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IL SISTEMA DELLE AUTONOMIE LOCALI CAP.

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1948 2000 La stessa Costituzione del 1948 affermava che La Repubblica si riparte in regioni, Province e Comuni secondo il principio autonomistico: riconosce e promuove le autonomie locali, riconoscendo potest pubbliche nel perseguimento di finalit e interessi della collettivit. Il sistema locale italiano rimasto a lungo regolato da norme emanate in epoca precostituzionale. Dopo un periodo di difficolt, le riforme degli anni 88-90 (con lapprovazione della L. 142/90) hanno ridefinito gli assetti del sistema comunale e provinciale sulla base di criteri: 1) Autonomia statutaria (darsi propri statuti); 2) Organi di governo (Consiglio, Giunta, Sindaco o Presidente della Provincia); 3) Competenze; 4) Elezione degli esecutivi (Sindaco e Presid. Provincia del Consiglio eletti a scrutinio palese e a maggioranza assoluta); 5) Sfiducia (costruttiva); 6) Composizione della Giunta; 7) Dirigenza amministrativa; 8) Compiti del Comune (territorio e popolazione); 9) Forme associative tra enti (valorizzazione della montagna); 10) Province (difesa del suolo, trasporti, caccia e pesca); 11) Aree metropolitane; 12) Leggi regionali e funzioni locali; 13) Rapporto con i cittadini; 14) Controllo sugli atti (spetta agli organi regionali); 15) Controllo sugli organi (riservati allo Stato); 16) Bilancio e programmazione finanziaria. L. 81/1993 A modificare il contesto della L. 142/90 si colloca la L. 81/1993 sulla elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Prov. e con il potere di nominare e revocare i componenti della Giunta. Elezione dei Consigli comunali e provinciali avviene con sistema proporzionale e sistema maggioritario per i comuni minori. RIFORME 97-98 Dopo il 1993 si avvia un processo di completamento della riforma con il rafforzamento del ruolo e poteri degli EE.LL. Dal 1997 con la L. delega per il conferimento di funzioni L. 59/97 c.d. L. Bassanini e sullo snellimento L. 127/97 c.d. Bassanini bis nonch L. 191/98 c.d. Bassanini ter, si interviene sulle materie gi disciplinate dalla L. 142/90 su diversi piani: 1) raccordi fra centro e periferia; 2) valorizzazione dellautonomia decisionale e organizzativa affermando un modello cooperativo identificata con la Conferenza Stato-Regioni; 3) identificazione delle funzioni distinguendo quelle da riservare alle Regioni e quelle da conferire a Comuni e province ed EE.LL. T.U. N. 267/2000 A seguito di questo processo con lapprovazione del decreto T.U. 267/2000 viene definito il quadro normativo organico: 1) ordinamento e struttura istituzionale degli EE.LL.; 2) sistema elettorale; 3) sistema finanziario e contabile; 4) controlli; 5) norme sullorganizzazione degli uffici e del personale. Il T.U. composto da 275 articoli alla quale si aggregano le leggi: 81/93 112/98 127/98 265/99.

CAP. 4 LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE Il Legislatore approvando la legge costituzionale nel 1999 ha consentito lelezione diretta dei presidenti delle regioni ed esteso lautonomia ordinamentale delle stesse regioni. I rappresentanti di Regioni, Comuni e Province concordano nel 2000 una serie di proposte di modifica dalla disciplina costituzionale delle autonomie dalle quali il Parlamento ha tratto impulso per pervenire allapprovazione della modifica al Titolo V della Costituzione del 1948, divenendo Legge cost. 18/10/2001 n. 3. I contenuti della riforma costituzionale del 2001 a) il riconoscimento di tutti i livelli territoriali come componenti costitutivi della Repubblica Lart. 114 affermava che la Repubblica si riparte in regioni, province e comuni ponendo i vari livelli di autonomia accanto allo Stato e identificando il carattere di enti autonomi oltre a sottolineare la priorit del comune e degli altri enti locali nel disegno delle funzioni amministrative, in base al principio di sussidiariet, e affermando che il ruolo legislativo della regione esteso a tutte le materie non riservate allo Stato e mantenendo allo Stato stesso la funzione di legislatore unificante nel rispetto dei trattati internazionali e delle norme comunitarie, e dellincolumit e della sicurezza pubblica; b) lautonomia statutaria degli enti territoriali I comuni, le province, le citt metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i criteri fissati dalla Costituzione. c) I nuovi poteri legislativi regionali e le materie di interesse locale Si passa dalla elencazione delle materie di competenza legislativa concorrente delle regioni, a quelle riservate alla competenza esclusiva dello Stato, e tutte quelle che non sono espressamente indicate si afferma la competenza generale/residuale delle regioni. Sono riservate allo Stato: politica estera, difesa e forze armate, ordinamento e organizzazione dello Stato ecc. Caratterizzando un disegno che viene definito come un federalismo fortemente solidale e poteri sostitutivi, da parte del Governo, nei confronti di regioni ed enti locali quando richiesta la tutela dellunit giuridica o dellunit economica. Sono materie di competenza concorrente: i rapporti internazionali e con lUnione Europea delle regioni, tutela e sicurezza del lavoro, tutela della salute, protezione civile, ecc. Sono affidate alla potest legislativa degli enti locali la gran parte delle materie che rivestono interesse per comuni e province. d) Condizioni particolari di autonomia, su intesa con la Regione interessata Nel confermare lordinamento delle regioni a Statuto speciale: Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto Adige e Valle dAosta vengono, altres, previste ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. e) Forme specifiche di concertazione tra Stato e Regioni In relazione a problemi di grande rilievo, dalla immigrazione alla sicurezza, le forme di coordinamento sono espressamente riferite dallart. 118 a Stato e regioni. f) Un nuovo sistema di rapporti europei e internazionali La potest legislativa si svolge secondo la riforma, nei limiti non solo della Costituzione, ma anche dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. g) La distribuzione delle funzioni amministrative basata sul principio di sussidiariet Le funzioni sono riconosciute, in primo luogo, ai comuni salvo che non vengano conferite a province, citt metropolitane, regioni e Stato. h) La sussidiariet orizzontale nei confronti dei cittadini e delle organizzazioni sociali Lart. 118 assegna il compito di favorire lautonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attivit di interesse generale.

