente en aquellos que hemos caracterizado como de trnsito de drogas controladas, existe una cobertura geogrfica institucional deficiente, falta de coordinacin y articulacin institucional, recursos financieros y humanos limitados y falta de informacin apropiada para guiar la definicin e implementacin de las polticas de seguridad. Y por encima de estos problemas e imponindose sobre todos ellos, un bajo nivel de confianza en las instituciones provocado por su debilidad, por la corrupcin y por la impunidad. Es esa debilidad del Estado, agudizada por la accin corruptora de las propias organizaciones criminales, el terreno frtil en el cual esas organizaciones tienden a acentuar el uso de la violencia como forma principal de operacin de su negocio. As, la violencia se convierte en el nico instrumento para resolver sus disputas con sus competidores y para imponer su poder sobre la comunidad y muchas veces sobre el propio Estado. El elemento central de ese deplorable paisaje parece ser la impunidad. Aun constituyendo un tipo particular, los operadores de la economa ilegal de drogas son, al fin y al cabo, empresarios, y en esa calidad no pueden perder de vista la relacin costo-beneficio de su operacin. Y resulta claro que la certeza de la impunidad disminuye el costo de la violencia en la misma medida en que el riesgo del castigo lo aumenta. Resulta probable que el mismo traficante de drogas que emplea la violencia y la crueldad como mtodo para resolver sus disputas con competidores o defensores de la ley en pases en los que no corre un riesgo real de ser castigado por sus delitos, emplee mtodos diferentes en pases en los que ese castigo puede considerarse ineludible. Es la situacin de impunidad generalizada la que explica la existencia de
| 8. Drogas, Delito y Violencia

una cultura igualmente generalizada de irrespeto del Estado, que coincide con la existencia de altos ndices de violencia criminal en aquellos pases que, tambin coincidentemente, tienden a ser de trnsito de drogas. Dicha cultura genera un crculo vicioso en que la comunidad decide no recurrir a las instituciones (delitos que no se denuncian, litigios que son resueltos privadamente, justicia que es tomada por propia mano) porque la polica no persigue a los delincuentes, los tribunales no juzgan y las crceles no rehabilitan y muchas veces sirven como refugio de criminales que continan operando como tales desde esos recintos. La situacin ha sido bien resumida en el informe conjunto del PNUD y la OEA Nuestra Democracia8, en el que se afirma que la falta de Estado es la que explica por qu poseemos la tasa de homicidios ms alta del mundo, por qu el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisiones pblicas, por qu hay amplias zonas de nuestros territorios que estn fuera del alcance de la ley. Es probable que la anterior no sea la nica causa que explica las situaciones diferenciadas de violencia entre nuestros pases en relacin al Problema de las Drogas. Que nuestras historias individuales como naciones, nuestras culturas e idiosincrasias y sobre todo las situaciones de pobreza y desigualdad social que caracterizan a algunos pases, estn presentes tambin, de manera determinante, en la explicacin de ese fenmeno. Sin embargo parece igualmente innegable que en la base de su solucin siempre se va a encontrar la necesidad de una institucionalidad formal, que garantice efectivamente la seguridad ciudadana y vele realmente por el bienestar y la prosperidad de todos. La evidencia del enorme volumen de violencia generado por la economa ilegal de drogas en sus diferentes etapas, pero en particular la que practica el delito organizado transnacional en los pases de trnsito, lleva inevitablemente a plantear la comparacin entre el nmero de vctimas que ella provoca
8 FCE, PNUD, OEA, 2010, p. 145 El Problema de las Drogas en las Amricas |

y las vctimas que genera el consumo mismo de las drogas. Segn cualquier patrn de comparacin, las cifras de muertes provocadas por el consumo de drogas parecen mnimas si se cotejan con las muertes provocadas por la accin criminal vinculada al narcotrfico. El Gobierno de Mxico estim que entre diciembre de 2006 y enero de 2012 murieron alrededor de 60 mil personas en ese pas, como resultado de ejecuciones, enfrentamientos entre bandas rivales y agresiones a la autoridad por parte de las organizaciones criminales vinculadas al narcotrfico9. En el mismo perodo la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) registra 563 muertes en Mxico por sobredosis de drogas controladas. Para un ao en particular, 2010, la misma OMS registra 137 muertes por sobredosis de drogas controladas, en tanto la misma fuente del Gobierno Mexicano admite 15.273 muertes violentas presuntamente vinculadas con el crimen organizado. En Brasil, en tanto, el Ministerio de Salud inform que el nmero de muertes por drogas aument 65% en una dcada, pasando de 916 en 2000 a 1.516 en 2010. Las autoridades brasileas no tienen nmeros consolidados sobre las substancias ms usadas por las casi 25 mil personas que murieron por intoxicacin y abuso de drogas a lo largo de esos aos (2000-2010). En el mismo perodo (2000-2010) se registraron en Brasil 480.000 muertes por homicidio doloso. En todos los casos y como quiera que se haga esta comparacin, todo indica que el nmero de muertes provocadas por el consumo de las drogas mismas es bastante menor que el que proviene de delitos conexos, sean los derivados del transporte o trfico, del control por parte de bandas criminales de comunidades enteras, de los delitos cometidos bajo la influencia de las drogas o de la accin deseperada de drogadictos que buscan dinero para satisfacer su adiccin.
9 Base de Datos de Presuntos Homicidios Relacionados con la Delincuencia Organizada de la Procuradura General de la Repblica. Cf www. sergioaguayo.org/biblioteca/contandocruces/BD,pdf Organizacin de los Estados Americanos 87

ALTERNATIVAS LEGALES Y REGULATORIAS

09

9.

ALTERNATIVAS LEGALES Y REGULATORIAS

9.1 Terminologa
Prohibicin es un conjunto de leyes y reglamentos que prohben la produccin, venta y uso de determinadas sustancias, excepto en circunstancias muy limitadas, como la investigacin y el uso medicinal clnicamente definidos.1 Los cambios de estas leyes para liberar a los usuarios de las sanciones penales son conocidos como Despenalizacin. Con frecuencia se considera a la despenalizacin simplemente como una versin menor de la disponibilidad legal para la venta, pero las ganancias, prdidas y cuestiones de diseo de polticas son totalmente diferentes. La despenalizacin contribuye muy poco a reducir los daos del comercio ilcito y tiene un impacto moderado sobre los niveles de consumo. La despenalizacin puede cambiar dramticamente el nmero de arrestos por violacin de las leyes de drogas, evitando cargas sustanciales sobre aquellos que son arrestados. La despenalizacin incluye sanciones no criminales, tales como multas o intervenciones destinadas a disuadir a los usuarios de continuar consumiendo drogas ilcitas. El trmino depenalization es utilizado ampliamente en ingls cuando se examinan las alternativas de los regmenes jurdicos, pero esta palabra no corresponde exactamente al concepto despenalizacin sino que se refiere a una reduccin de los niveles actuales de las
1 Por ejemplo, se usa la cocana para como un anestsico tpico para ciertos procedimientos quirrgicos. El Problema de las Drogas en las Amricas |

sanciones formales por posesin de una droga para uso personal. Para efectos de este Informe, ese concepto se definir como reduccin de sanciones. Legalizacin se refiere a un rgimen en el que tanto la produccin como el consumo son legales. Puede haber restricciones tanto del lado de la oferta como de la demanda, incluso con sanciones penales por violaciones. Por ejemplo, puede ser un delito penal vender marihuana a una persona menor de 21 aos o tener ms de cierto nivel de la sustancia en el cuerpo cuando se est conduciendo un automvil. No obstante, la legalizacin significa que es posible para un numeroso grupo de personas obtener drogas sin que haya una sancin y que las drogas sean producidas y distribuidas por algunas entidades sin ninguna sancin penal. Una dimensin que se sita entre la posesin y el suministro es el cultivo para el uso personal, por lo menos para la marihuana, que se cultiva fcilmente en pequeas cantidades. El cultivo para uso personal podra prevenir los peligros de la expansin del consumo asociada con la venta comercial al detalle y permitir a las personas producir para su propio uso y quizs para regalarlo o compartirlo en un pequeo colectivo. Aun en el contexto de la prohibicin, el cultivo para el uso personal puede tener un tratamiento diferente: por ejemplo los estados de Australia que han despenalizado la posesin de la marihuana tambin han despenalizado el cultivo de un nmero pequeo de plantas de marihuana2. En este caso la meta es
2 N. Donnelly, W. Hall, and P. Christie, Effects of the Cannabis Expiation Notice Scheme Organizacin de los Estados Americanos 91

reducir el trfico de drogas y quizs los ingresos de la delincuencia organizada. Es interesante destacar que las convenciones facultan a los pases signatarios, principalmente de nuestro Hemisferio, a formular reservas para permitir el
on levels and patterns of cannabis use in South Australia: evidence from National Drug Strategy Household Surveys 1985-95, Drug and Alcohol Review (2000), 19(3): 2659.

uso tradicional de la hoja de coca entre los pueblos indgenas que usan estas sustancias controladas.3
3 Mxico hizo una reserva, segn lo permitido por el artculo 32, prrafo 4, del Convenio sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971, para permitir el uso tradicional de ciertas sustancias para las etnias indgenas en su territorio. El reciente caso de Bolivia y el uso indgena de la hoja de coca, se complic por el hecho de que Bolivia no hizo una reserva a la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961 a la firma o ratificacin.

Convenciones internacionales y los rganos de control

Las opciones en materia de polticas nacionales de drogas se deciden en el contexto de tratados internacionales de larga data sobre drogas. Las primeras normas internacionales sobre drogas se concentraron en la regulacin de sustancias como el opio (Convencin de La Haya de 1912). Sin embargo, durante los primeros aos de existencia de las polticas internacionales sobre drogas se logr muy poco progreso respecto a la forma de organizar o consolidar una poltica internacional en este campo. La Organizacin de las Naciones Unidas intent abordar este problema mediante la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes, la cual apunt a consolidar el cumplimiento de los tratados sobre la materia en un solo acuerdo global. Este tratado introdujo el sistema de listado de estupefacientes, que es utilizado an hoy da. Durante los 30 aos siguientes la poltica internacional de drogas fue evolucionando gradualmente. La Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes se concentr en el control de las drogas extradas de plantas, tales como opio, marihuana y cocana. Diez aos ms tarde, debido al aumento del uso de estas drogas, surgi el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas (1971), que ampli las polticas internacionales para incluir sustancias sintticas, tales como las anfetaminas, benzodiazepinas, barbitricos y psicodlicos. Hacia fines de la dcada de los aos 80, la ONU ampli su enfoque para incluir facetas del narcotrfico. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas (1988) regul los precursores qumicos y requiri a los Estados signatarios promulgar leyes contra el lavado de dinero y otros delitos relacionados con las drogas. Muchas sustancias narcticas, de origen vegetal y psicotrpicas, estn incluidas en estos tratados internacionales sobre control de drogas. La gran mayora de los gobiernos son signatarios de estos tratados, que consideran ilegal el uso, venta, trfico y produccin de drogas tales como la herona, cocana y cannabis. Sin embargo, cuando un Estado firma, ratifica o accede a un convenio, tiene el derecho de firmar con una reserva con lo que puede excluir o modificar el efecto legal de ciertas disposiciones del tratado en su aplicacin en ese Estado.1 El progreso alcanzado y los desafos relacionados con el control de las drogas y las obligaciones contenidas en los tratados se analizan en el mbito de la Comisin de Estupefacientes (CND, por sus siglas en ingls), un rgano de 53 miembros de las Naciones Unidas que se rene anualmente. La CND ofrece oportunidades para plantear enfoques especficos para el control de las drogas, tales como las medidas orientadas a la salud y la reduccin de la oferta. Este ltimo aspecto se debate con frecuencia y ocupa mucho tiempo a la CND; de igual manera ha sido un tema recurrente en el mbito de las discusiones de poltica internacional en materia de drogas. Como resultado, recientemente,se ha acordado un creciente nmero de resoluciones sobre cuestiones relacionadas con la salud.
1 Por ejemplo, cuando se firm la Convencin de 1988 de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas, Per expres su reserva al prrafo 1 (a) (ii) del Artculo 3, concerniente a las infracciones y sanciones relativas a cultivos, ya que en el convenio no se distingua claramente entre cultivos lcitos e ilcitos.

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9. Alternativas Legales y Regulatorias

La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el rgano cuasi-judicial de 13 representantes encargado de establecer los niveles de produccin de analgsicos que figuran en los diferentes listados de los convenios y hacer cumplir las convenciones, puede recomendar embargos contra la produccin lcita de drogas para fines mdicos en un pas, si determina que ese pas est violando los tratados internacionales sobre drogas. Esta medida nunca ha sido puesta en prctica.

9.2 Elaboracin y evaluacin de las polticas de control de drogas

Las medidas de polticas cuyo propsito fundamental es el control de drogas nunca pueden ser totalmente desligadas de los valores sociales subyacentes; en cierta forma, reflejan la desaprobacin de la sociedad a ciertas sustancias. Teniendo esto en cuenta, estas polticas deben ser evaluadas con relacin a su real eficacia en diferentes dimensiones. stas incluyen: La proteccin de las personas y las comunidades contra los daos relacionados con las drogas, incluidos los trastornos causados por el abuso de sustancias (dependencia) y el uso en s mismo; La mitigacin del dao a la salud de los usuarios (por ejemplo, las sobredosis); La reduccin de las consecuencias negativas en los usuarios y, en otros debido a los accidentes causados por intoxicacin y delitos conexos a las drogas; y La prevencin de problemas de las familias, el vecindario, los centros de estudio y el lugar de trabajo. Las polticas prohibicionistas buscan cumplir con estos objetivos. Al aumentar el precio de las drogas y obstaculizar su acceso fcil, estas polticas resultaran en un menor uso de drogas que el que ocurrira en una sociedad en la que fuese ms fcil y ms barato adquirirlas. Al mismo tiempo, estas polticas de control de drogas pueden producir daos por s mismas: Las regulaciones y prohibiciones, crean oportunidades para que haya lucro ilcito y por lo tanto la creacin de empresas delictivas organizadas, con los correspondientes riesgos para la seguridad ciudadana. La aplicacin estricta de las prohibiciones puede contribuir al encarcelamiento masivo y al aislamiento social y generar abusos de derechos humanos. La represin de las drogas utiliza recursos que se podran destinar a acciones contra otros tipos de delitos violentos y contra la propiedad. En consecuencia, cualquier conjunto de polticas de drogas refleja los pros y contras de los males que compiten: dao debido al abuso de drogas, dao debido al narcotrfico, dao debido a los esfuerzos de represin y el costo presupuestario directo de las propias medidas de control. Existen polticas sociales que, no siendo dirigidas explcitamente a reducir el uso de drogas en la sociedad, pueden contribuir positivamente en esa direccin. Un sistema educativo ms eficiente, una comunidad mejor diseada, mejores programas para capacitar a los padres en la crianza de sus hijos y tribunales que puedan administrar justicia en forma ms rpida y justa, pueden reducir los factores de riesgo.

El Problema de las Drogas en las Amricas

Organizacin de los Estados Americanos

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Mxico 9.3 Tendencias: despenalizacin, Los artculos 477 al 480 de la Ley reduccin de General de Salud, enmendada en 2009, sanciones, y ms establecen que el Ministerio Pblico no
Los tratados internacionales sobre control de drogas consideran ilegal el uso, venta, trfico y produccin no autorizada de drogas tales como herona, cocana y cannabis. El consumo no medicinal o para fines investigativos de estas sustancias es prohibido en todo nuestro continente. Si bien las convenciones prohben el consumo y venta de ciertas drogas, la forma en que los pases implementan estos requisitos vara considerablemente, en particular las leyes y penalizaciones relacionadas con la posesin para fines personales4. Sin embargo, ningn pas permite libremente la posesin o uso personal no autorizados de sustancias que estn prohibidas y el contrabando es an decomisado incluso si el individuo no es sancionado. En ese contexto, en algunos pases de nuestra regin y en algunos estados de los Estados Unidos se manifiesta en la actualidad una tendencia a la despenalizacin o a la reduccin de las sanciones por posesin de drogas y de hacer an algo ms respecto a la marihuana. Algunos ejemplos especficos se detallan a continuacin.

enjuiciar al consumidor por la posesin no autorizada de sustancias en cantidades que se consideren adecuadas para el uso personal, aunque el arrestado puede ser puesto en detencin preventiva. La autoridad gubernamental deber informar al individuo sobre las instalaciones de tratamiento, deber registrar el incidente y proveer la informacin a las instituciones de salud.5 Las cantidades fijadas para el uso personal se establecen en el artculo 479: 5 gramos de cannabis, 2 gramos de opio, 0,5 gramos de cocana, 50 miligramos de herona, 0,015 miligramos de LSD o 40 miligramos de metanfetamina.

Chile
De acuerdo al artculo 4 de la Ley 20.000 de 2005, la posesin no autorizada de pequeas cantidades de sustancias destinadas al uso personal no es sancionable. El uso pblico de sustancias no autorizadas es considerado una infraccin de conformidad con el artculo 50 y se sanciona con multas, servicio comunitario o mediante la asistencia a programas de prevencin del abuso de drogas. El tribunal es el que determina si la cantidad en un caso especfico es para uso personal.

Argentina
La Corte Suprema de Justicia de Argentina decidi por unanimidad que el segundo prrafo del artculo 14 de la Ley Nacional de Drogas (Ley No. 23.737), que penalizaba la posesin de drogas para el uso personal con la privacin de libertad, sujeto a la sustitucin por medidas educativas o tratamiento, es inconstitucional. El poder legislativo argentino est actualmente modificando la ley para cumplir con la sentencia de la Corte Suprema y para ampliarla con el propsito de que cubra otras sustancias adems de la marihuana.
4 CICAD documento de trabajo interno de revisin de las leyes y reglamentos en el Hemisferio Occidental. Proyecto, octubre de 2012. 94 El Problema de las Drogas en las Amricas

Brasil
La Ley de Drogas de Brasil cambi en 2006 con el propsito de reducir las sanciones a los usuarios de drogas e incrementar las sanciones para los narcotraficantes. De acuerdo al artculo 28 de la Ley 11.343 de 2006, la posesin no autorizada (incluida la adquisicin y transporte) de sustancias para el uso personal es considerada una infraccin penal. Sin embargo, no se penaliza con la privacin de libertad sino con la educacin sobre drogas, el servicio comunitario y/o la asistencia obligatoria a programas sobre abuso de drogas durante un perodo de cinco meses cuando se trata de la primera infraccin. El
5 Idem | 9. Alternativas Legales y Regulatorias

tribunal podr aplicar advertencias verbales y multas para asegurar la participacin del infractor. Las cantidades para el uso personal son determinadas a discrecin del tribunal6.

Estados Unidos
Durante la dcada de los aos 70, 13 estados de los Estados Unidos eliminaron las sanciones penales por posesin de pequeas cantidades de marihuana, generalmente una onza, aunque el uso en pblico continu siendo un delito menor. El movimiento por la despenalizacin finaliz en 1978 y el siguiente estado en realizar ese cambio fue Massachusetts, 30 aos despus en 2008. En los ltimos 15 aos los esfuerzos realizados en ese pas para suavizar los efectos de las prohibiciones de la marihuana se han concentrado en permitir el uso de esta droga con fines medicinales. Actualmente, 18 estados y el Distrito de Columbia permiten el uso de la marihuana como un medicamento7. Esta es una medida mucho ms amplia que la simple despenalizacin porque incluye que el estado aprueba la venta para fines medicinales. A la vez, cuatro estados (California, Washington, Colorado y Oregn) han considerado iniciativas para legalizar la marihuana. El 6 de noviembre de 2012, votantes en dos de ellos, Colorado y Washington, aprobaron nuevas leyes para regular e imponer impuestos a esta sustancia. En la medida que lo permite la ley estatal y con vigencia inmediata, en ambos estados los adultos pueden poseer una cantidad limitada de marihuana. En ambos estados, tanto los cultivadores como los vendedores deben tener licencias y pagar impuestos, de conformidad con las normas que entrarn en vigor en diciembre de 2013. La venta y posesin continuar prohibida para menores de 21 aos de edad. El estado de Washington requiere que la produccin, distribucin y
6 Idem 7 Vese http://medicalmarijuana.procon.org/ view.resource.php?resourceID=000881 para ms detalles para los 18 Estados y el Distrito de Columbia. El Problema de las Drogas en las Amricas |

venta sea controlada por la Junta de Control de Bebidas Alcohlicas del Estado (State Liquor Control Board). Los comercios que vendan marihuana no podrn vender alcohol. Se gravar con un impuesto de 25% cada uno de los tres niveles de transaccin: produccin, venta al por mayor y venta al por menor; adems, la venta final estar sujeta al impuesto estatal de venta al pblico. El esquema de Colorado para la produccin y distribucin comercial no se especific en la iniciativa aprobada en el referendo. Existe un impuesto especfico, de 15%, que grava la venta al por mayor. En Colorado -pero no en Washington- la ley estatal tambin permite (con vigencia inmediata) que cualquier persona mayor de 21 aos cultive hasta seis plantas de marihuana (no ms de tres de ellas en la etapa de florecimiento) en cualquier espacio cerrado y seguro y almacene la marihuana producida en el lugar de cultivo. Esta marihuana puede ser regalada (un mximo de una onza en una sola ocasin), pero no puede ser vendida. La ley federal an prohbe, sujeto a sanciones penales, la posesin, produccin y venta de marihuana. En el momento de emitirse el presente Informe, el Departamento de Justicia todava no haba indicado si iba a intentar bloquear la aplicacin de las nuevas leyes estatales.

Uruguay
En junio de 2012, el Presidente de Uruguay, Jos Mujica, anunci la propuesta de su gobierno de enviar un proyecto de ley al Parlamento que legalizara y regulara el suministro de cannabis. Dos meses despus, el 8 de agosto, el gobierno present oficialmente el proyecto de ley que incluy un solo artculo que seala: el Estado asumir el control y la regulacin de las actividades de importacin, produccin, adquisicin a cualquier ttulo, almacenamiento, comercializacin y distribucin de marihuana o sus derivados, en los trminos y condiciones que al respecto fije la reglamentacin. El proyecto de ley mantuvo la prohibicin de la venta de marihuana entre los ciuOrganizacin de los Estados Americanos 95

dadanos privados y el cultivo personal para su uso y, en su lugar, propuso la creacin de un monopolio del Estado para la produccin, procesamiento y distribucin de la sustancia. Luego de varios meses de negociaciones parlamentarias, el proyecto de ley ha tenido considerables modificaciones y sus detalles normativos an se encontraban en etapa de elaboracin durante la preparacin de este Informe. El 18 de diciembre de 2012 el Presidente Mujica anunci la postergacin del examen del proyecto, citando la necesidad de explicar mejor la iniciativa al pblico a raz de la publicacin de una encuesta de opinin pblica que seala que el 64% de los uruguayos se opone a la legalizacin de la sustancia. La administracin aclar que esta medida no significa que se retira el proyecto de ley y que el gobierno continuar examinando en forma abierta la propuesta para crear un mercado legal del cannabis, tal vez a partir de un proyecto piloto de la marihuana medicinal.

drogas estn tambin sujetos a ciertas normas, por ejemplo para prevenir los accidentes automovilsticos y para prevenir la exposicin al humo de otras personas. En el caso del tabaco, pero no del alcohol, la reduccin del nmero de consumidores, y especialmente de nuevos usuarios, es una meta de poltica reconocida en la mayor parte de la regin. Una importante alternativa aunque de ninguna manera la nica a las polticas actuales hacia las drogas controladas, tales como la cocana, herona, marihuana y metanfetamina, incluira legalizar una o ms de ellas para su venta en algn tipo de forma que no sea para uso mdico. Las variaciones entre las reglas que actualmente se aplican al tabaco y al alcohol ilustran la amplia gama de posibles polticas que se podran aplicar a los mercados regulados de drogas actualmente ilcitas. Por ejemplo, en diversos momentos y lugares, el alcohol y el tabaco (as como el opio) han pertenecido a monopolios estatales, potencialmente un rgimen muy diferente del que utilizan los negocios con licencias para producir o distribuir la sustancia. De esta manera, a pesar de que normalmente la legalizacin es entendida como si se tratara de una sola poltica, lo cierto es que existen muchos y muy diversos enfoques posibles para legalizar una droga, algunas de las cuales son mucho ms restrictivas que otras. En ciertos pases el alcohol est sujeto a una gran regulacin aunque en muchos otros la regulacin es mnima. Entre esas mltiples restricciones pueden citarse, por ejemplo, elevados impuestos, menos lugares para su expendio, horas reducidas para el consumo y restricciones a la publicidad comercial. Todas estas restricciones pueden reducir tanto el consumo como el dao que provoca este producto.8

9.4 Leyes sobre la disponibilidad

Se puede aprender mucho si se examina la forma en que las sociedades han tratado el problema de otras sustancias psicoactivas. Tanto el alcohol como el tabaco son drogas adictivas que causan un dao considerable a la salud y la sociedad. Los efectos negativos del alcohol son muy similares a los de la cocana porque los dos son fisiolgicos y conductuales, as como agudos y de largo plazo. El tabaco es diferente; sus efectos negativos afectan solo la salud y son de largo plazo. De acuerdo a la legislacin vigente en todo el hemisferio, el alcohol y el tabaco estn ms o menos disponibles como artculos de comercio, en una cantidad no regulada para que sea consumido por cualquier adulto. El alcohol y el tabaco son objeto de una tributacin especial y regulacin de venta (en particular la prohibicin de su venta a menores). Los consumidores de estas
96 El Problema de las Drogas en las Amricas

8 T. Babor et al., Alcohol: No Ordinary Commodity (Oxford University Press, 2010); P. Cook, Paying the Tab: The Costs and Benefits of Alcohol Control (Princeton University Press, 2007). | 9. Alternativas Legales y Regulatorias

9.5 Modelos de disponibilidad legal

Existe un nmero limitado de modelos que podran ser de utilidad para profundizar el anlisis sobre las alternativas a las polticas prohibicionistas actuales y sus posibles consecuencias. Los modelos concretos varan segn la droga y segn el pas. El modelo ms conocido es el de los coffee shops de los Pases Bajos, que constituye una legalizacin de facto, aunque no lo sea de jure. La experiencia de los holandeses con los coffee shops ha sido un tema polmico. En este momento los Pases Bajos despus de 30 aos de fcil acceso de los adultos presentan una tasa de uso de marihuana que los coloca en la mitad del grupo de los pases de Europa . El nmero de coffee shops ha sido reducido a la mitad durante la ltima dcada por los gobiernos locales, los cuales tienen la responsabilidad de supervisin de estos establecimientos bajo las directrices generales del Ministerio de Justicia. Entre las principales razones de esta reduccin se incluye la preocupacin por la atraccin de turistas extranjeros a comprar marihuana, en particular en el sur. De igual manera se ha tenido en consideracin la molestia pblica en general y las infracciones de las disposiciones fiscales sobre estos negocios. Tanto el gobierno conservador anterior como el ms liberal que fue instalado en septiembre de 2012, han expresado que el elevado nivel de las concentraciones de THC (ms del 15%) en la droga que se vende es un problema para los jvenes holandeses. Otro modelo de inters es el de los clubes sociales, de los cuales quiz el mejor ejemplo sea el cultivo y el uso privado de cannabis en Espaa. Estos clubes se mantienen en una zona gris de la ley pero, despus de una serie de fallos de la Corte Suprema, han sido permitidos con limitaciones desde 20029. Estos clubes son grupos sociales no comerciales, que cultivan y dis9 Martn Barriuso Alonso, Cannabis social clubs in Spain, A normalizing alternative underway, TNI Series on Legislative Reform of Drug Policies, Nr. 9 (January 2011). El Problema de las Drogas en las Amricas |

tribuyen el cannabis para satisfacer las necesidades de consumo personal de sus miembros. En virtud de los convenios internacionales, la penalizacin de cultivo y posesin para uso personal de sustancias estn sujetas a limitaciones constitucionales y, en el caso de Espaa, la ley no penaliza el uso privado de una droga ni el cultivo colectivo de cannabis, siempre y cuando no est destinada al trfico ilcito. La membresa est normalmente limitada a un cierto nmero de adultos registrados y pagadores que pueden utilizar cannabis en las instalaciones. Cada club aparentemente puede establecer sus propios requisitos de afiliacin y sus precios internos. Se trata de operaciones no comerciales que buscan satisfacer las necesidades de sus miembros, lo cual tiene la ventaja de prevenir la comercializacin y la competencia de precios y a la vez restringir la oferta. De acuerdo con un artculo periodstico sobre un club bien conocido, los precios son aproximadamente la mitad del mercado ilcito10. Este modelo de club ha sido ampliado a otros pases; est incluido en el referndum recientemente aprobado en Colorado y es parte del proyecto de ley en Uruguay. La aplicacin de este modelo, a diferencia de los Cofee Shop, no obliga a los Estados a retirarse de los Convenios internacionales y volver a ellos haciendo una reserva, solo requiere cambios en la legislacin nacional. Los modelos de disponibilidad procuran minimizar la variedad de calidad de las diferentes drogas, en una versin del sistema de control del alcohol que es comn en muchos pases. Bajo este supuesto la sustancia es legal pero solo puede venderse en lugares registrados especficamente y con licencia, sujetos a ciertas regulaciones entre las que se incluye la prohibicin de venta a menores de edad. El uso es permitido a los adultos pero existen limitaciones respecto a circunstancias especficas, tales como durante la operacin de un vehculo y en ciertos lugares de trabajo.
10 Nick Buxton, Drug club: Spains alternative cannabis economy, Red Pepper (June 2011): http://www.redpepper.org.uk/drug-club/. Organizacin de los Estados Americanos 97

En estas condiciones, los precios de las drogas probablemente bajen sustancialmente. Un estudio de 2010, que analiz las consecuencias de los precios de la legalizacin de la marihuana en California, lleg a la conclusin que los costos de produccin son tan bajos que el precio de la marihuana legal sin impuestos no sera ms del 20% del precio actual de la marihuana ilegal; es decir, aproximadamente US$2 por gramo, contra los US$12 por gramo que cuesta la marihuana ilcita de alta potencia11. Como precios ms bajos promoveran un mayor consumo, para restaurar el precio actual de la marihuana ilcita se tendra que gravar con un impuesto de cerca de US$300 por onza. Esto llevara a una gran evasin impositiva, como en el caso del tabaco, donde se ha visto una sustantiva evasin fiscal con impuestos a valores mucho ms bajos, de aproximadamente US$10 por onza. Los costos materiales y de produccin de la cocana y la herona son tambin mnimos comparado con el actual precio del mercado. El gobierno tendra que imponer un enorme impuesto por gramo para elevar los precios a niveles cercanos a los que prevalecen actualmente, ofreciendo nuevamente un incentivo para la evasin de impuestos.

cin. Cuanto mayor sea la capacidad para tratar con las consecuencias del uso y abuso de drogas, menor ser el dao causado por el aumento del uso y abuso que probablemente resulte si las prohibiciones sobre la produccin, venta y uso son reducidas o eliminadas. El punto clave de la poltica de alternativas legales y regulatorias es el reconocimiento de sus costos y beneficios, que a veces son difciles de identificar y ms difciles an de analizar con precisin. De ah la importancia de reconocer explcitamente las ventajas y desventajas y, en particular, las consecuencias adversas de las medidas especficas de combate a las drogas, como una forma de aportar claridad a un debate que de otro modo puede resultar confuso e inconducente. Como se ha visto, varios pases, incluyendo algunos del Hemisferio, han aprovechado la flexibilidad que ofrecen las convenciones para despenalizar el consumo de drogas y proporcionar castigos alternativos al encarcelamiento para las infracciones relacionadas con las drogas. La evidencia sugiere que la despenalizacin tiene poca incidencia en la prevalencia, aunque tiene el beneficio de reducir la cantidad de casos judiciales, los prontuarios criminales y las tasas de encarcelamiento. Una disponibilidad legal podra reducir los costos de la justicia penal en materia de aplicacin de las prohibiciones, un tema que ha dominado los estimados del gasto bruto del control de drogas en pases tan diferentes como los Estados Unidos y Holanda12. Entre los costos socioeconmicos de las drogas tienden a dominar aquellos relacionados con la situacin de ilegalidad y su represin13. Sin embargo, los costos
12 P. Reuter, What drug policies cost: Estimating government drug policy expenditures, Addiction (2006), 101: 315-322. 13 Carnevale et al., The Economic Cost of Illicit Drug Abuse: 2007, National Drug Intelligence Center (2011). Un reciente estudio realizado en Chile estima que alrededor de un tercio del impacto socioeconomico de las drogas y el delito est explicado por los gastos de aplicacin de las leyes sobre drogas. Cf. M. Fernandez, The socioeconomic impact of drug-related crimes in Chile, International Journal of Drug Policy (2012), 23: 465-472. | 9. Alternativas Legales y Regulatorias

9.6 Costos y beneficios de las alternativas legales y regulatorias

Las consecuencias de la disponibilidad legal para bien y para mal dependen de la droga o drogas que estn disponibles, de los detalles del rgimen jurdico y de la capacidad de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales para regular el suministro, moderar la demanda y manejar tanto los trastornos por el abuso de sustancias como las conductas de intoxica11 B. Kilmer, J. Caulkins, B. Bond, P. Reuter, Reducing Drug Trafficking Revenues and Violence in Mexico: Would Legalizing Marijuana in California Help? (RAND, 2010). 98 El Problema de las Drogas en las Amricas

de la represin no desapareceran por completo con una legalizacin. Asegurar que los vendedores cumplan con las restricciones, por ejemplo que no vendan a menores de edad, requiere el apoyo de las fuerzas del orden, aunque probablemente estos costos seran menores de los que actualmente ocasiona el control de drogas. La morbilidad y mortalidad tambin podran disminuir gracias a las drogas legalizadas. La situacin ilegal de las drogas es la principal causa de las sobredosis, tanto por la incertidumbre acerca de la pureza de lo que se compra como porque la ausencia de regulaciones alienta el uso de adulterantes que pueden por s mismos surtir efectos peligrosos. En un rgimen legal regulado, las drogas vendidas seran de pureza conocida y sus ingredientes constaran en la etiqueta del producto. El VIH, estrechamente asociado con la inyeccin de herona, podra reducirse considerablemente si los consumidores de herona ya no tuviesen que esconder su hbito y compartir jeringas. Sin embargo, como se desprende de la experiencia de los Estados Unidos con el abuso de los opiceos legales, el aumento del consumo y la dependencia reducira algunas de estas ventajas, ya que estas drogas an presentan riesgos para la salud incluso cuando la pureza es conocida y su uso no tiene que ser clandestino. Otras consecuencias de la legalizacin podran ser la reduccin del desorden en los mercados y la violencia criminal, as como la reduccin de la corrupcin en el sistema de justicia penal y de las autoridades polticas en general. Esto supone que los pases son capaces de poner en marcha y aplicar sistemas eficaces de reglamentacin que no den lugar a un gran mercado negro paralelo de drogas, algo que puede ponerse en duda a la luz de lo expuesto en los Captulos 6 y 8 de este Informe en los que se detalla el vnculo, en muchos pases de la regin, entre la violencia e instituciones dbiles que estn sujetas a la penetracin de las organizaciones de narcotraficantes. En el Captulo 8 se ha descrito tambin la
El Problema de las Drogas en las Amricas |

diversificacin de las organizaciones criminales en diferentes delitos econmicos depredadores (el trfico y la trata de personas, el contrabando de migrantes, el secuestro, la extorsin, el trfico de armas y la piratera, entre otros) los cuales quizs no disminuyan e incluso puedan aumentar en el caso que haya un entorno de drogas que est legalizado. Se deben considerar tambin las posibles consecuencias negativas de la disponibilidad legal. No se puede saber cunto aumentar efectivamente el uso y la dependencia de drogas debido a la legalizacin, pero es razonable suponer que una mayor disponibilidad, en condiciones de legalidad especialmente si hubiese publicidad comercial podra llevar a ms gente a consumir sustancias. Est demostrado que el precio y la facilidad de venta son determinantes importantes del consumo de drogas lcitas, tales como el alcohol.14 Aun con regulacin relativamente estricta, el resultado de la legalizacin probablemente sera una expansin del uso y la dependencia. La disponibilidad legal, aun sin precios ms bajos, posiblemente incrementara la experimentacin. Algunos de los que experimentan por primera vez se convertiran en drogodependientes. Es probable que haya un aumento del nmero de personas que necesiten tratamiento por las drogas, aun si las consecuencias negativas de dependencia son menores si las drogas son legales. Entre los usuarios dependientes se encuentran padres, estudiantes, trabajadores y vecinos de barrio. Por lo tanto, el aumento de la dependencia probablemente conduzca a un mayor descuido y abuso de menores, un mayor ausentismo escolar y laboral y menor espritu comunitario en poblaciones que no haban sido muy afectadas anteriormente por la dependencia de las drogas. Cuando se trata de los estimulantes, inciden otros factores: los es14 G. Edwards et al., Alcohol Policy and the Public Good (Oxford: Oxford University Press, 1994). Organizacin de los Estados Americanos 99

timulantes generan una conducta violenta. Un mayor uso de estimulantes, especialmente en combinacin con el alcohol, podra generar ms violencia entre los usuarios de drogas. La distribucin de estos problemas en la sociedad tambin es probable que cambie. En la actualidad, en muchos pases del hemisferio la drogodependencia y los problemas conexos estn ms concentrados en la poblacin pobre y vulnerable que en la clase media; esta concentracin podra disminuir con la legalizacin.

9.7 Otras alternativas

Como se ha sealado anteriormente en este Informe, un problema que afecta a muchos pases del Hemisferio es el crecimiento de la poblacin penitenciaria debido a las drogas ilcitas. La aplicacin de la ley contra los infractores relacionados con estas drogas consumidores, pequeos traficantes y ofensores dependientes de las drogas que cometen otros crmenes genera situaciones de sobrepoblacin de los sistemas penitenciarios. En los Estados Unidos, la existencia de leyes sobre condenas obligatorias ha contribuido al aumento explosivo en el nmero de presos por infracciones a la ley de drogas, al punto que hoy alrededor del 1% de la poblacin adulta en edad productiva est encarcelada . La situacin ha derivado en una gran carga financiera para el pas y un problema social con consecuencias enormes debido, entre otras razones, al predominio de minoras raciales en las crceles. Como tambin se ha sealado ya, en Estados Unidos, despus de los delitos contra la propiedad, los delitos relacionados con las drogas constituyen la categora ms importante de las detenciones es decir no necesariamente encarcelamiento-- superando a la conduccin bajo la influencia . En algunos casos, mediante alternativas al encarcelamiento se pueden compensar daos sufridos por las vcti100 El Problema de las Drogas en las Amricas

mas, ofrecer beneficios a la comunidad, tratar a la persona dependiente de drogas o con enfermedad mental y rehabilitar al infractor dependiente de drogas. Por ejemplo, tras ms de dos dcadas de investigacin, existe evidencia clara de que los tribunales de tratamiento de drogas un modelo integral que abarca el sistema judicial, los servicios sociales y el tratamiento al usuario que cometi un delito no violento- contribuyen a reducir la delincuencia, a disminuir las recadas en el consumo, a reducir la poblacin penitenciaria y a bajar los costos del encarcelamiento. Otras opciones incluyen los servicios previos al juicio, programas especficos para la defensa, programas de sentencias diferidas y centros de medicacin. Algunos programas especializados ofrecen alternativas al encarcelamiento para poblaciones especficas, como infractores dependientes jvenes. Los Tribunales de Tratamiento de Drogas (TTD) conectan el sistema judicial de jueces, fiscales y abogados defensores a travs de proveedores de servicios sociales con una estrategia de tratamiento que aborda las causas subyacentes que han conducido a la persona al acto criminal: la dependencia de las drogas. Este modelo, cuyas evaluaciones han demostrado su eficacia en funcin de los costos y la reduccin del riesgo de reincidencia, se ha empezado a implementar en Canad, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana, Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago, Mxico y Estados Unidos. Un modelo prometedor que est siendo puesto a prueba es el Hawaiis Opportunity Probation with Enforcement (HOPE), un programa de supervisin que busca reducir el delito y el uso de drogas por medio de la realizacin de exmenes de deteccin del uso de drogas, frecuentes y aleatorios, a personas bajo libertad condicional con la advertencia de un encarcelamiento inmediato en caso de no aprobar el examen. Otros esfuerzos que promueven la integracin social y disminuyen la reincidencia son aquellos que proporcionan tratamiento contra las drogas a los delincuentes drogodependientes
| 9. Alternativas Legales y Regulatorias

mientras estn en prisin, y el desarrollo de juzgados comunitarios y juzgados de reinsercin. En todos estos programas la evidencia sugiere que para que sean exitosos es fundamental la participacin de actores locales y comunitarios.

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CONTRIBUCIN A UN DILOGO QUE SE INICIA

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CONTRIBUCIN A UN DILOGO QUE SE INICIA

reflexiones y sern parte del anlisis colectivo y del dilogo democrtico en cada uno de nuestros pases. Para fines de ese anlisis, presentamos a continuacin lo que pueden ser las principales conclusiones de este estudio.

Como se ha sealado en las pginas introductorias, los planteamientos contenidos en este Informe no constituyen una conclusin sino el inicio de un debate largamente esperado. A partir de este momento ese debate, y las conclusiones definitivas que puedan derivarse de l, pertenecen a los destinatarios de estas

10.1 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS ES UN TEMA HEMISFRICO

1.1 Las evidencias presentadas en este Informe son claras en mostrar que las diferentes partes que es posible distinguir en el Problema de las Drogas se presentan y afectan de manera diferenciada a los distintos pases de las Amricas. Pero el problema involucra a todos los pases y todos tienen responsabilidades, aunque diferenciadas, en la bsqueda de soluciones que reduzcan sustantivamente la adiccin a las drogas, el riesgo para la poblacin - especialmente los jvenes - y la violencia criminal. 1.2 El problema de salud asociado al consumo de sustancias est presente en todos nuestros pases, pues en todos ellos existe evidencia de uso de drogas. Sin embargo los efectos de ese problema en trminos del nmero de las personas afectadas, son mayores en los pases de Norteamrica, en que ese consumo es mayor,sin perjuicio que el consumo, esta aumentando en otros paises. De acuerdo a la informacin oficial proporcionada por la Organizacin Mundial de la Salud, al ordenar las causas de muerte segn su importancia los trastornos por abuso de drogas aparecen en el lugar 15 en los pases del Norte, en el lugar 40 entre los pases andinos y en el lugar 52 en Amrica Central. 1.3 Por contraste, el impacto en la economa, las relaciones sociales, la seguridad y la gobernabilidad democrtica es mayor en los pases de cultivo, produccin y trnsito situados en Amrica del Sur, Amrica Central, en Mxico y en el Caribe. En los pases de Norteamrica, que son los principales lugares de destino final de las sustancias traficadas, esas manifestaciones del problema son mucho menores. 1.4. Algunos efectos de la economa ilegal de drogas se experimentan, sin embargo, de manera simultnea y anloga en todos los pases de la regin, lo que sugiere la necesidad no slo de polticas comunes sino, eventualmente, de un marco jurdico comn o a lo menos homogneo. Es el caso destacado de las actividades de lavado de activos en las que los delincuentes muestran ser permanentemente innovadores y tienden a aprovechar todas las ventajas que brinda la heterogeneidad legal entre nuestros pases.
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10.2 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS ADMITE TRATAMIENTOS DISTINTOS EN CADA UNA DE SUS FASES Y EN LOS PASES EN LOS CUALES ELLAS TIENEN LUGAR
2.1 Los diversos componentes del proceso deben ser tratados de manera separada para establecer la dimensin y el impacto real de cada una de las partes que componen el Problema de las Drogas en las Amricas, esto es el cultivo, produccin, distribucin (o trnsito), venta y consumo de drogas controladas. 2.2 Desde la perspectiva del valor generado en cada una de esas partes, la venta es indudablemente aquella en que se generan mayores volmenes de ingresos y ganancias, alcanzando al 65% del total generado, en tanto que los cultivadores y productores originales generan y perciben slo alrededor de un 1%. 2.3 Desde la perspectiva de la composicin social de los actores, tradicionalmente los cultivadores han sido un eslabn muy dbil en la cadena productiva. A pesar de que los programas de sustitucin de cultivos y desarrollo alternativo implcitamente reconocan la necesidad de dar opciones al campesinado, la erradicacin de los cultivos ilegales ha sido en trminos generales la meta primordial de los gobiernos, lo que ha generado fuertes reacciones sociales en los pases andinos productores de coca y amapola. 2.4 La mayora de quienes actan como productores, traficantes y comerciantes de drogas, incluidos los sicarios de las bandas del delito organizado son, a su vez, personas provenientes de reas vulnerables de nuestras sociedades y en la mayora de los casos han sido objeto de desigualdad de oportunidades, baja escolaridad y pobreza familiar 2.5 El consumo, si bien transversal a la sociedad, tiende a su vez a ser proporcionalmente mayor entre esos mismos sectores vulnerables que, por el tipo de consumos (inhalables, cocanas fumables), suelen correr mayores riesgos a la vez que por su misma condicin de marginalidad suelen tener un menor acceso a procedimientos de tratamiento y rehabilitacin. 2.6 Desde la perspectiva de la violencia, la accin criminal asociada a la produccin pero principalmente al trnsito de las sustancias hacia los pases y mercados de consumo final es abrumadoramente mayor y ms alarmante que aquella que generan la venta al detalle y los consumidores. 2.7 En lo relativo al consumo est bien establecido que todas las drogas son potencialmente perjudiciales para la salud, incluso las legales como el alcohol y el tabaco. Pero es tambin evidente que algunas drogas son ms perjudiciales que otras, como la herona y las cocanas incluyendo sus versiones de clorhidrato o fumables. 2.8 Tambin existe evidencia suficiente para afirmar que las adicciones a las drogas causan enormes tragedias humanas. Si bien la mortalidad por uso de drogas no es alta, si lo son la cantidad de muertes que el uso de drogas provoca y la devastacin de familias y comunidades como resultado del consumo y el trfico.

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10.3 NO EXISTE UNA RELACIN INDISOLUBLE ENTRE EL PROBLEMA DE LAS DROGAS Y LA SITUACIN DE INSEGURIDAD EN QUE VIVEN MUCHOS CIUDADANOS DE LAS AMRICAS, AUNQUE STA ES DIFERENTE PARA CADA PAS O GRUPO DE PASES
3.1 Las distintas partes que componen el Problema de las Drogas generan a su vez amenazas de distinta ndole e intensidad a la seguridad de los ciudadanos. 3.2 Aunque el problema de las drogas es motivo de preocupacin en todos los pases de la regin, la principal fuente de temor para los ciudadanos es la violencia que se genera en torno a l, unida a la accin cada vez ms extensa del crimen organizado. 3.3 La violencia criminal asociada a la produccin y el trnsito es practicada principalmente por bandas de delito organizado de carcter transnacional, que pueden llegar a realizar actos de una violencia extrema y que han diversificado sus actividades hasta cubrir una amplia gama de delitos adems del narcotrfico (trfico ilcito de personas, armas, dinero, rganos, piratera intelectual, contrabando, secuestro y extorsin). 3.4 La inseguridad originada por la actividad de estas bandas o carteles afecta no slo a los ciudadanos en su integridad fsica y en su patrimonio, sino a la sociedad en su conjunto, generando situaciones de corrupcin que debilitan a las instituciones civiles y estatales y pueden llegar a afectar la gobernabilidad democrtica de los pases. 3.5 La venta de drogas, en la que por regla general intervienen bandas distintas de las dedicadas a la produccin y/o trnsito, no genera las situaciones de aguda violencia que se manifiestan en las fases anteriores del proceso. En esta etapa esas situaciones de violencia estn asociadas ms bien a disputas entre pandillas menores por el control de mercados locales de micro trfico, en todos los pases del hemisferio. 3.6 Las situaciones de inseguridad asociadas al consumo se refieren al comportamiento alterado de las personas cuando consumen sustancias psicoactivas. Dependiendo del tipo de droga, la dosis, la suceptibilidad individual y la expectativa de la experiencia que tiene el propio usuario, el consumo produce efectos distintos (euforia, ansiedad, agitacin psicomotora, alucinaciones, delirio, somnolencia, sedacin, entre muchas otras) que aunque son generalmente nocivos, se manifiestan en conductas diversas que deben atenderse en forma individualizada. 3.7 Otra situacin de inseguridad provocada por los usuarios de drogas dice relacin con los comportamientos patolgicos asociados a ese consumo y que pueden provocar efectos graves, incluyendo accidentes de trnsito y otros, agresiones -principalmente domsticas- , suicidios o contagios de VIH y otras enfermedades infecciosas.

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10.4 LA INSEGURIDAD AFECTA MS A AQUELLAS SOCIEDADES EN LAS CUALES EL ESTADO NO ESTA EN CONDICIONES DE ENTREGAR RESPUESTAS EFICACES
4.1. Ninguna situacin de inseguriad es irresoluble, pero cada una de ellas exige una reaccin diferente: a) La violencia asociada al consumo, debe enfrentarse con acciones destinadas a prevenir el uso de drogas y, en lo relativo a usuarios o dependientes de drogas, su trato como personas afectadas por una enfermedad crnica o recurrente y convertirlos en objeto de tratamiento y rehabilitacin. b) La reduccin o eliminacin de la violencia e inseguridad asociadas a la venta de drogas, tal como se hace presente en barrios y zonas socialmente vulnerables de Amrica Latina y el Caribe, est relacionada con la reduccin de esa condicin de vulnerabilidad social y demanda una atencin integral del Estado y la sociedad civil en los mbitos de la educacin, el empleo, la igualdad de oportunidades y la habitabilidad urbana. c) La eliminacin de la violencia y la inseguridad asociada a la actividad de bandas del delito organizado, principalmente en pases de cultivo, produccin y trnsito, dice relacin con la eficacia de la accin de los organismos policiales, judiciales y penitenciarios. 4.2 Sin embargo, en los pases en que el fenmeno est presente de manera significativa, esa eficacia parece depender del necesario y urgente fortalecimiento del conjunto de las instituciones y de la presencia del Estado. Existe una cobertura geogrfica institucional deficiente, falta de coordinacin y articulacin institucional, recursos financieros y humanos limitados y falta de informacin apropiada para guiar la definicin e implementacin de las polticas de seguridad. La nica explicacin para el hecho de que la violencia se exprese con mucha mayor fuerza en los pases de trnsito es la falta de un estado de derecho suficiente y de instituciones policiales, judiciales y penitenciarias adecuadas, para garantizar el cumplimiento de la ley. 4.3 La impunidad y la corrupcin estimulan la violencia, por cuanto permiten que los delincuentes acten sobre seguro, sin preocuparse de las penas que puedan recibir, aunque ellas aparezcan nominalmente altas. La certeza del castigo es un disuasivo mucho ms eficaz que la magnitud de las penas. 4.4 Es la falta de Estado de derecho lo que mejor explica los altos ndices de violencia por parte de las organizaciones criminales y el hecho que ellas dominen territorios e influyan sobre las decisiones pblicas. Por lo mismo, es all en donde debe ponerse el acento para terminar o a lo menos reducir drsticamente la situacin de inseguridad que afecta a los ciudadanos.

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10.5 ES NECESARIO ENFRENTAR EL CONSUMO DE DROGAS CON UN ENFOQUE DE SALUD PBLICA

5.1 Las polticas nacionales, internacionales y hemisfricas sobre drogas han adoptado gradualmente la visin de la dependencia como una enfermedad crnica y recurrente, que requiere un enfoque orientado hacia la salud que integre una amplia gama de intervenciones. El cambio fundamental en esta materia va desde considerar al usuario como una vctima, un adicto crnico y no como un delincuente o un cmplice del narcotrfico. 5.2 Estas incluyen la promocin de estilos de vida saludables, la proteccin de los usuarios con medidas para limitar la disponibilidad de sustancias psicoactivas, la prevencin en sus tres principales modalidades (universal, selectiva e indicada), el tratamiento, la rehabilitacin y la reinsercin social. 5.3 Sin embargo, actualmente son escasos y limitados los recursos y programas para implementar esta visin. En general, los usuarios de drogas enfrentan significativos obstculos para hacer uso de servicios de tratamiento efectivo y accesible; esto incluye el acceso geogrfico, el estigma asociado con la bsqueda del tratamiento y los altos costos. Todos estos obstculos se agravan cuando la persona es miembro de un grupo marginado o de un grupo social vulnerable, si tiene antecedentes penales o se le neg acceso a los servicios y beneficios sociales. 5.4 El tratamiento sobre drogas debera estar presente en todos los niveles de atencin general y especializada del sistema de salud, con especial nfasis en la deteccin temprana e intervencin breve a nivel de atencin primaria. Existe una brecha significativa entre la visin de salud pblica y los servicios para la atencin de los problemas por consumo de sustancias psicoactivas en mucho de los pases del hemisferio. Si bien varios pases han desarrollado y aprobado normas de calidad para estos servicios, dichas normas no se aplican sistemticamente ni se han desarrollado sistemas de tratamiento que estn integrados al sistema de atencin de la salud. 5.5 La despenalizacin del consumo de drogas debe ser considerada en la base de cualquier estrategia de salud pblica. Un adicto es un enfermo crnico que no debe ser castigado por su adiccin, sino tratado adecuadamente. Si no es posible pasar de la noche a la maana a un cambio radical en el tratamiento de los adictos, al menos debera comenzarse con mtodos transicionales, como las cortes de drogas, la reduccin sustantiva de penas y la rehabilitacin. Las medidas restrictivas de libertad son antagnicas de este enfoque y slo deberan usarse cuando est en riesgo la vida del adicto o cuando su conducta constituya un riesgo para la sociedad.

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10.6 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS DEBE SER ABORDADO DE MANERA DIFERENCIADA Y FLEXIBLE ENTRE NUESTROS PASES, EN FUNCIN DE LA FORMA CMO STE LOS AFECTA EN PARTICULAR
6.1 Como consecuencia de la realizacin de este Informe y en particular de la evidencia recopilada, emerge una afirmacin vlida y debidamente sustentada: el Problema de las Drogas tiene manifestaciones muy diversas y su impacto es tambin diverso en los pases y subregiones de nuestro Hemisferio. Es por ello que enfrentarlo requiere de un enfoque mltiple, de una gran flexibilidad, de comprensin por realidades diferentes y, por sobre todo, del convencimiento de que, para ser exitosos, debemos mantener la unidad en la diversidad. 6.2 Es posible afirmar que las polticas pblicas que han abordado el fenmeno de drogas en el hemisferio, cuya base fue planteada hace varias dcadas, no han contado con la suficiente flexibilidad para incorporar nuevos conocimientos que permitan hacerlas ms efectivas, detectar costos y daos no deseados y asumir los evidentes cambios econmicos y culturales sobrevenidos a lo largo del tiempo. Es preciso aplicar mtodos de generacin de evidencia, anlisis y evaluacin que permitan aprender de los xitos y los errores, adaptar las normas a las necesidades y caractersticas de cada entorno particular y tomar en cuenta el balance de costos y beneficios que la aplicacin de determinadas polticas tiene para cada pas y cada sociedad, as como para el conjunto de nuestros pases y sociedades. 6.3 Una mayor flexibilidad podra llevar a aceptar la posibilidad de transformaciones de las legislaciones nacionales o de impulsar cambios en la legislacin internacional. a) En el terreno de las legislaciones nacionales no parecen aconsejables cambios drsticos o dramticos. Sin embargo corresponde evaluar los signos y tendencias existentes, que se inclinan a que la produccin, venta y consumo de la marihuana puedan ser despenalizados o legalizados. Tarde o temprano debern tomarse decisiones al respecto. b) Nuestro informe, en cambio, no encuentra ningn apoyo significativo, en ningn pas, para la despenalizacin o legalizacin del trfico de las dems drogas ilegales. c) En el plano de las convenciones de las Naciones Unidas, las transformaciones surgirn de la posibilidad que el actual sistema de control de estupefacientes y sustancias psicotrpicas se flexibilice y permita que las partes exploren opciones en materia de poltica sobre drogas, que tengan en consideracin conductas y tradiciones particulares de cada una de ellas. 6.4 La promocin de esas modificaciones no debe poner en duda o cuestionar lo avanzado hasta este momento en materia de accin colectiva en nuestro Hemisferio, sino ms bien basarse en la identificacin de aquello que sirve a las necesidades de cada cual y aquello que sirve a las necesidades de todos. En ese equilibrio entre lo individual y lo colectivo, entre la soberana nacional y la accin multilateral, se basa toda nuestra convivencia y toda la estructura asociativa que hemos logrado crear en el curso de nuestras historias como naciones independientes pero unidas y solidarias en el mbito internacional.

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Colaboradores
Las siguientes personas participaron en la elaboracin de este Informe. La Secretara General de la Organizacion de los Estados Americanos agradece su inestimable colaboracion:

Pedro Abramovay Luis Alfonzo Andres Antilliano Oscar Arteaga Francisco Babn Hernan Bernal Edgardo Buscaglia Marco Vinicio Cahueque John Carnevale Sandeep Chalwa Fabian Chiosso Marika Cohen Lucia Dammert Ivan de Rementeria Melissa Dell Brian P. Emerson Rafael Franzini Roberto Gallinal Guillermo Garcia Jaime Garcia Juan Carlos Garzon Wolfgang Gtz Mark Haden L. Brad Hittle Alejandro Hope Martin Hopenhayn Brendan Hughes Martin Jelsma

David Johnson Mark Kleiman Aldo Lale Julius Lang Roberto Laserna Angela Me Jorge McDouall Donald McPherson Maria Elena Medina Mora Efrem Milanese Mariano Montenegro Alejandro Montesdeoca Plinio Perez Marta Paredes Peter Reuter Adriana Rossi Kevin Sabet Fernando Salazar Lisa Snchez Zili Sloboda Agustina Sara Suaya Francisco Thoumi Juan Gabriel Tokatlian Sergio Gabriel Torres Graciela Touze Tara Vandergrift Morazzini John Walsh Coletta Youngers

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Contribuyentes
Este informe se llev a cabo gracias al esfuerzo financiero de los siguientes gobiernos, organismos internacionales, fundaciones y empresas privadas:

Gobierno de Brasil Gobierno de Chile Gobierno de Colombia Gobierno de Estados Unidos Gobierno de Mxico Gobierno de Uruguay Gobierno de Panam Gobierno de Per Gobierno de Trinidad y Tobago Gobierno de Turqua Banco Interamericano de Desarrollo

Corporacin Andina de Fomento Fundacin Mario Santo Domingo Pacific Rubiales Fundacin Bolvar CARISM (COPA) Fundacin Prosperidad Colectiva Grupo Pochteca Occidental Petroleum Corporation Grupo Argos Mxico Unidos Contra la Delincuencia

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OAS Cataloging-in-Publication Data Escenarios para el problema de drogas en las Amricas 2013 2025 / por el Equipo de Escenarios convocado por la Organizacin de los Estados Americanos bajo el mandato recibido de los Jefes de Gobierno de los Estados Miembros en la Cumbre de las Amricas de Cartagena de Indias - 2012. p. ; cm. (OEA documentos oficiales) ISBN 978-0-8270-5989-4 Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffic--America. 4. Drug addiction--America. I. Organization of American States. Scenario Team. II. Organization of American States. Secretariat for Multidimensional Security. OEA/Ser.D/XXV.3

ESCENARIOS PARA EL PROBLEMA DE DROGAS EN LAS AMRICAS

2013 2025
por el Equipo de Escenarios convocado por la Organizacin de los Estados Americanos bajo el mandato recibido de los Jefes de Gobierno de los Estados Miembros en la Cumbre de las Amricas, Cartagena de Indias - 2012

Secretario General

Jos Miguel Insulza

All rights reserved Todos los derechos reservados

 Nosotros, los lderes de la regin sostuvimos una invaluable discusin sobre el problema global de las drogas. Coincidimos en la necesidad de analizar los resultados de la actual poltica en las Amricas y de explorar nuevos enfoques para fortalecer esta lucha y para ser ms efectivos. Le hemos dado un mandato a la OEA para tal fin.
Presidente de la Sexta Cumbre de las Amricas, Juan Manuel Santos Caldern, Presidente de la Repblica de Colombia, Cartagena de Indias, 15 abril de 2012

Escenarios para el

problema de drogas en las Amricas 2013 2025

Contenido
Declaracin del Secretario General de la OEA, 9 Jos Miguel Insulza 11 De qu se tratan los Escenarios 13 Trminos comunes 17 El Problema de las Drogas en las Amricas: Introduccin a los Escenarios 23 Comparacin de los Escenarios 25 39 53 65 Los Escenarios Juntos Caminos Resiliencia Ruptura

73 Participantes

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problema de drogas en las Amricas 2013 2025

Mensaje al Equipo de Escenarios por video del Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza
20 de enero de 2013, Ciudad de Panam
Esta reunin tiene su origen en la ltima Cumbre de las Amricas, donde los lderes y Jefes de Estado y de Gobierno llegaron a consensos significativos sobre algunos conceptos bsicos: que el problema de las drogas es uno de los retos ms importantes que enfrenta el hemisferio, con su impacto en la salud pblica y el costo en que incurren los Estados, y con las tremendas consecuencias de violencia que trae consigo. Segundo, que el enfoque actual, ms all de algunos resultados importantes, no ha tenido xito y no est funcionando suficientemente bien. Y, tercero, que debemos encontrar y combinar nuevas y mejores alternativas, sin dejar de construir sobre lo que ya estamos haciendo, que permitan enriquecer nuestro enfoque actual en sus distintos aspectos. Por esto, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en Cartagena nos entreg un mandato para producir dos informes: un informe analtico que analiza las tendencias actuales, las mejores prcticas y los desafos de poltica, y un conjunto de escenarios acerca de lo que podra ocurrir en el futuro y los resultados que podran preverse en cada uno de dichos escenarios. El propsito del Informe Analtico y de los Escenarios es ayudar a los lderes del hemisferio a encontrar mejores formas de abordar estos retos. No es ni nuestra obligacin ni nuestra tarea casarnos con una sola opcin de poltica o seleccionar un solo escenario. Eso lo harn los Jefes de Estado y de Gobierno. Para llevar a cabo la tarea de creacin de los escenarios, buscamos a las mejores personas posibles. Naturalmente, no pudimos incluirlas a todas. Sin embargo, pensamos que con las docenas de personas que se encuentran aqu reunidas, hemos integrado un grupo significativo, relevante y conocedor de individuos comprometidos a exigirse al ciento por ciento en esta tarea. Lo que necesitamos del Equipo de Escenarios es que construyan un conjunto de escenarios de lo que es posible desarrollando un informe creble, claro y honesto, con escenarios relevantes, plausibles y al mismo tiempo desafiantes, con relacin a las decisiones que podran tomar nuestros Jefes de Estado y de Gobierno. El Informe Analtico y de Escenarios debern abrirnos el camino hacia un nuevo dilogo hemisfrico sobre cmo actuar.

Escenarios para el

problema de drogas en las Amricas 2013 2025

De qu se tratan los Escenarios

Los escenarios que usted encontrar a continuacin son narraciones de lo que podra ocurrir en el futuro. No son pronsticos sobre lo que va a ocurrir ni son recomendaciones sobre lo que debera ocurrir. Son historias de lo que podra ocurrir en los prximos aos en la problemtica de las drogas en el hemisferio, que se elaboraron con base en las tendencias actuales y en las variables ms importantes en materia poltica econmica, social, cultural e internacional. Para la construccin de los Escenarios para el Problema de las Drogas en las Amricas 2013 2025 se reuni, en dos sesiones de intenso dilogo, un equipo de destacadas personas provenientes de diversos mbitos como la seguridad, el sector privado, la salud, la educacin, las culturas indgenas, las organizaciones internacionales, las instituciones de justicia, la sociedad civil y la poltica, incluyendo funcionarios y ex funcionarios de gobiernos a lo largo del hemisferio. A partir de la diversidad de experiencias y de conceptos, el equipo formul cuatro escenarios, que tambin se fundamentan en el Informe Analtico, preparado por un grupo de expertos de primer nivel, y en un conjunto de entrevistas que se realiz previamente a 75 lderes a lo largo del hemisferio, incluyendo Jefes de Gobierno del pasado y de la actualidad. Las siguientes cuatro historias sobre cmo podra ser la evolucin de la situacin actual pretenden ser relevantes, desafiantes, factibles y claras, puesto que solo as sern tiles para los dilogos estratgicos que emprendern los lderes del hemisferio sobre la mejor forma de enfrentar la problemtica de las drogas. El propsito de los cuatro escenarios, en consecuencia, es el de establecer un marco y un lenguaje comn que respalde el dilogo, el debate y la adopcin de decisiones de los Jefes de Gobierno y de otros actores relevantes en cada pas y a nivel bilateral y multilateral. Su finalidad es la de ser un cimiento sobre el que se edifique la bsqueda transparente y constructiva de respuestas a las siguientes preguntas fundamentales en materia de polticas y de estrategias de drogas: Cules son las oportunidades y los desafos actuales? Cules son las oportunidades que podramos tener y los retos que tendramos que afrontar en el futuro? Qu opciones tenemos? Qu es lo que debemos hacer para enfrentar mejor el problema de las drogas en las Amricas? Los escenarios tienen un rol muy particular en los procesos de planeacin estratgica. Son narrativas de ficcin que se presentan en conjuntos de dos o ms historias diferentes y factibles, lo que les permite ofrecer una ventaja poltica crucial: la de ser el soporte de un debate verdaderamente informado en el que no se compromete

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a nadie con ninguna posicin poltica especfica. Los escenarios, adems, nos permiten asumir que, aunque no podemos predecir ni controlar el futuro, s podemos trabajar para tener alguna influencia en el porvenir. En el caso particular de la problemtica de las drogas, los siguientes escenarios son tiles para respaldar los dilogos que conduzcan a la formacin de polticas y estrategias al respecto. El propsito de tales dilogos no es el de rehacer los escenarios propuestos sino el de usar dichos escenarios para establecer colectivamente lo que se puede y lo que se debe hacer. Por ende, para que cada dilogo sea lo ms productivo posible, lo mejor es que en l participe un grupo de actores interesados e influyentes, que sean representativos pero no representantes, de todo el sistema en cuestin. (Cada sistema puede ser, por ejemplo, un gobierno, una ciudad, un sector, una nacin o una regin). La diversidad es imprescindible: no se trata de convocar solo a colegas y amigos sino tambin a desconocidos y a oponentes. Hay cuatro pasos fundamentales para este tipo de dilogo basado en los escenarios. En primer lugar, se deben presentar los escenarios, lo cual puede hacerse a travs de la lectura del texto original, de diapositivas, de un relato de cada una de las historias, o de un video. Despus, el grupo debe responder a la siguiente pregunta: si este escenario ocurriera, qu significara eso para nosotros? Es la forma que el grupo tiene para entender qu es lo que podra ocurrir en su propio contexto y cules son las oportunidades y los desafos presentes si cada uno de los escenarios se hiciera realidad. En tercer lugar, el grupo debe resolver otra pregunta: si este escenario ocurriera, qu podramos hacer? La respuesta se encamina, de este modo, a establecer las distintas opciones que habra en cada uno de los escenarios. Finalmente, el grupo debe enfocarse ya no en el futuro sino en el presente y considerar las respuestas a la siguiente pregunta: si estos son los escenarios posibles, qu es lo que debemos hacer a continuacin? Los escenarios lidian tanto con el mundo de los hechos como con el mundo de las percepciones. Su propsito es el de recopilar y transformar la informacin que est disponible y que sea de potencial importancia estratgica en percepciones renovadas que conduzcan a trazar visiones estratgicas que antes estaban fuera del alcance de nuestras mentes. Pierre Wack, cofundador del equipo de escenarios en Royal Dutch Shell

2013 2025

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problema de drogas en las Amricas 2013 2025

Trminos comunes
Definicin de conceptos en materia de polticas sobre drogas
Despenalizacin: Alude a la eliminacin de las sanciones penales por el consumo y posesin no autorizada de sustancias controladas, usualmente en cantidades lo suficientemente reducidas como para que califiquen nicamente como dosis personal. En un rgimen con despenalizacin del consumo y de la posesin, ya no hay lugar a sanciones penales como el encarcelamiento, aunque en algunas jurisdicciones pueden dictaminarse sanciones administrativas como multas, servicio comunitario o citaciones de comparecencia ante las respectivas autoridades. En algunos lugares, el consumo y la posesin de sustancias controladas para fines personales ya no constituye en absoluto una conducta punible o una infraccin de la ley y, por ende, no se aplica ninguna sancin penal o administrativa. Despenalizacin de hecho (a veces denominada como legalizacin de hecho): Se refiere a la no aplicacin en toda su extensin de las leyes que penalizan la produccin, distribucin o consumo de una sustancia. Ocurre cuando el sistema de justicia penal omite la aplicacin de la sancin, por accin o por omisin, sin haber perdido formalmente el poder para hacerlo. Usualmente es una consecuencia de la evolucin de las costumbres en una sociedad, en la que algunos hbitos comienzan a ser aceptados socialmente a pesar de que legalmente an sigan prohibidos. Tambin se puede deber a la sobrecarga del sistema de justicia penal, que lleva a que no haya una intervencin en delitos menores debido a la necesidad de darle prioridad a conductas criminales ms graves. En algunas jurisdicciones en las que hay poderes legales discrecionales basados en el principio de conveniencia (en el que a la hora de decidir cules deben ser las prioridades de los procesos penales se procede de conformidad con un examen de inters pblico), la prctica de evitar la aplicacin de la ley para ciertas conductas puede formalizarse en directrices especficas a la polica, a los fiscales y a los jueces. Legalizacin Hace referencia al proceso de eliminacin de las prohibiciones legales sobre la produccin, la distribucin y el consumo de sustancias controladas para otros propsitos diferentes a los medicinales o los cientficos, generalmente a travs de la sustitucin con un mercado regulado. Es un trmino que se asocia a menudo con la liberalizacin o con algunos regmenes en los que ha cesado la prohibicin de ciertas drogas sin que se hayan impuesto necesariamente controles estatales estrictos. Tambin se asocia en algunos casos a los regmenes en los que se ha impuesto una regulacin

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para controlar el comercio de la produccin y la distribucin. El trmino, por ende, se usa en este contexto para que haya mayor claridad en nociones como las de legalizacin y regulacin o legalizacin de mercados libres. Regulacin: Es un concepto que engloba un amplio rango de marcos regulatorios que permiten que las drogas controladas estn disponibles legalmente para otros propsitos diferentes a los medicinales o los cientficos pero siempre bajo control estatal, cuyos parmetros difieren segn los riesgos a la salud que se deriven del consumo de cada sustancia. Los instrumentos de control administrativo previstos en cada marco regulatorio pueden incluir la prescripcin y el despacho en farmacias, licencias condicionadas para la produccin y la distribucin, polticas fiscales para mantener el nivel de precios que se considere adecuado, restricciones segn la edad y diversos estndares de calidad, entre otros. Las caractersticas y el grado de intensidad de cada marco regulatorio puede variar significativamente, desde una regulacin leve (como, por ejemplo, la que se establece para las bebidas con cafena) o una regulacin moderada (como las leyes vigentes para el alcohol y el tabaco) hasta una regulacin ms estricta (como en el caso de los opiceos por prescripcin mdica).

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Otros conceptos relevantes:

Consumo dependiente de drogas: Es el consumo que puede catalogarse como habitual y compulsivo a pesar de sus efectos negativos a nivel social y sanitario. Consumo problemtico de drogas: Es el consumo que empieza a tener consecuencias negativas en la salud y que causa efectos perjudiciales tanto en todos los aspectos de la vida de la persona como en otros aspectos relacionados con los individuos, las familias, los amigos y la sociedad. Drogas ilcitas: Es un trmino coloquial ms que legal, que no se utiliza en las convenciones respectivas de las Naciones Unidas. En la prctica, no es fcil hacer una distincin entre drogas legales e ilegales porque hay muchas zonas grises de por medio. En general, se puede afirmar que no hay sustancias que per s sean ilegales pero que s pueden ser producidas o distribuidas ilegalmente en mercados ilegales. Por eso, un trmino ms preciso puede ser el de sustancias controladas, en el que se contemplan los usos y los mercados lcitos e ilcitos. Es un termino distinto al de drogas controladas, que se limitan esencialmente a las que tienen usos mdicos y cientficos. Tambin es distinto al de sustancias reguladas, como el tabaco y el alcohol.

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Infractor de las leyes de drogas: Se refiere a la persona que transgrede las leyes vigentes sobre drogas (como, por ejemplo, las leyes sobre produccin, posesin o trfico). Infractor drogodependiente: Se refiere a un adicto al consumo que comete un delito bajo el efecto de las drogas o relacionado con su dependencia (como, por ejemplo, la conduccin bajo el efecto de las drogas, la agresin o el hurto). Interdiccin: Es la interceptacin de drogas de contrabando por aire, mar o tierra por parte de las fuerzas encargadas del cumplimiento de la ley y de garantizar la seguridad. Usualmente se hace en aguas o zonas internacionales. Marco Internacional para el Control de Drogas: Es un conjunto de convenciones y organismos de las Naciones Unidas (ONU) que rigen el control de las sustancias psicoactivas a nivel mundial. Las convenciones han sido suscritas por todos los pases miembros de la OEA e incluyen la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961 y su correspondiente enmienda del Protocolo de 1972, la Convencin de Sustancias Psicotrpicas de 1971 y la Convencin contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas de 1988. Los organismos incluyen la Comisin de Estupefacientes (CND, por sus siglas en ingls), que es el organismo de la ONU que elabora las polticas sobre drogas; la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), que monitorea la implementacin de las Convenciones de 1961 y 1971 y del rgimen de control internacional de precursores establecido en la Convencin de 1988; la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), que tiene el mandato de hacer recomendaciones sobre la clasificacin de la sustancias; y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc, por sus siglas en ingls), que es la agencia encargada de implementar los programas de Naciones Unidas. Nuevas sustancias psicoactivas / Drogas de diseo: Son sustancias diseadas para eludir las leyes vigentes de control de drogas, en muchos casos a travs de la modificacin de estructuras qumicas. En la definicin de la Unodc, son sustancias de abuso, ya sea en forma pura o preparada que, aunque no estn bajo el control de la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961 o de la Convencin sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971, s pueden ser una amenaza a la salud pblica. Prevencin: Es un concepto que aplica a los programas destinados a disuadir o retrasar el inicio del consumo de drogas o, en caso de que ya haya iniciado, a evitar la progresin hacia los trastornos del consumo o

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la dependencia. Es un trmino que tambin se usa en reas muy relacionadas como prevencin del delito, prevencin de los daos relacionados con el consumo de drogas (como, por ejemplo, el contagio del VIH entre los usuarios de drogas inyectables) y desarrollo alternativo de carcter preventivo (como los programas de desarrollo rural en reas que estn en riesgo de emprender actividades de cultivo ilcito). Prohibicin: Es la proscripcin por parte de la ley penal del cultivo, la produccin, la distribucin y la posesin no autorizada de ciertas sustancias psicoactivas con propsitos diferentes a los medicinales o cientficos. Reduccin del dao: Nocin que agrupa las polticas, programas y prcticas orientadas a mitigar las consecuencias negativas a nivel social, econmico y sanitario que se deben al consumo de drogas psicoactivas legales e ilegales, sin reducir necesariamente dicho consumo. La reduccin de daos se basa en el principio de que los usuarios de drogas, ms que la sociedad, son los principales agentes de cambio en la reduccin de daos derivados de su consumo. La nocin fue desarrollada originalmente para abordar principalmente los daos directos relacionados con el consumo problemtico de drogas (especialmente para prevenir las sobredosis y el contagio de diversas enfermedades entre los usuarios de drogas inyectables) a travs de programas de intercambio de agujas, de tratamientos de sustitucin, de recetas de herona y de salas de consumo de drogas bajo supervisin. Recientemente, tambin alude a los cambios en las prioridades de polticas para lograr la reduccin de los daos relacionados con el mercado ilcito y con la aplicacin de las leyes vigentes sobre drogas, como la violencia, la corrupcin o el deterioro ambiental, sin que ello implique necesariamente la reduccin del mercado. Tribunales para el tratamiento de la drogadiccin: Son aquellos en los que, a partir de un calendario de metas previamente definido o de unos expedientes especialmente diseados, se busca lograr una disminucin en la reincidencia del consumo y en el consumo problemtico de los infractores de las leyes de drogas. Tambin buscan incrementar las probabilidades de una rehabilitacin exitosa de dichos infractores mediante tratamientos tempranos, permanentes e intensivos, que se desarrollan bajo control judicial, que exigen la realizacin de pruebas peridicas de drogas, que incluyen la supervisin comunitaria y que prevn tanto la imposicin de sanciones como la prestacin de otros servicios de recuperacin.

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EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: INTRODUCCIN A LOS ESCENARIOS

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El problema de las drogas en las Amricas: Introduccin a los Escenarios

De los mltiples caminos que se pueden recorrer en el futuro en el problema de las drogas en las Amricas, el Equipo de Escenarios ha formulado los tres escenarios que ha considerado que son ms tiles de explorar y un cuarto escenario preventivo de ruptura que se aade a la plataforma de discusin. En la construccin de todos los escenarios, aunque sabemos que el futuro es incierto, hemos partido de una certeza: en el 2025 todava habr una demanda relevante de sustancias psicoactivas, incluyendo tanto alcohol y medicamentos como drogas producidas ilegalmente. Por ende, un porcentaje pequeo de los usuarios de drogas se convertir en drogodependientes y algunos morirn, y otros desarrollarn enfermedades o infecciones graves como el VIH y la hepatitis C. Igualmente, persistirn las actividades ilegales mientras que siga existiendo la posibilidad de hacer dinero con ellas, y por ello seguirn operando grupos delictivos organizados en toda la regin, que se beneficiarn de estas actividades ilegales. No obstante, hay muchas incertidumbres. Incrementar o disminuir la violencia en la mayora de pases en el hemisferio? Aumentar el consumo problemtico de drogas y habr, por consiguiente, an ms presin en la infraestructura de salud pblica de algunos pases? Para que ello no ocurra, seremos capaces de implementar, mantener y difundir con mayor eficacia los programas de prevencin basados en la evidencia, de reduccin de daos y de tratamiento que, en combinacin con las tendencias sociales cambiantes y las sociedades ms inclusivas, reducirn significativamente el consumo problemtico y sus daos en muchos pases? Recibirn efectivamente la atencin que necesitan aquellas personas que sufren de trastornos por el abuso de las drogas? Podemos as seguir mencionando incertidumbres. El lavado de dinero permanecer en su gran mayora sin ser detectado ni castigado en buena parte de pases en todo el hemisferio? Apoyar la opinin pblica los cambios propuestos a las polticas de drogas? Y en caso de que lo haga, en qu consistirn los cambios propuestos? Cules sern las concesiones y los sacrificios programticos y presupuestales que se harn entre las variables de control de la oferta, de marcos legales y regulatorios y de reduccin de la demanda? Y, a propsito, se puede controlar la oferta en forma ms integral bajo las polticas actuales o es necesario cambiar las polticas y las estrategias? Cmo funcionarn los nuevos marcos legales y regulatorios para las drogas actualmente ilegales que estn siendo debatidos o implementados en ciertos pases? Estas innovaciones harn parte del sistema internacional de control de

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drogas? Las nuevas drogas de diseo y la tecnologa reemplazarn las drogas producidas a partir de plantas e impondrn nuevos e inesperados desafos? O acaso tendrn beneficios inesperados, como la expansin de opciones en los tratamientos de drogas? De las cuestiones anteriores se desprenden desafos que pueden ser enfrentados desde una gran variedad de enfoques posibles. Cabe entonces preguntarse sobre cules van a ser nuestras respuestas ms predominantes. Construiremos las respuestas sobre la base de aos de esfuerzos y de progresos en varias reas y procuraremos trabajar juntos para fortalecer la capacidad institucional, para ser ms efectivos contra la corrupcin y para cambiar las prioridades y enfocarnos en la seguridad ciudadana? O acaso nos podra esperar otro futuro, que no es mutuamente excluyente con el anterior, en el que, mientras que algunos pases concluyen que se deben cambiar las polticas actuales y que deben empezar a experimentar con formas de regular las drogas que actualmente son ilegales, otros acuerdan que deben enfocarse en el fortalecimiento de los programas de prevencin? En pocas palabras, podra haber un futuro en el que los pases exploran diversos caminos? O predominar un tercer enfoque basado en la comunidad en el que el nfasis pasa de tratar el consumo de drogas y la violencia relacionada como un asunto legal y de seguridad a responder al problema de las drogas mediante la consolidacin de la resiliencia comunitaria? O acaso podra haber una ruptura en el hemisferio, un enfoque que es menos probable pero cuyo entendimiento y anlisis es muy importante, en el que los pases que sufren altos ndices de violencia relacionados con los esfuerzos por suprimir la produccin, el trfico y el trnsito de drogas ilcitas optarn por seguir su propio rumbo? Escogern estos pases abordar en forma autnoma el reto que presentan las drogas al tratar de encontrar un balance entre la urgencia de reducir la violencia que se perpetra en contra de sus propias instituciones y la necesidad de establecer mecanismos ms adecuados de cooperacin internacional? Los siguientes escenarios Juntos, Caminos, Resiliencia y Ruptura- son la formulacin de cuatro futuros posibles que exploran las respuestas que el hemisferio podra desplegar ante el problema de la droga.1

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1 A menos que se indique lo contrario, todas las citas en los siguientes casos provienen del Equipo de Escenarios o de las entrevistas a 75 lderes de todo el hemisferio, incluyendo Jefes de Gobierno actuales y anteriores, y se ha evitado hacer atribuciones directas de las afirmaciones correspondientes.

COMPARACIN DE LOS ESCENARIOS

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Comparacin de los Escenarios

Juntos
Cmo se entiende el problema de las drogas El problema de las drogas es parte de un problema mayor de inseguridad, con instituciones estatales dbiles incapaces de controlar sus consecuencias como el crimen organizado, la violencia y la corrupcin. Fortalecer las capacidades de las instituciones judiciales y de seguridad pblica mediante una mayor profesionalizacin, mejores alianzas con los ciudadanos, nuevos indicadores de xito y una cooperacin internacional mejorada. Mejor seguridad ciudadana; mayor credibilidad en las instituciones estatales, lo que respalda el incremento en la tributacin; una alianza hemisfrica renovada.

Caminos
El problema es que el rgimen legal y regulatorio actual para controlar el uso de drogas mediante sanciones penales (especialmente arrestos y encarcelamiento) estn causando demasiado dao. Probar y aprender de regmenes legales y regulatorios alternativos, iniciando con el cannabis.

Resiliencia
El problema de las drogas es una manifestacin de disfunciones sociales y econmicas subyacentes que generan violencia y adiccin.

Ruptura
El problema es que los pases en donde se producen las drogas (especialmente la cocana) y aqullos por donde se hace el trnsito, estn pagando costos insoportables e injustos. Algunos pases abandonan unilateralmente la lucha contra (o llegan a aceptar) la produccin y el trnsito de drogas en su territorio.

La respuesta que se intenta dar

Programas para el fortalecimiento de las comunidades y el mejoramiento de la seguridad y la salud pblicas, creados de abajo hacia arriba por los gobiernos locales, las empresas y las organizaciones no gubernamentales.

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Desarrollo de mejores polticas de drogas mediante una experimentacin rigurosa; los recursos para el control de drogas y usuarios de drogas se reasignan para la prevencin y el tratamiento del uso problemtico; eliminacin de algunos mercados y ganancias del crimen mediante la regulacin. Gestionar los riesgos de la experimentacin, especialmente en lo que concierne a la transicin de mercados criminales hacia mercados regulados (incluyendo posibles incrementos del uso problemtico); lidiar con los nuevos mercados criminales y las nuevas tensiones intergubernamentales como resultado de las diferencias de regmenes entre jurisdicciones. Comunidades ms incluyentes, menos violentas y ms sanas que asumen un rol activo en la lucha contra las drogas y el crimen. Reduccin de la violencia; mayor atencin a las prioridades domsticas sobre las internacionales; liberacin de recursos que actualmente se invierten en seguridad y ejecucin de la ley.

Oportunidades que presenta esa respuesta

Retos para la implementacin de esta respuesta

La reconstruccin de instituciones estatales frente a la oposicin de intereses arraigados; una cooperacin internacional dispersa y vacilante; el efecto globo de las actividades criminales desplazndose hacia lugares con instituciones ms dbiles.

Recursos y capacidades insuficientes de muchos gobiernos locales y organizaciones no-gubernamentales para abordar estos problemas; rezagos antes de que esta respuesta logre reducir el crimen relacionado con las drogas.

La reduccin en la aplicacin de la ley permite la expansin de los mercados y ganancias de las drogas; la cooptacin de estados por parte de organizaciones criminales; los conflictos por violaciones a los tratados internacionales.

JUNTOS

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Juntos
En este escenario, los principales lderes de las Amricas reconocen expresamente el alto costo que la violencia y la criminalidad han significado para los pases ms vulnerables del hemisferio, en particular para los de Centroamrica y algunos del Caribe. Existe demasiada violencia y demasiadas vctimas inocentes. Emerge as un fuerte consenso: simplemente no podemos continuar con la situacin actual. Utilizando la presentacin del estudio de la OEA sobre drogas como catalizador, los lderes de las Amricas reconocen que, para cumplir con sus responsabilidades compartidas, necesitan cooperar de manera ms efectiva, para as enfrentar juntos los problemas de criminalidad relacionada con las drogas y para proveer mejores condiciones de seguridad a sus ciudadanos mediante el fortalecimiento del estado de derecho y profesionalizacin y modernizacin de las instituciones democrticas; la priorizacin de las medidas que buscan disuadir y desalentar la violencia; la implementacin de buenas prcticas en la materia; y el establecimiento de nuevas y mejores relaciones entre los ciudadanos y las instituciones del gobierno, especialmente en las reas de aplicacin de la ley, de justicia penal y de seguridad ciudadana. En Juntos, el nfasis pasa del control de las drogas a la prevencin del crimen, de la violencia y de la corrupcin.
La solucin de este problema no puede ser unilateral y no puede provenir de una sola regin. La cooperacin es necesaria. Esta no es la discusin de hace quince aos.

El fortalecimiento de las instituciones y de la polica: El Modelo San Martn

La Regin de San Martn en Per estuvo afectada durante dos dcadas y media (1970 1995) por las actividades delictivas del narcotrfico y la violencia asociada. Actualmente se ha podido superar esta experiencia, como resultado del arduo trabajo y de la voluntad de cambio de su poblacin. Los cultivos ilcitos de coca contabilizaban 28,600 hectreas en 1992 con un valor bruto equivalente al 75% de la economa agrcola regional. En el 2011, dicha rea se redujo a 468 hectreas con un valor bruto que solo representa el 0.71% menos del 1% de la economa agrcola regional. Este modelo de resiliencia comunitaria requiri la interaccin de siete factores principales.

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Gobernabilidad:

El Estado y los donantes internacionales, conscientes de la necesidad de establecer confianza entre la poblacin y sus autoridades, mejoraron la capacidad de dilogo y concertacin, generando agendas comunes entre la poblacin y las autoridades regionales y locales, estableciendo la gestin pblica a partir del principio de servicio al ciudadano, fortaleciendo las capacidades tcnicas locales para una mejor gestin de los recursos, y promoviendo la capacidad de la poblacin para organizarse y opinar, as como para proponer, evaluar y fiscalizar la gestin pblica.

Inversin en infraestructura:

El Estado hizo una fuerte inversin en infraestructura vial y energtica que cambi la dinmica econmica de la regin. La produccin agropecuaria ahora est interconectada con los mercados nacionales e internacionales y es mucho ms competitiva, lo cual ha

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abierto el camino a mayores posibilidades para un desarrollo agroindustrial. La poblacin tambin goza de mayor acceso a los servicios bsicos, cuya calidad ha mejorado.

Desarrollo agrcola:

En los ltimos aos, un crecimiento extraordinario en la agricultura ha permitido que el PBI per cpita regional presente uno de los crecimientos anuales ms altos en el Per, con la ventaja de estar constituido casi exclusivamente por la actividad de pequeos agricultores y pequeos empresarios. El rea cosechada se ha incrementado de 98.000 hectreas en 1996 a 279.000 hectreas en 2010.

Organizacin social:

El proceso de transformacin de San Martn est estrechamente relacionado a la capacidad de organizarse de la poblacin para potenciar su desarrollo. Las organizaciones de pequeos productores son un claro ejemplo de ello al haber logrado brindar asistencia tcnica y crediticia a sus asociados, diversificar e industrializar la produccin, acceder a financiamiento de la banca nacional y extranjera, acortar la cadena de comercializacin, conseguir reconocimientos internacionales a la calidad de sus productos, negociar directamente en el mercado externo, calificar para el mercado justo y orgnico (certificaciones) y posicionarse en los mercados ms exigentes.

Cooperacin internacional:

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La cooperacin internacional con una colaboracin sostenida enfocada en el aprendizaje acumulativo, contina cumpliendo un rol fundamental en el proceso de cambio en San Martn. El aporte tcnico y financiero internacional apoya la gobernabilidad, la infraestructura vial y social bsica, la produccin agrcola, la asociatividad y fortalecimiento de organizaciones de productores, el desarrollo comunal, el acceso a servicios financieros, la formalizacin de la propiedad rural y la sostenibilidad ambiental. El apoyo de la cooperacin internacional fue particularmente en los momentos en que el Per sala de la peor poca de crisis econmica y de violencia interna de su historia y el Estado no contaba con los recursos para atender las necesidades de la poblacin y promover el desarrollo.

Cumplimiento de la ley:

Para evitar el resurgimiento del narcotrfico, el Estado implementa un proyecto sostenido en San Martn de erradicacin programada de cultivos ilegales de coca que incluye almcigos y plantaciones abandonadas para evitar su rehabilitacin, y que se complementa con acciones de destruccin de laboratorios rsticos dedicados al procesamiento de hoja de coca.

Sostenibilidad ambiental:

La regin de San Martn, producto del flujo migratorio y la expansin de los cultivos de coca y del narcotrfico, experiment la deforestacin de ms del 33% de sus bosques. Esto afect la cuenca amaznica, que es la primera fuente de agua y biodiversidad del planeta y cuyo bosque contribuye a la mayor captura de carbono en el mundo. Para controlar y reparar el grave dao ocurrido, se estn adoptando polticas y acciones orientadas a implementar planes para la ocupacin ordenada del territorio, promover cultivos permanentes que eviten la agricultura migratoria, sanear legalmente la propiedad de predios individuales y de comunidades nativas, y atenuar el impacto ambiental recuperando las reas degradadas y preservando la biodiversidad en las reas naturales y parques nacionales.

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En Juntos, los lderes reconocen que las metas de fortalecer y profundizar los mecanismos de cooperacin, tanto a nivel interno y entre las agencias nacionales y las instituciones de cada pas como a nivel internacional y a lo largo del hemisferio, slo pueden lograrse a travs de la construccin de confianza entre ellos y sus ciudadanos. Es la nica forma que tienen los Gobiernos para responder de manera efectiva a la creciente amenaza que suponen las organizaciones criminales transnacionales. Los gobernantes se comprometen, en primer lugar, a intensificar la coordinacin interna para que las instituciones nacionales de seguridad y de justicia trabajen mejor que antes dentro de las fronteras que imponen sus competencias, lo cual implica tambin compartir mayor informacin de inteligencia con los aliados internacionales. Pases con ideas afines deciden lanzar juntos una campaa con vocacin de permanencia contra las organizaciones de crimen transnacional y contra sus ms nocivas repercusiones como la violencia, el trfico de drogas y armas y su poder corruptor, as no se hayan logrado consensos sobre la necesidad de cambiar o flexibilizar las leyes vigentes sobre drogas o crear un marco regulatorio alternativo para el control de las drogas. Sin perjuicio de unos pocos experimentos con cannabis a nivel local, un eventual cambio del rgimen en vigor para el control de la produccin, la distribucin y la posesin de drogas no goza del apoyo ni de la mayora de los gobiernos ni del porcentaje mayoritario de la opinin pblica en el hemisferio. No obstante, los lderes del hemisferio s reconocen que las interdependencias y complejidades de este problema son tan grandes que les imposibilitan cumplir cabalmente con los objetivos trazados en las polticas de drogas. Igualmente, aceptan que no es posible abordar las causas subyacentes que originan la violencia y la inseguridad en la regin sin antes reformar instituciones fundamentales en el sector de la seguridad. Por eso, los lideres estn dispuestos a que sus pases emprendan un trabajo intensivo para alcanzar juntos mayor efectividad a nivel interno y para lograr juntos que esa mayor efectividad sea tambin posible a nivel internacional, lo que, por supuesto, implica adoptar todas las decisiones controversiales y difciles que sean necesarias para fortalecer sus respectivas instituciones de seguridad. Tras aos de suscribir acuerdos multilaterales, se considera que la culpa de la crisis actual no es principalmente de la legislacin ni del rgimen internacional vigente sobre drogas sino de la implementacin inadecuada o incompleta de esas leyes y polticas por parte de instituciones que son muy dbiles, o muy corruptas, o que no han establecido las relaciones de confianza recproca imprescindibles para responder efectivamente al desafo que imponen fenmenos como el crimen organizado, la violencia, el trfico de drogas, la extorsin o los delitos financieros.
La variable clave es la fortaleza o debilidad de las instituciones del Estado. En otras palabras, la capacidad efectiva de las sociedades para aplicar el imperio de la ley.

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Evaluacin y Certificacin para el control de las drogas

Los pases miembros de la OEA son evaluados cada dos o tres aos por la Comisin Interamericana para el Control de Abuso de Drogas (Cicad) y la OEA bajo el Mecanismo de Evaluacin Multilateral (MEM), que en 2013 se ha enfocado en el grado de avance en la implementacin de las acciones recomendadas en la Estrategia Hemisfrica sobre Drogas. El MEM, producto de un mandato de la Cumbre de 1998, promueve programas en toda la regin para asistir a los estados miembros en el fortalecimiento de sus polticas para el control de drogas y para incrementar la cooperacin multilateral en el hemisferio. Adicionalmente, el Departamento de Estado de los Estados Unidos ejecuta su propio proceso anual independiente de revisin y certificacin segn lo establecido en sus leyes internas. Este proceso se ha sometido a revisiones posteriores pero sigue vigente, y se expiden resoluciones presidenciales que evalan si los principales pases de produccin o trnsito de droga han fallado manifiestamente en el cumplimiento de los acuerdos internacionales para el control de drogas. Dichos pases, en caso de un fallo manifiesto, se vuelven inelegibles para muchos tipos de asistencia externa por parte de los Estados Unidos, a menos de que el Presidente estadounidense determine que la provisin de ayuda es vital para sus intereses nacionales.

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Hemos logrado mostrar que, si hay suficiente confianza, que si los mecanismos internacionales estn en su lugar, que si hay buena legislacin, que si hay personas bien entrenadas y equipadas que trabajan por el imperio de la ley y, lo ms importante, que si hay compromiso poltico, entonces se puede tener mayor xito. Cuando hubo compromiso poltico en mi pas vimos los resultados.

En lugar de proponer nuevos regmenes de control de drogas, cuya viabilidad poltica y social se considera remota o nula, los lderes del hemisferio acuerdan reformar las instituciones estatales y cooperar en forma ms efectiva en mltiples mbitos. La propuesta implica aprender constantemente del anlisis y la evaluacin de las mejores prcticas internacionales a lo largo del hemisferio y sacar provecho del crecimiento de las economas, pues se ha logrado en varios casos una mejor recaudacin tributaria y una mayor cobertura y eficiencia en el gasto social. Los aspectos fundamentales de estas reformas incluyen mecanismos ms efectivos de colaboracin y de intercambio de informacin de inteligencia a nivel internacional y local, de lo cual se consuma la necesidad de desarrollar comits interinstitucionales ms efectivos y centros de inteligencia a nivel regional y hemisfrico que tambin garanticen mayor efectividad en la cooperacin internacional. Aunque hay un reconocimiento mayoritario de que no habr nunca forma de evitar que existan mercados ilegales que enriquezcan a organizaciones criminales, o que nunca se podr erradicar del todo la corrupcin institucional en algunos sitios, la meta concertada ms importante es la de reducir la violencia asociada al trfico ilcito de drogas. Lo que se pretende es disminuir el poder de las organizaciones criminales y, al mismo tiempo, incrementar la solidez y la efectividad de las instituciones democrticas y la idoneidad de quienes trabajan en las reas de seguridad, de administracin de justicia y en las dems instituciones encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley. Se trata de una meta que se puede cumplir mucho mejor en el contexto de una mejor cooperacin internacional, sobre todo en materia de trfico y trnsito de la cocana.

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Para mejorar la implementacin de las polticas sobre control de drogas y seguridad, resulta crucial, en efecto, que haya mayor intercambio de informacin de inteligencia a lo largo del hemisferio, ms all de las fronteras nacionales. Sin embargo, en 2013 la cooperacin en materia de inteligencia se limita principalmente a los acuerdos bilaterales de intercambio entre los Estados Unidos y algunos de sus socios claves en la regin. Por ello, y en virtud de la propuesta presentada por Mxico en 2012 de crear una comisin para el crimen organizado en la OEA y un centro de inteligencia regional, en 2017 los pases centroamericanos y andinos, Mxico y otros pases de la regin comparten en forma permanente tanto informacin de inteligencia operativa como datos necesarios para procesos judiciales. Es algo que no hubiese sido posible sin antes establecer unidades ms confiables e idneas y procedimientos internos que faciliten el intercambio de informacin con ms determinacin y menor recelo. Con el transcurso de tiempo, estas medidas ayudan a incrementar la confianza entre las agencias de inteligencia de varios pases. El intercambio de inteligencia contribuye a que las instituciones de polica sean ms efectivas al combatir la violencia y al desmantelamiento de organizaciones traficantes y pandillas callejeras. En algunos pases, y en forma gradual, empieza a disminuir el apoyo local que reciben las organizaciones criminales y los ejrcitos irregulares, no slo debido al progreso econmico sino tambin a la presencia fsica del Estado. Las instituciones estatales, entre las que se incluyen las de seguridad y de justicia, se caracterizan ahora por la estricta observancia de los derechos humanos y por la transparencia de su proceder, lo cual permite que, incluso en reas perifricas de cultivo y produccin, los criminales tengan menor influencia. Entre 2015 a 2010, se lanzan varios programas de entrenamiento a las fuerzas de polica y de seguridad con nfasis en la proteccin de los derechos humanos, en la seguridad ciudadana y en la dignidad del ser humano. Algunos de estos programas, de hecho, se basan en modelos exitosos y ya conocidos de fuerzas policiales comunitarias como, por ejemplo, las de Nicaragua, las de Rio de Janeiro en Brasil y las de High Point en Carolina del Norte, Estados Unidos. Tambin se implementan en algunos pases programas ms rigurosos para combatir la corrupcin de las fuerzas de seguridad, cuya supervisin se hace acorde a mejores estndares hemisfricos. El xito de estos programas anticorrupcin es posible, en parte, gracias a que se garantiza una mayor financiacin en materia de seguridad y defensa, que prev una mejor cobertura de los gastos operativos, mejores salarios y mejores condiciones de servicio.

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La disuasin basada en la comunidad

El crimen organizado genera mltiples amenazas a los estados y la sociedad. Sin embargo, ha sido difcil para los Estados reprimir a estos grupos a travs de acercamientos de cero tolerancia a las drogas y la delincuencia y, en cambio, se han producido casos de violaciones de derechos humanos, corrupcin y abusos policiales. Algunas autoridades han recurrido a estrategias ms centradas en la disuasin de la comunidad y enfoques dirigidos selectivos, que buscan minimizar el comportamiento ms pernicioso de los grupos delictivos (especialmente involucrados en la violencia) mientras se toleran comportamientos menos dainos. Este enfoque tambin permite a las abrumadas instituciones policiales superar los problemas de falta de recursos.

Boston, Massachusetts:

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El enfoque centrado en la disuasin y basado en la comunidad se deriva principalmente de la lucha de Boston contra las pandillas violentas en la dcada de 1990, conocida como Operacin Alto el Fuego. Despus de un incidente particularmente letal en 1992, una coalicin de grupos de fe comenz a organizar foros agrupando delincuentes involucrados en pandillas, policas, ministros de la iglesia y el personal de servicios sociales. A los pandilleros delincuentes se les dio las opciones de aceptar la educacin y la formacin o estar en la mira de la polica por sus actividades violentas. Esto fue acompaado por una focalizacin muy publicitada de los grupos criminales ms violentos, lo que llev a las bandas de Boston a abandonar sus altos niveles de violencia para as evitar ser blanco de las intervenciones policiales. Con el tiempo, la violencia en las zonas donde operan las pandillas se redujo drsticamente. Una evaluacin del proyecto en el 2001 encontr una disminucin del 63% en la tasa mensual de homicidios entre los jvenes.

High Point, North Carolina:

Otra ilustracin del principio es proporcionada por la ciudad de High Point en Carolina del Norte. Durante un largo perodo de tiempo, la polica recogi informacin de los distribuidores jvenes en el mercado local de la droga responsable de la mayor parte de los daos y molestias asociadas, se comunic con sus padres y otras personas que pudieran influir en ellos, y luego se acerc a los distribuidores con los datos que haban recopilado. La polica hizo que los distribuidores fuesen conscientes de que seran arrestados si continuaban con sus actividades delictivas. La iniciativa dio lugar a un menor nmero de detenciones despus de dos aos y una disminucin del 25% de los delitos violentos y contra la propiedad. La Iniciativa de Mercado de Drogas High Point (DMI por sus siglas en ingls) depende de la construccin de recursos de la comunidad y de los fuertes lazos pblicos como un factor clave para ayudar a los individuos a desvincularse de la conducta criminal. La ayuda ofrecida por las familias y la comunidad incluye la capacitacin laboral, el empleo, la crianza de los hijos, guarderas, tratamiento de abuso de sustancias, la vivienda, el transporte y asistencia a la familia. DMI se ha expandido a ms de una docena de ciudades de los Estados Unidos DMI implica pocas detenciones, algunas prcticas tradicionales, y da lugar a una completa transformacin de las zonas seleccionadas. Los resultados son inmediatos y pueden mantenerse durante aos. Los propios vecindarios asumen la responsabilidad de la seguridad en sus comunidades.

Santa Tecla, El Salvador:

Santa Tecla, en El Salvador, ha adoptado un enfoque similar para reducir los altos niveles de violencia que haban sido asociados con los mercados de drogas, el crimen organizado y las actividades de las pandillas. La municipalidad se comprometi con planes a largo plazo que darn prioridad al desarrollo social, la educacin, el desarrollo de

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infraestructura, la capacidad de construccin de la comunidad y la coordinacin entre los organismos gubernamentales locales. Se implement un modelo de polticas comunitarias que se centr en la prevencin de la violencia, con la participacin de actores a nivel local, estatal, y nacional, as como de los ciudadanos locales, para proporcionar una respuesta de orientacin social a los delitos violentos de drogas. El enfoque ha sido muy popular entre los ciudadanos y ha logrado resultados positivos. Desde el inicio del programa, Santa Tecla ha experimentado una reduccin significativa en sus ndices de homicidios.
Basado en: Tackling Urban Violence in Latin America: Reversing Exclusion through Smart Policing and Social Investment (Washington, D.C.: Washington Office on Latin America, June, 2011); International Drug Policy Consortium (Marzo 2012); IDPC Drug Policy Guide, 2nd Edition (London: International Drug Policy Consortium); y http://www.highpointnc.gov/police/dmi_the_high_point_model.cfm.

Adicionalmente, algunos pases optan por crear sus propias versiones de los casos de Mxico y Colombia, en los que se emprendieron exitosos esfuerzos para mejorar los criterios de reclutamiento, por ejemplo, al contratar ms graduados universitarios y al entrenarlos en forma ms avanzada para enfrentar los crmenes relacionados con lavado de activos (contadura, finanzas y economa), para combatir el secuestro (gestin de crisis y seguimiento, deteccin y rastreo), y para controlar los precursores qumicos para la cocana y las drogas de diseo (procesos qumicos en la fabricacin de estas drogas). Comienza as a emerger en estos pases un nuevo modelo hemisfrico para las instituciones de seguridad que se basa en estndares compartidos ms exigentes y en mayor profesionalismo. En algunas instituciones pblicas hay mayor presin para adoptar ms y mejores medidas que garanticen la transparencia y la constante rendicin de cuentas de la administracin pblica. Hay, adems, un nfasis renovado en la defensa del Estado de derecho y en la confianza de los ciudadanos hacia las instituciones de gobierno. Por otro lado, la profesionalizacin de quienes se desempean en las fuerzas militares y de polica no solo se limita a reducir la tentacin de la corrupcin: es un aliciente para profundizar el compromiso con el trascendental servicio pblico que prestan estas instituciones. El mayor empoderamiento de las secciones de asuntos internos, que son incorporadas en forma creciente en cada institucin, asegura que los funcionarios corruptos sean detectados y removidos antes de que puedan atentar contra los florecientes esfuerzos de reforma institucional. Como es evidente, el monitoreo, la evaluacin y el mejoramiento de la efectividad de estos programas se sustenta no solo en la mejor recoleccin e intercambio de informacin sino tambin el desarrollo de un nuevo conjunto de mediciones. Por ejemplo, en vez de comprobar cuntas hectreas de coca han sido erradicadas, o cuntas toneladas de cocana han sido incautadas, o cuntas personas han sido arrestadas, los Gobiernos y las organizaciones internacionales empiezan a analizar hasta qu punto se ha neutralizado a las organizaciones criminales, o cuntos funcionarios
Los Estados Unidos tiene una gran capacidad de inteligencia. Los capos que hoy estn en la crcel han revelado mucha informacin estratgica. Con dicha informacin, los Estados Unidos pueden ayudar a nuestros pases a escoger dnde atacar.

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pblicos corruptos han sido removidos de sus cargos, o cuntas demandas ciudadanas sobre violaciones de derechos humanos se han traducido en condenas penales de policas o militares, o cuntos homicidios han sido investigados, procesados y sancionados exitosamente, o si han cerrado las lagunas existentes en el sistema financiero que facilitan el lavado de activos y la evasin fiscal, o cuntas armas han sido decomisadas y rastreadas para identificar su origen, o hasta dnde se la llegado en la reduccin de las tasas de homicidios.

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Evasin de impuestos, lavado de activos y regulacin financiera

El significado de la evasin de impuestos:
Una buena parte de los flujos que salen de Mxico cada ao, estimados en US$ 42 mil millones, llegan a los bancos en Estados Unidos. Algunos de estos bancos hacen que la creacin de cuentas annimas sea mucho ms fcil que los centros financieros internacionales off-shore.1 Estos vacos en el sistema financiero privan al fisco de Mxico de recibir entre US$ 7 y 12 mil millones de ingresos tributarios al ao,2 que es una suma muy superior a los US$ 1,5 mil millones de ayuda que recibe de Estados Unidos para combatir la violencia asociada a las drogas (la Iniciativa Mrida.)

