Sumilla:

Ley que declara de inters nacional la proteccin especial del derecho de todo nio a nacer y a vivir en un ambiente adecuado

Los ciudadanos de la Repblica que suscriben, ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa previsto en el inciso 17 del artculo 2 y en el artculo 107 de la Constitucin Poltica del Per y, de conformidad con el artculo 76 del Reglamento del Congreso de la Repblica, presentan el siguiente proyecto de ley: I. FRMULA LEGAL

LEY QUE DECLARA DE INTERS NACIONAL LA PROTECCIN ESPECIAL DEL DERECHO DE TODO NIO A NACER Y A VIVIR EN UN AMBIENTE ADECUADO Artculo 1.- Declaracin de inters nacional Declrese de inters nacional la proteccin especial del derecho de todo nio a nacer y a vivir en un ambiente adecuado que permita su desarrollo integral. El derecho a nacer comprende el cumplimiento de todas las condiciones que garanticen el nacimiento del nio. Esta proteccin especial debe ser brindada por todas las entidades del Estado, segn sus respectivas competencias. Artculo 2.- Alcances de la proteccin El Estado disea, implementa y supervisa las polticas pblicas orientadas a brindar la proteccin especial de todo nio a nacer y a vivir en un ambiente adecuado que permita su desarrollo integral. Estas polticas pblicas deben respetar, defender, garantizar y promover enunciativamente lo siguiente: 1. El derecho del nio y de la madre a tener una proteccin especial durante el embarazo, el parto y la fase postnatal. Este derecho se extiende al padre en todo lo que beneficie a la madre y al nio en dichas etapas. El derecho-deber de la madre y del padre de proteger a su hijo antes, durante y despus de su nacimiento.

2.

3.

La cobertura sanitaria a travs de controles prenatales, nutricin materna, preparacin para el parto y participacin paterna, estimulacin prenatal, parto institucional, atencin del parto y de las complicaciones del embarazo, descanso postnatal, hbitos de higiene, estimulacin prenatal y temprana, prevencin y diagnstico precoz, nutricin infantil, lactancia materna, atencin temprana y rehabilitacin, consejera y terapia familiar, inmunizaciones, agua segura, as como educacin para la salud y apoyo a la familia. El derecho a vivir en un ambiente adecuado y el mejoramiento de las condiciones de salud e inclusin social de la familia. La enseanza en todos los centros de educacin de los derechos del nio antes, durante y despus del nacimiento. El apoyo efectivo al padre y a la madre, jvenes o adolescentes, que trabajan, estudian o son emprendedores. La prohibicin de toda forma de discriminacin por motivo de embarazo o por integrar una familia numerosa.

4.

5.

6.

7.

Artculo 3.- Objecin de Conciencia El Estado respeta y garantiza la objecin de conciencia de profesionales y funcionarios, pblicos o privados, en todo aquello que pueda afectar al nio o a la familia en cualquier etapa del ciclo vital. Los objetores de conciencia no estn sujetos a registros, demritos ni a sanciones de cualquier tipo. Artculo 4.- Responsabilidad y Control Parlamentario La aplicacin de esta Ley es deber de todas las entidades del Estado, recayendo la responsabilidad personal de su implementacin y seguimiento en los titulares de los pliegos y en los responsables de las oficinas de planificacin y presupuesto correspondientes. La Presidencia del Consejo de Ministros coordina con las diversas entidades y consolida las medidas conducentes a la implementacin de esta Ley. Cada 25 de marzo, Da del Nio por Nacer, segn la Ley N 27654, el Presidente del Consejo de Ministros expone ante el Pleno del Congreso de la Repblica el avance e implementacin de esta Ley, con la resea de los planes y presupuestos, metas, plazos, cifras e indicadores que incluyan las medidas ms importantes y de mayor impacto para su realizacin.
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Disposicin Final: Derguese toda norma que se oponga a la presente ley.

II.