i) Il coinvolgimento delle autonomie locali nelle decisioni regionali E significativa la previsione di un organo rappresentativo di comuni e province, il Consiglio delle autonomie locali, quale centro della consultazione tra regione e autonomie. j) Il superamento dei controlli Scompare la facolt di rinvio, da parte del Governo, delle leggi regionali; rimando la facolt di ricorso, per motivi di legittimit costituzionale alla Corte costituzionale, da parte di ogni regione che pu impugnare una legge dello Stato quando ritenga che leda la sua sfera di competenza. k) Lautonomia finanziaria A comuni, province, citt metropolitane e regioni viene riconosciuta autonomia di entrata e di spesa. E istituito un fondo perequativo e lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di enti, per promuovere lo sviluppo economico e la solidariet sociale. l) La partecipazione delle regioni e delle autonomie locali ai procedimenti legislativi statali Il testo prevede la possibilit di disporre la partecipazione di rappresentanti di regioni ed autonomie locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali Lattuazione della riforma costituzionale del 2001 e la Legge 131 del 2003 Lattuazione della riforma costituzionale del 2001 si rivelata complessa e contrastata. In questo contesto si pervenuti allapprovazione della Legge 131 la c.d. legge La Loggia che ha posto una fondamentale esigenza di revisione del testo unico fissando in particolare le funzioni fondamentali di comuni, province e citt metropolitane. La legge dispone una delega al Governo, chiamato ad adottare uno o pi decreti legislativi, entro un termine di un anno, dalla data di entrata in vigore della legge. Nella individuazione delle funzioni fondamentali, il Governo, deve far riferimento a quelle essenziali per il funzionamento di Comuni, province e citt metropolitane nonch per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunit. Il Governo ha il compito di disporre una ricognizione e verifica del t.u. del 2000 valutandone le compatibilit con la riforma costituzionale. Dallattuazione del Titolo V emergono tratti fondamentali del nuovo disegno delle autonomie: a) Collaborazione e cooperazione Lart. 2 richiama il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli, prevedendo specifiche forme di consultazione e di raccordo. b) Accordi e intese La stessa Conferenza unificata richiamata quale sede di conclusione di accordi o intese che riguardano i rapporti tra Stato e regioni. c) Valorizzazione e tutela dellautonomia Ad una intenzione di valorizzare lautonomia statutaria si ispira la disciplina dei controlli: sia i sistemi di controllo interno, secondo i criteri di efficienza, efficacia ed economicit dellazione amministrativa, sia le forme e modalit di intervento sostitutivo. Quanto alla difesa dellautonomia ricorre il meccanismo di tutela giurisdizionale per i ricorsi alla Corte costituzionale: sia nei confronti delle leggi regionali, sia nei confronti delle leggi statali.

CAP. 5 IL COMUNE E LA PROVINCIA

IL COMUNE Spetta al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio e la popolazione...salvo che queste siano conferite a province, citt metropolitane , regioni, Stato. Spetta alla Regione istituire nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni secondo un procedimento rinforzato essendo richiesto un intervento popolare. Alle Regioni viene affidato il compito di predisporre programmi di fusione dei piccoli comuni, prevedendo listituzione di municipi. Organizzazione e funzione dei municipi sono disciplinate dallo Statuto e dai regolamenti comunali. Con la riforma del 90 si resa necessaria, in tutti i comuni capoluogo, listituzione delle circoscrizioni di decentramento comunale che ha il compito di rappresentare le esigenze della popolazione consentendo la partecipazione dei cittadini. Vengono identificate forme associative in 3 categorie: Consorzi: rivolto a svolgere un solo tipo di attivit, un organo periferico della Regione, composto da rappresentanti degli EE.LL.; Unioni di comuni: EE.LL. costituiti da 2 o pi comuni allo scopo di esercitare una pluralit di funzioni di loro competenza; Comunit montane: con obiettivi e funzioni legati alla pianificazione e sviluppo economico-sociale. Lorganizzazione basata su un organo rappresentativo e un organo esecutivo composto da sindaci, assessori o consiglieri.. Spetta alla Regione la valorizzazione della montagna. Comunit isolane o di arcipelago: listituzione pu essere effettuata in ciascuna isola, escluse Sicilia e Sardegna. La Regione chiamata a corrispondere contributi e incentivi nonch di intervenire in via sostitutiva. LA PROVINCIA Livello intermedio di decentramento essendo collocata tra Comuni e Regioni, un ente territoriale. Ad essa spettano le funzioni amministrative di interesse provinciale, quali difesa del suolo, tutela e valorizzazione dellambiente, viabilit e trasporti, fauna e flora, caccia e pesca, etc. Ruolo importante: presta assistenza tecnico-amministrativo agli EE.LL., quale soggetto di intervento attivo. Il mutamento delle circoscrizioni provinciali sono stabilite con Legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione. Alla istituzione di una Provincia segue listituzione di una serie di uffici: prefettura, questura, provveditorato, ecc). La riforma del 1990 ha riconosciuto alla Provincia la possibilit di suddividere il proprio territorio in circoscrizioni. CITTA METROPOLITANE Con la riforma del 2001 vengono equiparate ad enti territoriali e riconosciute in Costituzione. 1) Enti con propri statuti, poteri e funzioni; 2) Potest regolamentare per organizzazione e funzioni loro attribuite; 3) Titolari di funzione amministrativa in base ai principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza; 4) Dotati di autonomia finanziaria.