Lavado de activos y regulacin financiera:

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En julio de 1989, los lderes de las potencias econmicas reunidos en la Cumbre del G7 en Pars decidieron establecer el Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI) para implementar una estrategia efectiva contra el lavado de dinero (AML por sus siglas en ingls). Sin embargo, desde el inicio del rgimen del AML hay un creciente conciencia de que no est funcionando como se deseaba.3 Un ejemplo de ello es reciente escndalo del HSBC: entre 2006 y 2010 el cartel de Sinaloa en Mxico y el cartel del Norte del Valle en Colombia movieron ms de $881 millones a travs de una oficina del HSBC en Estados Unidos y otras sucursales en Mxico.4 La mayora de los observadores sospechan que este caso es tan solo la punta del iceberg. Las sucursales del banco en Estados Unidos y Mxico fracasaron en monitorear efectivamente el origen de ms de $670 mil millones en transferencias y ms de $9,4 mil millones en compras de dlares americanos hechas por HSBC Mxico. En ocasiones los traficantes depositaron cientos de miles de dlares en efectivo en un solo da en cuentas individuales usando cajas diseadas a la medida de las dimensiones de las ventanillas de los cajeros en sucursales del HSBC en Mxico.5 En vez buscar una acusacin criminal en contra del banco, las autoridades en Estados Unidos se aseguraron de que HSBC pagara US$1.92 mil millones por los cargos. La multa representa menos del 10% de la utilidad antes de impuestos (de US$20,6 mil millones) que report HSBC en 2012.
1 How Delaware Thrives as a Corporate Tax Haven, The New York Times, June 30, 2012; http:// www.nytimes.com/2012/07/01/business/how-delaware-thrives-as-a-corporate-tax-haven.html 2 Las tasas tributarias en Mxico oscilan entre 17,5 y 30% (la tasa ms alta para el impuesto a la renta de personas y empresas), ver: PKF Mexico Tax Guide 2012 en http://www.wipfli.com/Resources/ Images/13754.pdf 3 Blickman, Tom (2010), Countering illicit and unregulated money flows: Money laundering, tax evasion and financial regulation, TNI Crime & Globalisation Debate Paper, January 2010 (http://www.undrugcontrol.info/images/stories/documents/crime3.pdf) 4 HSBC Mexican Branches Said to Be Traffickers Favorites, Bloomberg, December 12, 2012 (http:// www.bloomberg.com/news/2012-12-12/hsbc-mexican-branches-said-to-be-traffickers-favorites.html) 5 . http://www.justice.gov/opa/documents/hsbc/dpa-attachment-a.pdf

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En marzo de 2010, Wachovia (que pertenece al gigante financiero Wells Fargo) pag a las autoridades federales US$110 millones de prdidas por permitir transacciones relacionadas con el trfico de drogas, e incurri en una multa por no monitorear el efectivo utilizado en el envo de 22 toneladas de cocana. Aunque se tomaron medidas criminales contra Wachovia, pero no contra ningn individuo, el caso nunca lleg a las cortes. El banco fue sancionado por no aplicar la supervisin adecuada a la transferencia de US$378 mil millones, una suma equivalente a un tercio del producto interno bruto de Mxico. Segn el fiscal del caso, Wachovia flagrantemente ignor nuestras leyes bancarias y le dio a los carteles de la cocana un carta blanca para financiar sus operaciones.6 La multa total pagada por Wachovia fue aun menor que la del HSBC: 2% del las utilidades del banco por US$12,3 mil millones en 2009. Mientras se presta particular atencin a los centros financieros off-shore en pases en va de desarrollo, las principales fuentes para la evasin de impuestos, la clandestinidad tributaria, el lavado de activos y el arbitraje regulatorio estn en los sistemas bancarios off-shore de los pases desarrollados, segn lo manifiesta la llamada Comisin Stiglitz, creada en 2008 para asesorar a las Naciones Unidas sobre las consecuencias del derrumbe financiero y su impacto en el desarrollo. 7
6 How a big US bank laundered billions from Mexicos murderous drug gangs, The Observer, April 3, 2011 (http://www.guardian.co.uk/world/2011/apr/03/us-bank-mexico-drug-gangs) 7 Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System; http://www.un.org/ga/econcrisissummit/docs/ FinalReport_CoE.pdf

Se revelan as muchas ventajas adicionales de construir confianza y trabajar juntos. Se puede recopilar mucha ms informacin estratgica que sirva como evidencia para mejorar la prestacin de los servicios pblicos y para enriquecer la comprensin de quienes formulan polticas pblicas. Las buenas practicas se difunden ms rpidamente en los pases que implementan mediciones consistentes y objetivas y que tienen una mejor nocin de lo que s funciona. Incluso, se establece un circuito permanente de retroalimentacin de informacin que permite mejoramientos graduales en el desempeo. No hay duda, adems, de que la coordinacin para medir, evaluar y actuar aumenta la transferencia de conocimiento entre diversos sectores y la eficiencia organizacional del sistema. Para 2020, se han logrado progresos iniciales en la lucha contra el lavado de activos y la evasin de impuestos. A diferencia de lo que ocurra una dcada atrs, cuando los bancos que lavaban dinero reciban solo una multa, ahora los ejecutivos bancarios deben asumir plena responsabilidad penal. Ahora se tiene la certeza de que el sistema financiero global, con sus inadecuadas regulaciones y su insuficiente supervisin, limit los intentos de introducir los controles bsicos que se requeran para contrarrestar el lavado de activos y la evasin de impuestos. En Juntos, los parasos fiscales ya no pueden operar con impunidad y se cuenta con nuevos sistemas computarizados diseados para analizar una gran cantidad de datos financieros annimos, que son vitales para que los Gobiernos puedan rastrear flujos de dinero sospechosos. De este modo, en 2020 los pases del hemisferio cuentan con una base tributaria ms slida, que es usada para financiar el fortalecimiento de las institu-

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ciones, las reformas de los sistemas de justicia penal y las mejoras en los servicios de prevencin, tratamiento y reduccin de daos. Se registran disminuciones importantes en los niveles de violencia, pues los Gobiernos logran tener un mayor control de sus territorios y, en especial, de reas en las que histricamente no se ha podido consolidar el imperio de la ley como en las zonas urbanas en las que suele predominar la competencia entre pandillas. Las fuerzas de seguridad cambian su proceder: ahora la labor de identificar y desarticular los carteles del narcotrfico y las organizaciones criminales ms violentas se vuelve gradualmente ms prioritaria que la de erradicar cultivos y decomisar cargamentos de droga. Se registra, adems, una ligera disminucin en el flujo total de cocana que pasa por Centroamrica con destino a los Estados Unidos, que se debe en parte a un pequeo cambio de trnsito hacia el Caribe. Como puede advertirse, hay un nfasis muy fuerte en el fortalecimiento institucional. No obstante, los primeros resultados favorables estn en los proyectos hemisfricos a gran escala para combatir el crimen organizado. No ocurre lo mismo a nivel local. La corrupcin persiste localmente: los criminales siguen intimidando o sobornando a los jueces; siguen corrompiendo a los funcionarios para lograr la adjudicacin de grandes contratos de infraestructura; siguen financiando a los infiltrados en el poder judicial para dilatar los juicios; siguen contribuyendo y participando en campaas electorales. Son problemas que disminuyen paulatinamente, en buena parte porque ahora existe un contrapeso importante en la construccin de Estados ms fuertes y transparentes que hacen presencia an en aquellas reas remotas tradicionalmente controladas por los delincuentes. Entre 2015 y 2025, en suma, hay avances importantes que llevan a materializar algunos progresos en el combate contra las organizaciones criminales. En primer lugar, hay ms y mejor informacin sobre la accin de las organizaciones criminales y sobre sus operaciones de lavado de activos, lo cual es decisivo para la captura de los narcotraficantes ms importantes. Por otro lado, se han fortalecido las relaciones entre las fuerzas de seguridad y los ciudadanos, que se construyen a partir de programas intensivos anticorrupcin, de procesos sobresalientes de entrenamiento y capacitacin, de reducciones perceptibles de los niveles de violencia y de mayor presencia institucional en los territorios apartados. Finalmente, se concretan reformas selectivas en las jurisdicciones penales. En consecuencia, los ciudadanos ahora tienen mayor confianza y mayores expectativas sobre la transparencia pblica, sobre las condiciones de seguridad y sobre el funcionamiento del sistema judicial, y las instituciones empiezan a estar a la altura de esas mayores expectativas. El progreso en la implementacin de las anteriores iniciativas afianza una relacin directamente proporcional con la captura, el procesamiento y la condena de los principales lderes de los carteles y de los criminales ms violentos en el he-

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misferio. Lo anterior, lgicamente, tiene una repercusin en los menores incentivos que tienen las personas para dedicarse a las actividades ilegales, pues ahora el costo de infringir la ley es potencialmente mayor. El avance de estas polticas tambin acenta las diferencias que hay entre distintos pases del hemisferio. Aunque ahora todos los pases trabajan bajo el mismo marco internacional de polticas y bajo la misma sombrilla hemisfrica en su implementacin, se hace cada vez ms patente que algunos pases estn ms expuestos a amenazas desestabilizadoras que otros. No es un secreto que la construccin de instituciones ms slidas requieren de mucha determinacin y voluntad poltica, elementos que no estn distribuidos uniformemente entre los pases del hemisferio o, incluso, al interior de cada pas. La fortaleza institucional vara segn el contexto nacional, lo que implica que las actividades ilcitas que se realizaban en pases que han logrado avances en la implementacin de las anteriores iniciativas se trasladan a otros pases o regiones con mayor debilidad y menores resultados. Es un efecto globo de la ilegalidad. Asimismo, hay un abanico de cuestiones sobre las que resulta imposible lograr acuerdos entre todos los pases. No hay solucin distinta que la de aceptar que hay diferencias y persistir en el dilogo abierto y sincero. Que la de estar de acuerdo en estar en desacuerdo. Hay grupos subregionales de pases que se unen para enfrentar problemas comunes, por lo que introducen medidas especficas que pueden obstaculizar la ejecucin de programas ms amplios y ambiciosos a nivel hemisfrico. La cooperacin hemisfrica se vuelve ms efectiva, pero al mismo tiempo se vuelve ms compleja.

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Convenciones Internacionales sobre Estupefacientes

La Convencin nica sobre Estupefacientes de Naciones Unidas de 1961 fusion todos los tratados internacionales previos a la guerra en un solo instrumento enfocado en controlar las drogas ms notables derivadas de plantas, tales como el opio, el cannabis y la cocana, incluyendo la obligacin de abolir todos los usos tradicionales de las plantas las prcticas culturales, religiosas y cuasi-mdicas generalizadas y profundamente arraigadas en los pases en vas de desarrollo. Diez aos despus, el incremento en el consumo de sustancias dio lugar a la Convencin sobre Sustancias Sicotrpicas de1971, la que ampli las polticas internacionales de forma que incluyeran sustancias sintticas como las anfetaminas, benzodiacepinas, barbitricos y psicodlicos o alucingenos. El concepto de sustancias psicotrpicas fue inventado como forma de excluir a la amplia gama de frmacos psicoactivos incluidos en la Convencin de 1971 de los controles ms estrictos contenidos en la Convencin nica. En sus comentarios a sus leyes modelo contra las drogas, el Programa Internacional de las Naciones Unidas para el Control de Drogas (Undcp, por sus siglas en ingls), predecesor de Unodc, recomend no utilizar la distincin artificial en la legislacin nacional, reconociendo que la clasificacin internacional de drogas narcticas y sustancias sicotrpicas de acuerdo a si la sustancia se rige por la Convencin de 1961 o la de 1971, no tiene ninguna base concep-

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tual. La definicin legal de muchas sustancias sicotrpicas es completamente aplicable a las drogas narcticas, y en muchos casos, lo contrario es verdadero. Unas 235 drogas sicoactivas, tanto provenientes de plantas como sintticas (ya sea con efectos narcticos, estimulantes o alucingenos) se encuentran cubiertas por estos tratados internacionales. La gran mayora de gobiernos son signatarios de estos tratados internacionales para el control de drogas, que establecen la ilegalidad del uso, venta, trfico y produccin de drogas como la herona, cocana y cannabis, y tambin de la metadona, morfina o diazepn para cualquier finalidad que no tenga propsitos mdicos y cientficos. Sin embargo, al firmar, ratificar o acceder a un acuerdo, un Estado retiene el derecho de firmar con reserva, la cual busca excluir o modificar el efecto legal de ciertas clusulas del tratado en su aplicacin a dicho Estado. A finales de la dcada de los 80, las Naciones Unidas ampliaron su enfoque para incluir muchas facetas del trfico de drogas. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 1988, regul los precursores qumicos y reforz las intervenciones en contra del lavado de activos y otros delitos relacionados con las drogas. La Convencin de 1988 reforz la obligacin de criminalizar los delitos de drogas (excluyendo el consumo en s pero incluyendo la posesin para uso personal) e hizo un llamado a las Partes, en el caso de delitos de trfico, para que impongan sanciones que tomen en cuenta la grave naturaleza de estos delitos, tales como el encarcelamiento u otras formas de privacin de la libertad y para que desalienten la puesta en libertad anticipada y la libertad condicional. La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el cuerpo cuasi-judicial de 13 miembros individuales electos por el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (Ecosoc), tiene el mandato de monitorear el cumplimiento de las convenciones de 1961 y 1971, as como del sistema de control de precursores bajo la Convencin de 1988. La tarea ms importante de la Junta es administrar el sistema de estimados y requerimientos para garantizar la disponibilidad de drogas controladas para propsitos mdicos y cientficos. En el caso de percibirse violaciones serias a los tratados de 1961 y 1971, la JIFE puede abrir consultas, y en caso extremo en el que las metas de la Convencin se vean seriamente amenazadas, puede recomendar un embargo contra la importacin y exportacin de drogas para fines mdicos desde y hacia el pas en cuestin. Este poder de imposicin no ha sido utilizado nunca.1 Regularmente surgen diferencias sobre la interpretacin del lmite de laxitud que el rgimen del tratado otorga a los pases con respecto a las prcticas de reduccin de daos, tales como salas de consumo de drogas y varios modelos de polticas ms indulgentes para el cannabis.2 Es posible hacer cambios a las convenciones internacionales mediante la modificacin o la enmienda. La modificacin incluye la reprogramacin de sustancias y podra hacerse por parte de la Comisin sobre Drogas Narcticas (CND) en consulta con la Organizacin Mundial de la Salud, y para los precursores se hara en consulta con la JIFE. La enmienda implica una alteracin formal de las clusulas de los tratados. Cualquiera de las partes puede proponer una enmienda a cualquiera de los tratados. Si ninguna de las otras partes presenta su objecin a dicha enmienda dentro de los siguientes 18 o 24 meses posteriores a su circulacin, dependiendo del tratado afectado por la enmienda propuesta, entonces la enmienda se acepta y entra en vigencia.3 Los pases tambin pueden modificar sus obligaciones en los tratados de forma individual o en grupo mediante la denuncia y
1 https://www.incb.org/incb/en/treaty-compliance/index.html 2 Dave Bewley-Taylor and Martin Jelsma, The Limits of Latitude - The UN drug control conventions, Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC March 2012. http://undrugcontrol.info/images/stories/documents/dlr18.pdf 3 A thorough analysis of altering the international drug control conventions is done by D. BewleyTaylor, Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities. International Journal of Drug Policy, 2003, Vol. 14, pages 171- 179 7 See R. Room, et al, Rewriting the UN Drug Conventions. Room et al, Cannabis Policy: Moving Beyond the Stalemate. Oxford Press (2010).

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la re-adhesin a una reserva, tal y como hizo Bolivia recientemente. Todos estos procedimientos no son fciles y usualmente se ven impugnados, pero tal y como se dijo en el primer Informe Mundial sobre Drogas de las Naciones Unidas, las leyes e incluso las Convenciones internacionales no estn escritas en piedra; pueden ser modificadas cuando la voluntad democrtica de las naciones as lo desee.4 La Estrategia Hemisfrica sobre Drogas de 2010 respaldada por la OEA y su Plan de Accin 2011-2015 tambin establecen un conjunto de opciones programticas de polticas que respetan los derechos humanos, promueven las reducciones en el consumo de drogas y reconocen la dependencia a las drogas como un problema de salud pblica que requiere una respuesta integrada.
4 United Nations International Drug Control Programme, World Drug Report, Oxford University Press 1997, ISBN 0-19-829299-6, p. 199.

Para 2025, ha disminuido en general la violencia relacionada con las drogas. Ha disminuido tambin el comercio ilcito? No hay certezas absolutas al respecto. Lo que s es claro es que las fuerzas de seguridad ya no se enfocan en los distribuidores de droga de menor nivel sino que concentran sus esfuerzos en el crimen organizado de mayor nivel. Por ello es que enfilan sus recursos al fortalecimiento institucional y a la prevencin de la corrupcin. Eso no quiere decir que las fuerzas de seguridad se hayan dado por vencido en la lucha contra las drogas. El verdadero significado es que han optado por destinar mayores esfuerzos a reducir la violencia y la corrupcin bajo un marco renovado de cooperacin internacional. La expectativa mayoritaria es que estos esfuerzos sern ms efectivos contra el crimen organizado a largo plazo. Se considera que si los traficantes se percatan de que cada acto violento que perpetran atrae mayor atencin hacia ellos y hacia sus operaciones, habr un incentivo para que sean menos violentos. La conviccin, al mismo tiempo, es que este nfasis renovado en los criminales ms violentos, combinado con la creciente solidez y efectividad de las instituciones de seguridad, representa algunos progresos no slo en contra de los traficantes de droga sino tambin en contra de otros delincuentes como los secuestradores, los extorsionistas y los traficantes de personas. La violencia tambin declina gracias a la creciente efectividad para combatir el trfico ilegal de armas de fuego con el respaldo de todo el continente. Es otro resultado de la poltica hemisfrica que refuerza las reformas institucionales, la cooperacin internacional y el ataque frontal contra todas las formas de crimen organizado, y no solo el control del trfico de drogas. Es resultado, adems, de la aplicacin de la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego (Cifta), al que se adhieren en 2015 los nicos dos pases que an no lo haban ratificado: Estados Unidos y Canad. Esta adhesin mejora la expansin de los sistemas de software para el rastreo electrnico, que permiten a las agencias de seguridad identificar la procedencia del arma y la persona responsable al ingresar los nmeros de serie correspondientes en una base de datos. Al respecto, cabe sealar que los Gobiernos del hemisferio son cada vez ms

En mi escenario positivo, podramos enfocarnos en los crmenes que en realidad causan problemas. Las personas con las que trabajo no seran fastidiadas y hostigadas todo el tiempo por la polica. Nuestros policas persiguen el fruto del rbol que les queda ms cerca. Los problemas que se resuelven son los de los nios en la esquina. Los homicidios y crmenes de mayor envergadura no se solucionan.

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conscientes de que el trfico de armas es una causa tan importante de la violencia como el trfico de drogas, y que la lucha contra ambos fenmenos se debe emprender con igual intensidad. A lo largo de la dcada varios pases han logrado ver los progresos iniciales de sus reformas judiciales. Los cursos especiales que se han establecido de capacitacin y entrenamiento han permitido que haya fiscales y jueces mejor preparados. Es un contraste con lo que ocurra en el pasado, cuando los jueces no tenan la experiencia necesaria para llevar a cabo juicios exitosos contra los sindicados de lavado de activos. En el pasado los procesos languidecan con frecuencia, an en los casos en los que los fiscales lograban armar un caso slido. Adicionalmente, hay mayor rigor de las regulaciones contra las lagunas legales que tradicionalmente han beneficiado a las corporaciones y que facilitaban la evasin fiscal. A medida que se produce mayor intercambio de informacin, que se expande el entrenamiento y que se cuenta con mayores recursos, se logra mayor madurez y efectividad en las instituciones de seguridad y justicia. Sin embargo, los progresos son lentos y desiguales, en parte porque todas estas reformas requieren fondos crecientes y, en muchos casos, los presupuestos son muy ajustados. Por eso los lderes reconocen que para materializar nuevos procedimientos legales no es suficiente con ofrecer cursos ni con cambiar las leyes. Se llega a la certeza de que cualquier proceso de fortalecimiento institucional requiere una inversin estable y entrenamientos y capacitaciones perdurables en el tiempo. Con todo, y mientras que siguen creciendo las economas de Latinoamrica, la cooperacin regional reporta beneficios en reas adicionales a las de la seguridad y el control de drogas y, particularmente, en los procesos de construccin de institucionalidad democrtica. A su turno, la cooperacin de sur a sur sobre entrenamiento en seguridad tambin ha mejorado. La conclusin es que si cada pas hubiese seguido su propio camino en la implementacin de las polticas contra las drogas, las soluciones a corto plazo hubiesen desembocado en el sacrificio de beneficios tangibles a largo plazo. Las diferencias y necesidades particulares de cada regin no han sido ignoradas, puesto que el esquema de cooperacin se ha desarrollado en mltiples niveles, como lo ejemplifican numerosos proyectos subregionales que se han iniciado a lo largo del hemisferio. En definitiva, para 2025 el escenario de Juntos prev que muchos pases han empezado a recuperar soberana sobre su territorio, que se han establecido estructuras institucionales menos vulnerables a la penetracin del crimen organizado y que se han desmantelado los carteles ms violentos y peligrosos. An as, la disminucin del comercio hemisfrico de drogas sigue siendo un trabajo en proceso. Es evidente que falta un largo trecho por recorrer, pero los avances institucionales, de cooperacin internacional y de mayor compromiso hemisfrico han permitido que el continente empiece a conocer una era menos violenta y menos corrupta.

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Caminos
En este escenario, un creciente nmero de lderes a lo largo del hemisferio considera que los actuales enfoques para el control de las drogas en sus pases no estn produciendo los resultados esperados. Otros pases, por distintos motivos, estn menos inclinados a llevar a cabo reformas legales y regulatorias. Como resultado, hay una gran dificultad para establecer un consenso sobre el norte al que debe apuntar la bsqueda de nuevos caminos de regulacin. En vez de continuar trabajando con los mismos enfoques que siempre se han utilizado, varios pases inician procesos de experimentacin que, en efecto, los llevan a discrepar con las polticas vigentes para luego construir gradualmente un nuevo consenso. Parte del mpetu que impulsa el cambio proviene de presiones polticas dentro del hemisferio, as como de la sociedad civil, los gobiernos, los lderes polticos, acadmicos, y otros actores del mundo entero. Los pases del hemisferio analizan la aplicacin de diversas polticas en materia de reduccin del dao y despenalizacin que han probado tener resultados positivos, as como polticas menos severas sobre cannabis que han sido implementadas en Canad, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y en algunos pases europeos, entre otros. Un creciente nmero de lderes internacionales piden realizar un debate transparente y honesto. Algunos pases hablan sobre la necesidad de contar con nuevas perspectivas para enfrentar los actuales desafos de la poltica sobre drogas, comenzando con el cannabis, mientras que otros, que posiblemente son afectados en menor grado por el uso problemtico de drogas, o por las consecuencias no intencionales de la aplicacin de las polticas sobre drogas, o por otros motivos, se oponen a emprender cualquier reforma legal o regulatoria al respecto. All donde el consumo de cocana o el trfico es el mayor problema, los lderes estn interesados, tanto en entender qu tipo de modelos alternativos pueden ser tiles en sus propias jurisdicciones, como en incrementar la presin sobre pases con altos niveles de consumo para reducir la demanda de cocana o para encontrar mejores formas de encarar el problema. El resultado es que los pases en el hemisferio emprenden diferentes caminos. Mientras que unos recorren el camino de las reformas y las experimentaciones graduales y basadas en la evidencia disponible, otros mantienen la vigencia del marco legal y regulatorio sobre drogas actual y enfocan sus esfuerzos en programas de reduccin de la demanda, a travs de la prevencin y de alternativas al encarcelamiento. No obstante, algunos pases siguen presionando para que se realicen cambios importantes en los pases de alto consumo.
La Comisin cree que el problema de drogas americano ha emergido en parte de nuestra respuesta institucional al uso de drogas. (...) A no ser que se redireccione la presente poltica, nosotros vamos a perpetuar los mismos problemas, tolerar los mismos costos sociales y llegaremos a la situacin en la que estamos ahora, no muy lejos del camino que recorramos hacia un enfoque racional, legal y social en 1914. (Comisin Nacional sobre Abuso de Marihuana y Drogas, que recomendaba la despenalizacin del cannabis en 1972)

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Una buena perspectiva sera la aceptacin de que la prohibicin ha fracasado y que la experimentacin con nuevos marcos polticos se debe fomentar. Esto puede implicar la legalizacin, la reduccin de daos y la inversin en regmenes de tratamiento. La frmula precisa debe variar de acuerdo con las decisiones democrticas de cada pas.

Los lderes polticos de los pases que buscan reformar la ley concluyen que redoblar la aplicacin de la leyes que prohben las drogas a sus ciudadanos produce mayor dao que las mismas drogas. Entre ellos predomina la conviccin de que las polticas actuales fallan a la hora de lograr una reduccin satisfactoria de la oferta y demanda de drogas y, a la vez, permiten que el crimen organizado tenga una fuente de ingentes recursos, lo que menoscaba la seguridad de los ciudadanos y la integridad de la democracia. Adems, el rpido aumento de las nuevas sustancias psicotrpicas que aparecen en el mercado y la preocupante expansin del desvo ilegal de las drogas farmacuticas, con las consecuencias que ello conlleva en la salud pblica, aumentan la presin para examinar las polticas actuales. A su turno, en un porcentaje mayoritario de la opinin pblica en varios pases desarrollados, que son tambin pases con altos ndices de consumo, se registra un cambio en el momento en que crece la certeza de que el consumo ocasional de cannabis no es ms nocivo, o que incluso puede ser menos nocivo, que el consumo ocasional de alcohol o tabaco. Es un punto de vista que parece que se convierte en un criterio generalizado, an si se considera que los patrones de consumo difieren en cada pas y que en algunas jurisdicciones se acusa un aumento en el nmero de personas que ingresan a tratamiento por consumo problemtico de cannabis. (Empero, no parece que este aumento se deba efectivamente a un incremento en el nmero de consumidores problemticos sino que, por el contrario, los consumidores problemticos se sienten cada vez ms libres de buscar ayuda en nuevo contexto en el que se reduce la estigmatizacin y la criminalizacin y en el que hay mayor oferta de opciones para el tratamiento.) A nivel ms general, la opinin pblica en todo el hemisferio tambin empieza a alejarse, en forma gradual y desigual, de la fuerte oposicin que antes exista a la legalizacin de las drogas de cualquier tipo. Sin embargo, en algunos pases continua el rechazo generalizado a nivel social al concepto del consumo recreacional de las drogas, que se debe a la persistencia de las percepciones vigentes sobre el nexo entre droga y crimen y a la preocupacin sobre las consecuencias del consumo intenso y prolongado del cannabis. Ello no es bice para que en varios pases se empiece a creer que el consumo no problemtico de cannabis requiere de polticas particulares al tratarse de un caso especial que difiere en buena medida con los casos de drogas ms peligrosas como la cocana, la metanfetamina o la herona. El creciente inters en buscar soluciones que puedan reducir los niveles de criminalidad organizada se traduce en la posibilidad de tener un dilogo ms sincero y abierto sobre posibles alternativas. El movimiento que promueve la regulacin del cannabis en Estados Unidos origina un vigoroso debate sobre si incluir otras drogas como la cocana y el opio en este tipo de polticas puede reducir el crimen organizado y la violencia en los pases de origen y de trnsito.

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El debate es promovido, entre otros, por analistas del rgimen actual, que opinan que el problema principal en la actualidad no est simplemente en la necesidad de implementar mejor las polticas vigentes. Para ellos, el principal problema est en las leyes y polticas en s mismas, algunas de las cuales, segn esta reflexin, producen un desbalance porque son mayores los costos que tienen que lo beneficios que producen. Denuncian as que en los costos y las consecuencias no intencionales de tal rgimen se incluyen, entre otros muchos aspectos, el incremento de las cargas que deben asumir todos los sectores del sistema de justicia penal y del sistema de salud, los costos de oportunidad del gasto en la aplicacin de la ley, el aumento de los riesgos de individuos y comunidades asociados con el comercio y el consumo de drogas, la oportunidad de percibir grandes utilidades por parte del crimen organizado que lleva al lavado de activos, la corrupcin y el debilitamiento de las instituciones democrticas. Otros, adems, opinan que el rigor en la aplicacin de la ley y la militarizacin del control de las drogas, la expansin del aparato de seguridad de los pases y otros aspectos propios de lo que antes se sola denominar como guerra contra las drogas no son coincidentes con los mejores intereses del hemisferio. En el transcurso de este proceso, un grupo de lderes concluye que no habrn nunca soluciones perfectas o totalmente consistentes; solo alternativas a los enfoques actuales que pueden ser menos dainas. En contraste, otros lderes manifiestan de nuevo su conviccin de que el rgimen actual s produce resultados satisfactorios o, al menos, que provee las oportunidades necesarias para lograr progresos tangibles. No tienen una opinin muy favorable de la experimentacin porque creen que cualquier desviacin sustancial del modelo vigente de control podra tener consecuencias negativas no intencionales. Entre los lderes gubernamentales que resuelven tener un nfasis ms pragmtico persiste la que para muchos es la pregunta ms importante de todas: Cmo se puede mitigar el dao causado no solo por la produccin, el trfico y el consumo de drogas sino tambin por el intento de prohibir la produccin, el trfico y el consumo de drogas? Las respuestas, desde la ptica del pragmatismo, parten de una premisa comn: el consumo problemtico de drogas es una condicin crnica, como la diabetes, que el mundo tiene que aprender a manejar en forma ms efectiva, pero el rgimen vigente que impera en un gran nmero de pases lo trata como un cncer que debe ser quirrgicamente removido, an si ello implica daar tejidos sanos en el proceso.

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Reduccin del dao

En la dcada de los 80, el trmino reduccin de daos surgi como un enfoque de la poltica de drogas distinto de las que trataron de reducir la demanda o la oferta de estupefacientes. La reduccin del dao ya ha sido definida como las polticas, programas y prcticas cuya finalidad sea reducir las consecuencias sanitarias, sociales y econmicas del consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales sin reducir necesariamente el consumo de drogas.1 El concepto de reduccin del dao no est limitado a las polticas de drogas: ha sido aplicado con xito en un amplio rango de campos, y tambin para el alcohol, el tabaco y la salud sexual. En lo que se relaciona con las drogas, la reduccin de daos fue en un momento dado sinnimo de ciertas iniciativas de salud pblica, tales como los esfuerzos de prevencin del VIH entre los consumidores de drogas, principalmente a travs de intervenciones como programas de agujas y jeringas y la terapia de sustitucin de opiceos. Con el tiempo, sin embargo, el concepto de reduccin del dao se ampli para incluir los daos sociales e individuales atribuidos a los esfuerzos internacionales de control de drogas (como la encarcelacin en masa y violaciones de derechos humanos). La reduccin de daos ha sido adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas2 y por otros foros sobre derechos humanos y la salud de Naciones Unidas3, por la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y las Sociedades Media Luna Roja4, por el Plan de Emergencia de los Estados Unidos para el Alivio del SIDA (Pepfar, por sus siglas en ingls)5, por el Fondo Mundial6, por otros donantes principales y, de una u otra manera, por casi un centenar de pases de todo el mundo, incluyendo una docena de Estados miembros de la OEA y de toda la Unin Europea7. Sin embargo, el trmino reduccin de daos sigue siendo controvertido por la Comisin de Estupefacientes de la ONU, en donde su uso en las resoluciones sigue generando la resistencia de algunos Estados Miembros. La Estrategia Regional de la Organizacin Panamricana de la Salud (OPS) adopta el concepto pero tambin evita el trmino en s mismo, hablando en cambio de servicios de apoyo para reducir las consecuencias negativas del consumo de drogas.8 Organismos como la OMS, Unodc y Onusida han identificado un paquete completo bsico de intervenciones basadas en la evidencia para los usuarios de drogas inyectables.9 Grupos de la sociedad civil han argumentado a favor de la ampliacin de la lista de los servicios de reduccin de daos esenciales para incluir, entre otras, las intervenciones por sobredosis, la promocin de reformas a la poltica, la reduccin de la estigmatizacin, la reduccin de la violencia, los servicios jurdicos, las salas de consumo de drogas y el desarrollo alternativo10. La aplicacin de medidas efectivas de reduccin de daos para la cocana fumable (crack, basuco, paco) en las Amricas se encuentra todava en una etapa inicial, con varios proyectos pioneros en curso en Canad, Estados Unidos, Brasil, Uruguay, Argentina y Colombia. La reduccin de daos se implementa mejor como un pilar complementario de una respuesta equilibrada de polticas de drogas, junto con la reduccin de la demanda y la re1 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction 2 http://www.unaids.org/en/media/unaids/contentassets/documents/document/2011/06/20110610_un_a-res-65-277_en.pdf 3 http://www.ihra.net/files/2010/06/01/BuildingConsensus.pdf 4 http://www.ifrc.org/PageFiles/96733/Red_Cross_spreading_the_light_of_science.pdf 5 http://www.pepfar.gov/documents/organization/144970.pdf 6 J.Bridge, B.M. Hunter, R. Atun, and J.V. Lazarus, Global Fund Investments in Harm Reduction from 2002 to 2009, Int J Drug Policy, 23(4) (2012), pp. 279-85. 7 http://www.ihra.net/global-state-of-harm-reduction-2012 8 http://new.paho.org/hq/dmdocuments/2010/CD50.R2-e.pdf 9 http://www.unodc.org/documents/hiv-aids/idu_target_setting_guide.pdf 10 http://www.aidsalliance.org/includes/Publication/GPG_drug%20use_07.06.12.pdf

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duccin de la oferta. Sus defensores argumentan que es un enfoque con objetivos claros, gradual, basado en la evidencia y eficiente en funcin de los costos11. Al reconocer que muchas personas en todo el mundo son incapaces o no estn dispuestos a dejar su participacin en los mercados de drogas, la reduccin de daos intenta proteger su salud, los derechos humanos, la dignidad y el bienestar en la medida de lo posible.
11 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction

Sin embargo, la concepcin y aplicacin de nuevas polticas sobre drogas resulta ser una tarea compleja. Cada pas experimenta en forma diferente el problema de las drogas. La opinin pblica tambin oscila entre varias posturas: en algunos lados se encuentran movimientos que promueven reformas legales y en otros defienden la intensificacin de las intervenciones en salud basadas en la evidencia disponible y los programas de tratamiento como una alternativa preferible al encarcelamiento. En algunos pases, inclusive, se respaldan enfoques mucho ms estrictos y condenas de prisin mucho ms largas que las actuales. Otros, a su vez, tratan de encontrar un punto intermedio estableciendo tribunales para el tratamiento de la drogadiccin, pero sus lderes polticos creen que todava no ha llegado el momento de proponer cambios ms atrevidos.

El problema no son las drogas; el problema son las leyes que prohben las drogas y que impiden a las personas lidiar con estos asuntos. La criminalizacin causa ms problemas que las drogas en s mismas.

Proporcionalidad de las sentencias

El principio de proporcionalidad reconocido internacionalmente exige que la respuesta de un Estado a cualquier situacin que pueda perjudicar a la paz, el orden o el buen gobierno sea equilibrado. En trminos de justicia penal, el principio permite el castigo como una respuesta aceptable a la delincuencia, siempre y cuando no sea desproporcionada en relacin con la gravedad del delito. Las ltimas dcadas muestran un crecimiento sin precedentes de la utilizacin del derecho penal para hacer frente a los mercados de drogas ilcitas en expansin, y todo el continente americano ha visto el aumento en la aplicacin de sanciones por delitos de drogas. En el contexto de una escalada del combate contra las drogas, y a partir de la obligacin de aplicar las disposiciones de la Convencin sobre Trfico de 1988, todos los pases de la regin reforzaron su legislacin para el control de drogas. Dos indicadores demuestran claramente esta tendencia: el aumento del nmero de actos relacionados con las drogas tipificados en los artculos de los cdigos penales nacionales y el aumento de la duracin de las sentencias en las prisiones, establecidas como sentencias mnimas y mximas para esas conductas. El primero de ellos se multiplic por diez, lo que le facilit a los gobiernos a encarcelar a una gama ms amplia de actores en los mercados de drogas, la mayora de ellos consumidores y comerciantes en pequea escala, a menudo con penas que superan por mucho la gravedad del delito. En el mbito de las sanciones penales, las primeras leyes de control de drogas incluyen sentencias menores de hasta dos aos de prisin, o incluso ninguna pena de prisin, pero la severidad de las sanciones se ha multiplicado en las ltimas dcadas. Un estudio de siete pases de Amrica Latina encontr que, en 1950, el total de las penas en los siete pases fue de 34 aos para la mxima y 4.5 aos para la mnima, con una

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pena media de 19.25 aos. Estas cifras son ahora de 141 aos para la mxima y 59.7 aos para la mnima, con una sancin promedio de 100.4 aos. Esto significa que en 60 aos la pena mxima aument en 415%, el mnimo en 1,327% y el promedio en 521%. 1
1 Addicted to Punishment: The Disproportionality of Drug Laws in Latin America, Executive Summary, Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD), 2013. http://www.wola.org/sites/default/files/Addicted%20to%20Punishment_Exec%20Summ.pdf. Edicin completa (en espaol) disponible en http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=estado_de_ derecho&publicacion=1391

Proyectos experimentales y pilotos han sido esenciales. Necesitamos una escala no abrumadora de innovacin y despus ampliar las cosas. En Europa estuvo bien probar cosas incluso si hay fracasos, pero en Canad hubo 101 razones para no hacer experimentos.

Lo que algunos perciben es que el rgimen internacional sobre drogas vigente es una buena opcin para algunos pases pero genera problemas muy graves para otros. Por ejemplo, enuncian que los daos y los costos relacionados con el consumo de drogas en la regin no se distribuyen equitativamente y no tienen la misma repercusin en cada pas del hemisferio. Factores como la perdida de productividad, la dependencia, el costo de los tratamientos, las tensiones en las familias y los dems que tienen un nexo causal con la aplicacin del rgimen vigente, no afectan en la misma forma o en la misma extensin a cada pas del hemisferio. Entre los lderes polticos en algunos pases de Centroamrica y de Suramrica involucrados en el cultivo de drogas se percibe que problemas como los altos ndices de homicidios, la inseguridad, el hacinamiento en las crceles, las violaciones a los derechos humanos y la violencia relacionada con las drogas se empeoran y recrudecen o son causados al persistir en los esfuerzos para prevenir la produccin ilcita y el trfico de drogas. Es claro que la seguridad domstica y regional contina siendo vulnerada por el poder de los grupos criminales transnacionales que se lucran del comercio de la droga. No sorprende, pues, que el asunto de los impactos negativos que ocasionan las obligaciones previstas en el rgimen internacional sobre drogas se aborde con mayor frecuencia en los debates pblicos internos. Y, mientras tanto, en algunos pases en Norteamrica y el Cono Sur predomina es la preocupacin por el consumo de drogas, y por eso hay mayor proclividad para adoptar un enfoque basado en la reduccin de demanda, en algunos casos tratando de encontrar un balance entre el cumplimiento de la ley y los programas para la prevencin, el tratamiento y la reduccin de daos. El punto de inflexin para un nuevo debate hemisfrico ha llegado en 2012 con la Cumbre de las Amricas en Cartagena de Indias y con el mandato que all se asign a la OEA. Poco despus, la resonancia del tema aumenta an ms cuando en Colorado y Washington, en Estados Unidos, se adoptan importantes decisiones en el mbito estatal para la implementacin de un mercado regulado y supervisado de cannabis con fines recreacionales, lo que incluye el establecimiento de parmetros para el cultivo, licencias de distribucin comercial, controles de calidad e impuestos. Si se asume

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que la produccin en Colorado y Washington surtir tambin la demanda de otros estados vecinos, los expertos estiman que el desarrollo de mercados legales en estos dos estados puede disminuir significativamente y en un breve lapso las ganancias de los carteles mexicanos que se lucran del cannabis. Las reacciones al respecto son mixtas en otros estados del pas. Algunos manifiestan su preocupacin sobre el riesgo de que se incremente el consumo de drogas en la juventud. Otros alertan que la cercana a un mercado legal de cannabis aumenta la dificultad para prevenir el contrabando y el desbordamiento de la oferta ms all de las fronteras estatales de Colorado y Washington. En Denver y Seattle, algunos polticos y ciudadanos declaran su inquietud sobre el riesgo de que sus ciudades se conviertan rpidamente en un destino turstico para el consumo de drogas, o que aumente la incidencia del consumo problemtico. Nada de lo anterior, sin embargo, es un obstculo para que en otros estados crezca el respaldo ciudadano a las iniciativas que buscan introducir legislaciones similares o que promueven el voto popular. De hecho, algunos polticos empiezan a cuestionarse si seguir siendo adalides de la prohibicin federal resulta contraproducente para sus intereses. Por su parte, el Gobierno federal es lento y mesurado al confrontar estos cambios legales a nivel estatal porque, adems de la complejidad que se deriva de la forma en la que esta nueva regulacin fue aprobada, hay tanto dificultades jurdicas por la divisin constitucional entre los poderes estatales y federales como dificultades polticas al estar de por medio la voluntad del electorado en ambos estados que aprob estas modificaciones. Al menos a corto plazo, pareciera que los experimentos de Colorado y Washington no han tenido mayores repercusiones negativas, lo que representa un impulso adicional para otras iniciativas similares en Estados Unidos y Canad. La mesura del Gobierno federal a la hora de prevenir que estas iniciativas progresen y los cambios graduales en la opinin pblica a favor de los mercados legales son terreno frtil para una mayor expansin de la regulacin del cannabis en otros estados. Adems, algunos polticos concluyen finalmente que no resulta rentable polticamente ir en contra de los cambios promovidos por el electorado. Al llegar al 2014, la despenalizacin de la dosis personal y los primeros intentos de disponibilidad legal limitada de cannabis son causas que cada vez ms empiezan a tener la aprobacin de la opinin pblica de algunos pases de Latinoamrica y el Caribe. Se debe tener en cuenta que en buena parte del hemisferio el cannabis es considerado como una preocupacin relativamente marginal, y que son los problemas de consumo conflictivo de alcohol, de cocana, de herona y de drogas farmacuticas los que realmente llaman la atencin de las autoridades. No es un secreto que muchos pases ya estaban aplicando informalmente un enfoque ms pragmtico para los delitos relacionados con cannabis.

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Es crucial crear ms flexibilidad para los pases y que as desarrollen sus propias soluciones basadas en su contexto local. Hoy en da la comunidad internacional controla la manera en que las drogas son criminalizadas. Deben permitir a los pases desarrollar diversas estrategias para proteger a su gente. Necesitamos un men ms amplio de opciones que no dependan de la ley penal.

En consecuencia, muchos ms pases, en vez de implementar un rgimen especfico para la regulacin estrictamente del cannabis, siguen recorriendo el camino que desemboca en la despenalizacin del consumo personal y de la posesin de las dems drogas. Es un cambio que refleja el criterio mayoritario de las autoridades de control de drogas, quienes argumentan que poner en marcha un sistema complejo que legalice y regule el cannabis, aparte de ser una transgresin de las convenciones internacionales vigentes, es un gran desafo que desborda las limitadas herramientas polticas y los insuficientes mecanismos institucionales con los que cuentan la mayor parte de los gobiernos del hemisferio. Si bien es cierto que en varios pases se presentan una gran variedad de propuestas legislativas para establecer mercados legales y regulados, el debate se desarrolla con mucha cautela, puesto que muchos lderes prefieren esperar para tener mayor informacin sobre las experiencias en algunos estados de Estados Unidos. Mientras tanto, aumentan ms las tensiones entre las prcticas sobre terreno que realizan algunos pases y las restricciones previstas en el rgimen internacional. En este periodo, un pas latinoamericano aprueba en una estrecha votacin una nueva legislacin que lo posiciona como el primer pas en el planeta que tiene un mercado legal y regulado para la produccin, distribucin y consumo de cannabis en mayores de edad con propsitos no medicinales. No obstante, un sector representativo de la opinin pblica revela su escepticismo sobre las bondades de esta nueva poltica, que es rechazada por algunos de los candidatos de las siguientes elecciones presidenciales. Para 2015, son varios pases del Caribe los que empiezan a enmendar sus leyes sobre drogas. La larga tradicin de aceptacin social para el uso del cannabis, sumada a la coyuntura poltica, son un estmulo para aprobar reformas legislativas que despenalizan la tenencia y el consumo de esta droga y para discutir abiertamente sobre la mejor forma de regular su produccin y distribucin. En el mismo ao, se presentan varias propuestas legislativas que van sumando ms apoyos en varios pases de Latinoamrica. Sin embargo, otros pases siguen siendo reacios a experimentar con la legalizacin del cannabis, pues tienen la preocupacin de que ese respaldo puede transmitir un mensaje errneo que incite entre los jvenes el consumo de cannabis. El debate contina: algunos presidentes expresan pblicamente su apoyo de la regulacin del cannabis; otros van ms all y defienden la regulacin de la cocana y del opio derivado de las amapolas que se cultivan ilegalmente en la regin. Desde otros pases, en la orilla opuesta, se advierte que todos los miembros de la OEA han suscrito las convenciones de Naciones Unidas que limitan y circunscriben la produccin, el comercio y el consumo de muchas sustancias controladas para propsitos medicinales e investigativos. De hecho, los pasos que estn dando algunos hacia la regulacin del mercado del cannabis son condenados en forma vehemente como violaciones de las convenciones internacionales. Se arguye que ig-

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norar las obligaciones de estas convenciones socava la integridad de todo el sistema vigente de control de drogas y atenta contra la legitimidad de otros tratados internacionales, que son cada vez ms importantes en el mundo globalizado e interconectado de la actualidad. Incluso, pases en Asia y frica se suman para denunciar que la apertura de mercados legales de cannabis implica abrir una caja de Pandora que puede vulnerar el rgimen de control de la cocana y otras drogas ms riesgosas y tener consecuencias inesperadas y potencialmente dramticas. Entretanto, los pases condenados argumentan que, lejos de ignorar sus obligaciones, lo que estn haciendo es conciliar los requerimientos legales previstos en los tratados internacionales, que muchas veces resultan ser muy conflictivos, con aquellos requerimientos que emanan de las convenciones de derechos humanos, que salvaguardan el derecho a la salud y al libre desarrollo de la personalidad y que protegen los derechos culturales e indgenas. Como puede verse, no son conflictos que se resuelvan fcilmente y por eso las tensiones se incrementan.

La coca y la cultura indgena

Vivimos en la Sierra Nevada de Santa Marta. Contamos con una superficie de 603.000 hectreas y en tres reservas encontramos los Koguis, los Arhuacos, los Wiwas y los Kankuamos. Todos formamos parte de un ncleo cultural comn: el Tayrona. All hemos sido capaces de vivir con nuestras tradiciones, a pesar de muchas dificultades. Cmo entendemos la vida? Cul es nuestro papel en la tierra? Nosotros entendemos las leyes de la naturaleza. Nuestra forma de pensar tiene que ser coherente con las leyes de la naturaleza. El mundo depende de nosotros. Nuestros cdigos de felicidad van a estar relacionados con nuestra responsabilidad. El uso de las hojas de coca es una forma de mantener un mayor nivel de conciencia y de conexin con el orden natural. Los lderes espirituales estn contentos de que la sociedad al fin est empezando a reconocer que el bienestar depende de la interrelacin responsable con ese orden. Lo que la sociedad ha tenido es un problema cultural. Se trata de una falta de identidad. Por qu la gente se niega a aceptar las normas sociales? Podra ser que nadie les ha preguntado lo que realmente quieren? Todo se deja en manos de expertos. En muchas cuestiones surgen los expertos, pero los expertos no son una comunidad, no son una colectividad, por lo que cuando mueren dejan una gran cantidad de archivos, teoras o conceptos que estn ah pero no se reproducen en la sociedad. Para que algo funcione y se reproduzca en la sociedad, es necesario que los nios imiten la conducta de sus padres, que es reproducida por sus hijos y por las generaciones futuras. Los expertos no son en realidad una cultura. La nica manera de explorar la verdad es tener una prctica colectiva. La falta de una prctica colectiva conduce a una ausencia de buenas ideas y acuerdos. El otro problema es que su mundo se ve afectado por los medios de comunicacin, pero a veces eso no conlleva la carga cultural y ellos son quienes guan las decisiones. Es una buena cosa para este taller haber invitado a alguien de la comunidad indgena. Creo que hay una fuente de ideas de nuestra parte, a pesar de que somos una comunidad pequea. Cmo podemos contribuir a este debate? Decimos que somos los

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hermanos mayores porque creemos que somos portadores de un mensaje importante en un mundo confundido. Tenemos conciencia de que el mundo depende de nuestra forma de actuar. Tenemos que dialogar con madurez y serenidad. En algn momento tiene que haber una especie de cambio, una lgica renovada de la vida, y un nuevo sentido de responsabilidad hacia la Tierra. Con suerte, este ser un momento de cambio, para ver con claridad las cosas que pueden reorientar nuestro pensamiento. Danilo Villafae, lder Arhuaco texto expuesto en el Taller de Escenarios, Panam, 2013.

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An as, los experimentos de regulacin de mercados estn en marcha en varias jurisdicciones. En otras, sigue primando la cautela y sus lderes postulan que estos experimentos no han sido del todo probados y que son altamente controversiales. Algunas preguntas fundamentales afloran en el transcurso del debate. Por ejemplo, si en un mercado ilcito ya es fcil conseguir el producto, habra an ms disponibilidad con un mercado regulado? Aumentara el consumo? La situacin sera ms problemtica que antes con el incremento de la disponibilidad? La oferta se comercializara de la misma forma que el alcohol y el tabaco, con similares campaas publicitarias corporativas que han tenido gran xito en el pasado? Cules seran los impactos concretos a la salud pblica? Hasta qu punto el crimen organizado reemplazara los ingresos que pierde de las drogas con el incremento de otras actividades ilegales? An si las organizaciones criminales siguen involucradas al menos en parte en el negocio de las drogas, aproximadamente cunto dinero dejaran de devengar por los mercados regulados y cunto poder perderan? Los mercados regulados tendran consecuencias no esperadas? Ser o no ser la cura peor que la enfermedad? En 2016, y siguiendo los resultados de las revisiones previas hechas por su comit de expertos en 2014, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) recomienda eliminar el cannabis de la Listas I y IV y la hoja de coca de la Lista I de la Convencin nica, aunque advierte que ello podra incitar una gran controversia poltica. Una mayora de los pases representados en la Comisin de Estupefacientes de las Naciones Unidas (CND por sus siglas en ingls) vota a favor de rechazar esta recomendacin, por lo que se mantiene el estatus actual de estas dos sustancias. En los primeros meses del mismo ao, en una sesin especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre la poltica global de drogas (Ungass, por sus siglas en ingls), un grupo de pases expresan a su turno su oposicin a la inclusin del cannabis y la hoja de coca en el sistema de clasificacin. El grupo reclama el inicio de un proceso para revisar y enmendar las convenciones internacionales y, de este modo, para gozar de mayor flexibilidad en las iniciativas de experimentacin con modelos de regulacin. Varios pases del hemisferio deciden no esperar a que finalmente se produzca una renegociacin de las convenciones de Naciones Unidas antes de explorar las alternativas al rgimen vigente. Esta-

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dos Unidos es un buen ejemplo del paradigma latente a nivel hemisfrico: a pesar de que la prohibicin federal se mantiene intacta, despus de las elecciones de 2016 se aprueba la legalizacin y regulacin del cannabis en ms estados. Por su parte, los gobernantes de varios pases latinoamericanos procuran emular los experimentos de regulacin del cannabis pero se topan con el frreo escepticismo de un porcentaje relevante de la opinin pblica. Y, adicionalmente, crece el movimiento para que se reconozcan los derechos de indgenas y nativos de cultivar la hoja de coca. Al menos dos presidentes del hemisferio hacen un llamado para un debate abierto sobre la necesidad y las ventajas de ampliar los modelos de regulacin a otras sustancias diferentes al cannabis. A su turno, los cambios de patrones en el consumo problemtico de drogas en la regin, incluyendo el creciente desafo de la cocana fumable o crack y la herona, tambin influyen en el debate. No obstante, en algunos pases, y ms notablemente en Brasil, crece el movimiento para que el cannabis reciba un tratamiento diferente al de la cocana, lo que hace que se intensifique el inters de experimentos de tratamiento como el de uso del cannabis en sustitucin del consumo problemtico de la cocana fumable. La sesin especial de Naciones Unidas en 2016 previamente mencionada es un espacio propicio para discutir todas estas cuestiones, pero no hay forma de llegar a acuerdos concretos. Las grandes diferencias de opinin y las agudas divisiones hacen que sea imposible llegar a un consenso. Se despliegan todos los esfuerzos diplomticos posibles para evitar una demostracin explcita del desacuerdo existente, por lo que la sesin concluye con la adopcin de una declaracin anodina que procura enmascarar la evidente ruptura del consenso sobre cmo debe ser el control de drogas a nivel global. Esta sesin de 2016 es recordada en el futuro como un momento decisivo en la historia del rgimen de drogas. Tras reconocer que las enmiendas formales a las convenciones internacionales son muy difciles de lograr en el corto plazo, en 2017 varios pases del hemisferio y de Europa suscriben polticas regionales de facto en materia de cannabis, demostrando as una mayor desviacin de los arquetipos consignados en los tratados. De hecho, un grupo de pases con posiciones coincidentes, que desde 2014 comenzaron a dialogar sobre cmo debera ser la estructura de un rgimen actualizado, impulsan ahora una propuesta para revisar las tres convenciones de Naciones Unidas que conforman el actual marco internacional de control de estupefacientes, y una hoja de ruta para llegar a ese objetivo. Al grupo se une la mayora de pases de Latinoamrica y de Europa, lo cual le confiere a la propuesta, bautizada como Hacia la Modernizacin del Control de Drogas, una gran relevancia en el seno de Naciones Unidas. Adems de ser respaldada por un gran bloque solidario, la propuesta se destaca por concebir un plan muy preciso para el monitoreo de los efectos de los diversos modelos

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de regulacin y de las experiencias relacionadas con la produccin, distribucin y consumo del cannabis y productos naturales derivadas de la hoja de coca.
Nuestras polticas hacen que la herona sea peligrosa para el consumidor porque nunca se sabe qu es lo que se est inyectando o fumando o cul es la dosis apropiada. Cuando los jvenes ingieren xtasis no saben qu es exactamente lo que estn consumiendo. Nuestras polticas maximizan el riesgo para el consumidor de una sobredosis mortal o del consumo de contaminantes letales que se encuentre en la droga.

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Todo el proceso se fundamenta en el balance que han hecho diversas investigaciones sobre los modelos pioneros de regulacin de cannabis. Estas investigaciones indican que algunos de estos experimentos han tenido consecuencias positivas o, al menos, efectos negativos insignificantes en variables como la salud, el turismo de drogas o los ndices de consumo. Otros modelos, en cambio, han tenido un saldo problemtico y en ellos se encuentran varias lecciones que permiten hacer los ajustes pertinentes. En algunos casos, se ha encontrado que los modelos de regulacin fueron mal concebidos o implementados, y por ello han tenido un impacto desfavorable debido al crecimiento del consumo problemtico, a la sobrecarga en las instituciones de salud y a los conflictos creados con jurisdicciones vecinas que no tienen el mismo modelo. Con todo, se reconoce ampliamente que la mayora de los experimentos de regulacin han disminuido los daos que solan ser consecuencia directa del estatus ilegal del cannabis. Las consultas y dilogos informales posteriores llevan a que en 2021, cinco aos despus de la particin de aguas en la sesin especial de la Asamblea General, el Secretario General de Naciones Unidas decida convocar una conferencia plenipotenciaria con todas las partes involucradas en las tres convenciones sobre control de drogas para negociar los componentes de una nueva Convencin nica. Muchos pases de Asia, frica y el Medio Oriente se oponen fuertemente a esta decisin porque consideran que es una evidencia de la disminucin de la autoridad que tienen las convenciones internacionales. Segn este bloque, se debe ejercer presin para preservar la mayora del lenguaje original que tradicionalmente ha delimitado el control de las sustancias psicoactivas. Sin embargo, el bloque reconoce que el consenso que haba antes, y con el que se negoci el rgimen anterior, ya no existe ms, por lo que existe la necesidad de que el nuevo rgimen sea ms flexible. En este punto, coexisten en el hemisferio una gran variedad de regmenes heterogneos en torno al asunto del cannabis. El comercio internacional de la coca en su forma natural se ha habilitado entre varios pases y permite, por ejemplo, que Bolivia pueda surtir la gran demanda que existe en el norte de Argentina. Ningn pas el hemisferio est preparado todava para dar un salto hacia la regulacin de la produccin y venta de la cocana o de la herona puesto que persiste todava una fuerte oposicin al respecto de la opinin pblica. No obstante, la posesin para el consumo personal de pequeas dosis de todas las sustancias controladas ha sido despenalizado en varios pases.

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La Ruta de la Seda: Drogas e Internet

En febrero de 2011, una pgina web llamada Ruta de Seda fue lanzada para personas de todo el mundo que quieran comprar y/o vender diversas drogas controladas en forma annima. No es el nico sitio para este propsito, pero es lamentablemente el ms clebre. Ha sido escrito por el senador de Estados Unidos, Chuck Schumer, como una ventanilla nica certificable para las drogas ilegales que representa el intento ms descarado para vender medicamentos en lnea que hayamos visto jams1, y hasta el momento ha logrado eludir los intentos legales para cerrarlo. Como tal, es uno de los desarrollos tecnolgicos que plantean grandes desafos a la eficacia de los esfuerzos tradicionales de aplicacin de la ley para frenar el suministro de drogas. Investigaciones independientes entre 2011 y 2012 han demostrado que aproximadamente 1,2 millones de dlares se gastaron en la Ruta de Seda cada mes2, y desde entonces el sitio ha crecido ms en escala. El sitio opera de forma similar a otros foros de ventas conocidos basados en la comunidad como eBay: la reputacin de los vendedores y compradores se verifica mediante la retroalimentacin de transacciones y los pagos se realizan normalmente en un fideicomiso hasta que se complete la transaccin. La Ruta de Seda se ha descrito como un sitio para los conocedores: una manera fcil de ubicar una mejor calidad - no es barato - en las drogas y una forma para que los consumidores eviten las pandillas.3 Ruta de Seda ha evadido las intervenciones policiales, ya que opera con el software de Tor - una red de tneles virtuales - que garantiza el anonimato de los usuarios de Internet4. Las transacciones tambin se realizan en la divisa en lnea Bitcoin. Ambos son mecanismos legtimos en lnea: Tor ha sido una herramienta activista fundamental contra la censura del gobierno en lugares como China, Irn y Siria, mientras que Bitcoin es la moneda de ms rpido crecimiento en el mundo y tiene un valor estimado de USD 800 millones.
1 2 3 4 http://www.nbcnewyork.com/news/local/123187958.html http://www.andrew.cmu.edu/user/nicolasc/publications/TR-CMU-CyLab-12-018.pdf http://www.guardian.co.uk/world/2013/mar/22/silk-road-online-drug-marketplace https://www.torproject.org/about/overview.html.en

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En 2025, la ptica fija e inamovible de prohibicin de drogas se ha convertido en un caleidoscopio de diversas aproximaciones hacia distintas sustancias psicoactivas como el cannabis, la hoja de coca y algunas sustancias de reciente creacin. En lo que respecta a la eventual regulacin de cocana, persiste una gran oposicin en la mayora del continente, si bien se lleva a cabo un serio debate sobre las opciones regulatorias para estimulantes. Incluso, se realizan algunos experimentos de tratamientos con estimulantes en los sitios en los que el consumo de crack es un problema de grandes dimensiones. En Brasil y otras jurisdicciones, los programas de reduccin del dao se centran en el respaldo a los consumidores de crack y de la pasta base de la cocana.

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Innovacin regulatoria: Nueva Zelanda y las NSP

Los enfoques innovadores deben ser aplicados por los agentes del orden. Nueva Zelanda, por ejemplo, ha promulgado una legislacin creativa que atribuye la responsabilidad de probar que la sustancia es segura al vendedor. Yuri Fedotov, Director Ejecutivo de la Unodc, 2013

El proyecto de ley de Nueva Zelanda para la regulacin de las nuevas sustancias psicoactivas (NSP) prev la concesin de licencias de determinadas NSP (lo que actualmente no est previsto en las convenciones sobre drogas de la ONU) para que se produzcan legalmente y se vendan segn un marco de regulacin estricta.1 Esta nueva legislacin da seguimiento a los intentos anteriores de abordar el desafo emergente de NSP en Nueva Zelanda y, en especial, el de la creciente popularidad de las llamadas party pills (pldoras para fiestas) que contienen la droga estimulante benzilpiperacina o BZP. Los primeros intentos de introducir un modelo de mercado regulado de BZP a travs de una enmienda a la Ley del Uso Indebido de Drogas en Nueva Zelanda fracasaron (aunque s representan el primer intento de regular un estimulante sinttico para consumo con fines no medicinales en cualquier parte del mundo) y la BZP se prohibi en 2008. La experiencia comn en otros pases donde las NSP han establecido mercados es que la tendencia de las prohibiciones ha provocado la aparicin de nuevas sustancias en el mercado.2 El nuevo Proyecto de Ley para la Regulacin de Sustancias Psicoactivas contempla un marco normativo para la produccin y venta de NSP, pero establece que son los productores los responsables de revisar y definir los riesgos de los productos, de la misma manera que las empresas farmacuticas deben solicitar una licencia para comercializar un medicamento nicamente despus de numerosas pruebas. Las sanciones en el marco del nuevo rgimen incluyen hasta dos aos de prisin por la importacin, fabricacin, suministro o posesin con intencin de suministrar sustancias no aprobadas. Los elementos del modelo regulatorio de ventas incluyen una edad mnima de compra de 18 aos; ningn tipo de publicidad es posible, excepto en el punto de venta; hay restricciones sobre qu puntos de venta pueden ofrecer los productos; y hay tambin requerimientos en las etiquetas y empaque. El gobierno de Nueva Zelanda declar que la situacin actual es insostenible, y que este nuevo rgimen brindar controles ms estrictos sobre las sustancias psicoactivas. Por el momento, estos productos no estn regulados, no hay control sobre sus ingredientes, puntos de venta y no hay certeza sobre a quin se le pueden vender.3

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1 El texto complete del proyecto de ley est disponible en: http://www.legislation.govt.nz/bill/government/2013/0100/latest/whole.html 2 UNODC, 2013, The Challenge of New Psychoactive Substances http://www.unodc.org/documents/scientific/NPS_2013_SMART.pdf 3 http://www.scoop.co.nz/stories/PA1210/S00181/dunne-legal-highs-regime-costs-and-penalties-announced.htm

El crimen organizado y la violencia, aunque estn en declive, siguen asociados en un buen porcentaje al trfico de la cocana en el Sur, a pesar de que algunos grupos criminales intentan diversificar al dedicarse a la fabricacin y la distribucin ilcita de medicamentos y nuevas sustancias psicoactivas en el Norte. A su vez, las nuevas polticas de regulacin de cannabis han sido muy positivas para aumentar la recaudacin del gobierno y para disminuir las ganancias del crimen organizado all donde han sido puestas en prctica.

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En todo caso, al haber creado el espacio que permite a diferentes pases recorrer distintos caminos; al disear e implementar nuevas prcticas basadas en la evidencia disponible; al reducir significativamente la carga de la polica, de las prisiones y de los tribunales; y al disminuir los niveles de violencia relacionada con el control de las drogas, ahora s se entienden y se reconocen los beneficios de la regulacin de algunas drogas que antes eran ilegales.

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Resiliencia
El escenario de resiliencia narra la historia de un cambio profundo en la perspectiva con la que se establecen las soluciones al problema hemisfrico de las drogas. En lugar de centrarse principalmente en suprimir la produccin y el trfico de drogas, o en cambiar el marco legal y regulatorio vigente, los lderes nacionales y locales reconocen en conjunto que una mejor aproximacin debe enfocarse en el ser humano, no en las drogas, y en reconstruir y fortalecer las comunidades desde sus bases ms elementales hasta los siguientes niveles sociales. Al igual que en un cuerpo saludable, una comunidad saludable combate una epidemia, ya sea esta la epidemia de la violencia o de la dependencia de drogas, a travs de su propia capacidad para responder efectivamente, es decir, su propia resiliencia.

La adiccin a las drogas como enfermedad

Las investigaciones realizadas durante las ltimas dcadas en la neurociencia han proporcionado evidencia de la existencia de una estrecha relacin entre las estructuras del cerebro y los comportamientos de consumo de drogas, incluyendo la predisposicin al consumo de drogas; los efectos a corto y largo plazo que pueden ser causados por el consumo de sustancias; y el importante papel de los factores ambientales. La evidencia de la neurociencia tambin apoya la definicin de los trastornos por consumo de sustancias como los problemas crnicos que responden al tratamiento, con una serie de indicadores que son potencialmente tiles en el desarrollo de estrategias para abordar el consumo. Los trastornos por consumo de sustancias son condiciones mdicas que vienen acompaadas de dolor y sufrimiento, y que ponen en peligro la vida y el funcionamiento de quienes los padecen. Existen tratamientos especficos para estos trastornos que ayudan a un porcentaje significativo de los pacientes. Sin embargo, y como ocurre con otras enfermedades crnicas, las recadas son frecuentes. Se ha informado que el porcentaje de los pacientes que dependen de las drogas que son capaces de mantener la abstinencia y el porcentaje de pacientes con diabetes mellitus tipo II que son capaces de lograr un control adecuado sobre su trastorno metablico es similar: de 40 a 60%. Esta estadstica demuestra la necesidad de implementar una respuesta en trminos de reduccin de daos, en paralelo y de forma ms pragmtica, a los trastornos por el consumo de sustancias en el caso del significativo porcentaje de personas que son incapaces de cumplir con los objetivos propios de los tratamientos que se basan en la abstinencia. Si se desea aplicar en forma efectiva el conocimiento adquirido sobre los prototipos problemticos de consumo de drogas en el contexto de la prevencin, del tratamiento y de la reduccin del dao, se deben hacer distinciones claras entre los diferentes patrones de consumo y entre la peligrosidad y los riesgos asociados con las diferentes sustancias que estn disponibles en los mercados lcitos e ilcitos.

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El cambio inicia en el momento en que se percibe la necesidad de hacer un nuevo esfuerzo para combatir problemas comunes en muchas partes del hemisferio, como los crecientes niveles de violencia, la amenaza de las pandillas, la sobrepoblacin carcelaria y

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la exclusin social relacionada con las drogas. Como es fcilmente previsible, no hay una causa exclusiva que explique la ocurrencia de estos problemas. Lo que hay es una confluencia de factores que contribuyen a la desesperacin y a la frustracin a nivel social, como las familias disfuncionales, el consumo problemtico de sustancias adictivas, el terreno abonado para los mercados ilegales de trfico de drogas y la degradacin de los valores comunitarios y de las redes de apoyo que son imprescindibles para que los jvenes logren hacer una transicin exitosa a la vida adulta. Lo anterior, como si fuera poco, se suma a los bajos niveles de confianza que despierta el sistema judicial y otras instituciones del poder pblico entre los ciudadanos de muchas partes del hemisferio.
Cuando se mostraron esas imgenes de los jvenes de Davis Inlet al norte de Canad algunos hasta de 11 y 12 aos de edad, inhalando gasolina de bolsas de papel con sus miradas vacas en las pantallas de la televisin urbana en la dcada de la dcada de los 90, los canadienses comprendieron inmediatamente el problema. Nadie supuso que el problema fuese la gasolina.

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La situacin descrita es el punto de partida para la formacin de coaliciones locales y nacionales que reclaman el desarrollo de iniciativas ms amplias, integrales y efectivas en materia de salud pblica, de progreso social y de administracin de justicia al interior de las comunidades. Un grupo creciente de gobiernos locales, de organizaciones no gubernamentales y de empresarios hacen eco de este reclamo al demostrar un mayor compromiso para lograr una participacin ms amplia de los ciudadanos en la implementacin de este nuevo enfoque y para contribuir con el xito de las iniciativas comunitarias propuestas. Estas incluyen, por ejemplo, el entrenamiento de personas de las propias comunidades en prevencin y tratamiento de consumidores problemticos de drogas, programas de reduccin del dao y programas de educacin enfocados en la juventud y actividades recreativas y deportivas que permitan a los ciudadanos socialmente excluidos pertenecer a un equipo y no a una pandilla. Una mayor proximidad comunitaria tambin permite un mayor caudal de informacin que les permita a los miembros de la comunidad saber quin necesita ayuda en un momento dado. Como muchos cambios estructurales, esta nueva aproximacin inicia solo gradualmente y se va afianzando con el tiempo. Por supuesto, algunos pases y algunas comunidades avanzan ms rpido que otras. Por ejemplo, se presenta el caso de un mandatario local pionero que entiende el poder de construir comunidades resilientes y, al cabo de cinco aos y tras una fuerte inversin, le demuestra a la comunidad internacional cmo sus iniciativas comunitarias lograron resultados muy positivos en la reduccin de los homicidios, en la reduccin del trfico de drogas y en mejoras en el sistema de salud. Es un ejemplo que es replicado por otros y que, gracias a logros patentes en cada caso en particular, se convierte en diez aos en una tendencia que se expande por todo el hemisferio. Se trata, no obstante, de un proceso lento, que sufre al comienzo retrocesos normales debido a que los polticos y las instituciones sienten inicialmente que supone una amenaza directa a sus intereses. Es un proceso, adems, que tropieza con la resistencia de aquellos que perciben que los resultados no se materializan con la rapidez suficiente.

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problema de drogas en las Amricas

En todo caso, los procesos que empiezan a germinar no se dan solo a nivel local. Tambin se perciben cambios paulatinos a nivel global. Se convoca una sesin especial sobre drogas de la Asamblea General de Naciones Unidas y all se lleva a cabo una reunin privada entre lderes nacionales con el propsito de discutir la necesidad de un cambio de aproximacin y pasar as del nfasis del control de la droga al de la construccin de comunidades resilientes. Al mismo tiempo, y en respuesta al reclamo de mayor ayuda de los pases y regiones que ms sufren de la violencia, los pases desarrollados acuerdan sumarse a los esfuerzos para el fortalecimiento de comunidades, lo que implica priorizar el objetivo de la reduccin de la violencia sobre el del control de las drogas. Parte del nuevo mpetu de colaboracin vigente se explica por el creciente poder econmico que han ido ganando varios pases en desarrollo del hemisferio, factor que aumenta el atractivo y el inters de mantener buenas relaciones diplomticas.

Enfocarse en controlar las drogas es como buscar las llaves de su carro bajo la luz de la calle cuando se han perdido una cuadra antes, en donde est oscuro.

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Lidiando con la crisis de la herona en Espaa

Durante la dcada de los 80 y principios de los 90, Espaa sufri una epidemia de herona que ocasion un grave problema de salud pblica y de seguridad ciudadana. Las drogas llegaron a ser la primera causa de muerte entre los jvenes de las grandes ciudades y los nuevos diagnsticos de VIH ligados a inyeccin de drogas alcanzaron los 3.500 casos anuales entre 1993 y 1995, situando a Espaa a la cabeza de Europa en esta materia. A ello se sum un notable incremento de la delincuencia asociada al consumo que gener una intensa alarma social. Como respuesta a esta crisis, Espaa inici en 1985 un Plan Nacional sobre Drogas. Este Plan, basado en un enfoque de salud pblica y en un consenso poltico y social, ha evolucionado a lo largo de casi treinta aos. Los primeros esfuerzos se dirigieron a crear una red amplia y diversificada de centros, capaces de garantizar tratamiento gratuito a los adictos a las drogas. Al da de hoy, ms de 200.000 personas han recibido atencin. De igual modo, las polticas de reduccin de daos sufrieron un crecimiento muy importante, destacando la dispensacin de metadona y el intercambio de jeringuillas. Como consecuencia de esto, los adictos en metadona aumentaron de 28.806 en 1995 a 88.700 en 2003. Adicionalmente, a mediados de la dcada de los 90 la prevencin experimenta un notable desarrollo a travs de campaas y programas escolares, familiares y comunitarios. Tras diez aos de aplicacin de estas polticas, las consecuencias ms graves de la epidemia de la herona comenzaron a decrecer. En primer lugar lo hicieron las muertes por sobredosis; a continuacin las prevalencias de consumo; y despus descendieron paulatinamente las demandas de tratamiento. Uno de los logros ms importantes fue la drstica reduccin de la utilizacin de la va intravenosa: en 1990, los inyectores representaban el 50% de los heroinmanos atendidos y en 2000 se haban reducido a 17%. Estos datos explican el importante descenso de las infecciones por VIH y de otras enfermedades infecciosas (como la tuberculosis y la hepatitis) entre los inyectores de drogas. An subsisten secuelas de la crisis, pero la eficacia de estas polticas es incuestionable: se ha reducido sustancialmente la incidencia y prevalencia del uso de herona (0.1% en 2011), ha descendido la mortalidad y miles de personas han mejorado su salud y calidad de vida. Tambin se ha minimizado la delincuencia asociada y ha tenido lugar un cambio cultural: la herona hoy provoca un alto rechazo social y el riesgo percibido hacia su consumo es elevadsimo entre la poblacin juvenil.

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El problema de las drogas no es tanto un problema de crimen sino un problema econmico y social.

En desarrollo de estos nuevos objetivos comunes para combatir la violencia, los pases hemisfricos incrementan los controles de sus exportaciones de armas y ratifican la Convencin Interamericana Contra la Fabricacin y el Trfico Ilcitos de Armas de Fuego (Cifta). Igualmente, estos pases negocian entre ellos nuevos protocolos que permiten compartir con sus socios internacionales los activos que han incautado o decomisado a partir de las ganancias relacionadas con el trfico ilcito de drogas. Los mayores recursos disponibles, sumados a este nuevo equilibrio en el que la ayuda exterior de Estados Unidos se concentra es en la prevencin de la violencia y el fortalecimiento de las comunidades, son alicientes para reestablecer un consenso en el hemisferio sobre drogas y asuntos criminales. Surge una nueva iniciativa, ms que todo a travs de los medios de comunicacin, que describe algunos de los xitos alcanzados por visionarios programas conjuntos ante grandes desafos en el pasado, como el Plan Marshall, la diseminacin de campaas de planeacin familiar del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y las polticas de prevencin del consumo de tabaco, entre otros. El razonamiento detrs de la iniciativa es que si en estos complejos asuntos se han logrado avances en el pasado, es muy seguro que programas destinados al fortalecimiento de las comunidades tambin puedan hacer una gran diferencia, sobre todo si se enfocan en atender las necesidades de sus habitantes, en implementar estrategias de intervencin apropiadas y en trabajar acorde con indicadores armonizados y claros de xito. Los donantes dentro y fuera del hemisferio dan un paso ms all al cofinanciar un plan compuesto por una amplia gama de iniciativas relacionadas entre s que recibe el nombre de Resiliencia 2025. A partir de este esfuerzo colectivo, los pases se concentran en las comunidades locales con mayor efectividad y vigor para impulsar la prevencin de la violencia y del consumo de drogas, las reformas al sistema penitenciario, el desarrollo social comunitario, la educacin, el empleo y el tratamiento a quienes presentan problemas de abuso de sustancias controladas. De esta forma, ms personas se benefician de la expansin de los tratamientos para las drogas y el alcohol, de los programas de deteccin e intervencin temprana y reduccin del dao y de iniciativas como las alternativas al encarcelamiento, la despenalizacin de la posesin de dosis personales de drogas en la mayora de las regiones, los tribunales para el tratamiento de la drogadiccin, los servicios de libertad condicional, seguimiento y asesora, la provisin de salud dentro de las prisiones para los adictos y los nuevos avances en materia de justicia restaurativa tanto para las vctimas como para los delincuentes. Muchas personas, incluso, logran a partir de estas iniciativas reconstruir su ncleo familiar y rehacer sus vidas. Por consiguiente, se registra un impacto muy importante en los indicadores de criminalidad, de cohesin familiar y de salud comunitaria.

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Estas iniciativas, adems, gozan del respaldo de otros objetivos colectivos en aspectos relacionados. Se pueden citar como ejemplos las campaas para la maternidad y la paternidad responsable, cursos de valores en las escuelas, programas de educacin en las prisiones, actividades culturales y deportivas en comunidades desfavorecidas, programas de entrenamiento vocacional, programas de habilidades bsicas para la vida destinados a padres jvenes sin educacin y dems polticas que se disean de acuerdo a las necesidades de la comunidad.

Prevencin basada en la evidencia

A la fecha, los programas ms exitosos de prevencin de drogas han sido intervenciones integrales encaminadas a ayudar a los padres a adoptar prcticas positivas de crianza, la gestin del ambientes en las clases y el desarrollo de una amplia gama de habilidades sociales. Los programas que toman en cuenta las diferencias culturales, las prcticas y costumbres de cada pas o grupo objetivo obtienen los mejores resultados. El tabaco y el alcohol proporcionan lecciones potencialmente importantes para los programas de prevencin de drogas. En el caso del alcohol, mayores impuestos, restricciones en la distribucin, la reduccin de horas de venta, la prohibicin de la publicidad y el establecimiento de la edad mnima para el consumo, entre otras medidas, han demostrado ser eficaces en la reduccin del consumo nocivo. Las intervenciones breves y especficas dirigidas a las poblaciones a punto de iniciar su uso tambin pueden ser tiles.

Prevencin del uso de drogas basado en evidencias1:

Los programas de habilidades de crianza (infancia y adolescencia) Estimulacin temprana Habilidades personales y sociales, y las influencias sociales en la educacin (la niez media y la adolescencia) Habilidades de gestin en clase (niez media) Implementacin de polticas relacionadas con el alcohol y el tabaco (inicio de la adolescencia hasta la edad adulta) Iniciativas de varios componentes basadas en la comunidad (todas las edades) Deteccin, intervencin breve, remisin y tratamiento (SBIRT, por sus siglas en ingls) (inicio de la adolescencia hasta la edad adulta) Prevencin en el lugar de trabajo (adolescencia a edad adulta)

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No basada en la evidencia
nicamente diseminacin de la informacin Campaas en los medios de comunicacin que no son tericas ni de prevencin basadas en la ciencia Deportes u otras actividades durante el tiempo libre
1 Normas Internacionales para la Prevencin del Abuso de Drogas, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

No obstante, ante la necesidad de todos estos programas de contar tambin con la financiacin adecuada, el objetivo inicial de reubicar el 25% del presupuesto destinado al control del trfico ilcito de drogas en las anteriores iniciativas de prevencin de la violencia y de consumo de drogas basadas en la evidencia y en los programas mencionados de reduccin de dao no se logra cumplir en el 2020.

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() el concepto de seguridad debe evolucionar de una idea de salvaguardia militar de las fronteras estatales a la reduccin de inseguridad en la vida diaria de las personas (o inseguridad humana). En cada sociedad, la seguridad humana est siendo socavada por varias amenazas, incluyendo el hambre, la enfermedad, el crimen, el desempleo, las violaciones a los derechos humanos y los desafos ambientales. La intensidad de estas amenazas difieren en todo el mundo, pero la seguridad humana permanece como una bsqueda universal para la liberarse de la necesidad y el miedo. Informe de Desarrollo Humano de 2013

Esta falencia se produce a pesar de que se han reasignado algunos recursos presupuestales en cada pas para, al menos, iniciar la implementacin de programas piloto. La dificultad de encontrar financiamiento suficiente para la implementacin completa de todos los programas que requieren apoyo supone un gran desafo. Se emprenden esfuerzos parcialmente exitosos para transferir recursos destinados inicialmente a los presupuestos de seguridad y de control del trfico de drogas que causan, como puede vaticinarse, un rechazo significativo y consecuencias no deseadas. Por ejemplo, las disminuciones del 10% de los presupuestos para la polica en varios pases del Caribe, que se consideran necesarias para financiar debidamente programas de prevencin de violencia comunitaria y servicios de salud, provocan varios despidos y un incremento temporal del crimen y la violencia. Por otro lado, en algunos pases de Latinoamrica en los que la violencia, la actividad de las pandillas y el consumo de drogas son relativamente bajos, se percibe que una acentuacin en la resiliencia de las comunidades puede no ser tan relevante como la rigurosa aplicacin de la legislacin penal y su contribucin a la disuasin de las actividades criminales, incluyendo el consumo de drogas. Con todo, el plan Resiliencia 2025 cambia gradualmente la prevalencia de las sanciones penales hacia un enfoque ms amplio y efectivo de educacin para la prevencin y de desarrollo social, en especial a travs de iniciativas dirigidas a la poblacin juvenil y de la despenalizacin del consumo personal en un creciente nmero de pases. Los lderes sociales de pases con tribunales para el tratamiento de la drogadiccin ofrecen a las comunidades del hemisferio que quieren alejarse del modelo tradicional centrado en la responsabilidad penal asistencia tcnica y entrenamiento, lo que incluye la aplicacin de otras alternativas al encarcelamiento como nuevos modelos de periodos de prueba y de libertad condicional diseados tanto para las personas con problemas de adiccin como para pequeos traficantes. Por otra parte, la polica y dems fuerzas de seguridad adquieren una mayor conciencia de los excesos cometidos en el pasado y, en consecuencia, deciden impulsar una estrecha colaboracin con los organismos de salud para as asegurar que las personas que encuentren con problemas de abuso de drogas o de enfermedades mentales reciban el tratamiento de salud en vez de ser penalizadas. De hecho, todos los sectores acuerdan que es necesario una aproximacin ms holstica en materia de salud y de inclusin social.

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Alternativas de encarcelamiento para infractores dependientes de drogas

Tribunales de tratamiento de drogas
(Chile, Mxico, Trinidad y Tobago, Jamaica, Costa Rica, Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda y Europa):

Los tribunales de tratamiento de drogas vinculan a los infractores dependientes de drogas al tratamiento para el abuso de sustancias y supervisan el progreso a travs de las pruebas frecuentes y un riguroso control judicial. Algunos componentes importantes para el funcionamiento de este modelo son los de la comunicacin regular entre los jueces, fiscales, abogados defensores, proveedores de tratamiento y el personal judicial para garantizar el intercambio de informacin precisa y actualizada y una respuesta coordinada; un sistema de recompensas y sanciones que aplique a las personas que ya han concluido el tratamiento para fomentar su cumplimiento; y enlaces a otros servicios, como la formacin profesional y la vivienda, para ayudar a los toxicmanos a alcanzar y mantener una vida libre de drogas. Las investigaciones en los Estados Unidos han demostrado que los tribunales de tratamiento de drogas reducen la reincidencia en un promedio de ocho a 12 puntos porcentuales.

Tribunales comunitarios
(Estados Unidos, Canad, Australia y Europa):

Los tribunales comunitarios son tribunales de vecindario que tratan de aprovechar el poder del sistema de justicia para hacer frente a los problemas locales. Estos consideran al vecindario mismo como la vctima de la delincuencia y obligan a los infractores a retribuirle el dao al vecindario afectado (por lo general mediante la restitucin comunitaria). Adems, y cuando lo consideran apropiado, obligan a los infractores a obtener ayuda para tratar sus problemas de fondo, como la drogadiccin o las enfermedades mentales. A travs de la colaboracin dentro del sistema de justicia y con las partes interesadas externas, como los residentes, comerciantes, iglesias y escuelas, los tribunales comunitarios ponen a prueba enfoques nuevos y agresivos para garantizar la seguridad pblica, en lugar de simplemente responder a la delincuencia despus de que se han cometido los delitos. Las investigaciones en los Estados Unidos han demostrado que pueden reducir la reincidencia, contribuir a la reduccin de la delincuencia y aumentar la confianza pblica en el sistema de justicia. Una variacin de este modelo es el programa de Oportunidad de Libertad Condicional con Aplicacin de la Ley de Hawaii (Hawaiis Opportunity Probation with Enforcement, HOPE), un programa de supervisin que tiene como objetivo reducir la delincuencia y el consumo de drogas mediante la realizacin de pruebas de drogas frecuentes y aleatorias a las personas que se encuentran en libertad condicional con la amenaza de encarcelamiento inmediato si su prueba sale positiva. Otros esfuerzos que promueven la integracin social y reducen la reincidencia incluyen el tratamiento de los infractores drogodependientes mientras se encuentran en prisin y el desarrollo de los tribunales comunitarios y tribunales de reingreso. En todos estos programas, la evidencia sugiere que la participacin de los actores locales y de la comunidad es fundamental para el xito.

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Existe, pues, un consenso sobre la necesidad de proveer un plan completo para el albergue y el tratamiento de los adictos y para implementar toda una serie de medidas basadas en la reduccin del dao. Se trata de medidas como tratamientos ambulatorios basados en la comunidad, tratamientos especialmente diseados para jvenes, intervenciones de salud como las del intercambio de jeringas (en los casos en los que el consumo inyectado sea un

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En los viejos tiempos los jueces conocan a todos en la ciudad y eran una especia de figura paterna que hablaban con cualquiera. Las personas hoy son nmeros en los tribunales. Lo que los tribunales para el tratamiento de la drogadiccin nos han animado a hacer es devolverle la humanidad al sistema judicial.

problema), innovaciones en los tratamientos de sustitucin para los consumidores de la pasta de coca, servicios de supervisin en el consumo, mayor acceso a las poblaciones marginadas y mayores oportunidades de empleo para los ms desfavorecidos. Es un auge, sin embargo, que no est exento de conflictos. En muchos casos, el nmero de jueces, policas, trabajadores de la salud, asistentes sociales y otros lderes comunitarios es muy bajo para dar respuesta efectiva a todas las necesidades. En otros casos, los intentos para implementar programas basados en la evidencia de lo que s funciona en el problema de drogas se topan con programas preexistentes y con intereses creados. Son conflictos que ocurren no solo a nivel comunitario sino tambin al nivel de implementacin de las polticas por parte de los funcionarios locales, a quienes les resulta difcil abandonar premisas que los expertos han desacreditado hace bastante tiempo o entrar a combatir intereses creados. La imposibilidad de integrar los nuevos programas de resiliencia comunitaria en los servicios preestablecidos de salud, educacin y ayuda social significa que cuando los presupuestos pblicos estn muy ajustados, los principales damnificados son las iniciativas nuevas, ya que los programas que ya existan tienen prelacin para recibir fondos. Por ende, hay un riesgo de que estas iniciativas agonicen por la inanicin de recursos suficientes. Tambin hay un riesgo de provocar consecuencias no buscadas como el rechazo al plan y a los pases que lo financian por parte de comunidades en las que estas iniciativas son implementadas en forma dispar. Los pases donantes, en efecto, pueden ser acusados de contribuir con fondos insuficientes e inadecuados. Por ello, en 2021 los lderes del hemisferio manifiestan un compromiso renovado con Resiliencia 2025 y un grupo de pases con las economas ms grandes de la regin hacen aportes adicionales a aquellos pases que ms lo necesitan. Hay dos acontecimientos particulares que permiten que el plan logra mucho mayor impacto. El primero, como ya se mencion, es el de la creciente prosperidad de la regin, que hace que crezcan los recursos destinados a estas iniciativas. El segundo es ms sutil pero muy poderoso: a medida que el nfasis evoluciona de las drogas a las personas y las comunidades resilientes, un conjunto distinto de indicadores empieza a aplicarse como consecuencia directa del cambio de prioridades. El hemisferio empieza as a medir el xito de sus comunidades en trminos de salud y educacin y no en trminos de los avances o retrocesos de un problema en particular que impone secuelas en las variables de salud y educacin. Las reformas de Resiliencia 2025 no son implementadas en forma uniforme en el hemisferio, pero si empiezan a sentar races en ciertas reas y lentamente comienzan a expandirse, a medida que sus resultados son ms tangibles. Con el tiempo, la idea de tener un enfoque ms equilibrado trasciende el papel y las palabras y se convierte en una realidad local en varios pases a lo largo del

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hemisferio. Una realidad que comporta el intercambio de buenas practicas en la construccin de comunidades fuertes a travs de la proteccin estricta de los derechos humanos; de la mejora de la educacin y la ampliacin de las oportunidades de trabajo y empleo; de las reformas para implementar alternativas al encarcelamiento; del cabal respeto al principio judicial de la proporcionalidad de la pena; de la formacin en valores slidos como parte fundante de programas holsticos de prevencin; de la provisin de servicios de intervencin temprana para individuos con trastornos por el abuso de sustancias; y de la oferta de mayores servicios de reduccin del dao y de salud a los consumidores ms problemticos de alcohol y drogas, incluyendo la prevencin del contagio del VIH y de la hepatitis y el control para evitar sobredosis entre los usuarios de jeringas. Una realidad, en definitiva, que hace que estas buenas practicas se consagren en las estrategias de drogas, en las polticas y en los presupuestos de cada pas. Tanto el trabajo constante de la comunidad a largo plazo como una poltica de comunicacin eficaz son factores que ayudan a que los ciudadanos tengan una visin ms realista del problema de las drogas y un entendimiento ms satisfactorio de sus riesgos en materia de salud para ellos mismos y para sus familias. A su vez, los ciudadanos empiezan a entender poco a poco que son una parte fundamental de la solucin al problema y no solo vctimas del problema. Como se colige de lo anterior, esta alianza hemisfrica renovada permite consolidar dos cambios de nfasis especficos: del control a la prevencin, la reduccin de daos seleccionados y el tratamiento y de la centralizacin a la descentralizacin, confiriendo mayor relevancia a los gobiernos regionales y locales. Es claro que hay variaciones entre los pases y dentro de cada pas, pero la mayora asimila efectivamente que las iniciativas de prevencin comunitaria son una mejor respuesta al desafo de las pandillas y de la violencia. Aceptan as la sabidura de tomar el toro por los cuernos y enfrentar en forma integral los problemas de exclusin social y de salud, especialmente de quienes tienen problemas de consumo, de quienes se dedican al microtrfico y de las personas que ms proclividad pueden tener de hacer parte de las organizaciones criminales. El rigor de la ley y las grandes condenas penales estn reservadas solo a los mayores narcotraficantes y a las cabecillas de las pandillas, y en particular a aquellos que son culpables de delitos violentos en contra de vctimas inocentes. A los pequeos traficantes de droga de las comunidades, en cambio, les espera un proceso que se enmarca bajo los parmetros de la justicia restaurativa, en el que son expuestos directamente a la comunidad y en el que deben responder por su conducta a travs del pago de multas, de trabajo comunitario y de mayor tiempo destinado a la reeducacin en valores y en los dems programas contemplados en el plan Resiliencia 2025. Mientras tanto, el gobierno y la sociedad civil robustecen los lazos de cooperacin para garantizar que los servicios de pre-

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Las gente s mejora con un enfoque holstico. No nos limitemos a continuar con la construccin de crceles. Pensemos en quines son los infractores no violentos de las leyes de drogas y, cuando sea posible, tratmoslos al interior de la comunidad.

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vencin y tratamiento del consumo y de intervenciones para la prevencin de la violencia estn siempre disponibles. Para 2020, los lderes de la comunidad estn en capacidad de exponer algunos progresos iniciales. Los grupos criminales son ms dbiles, las comunidades son ms fuertes y las tasas de delincuencia y de pertenencia a las pandillas son menores. Son desafos que todava estn presentes, pero que se han vuelto ms manejables. La juventud que vive en zonas tradicionalmente problemticas tiene ahora mejores opciones para finalizar los programas educativos y mayores oportunidades para desarrollar una vida productiva y estable. Aumenta as el nmero de jvenes provenientes de comunidades pobres que ingresa paulatinamente a la clase media. Adems, un porcentaje mayor de jvenes se enrola en actividades deportivas y culturales financiadas en una buena parte por el sector privado, por organizaciones no gubernamentales y por entidades religiosas.
Los programas de prevencin de consumo de drogas tienden a tener un impacto en otros comportamientos. Por ejemplo, abordan el fracaso escolar y procuran mantener a los menores en las escuelas y a los trabajadores en sus lugares de trabajo. Hay muchos resultados asociados. Van mucho ms all de evitar que las personas consuman drogas.

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En algunas comunidades se amplifica en forma notoria la confianza de los ciudadanos en la justicia y en otras instituciones gubernamentales, lo cual es un resultado directo de los mayores esfuerzos para la participacin cvica. Ms padres mantienen su compromiso de involucrarse plenamente en la crianza de sus hijos, en parte debido a su mayor capacidad econmica para satisfacer las necesidades de la familia: hay mayores oportunidades laborales hasta en los barrios ms pobres. Los servicios de reduccin de dao y de tratamiento para la adiccin del alcohol y las drogas estn disponibles para la mayora de quienes lo solicitan. Las encuestas a escala hemisfrica de la OEA demuestran que la violencia de las pandillas, la exclusin social y los daos relacionados con las drogas y el alcohol han disminuido en forma lenta pero constante en todo el continente. El desafo ahora es el de mantener estos esfuerzos en el tiempo. En algunos pases se presentan fallas en materia de monitoreo y evaluacin que desembocan en la disminucin de la calidad de los programas preventivos para las drogas y el crimen y de las intervenciones en el seno de las pandillas y en consumidores de drogas. Este fracaso lleva al aumento del consumo de tabaco y alcohol y, posteriormente, al consumo de otras drogas suaves y fuertes. El hemisferio manifiesta en conjunto su preocupacin, pues esta alarmante tendencia en algunos pases contrasta con los indicadores favorables que se han logrado hasta el momento en muchas partes. A pesar de esta nueva decepcin, el esquema de organizacin comunitaria que se ha desarrollado en todo el hemisferio gracias a Resiliencia 2025ofrece la oportunidad de evaluar estas anomalas y detectar con ms precisin las deficiencias en la prestacin de los servicios en todos los sectores. Es, adems, un nuevo pretexto que, combinado con el cambio de paradigma que experimenta el continente, estimula a los pases a hacer un anlisis introspectivo sobre la necesidad de realizar otras reformas sociales.

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En suma, en 2025 los problemas del 2013 siguen existiendo pero muchas comunidades han logrado adaptarse para mitigar su consecuencias ms graves. Son comunidades que han ayudado a sus ciudadanos a recuperarse de sus problemas de adiccin; que han ofrecido mejores condiciones de educacin que ayudan a los jvenes a tomar decisiones ms sensatas; que han encontrado medios ms efectivos para prevenir la violencia; y que cuentan con alianzas mas slidas. La decisin de poner en el centro del paradigma a las personas y a las comunidades motiva a todos los pases del hemisferio a construir comunidades resilientes para enfrentar con mayor xito sus desafos comunes.

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RUPTURA

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Ruptura
Durante la Asamblea General de la OEA de 2013, se presentan los Informes del Problema de Drogas de las Amricas y se reconoce que son una referencia muy importante. Los Informes generan un vigoroso debate y los Estados Miembros acuerdan fortalecer la implementacin y coordinacin de sus polticas en materias de drogas. Tres aos despus, en la Asamblea de 2016, es visible que se han logrado muy pocos avances, y la frustracin de los representantes de varios pases es evidente. Varios representantes centroamericanos declaran que, para ellos, el problema ms importante y urgente que encaran es el de las decenas de miles de muertos causadas por la permanente violencia, que en muchos casos se asocia con el constante trnsito a lo largo de sus territorios de drogas. Segn declaran estos representantes, la situacin actual de sus pases es sencillamente intolerable. Algunos de ellos, de hecho, manifiestan que se sienten engaados por la falta de progreso desde el encuentro de 2013, en donde se acord que los pases ms desarrollados iban a suministrar asistencia adicional a los pases afectados por la produccin y por el trnsito de drogas. Por ello, denuncian que esos compromisos an no se han materializado y que sus pases siguen sufriendo las consecuencias de la violencia asociada con las drogas cuyo destino final est en otros pases. Estas discusiones, como es usual, finalizan con un reclamo: Somos nosotros los que estamos pagando el precio ms alto. Somos nosotros los que estamos perdiendo el mayor nmero de vidas. Simplemente no es justo. De forma ms informal, los representantes destacan que resulta muy contradictorio e injusto que, mientras que en algunas jurisdicciones de los pases que son destinatarios finales la produccin, la venta y el consumo de cannabis haya sido legalizado, ellos s deben mantener una guerra contra las drogas, especialmente contra la cocana, que representa un alto costo en vidas y recursos. Despus de todo, contina el argumento, de la suscripcin de un tratado internacional no debera surgir un pacto suicida. Meses despus, en una cumbre de pases centroamericanos, uno de los Gobiernos que fue ms crtico en la anterior Asamblea General de la OEA anuncia su decisin de reorientar los recursos de seguridad y establecer as sus prioridades en las reas del fortalecimiento de la educacin, de tratamientos para los consumidores problemticos de droga, de la prevencin del consumo de drogas, del mayor control del lavado de activos, de la provisin de servicios de reduccin del dao y de la adopcin de medidas ms rigurosas para combatir la corrupcin. Despus del encuentro, varios analistas infieren que esta reorientacin de prioridades implica un menor control del trnsito de drogas en aquellos pases de la regin, cuyas fuerzas de polica e instituciones judiciales sufren de agotamiento por el crecimiento de la violencia y el crimen en aos recientes.
En poltica, la gente nunca trata de comprometerse a s misma, slo de comprometer a los dems. Atribuida al historiador Jens Arup Seip

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Aluden a la poltica que, segn presumen, se aplic en un pas en dcadas anteriores, bajo la cual el Gobierno y las organizaciones traficantes llegaron a acuerdos tcitos por las que las segundas se comprometan a mantener la paz social con tal de que no hubiera muchas restricciones al trfico de drogas hacia el norte. Algunos pases del continente optan por distanciarse de este potencial cambio de polticas. Aunque declaran entender completamente la situacin que aflige particularmente a varias reas de trnsito de droga, preferiran encontrar soluciones colectivas y no medidas unilaterales y divergentes, que es lo que parece que est pasando. Les preocupa que la divergencia suponga el aumento del trfico, del crimen y del consumo en sus propios pases, lo cual ira en detrimento del cumplimiento de las leyes vigentes.
Centroamrica simplemente no puede hacer frente a este problema. Est totalmente ms all de sus capacidades, puesto que es un enorme problema de seguridad, que es un lastre de la violencia de los conflictos armados. El conflicto cambi porque no se estableci el Estado de derecho para resolverlo; la gente sigue resolviendo sus problemas disparndole al otro.

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Especialistas y tcnicos en materias de seguridad arguyen que no es posible reproducir la experiencia de aquel pas en el que dcadas atrs supuestamente se mantuvo acuerdos tcitos con los narcotraficantes, pues estos han alcanzado un poder mucho mayor y tienen una capacidad corruptora que no tenan aos atrs. Agregan que el resultado ms probable de una poltica como la que parece estar comenzando a gestarse va a ser un incremento del flujo de las drogas a travs de los territorios y un aumento de los problemas derivados del consumo de drogas, de la delincuencia comn y de la desintegracin de las estructuras familiares. Las economas de aquellos pases que se encuentran involucrados en estas actividades reciben un impulso del creciente nmero de lderes adinerados de carteles que se reubican en la regin, contratan trabajadores locales, guardaespaldas, abogados, contadores, y otro personal para apoyar sus operaciones personales y de negocios. An ms, los especialistas y tcnicos sealan que los criminales empezarn a comprar el respeto de la sociedad al financiar escuelas y hospitales y al entablar relaciones sociales con los funcionarios pblicos. Llegarn as a ser miembros respetados de la comunidad. Incluso, y para mantener todo igual, pagan por los votos que apoyan a los polticos afines a sus intereses. Surgen, en consecuencia, dos grandes esferas de poder: la del Gobierno y la de los propios criminales. Es por eso que los pases que aceptan estos criminales se transformarn en estados criminales y tendrn mayores dificultades al obtener fondos para el desarrollo puesto que no ofrecen las garantas suficientes ante los ojos del sistema financiero internacional. La desconfianza tambin hace que los inversores privados legtimos piensen dos veces si deben invertir en esos pases. Mientras tanto, otros pases sealan que las incautaciones de drogas son solo un aspecto del enfoque en vigor que privilegia la aplicacin de la ley y que, por eso, no cuentan la historia completa de crimen y violencia. Mencionan el caso de un pas especfico, en donde las campaas intensivas para interrumpir las operaciones de los carteles de droga desembocaron en el incremento de las

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tasas de homicidio. Sealan tambin que el aumento de las operaciones contra el trfico de drogas en otro pas en particular llev inicialmente al incremento de la violencia en puertos y ciudades fronterizas del primer pas en cuestin antes de que los carteles fuesen desmantelados. Otro grupo de pases, entre los que figuran mayoritariamente los afectados por la produccin y por el trnsito de drogas, advierten que la adopcin de decisiones de la poltica interna es un derecho soberano que debe primar sobre unas convenciones internacionales obsoletas e ineficaces y sobre sus obligaciones derivadas. Es una perspectiva que es respaldada por algunos analistas que argumentan que la posibilidad de establecer polticas diferenciales en materia de produccin y trnsito de drogas para priorizar otras reas como la prevencin, la violencia y el lavado de activos no entra en conflicto con los principios asociados al concepto de Seguridad Multidimensional, adoptado por los Estados Miembros de la OEA en 2003. De conformidad con estos principios, la estructura de la seguridad debe ser flexible y su definicin depende de cada pas. No mucho despus de la cumbre centroamericana, otros pases con problemas domsticos similares anuncian su decisin de adoptar la misma actitud independiente para reducir la violencia. Los medios de comunicacin demuestran que algunos Gobiernos implementan paulatinamente polticas similares a las que han sido adoptadas en Centroamrica, en donde el nfasis est ahora en evitar al interior de sus pases la criminalidad no relacionada con las drogas y la violencia de pandillas, dejando de lado la aplicacin de la ley en contra de las operaciones de los carteles. Posteriormente, un grupo de pases es acusado de incumplir sus responsabilidades para controlar el trfico de drogas a lo largo y ancho de su territorio. Son acusaciones que no reciben una respuesta directa por parte de los Gobiernos correspondientes. Sin embargo, en forma no oficial se sostiene que, aunque se prioriza la reduccin de la violencia, se siguen organizando esfuerzos en contra del trfico de estupefacientes. La diferencia ahora es que esos esfuerzos sencillamente no estn en el centro de las polticas gubernamentales. En este contexto, los Gobiernos de pases esenciales en el corredor de las drogas de Centroamrica y Suramrica reiteran su compromiso de fortalecer los lazos de cooperacin con la comunidad internacional a la hora de controlar las actividades relacionadas con la economa ilegal de las drogas. No obstante, insisten que organismos internacionales como la OEA y la CICAD, as como la Onudd, deben incrementar el porcentaje de fondos antidroga que destinan al control de las fronteras, incluyendo mayor entrenamiento y tecnologa ms avanzada. Al mismo tiempo, medios locales informan que dos pases del Caribe, que tradicionalmente han sido rutas de trnsito para la cocana que se enva a Europa y frica occidental, consideran tambin la posibilidad de implementar polticas similares con un enfoque no intervencionista en drogas y centrado

Algunos pases en realidad no quieren deshacerse de las organizaciones criminales transnacionales, que ingresan billones de dlares en su economa. Simplemente quisieran que estas organizaciones se comportaran mejor.

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Un mal futuro es un futuro en el que los pases productores y los pases consumidores siguen sin coordinacin, un futuro en el que no hay claridad ni consenso entre los Estados Unidos, Europa y Latinoamrica, y en el que los traficantes de droga siguen explotando el negocio ms rentable del mundo. Es un futuro, en suma, en el que seguimos sin usar la misma brjula.

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en el crimen. La noticia, lejos de pasar desapercibida, se difunde mundialmente, sin que los Gobiernos involucrados la confirmen o la nieguen.
Se acaba de informar que el banco HSBC, acusado de blanquear fondos de los narcos mexicanos, pagar una multa de 1.900 millones de dlares a cambio de que las autoridades norteamericanas desistan de formularle cargos criminales! Resulta que los bancos que perpetan el problema tienen ahora la facultad de pagar una multa a cambio de evitar una sancin. Es la ltima evidencia del doble estndar que impera actualmente: los estadounidenses no cesan de exigirle ms rigor a los pases latinoamericanos, pero no son capaces de ser igual de estrictos en su propio pas.

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Desde el resto del planeta se producen fuertes reacciones ante la posibilidad de que algunos pases implementen polticas que les permiten descuidar la produccin y el trnsito de drogas, particularmente de la cocana. Se oyen voces que claman que esta es una situacin inaceptable, ya que no slo implica el incumplimiento de los tratados correspondientes sino que pone en vilo la seguridad regional. Varios polticos y periodistas a lo largo del planeta afirman que los pases que escogieron este enfoque se han convertido en narcoestados. Algunos pases limtrofes denuncian que esta situacin no debe ser permitida y que es hora de actuar, antes de que sea demasiado tarde. A este coro de voces se suman las de otros lderes globales que demandan accin inmediata para que no prosperen estos cambios de poltica y lograr, de esta forma, que todos los pases vuelvan a estar alineados con sus responsabilidades legales y morales de cara a la comunidad internacional. Tras casi dos aos, en todos los pases en los que se ha implementado el nuevo enfoque de no intervencin respecto a la produccin y el trfico de cocana se ha registrado una reduccin del nmero reportado de incautaciones de droga y de arrestos a traficantes. En algunos de estos pases, tambin se ha registrado un descenso en la tasa de homicidios, que es atribuido indirectamente por las autoridades al cambio de enfoque. Sin embargo, dos aos despus, los medios de comunicacin internacionales y locales advierten que los pases centroamericanos que han reducido sustancialmente sus operaciones en contra de la droga se vuelven cada vez ms lugares muy atractivos para los carteles. Aparte de describir los problemas de consumo y el aumento de la criminalidad en estos pases, los analistas relatan el creciente poder que los lderes de los carteles parecen tener, que se demuestra en sus grandes mansiones y su creciente influencia en la economa, en la poltica y en las instituciones de estos pases. Estos analistas consideran que es inevitable que, en el futuro, estos lderes criminales se conviertan en lderes respetados en sus sociedades, y lo que se predijo se convierta en una profeca auto cumplida: estos pases se han transformado en narcoestados. Hay mltiples reacciones de la sociedad y de los partidos polticos de los pases vecinos. En algunos de ellos se vive una oposicin significativa a la implementacin del nuevo enfoque, con el argumento de que representa un regreso a lo peor del pasado. En otros, la reaccin dominante es la de la indiferencia, aunque se recibe con agrado la reduccin inicial de los homicidios. Entretanto, los pases que son el destino final de las drogas experimentan un incremento del consumo de cocana debido a su mayor disponibilidad, a los menores precios y a la mayor pureza.

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En los primeros meses de 2018, la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) emite un reporte en el que critica con vehemencia lo que define como la permisividad de algunos pases sobre la produccin y el transito de drogas y advierte expresamente que esta actitud es una violacin de la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961, de la Convencin de Sustancias Psicotrpicas de 1971 y de la Convencin de Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Drogas Narcticas y Sustancias Psicotrpicas de 1988. Como el reporte menciona especficamente algunos pases, los Gobiernos correspondientes responden que s estn cumpliendo las obligaciones de estas convenciones y que sus polticas internas no estn diseadas en trminos de permisividad sobre las drogas ilegales sino en trminos de prioridades para el combate contra algunas de estas drogas en el contexto de sus propias circunstancias y sus necesidades internas. Otros pases sostienen que en realidad estn siendo ms fieles a las convenciones al poner sus modestos recursos all donde hay mayor impacto en el tratamiento de los aspectos del problema de las drogas que ms directamente les afectan. Los pases del Norte se centran en el control de fronteras y en la interdiccin, sealan, pero la incautacin de drogas, aun si ha aumentado significativamente, es solo uno de los costos de hacer negocios para los carteles. La comunidad global, en todo caso, alude al reporte de la JIFE al reiterar sus quejas respecto de las violaciones a los tratados y sigue presionando a los Gobiernos correspondientes. A pesar de lo anterior, no se adopta ninguna medida especfica. De hecho, los pases norteamericanos demuestran moderacin al tomar represalias porque deciden priorizar los esfuerzos diplomticos para convencer a los pases de anular sus polticas no intervencionistas. A la vez, la intencin de estos pases de interrumpir el flujo de armas en sus fronteras no llega a buen puerto pues no se logra reducir el acceso de los carteles a las armas. En este contexto, durante los primeros meses de 2019 miembros importantes de la oposicin del Gobierno de un pas suramericano de produccin y de trnsito sugieren que se debera estudiar la posibilidad de establecer prioridades en su poltica interior similares a las que se estn implementando en algunos pases de Centroamrica. Segn ellos, esto sera una respuesta ms efectiva a las necesidades ms relevantes de su propia seguridad interna. Estas declaraciones llevan a una nueva polmica, que involucra principalmente a los pases de Amrica del Sur y que influye en otro pas de produccin y de trnsito, en donde el Gobierno reitera que las decisiones de poltica interna son exclusivas de cada pas. Sostiene, adems, que no descarta la aplicacin de medidas para modificar sus propias prioridades a la hora de confrontar la economa ilegal de drogas. Luego, otra nacin que comparte fronteras con el pas mencionado reacciona afirmando que cualquier disminucin en la severidad con la que cualquiera de los pases vecinos debe luchar contra la produccin y el trnsito de cualquier tipo de droga sera visto como un acto hostil. De esta forma, decide iniciar esfuerzos
La interdiccin es una broma. A lo sumo puede aspirar a lograr el 5% del flujo de drogas, y esto se asume por los traficantes solo como un costo de hacer negocios. Ellos siempre encontrarn otra ruta. Es cmo concentrarse en un solo agujero del ratn: no hay recursos suficientes para controlar todas las rutas. Tenemos buenos proyectos y buenas intenciones, pero la falta de coordinacin entre nosotros significa que estamos fallando.

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para fortalecer la seguridad fronteriza y mitigar los riesgos de una posible implementacin de un enfoque de no intervencin por parte de su pas vecino. Se llega as a 2025 a un contexto en el que las tensiones y los conflictos por las drogas y el crimen organizado internacional han aumentado a lo largo del hemisferio.