EXPOSICIN DE MOTIVOS La presente iniciativa legislativa toma como base el anhelo de la ciudadana de que se garantice a todo nio las condiciones indispensables que le permitan el pleno disfrute de sus derechos fundamentales, especialmente, durante los periodos en los que es ms vulnerable, esto es: antes, durante y despus del nacimiento. El cumplimiento de estos derechos no empieza sino por la proteccin de la vida de quienes son sus titulares. Ello en razn de que, si la vida se llegase a extinguir, la posibilidad de disfrute de los dems derechos fundamentales desaparece. Esta es una realidad irrefutable que ha llevado a nuestro Tribunal Constitucional a enfatizar que el derecho a la vida, consagrado en el artculo 2.1 de nuestra Constitucin, es el primer derecho fundamental sin el cual no es posible la existencia de los dems derechos1. Por ello, es necesario brindar al nio la debida proteccin que su vida merece, especialmente durante sus primeros aos, cuando es ms dependiente de su entorno y, por lo tanto, ms vulnerable. Como sabemos, esta proteccin no solo consiste en procurar que el nio sobreviva, sino que se extiende a la garanta de una existencia en condiciones adecuadas sin las cuales no podra desarrollarse plenamente. En el caso del nio que an no ha nacido, la posibilidad de que pueda seguir gozando de su existencia se encuentra supeditada al hecho de que nazca. El nacimiento es una condicin necesaria aunque no suficiente- para que el nio pueda seguir desarrollndose y disfrutar de todos sus derechos. En ese sentido, es evidente que al ser el nacimiento un evento indispensable para la continuacin de la existencia del ser humano, -y por ende, del disfrute de sus dems derechos- forma parte tambin del contenido del derecho a la vida y comporta -ms que un simple hecho- un derecho en s mismo. En virtud de ello, es deber del Estado tutelar los derechos del nio a nacer y a vivir en condiciones adecuadas con el fin de que cada vez sean menos los nios que, en sus primeros aos de vida, mueran o se vean condenados a vivir en condiciones poco o nada favorables para su desarrollo y bienestar.

STC del 21 de febrero de 2008, recada en el Expediente N 06057-2007/HC, fundamento 6.

La proteccin en esta etapa vital de la existencia de todo ser humano no solo permitir que ms nios nazcan en condiciones saludables sino tambin permitir reducir la tasa de muertes maternas, esto es las muertes de madres durante el parto o puerperio ya que segn fuentes del Ministerio de Salud, para ello se propone entre otras medidas concretas un incremento en el acceso a los controles prenatales y al parto institucional en todo el pas, sobretodo en zonas rurales.

Lamentablemente, en nuestro pas, no contamos con normas que verdaderamente protejan, en forma integral, estos derechos. Tan solo contamos con escasas normas cuya proteccin brindada est restringida a determinados aspectos de estos derechos. Frente a esta seria deficiencia, esta iniciativa legislativa tiene como objetivo declarar de inters nacional el derecho de todo nio a nacer y a vivir en un ambiente adecuado. Esto con el fin de que el Estado implemente polticas pblicas, con un criterio transversal, en favor de la proteccin eficaz, diligente y oportuna de estos derechos. Debido a que la familia es el primer escenario donde el nio crece y se desarrolla, la madre y el padre cumplen un rol fundamental como primeros garantes de los derechos del nio. En virtud de ello, las polticas pblicas que se creen en favor del nio tambin deben involucrar al padre y a la madre y estar orientadas a su proteccin. Considerando lo anterior, otro objetivo de la presente, es hacer efectivo el deber del Estado de proteger a la familia -contenido en el artculo 4 de la Constitucinimplementando un enfoque de proteccin a la misma dentro de las polticas pblicas. Esto es una medida urgente que debe asumir el Estado frente a la carencia de polticas pblicas que velen por el bienestar tanto del nio como de la madre y el padre, en conjunto y no de forma aislada. Con su promulgacin, esta sera la primera ley en nuestro ordenamiento en proteger conjuntamente al nio y a la familia en la que nace. Asimismo, por primera vez contaramos con un criterio transversal, a ser implementado en todos los sectores del Estado, con el fin de que los derechos que asisten a los integrantes de la familia sean mejor atendidos. Sin duda alguna, esto contribuir al fortalecimiento de una sociedad
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ms justa, pues al atender los derechos de quienes forman su clula bsica, tambin se satisfarn los derechos de la sociedad en su conjunto. 1. LA
NECESIDAD DE IMPLEMENTAR POLTICAS PBLICAS, CON UN CRITERIO DE