CAP. 6 LAUTONOMIA STATUTARIA E REGOLAMENTARE Lautonomia statutaria nellordinamento comunale e provinciale stata introdotta con la L. 142/90. Con la riforma del Titolo V del 2001 trova riconoscimento nella Costituzione. Con la L. 131/2003 si precisa che: in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica e nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale ( anche un limite). Per quanto riguarda i contenuti dello Statuto questa deve contenere i contenuti obbligatori: 1) norme fondamentali sullorganizzazione di governo dellente; 2) forme di collaborazione fra comuni e province; 3) forme di partecipazione popolare; 4) parit tra uomo e donna; 5) forme di controllo. Contenuti facoltativi: 1) ad. es. il difensore civico.

PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DELLO STATUTO Approvato in seguito ad un procedimento rinforzato, si richiede il voto favorevole dei 2/3 dei consiglieri assegnati, se la maggioranza non viene raggiunta, si ha una duplice votazione dove lo statuto approvato se ottiene 2 volte il voto favorevole della maggioranza assoluta. Soppressi i controlli preventivi, lo statuto viene pubblicato nel Bollettino Uff. della Regione, affisso allAlbo pretorio dellente per 30 gg. E inviato al Ministero dellInterno per essere inserito nella raccolta ufficiale degli statuti. Entra in vigore dopo 30 gg. Dalla sua affissione. LAUTONOMIA REGOLAMENTARE Potere di comuni e province di adottare regolamenti nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo Statuto nelle materie di propria competenza. disciplina lorganizzazione e svolgimento delle funzioni loro attribuite. La L. 131/2003 dispone: 1) una riserva nel rispetto delle norme statutarie; 2) nellambito della legislazione dello Stato e della Regione dve assicurare i requisiti minimi di uniformit.

CAP. 7 ORGANI COMUNE E PROVINCIA Lorganizzazione si basa su 3 organi: Consiglio comunale, Giunta e Sindaco. Esistono 3 modalit di elezione: 1) per comuni sino a 15.000 abitanti: eletto sindaco chi ha ottenuto il maggior numero di voti; 2) per comuni maggiori di 15.000 abitanti: maggioranza assoluta dei voti; 3) per province: maggioranza assoluta dei voti. Si procede quindi alla proclamazione degli eletti. La L. del 1993 ha delineato una forma di governo che ricorda il presidenzialismo, con sindaco eletto dal popolo. La Legge definisce il quadro: 1) potere del sindaco di nominare e revocare gli assessori; 2) riconosce al Consiglio il compito di discutere e approvare gli indirizzi generali di governo. CONSIGLIO COMUNALE E PROVINCIALE Il numero dei componenti correlato al numero di abitanti (tra 12 e 60). 1) Al Consiglio spetta lautonomia funzionale e organizzativa. 2) La figura del Presidente del Consiglio presente solo nei comuni maggiori, in quelli minori demandata allo Statuto. 3) E affidato al Presidente un ruolo di garanzia, di regolare funzionamento del Consiglio e di equilibrio tra i gruppi politici. LE COMMISSIONI Svolgono compiti preparatori nei confronti di atti che dovranno essere adottati dal Consiglio, oltre a compiti di controllo e di indagine. Le commissioni sono costituite in seno al Consiglio proporzionalmente ai gruppi consiliari. FUNZIONAMENTO DEL CONSIGLIO Dal 1990 la disciplina spetta agli statuti e ai regolamenti del consiglio, regolamento che deve essere approvato a maggioranza assoluta. Spetta al regolamento: 1) modalit di convocazione del Consiglio; 2) numero dei consiglieri per la validit delle sedute (quorum strutturale); 3) modalit di presentazione e discussione delle proposte. La seduta convocata dal Sindaco. COMPETENZE Con la riforma del 1990 spetta al Consiglio adottare tutti gli atti amministrativi non espressamente riservati ad altri organi di governo. E lorgano di indirizzo politico-amministrativo con competenza circoscritta allemanazione di atti considerati fondamentali; oltre ad una funzione di controllo attraverso interrogazioni e indagini. DIRITTI DEI CONSIGLIERI COMUNALI E PROV.LI 1) Chiedere la convocazione del Consiglio; 2) Presentare interrogazioni e mozioni; 3) Ottenere notizie e informazioni; 4) Percepire un gettone di presenza per la partecipazione a sedute del Consiglio e delle commissioni. CESSAZIONE DELLA CARICA (CONSIGLIERI) Cessano dalla carica al verificarsi di determinati eventi che consistono nelle dimissioni o decadenza, per motivi di ineleggibilit o incompatibilit. Nei confronti della delibera di decadenza ammesso ricorso giurisdizionale davanti al Tribunale territoriale competente. Si applicano altres listituto della rimozione e della sospensione. La rimozione disposta per atti contrari alla Costituzione e violazione delle leggi.