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Colaboradores
El Equipo de Escenarios est compuesto por actores lderes que representan (pero no estn en calidad de representantes) todo el sistema de drogas en las Amricas. Todos ellos son lderes respetados en sus propios sectores y, como equipo, consolidan una amplia gama de antecedentes y perspectivas (sectoriales, ideolgicos, profesionales, geogrficos) que les permiten trabajar en forma conjunta para captar el sistema emergente como un todo. Los grupos representados en el proyecto incluyen a lderes de la sociedad civil, gobiernos, empresas, academia, pueblos indgenas, polica, militares, jvenes, polticos, activistas y otros. Debido a que estos escenarios representan cuatro distintos caminos hacia el futuro, casi todos los miembros del Equipo de Escenarios no estn de acuerdo con elementos de al menos uno de los escenarios. Como consecuencia de ello, esta lista no representa un consenso sobre recomendaciones implcitas de polticas sino a las personas en s mismas: un grupo diverso de profesionales comprometidos y atentos, que trabajaron juntos con la esperanza de que estos escenarios pudiesen alentar un dilogo que contribuya a que el mundo avance con relacin al problema de las drogas en las Amricas.
El Equipo de Escenarios Mara de las Mercedes Aranguren Presidenta de Fundacin Convivir en Argentina Kofi Barnes Juez del Tribunal de Justicia de Ontario en Canad Rafael Bielsa Secretario de Estado de la Secretara de Programacin para la Prevencin de la Drogadiccin y Lucha contra el Narcotrfico (Sedronar) de Argentina Adam Blackwell Secretario de Seguridad Multidimensional de la Organizacin de los Estados Americanos Margaret Bloodworth Ex Asesora de Seguridad Nacional de Canad Gloria Bodnar Directora del Departamento de Investigacin y Evaluacin de la Fundacin Antidrogas de El Salvador (Fundasalva) Mauricio Boraschi Viceministro de la Presidencia en Asuntos de Seguridad, Comisionado Nacional Antidrogas, Ministerio de la Presidencia de Costa Rica lvaro Briones Director interino del Departamento de Seguridad Pblica de la Organizacin de los Estados Americanos Marisol Calix Coordinadora Local de Armando Paz en Honduras Marcela Chacn Viceministra de Gobernacin y Polica y punto focal para la Estrategia de Seguridad Regional del SICA de Costa Rica Mara Teresa Chadwick Directora de Gestin y Prevencin, consultora y ex secretaria de Conace de Chile Gino Costa Ex Ministro del Interior, ex Defensor Adjunto para los Derechos Humanos y actual Presidente de Ciudad Nuestra de Per

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Organizacin de los Estados Americanos Sandro Costa Santos Subcoordinador de Seguridad Humana, Viva Rio de Brasil Rogelio Flores Juez del Tribunal Superior del Condado de Santa Brbara de los Estados Unidos de Amrica Jaime Garca Daz Investigador Asociado del Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Catlica del Per Genaro Garca Luna Ex Secretario de Seguridad Pblica de Mxico Juan Ramn Gradiz Blanco Inspector General de la Polica Nacional de Nicaragua Aminta Granera Sacasa Directora General de la Polica Nacional de Nicaragua Ivelaw Lloyd Griffith Profesor de Ciencias Polticas, Rector y Vicepresidente Principal, York College of The City University de Nueva York, Estados Unidos de Amrica Edgar Gutirrez Ex Ministro de Relaciones Exteriores y actual Embajador de Guatemala en misin especial para la reforma de la poltica de drogas Alejandro Hope Analista del Instituto Mexicano para la Competitividad Martin Jelsma Coordinador del Programa Drogas & Democracia del Transnational Institute (TNI) de los Pases Bajos Callixtus Joseph Coordinador de la Estrategia Regional para el Crimen y la Seguridad, CARICOM (Impacs) Julius Lang Director de Capacitacin y Asistencia Tcnica en el Centro para la Innovacin en Tribunales de los Estados Unidos de Amrica Donald MacPherson Director Ejecutivo de la Coalicin Canadiense de Polticas de Drogas Emiliano Martn Gonzlez Ex Subdirector General del Plan Nacional sobre Drogas de Espaa y ex Director del Plan de Drogas de Madrid. Responsable de proteccin de menores en Madrid, Espaa Antanas Mockus Ex Alcalde de Bogot, Colombia Jorge Morales Coordinador local de Armando Paz de Nicaragua Joaqun Moreno Miembro fundador y Director del Centro de Liderazgo y Gestin de Colombia. Miembro de la Junta Directiva de Ecopetro en Colombia y ex Presidente de las Compaas del Grupo Royal Dutch Shell para Colombia, Mxico y Venezuela scar Naranjo Ex Director de la Polica Nacional y actualmente Director del Instituto Latinoamericano de Ciudadana del Sistema Tecnolgico de Monterrey en Mxico Antonio Navarro Wolff Ex Gobernador de Nario, ex Senador, ex Alcalde y ex Ministro de Salud de Colombia Michael Reid Jefe de Redaccin para las Amricas de The Economist Peter Reuter Profesor de la Facultad de Poltica Pblica y del Departamento de Criminologa, y Presidente Fundador de la Sociedad Internacional para el Estudio de las Polticas de Drogas de los Estados Unidos de Amrica Vctor Rico Director de Desarrollo Institucional y Asuntos Especiales en Corporacin Andina de Fomento (CAF), banco de desarrollo de Amrica Latina en Bolivia Fredy Rivera Vlez Profesor investigador de Flacso de Ecuador Lisa Snchez Coordinadora del Programa Latinoamericano para la Reforma de la Poltica de Drogas, Mxico Unido contra la Delincuencia / Transform Drug Policy Foundation, Mxico 2013 2025

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Escenarios para el Chandrikapersad Santokhi Ex Ministro de Justicia y Polica y Principal representante de Surinam en Cicad Rogrio Seabra Martins Ex Comandante General de las Unidades de Polica Pacificadora (UPP) en Ro de Janeiro, Brasil Diego Silva Forn Profesor de Derecho Penal en la Universidad de la Repblica O. del Uruguay. Director de la Revista de Derecho Penal (Montevideo, Uruguay) Zili Sloboda Directora del Centro de Investigacin y Desarrollo de JBS International Inc. de los Estados Unidos de Amrica Eduardo Stein Ex Vicepresidente de la Repblica de Guatemala y actualmente Coordinador de la Red Centroamericana de Centros de Pensamiento e Incidencia (laRED) Vladimir Stempliuk Director de Proyectos Estratgicos y Asuntos Internacionales de la Secretara Nacional de Polticas sobre Drogas del Ministerio de Justicia de Brasil Alcira Tejada Anria Decana de la Facultad de Enfermera de la Universidad de Panam Danilo Villafae Lder Arhuaco, Coordinador de Territorio y Medio Ambiente de la Organizacin Gonawinda Tayrona de Colombia Alberto C. Vollmer Presidente de Ron Santa Teresa y Fundador del Proyecto Alcatraz de Venezuela John Walsh Asociado Senior de WOLA, Estados Unidos de Amrica

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Jos Antonio Abreau Fundador y Director del Sistema de Orquestas Juveniles e Infantiles de Venezuela Enrique Accorsi Diputado de la Cmara de Diputados de Chile Mara de las Mercedes Aranguren Presidenta de Fundacin Convivir de Argentina Francisco Babin Director del Instituto de Adicciones de la Ciudad de Madrid Kofi Barnes Juez del Tribunal de Justicia de Ontario, Canad Richard Baum Jefe de Divisin de Poltica Internacional, Ondcp - Oficina de Reduccin de la Oferta, Oficina Ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos de Amrica Francisco Jos de Vargas Bentez Ministro Secretario Ejecutivo de la Secretara Nacional Antidrogas (Senad) de Brasil Rafael Bielsa Secretario de Estado de la Secretara de Programacin para la Prevencin de la Drogadiccin y Lucha contra el Narcotrfico (Sedronar) de Argentina Adam Blackwell Secretario de Seguridad Multidimensional de la Organizacin de los Estados Americanos Javiera Blanco Directora de Fundacin Paz Ciudadana de Chile Margaret Bloodworth Ex Asesora de Seguridad Nacional de Canad Gloria Bodnar Directora del Departamento de Investigacin y Evaluacin de la Fundacin Antidrogas de El Salvador (Fundasalva) Mauricio Boraschi Viceministro de la Presidencia en Asuntos de Seguridad, Comisionado Nacional Antidrogas, Ministerio de la Presidencia de Costa Rica

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Personas Entrevistadas
Diane Ablonczy Ministra de Relaciones Exteriores de Canad Pedro Abramovay Ex Secretario de Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia y Director de AVAAZ en Brasil

Organizacin de los Estados Americanos Fernando Henrique Cardoso Ex Presidente de Brasil Carlos Castresana Ex Comisionado de la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) de las Naciones Unidas Mara Teresa Chadwick Directora de Gestin y Prevencin, Consultora y Ex Secretaria de Conace de Chile Gino Costa Ex Ministro del Interior, ex Defensor adjunto para los Derechos Humanos y actual Presidente de Ciudad Nuestra de Per Sandro Costa Santos Subcoordinador de Seguridad Humana, Viva Rio de Brasil Luca Dammert Profesora de la Flacso en Chile Marcus Day Vicepresidente de Harm Reduction International en Santa Luca Ivelaw Lloyd Griffith Rector y Vicepresidente Principal, Asuntos Acadmicos, York College of The City University de Nueva York de los Estados Unidos de Amrica Eduardo Guerrero Socio de Lantia Consultores de Mxico Edgar Gutirrez Ex Ministro de Relaciones Exteriores y actual Embajador de Guatemala en misin especial para la reforma de la poltica de drogas Alberto Hart Director de Compromiso Global de Devida de Per Rodrigo Hinzpeter Ministro de la Defensa Nacional de Chile Alejandro Hope Analista del Instituto Mexicano para la Competitividad West Huddleston CEO de la National Association of Drug Court Professionals (Nadcp) de los Estados Unidos de Amrica Jos Miguel Insulza Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos Martin Jelsma Coordinador del Programa Drogas & Democracia del Transnational Institute (TNI) de los Pases Bajos Gil Kerlikowske Director de la Oficina de la Poltica Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca en los Estados Unidos de Amrica Ricardo Lagos Ex Presidente de la Repblica de Chile Aldo Lale Representante de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) en Uruguay Julius Lang Director de Capacitacin y Asistencia Tcnica en el Centro para la Innovacin en Tribunales de los Estados Unidos de Amrica Helen Mack Ex Comisionada Presidencial para la Reforma Policial de Guatemala 2013 2025

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Joaquin Domingos de Almeida Neto Juez de Tribunal del Estado de Ro de Janeiro en Brasil Gustavo de Greiff Ex Fiscal General de la Nacin, Repblica de Colombia y Ex Embajador en Mxico Paulina Duarte Secretaria de la Secretara Nacional Antidrogas (Senad) del Ministerio de Justicia de Brasil Rogelio Flores Juez del Tribunal Superior del Condado de Santa Brbara de los Estados Unidos de Amrica Francis Forbes Director Ejecutivo interino de la Agencia de Implementacin para el Crimen y la Seguridad, Caricom, en Puerto Espaa, Trinidad y Tobago Enrique Garca Presidente Ejecutivo de la CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina Csar Gaviria Ex Presidente de la Repblica de Colombia

Escenarios para el Donald MacPherson Director Ejecutivo de la Coalicin Canadiense de Polticas de Drogas de Canad Carmen Masas Presidenta Ejecutiva de Devida de Per Carl Meacham Asesor Senior para Amrica Latina y el Caribe del Senado de los Estados Unidos de Amrica, Comit de Relaciones Exteriores Daniel Meja Profesor e Investigador de la Facultad de Economa y del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas de la Universidad de los Andes de Colombia Antanas Mockus Ex Alcalde de Bogot en Colombia Joaqun Moreno Miembro fundador y Director del Centro de Liderazgo y Gestin de Colombia. Miembro de la Junta Directiva de Ecopetrol en Colombia y Ex Presidente de las Compaas del Grupo Royal Dutch Shell para Colombia, Mxico y Venezuela Stanley Motta CEO de Copa Airlines Ethan Nadelman Director Ejecutivo de la Drug Policy Alliance de los Estados Unidos de Amrica scar Naranjo Ex Director de la Polica Nacional y actualmente Director del Instituto Latinoamericano de Ciudadana del Sistema Tecnolgico de Monterrey, Mxico Antonio Navarro Wolff Ex Gobernador de Nario, ex Senador, ex Alcalde y ex Ministro de Salud de Colombia Donald Pigaroff Asistente adjunto al Ministro de Polticas del Departamento de Justicia de Canad Michael Reid Jefe de Redaccin para las Amricas de The Economist

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Peter Reuter Profesor de la Facultad de Poltica Pblica y del Departamento de Criminologa, y Presidente fundador de la Sociedad Internacional para el Estudio de las Polticas de Drogas de los Estados Unidos de Amrica Vctor Rico Director de Desarrollo Institucional y Asuntos Especiales en CAF, Banco de Desarrollo Amrica Latina en Bolivia Steve Rolles Analista Principal de Polticas, Transform Drug Policy Foundation, Reino Unido Morris Rosenberg Ministro Adjunto del Departamento de Relaciones Exteriores de Canad Mirta Roses Directora de la Organizacin Panamericana de la Salud en Argentina Lisa Snchez Coordinadora del Programa Latinoamericano para la Reforma de la Poltica de Drogas, Mxico Unido contra la Delincuencia / Transform Drug Policy Foundation, Mxico Armando Santacruz Consejero de Mxico Unido contra la Delincuencia Chandrikapersad Santokhi Ex Ministro de Justicia y Polica y Principal representante de Surinam en Cicad Juan Manuel Santos Presidente de la Repblica de Colombia Rogrio Seabra Comandante General de las Unidades de Polica Pacificadora (UPP) en Ro de Janeiro, Brasil Zili Sloboda Directora del Centro de Investigacin y Desarrollo de JBS International Inc. de los Estados Unidos de Amrica Eduardo Stein Ex Vicepresidente de la Repblica y actualmente Coordinador de la Red Centroamericana de Centros de Pensamiento e Incidencia (laRED) de Guatemala

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Organizacin de los Estados Americanos Ilona Szab Co-coordinadora de la Comisin Global sobre Poltica de Drogas en Brasil Francisco Thoumi Profesor retirado, ex Coordinador de Investigacin para el Programa Global de las Naciones Unidas contra el Blanqueo de Dinero en Viena Juan Tokatlin Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Torcuato de Di Tella de Argentina Sergio Torres Juez Titular del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional de Argentina Gabriela Touze Presidenta de la ONG Intercambios de Argentina Arturo Valenzuela Profesor de la Universidad de Georgetown, Washington D.C. Alberto Vollmer Presidente de Ron Santa Teresa y Fundador del Proyecto Alcatraz de Venezuela John Walsh Asociado Senior de WOLA, Estados Unidos de Amrica Richard Wex Asistente Adjunto del Ministro de Polticas y Cumplimiento de la Ley, Departamento de Seguridad Pblica de Canad Panelista en el taller 2 Tuvimos el privilegio de escuchar el testimonio de 3 representantes de la Fundacin Conexin, El Salvador y un representante del Proyecto Alcatraz de la Fundacin Santa Teresa en Venezuela 2013 2025

Equipo de la OEA/CICAD Adam Blackwell lvaro Briones Francisco Cumsille Rafael Franzini Maria Beatriz Galvis Adriana Henao Bryce Pardo Paul Simons Equipo de Reos Partners Mille Bojer Elena Dez Pinto Adam Kahane Ana Linares Equipo del Centro de Liderazgo y Gestin Alejandra Gonzlez Joaqun Moreno Juan Carlos Morris Gustavo Mutis Editora de los Escenarios Betty Sue Flowers Profesora Emrita Distinguida de la Universidad de Texas en Austin Editor de la versin en espaol: Juan Carlos Morris Diseo Grfico Alejandro Ahumada

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EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: ESTUDIOS

ALTERNATIVAS LEGALES Y REGULATORIAS
Organizacin de los Estados Americanos

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

TABLA DE CONTENIDO
Hallazgos.................................................................................................................... 7 PARTE 1 MBITO DEL ANLISIS ...................................................................................... 9 Antecedentes .............................................................................................................. 9 Terminologa ............................................................................................................. 10 Convenciones internacionales ...................................................................................... 11 Elaboracin y Evaluacin de las Polticas de Control de Drogas......................................... 15 PARTE 2: VARIACIONES DE LOS REGMENES JURDICOS ................................................. 17 Leyes sobre la disponibilidad ....................................................................................... 17 Leyes sobre el uso y posesin para el uso personal......................................................... 20 El panorama en el hemisferio ................................................................................... 20 La despenalizacin y la reduccin de sanciones en Europa............................................... 27 La evidencia sobre los efectos de la despenalizacin y la reduccin de sanciones ............... 28 PARTE 3 DISPONIBILIDAD LEGAL ................................................................................... 33 Modelos de la disponibilidad legal................................................................................. 33 Potenciales resultados positivos de la disponibilidad legal ................................................ 40 Potenciales resultados negativos de disponibilidad legal .................................................. 43 Proyecciones basadas en evidencias............................................................................. 44

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

ALTERNATIVAS LEGALES Y REGULATORIAS

Hallazgos
Durante los ltimos dos aos, el debate sobre la poltica hemisfrica en materia de drogas se ha vuelto mucho ms activo e intenso. Las iniciativas para la legalizacin de la marihuana en Uruguay y en dos estados del oeste de los Estados Unidos llaman la atencin en todo el hemisferio. Acerca de una docena de Estados miembros de la OEA tienen sanciones no penales o han reducido las sanciones penales o no sancionan la posesin de cantidades de sustancias controladas para el uso personal, incluyendo Argentina, Brasil y Mxico. La despenalizacin de facto o de jure de la marihuana para su uso personal es comn en muchos estados de los Estados Unidos. La evidencia disponible sugiere que la reduccin de las sentencias por la posesin de cantidades pequeas tiene poco efecto sobre el nmero de usuarios. La legalizacin de sustancias controladas, sobre todo si se comercializan, podra incurrir en consecuencias, tales como complicar los esfuerzos de prevencin, reducir los precios y por lo tanto ampliar el uso y la adiccin, con todas las consecuencias negativas que acompaan estas tendencias. Suponiendo que funcionen bien las estructuras regulatorias, la legalizacin podra reducir muchas de las consecuencias negativas que ahora ms preocupan a la sociedad, como la violencia, la corrupcin y el desorden pblico de la distribucin de drogas; la transmisin de enfermedades sanguneas asociadas con agujas compartidas, y el encarcelamiento de cientos de miles de delincuentes de drogas de bajo nivel. Hay poca evidencia disponible para medir con precisin los costos y beneficios y es difcil predecir cunto la legalizacin reducira la delincuencia y otros daos o aumentara la prevalencia de la adiccin y el uso. Los resultados podran variar por pas, por droga y por la naturaleza del rgimen de legalizacin adoptado. Ningn pas ha legalizado alguna de estas drogas y ni analogas histricas (por ejemplo, para el perodo en que la cocana era legal en muchos pases occidentales), ni las comparaciones con la prohibicin del alcohol, proporcionan una visin mucho ms clara.

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PARTE 1 MBITO DEL ANLISIS

Antecedentes
Las drogas psicoactivas se han convertido en un tema de suma importancia de poltica pblica en el hemisferio porque su uso y abuso pueden daar la salud, generar accidentes, promover la delincuencia y conducir a la dependencia de drogas. Los controles legales y otras polticas pueden reducir el dao producido por el abuso de las drogas al limitar el nmero de personas que usan estas sustancias y mitigar las consecuencias adversas del consumo. Estas polticas pueden adoptar una gran variedad de modalidades: Normas legales: Las regulaciones sobre quin, cundo y dnde se pueden usar drogas, as como en qu forma pueden ser producidas o vendidas. Esto incluye las prohibiciones sobre sustancias particulares. Impuestos, si la sustancia es legal. Aplicacin de disposiciones sobre tributacin, regulacin y prohibicin, puesto que ninguna funciona bien sin que haya cierto cumplimiento de las normas. Medidas de prevencin del abuso de drogas, incluidos la educacin, los programas comunitarios y las campaas en los medios de comunicacin. Tratamiento de los trastornos por abuso de drogas y problemas de salud relacionados, incluidos programas que apunten a reducir la peligrosidad del uso continuo de drogas, tales como los programas de intercambio de jeringas. Medidas ms amplias de integracin social y desarrollo econmico, aun cuando no estn dirigidas explcitamente a las drogas. Medidas ms amplias de fortalecimiento institucional, incluidas reformas a los sistemas de salud y de justicia penal.

Sin embargo, los controles legales tambin pueden generar daos, inclusive la promocin de empresas ilcitas con ganancias grandes y el incremento de las drogas adulteradas, los costos de represin, el desorden pblico, la violencia, el encarcelamiento y la corrupcin. Muchos de estos fenmenos estn presentes en pases de la OEA. Este captulo se concentrar en los efectos de los cambios potenciales de las normas legales. Los cambios programticos que pueden tener importantes efectos sobre el consumo tales como el mejoramiento de la prevencin, el
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tratamiento y la interdiccin se tratan por separado en otros captulos. La Estrategia Hemisfrica sobre Drogas de la OEA de 2010 y su Plan de Accin de 2011-2015 tambin establecen un conjunto de opciones programticas y de poltica que respetan los derechos humanos, promueven la reduccin del uso de drogas y reconocen la drogodependencia como un problema de salud pblica que requiere que se adopte una respuesta integrada. Si bien se hace referencia al alcohol y al tabaco en este captulo, el trmino drogas se reserva para aquellas sustancias que actualmente son controladas, fundamentalmente la cocana, la herona, la marihuana y la metanfetamina. Este captulo no trata el abuso de las sustancias psicoactivas disponibles por prescripcin mdica. El abuso de ellas se ha convertido en un importante problema en algunos pases, en particular en Canad y Estados Unidos. Estos medicamentos estn controlados por las mismas convenciones pero debido a sus usos mdicos y los controles asociados con ellos, presentan un conjunto diferente de problemas.

Terminologa
La prohibicin es un conjunto de leyes y reglamentos que prohben la produccin, venta y uso de determinadas sustancias, excepto en circunstancias muy limitadas, como la investigacin y el uso medicinal clnicamente definida. 1 Se refiere a los cambios de estas leyes para liberar a los simples usuarios de las sanciones penales como la despenalizacin. Con frecuencia esto se considera como simplemente una versin menor de la disponibilidad legal para la venta, pero las ganancias, prdidas, y cuestiones de diseo de polticas son totalmente diferentes. La despenalizacin hace muy poco para reducir los daos del comercio ilcito, aunque hay pruebas discutidas abajo que sugieren que su impacto sobre los niveles de consumo es moderado. La despenalizacin puede cambiar dramticamente el nmero de arrestos por violacin de las leyes de drogas, evitando cargas sustanciales sobre aquellos que son arrestados. Por otra parte, este cambio legal reducira la carga sobre los sistemas de justicia y penitenciario al dejar de perseguir y encarcelar a delincuentes de poca monta.2 La despenalizacin incluye sanciones no criminales, tales como multas, o intervenciones destinadas a disuadir a los usuarios de continuar consumiendo drogas ilcitas. El trmino depenalization ahora se utiliza ampliamente en ingls cuando se examinan las alternativas de los regmenes jurdicos, pero esta palabra no corresponde exactamente al concepto de la despenalizacin sino que se refiere a una reduccin de los niveles actuales de las sanciones formales por posesin de una droga para uso personal. Para efectos de este informe, ese concepto se definir como reduccin de sanciones.

Por ejemplo, la cocana se utiliza como un anestsico tpico para ciertos procedimientos quirrgicos. Durante una reunin en el Caribe de altos funcionarios judiciales y policiales y otros expertos nacionales, los participantes concluyeron que tal poltica podra aliviar la actual carga tribunal de casos penales relacionados con infracciones de bajo perfil de la ley drogas. Reunin del Caribe para el Estudio del Problema de las Drogas en las Amricas, Puerto Espaa, Trinidad y Tobago, 16-17 de enero de 2013.
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La legalizacin se refiere a un rgimen en el que tanto la produccin como el consumo son legales. Puede haber restricciones legales a ambos lados del mercado, aun con sanciones penales por violaciones. Por ejemplo, puede ser un delito penal vender marihuana a una persona menor de 21 aos o tener ms de cierto nivel de la sustancia en el cuerpo cuando se est conduciendo un automvil. No obstante, la legalizacin significa que es posible para un numeroso grupo de personas obtener drogas sin que haya una sancin y que las drogas sean producidas y distribuidas por algunas entidades sin ninguna sancin penal. La derogacin de la Enmienda 18 en Estados Unidos en 1933 constituy la legalizacin del alcohol, aun cuando inicialmente haba restricciones muy severas en algunos estados con respecto a quien poda vender bebidas alcohlicas. Una dimensin que encaja entre la posesin y el suministro es el cultivo para el uso personal, por lo menos para la marihuana, que se cultiva fcilmente en pequeas cantidades. Un rgimen que podra prevenir los peligros de la expansin del mercado asociado con la comercializacin les permitira a las personas producir para su propio uso y quizs para utilizarlo como un regalo para otras personas o compartido en un pequeo colectivo. Aun en el contexto de la prohibicin, el cultivo para el uso personal puede ser separado; los estados de Australia que han despenalizado la posesin de la marihuana tambin han despenalizado el cultivo de un nmero pequeo de plantas de marihuana.3 En este caso la meta es reducir el trfico de drogas y quizs los ingresos de la delincuencia organizada. En el Hemisferio Occidental en particular, es interesante destacar que las convenciones les permiten a los pases signatarios formular reservas a las convenciones para permitir el uso tradicional de la hoja de coca entre los pueblos indgenas que usan estas sustancias controladas.4

Convenciones internacionales
Las opciones en materia de polticas nacionales de drogas se deciden en el contexto de tratados internacionales de larga data sobre drogas.5 Las primeras normas internacionales sobre drogas se concentraron en la regulacin de sustancias como el opio (Convencin de La Haya de 1912). Sin embargo, durante los primeros aos de existencia de las polticas internacionales sobre

N. Donnelly, W. Hall, y P. Christie, Effects of the Cannabis Expiation Notice Scheme on levels and patterns of cannabis use in South Australia: evidence from National Drug Strategy Household Surveys 1985-95, Drug and Alcohol Review (2000), 19(3): 2659. 4 Mxico hizo una reserva, segn lo permitido por el artculo 32, prrafo 4, del Convenio sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971, para permitir el uso tradicional de ciertas sustancias para las etnias indgenas en su territorio. El reciente caso de Bolivia y el uso indgena de la hoja de coca, se explica en el captulo dedicado a la produccin y el suministro de drogas de este informe, se complica por el hecho de que Bolivia no hizo una reserva a la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961 a la firma o ratificacin. Por lo tanto, en junio de 2011 se denunci y volvi a adherirse al convenio con una reserva sobre la coca. Con slo una fraccin de las 62 objeciones necesarias para volver a la adhesin presentada el 10 de enero de 2013, Bolivia se reuni con xito la Convencin con una reserva. 5 Para una historia de las Convenciones hasta el ao 2000, vase W.B. McAlister, Drug Diplomacy in the Twentieth Century: An International History (London: Routledge, 2000). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 11

drogas se logr muy poco progreso con respecto a la forma de organizar o consolidar una poltica internacional en este campo. Naciones Unidas intent abordar este problema mediante la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes, la cual apunt a consolidar el cumplimiento de los tratados sobre la materia en un solo acuerdo global. Este tratado introdujo el sistema del listado de estupefacientes, el cual es utilizado an hoy da. Durante los 30 aos siguientes la poltica internacional de drogas fue evolucionando gradualmente. La Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes se concentr en el control de las drogas extradas de plantas, tales como opio, marihuana y cocana. Diez aos ms tarde, debido al aumento del uso de estas drogas, surgi el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas (1971), lo cual ampli las polticas internacionales para incluir sustancias sintticas, tales como las anfetaminas, benzodiazepinas, barbitricos y psicodlicos. Hacia fines de la dcada de los aos 80, Naciones Unidas ampli su enfoque para incluir muchas facetas del narcotrfico. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas (1988) regul los precursores qumicos y requiri Estados signatarios a promulgar leyes contra el lavado de dinero y otros delitos relacionados con las drogas. Muchas sustancias narcticas, de origen vegetal y psicotrpicas estn incluidas en estos tratados internacionales sobre control de drogas. La gran mayora de los gobiernos son signatarios de estos tratados, que consideran ilegal el uso, venta, trfico y produccin de drogas tales como la herona, cocana y cannabis. Sin embargo, cuando un Estado firma, ratifica o accede a un convenio, tiene el derecho a firmar con una reserva con lo cual procura excluir o modificar el efecto legal de ciertas disposiciones del tratado en su aplicacin en ese Estado.6 En el contexto de estas convenciones, pases de distintos lugares del mundo han liberalizado ciertos aspectos de sus polticas de control, casi exclusivamente en el rea de la demanda. En algunos pases existe una gran variabilidad entre las jurisdicciones subnacionales como lo demuestran las diversas formas en que los estados y los municipios en Australia y Estados Unidos legalmente regulan el cannabis. Si bien las naciones varan en cuanto a la agresividad de las actividades de represin con respecto a la oferta, ha habido pocas experiencias en cuanto a los lmites de las convenciones de las Naciones Unidas. Estas convenciones no exigen o definen la represin (excepto contra el cultivo de drogas ilcitas) y por lo tanto diferentes pases interpretan ciertas partes de los tratados en formas distintas.7

Por ejemplo, al firmar la Convencin de 1988 de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas, Per expres su reserva al prrafo 1 (a) (ii) del Artculo 3, relativo a las infracciones y sanciones relativas a cultivos ya que el convenio no se distingua claramente entre cultivo lcito e ilcito. 7 Kevin A. Sabet, Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, in Mark Kleiman and James Hawdon (eds.), Encyclopedia of Drug Policy, Volume 2 (Sage Press, 2009). 12 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Por supuesto que las polticas sobre drogas varan en todo el mundo desde el uso de la pena de muerte para delitos de drogas en algunos pases del Medio Oriente hasta las salas de inyeccin de herona en Canad, Suiza y otras partes de Europa Occidental. Varios pases (por ejemplo, la Repblica Checa, Italia, Mxico, Espaa y Azerbaijn) han eliminado o reducido las sanciones criminales por la posesin y uso personal de todas las drogas ilcitas, otros se han limitado a la despenalizacin de la marihuana. El progreso alcanzado y los desafos relacionados con el control de las drogas y las obligaciones contenidas en los tratados se analizan en el mbito de la Comisin de Estupefacientes (CND, por sus siglas en ingls), un rgano de 53 miembros de las Naciones Unidas que se rene anualmente. La CND ofrece oportunidades para plantear enfoques especficos para el control de las drogas, tales como las medidas orientadas a la salud y la reduccin de la oferta. Este ltimo aspecto se debate con frecuencia y se le dedica mucho tiempo en la CND y ha sido un tema tradicionalmente muy destacado en el mbito de las discusiones de poltica internacional en materia de drogas. Sin embargo, recientemente todos los pases han acordado en un creciente nmero de resoluciones en lo que respecta a las cuestiones relacionadas con la salud. De todas formas, los pases en general entienden que la total legalizacin de cualquier droga cubierta por las convenciones violara el derecho internacional y esto puede restringir las polticas nacionales sobre drogas. Por ejemplo, en general se cree que el gobierno de los Pases Bajos algunas veces ha considerado legalizar la marihuana pero no lo ha hecho porque es signatario de las convenciones internacionales. La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el rgano cuasi-judicial de 13 representantes encargado de establecer los niveles de produccin de analgsicos que figuran en los diferentes listados de los convenios y hacer cumplir las convenciones, puede recomendar embargos contra la produccin lcita de drogas para fines mdicos en un pas, si ella determina que ese pas est violando los tratados internacionales sobre drogas. Esta medida nunca ha sido puesta en prctica.8 Los cambios en las convenciones internacionales, incluyendo sus listados, son posibles por medio de la modificacin o enmienda. La modificacin incluye la adicin, el cambio o la eliminacin de sustancias en el listado por mayora simple en la Comisin de Estupefacientes, en consulta con la Organizacin Mundial de la Salud para sustancias controladas por la Convencin nica de Estupefacientes o el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas. La Junta Internacional de Fiscalizacin, tambin por mayora, puede hacer recomendaciones a la Comisin de Estupefacientes en relacin con la modificacin de los precursores enumerados en la Convencin de Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas. El proceso de enmienda implica un cambio formal de las disposiciones de los tratados. Cualquiera de las partes puede proponer una enmienda a cualquiera de los tratados. Si ninguna parte objeta una enmienda en un plazo de 18 a 24

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meses despus de su circulacin, dependiendo del tema de la enmienda propuesta, en tal caso la enmienda es aceptada y entra en vigor.9 El Comit de Expertos de la OMS en Farmacodependencia elabora informes sobre la sustancia objeto de estudio sobre la base de los siguientes criterios: similitud con sustancias conocidas y efectos sobre el sistema nervioso central; potencial de dependencia, abuso real y/o indicios de probabilidad de abuso, y utilidad teraputica. El cuerpo gobernante de la OMS utiliza estos informes para emitir recomendaciones a la Comisin de Estupefacientes sobre la modificacin de los listados o sobre si una sustancia debe ser controlada a nivel internacional y por medio de cul tratado y listado. Un Estado puede solicitar un cambio en el listado. En ese caso, el Comit de Expertos de la OMS estudiara la cuestin y preparara un informe; luego el cuerpo gobernante de la OMS emitira una recomendacin a la Comisin de Estupefacientes. De acuerdo con la Convencin de 1961, la CND no tiene que aceptar la recomendacin, pero su decisin debe ser notificada al Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas, que puede confirmar, modificar o revocar la misma. En el marco del Convenio de 1971, la Comisin de Estupefacientes debe aceptar como determinantes los hallazgos cientficos y mdicos de la OMS, pero la CND tambin puede tener en cuenta otros "factores econmicos, sociales, jurdicos, administrativos y de otra ndole" y rechazar una recomendacin cuando lo considere oportuno.

5.1 CRTICAS DEL SISTEMA INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS

Muchos observadores sugieren que el sistema actual internacional de control de estupefacientes y sustancias psicotrpicas consagrado en las convenciones de las Naciones Unidas debera ser ms flexible y debe permitir que las partes exploren alternativas de opciones en materia de poltica sobre drogas. Los proponentes de este punto de vista argumentan que la restriccin a la produccin, comercio y uso de drogas para fines medicinales y las ciencias causa efectos no deseados que no toman en cuenta la complejidad del problema de las drogas; afirman que la prohibicin es una poltica limitada y demasiado simplificada para tratar con el fenmeno de las drogas.10 De acuerdo a los crticos, las polticas actuales han impedido la evolucin de una respuesta ms diferenciada al fenmeno de las drogas al limitar conductas individuales tales como el uso tradicional de la coca o el uso supervisado de las drogas por inyeccin. La implementacin del rgimen actual se complica debido a las diferencias

Un anlisis completo del proceso de alteracin de las convenciones internacionales de control de drogas fue realizado por D. Bewley-Taylor, Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities. International Journal of Drug Policy, 2003, Vol. 14, pginas 171-179. 10 Vase, R. Room and S. MacKay, Roadmaps to Reforming the UN Drug Conventions (Beckley Foundation Report, 2012); Room et al., Cannabis Policy: Moving Beyond Stalemate (Beckley Foundation Report, 2008; Oxford, UK: Beckley Foundation Press and Oxford University Press, 2010). 14 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

institucionales de los pases. Las debilidades institucionales de muchos Estados conducen a la incapacidad para superar problemas complejos en forma integral. El carcter ilegal del trfico ha aumentado la inseguridad. Los Estados que no pueden enfrentar adecuadamente el consumo de drogas, han llenado sus crceles con usuarios de drogas y delincuentes de drogas marginalizados, por lo general ofreciendo poco apoyo de tratamiento a los drogodependientes.11

Elaboracin y Evaluacin de las Polticas de Control de Drogas

Las medidas de polticas cuyo propsito fundamental es el control de drogas nunca pueden ser totalmente desligadas de los valores sociales subyacentes; en cierta forma, reflejan la desaprobacin de la sociedad de ciertas sustancias. Teniendo esto en cuenta, el propsito fundamental de este anlisis es evaluar estas polticas con respecto a su real eficacia en diferentes dimensiones. Estas incluyen: La proteccin de las personas y las comunidades contra los daos relacionados con las drogas, incluidos los trastornos causados por el abuso de sustancias (dependencia) y el uso en s mismo; La mitigacin del dao a la salud de los usuarios (por ejemplo, las sobredosis); La reduccin de las consecuencias negativas a los usuarios y otros debido a los accidentes causados por intoxicacin y delitos conexos a las drogas; y La prevencin de problemas de la familia, el vecindario, los centros de estudio y el lugar de trabajo.

Las polticas prohibicionistas buscan cumplir con estos objetivos. Al aumentar el precio de las drogas y obstaculizar su acceso fcil, estas polticas resultaran en un menor uso de drogas que el que ocurrira en una sociedad en la que es ms fcil y ms barato adquirirlas. Al mismo tiempo, estas polticas de control de drogas pueden producir daos por s mismas: El aumento del precio de las drogas, una consecuencia de su prohibicin, puede conducir a que usuarios pobres cometan delitos para obtener dinero para comprar sus drogas. Los impuestos, regulaciones y prohibiciones, crean oportunidades para que haya lucro ilcito y por lo tanto la creacin de empresas

11 Para mayor informacin sobre el encarcelamiento en los pases de la regin, vase Systems Overload: Drug Laws and Prisons in Latin America TNI/WOLA, 2011. Vase tambin, Boyum, D., & Reuter, P., (2005). An Analytic Assessment of US Drug Policy. Washington, DC, The AEI Press

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delictivas organizadas, con los correspondientes riesgos para la seguridad ciudadana. La aplicacin de las prohibiciones puede daar sustancialmente las vidas de los participantes menores en el mercado de las drogas, contribuir al encarcelamiento masivo y al aislamiento social y generar abusos de derechos humanos. Adems, la represin de las drogas utiliza recursos que se podran destinar a acciones de represin contra otros tipos de delitos violentos y contra la propiedad.

En consecuencia, cualquier conjunto de polticas de drogas refleja los pros y contras de los males que compiten: dao debido al abuso de drogas, dao debido al narcotrfico, dao debido a los esfuerzos de represin y el costo presupuestario directo de las propias medidas de control. La disposicin para reconocer estos pros y contras en forma explcita, en particular con respecto a las potenciales consecuencias adversas del control de drogas, puede contribuir a que haya una mayor claridad en el anlisis de este tema que de cierta manera es confuso. El mundo no se divide tan claramente en que cada accin pblica puede ser fcilmente identificada como dentro o fuera del mbito de las polticas de control de drogas. El uso de las drogas se puede reducir mediante un sistema educativo ms eficiente, una comunidad mejor diseada, mejores programas para capacitar a los padres en la crianza de sus hijos y tribunales que puedan administrar justicia en forma ms rpida y justa. Al mismo tiempo, la reduccin del abuso de drogas contribuye a logros en materia de educacin, vivienda y control de la delincuencia.

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PARTE 2: VARIACIONES DE LOS REGMENES JURDICOS

Leyes sobre la disponibilidad
Si bien el mandato de este informe es revisar las polticas relacionadas con aquellas drogas que actualmente estn prohibidas, se puede aprender mucho si se examina la forma en que las sociedades han tratado el problema de otras sustancias psicoactivas. Tanto el alcohol como el tabaco son drogas adictivas que causan un dao considerable a la salud y la sociedad. Los efectos negativos del alcohol son muy similares a los de la cocana porque los dos son fisiolgicos y conductuales, as como agudos y de largo plazo. El tabaco es diferente; sus efectos negativos afectan solo la salud y son de largo plazo. De acuerdo a la legislacin vigente en todo el hemisferio, el alcohol y la tabaco estn ms o menos disponibles como artculos de comercio, en una cantidad no regulada para que sea consumido por cualquier adulto. El alcohol y la tabaco son objeto de una tributacin especial y regulacin de venta en particular, una prohibicin de venta a menores. Los consumidores de estas drogas estn tambin sujetos a ciertas normas, por ejemplo para prevenir los accidentes automovilsticos y para prevenir la exposicin al humo de otras personas. En el caso del tabaco, pero no del alcohol, la reduccin del nmero de consumidores, y especialmente de nuevos usuarios, es una meta de poltica reconocida en la mayor parte de la regin. Una importante alternativa aunque de ninguna manera la nica a las polticas actuales hacia las drogas controladas, tales como la cocana, herona, marihuana y metanfetamina, incluira legalizar una o ms de ellas para su venta en algn tipo de forma que no sea para uso mdico. Las variaciones entre las reglas que actualmente se aplican al tabaco y al alcohol ilustran la amplia gama de posibles polticas que se podran aplicar a los mercados regulados de drogas actualmente ilcitas. Por ejemplo, en diversos momentos y lugares, el alcohol y el tabaco (as como el opio) han pertenecido a monopolios estatales, potencialmente un rgimen muy diferente del que utilizan los negocios con licencias para producir o distribuir la sustancia. De manera que si bien la legalizacin es referida con frecuencia como si determinara una poltica particular, hay muchos y diferentes enfoques posibles para legalizar una droga, algunas de las opciones son mucho ms restrictivas que otras. En ciertos pases el alcohol est sujeto a una gran regulacin aunque en muchos otros la regulacin es mnima. Hay muchas pruebas que indican que un gran conjunto de intervenciones afectan el consumo del alcohol y las consecuencias correspondientes. Por ejemplo, elevados impuestos, menos lugares de expendio de alcohol, horas reducidas para el consumo de alcohol y restriccin en su
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promocin, todos factores que reducen tanto la consumicin total como los daos relacionados con el alcohol.12 Las consecuencias de la disponibilidad legal para bien y para mal dependen de la droga o drogas que estn disponibles, de los detalles del rgimen jurdico y la capacidad institucional de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales para regular el suministro, moderar la demanda y manejar tanto los trastornos por el abuso de sustancias como las conductas de intoxicacin. Cuanto mayor sea la capacidad para tratar con las consecuencias del uso y abuso de drogas, menor ser el dao causado por el aumento del uso y abuso que probablemente resulte si las prohibiciones sobre la produccin, venta y uso son reducidas o eliminadas. Aunque estas medidas regulatorias consumen recursos, de la misma forma que consume la aplicacin de las prohibiciones. Y algunas de esas medidas tales como las leyes contra la conduccin en estado de intoxicacin tambin requieren esfuerzos de represin adicionales. Para los Estados que estn considerando un cambio del rgimen de prohibicin, las opciones dependen tambin de las consecuencias actuales con respecto a la legislacin vigente que niega la disponibilidad legal, incluyendo los elementos siguientes: El alcance del mercado ilcito: En algunos pases, la venta de drogas se ha convertido en una importante actividad econmica, con muchas consecuencias adversas sociales, polticas y econmicas, como la corrupcin y reduccin del poder del Estado. El cambio a la legalizacin podra ayudar a reducir estos mercados, una ganancia especfica no experimentada por los otros pases. Por otro lado, la legalizacin del cultivo reducira sustancialmente los ingresos de los agricultores, puesto que ya no seran compensados por tomar el riesgo de una produccin ilcita. Por supuesto, la legalizacin en los pases consumidores podra lograr los mismos resultados. La produccin podra cambiar al pas consumidor, eliminando la necesidad de la produccin y de trnsito de los pases extranjeros. Vnculos entre las drogas y la violencia: Para algunos pases, el comercio transnacional de drogas ilcitas se ha convertido en una importante fuente de violencia; para otros, este problema es menor. Para aquellos pases donde el nivel de violencia relacionada con las drogas es elevado, en particular por ser un lugar de mercado de drogas ilcitas, probablemente se veran ms beneficiados al legalizar las drogas en comparacin con los pases en que la violencia es menor. Es difcil evaluar cualquier disminucin potencial de la violencia en los pases que sirven como rutas de trnsito. La disminucin de la violencia puede ser limitada debido al carcter afianzado de la violencia en muchos pases y los esfuerzos potenciales de los grupos de delincuencia organizada transnacional para reemplazar las drogas por otras fuentes de ingresos.

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T. Babor et al., Alcohol: No Ordinary Commodity (Oxford University Press, 2010); P. Cook, Paying the Tab: The Costs and Benefits of Alcohol Control (Princeton University Press, 2007). 18 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Amenazas a la autoridad pblica y la gobernabilidad: La insurgencia y la corrupcin, ambas impulsadas por el crimen organizado, presentan desafos crecientes para los Estados con instituciones dbiles y democracias incipientes. En algunos casos y en algunos lugares, los actores criminales reemplazan el papel del Estado. El nmero de consumidores y de consumidores problemticos, los delitos que cometen y los daos a la salud y sociales que sufren y causan: Aquellos pases con poblaciones pequeas de drogodependientes se pueden ver adversamente afectados por la legalizacin. Ningn sistema que permita el acceso legal a las drogas eliminar el dao total relacionado con las drogas ms de lo que pueda hacer cualquier sistema de prohibiciones y represin. De manera que la cuestin siempre termina en una comparacin: cul es la mezcla de polticas que funcionara mejor? Otra complicacin es que la respuesta a esa interrogante probablemente no ser la misma con respecto a cada droga, cada pas o cada momento histrico. Si bien la diferencia entre la prohibicin y la disponibilidad legal parece a primera vista ser muy definida, en realidad tiene importantes escalas de valor. Por ejemplo, un impuesto suficientemente elevado puede actuar como una prohibicin efectiva sobre el comercio legal, lo cual conduce a un resultado en la prctica virtualmente idntico a una prohibicin formal. A niveles de impuestos suficientemente bajos como para generar la venta legal aunque similar a los precios que existen en el mercado ilcito, canales de distribucin paralelos lcitos e ilcitos podran surgir, como ha ocurrido en muchos pases con elevados impuestos a los cigarrillos. Un mercado virtualmente no regulado, con un sistema de impuestos modesto, podra eliminar en gran medida la venta ilcita y la violencia, corrupcin, delitos contra la propiedad, desorden pblico, enfermedades, gastos de represin y encarcelamiento que acompaan el mercado ilcito. Asimismo, ofrecera a los consumidores drogas disponibles a ms bajo costo, de alta calidad y ms confiables menos sujetas a una dilucin desconocida o adulteracin que las que estn disponibles en forma ilcita. A cualquier nivel de consumo, esto tendera a reducir los daos para el usuario y para otras personas. Al mismo tiempo, tambin ampliar el volumen de uso, incluyendo el uso problemtico. Y ciertamente hay consecuencias negativas por las propias drogas que no resultan del rgimen en que son producidas, como es el caso de los frmacos. La elaboracin de un sistema de disponibilidad legal requiere que se consideren las dos clases de efectos. En general, una mayor regulacin reducir el volumen del consumo, con algn riesgo de creacin de transacciones ilcitas.

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Leyes sobre el uso y posesin para el uso personal

El panorama en el hemisferio
Como se describi anteriormente en este captulo, los pases signatarios de convenciones internacionales sobre drogas tienen cierta libertad de accin con respecto a sus polticas de drogas. Si bien las convenciones prohben el consumo y venta de ciertas drogas, hay una variacin considerable en la forma en que los pases implementan estos requisitos, en particular las leyes relacionadas con la posesin para fines personales. Los pases han aplicado una variedad de regmenes jurdicos, desde la penalizacin a la reduccin de sanciones y la despenalizacin13; sin embargo, ningn pas permite libremente la posesin o uso personal no autorizados de sustancias que de otra forma estn prohibidas. El contrabando es an decomisado an si el individuo no es sancionado. No obstante, la evidencia sugiere que est surgiendo una tendencia en el Hemisferio Occidental caracterizada por muchos pases y estados de los Estados Unidos que intentan reducir las sanciones por posesin de drogas y de hacer an ms con respecto a la marihuana. Algunos ejemplos especficos se detallan a continuacin seguido por una lista de los pases de las Amricas que aplican variaciones al hacer cumplir la ley por posesin de sustancias para su consumo. ArgentinaDespenalizacin: La Corte Suprema de Justicia de Argentina decidi por unanimidad que el segundo prrafo del artculo 14 de la Ley Nacional de Drogas (Ley No. 23.737) es inconstitucional, el cual penalizaba la posesin de drogas para el uso personal con la privacin de libertad, sujeto a la sustitucin por medidas educativas o tratamiento. Fue declarado inconstitucional por violar el artculo 19 de la Constitucin, lo cual protege las acciones privadas que no perjudiquen a un tercero. La decisin de la Suprema Corte aborda la aplicacin de la siguiente disposicin del Artculo 14 de la Ley 23.737 de 1989: La pena ser de un mes a dos aos de prisin cuando, por su escasa cantidad y dems circunstancias, surgiere inequvocamente que la tenencia [de estupefacientes] es para uso personal. El poder legislativo argentino est actualmente modificando la ley para cumplir con la sentencia de la Corte Suprema y para ampliarla para que cubra otras sustancias adems de la marihuana. MxicoDespenalizacin: Las reformas mexicanas estn dirigidas a reducir las sanciones a los consumidores en posesin de cantidades mnimas. Los artculos 477 al 480 de la Ley General de Salud, enmendada en 2009, establece que el Ministerio Pblico no enjuiciar al consumidor por la posesin no autorizada de sustancias en cantidades que se consideren adecuadas para el uso personal,

13 Documento de trabajo interno de la CICAD para la revisin de las leyes y reglamentos en el Hemisferio Occidental., octubre de 2012.

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aunque el arrestado puede ser puesto en detencin preventiva. La autoridad gubernamental deber informar al individuo sobre las instalaciones de tratamiento y prevencin disponibles as como deber registrar el incidente y proveer la informacin a las instalaciones de salud.14 Las cantidades fijadas para el uso personal se establecen en el artculo 479: 5 gramos de cannabis, 2 gramos de opio, 0,5 gramos de cocana, 50 miligramos de herona, 0,015 miligramos de LSD o 40 miligramos de metanfetamina. Algunos observadores consideran que algunos de estos lmites, por ejemplo el de la herona, son demasiado bajos y poco realistas. Chile Despenalizacin: De acuerdo al artculo 4 de la Ley 20.000 de 2005, la posesin no autorizada de pequeas cantidades de sustancias destinadas al uso personal no es sancionable. El uso de sustancias no autorizadas en pblico es considerado una infraccin de conformidad con el artculo 50 y se sanciona con multas, servicio comunitario o mediante la asistencia a programas de prevencin del abuso de drogas. El tribunal es el que determina si la cantidad en un caso especfico es por uso personal.

Todos estos cambios son tan recientes que prcticamente no hay evaluaciones sobre las consecuencias, por ejemplo, en trminos del cambio de la prevalencia del uso. En los Estados Unidos, en la dcada de los aos 70, 13 estados eliminaron las sanciones penales por posesin de pequeas cantidades de marihuana, generalmente una onza; el uso en pblico generalmente continu siendo un delito menor. El movimiento por la despenalizacin finaliz en 1978; el prximo estado en realizar ese cambio fue Massachusetts, 30 aos despus, en 2008. En los ltimos 15 aos, los esfuerzos realizados en Estados Unidos para suavizar los efectos de las prohibiciones de la marihuana se han concentrado en permitir el uso de esta droga con fines medicinales. Actualmente, 18 estados y el Distrito de Columbia permiten el uso de la marihuana como un medicamento.15 Esta es una medida mucho ms amplia que la simple despenalizacin porque incluye que el estado aprueba la venta para fines medicinales; no obstante es mucho ms restrictiva que la legalizacin como en Colorado y Washington porque solo un tipo especfico de clientes puede tener acceso a la marihuana. Cuatro estados (California, Washington, Colorado y Oregn) han considerado iniciativas para legalizar la marihuana. El 6 de noviembre de 2012, votantes en dos de ellos (Colorado y Washington) aprobaron nuevas leyes para regular e imponer impuestos a la marihuana. Una descripcin detallada de las dos iniciativas se proporciona en el recuadro 5.3.

14 15

Idem. Vase http://medicalmarijuana.procon.org/view.resource.php?resourceID=000881 para la informacin de los 18 estados y el Distrito de Columbia. El 6 de noviembre de 2012, los votantes de Massachusetts votaron a favor de permitir el uso de la marihuana con fines mdicos. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 21

5.2 DESPENALIZACIN EN BRASIL?

La ley de drogas de Brasil cambi en 2006 con el propsito de reducir las sanciones de los usuarios de drogas e incrementar las sanciones para los narcotraficantes. De acuerdo al artculo 28 de la Ley 11.343 de 2006, la posesin no autorizada (incluida la adquisicin y transporte) de sustancias para el uso personal es considerada una infraccin penal. Sin embargo, no se penaliza con la privacin de libertad sino que con la educacin sobre drogas, el servicio comunitario y/o la asistencia obligatoria a programas sobre abuso de drogas durante un perodo de cinco meses cuando se trata de la primera infraccin. El tribunal podr aplicar advertencias verbales y multas para asegurar la participacin del infractor. Las cantidades para el uso personal son determinadas a discrecin del tribunal.16 Ha habido preocupacin con respecto a la aplicacin de esta ley por parte de los encargados de hacer cumplir el orden y los tribunales. Algunos aseveran que la ley y su aplicacin tienen el efecto de ampliar la aplicacin de la ley en forma indiscriminada a los usuarios y a las personas que venden cantidades mnimas. Preocupa la implementacin represiva de las leyes de control de drogas en el pas y su efecto sobre las tasas de encarcelamiento y sobre las libertades individuales. Un estudio que analiza la aplicacin de la ley de 2006 concluy que dicha ley no hace una distincin legal clara entre la posesin para el uso personal y el microtrfico de drogas, lo cual ha producido un incremento de la poblacin carcelaria, especialmente de aquellos convictos por trfico de drogas.17 El Ministerio de Justicia de Brasil y miembros del Congreso estn ahora proponiendo reformar la actual ley sobre drogas.18

En el cuadro 5.1 a continuacin se analiza las leyes vigentes en los Estados Miembros de la OEA con respecto a las variaciones en la penalizacin de la posesin no autorizada de las sustancias controladas para el uso personal y privado por parte de un adulto. El uso por menores de edad se trata en una forma diferente y generalmente incluye a las agencias de bienestar del Estado, aunque tpicamente no constituye una infraccin penal. Los 13 pases en el cuadro siguiente estn divididos en tres categoras: aquellos que aplican sanciones no penales; aquellos que no requieren sanciones y aquellos que al sancionar permiten el uso de la discrecin judicial o alternativas. En el cuadro 5.1 se demuestra que las variaciones legales con respecto al uso personal de sustancias controladas no es una nueva tendencia, tampoco es algo exclusivo de Europa Occidental o de algunos estados de Estados Unidos que han despenalizado la marihuana.

16 Documento de trabajo interno de la CICAD para la revisin de las leyes y reglamentos en el Hemisferio Occidental., octubre de 2012. 17 Systems Overload: Drug Laws and Prisons in Latin America TNI/WOLA, 2011 pg. 30-38. 18 Transnational Institute Drug Law Reform Project: http://druglawreform.info/en/countryinformation/brazil/item/201-brazil.

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Algunos pases distinguen en su legislacin la diferencia entre el usuario drogodependiente y el usuario experimental o casual, aplicando diferentes medidas curativas a los primeros (por ejemplo, tratamiento y rehabilitacin) y algunas veces sanciones nominales a los ltimos. Ecuador, que no est incluido en este cuadro, sanciona penalmente la posesin de sustancias controladas para uso personal, pero constitucionalmente establece que la drogadiccin es un problema de salud pblica y prohbe penalizar a un usuario drogodependiente o revocar sus derechos constitucionales. Tambin es importante mencionar que la mayora de los pases que constan en el cuadro no limitan la despenalizacin o reduccin de sanciones a la marihuana, a contraste de los estados de Estados Unidos que han despenalizado el uso y posesin solamente de la marihuana. Como se ilustr en el ejemplo anterior de Brasil, la aplicacin y cumplimiento de la ley puede diferir de la letra o espritu de la ley. El cuadro 5.1 se limita en su anlisis a la ley escrita y no a su aplicacin. Las fuerzas del orden podran hostigar a personas cuya participacin es involuntaria, por ejemplo, o a personas consideradas indeseables. Aunque esto algunas veces no es el efecto directo de la ley de drogas de un pas sino de sus instituciones, sin embargo que puede conducir a violaciones o presiones sobre los derechos humanos y las libertades individuales. No se analizaron las directrices en materia de condenas o las fianzas de seguridad. Al respecto, es posible que un pas sancione penalmente por posesin de drogas para uso personal de acuerdo a su ley vigente pero que no aplique la sancin tal cual lo prescribe la ley. La distincin entre la ley en los cdigos y la aplicacin de la ley es bien conocida; lo demuestran estudios recientes sobre la posesin de marihuana en los Estados Unidos.

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Cuadro 5.1
SANCIN NO PENAL POR POSESIN NO AUTORIZADA DE UNA SUSTANCIA CONTROLADA PARA USO PERSONAL, USO PRIVADO POR UN ADULTO Pas Bolivia Situacin Legalizacin del uso de las hojas de coca Despenalizacin para todas las otras sustancias controladas Norma Ley 1.008 Artculos 4, 49 (1988), Decreto 2099, Artculo 26 Notas No hay sancin por el consumo de hojas de coca en su estado natural o en productos cuando no han sido procesadas qumicamente para aislar el alcaloide de la coca. Los infractores drogodependientes o no dependientes son enviados a un centro de tratamiento hasta que se lo considere rehabilitado. La cantidad para uso personal e inmediato es equivalente para 48 horas de uso. Brasil Reduccin de sanciones El uso personal de sustancias controladas es sancionado con una medida de seguridad en lugar de encarcelamiento. Ley 11.343 Artculo 28 (2006) La ley no establece cantidades mnimas; est sujeto a discrecin del juez. Entre las medidas de seguridad se incluyen: I Admonicin verbal sobre los efectos de las drogas; II Servicio comunitario obligatorio; III Participacin obligatoria a un curso de sensibilizacin sobre drogas. Las medidas mencionadas en los puntos I y II se aplican por un mximo de 5 meses, o por 10 meses en el caso de reincidentes. Mxico Despenalizacin El uso personal e inmediato de cantidades determinadas es despenalizado por ley. Ley de Narcomenudeo (reformas al Cdigo de Salud), Artculos 477 al 481 (2009) La posesin de drogas para uso inmediato y personal no es sancionable cuando las cantidades no exceden las siguientes cantidades: 2 gramos de opio, 50 mlg. de herona, 5 gramos de marihuana, 0.5 gramos de cocana, 0.015 gramos de LSD y entre 40 y 200 mlg de MDMA u otras metanfetaminas. Ciertas formas de rehabilitacin y tratamiento pueden ser obligatorias si se juzga necesario NO SE SANCIONA POR POSESIN NO AUTORIZADA DE UNA SUSTANCIA CONTROLADA PARA USO PERSONAL, USO PRIVADO POR UN ADULTO Pas Argentina Situacin En transicin hacia la despenalizacin Por el estatuto,
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Norma Ley 23.737, Artculos 14 y 15 (1989) establece sanciones por el uso o posesin de drogas para uso

Notas La Suprema Corte despenaliz el uso y posesin de marihuana en agosto de 2009. Sin embargo, se puede aplicar el fallo de la corte a cualquier sustancia. Actualmente el poder legislativo est tramitando la

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el uso o posesin de una sustancia para uso personal es un delito, excepto la marihuana y la hoja de coca. Chile Despenalizacin. El uso en pblico es considerado como una infraccin.

personal. Sin embargo, este Artculo fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte en 2009 (Fallo Arriola).

redaccin de un nuevo Artculo para cumplir con la sentencia de la Corte y descriminalizar la tenencia de sustancias.

Ley N 20.000 Artculos 4 y 50. (2005)

La ley no establece cantidades mnimas; est sujeto a la discrecin del juez. Sin embargo, establece que: se sobreentiende que los requisitos que definen el uso o consumicin personal en un futuro inmediato o cercano no se cumple cuando la calidad o pureza de la droga que se posee, transporta, mantiene, no est razonablemente destinada a su uso o consumicin o cuando las circunstancias de posesin, transporte, mantenimiento indican que el propsito es el narcotrfico. El uso o posesin en lugares pblicos (calles, plazas, estadios, etc.) es sancionado con una multa, asistencia obligatoria a cursos de educacin y prevencin de entre 60 y 80 das o servicio comunitario.

Colombia

Despenalizacin

Ley 30 Artculo 2(j) (1986) Sentencia C-221/94 Suprema Corte de Justicia (Expediente 35978)

El uso personal se define en el Artculo 2 (J), y las cantidades mximas son: no ms de 20 gramos de marihuana, 5 gramos de hachs, 1 gramo de cocana y 2 gramos de metacualona. Sentencias recientes de la Corte permiten la no aplicacin de sanciones cuando las cantidades estn dentro de los lmites para uso personal o ligeramente por encima de los mismos. La ley no indica sanciones para el uso personal de sustancias controladas. Las cantidades para el uso personal no estn definidas en la ley.

Costa Rica

Despenalizacin

Ley 8204, Artculo 79 (2001)

Paraguay

Despenalizacin La posesin de sustancias prescritas o aquellas para uso personal estn exentas de sancin cuando la cantidad es menor que la que se indica en la receta o est destinada para

Ley N 1.340, Artculos 29 y 30 (1988)

En el caso de la marihuana la cantidad no puede superar los 10 gramos, y en el caso de la cocana, herona u otros narcticos no puede superar los 2 gramos.

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el uso personal. Per Despenalizacin Decreto Legislativo 635, Cdigo Penal, Artculo 299 modificado por el Artculo 1 de la Ley 28002, (2003), y el Artculo 56 del Decreto legislativo 22095 Ley 14.294 (1974) Artculo 31, modificado por Ley 17.016, Artculo 3. (1998) Las cantidades establecidas en el Cdigo Penal incluyen, no ms de 5 gramos de cocana HCL, 8 gramos de marihuana o 2 gramos de sus derivados, 1 gramo de opio ltex o 200 mlg de sus derivados. Sin embargo, la combinacin de uno o ms tipos de droga, an dentro de los lmites legales, se considera un delito punible.

Uruguay

Despenalizacin

Las cantidades razonables para el uso personal se deja totalmente a discrecin del juez.

La posesin de una cantidad razonable est exenta de sancin.

Artculo 40 establece que un Juez puede ordenar la internacin de un drogodependiente en un centro de tratamiento.

SANCIONES ALTERNATIVAS POR POSESIN NO AUTORIZADA DE UNA SUSTANCIA CONTROLADA PARA USO PERSONAL, USO PRIVADO POR UN ADULTO Pas Panam Situacin Despenalizacin (alternativa) Norma Cdigo Penal, Artculo 320; Medidas de seguridad, Ttulo VI (2007) Notas Las sanciones por posesin de una cantidad para uso personal incluyen una multa, la encarcelacin durante un fin de semana o servicio comunitario (alternativo). La definicin de la cantidad para uso personal se deja a discrecin del tribunal con la ayuda de expertos mdicos.

Las medidas de seguridad se aplican a los infractores drogodependient es que se encuentran en posesin de una pequea cantidad. Jamaica Sancionado (alternativa)

El Juez puede determinar la aplicacin de las Medidas de Seguridad, tomando en cuenta el asesoramiento de expertos mdicos y legales.

Ley de Drogas Peligrosas Secciones 7C, 7D y 8B (1994)

La posesin de sustancias controladas contenidas en la Ley de Drogas Peligrosas es considerada un

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Tribunal de Drogas (Tratamiento y rehabilitacin de infractores) Ley Secciones 5 a 9

La posesin no establecida como para fines de distribucin se define en la Seccin 22 (7) de la Ley de Drogas Peligrosas, y se trata de una posesin de no ms de la dcima parte de una onza de herona, la dcima parte de una onza de cocana, la dcima parte de una onza de morfina, una onza de opio y ocho onzas de marihuana. El Tribunal de Drogas (Tratamiento y rehabilitacin de infractores) establece que los Tribunales locales deben examinar los casos

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delito penal. Sin embargo, la posesin para el uso personal puede Ser sancionada con rehabilitacin si as lo determina la Corte.

(2001)

de posesin de pequeas cantidades de drogas como se defini ms arriba y la adiccin. Si bien la posesin es an ilegal, en realidad, los tribunales de drogas examinan cada caso para determinar si el usuario o persona podra beneficiarse con un tratamiento y programas de rehabilitacin obligatorios en vez de la encarcelacin. En la prctica, por lo general las personas acusadas de posesin simple pago de una pequea multa ordenada por el magistrado. No es cuestin de encarcelamiento y la posesin de drogas, bsicamente, est descrimnalizado.

Venezuela

Reduccin (parcial) de sanciones Posesin de una cantidad para uso personal no es sancionada; se imponen medidas de seguridad.

Ley Orgnica de Drogas, Artculos 128 al 148 (2010)

El juez, utilizando un juicio racional y cientfico, determina la cantidad necesaria para el uso personal, ayudado por expertos forenses. Las cantidades de hasta 2 gramos de cocana y sus derivados, 20 gramos de marihuana y 1 gramo de opio son sancionados penalmente si no estn destinados para el uso personal. El Juez, con el asesoramiento del personal mdico y experiencia previa, puede considerar si las sustancias son en realidad para uso personal. No obstante, cualquier cantidad que tericamente pueda Ser considerada para algo ms que el uso personal no puede ser tratada como una posesin para uso personal. Las medidas de seguridad incluyen la reinsercin social, supervisin judicial y servicio comunitario. Una persona que usa o posee sustancias controladas para su uso personal es enviada al Ministerio Publico el cual asesorar al tribunal con respecto a la internacin obligatoria para el tratamiento y rehabilitacin hasta que esa persona pueda ser evaluada desde el punto de vista mdico y psicolgico.

La despenalizacin y la reduccin de sanciones en Europa

Los esfuerzos que se realizan en Europa para reformar las leyes de drogas tambin pueden informar el debate de polticas que actualmente surge en el Hemisferio Occidental. No es posible realizar aqu un examen exhaustivo de todas las reformas europeas, aunque hay muchas publicaciones disponibles a

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las cuales se puede acceder.19 Con el fin de demostrar la variedad de los cambios de polticas, a continuacin se examinan las reformas en cuatro pases. Tanto Italia como Espaa han despenalizado la posesin de drogas para uso personal desde hace varias dcadas. El uso de la droga es an ilegal pero las sanciones son administrativas, incluida por ejemplo la prdida del pasaporte o de la licencia de conducir. Los lmites de la cantidad que se puede poseer son establecidos por ley pero con una flexibilidad de interpretacin limitada por los tribunales. Portugal despenaliz las drogas ilcitas en julio de 2001, eliminando las sanciones penales por el uso personal, posesin y compra de cualquier droga. La eliminacin de las sanciones penales signific que la posesin para el uso personal fue considerado una infraccin administrativa; las personas arrestadas por la polica por la simple posesin o uso seran referidas a la Comisin para la Disuasin de la Adiccin a las Drogas (CDT) como un enfoque de salud pblica.20 Con mucha frecuencia se analiza los Pases Bajos con respecto a la relacin entre la tolerancia hacia el cannabis, por un lado, y el consumo de drogas, por otro. La posesin y distribucin de la marihuana con frecuencia se consideran que estn legalizadas pero en realidad no lo son. La poltica de los Pases Bajos ha sido descrita como una legalizacin de facto porque es aceptada como legal por cuestiones prcticas, pero contina siendo ilegal como lo requieren las convenciones internacionales.21

La evidencia sobre los efectos de la despenalizacin y la reduccin de sanciones

Hay muchos estudios sobre la eliminacin de las sanciones penales por la posesin de marihuana en estados de los Estados Unidos y algunos estudios sobre los efectos de permitir el uso de la marihuana con fines medicinales.22

Vase, R. J. MacCoun and P. Reuter, Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places (New York: Cambridge University Press, 2001). Sobre marihuana, vase Room et al. (2008). 20 Caitlin Elizabeth Hughes and Alex Stevens, What Can We Learn from the Portuguese Decriminalization of Illicit Drugs? British Journal of Criminology (July 2010), p. 19. See also Room et al. (2008), Chapter 5. See also Portugal Drug Policy Profile, EMCDDA (2011): http://www.emcdda.europa.eu/publications/drug-policyprofiles/portugal. 21 MacCoun and Reuter (2001), p. 256. 22 Los estudios han encontrado que los residentes de los estados que han legalizado la marihuana para uso mdico tienen tasas significativamente ms altas de uso anual, tal como tasas de abuso y dependencia, y que el riesgo percibido del consumo de marihuana es significativamente menor. Sin embargo, la razn detrs de esto no se entiende por completo, las posibilidades incluyen las normas comunitarias que apoyen el uso de marihuana, las diferencias en las actitudes de la comunidad sobre el nivel de riesgo del consumo de marihuana, si los usuarios consideran que estas leyes dan el respaldo "mdico" a la marihuana, y el aumento de la disponibilidad. Vase M. Cerd, M. Wall, K.M. Keyes, S. Galea, and D. Hasin, Medical marijuana laws in 50 states: Investigating the relationship between state legalization of medical marijuana and marijuana use, abuse and dependence, Drug and Alcohol Dependence, (2012), 120:22-27. See also M.M. Wall, E. Poh, M. Cerd, K.M. Keyes, S. Galea, and D. S. Hasin, Adolescent marijuana use from 2002 to 2008: higher in states with medical marijuana laws, cause still unclear, Annals of Epidemiology (2011), 21(9):714-716. 28 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Por lo menos en el caso de la despenalizacin, los estudios iniciales generalmente indican que son muy pocos, si hubiere, los efectos del cambio legal sobre la prevalencia.23 Estudios ms recientes sobre las diferencias entre los estados que despenalizaron y aquellos que no tomaron ese paso han usado modelos ms rigurosos y han encontrado algunas diferencias estadsticamente significativas entre los dos grupos; sin embargo, las diferencias en prevalencia son pequeas.24 La experiencia australiana ha contribuido mucho a la investigacin del tema porque los cambios legales han ocurrido al nivel de las jurisdicciones individuales dentro del sistema federal y esto ha permitido hacer comparaciones entre esas jurisdicciones. En este caso tambin el estudio no identific efectos o simplemente aumentos muy pequeos de la prevalencia de la despenalizacin, aun cuando esto cubre el cultivo personal del usuario para su propio uso o como regalo para sus amigos.25 Hay un pequeo nmero de estudios que discrepan y que consideran que hay efectos sustantivos con respecto a la despenalizacin. Por ejemplo, un estudio determin que en las salas de emergencia se han registrado problemas con la marihuana y esto ha aumentado en aquellos estados que han despenalizado esta droga en la dcada de los aos 70.26 Con respecto a Europa es ms difcil analizar los efectos de los cambios legales porque tienden a ser realizados a nivel nacional. Por lo tanto, las nicas evaluaciones de los cambios legales en Portugal han incluido cambios ocurridos en el transcurso del tiempo en ese pas, comparados con cambios durante el mismo periodo en otros pases, un diseo de evaluacin inherentemente dbil.27 En el caso de Portugal, parecera que el resultado de eliminar las sanciones penales no provoc un aumento notorio de la prevalencia o de los daos ocasionados por las drogas, aunque ha habido una gran controversia con relacin a la interpretacin de estos indicadores.28 No hay pruebas de que Portugal se haya convertido en un destino turstico de drogas preferido como algunos haban temido antes de que se produjeran estos cambios. La experiencia de los holandeses con los coffee shops ha sido un tema polmico. Hay ciertas pruebas que indican que la comercializacin de la distribucin condujo a un aumento del uso de drogas en los Pases Bajos durante la dcada de los aos 80, lo cual no tuvo paralelo en otros lugares de Europa.29 Ms importante an, en este momento los Pases Bajos despus de

Para una buena revisin de los primeros estudios, vase E. Single, The impact of marijuana decriminalisation: An update, Journal of Public Health Policy (1989), 10 (Winter): 45666. For more recent research, see R. Pacula, Examining the Impacts of Marijuana Decriminalization on Marijuana Consumption (Santa Monica: RAND, 2010). See also A cannabis reader: global issues and local experiences (EMCDDA: Lisbon, June 2008): http://www.emcdda.europa.eu/publications/monographs/cannabis. 24 R. Pacula, R. MacCoun, P. Reuter, J. Chriqui, B. Kilmer, K. Harris, L. Paoli, y C. Schafer, What does it mean to decriminalize marijuana? A cross-national empirical examination, Advances in Health Economics and Health Services Research (2005), 16: 34769. 25 J. Williams, The effects of price and policy on marijuana use: what can be learned from the Australian experience? Health Economics (2004), 13: 12337. 26 K.E. Model, The effect of marijuana decriminalisation on hospital emergency room drug episodes: 1975 1978, Journal of the American Statistical Association (1993), 88(423): 73747. 27 Hughes and Stevens (2010). 28 Para un ensayo escptico sobre las evaluaciones, consulte K. Humphreys (2011): http://www.samefacts.com/2011/09/drugpolicy/cato-institutes-report-on-portuguese-drug-policy-reasons-for-skepticism/. 29 R. MacCoun y P. Reuter, Interpreting Dutch Cannabis Policy: Reasoning by Analogy in the Legalization Debate, Science (1997), 278(3): 4752. See, by way of comparison, W. de Zwart and M. van Laar, Cannabis regimes, British Journal of Psychiatry (2001), 178: 574-5. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 29

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30 aos de fcil acceso de los adultos presentan una tasa de uso de marihuana que los coloca en la mitad del grupo de los pases de Europa.30 El nmero de los coffee shops ha sido cortado por la mitad durante la ltima dcada por los gobiernos locales, los cuales tienen la mayor responsabilidad de supervisin bajo las directrices generales del Ministerio de Justicia. Entre las principales razones de esta reduccin se incluye las preocupaciones de atraer turistas extranjeros a comprar marihuana en los Pases Bajos, en particular en el sur, pero tambin con relacin a la molestia pblica en general y las infracciones de las disposiciones de la fiscala pblica sobre los coffee shops. Tanto el gobierno conservador anterior como el ms liberal que fue instalado en septiembre de 2012 han expresado que el elevado nivel de las concentraciones de THC (ms del 15%) es un problema para los jvenes holandeses.

Figura 1 Relacin entre sanciones y uso de cannabis en Europa31

La figura 1 muestra la ausencia de una relacin concluyente entre la prevalencia y las penas asociadas con el uso y la posesin de cannabis en una seleccin de pases europeos que han cambiado sus leyes penales. Por qu la despenalizacin de las leyes de marihuana no condujo a grandes aumentos de la prevalencia del uso? Una explicacin posible es que no cambia mucho los riesgos que enfrentan los usuarios de marihuana. Aun en un pas como Estados

30 Para los datos sobre las tasas de los jvenes, vase B. Hibell, U. Guttormsson, S. Ahlstrom, O. Balakireva, T. Bjarnason, et al., The 2007 ESPAD Report, Substance use among students in 35 European countries (Stockholm: Swedish Council for Information on Alcohol and Other Drugs, 2009). 31 Fuente, EMCDDA: http://www.emcdda.europa.eu/online/annual-report/2011/boxes/p45.

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Unidos, donde la posesin de la marihuana es uno de los tres delitos ms comunes y que causa el arresto de jvenes y adultos, la probabilidad de ser arrestado por posesin de marihuana, tomando en cuenta que se ha usado la droga por lo menos una vez durante el ao previo, es solo de uno en 30. La probabilidad de ser arrestado por el uso de la marihuana en una ocasin en particular es tan baja como de 1 en 5.000.32 Pocos arrestos por posesin de marihuana causan ms de una pequea sancin financiera o libertad condicional. Esto tambin es el caso en muchos otros pases ricos, como Australia y Alemania. Por lo tanto, la eliminacin de las sanciones penales no les parece a los usuarios de marihuana o a los potenciales usuarios como algo que haga mucha diferencia. Este cambio tambin es similar en Portugal con respecto a las drogas en general; es posible que la despenalizacin no haya presentado muchas diferencias con respecto a los riesgos legales del uso de ninguna droga. Sin embargo, al comparar los casos de los holandeses y los portugueses se sugiere que permitir el negocio o venta de drogas atraer el turismo de la droga, pero reducir las sanciones o permitir su uso simplemente no causar un aumento de esta actividad. Los cambios importantes de las leyes con respecto a la posesin en Amrica Latina son tan recientes que se han realizado muy pocos estudios de evaluacin. Sin embargo, aparentemente el esfuerzo de trasladar los casos de posesin para uso personal hacia fuera del sistema penitenciaria, en Brasil, est correlacionado con un aumento del encarcelamiento de los pequeos narcotraficantes y vendedores de drogas.33 Este fenmeno de net widening la expansin de la intrusin de la justicia penal en la vida de ms personasse ha observado tambin en Australia, en ese caso cuando se hizo ms fcil para la polica para realizar arrestos que no tuvieron consecuencias penales.34 En suma, una revisin de los estudios disponibles muestra una cantidad limitada de pruebas sobre los efectos del cambio legal. Toda la variacin legal ha estado en el lado de la demanda, por lo que la investigacin emprica no puede informar las decisiones acerca de las leyes de la oferta. Relajaciones bastante sustanciales de la prohibicin de la posesin o el consumo parecen tener pequeas consecuencias para la prevalencia. Por lo tanto, el examen de ciertos estudios de casos revela que la evidencia no es suficientemente slida para informar este debate de poltica sobre el impacto que la liberalizacin de la poltica de drogas pudiera tener sobre la violencia.35 Por supuesto que una gran reduccin del nmero de arrestos y otros costos del sistema de la justicia penal puede ser considerada como una importante ganancia, particularmente cuando se trata de los derechos humanos.

32 H. Nguyen y P. Reuter, How Risky is Marijuana Possession? Considering the Role of Age, Race, and Gender, Crime and Delinquency (forthcoming). 33 Systems Overload: Drug Laws and Prisons in Latin America, TNI/WOLA. 34 Donnelly, Hall, y Christie (2000). 35 MacCoun y Reuter (2001); Room et al. (2008), Chapter 5.

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PARTE 3 DISPONIBILIDAD LEGAL

Modelos de la disponibilidad legal
Actualmente hay gran inters en conocer los efectos de la legalizacin de las drogas; se ha convertido en un tema clave en las discusiones de poltica sobre drogas en el Hemisferio Occidental.36 Hay un nmero limitado de modelos que podran ser de utilidad para profundizar el anlisis sobre las alternativas a las polticas prohibicionistas actuales y sus posibles consecuencias. Los modelos concretos varan segn la droga y segn el pas. El modelo ms conocido es el de los coffee shops de los Pases Bajos, que es generalmente considerado como la legalizacin de facto. Otro modelo de inters es el de los clubes sociales, tal vez el mejor ejemplo siendo el cultivo y el uso privado de cannabis en Espaa. Estos clubes existen en un rea legal gris, pero despus de una serie de fallos de la Corte Suprema, han sido ms o menos permitidos desde 2002 en virtud de la legislacin espaola.37 Estos clubes son grupos sociales no comerciales, que cultivan y distribuyen el cannabis para satisfacer las necesidades de consumo personal de sus miembros. En virtud de los convenios internacionales, la penalizacin de cultivo y posesin para uso personal de sustancias estn sujetas a limitaciones constitucionales, y en el caso de Espaa la ley no penaliza el uso privado de una droga ni el cultivo colectivo de cannabis, siempre y cuando no est destinada al trfico ilcito. La membresa est normalmente limitada a un cierto nmero de adultos registrados y pagadores que pueden utilizar cannabis en las instalaciones. Cada club aparentemente puede establecer sus propios requisitos de afiliacin y de los precios internos. Una vez ms, se trata de operaciones no comerciales que tratan de satisfacer las necesidades de los miembros, lo cual tiene la ventaja inherente de prevenir la comercializacin y la competencia de precios y a la vez restringir la oferta. De acuerdo con un artculo periodstico sobre un club bien conocido, los precios son aproximadamente la mitad del mercado ilcito.38 Este modelo de club ha sido ampliado a otros pases; est incluido en el referndum recientemente aprobado en Colorado y es parte del proyecto de ley en Uruguay. Este modelo no requiere de un Estado parte de retirar y volver a acceder con una reserva en las convenciones internacionales, segn sea

Iberoamrica pide que ONU trate problema de drogas, El Universal, November 17, 2012, http://www.eluniversal.com.mx/notas/883860.html; also, Mxico y Colombia asistirn a debate para despenalizar droga, Prensa Libre, March 9, 2012, http://prensalibre.com/noticias/politica/Felipe_CalderonColombia-Mexico-drogas-narco-Centroamerica_0_660534161.html. 37 Martn Barriuso Alonso, Cannabis social clubs in Spain, A normalizing alternative underway, TNI Series on Legislative Reform of Drug Policies, Nr. 9 (January 2011). 38 Nick Buxton, Drug club: Spains alternative cannabis economy, Red Pepper (June 2011): http://www.redpepper.org.uk/drug-club/. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 33

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necesario en virtud de un modelo coffee shop de los Pases Bajos, pero solo requiere cambios en la legislacin nacional. A pesar de la escasez de evidencias convincentes sobre los efectos del cambio, no hay dudas sobre la existencia de un llamado a lo largo del hemisferio para que se mantenga un dilogo para revisar el enfoque actual y considerar polticas alternativas, como vehculos potenciales para reducir la violencia, fortalecer las economas y mejorar la seguridad nacional. Sin lugar a dudas que muchos pases de la regin insisten cada vez ms sobre la necesidad de mantener un dilogo hemisfrico sobre las opciones en materia de poltica de drogas. El Presidente Juan Manuel Santos de Colombia ha declarado en la prensa internacional que l favorece este tipo de discusin.39 El Alcalde de Bogot, Gustavo Petro, ha propuesto la construccin de centros donde los drogadictos puedan consumir drogas, una innovacin que se ha tratado en un pequeo nmero de pases fuera del hemisferio y en Vancouver, Canad; los adictos recibiran tambin tratamiento como parte de una estrategia para reducir la delincuencia.40 Otros lderes de Mxico y de Amrica Central han expresado su inters en una forma similar a la del Presidente Santos. Por otra parte, la Secretara de la Comunidad del Caribe (CARICOM) ha recibido consultas de los Estados miembros, le pidieron que estudiara la despenalizacin de la posesin y uso de drogas. Las ms amplias y quizs ms ambiciosas acciones son las propuestas de los Estados de Washington y Colorado y lo de Uruguay. Se discuten los casos de Washington y Colorado en el Recuadro 5.3. El gobierno uruguayo propuso recin un cambio legal para crear un mercado comercial regulado por el gobierno para la produccin, procesamiento y distribucin de marihuana. Hay ms informacin en el recuadro 5.4.

5.3 CONSECUENCIAS DE LA LEGALIZACIN DE LA MARIHUANA EN COLORADO Y WASHINGTON

El 6 de noviembre de 2012, los ciudadanos de Colorado y Washington aprobaron referendos iniciativas que legalizaron la produccin regulada y la venta de la marihuana as como el consumo de esa droga. Hay un gran inters en conocer las consecuencias que esto puede tener tanto dentro de Estados Unidos como en Mxico, que ha sido la principal fuente de marihuana que se consume en los Estados Unidos.

Qu dicen estas leyes?

En la medida que lo permite la ley estatal, en ambos estados los adultos pueden poseer una cantidad limitada de marihuana, con vigencia inmediata. En

39 El presidente colombiano legalizara las drogas - si lo hace todo el mundo": http://latino.foxnews.com/latino/news/2012/01/30/colombian-president-broaches-subject-drug-legalization/. 40 Adriaan Alsema, Bogota mayor wants drug consumption centers, Colombia Reports, August 6, 2012.

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ambos estados, tanto los cultivadores como los vendedores deben tener licencias y pagar impuestos, de conformidad con las normas que entrarn en vigor en diciembre de 2013. La venta y posesin de marihuana contina prohibida para menores de 21 aos de edad. El estado de Washington requiere que la produccin, distribucin y venta sea controlada por la Junta de Control de Bebidas Alcohlicas del Estado (State Liquor Control Board). Los comercios que venden marihuana no podrn vender alcohol. Se gravar un impuesto de 25% en cada uno de los tres niveles de transaccin: produccin, venta al por mayor y venta al por menor; adems, la venta final estar sujeta al impuesto estatal de venta al pblico. El esquema de Colorado para la produccin y distribucin comercial no se especific en la iniciativa aprobada en el referendo. Hay un impuesto especfico, del 15%, que se grava en la venta al por mayor. En Colorado, pero no en Washington, la ley estatal tambin permite (con vigencia inmediata) que cualquier persona mayor de 21 aos cultive hasta seis plantas de marihuana (no ms de tres de ellas en la etapa de florecimiento) en cualquier espacio cerrado y seguro, y almacene la marihuana producida en el lugar de cultivo. Esta marihuana puede ser regalada (un mximo de una onza en una sola ocasin), pero no puede ser vendida.

Respuesta Federal
La ley federal an prohbe, sujeto a sanciones penales, la posesin, produccin y venta de marihuana. Cuatro meses despus de la aprobacin de las iniciativas, el Departamento de Justicia an no ha dicho si va a intentar a bloquear la aplicacin de las nuevas leyes estatales. Tiene muchos poderes, desde perseguir penalmente a las empresas de marihuana hasta negarles la deduccin de compras a mayoristas a efectos fiscales, ya que las compras son de una mercanca ilegal.

Qu impacto tendrn estas leyes sobre el uso y abuso de las drogas?

Es posible que la eliminacin de la responsabilidad legal a nivel estatal por la posesin y uso de la marihuana aumente la demanda, aunque hay pocas pruebas de que reducir las sanciones del usuario afecta las tendencias de consumo a un nivel apreciable. Adems, ninguno de los estados prohibir a los empleadores privados realizar las pruebas de drogas a sus empleados; por lo tanto, muchos adultos quiz sern sometidos a pruebas aleatorias como resultado de sus trabajos. En contraste, la produccin legal, marketing y venta pueden tener un efecto sustancial sobre el consumo, en al menos cuatro maneras: facilitando el acceso

41 Para una revisin de las obligaciones de los convenios y la posibilidad de reformas dentro de ellos, consulte D. Bewley-Taylor and M. Jelsma, The Limits of Latitude - The UN drug control conventions, Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC (March 2012): http://undrugcontrol.info/images/stories/documents/dlr18.pdf.

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a las drogas, abaratando su precio, mejorando su calidad y confiabilidad percibida por los consumidores y cambiando las actitudes, tanto las actitudes de los consumidores hacia las drogas como las actitudes de otros sobre quienes consumen drogas. La legislacin del estado de Washington podra mantener el precio de la marihuana vendida legalmente aproximadamente al mismo nivel que el de la marihuana ilegal. El sistema de Colorado (el 15% de impuesto a nivel de venta al por mayor, en vez de una cascada de tres etapas del 25% a medida que la marihuana pasa del agricultor al procesador y al vendedor final) podra permitir lograr precios sustancialmente ms bajos. Esto tendra un impacto significativo sobre el consumo, especialmente entre los usuarios que consumen mucho y que disponen una limitada cantidad de dinero: los pobres y los jvenes.

Qu efecto tendrn las leyes sobre el narcotrfico?

Si las leyes afectan las organizaciones de narcotrfico mexicanas en alguna manera, el impacto ser negarles acceso a parte, pero no la mayora, de sus ingresos. Las organizaciones transnacionales de narcotrfico que actualmente obtienen ganancias del contrabando de marihuana a los Estados Unidos u organizando la produccin en los Estados Unidos, obviamente no ganaran por una mayor competencia. La pregunta es cuntos ingresos, si fuere el caso, perderan ellos debido a la cada de los precios o el valor reducido de mercado. Vea el captulo sobre la Economa del Narcotrfico.

Qu requieren las convenciones internacionales?

Las convenciones de 1961 y 1971 establecen que las obligaciones penales de cada pas miembro est sujeto a las limitaciones constitucionales de ese pas, un principio conocido a veces como la clusula de salvaguardia. Sin embargo, la Convencin de 1988 en su artculo 3 limita la aplicacin de esa clusula de salvaguardia a delitos menores relacionados con el consumo personal y otros, y tambin limita el ejercicio discrecional de facultades legales. Todos los Estados signatarios estn obligados a adoptar todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de la Convencin en sus respectivos territorios.41 La JIFE en su informe de 2011 seala que: Los Estados parte, incluidos los de estructura federal, deben aplicar los tratados de fiscalizacin internacional de drogas en todo su territorio, sea cual sea su legislacin interna. Es cierto que los Estados tienen diferentes ordenamientos jurdicos y tradiciones jurdicas, pero la Junta desea recordar a los Estados parte los principios bsicos del derecho internacional consagrados en los artculos 27 (sobre la no aplicacin del derecho interno) y 29 (sobre la aplicacin de los tratados en la totalidad del territorio de las partes) de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.

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5.4 PROPUESTA PARA CREAR UN MERCADO DE MARIHUANA LEGAL Y REGULADO EN URUGUAY Evolucin de los cambios legales propuestos
En junio de 2012, el Presidente Jos Mujica anunci la propuesta de su gobierno de enviar un proyecto de ley al Parlamento que legalizara y regulara el suministro de cannabis. Dos meses despus, el 8 de agosto, el gobierno present oficialmente el proyecto de ley que incluy un solo artculo que dice as: el Estado asumir el control y la regulacin de las actividades de importacin, produccin, adquisicin a cualquier ttulo, almacenamiento, comercializacin y distribucin de marihuana o sus derivados, en los trminos y condiciones que al respecto fije la reglamentacin. El proyecto de ley mantuvo la prohibicin de la venta de marihuana entre los ciudadanos privados y el cultivo personal para su uso. En efecto, propuso la creacin de un monopolio del estado para la produccin, procesamiento y distribucin de la marihuana. Luego de varios meses de negociaciones parlamentarias, el proyecto de ley ha tenido considerables modificaciones. Aunque los detalles legales y normativos an se encontraban en etapa de elaboracin durante la preparacin de este informe, fuentes de los medios y jerarcas vinculados al gobierno han detallado algunos de los cambios introducidos. El nuevo proyecto establece un mercado comercial regulado por el gobierno para la produccin, procesamiento y distribucin de la marihuana. El 18 de diciembre de 2012 el Presidente Mujica anunci la postergacin del examen del proyecto, y cit la necesidad de explicarle mejor la iniciativa al pblico, a raz de la publicacin de una encuesta de opinin pblica que seala que el 64% de los uruguayos se oponen a la legalizacin de la marihuana. El Presidente les solicit a los miembros de su partido y a quienes apoyaban el proyecto que detuvieran la consideracin del proyecto hasta que se lograra una mayor aprobacin por parte del pblico. Su administracin aclar que esta medida no significa que se retira el proyecto de ley y que el gobierno continuar examinando en forma abierta la propuesta para crear un mercado legal del cannabis, tal vez a partir de un proyecto piloto de la marihuana medicinal.

Qu dice el proyecto de ley propuesto?

El objetivo del nuevo proyecto de ley que circula en el Parlamento seala en su primer artculo el inters general de proteger, promover y mejorar la Salud Pblica de la poblacin mediante una poltica orientada a minimizar los riesgos y reducir los daos del uso del cannabis. El Estado controlara y regulara la importacin, exportacin, cultivo, cosecha, produccin, adquisicin, almacenamiento, comercializacin y distribucin de la marihuana y sus

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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derivados. El proyecto de ley propuesto crea el Instituto Nacional del Cannabis (INCA) para vigilar y regular esta actividad. La propuesta modifica la ley nacional de drogas vigente para permitir la produccin y procesamiento de la marihuana con licencia y en forma regulada. Asimismo, permitira el cultivo domstico de hasta seis plantas y la posesin de hasta 480 gramos de la cosecha domstica. El proyecto de ley permitira tambin la creacin de clubes de marihuana autorizados, registrados y regulados similares a los que hay en Espaa cada uno con hasta 15 miembros, 90 plantas y una cosecha anual mxima de 7,2 kilos. Asimismo, la propuesta establece, por primera vez, una cantidad estricta para la posesin legal de marihuana para el uso personal de hasta 40 gramos, excluida la cantidad establecida para el cultivo casero. Actualmente, las cantidades que son permitidas para el uso personal son dejadas a la discrecin de los jueces. La preocupacin principal que impuls este proyecto de ley fue la salud pblica y la creacin de conciencia sobre los daos conexos a las drogas. La propuesta cita la necesidad de que el Sistema Nacional Integrado de Salud prevenga el uso problemtico y ofrezca asesoramiento, orientacin y tratamiento a los usuarios problemticos de cannabis. Se prohibira toda forma de promocin y publicidad de los productos de cannabis. Las zonas libres de humo que se establecieron por ley por el cigarrillo tambin se aplicaran al uso de la marihuana. El INCA tambin deber reducir los daos relacionados con el uso problemtico del cannabis, de conformidad con las polticas establecidas por la Junta Nacional de Drogas.

Impactos de la ley
Es difcil predecir cules sern exactamente los impactos que tendrn la ley sobre el consumo y los problemas relacionados con las drogas en el Uruguay. El impulso que se le ha asignado a esta propuesta surge principalmente a raz de las preocupaciones por un mayor uso y problemas asociados con la pasta base de la cocana. Siguiendo el fundamento de los holandeses de dividir los mercados, el gobierno de Uruguay est tratando de evitar el inicio del uso de drogas ms fuertes. Sin embargo, no hay nada en el proyecto de ley propuesto que procure mantener los precios actuales de la marihuana ilcita, algo que los holandeses lo han logrado manteniendo las prohibiciones a la oferta y algo que el estado de Washington podra hacer a travs de los impuestos y la limitacin de la oferta al prohibir el cultivo casero. Una dramtica disminucin de los precios podra conducir a un mayor uso. En el proyecto de ley de Uruguay no se mencionan en forma explcita mecanismos regulatorios tales como la tributacin o los lmites de la oferta. El INCA est encargado de elaborar otras normas, de manera que en este momento no se puede hacer una evaluacin completa de los potenciales impactos de esta ley.

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Qu requieren las convenciones internacionales?

Las convenciones requieren que las partes prohban la produccin, distribucin y uso de las drogas de control, incluida la marihuana. La penalizacin de la posesin de las drogas y el cultivo para uso personal tambin son requeridos, sujetos a los principios constitucionales del pas y los conceptos bsicos de su sistema jurdico. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ha expresado pblicamente su punto de vista de que esta iniciativa, si se lleva a cabo tal como se prev, representara una violacin de la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes (1961) de las Naciones Unidas42.

En qu se diferencia la propuesta de Uruguay con los referendos de los estados de Colorado y Washington en los Estados Unidos?
El gobierno uruguayo ha discutido medidas que, aunque no aparecen en el proyecto de ley, estn destinadas a prevenir el turismo de drogas. Esto incluira la limitacin de la cantidad a 40 gramos de marihuana por mes a un consumidor registrado. Tomando en cuenta que ni Colorado ni Washington requieren que los consumidores se registren, el contrabando, el desvo y la exportacin de marihuana presentan preocupaciones potenciales con respecto a esas iniciativas.

Despus de haber considerado los efectos (posibles) de la disponibilidad legal de cannabis anteriormente, ms abajo sigue una evaluacin de las posibles consecuencias de la legalizacin de otras sustancias ms nocivas. La metodologa empleada procura minimizar las fuentes de variacin de las diferentes drogas asumiendo el mismo rgimen en cada caso, lo cual consiste en una versin del sistema de control del alcohol que es comn en muchos pases. Bajo estas suposiciones, la sustancia es legal pero solo puede venderse en lugares registrados especficamente y con licencia que estn sujetos a una cantidad modesta de regulacin, y se prohbe vender el producto a menores de edad. El uso es permitido a los adultos pero hay limitaciones con respecto a circunstancias especficas, tales como durante la operacin de un vehculo y en ciertos lugares de trabajo. Este no es el nico modelo (como lo ilustran los clubes espaoles sociales para la marihuana), pero tiene la ventaja de la familiaridad.43 En estas condiciones, los precios de las drogas probablemente bajen sustancialmente. Un estudio de 2010 analiz las consecuencias de los precios de la legalizacin de la marihuana en California; encontr que los costos de

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Marihuana: la ONU sali a criticar el proyecto de Uruguay, El Dia, June 6, 2012: http://www.eldia.com.ar/edis/20120627/marihuana-onu-salio-criticar-proyecto-uruguay-elmundo3.htm. 43 Para una revisin de la variedad de los posibles modelos de legalizacin, vase S. Rolles, After the War on Drugs: Blueprint for Regulation (Transform Drug Policy Foundation, 2009). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 39

produccin son tan bajos que el precio de la marihuana legal sin impuestos no sera ms del 20% del precio actual de la marihuana ilegal; es decir, aproximadamente US$2 por gramo, contra los US$12 por gramo que cuesta la marihuana ilcita de alta potencia.44 Para restaurar el precio actual de la marihuana ilcita se tendra que gravar con un impuesto de cerca de US$300 por onza. Esto llevara a una gran evasin impositiva, como en el caso del tabaco, donde se ha visto una sustantiva evasin fiscal con impuestos a valores mucho ms bajos, de aproximadamente US$10 por onza. Precios ms bajos promoveran un mayor consumo. Los costos materiales y de produccin de la cocana y la herona son tambin mnimos comparado con el actual precio del mercado. El gobierno tendra que imponer un enorme impuesto por gramo para elevar los precios a niveles cercanos a los que prevalecen actualmente, ofreciendo nuevamente un incentivo para la evasin de impuestos.

Potenciales resultados positivos de la disponibilidad legal

Al valorar los resultados potenciales de la disponibilidad legal, en la evaluacin que sigue no se especifica los efectos netos de una accin, sino los resultados y tendencias generales. Como ejemplo de un resultado general, el aumento del consumo de drogas bajo la legalizacin podra derivarse en un aumento de abandono de los nios; un efecto subsidiario del cambio de rgimen legal, que no se toma en cuenta, sera la disminucin de abandono de los nios que viene del encarcelamiento reducido de padres y madres. Un enfoque en las tendencias principales permite una comparacin ms clara de las dos clases de efectos.

Cuadro 5.2 Consecuencias de diferentes polticas

Quin sufre las consecuencias

Empleadores

Vecindario

Categora Salud

Consecuencias negativas Costos de atencin salud pblica (tratamiento de drogas, otros)

Sociedad X

Usuarios

Dealers

Intimos

Fuente primaria de consecuencias

Uso

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B. Kilmer, J. Caulkins, B. Bond, P. Reuter, Reducing Drug Trafficking Revenues and Violence in Mexico: Would Legalizing Marijuana in California Help? (RAND, 2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Sufrimiento debido a enfermedades mentales (agudo, crnico) VIH/otras enfermedades de transmisin sexual Funcionamiento Perjuicio a la capacidad de social y ser empleado debido al uso econmico Seguridad y orden pblico Delitos contra la propiedad/victimizacin Reduccin del valor de la propiedad por su cercana a los mercados Justicia penal Aumento del costo policial Corrupcin de autoridades legales

Use

Uso, situacin ilegal Uso, situacin ilegal

Uso, represin

Represin

X X

Represin Represin

En el cuadro 5.2 se indican algunas de las muchas variantes de consecuencias negativas asociadas con las drogas y el control de drogas. Los datos ingresados son valoraciones, no son las conclusiones de estudios cientficos especficos, aunque han obtenido un apoyo generalizado desde la publicacin inicial del cuadro completo, en 2001.45 El cuadro identifica tambin la fuente principal de cada consecuencia negativa, distinguiendo las que son las consecuencias de las drogas en s (uso) y aquellas consecuencias que resultan de la prohibicin o de la aplicacin de las prohibiciones. Las consecuencias positivas potenciales de la legalizacin son capturadas principalmente por la disminucin de aquellas consecuencias adversas que son bsicamente impulsadas por la situacin ilegal o por la represin. Por lo tanto, la legalizacin podra reducir sustancialmente los costos de la justicia penal en materia de aplicacin de las prohibiciones, lo cual ha dominado los estimados del gasto bruto del control de drogas en pases tan diferentes como los Estados Unidos y los Pases Bajos.46 Los costos del propio delito, generado bsicamente por la situacin ilegal y la represin, dominan los estimados de los costos sociales de las drogas.47 Sin embargo, los costos de la represin no desapareceran por completo. Asegurar que los vendedores cumplen con las restricciones, por ejemplo que no les vendan a los menores de edad, requiere el

MacCoun y Reuter (2001). P. Reuter, What drug policies cost: Estimating government drug policy expenditures, Addiction (2006), 101: 315-322. 47 Carnevale et al., The Economic Cost of Illicit Drug Abuse: 2007, National Drug Intelligence Center (2011). Por ejemplo, un estudio chileno reciente estima que alrededor de un tercio del impacto socioeconmico de las drogas y la delincuencia en este pas son los gastos del control de la droga. Vase M. Fernndez, The socioeconomic impact of drug-related crimes in Chile, International Journal of Drug Policy (2012), 23: 465472.
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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apoyo de las fuerzas del orden, aunque por supuesto que estos costos han de ser menores de los que tienen muchos pases en materia de control de drogas. La morbilidad y mortalidad tambin podran disminuir gracias a las drogas legalizadas. La situacin ilegal de las drogas es la principal causa de las sobredosis, tanto porque crea incertidumbre acerca de la pureza de lo que se compra y porque alienta el uso de adulterantes que pueden por s mismos surtir efectos peligrosos. En un rgimen legal regulado, las drogas vendidas seran de pureza conocida y constara de sus ingredientes en la etiqueta del producto. El VIH, de largo asociado con la inyeccin de herona, podra reducirse considerablemente si los consumidores de herona ya no hubieran tenido que esconder sus hbitos y compartir agujas. El aumento del consumo y la dependencia reducira estas ganancias, ya que estas drogas an presentan riesgos para la salud incluso cuando la pureza es conocida y su uso no tiene que ser clandestina. Otras consecuencias de la legalizacin podran ser la reduccin del desorden en los mercados y la violencia penal, as como la reduccin de la corrupcin en el sistema de justicia penal y de las autoridades polticas en general. Esto supone que los pases son capaces de poner en marcha y aplicar sistemas eficaces de reglamentacin que no den lugar a un gran mercado negro paralelo de drogas. En el captulo sobre seguridad se analiza ms detalladamente la compleja relacin que hay entre las drogas y la violencia, all se seala el vnculo en muchos pases de la regin entre la violencia e instituciones dbiles que estn sujetas a la penetracin de las organizaciones de narcotraficantes. Ese captulo tambin seala la diversificacin de la violencia asociada con diferentes delitos econmicos depredadores (por ejemplo, el trfico y la trata de personas, el contrabando de migrantes, el secuestro, la extorsin, el trfico de armas y la piratera) los cuales quizs no disminuyan e incluso pueden aumentar en el caso que haya un entorno de drogas que est legalizado.48 Las diferencias en la escala y mbito de la delincuencia organizada (y la eficacia relativa de cada pas en la aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional) tambin ayudarn a determinar el carcter de los efectos de la legalizacin sobre capacidades regulatorias y represin. Los pases cuyas autoridades de control estn seriamente infiltradas por empresas criminales diversificadas, involucradas en el trfico de personas, armas, drogas y otros negocios mafiosos, pueden no ver efectos significativos por la legalizacin con respecto a la reduccin de los actuales niveles de corrupcin pblica, al menos mejoren en gran medida los controles judiciales, econmicos y de prevencin social. Quizs la mejor prueba histrica se encuentra al examinar los efectos de la prohibicin del alcohol y su abolicin en los Estados Unidos, dado que estos fueron casos prominentes y que estuvieron sujetos a muchos estudios e investigaciones, y al mismo tiempo suscitaron mucha controversia. Por muchas razones no es una analoga perfecta. Por ejemplo, el pblico podra comparar la

48 E. Buscaglia, The paradox of expected punishment, Review of Law and Economics (Elsevier Press, 2008).

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

prohibicin con la disponibilidad legal ya que el alcohol estaba disponible antes de 1919. La represin nunca fue muy dura; en 1921 el estado de Nueva York no logr ms de 20 condenas por violacin de la ley estatal de prohibicin de alcohol, la cual en todo caso fue derogada en 1923. Parece ser que la prohibicin del alcohol en Estados Unidos condujo a una reduccin sustancial, quizs hasta de un tercio, del consumo de alcohol durante las primeras etapas de la prohibicin, pero en el transcurso del tiempo se volvi menos efectiva a medida que la corrupcin policial socav la aplicacin de la ley y su autoridad moral. Un estudio concluy que la prohibicin redujo tanto el consumo del alcohol como los daos conexos a sus ms bajos niveles en dcadas.49 Durante la poca de prohibicin hubo un gran aumento de homicidios que muchos acadmicos lo han atribuido a las luchas de los contrabandistas de licores.50 La derogacin de la prohibicin fue seguida de una disminucin sustancial de los ndices de homicidio y, segn la evidencia, un modesto aumento del consumo de alcohol.51

Potenciales resultados negativos de disponibilidad legal

El precio y la densidad de las ventas ha sido demostrado que son determinantes importantes del consumo de drogas lcitas, tales como el alcohol.52 Aun con regulacin relativamente estricta, el resultado de la legalizacin es probablemente una expansin del uso y la dependencia.

La disponibilidad legal, aun sin precios ms bajos, incrementar el experimento. Algunos de los que experimentan por primera vez se convertirn en drogodependientes. Es probable que haya un aumento del nmero de personas que necesitan tratamiento por las drogas, aun si las consecuencias negativas de dependencia sern menores si las drogas son legales. Como se seal en el cuadro 5.2, los resultados del aumento del uso y dependencia son numerosos; entre los usuarios dependientes se encuentran los padres ms pobres, estudiantes, trabajadores y vecinos de barrio. Por lo tanto, el aumento de la dependencia probablemente conduzca a un mayor descuido y abuso de los nios, un mayor ausentismo escolar, menos espritu comunitario en poblaciones que no haban sido muy afectadas anteriormente por la dependencia de las drogas. La distribucin de estos problemas en la sociedad tambin es probable que cambie. En la actualidad, en muchos pases del hemisferio, la drogodependencia y los problemas conexos estn ms concentrados en la

G. Edwards et al., Alcohol Policy and the Public Good (Oxford: Oxford University Press, 1994). Desafa esto Emily Owens, vase Are Underground Markets Really That Violent? Evidence from Early 20th Century America, The American Law and Economics Review (2011), 13(1) 144. 51 J. Burnham, New evidence on the prohibition experiment of the 1920s, Journal of Social History (1968-69), Vol. 2, 51-68. 52 Edwards et al. (1994).
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poblacin pobre y vulnerable que en la clase media; esta concentracin podra disminuir con la legalizacin. Cuando se trata de los estimulantes, inciden otros factores. Los estimulantes generan una conducta violenta; por cierto, la violencia de los pacientes contra los mdicos que les recetaban cocana fue lo que ayud a que la profesin mdica se opusiera a la cocana legal a principios del siglo XX en los Estados Unidos.53 Un mayor uso de estimulantes, especialmente en combinacin con el alcohol, podra generar ms violencia entre los usuarios de drogas.

Proyecciones basadas en evidencias

Al considerar los pros y contras de los efectos potencialmente positivos y negativos de la legalizacin de las drogas, descritos anteriormente, surge un importante problema debido a la falta de estimados cuantitativos slidos y confiables. En un entorno liberalizado, aumentara el nmero de adictos a la herona en un 50% o en 500%? Ambas cifras son plausibles. La cifra ms baja asume que los gobiernos podran evitar la promocin comercial de las drogas, que los efectos de la fruta prohibida son importantes y que las campaas de prevencin podran ser exitosas; la cifra superior asume que nada de esto es verdad. Diferentes proyecciones del aumento del consumo de drogas en un entorno liberalizado tienen consecuencias muy diferentes de poltica. Con respecto a la herona, aun en el pas de las Amricas que presenta el ms serio problema de herona, Estados Unidos, un aumento de cinco veces ms incrementara el nmero de adictos a 5 millones. Si bien esta cifra representara una pequea fraccin del nmero de personas que son dependientes del alcohol, la carga en la infraestructura de tratamiento y presupuesto correspondiente podra ser sustancial. Tambin ser difcil estimar los delitos a consecuencia de la legalizacin de los estimulantes. Si bien habra menos delitos generados por la necesidad de ganar dinero para comprar drogas ilcitas muy costosas o por las transacciones riesgosas del mercado, esto podra contrarrestarse por ms crmenes violentos inducidos por los efectos desinhibidores de los estimulantes, particularmente la cocana y la metanfetamina, especialmente si se consume junto con el alcohol. Adems, los resultados de los cambios legales dependen en gran media de muchos factores adicionales. Las sociedades varan mucho en su susceptibilidad histrica con respecto al consumo de drogas, y es muy difcil calcular el impacto de los cambios en la comercializacin de drogas. El hecho de que Mxico fue durante la dcada de los aos 90 la principal fuente de herona, marihuana y metanfetamina para el mercado de los Estados Unidos, as como el principal pas de trnsito de cocana, sin presentar elevadas tasas

53 J. Spillane, Cocaine: From Medical Marvel to Modern Menace in the United States, 1884-1920 (Johns Hopkins University Press, 2002).

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

de uso de estas drogas, es muy indicativo de lo variable que es la susceptibilidad. Hay numerosos factores sociales as como culturales que influirn sobre cun serio puede ser el problema de que una droga especfica sea legalizada. La capacidad de un pas para implementar controles institucionales efectivos en la distribucin, promocin y posesin de drogas entre los jvenes tambin influir en el resultado de la legalizacin. Si bien durante las ltimas dos dcadas se han logrado avances institucionales significativos, muchos pases del Hemisferio Occidental continan preocupados por la capacidad de sus respectivas instituciones para manejar en forma efectiva un mercado de drogas regulado. La contraparte de esta preocupacin son los desafos continuos que enfrentan estos mismos pases al hacer cumplir el actual rgimen legal en una forma efectiva y responsable.

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: ESTUDIOS

DROGAS Y DESARROLLO

Organizacin de los Estados Americanos

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

TABLA DE CONTENIDO
Hallazgos.................................................................................................................... 7 Factores sociales de riesgo:........................................................................................... 7 El detrimento a la economa legal ................................................................................... 7 El impacto de las medidas de represin ........................................................................... 8 El detrimento al tejido social .......................................................................................... 8 El detrimento a la gobernabilidad democrtica.................................................................. 8 El detrimento al medio ambiente .................................................................................... 9 El costo social ............................................................................................................. 9 Enfoques a valorar ....................................................................................................... 9 PARTE 1 EL CONTEXTO SOCIAL..................................................................................... 11 PARTE 2 LA CARGA ECONMICA Y SOCIAL DE LAS DROGAS .......................................... 17 El detrimento a la economa legal ................................................................................. 17 El impacto de las medidas de represin ......................................................................... 20 La relacin entre drogas y derechos humanos ................................................................ 26 El detrimento al tejido social ........................................................................................ 28 El detrimento a la gobernabilidad democrtica................................................................ 30 PARTE 3 EL IMPACTO AMBIENTAL ................................................................................. 33 PARTE 4 LOS COSTOS ASOCIADOS A LAS DROGAS ....................................................... 39 El elevado costo social de las drogas ............................................................................ 39 El costo de los programas de control de drogas.............................................................. 41 PARTE 5 ENFOQUES A VALORAR TENIENDO EN CUENTA LOS DESAFOS DE LAS POLTICAS SOBRE DROGAS Y DESARROLLO ................................................................................... 43 Un enfoque de integracin social ................................................................................. 43 Las lecciones del desarrollo alternativo ......................................................................... 45 La expansin del concepto del desarrollo alternativo ....................................................... 47

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

DROGAS Y DESARROLLO
Hallazgos Factores sociales de riesgo:
Los cambios econmicos y sociales, tales como el aumento de la migracin, la urbanizacin rpida y la disminucin del respeto por la ley, pueden socavar la cohesin social y crear un ambiente de riesgo para el consumo, la produccin y el trfico de drogas. Los adolescentes y jvenes se encuentran especialmente en riesgo. Si bien, en comparacin con las generaciones previas, disponen de un mayor acceso a la educacin y a la formacin, muchos tienen dificultades para incorporarse de forma activa a una sociedad y economa globalizadas que no colman sus expectativas de empleo ni de desarrollo personal. El nivel de desarrollo socio- econmico no implica la inexistencia de vinculaciones de los ciudadanos con las drogas; en algunos casos, cuanto ms desarrollado es el pas ms elevada es la prevalencia del consumo de drogas, debido a elementos que facilitan el acceso de las personas al uso de estas. Sin embargo, en algunos entornos de pobreza, y debido a las vulnerabilidades existentes de falta de acceso a bienes y servicios bsicos, estas vinculaciones presentan caractersticas ms problemticas que es necesario atender teniendo en cuenta elementos estructurales del desarrollo humano.