TRANSVERSALIDAD, QUE REAFIRMEN EL DERECHO DE TODO NIO A NACER Y A VIVIR EN UN AMBIENTE DIGNO

El artculo 4 de nuestra Constitucin impone al Estado el deber de proteger especialmente al nio, por lo cual, este tiene la obligacin de garantizar la satisfaccin de todos los derechos de los cuales es titular. Entre las muchas tareas que esto implica, se requiere que se propicien las condiciones indispensables para que el nio pueda gozar de sus derechos a la vida, a su integridad, a su libre desarrollo y bienestar. Estos son derechos consagrados en la Constitucin que, como lo sostiene un reconocido jurista nacional, constituyen el ncleo de los derechos fundamentales agregando que todos los dems derechos de la persona encuentran en ellos su fundamento, su razn de ser2. Sin embargo, ninguno de estos derechos podra realizarse sin que se garantice, primero, la vida de quienes son sus titulares: la proteccin de la vida de un ser humano es el prerrequisito para la proteccin de sus otros derechos. Por ello, el rol del Estado como mximo garante de los derechos del nio debe estar orientado a, por un lado, proteger el derecho a nacer del nio -sin el cual este no puede seguir existiendo y gozando de sus dems derechos- y, por otro lado, garantizar su derecho a vivir en un ambiente adecuado donde pueda desarrollarse plena y dignamente. La proteccin que el Estado debe a estos derechos no se restringe a, simplemente, procurar la supervivencia del nio y evitar toda accin que atente contra su vida, sino que implica proveer a todo nio de las condiciones adecuadas que garanticen el pleno disfrute de sus derechos. En esa misma lnea, se pronunci el Tribunal Constitucional al sealar que la vida no es un concepto circunscrito a la idea restrictiva de peligro de muerte sino que se consolida como un concepto ms amplio que la simple y limitada posibilidad de existir o no, extendindose al objetivo de garantizar tambin una existencia en condiciones dignas. Finalmente, este colegiado agreg que es indispensable la consideracin de la vida en dignidad3. As, los derechos del nio a nacer y a vivir contemplan tambin otros aspectos como la cobertura sanitaria durante el embarazo, parto y la fase postnatal, tanto del nio como de la madre; que tanto l como sus padres sean tratados inclusivamente; que sus
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FERNNDEZ SESSAREGO, Carlos. Derecho a la vida, a la identidad, a la integridad, a la liber tad y al bienestar. En: La Constitucin comentada. Tomo 1, Gaceta Jurdica, Lima, 2006, p. 13. STC del 27 de noviembre de 2007, recada en el Expediente N 05954-2007/HC, fundamento 11.