CESSAZIONE DEL CONSIGLIO La cessazione si verifica alla scadenza di 5 anni, ma restano in carica sino alla elezione dei nuovi, per atti urgenti e improrogabili. In via straordinaria possono essere sciolti quando: 1) per atti contrari alla Costituzione o violazione delle leggi e per gravi motivi di ordine pubblico: 2) rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del Pres. Della Provincia; 3) dimissioni del Sindaco o del Presid. Della Provincia: 4) cessazione per dimissioni contestuali della met + 1 dei membri; 5) quando non approvato nei termini il bilancio. Il decreto di scioglimento adottato dal Presidente della Repubblica con cui dispone la nomina di un commissario straordinario che provvede allamministrazione dellente. Il rinnovo deve avvenire entro 90 gg. In via cautelare anche il Prefetto pu sospendere il consiglio per un periodo non superiore a 90 gg., il quale affida le funzioni ad un commissario straordinario. IL SINDACO E PRESIDENTE DELLA PROVINCIA Sindaco e Pres. Della Provincia sono elette contestualmente al Consiglio, svolgono un ruolo di rappresentanza nei rapporti esterni, di direzione ed esecuzione nonch funzionamento dellente locale. Spetta ad essi: 1) esercitare la responsabilit dellamministrazione del comune o provincia; 2) rappresentare lente locale; 3) convocare e presiedere la Giunta; 4) sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici; 5) nominare gli assessori; 6) nominare i responsabili degli uffici e dei servizi. COMPETENZE QUALE UFFICIALE DEL GOVERNO Il Sindaco riveste la qualifica di Ufficiale del Governo esercitando le funzioni che si ritengono statali, essendo soggetto ai poteri di direzione e vigilanza del Prefetto e del Governo. Tali funzioni si riferiscono: 1) stato civile e anagrafe; 2) pubblica sicurezza. Il Sindaco adotta, altres, ordinanze contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano lincolumit dei cittadini. Per lesecuzione dei relativi ordini, pu richiedere al prefetto lassistenza della forza pubblica. Queste possono riferirsi per esigenze di traffico, ambiente o commercio, pu altres modificare lorario degli esercizi commerciali, dei servizi pubblici, ecc. Esistono dei limiti fissati nel T.U. del 2000, in quanto devono essere adottati con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dellordinamento giuridico. Quale ufficiale del Governo configura una forma di contatto tra amministrazione locale e amministrazione statale. Il particolare raccordo si realizza specialmente con il Prefetto, il T.U. 2000 ne ribadisce i poteri ispettivi per accertare il regolare funzionamento dei servizi, e il potere di nominare un commissario ove il Sindaco non adotti i provvedimenti. CESSAZIONE DEL SINDACO E DEL PRESIDE. DELLA PROVINCIA Oltre che dallo scioglimento del Consiglio, la cessazione della carica di Sindaco o di Presidente della Provincia pu essere determinata da morte, impedimento permanente, dimissioni, decadenza, sfiducia e rimozione. Le dimissioni sono presentate al Consiglio, divenendo irrevocabili trascorsi 20 gg. Dalla presentazione. La decadenza dichiarata dal Consiglio comunale nei casi di ineleggibilit o di incompatibilit. Quanto alla sfiducia, la L. 142/90 aveva introdotto la c.d. sfiducia costruttiva. Il Sindaco presentando le dimissioni, determina lo scioglimento del Consiglio, e questultimo approvando una mozione di sfiducia provoca la cessazione del Sindaco e conseguentemente quella della Giunta. La mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno 2/5 dei consiglieri approvata a maggioranza assoluta. Si procede quindi allo scioglimento del Consiglio e alla nomina di un commissario.

LA GIUNTA COMUNALE E PROVINCIALE La Giunta composta dal Sindaco, che la presiede e da un numero pari di assessori determinato dallo Statuto. La L. 142/90 prevede la possibilit di eleggere assessori, cittadini esterni al Consiglio in possesso dei requisiti di compatibilit e eleggibilit. La L. 81/93 ha attribuito al Sindaco e al Presidente della Provincia il potere di nominare gli assessori ed un vice sindaco che esercita le funzioni solo in caso di assenza o impedimento temporaneo del sindaco. GLI ASSESSORI Gli assessori sono membri della Giunta. Si applicano ad essi le cause e le procedure di rimozione e sospensione. La cessazione pu verificarsi per revoca, oltre che per dimissioni o decadenza. La revoca deve essere connessa ad una motivazione che potr anche avere contenuti politici. La Giunta chiamata a collaborare con il Sindaco o con il Presiden. Della Provincia nel governo del comune o della provincia. Spetta alla Giunta ladozione di ogni atto che non sia riservato dalla legge al Consiglio. Non spettano alla Giunta poteri regolamentari, che la legge riserva al Consiglio. E demandata alla competenza della Giunta ladozione dei regolamenti sullordinamento degli uffici e dei servizi.