El detrimento a la economa legal

La economa ilegal del negocio de las drogas no solamente la produccin y el trfico sino tambin el lavado de dinero y otras actividades relacionadas produce distorsiones en el mercado y menoscaba el dinamismo productivo de una sociedad. La actividad ilegal tambin resta recursos humanos y capacidades de innovacin a la economa legal. La economa de las drogas implica prdidas para los gobiernos, ya que no genera ingresos fiscales y aumenta significativamente el gasto pblico (polica, tribunales, crceles, sistemas de salud). No es posible mantener un desarrollo sostenible e inclusivo basado en actividades ilegales.

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El impacto de las medidas de represin

El uso desmesurado de mecanismos penales y la desproporcionalidad de las penas impuestas por delitos relacionados con drogas han contribuido a sobrecargar los sistemas judiciales y penitenciarios, y muchas veces tienen un impacto mayor en grupos desfavorecidos y en minoras raciales. Asimismo, los sistemas de justicia penal han tendido a castigar con ms intensidad a productores y traficantes de pequea escala. Adems de la carga econmica que genera, supone graves repercusiones a largo plazo, no solo para los infractores o para sus familias, sino para la sociedad en general. Algunos estudios estiman que alrededor del 70% de las mujeres muchas de ellas cabezas de familia privadas de libertad se encuentran en prisin por estar involucradas en actividades de microtrfico no violento. La repatriacin de personas condenadas por delitos mayores ha exacerbado los problemas relacionados con las pandillas y las drogas en varios pases de Amrica Central y el Caribe.

El detrimento al tejido social

Las ventas al detalle y el uso problemtico de las drogas hacerse ms visibles en reas geogrficas especficas, en en barriadas pobres de ciudades grandes, produciendo, fenmenos de violencia relacionada y de desestructuracin tienden a particular a veces, social.

Habitualmente, los consumidores de drogas son estigmatizados y discriminados por la sociedad, lo que les dificulta an ms la posibilidad de encontrar ayuda. Ello se acenta en el caso de usuarios problemticos, poblaciones vulnerables y en entornos de pobreza.

El detrimento a la gobernabilidad democrtica

En ocasiones, el crimen organizado llega a reemplazar al orden pblico cuando el Estado no est presente, y utiliza la fuerza y sus enormes recursos financieros para comprar apoyo popular, poder poltico o proteccin judicial. Adems, la corrupcin asociada debilita an ms las instituciones, hacindolas ms susceptibles de ser utilizadas para fines ilcitos.

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Al fomentar la normalizacin de la actividad criminal delictiva, la economa ilegal de las drogas erosiona la adhesin de la ciudadana a normas e instituciones sociales.

El detrimento al medio ambiente

El cultivo de drogas de origen vegetal se realiza en muchos casos en zonas selvticas de gran valor ecolgico, incluido parques nacionales. Tanto el cultivo y el procesamiento como la forma en que son combatidos por algunas autoridades generan consecuencias devastadoras para estos ecosistemas: deforestacin, degradacin de tierras y especies endmicas y contaminacin de cursos acuferos.

El costo social
El costo directo e indirecto ligado al fenmeno de las drogas ilcitas (actividad delictiva, dao a la salud, prdida de productividad y otros) y a su fiscalizacin en el Hemisferio es considerable. Igualmente, el costo econmico y social relacionado con las drogas lcitas, principalmente alcohol y tabaco, es muy alto para nuestras sociedades.

Enfoques a valorar
Las drogas ilegales ejercen un impacto significativo en el desarrollo econmico y social de los pases de las Amricas. Igualmente, los elementos que conforman e influyen el desarrollo humano a nivel individual y comunitario determinan sustancialmente la manera en que el fenmeno de las drogas se manifiesta en nuestras sociedades. Dada su complejidad y la carga que representa para los individuos, sus familias, sus comunidades y la sociedad en general, es necesario abordar el problema de manera integral, teniendo en cuenta los diferentes actores, entornos y sustancias involucradas. Cualquier poltica que se adopte debe ajustarse a las caractersticas especficas del problema en cada espacio, momento y situacin. Las polticas de drogas deben humanizarse y elaborarse desde una perspectiva de integracin social y de desarrollo humano sostenible. El ejercicio activo de la ciudadana democrtica, el respeto por los derechos humanos reconocidos por todas las legislaciones y la promocin de opciones de vida lcitas para todos son los principios que deben orientar la accin del Estado al formular las polticas sobre drogas. Algunas estrategias de desarrollo alternativo, ejecutadas de forma integral y teniendo en cuenta los distintos elementos que conforman
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

el desarrollo de una comunidad, han dado buenos resultados en la reincorporacin de las personas a la economa legal.

DROGAS Y DESARROLLO
Todos los aspectos del problema de las drogas produccin, trfico y consumo inciden en las perspectivas de desarrollo de los pases del Hemisferio. A pesar de esta relacin, las polticas de drogas y de desarrollo tienden a formularse separadamente. El problema de las drogas no figura, por ejemplo, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a pesar de su impacto negativo en objetivos importantes como la salud, la esperanza de vida, la educacin, el empleo, los derechos humanos y la capacidad de reducir la pobreza. Ms all de su impacto en la salud y en la estructura familiar, el problema de las drogas impone altos costos socioeconmicos que afectan la economa, el medio ambiente, el proceso poltico e, inclusive, el tejido social tan fundamental para el buen funcionamiento de las democracias. El presente captulo examina la compleja y multifactica relacin entre las drogas ilcitas y el desarrollo. Muestra la manera en que la aplicacin de las polticas de control de drogas puede socavar el desarrollo, a la vez que las polticas de desarrollo pueden aumentar la vulnerabilidad a la produccin ilcita de drogas, as como su trfico y consumo. Al fomentar la toma de conciencia sobre el vnculo entre las drogas y el desarrollo, este captulo tiene como objetivo facilitar la investigacin futura, as como profundizar el dilogo y la colaboracin entre los organismos que promueven el desarrollo y los encargados de las polticas de drogas.

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PARTE 1 EL CONTEXTO SOCIAL

La evidencia sobre el problema de las drogas sugiere que existen numerosos factores de riesgo que contribuyen a determinar el potencial efecto del problema de las drogas sobre las personas, las comunidades y las sociedades en general. Ciertos factores contribuyen a que un individuo sea vulnerable al consumo de drogas, mientras que otros incrementan la probabilidad de que el narcotrfico prospere en determinado pas o sociedad. Vale la pena sealar que la mayora de las personas en riesgo no consumen drogas. De quienes llegan a probarlas, solo un grupo las seguir usando regularmente y de stos, solo una fraccin desarrollar patrones de consumo problemtico y dependencia, como se explica en el captulo sobre Drogas y Salud Pblica. De igual manera, la mayora de las sociedades con mltiples factores de riesgo no llegan a desarrollar una economa ilegal de drogas. Sin embargo, el anlisis de dichos factores puede ayudar a explicar el vasto contexto del problema de las drogas. La lista de factores de riesgo que contribuyen a generar tanto la demanda como la oferta de drogas psicoactivas ilcitas es extensa, variada y, en algunos casos, especfica a cada sociedad. Cuando se trata de factores de riesgo, es difcil establecer una clara relacin causa-efecto. Esta realidad dificulta la formulacin de polticas efectivas para reducir el narcotrfico porque no es posible eliminar completamente las causas del problema. Aun si se lograra eliminar todos los factores de riesgo identificados, no podra garantizarse la total eliminacin de la industria ilegal de drogas, aunque s podra limitarse sustancialmente su tamao y su capacidad de destruccin. Adems, como existen muchos factores de riesgo que varan en cada sociedad, es imposible formular una poltica o receta nica que pueda aplicarse efectivamente en todos los entornos. No obstante estos desafos, es indispensable desarrollar polticas que procuren la integracin poltica y econmica de las poblaciones vulnerables1. Si bien las fragilidades sociales contribuyen al surgimiento de los conflictos armados, el crimen organizado, la corrupcin, el narcotrfico, el consumo de drogas, el alto nivel de homicidios y muchos otros males sociales, no son en s mismas las causas de los males, pero s constituyen factores de riesgo que aumentan su incidencia2. La etiologa es semejante a la de la biologa: hay cuerpos con defensas bajas que son ms proclives a enfermarse, mientras que hay cuerpos con defensas bajas que no se enferman, tal vez porque no han tenido contacto directo con el elemento detonante de la enfermedad.

1 Los argumentos de este prrafo y el siguiente estn desarrollados en detalle en Francisco E. Thoumi, Necessary, sufficient and contributory factors generating illegal economic activity, and specifically drugrelated activity, in Colombia, Iberoamericana, IX, No. 35 (Septiembre 2009), pp. 105-126. 2 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo. (Washington, D.C.: Banco Mundial, 2011) El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 11

Observaciones de la JIFE en relacin con las amenazas a la cohesin social3

La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) ha destacado la vinculacin estrecha y directa entre las drogas y un conjunto de amenazas a la cohesin social y a la vida de las comunidades. Persistencia de desigualdad: Un rasgo caracterstico de muchas sociedades es que, al tiempo que algunos grupos sociales han logrado cada vez ms riqueza, las diferencias entre ricos y pobres han aumentado y se han consolidado. Como consecuencia de esas desigualdades existen acentuadas disparidades en una serie de indicadores de salud y bienestar social, por ejemplo en lo referente a la salud materno-infantil, la mortalidad infantil, la morbilidad, la esperanza de vida y la alfabetizacin. Migraciones: Cuando las personas y los grupos sociales han migrado de una zona a otra, aumenta el riesgo de que esas personas y comunidades tengan que afrontar mltiples adversidades sociales vinculadas a su sensacin de desplazados. Tales adversidades suelen consistir en problemas de salud fsica y psicolgica, bienestar, empleo, educacin y vida familiar. () Cuando los grupos sociales migrantes llegan de zonas vinculadas a la produccin ilcita y el uso indebido de drogas, es ms probable que algunas personas recurran a formas de abuso de drogas como manera de mitigar su sensacin de alejamiento. Transformaciones polticas y econmicas: Asimismo, las sociedades que pasan por una fase de transformacin poltica y econmica pueden sufrir una reduccin apreciable del grado de cohesin social. Cuando la situacin es tal que las estructuras polticas y las actividades econmicas del pasado pierden su base y surgen nuevas formas de actividad econmica y gobernanza, algunos grupos sociales pueden sentirse aislados y al margen de la sociedad en general. Esa sensacin de distanciamiento de las nuevas estructuras de gobernanza puede llevar a las personas y los grupos sociales a seguir una diversidad de conductas social y personalmente perjudiciales. Nuevas culturas del exceso: La cohesin social puede verse socavada no solo por la pobreza y la exclusin social, sino tambin por la aparicin de una cultura del exceso. Por ejemplo, ciertas personas que gozan de un alto nivel de vida pueden llegar a considerar que ya no necesitan vivir con arreglo a las normas, costumbres y convenciones de la sociedad en sentido amplio y adoptar pautas de conducta autodestructivas. En algunas de esas personas, el abuso de determinadas drogas (como la cocana en polvo) puede llegar a simbolizar su triunfo y su alta categora. Sociedades en situacin de conflicto o posconflicto: Cuando las sociedades atraviesan una situacin de conflicto o se encuentran en una fase

3 JID, Informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes correspondiente a 2011 (Nueva York: Naciones Unidas, 2012), pp. 3-4.

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posterior a un conflicto, suelen existir seales claras de quiebra de la cohesin social. Es posible que, en tales situaciones, los lazos sociales que antes eran estrechos y de mutuo apoyo se pongan a prueba y se debiliten, sembrando en amplios grupos de poblacin la incertidumbre sobre el grado en que forman parte de una misma sociedad. Urbanizacin rpida: En las sociedades en las que existe una rpida urbanizacin, incluso aquellas en que la poblacin se desplaza de las zonas rurales a las urbanas, puede producirse una disminucin y disolucin de muchas de las formas ms tradicionales de cohesin social, que puede suponer incluso un colapso de los lazos de unin y proximidad familiares. Tambin puede dar lugar a la aparicin de zonas urbanas como espacios culturales en los que se tolere una mayor variedad de comportamientos individuales y transgresiones sociales y personales a consecuencia de la mayor sensacin de anonimato reinante en tales lugares. Prdida del respeto a la ley: Cuando se dan situaciones en que la poblacin considera que su ordenamiento jurdico es injusto, corrupto o ineficaz, cabe prever que se pierda la confianza en esas leyes y los organismos encargados de ejecutarlas. En tales casos hay un verdadero riesgo de que la poblacin pierda sencillamente la esperanza de que las autoridades nacionales o locales sean alguna vez capaces de hacer algo por mejorar sus condiciones. () Semejante estado de cosas puede dar lugar a que las bandas delictivas se presenten como la nica autoridad viable en la zona. Economa local basada en la droga: En estas comunidades, el negocio de las drogas ilcitas puede adquirir tal impulso que sustituya en la prctica a la economa legtima, por lo que el peligro no radica solamente en la proliferacin del trfico ilcito de drogas sino en la aparicin de una cultura del uso indebido de drogas. En algunas circunstancias, esa cultura podra incluso autosostenerse, porque imprime en los habitantes de las respectivas zonas una identidad distintiva al tiempo que los aleja cada vez ms de la sociedad en general.

El problema de las drogas abarca una serie de factores intrnsecos del tejido social difciles de medir, tales como la cohesin social, la inclusin, la reciprocidad, la confianza y la empata social. Los procesos econmicos y sociales influyen en la vulnerabilidad de las personas y de las sociedades al problema de drogas. Algunos pases que han atravesado peridicas crisis poltico-econmicas pueden ser ms vulnerables debido al aumento del desempleo, que a su vez induce a mayor movilidad o a la emigracin, la disminucin de organizaciones sociales de apoyo y el aumento de la violencia. Las turbulencias econmicas, junto con la pobreza y la desigualdad social, pueden profundizar los obstculos ya existentes para el acceso a los servicios de salud, educativos y sociales. La discriminacin racial y las desigualdades de gnero y de edad aumentan an ms la vulnerabilidad. Las personas que se involucran en la produccin, trfico o consumo de drogas ilegales son
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habitualmente sujetos de estigmatizacin y discriminacin, lo cual resulta exacerbado por la intervencin del sistema penal.

Al analizar estas interrelaciones, los investigadores de la epidemiologa social4 han cuestionado los enfoques del problema de las drogas anclados nicamente en la responsabilidad del sujeto, y han insistido en la necesidad de una perspectiva ms amplia que tome en cuenta el contexto sociocultural.
Muchos de los enormes cambios sociales ocurridos en las ltimas generaciones en todo el continente americano han debilitado las normas que tradicionalmente controlaban el comportamiento humano. La desintegracin de la familia, los cambios en el papel del hombre y la mujer, el aumento de la migracin, el desprecio a la autoridad de las personas mayores, el conocimiento de otras sociedades obtenido a travs de los medios de comunicacin, el aumento significativo en los niveles de educacin y el acceso a nuevas formas de empleo son algunos de los factores que han contribuido a que muchas normas tradicionales de comportamiento se hayan debilitado y otras hayan desaparecido. En muchos casos, las estructuras sociales tradicionales que fueron estables por largo tiempo, como las familias, al enfrentarse con el mundo moderno se debilitan y terminan envueltas en procesos de cambio fuertes e impredecibles. Este proceso puede derivar en el rechazo de normas atvicas y en la erosin de la cohesin social. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha desarrollado estudios en torno al concepto de la cohesin social aplicados al problema de las drogas. Este tema es de preocupacin para muchos pases del Hemisferio, incluido algunos que tradicionalmente no han sido grandes productores de drogas sino pases de trnsito, pero en los cuales el uso de drogas ha estado aumentando. Actualmente estos sufren problemas semejantes a los de los pases de Amrica del Norte que han sido los mayores consumidores de drogas. La CEPAL ha identificado una serie de factores que han contribuido al aumento en el consumo de drogas entre la juventud. Estos factores son los que algunos estudios5 califican como tensiones o paradojas que enfrenta la sociedad y tienen que ver con la globalizacin y el desarrollo econmico y social que han experimentado los pases. Aunque el enfoque se ha concentrado en el estudio del consumo de drogas, las tensiones identificadas tambin pueden aplicarse a la participacin de los individuos en las actividades de produccin y trfico. Todas estas tensiones tienen consecuencias negativas para la cohesin social. En primer lugar, la poblacin en general goza de ms acceso a la educacin, pero tiene mayores dificultades para acceder a un empleo adecuado que las generaciones pasadas.

4 T. Rhodes, Risk environments and drug harms: a social science for harm reduction approach, International Journal of Drug Policy (2009), 20: 193-201. 5 La metfora de la droga y las juventudes desencajadas, Ponencia Intercambios (2012), basado en estudios realizados por CEPAL y la Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ) (2004), CEPAL (2005) y M. Hopenhayn (2005, 2006).

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En segundo lugar, la juventud cuenta hoy con ms destrezas para la autonoma, pero menos opciones de materializarlas y por eso terminan siendo dependientes de sus padres por mayor tiempo. En tercer lugar, los jvenes carecen de las grandes narrativas ideolgicas del pasado, pero cuentan con un gran acervo de experiencias estticas; vale decir, con imaginarios ms ligados al mundo de las formas y las sensaciones. A diferencia de generaciones precedentes, hoy la diversidad de la oferta hace que distintos grupos juveniles se identifiquen y definan segn distintos gustos. En cuarto lugar, surge otra tensin entre gratificacin presente y gratificacin diferida, entre el goce inmediato y la postergacin del placer en funcin del equipamiento para el futuro. La sociedad de consumo y de crdito empuja hacia el presente6, en contra de la necesidad de ahorrar y acumular capital humano y fsico.

Para muchas personas resulta difcil resistir la tentacin frente a este cruce entre la inmediatez del deseo y las exigencias de equipamiento para el futuro. Estas tensiones se ven exacerbadas por una mayor demanda de destrezas y conocimientos necesarios para competir en la sociedad de la informacin globalizada. La sociedad moderna ha generado otras tensiones que agravan las fragilidades sociales, especialmente entre las personas proclives al uso problemtico de las drogas: Las presiones por aumentar el consumo, particularmente de bienes que reflejen o procuren reflejar el estatus social. La necesidad de rituales de trnsito y conexin. Algunas personas pueden llegar a usar drogas para compensar por la prdida de rituales y de pertenencia en una sociedad moderna. La participacin en las pandillas que negocian drogas ilcitas tambin puede producir un sentido de comunin. Afirmacin en la exclusin. La participacin en el negocio ilegal puede ser una respuesta a la exclusin, bien sea segregacin o discriminacin racial, tnica o de clase. Los campesinos cocaleros y los miembros de muchos carteles consideran sus acciones como una protesta contra la sociedad excluyente.

6 Michel Maffesoli, The Time of the Tribes: The Decline of Individualism in Mass Society (Londres: SAGE Publications, 1996); Gilles Lipovetsky, Le bonheur paradoxal. Essai sur la socit d'hyperconsommation (Pars: Gallimard, 2006); Zygmunt Bauman, Society Under Siege (Cambridge: Blackwell, 2002).

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PARTE 2 LA CARGA ECONMICA Y SOCIAL DE LAS DROGAS

El desarrollo econmico abarca una serie de factores en las dimensiones productiva, social, poltica y ambiental7, que en su conjunto generan el crecimiento sostenido. El problema de las drogas tiene un impacto negativo en cada aspecto del desarrollo e impone una dura carga en la sociedad.

El detrimento a la economa legal

En materia econmica las drogas constituyen una posible fuente de riqueza. Pero aunque el mercado de la droga puede generar empleo, agregar valor y mover un gran volumen de dinero, esta economa ilegal perjudica al desarrollo8. No es posible tener un desarrollo sostenible basado en la ilegalidad. Eso no significa, sin embargo, que el control de drogas sea necesariamente beneficioso para el desarrollo9. A nivel global, los pases penalizan ciertas drogas con el fin de reducir la oferta. Esto provoca el aumento de los precios y del nivel de competencia, haciendo que los productores ms vulnerables queden excluidos y generando altas rentas a quienes estn dispuestos a asumir el riesgo de la ilegalidad. Segn estimaciones del Banco Mundial10, a la ganancia potencial promedio de trasladar un kilo de cocana desde Colombia hasta Estados Unidos a travs del corredor mesoamericano, se le debe restar entre el 10 y el 20% del costo en gastos de transporte, seguridad y mano de obra; y se asume que entre el 20 y el 30% de la cocana en trnsito resulta confiscada. Asimismo, en trminos econmicos, el potencial narcotraficante debe considerar otros dos costos posibles: el costo de oportunidad de no percibir otro empleo remunerado y el riesgo asociado a una ocupacin peligrosa e ilegal que puede resultar en interdicciones y detenciones. Sin embargo, a pesar de todas estas deducciones, las ganancias potenciales siguen siendo muy elevadas. Los beneficios provienen no solo de una gran brecha entre el costo de produccin y el precio de venta en los pases consumidores. Los productores y traficantes de drogas ahorran muchos gastos en comparacin con las empresas legales: no pagan impuestos ni prestaciones sociales, ni se preocupan del tratamiento de desechos, de los costos administrativos de permisos, patentes e informes contables. A su vez la ilegalidad genera otros costos de produccin,
Vase La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (Santiago: CEPAL, 2010) y Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del desarrollo (Santiago: CEPAL, 2012). 8 Informe sobre el desarrollo mundial 2011. 9 J. Miron, The Budgetary Implications of Drug Prohibition (Cambridge, Mass.: Universidad de Harvard, Departamento de Economa, febrero 2010). 10 Informe sobre el desarrollo mundial 2011. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 17
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tales como el alto precio de los insumos, los sobornos, los sistemas de camuflaje, la seguridad armada, el transporte costoso, el lavado de dinero y las redes de apoyo social que permitan al narcotrfico operar ilegalmente. En suma, la ilegalidad por s misma afecta la economa de diversas maneras introduciendo en el mercado imperfecciones que pueden ser aprovechadas por los productores para ampliar una economa rentabilizada por su propia ilegalidad. La economa ilegal tiene un doble efecto negativo para el desarrollo, principalmente en los pases productores. De una parte, perpeta un espritu rentista, muy asociado en Amrica Latina a su riqueza en recursos naturales con escasa incorporacin de valor agregado. Esta maldicin de los bienes bsicos lleva a los agentes econmicos a buscar rentas con bajas tasas de inversin, lo que no contribuye a un modelo de desarrollo centrado en el cambio estructural, el avance productivo, el desarrollo de capacidades en el mundo del trabajo y la innovacin tecnolgica11. Existe as una relacin analgica entre el rentismo de la economa centrada en productos bsicos o en economas de especulacin financiera y el rentismo propio de la economa de la droga, centrado en los altos precios generados por la ilegalidad del producto. Por otro lado, puesto que la economa de la droga requiere de audacia y emprendimiento, capta recursos humanos cuyo espritu emprendedor podra emplearse para dinamizar nichos productivos legales e incrementar la competitividad econmica. En la medida en que capitales, emprendedores y trabajadores son absorbidos por la economa ilegal, deben contabilizarse como una prdida para la economa legal. Esta prdida es mayor en zonas o pases donde son ms escasos los recursos humanos, lo que representa costos de oportunidad ms severos para economas de bajo dinamismo y capacidades productivas limitadas. Para la economa legal los efectos no consisten solamente en la prdida de recursos que se desplazan hacia la economa ilegal, sino tambin en los cambios en las condiciones de su propio desenvolvimiento. Por la competencia de la economa ilegal, el capital de riesgo es ms escaso y costoso, los salarios son ms elevados, los emprendedores ms ambiciosos y los innovadores pueden llegar a ser todava ms escasos y caros. Muchos de estos problemas tienen mltiples facetas. Por ejemplo, lo que la economa ilegal gana con la prohibicin, en liberacin de impuestos, lo pierden los gobiernos, cuya base tributaria se hace ms estrecha. Al mismo tiempo, aumentan los gastos en policas, tribunales y crceles12. Las asignaciones presupuestarias para hacer cumplir la ley podran crecer ante presiones polticas. Tales incrementos ejercen presiones para que se aumenten los impuestos, mientras reducen la disponibilidad de recursos para otras actividades o servicios cruciales del desarrollo, como la educacin, la infraestructura, la preservacin del medio ambiente y la proteccin social.

11 Progreso Tcnico y Cambio Estructural en Amrica Latina (Santiago: CEPAL, 2007). The Economic Costs of Drug Abuse in the United States: 1992-2002, U.S. Office of National Drug Control Policy, Washington 2004. 12 The Economic Costs of Drug Abuse in the United States: 1992-2002, U.S. Office of National Drug Control Policy, Washington 2004.

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La economa ilegal de las drogas no slo afecta negativamente a la poltica fiscal. Los productores y traficantes ilegales necesitan crear fachadas legales, adquirir bienes y estatus e invertir en el mundo legal, todo lo cual se hace ms difcil a medida que crecen sus negocios. Como se explica en detalle en el captulo sobre la Economa del Narcotrfico, el lavado de dinero puede crear severas distorsiones en los mercados financieros, ampliar una competencia desleal con los negocios legalmente establecidos y aumentar la incertidumbre econmica13. Los efectos sobre la economa legal son inmediatos pero tambin duraderos. Las actividades legales se enfrentan a una competencia sucia y desleal que no solamente le resta capitales, trabajadores y capacidades de innovacin, sino que tambin puede desplazarle mercados y aumentarle costos de funcionamiento, lo que desalienta las inversiones y contrae las potencialidades del desarrollo14. La evidencia muestra que entre mayor sea la economa ilegal, ms se legitima: a la gente le parece cada vez ms natural porque es parte de su realidad15. Incluso, algunos grandes traficantes han jugado papeles caritativos, desarrollando redes de apoyo social como parte de una estrategia para proteger sus riquezas. En algunos casos, han creado infraestructura en barriadas pobres, y en otros, han invertido en actividades que apelen a sentimientos colectivos como los equipos de futbol16. El crculo puede renovarse y ampliarse cada vez ms, sacrificando el proceso de desarrollo del pas. Todo esto pareciera indicar que hay que luchar contra esa economa ilegal y eliminarla. Tal conclusin supone que, efectivamente, puede lograrse la desaparicin de la economa ilegal, lo cual no tiene sustento emprico ni existe evidencia histrica que lo respalde, y que la lucha que se emprenda no tendr costos por s misma, lo que s es desmentido por la evidencia histrica disponible17. De hecho, los negocios e inversiones legales pueden tambin verse afectados por la intensificacin de normas y procedimientos de control y represin. Por ejemplo, es cada vez mayor el listado de sustancias controladas y es cada vez mayor el nmero de controles y trmites que deben pasar quienes realizan actividades legales con esos productos, que en una gran parte son de uso industrial. Los productores de drogas ilcitas pueden en algunos casos tener una gama mayor de productos sustitutivos que los productores

13 Estimating Illicit Financial Flows Resulting from Drug Trafficking and other Transnational Organized Crimes, (Viena: UNODC, 2011). 14 V. Rios, Evaluating the economic impact of Drug Traffic in Mexico (Cambridge, Mass.: Universidad de Harvard, Departamento de Gobierno, primavera 2008). La legitimacin del consumo de drogas y otras actividades ilegales del narcotrfico las analiza en detalle Adriana Rossi (2008, 2009 y 2012). Esta legitimacin es un importante obstculo al xito de las polticas contra las drogas. 15 V. Rios, Evaluating the economic impact of Drug Traffic in Mexico (Cambridge, Mass.: Universidad de Harvard, Departamento de Gobierno, primavera 2008). 16 Yohir Akerman, El narcotrfico y el ftbol, El Colombiano (2 de octubre, 2012): http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/E/el_narcotrafico_y_el_futbol/el_narcotrafico_y_el_futbol.a sp; Juan Ignacio Rodrguez, Los Amos del Juego (Bogot: Peyre, 1989). 17 Informe sobre el desarrollo mundial 2011.

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legales, cuyos procedimientos y mtodos son ms controlados y admiten menos improvisacin. Por ejemplo, si un productor de drogas no consigue kerosene como solvente, puede utilizar gasolinas o disel. Si no encuentra bicarbonato de sodio tal vez pueda aprovechar otras formas de alcalinizar sus mezclas, como el uso de yeso o incluso cemento. Un industrial formal no puede remplazar fcilmente un producto por otro sin sacrificar la calidad. A esas dificultades debe aadirse el costo que implica para los productores legales enfrentar los riesgos de ser sospechoso por el solo hecho de utilizar una sustancia controlada. Obviamente, esta situacin puede ser un fuerte factor disuasivo para la inversin industrial y minera, por ejemplo, en aquellos rubros que necesitan insumos que han sido incluidos en las listas controladas. Los inversionistas eluden los elevados riesgos de establecer plantas para producir insumos industriales que son claves para el desarrollo pero que estn en las listas de sustancias controladas.

El impacto de las medidas de represin

Las medidas para aplicar la ley y reducir los daos ocasionados por el narcotrfico imponen sus propias cargas en la sociedad. En muchos pases, el crecimiento de la poblacin penitenciaria, debido principalmente a delitos asociados con las drogas, ha tenido un impacto significativo, con amplias consecuencias sociales y econmicas que se detallan ms adelante. En otros pases se ha visto una expansin de la actividad criminal en sus territorios debido a la repatriacin de personas condenadas por delitos. Varios pases centroamericanos, en particular, han sentido los efectos de la deportacin de miembros de pandillas basados en Estados Unidos. La Mara Salvatrucha, una de las principales pandillas centroamericanas, se estableci en Los ngeles hace tres dcadas, compuesta principalmente por refugiados e inmigrantes salvadoreos y guatemaltecos. En 1996, el Congreso de Estados Unidos aprob la Reforma de la Inmigracin Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante, en la cual los ciudadanos no estadounidenses condenados a un ao o ms de prisin seran repatriados a sus pases de origen. Entre 1998 y 2005, Estados Unidos deport a Amrica Central casi 46.000 delincuentes, algunos con antecedentes de trfico y consumo de drogas18, adems de otros 160.000 inmigrantes indocumentados19. El Salvador, Guatemala y Honduras recibieron ms del 90% de los deportados, muchos de ellos miembros de las maras que haban llegado a Estados Unidos siendo nios. Al ser enviados de vuelta a un pas que apenas conocan, reprodujeron las estructuras y actividades de pandillas que haban conocido en aquel pas. Esta deportacin no afect a

18 Esto se refiere a individuos que han sido condenados por un delito de drogas, por trfico o por posesin. Vale la pena destacar que una sentencia de 2012 de la Corte Suprema estableci que ya no se puede deportar a los residentes permanentes legales que hayan sido condenados por delitos menores relacionados con drogas. Un ejemplo de eso podra ser la posesin de pocos gramos de marihuana para consumo propio o de pequeas cantidades de medicamentos que utilizados con fines no medicinales. Con la sentencia Carachuri-Rosendo v. Holder, la Corte Suprema derog la ley de 1996 que obligaba incluso a la deportacin de residentes permanentes legales en esos casos. 19 Informe sobre el desarrollo mundial 2011

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todos los pases de Amrica Central por igual. Nicaragua, por ejemplo, tiene una tasa comparativamente baja de deportacin desde Estados Unidos, con menos del 3% de todos los deportados centroamericanos, lo cual aparentemente repercute en un menor nmero de pandillas, y algunos analistas afirman que las maras nicaragenses son las menos violentas. A pesar de algunos indicios de que la participacin de las maras en el narcotrfico las ha vuelto ms violentas20, casi no existen datos confiables sobre las maras juveniles en el comercio de narcticos. Se cree que las maras sirven como seguridad local o llevan a cabo pequeas ventas callejeras para los carteles mexicanos y colombianos. Si bien, al parecer, las maras podran no estar involucradas con el movimiento a gran escala de las drogas, algunos informes sugieren que los lderes de las organizaciones locales de trfico de drogas a menudo son antiguos miembros de maras que ascendieron21. Asimismo, la dcada de los noventa fue testigo de un aumento sin precedentes en la migracin a la regin del Caribe, principalmente como resultado directo de las leyes de inmigracin ms estrictas en Amrica del Norte. La gran mayora de estos nacionales del Caribe deportados haban emigrado legalmente a Estados Unidos y Canad y tenan estatus de residentes permanentes. Su repatriacin se debi principalmente a su participacin en actividades delictivas. A su vez, a partir de 2002, hubo un aumento significativo en las deportaciones desde el Reino Unido, aunque en menor cantidad que el total de personas deportadas desde Estados Unidos. En Jamaica, Trinidad y Tobago, Guyana y Antigua, fuentes de inteligencia de la polica revelaron que en la mayora de los casos, la participacin de deportados en actividades delictivas se realiza principalmente con fines lucrativos, y que el tipo de actividad criminal en la que se involucran es de carcter multidimensional. El comercio ilegal de drogas es un rea de particular importancia, que a su vez ha generado la mayor parte de las deportaciones22. En estos pases, el impacto de los delincuentes deportados provenientes de Estados Unidos, Canad y el Reino Unido, debido a actividades relacionadas con las drogas, se ha constituido en un creciente problema social con graves consecuencias en trminos de seguridad23. En los pases ms pequeos, un reducido nmero de delincuentes puede tener un gran impacto, sobre todo si asumen un papel de liderazgo al interior de las bandas criminales, constituyndose igualmente en referentes para otros jvenes afectados por la falta de educacin, oportunidades laborales y familias disfuncionales24.

20 Crimen y Violencia en Centroamrica: un Desafo para el Desarrollo 2011 (Banco Mundial: Departamentos de Desarrollo Sostenible y Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica Regin de Amrica Latina y el Caribe, 2011). 21 Ibid. 22 CARICOM, Beyond Boundaries: A Comparative Study on Criminal Deportation in Antigua, Guyana, Jamaica, and Trinidad and Tobago (Trinidad y Tobago: CARICOM Implementation Agency for Crime and Security, 2008). 23 Caribbean Outreach Meeting for the Study of the Drug Problem in the Americas, Puerto Espaa, Trinidad y Tobago, 16 y 17 de enero, 2013. 24 Crime, Violence, and Development: Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean, Informe conjunto de la ONUDC y Regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial (Marzo 2007)

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En la Repblica Dominicana, por ejemplo, la repatriacin de usuarios de drogas estara contribuyendo a crecientes flujos de herona al pas, lo que conlleva un aumento del consumo nacional.25 Informaciones recientes calculan que las dos terceras partes de los usuarios de herona en este pas caribeo han sido deportados por Estados Unidos, lugar donde tuvieron el primer contacto con la sustancia26. De acuerdo a estadsticas del Departamento de Deportados de la Polica Nacional y de la Direccin General de Migracin de la Repblica Dominica, el 48% de las deportaciones de dominicanos desde Estados Unidos entre 2009 y 2011 fueron por casos de drogas. Otro problema que afecta a muchos pases del Hemisferio tiene que ver con el crecimiento de la poblacin penitenciaria debido a las drogas ilcitas. La represin policial contra los ofensores relacionados con las drogas consumidores, pequeos traficantes y ofensores dependientes de las drogas que cometen otros delitos ha contribuido a sobrecargar los sistemas judiciales y penitenciarios. Para la sociedad, esto resulta en costos fiscales cada vez ms altos, no solamente debido al costo de mantenimiento de los reclusos sino por la prdida de su potencialidad laboral. El dao se expande hacia sus familias y tendr tambin repercusiones en el ciclo maduro, cuando muchos puedan carecer de recursos para sostenerse y demanden asistencia al sector pblico. En Estados Unidos, la existencia de leyes sobre condenas obligatorias ha contribuido al aumento explosivo en el nmero de presos, tanto por posesin de droga como por produccin y trfico, al punto que en la actualidad alrededor del 1% de la poblacin adulta en edad productiva est encarcelada27. Esto se ha convertido en una gran carga financiera para el pas y en un problema social con consecuencias enormes debido, entre otras razones, a la prevalencia de minoras raciales en las crceles. Despus de los delitos contra la propiedad, los delitos relacionados con las drogas constituyen la categora ms importante de las detenciones, superando a los delitos de conduccin bajo la influencia28. Casi la mitad del 1,6 milln de detenciones relacionadas con las drogas en 2010 fueron por posesin de marihuana. Las detenciones por posesin de una baja cantidad de marihuana en pocas ocasiones resultan en encarcelamiento en Estados Unidos29; sin embargo, algunos detenidos pasan algn tiempo en las crceles locales antes del juicio30. La mayora de las personas que estn encarceladas en Estados Unidos estaban involucradas en la distribucin de drogas. Se estima que el nmero total de personas encarceladas por delitos de drogas aument de aproximadamente 40.000 en 1980 a ms de 500.000 en 201031.

Observatorio de Drogas de la Republica Dominicana Estudio de la CICAD y del Consejo Nacional de Drogas de la Republica Dominicana (2013) 27 J. Warren et al., One in 100: Behind Bars in America 2008 (Pew Center on the States, 2008). 28 Estadsticas delictivas del FBI, 2011, que pueden consultarse en http://www.fbi.gov/statsservices/crimestats 29 ONDCP, Marijuana Myths & Facts: The Truth Behind 10 Popular Misperceptions (Office of National Drug Control Policy, 2009). 30 R. J. MacCoun y P. Reuter, Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places (Nueva York: Cambridge University Press, 2001) 31 The Sentencing Project: http://www.sentencingproject.org/template/page.cfm?id=128
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Si bien este aumento y los nmeros absolutos son sorprendentes, la disparidad racial y tnica en las tasas de encarcelamiento merece una atencin especial. A pesar de tener niveles similares de consumo, en 2005 en Estados Unidos el 45% de los prisioneros estatales cumpliendo condenas por delitos relacionadas con las drogas eran afrodescendientes, el 20% hispanos y el 28% blancos. En 2009, por cada 100.000 blancos de entre 18 y 59 aos de edad haba 64 prisioneros condenados por delitos de drogas bajo jurisdiccin estatal, mientras que las tasas comparables para los hispanos y los negros eran de 150 32 y 523 por cada 100.000 . Estas cifras se comparan con las arrojadas por el censo de 2010 de Estados Unidos, segn el cual, el 12,2% de la poblacin es afrodescendiente no hispano, el 16% es hispano y el 65% es blanco no 33 hispano . Tanto los productores de drogas como los traficantes violan las leyes y son delincuentes. Sin embargo, los recursos de los sistemas de justicia son escasos y los costos de acceder a ella altos, lo cual crea un sesgo que hace que la gran mayora de los detenidos por delitos de drogas sean pequeos productores o traficantes. En Amrica del Sur, por ejemplo, las crceles femeninas estn llenas de mulas o pequeas traficantes que muchas veces tienen de compaa en la crcel a sus hijos pequeos. Algunos estudios afirman que aproximadamente el 70% de las mujeres en prisin estn all por microtrfico no violento34. La mayora de ellas vienen de comunidades socialmente marginalizadas y vulnerables y comnmente son migrantes o provenientes de poblaciones indgenas35. Igualmente, muchas crceles presentan niveles de hacinamiento muy altos y en ellas los presos son vctimas de abuso sexual, extorsiones y matoneo. No se puede desestimar los altsimos costos que la sociedad tiene que pagar en el mediano y el largo plazo: la destruccin del tejido social, el debilitamiento de las familias de los reclusos y la reproduccin generacional de la conducta delictiva por medio de ellas, el aprendizaje criminal

32 Human Rights Watch, Race, Drugs, and Law Enforcement in the United States, publicado en Stanford Law and Policy Review (2009). 33 Overview of Race and Hispanic Origin: 2010 (U.S. Census Bureau), p. 6: http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-02.pdf 34 P. Meetal y C. Youngers (Eds.), Systems Overload: Drugs Law and Prisons in Latin America, (Transnational Institute and Washington Office on Latin America, 2010). 35 C. Giacomello, Historia de Drogas, mujeres y prisin en Mxico, Desinformmonos, 2010

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en las crceles y la creciente carga financiera de las crceles, entre otros factores. Brasil, por ejemplo, ha experimentado un gran incremento en la poblacin de presos por trfico36 como consecuencia de la nueva legislacin de 2006. Si bien la ley aboli la pena de encarcelamiento para consumidores de drogas (aunque la conducta sigue calificada como delito), no cont con una clara definicin jurdica sobre lo que significa consumo personal. La nueva ley aument la pena mnima para el trfico de drogas y la previsin legal de prisin preventiva obligatoria. Entre 2007 y 2012 el nmero de presos por este delito subi de 60.000 a 134.000, el equivalente a 123%. Este aumento respondi, sobre todo, al encarcelamiento de delincuentes primarios con pequeas cantidades, sin ninguna relacin con el crimen organizado37. Las sanciones punitivas para quienes violan las leyes contra las drogas generalmente se justifican porque son retributivas y disuasivas: se proponen castigar a quienes han violado leyes y generan temor entre quienes podran hacer lo mismo. Sin embargo, es importante determinar si la legislacin y las actuales sanciones tienden a castigar a los menos culpables. Las condenas por venta de drogas en ocasiones son tremendas, y exceden incluso las condenas por actos graves de violencia. Los sistemas de condenas que se basan principalmente en la cantidad de drogas implicadas en vez de en la conducta especfica del acusado38 pueden abarrotar con facilidad muchas crceles con delincuentes de poca monta. Las "mulas", a quienes se contrata por unos pocos cientos de dlares para transportar kilos de cocana a travs de la frontera mexicana, pueden recibir condenas de diez aos de prisin. En ausencia de pruebas contundentes acerca del hecho de que las condenas ms duras ayudan a controlar el abuso de drogas o a disminuir los efectos colaterales, como la violencia, la reduccin de condenas por crmenes no violentos puede ser una buena alternativa con beneficios para quienes llevan aos tras las rejas, para sus familias y para los funcionarios que intentan dirigir crceles cada vez ms saturadas o pagar presupuestos penitenciarios cada vez ms onerosos. Los problemas de violencia y enfermedad que plagan tantas crceles del Hemisferio son un indicador de las ventajas que podran obtenerse mediante condenas por drogas ms laxas39. La penalizacin de amplios sectores de la poblacin puede tambin tener un efecto pernicioso en la naturalizacin del delito y la transgresin a las normas en una proporcin creciente de la sociedad40. Si una actividad laboral o

36 Luciana Boiteux (Coord.), Relatrio de Pesquisa Trfico de Drogas e Constituio (Universidade Federal do Rio de Janeiro/Universidade de Braslia; Serie Pensando o Direito, 2009); Maria Gorete Marques de Jesus et al., Priso Provisria e Lei de Drogas: um estudo sobre os flagrantes de trfico de drogas na cidade de So Paulo (Open Society Foundations, 2011). 37 Testimonio de Pedro Vieira Abramovay, Secretario de Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia (2007-2009) y Secretario Nacional de Justicia (2010). Tambin es profesor de Proceso Legislativo y Delincuencia y Violencia Urbana en la Facultad de Derecho Fundao Getlio Vargas en Ro de Janeiro. 38 Para ms informacin sobre sentencias para delitos relacionados con drogas, vase Systems Overload: Drugs Law and Prisons in Latin America. 39 Testimonio de Pedro Vieira Abramovay 40 Edgardo Buscaglia, experto en temas de seguridad, observa que en la actualidad el crimen organizado es responsable de 23 actividades delictivas. Buscaglia argumenta ya no es relevante hablar de una empresa

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productiva es definida como ilegal sin que la poblacin afectada comprenda con claridad las razones de esa decisin, o las rechace a partir de sus contradicciones y paradojas, se crear una disposicin a continuar transgrediendo otras normas, pues sobre todas se extender la sombra de dudas respecto de su legitimidad. Muchas personas que carecen de otras oportunidades claras de movilidad social pueden llegar a percibir la economa ilegal de la droga como una va aceptada de trabajo, de fuente de ingresos, de elevacin del estatus social, de acceso a mayor consumo e incluso de sentido de pertenencia, de participacin en una red clandestina. Ms all de las propias creencias filosficas acerca de cmo debe tratarse la adiccin a las drogas y los delitos que de ella se derivan, el hecho es que los dependientes de drogas que cometen delitos terminan en los tribunales. Esos delitos convierten en vctima a la sociedad y atentan contra la seguridad pblica. El costo para la economa de un pas y su gobernabilidad es alto: el abuso de alcohol y drogas no solo produce un dao significativo a la persona drogodependiente que ha delinquido, sino que tambin genera costos a la sociedad en cuanto a la prdida de productividad, su efecto en familias que se convierten en disfuncionales, adems de la necesidad de mayores gastos en atencin mdica, fuerzas de seguridad y justicia penal. Los tribunales utilizan herramientas jurdicas para juzgar los hechos subyacentes al presunto delito motivado por la drogodependencia y determinar la culpabilidad o inocencia en funcin de principios jurdicos. Es innegable que, en el caso de las personas para quienes la dependencia de las drogas es una de las principales causas de su conducta delictiva, ninguna medida destinada a que se hagan responsables de sus actos es eficaz si no atiende la causa subyacente de la conducta delictiva, es decir, la adiccin a las drogas, y no contempla otras intervenciones de tratamiento holstico. En efecto, el infractor adicto se limita a cumplir su condena y reincide en el delito para financiar su drogodependencia, por lo que se repite el ciclo de victimizacin de la sociedad, el dao autoinfligido del adicto y los costos sociales, econmicos, de salud y dems costos nocivos para la sociedad41.

Este ciclo se caracteriza por altos ndices de criminalidad resultante de los delitos cometidos, bien por drogodependientes o por otras personas involucradas en el microtrfico; altos niveles de encarcelamiento de drogodependientes sin servicios de tratamiento disponibles; elevado porcentaje de la poblacin penitenciaria constituida por infractores no violentos que, sin tratamiento, estn destinados a volver a delinquir al salir de prisin, y la falta de un protocolo de seguimiento coherente destinado a infractores

criminal dedicada exclusivamente al trfico ilcito de drogas, lo que debe impulsar el establecimiento de polticas pblicas capaces de controlar el fenmeno en su totalidad. 41 Basic Principles of Drug Treatment Courts: The Judicial Component. The Canadian Experience and Lessons Learned. A general international approach to drug treatment courts for policy makers. Organizacin de los Estados Americanos (CICAD/OEA) y American University (Justice Program), Magistrado Paul Bentley y Magistrado Kofi Barnes (2013, por publicarse). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 25

drogodependientes que pasan por el sistema actual de la justicia, excepto cuando vuelven a aparecer en casos policiales o judiciales por otros delitos. En algunos casos, con alternativas al encarcelamiento, se pueden compensar daos sufridos por las vctimas, ofrecer beneficios a la comunidad, tratar a la persona drogodependiente o con enfermedad mental y rehabilitar al infractor. Por ejemplo, tras ms de dos dcadas de investigacin, existe evidencia clara de que los tribunales de tratamiento de drogas un modelo integral que abarca el sistema judicial, los servicios sociales y el tratamiento al usuario contribuyen a reducir la delincuencia, disminuir las recadas en el consumo, reducir la poblacin penitenciaria y bajar los costos del encarcelamiento. Otras opciones incluyen servicios previos al juicio, programas especficos para la defensa, programas de sentencias diferidas y centros de mediacin. Un programa del estado de Hawaii, denominado HOPE (Hawaiis Opportunity Probation with Enforcement), constituye un ejemplo de estrategia inteligente e integral de libertad condicional. Algunos programas especializados ofrecen alternativas al encarcelamiento para poblaciones especficas, como infractores jvenes. Otros programas se dirigen a comunidades, como es el caso con las iniciativas sobre mercados de drogas, que se proponen eliminar las ventas abiertas de drogas en zonas especficas. Para lograr un impacto real en el comportamiento de las personas que conlleve una reduccin del ndice delictivo, as como en la reincidencia y la recada, es preciso centrarse en estrategias que aborden mltiples factores y maximicen el impacto de los recursos limitados. Algunas de estas estrategias, como los complejos sistemas de libertad condicional, no seran opciones prcticas en muchos pases cuyos recursos estn muy por debajo de lo que costara mantenerlos, con el personal y los recursos que precisaran. En estas circunstancias, el desarrollo de las estructuras existentes, el buen uso del personal disponible, as como de voluntarios que permitan dar seguimiento a las penas no privativas de libertad, puede ser una opcin ms viable y eficaz.

La relacin entre drogas y derechos humanos

En algunas ocasiones, los esfuerzos por controlar las drogas se han asociado a violaciones de los derechos humanos y de libertades individuales, como la falta de debido proceso, el tratamiento forzoso, la detencin administrativa, las sentencias severas y la pena de muerte. Algunas de estas violaciones se ven particularmente en pases o regiones fuera del Hemisferio donde la institucionalidad democrtica es ms dbil42. Sin embargo, en las Amricas, problemas como el hacinamiento carcelario y el tratamiento obligatorio pueden ejercer presiones indebidas sobre los derechos humanos. Esto no solo redunda en abusos a los delincuentes sino tambin a muchos inocentes puestos bajo sospecha por las autoridades policiales y judiciales.

42 Departamento de Estado de Estados Unidos, Informes de pas sobre prcticas de derechos humanos en 2008: http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2008/eap/119046.htm.

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Dentro de los derechos humanos relacionados con las polticas de drogas se incluyen el derecho a no ser privado de la vida arbitrariamente, el derecho a no ser torturado o detenido injustamente y el derecho a aspirar al estndar ms alto de salud fsica y mental disponible (incluyendo el acceso a tratamiento, servicios y atencin)43. El problema de las drogas genera considerables costos de salud, particularmente para las poblaciones vulnerables de consumidores problemticos de drogas, incluyendo a quienes se inyectan estas sustancias44. Con frecuencia, los consumidores de drogas sufren discriminacin, tratamientos forzados y marginalizacin, como resultado de estrategias que se enfocan desproporcionadamente en la criminalizacin y el castigo, restando importancia a la reduccin de los daos y el respeto por los derechos humanos45. Un tema que es objeto de controversia en trminos de derechos humanos es la prohibicin que pesa sobre los usos tradicionales de ciertas plantas como la coca, lo cual se trata con ms detalle en el captulo sobre Produccin y Oferta de Drogas, Frmacos y Precursores Qumicos y en el captulo sobre Alternativas Legales y Regulatorias. Otro motivo de preocupacin son las condenas por delitos relacionados con drogas que pueden ocasionar la cancelacin de algunos beneficios sociales, incluyendo programas de vivienda (como ocurre en muchos lugares de Estados Unidos), y la denegacin de financiamiento federal para estudiantes46. Esto significa un castigo adicional al potencial encarcelamiento y antecedentes criminales de por vida, y se suma al ciclo de pobreza, marginalizacin y criminalidad para las personas y sus familias. Con respecto a los nios, diferentes organizaciones de derechos humanos advierten que sus derechos han sido violados mediante medidas para el control de drogas, mientras que el consumo y los daos relacionados en esta franja de la poblacin siguen aumentando. Muchos adolescentes han tenido que cumplir sentencias en prisin, y muchos nios crecen sin sus padres, cuando estos son condenados por delitos menores relacionados con drogas47. En algunas ocasiones son sometidos a registros invasivos durante la bsqueda de drogas y en otras, se le practican pruebas al azar de consumo en la escuela48, lo que implica una violacin del derecho a la privacidad del nio. Asimismo, a los menores que se inyectan drogas se les niega el acceso a servicios para mitigar el dao debido a su edad49.

43 Comit de la ONU de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N. 14: El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud (UN Doc. No. E/C.12/2000/4, 2000). 44 International Harm Reduction Association and Human Rights Watch, Building Consensus: A Reference Guide to Human Rights and Drug Policy (2009). 45 R. Lines, Deliver us from evil? The Single Convention on Narcotic Drugs, 50 years on, International Journal on Human Rights and Drug Policy, Vol. 1 (2010). 46 Human Rights Watch, No Second chance: People with Criminal Records Denied Access to Public Housing (Nueva York: Human Rights Watch, 2004). 47 Vase, por ejemplo, J. Fleetwood y A. Torres, Mothers and Children of the Drug War: A View from a Womens Prison in Quito, Ecuador, en Children of the Drug War: Perspectives on the Impact of Drug Policies on Young People, D. Barrett, Ed. (Nueva York: International Debate Education Association, 2011). 48 A. Fletcher, Drug Testing in Schools: A Case Study in Doing More Harm Than Good, en Children of the Drug War: Perspectives on the Impact of Drug Policies on Young People. 49 Children of the Drug War: Perspectives on the Impact of Drug Policies on Young People.

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Es importante incorporar los derechos humanos en la planificacin, la implementacin y la evaluacin de programas y polticas, y evaluar los programas de cooperacin internacional para garantizar que tengan en cuenta los derechos humanos.

El detrimento al tejido social

Cuando las personas creen que tienen pocos derechos adquiridos en la sociedad en general y, sobre todo, cuando creen que a esa sociedad le importa poco su bienestar, existe un verdadero peligro de que los lazos que en otras circunstancias uniran a las personas se debiliten, creando un sentido de comunidad profundamente fracturado y dando gran impulso a una amplia variedad de problemas sociales. El grado de cohesin social entendida como sentido de pertenencia de todos a una comunidad de derechos compartidos, y como comunidad de pleno reconocimiento al valor intrnseco de las personas que la constituyen es un verdadero barmetro del estado de salud de una sociedad. Cuando la sociedad se fractura por el escaso sentido de cohesin, la consecuencia probable es una multitud de problemas, de los cuales el abuso de drogas y la delincuencia posiblemente sean solo las seales ms visibles. Esos problemas pueden conducir a un mayor grado de desorden y de violencia social, como ha sucedido en muchas ciudades de todo el mundo, con la 50 posibilidad de que esa turbulencia se extienda al conjunto de la sociedad . Tanto la normalizacin de la actividad criminal a medida que se extiende la economa ilegal de las drogas, como la normalizacin de la violacin del Estado de derecho en acciones propias de polticas que se proponen fiscalizar las actividades ilegales en la materia, son corrosivas para la cohesin social. Por otro lado la produccin y el trfico de drogas ilcitas pueden generar lo que se denomina formas de integracin social negativas, es decir, relaciones de lealtad y reciprocidad, y un fuerte sentido de pertenencia y reconocimiento, pero fundados en el crimen y la violencia. El comercio de drogas tambin erosiona la cohesin social exacerbando la segmentacin territorial urbana. En cierta forma la venta de drogas al detalle y el consumo ms problemtico se clusterizan territorialmente, coadyuvando a un patrn de segregacin espacial en que se producen nichos urbanos de intensificacin de la violencia, de las actividades ilcitas, del consumo problemtico con mayor dao a las personas, y de la desestructuracin de familias y comunidades. Precisamente en barriadas populares urbanas donde hay mayor marginalidad, menos educacin, mayor violencia estructural, redes incipientes o consolidadas de actividades ilegales, y menor presencia de la seguridad pblica, la economa ilegal de las drogas encuentra un caldo de cultivo para asentarse y generar un crculo vicioso de vulnerabilidad, violencia, desestructuracin social y microtrfico51.

Informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes correspondiente a 2011, p. 1. Grupo Consultivo Cono Sur, Drogas y Desarrollo para el Informe sobre el Problema de las Drogas en las Amricas, Santiago de Chile, 29 al 31 de octubre, 2012.
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En la medida en que el consumo de drogas est penalizado o estigmatizado, las poblaciones ms vulnerables al consumo problemtico se ven inhibidas de recurrir a la informacin oportuna, a los servicios de salud pblica y, en 52 general, a los programas de prevencin y tratamiento . La prohibicin oscurece la realidad de la drogodependencia de cara a la comunidad y a los servicios correspondientes, en lugar de hacerla ms transparente y, con ello, susceptible de abordaje oportuno para evitar mayor deterioro personal, familiar y comunitario. Por ende, el consumo de drogas podra considerarse tanto una consecuencia como una causa de la exclusin social. Este consumo puede provocar, por un lado, un deterioro considerable de las condiciones de vida. Por otro lado, la marginacin social puede constituir un elemento determinante para el consumo problemtico de drogas. Si bien la vulnerabilidad a la drogodependencia radica en cierta medida en rasgos individuales, tambin puede verse agravada por la vulnerabilidad social; vale decir, por condiciones estructurales que hacen ms probable el paso del uso no dependiente al uso dependiente, o bien al consumo de drogas con mayores daos asociados, tanto para el consumidor como para terceros. As, variables tales como menor educacin, menor acceso al empleo y mayor vinculacin con comunidades violentas pueden en algunas ocasiones tornar a las personas ms vulnerables a caer en patrones ms problemticos de consumo de drogas ilcitas. Al usuario problemtico de drogas, como parte del mismo proceso de exclusin, las representaciones sociales tienden a 53 considerarlo un minusvlido social, inmaduro y desviado , generalmente asociado a delincuencia, violencia y peligrosidad, constituyndose en amenaza para el resto del grupo. Por ello, el usuario problemtico de drogas es excluido de los espacios cotidianos, de los espacios socioafectivos, de los espacios de integracin social y, en mltiples ocasiones, incluso de los mismos programas de tratamiento para su propia dependencia. Teniendo en cuenta la precariedad de los sistemas de asistencia en tratamiento sobre dependencias que existe en la regin como lo evidencia el captulo sobre Drogas y Salud Pblica, el ciclo de recuperacin de personas drogodependientes no se cierra. Todava no se ha incursionado de una manera decidida en el mbito de la integracin social, ausente de las polticas pblicas sobre drogas en la mayor parte del Hemisferio. Debido en parte a ello, se producen porcentajes importantes de recadas y reingresos, limitando en gran medida las posibilidades de superacin de los problemas de adicciones y reducindose sustancialmente la eficacia de la inversin, an pequea, que se realiza en el mbito de tratamiento. En algunos casos, estas condiciones de exclusin pueden reforzar psicolgicamente problemas como baja autoestima, falta de confianza en las propias capacidades y visin fatalista del futuro, que pueden debilitar la autorregulacin en relacin con el consumo de drogas. Por ejemplo en Uruguay, la prevalencia de consumo de pasta base es de 1,8%, pero sube a 8% en jvenes de sectores vulnerables. El estigma o la penalizacin asociada con las actividades relacionadas con el consumo opera, en tales circunstancias, como
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A. Grover, Annual Thematic Report of the Special Rapporteur on the right to health, ONU, 2010, p. 9. ngela Tello, La adiccin a las drogas y la exclusin social, Corporacin Viviendo.. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 29

agravante, pues no previene el consumo problemtico sino que lo encapsula en la marginalidad y la falta de oportunidades54. Se produce, adems, una vinculacin preocupante entre el excluido (sobre todo si es joven y vive en una zona urbana de bajos ingresos) y el drogadicto o microtraficante. Con ello se refuerza la visin estigmatizante del excluido y esto tambin facilita su discriminacin y prdida de plenos derechos frente a la justicia, las fuerzas de seguridad pblica, los gobiernos locales y los medios de comunicacin. Opera all una asociacin simblica que tiene un efecto negativo sobre la cohesin social. La exclusin no slo se constituye en indicador de un sistema injusto e inequitativo, que no provee oportunidades de desarrollo, sino que adems duplica su efecto a travs del estigma del excluido como potencial consumidor problemtico o microtraficante de drogas ilcitas55. Por ejemplo, un estudio realizado en Argentina sobre percepciones y experiencias sobre estigma y discriminacin seala que la poblacin generalmente relaciona uso de drogas con delincuencia; los usuarios de drogas entrevistados refirieron ser tratados como incompetentes, poco confiables y sin posibilidad de recuperacin56. Un crculo vicioso en materia de exclusin dificulta las perspectivas de resiliencia y reintegracin social. El estigma del drogadicto o de quien tiene antecedentes penales por consumo o trfico de drogas opera negativamente sobre las opciones de acceso al empleo legal y de permanencia en el mismo57 y a diferentes servicios sociales y beneficios pblicos58. La sociedad reacciona de manera refractaria ante estos individuos y tiende a discriminarlos y cerrarles las puertas de inclusin, a pesar de la voluntad de los mismos individuos por rehabilitarse. Por ejemplo, en algunos estados de Estados Unidos, quienes han sido declarados culpables de delitos mayores como el trfico de drogas pierden sus derechos electorales y beneficios sociales. En algunos casos, son relegados a una subclase social que no puede participar de la sociedad en la que viven.

El detrimento a la gobernabilidad democrtica

La gobernabilidad y la cohesin social se ven afectadas por otros tres factores institucionales. El primero de ellos es la corrupcin que se genera por efecto de la economa de las drogas59. Al tratarse de un negocio de grandes
Grupo Consultivo Cono Sur. Integracin social y drogas. Documento de consulta para el desarrollo de una gua de polticas pblicas (OEA/CICAD, 2012). 56 I. Arstegui, M. Vazquez, A. Dorigo y M. Lucas, Percepciones y experiencias sobre estigma y discriminacin en poblaciones trans, HSH y usuarios de drogas (Buenos Aires: Fundacin Husped, con la colaboracin de la Red de personas viviendo con VIH de Mar del Plata, 2012). 57 El trabajo y la generacin de renta son vehculos clave en los procesos de integracin social, siempre y cuando sean opciones dignas que produzcan identidad en los individuos y en las comunidades. Se trata de vincular a individuos y comunidades a los circuitos econmicos formales de una forma digna y equilibrada. El concepto de trabajo decente se refiere a trabajo que cumple con los objetivos de respetar los derechos del trabajador/a, las oportunidades de empleo, la proteccin social y el dilogo social (Organizacin Internacional del Trabajo). Vase tambin C.C. Storti et al., Unemployment and drug treatment, International Journal of Drug Policy (2011), Vol. 22(5):pp. 366-373. 58 R. Levi y J. Appel, Collateral Consequences: Denial of Basic Social Services Based Upon Drug Use, Drug Policy Alliance (2003).: http://www.drugpolicy.org/docUploads/Postincarceration_abuses_memo.pdf. 59 N. Inkster y V. Comolli, Drugs, Insecurity and Failed States: The Problems of Prohibition, International Institute of Strategic Studies (Adelphi series, 2012).
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riesgos y grandes ganancias, los agentes procuran comprar poder poltico o bien proteccin judicial. Para ello configuran un rgimen cada vez ms complejo de amenazas, sobornos y financiamiento poltico hasta el punto de poner las instituciones del Estado en peligro. Las empresas del crimen organizado normalmente poseen los recursos monetarios, las redes de informacin, las armas y la disposicin a hacer su propia ley. Pases con una institucionalidad democrtica dbil y de poca transparencia se ven especialmente expuestos y las consecuencias suelen ser devastadoras en la magnitud de la corrupcin pblica, la penetracin de las instituciones estatales, el trfico de influencias y la manipulacin de la justicia. Esto lleva a un segundo mbito de detrimento a la gobernabilidad: la transparencia y la rendicin de cuentas. Cuanto ms se permean enclaves del Estado, del gobierno o del sistema poltico con la influencia del narcotrfico (va corrupcin, trfico de influencias y omisiones en la fiscalizacin), ms difcil resulta la transparencia y la rendicin de cuentas. Esto se traduce en un crculo vicioso de debilitamiento de la gobernabilidad democrtica, porque cuanto ms se debilita la institucionalidad y los procedimientos pblicos, ms susceptible es el Estado de permearse por la economa ilegal de las drogas. Un tercer mbito que se relaciona tanto con la gobernabilidad como con la cohesin social es el de la violencia asociada a la economa ilegal de las drogas. Los elevados rendimientos de las actividades ilegales permiten a los productores y traficantes disponer de recursos para enfrentar los riesgos de la ilegalidad60. Pueden incorporar sus propios vigilantes y guardianes, disponer de mecanismos defensivos frente a la persecucin policial o desarrollar mecanismos ofensivos para asegurar mercados, reducir la competencia y garantizar el cumplimiento de contratos. Todo ello acrecienta los riesgos de que la actividad econmica ilegal se desarrolle en un contexto de violencia. Tal como se demuestra en mayor detalle en el captulo sobre Drogas y Seguridad, las consecuencias de la violencia asociada con las drogas pueden ser devastadoras. Los casos de Colombia, Mxico y pases de Amrica Central son elocuentes en este sentido. Las redes del crimen, sobre todo en el narcotrfico, se expanden, colonizan territorios y convierten el homicidio y el ajuste de cuentas en prctica cotidiana. Asimismo, siembran en toda la sociedad un sentimiento profundo de inseguridad, construyen poderes paralelos que aniquilan el monopolio de la violencia por parte del Estado, y recurren al expediente de la guerra entre grupos para apropiarse de rutas de trnsito de la droga y espacios de venta61. La ilegalidad y el tamao de esta economa (y en cierta medida, el uso de la propia droga como moneda de cambio y smbolo de poder) se combinan, pues, de manera letal sobre la cohesin social, la seguridad ciudadana y la gobernabilidad. En realidad el narcotrfico y el crimen se mueven ms por medio de redes que de mercados. Estas redes funcionan

60 F. Thoumi, Los efectos econmicos de la industria de drogas ilegales y las agendas de poltica en Bolivia, Colombia y Per Colombia Internacional, 29: 7-17 (Enero-marzo 1995). 61 Internal Displacement Monitoring Centre, Briefing paper by the Norwegian Refugee Councils Internal Displacement Monitoring Centre on forced displacement in Mexico due to drug cartel violence (Diciembre 2010).

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con formas de interaccin que propenden al uso de la violencia y que socavan los esfuerzos de quienes promueven sistemas democrticos62. Sin duda, es necesario abordar el problema de las drogas en consonancia con polticas que enfrentan las mltiples formas de exclusin social (falta de voz pblica, de accesos a servicios y de ingresos para satisfacer necesidades bsicas, as como falta de empleo formal y de perspectivas de futuro) y con polticas de gobernabilidad (transparencia, garanta de la seguridad, presencia del Estado, funcionamiento de la justicia). A los problemas estructurales deben plantearse respuestas estructurales. Esto no significa, claro est, que las polticas ante el problema de la droga deben perder especificidad y diluirse en polticas de inclusin social y gobernabilidad. Significa, por el contrario, que estas lneas de poltica deben dialogar y transversalizarse para producir las necesarias sinergias. Y sobre todo significa preguntarse hasta qu punto las polticas vigentes hasta ahora, bajo el paradigma de la prohibicin, reducen daos y hasta qu punto los precipitan.

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Narcotrfico, corrupcin y Estados, Luis Jorge Garay Salamanca y Eduardo Salcedo-Albarn, Eds. (Mxico: Debate, 2012). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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PARTE 3 EL IMPACTO AMBIENTAL

El negocio de las drogas ilcitas tambin tiene un impacto significativo en el medio ambiente. El cultivo de drogas de origen vegetal se realiza en muchos casos en zonas selvticas de gran valor ecolgico, generando consecuencias inmediatas y devastadoras para el ambiente: la deforestacin, la degradacin de tierras y la contaminacin. Muchas actividades econmicas tradicionales agricultura, minera y ganadera, entre otrasejercen en conjunto un impacto negativo sobre los ecosistemas naturales, en parte debido a la tendencia a remplazar bosques naturales por reas de cultivo. Pero este proceso se acelera con los cultivos ilcitos. Su produccin, al realizarse generalmente en zonas geogrficas aisladas de los centros urbanos donde algunas veces no existen vas de penetracin y la presencia estatal se dificulta, tiende a ampliar la frontera agrcola. Asimismo, el ritmo y los mtodos de produccin, que no incluyen medidas para promover la sostenibilidad de las tierras, contribuyen a exacerbar al impacto ambiental63. Ms all de los efectos atribuibles a la produccin, los mismos procesos de fiscalizacin de drogas pueden complicar el panorama. Algunos estudios64 han sostenido que la aspersin area del herbicida glifosato causa un impacto negativo en el medio ambiente y la salud humana, lo cual ha sido causa de preocupacin particular en regiones de Colombia donde se emplea este mtodo de control de cultivos ilcitos. Sin embargo, una revisin cientfica independiente realizada en 200565 encontr que, en general, los riesgos para las especies silvestres sensibles y para la salud humana son insignificantes, especialmente cuando se compara con los riesgos para las especies silvestres y para el hombre, resultantes de la totalidad del proceso de produccin de cocana (y herona) en Colombia.66 La erradicacin manual, que se utiliza de manera generalizada en la regin, tambin puede tener efectos sobre el medio ambiente. Tradicionalmente, el control de las drogas ha sido principalmente policivo y militar, lo que ha contribuido al llamado efecto globo67, por el que los cultivos se desplazan a zonas an ms remotas, con consecuencias sociales y ambientales68.

63 UNODC, Coca Cultivation in the Andean Region: A Survey of Bolivia, Colombia and Peru (Viena: Junio 2006), p. 44, at: http://www.unodc.org/pdf/andean/Andean_full_report.pdf 64 Observaciones al Estudio de los efectos del programa de Erradicacin de Cultivos Ilcitos mediante la aspersin area con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilcitos en la salud humana y en el medio ambiente, Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) y Universidad Nacional de Colombia, Bogot (mayo 2005): http://www.idea.unal.edu.co/public/docs/Observ_IDEA_a_doc_CICAD.pdf 65 K.R. Solomon, E.J. Marshall y G. Carrasquilla, Human Health and Environmental Risks from the Use of Glyphosate Formulations to Control the Production of Coca in Colombia, Journal of Toxicology and Environmental Health (2009), 2(15-16):914-20. 66 Ibid., Sntesis y conclusiones. 67 UNODC, World Drug Report 2008 (Introduccin). 68 M. Jelsma, Vicious Circle The Chemical and Biological War on Drugs (Transnational Institute, marzo 2001).

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En respuesta al temor por la erradicacin, los productores ilegales intentan acelerar los ciclos productivos al mximo posible, obteniendo el mayor rendimiento de la tierra en el menor plazo. Igualmente tienden a ubicarse en lugares con abundantes cuerpos de agua que permiten su utilizacin en el procesamiento y eliminacin de los desechos. Por otro lado, la presencia de ros navegables facilita la introduccin de sustancias qumicas, mediante contrabando procedente de pases vecinos, y la salida de grandes volmenes de producto terminado. Los productores de drogas optan por ecosistemas con abundante presencia de biomasa vegetal que dificultan la ubicacin de los cultivos, laboratorios y bodegas para las sustancias qumicas69 y que cumplen con las exigencias climticas de las variedades de plantas que se desean cultivar70. En algunos pases como en Colombia, la produccin se realiza en zonas con presencia de grupos armados que dificultan la accin de las autoridades y que al parecer prestan servicios de seguridad a los cultivos y complejos de procesamiento. Al evaluar las reas escogidas, los narcotraficantes seleccionan ecosistemas sensibles y de importancia ambiental71 ya que no tienen la preocupacin de que los sistemas de deforestacin y cultivo preserven la fertilidad de los suelos72. En muchos casos, terminan siendo cultivos y actividades itinerantes, que se mueven hacia zonas boscosas cada vez ms alejadas, incluyendo parques nacionales y reas naturales protegidas. En Estados Unidos, por ejemplo, reas de bosques nacionales en California, Texas y Arkansas han sido empleados por los carteles de drogas mexicanos para producir marihuana73. Otros ejemplos se encuentran en los parques nacionales del Trpico de Cochabamba, Bolivia: en Isiboro Scure, donde se encontr una fbrica clandestina de cocana74, y en Carrasco, donde se encuentra la mayor proporcin de cultivos de coca establecidos en reas Protegidas. El cultivo de coca en estas reas no est permitido y la erradicacin es forzosa75. As como tambin, la presencia de cultivos ilegales en el Parque Nacional El Mirador-Ro Azul, Guatemala76, y en los Parques Nacionales San Luis y Caazap, Paraguay77. En Per, la presencia

Por ejemplo, la produccin de cada gramo de cocana requiere 84 gramos de cemento, 0,12 litros de gasolina y 35,2 gramos de otros precursores qumicos, que luego comunmente se vierten en los ros y en la tierra. 70 N. Ortiz, Cultivos de uso ilcito, orden pblico y conflicto armado, en Chaves y Santamara (eds), Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Informacin de la Biodiversidad 1998 2004, Tomo I (Bogot: Instituto Alexander von Humboldt, 2006). 71 K. Solomon et. al., Environmental and Human Health Assessment of the Aerial Spray Program for Coca and Poppy Control in Colombia, Informe elaborado por la OEA/CICAD (2005). 72 Rory Carroll, Drugs barons accused of destroying Guatemalas rainforest, The Guardian (13 de junio, 2011): http://www.guardian.co.uk/world/2011/jun/13/guatemala-rainforest-destroyed-drug-traffickers. 73 Daniel B. Wood, Wild West: Drug cartels thrive in US national parks, The Christian Science Monitor (10 de junio, 2003): http://www.csmonitor.com/2003/0610/p01s03-usgn.html; Benito Ortiz, Inmigrantes indocumentados reclutados para cultivar marijuana en parque nacional, New America Media (28 de febrero, 2005): http://news.newamericamedia.org/news/view_article.html?article_id=71201c65178bff333749d066fc6ce79 4. 74 Associated Press, Bolivia: descubren una fbrica de droga en un parque nacional, La Nacin (4 de agosto, 2007): http://www.lanacion.com.ar/931687-bolivia-descubren-una-fabrica-de-droga-en-un-parquenacional. 75 UNODC Bolivia Monitoreo de Cultivo de Coca 2011 76 Parks Watch: http://www.parkswatch.org/parkprofile.php?l=spa&country=gua&park=mrnp&page=thr. 77 Secretara Nacional Antidrogas (SENAD) Oficina de Comunicaciones (noviembre, 2012). 34 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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de cultivos ilcitos, principalmente de hoja de coca y amapola, constituye una gran amenaza ecolgica en varias reas de gran biodiversidad: Parque Nacional del Manu, Parque Nacional Bahuaja Sonene, Parque Nacional Cordillera Azul, Parque Nacional de Otishi, Parque Nacional Tingo Mara, Santuario Nacional Tabaconas y Parque Nacional Yanachaga-Chemilln. Estas reas continan siendo afectadas por el narcotrfico. Inclusive, en algunos casos se observa la presencia de pozos de maceracin para el procesamiento de la hoja de coca78. La deforestacin no se limita al rea sembrada con cultivos ilcitos, dado que los productores ilegales deforestan otras reas para cultivar productos para su consumo y supervivencia, tener un lugar donde dormir y construir rutas de transporte, incluyendo pistas de vuelo. No solo los cultivos ilegales afectan el medio ambiente, sino tambin las actividades relacionadas con su trfico y comercializacin. Un ejemplo del impacto ambiental del comercio y trfico ilegal de drogas se puede observar en la gran Reserva de Biosfera Maya en Guatemala, donde grupos conservacionistas luchan por preservar un bosque nico que se encuentra bajo la amenaza de los carteles mexicanos y las pandillas salvadoreas, entre otros. Un factor importante es que el norte de Guatemala tiene una ubicacin ideal para que los aviones que transportan drogas desde Amrica del Sur recarguen combustible y hagan transferencia de narcticos a camiones que son conducidos fcilmente hasta Mxico. Los traficantes construyeron docenas de pistas de aterrizaje, entre ellos una apodada el aeropuerto internacional, que contaba con tres pistas y ms de una docena de aviones abandonados. El resultado fue una prdida de 40.000 hectreas de bosque. Los guatemaltecos han desarrollado un nuevo trmino para lo que est sucediendo en la regin: narcoganadera. Los carteles lavan dinero de drogas mediante la inversin en la produccin de ganado y recogen los beneficios de las ventas de ganado en los mercados mexicanos79. A pesar de que es muy difcil producir informacin confiable sobre la magnitud de la deforestacin causada por los cultivos ilcitos, algunos estudios sugieren que en Per se han destruido 2,5 millones de hectreas de bosque amaznico para cultivar coca80. En Colombia se calcula que se ha eliminado ms de un milln de hectreas de bosque nativo como resultado de los cultivos ilcitos, y que por cada hectrea de coca, se deforestan cuatro hectreas de selva, casi siempre mediante el mtodo de la tala y quema. Esta deforestacin causa a su vez la erosin de los suelos. Por su parte, en Estados Unidos particularmente en los condados de Humboldt y Mendocino en California, un territorio mundialmente conocido por sus pinos rojos gigantes, recientemente diferentes medios de comunicacin81, estudios acadmicos82 y entes estatales83 han denunciado la preocupante expansin de la tala imprudente de bosques, el

Rosina Mercedes Gonzales, El Per globalizado en las drogas, Derecho Penal Online. William Allen, In the Land of the Maya, A Battle for a Vital Forest, Yale Environment 360 (8 de octubre, 2012): http://e360.yale.edu/feature/in_the_land_of_the_maya_a_battle_for_a_vital_forest/2580/ 80 Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida Sin Drogras (DEVIDA), Per: http://www.devida.gob.pe/images/documentos/Impacto_ambiental_del_cultivo_de_coca.ppt 81 Josh Harkinson, How Industrial Pot Growers Ravage the Land: A Google Earth Tour, Mother Jones, 6 de febrero, 2013: http://www.motherjones.com/blue-marble/2013/02/google-earth-tour-marijuana-farmsenvironment-video. 82 Humboldt Institute for Interdisciplinary Marijuana Research. 83 A Growing Issue: Environmental Impacts of Medical Marijuana in Northern California, California Department of Fish and Game Northern Region, Draft Briefing, (Julio 2012).
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desvo ilegal de los arroyos y el uso de pesticidas y fertilizantes que contaminan los cursos de agua y matan animales silvestres debido a los cultivos de marihuana y su continua expansin. Otro caso que ha generado varios estudios cientficos84 y campaas internacionales85 es el de Colombia, que es el segundo pas del mundo en biodiversidad despus de Brasil, y el primero por metro cuadrado. Entre las zonas ms afectadas por el avance de los cultivos ilcitos se resaltan la regin andina colombiana, el bioma de bosque hmedo tropical del valle del ro Magdalena, los bosques del piedemonte de la costa Pacfica (departamento de Nario86) y de la Amazona (departamentos de Nario y Putumayo), todas reconocidas zonas de alta diversidad biolgica. Colombia es el pas del mundo que cuenta con el mayor nmero de especies de aves y mariposas endmicas y se han realizado varios anlisis sobre el impacto negativo que tiene el avance de los cultivos para estos grupos taxonmicos. Los sitios de ms alta prioridad para la conservacin de aves afectados por cultivos ilcitos han sido localizados al sur de los Andes colombianos, la parte norte de la Cordillera Occidental, las tierras bajas adyacentes al Darin, la Sierra Nevada de Santa Marta, la Serrana del Perij y la Serrana de San Lucas (Cordillera Central). De igual forma, los bosques de mayor rea amenazada por cultivos ilcitos se encuentran en la Amazona y en el piedemonte amaznico de la Cordillera Oriental87. Algunos de estos ecosistemas diversos son quiz nicos del planeta, pues combinan elementos de varias regiones naturales. El impacto ambiental no solo afecta a los pases productores de cultivos ilcitos: el despeje por medio de la tala y quema contribuye a generar cambios en el equilibrio de los gases de la atmsfera. La quema de los bosques tropicales emite grandes cantidades de metano, dixido de carbono, monxido de carbono y xidos de nitrgeno, los llamados gases del efecto invernadero. La conservacin de las especies de plantas tropicales es importante para garantizar la salud y la productividad de los recursos alimenticios futuros. El mundo depende esencialmente de veinte especies de plantas como fuente primaria de alimentacin, y muchas de ellas provienen de genotipos de origen tropical. La extensin y diversidad biolgica de los bosques tropicales tambin

J. Fjeldsa, M.D. lvarez, J. M. Lazcano y B. Len, Illicit Crops and Armed Conflict as Constraints on Biodiversity Conservation in the Andes Region, Ambio (2005), Vol. 34 (3): 205-211; G.I. Andrade, Selvas sin ley. Conflicto, drogas y globalizacin de la deforestacin, en M. Crdenas y M. Rodrguez-Becerra (Eds.), Guerra, sociedad y medio ambiente (Bogot: Foro Nacional Ambiental, 2004), pp. 107-173; D. Armenteras, G. Rudas, N. Rodriguez, S. Sua, y M. Romero, Patterns and causes of deforestation in the Colombian Amazon, Ecological Indicators (2006), 3:353-368; D. Armenteras y C.M. Villa, Deforestacin y fragmentacin de ecosistemas naturales en el Escudo Guyans colombiano (Bogot: Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt e Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y Tecnologa Francisco Jos de Caldas Colciencias, 2006); E. Nivia, Ecosistemas colombianos en peligro por cultivos de uso ilcito y estrategias de fumigacin, Boletn de Ecofondo (2004), (25):19-25; C. Ortiz Cultivos ilcitos y nueva ruralidad en Colombia, Cuadernos de Desarrollo Rural (2003), 50, Instituto de Estudios Rurales. Pontificia, Universidad Javeriana; N. Ortiz, Cultivos de uso ilcito, orden pblico y conflicto armado, en Chaves and Santamara (Eds), Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Informacin de la Biodiversidad 1998 2004, Vol. I (Bogot: Instituto Alexander von Humboldt, 2006). 85 Campaa del gobierno de Colombia Responsabilidad Compartida 86 El departamento de Nario en Colombia es el ms afectado por los cultivos ilcitos. En un perodo de diez aos (2001-2011) se han fumigado 380.000 hectreas esparciendo ms de 2,2 millones de galones de glifosato y en ese mismo perodo el nmero de hectreas de coca pasaron de 15.000 a 17.000 (UNODC, junio 2012). 87 Colombia Coca Cultivation Survey 2011, UNODC (julio 2012). 36 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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son fundamentales para el desarrollo de nuevos productos farmacuticos88. Uno de cada seis productos farmacuticos disponibles por prescripcin mdica tiene materias primas de origen tropical. Los qumicos o insumos empleados en la produccin de drogas ilcitas son txicos y no biodegradables, pero adems tienen altos niveles de movilidad. Una vez introducidos al medio ambiente pueden viajar grandes distancias a travs de un proceso de ciclos mltiples de evaporacin y condensacin conocido como el efecto saltamontes89. La produccin de metanfetaminas tambin tiene un impacto sobre el medioambiente en los principales pases productores, incluyendo Estados Unidos, Mxico y, cada vez ms, Amrica Central. Segn la Administracin de Control de Drogas (DEA) de Estados Unidos, se utilizan aproximadamente doce productos qumicos peligrosos en la fabricacin de esta droga, incluyendo cido sulfrico, ter, tolueno, acetona y amonaco anhidro. Como resultado, la produccin de un kilo de metanfetamina puede producir cinco o seis kilos de residuos txicos, que a veces se vierten directamente en los pozos de agua, contaminando el agua de uso domstico y los sistemas agrcolas de riego90. Similar en el caso de la herona, que requiere la aplicacin de sustancias txicas como amonaco, acetona y cido clorhdrico, que tambin afectan negativamente el entorno donde se produce. Tal como se vio anteriormente en el contexto de erradicacin, las condiciones de ilegalidad inciden igualmente en la contaminacin ambiental en las etapas de transformacin artesanal o industrial de las drogas. En una industria legal una fbrica podra reciclar sus desechos, utilizarlos hasta eliminar sus propiedades ms activas y luego disponerlos de manera que causen un mnimo dao ambiental. Pero una fbrica ilegal de cocana, que normalmente es un establecimiento temporal para eludir la accin policial, los vierte en arroyos o ros, abandonando los envases plsticos que se utilizaron en el proceso91. Como si la contaminacin causada por los productores de drogas y los traficantes no fuera suficiente, cuando la polica encuentra esas fbricas generalmente las destruye con el mtodo ms accesible para ellos, teniendo en cuenta las condiciones de seguridad existentes. Esto normalmente significa que vierten barriles de lquidos y envases plsticos en el suelo o en los arroyos, o los queman. Nunca se han cuantificado los daos producidos por esta prctica, pero la expansin geogrfica de la produccin ilegal sugiere que podran ser significativas. El medio ambiente y el desarrollo son conceptos que no se miran por separado dentro del contexto actual de la economa. El medio ambiente tiene que ver con el desarrollo econmico, y este ltimo ha afectado y afecta el medio ambiente. El medio ambiente se encuentra bajo una gran amenaza debido a mltiples causas, entre ellas las drogas ilcitas. Una poltica econmica enfocada en el desarrollo humano y en la igualdad de oportunidades podra

United Nations Environment Programme, Environment for Development: http://www.unep.org/ Ministerio de Medio Ambiente Per 90 Utah Department of Health, Resource Guide to Methamphetamine Decontamination (2008). 91 R. Brain et al., The Toxicology Of Substances Used In The Production And Refining Of Cocaine And Heroin: A Tier-Two Hazard Assessment (Washington, D.C.: CICAD/OEA, 2005).
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contribuir a la reduccin del tremendo impacto que est teniendo la produccin de drogas ilegales sobre el medio ambiente.

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PARTE 4 LOS COSTOS ASOCIADOS A LAS DROGAS

Los costos de las drogas se pueden medir de diferentes formas: por ejemplo, examinando el amplio costo social del problema de las drogas (mortalidad, morbilidad y prdida de la productividad) o calculando los costos financieros directos de los diferentes aspectos de su control. Lamentablemente, muy pocos pases del Hemisferio han realizado estudios sobre el costo general que le significa a la sociedad el problema de las drogas. La discusin contina acerca de cules metodologas se deben usar para calcular los costos presupuestarios y los ahorros, y qu tan transferibles son estos costos y ahorros.

El elevado costo social de las drogas

El uso de drogas ilcitas produce impactos econmicos en la sociedad a travs de diversos canales, incluidos, la productividad laboral, la delincuencia (ms all de la relacionada con el uso de las drogas) y costos de la atencin de 92 la salud . El costo econmico del uso de las drogas es sostenido en forma privada por los usuarios y por la sociedad en general. Como las personas por lo general no toman en cuenta los costos que les imponen a los dems con su comportamiento, la presencia de estos costos crea cierta conciencia para que el pblico se comprometa con este tema. Por lo tanto, la mayor parte del debate pblico se ha concentrado en los costos sociales del consumo de drogas, tales como las actividades delictivas, la propagacin de enfermedades como el VIH/SIDA, la conduccin imprudente de automviles y otras formas de agresividad potencial o conducta social irresponsable por parte de los usuarios 93 de drogas . Los costos de la atencin de la salud y la reduccin de la productividad laboral que resultan del uso de las drogas pueden tambin ser sostenidos parcialmente por la sociedad. Los costos pueden ser particularmente elevados en los pases en desarrollo, donde se cuenta con menos recursos para dedicarlos al mantenimiento del orden, la atencin de la salud, y el tratamiento debido al abuso de drogas, y donde el costo de oportunidad del uso de esos recursos para tratar el abuso de drogas, en vez de invertirlos en otras reas tales como la educacin o la infraestructura puede ser particularmente elevado.

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World Drug Report (2012). Rosalie Pacula, An Alternative Approach for Measuring Drug-Related Crime in Consuming Nations (Video), Charla en el Latin American Institute, 2013. Vase tambin World Drug Report 2012, p. 80. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 39

Ante la falta de datos confiables, es difcil establecer una estimacin cuantitativa agregada de los costos econmicos del uso de las drogas, que incluya los costos pblicos indirectos asociados al crimen, la salud y la prdida de productividad. El primer desafo que se presenta para establecer estimaciones de costos econmicos agregados es que hay grandes diferencias en la forma en que se recopilan los datos en los diferentes pases y en diferentes momentos. La sola inconsistencia de los datos ha llevado a que los investigadores encargados de esta tarea de estimar los costos econmicos 94 concluyan en que este ejercicio es inviable . Sin embargo, varios pases de Amrica Latina, Europa y Amrica del Norte han realizado estudios para estimar el costo social y econmico del problema de las drogas. Estos estudios demuestran continuamente que el impacto social del problema de las drogas va ms all de lo que podra calcularse a travs del ejercicio de las cuentas nacionales. La investigacin sobre los costos del problema en forma consistente indica que la mayor porcin de los costos en casi cualquier pas se debe a la prdida de la productividad. En la mayora de los casos, la prdida de productividad resulta de la muerte o discapacidad debidas al problema de las drogas, aunque se destaca Estados Unidos porque una gran porcin de las prdidas de su productividad se debe al encarcelamiento por motivos de delitos relacionados con las drogas. Estados Unidos ha estimado que en 2007, el costo econmico del consumo de drogas ilcitas super los US$193.000 millones, incluidos los costos directos e indirectos relacionados con el crimen ($64.400 millones), la salud ($11.400 95 millones) y la prdida de productividad ($120.300 millones) . La prdida de la productividad debido a la morbilidad y mortalidad atribuibles al abuso de drogas en la mayora de los pases constituye el mayor impacto econmico. Esta realidad es independiente de si la prevalencia del uso de drogas en un pas es elevada o baja y no importa si las polticas nacionales estn orientadas al control de la oferta o a la reduccin de la demanda. Tambin es importante reconocer que en los pases donde se pueden diferenciar los costos debido al uso de drogas lcitas y drogas ilcitas, se puede apreciar que son mayores los costos que las drogas lcitas le imponen a la sociedad. Un estudio realizado en Per en 2010 estim que el 55% de los costos relacionados con las drogas se atribuan solo al uso del alcohol. Un estudio similar llevado a cabo en Argentina en 2008 estim que el uso del alcohol y el tabaco combinados represent el 67% del costo total causado por las drogas. Con respecto al desarrollo econmico, trabajos de investigacin han demostrado que el aumento en el consumo de drogas a nivel nacional se manifiesta a la par con el desarrollo econmico. Los indicadores de desarrollo para los pases sudamericanos se corresponden muy estrechamente con la prevalencia del uso de drogas: cuanto ms desarrollado es el pas ms elevada es la prevalencia del uso de drogas. Esto no significa que el desarrollo

94 Peter Reuter (RAND) y Franz Trautmann (Trimbos Institute), Eds., A report on Global Illicit Drugs Markets 1998-2007 (European Commission, 2009). 95 National Drug Threat Assessment 2001, U.S. Department of Justice.

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promueva el uso de las drogas sino que eleva la posibilidad de que al aumentar las oportunidades de desarrollo se facilita el acceso de las personas al uso de las drogas.

El costo de los programas de control de drogas

Las polticas de control de drogas apuntan a mejorar la salud pblica, la seguridad ciudadana, la productividad y otros aspectos que son afectados en forma negativa debido al abuso de las drogas. Como todas las polticas, las de control de drogas tienen costos y beneficios. En forma similar a los costos del abuso de drogas sobre la salud, la seguridad y la productividad, es difcil cuantificar y agregar con precisin los costos de las polticas de control de drogas, aunque es importante considerarlos. Los costos directos de las polticas de control de drogas son sustanciales, en trminos absolutos o como un porcentaje del producto interno bruto (PIB). El gobierno federal de Estados Unidos, por ejemplo, gast aproximadamente US$26.000 millones en 2012 en su estrategia nacional para el control de las 96 drogas , de lo cual el 59% fue destinado a apoyar las actividades de reduccin de la oferta. Esta cantidad oculta el gasto pblico real, particularmente cuando se considera que los costos estatales y locales, que no han sido calculados con precisin, probablemente lleguen a una suma similar. Si bien el costo presupuestario para el control de las drogas en los pases consumidores es sin duda muy elevado, las polticas de control de las drogas pueden constituir un costo presupuestario an ms elevado en algunos pases en desarrollo, con relacin a su PIB. El gobierno de Mxico para combatir el narcotrfico gasta ms del triple del monto que gasta Estados Unidos, con 97 relacin a su PIB, alrededor de US$9.000 millones . Colombia ofrece otro ejemplo de un gasto significativo para el control y represin de las drogas ilcitas, y la mayor parte de su desembolso proviene del tesoro nacional98. Los recursos colombianos relacionados con las drogas se concentran en estrategias para la reduccin de la oferta, en particular en organismos del mbito del sector de defensa y seguridad, en el fortalecimiento institucional y jurdico y en los rganos del sector de justicia. Para evaluar y valorar completamente los costos econmicos de este tipo de desembolsos, es necesario considerar cuales seran las inversiones alternativas que se podran realizar si los recursos no se gastaran en actividades de represin y control de las drogas ilcitas. Entre estas alternativas se encuentra una amplia gama de inversiones en el sector pblico; por ejemplo, en salud, educacin, infraestructura y mitigacin de la pobreza. Este tipo de inversiones probablemente ofrecen grandes beneficios, en particular, en los

FY 2013 Budget and Performance Summary: Companion to the National Drug Control Strategy (White House, 2012). 97 P. Keefer and N. Loayza (Eds.), Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs (Washington, D.C.: Banco Mundial, 2010). 98 Gobierno de Colombia, Gasto del Estado Colombiano frente al Problema de las Drogas 2010 (Bogot, 2012). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 41

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pases de bajos ingresos, lo cual sugiere que los costos de oportunidad de las actividades de control de las drogas por cada dlar gastado puede ser particularmente elevado en los pases donde es muy aguda la necesidad de 99 contar con programas de inversin pblica o para mitigar la pobreza . Adems de los costos de oportunidad que se pierden al asignar los escasos recursos disponibles a las actividades de control de las drogas ilcitas en vez de destinarlos a otros usos alternativos, las polticas de control de drogas pueden imponer tambin otros costos. Se pierden recursos humanos debido a la 100 violencia y al encarcelamiento . Adems, el carcter ilegal de las drogas socava los medios usuales de control de la calidad de los productos. La calidad de las drogas ilcitas con frecuencia es pobre e incierta, y esto puede resultar en el envenenamiento y sobredosis causados por sustancias adulteradas y de 101 potencia desconocida . Los costos de las polticas de control de drogas no terminan en las fronteras nacionales. Por ejemplo, el control efectivo en una regin puede causar que el trnsito sea desviado a otro lugar. A su vez, el uso de drogas puede aumentar a lo largo de las nuevas rutas de trnsito porque los costos marginales de distribucin son ms bajos102. Este es apenas uno de muchos ejemplos de cmo las polticas de drogas que pueden ser beneficiosas en una regin pueden imponer costos en otras. Finalmente, el hecho de que las drogas sean ilegales puede imponer costos a travs del debilitamiento de la calidad de las instituciones judiciales y de control del orden, aunque de antemano no es claro cules seran los efectos. Por un lado, los significativos recursos que controlan los narcotraficantes pueden abrumar las instituciones judiciales y de seguridad pblica que ya son dbiles de por s, lo cual dificultara muchsimo a los Estados para combatir la corrupcin en los tribunales y dentro de las fuerzas del orden. Por otro lado, la represin de las drogas podra impulsar importantes reformas del poder judicial y de control del orden y podra conducir a que se destinen ms recursos hacia estas instituciones para fortalecerlas potencialmente e incrementar la presencia del Estado central en reas que han estado tradicionalmente fuera de su control. En la medida en que el gasto en el control de las drogas a largo plazo mejore estas instituciones, las polticas sobre drogas podran aportar beneficios que van ms all de la reduccin de la produccin, el trfico o el consumo de las drogas ilcitas. Al decidir el tipo y volumen de recursos que se dediquen a las actividades de represin de las drogas, es imperativo que se consideren cuidadosamente estos costos as como sus beneficios.

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Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs. The War on Drugs: Undermining international development and security, increasing conflict, documento elaborado por el proyecto Count the Costs (2011). 101 Jeffrey A. Miron y Jeffrey Zwiebel, The Economic Case Against Drug Prohibition, The Journal of Economic Perspectives 9.4 (1995): 175-192; Samuel Cameron y Alan Collins, Addict Death, American Journal of Economics and Sociology 65.4 (2006): 963-969. 102 Caribbean Outreach Meeting for the Study of the Drug Problem in the Americas.
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

PARTE 5 ENFOQUES A VALORAR TENIENDO EN CUENTA LOS DESAFOS DE LAS POLTICAS SOBRE DROGAS Y DESARROLLO
El manejo eficaz del problema de las drogas requiere un enfoque integral que se propone primero entender las razones por las que alguien viola la ley consumiendo, produciendo o traficando drogas prohibidas103. Solo entendiendo las causas ser posible evitar la sustitucin del consumo de una droga por otra o la sustitucin de actividades criminales ilegales cuando el riesgo de una de ellas aumenta. El problema social grave son los factores que llevan a las 104 personas a la drogodependencia y las inducen a buscar ganancias ilegales . Un enfoque integral centrado en el individuo es uno que reconoce la necesidad de atacar dichos factores. La integracin social y las estrategias de desarrollo alternativo pueden ofrecer lecciones tiles sobre cmo responder a los desafos de las polticas en esta materia.

Un enfoque de integracin social

Todo lo expresado en el presente captulo es una pequea muestra de la enorme complejidad de las vinculaciones de las personas y de las comunidades con las drogas en la regin. La complejidad del fenmeno exige una respuesta compleja. Las respuestas en poltica de drogas no se pueden desligar de los elementos relacionados con el desarrollo humano de la sociedad. All donde existen conflictos y tensiones, donde los distintos elementos del fenmeno de drogas se cruzan con las dinmicas de desarrollo, es imperativo aplicar un enfoque amplio e integral que tenga en cuenta los mltiples factores involucrados y que apunte a buscar soluciones que preserven la calidad de vida y la integracin social de todos los ciudadanos. La integracin social comienza por el anlisis de las fragilidades de cada sociedad para luego buscar formas especficas de aumentar las defensas contra las drogas y la criminalidad. Esto significa entender las causas de los comportamientos indeseados y formular polticas de integracin social que

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Alejandro Gaviria, Increasing returns and the evolution of violent crime: the case of Colombia, Journal of Development Economics 61(2000) 1-25. 104 F. Thoumi, Necessary sufficient and contributory factors generating illegal economic activity, and specifically drug-related activity, in Colombia. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 43

atraigan la participacin de estos individuos como ciudadanos, con derechos y responsabilidades sociales y polticas. Para desalentar el cultivo ilegal, los productores de pequea escala deben contar con oportunidades viables en la economa legal. Los jvenes deseosos de un sentido de pertenencia e identidad deben poder aspirar a convertirse en miembros tiles de la sociedad. Para que el comercio de drogas no se transforme en una opcin de vida, todos los individuos deben identificarse con una cultura que valore los derechos humanos, la dignidad y la igualdad de oportunidades; es decir, una cultura de respete y promueva activamente el Estado de derecho. Examinar el problema de las drogas desde la integracin social no significa excluir otras perspectivas; ms bien subraya la importancia de contar con un enfoque integral para abordar las amplias consecuencias adversas de las drogas, tanto para los individuos como para las comunidades. La propia Estrategia Hemisfrica sobre Drogas, aprobada en el ao 2010 en el seno de la OEA, apunta en esta direccin y subraya la importancia de generar respuestas para abordar un complejo problema social a travs de un enfoque equilibrado dirigido al bienestar del individuo, que incluya estrategias de fortalecimiento institucional, reduccin de la oferta, reduccin de la demanda y cooperacin internacional. Entre sus principales avances, la Estrategia introduce tres elementos fundamentales sobre los cuales debe pivotar la formulacin de las polticas sobre drogas en la regin. Primero, reconoce que la persona dependiente de drogas padece una enfermedad crnica con mltiples determinantes sociales, lo que introduce la necesidad de abordar el tema desde la salud pblica. Segundo, establece el pleno respeto por los derechos humanos como base de cualquier poltica y accin sobre drogas. Tercero, destaca la necesidad de desarrollar polticas basadas en evidencia cientfica. En sus artculos iniciales la Estrategia incluye una clara perspectiva social: Al enfrentar el problema mundial de las drogas, debe hacerse especial nfasis en su impacto sobre la pobreza y la marginalizacin, e impulsar la implementacin de polticas y acciones que favorezcan la inclusin social y la reduccin de esas vulnerabilidades. Para que se produzcan cambios duraderos, un debate real sobre las polticas de drogas debe abordar los factores subyacentes de discriminacin, inequidad y exclusin que inciden en el problema de las drogas El foco central deben ocuparlo las personas y las comunidades, con una mirada en la que se priorice la ampliacin de las opciones de vida para los individuos y contribuya a 105 su crecimiento sostenido a largo plazo .

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M. ul Haq, Reflexiones sobre Desarrollo Humano, Captulos 2 y 3 (Oxford: Oxford University Press, 1995). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Las lecciones del desarrollo alternativo

El desarrollo alternativo es un componente clave de cualquier discusin sobre drogas y desarrollo y ha sido una piedra angular de la respuesta 106 internacional al comercio ilcito de drogas por dcadas . La idea bsica es estimular a los productores de cultivos de drogas a orientarse hacia otros cultivos remunerativos como el cacao o el caf. Cuando se implementa apropiadamente, el desarrollo alternativo puede ayudar a los agricultores dedicados a cultivos ilcitos a hacer la transicin hacia medios de vida no relacionados con las drogas. El concepto y las prcticas del desarrollo alternativo han despertado duras crticas, algunas de las cuales se han centrado en la ausencia de una estrategia suficientemente clara y coherente y la dificultad de tener fondos suficientes para cumplir con la magnitud de la tarea. Los proyectos de desarrollo alternativo a menudo no toman suficientemente en cuenta el contexto social, poltico y econmico, el entorno cultural y las condiciones del pas donde se opera. Se necesitan soluciones integradas para abordar los problemas estructurales que subyacen a la amenaza de las drogas. La produccin de drogas tanto en Amrica Latina como en Asia por lo general se lleva a cabo en las regiones que sufren una pobreza generalizada, mala infraestructura y accesibilidad, condiciones ecolgicas frgiles, presencia limitada del Estado y, a menudo, conflictos violentos. En Amrica Latina, los estratos ms pobres de la sociedad estn involucrados en el cultivo y produccin de drogas, y las contra-estrategias, deben enfocarse en la reduccin de la pobreza y el mejoramiento del acceso a los mercados107. Adems, la asociacin del desarrollo alternativo con las actividades de la represin, incluidas la erradicacin y la aspersin area, ha afectado las actitudes de las comunidades directamente involucradas. Este hecho es relevante porque sin la participacin de estas comunidades no hay posibilidad 108 de desarrollo de programas eficaces de cultivo alternativo . En los casos en que el desarrollo alternativo ha producido resultados, estos han sido de carcter local. Si bien algunas comunidades han dejado los cultivos ilegales, no ha sido suficiente para tener influencia directa sobre los cultivos y 109 la produccin nacional de drogas, por ejemplo el caso del Milagro San Martn 110 en Per . Hasta la fecha, la produccin y los cultivos ilegales generalmente se han desplazado a otros lugares. Las experiencias y las crticas han contribuido a que las agencias promotoras del desarrollo alternativo implementen proyectos cada vez ms
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Uno de los primeros programas, si no el primero, empez en Tailandia a principios de la dcada del setenta (Agricultural Research Service, 1993). 107 GTZ, Lessons Learned from Alternative Development in Latin America, Briefing paper (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbei, 2006). 108 D. Mansfield, Development in a Drugs Environment: A Strategic Approach to Alternative Development, A discussion paper (GTZ, 2006).. 109 World Drug Report 2012. 110 UNODC, Modelo de Desarrollo Alternativo de la Regin San Martn. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 45

complejos buscando su viabilidad y sostenibilidad en el largo plazo. Estos proyectos incorporaron primero inversiones en salud, educacin e infraestructura, as como programas para el desarrollo econmico y social de la mujer. Los proyectos ms recientes van ms all y no hablan de desarrollo alternativo sino de medios de vida alternativos. El nuevo enfoque reconoce que la solucin del problema de los cultivos ilegales pasa por la gobernabilidad y las estructuras sociales de las zonas cultivadoras. Si bien los resultados del desarrollo alternativo no son inmediatos, s pueden ser ms sostenibles. Si se garantiza que el mismo productor erradique o acepte la erradicacin del cultivo ilegal, y si las nuevas actividades estn articuladas a una economa sostenible y rentable, el productor no se desplazar a otro lugar para volver a sembrar el mismo cultivo. En este mismo sentido, en los ltimos aos se han diseado mecanismos innovadores de desarrollo alternativo en el mundo, como subsidios monetarios 111 condicionados , antes utilizados solamente en poltica social. En Colombia, a travs del Programa de Familias de Guardabosques, se realizaron pagos a ms de 122.000 familias, con la condicin de que lograran mantener 222.000 hectreas de bosques previamente daados por cultivos ilcitos. Los resultados del impacto de los incentivos condicionados han sido objeto de estudios satisfactorios por parte del Departamento de Planeacin Nacional de Colombia y de la UNODC. Otro ejemplo relevante se encuentra en Bolivia, donde la racionalizacin o erradicacin de los cultivos de coca se ha constituido en una poltica de Estado, la cual se basa en el dilogo, la concertacin y el control social. Los productores de coca se suman a una exitosa colaboracin entre las autoridades bolivianas y de pases vecinos, particularmente de Brasil, as como de organizaciones internacionales y agencias donantes del exterior. La poltica ha contribuido a la reduccin del cultivo de coca y tambin a mejorar la efectividad del esfuerzo de monitoreo. El Estado Plurinacional de Bolivia aplica dos conceptos distintos en su poltica de control de cultivos de la hoja de coca: por una parte, la racionalizacin de cultivos, que contempla la participacin o acuerdo voluntario de los productores con la estrategia de reduccin de la superficie cultivada, y por otra parte la erradicacin, que se ejecuta en parques nacionales y en reas donde el cultivo de hoja de coca no es permitido. Ambas prcticas son exclusivamente manuales e implican un alto esfuerzo humano 112 que no se utiliza aspersin qumica .