padres sean apoyados en lo referente a educacin y trabajo para facilitar su sustento; la promocin de una cultura de respeto de sus derechos; y todo lo que permita su desarrollo ntegro y digno. En estricta observancia del mandato constitucional, es necesario que sea el Estado quien garantice la satisfaccin y pleno goce de estos derechos. Esto concuerda con la obligacin asumida por el Estado al firmar la Convencin de los Derechos del Nio consistente en garantizar, en la mxima medida posible, la supervivencia y el desarrollo del nio4. Vale hacer mencin tambin a lo que reza el Prembulo de la Declaracin de los Derechos del Nio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas del 20 de noviembre de 1959: el nio, por su falta de madurez fsica y mental, necesita de proteccin y cuidado especiales, incluso la debida proteccin legal, tanto antes como despus del nacimiento. Siguiendo con las directrices trazadas por la Convencin de Derechos del Nio, la proteccin del nio a cargo del Estado- debe traducirse en asegurar al nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para su bienestar5, dar efectividad a los derechos reconocidos en la [] Convencin6 y respetar [] los derechos y los deberes de los padres [] para que el nio ejerza los derechos reconocidos en la presente Convencin7. Como se puede observar, conjuntamente con la obligacin de proteger especialmente al nio, se reconoce y otorga a la madre y al padre un papel muy importante en el cumplimiento de esta tarea. A nivel interno, esto se encuentra recogido en el artculo 6 de nuestra Constitucin8. De esta manera, son dos los principales responsables del bienestar del nio: la familia en la que nace y el Estado. Esto hace que todo esfuerzo que se procure en favor de proteger a la madre y al padre redundar, por aadidura, en beneficio del menor. Nuestro pas cuenta con algunas normas que reconocen derechos al nio y a sus padres y que reafirman el compromiso del Estado por protegerlos. En primer lugar, el Cdigo del Nio y del Adolescente establece como responsabilidad del Estado promover el establecimiento de condiciones adecuadas para la atencin de la madre durante las etapas del embarazo, el parto y la fase postnatal9. As tambin,

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Artculo 6 de la Convencin de los Derechos del Nio.- [] 2. Los Estados Partes garantizarn en la mxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del nio. Artculo 3, inciso 2. Artculo 4. Artculo 5. Artculo 6.- [] Es deber y derecho de los padres alimentar, educar y dar seguridad a sus hijos. Los hijos tienen el deber de respetar y asistir a sus padres []. Artculo 2.

este Cdigo establece que el nio tiene derecho a vivir en un ambiente sano 10, a que se respete su integridad, su bienestar11 y a vivir, crecer y desarrollarse en el seno de su familia, adems, seala como deber de los padres el velar porque sus hijos reciban los cuidados necesarios para su adecuado desarrollo integral 12. Adicionalmente, existen otras leyes orientadas a la proteccin del nio y de la madre como la Ley N 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, que declara la obligacin estatal de garantizar servicios de salud dirigidos a dar cobertura a las necesidades y riesgos producto de la maternidad, sin discriminacin alguna, a poblaciones en extrema pobreza13. Por otra parte, la Ley N 26644, Ley sobre el goce del derecho de descanso pre y post natal de la trabajadora gestante, y la Ley N 28048, Ley de proteccin a favor de la mujer gestante que ponga en riesgo su salud y/o desarrollo normal del embrin y el feto, protegen a las mujeres gestantes de los riesgos que pudiesen incurrir, en el contexto del embarazo, en sus actividades laborales. Sin perjuicio de ello, si bien en nuestro pas existen normas en favor de algunos derechos del nio y de la madre, hace falta en nuestra legislacin una ley que tenga por fin hacer efectiva la proteccin garantizada al nio y a sus padres, en forma conjunta y no aislada o restringida. La ley que llene este vaco debe dictarse con la finalidad de promover la implementacin de polticas pblicas orientadas a satisfacer los derechos antes mencionados con un criterio de transversalidad, es decir, que sea aplicado en todas las entidades del Estado, segn sus respectivas competencias. Esto ltimo es muy necesario debido a que la proteccin que deben brindar nuestras leyes en favor del nio y de sus padres debe ser integral y, por lo tanto, su ejecucin no puede estar limitada solamente a determinados aspectos, lo cual sera una contradiccin que devendra en una afectacin a los derechos fundamentales de aquellos. La transversalidad que pretende la presente iniciativa legislativa se fundamenta, en primer lugar, en el artculo 1 de la Constitucin que consagra que la defensa de toda persona humana y el respeto por su dignidad constituyen el fin supremo no solo de la sociedad, sino tambin del Estado, comprendindose en l a todos y cada uno de los poderes que lo conforman (ejecutivo, legislativo y judicial). Asimismo, no se puede
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Artculo 3.- El nio y el adolescente tienen derecho a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Artculo 4.- El nio y el adolescente tienen derecho a que se respete su integridad moral, psquica y fsica y a su libre desarrollo y bienestar []. Artculo 8.- El nio y el adolescente tienen derecho a vivir, crecer y desarrollarse en el seno de su familia [] Los padres deben velar porque sus hijos reciban los cuidados necesarios para su adecuado desarrollo integral. Artculo 6, inciso j.