CAP. 8 LE FUNZIONI E I SERVIZI Con la riforma del 2001 le funzioni sono attribuite ai Comuni, salvo che siano conferite a province, citt metropolitane, regioni e Stato, sulla base di principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza. Spettano ai Comuni tutte le funzioni che non sono espressamente riservate ad altri soggetti. Principio di sussidiariet: si identifica con quello di prossimit e vicinanza ai cittadini, ma anche comprende il principio di adeguatezza: seguendo limpostazione dellUnione Europea, che dispone che il livello superiore intervenga solo se gli obiettivi previsti non possono essere realizzati dagli Stati membri. Il criterio di differenziazione significa che applicare le medesime regole a realt profondamente diversificate pu portare ad un aumento delle ineguaglianze. Le funzioni fondamentali devono essere individuate tenendo conto: 1) delle caratteristiche di ciascun ente; 2) le funzioni radicate storicamente nellesperienza di comuni e province. Allo stesso tempo devono essere valorizzati i principi di sussidiariet, adeguatezza e differenziazione. Importante anche il principio di leale collaborazione: individuando specifiche forme di consultazione e di raccordo tra enti locali, Regioni e Stato. LE MATERIE DI COMPETENZA DEI COMUNI E DELLE PROVINCE Lambito delle attivit diviso per settori organici: servizi sociali sviluppo economico assetto ed utilizzazione del territorio. Secondo i criteri di: 1. sussidiariet con attribuzione dei compiti a comuni, province e citt montane secondo le rispettive dimensioni territoriali; 2. efficienza ed economicit; 3. responsabilit e unicit dellamministrazione con lattribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti e identificabilit in capo ad un unico soggetto della responsabilit di ciascun servizio; 4. differenziazione in considerazione delle diverse caratteristiche; 5. adeguatezza; 6. gradualit prevedendo che i decreti legislativi indicassero le specifiche aree funzionali con cadenza annuale. SVILUPPO ECONOMICO E ATTIVITA PRODUTTIVE Le competenze nel settore dello sviluppo economico: 1. commercio 2. artigianato 3. energia 4. turismo 5. agricoltura 6. mercato del lavoro Le competenze nel settore del territorio e ambiente: 1. urbanistica 2. viabilit 3. protezione civile 4. catasto Le competenze nel settore dei servizi alla persona: 1. tutela alla salute 2. servizi sociali 3. istruzione e assistenza scolastica 4. polizia locale 5. beni e attivit culturali 6. sport

LE FUNZIONI LOCALI NELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Con la L. 142/90 alle Regioni sono riconosciute un ruolo rilevante nella redistribuzione delle funzioni tra i livelli locali, con possibilit non solo di delegare ma anche di attribuire le funzioni. Si presentano, in molte ipotesti, esigenze di svolgimento coordinato di funzioni e di servizi di comune interesse identificati nelle convenzioni e negli accordi di programma. Le convenzioni operano in riferimento a rapporti orizzontali tra enti locali. Comuni e Province possono stipulare convenzioni al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e serizi determinati; mentre gli accordi di programma fanno riferimento ai rapporti verticali tra enti di diverso livello, sono strumenti di autocoordinamento tra soggetti diversi e tendono a soddisfare lesigenza di realizzare opere o interventi di rilevante complessit delle competenze e degli interessi coinvolti tra pi soggetti istituzionali. I SERVIZI PUBBLICI LOCALI Alla gestione dei servizi lente locale provvede mediante aziende speciali. Lorganizzazione aziendale si basava su una commissione fra persone dotate di particolare competenza tecnica o amministrativa e tendeva a prevedere momenti di raccordo tra le aziende stesse e gli organi fondamentali del Comune. Allamministrazione di pubblici servizi Comuni e Province potevano provvedere mediante la gestione diretta in economia o mediante concessione a privati. La riforma del 1990 intese sancire il principio che, Comuni e Province provvedano alla gestione di servizi pubblici rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunit locali. Quanto alle forme di gestione dei servizi, la Legge 142/90 le ha individuate in: 1. gestione in economia; 2. in concessione a terzi; 3. a mezzo di azienda speciale; 4. a mezzo di istituzione; 5. a mezzo di societ per azioni o a responsabilit limitata a capitale pubblico locale; 6. a mezzo di societ per azioni senza il vincolo della propriet pubblica. La disciplina dei servizi ha subito una scossa con la Legge finanziaria per il 2002 (L. 448/2001) che introduceva una distinzione tra servizi industriali e non industriali. La disciplina finanziaria del 2002 sui servizi industriali sembrava puntare ad una prospettiva di liberalizzazione e di concorrenza del mercato. Nel corso del 2003 stata sostituita la distinzione tra servizi industriali e non industriali con quella tra servizi economici e non economici. La disciplina del 2003 fa anche riferimento alla disciplina comunitaria in riferimento al regime della concorrenza rilevando che appalti e concessioni di servizi devono rispettare le regole di pubblicit e di messa in concorrenza.