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Estos subsidios monetarios condicionados los utilizan los gobiernos como instrumento de poltica social a los pobres en zonas rurales de Colombia y Mxico, pero a nivel general se han usado en un total de 14 pases en toda la regin: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana, Paraguay y Per. 112 UNODC, Bolivia Monitoreo de Cultivo de Coca 2011. 46 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

La expansin del concepto del desarrollo alternativo

Aunque el concepto de desarrollo alternativo tradicional se refiera explcitamente a un contexto rural, un concepto de desarrollo alternativo ms amplio podra integrar no solamente a los actores vinculados con drogas en cada etapa (produccin, consumo, trfico) sino tambin a todos los tipos de produccin, no solamente la agrcola, teniendo en cuenta, por ejemplo, la produccin de drogas sintticas como las metanfetaminas. La pobreza y el tema del consumo problemtico estn fuertemente 114 En algunas ocasiones la pobreza podra ser causa del interrelacionados. consumo problemtico cuando se usa la droga como reductor de sufrimiento y de las consecuencias de la pobreza (vase por ejemplo el uso del paco en 115 o puede ser consecuencia del mismo. El consumo las villas argentinas) podra necesitar ser abordado desde el punto de vista del desarrollo alternativo. 116 Cuando se contemplan soluciones integradas en materia de poltica de drogas, se debe pensar en los ms amplios trminos posibles. Ante estas condiciones, la inversin pblica y privada, con el apoyo y acompaamiento de la comunidad internacional, constituye una proposicin en la que se benefician tanto los Estados como las comunidades ms afectadas, al promover un desarrollo dirigido con un enfoque integral y sostenible que ofrezca a las poblaciones en riesgo, especialmente los jvenes, oportunidades para permanecer y generar un ingreso digno en sus propias comunidades. Esto contribuira a reducir el masivo desempleo entre los jvenes que hoy por hoy constituyen el semillero de reclutamiento para el narcotrfico, el crimen organizado y la migracin ilegal. Muchas de las regiones que presentan gran actividad del narcotrfico tienen un alto potencial para desarrollar importantes cadenas de valor de productos tradicionales y no tradicionales que podran convertirse en mercados rentables, dando un tratamiento especial a los productos y servicios generados por este tipo de iniciativas. Estas cadenas de valor cuentan con eslabones tanto en las reas rurales como urbanas que podran desarrollarse con inversin de los gobiernos, el sector privado local y la cooperacin internacional para involucrar la poblacin en riesgo y facilitar la transicin hacia una economa lcita.
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La formulacin precisa del concepto de Desarrollo Alternativo, tal como se present en la vigsima sesin extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su sesin especial sobre el control internacional de drogas, realizada del 8 al 10 junio de 1998. En esa oportunidad, se aprob el Plan de Accin Internacional sobre Erradicacin del Cultivo de Drogas Ilcitas y Desarrollo Alternativo, quedando establecida la siguiente definicin oficial: El Desarrollo Alternativo es un proceso para prevenir y eliminar los cultivos ilcitos de plantas que contienen drogas narcticas y substancias sicotrpicas a travs de medidas de desarrollo rural designadas especficamente en el contexto del crecimiento econmico nacional sostenido y de esfuerzos de desarrollo sostenible en los pases que emprendan iniciativas contra las drogas, teniendo en cuenta las caractersticas socio-culturales propias de los grupos y comunidades en cuestin, dentro del marco de una solucin global y permanente al problema de las drogas ilcitas. 114 M. Melis y M. Nougier, Informe del IDPC. Polticas de drogas y desarrollo. El impacto de las polticas de drogas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Londres: IDCP, 2010); GTZ, Lessons Learned from Alternative Development in Latin America; M. Epele, Survival, Drugs and Social Suffering during the Argentine Neoliberal Collapse, Human Organization (2008), 67(3):281-291. 115 Epele (2008). 116 GTZ, Lessons Learned from Alternative Development in Latin America. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 47

Los avances en la comprensin del desarrollo alternativo y de sus problemas se expresan en la reciente Declaracin de Lima y los Principios Rectores Internacionales sobre el Desarrollo Alternativo, aprobados en el marco de la Conferencia Internacional de Alto Nivel sobre el Desarrollo Alternativo, realizada en la capital peruana en noviembre de 2012. En dicha Declaracin se reafirma la necesidad de emprender polticas y programas en materia de drogas que estn orientados al desarrollo y de conformidad con, entre otros, los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En los principios adoptados se reconoce que las polticas en la materia son un componente importante de la promocin del desarrollo en los Estados afectados, o en peligro de verse afectados, por el cultivo ilcito utilizado para la produccin y fabricacin de drogas ilcitas. Se resalta, adems, el importante papel de estas polticas en el mbito nacional, regional e internacional de desarrollo y en las polticas integrales de alivio de la pobreza y cooperacin. El desarrollo alternativo como estrategia de integracin social debe construir capital humano y social mediante la implementacin de proyectos productivos que incorporen criterios de sostenibilidad econmica, ambiental, poltica y social. En sntesis, lo que se entiende de estos anlisis es que el desarrollo alternativo en el rea de produccin de drogas tiene sentido si forma parte de un plan de desarrollo ms amplio. Es en el marco de tal plan que las iniciativas a nivel de terreno, de comunidades reales, de familia y de pequeas organizaciones encuentran los recursos y las alianzas que necesitan para insertar sus productos en un mercado del cual puedan recibir una compensacin equilibrada.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: ESTUDIOS

DROGAS Y SALUD PBLICA

Organizacin de los Estados Americanos

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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TABLA DE CONTENIDO
Resumen y hallazgos .................................................................................................... 7 Introduccin................................................................................................................ 9 Marco conceptual ........................................................................................................ 9 PARTE 1 LAS DROGAS Y SUS EFECTOS ......................................................................... 11 Cmo funcionan las drogas? ...................................................................................... 11 El papel de los adulterantes ......................................................................................... 14 Patrones de consumo ................................................................................................. 15 PARTE 2 LA SITUACIN DEL CONSUMO DE DROGAS EN EL HEMISFERIO .......................... 19 La extensin del problema........................................................................................... 19 Factores sociales que contribuyen al problema de las drogas ........................................... 26 Factores de riesgo y de proteccin ............................................................................... 28 El impacto del consumo de drogas en la salud ............................................................... 30 El impacto del consumo de drogas en la sociedad .......................................................... 32 PARTE 3 POLTICAS Y PROGRAMAS............................................................................... 35 Reduccin de la demanda ........................................................................................... 35 Abordajes de reduccin de la demanda ......................................................................... 35 Prevencin................................................................................................................ 38 Prevencin entre los nios y los jvenes ....................................................................... 39 Intervenciones en la familia ......................................................................................... 39 Prevencin en el mbito escolar ................................................................................... 40 Prevencin comunitaria............................................................................................... 41 Estrategias de prevencin ambiental ............................................................................. 42 Adaptacin de los programas de prevencin .................................................................. 42 La importancia de la evaluacin ................................................................................... 43 Cuestionarios de tamizaje e intervenciones breves.......................................................... 44 Programas de prevencin en las Amricas ..................................................................... 44 Reduccin de daos ................................................................................................... 45 El tratamiento: la evidencia ......................................................................................... 47 La eficacia de los programas de tratamiento .................................................................. 49
El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 5

Medicina individualizada ..............................................................................................50 Programas de tratamiento en el Hemisferio ....................................................................51 PARTE 4 RECURSOS PARA RESPONDER AL PROBLEMA ....................................................57 Recursos humanos disponibles .....................................................................................57 Infraestructura para el tratamiento y la rehabilitacin .......................................................59 Capacidad para la investigacin y la evaluacin ..............................................................60

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

DROGAS Y SALUD PBLICA

Resumen y hallazgos
La mayora de las personas no usa drogas ilcitas y de quienes llegan a probarlas, solo una fraccin desarrollar patrones de dependencia. Sin embargo, el consumo abusivo de drogas constituye un serio problema de salud para muchas personas en Amricas. Es particularmente importante destacar que el inicio temprano del consumo est asociado con un mayor riesgo de dependencia y de problemas. Uno de los principales retos es prevenir el uso y retrasar el inicio del consumo por parte de los jvenes. El consumo de drogas, incluyendo el alcohol, produce mayores niveles de mortalidad y discapacidad en el Hemisferio que en el resto del mundo. Es un factor de riesgo importante en el caso de sesenta enfermedades y lesiones asociadas a accidentes y violencia. El consumo de drogas en el Hemisferio es muy variable entre los pases, tanto en trminos de la magnitud del uso, como del tipo de sustancia. Esta variabilidad genera importantes interrogantes, tales como si el Hemisferio est frente a un solo problema de drogas o a diferentes problemas y, consecuentemente, cul o cules deberan ser las mejores polticas para enfrentarlos. La marihuana es la droga ilcita de mayor consumo en el mundo, y uno de cuatro usuarios se encuentra en el continente americano. Si bien es una droga asociada con menor mortalidad que muchas otras sustancias, la marihuana presenta riesgos para la salud, especialmente para los usuarios adolescentes cuyos cerebros estn an en desarrollo. El consumo de la cocana est en aumento en algunas regiones del Hemisferio. Sus formas fumables se han constituido en un problema de salud pblica en varios pases de Amrica del Sur (Brasil, Argentina, Chile y Uruguay), particularmente cuando se trata de los grupos vulnerables marginados. El consumo de herona es mucho menos comn en Amrica Latina y el Caribe, y la mayora del consumo se concentra en Estados Unidos, Canad y Mxico. Sin embargo, se est convirtiendo en tema de preocupacin para otros pases, como Colombia y la Repblica Dominicana, en los cuales debieran buscarse las alternativas sanitarias que han probado ser ms eficaces en pases donde el problema tiene una historia ms larga. Drogas sintticas como los estimulantes tipo anfetaminas tienen una alta prevalencia de consumo en Canad y Estados Unidos. El consumo de sustancias tipo xtasis es cada vez ms comn en la poblacin joven de muchos otros pases del Hemisferio.

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El consumo de alcohol por estudiantes secundarios es un problema en todo el Hemisferio, y el consumo excesivo y compulsivo es de particular preocupacin. Aun cuando el consumo de alcohol sea legal para los adultos, el uso de esta sustancia en menores corresponde a uso nocivo. Segn estudios epidemiolgicos realizados en el Caribe y Amrica del Sur, la prevalencia de consumo en el ltimo mes en estudiantes secundarios es superior al 50% en algunos pases. En cuanto a la respuesta, se debe considerar que los programas de prevencin escolares o de persuasin deben acompaarse con otras medidas que regulen la disponibilidad y que vinculen a las familias o establezcan lazos con polticas comunitarias. Todo lo anterior implica que los pases deben priorizar esta estrategia destinando los recursos necesarios para su adecuada implementacin y evaluacin. Por otro lado, el tratamiento de problemas relacionados con el uso de sustancias debe ser parte de un proceso continuo, que involucre todos los niveles de la red asistencial, con especial nfasis en la deteccin temprana e intervenciones breves en el primer nivel de atencin. Las intervenciones deben contar con base cientfica y efectividad probada. Deben estar a cargo de personal calificado y cumplir con estndares de calidad. La salud mental es un importante factor de riesgo para el desarrollo de dependencia de las drogas; sin embargo, muchos pases carecen de servicios adecuados o suficientes recursos humanos en este mbito de la salud. Es importante, por lo tanto, reconocer que estamos frente a una enfermedad crnica que debe ser tratada como tal, con pleno compromiso de las estructuras sanitarias y respeto por los derechos de los pacientes. Para la implementacin de polticas eficaces de salud pblica y su correspondiente evaluacin, se requiere informacin actualizada, en cantidad necesaria y de calidad; sin embargo, son pocos los pases que invierten en este mbito Es preciso que se fortalezcan los sistemas de informacin que permitan hacer un debido monitoreo del problema de las drogas y tambin que se financie la investigacin para abordar el problema de manera ms eficaz; del mismo modo se debe invertir en capital humano y en infraestructura. En Estados Unidos y Canad, los derivados de opioides (empleados principalmente como analgsicos), los tranquilizantes y sedantes (especialmente las benzodiacepinas) y los estimulantes (como el metilfenidato o la dextroanfetamina) son los frmacos de mayor uso indebido. En el resto de los pases, esta situacin es menos clara, en parte por una ausencia de informacin que describa el fenmeno correctamente.

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Introduccin
Un enfoque de salud pblica aplicado al problema del consumo de drogas se propone dar respuesta a una serie de interrogantes de inters en el Hemisferio: Cules son las consecuencias del consumo y abuso de drogas, tanto para los individuos como para la sociedad? Cules son los mltiples factores biolgicos, ambientales, sociales que favorecen el desarrollo del problema? Es posible intervenir sobre estos determinantes? Ha sido evaluada la eficacia de las polticas y los programas desarrollados? Cules han sido ms eficaces y cules no han funcionado? Se han producido consecuencias no deseadas como resultado de estas polticas? Existe capacidad en los pases de implementar, dar seguimiento y evaluar polticas, planes, programas e intervenciones?

Marco conceptual
La salud pblica centra su anlisis en el problema de las drogas a nivel poblacional apoyndose para ello en un conjunto de disciplinas que incluyen las ciencias biomdicas bsicas, sociales, econmicas, ambientales, polticas y poblacionales. En su dimensin de ciencia aplicada, de campo para la accin, la salud pblica busca identificar las necesidades de salud de una poblacin y sus factores determinantes, as como la organizacin de la respuesta en servicios integrales con una base definida de poblacin. Adems, el enfoque de salud pblica busca asegurar que los daos asociados con las intervenciones de control no sobrepasen los daos de las sustancias mismas1. El sistema de salud influye en las consecuencias de la enfermedad, para lo cual el acceso a servicios resulta fundamental2. El acceso a la salud pblica puede disminuir la vulnerabilidad y ejercer un impacto sobre la calidad de vida de los individuos y sus familias3. La importancia de una serie de factores ambientales, sociales, econmicos y polticos se vio reforzada con la creacin en 2005 por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) de la Comisin sobre Determinantes Sociales de la Salud. Estos determinantes reflejan las condiciones en que las personas viven y trabajan4. De acuerdo al nivel en el que actan, los determinantes sociales se pueden clasificar en estructurales e intermediarios5. Los determinantes estructurales incluyen la actividad laboral, el nivel de educacin y el nivel de ingresos; es decir, los componentes de posicin social de las personas. Por su
1 Public Health Perspectives for Regulating Psychoactive Substances: What We Can Do About Alcohol, Tobacco, and Other Drugs (Vancouver: Health Officers Council of British Columbia, 2011), p. 20. 2 M. Villar, Factores determinantes de la salud: Importancia de la prevencin, Acta Med Peruana (2011), 28(4):237 - 24. 3 OMS, A Conceptual Framework for Action on the Social Determinants of Health (Ginebra: Organizacin Mundial de la Salud, 2007). 4 Irwin A, Valentine N., C. Brown, R. Loewenson, O. Solar, The Commission on Social Determinants of Health: Tackling the Social Roots of Health Inequities, PLoS Med (2006), 3(6):e106. 5 WHO (2007)..

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

parte, los determinantes intermediarios contemplan las condiciones materiales, el ambiente social o las circunstancias psicosociales, los factores biolgicos y el comportamiento, incluyendo tambin el sistema de salud. En conjunto, estas condiciones indican el grado de vulnerabilidad del individuo respecto de algn problema de salud. El enfoque de salud pblica plantea desarrollar intervenciones amplias para cambiar tanto el medio ambiente como la conducta individual, lo que se complementa con el concepto de seguridad humana, cuyo fin es proteger y garantizar tres libertades esenciales para los individuos y las comunidades: la libertad de vivir sin temor, la libertad de vivir sin carecer y la libertad de vivir con dignidad. La falta de seguridad bsica se manifiesta en siete dimensiones clave: econmica, alimentaria, sanitaria, ambiental, integridad fsica, comunitaria y poltica6. Este marco conceptual un enfoque colectivo de la salud y la seguridad humana, que tambin considera al individuo sirve de base para analizar el problema de las drogas, examinar la evidencia disponible y presentar algunas buenas prcticas para la accin.

6 OPS/WHO, 50.o Consejo Directivo, resolucin CD50. R16, Salud, seguridad humana y bienestar. (Washington, D.C., 2010.)

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

PARTE 1 LAS DROGAS Y SUS EFECTOS

Bajo la denominacin de sustancia psicoactiva o droga, se incluye un grupo variado de sustancias, cuyo potencial adictivo, as como su peligrosidad, puede variar significativamente. Estas diferencias se deben no solo a caractersticas farmacolgicas particulares de cada sustancia, sino tambin a la cronicidad del uso, la dosis, la va de administracin, las caractersticas del usuario y el contexto en que se consume.

Cmo funcionan las drogas?

Las drogas impactan y cambian el cerebro. La investigacin desarrollada en las ltimas dcadas en el campo de las neurociencias ha aportado la evidencia necesaria que permite sustentar una relacin ntima entre las estructuras cerebrales y las conductas asociadas con el consumo de drogas, adems de la predisposicin, los efectos a corto y largo plazo que puede causar el consumo de sustancias y la importante participacin de los factores medioambientales7. Sin embargo, lo que lleva a una persona a incursionar en el consumo drogas, y las razones por las cuales desarrolla el trastorno de dependencia, involucran una poderosa interaccin entre el cerebro y una serie de determinantes biolgicos, psicolgicos y sociales del entorno del individuo. La dependencia se caracteriza por el uso compulsivo de drogas a pesar de las consecuencias negativas asociadas con su empleo. Este comportamiento fue tradicionalmente considerado como una mala decisin que el sujeto adicto toma en forma voluntaria. Sin embargo, gracias al avance en el conocimiento de la neurobiologa de las adicciones, ahora se sabe que el consumo repetido de drogas se sigue de cambios persistentes en el funcionamiento del sistema nervioso central8. Las drogas, legales o ilegales, pueden producir dependencia. En ese proceso, un mecanismo clave es que aumentan la concentracin del neurotransmisor llamado dopamina, en una zona especfica del cerebro: el ncleo accumbens, que es probablemente el centro del placer ms importante. El cerebro cuenta tambin con reas y circuitos vinculados con la capacidad de evaluar los riesgos de una situacin e inhibir conductas potencialmente perjudiciales. Los estudios con imgenes cerebrales muestran que los sujetos con dependencia de sustancias psicoactivas presentan una disfuncin en

N.D. Volkow y T.K. Li, Drug addiction: the neurobiology of behaviour gone awry, Nature Reviews Neuroscience (2004), 12:963-70; R.Z. Goldstein y N.D. Volkow ND, Dysfunction of the prefrontal cortex in addiction: neuroimaging findings and clinical implications, Nature Reviews Neuroscience (2011), 12(11):652-69; N.D. Volkow, J.S. Fowler y G.J. Wang, The addicted human brain: insights from imaging studies, Journal of Clinical Investigation (2003), 111(10):144451 8 Volkow y Li (2004). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 11

aquellas regiones del cerebro que son crticas para la toma de decisiones, el aprendizaje, la memoria y el control de la conducta.9

Fuente: NIDA/NIH - Las drogas, el cerebro y el comportamiento: La ciencia de la adiccin.

No existe un factor que por s solo determine que una persona desarrolle dependencia de las drogas. Sin embargo, hay una variedad de factores de riesgo que han sido identificados cientficamente que contribuyen al desarrollo de la adiccin. Uno de los ms importantes es la edad del primer consumo. Por ejemplo, las neurociencias han demostrado que el cerebro an est desarrollndose en los nios y los adolescentes, de manera que el consumo de drogas durante este perodo puede tener consecuencias significativas en el largo plazo. Hay estructuras del cerebro humano que continan madurando hasta los 25 aos de edad, especialmente aquellas relacionadas con funciones mentales complejas y con la capacidad de controlar los impulsos. Las drogas modifican el equilibrio de la neuroqumica cerebral y las seales que conducen los complejos procesos de maduracin de las estructuras comentadas. El consumo durante esta etapa puede traer repercusiones a largo plazo, ya que tambin puede alterar el proceso de seleccin de las conexiones neuronales que en el futuro permitirn el funcionamiento ntegro del cerebro10, y por ello la necesidad de evitar el consumo, o cuando menos retrasar la edad de inicio. Entre ms se retrase el inicio en el consumo de cualquier sustancia, despus de que haya

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Volkow, Folwer y Wang (2003); Goldstein y Volkow (2011). T. Paus, M. Keshavan y J.N. Giedd, Why do many psychiatric disorders emerge during adolescence? Nature Reviews Neuroscience (2008), 9(12):947-57. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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concluido el desarrollo cerebral comentado, se tendr un mayor impacto preventivo. La Cannabis sativa, o marihuana, merece consideracin especial por su elevada prevalencia, la creciente difusin de su uso con fines mdicos y la tendencia creciente hacia la despenalizacin del uso recreacional. Respecto del uso teraputico de esta droga, y tal como se seala en el captulo de Alternativas Legales y Regulatorias, esto ya es una realidad en varios lugares como Estados Unidos y algunos pases de Europa del oeste y central. La evidencia del uso teraputico est en pleno desarrollo y en la actualidad demuestra resultados diversos. Es necesario profundizar an ms utilizando metodologas cientficas adecuadas. Por otra parte, ciertos pases, como Uruguay y Chile, han despenalizado la tenencia de marihuana para uso personal con dosis mnimas que varan de un pas a otro, y en otros lugares lo han hecho de facto, como en algunos estados de Estados Unidos. La evidencia cientfica disponible seala que es una droga asociada con menor mortalidad que otras sustancias, pero que no est exenta de daos potenciales y est asociada con riesgos mayores si se consume en la adolescencia. El compuesto activo de la marihuana es tetrahidrocannabinol (THC), que afecta la regulacin de las emociones, la memoria, la atencin y la percepcin11. El consumo intenso de marihuana incrementa la probabilidad de que se presenten sntomas psicticos, depresivos y conducta suicida12. La investigacin indica que las alteraciones cognitivas producidas por el consumo de marihuana podran ser reversibles una vez que la persona deja de consumirla, pero a la vez otros estudios demuestran que el consumo durante la adolescencia puede producir cambios persistentes13. La cocana es un potente estimulante con una gran capacidad adictiva. Se extrae de las hojas de la planta Erithroxylon coca. El consumo de cocana produce una amplia gama de efectos nocivos en la salud a corto plazo: alteraciones a la transmisin de los estmulos nerviosos, formacin de cogulos al interior de los vasos sanguneos, trastornos del ritmo y las contracciones cardiacas e infartos en rganos especialmente susceptibles como corazn y

11 D. Piomelli, The molecular logic of endocannabinoid signaling, Nature Reviews Neuroscience (2003), 4(11):873-84. 12 T.H. Moore, S. Zammit, A. Lingford-Hughes, T.R. Barnes, P.B. Jones, M. Burke, and G. Lewis, Cannabis use and risk of psychotic or affective mental health outcomes: a systematic review, Lancet (2007), 370(9584):319-28. 13 Se ha reportado que el consumo antes de los 26 aos de edad incrementa la probabilidad de presentar sntomas psicticos entre 1,20 y 7,04 veces, e incluso ms cuando el individuo presenta susceptibilidad gentica. Vase A. Caspi, T.E. Moffitt, M. Cannon, J. McClay, R. Murray, H. Harrington y A. Taylor, Moderation of the effect of adolescent-onset cannabis use on adult psychosis by a functional polymorphism in the catechol-O-methyltransferase gene: longitudinal evidence of a gene X environment interaction, Biological Psychiatry (2005), 57(10); R.D. Crean, N.A. Crane, B.J. Mason, An evidence based review of acute and long-term effects of cannabis use on executive cognitive function, Journal of Addiction Medicine (2011), 5(1):1-8; M.A. Fontes, K.I. Bolla, P.J. Cunha, P.P. Almeida, F. Jungerman, R.R. Laranjeira, R.A. Bressan, A.L. Lacerda, Cannabis use before age 15 and subsequent executive functioning, British Journal of Psychiatry (2011), 198(6):442-7; B. Becker, D. Wagner, E. Gouzoulis-Mayfrank, E. Spuentrup, J. Daumann, The impact of early-onset cannabis use on functional brain correlates of working memory, Progress in Neuro-Psychopharmacology and Biological Psychiatry (2010), 34(6):837-45.

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cerebro. A largo plazo, la cocana puede causar atrofia cerebral, alteraciones en la memoria y trastornos del sueo y del nimo, como la depresin14. La herona es parte del grupo de los opiceos y se obtiene del procesamiento de la amapola. Se consume por va intravenosa, por lo que rpidamente llega al cerebro, donde se convierte en morfina y activa receptores celulares especficos. Este proceso genera intensas sensaciones placenteras en los usuarios, lo que motiva que se repita el consumo. Despus de las primeras horas de haberse administrado, se presentan perodos de somnolencia. Algunos de los principales riesgos a los que se enfrentan los usuarios son la sobredosis y la transmisin de enfermedades infecciosas15. El alcohol es el principal factor causal de ms de sesenta tipos de enfermedades y lesiones y es responsable de aproximadamente 2,5 millones de muertes en el mundo cada ao16. El consumo de alcohol en grandes cantidades por perodos prolongados de tiempo representa un grave riesgo para la salud17. Su consumo en la adolescencia es especialmente nocivo para la salud. La evidencia muestra que las personas que empiezan a beber antes de los 15 aos de edad tienen cuatro veces ms probabilidad de cumplir con el criterio de dependencia en algn momento de sus vidas. Dado el proceso de desarrollo del cerebro, el consumo de alcohol en la adolescencia, especialmente si se hace en grandes cantidades, puede alterarlo, afectando tanto las estructuras, como sus funciones. Esto puede ocasionar problemas cognitivos o de aprendizaje hacindolo ms propenso a la dependencia. Los inhalables son un rango diverso de sustancias que tienen diferentes efectos psicoactivos y toxicolgicos. Su uso prolongado est relacionado con una diversidad de trastornos neuropsicolgicos, incluidos la prdida de la coordinacin muscular y el deterioro del cerebro. El tolueno produce daos al corazn, los pulmones, el hgado y los riones.

El papel de los adulterantes

Las sustancias psicoactivas disponibles en el mercado para el consumo personal no son puras. En muchos casos se trata de combinaciones de sustancias, entre ellas los adulterantes, que se usan para complementar o potenciar los efectos de las drogas. Aunque algunos adulterantes son inocuos, otros tienen efectos txicos y psicoactivos, ms all de los de las propias drogas (vase el anexo 1).
14 SOCIDROGALCOHOL, Cocana: Guas Clnicas SOCIDROGALCOHOL basadas en la evidencia cientfica (Valencia, Espaa: SOCIDROGALCOHOL, 2007); NIDA, Cocaine: Abuse and Addiction, Research Reports (Bethesda, Md.: National Institute on Drug Abuse, 2010). 15 NIDA. Heroin: Abuse and Addiction, Research Reports (Bethesda, Md.: National Institute on Drug Abuse, 2005). 16 OMS, Global Status Report on Alcohol and Health (Ginebra: Organizacin Mundial de la Salud, 2011).

NIAAA,Underage Drinking, pgina Web del National Institute on Alcohol Abuse and Alcoholism: http://www.niaaa.nih.gov/alcohol-health/special-populations-co-occurringdisorders/underage-drinking http://pubs.niaaa.nih.gov/publications/UnderageDrinking/Underage_Fact.pdf
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Los adulterantes ms frecuentemente detectados incluyen los siguientes: En la marihuana: organo y otras plantas que generalmente no son dainos para la salud; partculas microscpicas de vidrio, de entre 0,2 y 0,3 mm de dimetro18. En la cocana: levamisol, hasta en el 70% de las muestras incautadas en Estados Unidos19. Este frmaco fue retirado del mercado en Estados Unidos y Canad por las reacciones secundarias adversas asociadas20. No est claro cul es el motivo para adulterar la cocana con levamisol, aunque se cree que podra potenciar los efectos placenteros de la cocana. La cocana tambin es frecuentemente adulterada con talco, azcar, procana o con anfetaminas21. En las metanfetaminas: cafena22, la cual parece ser txica en bajas dosis (entre 5 y 20mg) cuando se la combina con metanfetaminas23.

Patrones de consumo
La mayora de la poblacin mundial no usa drogas. De quienes llegan a probarlas, solo un pequeo grupo las seguir usando regularmente y de estos, solo una fraccin desarrollar patrones de uso nocivo y dependencia24. La transicin de una etapa de uso a otra est asociada con una gran variedad de factores de riesgo y proteccin relacionados con el individuo y su medio ambiente25. La relacin entre personas y sustancias, as como las consecuencias que se derivan del uso, comprende un amplio espectro de posibles combinaciones y resultados.

S.B. Karch, Karchs Pathology of Drug Abuse, 4th ed. (Boca Raton, Fl.: Taylor & Francis Group, 2009). U.S. Substance Abuse and Mental Health Services Administration, Nationwide Public Health Alert Issued Concerning Life-Threatening Risk Posed by Cocaine Laced with Veterinary Anti-Parasite Drug: http://www.samhsa.gov/newsroom/advisories/090921vet5101.aspx. 20 P.R. Chai, W. Bastan, J. Machan y J.B. Hack J, Levamisole Exposure and Hematologic Indices in Cocaine Users, Academic Emergency Medicine (2011), 18(11):11417. 21 C. Cole, L. Jones, J.M. Veigh, A. Kicman, CUT. A Guide to the Adulterants, Bulking agents and other Contaminants found in illicit drugs (Liverpool, Reino Unido: Centre for Public Health, Faculty of Health and Applied Social Sciences, John Moores University, 2010). 22 C. Cole, L. Jones, J. McVeigh, A. Kicman, Q. Syed y M. Bellis, Adulterants in illicit drugs: a review of empirical evidence, Drug Testing and Analysis (2011), 3(2):89-96. 23 R. McNamara, A. Kerans, B. ONeill y A. Harkin, Caffeine promotes hyperthermia and serotonergic loss following co-administration of the substituted amphetamines, MDMA (Ecstasy) and MDA (Love), Neuropharmacology (2006), 50(1):69-80. 24 http://www.hcp.med.harvard.edu/wmh/publications.php; A. Agrawal y M.T. Lynskey, Are there genetic influences on addiction: evidence from family, adoption and twin studies, Addiction (2008), 7:1069-81. 25 Este proceso no ocurre igual en todas las poblaciones. Algunas comunidades indgenas que utilizan sustancias, principalmente alucingenos, en sus rituales religiosos y comunitarios, suelen tener normas que regulan el uso y el impacto tiende a ser menos peligroso que cuando se utilizan en otras condiciones; esto lleva a la necesidad de considerar estas condiciones especiales cuando se establecen leyes, normas y programas para reducir riesgos asociados con el consumo.
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El uso experimental. Una droga se consume para probar sus efectos y despus de pocos eventos de uso, se abandona. El uso regular o social. Se contina usando la sustancia despus de haber experimentado y se integra el consumo al estilo de vida habitual. El uso nocivo, definido por la OMS como un patrn de uso que causa dao, ya sea mental o fsico. Abuso y dependencia. En el Manual Diagnstico y Estadstico de Desrdenes Mentales, de la Asociacin Americana de Psiquiatra, se clasifican estas dos categoras como enfermedades asociadas con el consumo de sustancias psicoactivas26.

En Estados Unidos se ha estimado que el 12% de las personas que usaron alguna droga ilcita en el ao previo a la encuesta (2011) eran dependientes (lo que equivale a 4,6 millones de personas), con oscilaciones importantes por tipo de drogas: 59% entre quienes reportaron uso de herona, 15% cocana, 11% psicotrpicos sin prescripcin mdica y 9% marihuana. La proporcin para alcohol es de 4,6%. La edad de inicio juega un papel importante: entre la poblacin de 18 aos o ms que haba consumido marihuana en el ltimo ao, 9,1% de quienes iniciaron el consumo antes de los 15 aos presentaban dependencia, comparado con 3,6% de quienes haban iniciado entre los 15 y 17 aos y solo 1,4% de quienes iniciaron despus de los 17 aos27. El uso moderado de algunas sustancias puede tener efectos benficos para la salud, como es el caso de las sustancias de uso mdico con potencial adictivo, entre los que sobresalen los narcticos para calmar el dolor y los tranquilizantes. Se sabe que el alcohol, cuando se consume en cantidades limitadas, puede tener un efecto protector en los hombres reduciendo el riesgo de infartos28. Existen diferentes patrones en el desarrollo de los trastornos por dependencia. Clsicamente se describe un patrn evolutivo que se inicia con una actividad voluntaria, de uso social o recreativa. En un inicio prevalece el efecto positivo y placentero, que el usuario siente que est bajo su control. Paulatinamente, en algunas personas, la motivacin del consumo va cambiando y la persona pasa de consumir para experimentar placer a hacerlo para evitar el malestar, para poder estar bien o para sentirse normal, aumentando la intensidad de la dosis y la frecuencia. Finalmente, una proporcin pierde el control sobre el uso y se tornan compulsivos e incapaces de dejar de usar las drogas a pesar de que est consciente del dao que le producen.

American Psychiatric Association, Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders - Text Revision. 4th ed. (Washington: American Psychiatric Publishing, 2000). 27 SAMHSA, Results from the 2011 National Survey on Drug Use and Health: Detailed Tables, available at: 28 NIAAA, Frequency of Light-to-Moderate Drinking Reduces Heart Disease Risk in Men: http://www.niaaa.nih.gov/news-events/news-releases/frequency-light-moderate-drinking-reduces-heartdisease-risk-men. 16 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Grfica 1. Variaciones en los tipos de usuarios y en las necesidades de intervencin

La determinacin de la gravedad del trastorno producido en la persona por el uso de sustancias es crucial para definir el tipo de accin a implementar. En el mbito de la prevencin, se describe la intervencin universal para retrasar o evitar el inicio del uso en aquellas personas que an no han consumido drogas; selectiva, cuando hay exposicin a factores de riesgo (caractersticas individuales o del contexto) que incrementan la probabilidad de consumo, o indicada, cuando ya se ha iniciado el consumo, pero an no hay patrones patolgicos (abuso, dependencia). Otras intervenciones pueden orientarse a corregir los desequilibrios asociados con el consumo, como la desintoxicacin y el manejo de los sntomas de abstinencia, el tratamiento para la dependencia, la prevencin de recadas en el proceso de recuperacin y la reintegracin social.

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PARTE 2 LA SITUACIN DEL CONSUMO DE DROGAS EN EL HEMISFERIO

Antes de presentar la situacin epidemiolgica sobre el uso de drogas en el Hemisferio, es importante analizar el contexto en el cual se llevan a cabo dichos estudios. Lo primero que se debe destacar es la gran heterogeneidad existente entre los pases, situacin que se manifiesta desde el tamao de sus poblaciones (algunos con menos de 100.000 habitantes, otros con decenas de millones) hasta sus diferentes niveles de desarrollo (de 0,4 a 0,9 en el ndice de desarrollo humano), pasando por diferencias importantes en los porcentajes de poblacin rural y poblacin indgena, por ejemplo. Tambin existen grandes variaciones cuando se trata de niveles de produccin y consumo de drogas y las percepciones sobre el problema. Mientras que en algunos pases los problemas sociales y sanitarios son los que demandan la mayor atencin de las autoridades, en otros es el problema de seguridad que genera el mercado de drogas. Es as como la inversin para enfrentar el problema de las drogas difiere en funcin de las consecuencias que tiene para cada uno de los pases. Esta variabilidad, tanto entre los pases como al interior de ellos, genera importantes preguntas, tales como si el Hemisferio est frente a un solo problema de drogas o a diferentes problemas. La diversidad del uso de drogas, entre y dentro de los pases, sugiere que no existe una solucin nica. Si bien las polticas nacionales pueden servir como un marco de referencia, son inadecuadas para abordar los niveles local y comunitario.

La extensin del problema29

Segn un informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Drogas y el Delito (UNODC)30, se estima que en 2010, unas 230 millones de personas en el mundo (estimacin que va desde 153 a 300 millones) consumieron alguna droga ilcita en el ao previo. Esto representa alrededor del 5% (entre 3,4% y 6,6%) de la poblacin mundial de entre 15 y 64 aos de edad. Alcohol. El alcohol es la sustancia de mayor abuso a nivel mundial. Para los efectos de este informe, se concentrar en el uso de alcohol a nivel de la poblacin escolar, principalmente la de entre 13 y 17 aos de edad. En primer

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Para una revisin amplia de la situacin del consumo en la regin, vase OEA, Informe del Uso de Drogas en las Amricas 2011 (Washington, D.C.: OEA/CICAD Observatorio Interamericano de Drogas, 2011): http://www.cicad.oas.org/oid/pubs/DrugUse_in_Americas_2011_en.pdf 30 Oficina de Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito: Informe anual 2011. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 19

lugar es importante recordar que, aun cuando el consumo de alcohol sea legal para los adultos, el uso de esta sustancia en menores equivale a un uso nocivo. El uso de alcohol en la poblacin escolar est bastante extendido en la regin; los estudios epidemiolgicos realizados en el Caribe y Amrica del Sur reportan que en algunos pases, la prevalencia de consumo en el ltimo mes entre estudiantes secundarios es de ms del 50%. Segn estudios realizados en el ao 2011 en Chile y Estados Unidos, la prevalencia de consumo en el ltimo mes en poblacin escolar es de 35% en el caso de Chile y de alrededor de 25% en Estados Unidos. El alcohol es la droga de mayor consumo entre los estudiantes canadienses del sptimo al doceavo grado. De acuerdo con la encuesta canadiense en la poblacin general, 70,8% de los jvenes reportaron haber consumido alcohol durante el ao anterior, lo cual representa un decremento del 82,9% registrado en 200431. La prevalencia del consumo de alcohol entre los escolares menores de 14 aos difiere notablemente entre un pas y otro. Mientras que entre los escolares de octavo grado (mayoritariamente de 13 aos de edad) de Estados Unidos32 la cifra llega a 13%, y a 19% en el caso de Chile33, pases como Colombia34, Trinidad y Tobago y Dominica tienen tasas de alrededor de 40%, y en Santa Luca, ms de la mitad de la poblacin escolar en este grupo de edad consume alcohol. En el caso de los escolares de ms de 17 aos, la prevalencia en Estados Unidos es de 40% y en Uruguay y Santa Luca de 70%35. Independientemente de la magnitud del uso, el consumo excesivo de alcohol por parte de los jvenes es particularmente preocupante. En sus encuestas de estudiantes secundarios, la CICAD define el consumo excesivo como el haber consumido cinco o ms bebidas alcohlicas en un solo evento durante las ltimas dos semanas anteriores a la encuesta. Segn el Informe del Uso de Drogas en las Amricas, de 2011, entre un tercio y la mitad de los estudiantes que haban bebido alcohol durante el ltimo mes tambin reportaron algn episodio de consumo excesivo en las dos semanas anteriores a la encuesta. Es conocido el dao que produce el uso de drogas, incluyendo el alcohol, en el perodo temprano del desarrollo. El consumo temprano de alcohol aumenta la probabilidad de uso de drogas ilcitas y el riesgo de uso problemtico y dependencia del alcohol en etapas posteriores de la vida. Marihuana. La marihuana es la droga ilcita de mayor consumo en todo el mundo. Se calcula que entre 119 y 224 millones de personas de entre 15 y 64 aos lo que equivale a entre 2,6 y 5% de la poblacin en ese grupo han consumido marihuana alguna vez en el ltimo ao. Esto quiere decir que los

Canadian Alcohol and Drug Use Monitoring Survey (CADUMS) 2011. Datos extrados de Monitoring the Future Survey, University of Michigan: http://www.monitoringthefuture.org/data/11data/pr11t3.pdf. 33 Gobierno de Chile, Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA): http://www.senda.gob.cl/observatorio/estadisticas/estudio-nacional-drogas-escolar/ 34 http://www.odc.gov.co/docs/publicaciones_nacionales. 35 OEA, Informe del Uso de Drogas en las Amricas 2011.
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usuarios de marihuana pueden llegar a representar entre el 75 y el 80% de los consumidores de drogas ilcitas a nivel mundial. Cerca de uno de cada cuatro del total de consumidores del mundo, o 24%, se encuentra en la regin de las Amricas. En cambio, Europa occidental y central representan 13% de la poblacin total de usuarios. Del total de usuarios de las Amricas, 81% son de Amrica del Norte36, a pesar de que esta subregin representa solo el 50% de la poblacin del Hemisferio. En los pases de Amrica, 6,6% de la poblacin de entre 15 y 64 aos ha consumido marihuana en los ltimos doce meses. El consumo de marihuana en el continente es prcticamente idntico al de Europa occidental y central y supera largamente el promedio mundial37. Los promedios regionales reflejan una variacin importante entre las naciones. En algunos pases de Amrica, la prevalencia del uso en el ltimo ao es inferior al 1% de la poblacin de entre 15 y 64 aos, mientras que en otros supera el 14%38. En promedio, el uso de marihuana en Amrica del Norte llega a 10,8% de la poblacin, con diferencias muy marcadas entre Estados Unidos y Canad (ambos pases llegan cerca del 14%) respecto de Mxico (1%). En Amrica Central el valor promedio es de alrededor del 2,4% de la poblacin, cifra muy similar al observado como promedio en Amrica del Sur. No hay datos comparables disponibles para la regin del Caribe. El uso de marihuana no slo se encuentra en la poblacin adulta, sino que tambin se observa un importante consumo en la poblacin de nivel escolar. En nueve pases de los treinta y tres que fueron evaluados en el Hemisferio, la prevalencia del uso de esta droga aunque sea una vez entre la poblacin escolar supera el 30%. Debe destacarse que en doce pases, ms del 10% de los escolares menores de 14 aos haban consumido marihuana al menos una vez; en once pases, el consumo entre adolescentes de 17 aos super el 30%. Tambin es importante sealar que en aquellos pases donde el consumo es ms alto, la diferencia entre hombres y mujeres es menor. El consumo de marihuana entre los escolares secundarios ha ido aumentando en la mayora de los pases del Hemisferio. Una excepcin es el caso de Canad, que entre el ao 2010 y 2011 reporta una disminucin del 27 al 21% en la prevalencia de consumo de cannabis durante el ltimo ao en estudiantes de sptimo a duodcimo grados39. El incremento general en el consumo de cannabis en el Hemisferio podra relacionarse con dos factores. Por un lado, la percepcin de riesgo del uso experimental de marihuana ha disminuido significativamente entre los jvenes, y por el otro, el acceso a esta droga es ms fcil, pues una proporcin importante de escolares de diferentes pases manifiestan que les resultara sencillo conseguir marihuana. En otras palabras, existe una situacin en la cual

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Esta subregin abarca Estados Unidos, Canad y Mxico. Oficina de Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito: Informe anual 2011. OEA, Informe del Uso de Drogas en las Amricas 2011. Canadian Alcohol and Drug Use Monitoring Survey (CADUMS) 2011. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 21

se dan las condiciones para que el consumo de esta sustancia pueda continuar incrementndose. Cocana. A nivel mundial, entre el 0,3 y el 0,4% de personas de entre 15 y 64 aos de edad declararon haber consumido cocana alguna vez en el ltimo ao40. El total de usuarios en las Amricas alcanza a entre 7 y 7,4 millones de personas, lo que arroja una prevalencia de 1,2%, equivalente al porcentaje encontrado en la poblacin europea41. El consumo en los pases de las Amricas representa aproximadamente 45% del total de consumidores de cocana a nivel mundial, mientras que Europa occidental y central tiene el 25%. En ambas regiones existe una gran variabilidad en el uso de cocana entre los pases. En algunos pases de Amrica, por ejemplo, la prevalencia del uso de cocana es inferior a 0,1% de la poblacin y en otros supera el 2%. El porcentaje de individuos consumidores tambin puede variar en forma importante al interior de los pases. Por ejemplo, los estudios en poblacin general realizados en Colombia42, Chile43 y Argentina44 muestran que la prevalencia de consumo en los departamentos/regiones/provincias de dichos pases va de 0,1 a 2%. Algo similar ocurre cuando se comparan los estados dentro de Estados Unidos45. Tal como se observ en el caso de la marihuana, el uso de cocana tambin est bastante extendido en la poblacin escolar de entre 13 y 17 aos de edad. En varios pases del Hemisferio se estima que 2% o ms de dicha poblacin ha consumido cocana en el ltimo ao46. Adicionalmente, entre los pases que cuentan con datos sobre tendencias en el consumo de cocana en esta poblacin, se puede observar que en el Cono Sur, es decir Argentina, Chile y Uruguay, se ha incrementado la prevalencia del consumo de cocana entre 2005 y 2011. En comparacin, en Estados Unidos la prevalencia del consumo baj entre escolares de enseanza media, en el mismo perodo47. Cocanas fumables. En esta categora de drogas se estn incluyendo aquellas cuyas formas de uso es fumada y que son derivadas, ya sea en el proceso de produccin del clorhidrato de cocana (pasta base o bsica de cocana, basuco), como a partir del clorhidrato de cocana (crack y cocana

Oficina de Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito: Informe anual 2011. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanas: Informe Anual 2012: El Problema de la Drogodependencia en Europa. (Luxemburgo: EMCDDA, 2012). 42 Gobierno de Colombia, Estudio nacional de consumo de sustancias psicoactivas en poblacin escolar Colombia2011: http://www.odc.gov.co/docs/publicaciones_nacionales/Estudio %20Sustancias %20Psicoactivas percent20en percent20Escolares percent202011.pdf. 43 Gobierno de Chile, SENDA, Estudio nacional de drogas en poblacin general de Chile2010: http://www.senda.gob.cl/wp-content/uploads/2012/02/2010_noveno_estudio_nacional.pdf 44 . Gobierno de Argentina, Estudio nacional en poblacin de 12 a 65 aos, sobre consumo de sustancias psicoactivas. Argentina 2010: http://www.observatorio.gov.ar/investigaciones/Estudio_Nacional_sobre_consumo_en_poblacion_generalArgentina2010.pdf 45 SAMHSA: Tables of Model-Based Estimates (50 States and the District of Columbia): http://www.samhsa.gov/data/NSDUH/2k10State/NSDUHsae2010/NSDUHsaeAppB2010.htm. 46 OEA, Informe del Uso de Drogas en las Amricas 2011. 47 Ibid.
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base libre). Durante los ltimos diez aos, el consumo de pasta base de cocana (PBC), que anteriormente se limitaba principalmente a los pases de la regin andina, se ha ido extendiendo a pases como Argentina, Chile y Uruguay48. Si bien la prevalencia del consumo no es tan alta en comparacin con otras drogas ilcitas, una alta proporcin de los usuarios de esta droga requieren tratamiento, lo que sugiere cualidades altamente adictivas y txicas. El empleo de cocana base es menos frecuente en Amrica Central y Amrica del Norte. Sin embargo, en estas regiones se encuentra con mayor frecuencia el uso de crack, sustancia que no se emplea ampliamente en los pases de Amrica del Sur mencionados anteriormente. Por otra parte, es importante destacar el creciente problema de las diferentes formas de cocana fumable en Brasil. Estimulantes tipo anfetaminas. A nivel mundial, los estimulantes tipo anfetaminas (ETA) son el grupo de drogas de mayor uso despus de la marihuana, con estimaciones que van entre 14 y 53 millones de personas en el caso del grupo de las anfetaminas, y entre 10 y 28 millones de usuarios para las sustancias tipo xtasis. En los pases de las Amricas, el uso de estas drogas es muy variado, con altas tasas de consumo ETA en Canad y Estados Unidos. Sin embargo, tambin se ha detectado un consumo importante de sustancias tipo xtasis en la poblacin joven de muchos otros pases del Hemisferio. Opioides. Las estimaciones a nivel mundial sealan que entre 26 y 36 millones de personas usan opioides. La mitad de ellos (entre 13 y 21 millones) consume opiceos, principalmente herona, y el resto abusa de frmacos opioides. Los mayores niveles de uso de opioides se encuentran en Amrica del Norte. En el caso particular de la herona, el consumo se concentra en Estados Unidos, Canad y Mxico. En ste ltimo pas, el consumo comenz en la frontera norte y se ha diseminado por todo el pas49. El consumo de herona es preocupante tambin en otros pases como Colombia y la Repblica Dominicana, donde es un fenmeno ms reciente y al cual se debe prestar mucha atencin. Inhalables. El anlisis sobre el uso de drogas realizado por la CICAD (2011) indica que los inhalables se encuentran entre las sustancias ms comunes utilizadas por los estudiantes de secundaria del Hemisferio, despus del alcohol, el tabaco, la marihuana y los farmacuticos, y en ms de un pas, es la primera droga que se usa. Segn el estudio de 2011, la mayor prevalencia en el uso de inhalables se registra en Brasil (14,4%)50, seguido de Jamaica (13,9%), Trinidad y Tobago (13,3%) y Guyana (10,4%). Estados Unidos (6%) y Mxico (5%) presentan una significativa prevalencia.

48 OEA/CICAD, Informe Hemisfrico, Evaluacin del Progreso de Control de Drogas, Quinta Ronda de Evaluacin 2011, Mecanismo de Evaluacin Multilateral. 49 C. Tena, El consumo de herona en Mxico. OEA/Ser.L/XIV.2.51 CICAD/doc.1947/12 (OEA, mayo 2012). 50 Un estudio ms reciente llevado a cabo entre alumnos secundarios de Brasil concluy que el uso de inhalantes durante el ao anterior haba disminuido al 5,2%, pero esta sustancia segua siendo la ms comnmente utilizada despus del alcohol y el tabaco.

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Los inhalables son un rango diverso de sustancias que tienen diferentes efectos psicoactivos y toxicolgicos. Para conocer las caractersticas del consumo de inhalables en cada pas, es importante diferenciar entre dichas sustancias, lo cual actualmente solamente se hace en los estudios de algunos pases de Amrica Latina y el Caribe. Sin esa informacin, los encargados de formular polticas no pueden disear campaas dirigidas especficamente a abordar el problema de ciertas sustancias y sus usos como parte de los programas integrales de prevencin. Policonsumo. Se denomina policonsumo al uso de dos o ms sustancias ilcitas en un perodo de tiempo. En un estudio realizado en seis pases sudamericanos51 Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Uruguay, se encontr que en el grupo de ms alto consumo (15 a 34 aos de edad) menos de 20% en Bolivia, Chile y Ecuador declararon haber usado dos o ms drogas en el ltimo ao. En Per y Uruguay dicha cifra fue inferior al 30% y en Argentina levemente superior al 30%. Dicho de otra forma, entre los usuarios recientes de drogas ilcitas predomina el uso de una sola sustancia. Adicionalmente, en esos pases el uso exclusivo de marihuana est por sobre el 70% de los usuarios totales en Bolivia, Chile y Ecuador y sobre el 60% en Argentina y Uruguay. Algo similar se observ en un estudio en poblacin escolar de 13 a 17 aos en los mismos pases52, donde se demostr que entre 65 y 73% de los estudiantes usuarios declararon haber usado una sola droga ilcita en el ltimo ao. Se registr una alta proporcin de uso exclusivo de marihuana en Argentina, Chile y Uruguay, que son los pases que presentaron las mayores tasas de uso de drogas en dicho estudio. Por otra parte, cuando se analiza el policonsumo entre las personas dependientes atendidas en centros de tratamiento, la situacin es diferente. En efecto, en Argentina53, ms de 70% de las personas en tratamiento en un estudio de 2010, haba consumido dos o ms drogas ilcitas alguna vez en su vida. En Chile54, el 90% de las personas atendidas en el sistema de financiamiento pblico en 2010 presentaron consumo problemtico de ms de una sustancia y el 40% de por lo menos tres sustancias. Frmacos. La situacin del abuso de medicamentos con potencial adictivo en Amrica del Norte es diferente a la de Amrica Latina y el Caribe. En Estados Unidos y Canad, los derivados de opioides (empleados principalmente como analgsicos), los tranquilizantes y sedantes (especialmente las benzodiacepinas) y los estimulantes (como el metilfenidato o la dextroanfetamina) son los frmacos de mayor uso indebido. La mayora de los sujetos acceden a estas sustancias a travs de un conocido o familiar a

51 UNODC, OEA/CICAD et al., Elementos orientadores para las polticas pblicas sobre drogas en la subregin: primer estudio comparativo sobre drogas y factores asociados en poblacin de 15 a 64 aos. 2008. 52 UNODC OEA/CICAD et al., Informe subregional sobre uso de drogas en poblacin escolarizada: Segundo estudio conjunto, 2009/2010. 53 Gobierno de Argentina, Cuatro fases del registro continuo de pacientes en tratamiento: http://www.observatorio.gov.ar/informes/regionales/Informe %20Region %20Centro %204ta %20Fase.pdf. 54 Gobierno de Chile, SENDA: http://www.senda.gob.cl/wp-content/uploads/2011/04

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quien se le ha recetado el medicamento55, aunque otras vas (como se indica en el captulo de Economa del Narcotrfico) incluyen el robo, las recetas falsas, los frmacos falsificados y la venta ilegal por Internet. En gran medida no existen en la literatura datos empricos sobre los alcances y la magnitud de la desviacin56. Los datos provenientes de la Administracin de los Servicios de Salud Mental y Abuso de Sustancias57, de Estados Unidos, indican que en 2011, el 2,4% de la poblacin mayor de 12 aos en ese pas haba empleado frmacos psicoteraputicos de prescripcin sin justificacin mdica en el ltimo ao. La mayor proporcin del uso indebido de estos medicamentos fue de narcticos (4,3%) con una tendencia al alza en el abuso y dependencia de estos compuestos (especialmente los derivados de opioides), cuya frecuencia de consumo desde 2009 solo es superada por el cannabis58. En el caso de los estimulantes, su empleo se ha relacionado con el nivel de actividad acadmica, siendo ms probable el empleo de estas sustancias en los estudiantes universitarios de tiempo completo59. En contraste, en Mxico, el consumo indebido de frmacos es bajo: en la encuesta nacional de adicciones de 2011, el 0,4% de la poblacin de entre 12 y 65 aos report el consumo no mdico de frmacos en el ao previo. Los medicamentos que se utilizan con mayor frecuencia sin prescripcin mdica son los tranquilizantes (0,3% de la poblacin). El 0,2% de la poblacin de entre 12 y 65 aos report haber usado narcticos sin prescripcin alguna vez, mientras que en Estados Unidos el consumo en la poblacin mayor de 12 aos alcanz el 13,3%60. En resumen, se puede decir que en las Amricas, el uso nocivo del alcohol es el problema principal y que una preocupacin especial se deriva del abuso entre adolescentes y jvenes de ambos sexos. Entre las drogas ilegales, la marihuana representa la abrumadora mayora del consumo y, como tendencia general, est incrementando. Los niveles promedio de uso de cocana son similares a los observados en Europa occidental y central, con importantes variaciones entre los pases. El consumo de herona y metanfetaminas es poco comn en la mayora de pases del Hemisferio. En Estados Unidos, el consumo indebido de frmacos es un importante problema, mientras que en Amrica Latina y el Caribe el nivel es ms bajo.

J.M. Manubay, C. Muchow y M.A. Sullivan, Prescription Drug Abuse: Epidemiology, Regulatory Issues, Chronic Pain Management with Narcotic Analgesics, Primary Care (2011), 38(1): 712011;38(1):71vi. 56 http://www.unodc.org/southerncone/es/drogas/jife.html 57 SAMHSA, Results from the 2011 National Survey on Drug Use and Health: Summary of National Findings, NSDUH Series H-44, HHS Publication No. (SMA) 12-4713 (Rockville, Md.: Substance Abuse and Mental Health Services Administration, 2012). 58 Informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes correspondiente a 2011. (Nueva York: ONU, 2012); SAMHSA, Office of Applied Studies, Results from the 2008 National Survey on Drug Use and Health: National Findings, NSDUH Series H-36, HHS Publication No. SMA 09-4434 (Rockville, Md.: SAMHSA, 2009). 59 SAMHSA, Office of Applied Studies, Nonmedical Use of Adderall among Full-Time College Students, The NSDUH Report (Rockville, Md.: SAMHSA, 2009). 60 SAMHSA, Results from the 2011 National Survey on Drug Use and Health: Summary of National Findings. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 25

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Factores sociales que contribuyen al problema de las drogas

El examen del problema de las drogas desde la perspectiva de los determinantes sociales de la salud propone cinco reas de anlisis: el contexto y la posicin socioeconmica, la exposicin diferencial a los factores de riesgo, la vulnerabilidad diferencial a los riesgos, los resultados diferenciales de la atencin a la salud y las variaciones en las consecuencias sociales (vase la grfica 2). Tomando como base los ejes que propone la Organizacin Mundial de la Salud, es posible identificar los factores sociales que ayudan a explicar las consecuencias del problema de las drogas en las sociedades, as como las diferencias entre los pases y entre diferentes tipos de consumo. Existe, por ejemplo, una gran inequidad cuando se trata de la atencin a las personas que padecen adicciones, cuando se les compara con la atencin que se brinda a pacientes con otras enfermedades. Entre las personas con adiccin que pertenecen a comunidades marginadas y los que padecen adems enfermedades mentales son ms discriminados y tienen menos acceso a tratamiento.

Exposicin a los riesgos. En los escenarios de consumo hay diferentes niveles de peligro. Intervienen factores tales como el nivel de desarrollo, la urbanizacin y los servicios, la disponibilidad de drogas y de armas, el ndice de delitos y la existencia de grupos que pueden estar involucrados en la distribucin de drogas, algunos de los cuales pueden ser ms violentos que
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otros. Tambin interviene la accin de la polica y las estrategias utilizadas para combatir el delito o, en su caso, el consumo. Es ms frecuente que en algunos escenarios se usen drogas con mayor nivel de contaminantes con consecuencias ms graves para la salud y que los nios y adolescentes sean testigos o vctimas de violencia. Diferencias en la vulnerabilidad. Los riesgos asociados con el consumo de drogas son ms elevados para los adolescentes, las mujeres, las personas que viven en pobreza y marginacin y quienes padecen una enfermedad mental. El inicio del consumo de drogas tiende a ser temprano, mayormente despus de los 15 aos y con una rpida acumulacin en la adolescencia y edad adulta temprana61. Un inicio temprano aumenta el riesgo de dependencia62. Las mujeres tienen mayor vulnerabilidad que los hombres a ciertas consecuencias derivadas del consumo de drogas, relacionadas con su motivacin para usar drogas y diferencias en la sensibilidad a los efectos de las sustancias. Suelen estar en mayor riesgo de dependencia y tambin son ms susceptibles a la recada. En el mbito social, las mujeres dependientes de drogas estn sujetas a mayor discriminacin que los hombres. El inicio temprano, la victimizacin y el embarazo no deseado agravan la condicin de una proporcin de ellas63. Los adolescentes que no van a la escuela tienen ms riesgo de usar sustancias64 e involucrarse en actividades relacionadas con la venta de drogas. Usan con ms frecuencia drogas de mala calidad y sus vulnerabilidades previas, relacionadas por ejemplo con la mala nutricin, incrementan la probabilidad de consecuencias adversas. Las personas que padecen enfermedades mentales, corren mayor riesgo de desarrollar dependencia de drogas. Se ha estimado que la preexistencia de trastornos mentales est asociada con la aparicin de la mitad de los casos de dependencia a drogas65. Consecuencias para la salud y consecuencias sociales. Estas categoras examinan factores como las barreras en el acceso a servicios de la salud, especialmente para los pobres66. Las personas que sufren de una adiccin y sus familias son ms vulnerables a la prdida de bienes, el desempleo y los problemas con la ley. Son con ms frecuencia vctimas de violencia y

R.C. Kessler et.al., Lifetime prevalence and age-of-onset distributions of mental disorders in the World Health Organizations World Mental Health Survey Initiative, World Psychiatry (2007), 6(3):168-76. 62 A.F. Buchmann et al., Early smoking onset may promise initial pleasurable sensations and later addiction, Addict Bioliology [Epub ahead of print]. 63 J.B. Becker y M. Hu, Sex Differences in Drug Abuse, Frontiers in Neuroendocrinology (2008), 29(1):36 47. 64 C. Benjet, Childhood adversities of populations living in low-income countries: prevalence, characteristics, and mental health consequences, Current Opinion in Psychiatry (2010), 23(4):356-62. 65 R.C. Kessler, The World Health Organization International Consortium in Psychiatric Epidemiology (ICPE): initial work and future directionsthe NAPE Lecture 1998. Nordic Association for Psychiatric Epidemiology, Acta Psychiatrica Scandinavica (1999), 1:2-9; K.R. Merikangas et.al., Comorbidity of substance use disorders with mood and anxiety disorders: results of the International Consortium in Psychiatric Epidemiology, Addictive Behaviors (1998), 23(6):893-907; M.E. Medina-Mora et al., Comorbidity: Depression and Substance Abuse, en S.A. Aguilar-Gaxiola y T.P. Gullotta (Eds.), Depression in Latinos: Assessment, Treatment, and Prevention (U.S.: Springer, 2008), p. 73-91. 66 G. Borges et al., Treatment of mental disorders for adolescents in Mexico City, Bulletin of the World Health Organization (2008), 86:757-64. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 27

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discriminacin. Estas consecuencias son ms visibles en los niveles de bajo poder adquisitivo.

Factores de riesgo y de proteccin

En el inciso anterior se abordaron los determinantes sociales del problema de las drogas, que se ubican en el nivel de la sociedad y la comunidad (vase la grfica 3)67. En este inciso se examinan los factores relacionados con las interrelaciones interpersonales y en el individuo. Los factores psicosociales que entran en juego a nivel individual se dividen en dos categoras: factores de riesgo que, sin estar ligados causalmente al consumo o dependencia, los anteceden y aumentan su probabilidad de ocurrencia y factores de proteccin que hacen fuertes a las personas para resistir los riesgos. En estos casos se habla de personas con resiliencia, quienes a pesar de haber experimentado muchos de los factores de riesgo, no incurren en el consumo o no desarrollan dependencia. El conocimiento de los factores de riesgo permite identificar las oportunidades de prevencin, y el conocimiento de los factores de proteccin ayuda a identificar la manera de intervenir. El cambio de foco de atencin del consumo de drogas a la disminucin de la vulnerabilidad del individuo actuando sobre los factores de

67 U. Bronfenbrenner, La ecologa del desarrollo humano. Cognicin y desarrollo humano (Espaa: Paidos, 1987).

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riesgo ha abierto un nuevo abordaje, construido con base en la prevencin desde las primeras etapas de desarrollo. Hasta hace no mucho tiempo se divida la prevencin en diferentes etapas: la prevencin primaria (dirigida a las personas que an no manifiestan el problema), secundaria (la deteccin temprana y tratamiento oportuno) y terciaria (el tratamiento y rehabilitacin y, ms recientemente, la prevencin de recadas). En este modelo, se consideraba que todos los individuos que no usaban drogas eran iguales y por tanto las iniciativas de prevencin primaria seran efectivas para este grupo en conjunto. Sin embargo, la evidencia cientfica muestra que estos individuos tienen caractersticas diferentes y viven en entornos tambin diversos que los harn ms o menos vulnerables al abuso de sustancias, y que por tanto requieren de estrategias de intervencin particularizadas y diferentes en su contenido e intensidad. Los factores de riesgo pueden ubicarse en diferentes dominios: individual (por ejemplo, trastorno emocional o de aprendizaje o personalidad orientada a la bsqueda de sensaciones nuevas), familiar (convivencia con padres alcohlicos), escolar (fracaso acadmico), social (amigos usuarios de drogas) y comunitario (alta disponibilidad de sustancias). Tales factores interactan con cada individuo quien procesa los estmulos, los interpreta y responde a ellos de una manera diferente. La importancia de estos factores vara a lo largo de diferentes etapas de desarrollo del individuo. Los factores de proteccin pueden ubicarse tambin en cada uno de los dominios de la vida de la persona: en la esfera individual (por ejemplo, alta autoestima o personalidad orientada a evitar riesgos), familiar (convivencia con padres capaces de cubrir las necesidades afectivas de los menores), escolar (apego a la escuela), social (amigos poco tolerantes hacia el consumo) y comunitaria (pertenencia a redes de apoyo social). Pueden definirse como aquellos factores que en presencia del riesgo protegen a los individuos de consumir drogas, ms que lo opuesto al riesgo. Por ejemplo, en el caso de una nia que vive en una familia catica, ser menos probable que use drogas si se apega a su escuela y sus compaeros manifiestan una baja tolerancia hacia el consumo. Los factores que contribuyen a la resiliencia pueden incluir: una relacin estrecha con los padres u otro adulto que asegure un ambiente de afecto desde edades tempranas y de manera consistente; sentimientos de xito, de control y de respeto por s mismo por parte de los menores; fuertes recursos internos (por ejemplo, buena salud fsica y psicolgica) y externos (buena red social de apoyo que incluye la familia, la escuela y la comunidad). Entre otros factores se encuentran habilidades sociales que incluyen la capacidad para comunicarse y negociar, y para tomar buenas decisiones y rehusar actividades que pueden resultar peligrosas; habilidades para resolver problemas; una percepcin de que las adversidades se pueden resolver con perseverancia y esfuerzo, y haber sobrevivido situaciones de riesgo anteriores68.

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P.J. Brounstein, D.M. Altschelr, H.P. Hatry, L.H. Blair, Substance use and delinquency among inner city adolescent males (Washington, D.C.: Urban Institute Press, 1989). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 29

Ciertamente, este conjunto complejo de determinantes incluye factores que son difciles de abordar por medio de polticas pblicas; conocerlos es el primer paso para poder considerar nuevos enfoques y propuestas. Ms adelante en este captulo se presentarn algunos modelos que han resultado efectivos.

El impacto del consumo de drogas en la salud

Las cifras sobre la prevalencia del consumo de sustancias mencionadas anteriormente ofrecen una idea del alcance del problema, pero no dan un panorama completo sobre el impacto que tiene sobre la salud y la sociedad. Desde la perspectiva de la salud, el uso del alcohol y otras drogas constituye factores de riesgo importantes para la salud, lo cual se refleja principalmente en das vividos sin salud, pero tambin, de manera creciente, en la mortalidad. El consumo de sustancias aumenta los costos de atencin a la salud debido a que aumenta el riesgo de muchas condiciones lesiones relacionadas con la intoxicacin (accidentes y violencia), enfermedades infecciosas (VIH/SIDA, hepatitis B y C) y crnicas (cirrosis, afecciones cardiovasculares, cncer, enfermedades mentales, entre otras) as como de desarrollo de uso nocivo, abuso y dependencia69. La comorbilidad, es decir, la presencia de ms de una enfermedad o trastorno, es de especial relevancia, debido a que es muy frecuente que las personas con adiccin padezcan algn otro trastorno psiquitrico70. En la dcada de los noventa, un estudio encontr que en una muestra comunitaria de Estados Unidos, un tercio de los pacientes con algn trastorno psiquitrico (sin considerar aquellos incluidos en los trastornos por uso de sustancias) sufran tambin algn trastorno asociado a sustancias: 22% por alcohol y 15% por otras sustancias. Por otro lado, viendo la comorbilidad desde la perspectiva de aquellas personas con trastornos por sustancias, 37% de los sujetos con dependencia o abuso de alcohol haba experimentado otra enfermedad psiquitrica, mientras que en los sujetos con trastorno por drogas la cifra ascenda al 50%71. Los resultados de diversos estudios indican que los trastornos por uso de sustancias incrementan en forma importante el riesgo de que el sujeto tenga alguna conducta suicida72. El impacto sobre la salud puede ser evaluado a travs de diferentes indicadores, tales como la mortalidad y la discapacidad, que se pueden evaluar

69 E. Single, J. Rehm, L. Robson, M.V. Truong, The relative risk and ethiologic fractions of different causes of death and disease attributable to alcohol, tobacco and illicit drugs use in Canada, Canadian Medical Association Journal (2000), 162(12):1669-75. 70 K.R. Merikangas et al. (1998). 71 D.A. Regier et al., Comorbidity of mental disorders with alcohol and other drug abuse, Journal of the American Medical Association (1990), 264:25118. 72 B.M. Colho et al., The influence of the comorbidity between depression and alcohol use disorder on suicidal behaviors in the So Paulo Epidemiologic Catchment Area Study, Brazil, Revista Brasileira de Psiquiatria (2010), 32(4):396-408; G. Borges et al., Psychiatric disorders, comorbidity, and suicidality in Mexico, Journal of Affective Disorders (2010), 124(1-2):98107; M. Miller et al., Exposure to alcohol, drugs and tobacco and the risk of subsequent suicidality: findings from the Mexican Adolescent Mental Health Survey, Drug and Alcohol Dependence (2011), 113(1-2):110-7.

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en forma separada o conjunta. La evaluacin combinada se conoce como carga de enfermedad. Carga global de enfermedad: Una herramienta til para analizar las consecuencias del consumo de sustancias es un indicador de la OMS denominado carga global de enfermedad (Global Burden of Disease, GBD), que evala el impacto de las enfermedades, lesiones y otros factores de riesgo con base en la mortalidad prematura y das vividos sin salud. De la lista total de ochenta y ocho condiciones, a nivel mundial los trastornos por uso de drogas y alcohol ocupan el 31 y 35 lugar respectivamente. Esto implica que las drogas contribuyen con el 0,8% y el alcohol con el 0,7% de la carga mundial de mortalidad y discapacidad. Todas las regiones de Amrica ocupan lugares por encima de la media mundial de la carga de enfermedad, tanto para drogas como para alcohol. Destacan Estados Unidos y Canad, con el 11 lugar en el caso de drogas y 19 en el caso de alcohol. En los pases de la regin sur de Amrica Latina (Chile, Argentina y Uruguay), las drogas y el alcohol ocupan el 18 y 19 lugar, respectivamente, y en la regin tropical (Brasil y Paraguay), el 22 y 17 lugar, respectivamente73. El consumo de alcohol y otras drogas son factores de riesgo importantes entre sesenta enfermedades y lesiones derivadas de accidentes y violencia. En el Hemisferio, el uso de drogas ocupa el 19 lugar entre cuarenta y tres factores de riesgo analizados, aunque constituye un mayor factor en los pases de Amrica del Norte con alto ingreso (10 lugar), la regin Andina (11) y las regiones sur y tropical de Amrica Latina (13)74. Mortalidad: de acuerdo con la estimacin ms reciente del estudio GBD, en 2010, a nivel mundial se atribuyeron 1.111.000 muertes al abuso de alcohol, lo que corresponde al 0,21% del total de las muertes. Esta cifra aument un 48,9% respecto de 1990. En el mundo, la mortalidad por trastornos de abuso de alcohol ocupa el 55 lugar de 106 causas de muerte. En gran parte del Hemisferio Occidental, el alcohol es un factor importante: en Amrica Latina tropical, se encuentra en el 25 lugar; en Amrica Central, en el 29, en Amrica del Sur, en el 41 y en los pases de altos ingresos de Amrica del Norte, en el 32. En la mencionada lista de 106 causas de muerte, a nivel mundial los trastornos por abuso de sustancias ocupan el 58 lugar, pero al observar al interior del Hemisferio, encontramos variaciones: en Estados Unidos y Canad ocupan el 15, destacndose como una causa de muerte ms importante. En la regin andina ocupan el 40 lugar y en Amrica Latina central, el 52 lugar, lo que es ms parecido con el panorama mundial. El informe GBD indica que a nivel mundial en 2010 un total de 776.000 muertes estuvieron asociadas al

73 Murray C, Vos T, Lozano R, Naghavi M, Flaxman AD, Michaud C, Ezzati M, et.al. Disability-adjusted life years (DALYs) for 291 diseases and injuries in 21 regions, 19902010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010. Lancet2010;380(9859):2197 223. 74 Lim SS, Vos T, Flaxman AD, Danaei G, Shibuya K, Adair-Rohani H, Amann M. A comparative risk assessment of burden of disease and injury attributable to 67 risk factors and risk factor clusters in 21 regions, 1990-2010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010. Lancet 2013; 380(9859):2224-60.

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abuso de drogas ilegales, lo cual representa un aumento del 191,7% en comparacin con 1990. Los opioides son responsables de poco ms de la mitad de las muertes asociadas con drogas ilcitas (55,4%) y la mortalidad asociada con esta causa aument el 385% entre 1990 y 2010, lo que refleja el incremento en el abuso de frmacos opioides. La contribucin de la cocana a la mortalidad general es marginal (0,6%) y ha disminuido desde 199075. La mortalidad por cannabis no fue reportada de manera independiente. El grupo involucrado en el anlisis de la contribucin de las drogas ilegales a la carga global de enfermedad lleg a la conclusin de que no exista evidencia suficiente, por el bajo nmero de estudios realizados, para definir si la muerte por todas las causas entre los usuarios de cannabis era elevada. Sealan que los estudios de casos y controles realizados sugeran que algunas causas podan ser elevadas, principalmente la mortalidad por accidentes de vehculos de motor y posiblemente cnceres respiratorios y del cerebro. De igual manera, la evidencia es an poco clara con respecto a su contribucin a la tasa de suicidios76. Discapacidad: Otra publicacin basada en el GBD77 estim el impacto de 1.160 secuelas de 289 enfermedades y lesiones, durante el perodo 19902012, en los das vividos con discapacidad y encontr que en 2010, los trastornos por abuso de sustancias (sin incluir alcohol y tabaco) contribuyeron con 16.412.000 de aos saludables perdidos durante este perodo. En las Amricas, los trastornos por uso de drogas y alcohol ocupan lugares preponderantes cuando se considera su papel en causar das con discapacidad (12 y 15 lugar de 166 condiciones). En Amrica Latina del sur, andina y tropical, el alcohol ocupa un lugar an ms importante, lo cual es el caso para drogas en el sur, Estados Unidos y Canad y la regin tropical.

El impacto del consumo de drogas en la sociedad

Entre las repercusiones sociales ms importantes del consumo de sustancias se incluyen el mal desempeo y el abandono escolar, la falta de productividad en el trabajo y el desempleo, los costos econmicos para el enfermo y su familia, el delito y la violencia. Dada la preocupacin en la regin sobre la violencia, esta seccin abordar el tema brevemente desde la perspectiva de la salud pblica, mientras que el captulo de Produccin de Drogas de este informe analizar el tema del crimen y la violencia en mayor detalle.

75 R. Lozano et al., Global and regional mortality from 235 causes of death for 20 age groups in 1990 and 2010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010, Lancet (2013), 380(9859): 2095-128. 76 B. Calabria, L. Degenhardt, W. Hall, M. Lynskey, Does cannabis use increase the risk of death? Systematic review of epidemiological evidence on adverse effects of cannabis use, Drug and Alcohol Review (2010), 29(3):318-30. 77 T. Vos et.al., Years lived with disability (YLDs) for 1160 sequelae of 289 diseases and injuries 19902010: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010, Lancet (2012), 380(9859):216396.

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La violencia constituye un problema de salud pblica, con altos costos individuales, sociales y econmicos78. En el contexto del problema de las drogas, la violencia se manifiesta de muchas formas, desde los conflictos a gran escala sobre la produccin y el trfico, a los delitos de la calle que se cometen bajo los efectos de sustancias o para obtener dinero y drogas. Los tipos de violencia y delito asociados con las drogas varan de pas a pas, dependiendo de los problemas que presentan y las polticas pblicas que han adoptado. As, por ejemplo, en Estados Unidos hay muy altos niveles de consumo, tanto ocasional como problemtico, bajo nivel de trfico, altos niveles de violencia y muy altos niveles de delitos en el que incurren las personas drogodependientes, ya sea bajo intoxicacin o como mecanismo para obtener las drogas en un mercado ilegal. Mxico, en cambio, tiene tasas ms bajas de consumo ocasional y problemtico, muy altos niveles de trfico y violencia, pero el crimen que puede atribuirse a los usuarios es an bajo. De acuerdo al modelo ecolgico, la violencia es un fenmeno multicausal y tanto su ejercicio, como la probabilidad de ser vctima de la misma, resultan de la interaccin de cuatro factores: individuales, relacionales, comunitarios y sociales. En el nivel individual, se identifican factores de riesgo como la carga gentica y las caractersticas sociodemogrficas del sujeto. La dinmica que sostiene el individuo en sus relaciones interpersonales ms prximas compone el nivel relacional. La esfera comunitaria involucra aquellos componentes del ambiente en el que estn inmersos los sujetos (por ejemplo, la composicin tnica de la comunidad). Finalmente, a nivel social, se encuentran los determinantes que favorecen un clima de violencia (como la tolerancia a la misma o la discriminacin)79. En la esfera individual, la evidencia en algunos pases muestra que la probabilidad de cometer un acto violento es mayor en individuos usuarios de alcohol, metanfetaminas, cocana, benzodiacepinas80 e inhalables81. Cerca de 50% de los agresores que comenten homicidios se encuentran intoxicados con alcohol o drogas (principalmente marihuana o cocana) al momento de cometer el crimen82. El 35% de los usuarios de metanfetaminas ha provocado lesiones a terceros despus del consumo de la sustancia83. En el informe de la OPS Alcohol, Gnero, Cultura y Daos en las Amricas se estima que en algunos

78 La Organizacin Mundial de la Salud define la violencia como El uso deliberado de la fuerza fsica o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daos psicolgicos, trastornos del desarrollo o privaciones. 79 L.L. Heise, Violence Against Women: An Integrated, Ecological Framework, Violence Against Women (1998), 4:262-90. See also Violence Prevention Alliance, Global Campaign for Violence Prevention: http://www.who.int/violenceprevention/approach/ecology/en/index.html. 80 Interpersonal violence and illicit drugs (Liverpool, Reino Unido: Centre for Public Health, John Moores University, WHO Collaborating Centre for Violence Prevention, 2009). 81 M.E. Medina-Mora et.al., La agresin y la violencia: una mirada multidisiplinaria (Distrito Federal Colegio Nacional, 2011). 82 S. Darke, The toxicology of homicide offenders and victims: A review, Drug and Alcohol Review (2010), 29(2):202-15. 83 S. Baskin-Sommers y I. Sommers, Methamphetamine use and violence among young adults, Journal of Criminal Justice (2006), 34:661-74.

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pases ms del 25% de los hombres y del 15% de las mujeres ha iniciado peleas encontrndose en estado de ebriedad84. La relacin entre el consumo de alcohol y la violencia de pareja ha sido reportada en distintos estudios85. Alrededor del 50% de las mujeres receptoras de violencia identifican que su pareja se encontraba bajo los efectos del alcohol al momento de agredirlas86. El consumo de alcohol y drogas tambin se ha vinculado con otros tipos de violencia (sexual, abuso infantil y de adultos mayores)87. Se considera que la asociacin entre la violencia y el consumo de alcohol u otras drogas corresponde a distintos factores. Estas sustancias pueden actuar como facilitadoras de la conducta violenta, al disminuir la inhibicin, el juicio y la capacidad del individuo de interpretar seales sociales en forma correcta88. El vnculo entre el alcohol y la violencia tambin se establece a nivel transgeneracional. Los menores de edad bajo el cuidado de padres o tutores que abusan del alcohol sufren ms frecuentemente el abuso infantil, factor que a su vez se asocia con abuso de sustancias en etapas posteriores de la vida89. El uso de alcohol y drogas por parte del agresor no es el nico factor relacionado con las sustancias que se asocia a actos violentos. Es frecuente que las vctimas sean usuarios de sustancias y se encuentren tambin bajo estado de intoxicacin durante el ataque. Es posible que el estrs relacionado con la violencia incremente el consumo de alcohol y drogas, as como que, durante la intoxicacin, la disminucin en el juicio y la menor capacidad de respuesta, aumente la probabilidad de que la vctima se exponga a situaciones de riesgo90. Se ha visto que las comunidades donde existen usuarios de inhalables y metanfetaminas pueden ser ms violentas91. La violencia est influida por factores como la disponibilidad de armas o de drogas, las estrategias de la polica, la falta de oportunidades de educacin, empleo y esparcimiento y las actitudes que validan la agresin como mecanismo para dirimir conflictos. La siguiente seccin incluye algunas estrategias que se han desarrollado para prevenir la violencia.

B. Taylor et.al., Alcohol, Gender, Culture and Harms in the Americas (Washington, D.C.: PAHO, 2007). M. Ellsberg et al., Candies in hell: womens experience of violence in Nicaragua, Social Science & Medicine (2000), 51(11):1595-610; K. Rodgers, Wife assault: the findings of a national survey, Juristat Service Bulletin (1994), 14(1 - 22); M.F. Moreno, La violencia en la pareja, Revista Panamericana de Salud Pblica (1999), 5:24558. 86 Intimate partner violence and alcohol, Hoja informativa de la OMS (Ginebra: OMS 2006); Mujeres violentadas por su pareja en Mxico (Ciudad de Mxico: INEGI, 2003). 87 A. Abbey, Alcohol's Role in Sexual Violence Perpetration: Theoretical Explanations, Existing Evidence, and Future Directions, Drug and Alcohol Review (2011), 30(5):4819; A.C. Homer y C. Gilleard, Abuse of elderly people by their carers, BMJ (1990), 301:135962; Interpersonal violence and alcohol, Informe de poltica de la OMS (Ginebra: OMS, 2006); Child maltreatment and alcohol, Hoja informative de la OMS (Ginebra: OMS, 2006). 88 A.J. Heinz et al., Cognitive and neurobiological mechanisms of alcohol-related aggression, Nature Reviews Neuroscience (2011), 12(7):400-13. 89 C. Walsh, H.L. MacMillan, E. Jamieson, The relationship between parental substance abuse and child maltreatment: findings from the Ontario Health Supplement, Child Abuse &Neglect (2003), 27(12):140925. 90 T.L. Kramer et.al., Physical victimization of rural methamphetamine and cocaine users, Violence and Victims (2012), 27(1):109-24. 91 Medina-Mora ME, et.al. (2011).
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PARTE 3 POLTICAS Y PROGRAMAS

Reduccin de la demanda
Para que las polticas nacionales de reduccin de la demanda sean eficaces, se requiere una serie de intervenciones integradas en mltiples contextos, dirigidas a diferentes niveles de riesgo. La epidemiologa del consumo de drogas sugiere que para reducir el consumo en el Hemisferio es necesario atender tanto los casos nuevos a travs de intervenciones preventivas, como los casos existentes de consumo problemtico a travs de la intervencin temprana, el tratamiento y el mantenimiento. La salud pblica ofrece un enfoque de tres vertientes: intervenciones que estn diseadas para impactar al usuario o a la poblacin en riesgo, la disponibilidad de las sustancias y el ambiente que tolera o acepta el consumo. Este enfoque requiere un equilibrio entre las intervenciones para reducir la oferta y la demanda, que vaya de acuerdo con las caractersticas del consumo dentro de un rea geogrfica y poblacin determinadas. El tipo de polticas adoptadas por los pases deben reflejar aquellos servicios que son especficamente necesarios para modificar el panorama epidemiolgico del consumo de drogas, as como las consecuencias de salud y sociales. Por diversas razones, entre las cuales se encuentra la falta de informacin epidemiolgica, muchos pases del Hemisferio actualmente tienen solamente algunas intervenciones de reduccin de la demanda a nivel nacional y se enfocan ms en las actividades de reduccin de la oferta. Incluso las intervenciones ms efectivas y bien estudiadas tendrn impacto limitado si se aplican de manera aislada o solamente por un perodo corto.

Abordajes de reduccin de la demanda

El objetivo principal de cualquier poltica de reduccin de la demanda es no solamente la prevencin y el tratamiento, sino tambin, de manera ms amplia, la reduccin de las consecuencias sociales del consumo de drogas. Una poltica efectiva de reduccin de la demanda requiere apoyo poltico, un marco legal slido y recursos y presupuesto adecuados para sostener las polticas. Actualmente, de acuerdo al Mecanismo de Evaluacin Multilateral (MEM), poco ms de la mitad de los Estados Miembros de la OEA dieciocho de los treinta y tres pases evaluados informaron sobre la existencia de un plan o estrategia nacional antidrogas, mientras que quince no contaban con planes actuales vigentes o no proporcionaron informacin. Un aspecto fundamental es contar con financiamiento para llevar a cabo las acciones planteadas en las estrategias o planes nacionales antidrogas. De acuerdo con el informe ms reciente del MEM, de los treinta y un Estados Miembros que indican contar con una comisin o autoridad antidrogas,
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veintisiete refieren que cuentan con un presupuesto anual asignado, pero no se especifican los detalles sobre los recursos destinados directamente a la implementacin y operacin. Los otros cuatro pases llevan a cabo sus actividades de control de drogas bajo el presupuesto de otros organismos y entidades. Esta diferencia en el flujo del mecanismo de financiamiento, con los canales administrativos y burocrticos correspondientes, puede repercutir en la efectividad de las acciones. Nuevamente se hace patente la necesidad de realizar peridicamente estudios de costo-efectividad y costo-beneficio para conocer con mayor profundidad la realidad de la atencin del problema de las drogas en los pases del Hemisferio. La evidencia cientfica y la investigacin son los pilares de una poltica de reduccin de la demanda bien diseada. Aunque se asume que las estrategias nacionales se basan en la evidencia, la informacin disponible no especifica el tipo o categora correspondiente92. De manera ideal, para disear polticas pblicas debe utilizarse la mejor evidencia disponible, tomando en cuenta su calidad, de acuerdo a un sistema homogneo93. Tambin se necesita informacin para determinar si los pases que cuentan con planes o estrategias antidrogas han evaluado su aplicacin (evaluacin de proceso) o los resultados obtenidos (evaluacin de resultados). Un enfoque til para tales fines es el de la investigacin evaluativa94. Se requiere realizar evaluaciones para poder tener informacin precisa sobre el impacto que las estrategias o planes nacionales antidrogas tienen en las poblaciones, conocer el grado de cumplimiento de sus metas, identificar la relacin entre los recursos aplicados y los logros identificados y diferenciar los efectos producidos por el programa de algunos otros factores que podran influir en los resultados obtenidos95. A pesar de toda la investigacin disponible sobre los programas de prevencin y tratamiento, un problema fundamental que queda sin resolver es la falta generalizada de informacin sobre cules enfoques son los ms eficaces en los pases del Hemisferio. La mayora no ha llevado a cabo evaluaciones de sus polticas de drogas, ya sea a nivel nacional o local. De hecho, es difcil determinar el impacto de las polticas sin esta informacin. En el largo plazo, es responsabilidad de cada pas desarrollar polticas y programas basados en la mejor informacin cientfica disponible y evaluar dichas medidas. La falta actual de informacin que confirme el xito o el fracaso de las polticas es un vaco importante que no permite a los responsables de las polticas de drogas identificar claramente el camino a seguir. En cuanto a los sistemas de informacin, veintiocho de los treinta y tres pases evaluados cuentan con observatorios u oficinas centralizadas para recopilar, organizar, analizar y difundir datos sobre drogas. De estos pases,

T.F. Babor et al., Drug Policy and the Public Good (Oxford, Reino Unido: Oxford University Press, 2010). G.H. Guyatt et al., GRADE: an emerging consensus on rating quality of evidence and strength of recommendations, BMJ (2008), 336:924-6. 94 P. Rossi, H. Freeman, S. Rosenbaum, Evaluation: a Systematic Approach (California: Sage Publications, 1982). 95 B.R. Worthen, J.R. Sanders, J.L. Fitzpatrick, Program Evaluation: Alternative Approaches and Practical Guidelines (New York: Longman Publishers, 1997).
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veintiuno cuentan con un presupuesto asignado para realizar sus funciones. Cabe mencionar que en la ronda previa de evaluacin del MEM, haba veinticinco pases con observatorios u oficinas centralizadas, por lo que entre el perodo de ambas evaluaciones se ha registrado un avance en este sentido. En la ltima ronda del MEM, se encontr que diecisis de los pases evaluados contaban con registros de pacientes en centros de tratamiento, un pas ms que en la ronda anterior. Este aspecto es importante para que a largo plazo, con cada vez mejores sistemas de informacin y anlisis, se pueda alcanzar la posibilidad de conocer el impacto de las polticas pblicas en la mejora de la calidad de los servicios, la capacidad de los recursos humanos y el costo-efectividad y costo-beneficio de las intervenciones realizadas. La informacin con la que se cuenta actualmente, a travs del MEM, no presenta detalles sobre los indicadores de los sistemas de tratamiento disponibles en los pases. Para recopilar, comparar y analizar la informacin de los diferentes pases, se requiere establecer un conjunto bsico de datos y armonizar los mtodos de recopilacin96. El desarrollo de un sistema de informacin en tiempo real es esencial para este proceso. Debido a que el uso de sustancias psicoactivas puede llevar a desarrollar trastornos mentales y del comportamiento97, los pases deben incluir en sus esfuerzos para desarrollar estrategias o planes nacionales antidrogas a los responsables de la atencin de la salud, as como a otros sectores que favorezcan el desarrollo y el bienestar de las poblaciones. Para este fin, debe constituirse un sistema integral de servicios, que representa la articulacin entre las diferentes organizaciones y programas que proporcionan servicios a las personas con problemas relacionados al uso de sustancias98. En este sentido, hace falta conocer el grado de colaboracin que actualmente existe entre las Comisiones Nacionales Antidrogas y los Ministerios o Secretaras de Salud. Por ltimo, las regulaciones deben tomar en cuenta la necesidad de respetar los derechos humanos, y se deben evitar las medidas que han demostrado tener consecuencias negativas para la sociedad. El fin ltimo de las polticas de prevencin debe ser la creacin de un sistema integral que, adems de reducir los daos sociales causados por el abuso y la dependencia de drogas, pueda proteger el bienestar individual y colectivo.

UNODC, Orientaciones para la medicin de la demanda de tratamiento de drogas (Viena: UNODC, 2006); EMCDDA, Treatment demand indicator (TDI) Standard protocol 3.0 (Lisboa: EMCDDA, 2012). 97 Organizacin Mundial de la Salud. Clasificacin Estadstica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud,10 revisin (Ginebra: OMS, 1995). 98 H. Klingemann and H.-D. Klingemann, National Treatment Systems in Global Perspective, European Addiction Research (1999), 5:109-17. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 37

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Prevencin
Las estrategias de prevencin efectivas proveen a nios, adolescentes y adultos las herramientas que necesitan para llevar una vida sana y productiva. En materia de salud pblica, los enfoques de prevencin se suelen dividir en tres categoras: La prevencin primaria se enfoca en reducir el nmero de personas que utilizan drogas por primera vez, o bien retrasar la edad en que alguien comienza a consumir drogas. Esto se logra a travs de intervenciones que reducen los factores de riesgo y fortalecen los factores de proteccin. Las estrategias de prevencin secundaria se proponen identificar a las personas que ya muestran signos de abuso y dependencia de sustancias o caen en la categora de consumo, para intervenir tan pronto como sea posible a fin de evitar la progresin. La prevencin terciaria se refiere a las estrategias destinadas a limitar los efectos adversos emocionales, de salud y sociales, as como las consecuencias econmicas del consumo de sustancias psicoactivas.

Hace unos 20 aos, los cientficos de la prevencin refinaron el marco de referencia de la prevencin primaria, reconociendo que el enfoque original de la salud pblica se basaba ms en criterios mdicos o clnicos, mientras que los programas de prevencin en las reas de salud mental, emocional y del comportamiento se basan ms en los niveles de riesgo. Por esta razn, los programas de prevencin estn diseados para reducir la vulnerabilidad o el riesgo de iniciar el consumo de drogas y si ste ya ha comenzado, evitar la progresin del uso hacia trastornos por abuso o dependencia. Estos programas se denominan en funcin de las poblaciones a las que se dirigen: Los de prevencin universal estn dirigidos a la poblacin general, con diferentes niveles de riesgo para el consumo de drogas. Los de prevencin selectiva se dirigen a las personas, familias o grupos especficos que se encuentran en mayor riesgo para el consumo de drogas y los problemas asociados, como en el caso de los hijos de padres con dependencia a las drogas. Los de prevencin indicada estn diseados para las personas que ya han iniciado el consumo de drogas y que presentan problemas derivados de ello, como los trastornos de conducta asociados con el abuso de sustancias.

La investigacin cientfica sobre la prevencin nos ha proporcionado pruebas slidas sobre las estrategias preventivas que son efectivas. Dichas estrategias integran los diversos sectores a diferentes niveles. Por ejemplo, a nivel nacional los sectores de educacin, salud, aplicacin de la ley y empleo
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deben incorporarse en la planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los servicios de prevencin. La inclusin, cuando sea posible, de las ONG es tambin crucial para desarrollar servicios eficaces de prevencin y tratamiento. A nivel local o municipal, los actores y tomadores de decisiones involucrados pueden variar, pero es necesario considerar la participacin de un amplio sector para lograr el apoyo sostenido de la infraestructura, para el desarrollo de servicios efectivos. Para cualquiera de estas estrategias de prevencin, es de suma importancia reconocer las caractersticas de los ajustes ms apropiados y condiciones para apoyar la prevencin, as como a las poblaciones objetivo.

Prevencin entre los nios y los jvenes

Aunque los programas de prevencin eficaz estn disponibles para las diferentes etapas de la vida, las ms efectivas se dirigen a los nios y adolescentes. La investigacin ha demostrado que entre ms temprano se lleve a cabo la prevencin del uso de drogas, mayor ser la probabilidad de tener resultados positivos a largo plazo. Existe fuerte evidencia epidemiolgica que ha demostrado que cuanto ms tiempo se pueda retrasar el inicio en el consumo de alcohol y drogas, ser menos probable el desarrollo de dependencia al alcohol y otras drogas. Por lo tanto, las intervenciones de prevencin dirigidas a los nios, nias y adolescentes son considerados aspectos esenciales de los programas de prevencin efectivos. Aunque la mayora de los esfuerzos de prevencin generalmente se enfocan en los adolescentes la edad durante la cual se inicia principalmente el consumo de alcohol y drogas los esfuerzos de prevencin pueden dirigirse a poblaciones ms jvenes, incluso de edad preescolar. Las intervenciones ms eficaces estn diseadas a la medida del nivel de desarrollo de los nios, sus modelos de conducta y sus principales influencias sociales en cada etapa. Por ello, al planificar programas de prevencin, es especialmente importante asegurarse que estn dirigidos adecuadamente a la poblacin objetivo.

Intervenciones en la familia
La principal influencia en los nios es la familia. Los vnculos familiares son fundamentales en la relacin entre padres e hijos para transmitir cules son las respuestas emocionales, de actitud y comportamentales aceptables dentro de una comunidad y la sociedad. Las intervenciones efectivas familiares promueven la cohesin familiar y la comunicacin, la resolucin de conflictos y el desarrollo de las habilidades parentales positivas. A pesar de que los programas parentales impactan nios muy pequeos, tambin son importantes en la preparacin de los padres para hacer frente a los retos que se presentarn durante la adolescencia. Los programas de crianza han sido eficaces en el tratamiento de problemas de comportamiento tales como la conducta agresiva, la falta de habilidades sociales y dificultades acadmicas.

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Los programas basados en intervenciones familiares que promueven la participacin activa de los padres, el desarrollo de competencias sociales y de habilidades de autocontrol y parentalidad positiva pueden ser tiles para reducir el uso de alcohol y de cannabis en menores de edad. Entre los ejemplos se encuentran un programa de fortalecimiento de la familia (Iowa Strengthening Families Program, ISFP) y otro de preparacin para aos libres de drogas (Preparing for the Drug-Free Years Program, PDFY)99.

Prevencin en el mbito escolar

Despus de la familia, el siguiente contexto de socializacin importante para la mayora de nios y adolescentes es la escuela. Las intervenciones de prevencin en el mbito escolar se dirigen a mejorar el ambiente estudiantil y los vnculos, favorecer los comportamientos positivos e incrementar el rendimiento acadmico a travs de sus normas, creencias y expectativas. Se proponen, adems, establecer polticas escolares relativas al consumo de sustancias, en particular polticas que guan cmo se maneja a los nios que han consumido alcohol, tabaco u otras drogas, y la prevencin integrada en los planes de estudio. En el caso de las intervenciones escolares, los programas basados en el desarrollo de habilidades personales son ligeramente ms exitosos que las tpicas actividades que se realizan en el aula100. Los programas de prevencin en el mbito escolar que son efectivos incluyen los siguientes componentes: Eliminar mitos y nociones falsas sobre las normas del consumo de sustancias y expectativas alteradas. Informar a los estudiantes sobre las verdaderas prevalencias de consumo de drogas, contrarrestando la falsa creencia de que la mayora consume o las ideas en la cultura popular que pueden llevar a los adolescentes a percibir el consumo de drogas como ms comn o menos nocivo de lo que es en verdad. Modificar la percepcin de los riesgos asociados con el uso de sustancias psicoactivas para nios y adolescentes (es decir, haciendo hincapi en las consecuencias inmediatas, por lo general sociales, no a largo plazo). Proveer y practicar habilidades para la vida, incluyendo la toma de decisiones, en especial sobre el consumo de sustancias, comunicar sobre estas decisiones, y desarrollar habilidades de resistencia para rechazar el uso de alcohol, tabaco y otras drogas, ensayando en escenarios autnticos.

99 D.R. Foxcroft y A. Tsertsvadze, Universal family-based prevention programs for alcohol misuse in young people, Cochrane Database of Systematic Reviews (2011), 9:CD009308; J. Petrie, F. Bunn, G. Byrne, Parenting programmes for preventing tobacco, alcohol or drugs misuse in children <18: a systematic review, Health Education Research (2007), 22(2):177-91; S. Gates, J. McCambridge, L.A. Smith, D. Foxcroft, Interventions for prevention of drug use by young people delivered in non-school settings. Cochrane Database of Systematic Reviews (2006), 1:CD005030. 100 D.R. Foxcroft y A. Tsertsvadze (2011); F. Faggiano et al., School-based prevention for illicit drugs use: a systematic review, Preventive Medicine (2008), 46(5):385-96.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Otorgar y reforzar las intervenciones, durante varios aos en la educacin bsica y media, cuando los estudiantes estn en mayor riesgo.

En cuanto a las intervenciones para disminuir el consumo de alcohol en estudiantes universitarios, existe evidencia de que los programas basados en entrevistas motivacionales breves son efectivos101. La percepcin que el sujeto tiene sobre el consumo de alcohol en sus compaeros es un factor que participa en el consumo nocivo de alcohol. Estos programas conocidos como de normas sociales son efectivos para disminuir los problemas asociados con el consumo de alcohol en estudiantes universitarios102.

Prevencin comunitaria
La comunidad en general juega un papel importante en el refuerzo de las actitudes sociales y comportamientos. La prevencin eficaz a nivel comunitario puede adoptar diversas formas. Algunas intervenciones que han demostrado ser eficaces se basan en teoras desarrolladas en torno a la organizacin comunitaria y la participacin, y a menudo utilizan una serie de componentes orientados a las escuelas, familias, amigos y la comunidad en general. Se ha encontrado que son eficaces los programas comunitarios de prevencin que combinan mltiples estrategias y enfoques, o que pueden llegar a mltiples grupos en una sola comunidad. Por ejemplo, las comunidades que ofrecen programas basados en la familia y en la escuela pueden ser ms eficaces que cualquier otro programa por s solo103. El hecho de tener estos y otros sectores de la comunidad apoyando los mismos elementos y mensajes refuerza las actitudes y comportamientos positivos que desalientan el consumo de alcohol y tabaco por parte de menores, as como el abuso de drogas ilcitas, medicamentos con receta y otras sustancias104. Existe evidencia de los beneficios que aportan los programas que buscan el desarrollo de comunidades mejorando los niveles de seguridad y con la participacin activa de la comunidad. Programas evaluados en Amrica Latina comprenden intervenciones sociales que incluyen identificacin activa de casos y consejera, diagnsticos del tipo y origen de la violencia, diseo ambiental, urbanizacin e infraestructura, prevencin social para la mediacin y resolucin de conflictos, medios de vida alternativos y desarrollo de capacidades, servicios de apoyo familiar y de educacin y recreacin para los jvenes, la participacin de funcionarios de enlace comunitario y municipal, y el monitoreo y evaluacin de procesos y resultados. Estos elementos son la base para las coaliciones comunitarias.
101

T. Babor et al., Alcohol: No Ordinary Commodity, Research and public policy, Second Edition (Oxford, U.K.: Oxford University Press, 2010). 102 M.T. Moreira, L.A. Smith, D. Foxcroft, Social norms interventions to reduce alcohol misuse in university or college students, Cochrane Database of Systematic Reviews (2009), 3:CD006748. 103 V. Battistich, D. Solomon, M. Watson y E. Schaps, Caring school communities, Educational Psychologist ((1997), 32, 137-151. 104 C. Chou et al., Effects of a community-based prevention program in decreasing drug use in high-risk adolescents, American Journal of Public Health (1998), 88:944-948. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 41

Mientras que los programas de prevencin universal deben abordar todas las formas de abuso de drogas, los programas comunitarios deben adaptar el mensaje de prevencin para el tipo de problema que se vive en las comunidades, para orientar la modificacin de factores de riesgo y proteccin.

Estrategias de prevencin ambiental

Las estrategias ambientales se proponen cambiar el entorno fsico, social o cultural de una poblacin o comunidad en su conjunto, al afectar la percepcin de las normas sobre el uso de sustancias, as como la disponibilidad y las regulaciones sobre las mismas. En contraste con las estrategias tradicionales de prevencin que apuntan a reducir el riesgo y fortalecer los factores de proteccin para los individuos, las estrategias ambientales se centran en el cambio de estas condiciones para la poblacin entera y, en consecuencia, la creacin de un entorno que desaliente el consumo de sustancias. Algunos ejemplos de estrategias de prevencin ambiental para limitar el acceso a las sustancias son establecer una edad mnima legal para consumir alcohol y adoptar leyes que prohban la venta de tabaco a menores de edad. Las polticas destinadas a modificar la cultura o el contexto de consumo pueden incluir el establecimiento de menores niveles permitidos de concentracin de alcohol en la sangre de los conductores o advertencias en las cajetillas de tabaco. Las polticas destinadas a reducir las consecuencias perjudiciales pueden incluir el designar zonas libres de humo de tabaco para reducir la exposicin involuntaria de los no fumadores. Los objetivos fundamentales de las polticas ambientales son limitar el acceso a las sustancias, cambiar la cultura o el contexto en el que se utilizan sustancias y reducir las consecuencias negativas asociadas con el abuso de sustancias.

Adaptacin de los programas de prevencin

Las intervenciones de prevencin que fueron diseadas y evaluadas en algunas poblaciones y comunidades deberan adaptarse a las necesidades especficas de otras. Solo recientemente la investigacin ha comenzado a ofrecer una orientacin para adaptar los programas basados en la evidencia. Al abordar la manera ms efectiva de adaptar los programas de prevencin, se podrn adoptar y ejecutar ampliamente estos programas a travs de los diversos contextos socioculturales. Es absolutamente esencial que al adaptar un programa se mantenga la esencia de los elementos originales, que estn basados en la evidencia.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

La importancia de la evaluacin
A lo largo de la historia existen mltiples ejemplos de estrategias y programas de prevencin con buenas intenciones que ms adelante demostraron ser ineficaces o incluso perjudiciales. Las estrategias que emplean tcticas para asustar a los usuarios por los daos que produce el consumo de drogas no son eficaces. Los programas que emplean mtodos de castigo o humillacin tambin son ineficaces y de hecho pueden tener un impacto negativo en la autoestima, lo que aumenta el riesgo de consumo de drogas. Otras investigaciones han encontrado que la deteccin de drogas al azar y las campaas masivas sin base en la ciencia, que estn dirigidas a persuadir a los jvenes a no usar drogas105, no son efectivas a menos que incorporen elementos claves de los programas de prevencin que s lo son y se han comentado anteriormente. Por lo tanto, las intervenciones de prevencin deben evaluarse para determinar cmo funcionan y si logran traducirse en menor consumo de drogas, un retraso en la edad de inicio del consumo o una reduccin de los daos asociados con el uso. Por ejemplo, al estudiar el efecto combinado de los diferentes modelos que se basan en el desarrollo de habilidades sociales106, se estima que estas intervenciones reducen, entre un 1 y un 23%, la probabilidad del consumo de cannabis, y la probabilidad de consumir otras drogas entre un 34 y 85%, despus de siete aos de participacin en el programa. Por otra parte, la intervencin familiar ISFP, mencionada anteriormente, se ha asociado con un patrn menos nocivo de consumo de alcohol en el largo plazo107. La informacin derivada de evaluaciones de este tipo puede sentar las bases para el desarrollo de polticas y el diseo de mejores estndares y programas de prevencin. Aunque la mayora de los estudios de evaluacin del programa no integran las evaluaciones de costos, hay un reconocimiento creciente de la importancia de hacerlo. Las autoridades deben ser capaces de ver la relacin entre el costo de la implementacin de los programas de prevencin y los recursos que pueden ahorrarse mediante la prevencin de nuevos casos o la reduccin de los daos asociados con el consumo de drogas. Sin embargo, hasta la fecha, no se han desarrollado directrices estndares en cuanto a cmo hacer que esta integracin funcione de manera eficaz.

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R. Yamaguchi, L.D. Johnston, P.M. OMalley, Relationship Between Student Illicit Drug Use and School Drug-Testing Policies, Journal of School Health (2003), 4:159-64; J. Kern et al., Making Sense of Student Drug Testing: Why Educators Are Saying No (Nueva York: Drug Policy Alliance, 2006); N. McKeganey, Random drug testing of schoolchildren: A shot in the arm or a shot in the foot for drug prevention? (York: Joseph Rowntree Foundation, 2005). 106 T.F. Babor et al., Drug Policy and the Public Good (2010). 107 D. Foxcroft, D. Ireland, G. Lowe, R. Breen, Primary prevention for alcohol misuse in young people, Cochrane Database of Systematic Reviews (2011), 9:CD003024. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 43

Cuestionarios de tamizaje e intervenciones breves

La implementacin de tamizajes para detectar a sujetos con un patrn peligroso en el consumo de alcohol o de drogas puede considerarse una estrategia de prevencin secundaria. Esta maniobra puede disminuir el consumo semanal y el consumo excesivo, especficamente en los usuarios del sexo masculino, adems de reducir el empleo de sustancias y el consumo nocivo de alcohol en individuos de ambos sexos108. La OMS desarroll un instrumento de tamizaje conocido como ASSIST (Alcohol, Smoking and Substance Involvement Screening Test), que permite categorizar a los sujetos de acuerdo con el riesgo (alto, medio y bajo). En una investigacin realizada en cuatro pases, entre ellos Brasil y Estados Unidos, se busc valorar si el empleo de esta herramienta, seguido de una intervencin breve, es eficaz en los pacientes categorizados con consumo de alto riesgo. Para aquellos sujetos que recibieron la intervencin, a excepcin de los sujetos reclutados en Estados Unidos, el riesgo asignado por la escala ASSIST fue menor tres meses despus del tratamiento109. En los anexos 2 y 4 de este captulo se ofrece un cuadro que resume las conclusiones sobre los diferentes programas de prevencin en el Hemisferio que han sido estudiados.

Programas de prevencin en las Amricas

La informacin sobre programas de prevencin en la regin es incompleta. Algunos pases han reportado que se han realizado o se estn realizando evaluaciones de los programas, pero la mayor parte de ellas son sobre el proceso e implementacin de la intervencin ms que de su impacto. Con respecto a los programas de prevencin vigentes, la mitad de las naciones del Hemisferio realizan actividades preventivas que se difunden por medios audiovisuales. No se proporcionaron datos sobre los resultados de la implementacin de los programas. Existen programas comunitarios en la mitad de los pases, y en el 73% de los pases de la regin se reporta algn tipo de intervenciones preventivas en las escuelas. Un 53% de los pases tienen programas preventivos orientados a grupos vulnerables. Viendo la situacin en cada subregin, en los pases de Amrica del Norte los programas de prevencin cuentan con difusin por medios audiovisuales.

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R.E. Thomas, D. Lorenzetti, W. Spragins, Mentoring adolescents to prevent drug and alcohol use, Cochrane Database of Systematic Reviews (2011),11:CD007381; R.J. Tait and G.K. Hulse, A systematic review of the effectiveness of brief interventions with substance using adolescents by type of drug, Drug and Alcohol Review (2003), 22(3):337-46; E.I. Vasilaki, S.G. Hoseir, W.M. Cox, The efficacy of motivational interviewing as a brief intervention for excessive drinking: a meta-analytic review, Alcohol & Alcoholism (2006), 41(3):32835. 109 R. Humeniuk et al., A randomized controlled trial of a brief intervention for illicit drugs linked to the Alcohol, Smoking and Substance Involvement Screening Test (ASSIST) in clients recruited from primary health-care settings in four countries, Addiction (2012), 107(5):957-66. 44 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Tambin se realizan intervenciones preventivas en escuelas, as como programas familiares, comunitarios y dirigidos a grupos vulnerables. La mayora de los pases de Amrica Central difunden mensajes preventivos en medios audiovisuales. Cerca de la mitad de ellos cuenta con intervenciones preventivas en el mbito comunitario, y algunos tienen programas orientados a grupos vulnerables. Por otra parte, en gran parte de los pases se llevan a cabo intervenciones preventivas en los mbitos escolar y familiar. En Amrica del Sur, tambin la mayora de los pases difunden mensajes en medios audiovisuales de comunicacin. Todos los pases refieren realizar intervenciones preventivas en escuelas. Dos terceras partes de los pases de la subregin cuentan con programas comunitarios. Casi la mitad de los pases cuentan con programas familiares de prevencin, y la mayora tienen algn programa o actividad de prevencin orientados a grupos vulnerables. En cuanto al Caribe, no se logr documentar la existencia de programas preventivos por medios audiovisuales de comunicacin en la mitad de los pases, mientras que el resto s report haber implementado este tipo de intervencin preventiva. Casi en el 60% de los pases del Hemisferio se implementa algn tipo de tamizaje para la deteccin del consumo del alcohol y drogas. Sin embargo, la mayora reportan que esto an no se aplica en forma sistemtica. En algunos pases dependiendo de la fuente consultada existen programas de intercambio de jeringas para los usuarios de drogas intravenosas, que tienen el propsito de disminuir la transmisin de VIH y hepatitis C. En la mayora de los pases que tienen programas de intercambio de jeringas, esta intervencin se encuentra dentro de modelos que aplican otras medidas preventivas, como unidades mviles de dispensacin de jeringas y distribucin de material para esterilizarlas. Solo en Canad se cuenta con un programa establecido de administracin vigilada de drogas intravenosas, y solo Canad y Estados Unidos implementan la distribucin de agonistas a opiceos drogas de mantenimiento, como metadona dentro de las medidas preventivas para disminuir la transmisin de enfermedades infecto contagiosas110.

Reduccin de daos
La reduccin de daos se refiere a las polticas, programas y prcticas que se proponen aminorar los efectos sociales, econmicos y sobre la salud asociados con el consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales, sin

110

Organizacin Mundial de la Salud, ATLAS on substance use (2010): Resources for the prevention and treatment of substance use disorders (Ginebra: OMS, 2010); OEA/CICAD, Informe Hemisfrico, Evaluacin del Progreso de Control de Drogas, Quinta Ronda de Evaluacin 2011, Mecanismo de Evaluacin Multilateral; Gobierno de Chile, Alcohol Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol (Santiago: CONACE, 2011); D. Burrows, Evaluation of progress in drug control. (Washington: OAS/CICAD, 2009; D. Burrows, Advoca`cy and coverage of needle exchange programs: results of a comparative study of harm reduction programs in Brazil, Bangladesh, Belarus, Ukraine, Russian Federation, and China, Cadernos de Sade Pblica (2006), 22(4):871-9. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 45

necesariamente reducir el consumo. El objetivo es reducir o modificar las consecuencias en lugar de la conducta de consumir y complementa las intervenciones de prevencin y tratamiento. Se enfoca en cambiar la manera en que los individuos usan drogas y el medio ambiente en donde consumen, partiendo de la idea de que en algunos grupos de personas el consumo de sustancias psicoactivas continuar a pesar de los esfuerzos preventivos y teraputicos. La reduccin de daos se propone disminuir los riesgos inherentes a la adquisicin de drogas en el mercado ilegal, al uso y a la abstinencia y atenuar las consecuencias negativas en la salud del consumidor, en su relacin con la familia, con la ley, o en su vida laboral, interpersonal o desarrollo educativo111. Muchos programas de reduccin de daos apuntan a usuarios de drogas intravenosas. Segn la OMS, las medidas que incrementan la disponibilidad y el empleo de jeringas estriles (como los programas de intercambio de jeringas y las mquinas dispensadoras) son estrategias tiles para prevenir el contagio del VIH entre los usuarios de drogas inyectables. Estas medidas tambin han mostrado ser costo-efectivas112. Por otro lado, la evidencia actual no permite concluir que los programas de intercambio de jeringas logren disminuir significativamente la transmisin de la hepatitis C. Tampoco se ha demostrado que la desinfeccin del material empleado para la administracin de inyectables sea una maniobra til para el control del contagio por VIH113. En el caso de individuos adictos a opiceos, la terapia de sustitucin con metadona es una medida eficaz tanto para disminuir las conductas de riesgo de transmisin de VIH, la seroconversin de los usuarios y la muerte por sobredosis en los usuarios de drogas intravenosas114. Otros enfoques para disminuir la prevalencia de enfermedades de transmisin sexual entre los usuarios de drogas intravenosas incluyen la distribucin de preservativos y la educacin acerca de los riesgos asociados al uso de las drogas intravenosas. Estas intervenciones son efectivas para cambiar conductas sexuales de alto riesgo en esta poblacin115. Tambin existen programas en Estados Unidos, Canad y Brasil que proporcionan a los usuarios de crack equipos de inhalacin (con la finalidad de

111

C. Hallam et al., Drug Policy Guide (International Drug Policy Consortium, 2012); What is Harm Reduction? A position statement from the International Harm Reduction Association (Londres: IHRA, 2010). 112 H.K. Belani, P.A. Muennig, Cost-Effectiveness of Needle and Syringe Exchange for the Prevention of HIV in New York City, Journal of HIV/AIDS & Social Services (2008), 7(3):229-40; WHO, UNODC, UNAIDS Technical Guide for countries to set targets for universal access to HIV prevention, treatment and care for injecting drug users (Ginebra: OMS, UNODC, UNAIDS, 2009); Effectiveness of sterile needle and syringe programming in reducing HIV/AIDS among injecting drug users, Evidence for action technical papers (Ginebra: OMS, 2004). 113 T. Rhodes y D. Hedrigh, Harm reduction: evidence, impacts and challenges (Luxemburgo: EMCDDA, 2010); WHO, UNODC, UNAIDS Technical Guide (2009); Committee on the Prevention of HIV Infection Among Injecting Drug Users in High-Risk Countries, Preventing HIV Infection among Injecting Drug Users in High Risk Countries: An Assessment of the Evidence (Washington: The National Academies Press, 2006). 114 T. Rhodes y D. Hedrigh (2010); L. Gowing et al., Oral substitution treatment of injecting opioid users for prevention of HIV infection, Cochrane Database of Systematic Reviews (2011), 8:CD004145; G.J. MacArthur et al., Opiate substitution treatment and HIV transmission in people who inject drugs: systematic review and meta-analysis, BMJ (2012), 345:e5945. 115 S. Semaan et al., A meta-analysis of the effect of HIV prevention interventions on the sex behaviors of drug users in the United States, Journal of Acquired Immune Deficiency Syndrome (2002), 30 Suppl(Suppl 1):S73-93. 46 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

disminuir la transmisin de enfermedades respiratorias), junto con preservativos y folletos que informan sobre los riesgos del consumo de la sustancia y sobre las conductas sexuales de riesgo116. Los estudios han mostrado que la distribucin de estos equipos incrementa la disponibilidad y empleo de material seguro para la inhalacin y disminuye la frecuencia de algunas prcticas de riesgo, aunque el impacto que esta medida tiene sobre la transmisin de enfermedades infecto contagiosas no se conoce an117. La implementacin de los programas de reduccin de daos en los usuarios de crack en Brasil est siendo evaluada actualmente118. En el caso del alcohol, muchas actividades de reduccin de daos se han enfocado en reducir el problema de conducir embriagado, lo cual est asociado con una mayor frecuencia de accidentes automovilsticos. Existe evidencia suficiente para afirmar que los puntos que la revisin aleatoria de los niveles de alcohol en los conductores disminuye los accidentes automovilsticos. El fijar el umbral en niveles ms bajos tambin es una maniobra til, sobre todo en los conductores jvenes. La suspensin de la licencia a los conductores en estado de ebriedad no cuenta con evidencia tan slida que apoye su eficacia119. Se ha estudiado si el entrenamiento del personal de los bares para el manejo de situaciones potencialmente peligrosas puede contribuir a que existan menos eventos de agresin fsica en sujetos en estado de ebriedad, pero se necesita mayor evidencia para apoyar el uso de esta estrategia120.