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CAP. 9 LA PARTECIPAZIONE Nel concetto di partecipazione vanno ricompresi i rapporti tra cittadini e amministrazioni: lintervento nellamministrazione di soggetti non professionisti a mezzo di coinvolgimento e condizione delle scelte amministrative, degli interessi implicati, delle finalit perseguite, delle modalit di svolgimento, ecc. E possibile distinguere: una partecipazione amministrativa, caratterizzata da finalit di tutela di posizioni giuridiche; una partecipazione istituzionale tendente ad un coinvolgimento dei cittadini. Nel sistema italiano la partecipazione trova la sua disciplina con L. 241/1990. La partecipazione significa anche: tutela e garanzia preventiva di interessi privati nei confronti di possibili lesioni che potrebbero derivare dalla adozione del provvedimento. Il procedimento prende avvio con una comunicazione ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato a produrre i suoi effetti. I soggetti cui perviene la comunicazione hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti. Lamministrazione ha lobbligo di considerare i documenti, essendo tenuta a valutarne i contenuti. Di questa valutazione dovr dare atto la motivazione del provvedimento finale. LE FORME ASSOCIATIVE Lordinamento assegna ai Comuni il compito di valorizzare le libere forme di associazione e quello di promuovere organismi di partecipazione popolare allamministrazione locale. I rapporti sono disciplinati dallo Statuto. Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini, gli enti locali sono tenuti ad assicurare laccesso alle strutture e ai servizi ad enti sulla base del principio di sussidiariet. E lo Statuto a svolgere un ruolo centrale provvedendo a procedure per lammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini, dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi. Gli Statuti devono prevedere forme di consultazione della popolazione, mentre possono prevedere referendum. Lo Statuto pu prevedere: 1. referendum sospensivo, richiesto da un numero di cittadini o membri dellorgano competente, consentendo lefficacia dellatto soltanto se la votazione ha un esito favorevole; 2. referendum abrogativo, atto gi dotato di efficacia che il referendum pu rimuovere; 3. referendum propositivo, progetto sottoposto al corpo elettorale che produce effetti vincolanti nei confronti dellorgano competente; 4. referendum territoriale, per la creazione o fusione di regioni o per il distacco di enti locali da una regione ad unaltra; 5. referendum consultivo, trattasi di una sottoposizione al voto di un progetto preciso. Le consultazioni e i referendum locali devono riguardare materie di esclusiva competenza locale. LE FORME DI TUTELA GIURISDIZIONALE Soltanto in casi eccezionali il nostro ordinamento consente che un cittadino possa agire in giudizio a tutela di un interesse della collettivit. Tra questi rientra lazione popolare, secondo cui: ciascun elettore pu far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia. IL DIRITTO DI ACCESSO Lordinamento italiano afferma il principio di pubblicit degli atti e dei documenti amministrativi. Il principio sancito dalla L. 241/90 sul procedimento amministrativo. Laccesso si pone in diretta connessione e si afferma che: tutti gli atti dellamministrazione comunale e provinciale sono pubblici. Le eccezioni sono: 1. atti riservati perch indicati dalla legge; 2. atti che vengono preclusi allaccesso per motivazione del Sindaco o Presid. Della Provincia; Il diritto di accesso agli atti amministrativi riconosciuto ai cittadini che devono essere informati sullo stato degli atti e delle procedure, secondo il principio della trasparenza.

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IL DIFENSORE CIVICO Il sistema italiano ha introdotto a livello regionale e locale figure volte a svolgere funzioni di garanzia dei cittadini nei confronti dellamministrazione. Listituzione della figura del difensore civico prevista come scelta eventuale, il suo compito quello di segnalare anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dellamministrazione nei confronti dei cittadini. Alle funzioni del difensore civico, il legislatore ha inteso affiancare anche quello di funzione di controllo: il difensore se ritiene illegittima una delibera, invita lamministrazione ad eliminare i vizi riscontrati divenendo efficace (la delibera) solo se confermata dalla maggioranza assoluta dei componenti del consiglio. LA PARTECIPAZIONE DEGLI STRANIERI Il T.U. delle autonomie attribuendo alla partecipazione un carattere popolare tiene conto del coinvolgimento dellintera comunit locale, secondo i principi sanciti dallUnione Europea la partecipazione estesa a tutti gli stranieri regolarmente soggiornati.

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CAP. 10 I CONTROLLI La L. 142/90 ridimension lambito dei controlli sopprimendo il profilo di merito, mentre quello di legittimit era limitato ai soli atti del consiglio, e su determinati atti della giunta veniva introdotto un controllo eventuale. A partire dagli anni 70 venivano introdotti diversi controlli, cos ad es. la riforma del pubblico impiego introdusse una modalit di controllo sui costi del lavoro, con particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi, mentre la riforma della Corte dei Conti affidava alla stessa Corte il compito di valutare il funzionamento dei controlli interni. A met degli anni 90 (L. 127/97) la legislazione mantenne 4 tipi di controllo: 1. un controllo preventivo necessario: sugli statuti i regolamenti di competenza del consiglio i bilanci annuali e pluriennali e le relative variazioni il rendiconto della gestione. 2. un controllo eventuale su iniziativa della giunta o dei consiglieri: in riferimento alle delibere dellente concernente atti del consiglio La misura prevista non lannullamento, ma linvito ad eliminare i vizi che vengono riscontrati, latto diviene efficace solo se confermato con voto favorevole dalla maggioranza. 3. un controllo sostitutivo in caso di inerzia: Il procedimento si avvia con un invito a provvedere entro un congruo termine, decorso il quale si provvede tramite un commissario ad acta. Questo disegno venne recepito dal T.U. del 2000. CONTROLLI SUGLI ORGANI Si considerano riservati allo Stato. I controlli sugli organi consistono nella rimozione e sostituzione del sindaco o nello scioglimento del consiglio. RIFORMA DEL 2001 E ABROGAZIONE ART. 130 DELLA COSTITUZIONE In questo contesto intervenuta la riforma costituzionale del 2001 abrogando lart. 130 della Costituzione che prevedeva il controllo necessario e preventivo sugli atti degli enti locali. La riforma del 2001 ha introdotto una nuova previsione in materia di controlli sostitutivi affidando al Governo il potere di sostituirsi a organi delle regioni: In caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria; In caso di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica. ART. 120 DELLA L. 131/2003 Lart. 120 della L. 131/2003 disciplina: Una fase di diffida ad adempiere, in cui il Presidente del Consiglio dei ministri assegna allente un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti e necessari; Una fase di partecipazione, in cui deve essere sentito lorgano interessato; Una fase decisoria, decorso inutilmente il termine, il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari. In caso di mancata approvazione nei termini del bilancio il T.U. assegnava il compito di nominare un commissario ad acta al Comitato regionale di controllo. La L. 131 prevede che il decreto delegato attribuisca allautonomia statutaria degli enti locali il compito di prevedere forme e modalit di intervento.

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I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI La L. 131/2003 ricollega il ruolo della Corte dei Conti ai fini del coordinamento della finanza pubblica. Si affidano alla Corte e alle sue sezioni regionali compiti di verifica a 2 livelli: la Corte verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte dei comuni, province e citt metropolitane. A livello regionale, le sezioni di controllo della Corte dei Conti verificano: Il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali La sana gestione finanziaria degli enti locali Il funzionamento dei controlli interni Dagli esiti delle verifiche, le sezioni riferiscono esclusivamente ai consigli degli enti controllati. La legge prevede la facolt di richiedere alle sezioni regionali ulteriori forme di collaborazione. La richiesta effettuata di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito. I CONTROLLI DOPO LA RIFORMA COSTITUZIONALE Dopo la riforma costituzionale possono ritenersi certamente superati i controlli sui singoli atti, secondo il modello previsto dallart. 130 Cost., ora abrogato. Permangono i controlli: Controlli interni Controlli sugli organi Forme di vigilanza sui servizi di competenza statale Procedimenti preordinati alla tutela dellordine e della sicurezza pubblica.

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CAP. 11 LORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E IL PERSONALE Le riforme degli anni 90 hanno introdotto novit radicali ispirate alle esperienze di direzione, di amministrazione e di lavoro proprie delle aziende private, introducendo: flessibilit organizzativa, responsabilizzazione della dirigenza, valorizzazione delle competenze esterne e perseguimento di obiettivi. LAUTONOMIA ORGANIZZATIVA La riforma del 90 ha inciso sul sistema delle fonti che regolano lorganizzazione e il personale degli enti locali a favore delle fonti contrattuali, cui spetta regolare ogni aspetto del rapporto di lavoro retto dal codice civile. Il T.U. del 2000 include tra i contenuti dello Statuto i criteri generali in materia di organizzazione dellente. Spetta ai regolamenti definire lordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base ai criteri di autonomia, funzionalit ed economicit di gestione e secondo i principi di professionalit e responsabilit. I regolamenti disciplinano: 1. le responsabilit giuridiche attinenti ai singoli operatori nellespletamento delle procedure amministrative; 2. gli organi, gli uffici 3. i principi fondamentali di organizzazione degli uffici 4. i ruoli, le dotazioni organiche 5. responsabilit ed incompatibilit tra impiego nelle P.A. Con la riforma del Titolo V del 2001 stata riconosciuta, a comuni, province e citt metropolitane, la potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. La L. 131/2003 ha inteso precisa i ruoli delle fonti, affermando che: 1. i principi di organizzazione e di funzionamento dellente sono stabilite dallo statuto in armonia con la Costituzione e i principi generali in materia di organizzazione pubblica; 2. nel rispetto delle norme statutarie, la disciplina riservata alla potest regolamentare dellente locale. PERSONALE E ORDINAMENTO DEL LAVORO Al personale si applica il D.Lgs. 165/2001: efficienza delle amministrazioni razionalizzazione del costo del lavoro pubblico migliore utilizzazione delle risorse umane I rapporti di lavoro sono disciplinati dal codice civile. La contrattazione si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali. I contratti collettivi sono stipulati dalle organizzazioni sindacali e dallARAN. Il rapporto di lavoro regolato da un contratto individuale. POLITICA E AMMINISTRAZIONE Per quanto riguarda i rapporti tra gli organi di natura politica e la dirigenza amministrativa: riservata agli organi di natura politica lassunzione di tutte le decisioni, appalti, concorsi pubblici, ecc., nonch lesercizio di funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo; alla dirigenza amministrativa spetta applicare le scelte gi compiute e i criteri definiti in sede politica, assumendone le responsabilit delle decisioni tecniche. In posizione strumentale si collocano specifici uffici che sono organi di supporto agli organi di direzione politica, posti alle dirette dipendenze del sindaco o del presidente della provincia, costituiti da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato. IL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE Il segretario comunale ha sempre svolto un ruolo centrale, facendo riferimento sia allamministrazione statale per ci che riguarda larruolamento, la carriera e le sanzioni disciplinari, sia allente locale svolgendo la propria attivit a stretto contatto con il Sindaco. La L. 142/90 ha conferito al segretario la qualifica di funzionario statale. Con la L. 1217/97 e il T.U. del 2000 ne ha eliminato il carattere di funzionario statale e la diretta dipendenza dal ministero dellInterno.