El tratamiento: la evidencia
Los modelos de tratamiento para los problemas relacionados con el consumo de sustancias deben asumirse de manera integrada y coordinada con los sistemas de atencin de salud, ya que constituyen dos componentes inseparables y esenciales de una poltica eficaz en la reduccin de la demanda de drogas. Los trastornos por uso de sustancias son complejos y multifactoriales. Las personas que los sufren requieren atencin apropiada a las caractersticas de su condicin, la cual puede variar de acuerdo con diversos factores, entre ellos, el tipo de sustancias y el patrn de consumo, las condiciones fsicas, psicolgicas y sociales, previas y asociadas con el consumo, la existencia de comorbilidad con otros trastornos mentales u otras condiciones crnicas que afecten la salud del individuo. La respuesta eficaz a las necesidades de atencin depende de la participacin del sistema de salud en los distintos niveles, adems de la

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T. Rhodes Y D. Hedrigh (2010). L.A. Malchy et al., Do crack smoking practices change with the introduction of safer crack kits? Canadian Journal of Public Health (2011), 102(3); L. Leonard et al., "I inject less as I have easier access to pipes": injecting, and sharing of crack-smoking materials, decline as safer crack-smoking resources are distributed. Canadian Journal of Public Health (2008), 19(3):255-64. 118 A. Domanico y M. Malta, Implementation of harm reduction toward crack users in Brazil: barriers and achievements, Substance Use & Misuse (2012), 47(5):535-46. 119 T. Babor et al., Alcohol: No Ordinary Commodity (2010). 120 Ibid.; T.B. Dinh-Zarr et al., Interventions for preventing injuries in problem drinkers, Cochrane Database of Systematic Reviews (2009), 10:CD001857. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 47

articulacin con la comunidad y otros servicios fuera del sector de la salud. Esto es particularmente importante en el rea de bienestar social y acceso a servicios de calidad que tengan continuidad en el tiempo, tal y como corresponde al carcter crnico de estos problemas. El abordaje de los problemas por consumo de sustancias implica la intervencin en varias fases, a corto, mediano y largo plazo. Es importante contar con mecanismos que faciliten la desintoxicacin y el manejo oportuno de los sndromes de abstinencia, propiciando el ingreso a programas de tratamiento y rehabilitacin. Igualmente, son importantes los programas de deteccin temprana e intervencin breve, en el nivel primario de atencin, de costo-efectividad probada. Por otro lado, la implementacin de modalidades de tratamiento de base comunitaria y programas de reintegracin social puede propiciar la recuperacin, disminuyendo la estigmatizacin de usuarios y familiares. Es necesario adems desarrollar programas dirigidos al tratamiento de poblaciones vulnerables, como los privados de libertad o las personas de la calle, entre otras, donde el impacto del consumo es mayor121. Las intervenciones realizadas como parte del tratamiento deben estar basadas en protocolos de probada eficacia y bajo la responsabilidad de personal debidamente calificado, con supervisin tcnica y administrativa sistemtica, que resguarden la calidad y la proteccin de los derechos fundamentales de las personas all tratadas. Debe garantizarse el acceso a los medicamentos necesarios, incluida la terapia farmacolgica de sustitucin y mantenimiento, as como a intervenciones que cubran de manera integral las complejas necesidades biopsicosociales de los usuarios de los servicios122 (vase el anexo 3). La evidencia sobre la efectividad de intervenciones de tratamiento permite identificar algunas buenas prcticas asociadas con mejores resultados, como la combinacin entre intervenciones psicosociales y terapia farmacolgica y la elaboracin de planes teraputicos individualizados basados en la evaluacin integral de necesidades de la persona. Al igual que en otras enfermedades crnicas, la recada forma parte de la historia natural de la enfermedad y se deben prever intervenciones para su manejo. La respuesta al tratamiento en los pacientes con trastornos por uso de sustancias es variable de un sujeto a otro. La investigacin indica que entre el 18 y el 35% de los pacientes con dependencia a etanol permanecer en abstinencia despus de un ao de recibir tratamiento con alguna de las intervenciones ms comunes (terapia cognitivoconductual, programas de doce pasos, terapia motivacional o Naltrexona)123. Los resultados del estudio COMBINE (Combined Pharmacotherapies and Behavioral Interventions for Alcohol Dependence) sugieren que cerca del 80%

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M.E. Medina-Mora, R. Robles, T. Real, Panorama mundial en el rea del diagnstico y tratamiento de las adicciones. Avances en los mtodos diagnsticos y terapeticos de las adicciones (Distrito Federal: CONACID/SSA, 2012). 122 Ibid. 123 W.R. Miller, S.T. Walters, M.E. Bennett, How effective is alcoholism treatment in the United States? Journal of Studies on Alcohol (2001), 62(2):211-20. 48 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

de los sujetos con dependencia a etanol tendrn un episodio de consumo intenso en los doce meses siguientes a recibir un tratamiento124. Uno de los principales obstculos para el tratamiento de los pacientes con trastornos por uso de sustancias es el bajo apego a las intervenciones. En los ensayos controlados se ha reportado que entre el 30 y el 50% de los sujetos abandonan el tratamiento125. Los grupos de ayuda mutua, como los programas de doce pasos, son una de las intervenciones que con ms frecuencia se emplea para el tratamiento de los pacientes con trastornos por uso de sustancias. Su eficacia ha sido comprobada y se considera recomendable que se integren como parte del tratamiento de los pacientes con adicciones126. Junto a lo anterior, existen tambin otros enfoques negativos que violentan los derechos humanos de los pacientes. Existen casos en que las personas con trastornos por uso de sustancias reciben tratamiento obligado dentro de estancias que no cuentan con recursos humanos capacitados ni infraestructura adecuada para tratar pacientes con adicciones127.

La eficacia de los programas de tratamiento

Cuando se trata de programas de tratamiento, no existe una intervencin que en forma universal haya demostrado ser superior a otras. Sin embargo, existen algunos frmacos y programas conductuales que son exitosos en un porcentaje mayor de casos. Por ejemplo, se estima que despus de doce semanas de terapia cognitivo-conductual (TCC) o del programa de los doce pasos, el 40% de los pacientes con dependencia de etanol cesaron o disminuyeron el consumo de alcohol, comparado con un 28% de los que recibieron terapia motivacional128. En el caso de los pacientes con dependencia de cocana, la TCC parece ser ms efectiva que la intervencin de doce pasos129. Los pacientes con dependencia de cannabis responden satisfactoriamente en algunos casos a la TCC y a la terapia motivacional. Sin

R.F. Anton et al., Combined Pharmacotherapies and Behavioral Interventions for Alcohol Dependence. The COMBINE study: a randomized controlled trial, Journal of the American Medical Association (2006), 295(17):200317. 125 J. Chick et.al, A multicentre, randomized, double-blind, placebo-controlled trial of naltrexone in the treatment of alcohol dependence or abuse, Alcohol and Alcoholism (2000), 35(6):587-93; C.O. Milligan, C. Nich, K.M. Carroll, Ethnic differences in substance abuse treatment retention, compliance, and outcome from two clinical trials, Psychiatric Services (2004), 55(4):167-73.. 126 J.N. Chappel y R.L. DuPont RL, Twelve-step and mutual-help programs for addictive disorders, The Psychiatric Clinics of North America (1999), 22(2): 425-46. 127 BBC, Peru drug rehabilitation clinic fire kills 14, 5 de mayo, 2012: http://www.bbc.co.uk/news/worldlatin-america-17967855; G. Moncau, A internao compulsria sistema de isolamento social, no de tratamento, Pensa Livre, 11 de enero, 2013: http://oesquema.com.br/penselivre/2013/01/29/a-internacaocompulsoria-e-sistema-de-isolamento-social-nao-de-tratamento.htm; Mexico: Left with No Better Option, in Treated with Cruelty: Abuses in the Name of Drug Rehabilitation (New York: Open Society Foundations, 2011). 128 Project MATCH Research Group, Matching alcoholism treatments to client heterogeneity: treatment main effects and matching effects on drinking during treatment, Journal of Studies on Alcohol (1998), 59(6):6319. 129 P.M. Maude-Griffin et al., Superior efficacy of cognitive-behavioral therapy for urban crack cocaine abusers: main and matching effects, Journal of Consulting and Clinical Psychology (1998), 66(5):832-7. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 49

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embargo, esto no ha podido demostrarse en forma contundente130. Tambin se ha sugerido que las intervenciones conductuales en estos pacientes deben ser a travs de sesiones cortas, debido a la menor capacidad de atencin de los sujetos131.

Terapia cognitivo-conductual: intervencin basada en la teora del aprendizaje social, que afirma que la conducta de consumo es aprendida, y por lo tanto se puede desaprender mediante la adquisicin de aptitudes cognitivas y de comportamientos diferentes. Terapia motivacional: intervencin que alienta a las personas a ver los cambios en su comportamiento a travs de un enfoque colaborativo y evocativo que se centre en el individuo y suscite su motivacin y compromiso. Intervencin de los doce pasos: modelo de recuperacin, basado en el desarrollado originalmente por los grupos de ayuda mutua como Alcohlicos Annimos.

Medicina individualizada
Uno de los enfoques encaminados al desarrollo de la medicina personalizada es la farmacogentica de los trastornos por uso de sustancias132; es decir, la variabilidad de la manera en que los genes responden al tratamiento. Adems de los marcadores biolgicos, las caractersticas de la personalidad, conducta y ambiente cultural del individuo pueden ser factores predictores de respuesta133. Por ejemplo, despus de un seguimiento de tres aos, un porcentaje mayor (76,4%) de los sujetos calificados con alta ira tratados con terapia motivacional se abstuvo del consumo de alcohol, en comparacin con los pacientes que recibieron TCC o el programa de doce pasos (66%)134. Los cuadros del anexo 3 resumen los resultados de meta anlisis y ensayos clnicos recientes sobre la respuesta a distintas intervenciones farmacolgicas en los sujetos con trastornos por uso de alcohol, cocana, anfetaminas, cannabis, benzodiacepinas y opiceos. Tambin se describen las caractersticas de los abordajes teraputicos que han mostrado ser tiles en el tratamiento de estos pacientes.

130

C. Denis et al., Psychotherapeutic interventions for cannabis abuse and/or dependence in outpatient settings, Cochrane Database of Systematic Reviews (2006), 3:CD005336. 131 SAMHSA, at: http://www.samhsa.gov/. See also S. Konghom et al., Treatment for inhalant dependence and abuse, Cochrane Database of Systematic Reviews (2010), 12(CD007537). 132 K.E. Hutchison, Substance use disorders: realizing the promise of pharmacogenomics and personalized medicine, Annual Review of Clinical Psychology (2010), 6:577-89. 133 M. Villanueva, J.S. Tonigan, W.R. Miller, Response of Native American clients to three treatment methods for alcohol dependence, Journal of Ethnicity in Substance Abuse (2007), 6(2):41-8. 134 Project MATCH Research Group (1998). 50 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El beneficio derivado de un tratamiento ser mayor en la medida en que sea posible asignar una maniobra determinada que, de acuerdo a las caractersticas del individuo y del padecimiento, tenga una mayor probabilidad de xito. Una mayor compresin de los distintos mecanismos neurobiolgicos y conductuales que subyacen tanto al desarrollo de una adiccin, como a la respuesta a las intervenciones teraputicas y farmacolgicas permitir implementar un tratamiento ideal o personalizado para cada sujeto135.

Programas de tratamiento en el Hemisferio

Al igual que ocurre con la oferta de servicios de salud en general de la regin, la atencin que se proporciona a la poblacin afectada por problemas debidos al consumo de sustancias psicoactivas tambin est segmentada y fragmentada. La oferta de tratamiento para la dependencia de sustancias se ha desarrollado fundamentalmente al margen del sector pblico, en una red asistencial dbilmente conformada, integrada principalmente por establecimientos o unidades no integradas, a cargo de particulares o de organizaciones de tipo comunitario, donde tienen gran relevancia las asociaciones de carcter religioso. La oferta pblica de servicios, por su parte, est mayoritariamente representada por la red de asistencia en salud mental, y comparte con ella la falta de recursos apropiados, as como las caractersticas asilares que predominan en el Hemisferio. Las potenciales violaciones de los derechos humanos de los usuarios de estos servicios debe ser un tema de preocupacin para los Estados Miembros de la OEA. En la Estrategia sobre el Consumo de Sustancias Psicoactivas y la Salud Pblica, de la OPS, se destacan los siguientes aspectos sobre la oferta de tratamiento: Existen obstculos importantes para la prestacin de servicios y a menudo, a los individuos que padecen algn trastorno relacionado con el consumo de sustancias se les dificulta o se le niega la posibilidad de obtener atencin mdica general y acceso a los servicios. Es posible que individuos afectados por problemas relacionados con el consumo de sustancias sean asignados a tratamiento involuntario, sin un procedimiento con las debidas garantas. En algunos pases del Hemisferio, la oferta de tratamiento solo est disponible en zonas aisladas o en asilos, a veces durante perodos largos, sin evaluacin peridica del progreso del paciente.

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K.E. Hutchison (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 51

Algunos servicios pueden estar ubicados lejos de la comunidad habitual de residencia de la persona o se prohbe el acceso a visitantes o la participacin de la familia. Muchas veces, los servicios se prestan sin la supervisin mdica necesaria, sin contar con los estndares mnimos de atencin o las medidas de seguimiento y evaluacin, que garanticen su cumplimiento. Muchas veces, el costo del tratamiento debe ser cubierto directamente por el paciente o familiares, en efectivo, hacindolo inaccesible a la mayora de las personas que lo necesitan. Los grupos de personas sin hogar y otros grupos marginados pueden no tener derecho a recibir los servicios o no tienen acceso a ellos. La prevalencia del estigma asociado al consumo de sustancias impide que las personas busquen tratamiento y asistencia, pudiendo forzarlas a recibir servicios de mala calidad, ineficaces o en condiciones que violan sus derechos humanos bsicos.

La OMS ha publicado un informe sobre los recursos para la prevencin y el tratamiento de los trastornos debidos al consumo de sustancias conocido como el ATLAS sobre el consumo de sustancias en el que se incluye un anlisis regional basado en el cuestionario respondido por veintin pases del Hemisferio. La mayor parte de los pases tiene un nmero limitado de profesionales y servicios de salud especializados en el consumo de sustancias. La manera ms factible de mejorar la cobertura del tratamiento es integrar los servicios de prevencin y tratamiento de la drogodependencia a los sistemas de salud y de bienestar social, basados en la atencin primaria de salud y en el sistema de justicia penal, para formar la capacidad de los profesionales y no profesionales pertinentes para brindar la atencin adecuada. Adems, los medicamentos psicotrpicos deben reglamentarse y recetarse de manera adecuada, a fin de reducir considerablemente su uso no teraputico y aumentar su disponibilidad dnde y cundo se necesitan. La OPS est adaptando las recomendaciones y el material didctico para el tratamiento de los trastornos debidos al uso nocivo del alcohol y las sustancias psicoactivas como un componente de los recursos destinados a otros trastornos prioritarios para la salud mental, de manera que la atencin de los trastornos debidos al consumo del alcohol y las sustancias psicoactivas se integre mejor a nivel nacional y se puedan implementar modelos complementarios e innovadores para fortalecer la capacidad de los profesionales de la salud. En el Hemisferio se ha venido avanzando en la propuesta de modos de organizacin de servicios de atencin, para mejorar la calidad del abordaje de los problemas por consumo de sustancias psicoactivas. Existen coincidencias en los lineamientos en este sentido, en varios documentos de referencia, entre los cuales se encuentran la Estrategia sobre el Consumo de Sustancias
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Psicoactivas y la Salud Pblica (OPS, 2010), la Estrategia Hemisfrica sobre Drogas (CICAD, 2010), Principios de Tratamiento para la Dependencia de Drogas (OMS-ONUDD, 2008) y Principios Bsicos del Tratamiento y Rehabilitacin del Abuso y Dependencia de Drogas en el Hemisferio (CICAD, 2009). Entre los lineamientos que se proponen se encuentran los siguientes: Integracin del tratamiento a la red general de servicios de salud Fortalecimiento de la atencin primaria y las intervenciones de base comunitaria Protocolos de tratamiento efectivos, basados en la evidencia y evaluados sistemticamente Intervenciones en el marco de la proteccin de los derechos humanos y el acceso prioritario a servicios para poblaciones ms vulnerables Fortalecimiento de recursos humanos

En muchos pases del Hemisferio, existe una carencia de especialistas actualizados en los campos de salud mental y consumo de sustancias. Adems, los profesionales de la salud no cuentan con los conocimientos tericos y prcticos necesarios para abordar adecuadamente este tipo de problemas. Es importante que los gobiernos inviertan los recursos que se precisan para determinar e identificar el perfil requerido y la cantidad de recursos humanos necesarios en los distintos niveles de intervencin, para cubrir la demanda de los programas, de acuerdo con la estrategia asistencial a desarrollar. La integracin del tratamiento de los problemas por consumo de sustancias al sistema de salud general podra traducirse en una mayor demanda de personal de salud con formacin especfica para enfrentar dichos problemas y, al mismo tiempo, en una menor demanda de especialistas. La integracin y el desarrollo de intervenciones de base comunitaria harn necesaria la redefinicin de funciones del equipo de salud en distintos niveles. En el Hemisferio existen varias iniciativas de capacitacin y actualizacin, frecuentemente sin ninguna o con muy poca coordinacin entre ellas, dirigidas a desarrollar las competencias necesarias para las nuevas funciones y responsabilidades del equipo de salud. Estas incluyen entrenamiento a personal que ya est trabajando en los servicios pblicos y privados, as como la actualizacin de estudios universitarios en profesiones relacionadas con la salud. A inicios de la dcada de los noventa, la OPS y la CICAD comenzaron conjuntamente a promover en los pases miembros la regularizacin del tratamiento para dependencia de sustancias, a travs de la adopcin de estndares mnimos de atencin. Esta iniciativa contribuy significativamente a incluir el tema de tratamiento en la agenda pblica, recalcando la responsabilidad de los gobiernos en la regulacin de estos servicios de tratamiento, brindados por proveedores pblicos y privados.

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El Mecanismo de Evaluacin Multilateral de la OEA reporta en su Quinta Ronda de Evaluacin que dos tercios de los pases disponen de normas oficiales para regular el funcionamiento de servicios de tratamiento y cuentan con registros de dichos centros. Aunque este aspecto permanece igual que en rondas anteriores, refieren que en algunos pases se han expandido los esfuerzos de implementacin. En la mayora de los pases, este esfuerzo es coordinado por los Ministerios de Salud, que son los responsables de la regulacin y la vigilancia de su cumplimiento. Asimismo, se observa una actividad constante de capacitacin y formacin de recursos humanos, pero es imposible determinar desde la informacin disponible si dichas actividades se traducen en la mejor calidad y efectividad del tratamiento, dado que esta no es una prctica extendida en el Hemisferio. Evidentemente, muchos servicios en nuestro Hemisferio han sido prestados por grupos de la sociedad civil que no cuentan con un financiamiento adecuado y no estn capacitados de manera suficiente. En aos recientes, varios pases como Mxico, El Salvador, Costa Rica y pases del Caribe han lanzado programas piloto para capacitar y certificar a consejeros en materia de tratamiento. An no se ha evaluado el alcance general, la eficacia y el impacto a largo plazo de estos programas. Algunos pases carecen de informacin acerca de los resultados del tratamiento, caractersticas del personal y nivel de satisfaccin de los usuarios. Esta informacin, en los pocos casos en que existe, facilita la cooperacin horizontal entre pases y permite el intercambio de mejores prcticas, adaptables a las caractersticas particulares y necesidades de cada poblacin. Existe una importante brecha entre las necesidades y la oferta de atencin de calidad disponible para los problemas por consumo de sustancias. Aunque buena parte de los pases del Hemisferio han desarrollado y aprobado estndares de calidad para los servicios, estos no se aplican sistemticamente ni se han desarrollado sistemas de tratamiento integrados a las redes de salud136. En el Hemisferio se debe an avanzar hacia la implementacin de una oferta de tratamiento basada en criterios de buena prctica137. Los servicios de tratamiento deben ser accesibles a todo aquel que los necesite y ofrecidos de manera oportuna, sin discriminacin, en un marco de respeto por los derechos humanos, en el encuadre menos restrictivo, con la mayor libertad, seguridad y efectividad posible. La oferta debe ser sistemtica, integrada a la red de salud en los diferentes niveles de complejidad, y privilegiar las intervenciones de base comunitaria con el fin de ofrecer la mxima cobertura e impacto al menor costo. Se deben

136 OEA/CICAD, Informe Hemisfrico, Evaluacin del Progreso de Control de Drogas, Quinta Ronda de Evaluacin 2011, Mecanismo de Evaluacin Multilateral. 137 OMS/ UNODC, Principles of Drug Dependence Treatment, Documento de reflexin (Marzo 2008); OEA/CICAD, Principios Bsicos del Tratamiento y Rehabilitacin del Abuso y Dependencia de Drogas en el Hemisferio (2009); OEA/CICAD, Guide to the development of treatment systems (2004).

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ofrecer intervenciones con base cientfica y efectividad probada, que incluyan deteccin, evaluacin, diagnostico, elaboracin de planes individualizados de tratamiento y reintegracin social a cargo de personal calificado y monitoreadas sistemticamente de acuerdo con estndares de calidad. El sistema de tratamiento debe estar amparado en un marco de polticas y programas que cuenten con la asignacin de los recursos necesarios para una implementacin auditable, eficiente y efectiva. Los servicios deben basarse en la comunidad, estar ampliamente disponibles en el largo plazo y tomar en consideracin las necesidades especficas de atencin de las poblaciones altamente vulnerables.

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PARTE 4 RECURSOS PARA RESPONDER AL PROBLEMA

En la presente seccin, el foco de anlisis se traslada a los recursos con que se cuenta para responder al problema de las adicciones y sus implicaciones sociales y sanitarias. As, esta parte intenta construir, sobre la base de la informacin disponible, una visin panormica respecto de los recursos humanos existentes para responder al problema, as como la infraestructura para el tratamiento y la rehabilitacin Algunos pases tienen modelos de atencin especializada en adicciones que operan independiente del primer, segundo y tercer nivel de atencin. Otros pases abordan el problema de una manera ms integrada y ubican los recursos dentro del tema de salud mental, ya que es dentro de este captulo donde estn clasificados los trastornos por abuso de sustancias. Ciertamente es deseable que la atencin del problema se integre al sistema general de salud y que el primer y segundo nivel de atencin identifiquen y traten a los casos. No parecen existir estudios que analicen las ventajas, desventajas e impacto de los modelos integrados e independientes; se trata de una tarea pendiente para el futuro. Sin embargo, cualquiera que sea el modelo que se siga, la atencin de los problemas que tiene la persona enferma en diferentes etapas de la vida debe de ser parte de un tratamiento integral que puede manejarse mediante un sistema efectivo de referencia de pacientes.

Recursos humanos disponibles

Existe una brecha de tratamiento significativa en la atencin que reciben los pacientes con abuso o dependencia de alcohol y drogas y los que sufren trastornos mentales. Es decir, una alta proporcin de drogodependientes que requieren tratamiento no recibe ningn grado de atencin. La brecha se explica por el desbalance entre demanda y oferta de servicios, caracterstica que no es exclusiva de las Amricas, sino que se comparte con el resto del mundo. En trminos comparativos, la regin de las Amricas, con 14,8 trabajadores de salud mental por 1.000 habitantes, ocupa una posicin intermedia entre las distintas regiones de la OMS, aunque mayor que el promedio mundial de 10,7 /1.000 habitantes. Al desagregar los recursos humanos por tipo de trabajador, las enfermeras (con especialidad en psiquiatra y generales) representan el recurso profesional de salud mental ms numeroso, tanto a nivel global (5,8 por 1.000 habitantes) como a nivel de las Amricas (3,92 por 1.000). Un aspecto a destacar es que siendo la tasa total de trabajadores de las Amricas mayor que la tasa mundial,
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la tasa especfica de enfermeras es, sin embargo, 32% ms baja que la tasa mundial138 (vase el anexo 5) Al desagregar la situacin global se evidencian las desigualdades entre subregiones y entre pases. Por ejemplo, la tasa de psiquiatras en Amrica del Sur vara entre 1,06 por 100.000 habitantes en Bolivia y 19,36 / 100.000 en Uruguay. En Amrica Central, el rango vara entre 0,81 por 100.000 habitantes en Honduras y 3,46 / 100.000 en Panam. Y en el caso del Caribe oscila entre 0,5 por 100.000 habitantes en Guyana y 4,0 / 100.000 en Barbados. En la subregin del Caribe varios pases tienen poblaciones inferiores a 100.000 habitantes, lo que implica que las cifras deben ser vistas con precaucin. En relacin al personal de enfermera, la tasa por 100.000 habitantes presenta enormes oscilaciones en la regin, desde 0,34 en Bolivia hasta 39,8 en Barbados, habida cuenta de la precaucin que se debe tener dada la pequea poblacin. Por otra parte, en los diferentes pases la formacin de enfermeros y enfermeras puede tener distintos niveles profesionales, desde auxiliar o asistente de enfermera hasta ttulo de licenciatura con grado universitario. En los pases sudamericanos, la tasa de psiclogos es ms alta que la de enfermeros. Esto plantea la posibilidad de que los psiclogos reemplacen a los enfermeros en algunas instituciones comunitarias de tratamiento de drogas, dada la escasez de estos ltimos139 (vase el anexo 5). Adems de la cantidad de profesionales en el rea de la salud tambin es importante considerar su distribucin y accesibilidad. Una manera de aproximarse a estas dimensiones es conociendo las instituciones donde laboran los profesionales de la salud mental. En Amrica del Sur, lo ms frecuente es que los psiquiatras compartan jornadas en instituciones pblicas y privadas140 (vase el anexo 5). Con la excepcin de Brasil, en el resto de los pases de Amrica del Sur los psiquiatras que solo trabajan en el sector gubernamental representan menos del 50%. Si se considera que en la regin los sectores poblacionales ms pobres y que, por lo mismo, presentan mayores necesidades de atencin, son responsabilidad de las instituciones de gobierno, se evidencia una clara inequidad debido a una menor probabilidad de acceso a atencin de estos sectores. Los recursos humanos se concentran predominantemente en las capitales y reas urbanas de los pases. Si estas desigualdades se miran desde una perspectiva global de salud mental, podra indicarse que en este mbito tambin se cumple el principio de la relacin inversa entre la oferta de servicios de salud y las necesidades de la poblacin. Sin embargo, dada la mayor prevalencia del problema de drogas en zonas urbanas, la mayor concentracin de recursos en estas zonas podra ser positiva141 (vase el anexo 5).

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Informes IESM de la Organizacin Mundial de la Salud: Amrica del Sur, Caribe y Centroamrica y Repblica Dominicana. 139 Informe IESM - Organizacin Mundial de la Salud: Amrica del Sur.26. 140 Ibid. 141 Informe IESM - Organizacin Mundial de la Salud: Amrica del Sur, OMS 2009. 58 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Infraestructura para el tratamiento y la rehabilitacin

En los pases del Hemisferio existen importantes variaciones en la manera en que se organizan los servicios de salud mental. Dentro de los establecimientos que ofrecen el servicio se encuentran hospitales psiquitricos, unidades ambulatorias de salud mental, hospitales de da, servicios psiquitricos en hospitales generales, establecimientos residenciales y centros de atencin diurna. La informacin disponible sobre este rubro es escasa. En varios pases del Caribe, debido al reducido tamao de sus poblaciones, no existen hospitales psiquitricos. En Amrica del Sur, se cuenta con hospitales que sirven como residencias ms que como centros asistenciales142. La atencin hospitalaria de psiquiatra se ofrece tambin mediante camas psiquitricas en hospitales generales. Este es el caso de algunos pases del Caribe, como Dominica y Saint Kitts y Nevis. Los hogares y residencias comunitarias son parte de la oferta asistencial. La informacin sobre esta modalidad, sin embargo, es escasa. Hay pases por ejemplo, Ecuador, Per, Uruguay y Bolivia que no informan de ella al reportar los resultados de la aplicacin del instrumento de evaluacin de servicios de salud mental, lo que quizs se asocie con la inexistencia de este tipo de servicio de rehabilitacin. En los pases que informan sobre estas modalidades de atencin, las instituciones cumplen un importante papel en la organizacin de los servicios. Respecto de los centros de atencin diurna, en los pases de la regin se observan dos modalidades: una orientada a la atencin curativa y otra a la rehabilitacin. El rol de las ONG es muy relevante, pues en muchos casos son los prestadores ms importantes, e incluso nicos, de servicios de rehabilitacin. En Brasil y Chile esta modalidad de atencin se ha estado expandiendo, con plazas que alcanzan a 2,1 por 100.000 habitantes en Brasil y a 5,0 por 100.000 en Chile. En este ltimo pas, del total de hogares y residencias protegidas, 65% son administradas por ONG y 22% por familiares. En el caso de Paraguay, la totalidad de las plazas (1,1 por 100.000 habitantes) son administradas por una entidad religiosa. El Cuadro 4 muestra las tasas de camas psiquitricas por poblacin de algunos pases de Amrica del Sur, as como informacin especfica respecto de servicios para personas con problemas de abuso de sustancias. Puede constatarse que la informacin respecto de plazas para tratamiento de personas con este problema es bastante escasa. Es muy probable que en los pases no existan sistemas que recojan regularmente este tipo de informacin (vase el anexo 5).

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Ibid. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 59

En general, los datos disponibles sobre recursos para atencin de salud mental y, dentro de esto, para atencin de personas con adicciones, estn basados en informacin suministrada por el sector pblico, lo que incluye a los Ministerios de Salud e instituciones de la seguridad social. La informacin disponible en la mayora de los pases no considera informacin del sector privado. Lo anterior representa una importante limitacin, pues el sector privado, con y sin fines lucrativos, tiene un papel importante como prestador de servicios en los distintos niveles de atencin. A modo de ejemplo, en Chile, el nmero de camas en los hospitales generales del sector pblico destinadas a atencin de salud mental es de solamente 397, es decir, menos de la mitad de la oferta de clnicas (hospitales) privadas, donde el nmero asciende a 886 camas. En resumen, los recursos humanos y de infraestructura disponibles para atencin de salud mental en general y para personas con problemas de abuso de sustancias en particular son claramente insuficientes. Este desbalance entre necesidad y oferta asistencial se traduce en importantes brechas en el tratamiento de los pacientes con trastornos por uso de sustancias, como ocurre en Brasil y Chile, cuya brecha alcanza a 53,3 y 84,6%, respectivamente. Y en toda la regin, las brechas seran mayores aun si todas las personas que necesitan tratamiento lo demandaran.

Capacidad para la investigacin y la evaluacin

El tema de la evaluacin y la rendicin de cuentas es un eje de desarrollo relativamente reciente en polticas de salud. La incorporacin de la investigacin respecto de la manera de organizar y financiar los servicios de salud es an ms reciente, pues fue en la primera dcada del siglo XXI que se identific como un eje de las polticas143. En el ao 2000, la OPS/OMS inici la evaluacin del desempeo de las Funciones Esenciales de Salud Pblica en las Amricas, cuyos resultados fueron publicados en 2004. Una de las funciones de la autoridad sanitaria nacional cuyo desempeo se evalu fue la investigacin, el desarrollo y la implementacin de soluciones innovadoras en salud pblica. En toda la regin de las Amricas, esta funcin obtuvo la peor evaluacin despus de la funcin de garantizar la calidad de servicios de salud individuales y colectivos. Uno de los aspectos que conspira contra el fortalecimiento de la evaluacin en materia de salud mental y drogas es la debilidad de los sistemas de informacin. La aplicacin del instrumento de evaluacin de sistemas de salud mental de la OMS (IESM-OMS) en los pases de la regin evidenci que la informacin que se enva desde los niveles descentralizados a los niveles centrales es parcial. La mayor parte de esta informacin corresponde a la enviada por los hospitales psiquitricos, siendo menor la proporcin que es

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N. Fulop et al., Issues in studying the organisation and delivery of health services, en N. Fulop et al. (Eds.), Studying the Organisation and Delivery of Health Services: Research methods (Londres y Nueva York: Routledge, 2001). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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enviada desde los hospitales generales y menor aun la que proviene de los servicios ambulatorios, con la excepcin del Caribe, donde se reporta que el 80% de las unidades ambulatorias entrega informacin a las autoridades de salud del nivel central. En Amrica Central, solo un 56,5% de las unidades de psiquiatra en hospitales generales transmiten la informacin a los niveles centrales. Por lo tanto, se concluye que el sistema de informacin en salud mental es deficitario y requiere urgente atencin para poder mejorarlo.

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DROGAS Y SEGURIDAD

Organizacin de los Estados Americanos

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TABLA DE CONTENIDO
Hallazgos.................................................................................................................... 7 Presentacin ............................................................................................................... 8 PARTE 1 INTRODUCCIN: PUNTOS DE PARTIDA Y DIFICULTADES DE ANLISIS .................. 9 PARTE 2 EL CONSUMO DE DROGAS Y LA INSEGURIDAD.................................................. 17 PARTE3 LA ECONOMA ILEGAL DE LA DROGA Y LA INSEGURIDAD ................................... 19 1. Economa ilegal de drogas, delito y violencia.............................................................. 19 2. La economa ilegal de las drogas y su relacin con el crimen organizado ........................ 24 3. La economa ilegal de drogas y la corrupcin ............................................................. 29 PARTE 4 LA RESPUESTA DEL ESTADO A LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD CIUDADANA DERIVADAS DEL PROBLEMA DE DROGAS ....................................................................... 31 Evaluaciones a los Sistemas Nacionales de Seguridad ..................................................... 43 PARTE 5 EPLOGO......................................................................................................... 45

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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DROGAS Y SEGURIDAD
Hallazgos
Tanto la seguridad como el problema de las drogas son fenmenos complejos, compuestos por una variedad de actores, dinmicas y territorialidades que se expresan con distinta intensidad a travs del continente. El hemisferio ya no puede ignorar los intrincados vnculos entre las drogas, el desarrollo y el conflicto. Las polticas de drogas deben aprender a ver ms all de las simples realidades de la produccin, el trfico y el consumo de drogas, y tener en cuenta los factores sociales y econmicos que alimentan esa produccin y consumo de drogas. En general, es necesaria la construccin de abordajes ms certeros y complejos en relacin a uno de los fenmenos que genera mayores retos a la seguridad, a la convivencia pacfica, a la salud y al bienestar de nuestros conciudadanos y, en consecuencia, al desarrollo humano de la regin. La relacin entre el problema de las drogas y la inseguridad, se explica principalmente por la debilidad del Estado para cumplir con sus funciones de control judicial, control patrimonial, y controles de prevencion social de la delincuencia. Las capacidades diferenciadas de los Estados de la regin para garantizar la seguridad integral de sus ciudadanos y el cumplimiento efectivo de la ley es una variable clave que contribuye a entender por qu en algunos pases el problema de las drogas representa una amenaza a la seguridad y en otros se expresa de manera menos intensa. El consumo de drogas tiende a ser alto entre las personas que han cometido delitos; pero esto no quiere decir que la mayora de los consumidores incurran en delitos. La relacin entre consumo y ocurrencia de delitos suele concentrarse en espacios urbanos especficos, generalmente ligados al uso de drogas por parte de grupos en condiciones de marginalidad. El trfico de drogas puede contribuir a explicar los altos niveles de muertes que hay en algunos pases de la regin. No obstante, no hay evidencia suficiente para argumentar que los cambios en las rutas del trfico han generado bajas en las tasas de muertes violentas, lo cual hace necesario poner atencin a otros factores subyacentes. La relacin entre el problema de las drogas y el crimen organizado transcurre en dos direcciones: las drogas ilegales proveen recursos que dinamizan el crimen y el crimen organizado es el motor del mercado de las drogas. Desde la perspectiva de la seguridad, el problema es el crimen organizado ms que las drogas. La regin tiene un grave problema de trfico ilegal de armas, que ha sido agravado por la relacin entre las drogas ilegales y el crimen organizado. El problema de las drogas ilegales impulsa el crimen, la violencia, la corrupcin y la impunidad. Estos cuatro factores son claves para entender la
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interaccin entre la prohibicin, las organizaciones criminales y las instituciones del Estado. El problema de las drogas acenta la corrupcin al interior de los pases, aprovechando la debilidad institucional, la ausencia de controles y regulaciones, as como la falta de autonoma e independencia del poder judicial. Las decisiones y acciones que toman las instituciones para responder al problema de las drogas pueden generar respuestas que agraven los niveles de violencia y el delito. Las respuestas estatales que se proponen combatir a las facciones criminales de manera simultnea y frontal, suelen generar procesos de fragmentacin y vacos de poder que disparan disputas.

Presentacin
Cul es la relacin entre el problema de drogas y la situacin de seguridad (o inseguridad) de nuestros ciudadanos? En este captulo distinguiremos esencialmente tres aspectos o posibles reas de impacto de la interaccin entre ambos fenmenos. La primera es la que vincula al consumidor de drogas con situaciones de delito o violencia, esto es la que visualiza al usuario o consumidor de drogas no como vctima de un delito o problema de salud sino como posible perpetrador de delitos o violencia derivados de ese uso o consumo. La segunda rea de anlisis es la relacin entre el problema de drogas en tanto negocio ilcito que incluye actividades de cultivo, produccin, trfico y comercializacin y la (in)seguridad. Finalmente agregaremos nuestras consideraciones acerca de la respuesta estatal frente al problema, que en algunos casos contribuye a mejorar la seguridad de los ciudadanos, pero en otros puede generar efectos multiplicadores de la inseguridad. Hemos incluido una seccin introductoria y un eplogo. En la seccin introductoria se sealan las dificultades existentes para analizar la relacin entre el problema de drogas y la (in)seguridad y se hacen explcitos algunos puntos de partida. En el eplogo intentamos ofrecer informacin acerca de lo que ya estn haciendo los Estados de las Amricas colectivamente para enfrentar este problema, as como de las posibilidades inmediatas existentes para seguir avanzando en la respuesta del Estado a las amenazas a la seguridad ciudadana derivadas del problema de drogas.

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PARTE 1 INTRODUCCIN: PUNTOS DE PARTIDA Y DIFICULTADES DE ANLISIS

Tanto la seguridad como el problema de las drogas son fenmenos complejos, y como todo fenmeno de comportamiento social existente, sus relaciones son mltiples, dinmicas y difciles de precisar. Estudiar el vnculo entre la seguridad y el problema de las drogas exige reconocer que estamos ante fenmenos complejos, que se conforman de una diversidad de elementos cuyas relaciones varan dependiendo de contextos, momentos y dinmicas. Por un lado, la seguridad se puede ver afectada por mltiples manifestaciones, de las cuales el problema de las drogas es solo una, la cual en determinadas circunstancias puede llegar a ser la ms grave. De otra parte, el problema de las drogas no es un fenmeno nico y cohesionado, dado que hay diferentes tipos de drogas, mltiples actores y relaciones con el territorio. Del mismo modo no es posible sealar una nica relacin o vnculo entre ambos fenmenos. El problema de las drogas puede llegar a manifestarse de manera violenta y dinamizar diferentes conductas criminales, aunque esto no ocurre todo el tiempo ni en todos los lugares. Tal como sucede con otros mercados ilegales, los niveles de violencia social y la dinamizacin de otros delitos dependen de una multiplicidad de factores, y especialmente de los niveles de marginamiento socio-econmico de vastos segmentos de la poblacin sin oportunidades de vida aunado a la competencia entre facciones criminales por romper el tejido social y debilitar al estado. Sin embargo la conexin entre la inseguridad y el problema de las drogas existe y puede llegar a expresarse con gravedad. Partiendo de esas complejidades, s es posible afirmar que el problema de las drogas es una amenaza para la seguridad integral fsica-individual, patrimonial, psico-social, sanitaria, comunitaria y ambiental de los ciudadanos de las amricas. Cada una de estas seis dimensiones de inseguridad es siempre antecedida en las regiones afectadas por un pobre acceso a educacin, salud, trabajo formal, justicia lo que constituye por definicin un pobre ejercicio de uno o mas de los derechos humanos en el mbito de la aplicacin cotidiana de derechos polticos, civiles, econmicos, sociales y culturales. Es por ello que la inseguridad vinculada a las drogas sujetas a una oferta y demanda informal siempre se apoya en previas violaciones masivas a uno o ms de los 58 derechos humanos plasmados en las convenciones internacionales ya ratificadas por los estados de los pases de la regin. En este sentido, al fortalecer el ejercicio mas frecuente de estos derechos humanos, a la vez se fortalece al sistema inmunolgico de prevencin social de la inseguridad integral de los ciudadanos de las amricas. Sin embargo, esta inseguridad integral se expresa de manera diferenciada dependiendo del tipo de producto ilcito, de los actores involucrados y de las capacidades tcnico-jurdicas y de coordinacin de los estados. En el plano nacional, los desafos que representa el consumo en algunos pases aparentan
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ser menores si se le comparan con aquellas manifestaciones de violencia extrema que plantean el trnsito o la venta ilegal, pero no por esto carece de relevancia el consumo masivo de psicoactivos para barrios y comunas que tienen que lidiar con altos niveles de adiccin entre jvenes y nios y el delito derivado que generan una parte de los consumidores y dems jvenes que perciben a la produccin, trnsito y venta de drogas ilcitas como su nica oportunidad de vida. Adicionalmente el problema de las drogas se expresa de manera diferenciada dependiendo de las capacidades institucionales para darle respuesta, de las condiciones socioculturales y de las caractersticas econmicas de los grupos poblacionales afectados.

La opinin de los actores de la seguridad de Centroamrica

La Secretara General de la OEA reuni en San Salvador, El Salvador, los das 17 y 18 de enero de 2013 un Taller de anlisis destinado a obtener informacin y criterios que pudieran alimentar este Informe. En la reunin participaron 21 personas a ttulo personal. Entre ellos: 3 Ministros de Seguridad; 1 Viceministro de Seguridad; 3 Directores de Polica Nacional; 1 Director de Polica Civil; 1 Comisionado Nacional de Drogas; oficiales superiores de polica; autoridades de fiscalas y 1 elemento de la sociedad civil, todos ellos de Centroamrica. Igualmente particip un alto oficial de la Polica de Colombia en representacin de Ameripol. En el curso de este Taller la interrogante relativa a las principales amenazas a la seguridad en cada pas llev a identificar a las pandillas (maras) o sus actividades como la principal amenaza para Honduras, El Salvador y Guatemala y en general para todos ellos las actividades del crimen organizado (destacando narcotrfico, lavado de activos, trfico de personas y trfico de armas). Una situacin especial es la de Nicaragua, en donde las principales amenazas son robo con intimidacin, violencia domstica y accidentes de trnsito. Con relacin al futuro, los actores de la seguridad pblica en Centroamrica visualizaron como amenaza ms apremiante la posibilidad que el Crimen Organizado Transnacional, actuando en diversos frentes delictuales y en conexin con pandillas (maras), llegue a superar la capacidad de control del Estado. Cuando se les solicit que identificaran el foco de preocupacin en su regin respecto del problema de drogas, descartaron que ste estuviese radicado en el comportamiento social de las personas adictas y opinaron mayoritariamente que la preocupacin principal radicaba en las actividades asociadas a la economa ilegal de drogas relacionada con el crimen organizado, aunque algunos opinaron que se trataba de una combinacin de todas estas preocupaciones. Hubo consenso absoluto en que, en la actualidad, la economa ilegal de
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drogas es la principal actividad a la que se dedica el crimen organizado. Hubo un consenso casi absoluto en que, para enfrentar al crimen organizado, lo ms urgente es fortalecer las instituciones. Slo uno de ellos opin que lo ms urgente a desarrollar eran las actividades de control (cumplimiento de la ley). Igualmente hubo consenso en que hasta el momento las acciones de fortalecimiento institucional, de cara al crimen organizado, han sido ineficaces en Centroamrica. Cuando se les pregunt, en consecuencia, qu era lo ms urgente a desarrollar para alcanzar eficacia en materia de fortalecimiento Institucional, opinaron mayoritariamente que lo ms urgente era ms recursos e inversin, seguido de una poltica de Estado y no de gobierno para enfrentar estos problemas.

La opinin de los actores de la seguridad del Caribe

En un esfuerzo por responder al mandato derivado de la Sexta Cumbre de las Amricas, la OEA y el Ministerio de Seguridad Nacional de Trinidad y Tobago auspiciaron una Reunin del Grupo de Trabajo del Caribe del 16 al 17 de enero de 2013. El encuentro reuni a expertos de toda la subregin con el fin de discutir el problema de las drogas en las Amricas y as entender la naturaleza y la extensin del problema en el Caribe, y desarrollar soluciones al mismo. Se les solicit a los participantes que se enfocaran en los cinco temas generales del Reporte Analtico incluyendo el Problema de Drogas y la (In) Seguridad Pblica. Un nmero significativo de representantes de agencias locales de aplicacin de la ley de toda la regin, incluyendo instituciones policiales, aduaneras, militares y de defensa, y de seguridad nacional, formaron un grupo de trabajo para discutir este tema. Se cont tambin con representacin de agencias regionales como CARICOM IMPACS y el Sistema de Seguridad Regional (RSS). El grupo concluy que el trfico ilcito de drogas tiene un claro impacto en la seguridad nacional y en la infraestructura de la aplicacin de la ley como se evidencia en el incremento reciente de delitos de homicidio cometidos por bandas criminales que desafan estas instituciones. La responsabilidad de las agencias policiales y otras agencias de aplicacin de la ley de proveer proteccin a comunidades, se torna difcil en el momento en el que los recursos escasean debido a un aumento en la tasa de homicidios. Con cifras de delito crecientes se afecta la capacidad de respuesta inmediata de las autoridades, al tiempo que estas deben proveer proteccin a un nmero de testigos tambin en aumento. El grupo indic que parece haber muy poca organizacin a nivel local en cuanto al trfico de drogas. Los transportadores internacionales que controlan las rutas de suministros son ms organizados. En algunos pases, por ejemplo, hay distintas pandillas rivales involucradas en la violencia y los asesinatos
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relacionado con el trfico de drogas. Estos actos conllevan a represalias en forma de matanzas y el ciclo de violencia contina. Muchos de estos crmenes callejeros relacionados con drogas son cometidos por los actores de los niveles ms bajos en distintos pases. Los traficantes prefieren no traer la atencin sobre ellos y mantener un bajo perfil donde hay ndices de crmenes violentos. De cualquier forma, usarn la violencia en caso de ser necesaria para proteger su mercanca. Existe tal relacin entre el transporte de drogas y de armas de fuego que en tiempos recientes ha habido intercambio de drogas por armas, cuando anteriormente las armas slo venan junto a las drogas. Como consecuencia, el trfico de drogas ha resultado en la entrada al Caribe de un gran nmero de armas. Segn cifras recientes de un pas, se estima que un 70% de los homicidios estn siendo cometidos con armas de fuego. Otra consecuencia del trfico de drogas se relaciona con el sobrepoblamiento de las crceles. La poblacin carcelaria en muchos pases de la regin sobrepasa considerablemente la capacidad de las crceles en las que se encuentran, y un alto nmero de personas condenadas por delitos relacionados con drogas contribuye significativamente a aumentar stas cifras. Por otro lado, oficiales de polica y de otras agencias de aplicacin de la ley sin el respaldo necesario, pueden llegar a ser vulnerables a sobornos y corrupcin, particularmente aquellos que sientan que no estn siendo adecuadamente remunerados por sus esfuerzos. Mucho ms preocupante es la posibilidad de que estos mismos oficiales puedan ser vulnerables al abuso de sustancias. Una de las observaciones significativas es que los pases de trnsito no se benefician de las transacciones, pero s experimentan las consecuencias. Entre otras cosas, el grupo sinti que: a.) Se necesita que los formuladores de polticas sean ms consistentes entre administraciones; b.) Se necesita una efectiva implementacin de la Ley de Activos Provenientes del Crimen y sus equivalentes en las distintas jurisdicciones; y c.) Se necesita un manejo razonable de fondos y bienes confiscados.

Desafortunadamente la informacin con la que se cuenta para analizar la relacin entre la seguridad y el problema de las drogas es deficiente. Este es tal vez el problema ms grave para explorar esta relacin. Tanto la informacin existente sobre la (in)seguridad en Amrica Latina (delitos, victimizacin y percepcin de riesgo) como la que hay sobre el problema de las drogas (produccin, consumo, trnsito y venta) es deficiente. La calidad y la cobertura de las estadsticas oficiales varan de pas a pas, y la informacin producida por organizaciones no estatales que tiene un importante valor suele ser puntual y limitada.

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La falta informacin fiable y comparable

Los pases de la regin y sus instituciones nacionales y multilaterales han avanzado en diferentes ritmos en la construccin de sistemas de informacin que permitan tener datos confiables y pertinentes en el mbito de la seguridad. Sin embargo an existen importantes vacos en la produccin y desacuerdos sobre la definicin de los delitos, lo que implica importantes dificultades para el anlisis. La capacidad de recoleccin, procesamiento y diseminacin de la informacin de los pases, incluida las metodologas y las bases conceptuales, es desproporcional, lo que genera problemas para proponer estrategias transversales. Al estar basadas principalmente en las denuncias de los ciudadanos, muchas veces las estadsticas oficiales no reflejan necesariamente la realidad ya que, en contextos de alta impunidad y desconfianza institucional, la ciudadana prefiere no acudir a las instancias estatales. En cuanto a las estadsticas sobre el problema de las drogas las dificultades son mayores. Se encuentra informacin sobre las organizaciones criminales pero no necesariamente sobre el conjunto de sus acciones, su presencia geogrfica, variables de seguimiento y los volmenes de produccin, ventas y ganancia. De otro lado, existe un conjunto de delitos presuntamente vinculados con el problema de las drogas, cuya autora no ha sido establecida por las instituciones responsables, lo que hace riesgoso sealar relaciones de causalidad. Adems, la informacin sobre produccin, flujos ilcitos y venta es apenas una aproximacin a lo que realmente sucede. Por tanto las apreciaciones basadas en cifras oficiales e informacin estadstica de distinto tipo tienen serias limitaciones. Mediante mecanismos regionales de intercambio de informacin y de creacin de indicadores y procedimiento estandarizados, la regin est dando pasos importantes para tener mejor informacin. Destaca en este sentido el trabajo realizado por el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA, el Observatorio Interamericano para el Control y el Abuso de Drogas de la CICAD y el Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana del BID.

Con frecuencia se ve el problema de las drogas como un asunto relacionado con la legislacin, el orden y la seguridad. Rara vez se ven las implicaciones del desarrollo socioeconmico en este. Es necesario que esto se modifique. Actualmente, es imperativo que haya un anlisis y un debate ms informado acerca de los vnculos entre el desarrollo, el conflicto y el trfico de drogas. Estos enlaces son muy evidentes en muchos pases del hemisferio. Se trata de un crculo vicioso - la falta de desarrollo alimenta el conflicto, lo cual alimenta el trfico de drogas, que tambin alimenta el conflicto, lo cual a su vez alimenta la pobreza. Al igual que la mayora de los crculos viciosos, ste es muy difcil de romper. Las conexiones entre la inseguridad y el problema de las drogas no suceden en el vaco. Ocurren en una regin caracterizada por tener la distribucin del ingreso ms inequitativa del mundo, serios problemas de integracin social que afectan especialmente a los jvenes y a las mujeres,
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elevados niveles de urbanizacin desordenada y no planeada con relativamente bajos niveles de inversin en infraestructura social, y notables problemas de desconfianza en las instituciones policiales y judiciales, acompaados por altas dosis de impunidad. La inestabilidad derivada de un desarrollo socioeconmico escaso y altamente desigual es un importante catalizador para el conflicto civil, que en muchos casos suele estar financiado por el narcotrfico. Los narcotraficantes a su vez se aprovechan de los pobres y los fuerzan a producir y traficar drogas, que a menudo los hacen ms vulnerables. Estos elementos, que han sido reconocidos desde la epidemiologa como factores de riesgo asociados, son mucho ms determinantes de la violencia y el delito que el problema de drogas. La ilegalidad y el tamao de esta economa (y en cierta medida, el uso de la propia droga como moneda de cambio y smbolo de poder) se combinan, pues, de manera letal sobre la cohesin social, la seguridad humana y la gobernabilidad. En la prctica el fenmeno de drogas es slo un multiplicador de las condiciones sociales que tienden a generar estos fenmenos. Debe quedar claro, en consecuencia, que para entender cabalmente los problemas de (in)seguridad, es preciso comprender de manera igualmente cabal el origen de la exclusin y la vulnerabilidad social. Del mismo modo, no se podrn esperar avances importantes en materia de eliminacin de la violencia y el delito sin que ocurran previamente avances sustantivos en materia de inclusin social y de superacin de problemas tales como la pobreza, la desigualdad, la falta de educacin, la escasez de oportunidades, la informalidad y las debilidades del Estado. Para lograrlo es preciso dar inicio a un proceso del cual deben ser actores no slo el Estado y los excluidos sino tambin los incluidos, que tendrn muchas responsabilidades en l: pagar impuestos, respetar las reglas del juego, mantenerse en la formalidad, respetar las decisiones colectivas y las instituciones. El hemisferio ya no puede ignorar los intrincados vnculos entre las drogas, el desarrollo y el conflicto. Las polticas de drogas deben aprender a ver ms all de las simples realidades de la produccin, el trfico y el consumo de drogas, y tener en cuenta los factores sociales y econmicos que alimentan esa produccin y consumo de drogas. En general, es necesaria la construccin de abordajes ms certeros y complejos en relacin a uno de los fenmenos que genera mayores retos a la seguridad, a la convivencia pacfica, a la salud y al bienestar de nuestros conciudadanos y, en consecuencia, al desarrollo humano de la regin. El problema de drogas y la inseguridad tambin es un asunto de percepciones. Para los ciudadanos con diferencias entre pases - el narcotrfico no es la principal amenaza a su seguridad. Al analizar el problema de las drogas desde el punto de vista de la seguridad, es importante tener en cuenta que sta no slo tiene una dimensin objetiva reflejada en indicadores y estadsticas oficiales y no oficiales, sino que tambin responde a una dimensin subjetiva, ms ligada a la percepcin que tienen los ciudadanos y sus niveles de temor. As, los ciudadanos no identifican el trfico de drogas como la amenaza ms grave a su seguridad; para ellos, es el delito comn/callejero la amenaza cotidiana que ms les afecta. De acuerdo a una encuesta continental, en Amrica Latina la mayora identifica al delito no organizado (probablemente delincuencia comn), como el delito ms frecuente
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(42% de las menciones), mientras el trfico de drogas ocupa slo el tercer lugar en las menciones con un 13%1. Segn un estudio realizado por IPSOS/FLACSO en 2009-2010, slo el 6,1% de los ciudadanos afirma que el narcotrfico es la principal causa de la inseguridad/delincuencia en su pas, en tanto que el desempleo (20,8%) y la falta de oportunidades educativas (18%), son las respuestas ms mencionadas2. Es importante constatar con relacin a esta situacin que si bien el problema de drogas asociado al delito y la violencia tiene expresin principalmente en zonas o territorios vulnerables, esto es en la tierra o los barrios de los pobres, el temor tiende a expresarse principalmente en la tierra o en los barrios de los ricos. El fenmeno no es trivial y tiene consecuencias directas sobre el desarrollo de la actividad privada en el campo de la seguridad ciudadana y la tendencia a sustituir con medios privados la responsabilidad del Estado en este terreno. En un dilogo sobre esta materia, sostenido en el marco de la elaboracin de este Informe, un ex Jefe de polica de un pas del Caribe advirti que si bien en su pas el delito y la violencia no haban crecido sustantivamente y por lo tanto no poda calificarse como un verdadero problema social, s haba aumentado mucho la seguridad privada. Un alto responsable del rea de Seguridad Multidimensional de la OEA relat, a su vez, que entre los reclamos que era posible escuchar de mareros con los que haba podido dialogar, el aprovechamiento de los problemas de seguridad por parte de algunos grupos privados era el principal. Entre esos grupos mencionaban explcitamente a las empresas de seguridad, que inflaban artificialmente el problema para sacar provecho pecuniario de ello. Lo ms importante: la relacin entre el problema de las drogas y la inseguridad, se explica principalmente por la debilidad del Estado para cumplir con sus funciones de control judicial, control patrimonial, y controles de prevencion social de la delincuencia. Las capacidades diferenciadas de los Estados de la regin para garantizar la seguridad integral de sus ciudadanos y el cumplimiento efectivo de la ley es una variable clave que contribuye a entender por qu en algunos pases el problema de las drogas representa una amenaza a la seguridad y en otros se expresa de manera menos intensa. En general en los pases de Amrica Latina y El Caribe existe una cobertura geogrfica institucional deficiente, falta de coordinacin y articulacin interinstitucional, recursos financieros y humanos limitados y falta de informacin apropiada para guiar la definicin e implementacin de las polticas de seguridad, y ante todo, ausencia de un proceso de consenso poltico y de consenso social que legitime y haga mas factible la implementacin en la prctica de polticas preventivas y punitivas. Esta ausencia de consenso entre estado y sociedad ocasionan un bajo nivel de confianza en las instituciones ocasionadas por su debilidad y la corrupcin que suele imperar en ellas, hasta generar una sensacin generalizada de impunidad. Esta falta de confianza ha terminado por conformar una verdadera cultura de irrespeto del Estado, en un crculo vicioso en que la comunidad no logra acceder a las instituciones de prevencin educativa, de salud y a mercados laborales formales y a la vez
1 Latinobarmetro 2011. 2 Estudio de Opinin sobre Gobernabilidad y Convivencia FLACSO/IPSOS, 2010 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 15

decide no recurrir a las instituciones de justicia (delitos que no se denuncian, litigios que son resueltos privadamente, justicia que es tomada por propia mano) porque la polica no persigue a los delincuentes, los Tribunales no juzgan y las crceles no rehabilitan y muchas veces sirven como refugio de criminales que continan operando como tales desde esos recintos. La situacin ha sido bien resumida en el informe conjunto del PNUD y la OEA Nuestra Democracia3, la falta de Estado es la que explica por qu poseemos la tasa de homicidios ms alta del mundo, por qu el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisiones polticas, por qu hay amplias zonas de nuestros territorios que estn fuera del alcance de la ley. La situacin anterior se ve alimentada por la fragmentacin poltica sin acuerdos de estado mas all de polticas de gobierno (y en ocasiones diferentes polticas sucesivas dentro de un mismo gobierno) lo que atenta contra la sostenibilidad de programas de prevencin social del delito. En el campo de la seguridad integral y sus seis dimensiones mencionadas previamente, como en otros campos, el liderazgo poltico y la construccin de acuerdos son los elementos que permitiran proveer de legitimidad y garantizar un horizonte de largo plazo para la solucin de los problemas.

3 FCE, PNUD, OEA, 2010, p. 145 16 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

PARTE 2 EL CONSUMO DE DROGAS Y LA INSEGURIDAD

La realidad cotidiana de millones de ciudadanos de las Amricas, amplificada muchas veces por los medios de comunicacin, muestra de manera incuestionable la existencia de una relacin entre el problema de drogas y la (in)seguridad. Pero, Cun importante son, en el marco de esta relacin indiscutible, los delitos y los actos violentos perpetrados por los consumidores de drogas? A la luz de la evidencia existente no cabe duda que el consumo puede explicar una parte de los delitos: aquella provocada por consumidores que buscan en el delito los recursos necesarios para satisfacer su adiccin. Representan estos delitos una proporcin importante o significativa del total de delitos que se cometen en el continente? Del mismo modo tampoco es cuestionable que una parte considerable de los delincuentes consumen drogas. Es ese consumo la causa de sus delitos? Tampoco es posible negar que el consumo de drogas incluyendo naturalmente aquellas lcitas- provoque comportamientos sociales patolgicos que pueden derivar en violencia. Cul es el impacto de esa violencia en los ndices de dao o letalidad que sufre nuestra sociedad? Ninguna de estas interrogantes tiene respuestas precisas: la precariedad ya anotada de la informacin existente no lo permite. Intentamos sin embargo avanzar sobre las bases de la evidencia disponible. El consumo de drogas tiende a ser alto entre las personas que han cometido delitos; pero esto no quiere decir que la mayora de los consumidores de drogas incurran en delitos. La evidencia disponible en torno a esta relacin est asociada, como es fcil comprender, a casos de delitos efectivamente cometidos. A partir de ellos y del examen de personas privadas de libertad por esa circunstancia, se puede advertir que entre ellos los niveles de consumo son mucho ms altos que los mostrados en las tasas de prevalencia nacional. Estudios basados en test biolgicos en detenidos han encontrado tasas muy elevadas de consumo y demuestran que la probabilidad de cometer un delito o de reincidir en la comisin de un delito es mayor en quienes consumen drogas. Sin embargo el hecho que estas personas sean consumidoras regulares de drogas no relaciona directamente al consumo con la ocurrencia del delito; es decir, no prueba que los delitos ocurrieran bajo la influencia de una droga o hayan sido motivados por la necesidad de consumir una droga.

La relacin entre consumo de drogas y delitos vara con el tipo de drogas. Las drogas ms duras tienen correlaciones ms fuertes con la ocurrencia de delitos; sin embargo no es comn que su uso derive en violencia. Existe un debate abierto sobre los efectos que producen ciertas drogas y su relacin con
El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 17

la violencia. Mientras que la marihuana parece disminuir la agresividad, la cocana puede llegar a estimularla y en el caso de la herona est ms vinculada a los delitos contra la propiedad que a la violencia de los usuarios. Los estudios destacan que la violencia psicofarmacolgica no es comn y es ms atribuible al alcohol y las drogas ilegales, aunque en los dos casos debilitan los mecanismos inhibitorios de la conducta del individuo especialmente si est armado o est en un ambiente que estimule el uso de la violencia. Un factor importante a tener en cuenta es el estado de la adiccin; algunos estudios muestran que la ocurrencia del delito est ms relacionada con momentos de adiccin intensa, mientras que disminuye en los periodos de menos dependencia, lo que sugiere que una respuesta temprana a la adiccin puede contribuir a disminuir los delitos relacionados con el uso de drogas. La letalidad provocada por el comportamiento patolgico asociado al consumo de drogas es significativa aunque minoritaria dentro del total de muertes violentas en la regin. La estadstica oficial disponible, precaria segn se ha sealado antes, slo nos entrega informacin para 2004, ao en que segn la la Organizacin Panamericana de la Salud el comportamiento patolgico asociado al consumo de drogas, incluyendo aquellas provocadas por traumatismos (principalmente accidentes de trfico), suicidios o contagios de SIDA debido a jeringas infectadas usadas por adictos provoc 27.899 muertes en Amrica Latina y el Caribe. Esas cifras se pueden comparar con la informacin proporcionada por el Informe Sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas de la OEA4, que revela que el total de muertes slo por suicidio ese mismo ao en Amrica Latina y el Caribe, se elev a 28.432, y que las muertes slo por accidentes de trfico y slo en Amrica Latina en 2009 (nico ao y subregin disponible), ascendieron a 102.940. Es posible suponer que debido al incremento del consumo de drogas en algunos pases de Amrica Latina se haya incrementado marginalmente la cifra de muertes asociada al comportamiento patolgico de esos consumidores, sin embargo se debe admitir que seguir constituyendo una proporcin menor del total de situaciones violentas o letales de la misma ndole en el continente.

Informe Sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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PARTE3 LA ECONOMA ILEGAL DE LA DROGA Y LA INSEGURIDAD

El problema de drogas es tambin el de una economa ilegal. La decisin de la sociedad de declarar la ilicitud de algunas substancias convierte automticamente en ilcitas las actividades asociadas a las distintas etapas de su puesta en acceso a los ciudadanos para los cuales su uso o consumo ha sido declarado ilegal: cultivo, produccin, trfico y comercializacin. Se trata de una actividad econmica o, si se quiere, de un negocio, cuyas caractersticas y potencialidades principales en tanto tal radican justamente en su carcter ilegal, esto es en el hecho de estar sustentado en una prohibicin. La experiencia histrica ensea que en la medida que existan bienes y servicios demandados por la sociedad que permanecen prohibidos, existirn los incentivos para que prospere la actividad econmica destinada a abastecerlos. Esa actividad econmica, al estar asociada a tal prohibicin, automticamente calificar como ilegal, es decir en la categora de delito y su prctica calificar de manera igualmente automtica como delito organizado. Desde ese punto de partida se puede afirmar que existe una relacin directa y automtica entre el problema de drogas y la (in)seguridad. A esa vinculacin directa es preciso agregar otra: puesto que esta economa ilegal genera mercados igualmente ilegales, tales mercados no estn sujetos a regulaciones o normas ni estn abiertos a procesos regulares de competencia. En consecuencia las nicas normas y procesos regulatorios que pueden regir en ellos son los que imponen los propios practicantes del negocio esto es los delincuentes- y la nica competencia que puede existir para que el negocio prospere y se expanda es la violencia.

1. Economa ilegal de drogas, delito y violencia

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 19

La economa ilegal de drogas puede categorizase como una cadena de mercado de tres etapas: 1. Cultivo y produccin, 2. Distribucin o trnsito y 3. Consumo. La violencia y la criminalidad derivada de las diferentes etapas de la economa ilegal de la droga generan niveles de violencia diferenciados. Diversos anlisis basados en estudios de casos, y la informacin disponible relativa a homicidios como resultado de disputas y ajustes de cuentas, sealan que la economa de las drogas ilegales es un importante dinamizador de la violencia en los pases de Amrica Latina. La informacin disponible, mucha de ella sacada a la luz por los medios de comunicacin, da cuenta de la ocurrencia de masacres, ataques realizados por sicarios y muertes acompaadas por torturas que estaran presuntamente vinculados con organizaciones involucradas con el mercado de la droga. El gobierno de Mxico ha hecho una estimacin sobre este tema, sealando que el nmero total de muertes perpetrados por los narcotraficantes entre s, ms las muertes de narcotraficantes a manos de la polica u otras fuerzas del orden y de stos a manos de los narcotraficantes, ms otras vctimas cadas como dao colateral en esos enfrentamientos, arroja un total de alrededor de 150.000 muertes anualmente en Amrica Latina y El Caribe, lo que representa una tasa de 17.0 por 100.000 habitantes en el ao 2010. Otros expertos afirman que es ms difcil calcular la cifra de las muertes vinculadas al narcotrfico en Mxico, Centroamrica y otros pases de la regin ya que la gran mayora de estas muertes no han sido esclarecidas por la justicia, ni han recibido resolucin judicial. En los casos de Colombia, Mxico, los pases de Tringulo Norte y la Triple Frontera, diversos anlisis sealan que una parte importante de los homicidios estaran relacionados con la disputa por el control de las rutas. Un elemento a tener en cuenta es que en las zonas de trnsito la presencia estatal suele ser limitada y, otro, que los flujos ilegales no se limitan al trfico de drogas, pues todo tipo de mercancas ilegales transitan por estos lugares. En esos casos la violencia producida se explica ms por el control de las rutas que por la existencia de las drogas ilegales. Hay que reconocer al mismo tiempo que la falta de datos confiables con relacin a la proporcin de homicidios cometidos por grupos vinculados al narcotrfico complica cualquier anlisis al respecto. En cuanto al micro trfico, la competencia por estos mercados locales ha sido una explicacin recurrente de los altos niveles de violencia en lugares como las favelas de Ro de Janeiro, las ciudades en Colombia y en ciertas zonas de Mxico. Tambin existe evidencia de la participacin creciente de las maras centroamericanas en la venta de drogas al detalle. La limitada informacin no permite tener estimaciones sobre qu tanta violencia se puede explicar por la competencia por los mercados locales. En los denominados puntos calientes (hotspots), coinciden geogrficamente mltiples actividades ilegales (trfico negro de armas, venta de bienes robados, prostitucin, piratera), por lo cual es difcil asegurar que la venta al detalle de drogas es la causa de la violencia en esos lugares.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Con respecto al aumento en los homicidios en las zonas de produccin, estudio reciente seala que las actividades de produccin de drogas Colombia cobran entre 4.600 y 7.000 vidas cada ao, lo que equivaldra su estimacin ms alta al 40% de los 17.700 homicidios que se registraron 20105.

un en en en

En Per, los hechos de violencia en las zonas de cultivo han estado vinculados con la presencia del grupo Sendero Luminoso y en Bolivia no se dispone de informacin sistematizada sobre hechos de violencia en las reas de cultivo no regulado de coca y procesamiento de cocana. Adicionalmente, es relevante anotar que no se encontr informacin sobre la relacin entre violencia y la produccin de otro tipo de drogas (como es el caso de las drogas sintticas). El trfico de drogas puede contribuir a explicar los altos niveles de homicidios en algunos pases de la regin. No obstante, no hay evidencia suficiente para argumentar que los cambios en las rutas del trfico han generado bajas en las tasas de muertes violentas, lo cual hace necesario poner atencin a otros factores subyacentes. Si se toma la lista de los pases con mayores tasas de homicidio en el hemisferio, un factor comn es que se han visto afectados de manera notable por el trfico de drogas a travs de su territorio. Este es el caso de los pases del Tringulo Norte (Honduras, El Salvador y Guatemala) y Venezuela. La reciente intensificacin del trfico de drogas en estos pases, con la influencia mayor de organizaciones de delincuencia transnacional mexicanas - en el caso de Centroamrica - y colombianas - en el caso de Venezuela -, han sido sealados como factores claves que explican la intensidad de la violencia. No obstante, no hay consenso sobre las causas de estos incrementos. Un punto a destacar es que en Guatemala en los ltimos cuatro aos la tasa de homicidios no ha crecido. En el caso de El Salvador, en el marco de la tregua entre las maras, el nmero de homicidios ha comenzado a bajar de manera sostenida, lo cual traer consigo un descenso notable en la tasa de 2012, situacin que no est relacionada con cambios en el mercado de las drogas. En Venezuela, el trfico de drogas podra llegar a explicar una parte importante de los homicidios; sin embargo, los anlisis no identifican una relacin importante entre el trasiego de drogas y la alta tasa que tiene una ciudad como Caracas. En Honduras, el pas que presenta la situacin ms crtica en trminos de violencia, no existe una nica causa a partir de la cual se pueda explicar las altas tasas de homicidio, con una multiplicidad de actores legales y no legales que participan en la produccin y reproduccin de la violencia.

Una situacin que cuestiona la idea que el ascenso en los homicidios se explica por la intensificacin del trfico de drogas es la que se experimenta en algunos pases del Caribe en donde, de acuerdo con informacin del Global

5 Daniel Meja y Pascual Restrepo The war on illegal drug production and trafficking: An economic evaluation of Plan Colombia. CEDE, 2008.

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Study on Homicide de UNODC (2011)6 que se basa en el volumen de decomisos, el trfico de drogas -con la excepcin de Repblica Dominicana habra disminuido significativamente sin que se haya experimentado una reduccin equivalente en las tasas de homicidios (en algunos de ellos incluso aument). Esta informacin es desde luego cuestionable debido al indicador utilizado (decomisos como ndice de trfico), pero permite sostener una duda razonable. Una posible explicacin del fenmeno plantea la posibilidad que la densidad criminal y la acumulacin de violencia ligada a la economa de las drogas ilegales genere una inercia que continua dinamizando el homicidio y el delito, a pesar de que haya cambios en las rutas o en los mercados. La economa ilegal de la droga y su nexo con la inseguridad no solo es un asunto nacional o local. Sus efectos en la violencia y el crimen traspasan fronteras, mediante canales de transmisin estimulados por el consumo de drogas consideradas ilegales. Como se afirm anteriormente, los niveles de violencia en los principales pases consumidores son relativamente bajos incluyendo en este grupo los pases de Europa -, en comparacin con aquellos pases de trnsito y en el caso de Colombia, tambin de produccin. No obstante es importante mencionar que si bien el consumo en los pases desarrollados no genera un alto nmero homicidios, es justamente esta demanda la que estimula la violencia en el resto de cadena por todas las razones explicadas anteriormente. Lo que sucede en Mxico, Centroamrica, los pases de la regin Andina y el Caribe no puede entenderse sin tener en cuenta esta relacin. Para el caso de Colombia se ha estimado que un aumento del 10% en el valor de la cocana en el mercado internacional produce un incremento en la tasa de homicidios de entre 1,2% y 2%7 En este terreno es claro, en consecuencia, que las circunstancias que afectan a un pas tienden a reflejarse en otros, por lo que debe concluirse que tambin la responsabilidad en la solucin del problema debe ser compartida y que todos los pases involucrados deben hacerse cargo, simultneamente, de ella. En suma, en torno a este problema cada pas y cada Estado deben hacerse cargo de su realidad propia, de la realidad de sus vecinos y de la realidad global.

El enigma de la violencia
Centroamrica es la regin ms violenta de Amrica Latina y del mundo. Reconociendo que habiendo transcurrido ya ms de veinte aos de haber llegado a trmino el conflicto centroamericano, la tasas de homicidio se han elevado en Honduras a 82,1 por cada 100.000 habitantes y en El Salvador a 76,3, mientras tanto en Guatemala se baj a 38,6. Un estudio publicado por la Friedrich-Ebert-Stiftung, en San Salvador, El

Global Study on Homicide de UNODC (2011) http://www.unodc.org/documents/data-andanalysis/statistics/Homicide/Globa_study_on_homicide_2011_web.pdf 7 Meja, D. y Restrepo, P., Do Illegal Markets Breed Violence?: Evidence for Colombia; 2011 22 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Salvador, (2012) intenta descifrar el enigma de la violencia en la regin tras un anlisis emprico y una comparacin entre los ndices de pobreza y desigualdad, el coeficiente GINI, y los ndices de Desarrollo Humano en Centroamrica. El resultado de la comparacin slo resalta el enigma de la violencia reflejada en estos pases. Se pueden resaltar dos principales hallazgos de este estudio. El primero, desmiente la comn atribucin de que las actuales tasas de violencia actuales se deben a la perpetuacin de la violencia de las guerras civiles. Si esto tuviera una relacin causal debera ser Nicaragua quien tendra las tasas ms altas de violencia en la regin, siendo este pas el que enfrent dos guerras civiles, as mismo Honduras, no sufri de una guerra civil por lo que no corresponderan las actuales tasas de violencia. El segundo resultado del estudio es que no en todos los casos de la regin de Centroamrica la pobreza y la desigualdad son la causa de violencia. Como ejemplo se hace una comparacin entre las tasas de homicidio de El Salvador y el coeficiente GINI y el PIB, encontrando que las tasas de homicidios en El Salvador en el 2011 fue de 70.79 y en Nicaragua de 12.57, en El Salvador el coeficiente GINI es de 0,49 mientras que Nicaragua de 0,53. Lo cual tampoco valdra establecer una relacin nica y directa de asociacin con las tasas de violencia y las condiciones sociales y econmicas. Entonces, a qu se atribuye la violencia en dichos pases? Algunos factores como causa de la violencia pudieran ser: La debilidad del Estado para cumplir sus funciones de control judicial, control patrimonial de lo pblico y privado y controles de prevencin social en material de salud, educacin y mercados laborales. Pudiera decirse que esta debilidad del estado se radica en la incapacidad de las fuerzas del estado de plasmar suficiente representatividad democrtica y delinear acuerdos de estado que se traduzcan en polticas pblicas comnmente aceptadas por la sociedad y sus actores polticos. A si mismo, la necesidad de un Estado de Derecho. La cantidad o el rigor punitivo de las leyes, el nmero de policas o de agentes de aplicacin de la ley seran irrelevantes si las leyes no se cumplan o se cumplen slo para algunos. La economa ilcita de la droga genera diferentes situaciones de violencia en cado uno de los pases del hemisferio. Cada una de las actividades destinadas a cultivar, producir, distribuir y vender drogas prohibidas por los convenios internacionales es ilegal y su prctica es un delito. En su conjunto, sin embargo, se sigue tratando de una actividad econmica o negocio, lo que convierte a los delincuentes en un tipo particular de empresarios. Su nico objetivo y gran orientador es, en definitiva, el dinero: es ste el que motiva sus decisiones y acciones y es l, en consecuencia, el que debiera explicar la necesidad de aplicacin de la violencia y la brutalidad criminal a lo largo de la cadena de valor a la que da lugar esta economa ilegal de drogas.

Sin embargo la fase de venta de la economa ilegal de drogas es aquella en que se agrega ms valor en ese negocio ilegal y, presumiblemente en
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consecuencia, aquella en la que se genera el mayor volumen de ganancias. Sin embargo no es la fase en la que es posible encontrar mayores situaciones de violencia y los pases destinatarios de los flujos internacionales de drogas no se ven aquejados por situaciones de extrema violencia criminal asociada a su trfico. La mayor cantidad de violencia y la mayor cantidad de vctimas se sita en la etapa de trnsito de esa economa ilegal y afecta, por consiguiente, directamente a los pases por los cuales ese trnsito se realiza. Esta aparente paradoja obliga a buscar una respuesta en las caractersticas de los pases en los que el fenmeno tiene lugar, ya que no es posible encontrarla en las caractersticas de la propia economa ilegal. Y de esa indagacin surge una evidencia incontrovertible: existe una manifiesta diferencia entre la solidez del Estado en aquellos pases que, en trminos generales, pueden caracterizarse como de destino del trfico internacional de drogas controladas y aquellos que, de manera igualmente general, pueden caracterizarse ms bien como pases de trnsito. La existencia de grados diferenciados de violencia criminal entre nuestros pases puede ser explicada, en definitiva, por las capacidades diferenciadas de los Estados para garantizar la proteccin de sus ciudadanos y, principalmente, para garantizar que las leyes sean efectivamente cumplidas. En muchos pases de nuestro Hemisferio, pero particularmente en aquellos que hemos caracterizado como de trnsito de drogas controladas, existe una cobertura geogrfica institucional deficiente, falta de coordinacin y articulacin institucional, recursos financieros y humanos limitados y falta de informacin apropiada para guiar la definicin e implementacin de las polticas de seguridad. Y por encima de estos problemas e imponindose sobre todos ellos, un bajo nivel de confianza en las instituciones provocado por su debilidad, por la corrupcin y por la impunidad. Es esa debilidad del Estado, agudizada por la accin corruptora de las propias organizaciones criminales, el terreno frtil en el cual esas organizaciones tienden a acentuar el uso de la violencia como forma principal de operacin de su negocio. As, la violencia se convierte en el nico instrumento para resolver sus disputas con sus competidores y para imponer su poder sobre la comunidad y muchas veces sobre el propio Estado.

2. La economa ilegal de las drogas y su relacin con el crimen organizado

El mercado de las drogas ilegales es una fuente importante de recursos del crimen organizado. Sin embargo la distribucin desigual de las ganancias de la industria de la droga obliga a considerar el peso de otras economas ilegales en los mercados locales. Es imposible conocer los volmenes reales de ingresos que genera la economa ilegal de drogas. Es probable, incluso, que los propios delincuentes lo ignoren. Es de suponer, sin embargo, que en Amrica Latina y el Caribe en su conjunto el mercado de drogas ilegales supere las ganancias de otras actividades ilcitas. UNODC estim en 2008 que el mercado de cocana
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desde Suramrica a Estados Unidos equivala a alrededor de US$ 38 billones y el que se diriga a Europa a aproximadamente US$ 34 billones, para un mercado total de alrededor de US$ 72 billones8. Estas cifras ms que duplicaban las estimaciones de las rentas generadas por la trata de mujeres que eran llevadas a Europa y el trfico de migrantes de Mxico a Estados Unidos. El vaco de informacin es igual de profundo para otros mercados ilegales como la piratera, el contrabando, la trata de personas y el trfico de migrantes. Existe cierta certeza acerca que la distribucin de las ganancias es desigual no solo entre pases, sino tambin entre grupos, por lo que queda abierta la posibilidad que en los espacios locales las ganancias producidas por otras actividades ilegales (secuestro, extorsin, trfico de migrantes, minera ilegal, entre muchas otras) lleguen a competir con los recursos generados por el mercado de las drogas ilegales. Los niveles de ganancias y el grado de dependencia de los recursos que se generan en el mercado de la droga son distintos para cada una de las organizaciones criminales que participa en el negocio. Mientras que hay facciones criminales que se concentran ms en la marihuana, hay otras que gravitan en torno a la economa de la cocana, y tambin se encuentran grupos que participan en varios mercados de manera simultnea. Tener en cuenta esta diferenciacin es importante para no caer en generalizaciones que asuman que cambios en el mercado de determinadas drogas impactarn de manera transversal a la delincuencia organizada. El mercado de las drogas ilegales es slo una de las actividades a las que se dedica el delito organizado, siendo la totalidad de stas mltiple y diversa. Existe evidencia que, en la actualidad, la economa de drogas es slo una de las actividades ilcitas a las que se dedica el delito organizado nacional y trasnacional. Esas actividades, por otra parte, son practicadas por tipos o categoras de organizaciones criminales (carteles, bandas, pandillas, comandos, paramilitares) de una ndole y dinmica muy diversa. En el plano transnacional y de acuerdo a gran nmero de anlisis de expedientes judiciales publicados en diversos estudios pueden mencionarse 23 actividades ilcitas realizadas simultneamente por estas organizaciones, adems del trfico de drogas ilcitas, las que incluyen todo tipo de fraude por internet y otros tipos de delitos cibernticos, trata de personas, contrabando de diamantes y metales preciosos, falsificacin de documentos y pasaportes, contrabando de cigarrillos, trfico de piezas de automviles y vehculos robados, blanqueo de dinero; fabricacin de armas / trfico de armas, robo a mano armada; trafico de combustible, piratera, falsificacin, trfico de recursos naturales, extorsin, secuestro, trfico de antigedades y bienes culturales. En el plano interno o nacional, adems de la produccin y venta de drogas ilcitas pueden identificarse como actividades del delito organizado la venta ilegal de armas, la venta de piratera y contrabando, el control y explotacin de la prostitucin, el robo y la venta de productos robados, la minera ilegal, el secuestro y la extorsin (incluida la victimizacin de migrantes).

Crime and instability. Case studies of transnational threats UNODC, 2008 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 25

Un rasgo de las estructuras criminales ms poderosas (en trminos de recursos e influencia) es que operan en varios frentes de manera simultnea. Este es el caso de los denominados carteles mexicanos, las bandas emergentes en Colombia, los Comandos en Brasil y las maras en Centroamrica, estructuras que tienen distintas vinculaciones con el mercado de las drogas y que no dependen exclusivamente de l. La regin tiene un grave problema de trfico ilegal de armas, que se ha acentuado por la relacin entre las drogas ilegales y el crimen organizado. La violencia letal producida por las armas de fuego en Amrica Latina y el Caribe supera ampliamente al promedio mundial (42% del total de homicidios). Segn el Informe Sobre Seguridad Ciudadana de la OEA 20129, en el Caribe el 68% de los homicidios son cometidos con armas de fuego, en Amrica Central el 78% en Norte Amrica el 55% y en Amrica del Sur 83%. Esta situacin se vincula directamente con la actividad del delito organizado y, dentro de sta, con el mercado de drogas, al grado que en su resolucin Links between illicit drug trafficking and illicitit firearms trafficking, UNODC expresa su preocupacin por la creciente conexin entre el mercado de las drogas y las redes de comercio ilegal de armas, lo cual le ha permitido a las organizaciones criminales tener un poder de fuego que llega a superar al de las propias autoridades (Resolucin 51/11).

El problema de la tenencia y el trfico ilegal de armas

La informacin disponible a nivel regional es limitada y tiende a concentrarse en la incautacin de pistolas y revlveres. Las estadsticas sobre la disponibilidad de ametralladoras o fusiles de asalto son apenas una muestra del inventario total de armas ilegales. En el caso de Mxico, la Procuradura General de la Repblica (PGR) entre el 1 de diciembre de 2006 y el 19 de diciembre de 2011 decomis a la delincuencia organizada 134.639 armas de fuego: 53.929 cortas y 80.710 largas. En este periodo la PGR decomis subametralladoras, metralletas, lanzagranadas, lanzacohetes y otras no especificadas, que sumadas llegan a 83.297. El armamento provena de Estados Unidos, Espaa, Italia, China y Rumania, adems de otros 35 pases, como Blgica o Brasil10. Un informe realizado por Colby Goodman y Michel Marizco para el Mexico Institute y el Trans-Border Institute11, resalta que la mayor parte de las armas aprehendidas por las autoridades mexicanas fue comprada en Estados Unidos y se trata de armas de estilo militar. Este estudio encontr que las dos armas ms compradas en Estados Unidos y recuperadas en Mxico fueron, en orden descendente, fusiles semiautomticos tipo AK-47 y clones de ametralladoras AR-15. Segn la Fundacin Arias de Costa Rica, en el ao 2000 existan 509.826 armas registradas en Amrica Central, nmero que es superado de manera

9 Informe Sobre Seguridad Ciudadana de la OEA 2012 http://www.oas.org/dsp/espanol/cpo_observatorio_alertamerica2012.asp 10 Diario Milenio, 28 de febrero de 2012) 11 Colby Goodman y Michel Marizco, U.S. Firearms Trafficking to Mxico: New Data and Insights Illuminate Key Trends and Challenges

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notable por las estimaciones disponibles sobre la armas ilegales: en El Salvador habra 244mil, mientras que en Guatemala podran alcanzar ms de un milln y en Nicaragua las armas ilegales duplicaran a las registradas hacia 2006. Un estimado seala que las armas ilegales en Centroamrica ascenderan a dos millones 300mil armas12. En el caso de Colombia, la Fundacin Ideas para la Paz (FIP) estima que por cada arma legal existen cuatro armas ilegales en el pas. Solo en 2011 la Polica Nacional incaut 37.987 armas, de las cuales 26.137 eran ilegales. En el caso de Brasil, una investigacin realizada por Viva Rio en colaboracin con el Subcomit de Armas del Congreso Nacional, PRONASCI y el Ministerio de Justicia, (dado a conocer en diciembre de 2010) mostr que casi la mitad de las armas que circulan en el pas es ilegal (7,6 millones de un total de 16 millones de armas). Un dato revelador es que por cada diez armas incautadas, ocho son de fabricacin nacional. De las armas que vienen del extranjero, el 59,2% proviene de Estados Unidos, 16,7% de Argentina, 6,9% de Espaa, 6,4% de Alemania y 4,1% de Blgica.

La relacin entre las maras y la economa ilegal de drogas. En el Taller realizado en Centroamrica por la Secretara General de la OEA, al que se ha hecho referencia antes, las autoridades del mbito de la seguridad all reunidas insistieron en destacar la creciente relacin entre las pandillas (maras) y la economa ilegal de drogas. Estas pandillas, se dijo, son organizaciones delictuales y en los pases en que existen (Tringulo Norte) estn directamente vinculadas a la venta de drogas. Se cit el caso de situaciones, ya detectadas, en las que propietarios o administradores de ciertos negocios (especialmente discoteques y similares) permitan el acceso de las pandillas a sus locales para vender droga a cambio de no ser extorsionados. Es posible que la actividad principal de estas organizaciones contine concentrndose en delitos predatorios, especialmente el robo, el secuestro y la extorsin. De igual modo y no obstante el creciente involucramiento de las maras en el mercado de drogas, los actores principales en ese mercado siguen siendo las grandes organizaciones transnacionales. Finalmente es probable que su participacin tienda a concentrarse en la venta local y el consumo de drogas ilegales por parte de jvenes. Sin embargo la realidad de su creciente involucramiento en esta actividad y el potencial de proyeccin que le pueden brindar dadas sus conexiones internacionales, hacen de la relacin entre las maras y la economa ilegal de drogas un aspecto que deber ser considerado centralmente en cualquier anlisis futuro del problema. La economa ilegal de las drogas requiere encubrir el origen ilcito de sus bienes y recursos, con el fin de poder integrarlos al sistema econmico legal. Aunque no existe un acuerdo sobre los montos introducidos s existe consenso sobre el poder corruptor y distorsionador de estos recursos. Los recursos

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Ral Benitez (Ed.),Crimen organizado, seguridad nacional y geopoltica. Crimen organizado e Iniciativa Mrida en las relaciones Mxico-Estados Unidos. Mxico 2010) El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 27

generados en la economa ilegal de la droga entran a la economa legal por medio del lavado de activos, que comprende un conjunto de actividades dentro y fuera del sistema financiero que buscan legitimar los recursos producidos por las acciones delictivas. Debido a la multiplicidad de actores que intervienen, la opacidad de las transacciones y la aparicin constante de nuevas modalidades, la magnitud del problema es difcil de estimar. Adicionalmente, es importante mencionar que si bien la economa ilegal de las drogas es uno de los principales dinamizadores del lavado, en esta prctica tambin intervienen mltiples y complejas actividades ilcitas, dentro de las cuales se encuentra la corrupcin de autoridades pblicas y la evasin fiscal. Desde la perspectiva de la seguridad, el lavado facilita la penetracin de las organizaciones criminales en las distintas esferas de la sociedad, adems de brindar un enorme poder para corromper a funcionarios pblicos y empresarios privados. Si bien no se sabe con exactitud la dimensin del problema, hay consenso respecto a las consecuencias negativas que genera esta actividad.

El lavado de activos lleva a involucrar a actores econmicos legales en actividades ilegales. El lavado de activos propicia y potencia relaciones directas e indirectas entre diversos actores, generando zonas grises en las cuales actores aparentemente legales intervienen en acciones claramente ilegales. Tradicionalmente se ha utilizado al sector financiero, en especial a los bancos, para lavar activos. La naturaleza y diversidad de los servicios que ofrece este sector permite que se articulen maniobras que permiten canalizar fondos generados por actividades delictivas y ocultar su origen con celeridad y seguridad. Sin embargo, en la medida que en que se ha avanzado en la implementacin de sistemas de prevencin en este sector, las organizaciones involucradas en el lavado han diversificado sus mecanismos, procedimientos y flujos, utilizando otros sectores de la economa. En la actualidad, teniendo en cuenta la experiencia de los casos detectados a nivel mundial, se ha extendido el sistema preventivo a un conjunto importante de sectores, tales como las empresas de seguros, los operadores del sector de valores, la compra y venta de divisas, las empresas dedicadas al envo de remesas, los casinos, los comerciantes de metales y piedras preciosas, la actividad inmobiliaria y profesionales independientes, como los notarios, contadores y abogados. Los efectos del lavado de activos generados por la economa ilegal de drogas impactan la economa, el desarrollo social y la gobernabilidad democrtica. Si bien el lavado de activos es una actividad delictiva que suele ser inadvertida, sus consecuencias son profundas y van ms all de sus efectos econmicos. El lavado de activos va ms all del narcotrfico, involucrando recursos provenientes de la corrupcin, la evasin fiscal y otras actividades ilcitas. Es importante resaltar que la discusin sobre el lavado de activos no se agota en el problema de las drogas ilegales. Aun si se lograra disminuir los recursos provenientes de esta economa ilegal, el flujo de dinero proveniente de la corrupcin administrativa, la evasin fiscal y otras actividades ilcitas
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extorsin, trata de personas, venta ilegal de armas, trfico de inmigrantes, minera ilegal, entre otras, segn se ha dicho mantendran activos los mecanismos y vas para encubrir el origen ilcito de sus bienes.

La debilidad de la legislacin relativa al lavado de activos.Toda la evidencia existente muestra que la dinmica de reproduccin del lavado de activos tiende a dejar permanentemente atrasados a los esquemas legales destinados a combatirlos, lo que obliga a su constante revisin y renovacin. Avances en esa direccin deberan contemplar capacidades mayores de intervencin del Estado tanto en el terreno investigativo como punitivo, aunque se trate de medidas que probablemente incomoden al sector financiero e incluso a los emigrados remitentes de remesas a sus pases de origen. Igualmente importante, teniendo presente el carcter transnacional del fenmeno, en el terreno de una actualizacin permanente de los esquemas legales destinados a combatir esta actividad es la urgencia de homogenizar las leyes correspondientes entre los distintos pases, pues resulta evidente que desequilibrios en este terreno anulan completamente la capacidad investigativa o sancionadora desarrollada en los pases de legislacin ms avanzada. La posibilidad de desarrollar un espacio jurdico comn, por lo menos en relacin a este problema, no debera ser ignorada. La informacion relativa al lavado de activos, se vera con mayor detalle en el capitulo sobre La Economia del Narcotrafico.

3. La economa ilegal de drogas y la corrupcin

La economa ilegal de drogas, tiene como base la corrupcin. La evidencia indica que la economa ilegal de drogas ha generado la corrupcin de funcionarios pblicos en distintos niveles. En un marco de prohibicin, la economa de las drogas ilegales requiere del soborno, la convivencia y la omisin de servidores pblicos para proteger sus operaciones y garantizar su impunidad. Paralelamente, segn se ha dicho, las organizaciones criminales requieren de la capacidad de usar la violencia o tener la posibilidad de hacer una amenaza creble de su uso, para resolver disputas internas, responder a las acciones del Estado y garantizar el cumplimiento de los acuerdos y negocios. Amrica Latina enfrenta el desafo regional aunque heterogneo - de altos niveles de corrupcin. De acuerdo a Transparencia Internacional, que aplica una escala de percepcin de la corrupcin que va de 1 a 100 (siendo 100 mxima transparencia) en 176 pases y territorios, slo tres pases de Amrica Latina y el Caribe alcanzan un puntaje por sobre los cincuenta puntos: Costa Rica, que se sita en la posicin 48 de transparencia con 54 puntos y Uruguay y Chile que comparten la posicin 20 con 72 puntos de transparencia. El resto de los pases de la regin, incluida Cuba, se sitan en la mitad con mayores ndices de percepcin de corrupcin.

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La corrupcin generada por el problema de las drogas ilegales puede ocurrir en distintos niveles. Los niveles de penetracin del crimen organizado, cuando se expresan de manera intensa, pueden producir la cooptacin y/o reconfiguracin de las instituciones del Estado. La corrupcin producida por el problema de las drogas ilegales puede comprometer desde oficiales de bajo rango hasta altas autoridades y funcionarios pblicos, incluidos miembros de la Polica y el Ejrcito en posiciones de mando. Es relevante mencionar que la corrupcin tambin puede fluir en la direccin inversa, es decir por iniciativa u accionar de los funcionarios pblicos que exigen a las organizaciones criminales compensaciones econmicas para permitir el desarrollo de sus actividades ilegales o, en algunos casos, son ellos mismos quienes incurren en delitos. En su expresin ms profunda e intensa, la corrupcin de las organizaciones criminales puede llegar a capturar o reconfigurar las instituciones del Estado. Esta situacin puede darse en el nivel local y tambin llegar a comprometer al nivel central/nacional. La corrupcin aprovecha la debilidad institucional, la ausencia de controles y regulaciones, la falta de autonoma e independencia del poder judicial, y la falta de participacion de una sociedad civil que no opera en red. La evidencia demuestra que los pases, regiones y municipios donde se presentan menores niveles de corrupcin, son aquellos en los que hay instituciones eficientes, rodeadas de mecanismos de control y niveles de autonoma respaldadas por recursos.

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PARTE 4 LA RESPUESTA DEL ESTADO A LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD CIUDADANA DERIVADAS DEL PROBLEMA DE DROGAS
Las respuestas del Estado a las amenazas a la seguridad ciudadana derivadas del problema de drogas han sido muchas y de distinto tipo. Cada Estado ha empleado sus propias estrategias, por lo general complejas, que han combinado distintos elementos en funcin de sus evaluaciones de problemas y necesidades. En lo que sigue se expondrn los principales elementos que se han tenido en consideracin para la aplicacin de esas estrategias, concentrndonos exclusivamente en sus dimensiones coercitivas o de aplicacin de la ley. Esta aproximacin al tema, propia de este captulo dedicado a examinar la relacin del problema de drogas con la violencia y el delito, en modo alguno sugiere que el problema slo deba ser analizado y tratado por el Estado desde la perspectiva de la represin. La visin de este Informe es que el enfrentamiento del problema por parte del Estado debe ser integral y las respuestas deben implementar medidas que comprendan su tratamiento desde las perspectivas de la salud, la prevencin, el desarrollo econmico y social y el fortalecimiento institucional, en el marco del objetivo principal de la seguridad en el Estado de Derecho cual es ofrecer proteccin a los ciudadanos. Desde la perspectiva de la seguridad, las respuestas institucionales al problema de las drogas varan en funcin de los problemas identificados. Como se ha indicado, las intervenciones de los Estados en materia de represin o control son complejas y suelen abarcar las diversas dimensiones con que es posible enfrentar el problema de la droga. Esa forma compleja de abordar la tarea admite, sin embargo, nfasis en alguna o algunas de esas dimensiones en funcin de la identificacin que cada Estado hace del problema principal que enfrenta en cada momento. Al respecto, cuando se habla de la implementacin de polticas pblicas de prevencin y combate de asociaciones criminales, la Secretaria de Seguridad Multidimensional de la OEA ha comprobado mediante sus diferentes experiencias de campo en los pases del hemisferio que, se deben implementar simultneamente en la prctica cuatro dimensiones de poltica pblica y a travs de amplios pactos polticos de estado (ms all de un solo gobierno) para comenzar a contener y en algunas ocasiones disminuir las tasas de crecimiento de los ms variados delitos econmicos antes aludidos13.

13 Buscaglia, Edgardo y Jan van Dijk (2003) "Controlling Organized Crime and Corruption in the Public Sector" Forum on Crime and Society.": http://www.unodc.org/pdf/crime/forum/forum3_Art1.pdf El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 31

La primera dimensin de poltica pblica la constituyen las reformas judiciales integrales incluyendo-el conjunto de normas y principios, instituciones y personas ya sean del mbito pblico o privado-, de relaciones formales e informales y de prcticas- nuevamente formales o informales-, destinados todos a la resolucin de los conflictos generados entre el estado y sus ciudadanos o aquellos que involucran a los particulares entre s14 - y que gozan de un amplio acuerdo poltico de estado entre todas las fuerzas representativas de una democracia- las reformas integrales que han logrado manifestarse en aumentos de la calidad de las resoluciones judiciales, con mejoras en cuanto al respeto a derechos humanos de victimas e imputados, menores demoras en la resolucin de causas penales, y un mayor acceso a la justicia, los cuales han incluido componentes para una modernizacin, un ms acabado control de las resoluciones judiciales y de la corrupcin judicial y una mejorada coordinacin interinstitucional entre policas, fiscalas, poderes judiciales y sistemas penitenciarios. Estas reformas integrales han sido implementadas con amplios acuerdos polticos de estado, solo en muy pocos pases de la regin y con diversos resultados entre ellos. Chile y Colombiacon algunas debilidades particularesconstituyen dos ejemplos de sistemas judiciales que han ido caminando hacia una reforma ms integral de acuerdo a un estado de derecho democrtico. La segunda dimensin de ofensiva y prevencin de la delincuencia organizada que ha sido exitosa en los pases que han logrado contener indicadores de delitos econmicos transnacionales la representa un programa de combate y prevencin a la corrupcin al ms alto nivel poltico, administrativo y judicial, de acuerdo a las reglas y estndares sealadas en la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin15 y Convencin Interamericana contra la Corrupcin16. La tercera dimensin de combate y prevencin de grupos criminales transnacionales la constituye una coordinacin internacional e interinstitucional mucho ms acabada entre agencias de inteligencia financiera, policas, fiscalas, y poderes judiciales dirigida al desmantelamiento de bienes en la economa real y activos financieros17. Y la cuarta dimensin de poltica pblica que ha demostrado su efectividad, sin la cual no se ha demostrado contener los ndices de uno o ms de los variados delitos econmicos organizados antedichos, la constituyen los programas de prevencin social dirigidos al ejercicio en la prctica cotidiana del
14 Se debe aclarar que no existe una definicin uniforme de sistema judicial, debido al desacuerdo acerca del conjunto de instituciones que lo componen, sin embargo el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), propone esa definicin. http://www.cejamericas.org/index.php/en/ 15 Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin <http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf> 16 Convencin Interamericana contra la Corrupcin <http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b58.html> 17 GAFISUD http://www.gafisud.info/documentos/esp/Las_Nuevas_40_Recomendaciones.pdf Buscaglia, Edgardo y Jan van Dijk (2003) Controlling Organized Crime and Corruption in the Public Sector. Forum on Crime and Society.<http://www.unodc.org/pdf/crime/forum/forum3_Art1.pdf>

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acceso a servicios pblicos bsicos, tales como justicia, educacin, capacitacin laboral y generacin de empleo, servicios de salud pblica etc., lo que fortalece por definicin el ejercicio en la prctica de los 58 derechos humanos antes aludidos. Adems, hay que recordar que uno de los cuatro pilares de todo grupo criminal trasnacional lo constituye su captura del tejido social a travs de la provisin de servicios que los vacos del estado dejan de proveer. Un ejemplo concreto lo constituyen las mltiples instancias en donde grupos criminales, como el Comando Vermelho en Brasil, las FARC en Colombia, o la organizacin Sinaloa y la familia michoacana en Mxico, han impuesto en el tejido social mecanismos de resolucin de disputas entre ciudadanos--a travs de sanciones que violan derechos humanos en segmentos de la poblacin rural o urbana marginados que no encuentran otro canal de acceso a la justicia. Es por lo tanto crucial que los estados delineen polticas de prevencin social dirigidas a rescatar el tejido social con estrategias regionales o urbanas a travs de polticas preventivas que abarquen un mayor acceso a la educacin, la justicia, salud, trabajo, y proteccin del medio ambiente a travs de alianzas operativas entre las redes de sociedad civil y del estado a nivel municipal18. Las conclusiones de algunos estudios19, demuestran que los pases que logran delinear acuerdos polticos de estado entre todas sus fuerzas polticas representadas para implementar estas cuatro dimensiones de poltica pblica simultneamente, logran contener y disminuir significativamente los ndices de delitos econmicos organizados, entre ellos, el trfico de drogas.

Todos Somos Jurez

Ubicada en el norteo estado de Chihuahua, justo en la frontera entre Mxico y Estados Unidos de Amrica, Ciudad Jurez es un punto estratgico para el intercambio comercial entre ambos pases. Por esta frontera pasan a diario gran cantidad de mercancas en ambos sentidos, lo que la convierte en una zona de la mayor importancia para el desarrollo de la economa legal e ilegal. Durante dcadas, en Ciudad Jurez se desarroll una gran industria manufacturera de exportacin, conocida como maquiladora, que gener un acelerado crecimiento econmico pero no estuvo acompaado por la infraestructura social necesaria que le diera sustentabilidad. La ciudad creci demogrficamente (en parte impulsada por inmigracin del interior del pas) pero no desarroll la infraestructura social bsica, la vivienda o los servicios de educacin y salud necesarios para dar soporte a ese crecimiento. Al mismo tiempo, Ciudad Jurez se convirti en una zona estratgica para el intercambio de drogas y mercanca ilegal entre Mxico y Estados Unidos, paso que ha sido

18 El trabajo que demuestra la relacin entre estas cuatro dimensiones de poltica publica y la contencin de indicadores de delitos econmicos organizados fue publicado por UNODC Forum on Crime and Society." http://www.unodc.org/pdf/crime/forum/forum3_Art1.pdf 19 Polticas de Seguridad Publica de los Estados Miembros de la OEA http://www.oas.org/dsp/espanol/cpo_observatorio_politicas.asp; Buscaglia, Edgardo y Jan van Dijk (2003) "Controlling Organized Crime and Corruption in the Public Sector" Forum on Crime and Society.": http://www.unodc.org/pdf/crime/forum/forum3_Art1.pdf

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(o fue) controlado en su mayor parte por el Crtel de Jurez. En el incremento de la actividad delictiva que tendi a verificarse en el pas a partir de 2008, Ciudad Jurez encabez la lista con poco ms de 3,300 homicidios dolosos (249 por cada 100 mil habitantes) tan solo en el ao 2010 (alrededor de 20% del total del pas ese ao). Las causas de esta escalada fueron, muy probablemente, la exclusin social generada por el crecimiento desordenado, la desaceleracin econmica y posterior crisis financiera internacional que afect fuertemente la industria de la maquila, as como una violenta disputa entre distintas organizaciones criminales por el control territorial de la ciudad (Cartel de Jurez vs. Cartel del Pacfico). Fue en estas condiciones que, en febero de 2010, comenz a implementarse la estrategia Todos Somos Jurez. Conforme a dicha estrategia, el gobierno federal, en coordinacin con los gobiernos estatal y municipal, se fijaron y realizaron 160 acciones concretas e integrales en distintas reas de poltica pblica: seguridad, economa, empleo, educacin, salud y desarrollo social, que tuvieron como meta reducir y prevenir la criminalidad y la violencia asociada a sta. Asimismo, durante 2011 se realizaron 118 acciones adicionales y complementarias a las anteriores. Uno de los principios fundamentales de Todos Somos Jurez fue la participacin ciudadana. Para definir las acciones de la estrategia se organizaron grupos de trabajo por rea de poltica pblica en las cuales participaron autoridades de gobierno, lderes ciudadanos, acadmicos y organismos no gubernamentales, entre otros. Posteriormente, los grupos de trabajo se formalizaron en mesas o consejos ciudadanos, los cuales estuvieron encargados de dar seguimiento a dichas acciones durante su implementacin. Un ejemplo concreto fue la mesa de seguridad, integrada por ciudadanos juarenses (acadmicos, empresarios, organismos no gubernamentales) y autoridades de los tres rdenes de gobierno que organizaron reuniones peridicas para fiscalizar y monitorear el cumplimiento de las acciones en materia de seguridad pblica. Sentar a la misma mesa a representantes ciudadanos con las autoridades de gobierno deton una dinmica flexible y de dilogo, que permiti corregir la estrategia cuando fue necesario, adems de generar confianza mutua. De igual manera fueron creadas mesas o consejos para otras reas como desarrollo social, educacin y salud. Para la implementacin de la estrategia, el gobierno federal invirti, tan solo en el ao 2010, cerca de 3.320 millones de pesos (aproximadamente 260 millones de USD) en 160 acciones concretas. Algunas de ellas: Todas las escuelas pblicas de educacin bsica (y algunas privadas) fueron incorporadas a un programa denominado Escuela Segura, cuyo objetivo es impulsar la gestin de ambientes escolares seguros, libres de violencia y adicciones, mediante estrategias de prevencin, el fortalecimiento del perfil del personal directivo y docente de dichas escuelas y una organizacin

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y operacin eficaz de Consejos Escolares de Participacin Social. Se ampli la jornada escolar en escuelas primarias situadas en zonas consideradas vulnerables. Con ello los jvenes pasan mayor tiempo en la escuela incrementando el aprendizaje en un ambiente seguro. Se realiz una campaa masiva de regularizacin de vehculos. Con ello se redujo el nmero de stos que circula sin identificacin y pueden ser usados para cometer actos delictivos. Se implement un programa de profesionalizacin y depuracin de las policas locales mediante procesos de reclutamiento, seleccin, capacitacin y certificacin. Mediante el programa Rescate de Espacios Pblicos, se rehabilitaron espacios deteriorados que fueron convertidos en espacios pblicos de convivencia ciudadana (instalaciones deportivas, parques, bibliotecas) en zonas de mayor marginacin, violencia e inseguridad. Se construyeron Centros de Desarrollo Comunitario en donde se realizan acciones enfocadas a la prevencin del delito como desarrollo de orquestas infantiles, imparticin de cursos musicales o de oficios (carpintera, herrera, etc.) y algunos servicios de salud. Se establecieron centros de atencin temprana e intervencin oportuna contra adicciones a travs de establecimientos conocidos como Centros Nueva Vida. Los servicios de salud en la ciudad fueron ampliados hasta conseguir la cobertura universal de salud. La estrategia Todos Somos Jurez contribuy a fortalecer el tejido social, disminuir la exclusin social y a incrementar la confianza entre autoridades y ciudadanos. De igual manera contribuy a reducir y prevenir el delito. De acuerdo a cifras oficiales de la Fiscala General del Estado de Chihuahua (correspondientes a la denominada Zona Norte del Estado, un 90% de cuya poblacin se concentra en Ciudad Jurez), en el periodo 2010 a 2012 el nmero de homicidios dolosos pas de 3.315 a 843, una reduccin de casi 75%. Asimismo, el robo de vehculos se redujo 56% en ese mismo periodo y los robos a comercios y a viviendas se redujeron 28% y 6% respectivamente.

Debe reconocerse que las decisiones y acciones que toman las instituciones para responder al problema de las drogas pueden generar respuestas que agraven los niveles de violencia y el delito. La afectacin a los mercados ilegales de drogas en funcin de las dimensiones descritas antes, puede tener efectos en esos mercados ilegales produciendo vacos de liderazgo en el mundo criminal, fragmentando las estructuras e impactando en la provisin de insumos y el uso de ciertas rutas. En este contexto las organizaciones criminales pueden reaccionar con violencia para proteger el mercado ilegal y su influencia en
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determinados territorios a traves de una infiltracion masiva de las instituciones de estados que enfrentan a grupos criminales con debiles poderes judiciales, debiles fiscalias, y debiles sistemas de control policial. En este sentido, la violencia extrema originada en grupos criminales radica en la debilidad de las instituciones de los estados. El aumento en los niveles de violencia puede generar, adems, efectos de difusin y contagio de otros tipos de delitos. En las condiciones anteriores y en determinadas circunstancias, los efectos de las medidas implementadas pueden llegar a agravar la situacin de seguridad de los ciudadanos. De este modo la ofensiva contra las grandes estructuras criminales puede generar procesos de atomizacin que debilitan las capacidades de las agrupaciones criminales en el plano nacional, pero pueden llevar a la dispersin de las facciones delincuenciales y por lo tanto del crimen. Adicionalmente, la fragmentacin genera competencia por el territorio, haciendo ms intensa la disputa en el nivel local. Por otro lado, los procesos de integracin de las agrupaciones criminales son generalmente acompaados por procesos de sometimiento de las estructuras menores que repercuten en alzas en los niveles de violencia. El factor clave es el vaco de poder que produce las ofensivas contra las organizaciones criminales, las cuales, cuando no son acompaadas por una presencia permanente de las instituciones encargadas de la procuracin de seguridad y justicia, pueden terminar disparando disputas. Las intervenciones estatales pueden tener el efecto de causar difusin territorial de las organizaciones criminales y producir el desplazamiento hacia otro tipo de delitos. Existe una tendencia al desplazamiento de redes criminales de un barrio a otro dentro de las ciudades o de una ciudad, estado o regin a otros dentro de un pas o de un pas a otro, en bsqueda de lugares ms seguros y autoridades estatales con menores capacidades. La evidencia indica que en estas nuevas reas se ha producido un incremento significativo de los niveles de violencia, aunque no siempre se observa una reduccin de la violencia en las reas abandonadas. Adems de desplazar las organizaciones territorialmente, las intervenciones estatales tambin pueden fomentar la diversificacin de la actividad criminal hacia nuevos delitos. Esto es algo que ya est ocurriendo en varios pases de la regin, donde tras la fragmentacin de las grandes organizaciones criminales surgen grupos con menos poder y recursos. Estas organizaciones, al verse incapacitados de realizar actividades vinculadas al trfico internacional de drogas, pasan a utilizar sus recursos y conocimientos sobre violencia para cometer otro tipo de delitos como el secuestro, mineria ilegal, extorsin y el robo de automviles. Las intervenciones que ponen su foco en la dimensin territorial generan una oportunidad para abrir canales de comunicacin entre las autoridades y las comunidades. Un elemento a destacar de las intervenciones que se basan en el fortalecimiento de la presencia territorial de las instituciones del Estado es que son una oportunidad para la generacin de canales de comunicacin entre las autoridades y las comunidades, lo cual permite el reconocimiento de las necesidades a nivel local y tiene un efecto positivo en la percepcin y la voluntad para cooperar con el cumplimiento de las leyes.

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UPP de Ro de Janeiro: Seguridad, ciudadana e inclusin Social

Las Unidades de Polica Pacificadora, tambin conocidas por la sigla, UPP, fueron creadas por la Secretara de Estado de Seguridad Pblica del Estado de Ro de Janeiro en 2008. Su objetivo principal es recuperar para la accin del Estado los barrios pobres de la ciudad y desmantelar las bandas criminales que ah viven. Su caracterstica fundamental es la aplicacin de la filosofa de polica de proximidad, segn la cual el cuerpo policial est capacitado no solo para desarrollar sus actividades de prevencin y vigilancia, sino tambin para buscar canales de participacin y asistencia mutua con la comunidad. Entre las actividades sociales llevadas a cabo directamente por la polica se cuentan cursos de ftbol, natacin, guitarra, capoeira, aerbic para las personas mayores, percusin, adems de actividades relacionadas con la salud. El programa del que hace parte la accin de las Unidades de Polica Pacificadora es sin embargo mucho ms amplio pues, una vez que el territorio es ocupado por las fuerzas de seguridad, la alcalda de la ciudad de Ro de Janeiro inicia un intenso esfuerzo de implementacin de servicios urbanos de conservacin, limpieza, recogida de basura y alumbrado pblico. En esta etapa, tambin conocida como UPP Social (UPPS), se inicia adems un dilogo con residentes y lderes sobre las demandas y prioridades de la comunidad. Luego del arribo de la polica comunitaria, la UPP Social formaliza su actividad en el territorio con la creacin de un foro que rene a lderes comunitarios, organizaciones no gubernamentales, lderes religiosos, directores de escuelas y otras instituciones locales, as como representantes de la UPP y los rganos de los distintos niveles de gobierno. En estas reuniones tiene lugar un dilogo abierto, en el que los residentes expresan sus expectativas y los administradores pblicos debaten con la comunidad los planes inmediatos y acciones futuras. El ciclo del programa de accin se completa con la estructuracin de planes de trabajo diseados para promover en todas las reas el acceso a bienes pblicos esenciales y servicios, con estndares compatibles con los ofrecidos en otras zonas de la ciudad. En este proceso, la UPP Social articula acciones tanto del gobierno como de la sociedad civil y alienta la implementacin de iniciativas, siempre con el compromiso de promover la integracin y la complementariedad entre todos ellos. La UPP Social tambin apoya a organizaciones y proyectos locales, deportes, actividades culturales, y la creacin de oportunidades de educacin, empleo y negocios para los habitantes de los territorios. La primera UPP se instal en la Favela Santa Marta, en el corazn de la Zona Sur de la ciudad de Ro de Janeiro. Posteriormente otras unidades se instalaron en Ciudad de Dios, Batan, Pavo-Pavozinho y Morro dos Macacos, entre otras comunidades. Actualmente 30 comunidades pobres ya tienen sus UPPS, en las Zonas Sur, Centro, Norte y Oeste de la ciudad, con un total de 207 territorios retomados por el estado, equivalentes a un rea de 9.428.878 m2, con una poblacin beneficiada de 450 mil personas. En estas comunidades
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actan 28.014 policas con formacin y entrenamiento especializado como polica comunitaria. Se espera que para 2014 otras 10 UPPS hayan sido instaladas. En un perodo de estancamiento de las tasas de homicidios a nivel nacional, la disminucin de los homicidios se aceler a partir de 2009 en el estado de Ro de Janeiro, aunque la disminucin de las tasas correspondientes a la regin metropolitana ha sido muy superior a las del interior del estado. Este fenmeno puede ser asociado con la Instalacin de las UPP. En 2011 se produjo una reduccin de 10,2% en el nmero de vctimas de homicidio en comparacin con el ao 2010. En 2012, la tasa de homicidios del estado de Ro de Janeiro fue la ms baja de los ltimos 21 aos. Entre 2010 y 2011, hubo una disminucin de 16,8% en los casos de robo en la calle, una reduccin de 24,4% en el robo seguido de muerte, la reduccin de 6,4% en el robo de vehculos, de 21,2% de los casos de robos en los autobuses, de 13,7% de los robos de los transentes y de 20,1% de los robos a casas (Datos del gobierno del Estado de Ro de Janeiro, 2012). La UNICEF indica una importante reduccin de las tasas de homicidios de adolescentes (38 por cada 100.000 habitantes en el ao 2008 en comparacin con 31 por 100.000 en 2010). Los barrios todava dominados por narcotraficantes o milicias registraron, entre 2011 y 2012, una tasa de homicidios 1,900% superior a los barrios de las zonas que han pacificado sus Favelas. Segn el Instituto de Seguridad Pblica del gobierno del estado, entre mayo de 2011 y abril de 2012, la tasa de homicidios en la Zona Norte de la capital fue de 47.9 casos por cada 100.000 habitantes y de 2.4 por 100.000 habitantes en Copacabana y Leme, en la Zona Sur. Esto significa que el riesgo de ser violentamente asesinado para un residente de Pavuna, en la Zona Norte donde no hay UPP, es casi 20 veces mayor que el de un residente de Copacabana, en la Zona Sur, que tiene tres unidades de UPPS instaladas. El xito del programa, reflejado en las cifras anteriores, ha llevado a que haya sido imitado por el estado de Baha, que cre el programa de Bases para la Comunidad Segura (BCS) para las comunidades pobres de la ciudad de Salvador, y por el estado de Paran, que cre la Unidad Paran Segura (UPS) para servir a las comunidades de Curitiba, asimismo, la ciudad de Panama, en Panama est comenzando a implementar una iniciativa similar. El Gobierno de la ciudad de Ro de Janeiro tambin ha lanzado un proyecto similar, conocido como Compaas Destacadas (CDs) que sirven a algunas comunidades de la ciudad, con un formato idntico a las UPPS.

La aplicacin de medidas de control ha llevado a un aumento sustancial de la poblacin carcelaria, agravando el problema de altas tasas de hacinamiento y sobrepoblacin que enfrenta la regin. En este Informe no se puede soslayar el hecho que la aplicacin de medidas de control especialmente aquellas que establecen castigo para los consumidores ha repercutido en el aumento del nmero de personas detenidas por delitos vinculados a las drogas. Segn datos
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de la OEA, durante el perodo 2007-2009, 210 mil personas fueron condenadas por posesin y/o trfico de drogas en el Hemisferio (con promedio anual de 70 mil personas). Lo que quiere decir que cada da en la regin alrededor de 194 personas pasaron a engrosar la poblacin carcelaria. Este ascenso no ha estado acompao en mejoras en el sistema penitenciario, agravando la situacin de los reclusos y comprometiendo sus derechos humanos. Estudios sobre poblaciones carcelarias en Mxico muestran un incremento exponencial de la cantidad de detenidos por delitos menores como la posesin o el consumo desde que se implementan polticas ms duras contra delitos vinculados con las drogas. En la tabla que se muestra a continuacin puede comprobarse que en ese pas las detenciones por delitos de posesin y consumo son los que ms han crecido entre 2004 y 2010 entre todas las personas detenidas por delitos contra la salud.

Detenidos por delitos contra la Salud en Mxico 2004-2010

En el caso de Brasil, durante la vigencia de la Ley 11.343/06, la incidencia de los delitos en el sistema de justicia se ha incrementado considerablemente, aumentando su participacin en el total de prisioneros. En 2006, 47.472 personas fueron detenidas por trfico de drogas, lo que representa el 14% de los arrestados por todos los delitos. En 2010, el nmero total de presos por delitos de trfico fue 106.491 presos, lo que equivale a un aumento de 124% si se le compara con 2006, y representa el 21% de todos los presos del sistema y casi la mitad de los detenidos por delitos contra el patrimonio.

MEDELLN, XITO Y RECADA

La guerra entre carteles del narcotrfico, y entre ellos y el Estado, llev a incrementar la tasa de homicidios en Colombia desde 30 por cien mil habitantes en 1983 a casi 80 por cien mil habitantes en 1993. En el centro de este fenmeno se situ la ciudad de Medelln, localizada en el noroeste del pas, en la que tena su base el llamado Cartel de Medelln liderado por Pablo Escobar Gaviria. En 1986 el homicidio ya se haba convertido en la primera causa de
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mortalidad general en Medelln y su participacin en el total de muertes sigui ascendiendo hasta representar el 42% de todas las muertes ocurridas en la ciudad en 1991. La reaccin del gobierno nacional durante esa dcada, que se conoci como de Guerra contra el Narcotrfico, fue de extrema represin. En el marco de esa poltica, en 1992 se cre el denominado Bloque de Bsqueda, unidad de operaciones especiales de la Polica Nacional dedicada exclusivamente a la persecucin y captura de Pablo Escobar y sus socios. Paralelamente, en enero de 1993 fue creado un grupo paramilitar conformado y financiado por narcotraficantes y lderes de grupos paramilitares que argumentaban ser perseguidos por Escobar. El grupo, que se autodenomin Los Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar), lleg a destruir propiedades del lder del Cartel y aniquilar a importantes cabecillas de los grupos de sicarios a su mando. El 2 de diciembre de 1993 muri Pablo Escobar a manos del Bloque de Bsqueda. El acontecimiento, sin embargo, no signific una reduccin significativa, o al menos no duradera, en los ndices de violencia, y mucho menos en la actividad delictual relacionada con la economa de drogas. Los sicarios que sobrevivieron a la accin de la polica y de los Pepes se reorganizaron o se unieron a algunos de los grupos armados ilegales de Colombia, en particular a las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), con lo que la criminalidad y la violencia tendieron a mantenerse en el pas. Un cambio en la poltica comenz a manifestarse con el llamado Acuerdo de Santa Fe de Ralito firmado entre las AUC y el gobierno de la nacin en julio de 2003, que dio lugar a la desmovilizacin de 868 personas del llamado Bloque Cacique Nutibara de ese movimiento el 25 de noviembre del mismo ao, en el marco del Programa de Paz y Reconciliacin. Este Programa, si bien cont con el aval del Gobierno Nacional, fue asumido enteramente por la administracin municipal de Medelln. El cambio en la poltica se acentu con la llegada de un nuevo alcalde de Medelln en 2004. Durante los cuatro aos de esa gestin se desarroll un plan que inclua la idoneidad profesional certificada de todos los integrantes del gobierno citadino, as como la transparencia ante la ciudadana de los compromisos asumidos y su forma de aplicacin. Un aspecto clave de esa gestin municipal fue el fortalecimiento de la participacin social y el sistema de veeduras, como promotores de la democracia participativa. Un programa de cultura ciudadana, centrado en la creacin de una cultura de convivencia pacfica, fue igualmente implementado. Del mismo modo se realizaron importantes inversiones en mejoras de la educacin, en transporte seguro y en seguridad participativa o comunitaria. Finalmente, la Alcalda acondicion muchos de los espacios pblicos donde antes primaba la violencia, dndole a Medelln la oportunidad de convertirse en una ciudad agradable, segura y esttica. La mezcla de todos los factores anteriores produjo una cada constante en
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la tasa de homicidios de la ciudad, al grado que entre 2002 y 2003 se registr una baja de casi 50% en la tasa de homicidios. Sin embargo en 2008 stos se volvieron a incrementar luego que en mayo de ese ao se extraditara a 13 lderes paramilitares lo que, segn las autoridades de la ciudad, provoc una serie de enfrentamientos por el control de la economa ilegal y de varias de sus zonas en el sector urbano. En 2010 la tasa de homicidios se elevaba nuevamente a cerca de 100 por cien mil habitantes.

La aplicacin de medidas de control y el combate contra el crimen organizado ha estado acompaada por el uso de las Fuerzas Militares para tareas vinculadas a la seguridad pblica. Tampoco es posible soslayar en este Informe el tema de la participacin de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pblica en las Amricas. Segn el documento elaborado por la Junta Interamericana de Defensa a solicitud de la Secretara de Seguridad Multidimensional de la OEA, Pesquisa sobre el involucramiento de las Fuerzas Armadas del Continente Americano en actividades de Seguridad Pblica, de los 26 pases que cuentan con Fuerzas Armadas en la regin el 100% las emplean en actividades de seguridad pblica (incluida la atencin de desastres naturales). Generalmente el empleo de las FFAA ocurre sobe la base de Decretos de Emergencia o Excepcin, segn la conceptualizacin que tenga cada pas sobre las circunstancias que ameritan su empleo. Segn la Junta, en el 100% de los casos el involcramiento en la seguridad pblica es temporal y en el 57% la decisin de su uso recae en el Presidente (en algunos pases del Caribe est funcin la cumple Gobernador General). Uno de los argumentos centrales para el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pblica y su involucramiento en la respuesta al problema de las droga, tal y como lo expone el documento de la Junta, es que los sistemas de seguridad y justicia han sido desbordados por la criminalidad creciente en la regin. Las FFAA han tenido una participacin activa en la implementacin del Plan Colombia, la Iniciativa Mrida, la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe y la Iniciativa de Seguridad de Centro Amrica, con la asignacin de importantes recursos alrededor de US$9billones de los aproximadamente US$12billones que fueron asignados a estos planes en el periodo 2000-2011.

La proliferacin de empresas de seguridad privadas, tendencia que ha incrementado en la regin. Resulta imposible pasar por alto la respuesta de la sociedad civil, particularmente a travs de la industria de la seguridad privada. El crecimiento explosivo de esta industria es un hecho que atraviesa toda la regin y erosiona el monopolio que debe tener el Estado en materia de seguridad y uso de la fuerza. El Observatorio Hemisfrico de Seguridad de la OEA en el Informe Sobre Seguridad en las Amricas del 2012 resumi en el siguiente grfico el porcentaje de personal de seguridad privada cuyas funciones son la proteccin relacin a personal policial.
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Fuente: Observatorio Hemisfrico de Seguridad Ciudadana de la OEA

La industria se incrementa de forma permanente, generando enormes ganancias que crecen exponencialmente. Ello per se no es un problema, pero los niveles efectivos de regulacin, control y evaluacin de la seguridad privada son mnimos y en algunos casos incluso inexistentes. Menos de la mitad del personal contratado por industria de la seguridad privada en la regin estara contratado legalmente y cumplira con la normativa laboral general y con los seguros y prevenciones especcas para personal que se desempea en este tipo de actividades. Si bien la presencia de mltiples empresas de tamao pequeo y mediano es una constante en los diversos pases de la regin, es tambin relevante la presencia de empresas multinacionales con control de segmentos especializados del mercado (traslado de valores, blindaje de vehculos, guardiana personal de alto nivel). Como se mencionaba anteriormente en este captulo, es probable que la industria de la seguridad privada no contribuya particularmente en la percepcin de la (in) seguridad por razones de oferta y demanda. Sin embargo, no podemos tampoco quitar el crdito a la seguridad privada que sin duda contribuye a mejorar el clima de inseguridad en los Estados, particularmente a los sectores de la sociedad que pueden acceder a ella; no obstante en el marco general de la situacin de seguridad es poca es la cooperacin y coordinacin entre este sector y el pblico, sin mencionar la necesaria la reglamentacin de

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este sector pero sobretodo mayor control del Estado como regulador del mismo.

Evaluaciones a los Sistemas Nacionales de Seguridad

En este mismo capitulo, se refiri con anterioridad a la debilidad del Estado para cumplir sus funciones frente a las mltiples amenazas sofisticadas y de carcter transnacional. La mejora en la infraestructura institucional debe pasar necesariamente por nuevos enfoques y diseo de polticas que renueven el sistema de seguridad pblica, el rol de las instituciones y los mecanismos de interaccin y accin en el territorio (local, nacional, global). Resulta necesario repensar no slo las estrategias de intervencin de los problemas, sino la forma y espectro de abordarlos, en el que los problemas no sean vistos de forma aislada sino de forma sistmica e interdependiente. Se requiere de nuevos diagnsticos basados en evidencia y observatorios de los problemas que se enfrentan, que induzcan a la creacin de soluciones basadas en las necesidades y capacidades nacionales y regionales, implementados en coordinacin con todos los actores relevantes encargados de la seguridad ciudadana. Para el abordaje del problema de drogas es necesario insistir en un enfoque multidimensional y multisectorial que garantice a largo plazo la resolucin de problemas. El hemisferio enfrenta un enemigo multilateral, transnacional, gil e inteligente, un enemigo que es capaz de tomar decisiones y ejecutarlas con una celeridad de la que a veces la comunidad internacional organizada carece. Es necesario un multilateralismo moderno en el mbito de la seguridad y para su prctica es necesario orientar estrategias en funcin de un concepto de seguridad inteligente. Esto quiere decir, que es ineludible reforzar las capacidades de los Estados en los mbitos de evaluacin, prevencin y respuesta a las amenazas a la seguridad sus ciudadanos. Y trabajar bajo una plataforma de seguridad inteligente, por esta debe entenderse a) la identificacin objetiva y basada en evidencia de los temas que sern objeto de la cooperacin, b) propuestas basadas en necesidades y capacidades nacionales o regionales, c) propuestas basadas en experiencias positivas y en alianza con actores relevantes, d) Un enfoque multidimensional que asegure una respuesta sistmica a los problemas y e) evaluacin de los resultados.

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PARTE 5 EPLOGO
Los Estados de las Amricas no han permanecido estticos frente a las amenazas a la seguridad de sus ciudadanos derivadas del problema de drogas y la accin del delito organizado. A lo largo de los ltimos aos han elaborado instrumentos conceptuales y metodolgicos, as como instituciones, organizaciones y planes de accin que les permiten enfrentar ese desafo desde una importante red de accin colectiva, cooperacin y solidaridad hemisfrica. Desde el 2003 los Estados de las Amricas cuentan con un marco conceptual que les permite enfrentar colectivamente el desafo del problema de drogas y la amenaza del delito organizado transnacional. En 2003, en la Conferencia Especial sobre Seguridad realizada en Ciudad de Mxico, los Estados de las Amricas redefinieron su visin de la seguridad en la regin estableciendo el concepto Seguridad Multidimensional como orientacin general de su quehacer en este campo (Cf. Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, octubre de 2003). El nuevo concepto, reflejo continental de la concepcin de seguridad humana desarrollado en el mbito global, estableci la importancia y necesaria atencin que deba prestarse a las que denomin nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos que enfrentaba el hemisferio. Entre esas nuevas amenazas se destac el desafo que representaba el problema de drogas y la delincuencia organizada transnacional. En el perodo reciente los Estados del continente han acordado un Plan de Accin contra el Delito Organizado Transnacional y un Plan de Accin para la implementacin de la Declaracin de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas. En octubre de 2006, los Estados miembros de la OEA adoptaron el Plan de Accin Hemisfrico contra la Delincuencia Organizada Transnacional, cuyo propsito principal es promover en el hemisferio la aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convencin de Palermo) y sus tres protocolos. En 2012 se aprob, igualmente, un Programa de Trabajo para llevar a la prctica dicho Plan. La XLI Asamblea General de la OEA aprob a su vez, el 7 de junio de 2011, la Declaracin de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas, que entreg importantes orientaciones generales para la accin colectiva en materia de seguridad a los Estados del hemisferio. En mayo de 2012 el Consejo Permanente de la Organizacin aprob un Plan de Accin para la implementacin de esa Declaracin, que fue refrendado por la Asamblea General del mismo ao. En la actualidad existe una importante red de foros polticos y tcnicos que garantizan las posibilidades de una accin colectiva frente al problema de drogas y el delito organizado transnacional. En tanto principal organizacin regional para el hemisferio occidental, la OEA es sede, secretara tcnica o coordinadora de los ms importantes foros polticos y tcnicos del hemisferio en materia de seguridad. Entre ellos el Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin; la Convencin Interamericana
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contra la Fabricacin Ilcita y Trfico de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados; el Plan Hemisfrico Contra la Delincuencia Organizada Transnacional; el Mecanismo de Evaluacin Multilateral de la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas; el Grupo de Trabajo Encargado de Elaborar la Estrategia Regional de Promocin de la Cooperacin Interamericana para el Tratamiento de las Pandillas Delictivas; la Reunin de Autoridades Nacionales en Materia de Trata de Personas; la Reunin de Autoridades Responsables de las Polticas Penitenciarias y Carcelarias; la Reunin de Especialistas Forense; y los Grupos de Expertos en Reduccin de la Demanda de Drogas, Lavado de Activos, Trfico Martimo y Precursores Qumicos. Las Reuniones de Ministros de Justicia, otros Ministros, Procuradores o Fiscales Generales de las Amricas (REMJA) y de los Ministros en Materia de Seguridad de las Amricas (MISPA) son instancias permanentes de discusin y acuerdos colectivos hemisfricos. Permiten a las ms altas autoridades responsables de la aplicacin de la ley y de la gestin de la seguridad pblica del continente, identificar las races ms profundas del fenmeno del crimen y la violencia en la regin y generar consensos y acciones coordinadas para enfrentarlo. En ese contexto el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, creado por REMJA, ha desarrollado una importante labor en materia de evaluacin de los procesos de reforma a la justicia penal, el mejoramiento de estndares para la defensa jurdica, la identificacin de buenas prcticas en la investigacin de delitos complejos y la generacin de ndices de accesibilidad por Internet de informacin judicial relevante. El Grupo en Asistencia Penal y Extradicin ha formulado una ley modelo, guas de mejores prcticas y un formulario modelo en asistencia penal. La Red en Materia Penal es un conjunto de herramientas electrnicas para facilitar y hacer ms eficiente la cooperacin y el intercambio de informacin entre las autoridades centrales y de cooperacin jurdica internacional y otros expertos gubernamentales de los Estados Miembros de la OEA con responsabilidades en asistencia mutua penal y extradicin. El Grupo en Delito Ciberntico realiza talleres regionales de capacitacin para instruir a las autoridades en tcnicas para prevenir y detectar este delito y para impulsar el fortalecimiento jurdico-institucional para su investigacin y sancin. La Reunin de Autoridades Responsables de Polticas Penitenciarias y Carcelarias ha realizado importantes recomendaciones en materia de reconocimiento de los instrumentos internacionales sobre derechos aplicables a las personas privadas de libertad. Siendo el problema de drogas una amenaza a la seguridad transfronteriza y de carcter multidimensional, el enfoque para enfrentar dicho problema debiera ser tambin de carcter multidimensional y colectivo. El problema de drogas es un problema que ataca a todos los pases de la regin, sean pases de trnsito de drogas ilcitas, de produccin, de lavado de activos o de consumo, sin embargo, este problema impacta con violencia extrema a las sociedades y Estados que poseen controles institucionales mas dbiles. Conforme a lo analizado, en este captulo pudiramos decir que reprimir el trnsito de drogas ilcitas probablemente genere una migracin a otros pases donde la represin no sea igual de eficaz; esta es una de las razones por las cuales se debe instar a un combate colectivo y de cooperacin.
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En la tarea al combate al problema de drogas, cada Estado del hemisferio debiera asumir responsabilidad de traducir las convenciones internacionales ratificadas por los estados en leyes con acciones implementadas en la prctica cotidiana a traves de un mayor afianzamiento de una cultura de la legalidad y legitimidad de las instituciones del estado; los pases de trnsito de drogas deben combatir ese trnsito, pero los pases de mayor demanda de drogas deben prevenir tal demanda. Lo mismo podra pedirse con otras actividades del crimen organizado transnacional: como el trfico de armas y el trfico de personas: No se puede hacer caer el peso de la responsabilidad de combatir el crimen en los pases en los cuales se utilizan ilegalmente armas de fuego, si en otros pases vender esas armas es una actividad legal que en algunas ocasiones no es regulada adecuadamente por los Estados. No se puede responsabilizar del combate al trfico de personas a aquellos pases de los cuales esas personas son expulsadas por la pobreza o la falta de oportunidades, sin ofrecerles a esos mismos pases una ayuda colectiva para que superen sus problemas de pobreza y desigualdad. El desafo principal en la regin para enfrentar efectivamente el problema de drogas es lograr que el conjunto complejo y multidimensional de derechos humanos contemplados en las convenciones de las naciones unidas comiencen a hacerse realidad en la vida cotidiana de sus habitantes. Una vez que esto ocurra con mas frecuencia, las amenazas a la seguridad integral humana en la regin, sern enfrentadas y prevenidas sobre la base de la cooperacin y de una accin conjunta y coordinada.

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EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: ESTUDIOS

LA ECONOMA DEL NARCOTRFICO

Organizacin de los Estados Americanos

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TABLA DE CONTENIDO
Resumen y hallazgos .................................................................................................... 7 La cadena de la oferta: ................................................................................................. 7 Tendencias de la transferencia de las ganancias ilcitas: .................................................... 8 PARTE 1: DEMANDA DE DROGAS ILCITAS ....................................................................... 9 Tamao de los mercados de drogas ilcitas ...................................................................... 9 Medicin del tamao de los mercados de drogas ilcitas .................................................. 11 Cocana ................................................................................................................ 12 Herona................................................................................................................. 13 Cannabis............................................................................................................... 13 Estimulantes tipo anfetamina ................................................................................... 14 La elasticidad de la demanda ....................................................................................... 15 PARTE 2: LA CADENA DE LA OFERTA DE DROGAS ILCITAS............................................ 17 PARTE 3: LA DISTRIBUCIN DE LAS GANANCIAS DE LAS DROGAS ILCITAS ..................... 21 La distribucin a travs de la cadena de la oferta ........................................................... 21 Cocana ................................................................................................................ 21 Herona................................................................................................................. 24 Cannabis............................................................................................................... 24 La distribucin de ganancias de las drogas ilcitas entre los participantes........................... 26 PARTE 4: EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA TRANSFERENCIA DE GANANCIAS A LO LARGO DE LA CADENA DE LA OFERTA ........................................................................................... 29 Tendencias de las transferencias de ganancias ilcitas ..................................................... 29 Modalidades ms frecuentes de lavado de activos en la regin......................................... 32 SECCIN 5: IMPACTOS DE LAS POLTICAS ..................................................................... 43 El impacto de la legalizacin de la marihuana en los estados de Washington y Colorado sobre las organizaciones de narcotraficantes mexicanos .......................................................... 43 Legalizacin de las drogas en un pas productor o de trnsito........................................... 45

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LA ECONOMA DEL NARCOTRFICO

Resumen y hallazgos
Si bien calcular el volumen del mercado de las drogas a nivel mundial y hemisfrico presenta enormes desafos, la evidencia sugiere que alrededor de dos tercios de los ingresos totales se realizan al final de la cadena, por medio de ventas al por menor en los pases de consumo. Por su parte, los mayoristas y los narcotraficantes que llevan las drogas por los pases de trnsito representan entre el 20% y el 25% de los ingresos, mientras que poco menos del 1% del total de ventas al por menor llega a los cultivadores en la regin andina. En cuanto al tamao total de los mercados de las drogas ilcitas, las ltimas estimaciones de la ONU indican que las ventas minoristas pueden llegar a unos $320.000 millones, o 0,9% del PIB. Otras estimaciones son ms bajas. La ONU calcula que en los pases de las Amricas, los ingresos anuales provenientes de las drogas ascienden a alrededor de $150.000 millones poco menos de la mitad del volumen mundial aunque otras estimaciones son ms bajas. Norteamrica actualmente representa una proporcin predominante del total hemisfrico, lo cual se debe tanto a precios ms elevados como a una prevalencia mayor, aunque esto podra cambiar en el futuro. Hay mayor consenso sobre el mercado de la cocana. Se calcula que las ventas al por menor en los Estados Unidos representan unos $34.000 millones, de un mercado mundial de alrededor de $85.000 millones. El mercado de la cocana en el resto del hemisferio representa una fraccin mnima de esta cifra, aunque esta situacin podra cambiar cuando estn disponibles los datos revisados de Brasil. Cuando se trata de los ingresos provenientes de la marihuana y la metanfetamina, existen niveles de incertidumbre bastante altos.

La cadena de la oferta:
El narcotrfico tiende a no estar verticalmente integrado, aunque las organizaciones de narcotraficantes mexicanos controlan la mayor parte del contrabando internacional y la venta de drogas al por mayor en Estados Unidos, y cada vez adquieren ms cocana procedente de Sudamrica. El encarecimiento en el mercado de drogas ilcitas es de una magnitud muy superior que para bienes legales. En el caso de muchas sustancias, especialmente aquellas que son de origen vegetal, es totalmente posible que estos encarecimientos se reduzcan sustancialmente si las sustancias fueron producidas, trasportadas y distribuidas como otros bienes comerciales.
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Los grandes decomisos de sustancias generalmente tienen lugar en algn punto de la cadena de la oferta en el que el valor de las drogas es ms bajo en el punto de origen o cerca del mismo. Dadas las mismas circunstancias, sera preferible decomisar la misma cantidad de drogas al final de la cadena, cuando el valor de las drogas se encuentra al ms alto nivel.

Tendencias de la transferencia de las ganancias ilcitas:

El lavado de activos lleva a involucrar a actores econmicos legales en actividades ilegales, generando reas grises en las que actores aparentemente legales participan en acciones claramente ilegales. Tradicionalmente, el dinero en efectivo primero era contrabandeado de los Estados Unidos a Mxico y luego una porcin era enviada a Colombia a travs de diversos mtodos, incluido la transferencia de efectivo en grandes cantidades. Recientemente, los recursos financieros por lo general son transferidos directamente de Estados Unidos a los pases fuente. Al imponer muchos pases mayores controles en sus sistemas financieros para vigilar las transacciones en efectivo, el contrabando de dinero se ha convertido en uno de los mecanismos ms importantes para la distribucin de los ingresos a lo largo de la cadena de produccin de drogas. Esto se puede comprobar por el aumento de los decomisos de dinero en efectivo en los puertos y aeropuertos, en cuanto al nmero y monto total de las confiscaciones. Se estima que las ganancias relacionadas con las drogas disponibles para el lavado de activos a travs del sistema financiero ascienden del 0,4 al 0,6% del PIB mundial. Se estima que cerca de la mitad de estas ganancias son blanqueadas dentro de la jurisdiccin donde se han generado, ingresando al sector bancario o de bienes inmuebles o a travs de otros tipos de inversiones. La industria de la minera es actualmente una de las principales fuentes del crecimiento econmico en la regin andina y una fuente importante de dinero lavado. En algunos casos, las organizaciones criminales convierten el oro en joyera, la cual puede ser transportada con mayor facilidad que el dinero en efectivo.

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Parte 1: Demanda de drogas ilcitas

Tamao de los mercados de drogas ilcitas
Segn las ms recientes estimaciones generales realizadas, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito calcul que el valor total de ventas al por menor de drogas ilcitas a nivel mundial fue de US$320.000 millones en 1 2003, equivalente al 0,9% del PIB mundial . Los mercados de venta minorista de drogas en las Amricas fueron estimados en $151.000 millones, es decir, aproximadamente el 47% del total mundial. Los mercados ms grandes de venta minorista en dlares fueron Norteamrica (aproximadamente el 44% del total mundial) y Europa (33%); en cambio el mercado de Sudamrica, Centroamrica y el Caribe fue de aproximadamente el 3% del total mundial. Si bien no se dispone de datos recientes sobre los mercados de drogas, hay datos parciales que sugieren que el porcentaje atribuido a Norteamrica ha disminuido 2 en cierta manera desde el ao 2005 . Es posible que se necesite hacer ms ajustes cuando estn disponibles los datos revisados de Brasil. Como se mencionar a continuacin, todas las estimaciones de los ingresos de las drogas y en particular del total de los ingresos por concepto de drogas ilcitas a nivel mundial deben ser interpretadas como amplias aproximaciones y no como un conocimiento preciso de la cuestin. A fin de comprender mejor estas estimaciones, en esta seccin se examinar el mercado minorista de las principales drogas, a nivel mundial y en diferentes regiones de las Amricas. Tambin se analizarn las diferentes metodologas que son comnmente empleadas para estimar el valor de los mercados de la droga. Antes de considerar estos detalles, es importante destacar que el valor en dlares de las ventas minoristas de drogas es solo una de las varias medidas del mercado de drogas. Debido a que los precios de las drogas ilcitas al por menor son ms elevados en Norteamrica que en el resto del hemisferio, el valor de las ventas minoristas exagera su porcentaje de consumo. Esto se ilustra en la figura 1, donde se indica el porcentaje del ingreso de ventas y los kilos consumidos en el Caribe, Centroamrica, Norteamrica y Sudamrica. Cada una de las principales drogas se considera por separado y los datos son de 2003, el ao sobre el cual se dispone de la informacin ms reciente por regin y por droga. En todos los casos, la parte correspondiente a Norteamrica es menor en kilos que en valor de mercado, mientras que los porcentajes de otras regiones son ms elevados. El xtasis es la nica droga para la cual esta tendencia no es pronunciada.

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UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2005. UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 9

Figura 1

Fuente: 2005 Informe Mundial de Drogas.

10 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Medicin del tamao de los mercados de drogas ilcitas

Hay dos mtodos comnmente utilizados para calcular el volumen del mercado de drogas ilcitas, conforme a dos enfoques: el de la oferta y el de la demanda. Ambos utilizan al mximo la limitada informacin disponible sobre la produccin o uso de drogas y ambos requieren la adopcin de diversas suposiciones para completar la informacin. Mediante el enfoque de la oferta para calcular el volumen de los mercados de cocana y herona se utilizan datos satelitales que estiman la produccin de hoja de coca y amapola. La formulacin de estas estimaciones requiere que se hagan suposiciones sobre la manera de extraer de las imgenes satelitales informacin sobre produccin, la frecuencia de las cosechas de la hoja de coca y la amapola, el promedio del estimulante en la hoja de coca y el opio, y la eficacia de los trabajos de erradicacin. Asimismo, es necesario hacer suposiciones sobre la calidad de los productos qumicos, la capacidad de los procesadores que convierten la hoja de coca y la amapola en cocana y herona, la cantidad de drogas decomisadas, y (para las estimaciones regionales) sobre la forma en que estas drogas son distribuidas en los diferentes mercados. La formulacin de estimaciones en base a la oferta es an ms difcil en el caso del cannabis y las drogas sintticas. Es posible que las estimaciones anteriores basadas en la oferta de estas drogas fueran sistemticamente sesgadas, por lo cual deben ser tratadas con cautela. Las estimaciones con base en la demanda provienen de informacin sobre el uso de drogas obtenida mediante encuestas de hogares y de estudiantes. Tambin se pueden utilizar datos obtenidos de las oficinas de admisin hospitalaria, de la poblacin carcelaria y de otras fuentes de datos. A fin de hacer estimaciones de la poblacin de usuarios de drogas con base en los datos de estas encuestas, los investigadores deben hacer suposiciones sobre los 3 casos que no se registran, cuyo nmero probablemente es sustancial . Tambin deben tomar en cuenta que los grandes consumidores de drogas generalmente no estn bien representados en las encuestas de hogares ni tampoco en otros tipos de fuentes de datos. Si se pierde una pequea fraccin de estos grandes consumidores puede resultar en una gran inexactitud de los clculos obtenidos con el mtodo basado en la demanda. Por ejemplo, segn una estimacin reciente, dos tercios del consumo de marihuana en Estados Unidos durante el ao pasado fue atribuido al solo 4% de los usuarios, y este grupo de usuarios supera en ms de 100 veces el consumo de un usuario medio durante el ao 4 pasado . Si los grandes consumidores fueran la mitad o doble de esa cantidad, el estimado global de consumo de marihuana en Estados Unidos podra cambiar

Ellen Harrison, John Haaga, y Toni Richards, Self-Reported Drug Use Data: What Do They Reveal? The American Journal of Drug and Alcohol Abuse (1993), 19 (4), 423-441; Stephen Magura and Sung-Yeon Kang, Validity of Self-Reported Drug Use in High Risk Populations: A Meta-Analytical Review, Substance Abuse and Misuse (1996), 31 (9), 1131-1153. 4 Beau Kilmer, Jonathan Caulkins, Brittany Bond, y Peter Reuter, Reducing Drug Trafficking Revenues and Violence in Mexico: Would Legalizing Marijuana in California Help? (RAND Corporation: 2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 11

significativamente. Adems, en general las encuestas preguntan solamente sobre el nmero de das de uso, no precisamente la cantidad de drogas consumidas en cada episodio; por lo tanto, esto ltimo tambin tiene que ser calculado. Tambin se tiene que calcular la posible potencia y pureza de la droga. Las estimaciones de la demanda mundial son an ms complicadas porque la informacin procedente de diferentes pases con frecuencia se refiere a poblaciones demogrficas diferentes y a distintos aos, y muchos pases no cuentan con ningn tipo de datos. Para adecuarse parcialmente a estos desafos, los investigadores han evaluado la sensibilidad de sus estimaciones con respecto a diferentes suposiciones. Esto lleva a una diversidad de estimaciones razonables que aunque es amplia resulta til para comprender la magnitud general del narcotrfico.

Cocana
El negocio de la cocana es el que se ha investigado en mayor detalle y hay un relativo consenso sobre el valor de venta aproximado. La UNODC estima que el valor total de venta de cocana a nivel mundial fue de aproximadamente $85.000 millones en 2009 (con un rango entre $75.000 y $100.000 5 millones) . Tanto la metodologa basada en la demanda que utiliza los datos de encuestas de hogares como la metodologa que se basa en la oferta que utiliza informacin sobre produccin y decomisos de cocana producen estimaciones bastante similares. La UNODC estima que los principales mercados minoristas son Norteamrica ($40.000 millones o el 47% del mercado mundial), seguido de Europa Occidental y Central ($34.000 millones o el 39% del mercado mundial). Amrica Latina consume cerca del 4% del total. Los datos ms recientes de Amrica Latina no se desglosan de acuerdo a los diferentes mercados regionales, aunque los datos recopilados en 2003 que se presentan en la figura 1 sugieren que los pases de Sudamrica contribuyen a la mayor parte del mercado latinoamericano. El mercado de Estados Unidos se estima en aproximadamente $38.000 millones, lo cual es similar a otro estimado ampliamente citado de $30.000 millones (rango: $25 a 35.000 6 millones) . Ha habido diferencias significativas entre las estimaciones de las Naciones Unidas y el gobierno de los Estados Unidos, probablemente debido a las diferencias de las imgenes satelitales, las suposiciones sobre las cosechas y las suposiciones sobre la eficacia de la erradicacin de los cultivos. Si bien estas diferencias pueden ser bastante grandes para un ao determinado, la diferencia del promedio estimado de produccin de cocana durante un periodo prolongado es menos marcada. Se debe tener cautela al interpretar las
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UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012. What Americas Users Spend on Illegal Drugs (Washington, D.C.: Office of National Drug Control Policy, 2012); Kilmer et al., Reducing Drug Trafficking Revenues and Violence in Mexico: Would Legalizing Marijuana in California Help? 12 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

diferencias entre un ao y otro con respecto a las estimaciones del valor del mercado de la cocana porque estas generalmente suelen caer dentro del margen de error.

Herona
La UNODC tambin ha producido recientemente estimaciones sobre el valor del mercado minorista de la herona. Se estima que el valor mundial de ese 7 mercado en 2009 fue de aproximadamente $55.000 millones . Estados Unidos y Canad representan solo el 13% (Estados Unidos $8.000 millones) de este mercado y cerca de la mitad de la herona del mundo es consumida en la Unin Europea y la Federacin Rusa. No se ha calculado un nmero especfico para Amrica Latina, la cual se incluye en la categora otros, y el informe se refiere a la falta de datos en ms de la mitad de los pases de esta regin. Al menos que desde 2003 haya cambiado dramticamente el mercado de la herona en Amrica Latina (vase la figura 1), lo cual es muy poco probable, su valor de mercado minorista sigue siendo pequeo.

Cannabis
Las estimaciones ms recientes de la UNODC sobre el valor del mercado minorista de cannabis estn contenidas en el Informe Mundial sobre las Drogas de 2005. Este informe alerta de que el error entre el valor estimado del mercado de cannabis y el valor real podra ser mucho mayor que el error de los mercados de la cocana y la herona, debido a las inconsistencias de los datos que imposibilitaron reconciliar los clculos de la oferta y la demanda. La UNODC opt por una valoracin entre las producidas por el enfoque basado en la oferta y el enfoque basado en la demanda, estimando el valor del mercado mundial minorista del cannabis en $141.000 millones, siendo el mercado de los Estados Unidos un poco menos de la mitad de este monto ($64.000 millones). Se estim que el mercado sudamericano es pequeo en cuanto a su valor, $4.200 millones. Sin embargo, desde entonces otros estudios han indicado que el valor verdadero del mercado mundial de cannabis es probablemente la mitad de lo que calcula la UNODC y han sealado que las estimaciones de la ONU sobre la produccin de cannabis denotan niveles improbablemente elevados de 8 consumo de cannabis en los Estados Unidos . En general, las estimaciones en base a la oferta son probablemente menos tiles cuando se trata de un producto como la marihuana que se puede producir casi en cualquier lugar, incluso bajo techo que en el caso de la coca y la amapola, que se producen al aire libre, en reas limitadas y en condiciones geogrficas especficas. Mediante el uso del enfoque basado en la demanda, un informe de la Oficina Nacional de Polticas para el Control de las Drogas, de Estados Unidos,

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UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012. Kilmer et al (2010); Peter Reuter y Franz Trautmann (eds.), A Report on Global Illicit Drug Markets 19982007 (European Communities: 2009). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 13

calcul que el valor del mercado de marihuana minorista en los Estados Unidos, en el ao 2000, ascendi a aproximadamente $11.000 millones (casi $14.000 9 millones en dlares actuales) . Otros estudios que utilizan el enfoque basado en la demanda han estimado que el valor del mercado minorista del cannabis en Estados Unidos en 2005 fue de aproximadamente $20.000 millones; para 2012, otros estudios calcularon que este mercado tiene un valor de entre 10 $15.000 y $30.000 millones . El nivel ms alto de este rango es cercano al valor estimado del mercado minorista de la cocana en los Estados Unidos. Si bien hay considerables incertidumbres que conducen a un gran margen de error, es evidente que el valor del mercado minorista del cannabis en los Estados Unidos con relacin a la cocana ha aumentado sustancialmente a travs del tiempo, a medida que el uso y los precios de la cocana han disminuido; en cambio el uso de la marihuana parece haber aumentado desde el ao 2005.

Estimulantes tipo anfetamina

Las estimaciones del valor del mercado minorista de los estimulantes tipo anfetamina son por lo menos tan inciertas como las estimaciones de la marihuana. La UNODC estim que el mercado minorista mundial de anfetaminas ascenda a $28.000 millones en 2003, con $17.000 millones (60%) de este mercado concentrado en Norteamrica y menos del 1% en 11 Sudamrica . El valor total del mercado minorista del xtasis se estim en $16.000 millones, contribuyendo Norteamrica con $8.500 millones (52%) y Sudamrica con $1.200 millones (7%). Ms recientemente, el Informe Mundial sobre las Drogas de 2010 indica que hay una gama muy amplia de estimaciones de produccin mundial de anfetaminas (de 149 a 577 toneladas mtricas). Las estimaciones basadas en la oferta de anfetaminas se calculan fiscalizando las cantidades de precursores qumicos, pero este mtodo puede ser problemtico porque estos precursores tambin se utilizan para fines industriales legtimos. Un estudio ms reciente que utiliza el enfoque de la demanda estima que el valor anual del mercado minorista de anfetaminas en Estados Unidos es de entre $3.000 y $8.000 millones, con un clculo de conjetura que lo ubica en 12 $5.000 millones . El margen de error es grande porque el rastro del uso de las metanfetaminas no corresponde con el sistema de recopilacin de datos. El uso de metanfetaminas en los Estados Unidos est concentrado en ciertas regiones y esta no es fundamentalmente una droga de uso urbano; sin embargo, los sistemas de recopilacin de datos se encuentran concentrados en las zonas urbanas. Adems, como durante la ltima dcada se registraron cambios profundos en el consumo y produccin de las metanfetaminas, las estimaciones

What Americas Users Spend on Illegal Drugs (Washington, D.C.: ONDCP, December 2001). Beau Kilmer y Rosalie Liccardo Pacula, Estimating the size of the global drug market: A demand-side approach (RAND Corporation: 2009); Jonathan Caulkins, Angela Hawken, Beau Kilmer, and Mark A.R. Kleiman, Marijuana Legalization: What Everyone Needs to Know (Oxford University Press: 2012). 11 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2005. 12 Kilmer et al (2010).
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dependen en gran forma de acuerdo al ao que sea analizado. Si bien hay considerables incertidumbres, en Norteamrica el mercado de las metanfetaminas es claramente menor que el de la cocana y el cannabis, menor que el de la cocana en Sudamrica y potencialmente menor que los mercados de otras drogas en otros lugares del hemisferio. Sin embargo, no hay datos disponibles para ofrecer un anlisis detallado correspondiente a todas las regiones. En resumen, si bien el margen de error es bastante grande, hay un consenso general sobre el total del valor aproximado del mercado minorista de la cocana y la herona en las Amricas. En forma inversa, hay una controversia considerable respecto al tamao de los mercados del cannabis y las anfetaminas. Los mrgenes de error de estos mercados tienden a ser ms grandes con relacin a las mejores estimaciones de su valor minorista que con respecto a los mrgenes de error del mercado de la cocana. Como resultado de ello, algunos analistas han argumentado que el valor verdadero del mercado minorista mundial de drogas ilcitas quizs es solo la mitad de los $320.000 millones estimados por el Informe Mundial sobre las Drogas de 2005, en gran parte porque esta estimacin probablemente exagera el valor del mercado 13 mundial del cannabis . No es posible resolver completamente estos debates porque an las estimaciones que varan ampliamente tienden a encontrarse dentro de los mrgenes de error de unos y otros. Sin embargo, aun si el estimado de $320.000 millones es significativamente exagerado, el valor del narcotrfico es extremadamente grande, con relacin a las numerosas industrias legtimas as como con relacin a las ganancias totales de la 14 delincuencia .

La elasticidad de la demanda
Antes de entrar en una discusin ms detallada sobre la organizacin del narcotrfico, es importante considerar brevemente la forma en que responde la demanda de drogas ilcitas ante los cambios de precio. Cuando cambia el precio de una droga ilcita, la cantidad consumida por los usuarios y el nmero total de usuarios tambin pueden cambiar. El porcentaje de cambio del consumo total que resulta de un cambio del 1% del precio es referido como la elasticidad de la demanda. Con respecto a la cocana y el cannabis, se ha estimado que la elasticidad de la demanda es de alrededor del -0,5, lo cual indica que la 15 demanda cae un medio por ciento cuando el precio aumenta el 1% . Esta elasticidad es similar a la que se observa con el tabaco e implica que un aumento de precio ms que compensa por la reduccin de la demanda y resulta en un aumento general de los ingresos por concepto de drogas. Se han llevado a cabo pocos estudios sobre la herona, aunque una estimacin razonable de la

13 Reuter y Trautmann (2009); Francisco E. Thoumi, "The Numbers Game: Let's All Guess the Size of the Illegal Drug Industry," Journal of Drug Issues 35.1 (2005): 185-200. 14 UNODC, Estimating Illicit Financial Flows Resulting From Drug Trafficking and Other Transnational Organized Crimes (Vienna: UNODC, 2011). 15 Reuter y Trautmann (2009).

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elasticidad parece ser de alrededor del -0,3 . Con respecto a la metanfetamina, un exitoso empeo del gobierno de los Estados Unidos para reducir la oferta de precursores qumicos triplic el precio de la droga temporalmente y la pureza 17 disminuy del 90% al 20% . En forma simultnea, las admisiones hospitalarias debido a problemas causados por las anfetaminas disminuyeron en 50% y el uso entre las personas arrestadas baj en 55%. Sin embargo, estos indicadores volvieron a sus niveles anteriores dentro de los cuatro meses cuando los precios cayeron y aument la pureza. Mientras algunos investigadores han intentado utilizar estas elasticidades para calcular cunto aumentara la demanda en respuesta a un mercado legalizado de drogas, es difcil interpretar este ejercicio. Suponiendo que la produccin y venta de la sustancia son legales y comercializadas, algunas estimaciones sugieren que el precio antes de los impuestos de la cocana y la herona suministradas comercialmente y producidas industrialmente podra disminuir tanto como en un 96% y 98%, respectivamente, debido a reducciones drsticas en los costos primarios de produccin y transporte. Estas disminuciones de precio son de magnitudes mayores que las variantes de precios a corto plazo utilizadas para estimar las elasticidades bajo el rgimen de prohibicin y por lo tanto estn significativamente por fuera del mbito de la experiencia histrica. Consecuentemente, los intentos de evaluar la manera en que el consumo de drogas cambiara como respuesta a la legalizacin requieren de mucha especulacin, particularmente en cuanto a las reducciones en los costos de produccin y los ajustes correspondientes en los impuestos. Esto destaca el hecho de que la legalizacin, especialmente si va acompaada de la disponibilidad comercial de sustancias, conlleva incertidumbre en cuanto a la respuesta de la demanda, que se ampla ante la posibilidad de grandes reducciones de los precios. En este entorno, no resulta claro cunto el uso de drogas aumentara o las tendencias de uso cambiaran con respecto a cunto tiempo y por quines.

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16 Anne Line Bretteville-Jensen, "Drug DemandInitiation, Continuation and Quitting," De Economist 154.4 (2006): 491-516. 17 Carlos Dobkin y Nancy Nicosia, The War on Drugs: Methamphetamine, Public Health, and Crime, American Economic Review (2009), 99 (1), 324-349.

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Parte 2: La cadena de la oferta de drogas ilcitas

La cadena de la oferta comienza con los productores: los productores de hojas de coca estn concentrados en la regin andina, en tanto que los productores de opio se encuentran en Mxico, Guatemala y Colombia. La elaboracin generalmente tiene lugar cerca de los lugares de cultivo. La elaboracin de la cocana en base a las hojas de coca requiere de un capital fijo significativo y por lo tanto generalmente est controlada por grupos armados, tales como las FARC en Colombia, quienes son dueos del equipo u ofrecen 18 seguridad a sus propietarios . La marihuana y la metanfetamina pueden ser producidas en prcticamente cualquier sitio y una gran parte de su produccin en el hemisferio est concentrada relativamente cerca de los principales mercados consumidores. Estrictas regulaciones sobre los precursores qumicos en los Estados Unidos han conducido a que la produccin de metanfetaminas se haya trasladado a Mxico, y hay pruebas de que funcionarios mexicanos han restringido el acceso a los precursores qumicos tambin en ese pas; en consecuencia, en forma creciente, los precursores y las metanfetaminas estn 19 siendo contrabandeados a Mxico a travs de Centroamrica . Los narcotraficantes internacionales ocupan la prxima etapa de la cadena de la oferta, en los casos en que la produccin no tiene lugar en el pas de consumo final. Tradicionalmente, los narcotraficantes colombianos compraban la cocana en las instalaciones de elaboracin y la contrabandeaban a Mxico o 20 a otro lugar de trnsito . Ms recientemente, los productores se han involucrado en acuerdos en los que comparten los riesgos con los narcotraficantes colombianos, vendindoles la cocana a precios ms elevados a cambio de compartir parte de las prdidas en caso que hubiere una 21 confiscacin . Adems, en aos recientes las organizaciones de narcotraficantes mexicanos, que tradicionalmente obtenan la cocana de los narcotraficantes colombianos en Mxico, han aumentado sus ganancias comprando el clorhidrato de cocana (HCL, por sus siglas en ingls) directamente de las FARC y de otros productores de HCL, en particular de 22 aquellos ubicados en la frontera ecuatoriana .

18 Daniel Meja y Daniel Rico Valencia, "La microeconoma de la produccin y trfico de cocana en Colombia," Documentos CEDE 007293 (Universidad de los Andes: CEDE, 2010). 19 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012. 20 Meja y Rico (2010). 21 Idem. 22 Douglas Farah, Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges for the Mrida Initiative," in Shared Responsibility (Woodrow Wilson Center for International Affairs and the University of San Diego Trans-Border Institute, 2010).

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Entre el 80 y el 90% de la cocana que se consume en los Estados Unidos actualmente ingresa a travs de Mxico. Como se han intensificado las tareas de confiscacin por parte de la marina mexicana, la cocana se transporta cada vez ms a travs de Centroamrica. Guatemala y Honduras se han visto 23 particularmente afectados . Los narcotraficantes colombianos transportan la cocana a Mxico y Centroamrica utilizando embarcaciones, inclusive semisumergibles, as como aeronaves pequeas. Cerca del 70% de la cocana sale de Colombia a travs del Pacfico, el 20% a travs del Atlntico, y el 10% 24 va Venezuela . La frontera terrestre de Guatemala y Mxico, que se extiende a lo largo de unos mil kilmetros, es difcil de controlar y patrullar y ofrece muchas oportunidades para el contrabando. En consecuencia, las organizaciones de narcotraficantes mexicanos en particular los Zetas y la organizacin de Sinaloa han establecido grandes operaciones en Honduras y Guatemala, adquieren la cocana de los colombianos (o la transportan directamente de Sudamrica) y la contrabandean por tierra a Mxico. Dentro de Mxico, estas organizaciones estn integradas horizontalmente con una gran diversidad de grupos delictivos ms pequeos. Les ofrecen proteccin a las operaciones criminales de estos grupos o les permiten operar dentro de su 25 territorio a cambio de parte de sus ganancias . De acuerdo al Centro Nacional de Inteligencia sobre Drogas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, las organizaciones de narcotraficantes mexicanos son las que dominan el mercado de drogas al por mayor en los Estados Unidos y son las nicas organizaciones de narcotraficantes que tienen una presencia a lo largo del pas. Adems de contrabandear las drogas a los Estados Unidos, controlan la distribucin al por mayor de una gran parte de la cocana, herona, marihuana de grado comercial y metanfetamina en el mercado estadounidense, y tienen una mayor presencia en ms ciudades que cualquier organizacin de narcotraficantes no 26 mexicanos . En aos recientes, muchas pandillas callejeras en los Estados Unidos han podido tener acceso directo a las organizaciones de narcotraficantes mexicanos y ahorrar costos al comprar drogas, eliminando a los vendedores intermediarios que tradicionalmente separaban a los 27 contrabandistas internacionales de los vendedores minoristas . Las organizaciones de narcotraficantes mexicanos generalmente no participan en la distribucin al por menor de las drogas ilcitas; tampoco hay pruebas sistemticas que demuestren que los vendedores de drogas al por menor que no son mexicanos estn empleados directamente por organizaciones de narcotraficantes mexicanos.

Idem.; UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010. UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010. 25 Alejandro Hope y Eduardo Clark, "Si los vecinos legalizan, Technical Report (Instituto Mexicano para la Competitividad, 2012). 26 National Drug Threat Assessment 2010 (National Drug Intelligence Center, Department of Justice, Document ID: 2010-Q0317-001, February 2010); Caulkins et al. (2012). 27 National Drug Threat Assessment 2010.
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

En 2004, los mexicanos y mexicano-americanos ascendan al 4% y 8%, respectivamente, de las personas encarceladas en los Estados Unidos debido a la distribucin de drogas. Adems, el 90% de los mexicano-americanos y el 94% de los ciudadanos mexicanos en los Estados Unidos encarcelados por distribucin de drogas indicaron que no tenan ninguna afiliacin con organizaciones de narcotraficantes. El encarecimiento de las drogas es ms elevado a nivel de la venta al por menor, lo cual compensa por el mayor riesgo en este punto de la cadena, debido a que los vendedores estn ms expuestos a la represin de las fuerzas del orden y a interactuar con una clientela relativamente imprevisible y cambiante. Las ventas al por menor son suficientemente riesgosas que quizs no presentan oportunidades de negocio viables a las organizaciones de narcotraficantes mexicanos cuando ya estn obteniendo grandes ganancias con 28 las ventas al por mayor . Adems, muchos de los lugares donde se realizan las transacciones al por menor ya haban sido controlados por otras organizaciones criminales antes que las organizaciones mexicanas se involucraran de manera importante en el comercio de las drogas en los Estados Unidos. Desplazar a estas organizaciones probablemente sera muy costoso. Adems de las actividades de narcotrfico y de ventas al por mayor, algunos informes indican que las organizaciones de narcotraficantes mexicanos estn produciendo metanfetamina y marihuana en los Estados Unidos (la ltima presuntamente en los bosques nacionales). No obstante, hay pocas pruebas concretas que se puedan utilizar para evaluar estas alegaciones. Cuando se les cuestiona a los trabajadores que se encuentran en uno de estos sitios y se les pregunta quin es el dueo de la plantacin, stos manifiestan que no tienen idea para quin estn trabajando y dan muy poca informacin cuando son 29 arrestados . La herona es una excepcin parcial a la falta de integracin vertical, en particular en los mercados de herona que se ha desarrollado recientemente en 30 la regin este de los Estados Unidos . Por ejemplo, los empresarios que producen herona en los municipios de Nayarit, en Mxico, han desarrollado mercados de rpida expansin de herona negra en Ohio y Carolina del Norte, ofreciendo a las personas que ya son adictas a frmacos opiceos con una 31 fuente de opiceos ms barata y ms potente . Hay individuos que contrabandean herona a travs de la frontera Mxico-Estados Unidos, y les

Patrick Keefe, Cocaine Incorporated. New York Times Magazine, June 15, 2012: http://www.nytimes.com/2012/06/17/magazine/how-a-mexican-drug-cartel-makes-itsbillions.html?pagewanted=all&_r=0. 29 Steve Fainaru and William Booth, Cartels Face an Economic Battle, Washington Post, October 7, 2009: http://articles.washingtonpost.com/2009-10-07/world/36925085_1_mexican-drug-drug-cartels-marijuanasales. 30 Jos Daz-Briseo, "Crossing The Mississippi: How Black Tar Heroin Moved Into The Eastern United States," in Shared Responsibility; Sam Quinones, A Lethal Business Model Targets Middle America, Los Angeles Times, February 14, 2010a. http://articles.latimes.com/2010/feb/14/local/la-me-blacktar142010feb14; Sam Quinones, Black Tar Moves In, and Death Follows, Los Angeles Times, February 15, 2010: http://articles.latimes.com/2010/feb/15/local/la-me-blacktar15-2010feb15; Sam Quinones, The Good Life in Xalisco Can Mean Death in the United States, Los Angeles Times, February 16, 2010: http://articles.latimes.com/2010/feb/16/local/la-me-blacktar16-2010feb16. 31 Daz-Briseo (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 19

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pagan a las organizaciones de narcotraficantes por el permiso para contrabandear a travs de sus plazas, o franquicias. Luego transportan la herona a clulas locales en los Estados Unidos controladas por individuos de los mismos pueblos de Nayarit. Estas personas a su vez venden la herona directamente a los consumidores o a pequeos vendedores, y remiten parte de las ganancias a Mxico. En vez de controlar las esquinas y rincones de las ciudades, estos vendedores han organizado sus operaciones con una clientela de clase media alta, algunas veces entregando la herona directamente a sus clientes en sus domicilios. Este modelo minimiza los costos evitando al intermediario y permitiendo que la herona mexicana sea vendida suficientemente barata para poder ampliar sus operaciones en nuevos mercados. La integracin vertical parece predominar principalmente en estos nuevos mercados de herona, los cuales son una parte pequea del mercado de herona de los Estados Unidos. Debido a que la herona representa una parte relativamente pequea del total del mercado de drogas en Estados Unidos, las operaciones integradas en forma totalmente vertical, como estas, tienen actualmente una importancia cuantitativa limitada. En resumen, el narcotrfico hemisfrico tiende a no estar verticalmente integrado, aunque las organizaciones de narcotraficantes mexicanos controlan la mayor parte del contrabando internacional y del mercado de drogas al por mayor en los Estados Unidos y estn comprando cocana de Sudamrica en forma creciente.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Parte 3: La distribucin de las ganancias de las drogas ilcitas

La distribucin a travs de la cadena de la oferta
La distribucin de los ingresos de las drogas a travs de la cadena de la oferta ha sido razonablemente estudiada, en particular en lo que respecta a la cocana. En este anlisis, los ingresos no se ajustan por decomisos o costos incurridos a lo largo de la cadena de la oferta, tema que se analizar ms adelante.

Cocana
En las figuras 2 y 3 se resumen los ingresos correspondientes a los mercados de cocana de los Estados Unidos y del mundo, cuyos valores al por menor ascienden a un total de cerca de $34.000 millones y $85.000 millones, 32 respectivamente . En ambos mercados, el mundial y el de Estados Unidos, se estima que un poco ms del 1% le corresponde a los productores de los pases andinos, mientras que los vendedores minoristas de los pases consumidores reciben cerca del 65% de los ingresos. Cerca del 9% de los ingresos se adquieren cuando la cocana es transportada de los pases productores a los pases de trnsito. Las ganancias de las ventas al por mayor son divididas entre los vendedores internacionales, quienes contrabandean el producto de los pases de trnsito a los pases consumidores (por ejemplo, de Mxico a los Estados Unidos), y los vendedores nacionales que dividen las compras de kilos de cocana en pequeas unidades de una onza, lo cual a su vez se vende a los minoristas y se divide an ms antes de ser vendida a los consumidores finales. Los ingresos de los vendedores internacionales son un poco ms elevados en el mercado de la cocana a nivel mundial que en el mercado de la cocana en los Estados Unidos, aunque en ambos casos los vendedores reciben entre el 20% y el 25% del total de los ingresos.

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UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010; Informe Mundial sobre las Drogas 2011. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 21

Figure 2: Source: UNODC (2010, 2011) and authors calculations.

Figure 3: Source: UNODC (2010, 2011) and authors calculations.

Si se desglosan los ingresos entre los diferentes participantes colombianos en el mercado de la cocana, otro estudio destaca nuevamente que los narcotraficantes son los que obtienen los mayores beneficios econmicos: en el
22 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

mercado de cocana, los productores de las hojas de coca reciben el 9% de los ingresos correspondientes a los participantes colombianos (lo que equivale al 1% de los ingresos mundiales). El 20% de las ganancias brutas en Colombia se asignan a quienes procesan la cocana en base de las hojas de coca, en tanto que los traficantes que la transportan la cocana a Centroamrica y a otros puntos de trnsito reciben el 71% de los ingresos de la cocana que reciben los 33 colombianos . Esta distribucin sesgada de los ingresos complica el control y represin de 34 las drogas . Los grandes decomisos generalmente tienen lugar en algn punto de la cadena de oferta en el que el valor de las drogas es ms bajo. Dadas las mismas circunstancias, sera preferible desde un punto de vista econmico decomisar la misma cantidad de drogas al final de la cadena de suministro, donde el valor de las drogas se encuentra al ms alto nivel. Sin embargo, a esta altura las drogas ya fueron divididas en pequeas cantidades y estn en manos de numerosos vendedores y resulta mucho ms costoso confiscar una cantidad determinada. Un enfoque de esta naturaleza igualmente pondra en duda los esfuerzos significativos de interdiccin en que los pases fuente y de trnsito han invertido. Se pueden mejorar las estimaciones anteriormente mencionadas si se toma en cuenta el impacto econmico de los decomisos de drogas. Los decomisos son cuantitativamente importantes: la UNODC estim que en 2009, los decomisos de cocana ascendieron a 505 toneladas, una cantidad mayor que la 35 estimacin del consumo para ese mismo ao, de 440 toneladas . La confiscacin de la cocana reducir las ganancias de los vendedores minoristas, asumiendo, como lo indica la evidencia cuantitativa, que no todos los aumentos de costo se pueden pasar al consumidor. Los minoristas ahora tienen que comprar cantidades adicionales de cocana para satisfacer un determinado nivel de la demanda de los consumidores. Los decomisos tambin benefician a quienes estn en la escala superior de la cadena de suministro porque los productores, traficantes y vendedores mayoristas tienen que comprar ms cocana a fin de reemplazar lo que se confisc. En la prctica, asignar los decomisos a un nivel determinado de la cadena de oferta no es una tarea fcil. Suponiendo por ejemplo que un envo de cocana procedente de Colombia hacia Europa es interceptado por la marina espaola, en algunos casos los exportadores colombianos pueden absorber los costos del envo perdido, en otros casos los importadores espaoles pueden absorber los costos, y algunas veces ambos, exportadores e importadores, 36 tienen acuerdos para compartir los riesgos . No obstante, se pueden plantear suposiciones razonables para evaluar la redistribucin aproximada de los ingresos que resulten despus de un decomiso. Hay clculos que sugieren que se distribuyen alrededor de $7.000 millones el 8% de las ganancias de la cocana a nivel mundial fuera de las organizaciones delictivas de Norteamrica

33 34 35 36

Meja and Rico (2010). Beau Kilmer y Peter Reuter, Prime Numbers: Doped, Foreign Policy (2009). UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2011. Meja y Rico (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 23

y Europa, como resultado de los decomisos . Estos recursos son distribuidos hacia los traficantes internacionales de cocana, especialmente a quienes la transportan desde los pases productores a los pases en trnsito. Los decomisos por lo tanto reducen la parte de las ganancias que corresponde a los minoristas y a los mayoristas nacionales a aproximadamente dos tercios del total de los ingresos de la cocana.

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Herona
Si bien hay menos informacin disponible sobre el comercio de la herona, hay datos que sugieren que hay una distribucin de ingresos ms o menos similar entre los minoristas, mayoristas, traficantes y cultivadores. Un estudio reciente sobre el comercio de la herona en el Reino Unido sugiere que el 73% de los ingresos la reciben los minoristas de ese pas, el 16% los traficantes que ingresan la herona desde Turqua, el 10% los traficantes que la transportan de Afganistn a Turqua, en tanto que los agricultores afganos reciben apenas un 38 medio por ciento de los ingresos . Si se ajusta el precio de la herona de 39 acuerdo a su pureza se obtienen estimaciones similares .

Cannabis
El cannabis crece en una variedad de condiciones mucho ms grande que las amapolas y la coca, lo cual dificulta mucho ms calcular los ingresos. La marihuana de nivel comercial se vende en Mxico a aproximadamente US$40 la libra ($80 el kilo)40. El precio de la marihuana importada en los Estados Unidos es de aproximadamente $400 la libra (1 libra = 454 gramos), y los precios al por mayor aumentan a razn de alrededor de $400 por libra por cada 1.000 millas de distancia de la frontera Estados Unidos-Mxico41. El precio de una onza es aproximadamente el doble del precio de una libra y los gramos cuestan alrededor del doble de lo que cuesta una onza. Como generalmente la marihuana se distribuye a travs de las redes sociales, la compra final algunas veces se realiza por onza42. Los productores de la marihuana sinsemilla (cannabis de alta potencia) en los Estados Unidos reciben aproximadamente $2.000 por libra entregada en el lugar de la cosecha, los precios al por mayor generalmente son de entre $2.500 a $4.000 la libra, y el precio de la onza a

UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2011. Laura Wilson y Alex Stevens, Understanding Drug Markets and How To Influence Them (The Beckley Foundation Drug Policy Programme, 2010). 39 Kilmer and Reuter (2009) informan que los minoristas reciben ingresos moderadamente bajas (64 por ciento), mientras que los traficantes turcos reciben ingresos algo superiores (23 por ciento). 40 Kilmer et al. (2010); Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia de Mxico (CENAPI) and Procuradura General de la Repblica (2010); UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2008. 41 Kilmer et al. (2010). 42 Caulkins et al. (2012).
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37

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

nivel minorista es de 1,6 veces por encima del precio de la venta al por mayor43. El aumento de precios entre el mayorista y el minorista es probablemente menor en el caso de la marihuana que para la cocana y herona; para estos ltimos se estima que los precios se multiplican de tres a cinco veces entre el mayorista y el minorista. El encarecimiento de la marihuana depende en las porciones que se venden a los usuarios en onzas o en gramos. Si bien el aumento del costo por cruzar la frontera con Estados Unidos es de un porcentaje ms elevado para el caso de la marihuana que para la cocana, en dlares absolutos el aumento de precio transfronterizo por transportar un kilo de cocana es varias veces ms que el precio correspondiente a un kilo de marihuana44. Calcular los ingresos exactos del trfico requerira determinar qu cantidades de diferentes tipos de marihuana se cultivan en los Estados Unidos comparado con las cantidades importadas, puntos sobre los cuales todava hay discrepancias importantes. Sin embargo los investigadores han estimado, utilizando una gama de suposiciones razonables, que las organizaciones de narcotraficantes mexicanos ganan entre $1.000 y $2.000 millones anuales en la venta de cannabis en el mercado mayorista estadounidense45. Hay poca informacin disponible sobre la metanfetamina y este mercado ha cambiado sustancialmente durante los ltimos aos. Por lo tanto, este informe no intentar calcular los ingresos de este mercado. El encarecimiento en el negocio ilcito de las drogas es muchsimo ms alto que en el caso de bienes lcitos. Por ejemplo, el costo del grano de caf es cinco veces ms alto a nivel del comercio minorista que en la puerta de la hacienda del cafetal, en tanto que el costo de la herona es 170 veces ms46. Los aumentos de precio son ms elevados debido a varias razones: los participantes tienen que ser compensados por el riesgo de encarcelamiento y violencia, la prohibicin reduce la eficiencia de la produccin y distribucin, la cadena de suministro es larga y cuenta con un gran nmero de intermediarios, y algunos participantes tienen un gran poder a nivel de mercado. A nivel de produccin, el carcter ilcito del negocio de las drogas reduce la eficiencia porque el cultivo debe ser oculto, el transporte no necesariamente se hace en forma directa y se requiere pagar sobornos importantes, y el traficante generalmente realiza menos transacciones por da en comparacin con un el dueo de una farmacia o una tienda de abarrotes. Finalmente, en ciertos segmentos de la cadena de la oferta, los participantes pueden ejercer un poder significativo de mercado a travs del control de las rutas de trfico o de los mercados de consumidores. El hecho de que se enfrentan a una competicin muy limitada, si es que existe, les permite fijar precios ms elevados.

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Idem. UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010. Klmer et al (2010). Wilson y Stevens (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 25

Con respecto a muchas drogas, especialmente con aquellas que son de origen vegetal, es posible que los precios se reduzcan sustancialmente si las mismas fueron producidas, transportadas y distribuidas como otros bienes comerciales. En base a suposiciones razonables sobre el costo del transporte y la venta bajo un rgimen comercial, un estudio realizado en 2012 calcula que el precio de la cocana (previo a cualquier impuesto o cuota) caera en un 96%, de alrededor de $66 a $2,78 el gramo con una pureza del 63%, y el precio minorista de la herona podra reducirse en un 98%, de alrededor de $140 a $3 el gramo, con una pureza del 55%47. En un mercado nacional de marihuana legal, un estudio reciente calcula que si la marihuana de alta potencia podra ser cultivada legalmente en grandes invernaderos (a entre $200 y $400 la libra), el precio al por menor podra reducirse en ms del 80%48. Si se cultivara en extensiones grandes en el exterior, el mismo estudio calcula que el precio se reducira an ms, por supuesto que sera una sustancia menos potente. Estos mismos estudios no toman en cuenta el impacto de los impuestos u otros cargos administrativos que se fijen con el fin de aumentar los precios al por menor para que se acerquen a los niveles anteriores.

La distribucin de ganancias de las drogas ilcitas entre los participantes

Si bien se ha estudiado mucho sobre la distribucin de los ingresos del narcotrfico a lo largo de las cadenas de la oferta, la estructura microeconmica sobre la forma en que se distribuyen las ganancias entre los participantes no se conoce muy bien, en particular en lo que respecta a los participantes de las etapas de trnsito. La distribucin de las ganancias de las drogas ilcitas entre los participantes es importante por varias razones. Es difcil evaluar y calcular quines sern los ms afectados por las polticas que apunten a reducir las ganancias de las drogas si no se sabe quines son los reclamantes residuales. Calcular el porcentaje de las ganancias del mercado de las drogas que se blanquean tambin requiere que se evale la forma en que se distribuyen las ganancias a todos los participantes. Las empresas legtimas que tienen un tamao similar al de las organizaciones de narcotraficantes generalmente tienen gerentes, accionistas y empleados asalariados, con la mayora de las ganancias beneficiando a los accionistas. Para las organizaciones que operan en el negocio ilcito de las drogas, an se cuenta con poca informacin detallada sobre la compensacin de los empleados y sobre quin es el reclamante residual de las ganancias una vez que se procede con el pago de los gastos fijos (sueldos, sobornos, compras de productos y equipo, etc.). Como hay registros contables solo para algunas plazas o franquicias de drogas y no sobre las operaciones centrales de las organizaciones de narcotraficantes, las ganancias para los gerentes y

47 Caulkins, Jonathan, y Michael Lee. Legalizing Drugs in the US: A Solution to Mexicos Problems for Which Mexico Should Not Wait. In Rethinking the War on Drugs Through the US-Mexico Prism, edited by Ernesto Zedillo and Haynie Wheeler, 108-124. New Haven: Yale Center for the Study of Globalization, 2012. 48 Kilmer et al (2010).

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

financistas que operan por encima del nivel de la plaza an permanecen en un nivel desconocido e incierto. Los libros contables de las organizaciones de narcotraficantes confiscados por el gobierno de Mxico ofrecen un considerable volumen de informacin sobre la forma en que se distribuyen los ingresos a nivel de la plaza de drogas 49 50 . En primer lugar, las organizaciones de narcotraficantes en Mxico mexicanos son grandes con relacin a otras empresas de Mxico, aun si se examina solo una plaza como la unidad operativa fundamental. Las plazas generalmente abarcan las operaciones de una organizacin de narcotraficantes en una ciudad o regin determinadas y en su nmina de personal tienen dos tipos de empleados: los empleados internos regulares y los empleados de ley; estos ltimos son fundamentalmente funcionarios gubernamentales a cargo del orden que prestan servicios a la organizacin de narcos mediante el pago de sobornos. El nmero de empleados internos por cada plaza vara desde 61 hasta cerca de 600, y el nmero de individuos que reciben sobornos vara desde 109 hasta cerca de 1.000. El 99% de las empresas de Mxico tienen menos de 50 empleados, de manera que si se considera solo los empleados internos regulares, cada plaza tiene ms empleados que la mayora de las empresas mexicanas. En segundo lugar, los empleados de estas organizaciones estn razonablemente compensados. El salario medio de los empleados regulares, que equivale a aproximadamente US$1.650 por mes, es 1,3 veces ms que el salario medio del sector formal de Mxico y 6 veces ms que el salario mnimo. Si se asume que la informacin sobre los salarios que indica la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo tiene una falla de 50%, el salario interno medio de las organizaciones de narcotraficantes an as se encuentra en el percentil 75 de la escala. Los salarios de los empleados internos son bastante similares entre una plaza y otra. Estos salarios son relativamente ms elevados con relacin a los que han documentado los investigadores entre los 51 vendedores minoristas de drogas en las ciudades de Chicago y Washington . Estos datos estadsticos ayudan a comprender la escala sistmica y persistente del trfico de drogas en Mxico, a pesar de los serios riesgos y sanciones penales. Dentro de una organizacin, los operadores ganan alrededor del doble del salario medio que obtiene un empleado en el sector formal mexicano, mientras que los centinelas que componen el mayor nmero de empleados ganan un poco ms que un empleado en el sector formal. Los administradores, como los operadores, ganan el doble del salario medio de un empleado del sector formal. Los operadores y los centinelas probablemente no tienen un capital humano particularmente alto y por lo tanto los salarios que reciben del sector ilcito son

49 Para obtener informacin sobre cmo se distribuyen los ingresos en el sector minorista de drogas ilcitas, que cae fuera del mbito de este captulo, los lectores pueden consultar Reuter et al. (1990) and Levitt and Venkatesh (2000). Sources: Steven Levitt and Sudhir Venkatesh, An Economic Analysis of a Drug-Selling Gangs Finances, Quarterly Journal of Economics (2000), 115 (3), 755-789; Peter H. Reuter et al., Money from crime (RAND Corporation, 1990). 50 Todas las estadsticas presentadas en el anlisis a continuacin se han extrado de los libros contables, los cuales no son accesibles al pblico. 51 Idem.

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considerablemente ms elevados que los sueldos que podran recibir en un empleo legtimo. Adems del pago de los salarios a los empleados que realizan las operaciones cotidianas, los sobornos se pagan en forma mensual, principalmente a los agentes del orden. Si bien el promedio de los sobornos es inferior al promedio de los sueldos, en todas las plazas, excepto una, el total gastado por concepto de sobornos excede el monto total que se paga en salarios a los empleados internos. Ms del 70% de los fondos de operacin de las plazas que se utilizan para el pago de salarios, sobornos y otros gastos (equipo para elaborar las drogas, armas, etc.) proviene de fuentes extranjeras y nacionales no identificadas. El componente extranjero constituye el 65% de los fondos de operacin, y presumiblemente consiste en las ganancias obtenidas por las organizaciones de narcotraficantes a travs de la venta de drogas en el exterior. La mayor parte de los fondos restantes de operacin surgen de fuentes locales, inclusive de las actividades delictivas locales. En promedio, casi la mitad de los fondos de operaciones son utilizados para pagar sueldos y sobornos. La maquinaria, que se utiliza probablemente para elaborar drogas tales como la metanfetamina, tambin constituye un gasto importante, aunque esto corresponde solo a algunas plazas. Las plazas no retienen las ganancias y al finalizar el perodo de operaciones devuelven un promedio del 18% de sus fondos de operaciones a la organizacin central. Debido a que la mayora de los gastos de operacin son financiados por fondos externos, reducir el envo de las ganancias de las drogas ilcitas a Mxico podra seriamente comprometer la capacidad futura de las plazas mexicanas para el pago de sueldos y sobornos.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Parte 4: El lavado de activos y la transferencia de ganancias a lo largo de la cadena de la oferta

Antes que las drogas ilcitas lleguen a los mercados consumidores, generalmente hay una diversidad de transacciones monetarias que ocurren en diferentes jurisdicciones a lo largo de la cadena de la oferta. Dichas transacciones varan desde suministrarles los insumos agrcolas a los campesinos y comprar el equipo para la elaboracin de las drogas hasta pagarles sobornos a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y el sueldo a los empleados de la operacin de drogas. Esta seccin examina dos asuntos clave: 1) cmo se transfieren las ganancias a lo largo de la cadena de la oferta? y 2) aproximadamente qu porcentaje de las ganancias de las drogas es lavado o blanqueado? El pago final de las drogas al minorista usualmente se recibe en efectivo. La mayor parte de este dinero que reciben los minoristas se gasta en efectivo o se blanquea dentro del sistema financiero. Los ingresos percibidos por los mayoristas pueden terminar siendo gastados directamente en el pas consumidor, contrabandeado a otra jurisdiccin en forma de efectivo enviado a granel o blanqueado a travs del sistema financiero. Si se contrabandea como efectivo, cuando llega a la prxima jurisdiccin puede ser gastado, blanqueado o contrabandeado an ms all a lo largo de la cadena de oferta.

Tendencias de las transferencias de ganancias ilcitas

El envo de dinero en efectivo en grandes cantidades es una forma directa y de baja tecnologa para transferir recursos. Se cambian los billetes pequeos por billetes grandes, se empaquetan y transportan por las mismas rutas a travs de las cuales lleg la droga a los pases consumidores pero en forma inversa. Con ms de 150 millones de vehculos que cruzan la frontera entre Estados Unidos y Mxico cada ao, es relativamente sencillo contrabandear 52 dinero en efectivo a Mxico sin que sea detectado , ya que las autoridades estadounidenses tienen una capacidad limitada para inspeccionar los vehculos que se dirigen al sur y aprehender a los infractores. Adems, el nmero de inspecciones tendra que ser muy alto para que esta operacin fuera ms costosa que la transferencia de fondos por medio del lavado y blanqueo en el sistema financiero; se estima que el lavado de activos puede costar un

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Farah (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 29

promedio de alrededor de 15% de su valor. La agencia de Aduanas y Patrulla Fronteriza estima que la mayor parte de las ganancias de las organizaciones criminales mexicanas en los Estados Unidos son transportadas a Mxico en 53 forma de dinero en efectivo . Otros mtodos importantes para estos envos a Mxico son los giros bancarios y las tarjetas prepagadas. Segn la organizacin y la transaccin especfica, el transporte de efectivo a granel a Mxico es manejado por la propia organizacin de narcotraficantes o por un agente de bolsa independiente. Tradicionalmente, el dinero en efectivo proveniente de ventas de cocana era contrabandeado primero a Mxico y luego una porcin era enviada a Colombia a travs de diversos mtodos, incluido la transferencia de efectivo en grandes cantidades. Recientemente, los recursos financieros por lo general son transferidos directamente de Estados Unidos a los pases fuente de la cocana. Las organizaciones delictivas internacionales necesitan convertir el dinero en efectivo a moneda nacional para facilitar su introduccin al sistema financiero y luego tomar las medidas correspondientes para el blanqueo de ese dinero. En los pases en los cuales se utiliza el dlar estadounidense esta medida no es necesaria. Otros pases que son atractivos para la conversin del efectivo son aquellos que tienen mercados cambiarios paralelos en los que es alta la demanda por dlares en efectivo, lo cual resulta conveniente y rentable para la conversin. Al imponer muchos pases mayores controles en sus sistemas financieros para vigilar las transacciones en efectivo, el contrabando de dinero se ha convertido en uno de los mecanismos ms importantes para la distribucin de los ingresos a lo largo de la cadena de produccin. Esto se puede comprobar por el aumento, tanto en el nmero como en el monto total en dlares, de los decomisos de dinero en efectivo en los puertos y aeropuertos54. En algunos pases de la regin (en particular Venezuela55 y Argentina56) la existencia de mercados paralelos de divisas hace que las transacciones en dlares en efectivo sean atractivas y beneficiosas para las organizaciones criminales. Estas organizaciones pueden convertir las ganancias en dlares a la moneda local directamente o a travs de terceros con rapidez y relativa facilidad.

United States of America-Mexico Bi-National Criminal Proceeds Study. Associated Press, $41 million in suspected drug money seized from Colombian, Mexican ports, September 29, 2009: http://www.nydailynews.com/news/world/41-million-suspected-drug-money-seizedcolombian-mexican-ports-article-1.382061. 55 Reuters, Dlar paralelo en Venezuela toca mximo histrico de 8 bolvares, May 6, 2010, http://www.reuters.com/article/2010/05/06/mercados-venezuela-dolar-idARN0610798220100506. 56 La Nacin, El dlar blue qued a $8,27 mientras que el oficial a $5,07, March 25, 2013: http://www.lanacion.com.ar/1566812-el-dolar-blue-bajo-a-827-pesos-mientras-que-el-oficial-quedo-en-507.
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Tipo de cambio oficial v. dlar paralelo (o dlar azul) en Argentina. Fuente: La Nacin y Reuters, 2013. La economa de las drogas ilcitas necesita ocultar el origen ilcito de sus bienes y los flujos, a fin de integrarlos al sistema econmico legal. Los fondos generados en la economa de las drogas ilegales ingresan a la economa legal a travs del lavado de activos, que comprende un conjunto de actividades dentro y fuera del sistema financiero con el objeto de legitimar sus ganancias obtenidas a travs de acciones delictivas. Para lavar los activos procedentes de las drogas e ingresarlos al sistema financiera formal se pueden utilizar varios mtodos. Entre ellos se incluyen, la sobrefacturacin de las importaciones, la compra de tarjetas prepagas de sistema abierto, el cambio de divisas digitales, el envo de dinero a travs de ms de 200 sistemas de pago electrnico, y a travs del lavado de dinero en negocios que basan sus operaciones en transacciones en efectivo tales como hoteles, casinos, y empresas de construccin que son controlados por grupos criminales organizados57. Adems, las compras de drogas se pueden blanquear a travs de la compra y reventa de bienes races, vehculos y otros bienes suntuarios. Aun cuando estn vigentes diversas regulaciones financieras, los registros de las transacciones inmobiliarias con frecuencia permanecen en manos de diferentes notarios pblicos y es difcil rastrearlas, lo cual convierte a los negocios inmobiliarios en un mtodo favorable tanto para el consumo como para el lavado de las ganancias procedentes de las drogas58. Si bien no hay un acuerdo con respecto al volumen de fondos ilcitos que se integran al sistema, s hay un amplio consenso en que estos fondos tienen un gran poder corruptor y distorsionante. Tomando en cuenta la multiplicidad

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Wright (2006); Farah (2010). Farah (2010). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 31

de actores que participan en esta actividad, la total ausencia de transparencia de sus transacciones y los mecanismos de cambio continuo establecidos, es difcil de calcular la magnitud del problema. Adems, es importante mencionar que si bien la economa de las drogas ilcitas es uno de los principales impulsores del lavado de activos, en esta prctica intervienen mltiples y complejas actividades, incluidos el soborno de funcionarios gubernamentales y la evasin impositiva. Desde la perspectiva de la seguridad, el lavado de dinero facilita la penetracin de las organizaciones criminales en distintas esferas de la sociedad, adems de brindar un enorme poder para corromper a funcionarios pblicos y actores del sector privado. El lavado de activos lleva a involucrar a actores econmicos legales en actividades ilegales. Propicia y potencia relaciones directas e indirectas entre diversos actores, generando zonas grises en las cuales actores aparentemente legales intervienen en acciones claramente ilegales. Tradicionalmente se ha utilizado al sector financiero, en especial a los bancos, para lavar activos. La naturaleza y diversidad de los servicios que ofrece este sector permite realizar maniobras que pueden canalizar fondos generados por actividades delictivas en forma rpida y segura, ocultando el origen de los mismos. Sin embargo, ante la implementacin de sistemas de prevencin del sector financiero, las organizaciones involucradas en el lavado de activos han diversificado sus mecanismos, procedimientos y flujos y ahora estn utilizando otros sectores de la economa. Actualmente, con base en experiencias de casos detectados a nivel mundial, los sistemas de prevencin han sido incorporados en numerosos sectores, tales como las empresas de seguros, corredores de bolsa y de valores, agencias de compra y venta de divisas, empresas de envos de remesas, casinos, comerciantes y concesionarios de minerales y piedras preciosas, bienes inmuebles y profesionales independientes, tales como notarios, contadores y abogados.

Modalidades ms frecuentes de lavado de activos en la regin

Las Unidades de Inteligencia Financiera y los cuerpos regionales estilo GAFI Grupo de Accin Financiera Internacional del Caribe (GAFIC) y de Sudamrica (GAFISUD) publican tipologas de lavados de activos y seales de alerta basados en la informacin obtenida de instituciones que deben reportar sobre sus operaciones. Tanto las tipologas como las seales de alerta identifican tendencias y patrones de comportamiento que podran replicarse en otros pases de la regin, lo cual aporta informacin importante en el diseo de modelos de riesgo para las empresas en sectores proclives a ser utilizados por organizaciones delictivas que procuran dar la apariencia de legalidad al dinero de origen ilcito. De esta forma, se destacan algunos estudios de las Unidades de

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Inteligencia Financiera en Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y 59 Venezuela, as como el estudio de GAFISUD sobre las tipologas regionales . Los anlisis en todos estos estudios coinciden en que los mecanismos de lavado de activos ms prominentes en la regin son los siguientes:

El uso de empresas de fachada para la compra, transferencia, conversin, ocultamiento, posesin o uso de ganancias adquiridas ilegalmente ubicadas en el pas o en el extranjero. El uso de empresas de alta rotacin de dinero en efectivo para mezclar los recursos lcitos con los ilcitos. El uso de empresas de importacin y exportacin para reintegrar la moneda extranjera por medios tcnicos (facturacin falsa) o contrabando abierto. Operaciones de arbitraje de divisas mediante el uso de dinero en efectivo de origen ilcito para tomar ventaja de la existencia de mercados paralelos, utilizando contrabando (ilegalmente importado) de dinero en efectivo. El fraccionamiento de ganancias ilcitas y su transferencia a travs de agencias (legales o informales) de transferencias de fondos y remesas. La compra fraudulenta o ilegal de bienes inmuebles, joyas, obras de arte, metales preciosos o activos que son de difcil cuantificacin. El uso de cuentas de terceros (donde los terceros pueden ser cmplices o personas que obran de buena fe) para fraccionar, transferir, ocultar o convertir fondos de origen ilcito

Una seal de alerta es una caracterstica atpica en una transaccin que sugiere una posible asociacin con operaciones de lavado de activos. Generalmente, la presencia de una seal de alerta requiere un proceso de verificacin para explicar el comportamiento atpico. De manera alternativa, se pueden buscar seales adicionales de alerta que permitan clasificar la operacin como sospechosa. A continuacin se presentan algunos ejemplos: Clientes que se niegan a entregar informacin sobre sus actividades comerciales o antecedentes financieros cuando abren una cuenta o realizan una transaccin. Clientes que usan intermediarios o evitan el contacto personal con la entidad, buscando anonimato en las transacciones.

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Disponible en: http://www.gafisud.info/documentos.php. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 33

 Clientes que proporcionan referencias personales o comerciales de difcil verificacin o que estn relacionadas con actividades ilcitas. Clientes que a pesar de manejar grandes volmenes de dinero (principalmente en efectivo), no cuentan con historial crediticio o no tienen productos financieros. Transferencias bancarias locales y cheques girados a favor de terceros que aparentemente no guardan relacin con el negocio principal de la empresa. Empresas que realizan transacciones en efectivo que fueron creadas en fechas similares, que presentan nmeros de identificacin consecutivos, que tienen los mismos nmeros telefnicos, direcciones, socios, representantes legales o contadores. Empresas que reciben depsitos o hacen retiros en efectivo desde lugares inusuales o lugares que no tienen relacin con los negocios de la empresa, que incrementan el volumen de sus transacciones en efectivo sin un aumento de sus ventas, o que no presentan gastos por pagos de nmina o proveedores. Organizaciones sin fines de lucro recientemente creadas que reciben grandes sumas de dinero desde el exterior, principalmente a travs de giros electrnicos, que no tienen la infraestructura necesaria para desarrollar las actividades dicen desarrollar y que realizan solamente operaciones en efectivo para pagar los costos de sus actividades.

El lavado de activos impulsado por la economa del narcotrfico tiene efectos perjudiciales en la economa, desarrollo social y gobernabilidad democrtica. Si bien el lavado de activos es un delito que con frecuencia pasa desapercibido, sus consecuencias son profundas y van ms all sus efectos econmicos. En zonas de bajo desarrollo y escasa presencia estatal, la inyeccin de fondos provenientes del mercado de drogas ilcitas produce un poderoso impacto, proveyendo de bienes y servicios a sectores de la poblacin que han estado aislados de los circuitos econmicos tradicionales y legales. Bajo estas circunstancias, los grupos organizados criminales establecen vnculos con las comunidades, que ven en sus actividades e inversiones una oportunidad de insercin social y econmica. Esta dinmica da lugar a un desarrollo perverso, basado en fondos de procedencia ilegal y en la presencia y control de facciones criminales que imponen orden a travs de la amenaza y la violencia. En este escenario, las actividades econmicas tradicionales son dejadas de lado por ser menos rentables en tanto que surgen las actividades que propician el lavado de activos y la concentracin de recursos.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Principales consecuencias del lavado de activos

Conduce a nuevas actividades delictivas. Como las organizaciones delictivas reciben las ganancias por los delitos que cometen, pueden luego reinvertir en su propia estructura y financiar nuevas actividades criminales. Distorsiona los precios de los bienes y servicios de manera que resulta perjudicial a la economa. Los esquemas de lavado de activos no estn diseados para obtener una ganancia directa sino ms bien para ocultar el origen delictivo de los fondos. Esto puede distorsionar los precios de los bienes y servicios y generar una competicin desleal y una burbuja econmica o financiera. Deprime los ahorros del sistema financiero. Cuando el sistema financiero es inundado con dinero ilegal, las tasas pasivas de inters pueden bajar, causndoles prdidas a los ahorristas legales, bajando sus rendimientos y desalentndolos de seguir ahorrando. Fomenta la corrupcin. La disposicin de riqueza les brinda a las organizaciones criminales un enorme poder para corromper a funcionarios pblicos y empresarios del sector privado. De ah la importancia de contar con normas y mecanismos adecuados para combatir la corrupcin como una forma de contribuir a la lucha contra la delincuencia organizada. Disminuye la competitividad y puede generar apreciaciones de la moneda. El ingreso de grandes volmenes de divisas extranjeras orientadas a determinadas actividades que presentan un crecimiento sbito y artificial podra generar una apreciacin de la moneda con consecuencias del tipo mal holands al disminuir la competitividad de otras actividades legtimas.

El lavado de activos no est ligado nicamente al problema de las drogas ilegales. Aun si se lograra disminuir los fondos derivados de esa economa ilegal, el flujo de dinero proveniente de la corrupcin administrativa, la evasin fiscal y otras actividades ilcitas extorsin, trata de personas, venta ilegal de armas, trfico de migrantes y minera ilegal, para nombrar solo algunos mantendran activos los mecanismos y vas para encubrir el origen ilcito de sus bienes. La legislacin relativa al lavado de activos suele ser dbil. Toda la evidencia existente muestra que la dinmica de reproduccin del lavado de activos tiende a dejar permanentemente atrasados a los esquemas legales destinados a combatirlo, lo que obliga a su constante revisin y renovacin. Avances en esa direccin deberan contemplar la posibilidad de proporcionar mayores recursos estatales en el terreno investigativo as como sanciones ms severas, aunque se trate de medidas que probablemente incomoden al sector financiero e incluso a los emigrados remitentes de remesas a sus pases de origen. En ese plano cabe la posibilidad de considerar sanciones penales a las instituciones y no exclusivamente a las personas, para evitar la realidad actual en la que son
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los funcionarios de bajo nivel quienes terminan siendo sancionados por los delitos cometidos por bancos u otras instituciones financieras. Una de las razones principales por las cuales este fenmeno es de carcter transnacional es porque, en la mayora de los casos, el dinero legalizado termina siendo depositado y utilizado por casas matrices situadas en Estados Unidos y Europa y no por las sucursales financieras de esas instituciones financieras en Amrica Latina o el Caribe. En consecuencia la mayor preocupacin por la aplicacin de la ley debera radicar en los pases de destino del dinero. Es igualmente importante y urgente cuando se trata de actualizar continuamente los esquemas legales para combatir el lavado de activos asegurar la homogeneidad de la legislacin de los distintos pases, debido a que desequilibrios en este terreno anulan completamente la capacidad investigativa o sancionadora desarrollada en los pases de legislacin ms avanzada. Se debe explorar la posibilidad de desarrollar un espacio jurdico comn, por lo menos en relacin a este problema. En aos recientes ha habido un cambio en las polticas de justicia penal a nivel regional, con un enfoque que se extiende ms all de la encarcelacin de los infractores y que incluye la identificacin estratgica, ubicacin y recuperacin de activos ilcitos a travs de medidas de confiscacin. En la mayora de los pases del hemisferio, estas polticas se han centrado en la aplicacin de dos instrumentos jurdicos fundamentales: la criminalizacin del lavado de activos y el decomiso de los activos de origen criminal. Dicha legislacin procura desalentar las actividades delictivas a travs de la amenaza con confiscaciones significativas de activos que se pueden realizar sin tener en cuenta la responsabilidad penal. Adems, la confiscacin de activos est dirigida a la estructura financiera de las organizaciones delictivas. A nivel multilateral, organizaciones como el Banco Mundial60, la UNODC61 y la OEA62 han estado promoviendo iniciativas relacionadas con la confiscacin y decomiso de activos obtenidos ilegalmente en la regin. Algunas de estas iniciativas utilizan mecanismos innovadores para rastrear, localizar, decomisar y devolver activos ubicados en pases en el extranjero con base en la asistencia legal mutua. Algunos pases han creado organismos especializados para recibir, identificar, manejar el inventario, mantener, preservar y custodiar los activos63, desde la primera etapa del decomiso hasta el proceso de juicio. Se ha demostrado que los sistemas convencionales de depsitos legales han sido inadecuados para el manejo de ciertos activos complejos, tales como

Stolen Asset Recovery Initiative: http://star.worldbank.org/star/. Money-laundering, financing of terrorism and asset forfeiture: https://www.unodc.org/southeasterneurope/en/money-laundering-financing-of-terrorism-and-assetforfeiture.html. 62 Administracin de Bienes Incautados y Decomisados en Amrica Latina: http://cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/lavado_activos/bidal_eng.asp. 63 En Per: http://conabi.pcm.gob.pe/?q=somos; Mxico: http://www.sae.gob.mx/Paginas/PortalInstitucional.aspx; Ecuador: http://www.consep.gob.ec/index.php?cod_categoria=5; Costa Rica: http://www.icd.go.cr/sitio/index.php?option=com_content&task=view&id=32&Itemid=9.
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condominios, empresas, hoteles, haciendas, ganado, vehculos y viviendas de lujo, entre otros.

Figura: Proceso de administracin de activos.

Frecuentemente, estos organismos especializados conforman elementos de un sistema interinstitucional en el cual interactan con otros rganos gubernamentales involucrados en este proceso, en coordinacin con las autoridades judiciales competentes. La gestin de activos confiscados es un componente crucial del esfuerzo para impedirle a las organizaciones delictivas el disfrute de sus activos y ganancias ilegales. Una controversia importante tiene que ver con la estimacin de la proporcin de ganancias de las drogas que se blanquea en el sistema financiero. Esta evaluacin depende en gran medida en la forma en que los ingresos son distribuidos entre los participantes. Cuando el delito genera ganancias en cantidades pequeas, el infractor gastar una cantidad significativa de estos ingresos en sus gastos generales y en pequeos lujos, 64 dejando muy poco o nada para el blanqueo. A la inversa, cuando la persona realiza ganancias ms grandes, una porcin ms elevada generalmente es blanqueada en el sistema financiero. La UNODC estima que las ganancias relacionadas con las drogas disponibles para el blanqueo a travs del sistema financiero ascienden alrededor 65 del 0,4 al 0,6% del PIB mundial . Se estima que alrededor de la mitad de estas ganancias son blanqueadas dentro de la jurisdiccin donde se han generado, ingresando al sector bancario o de bienes inmuebles o a travs de otros tipos de inversiones. Mediante un anlisis detallado del lavado de activos procedentes del comercio de la cocana, la UNODC estim los ingresos as como el nmero de vendedores minoristas y mayoristas en pases clave. Los primeros han sido relativamente bien estudiados, en cambio de los otros se conoce mucho menos. Luego, se calcul la forma en que se asignan las ganancias entre estos participantes, asumiendo que las ganancias son distribuidas a los minoristas y mayoristas de acuerdo a la misma distribucin como el valor de los decomisos de los minoristas y mayoristas. Despus de asignar las ganancias a los participantes, se sustrajo una suma de los ingresos de cada participante para

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UNODC, Estimating Illicit Financial Flows (2011). Idem. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 37

sus gastos bsicos y se asumi que el resto estaba disponible para ser blanqueado. Estos clculos sugieren que el 46% de las ganancias brutas de la cocana vendida por los minoristas y el 92% de las ganancias brutas de los mayoristas estn disponibles para el blanqueo, lo cual resulta en una proporcin de dinero disponible para el blanqueo que asciende al 62% de las ganancias brutas de la cocana. Este enfoque innovador ofrece una metodologa para estimar el lavado de activos ante la ausencia de datos confiables sobre la distribucin de las ganancias de los participantes en el comercio de las drogas. Sin embargo, no es obvio que los ingresos seguirn el mismo patrn de distribucin que los decomisos. La metodologa de la UNODC estima que la mayora de las ganancias en particular de los mayoristas estn asignadas a un grupo muy pequeo de participantes. Algunos estudios sociolgicos sobre las pandillas de drogas en los Estados Unidos respaldan esta aseveracin, aunque otros sugieren que los minoristas en pequea escala reciben una compensacin 66 superior. . Un estudio alternativo sobre el lavado de activos argumenta que no se blanquea ms que el 25% de las ganancias de la cocana y la herona, porque una buena porcin del dinero compensa a los traficantes de bajo nivel 67 que no blanquean la mayora de sus ganancias . Una distincin clave entre estas evaluaciones es la cantidad de las ganancias de los minoristas que realmente est disponible para ser blanqueado. Ante la falta de ms datos sistemticos sobre el funcionamiento interno de las organizaciones de narcotraficantes minoristas, es probable que no se resuelva esta controversia. Quizs ms importante que la magnitud del dinero que se blanquea es la importancia de esta actividad para el buen funcionamiento de la cadena de suministro de las drogas ilcitas. Como los gastos de operacin, en particular los sobornos y los sueldos, pueden ser pagados en efectivo a lo largo de la cadena de suministro, impedir significativamente la capacidad de las organizaciones de narcotraficantes de blanquear el dinero en el sistema financiero puede no afectar mucho su capacidad operativa, aunque s les puede aumentar los costos. Las autoridades de Aduanas y Patrulla Fronteriza de los Estados Unidos argumentan que no ms de la mitad del efectivo enviado en grandes cantidades procedente de las drogas vendidas en Estados Unidos se 68 blanquea en el sistema financiero al arribar a Mxico . Sostienen que el porcentaje blanqueado es probablemente cerca de la cuarta parte, porque las organizaciones de narcotraficantes pueden pagar en efectivo por la mayora de sus gastos. Esto es congruente con el resultado de otro estudio realizado en 2011, el cual estima que cerca de un tercio de las ganancias por medio de 69 delitos ingresan al sistema financiero de Mxico .

Levitt and Venkatesh (2000); Reuter et al (1990). Peter Reuter, Are Estimates of the Volume of Money Laundering either Feasible or Useful? Comments on the Presentation by John Walker, Paper presented at the Tackling Money Laundering Conference, Utrecht University (November 2, 2007). 68 United States of America-Mexico Bi-National Criminal Proceeds Study. 69 Nicolas Brien et al., "A Bilateral Study on Money Laundering in the United States and Mexico" (Global Financial Integrity and Columbia School of International and Public Affairs: 2011).
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Lavado de activos y minera ilegal

La industria de la minera es actualmente una de las principales fuentes del crecimiento econmico en la regin andina. El precio del cobre aument el 395% entre 2000 y 2010, y el precio del oro el 438%70. Adems de la industria minera, el comercio de la chatarra tambin se ha convertido en un negocio floreciente. En el caso del cobre, los pases que no son productores de metales han experimentado un aumento sustancial de las exportaciones de chatarra (un aumento del 114% en siete aos, en el caso de Colombia71), un hecho que no tiene precedentes en el comercio exterior de Latinoamrica. Esta riqueza de recursos no les pasa por alto a las organizaciones de la delincuencia internacional, las cuales perciben al oro como un instrumento de alto valor intrnseco que puede ser fcilmente convertido o transformado en otros instrumentos (por ejemplo, joyas), los cuales pueden ser transportado con mayor facilidad que el dinero en efectivo72. Otra ventaja comparativa del oro para las organizaciones criminales es que la mayora de las minas en el hemisferio estn ubicadas en lugares remotos fuera del control de las autoridades. Esta situacin ha llevado a la consolidacin de los carteles que explotan ilegalmente los metales preciosos73. El flujo de ganancias de la minera legal e ilegal ofrece un entorno adecuado para el lavado de activos. Quizs la modalidad ms comnmente detectada es el pago de los envos de drogas en oro, el cual luego puede ser transportado en vuelos areos comerciales u ocultado en mercancas que son parte de transacciones del comercio exterior. En aos recientes ha habido varios de estos casos, principalmente en los aeropuertos de Bogot, Lima, Quito y Santiago de Chile74. En uno de estos casos, las autoridades aduaneras decomisaron 626 gramos de oro oculto en una maleta que perteneca a un pasajero procedente de Espaa, una cantidad que en ese momento tena un valor de mercado de $27.00075. Una segunda tipologa es la simulacin de produccin de oro en las minas, en la cual el dinero ilcito es mezclado con el dinero de origen legal y se presenta como ganancias de las operaciones mineras76. Este tipo de operaciones se puede observar en empresas que tienen documentos que respaldan la extraccin de grandes cantidades de oro pero que no cuentan con

70 U.S. Geological Survey (2013), Metal prices in the United States through 2010: U.S. Geological Survey Scientific Investigations Report 20125188, available only at http://pubs.usgs.gov/sir/2012/5188. 71 Andrs Rosales, Cobre robado, con sello de exportacin, El Tiempo, September 29, 2012: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12266762.html. 72 Financial Action Task Force, Report on Money Laundering Typologies 2002-2003, pages 19-24: http://www.oecd.org/newsroom/2494366.pdf. 73 Laura Herrera, Illegal mining finances armed conflict in Colombia, Infosurhoy, February 12, 2012: http://infosurhoy.com/cocoon/saii/xhtml/en_GB/features/saii/features/main/2013/02/12/feature-02. 74 Polica, tras red de lavado de activos con oro, El Tiempo, February 18, 2013: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12602341.html. 75 Dian descubre un corazn de oro usado para lavar dinero, Portafolio, July 4, 2012: http://www.portafolio.co/economia/dian-descubre-un-corazon-oro-usado-lavar-dinero. 76 Financial Transactions and Report Analysis Centre of Canada (FINTRAC), Money Laundering and Terrorist Activity Financing Watch, July - September 2011, pages 5-6: http://www.fintraccanafe.gc.ca/publications/watch-regard/2012-01-eng.pdf.