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Dipendenza che adesso si configura nei confronti dellAgenzia autonoma per la gestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali. Si attribuisce al Sindaco e al Presidente della provincia il potere di nominarlo, scegliendo allinterno di un albo. A questo albo si accede per concorso. Le funzioni del segretario sono costituite sui compiti di collaborazione e sulle funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dellente. Il segretario partecipa con funzioni consultive: alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina lattivit; esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti; esercita funzioni di direttore generale quando il sindaco o il presid. Della provincia decidono di conferirle al segretario. Lordinamento prevede il principio di nomina da parte del sindaco o del presidente della provincia e una rigorosa delimitazione dellambito dei soggetti nominabili. La nomina disposta non prima di 60 e non oltre 120 giorni dalla data di insediamento del sindaco o del presidente alla cui durata del mandato corrisponde quella dellincarico del segretario che cessa automaticamente in caso di cessazione anticipata del mandato stesso. Il segretario pu anche essere revocato in relazione alla violazione dei doveri dufficio. IL DIRETTORE GENERALE La figura del direttore generale pu essere prevista nelle province e nei comuni superiori a 15.000 abitanti. Al direttore generale spetta il compito di attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dellente e quello di sovrintendere alla gestione dellente. Spetta al direttore una preminenza nei confronti dei dirigenti in quanto ne coordina lattivit e n e verifica la congruit dei piani di attivit rispetto al perseguimento degli obiettivi fissati. Il T.U. stabilisce espressamente che i dirigenti rispondono direttamente al direttore nellesercizio delle funzioni loro assegnate. Il direttore nominato al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, secondo i criteri stabiliti dal regolamento. Tra questi criteri rientrano i requisiti relativi alla qualificazione professionale. La durata dellincarico non pu eccedere quella del mandato del sindaco o del presid. Della provincia. E il segretario chiamato a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, quando non sia stato nominato il direttore generale. I DIRIGENTI In Italia si affermata la distinzione tra politica e amministrazione. Il ruolo dei dirigenti si incentra nella direzione degli uffici e dei servizi, secondi i criteri e le norme stabilite dagli statuti e dai regolamenti, e il principio secondo cui la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica attribuita ai dirigenti. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo, essendo essi direttamente responsabili della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione (responsabilit dirigenziale). Ai dirigenti sono applicati i criteri e i metodi per la valutazione sulla base dei risultati del controllo di gestione. I dirigenti sono assunti e preposti allincarico dirigenziale tramite concorso pubblico. Con la riforma degli anni 90 si passati dalla tradizionale stabilit alla temporaneit degli incarichi essendo i dirigenti assunti a contratto di durata non superiore al mandato dellorgano politico. Gli incarichi sono conferiti dal sindaco o dal presid. Della provincia a tempo determinato in base a criteri di competenza professionale. Lincarico pu essere revocato per: inosservanza delle direttive mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati responsabilit grave altri casi disciplinato dal CCL La riforma ha introdotto la possibilit di utilizzare professionalit esterne, con qualifiche dirigenziali e a tempo determinato.

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CAP. 12 FINANZA E CONTABILITA Con la riforma del 71, il legislatore sanc una struttura di finanziamento degli enti locali di stampo nettamente accentrato essendo fondata su importanti tributi statali. Gli interventi successivi del 77 e del 78, intesero introdurre correttivi e rimedi sottoponendo gli enti a controlli sulla spesa e consentendo ai comuni di aumentare tasse e imposte. La L. 142/90 assicura agli enti locali potest impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, esigendo che i trasferimenti erariali garantiscano la copertura dei servizi locali indispensabili. Lobiettivo quello di consentire alle regioni, province e comuni di provvedere ad una parte del loro fabbisogno finanziario attraverso le proprie risorse. Il T.U. del 2000 basato su: una riserva di legge in materia di ordinamento della finanza locale; il riconoscimento di unautonomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite; il riconoscimento di potest impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe; finanziamento dei servizi pubblici ritenuti necessarie per lo sviluppo della comunit; la previsione di specifici fondi per la realizzazione di opere pubbliche; il concorso al finanziamento degli enti locali da parte delle regioni Il T.U. del 2000 distingue gli oggetto riservati alla legge, secondo cui nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta, se non in base alla legge. Su ogni altro aspetto si afferma la facolt di comuni e province di disciplinare con regolamento le proprie entrate. Con la L. 3/2001 la Costituzione sancisce il principio di autonomia finanziaria: comuni, province, citt metropolitane e regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, aggiungendo che hanno risorse autonome. Le risorse vengono identificate con: compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al territorio di ciascun ente; fondo perequativo, istituito dalla legge dello Stato, per i territorio con minore capacit fiscale per abitante; Risorse aggiuntive e interventi speciali sono stabiliti dallo Stato finalizzati a promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidariet sociale.

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CAP. 13 RAPORTI TRA ENTI LOCALI REGIONI E STATO

Le riforme degli anni 97-99 hanno affidato il compito di distribuire tra i diversi tipi di enti locali le funzioni decentrate dallo Stato. Con la riforma della Costituzione del 2001, il sistema italiano assume una impostazione fortemente autonomista e al tempo stesso fortemente cooperativa. Un riconoscimento significativo presuppone una piena valorizzazione del principio di leale collaborazione. Gli enti locali si trovano ora a rapportarsi con lo Stato, ora con la Regione, a seconda delle materie che di volta in volta sono coinvolti. Fanno riferimento allo Stato: la legislazione su sistema elettorale i principi fondamentali nelle materie concorrenti listituzione di nuove province gli interventi di controllo sugli organi gli interventi sostitutivi, affidati al Governo, nei casi previsti dallart. 120 della Cost. i trasferimenti di risorse finanziarie Ad occuparsi delle questioni del governo locale lAmministrazione civile del ministero dellInterno, oltre al ministero dellEconomia. Il referente diverso da quello previsto per le Regioni, individuato invece, nellambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Per coordinare lazione di Stato ed enti locali, opera una Conferenza Stato-citt-autonomie locali, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri e composta da rappresentanti delle autonomie. Per discutere tutte le questioni di interesse generale delle autonomie, un decreto del 97 ha congiunto, in una Conferenza unificata, la Conferenza Stato-citt-autonomie locali con la Conferenza Stato-Regioni. Alle Regioni, gli enti locali fanno riferimento: la disciplina legislative e il preciso conferimento di funzioni alle diverse categorie di enti locali la disciplina delle materie concorrenti listituzione di nuovi comuni La riforma del 2001 dispone che ogni statuto regionale disciplini il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione tra regione ed enti locali.

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