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el equipo ni los empleados para extraer las cantidades declaradas. Otro mtodo consiste en consolidar los envos de oro comprado como chatarra en pequeas tiendas o casas de empeo en el pas de origen y luego contrabandearlo a zonas mineras donde se lo reporta como producto extrado directamente de las minas. Esta situacin ha llevado a que pases como Colombia y Per promulguen leyes para combatir la minera ilegal e implementen mecanismos para detectar el ingreso de oro y de metales preciosos contrabandeados a su territorio.

Organizaciones sin fines de lucro

De acuerdo al Grupo de Accin Financiera Internacional, una organizacin sin fines de lucro es una entidad u organizacin jurdica involucrada fundamentalmente en la recaudacin o desembolso de fondos para cumplir con propsitos benficos, religiosos, culturales, educacionales, sociales o fraternales, o para llevar a cabo otros tipos de buenas obras. Si bien la gran mayora de las organizaciones sin fines de lucro se dedican a causas nobles, en algunos casos estos grupos pueden funcionar como vehculos para el lavado de activos y el financiamiento de actividades terroristas. Estas organizaciones con frecuencia gozan de la confianza del pblico y son un sector que crece en todo el mundo, econmica y polticamente. Pueden tener acceso a una considerable cantidad de diversos recursos de financiamiento, manejar grandes cantidades de dinero en efectivo y operar tanto a nivel nacional como internacional. Con frecuencia, estas organizaciones no estn sujetas a muchas regulaciones y se establecen con suma facilidad. Las organizaciones sin fines de lucro se encuentran bajo el mbito del Articulo 5 de la Convencin de 1999 sobre el Lavado, Bsqueda, Decomiso y Confiscacin de las Ganancias de los Delitos. Si bien se ha desarrollado un sistema preventivo para monitorear los flujos financieros de organizaciones sin fines de lucro, an hay varios desafos. Primero, muchos pases de la regin no han implementado las polticas planteadas en el marco internacional. Adems, la plena implementacin estas polticas requerir el fortalecimiento de la cooperacin internacional y el mejoramiento, tanto desde la perspectiva cuantitativa como la cualitativa, el intercambio de informacin entre todos los interesados de los sectores pblico y privado, as como a nivel nacional e internacional. Esta cooperacin es esencial para detectar, investigar y procesar con xito y en forma rpida a individuos y organizaciones sin fines de lucro que potencialmente podran estar vinculados a organizaciones terroristas y de lavado de activos. Otras medidas preventivas se pueden implementar como un primer paso. La falta de legislacin para supervisar estas organizaciones en la mayora de los
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pases de Amrica Latina y el Caribe podra ser abordada temporalmente por el sector pblico a travs de la adopcin de mejores prcticas y normas internacionales pertinentes. Al mismo tiempo, las organizaciones sin fines de lucro podran implementar mecanismos de autorregulacin a fin de incrementar la transparencia de sus actividades, obteniendo de esta forma mayor confianza del pblico. Finalmente, las instituciones financieras podran implementar procedimientos especficos al realizar negocios con las organizaciones sin fines de lucro conociendo sus clientes a travs de procedimientos de debida diligencia, creando perfiles de riesgo; familiarizndose con tipologas y seales de alerta relacionadas con esas organizaciones, y mejorando los mecanismos de informacin para las autoridades pertinentes.

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Seccin 5: Impactos de las polticas

El impacto de la legalizacin de la marihuana en los estados de Washington y Colorado sobre las organizaciones de narcotraficantes mexicanos
Esta seccin examina cmo los marcos legales sobre la marihuana aprobados recientemente en los estados de Washington y Colorado, en Estados Unidos, podran afectar a las organizaciones de narcotraficantes mexicanos y cules podran ser las consecuencias en cuanto a la violencia. Si bien existen escenarios en los cuales los efectos en los ingresos de estos cambios jurdicos son importantes, la magnitud exacta de estos efectos en los ingresos es difcil de predecir. En el caso de Washington, si se permite que proceda el programa de ventas de marihuana con el pago de impuestos y en forma regulada, la produccin legal en el estado tender a desplazar, quizs no completamente, la produccin e importacin ilegal de otros estados de Estados Unidos, Canad y Mxico. Como el estado de Washington constituye menos del 3% del mercado total de cannabis en Estados Unidos, si esto tendr un impacto o no fuera del estado depender totalmente de la cantidad de marihuana que se escurra o desve hacia otros estados. Como es factible que los precios se mantengan ms o menos al nivel actual, probablemente el desvo de la marihuana no sera de un nivel importante. En Colorado, los impuestos son ms bajos y las regulaciones un poco menos estrictas lo cual podra causar que los precios bajen considerablemente por debajo del precio actual de la marihuana ilcita. De hecho, los precios podran ser suficientemente bajos para que el cannabis de Colorado sea competitivo con el precio del cannabis ilcito que se vende al por mayor en otros estados. Los riesgos y evasin de costos impuestos por las autoridades del orden constituyen una gran parte de los costos de produccin de la marihuana ilegal, de manera que al evitar estos costos hay una gran ventaja competitiva potencial para la marihuana cultivada en Colorado. Si esto ocurriera, eventualmente habra una cada de los precios de la marihuana a nivel nacional, y se reduciran las ganancias y la participacin en el mercado de mayoristas de las organizaciones internacionales de narcotraficantes. Sin embargo, aun si la ley de Colorado le ofrece a sus cultivadores una sustancial ventaja de costo, tomar muchas temporadas de cosechas para que aumente su participacin en el mercado y para que haya una disminucin del precio que llegue a todos los mercados. Si hubiera un desvo masivo, derivado de la legislacin de Colorado y Washington, la marihuana tipo comercial de Mxico podra ser desplazada de gran parte de los Estados Unidos y probablemente podra retener un mercado

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significativo solamente en las comunidades fronterizas . En un caso extremo, las organizaciones de narcotraficantes mexicanos podran perder alrededor del 20 a 25% de sus ingresos de exportacin y un porcentaje ms pequeo, aunque difcil de estimar, del total de sus ingresos. Esto sera un golpe significativo pero no devastador. La prdida de las exportaciones de marihuana podra tener tambin un efecto indirecto en las ganancias de las organizaciones de narcotraficantes, aunque stas probablemente seran pequeas con relacin a los efectos directos sobre los ingresos. Por ejemplo, si la curva de oferta de trabajo es hacia arriba lo cual significa que los sueldos que las organizaciones de narcotraficantes tienen que pagar aumentan con el tamao de su fuerza laboral entonces el promedio de los sueldos que se paga a los traficantes de cocana y herona podra bajar, puesto que aquellos que estn dispuestos a trabajar por menos seran reubicados desde el sector de contrabando de marihuana hacia el contrabando de otras drogas. Por otro lado, la prdida del mercado mayorista de marihuana en Estados Unidos significara que habra menos operaciones a las cuales hay que cargarles los gastos fijos. Cualquier escenario de desvo masivo supone que el gobierno federal estadounidense y otros gobiernos estatales no estn dispuestos o no pueden evitar que Colorado y Washington produzcan y exporten marihuana en gran escala. Si la marihuana de Colorado comienza a dominar el mercado de cannabis en Estados Unidos, el gobierno federal sera fuertemente presionado a intervenir. Adems, esto requiere que las organizaciones de narcotraficantes mexicanos no puedan reducir significativamente sus precios como respuesta a una mayor competencia. Si actualmente cobran un precio al por mayor que es sustancialmente ms alto por encima del costo marginal, podran potencialmente competir con la marihuana producida en Colorado por lo menos en ciertos mercados al reducir sus precios. Por lo tanto, la disminucin de sus ganancias sera menor de que si fueran desplazados del todo por la competitividad del mercado. Finalmente, si la marihuana de Colorado cultivada legalmente puede dominar los mercados de Estados Unidos, esto podra producir un cambio de polticas de forma de rebajar los costos de las organizaciones de narcotraficantes mexicanos, permitindoles competir en forma ms efectiva. Una posicin ms tolerante por parte de Mxico con respecto al cultivo y transporte de la marihuana les permitira a los narcotraficantes organizar sus operaciones con mayor eficiencia, recortando los costos y reduciendo los precios. Adems, las autoridades de Aduanas y Patrulla Fronteriza de los Estados Unidos podran dedicar menos recursos para la interdiccin de la marihuana en la frontera del sudoeste si la marihuana producida en Colorado puede satisfacer, de manera econmica, la demanda de Estados Unidos y si se cuestiona el compromiso del gobierno federal con relacin a la prohibicin de la marihuana. En consecuencia, si bien es posible que haya un gran impacto en las ganancias de las organizaciones de narcotraficantes mexicanos, esto est muy lejos de ser algo seguro.

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El impacto que tendra la prdida de los ingresos de la marihuana en el caso que fuera grande con respecto a la violencia relacionada con el narcotrfico en Mxico es an ms incierto. Las pruebas empricas sobre los cambios de la violencia asociados con las ganancias de las drogas ilcitas son 78 mixtas y ofrecen poca gua . De cualquier manera, una gran prdida de los ingresos por la venta de la marihuana afectara a algunas organizaciones de traficantes en mayor medida que a otras. Por ejemplo, los ingresos de la organizacin de Sinaloa podran caer en un 50%, en cambio los Zetas seran 79 menos afectados . Esto plantea la posibilidad de que los rivales de Sinaloa se aprovecharan de su posicin debilitada e intentaran tomar control de parte de su territorio, generando as una mayor violencia a corto y mediano plazo. Una gran disminucin de los ingresos procedentes de la marihuana tambin podra generar violencia entre las organizaciones de narcotraficantes al incitar a los miembros a competir por un monto menor de ingresos y menos empleos. Por otro lado, una disminucin de las ganancias podra reducir la violencia a largo plazo a medida que los potenciales ganancias para ingresar al mercado de las drogas y luchar por el control seran menores. Aun cuando los efectos de la violencia no son menores, puede resultar difcil distinguirlos a la luz de otros cambios. Cualquier cambio en el mercado del cannabis tomar cierto tiempo desarrollarse y puede ocurrir en forma simultnea con otros cambios que tambin afectan los ndices de violencia en Mxico.

Legalizacin de las drogas en un pas productor o de trnsito

El impacto de la potencial legalizacin de las drogas en pases importantes de trnsito es incierto. Por un lado, dadas las mismas circunstancias, la legalizacin podra reducir el conflicto sobre el mercado minorista de drogas y las rutas de trnsito, debido a que los precios de las drogas disminuiran y stas podran ser transportadas sin temor de confiscacin. Adems, los contratos podran hacerse cumplir y las controversias se podran resolver a travs del sistema jurdico en vez de mediante la violencia. Si bien el mercado minorista de drogas en Mxico es pequeo con relacin al mercado de Estados Unidos, sin embargo hay pruebas que indican que las organizaciones minoristas de 80 ventas de drogas compiten violentamente por dominar ese mercado . Ante la falta de un enfoque creble para estimar qu proporcin de la violencia relacionada con las drogas prohibidas resulta de conflictos con respecto a los mercados minoristas mexicanos y sus rutas de trnsito, es difcil estimar cun grande sera este efecto, pero sin embargo es probable que est presente.

78 Daniel Meja y Pascual Restrepo, Do Illegal Drug Markets Breed Violence? Evidence for Colombia, Universidad de los Andes Working Paper (2011); Llewellyn Hinkes-Jones, How the Plummeting Price of Cocaine Fueled the Nationwide Drop in Violent Crime, The Atlantic, November 11, 2011; Steven Levitt, Understanding Why Crime Fell in the 1990s: Four Factors that Explain the Decline and Six that Do Not, Journal of Economic Perspectives (2004), 18 (1), 163-190; Eric Olson and Christopher Wilson, Beyond Merida: The Evolving Approach to Security Cooperation (Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2010). 79 Hope y Clark (2012). 80 Idem.

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Por otro lado, la legalizacin de las drogas podra reducir las barreras de ingreso a la produccin y trfico de drogas y aumentar los ingresos, generando una mayor competitividad. A su vez, la competitividad podra conducir potencialmente a la violencia. Ya no sera necesario contar con grandes recursos para sobornar un gran nmero de funcionarios de las fuerzas del orden, por lo tanto sera ms fcil para los productores y transportistas de pequea escala ingresar a este negocio. Adems, si bien an sera necesario contrabandear drogas a los Estados Unidos, la produccin y transporte de drogas dentro de Mxico podra organizarse ms eficientemente en el marco de la legalizacin, incrementando las ganancias si se supone un conjunto determinado de precios de drogas. Sin embargo, si caen las barreras del ingreso y aumentan las ganancias, un mayor nmero de grupos podra ser inducido a ingresar al negocio de las drogas. Las ganancias de los grupos titulares caeran a medida que ingresan nuevos grupos para competir con los precios de las drogas mexicanas y potencialmente tambin con los precios al por mayor en el mercado de Estados Unidos. Los grupos titulares, que ya estn altamente especializados en el uso de la violencia para reducir la competencia, podran emplear la coercin, la intimidacin y la corrupcin de funcionarios locales de gobierno para mantener a los potenciales nuevos competidores fuera del mercado. Hay diversas pruebas que indican que la mayor parte de la violencia relacionada con las drogas en Mxico bajo el rgimen de la prohibicin es 81 generada por la competencia entre las diferentes organizaciones . Por lo tanto, con una mayor competencia en un entorno de legalizacin podra aumentar la violencia, por lo menos en el corto plazo. Adems, si una organizacin de narcotraficantes considera que no es viable controlar las operaciones de produccin y transporte de las drogas dentro de Mxico, podran intensificarse las luchas para dominar las rutas del contrabando hacia los Estados Unidos. Las organizaciones delictivas internacionales ms sofisticadas continuaran teniendo una ventaja en las actividades del contrabando internacional y a medida que vean que sus ganancias se reducen dentro de Mxico el control de los puntos de ingreso a los Estados Unidos se volvern cada vez ms importante. La competencia para dominar las rutas de contrabando a los Estados Unidos probablemente genere violencia, por lo menos a corto plazo. Tomando en cuenta que la mayor parte de las ganancias del narcotrfico mexicano procede del contrabando de drogas a travs de la frontera para los mercados mayoristas en Estados Unidos, y tomando en cuenta que la legalizacin reducira los costos de operacin de las organizaciones de narcotraficantes dentro de Mxico pero no la monopolizacin de las rutas de contrabando a Estados Unidos, no es claro que sus ganancias vayan a reducirse en forma masiva, no obstante la distribucin entre las organizaciones podra cambiar sustancialmente. En realidad, si un pequeo grupo puede monopolizar el contrabando hacia Estados Unidos, esto podra aumentar las ganancias fuere quien fuere el que controla la produccin y transporte interno de la droga a medida que caen los precios de exportacin

81 Eduardo Guerrero-Gutirrez, Security, Drugs, and Violence in Mexico: A Survey," 7th North American Forum, Washington D.C. (2011); Melissa Dell, Trafficking Networks and the Mexican Drug War, mimeo, 2012.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

de Mxico pero el poder del mercado les permite continuar cobrando precios similares a los mayoristas en el mercado de Estados Unidos. Como la legalizacin est ms all de la experiencia real histrica, no se puede establecer en forma definitiva cules pueden ser los impactos que probablemente dominen la escena. Esto convierte a la legalizacin en una opcin inherentemente riesgosa. Aun si resulta claro despus de transcurrido un perodo de legalizacin que ha aumentado la violencia relacionada con las drogas, no es evidente que la violencia disminuira inmediatamente si se reintrodujera la prohibicin, porque la violencia relacionada con las drogas 82 tiende a presentar tendencias epidmicas . Si se legalizara solo la marihuana, las fuerzas antes mencionadas an estaran presentes aunque los efectos probablemente seran menores porque las potenciales ganancias seran menores. Limitar la legalizacin a la marihuana podra ofrecer ciertos conocimientos con menos riesgos. Sin embargo, en la medida que estos efectos fueran muy pequeos sera difcil distinguirlos de las grandes tendencias de la violencia. En la medida en que estos efectos fueran grandes, las advertencias acerca de los riesgos que se aplican a la legalizacin de todas las drogas continuaran siendo importantes.

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Guerrero-Gutirrez (2011). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 47

EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMRICAS: ESTUDIOS

PRODUCCIN Y OFERTA DE DROGAS, FRMACOS Y PRECURSORES QUMICOS

Organizacin de los Estados Americanos

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

TABLA DE CONTENIDO
Hallazgos.................................................................................................................... 7 PARTE 1 COCANA Y HERONA ........................................................................................ 9 Produccin y Distribucin de Cocana ............................................................................. 9 reas de cultivo de coca ......................................................................................... 10 Elaboracin de la cocana ........................................................................................ 14 Flujos de cocana ................................................................................................... 14 Mtodos de transporte............................................................................................ 17 PRODUCCIN Y DISTRIBUCIN DE HERONA ............................................................... 17 POLTICAS PARA COMBATIR LA PRODUCCIN Y TRFICO DE COCANA Y HERONA ...... 19 Reduccin de los cultivos ilcitos .............................................................................. 19 Impacto de polticas de reduccin de cultivos............................................................. 21 Interdiccin y ataque a las organizaciones ................................................................. 22 Impacto de las estrategias para la interdiccin y desmantelamiento de las organizaciones 24 PARTE 2 CANNABIS...................................................................................................... 27 Cultivo: Tendencias y dinmica.................................................................................... 27 Trfico Tendencias y dinmica .................................................................................. 28 PARTE 3 DROGAS SINTTICAS Y SUSTANCIAS EMERGENTES .......................................... 31 Produccin y oferta.................................................................................................... 31 Trfico ..................................................................................................................... 33 Nuevas sustancias psicoactivas ................................................................................... 34 PARTE 4 FRMACOS .................................................................................................... 37 Control de los medicamentos recetados ........................................................................ 38 Desvo y trfico ......................................................................................................... 38 Medidas, polticas y estrategias antinarcticos............................................................... 40 PARTE 5 SUSTANCIAS QUMICAS.................................................................................. 41 Polticas adoptadas por los Estados Miembros de la OEA................................................. 41 Directrices institucionales ........................................................................................... 42 Estrategias subregionales ............................................................................................ 43 DESAFOS DE LA POLTICA Capacidad de adaptacin de los traficantes ........................... 44
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Falta de personal capacitado y de procedimientos ...........................................................45 Falta de instalaciones para la eliminacin adecuada de sustancias .....................................45 CONSIDERACIONES HACIA EL FUTURO........................................................................46

El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

PRODUCCIN Y OFERTA DE DROGAS, FRMACOS Y PRECURSORES QUMICOS

Hallazgos
Los mtodos tradicionales para enfrentar el desafo de las drogas ilcitas en el hemisferio se han enfocado en la interrupcin de la cadena de suministro. En gran medida, los productos de base vegetal son cultivados en reas econmicamente subdesarrolladas, procesados cerca o en ruta hacia el mercado consumidor y vendidos y consumidos en pases con mayor poder econmico. El panorama de las drogas es ms complejo. El flujo de drogas se dirige a ms pases, y sustancias sintticas pueden ser producidas en cualquier parte y muchas veces ms cerca de los mercados finales. En los ltimos aos, la produccin global de cocana se ha nivelado en aproximadamente 800 toneladas mtricas por ao, se baj en Colombia pero permaneci estable en Bolivia y aument en Per. La mayora de la cocana destinada al mercado estadounidense fluye de Colombia por Centroamrica y Mxico; las rutas caribeas se dirigen principalmente hacia Europa. Casi toda la cocana producida en Bolivia y Per actualmente permanece en la regin o va al mercado europeo, mientras nuevos mercados en Sudamrica ofrecen productos de cocana fumable. An existen significativas brechas de informacin, la produccin de herona en las Amricas bsicamente se ha desplazado de Colombia a Mxico y Guatemala, que conjuntamente parecen satisfacer la demanda hemisfrica, la cual est basada en Norteamrica. Se cultiva el cannabis en muchos lugares, incluyendo el cultivo interior, y es difcil de medir con precisin, pero la mayora del cultivo sirve a los mercados domsticos o vecinos. Mxico, Estados Unidos, Colombia, Paraguay y Canad son los principales pases productores de cannabis en las Amricas. Se considera que Mxico suministra alrededor de la mitad del cannabis que se consume en Estados Unidos y Paraguay suministra gran parte del cannabis en el Cono Sur. Jamaica y San Vicente y las Granadinas, por su parte, continan siendo una fuente importante para el mercado caribeo. Los estimulantes tipo anfetamina pueden ser producidos en cualquier lugar: en fbricas industriales de gran escala, en pequeos laboratorios mviles o incluso en la cocina y es un negocio globalizado y existe un flujo de insumos hacia el hemisferio desde Asia y Europa.

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La produccin de frmacos ha aumentado dramticamente durante las ltimas dos dcadas, lo cual ha ampliado las oportunidades para su desvo y uso no mdico. Se necesita informacin y anlisis ms rigurosos y exactos acerca de muchas de las drogas que actualmente se producen y distribuyen en el hemisferio a fin de elaborar medidas efectivas y econmica y polticamente aceptables para tratar con esta amenaza que representan las drogas, a la salud y seguridad pblicas.

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PARTE 1 COCANA Y HERONA

Produccin y Distribucin de Cocana
La coca se cultiva y el clorhidrato de cocana se produce en Colombia, Per y Bolivia, pases que suministran prcticamente el 100 por ciento de la cocana del mundo. La produccin mundial total de cocana, la cual disminuy entre los aos 2000 y 2008, se ha nivelado en aproximadamente 800 toneladas mtricas por ao. Hasta la mitad de su produccin total se exporta fuera del hemisferio occidental. A partir del 2006, se export menos cocana a los Estados Unidos y una mayor proporcin fue a otros pases de las Amricas y afuera del hemisferio. Colombia, anteriormente el pas que de lejos produca la mayor cantidad de cocana ha visto su produccin bajar en la ltima dcada, al mismo tiempo que Per y Bolivia han aumentado su participacin en esta rea. Esto revierte la tendencia de los aos 90 en los que Colombia tuvo un gran aumento de su produccin a raz de modestos esfuerzos de erradicacin forzosa e interrupcin a las rutas de transporte en Per y Bolivia. A lo largo de la regin andina, el rea cultivada ha disminuido en aproximadamente el 30 por ciento desde 2000, pero el impacto en la produccin de cocana estuvo en parte compensado por el incremento en la productividad de hoja y por la aplicacin de tcnicas ms eficaces para extraer los alcaloides de la hoja de coca. Segn datos de los Estados Unidos1, se estima que el potencial de produccin de cocana en los Andes lleg a su nivel mximo en 2001 y disminuy hasta alrededor del 2008, principalmente porque hubo una reduccin de ms del 50 por ciento de las zonas de cultivo en Colombia2.El potencial de la produccin aument en los aos posteriores debido a una combinacin de mtodos ms eficaces para extraer los alcaloides de la hoja de coca, refinarlos y convertirlos en clorhidrato de cocana y a un cambio en el coeficiente de maduracin y no maduracin de los campos de cultivo, el cual produjo mejores cosechas.

1 Las estimaciones de cultivo hechas por los Estados Unidos difieren de las de la UNODC debido a las metodologas empleadas. El estimado de la UNODC est basado en imgenes de satlite de todo el pas. Debido a las limitaciones tcnicas inherentes en ese mtodo amplio, los terrenos menores de 0.25 hectreas no se identifican como de coca. Desde 2009, la ONU ha empleado imgenes de satlite de alta resolucin en reas claves en Colombia para detectar pequeos terrenos. Con base en la prevalencia de dichos terrenos, la UNODC agreg un factor para todo el pas para compensar por los terrenos no detectados fuera de las reas de alta resolucin. Generalmente, las estimaciones de cultivos regionales hechos por los Estados Unidos son ms altas que los de la UNODC. 2 Estadsticas de Colombia, Per y Bolivia: http://www.whitehouse.gov/ondcp/targeting-cocaine-at-thesource. La cifra total Andina es la suma de los datos del pas.

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Produccin potencial de cocana (toneladas mtricas)3

reas de cultivo de coca

A partir de 2001, debido a las intervenciones del Estado colombiano, el rea dedicada al cultivo de coca disminuy abruptamente, lo que determin el incremento de los costos de produccin, la disminucin de los rendimientos de las cosechas y la recuperacin de zonas para la produccin de cultivos legales. Como se indica en el grfico a continuacin, hasta principios de la dcada de los 90, la produccin de coca en Colombia era relativamente marginal y la mayor parte de los cultivos se encontraban en Per y Bolivia. Sin embargo, las medidas adoptadas en Bolivia y Per para impedir el trnsito y venta de cocana le abri el camino a productores colombianos para producir la mayora de hojas de coca. El Plan Colombia ayud a revertir esas tendencias. Recientemente, la produccin ha disminuido en Colombia en tanto que la demanda en Sudamrica y fuera del hemisferio ha absorbido el aumento de la produccin en Per.

3 El potencial de produccin es la cantidad de cocana que puede ser producida si cada hoja de coca fuera cosechada y transformada a 100% de cocana pura. Esto es til para hacer comparaciones universales, pero no mide el peso de la cocana real entrando al comercio ilcito en un ao en particular o la cantidad disponible para los consumidores. Las conversiones de cocana ilcita varan de lugar en lugar, pero nunca son al 100%. No se sabe la cantidad de coca cosechable si no se ha cosechado la misma, como tambin la cantidad que se pierde por los elementos ambientales o antes de enviarla al mercado.

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Fuente: Informe Mundial de Drogas

Las zonas donde se cultiva la coca permanecieron relativamente constantes durante el periodo de decrecimiento general de cultivos, pero se vieron cambios en la densidad y la extensin. Como demuestran los mapas a continuacin, se disminuy la extensin total de reas bajo produccin en Colombia, mientras que por lo general se increment la densidad de cultivos en las zonas de produccin en Per y Bolivia.

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En Colombia, el cultivo de la coca por lo general se realiza en reas muy aisladas, no solo fsicamente sino que tambin econmicamente, de las comunidades vecinas debido a que los cultivadores de coca desde un principio buscaron evitar la deteccin de sus actividades ilcitas. Las comunidades que cultivan coca tradicionalmente han tenido un acceso limitado a los servicios de las instituciones del Estado. Adems, estn plagados por una significativa presencia de grupos armados, quienes operan al margen de la ley y explotan tanto las tierras como a las personas que all residen. En Per y Bolivia, a diferencia de Colombia, la coca se cultiva con frecuencia en zonas agrcolas cercanas a pueblos rurales y mercados que estn bien conectados con los sistemas econmicos y de transporte del pas. En ambos pases se encuentran cultivos de coca no solo en zonas remotas sino tambin junto con cultivos lcitos, campos de pastura y zonas boscosas. En Per hay grandes cultivos de coca en el valle del Alto Huallaga as como en regiones controladas por la organizacin guerrillera Sendero Luminoso, o los restos de este movimiento. Los cultivadores de coca que han migrado desde las zonas cocaleras tradicionales se han establecido en nuevas regiones, expandiendo el cultivo.

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USO TRADICIONAL DE LA HOJA DE COCA: BOLIVIA Y LA CONVENCIN DE 1961

La hoja de coca es originaria de los pases andinos y es un elemento de algunas culturas indgenas de esa regin4. Sin embargo, en forma paralela al uso tradicional, se ha desarrollado el cultivo destinado a la produccin de cocana en varios pases de Sudamrica. La hoja de coca fue introducida en la Lista I (altamente restringida) de sustancias bajo la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas, a fin de limitar la produccin de la coca, su procesamiento y exportacin. El artculo 49, busca la abolicin de la masticacin de la hoja de coca despus de 25 aos a partir de la entrada en vigor del tratado. En 2009, Bolivia propuso una enmienda a la Convencin de 1961 para eliminar los controles del uso tradicional de la hoja de coca. Despus de que 18 Estados Partes presentaron sus rechazos, la enmienda fracas en 2011. Bolivia se retir de este convenio ese ao a causa de su oposicin a la clasificacin de la hoja de coca en la Lista 1. El pas solicit nuevamente su re-adhesin con una reserva en el uso tradicional de la coca. La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), en su informe anual de 2011, expres su preocupacin de que esa medida, "aunque tcnicamente est permitida por 5 la Convencin, es contraria al objeto fundamental y al espritu de esta". La JIFE igualmente expres otras inquietudes respecto a la integridad del sistema internacional de fiscalizacin de drogas. Al haberse presentado, antes del 10 de enero de 2013, solo un puado de las 62 necesarias objeciones a la re-adhesin, Bolivia logr reingresar a la Convencin nica con una reserva, as conciliando sus obligaciones internacionales con su Constitucin. Entre los Estados Miembros de la OEA, solo Estados Unidos, Canad y Mxico se opusieron a la propuesta de enmienda o a la re-adhesin de Bolivia. Si bien el uso tradicional de la hoja de coca es comn en Bolivia y Per, no se han completado estudios para determinar qu cantidad de hojas de coca se necesita para satisfacer la demanda de su uso tradicional. Tanto Bolivia como Per, de acuerdo a su legislacin interna, han designado reas donde est permitido el cultivo legal de la hoja de coca.

Acullico es el nombre comn de la tcnica tradicional o ritual de masticar la hoja de coca. JIFE, Informe Annual de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes de 2011 (New York: United Nations, 2012).
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Elaboracin de la cocana
Los mtodos de produccin en Colombia se han vuelto cada vez ms eficientes en la ltima dcada, y en los aos ms recientes han surgido avances similares en Per y Bolivia. Estas tcnicas incluyen desde procedimientos mecnicos sencillos como aumentar el rea de superficie de las hojas que se expone a los solventes, mediante la trituracin de la hoja a procesos de extraccin ms complejos. Dada la creciente eficacia de los controles que realizan autoridades nacionales e internacionales, los narcotraficantes colombianos ahora han comenzado a manufacturar algunos insumos qumicos en forma clandestina como permanganato de potasio, amoniaco, refinacin de petrleo (gasolina). Tambin se ha observado el reciclaje de combustibles y solventes entre los productores colombianos, lo cual ha reducido el volumen de productos qumicos que se requieren introducir en las zonas de produccin para extraer los alcaloides de las hojas de coca.

Flujos de cocana
Segn indica el anlisis del gobierno estadounidense, el 95% de la cocana confiscada en los Estados Unidos el mercado nico ms grande de la regin es de origen colombiano. En general, el flujo de cocana hacia los Estados Unidos probablemente disminuy entre 2007 y 2010, pero los datos disponibles son imprecisos. En 2007 el flujo promedio hacia los Estados Unidos fue de 400 a 600 toneladas mtricas, dependiendo de si se estima en base de 6 la demanda estadounidense o de la potencial oferta colombiana . Las estimaciones basadas tanto en los datos de produccin como de consumo indican que para 2010, el flujo anual de cocana desde Colombia hacia el 7 mercado estadounidense fue de aproximadamente 400 toneladas mtricas , lo 8 cual es congruente con una disminucin del consumo en los Estados Unidos . Las rutas que se utilizan para transportar la cocana continan evolucionando, principalmente para evitar la fiscalizacin o para aprovechar las oportunidades para llegar a nuevos mercados. Aunque el Caribe fue una ruta principal de trnsito de cocana hasta mediados de los aos 90, actualmente 80% de la cocana destinada a los Estados Unidos pasa por Centroamrica y Mxico. El flujo se realiza principalmente desde Colombia a travs de las costas 9 del Caribe y del Pacfico .

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Cocaine Smuggling in 2010, produced for ONDCP (January 2012), p. 1. Idem. National Drug Control Strategy 2012, ONDCP: Data Supplement 2012, Table 1. Cocaine Smuggling in 2010, p.1. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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ONDCP

En el Pacfico, la cocana se dirige desde Colombia surcando dos rutas principales. La primera va en forma paralela a Centroamrica y se desembarca all o en Mxico. La segunda pasa por Ecuador la cocana es trasladada por tierra a travs de zonas fronterizas escasamente pobladas y a travs de vas 10 martimas y puertos ecuatorianos y se dirige hacia el oeste de las islas Galpagos. De all va rumbo al norte para encontrarse en alta mar con navos que transportan la cocana a las costas de Mxico o Centroamrica. Antes de 2009, la ruta del Pacfico desde Colombia a Mxico y Estados Unidos haba ganado mayor relevancia siendo dos tercios de los decomisos en alta mar y en puerto llevados a cabo por las autoridades colombianas. Sin embargo, a partir de 2009 hubo una significativa reduccin de los decomisos en el Pacfico y la ruta desde la costa Atlntica de Colombia atravesando el Caribe Occidental hacia Centroamrica y Mxico parece haberse convertido en 11 una ruta ms importante para los narcotraficantes colombianos . Durante 2010 y 2011, la cocana pas por Venezuela hacia el Caribe y el Oeste de frica para luego ser transportada a Europa, o hacia Centroamrica 12 para luego ser transportada a los Estados Unidos . La mayor parte de la

Idem Fuente: Armada Colombiana. 12 Report of the International Narcotics Control Strategy for 2012, Venezuela: Supply Reduction. Adems, UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012.
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cocana que sale de Venezuela es transportada por va martima, sin embargo, existe informacin acerca de la preponderancia del trfico areo con origen en 13 Venezuela est dirigida a Centroamrica y el Caribe , Honduras es un 14 importante punto de ingreso . Los flujos hacia otros mercados adems de los Estados Unidos han aumentado en la ltima dcada. La cocana peruana y boliviana pasa por varios pases de Sudamrica para el consumo interno y para luego ser transportada 15 hacia Europa, Asia y el Oriente Medio, en vez de a los Estados Unidos . La cocana es transportada a Europa a travs del Caribe y el Oeste de frica y probablemente en contenedores martimos de Sudamrica directamente a puertos europeos. Como se mencion anteriormente, cerca del 95% de la cocana confiscada 16 en Estados Unidos en aos recientes fue elaborada con la coca colombiana . Esto sugiere que la coca boliviana o peruana no est dirigida a Estados Unidos sino que est destinada para su uso en Europa, Amrica Latina y el resto del mundo. Las confiscaciones de cocana en Europa han disminuido, desde 2006 a 2009, de acuerdo al Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a 17 Drogas (EMCDDA) , pero la prevalencia y el precio de mercado por gramo (de 18 pureza desconocida) an permanece estable , lo cual sugiere que la reduccin de las confiscaciones no ndica que haya habido una reduccin del flujo. La cocana fluye a Europa a lo largo de rutas mltiples. Las principales son las siguientes: El ocano Atlntico, atravesando el Caribe, con el ingreso a Europa, por preferencia, a travs de Espaa y Portugal. Desde Sudamrica a Cabo Verde y las Islas Canarias y luego a Europa, principalmente a travs de Portugal. La ruta africana, que va desde Venezuela y otros lugares de Sudamrica, al frica Occidental y de all a Portugal y Espaa. Desde Brasil, Venezuela y Ecuador a los puertos de Espaa, los Pases 19 Bajos y Portugal .

13 William Neuman, Cocaines Flow is Unchecked in Venezuela, New York Times, July 26, 2012: map credited to Joint Interagency Task Force South: http://www.nytimes.com/2012/07/27/world/americas/venezuela-is-cocaine-hub-despite-itsclaims.html?pagewanted=all&_r=0. 14 Report of the International Narcotics Control Strategy for 2012, Honduras. 15 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010. 16 Declaracin oficial de Rodney G. Benson, Asistente Administrador y Jefe de Inteligencia para la Agencia para el Control de Drogas de los Estados Unidos, ante el Comit del Senado sobre Control Internacional de Drogas, Octubre 19, 2011. 17 EMCDDA, Statistical Bulletin 2012, table SZR-10. 18 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2010. 19 EMCDDA, Annual Report: 2012, p. 60.

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La INTERPOL seala que la ruta del frica Occidental se ha vuelto ms importante durante los ltimos 10 aos, a travs de pases tales como GuineaBissau, Guinea, Senegal, Sierra Leone y Mali, y luego a Europa. Sin embargo, la UNODC indica que hay una probable disminucin del uso de la ruta de frica Occidental, segn datos recientes sobre confiscaciones y arrestos.

Mtodos de transporte
En todas las rutas martimas hacia todos los mercados, el principal medio de transporte son las lanchas rpidas, los yates de placer, las embarcaciones pesqueras, los buques de carga y los navos porta contenedores. Los ltimos presentan un desafo particular para la deteccin del cargamento y adems tienen un enorme potencial para cargar grandes volmenes. El trfico por aire utiliza personas como transportadores (conocidos como mulas) cuando viajan por compaas de lneas areas. Los aviones controlados por los narcotraficantes usan una variedad de mtodos; por ejemplo lanzando la cocana en aguas internacionales desde donde puede ser recogida por embarcaciones, aterrizando o lanzando la cocana desde el aire en zonas remotas de Centroamrica o el Caribe, y cuando se trata de distancias ms grandes y cuentan con aviones adecuados, transportando la cocana hasta frica. El transporte terrestre, por su parte, tiene lugar en Centroamrica y Mxico hacia los mercados de Estados Unidos y Canad, as como por tierra desde la regin andina para el consumo en Amrica Latina y el envo a Europa y a otros lugares del mundo.

PRODUCCIN Y DISTRIBUCIN DE HERONA

Mxico, Guatemala y en menor medida Colombia, proveen la mayor parte de los requisitos de herona del Hemisferio Occidental, lo cual ascendi a cerca 20 del 7% de la produccin mundial de opio en 2010 . An existen significativas brechas de informacin sobre la cantidad del cultivo de amapolas y produccin de herona en los Estados Miembros de la OEA. La UNODC estima que en 2010 Mxico cultiv cerca de 14.000 hectreas de amapolas para la produccin de opio (post-erradicacin) y Colombia cultiv entre 300 y 400 hectreas, aproximadamente la misma cantidad que ambos 21 pases haban cultivado durante los dos aos previos . Esto marca un cambio sustancial de los papeles en relacin a una dcada atrs, cuando Colombia produca virtualmente toda la produccin de ltex de amapola para la produccin de herona en el hemisferio.

20 21

UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012, Cuadro 11. Idem., Cuadro 10. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 17

La amapola para opio en Mxico es cultivada en las laderas de la Sierra Madre, en los estados de Durango, Chihuahua y Sinaloa, as como en el sur, en Guerrero y Michoacn. Las parcelas son generalmente pequeas y estn ubicadas en zonas de difcil acceso para reducir las posibilidades de ser erradicadas. Los cultivos de amapola en Guatemala se encuentran cerca de la frontera con Mxico, pero no hay estimados confiables sobre la cantidad de tierra cultivada. La relacin entre los cultivadores y los traficantes no es bien conocida como la que mantienen los de la coca y la cocana. Hay informes de prensa que indican que los cultivadores mexicanos venden sus cosechas a la organizacin de traficantes que domine en su regin; situacin que los puede convertir en vctimas de la violencia en el caso en que el dominio de un grupo de traficantes sea desafiado por otra organizacin22. Si bien Mxico es conocido por su produccin tradicional de los tipos de herona alquitrn negro y marrn, en la actualidad es posible que su produccin sea de herona blanca, siendo una forma ms concentrada23. La mayor parte de la herona mexicana se exporta a los Estados Unidos, que junto con Canad constituyen el principal mercado de herona en el hemisferio. Sin embargo, en pases como Mxico y Colombia se han registrado aumentos en el consumo de herona nacional, segn las solicitudes de tratamiento registradas, lo cual sugiere que hay una alerta temprana de expansin de los mercados de herona en la regin. De acuerdo con las estimaciones del Gobierno de Estados Unidos, el rendimiento del total de los cultivos de herona en el hemisferio tiene el 24 25 potencial de producir una herona pura de 50 toneladas mtricas , cifra que 26 excede el consumo estimado de Estados Unidos y Mxico . Mxico inform que erradic 15.484 hectreas en 2010, Colombia 711, y Ecuador 918, cifras

22 Vase, El Narco Provoca xodo en Sinaloa: 665 familias abandonan la entidad, Excelsior, August 7, 2012: http://www.excelsior.com.mx/node/852089. 23 El caso de la produccin de herona blanca es circunstancial. Con el cultivo en el Hemisferio de amapola (no-Mexicano), siendo reportado por menos de 2,500 hectreas en el 2010, y el potencial de produccin de herona blanca en Colombia estimado en 2.1 toneladas mtricas (equivalente puro) en 2009, es difcil escapar a la conclusin que por lo menos algo de las aproximadas 13 toneladas mtricas de herona pura equivalente consumida en los Estados Unidos es de origen Mexicano. Las notas del National Drug Threat Assessment 2011 de los Estados Unidos: El periodismo de investigacin sugiere que los productores de herona en Mxico pueden estar usando tcnicas de procesamiento de Colombia para crear una forma de polvo blanco de herona; sin embargo, el anlisis de caracterizacin no ha confirmado la existencia de esta forma de herona. Centro de Inteligencia Nacional sobre Drogas, National Drug Threat Assessment 2011, p. 27. 24 Potencial de produccin es la cantidad de herona que puede ser producida si cada planta fuera cosechada y convertida en 100 % herona pura. Esto es til para hacer comparaciones universales pero no mide el peso de la herona real entrando al comercio ilcito en un ao en particular o la cantidad disponible para los consumidores. No se sabe la cantidad de amapola cosechable sino se ha cosechado la misma, como tambin la perdida debido a lo residuos en el proceso de la fabricacin/transportacin incluyendo la destruccin y daos ambientales. Se hacen estimados de las eficiencias de las conversiones de la herona de Mxico. 25 El Departamento de Estado de los Estados Unidos, International Narcotics and Crime Strategy Report. Disponible: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2011/vol1/156361.htm#mexico. 26 El consumo de la herona en los Estados Unidos, a diferencia de prevalencia, se desconoce. El ltimo estudio oficial publicado estudi los aos 1988 al 2000, basando el consumo en lo que usuarios de drogas gastaron en comprar drogas. El estudio estimo que el consumo de herona pura en los Estados Unidos equivalente a 11 y 17 toneladas mtricas por ao, con 13 siendo el promedio: What Americas Users Spend on Illegal Drugs, 19882000 (Washington, D.C.: ONDCP, December 2001).

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congruentes con las tasas estimadas de produccin . Guatemala inform que 28 erradic 1.490 hectreas de amapola para opio en 2011 . Colombia y Ecuador registraron cifras de decomisos anuales rcord, de 1,7 29 y 0,9 toneladas de herona respectivamente, en 2010 . Esto constituye una gran cantidad de interdiccin si se compara con la cantidad de amapolas que se cree ha sido cultivada en estos dos pases, lo cual indica que es necesario investigar ms el cultivo y produccin potencial de herona en la regin de los Andes para poder hacer clculos ms exactos sobre la produccin y el consumo.

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POLTICAS PARA COMBATIR LA PRODUCCIN Y TRFICO DE COCANA Y HERONA

Reduccin de los cultivos ilcitos
Los pases enfrentan serios retos para poder reducir los cultivos ilcitos y proporcionar alternativas que son sostenibles. Estudios especializados indican 30 que hay cinco condiciones relacionadas con los cultivos ilcitos : condiciones biofsicas y ecolgicas favorables, aislamiento geogrfico, pobreza, baja calidad de vida, y presencia de grupos armados ilegales o conflictos sobre las tierras. La presencia de estas condiciones en zonas afectadas con cultivos de coca configuran la persistencia del fenmeno. Estos factores pueden tambin impedir que se llegue a un consenso local poltico contra el cultivo de la coca y su conversin, e inhibir la creacin de instituciones gubernamentales que apliquen la ley y ofrezcan alternativas econmicas y sociales viables. La presencia de grupos armados hace especialmente compleja la situacin. A nivel local, los grupos armados ofrecen incentivos, no solo econmicos, que favorecen las actividades ilcitas y desalientan las lcitas. Con esta situacin, la erradicacin de los cultivos y los programas de desarrollo alternativo suelen ser resistidos, ya que estas estrategias podran, potencialmente, menoscabar la base financiera y social de los grupos armados ilegales y establecer las bases de las instituciones gubernamentales para el control del orden y cumplimiento de la ley en las zonas donde se producen drogas. En mayor o menor grado Colombia, Bolivia y Per, han empleado estrategias interdictivas y militares en combinacin con la asistencia de programas para el desarrollo con el fin de reducir el cultivo ilcito de coca. En este sentido, los tres pases continan implementando programas de erradicacin manual forzosa para controlar los cultivos ilcitos mientras que en

UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012, Cuadro 9. Idem. 29 Idem., Mapa 7. 30 Indicadores para el seguimiento de zonas libres ilcitas, Gua Metodolgica 2011, UNODC y el Gobierno de Colombia.
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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Colombia la aspersin area sigue siendo el mtodo principal para erradicar cultivos ilcitos, aunque su importancia est disminuyendo. Mxico ha realizado la erradicacin manual de amapola para opio (y marihuana) como una parte integral de su estrategia de control de drogas durante dcadas; de hecho, entre 2008 y la primera mitad de 2012, el nmero de hectreas de amapolas erradicadas ascendi a 15.600 por ao. En 2012, Mxico erradic 10.200 hectreas durante los primeros seis meses, con una proyeccin en erradicar ms hectreas de amapola que en cualquier ao desde 31 2005 . Guatemala ha erradicado en el 2011 alrededor de 1.490 hectreas de 32 33 amapola , esfuerzos importantes que persisten en el ao 2012 . Desde 1995 en Per y 1970 n Bolivia se han ejecutado programas de desarrollo alternativo, con el objetivo de ofrecer incentivos a los agricultores 34 para abandonar el cultivo de la coca. Sin embargo, una de las limitaciones para este tipo de programas radica en que el valor econmico de los productos propuestos desde las lneas de desarrollo alternativo no alcanza a competir con el valor de los productos derivados de los cultivos ilcitos. En Colombia, las lneas de poltica publica por parte del gobierno para contrarrestar el aumento de los cultivos de coca se establece mediante la creacin de una base econmica local y regional slida para el trabajo agrcola, agroindustrial y forestal. Adicional a lo anterior s, la reciente poltica sobre tenencia de la tierra para las zonas tradicionales de afectadas con cultivo de coca pretende ayudar a afianzar el apoyo local en las actividades lcitas 35 alternativas . Para consolidar estos esfuerzos, Colombia est adoptando una estrategia de tres pilares: Consolidacin de regiones libres de cultivos ilcitos, a travs de estrategias como la erradicacin y la prevencin de la resiembra de cultivo, a partir de la introducir cultivos legales y desalentar la migracin de las personas que han tenido cultivos ilcitos hacia otras partes del pas, ofrecindoles alternativas legales para inducirles a que permanezcan en su lugar de residencia. Establecimiento de reas de contencin, donde se utilizan medidas preventivas y coercitivas para evitar el desplazamiento de los actuales cultivos de coca a otras partes del pas. Rpida accin en reas donde la actividad ilcita es mnima para fomentar instituciones gubernamentales ms slidas y alternativas econmicas para los cultivos lcitos.

31 Mxico, Oficina del Presidente, Principales indicadores de la planeacin nacional del desarrollo,: http://sexto.informe.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/ANEXO_ESTADISTICO/01_PRINCIPALES_INDICADORE S_DE_LA_PLANEACION_NACIONAL_DEL_DESARROLLO/1_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD.pdf 32 Report of the International Narcotics Control Strategy for 2012. 33 Destruyen Cultivos de Amapola y Marihuana por US$318 Millones, Prensa Libre (Guatemala), Mayo 24, 2012: http://www.prensalibre.com/san_marcos/Destruyen-cultivos-marihuana-US318millones_0_706129666.html. 34 Gobierno de Per, Estrategia Nacional Antinarcoticos, 2012-2016, DEVIDA. 35 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 establece la direccin estratgica para la consolidacin y ofrece medidas transversales para apoyar la prosperidad democrtica y desarrollo regional en reas tradicionalmente afectadas por condiciones ilegales.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

Impacto de polticas de reduccin de cultivos

Si bien las zonas bajo influencia del cultivo han fluctuado con el tiempo en cada uno de los principales pases productores, la produccin global en general ha permanecido estable. En el mbito global, los avances en Colombia en reduccin de cultivos de coca han sido compensados por la estabilidad en las hectreas sembradas en Bolivia y el aumento de hectreas cultivadas en Per. La disminucin del potencial de produccin de cocana en Colombia se explica por los mayores esfuerzos en interdiccin en aos recientes, situacin que presiona directamente la reduccin de la oferta transformable y exportable. Se presume que la mayor presencia del Estado en reas que anteriormente se caracterizaban por su vulnerabilidad institucional ha influido 36 en la reduccin del cultivo de coca . De acuerdo con la informacin del proyecto SIMCI, la reduccin del cultivo de coca en Colombia ha influido en cambios en la estructura productiva de las Unidades Productoras Agropecuarias con Coca-UPAC lo cual ha llevado a que los agricultores disminuyan el tamao del lote, obtengan rendimientos por hectrea cada vez ms menores respecto a lo encontrado a comienzo de la dcada y se produzcan cambios en las practicas agroculturales con especial atencin en la disminucin en la aplicacin 37 de fertilizantes y plaguicidas . La erradicacin area con herbicidas reduce la productividad al debilitar o matar las plantas en un cultivo de coca activo. Los herbicidas tienen un impacto ms medible sobre la productividad de la coca porque al repetirse sus aplicaciones se tiende a reducir significativamente las cosechas, aun cuando tienen un impacto ms limitado de reducir el rea de cultivo. La evidencia hasta la fecha proveniente de Colombia, Per y Bolivia sugiere que las inversiones en la erradicacin han tenido cierto xito en contraer la produccin de la coca a nivel local. Sin embargo, los crticos alegan que la erradicacin por s sola aumenta el precio de los cultivos, estimula la produccin adicional en zonas ms remotas, produce niveles crecientes de inestabilidad y en ltimo lugar tiene poco impacto sobre el precio y la disponibilidad de las drogas en los mercados de consumo. El desarrollo alternativo ha ofrecido programas con asistencia tcnica en territorios con presencia de cultivos de coca los cuales se caracterizan por tener vulnerabilidad no slo econmica sino tambin institucional, social y ambiental. Sin embargo, es una estrategia que, si bien no ha sido concluyente, ha logrado avances en la consecucin de territorios libres de ilcitos. En Per, las estrategias de desarrollo alternativo han tenido cierto xito, aun cuando ste ha sido limitado en cuanto a su alcance y duracin. En Colombia, debido en parte a las restricciones de seguridad que se han requerido para que se

36 En Colombia, el rendimiento obtenido de la hoja de coca disminuy de 6.300 kilogramos por hectrea por ao en el 2005 a 4.200 en el 2011 (una disminucin de 33%). 37 Estudios sobre la productividad de la hoja de coca y sus derivados, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011. UNODC/SIMCI Colombia.

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implantara el desarrollo alternativo, ha tenido un impacto relativamente modesto en cuanto a la limitacin del rea de cultivo de coca con esta tcnica. Por otro lado, hay indicios de que los esfuerzos de desarrollo alternativo en Colombia han sido eficaces para contener la expansin del rea de produccin 38 de coca . Como se indica en el captulo 2, los programas de desarrollo alternativo han tenido algunos xitos parciales cuando han sido bien diseados y ejecutados. La evidencia sugiere que para ser eficaces, los programas de desarrollo alternativo deben implementarse en una secuencia apropiada: las alternativas propuestas deben estar en marcha al alcance de la comunidad antes de que se erradiquen los cultivos. Adems, deben tener el apoyo de mejoras de infraestructura que permitan acceso a los mercados, y deben contar con el consentimiento y la cooperacin de las comunidades locales. Sin embargo, los cultivos ilcitos siguen siendo resistentes, con mercados que son relativamente garantizados y niveles de seguridad econmica por cuanto la produccin en la mayora de casos es comprada en la finca. A la fecha, no se ha establecido una relacin entre desarrollo alternativo y el impacto en los precios de las drogas en los mercados de consumo. Las limitaciones presupuestarias, el contexto macroeconmico ms amplio y la flexibilidad de los narcotraficantes, han tendido a restringir el alcance de estas intervenciones.

Interdiccin y ataque a las organizaciones

Desde mediados de la dcada de los aos 70 hasta principios de los 90, las organizaciones de narcotraficantes internacionales, como los carteles de Medelln y Cali, controlaron la produccin y distribucin de la cocana, principalmente a los Estados Unidos. Frente al control territorial sobre las reas de produccin de coca ejercido por los grupos armados al margen de la ley como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Sendero Luminoso en el Per , las organizaciones de narcotraficantes se vieron forzadas en establecer una relacin con estos grupos y en parte financiar sus movimientos insurgentes. A medida en que las fuerzas del orden estatal comenzaron a tener xito en desmantelar los carteles de Cali y Medelln, la funcin de produccin y trfico de drogas fue tomada por grupos con estructuras cada vez ms pequeas y ex miembros de los grupos armados ilegales que se haban reconstituido como organizaciones criminales. Estos grupos delictivos organizados continan operando en mltiples eslabones del ciclo de produccin y mercadeo, en zonas en las cuales el control del Estado es dbil o inexistente. Cabe anotar que, en zonas de produccin y procesamiento de cultivos de coca, estos grupos ejercen control territorial como mecanismo de proteccin para custodiar su los

38 En Colombia, un total de 2,447 pozos de maceracin e instalaciones de procesamiento de drogas fueron detectadas y destruidas en el 2011, entre cuales 2.200 fueron para la extraccin de la base de coca y pasta de coca, 200 laboratorios para el procesamiento de cocana de clorhidrato, 1 laboratorio de herona, 39 laboratorios de marihuana, 7 laboratorios de permanganato de potasio, y 81 refineras de gasolina de pequea escala. El nmero de laboratorios e instalaciones de cocana de clorhidrato desmantelados disminuy por 8% en comparacin al ao anterior. Fuente: Observatorio de Drogas, MIJ de Colombia.

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productos intermedios o terminados a travs de su influencia en diferentes instituciones en zonas afectadas por el fenmeno. La influencia en las instituciones es tal, que estos grupos controlan las transacciones entre los cultivadores y los intermediarios, fijando los precios de compra y las formas de pago a cultivadores y productores de la pasta de coca dentro de su rea de influencia. En aos recientes, existen indicios capturados en informes de inteligencia acerca de la influencia de grupos dedicados al trfico de origen colombiano y mexicano que operan en regiones de produccin de coca en Per 39 y Bolivia . Desde 1999, ao en que se inici el Plan Colombia, ese pas ha implementado una estrategia coordinada que incluye acciones militares y policiales contra los grupos armados ilegales y los traficantes, la reforma 40 judicial, programas de desarrollo social y erradicacin de cultivos . El objetivo es controlar las reas clave de produccin de drogas, destruir la infraestructura de los centros de procesamiento de drogas y consolidar el control sobre el espacio areo nacional; fomentar la capacidad naval, militar y policial para controlar el territorio colombiano; establecer programas eficaces financieros, bancarios y de confiscacin de activos para decomisar las ganancias del narcotrfico, y neutralizar la violencia y a aquellos responsables por la violencia relacionada con la produccin y trfico de drogas. Pese a que an existe muchos aspectos por trabajar en la lucha contra las drogas, el gobierno colombiano permanece focalizado en contrarrestarla 41 influencia de los grupos armados al margen de la ley las bandas criminales que operan en reas donde todava se llevan a cabo actividades ilcitas. En ello, los esfuerzos se han concentrado en lograr la reduccin a de la violencia con el fin de avanzar hacia la consolidacin de la presencia del Estado en reas donde se encuentran tradicionalmente los cultivos ilcitos y se realizan otras actividades ilcitas, incluidos la tala de rboles y la minera. Ante la necesidad de enfrentar el problema de la violencia sin precedentes causada por las organizaciones de narcotraficantes, Centroamrica y Mxico han concentrado sus esfuerzos en combatir la delincuencia organizada y 42 mejorar la seguridad ciudadana . En la medida de sus capacidades, Mxico y los pases de Centroamrica, encargaron a sus instituciones de mantenimiento del orden y vigilancia la tarea de impedir el trnsito del trafico de drogas,

39 Vase, EFE: Alan Garcia est especialmente preocupado con las mafias Mexicanas en Per, Septiembre 7, 2010: http://www.google.com/hostednews/epa/article/ALeqM5hXcncYcruJOEsOO2ME7T7cj_9ifg. Tambin Declaracin oficial de Rodney G. Benson: .Foreign DTOs [drug trafficking organizations], primarily from Colombia and Mexico, also operate robust drug networks in Peru. Mexican traffickers have carved out a role in the Peruvian drug trade, and are increasingly involved in coordinating large drug loads... 40 Plan Colombia: Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado (Bogot: Imprenta Nacional, Octubre 1999). El Plan Colombia combin estrategias de economa, fiscales y de defensa; un proceso de negociacin de la paz; reforma judicial; antinarcticos; desarrollo alternativo, y esfuerzos de la inclusin social y comunitarios; amplificacin de programas de educacin y salud; colaboracin internacional basada en los principios de responsabilidad compartida. 41 Actualmente, dos pandillas criminales estn disputando el mercado y el control del trfico de drogas en el rea: los Rastrojos y los Urabeos. 42 Vase, Mxico Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia, y la Legalidad, en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/en/SecretariadoEjecutivo/Acuerdo_Nacional_para_la_Seguridad _la_Justicia_y_la_Legalidad.

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interrumpir el flujo de armas y dinero y desmantelar las organizaciones de narcotraficantes. Sin embargo, estos esfuerzos fueron colocados en un contexto ms amplio para mejorar la seguridad ciudadana, a travs de la ampliacin de las capacidades de los ciudadanos en materia de gobernabilidad y de la promocin de medidas de anticorrupcin as como la reforma judicial y policial. Las medidas de interdiccin lograron desplazar los flujos de drogas por el Caribe en los aos 90, aunque algunos pases han manifestado su inquietud sobre la posibilidad de que se reasuma el uso de las rutas anteriores, a medida 43 que Mxico y Centroamrica continen la lucha contra el narcotrfico . En la actualidad, la mayor parte de las incautaciones de cocana en el Caribe se realizan en alta mar y existe muy poca coordinacin operativa entre las diferentes naciones, aunque ha habido mejoras en la cooperacin.

Impacto de las estrategias para la interdiccin y desmantelamiento de las organizaciones

Las medidas disponibles para evaluar el impacto de las polticas de interdiccin son limitadas, pero se pueden usar algunos indicadores para dar una idea de lo que ha ocurrido. Las principales organizaciones de narcotraficantes colombianos de la dcada de los aos 80 colapsaron luego que sus lderes fueron diezmados y perdieron control de la distribucin en los mercados de Estados Unidos ante las organizaciones delictivas mexicanas. Las organizaciones colombianas que las sucedieron han sido ms pequeas y han representado una amenaza menor para la seguridad del Estado. No obstante, estas organizaciones mantuvieron un flujo sustancial de cocana de manera que la oferta en Estados Unidos, de acuerdo al precio y pureza, no pareci 44 comenzar a reducirse hasta 2007 . Aunque los indicadores son imprecisos y no dan el panorama completo, el nmero de laboratorios destruidos, las confiscaciones de cocana y la produccin mundial de cocana han causado una modesta pero congruente tendencia a la reduccin desde mediados de la ltima dcada. A nivel mundial, las incautaciones de cocana en 2011 disminuyeron en un 7,5% desde el volumen anual ms alto registrado en 2005 de 750 toneladas. La mayora de las incautaciones en 2011 fueron en Sudamrica (52%), en pases donde la hoja de coca se origina y donde se manufactura la mayor parte de la cocana en laboratorios clandestinos, seguido de Norteamrica (25%) y Centroamrica (12%). La mayora de los laboratorios y precursores detectados y destruidos fueron encontrados en los pases productores de drogas, especialmente

La reunin en el Caribe sobre el Estudio del Problema de las Drogas en las Amricas, Puerto de Espaa, Trinidad y Tobago, Enero 16-17, 2013. 44 National Drug Control Strategy 2012, ONDCP: Data Supplement 2012, Table 62. La suposicin es que mientras menos cocana est disponible, la escasez se refleje por el alto precio por gramo puro. El precio por gramo puro es un nmero hipottico calculado del cociente del precio actual a la pureza de la cocana comprada. 24 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

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Colombia . Sin embargo, los laboratorios de elaboracin de hidroclorato de cocana han sido destruidos en varios pases ms del hemisferio, entre ellos, Argentina, Chile, Ecuador, Venezuela y Estados Unidos. Las incautaciones de cocana en Mxico han tenido importantes variaciones de ao a ao. Mxico ha informado que confisc 48 toneladas mtricas en 2007, 19,6 en 2008, y 21,5 en 2009, con nmeros ms bajos en los aos ms recientes: 9,9 en 2010, 11,3 en 2011, y 1,2 en el primer semestre de 2012. Las incautaciones de herona alcanzaron un promedio de 394,7 kilos por ao entre 2005 y 2011, con un inusual volumen incautado de 694,7 kilos en 46 2011 . Aun tomando en cuenta estos 695 kilos, las cantidades incautadas son ms pequeas que las que se logr en Ecuador y Colombia donde se cultiva mucho menos amapolas para opio. Esta aparente disparidad seala la necesidad de contar con mejor informacin sobre el cultivo y conversin de herona. En 2011, Mxico arrest a 10.979 ciudadanos mexicanos y 218 extranjeros por delitos relacionados con las drogas, incluidos 22 47 narcotraficantes de alto nivel : La organizacin de los Arellano Flix en Tijuana fue severamente debilitada. Contina operando pero parte del control que tena ahora lo disponen otros grupos criminales. En general, las organizaciones afectadas o se han adaptado a la prdida del liderazgo que result de estos arrestos, o si fueron severamente debilitados, han sido dejados fuera de combate por otras organizaciones rivales. Los esfuerzos de interdiccin han derivado en la confiscacin de porcentajes importantes de ciertas drogas, incluido hasta 40% de la cocana producida a nivel global en los ltimos aos, la mayora de la cual se ha incautado en Amrica Latina. La interdiccin enfocada ha logrado trasladar los sitios de actividades de trfico y produccin, como se vio en el caso del desplazamiento de rutas de trnsito desde el Caribe hacia Mxico. De manera similar, los esfuerzos agresivos para contener la produccin y el trnsito de cocana en Bolivia y Per, comenzando en los ltimos aos de los 80, probablemente ocasionaron el traslado del cultivo de la coca a Colombia a mediados de la dcada de los 90. La incertidumbre que rodea el impacto de ciertas polticas destaca la necesidad de tener mejores maneras de medir el impacto. Es importante tener una idea ms clara de qu cantidad de coca y amapola para opio es cultivada, cun eficientemente es convertida en cocana y herona, y qu cantidades son distribuidas y a travs de qu rutas. Obtener estos datos requiere la cooperacin significativa internacional a largo plazo. Los esfuerzos para fortalecer las instituciones son cruciales. Mxico progres con sus objetivos de fortalecer la polica, en particular la divisin de nivel federal encargada del crimen organizado; y la reforma judicial, que si bien se encuentra en estado embrinico, contina avanzando. Es demasiado pronto

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Vase la cita 38. Estadsticas de la Oficina del Presidente, disponible: http://sexto.informe.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/ANEXO_ESTADISTICO/02_ESTADISTICAS_NACIONAL ES/2_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD.pdf. 47 El Departamento de Estado de los Estados Unidos, International Narcotics Control Strategy Report 2012.
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para evaluar el impacto de sus esfuerzos por expandir la accin de la polica federal y crear un comando nacional unificado con la capacidad de actuar en cada una de las regiones del pas. Al no poder lograrlo y tener que recurrir a los organismos policiales locales y estatales para enfrentar el narcotrfico en forma efectiva u ofrecer seguridad ciudadana, puede continuar el papel temporal de los militares en la lucha contra las drogas.

El efecto globo en la produccin y trfico de drogas

Las organizaciones de trfico de drogas trasladan sus operaciones y fuentes de suministro cuando ya no existan condiciones para que operen eficientemente. Con el tiempo, el efecto de apretar la produccin desplaza la oferta a lugares con menos presencia del gobierno, legislacin menos eficaz, o capacidad institucional insuficiente para prevenir el trfico de drogas. Cuando el transporte areo de base de cocana que se enviaba de Per a Colombia fue perturbado en los aos 90, el centro de produccin de coca se desplaz a Colombia. Los narcotraficantes buscaron otras rutas de trfico de cocana cuando los Estados Unidos aumento la vigilancia y seguridad antinarctico en el Caribe en los aos 90; pasando la mayora de la droga por Mxico y Central Amrica. Igualmente, en el caso de la produccin de metanfetamina, las inversiones criminales se desplazaron de Mxico a Centroamrica cuando Mxico implement medidas que complicaron la adquisicin de precursores y redujeron el uso del territorio nacional para trfico areo no comercial. El mismo fenmeno est ocurriendo mientras el cultivo de coca disminuye en Colombia y aumenta en otros lugares, especialmente en el Per. Algunos analistas sostienen que el efecto globo limita la eficacia de los esfuerzos tradicionales de control de la oferta; otros argumentan que las interrupciones temporales a las operaciones de los narcotraficantes justifican las inversiones. Una mayor cooperacin regional e internacional podra obstaculizar la capacidad de accin de las organizaciones del narcotrfico.

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PARTE 2 CANNABIS
El cannabis, o marihuana, es una preparacin de la planta de cannabis usada como un psicoactivo y por algunos consumidores por sus efectos teraputicos. Es la droga ilcita de mayor produccin y consumo en las Amricas. El cannabis est incluido en las Listas I y VI de la Convencin nica sobre Estupefacientes, que prohbe la produccin y posesin de esta sustancia excepto para fines mdicos y cientficos.

Cultivo: Tendencias y dinmica

La planta de cannabis florece en diversos climas y altitudes, desde el nivel del mar hasta a 3.000 metros de altura. En trminos prcticos, puede crecer en cualquier zona geogrfica, especialmente bajo la modalidad de invernadero. El rendimiento por planta depende de la calidad del cannabis, o de la concentracin del componente psicoactivo THC. El cannabis con una concentracin ms elevada de THC tiene un precio ms alto por unidad, sin embargo, tambin produce una cantidad mucho menor por planta. El cannabis de inferior calidad puede incluir hojas y pequeos tallos que diluyen la concentracin de THC pero que se puede producir en mayores cantidades. El cannabis de gran potencia, como el Sinsemilla, consiste de plantas hembras secas sin semillas en florescencia. Esta variedad requiere un cultivo de trabajo intensivo y de tcnicas particulares para su cosecha. Mxico, Estados Unidos, Colombia, Paraguay y Canad son los principales 48 pases productores de cannabis en las Amricas . Si bien se considera que Mxico suministra alrededor de la mitad del cannabis que se consume en Estados Unidos, hay una considerable incertidumbre con respecto al porcentaje exacto que se importa de ese pas. Paraguay suministra gran parte del cannabis en el Cono Sur; Jamaica y San Vicente y las Granadinas, por su parte, continan siendo una fuente importante del cannabis en el Caribe. Debido a las variaciones de rendimiento que depende del grado de la marihuana, es difcil calcular el potencial de la produccin. Estados Unidos ha estado calculando el nivel de cultivo en Mxico desde los aos 80, pero ese pas sostiene que la metodologa utilizada no es correcta y que se sobrestima su produccin. La UNODC est trabajando con Mxico para ayudar al gobierno a calcular mejor la erradicacin del cannabis; entre tanto, se revel que se destruyeron 16.547 hectreas en 200949. Estados Unidos, que computa su erradicacin por nmero de plantas, erradic cerca de 10 millones de plantas de cannabis de cultivo exterior y ms de 400 mil cultivados bajo techo en 2009.

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UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2011: (The Cannabis Market Vienna: UNODC, 2011). Idem. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 27

El cultivo exterior tiende a hacerse en forma dispersa para evitar la deteccin y reducir los riesgos y probablemente se lleva a cabo en lugares remotos donde hay menos control de las autoridades del orden y es ms difcil determinar quin es el dueo del cultivo. El cultivo de cannabis bajo techo ha cambiado significativamente el carcter del comercio, especialmente en Estados Unidos y Canad. Por medio de Internet se puede encontrar todo tipo de informacin acerca de su cultivo, germinacin y cosecha, as como obtener semillas y equipo especializado necesario para esa tarea. Con frecuencia se utilizan tcnicas agrcolas sofisticadas para aumentar la cosecha, calidad y potencia, as como para cruzar con otros tipos para obtener otras caractersticas, tales como sabor o aroma. Estas tendencias han creado un mercado de marihuana segmentado para obtener productos de alta potencia, especialmente a travs de los dispensarios mdicos de marihuana en Estados Unidos. Actualmente no es posible calcular la cantidad de cannabis que se cultiva bajo techo en todo el mundo50. El Caribe produce una cantidad importante de cannabis, que satisface la demanda de la subregin. Si bien este nivel de produccin puede no tener un impacto importante a nivel mundial, las autoridades en algunos pases caribeos tienen serias preocupaciones sobre los niveles de consumo interno, especialmente entre la juventud.

Trfico Tendencias y dinmica

El cannabis es producido en casi todos los pases del mundo, y por lo tanto 51 la mayora es cultivado para uso interno o mercados cercanos . Debido a que sus origines son mltiples (internas e internacionales) no hay una nica red de distribucin o fuente geogrfica fija; los usuarios pueden cultivar su propio cannabis, pueden pertenecer a un grupo que cultiva en forma cooperativa, lo pueden adquirir de los productores o distribuidores internos, o de organizaciones sofisticadas de narcotraficantes internacionales que adquieren sus productos en un pas y lo venden en otro. Los narcotraficantes internacionales estn diversificando sus lneas de negocios para incluir todas las drogas, y como la marihuana tiende a recorrer las mismas rutas que otros productos ilcitos, la interdiccin de las drogas en las zonas fronterizas o en las vas martimas afecta todo el comercio ilcito. En 2009, se decomis a nivel mundial un total de 6.022 toneladas mtricas de la hierba cannabis, el 70 por ciento de lo cual fue en Norteamrica, y otro 10 por ciento en Sudamrica (vase el Grfico X [abajo]). Estados Unidos y Mxico han realizado los decomisos de cannabis ms grandes del mundo. En Mxico, el cannabis fue incautado principalmente en la zona cercana al cultivo 52 o cerca de la frontera con Estados Unidos . En 2010, el Departamento de Justicia de Estados Unidos confisc 1.500 toneladas mtricas en la frontera

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Idem. Idem. 52 Idem.

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con Mxico, en comparacin con un total de 2.500 a 3.000 toneladas mtricas 53 de consumo en los Estados Unidos . Los datos disponibles sobre las incautaciones sugieren que el cultivo del cannabis es prevalente en todo el hemisferio. De acuerdo con la UNODC, las confiscaciones colombianas aumentaron de 209 toneladas en 2009 a 255 en 2010. Brasil incaut 155 toneladas en 2010 y en Paraguay, un importante productor del cannabis, las incautaciones alcanzaron 84 toneladas en 2009. En la Repblica Bolivariana de Venezuela, las incautaciones subieron de 33 toneladas en 2009 a 39 en 2010. Bolivia erradic 1.069 toneladas de plantas 54 de cannabis en 2010, ms de ocho veces la cantidad erradicada en 2006.

Confiscaciones de cannabis a nivel mundial, 1999-2009

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Cada vez es ms frecuente que los productores usen tierras pblicas (tierras de propiedad del estado) para el cultivo de la marihuana en los Estados Unidos. En California, cerca del 70% de la marihuana erradicada anualmente se encuentra en terrenos del estado o del gobierno federal. Adems del cultivo de la marihuana, las organizaciones de narcotraficantes contrabandean trabajadores mexicanos, equipos y productos agrcolas, as como armas ilegales, a los lugares de cultivo en California durante la temporada de crecimiento, desde principios de la primavera hasta los primeros meses de 56 otoo . Adems de las rutas de trnsito a travs de la frontera de Estados Unidos con Mxico, la marihuana de Jamaica ingresa a Estados Unidos a travs de las

Jonathan P. Caulkins, Angela Hawken, Beau Kilmer, y Mark A.R. Kleiman, Marijuana Legalization: What Everyone Needs to Know (New York: Oxford University Press, 2012). 54 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012. 55 UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2011: The Cannabis Market. 56 Wagner, B. B., & Dolan, J. C. (2012). Medical marihuana and federal narcotics enforcement in the eastern district of California. McGeorge Law Review, 43:109-126. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 29

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Bahamas . Dentro de la subregin del Caribe, si bien una gran parte de la demanda interna se satisface por medio de la produccin interna, Jamaica y San Vicente y las Granadinas son los principales pases exportadores. Algunas de las agencias de orden pblico han observado la importacin de cannabis de alta potencia proveniente de Estados Unidos, segn expertos que asistieron a una reunin realizada en Trinidad y Tobago en preparacin para este informe. Aunque las cantidades son pequeas, el cannabis de origen estadounidense se vende a un precio ms alto y generalmente se considera como un producto de alta calidad.

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57 Seelke, C. R., Wyler, L. S., Beittel, J. S., & Sullivan, M. P. (2011). Latin America and the Caribbean: Illicit drug trafficking and U.S. counterdrug programs. Congressional Research Service: Washington, DC.

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El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

PARTE 3 DROGAS SINTTICAS Y SUSTANCIAS EMERGENTES

Los estimulantes tipo anfetamina (ETA) son entre las sustancias sintticas de mayor abuso. A diferencia de la cocana y la herona, las ETA pueden ser manufacturadas en cualquier lugar, a bajo costo y con mayor facilidad. Desde 1990, ms de 60 pases del mundo incluidos en Amrica Central y del Norte han registrado por lo menos alguna produccin ilcita relacionada con las ETA y 58 cada vez ms pases estn detectando su produccin todos los aos . Estos productos se pueden manufacturar en fbricas industriales de gran escala, en pequeos laboratorios mviles o incluso en la cocina. Debido a los qumicos que se utilizan, el proceso de produccin constituye un alto riesgo para quienes trabajan en laboratorios clandestinos, autoridades del cumplimiento del orden, vecinos y el medio ambiente. Los estimulantes sintticos incluyen la anfetamina, metanfetamina, metacatinona y sustancias como el xtasis, por ejemplo la MDMA y sus anlogos. La metanfetamina es la sustancia en este grupo de drogas que ms comnmente se consume y es un estimulante del sistema nervioso central. Estas sustancias son de fcil elaboracin mediante el uso de efedrina y pseudoefedrina, dos qumicos que se utilizan como ingredientes en los medicamentos para los resfros y que an estn legalmente disponibles en gran parte del mundo. Si estos precursores qumicos no estuvieran disponibles, sus reemplazos se encuentran sin dificultad, muchas veces por medio de informacin fcilmente disponible en Internet. La anfetamina y la metanfetamina estn incluidas en la Lista II del Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971 y puede ser obtenido con una receta mdica. Las anfetaminas son utilizadas para tratar la narcolepsia (un trastorno del sueo) y el trastorno con dficit de atencin por hiperactividad, aunque las dosis teraputicas son mucho menores que las que se utilizan para fines recreativos.

Produccin y oferta
La elaboracin de los ETA requiere el uso de varios qumicos aunque en cierta forma es sumamente flexible. Como resultado del fortalecimiento de los controles del trfico de los precursores ms comunes utilizados, los productores ilcitos han cambiado sus mtodos y estn reemplazando sus

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UNODC (2012). Informe Mundial sobre las Drogas 2012. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 31

precursores tradicionales preferidos con otros qumicos alternativos preprecursores que no estn bajo el control internacional. Los productores a veces usan precursores ocultos, lo cual significa que intentan ocultar la forma tradicional de los precursores de los ETA al empacar y contrabandearlos de manera que las autoridades de vigilancia y control no los reconozcan. Por ejemplo, pueden cambiar las caractersticas fsicas de una sustancia, utilizndola en forma de polvo y no lquido, o bien usar etiquetas diferentes. Las sustancias posteriormente pueden ser convertidas a los precursores esenciales para los ETA mediante el uso de varios qumicos fcilmente accesibles. Se espera que se contine este creciente aumento de sustancias preprecursores no controladas muchas de las cuales tienen poco uso legtimo conocido que no sea para la elaboracin de precursores controlados en las confiscaciones a nivel mundial. Esta tendencia presenta una enorme cantidad de nuevos desafos para las autoridades de control y monitoreo de sustancias. Entre los cambios en la produccin y la oferta se encuentran los siguientes: Estados Unidos ha aumentado los controles de los precursores qumicos que se utilizan para la elaboracin de drogas sintticas y como consecuencia, la manufactura en gran parte se traslad a Mxico. Cuando el gobierno mexicano reforz sus controles, ms precursores fueron desviados a Centroamrica y por medio de esos pases, especficamente Guatemala y Nicaragua. La elaboracin de las ETA es controlada por las organizaciones de narcotraficantes o por otras redes criminales. En Mxico, por ejemplo, la organizacin de narcotraficantes La Familia Michoacana es considerada como el grupo que dominaba la elaboracin de las metanfetaminas. Mxico es el nico pas latinoamericano que ha informado sobre decomisos de ETA que representan un porcentaje significativo del total mundial (20% en 2010) y hay 59 seales de un considerable aumento . En 2010, se confiscaron en Mxico 12,9 toneladas mtricas de metanfetaminas cuatro toneladas ms que el ao anterior. La manufactura es un negocio globalizado. La mayor parte de la efedrina que se enva a Mxico procede de China, Repblica Checa, Suiza, Tailandia, India, Bangladesh y Estados Unidos. De acuerdo a la UNODC, en 2009, Guatemala realiz confiscaciones de metanfetaminas por un total de ms de 10,6 toneladas cbicas, y si bien en 2010 el gobierno anunci una disminucin a solo 15 kilos confiscados, las autoridades an consideran que Guatemala es un importante punto de trnsito de envos de pseudoefedrina procedentes de la India y Bangladesh en ruta a Mxico.

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Idem.
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En 2009, aument la oferta de metanfetaminas en las calles de Estados Unidos y era vendida a precios ms bajos debido a que los carteles mexicanos comenzaron a elaborar la droga con precursores menos controlados, tales como el cido fenilactico, que se usa frecuentemente para fragancias y para mejorar el sabor de los alimentos. Han comenzado a aparecer nuevos indicadores de elaboracin y trfico de ETA en algunos pases de Sudamrica, Centroamrica y el Caribe. Entre 2001 y 2006, se descubrieron laboratorios clandestinos de ETA y otras drogas sintticas en Argentina (2003), Suriname (2003), Chile (2002) y Colombia (2001 y 2002), mientras que en 2008, se detectaron tres laboratorios adicionales, en Guatemala, Brasil y Argentina. En 2009 se confisc otro laboratorio en Brasil, adems de tres en Guatemala. Si bien los nmeros de interdicciones de laboratorios en Amrica Latina son bajos cuando se comparan con otras regiones del mundo, estn en aumento. La relativa facilidad de elaboracin, la capacidad de establecer laboratorios clandestinos cerca del punto de consumo y las ganancias significativas que se pueden realizar confirman esta afirmacin.

Trfico
El trfico de sustancias de ETA contina siendo, en gran medida, intrarregional, porque la elaboracin tiene lugar cerca de los mercados de los consumidores. La popularidad de estas sustancias es tambin resultado del mercado potencial con elevadas ganancias, pocos riesgos y una inversin inicial baja. Nuevos estimulantes sintticos que an no se encuentran bajo el control internacional tambin pueden ser rpidamente introducidos al mercado. Adems, las grandes ganancias provienen no solo de la venta de las drogas mismas sino que cada vez ms de las fuentes ilcitas donde se obtienen precursores qumicos clave para la elaboracin de las ETA. A nivel internacional el principal flujo de metanfetaminas va de Mxico a Estados Unidos, por vas areas y terrestres hacia Baja California. Las organizaciones de narcotraficantes mexicanos han expandido sus redes de distribucin y han consolidado a muchos de los traficantes independientes de metanfetaminas en varias regiones de Estados Unidos. Adems de las rutas de trfico de Mxico a Estados Unidos, dentro de la regin las metanfetaminas van de Colombia a Venezuela y Ecuador, y de Argentina a Uruguay. En mayo de 2009, autoridades del aeropuerto de la Ciudad de Mxico confiscaron dos maletas procedentes de El Salvador que contenan pldoras de anfetaminas y metanfetaminas. En febrero de 2010, las autoridades de Costa Rica confiscaron cinco kilos de anfetaminas contrabandeadas por dos ciudadanos salvadoreos que se cree que estaban en camino a El Salvador. Tambin es posible identificar algunas rutas intrarregionales que van de Mxico, Brasil y la Guayana Francesa a Europa, y de los Pases Bajos y Blgica a Chile y Brasil.
El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 33

Nuevas sustancias psicoactivas60

Las nuevas sustancias psicoactivas (NSP) son una clase de nuevas drogas narcticas psicotrpicas, en su estado puro o en preparacin, que no est controlada por la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes o por el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971, pero que pueden representar una amenaza a la salud pblica comparable a las que presentan las sustancias que estn contenidas en las listas de las convenciones 61 mencionadas . Entre las NSP se incluyen los compuestos sintticos tales como los cannabinoides sintticos, catinonas sintticas, piperazinas, y las sustancias psicoactivas tradicionales de origen vegetal, tales como el qat (Catha edulis), kratom (Mitragyna speciosa) y Salvia divinorum. Algunas de las nuevas sustancias psicoactivas tienen propiedades farmacolgicas y producen efectos similares a las drogas controladas, tales como la cocana, el xtasis y las anfetaminas, por lo tanto, con frecuencia se comercializan como alternativas legales a las drogas prohibidas. Las NPS se venden como fertilizante para plantas, sales de bao o qumicos de investigacin, en polvo, tabletas, cpsulas o como mezclas para fumar. Las confiscaciones se han realizado en todas partes del mundo, incluidos Australia y Nueva Zelanda, Este y Sudeste Asitico, Cercano y Medio Oriente, frica, Europa, Norteamrica y Sudamrica. Si bien muchas de las sustancias psicoactivas han estado en el mercado desde hace mucho tiempo, la diversidad de los productos ha aumentado considerablemente, debido a la adaptabilidad y flexibilidad de los productores. La variedad, las formas fsicas cambiantes y las modificaciones constantes de las etiquetas de los envases dificultan su identificacin por parte de las autoridades de control y vigilancia. Muchas veces los laboratorios no tienen la capacidad analtica, forense y toxicolgica para identificarlas. Adems, hay solo un pequeo nmero de normas de referencia, o en algunos casos no existen normas, que pueden facilitar el trabajo de identificacin. Con frecuencia, la verdadera composicin de las nuevas sustancias psicoactivas es desconocida a los usuarios y a los trabajadores de la salud o autoridades de control. La lista de contenidos en el envase no siempre indica los ingredientes activos ni los trminos genricos que son utilizados. De acuerdo al Informe Mundial de Drogas de 2012, en 2010 muchos pases de todas las regiones, en particular de Europa, Norteamrica y Oceana, informaron sobre el uso de estas sustancias como una nueva tendencia emergente. Cada vez se utiliza ms Internet para facilitar la distribucin de estas sustancias a un pblico global. El Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a Drogas ha observado un continuo aumento del nmero de lugares que venden estos productos por Internet: desde 170 en 2010, a 314 en 2011 y 690 en 2012.

UNODC, Programa Global SMART Actualizacin 2012, Volumen 8. Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y Adiccin a Drogas (EMCDDA). Annual Report 2012: The State of the Drugs Problem in Europe (Luxembourg: EMCDDA, 2012), p. 89.
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Los pases necesitan tener la capacidad de monitorear, analizar y registrar oportunamente las tendencias emergentes de la composicin, manufactura, distribucin y patrones de uso de las nuevas sustancias psicoactivas. La recopilacin de informacin y su correspondiente intercambio sobre las NSP mejorarn sustancialmente la capacidad de los gobiernos para elaborar polticas apropiadas, controles normativos y programas para prevenir de manera oportuna la expansin acelerada del uso de estas nuevas drogas. Un enfoque para abordar este problema puede ser elaborar un sistema mundial de alerta temprana, con informacin actualizada.

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PARTE 4 FRMACOS
Los frmacos generalmente son recetados o administrados por profesionales de la salud para el tratamiento de muchas condiciones mdicas, pero sus propiedades psicoactivas los hace muy atractivos para su desvo y uso no mdico, lo cual se refiere al uso cuando son obtenidos sin una consulta mdica previa o una receta, o cuando no se los utilizan de la forma y con la dosis recetada. El uso no mdico de los medicamentos farmacuticos est relacionado con uno o ms de los siguientes casos: Adiccin iatrognica (adiccin que se desarrolla despus de haber sido sometido a un tratamiento de una condicin mdica legtima) Principal droga de la adiccin Sustitucin de la adiccin (el medicamento recetado es utilizado cuando la droga principal de la adiccin es demasiado costosa o no est disponible) En algunos partes de la regin, incluidos Estados Unidos y algunos pases latinoamericanos, el uso de frmacos para uso no mdico es ms prevalente que cualquier otra droga controlada excepto la marihuana. De acuerdo a encuestas nacionales sobre el uso de drogas en los Estados Unidos, el 6,3 por ciento de la poblacin de 12 y ms aos de edad utilizaron medicamentos de venta bajo receta para fines no mdicos, en 2010. Si bien muchos de estos medicamentos pueden ser mal utilizados, el mal uso ms comn corresponde a las siguientes tres categoras (listadas en orden de magnitud): opioides, tales como la morfina, utilizada como calmante del dolor; agentes depresivos del sistema nervioso central, tales como 62 benzodiazepinas , utilizados para el tratamiento de los trastornos de ansiedad; y estimulantes. Varios estudios sobre el uso de las drogas han indicado que los estimulantes que se venden con receta mdica frecuentemente son mal utilizados en las Amricas. En los siguientes pases (listados en orden de magnitud) se registr el uso de medicamentos con receta muy por encima del promedio mundial durante 2007-2009: Estados Unidos, Argentina, Brasil, Mxico y Chile. En Sudamrica, en particular, con frecuencia se utilizan los estimulantes para adelgazar.

Segn el Informe Mundial sobre las Drogas 2012, globalmente Uruguay es uno de los pases que presentaron informes de elevado consumo per cpita de las benzodiazepinas. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 37

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Algunos pases han tenido aumentos dramticos de uso de estimulantes con receta. En Estados Unidos, por ejemplo, el nmero de recetas para estos medicamentos aument de 5 millones en 1991 a cerca de 45 millones en 2010. La produccin lcita mundial de muchos opioides, incluidos la morfina, codena, tebana, hidrocodona, oxicodona y metadona, ha aumentado dramticamente durante las ltimas dos dcadas. Por ejemplo, la elaboracin global de oxicodona, un opioide comnmente mal utilizado que se vende como OxyContin en los Estados Unidos, aument de 2 toneladas en 1990 a ms de 135 toneladas en 2009, ms de dos tercios de lo cual se manufactura en Estados Unidos. Si bien es probable que haya buenas razones mdicas para la expansin de la produccin de estas sustancias, tambin ha aumentado el riesgo de que se expidan recetas en forma exagerada y adems que haya un desvo con fines ilcitos. El Informe Mundial de Drogas de 2012 preparado por la UNODC destaca que es limitada la disponibilidad de datos mundiales sobre el uso no mdico de medicamentos recetados, aunque seala indicadores de potencial representados por las tendencias de importacin de ciertas drogas en cantidades que exceden cualquier clculo razonable de necesidades mdicas. Los datos que dicho informe presenta sobre muertes por sobredosis tambin sugieren la existencia de problemas relacionados al desvo de frmacos.

Control de los medicamentos recetados

Los acuerdos internacionales definen las normas mnimas o niveles de control que deben aplicar los pases signatarios a los medicamentos en cuestin. Los pases entonces promulgan leyes, regulaciones y sistemas regulatorios y administrativos para controlar la elaboracin, distribucin y uso de estos medicamentos a nivel nacional. En la mayora de los casos, la distribucin al paciente o al usuario final requiere que haya una relacin mdico/paciente mediante la cual los medicamentos son recetados o administrados para una condicin especfica. La administracin de estos medicamentos generalmente tiene lugar en el consultorio del mdico o en un hospital, de conformidad con las buenas prcticas mdicas. Las leyes y normas nacionales definen las condiciones bajo las cuales se ordenan, adquieren, usan y distribuyen estos medicamentos. Hay normas similares con respecto a las farmacias donde se venden estos medicamentos con recetas.

Desvo y trfico
Restringir el lugar y bajo qu circunstancias o condiciones se pueden usar esos medicamentos son componentes fundamentales de los controles nacionales. Las personas que procuran desviar medicamentos recetados se fijan en los puntos dbiles que encuentran en una cadena o proceso de distribucin. Entre los mtodos utilizados para desviar los medicamentos se incluyen los siguientes:
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Los robos y hurtos (con frecuencia armados) en las farmacias El hurto de medicamentos en los hospitales, farmacias y consultorios mdicos, as como en lugares de elaboracin y distribucin El uso de mltiples mdicos, en los casos de personas o grupos que visitan a muchos profesionales de la salud para adquirir sus recetas Falsificacin de recetas Conspiracin y corrupcin interna en las instalaciones de atencin de la salud, locales de fabricantes, distribuidores y en otros sitios donde se almacenan, manejan o usan medicamentos recetados Adems de estos mtodos, los individuos con frecuencia roban medicamentos de otras personas que los tienen para el tratamiento de una condicin mdica legtima. Esto podra tener lugar a travs del robo o hurto personal en sus casas. Con frecuencia los jvenes asaltan los botiquines de medicamentos de sus propias casas y toman los remedios recetados de sus padres o de otros miembros de su familia. El desvo y mal uso de estos medicamentos por parte de los jvenes es particularmente preocupante y hay una tendencia cada vez mayor en algunos pases. En algunos pases hay un mercado gris de farmacias. Algunos son negocios que solicitaron su licencia para funcionar pero debido a una prolongada demora burocrtica no han podido obtener las licencias requeridas y operan ilegalmente. Otros estn simplemente operando fuera del mercado legal, ofreciendo tanto asesoramiento mdico como medicamentos para las personas de limitados recursos econmicos. Datos anecdticos sugieren que las personas que recurren a estas farmacias del mercado gris corren el riesgo de recibir medicamentos falsos o vencidos. Lo mismo puede ocurrir en el caso de obtener medicamentos por medios de sitios Internet dudosos, que venden productos ilcitos o de calidad inferior. Si un vendedor por Internet oculta su direccin fsica, esto es un alerta de que sus productos pueden ser peligrosos. La Organizacin Mundial de la Salud estima que el 50% de los medicamentos que se ofrecen en estos sitios de Internet, son falsificados. De acuerdo a datos del Mecanismo de Evaluacin Multilateral, muy pocos Estados Miembros de la OEA han tomado accin para responder a la venta de drogas por Internet. Si bien pueden ser pertinentes algunas leyes y normas vigentes para controlar la receta de medicamentos, importacin o venta, se requiere que haya controles ms especficos, entre ellos controles sobre los proveedores de servicios por Internet y autorizacin para que la polica investigue estos delitos. Algunas personas desvan los medicamentos recetados para su propio uso o para su reventa o comercio. Como se seal anteriormente, hay individuos que vuelven a los medicamentos recetados cuando no pueden acceder a la
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droga de su preferencia. Algunos usuarios de herona recurren a opios como hidromorfona y oxicodona, ambos poderosos analgsicos. Otros consideran a stas y a otras drogas como su principal medicamento o adiccin. Estos dos grupos de individuos sirven como un mercado propicio para el tercer grupo, los individuos que obtienen cantidades de medicamentos recetados para la reventa. Con frecuencia estos individuos tienen sus propios problemas de adiccin a medicamentos recetados. Una vez que satisfacen sus necesidades, venden el resto. Dependiendo del medicamento, cada tableta o cpsula puede venderse por varios dlares o hasta por cientos de dlares. El precio de la unidad vara dependiendo del pas y de la disponibilidad del mercado.

Medidas, polticas y estrategias antinarcticos

Los pases necesitan implementar sistemas de control y de datos que les permitirn tener una idea ms precisa y clara del problema. Si bien los datos confiables son limitados, se puede decir que el creciente aumento del desvo y mal uso de los medicamentos es un problema mundial de la salud con serias repercusiones negativas. El tipo y alcance del problema, y la forma en que se manifiesta, vara de un pas a otro. El control efectivo de los medicamentos recetados depende de una slida base legislativa y regulatoria. No es realista esperar el control exitoso si no hay un conjunto de leyes y regulaciones integrales respaldadas por el poder necesario para su vigilancia y control. El segundo componente requerido es un slido proceso de monitoreo y vigilancia y control. Esto incluye mecanismos para otorgar licencias a puntos de distribucin para manejar estos medicamentos de venta controlada; una manera de monitorear la distribucin o venta de esos medicamentos, y la capacidad de inspeccin e investigacin para asegurar su cumplimiento. Esto incluye tanto la parte comercial como la del profesional de salud. Si bien estos elementos se encuentran en diferentes grados en todos los Estados Miembros de la OEA, la situacin actual ofrece amplia oportunidades para el desvo de los medicamentos recetados. En muchos casos la legislacin y las regulaciones son inadecuadas o no estn actualizadas y los sistemas regulatorios son dbiles. Se requiere un esfuerzo concertado por parte de todos los Estados Miembros a fin de revisar y abordar las deficiencias actuales.

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PARTE 5 SUSTANCIAS QUMICAS

Para elaborar drogas ilcitas se precisan ciertas sustancias qumicas esenciales y precursores qumicos que se desvan del comercio lcito o se manufacturan clandestinamente. Algunos de los primeros precursores controlados se usaban para elaborar clorhidrato de cocana y herona. Durante los ltimos aos se ha observado un considerable aumento de la produccin de estimulantes tipo anfetamina, que ha causado una creciente preocupacin con respecto a las tendencias de los precursores y sustancias qumicas que se utilizan para la produccin de estas drogas. Tal como se mencion en la seccin anterior, complica los esfuerzos para controlar los precursores qumicos el hecho de que los traficantes estn produciendo precursores controlados y qumicos esenciales en base a qumicos no controlados. Por ejemplo: El permanganato de potasio , un qumico importante en el procesamiento de la cocana, puede ser elaborado con base en dixido de manganato y manganato de potasio. Soluciones de amohna se producen en base a urea para utilizar en la extraccin de la pasta de cocana. El cido clorhdrico, utilizado para convertir la base de cocana en clorhidrato de cocana, se produce usando cido sulfrico y sal de mesa.
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Polticas adoptadas por los Estados Miembros de la OEA

Durante los ltimos 30 aos o ms, en todo el mundo han aumentado los controles administrativos y la interdiccin, en un esfuerzo por impedirle a los productores ilcitos su acceso a las sustancias qumicas necesarias para extraer, refinar y convertir drogas de origen natural o para elaborar drogas sintticas, en el caso de las drogas de diseo y otras sustancias emergentes. El empeo ms significativo para abordar el problema del trfico ilcito de sustancias qumicas fue la aprobacin de la Convencin de las Naciones Unidas 64 contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 1988 , cuyo artculo 12 dispone una serie de obligaciones y mecanismos para ayudar a prevenir el desvo de sustancias qumicas del comercio legal para fines ilcitos.

63 Observatorio de Drogas de Colombia, 2010. Reporte sobre las Acciones y Resultados del Gobierno de Colombia en su Abordaje al Problema Mundial de Drogas. En Colombia ms de 100 laboratorios clandestinos para la produccin de permanganato de potasio han sido desmantelados. 64 Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Drogas Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas de 1988.

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Una de las disposiciones ms importantes de la Convencin de 1988 que tiene la finalidad de controlar el desvo del comercio internacional ilcito de estas sustancias es la notificacin previa a la exportacin. Este mecanismo les permite a los pases importadores conocer de antemano informacin sobre las transacciones en precursores y sustancias esenciales, lo cual les permite realizar las averiguaciones necesarias, y autorizar las transacciones que son destinadas a la industria legal, y al mismo tiempo impedir los envos para actividades ilcitas. La notificacin previa a la exportacin de sustancias qumicas es una herramienta esencial para ejercer el control de las transacciones de sustancias controladas en el comercio internacional. Sin embargo, este proceso debe ser 65 refinado a nivel hemisfrico. Durante el perodo 2007-2009 , se emitieron 13.404 notificaciones de pre-exportacin de sustancias qumicas, pero los pases del hemisferio no respondieron dentro del plazo determinado, al 22 por ciento de estas notificaciones. Lamentablemente, no hay informacin disponible sobre el tipo y volumen de sustancias qumicas que ingresaron a los pases del hemisferio sin haber habido una respuesta de la autoridad competente de los pases afectados. Los pases miembros de la OEA se han unido a iniciativas mundiales bajo la coordinacin de las Naciones Unidas y la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE). Las operaciones Purple (1999--2005) y Topaz (2001-2005), fueron diseadas para monitorear el comercio mundial del permanganato de potasio y el anhdrido actico sustancias importantes para la purificacin de la cocana y la produccin de la herona, respectivamente. Desde 2002, el Proyecto Prisma ha logrado significativos avances al abordar el tema del comercio mundial de sustancias qumicas que se utilizan para la produccin de los estimulantes tipo anfetamina. El Proyecto Cohesin, que comenz en 2005, contina fortaleciendo los controles sobre el permanganato de potasio y el anhdrido actico.

Directrices institucionales
Si bien la Convencin de 1988 de Naciones Unidas estableci un rgimen mundial para el control de sustancias qumicas utilizadas para la produccin de drogas controladas, los problemas regionales en las Amricas no fueron suficientemente abordados por este tratado. En vista de ello, el Grupo de 66 Expertos sobre Productos Qumicos y Farmacuticos de la CICAD/OEA, hacia

65 OAS/CICAD, Informe Hemisfrico Quinta Ronda De Evaluacin 2011, Mecanismo de Evaluacin Multilateral 66 Segn sea necesario, la CICAD pide a los Estados Miembros que nombren expertos para que se renan y aborden problemas especficos o identifiquen y respondan a nuevas tendencias, amenazas o problemas. A travs de este proceso, los Grupos de Expertos identifican y desarrollan recursos, instrumentos, guas y otros materiales de referencia. Despus que la CICAD haya aprobado estos recursos, estn disponibles para que los Estados Miembros lo utilicen y apliquen de acuerdo a sus necesidades, lo que les permitir responder estos retos. Estos documentos son preparados y ofrecidos a los Estados Miembros como materiales de referencia o mejores prcticas. Pueden ser ubicados en: http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/reduccion_oferta/grupoexpertos/ge_quimicosfarmacos_s pa.asp Fuente: OAS Secretaria para la Seguridad Multidimensional. CICAD. Grupo de Expertos de Reduccin de la Oferta.

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fines de la dcada de los aos 90, coordin y desarroll un Reglamento Modelo para el Control de Sustancias Qumicas que se utilizan en la fabricacin ilcita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas. Este reglamento modelo propone mecanismos para fortalecer el control de las sustancias qumicas que con frecuencia se utilizan en la produccin ilcita de estupefacientes, sustancias psicotrpicas y otras sustancias similares. Este reglamento modelo se ha convertido en las directrices que ha adoptado la mayora de los pases de la regin para ejercer un control ms eficaz y actualizar las normas internas en la materia. Asimismo, el Grupo de Expertos desarroll documentos tcnicos (tales como manuales, panfletos, directrices y protocolos) sobre temas relacionados con las mejores prcticas y contina ofreciendo informacin sobre las tendencias del uso de sustancias qumicas.

Estrategias subregionales
La CICAD promueve la adopcin de estrategias subregionales dirigidas a abordar los problemas de las sustancias qumicas en diferentes lugares de las Amricas. Una de estas iniciativas pioneras fue la Red Interamericana de Telecomunicaciones para el Control de Drogas y Precursores Qumicos 67 (RETCOD/Precursores) (1997-2000) , que se estableci con el apoyo tcnico y financiero de los gobiernos de Francia y Estados Unidos. Esta red estableci un sistema electrnico de comunicaciones por radio para alentar y facilitar comunicaciones seguras y la cooperacin entre las autoridades responsables por el control de sustancias qumicas en Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per y Venezuela. Mediante este sistema, las fuerzas del control y el orden intercambian informacin tctica sobre el movimiento de sustancias qumicas y coordinan sus actividades de represin y de interdiccin. Otras estrategias que han producido significativos resultados fueron la Operacin Andes y la Operacin Seis Fronteras, la cual luego se convirti en la Operacin sin Fronteras, entre otras. Como las tcnicas de produccin y trfico de drogas ilcitas y, por extensin, la produccin y trfico de sustancias qumicas, cambian mucho a nivel subregional, los pases han continuado la coordinacin y adopcin de estrategias especficas para enfrentar estos problemas que son demasiado complejos para hacerlo solos. As, la regin andina ha desarrollado la Norma Andina para el Control de Sustancias Qumicas que se utilizan en la fabricacin ilcita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas68, lo cual establece mecanismos para el envo y la respuesta oportuna de las notificaciones de preexportacin de sustancias qumicas. Actualmente se est trabajando en Centroamrica para desarrollar una estrategia para tratar con el creciente problema del trfico ilcito de las drogas y sus precursores en esa subregin.

67 Informe sobre la Reunin del Grupo de Expertos de CICAD sobre Precursores Qumicos, llevado a cabo en Lima, Agosto4-8, 2008. 68 Disponible en: http://cicad.oas.org/Fortalecimiento_Institucional/ENG/AC%20eng/Decision602%20ingles.pdf. El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 43

Este esfuerzo es liderado por Mxico con el apoyo de otros pases de la regin69. Algunos pases del hemisferio han adoptado nuevas y ms restrictivas estrategias para el control de los precursores qumicos. Una de las estrategias ms eficaces fue desarrollada por el gobierno de Mxico en coordinacin con la industria farmacutica. Consisti en cambiar la frmula de los medicamentos para el resfro mediante el uso de fenilefrina (una sustancia qumica que no se puede utilizar para sintetizar las metanfetaminas) en vez de usar la pseudoefedrina, evitando de esta manera el desvo del medicamento para extraer el precursor. Esta estrategia dio tan buenos resultados que ha sido adoptada por otros pases de la regin.70 Sin embargo, el xito en Mxico produjo un cambio parcial de la adquisicin de precursores qumicos y las organizaciones criminales trasladaron sus operaciones a los pases vecinos, principalmente a Guatemala.

DESAFOS DE LA POLTICA

Capacidad de adaptacin de los traficantes

Continan siendo significativas las confiscaciones de drogas y sustancias qumicas, tanto en cantidad como tipo, lo cual indica que los traficantes siguen realizando un esfuerzo continuo y slido para obtener qumicos controlados. En aos recientes, las autoridades del orden pblico han observado un aumento de las confiscaciones de drogas emergentes y de qumicos sustitutivos que no se encuentran en las listas controladas. Los traficantes han tomado medidas tambin para acceder a sustancias que sustituyan a las que estn en las listas de control y con las cuales se pueden producir de manera ilcita las drogas controladas. Esto es claramente evidente en pases tales como Colombia, Per y Bolivia, los cuales han registrado ms de 50 qumicos sustitutivos que no estn controlados que actualmente se utilizan para extraer los alcaloides de la hoja de coca. En respuesta a los controles administrativos y de otra ndole, los narcotraficantes cambian rpidamente la manera en que operan. Como se not anteriormente, con las fuentes de oferta frustradas, los traficantes han comenzado a adquirir sustitutos, tales como el cido fenilactico, sus sales y derivados, as como pre-precursores no sujetos a controles, que pueden entonces usar en la produccin clandestina de los precursores necesarios que han sido eliminados del mercado ilcito. Los traficantes toman ventaja de las diferencias en los nmeros y en los qumicos especficos controlados por los pases. Durante los ltimos cinco aos, las autoridades de control y vigilancia han observado un aumento de los intentos de contrabandear esas sustancias en la regin, en particular desde los

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La estrategia fue acordada en el IV Dilogo del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), llevado a cabo en Marzo 8-9, 2010. 70 Colombia adopt esta medida en 2009, por medio de la Resolucin 3962 del Ministerio de Salud y Proteccin Social. 44 El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios

pases asiticos, o de desviarlos, una vez que han sido importados legalmente, desde la industria lcita a los mercados ilcitos71. Cuando se aumentan los controles, los traficantes son giles en trasladar sus operaciones, como fue el caso en Mxico cuando se desplazaron a algunos pases vecinos de Centroamrica. Este ejemplo subraya la importancia de un enfoque regional. Si no se coordinan los controles entre los pases vecinos, los traficantes se trasladarn de un lugar a otro donde haya menos restricciones. Actualmente, algunos pases centroamericanos que no tenan antes problemas significativos con los precursores qumicos, han registrado confiscaciones extraordinariamente voluminosas de cido fenilactico, efedrina y pseudoefedrina. Adems tienen dificultades para controlar el acceso de los criminales a estos precursores o medicamentos que los contienen, ya sea por contrabando, desvo o robo perpetrado en la industria legal. Tambin se han detectado intentos de trasladar la produccin de metanfetaminas a pases que cuentan con una industria farmacutica bien desarrollada, como Argentina, o a algunos pases centroamericanos que se encuentran en una ubicacin geogrfica estratgica para el ingreso de precursores y la produccin ilcita y exportacin de drogas de control.

Falta de personal capacitado y de procedimientos

La falta de personal de represin capacitado presenta un significativo desafo. Mientras Canad, Estados Unidos y Mxico, se concentraron en el problema de la produccin de los estimulantes tipo anfetamina e implementaron estrategias de contencin desde hace varios aos, otros Estados Miembros de la OEA no estaban al tanto de este fenmeno hasta ms recientemente. Los mecanismos administrativos, de represin y de control jurdico continan siendo deficientes. Estos aspectos dbiles del conocimiento tcnico corresponden, entre otros, a la pobre implementacin de mecanismos para identificar sustancias qumicas y precursores de drogas sintticas en los puertos, aeropuertos y zonas fronterizas. Las autoridades aduaneras y de control fronterizo no estn capacitados para identificar las caractersticas qumicas de ciertas sustancias y de su uso en la industria lcita e ilcita, y sobre los mecanismos comunes con los cuales se trafican. El intercambio de inteligencia e informacin entre las autoridades nacionales e internacionales contina siendo dbil.

Falta de instalaciones para la eliminacin adecuada de sustancias

Pases como Colombia, Mxico, Guatemala y El Salvador, entre otros, enfrentan dificultades tcnicas, logsticas y financieras para la eliminacin adecuada de millones de kilos y litros de sustancias qumicas y precursores. La

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JIFE, Precursoresy sustancias qumicas frecuentemente utilizados para la fabricacin ilcita de estupefacientes y sustancias sicotrpicas (New York: United Nations, 2011). El Problema de las Drogas en las Amricas: Estudios 45

dificultad de eliminar los productos confiscados en forma adecuada es mayor con los precursores sintticos porque es ms difcil neutralizarlos o eliminarlos y la mayora son sumamente contaminantes y txicos. Su uso industrial es bastante limitado, en comparacin con las sustancias qumicas que se utilizan para las drogas orgnicas, lo cual dificulta a las autoridades eliminarlas mediante la reventa en el mercado lcito.

CONSIDERACIONES HACIA EL FUTURO

A pesar de los significativos esfuerzos de los gobiernos, los narcotraficantes continan teniendo acceso a los qumicos que precisan para elaborar drogas ilcitas. Ninguna cantidad de regulaciones o medidas de represin pueden prevenir completamente que criminales bien financiados mantengan este contrabando. Pero un conjunto de controles efectivos y bien administrados pueden lograr que la produccin de drogas ilegales sea significativamente ms difcil y costosa. Sin embargo, para que haya un control y represin efectivos y eficientes se requerir que se introduzcan algunos cambios: Listas ms congruentes y flexibles de sustancias qumicas controladas: Actualmente, las listas de sustancias qumicas controladas que se usan en la regin son incongruentes y no son suficientemente flexibles. Naciones Unidas expidi dos cuadros con 23 sustancias controladas. La CICAD recomienda tres cuadros con 61 sustancias. La Comunidad Andina recomienda otro cuadro para ser agregado a los de Naciones Unidas, lo que hace un total de 34 sustancias. Colombia controlara 40 sustancias qumicas, Brasil cerca de 150, Ecuador 46, Bolivia 44, y Per 26. Estas incongruencias crean un gran problema a las autoridades del control fronterizo y ofrece una oportunidad a los narcotraficantes. Controles internos eficaces: La falta de controles internos congruentes y eficaces ofrece oportunidades para el desvo de sustancias. Y una vez que estos qumicos listados salen del entorno del comercio legtimo, pueden ser enviados a los traficantes internos o ser contrabandeados internacionalmente. Desarrollar y aplicar controles internos requerir la coordinacin internacional y mayor capacitacin. Cooperacin pblico/privada: Los industriales conocen sus mercados y con frecuencia son los primeros en reconocer las aberraciones. El intercambio sistemtico de informacin entre el gobierno y el sector privado fomentara la confianza y ofrecera oportunidades para realizar un trabajo ms efectivo y eficaz en materia de vigilancia y control. Utilizacin del proceso de notificaciones de pre-exportacin: La mayora de los pases en el hemisferio no han recurrido al artculo 12, inciso 10(a) de la Convencin de 1988, el cual dispone que los

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pases pueden requerir a los pases exportadores que enven notificaciones de pre-exportacin para las sustancias que especifican en la tabla I de este convenio internacional. Fortalecimiento de capacidad institucional: Hay una considerable disparidad con respecto a la capacidad de los pases para realizar los trabajos de control administrativo y de interdiccin de las sustancias qumicas. Hay algunos pases, muchos en Centroamrica y el Caribe, que no cuentan con las entidades o grupos especiales para ejercer control eficaz sobre los qumicos. Es precisamente a estas regiones adonde han trasladado sus actividades los narcotraficantes para asegurar el acceso a las sustancias qumicas, en particular de aquellas que se necesitan para la produccin de los estimulantes tipo anfetamina, mediante la creacin de empresas fantasmas, el uso de contrabando tcnico, la presin a la industria farmacutica y la infiltracin en las instituciones de control, tales como aduanas.

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