dejar de tener en cuenta, el carcter vinculante que revisten los derechos fundamentales para los poderes pblicos y los individuos particulares (art. 38 y 44 de la Constitucin Poltica), por lo que ninguna entidad pblica o institucin puede estar exenta de respetar estos derechos. Del mismo modo, la transversalidad de la presente ley tambin se sustenta en las consecuencias inmediatas que se desprenden al comprender a los derechos humanos como inherentes a la persona. Entre ellas, tenemos que los derechos humanos poseen un carcter de Universalidad, Indivisibilidad e Interdependencia, en el sentido que estos no son solo para un grupo de personas, sino para toda la humanidad; no pueden ser divididos reconocindose unos y negndose otros; y se necesitan entre ellos para una plenitud en su ejercicio, respectivamente. As, una no aplicacin transversal de los derechos contenidos en el presente proyecto de ley, esto es, la aplicacin solo en ciertos mbitos, mas no en todos, significara un desconocimiento de las caractersticas propias de todo derecho, cuando no una vulneracin del mismo14.
En su momento el Tribunal Constitucional seal que la voluntad poltica que da origen al Estado Social y Democrtico de Derecho se proyecta en este, no ya como un poder supremo, sino como el contenido material del constitucionalismo concretizado en la necesidad de respetar, garantizar y promover los derechos fundamentales de cada persona 15. Al marcar los derechos fundamentales la pauta que da sentido al Estado social y democrtico de Derecho, la aplicacin transversal de los mismos -y de las polticas pblicas que se desprendan de ellos- resulta no solo coherente sino tambin necesaria para el cumplimiento de los fines del Estado.

Con esta comprensin de los derechos humanos, reconocida por nuestro rgimen actual, resulta coherente y vital que las medidas adoptadas en aras de velar por la especial proteccin del nio, el padre y la madre antes, durante y despus del nacimiento, sean acogidas y promovidas en cada una de las entidades del Estado. En vista del necesario criterio de transversalidad, se plantea que la responsabilidad de la implementacin de la presente norma recaiga en los titulares de los pliegos correspondientes y en los responsables de las oficinas de planificacin y presupuesto respectivos. Asimismo, de acuerdo con el artculo 18.2 de la Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros coordinar con las diversas entidades y consolida las medidas conducentes a la implementacin de esta ley, lo que pondr de manifiesto la voluntad poltica del Estado al ms alto nivel.

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NIKKEN, Pedro. El concepto de Derechos Humanos. En: Estudios bsicos de Derechos Humanos, Tomo I. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, 1994, pp. 21-27. STC del 2 de febrero de 2006, recada en el Expediente N 0030-2005/PI, fundamento 20; y STC del 26 de octubre de 2012, recada en el Expediente 0007-2012/PI, fundamento 16.

2.

LA

PROTECCIN DE LA MADRE Y DEL NIO COMO PARTE DEL CONTENIDO DEL

DERECHO A NACER

El nacimiento es uno de los hitos ms importantes en el desarrollo de toda persona; todos hemos pasado por este momento y las mujeres lo vuelven a afrontar en cada gestacin. Iniciada la existencia y discurrido el embarazo, el nacimiento es el momento ms importante, desde el punto de vista biolgico y fisiolgico para la supervivencia de cada persona en las mejores condiciones posibles. La proteccin especial del nio durante este acontecimiento, inclusive durante las etapas previas y posteriores, influye decisivamente en la vida que tanto el nio como su madre continuarn teniendo despus de este. Citamos algunos efectos: a. b. Durante el nacimiento se pueden afectar las condiciones de normalidad con las que ha discurrido todo el embarazo para la madre y el nio. Puede ser el momento en que se generen o instalen discapacidades de muy distinta naturaleza y grado que no existan en la persona, o incluso, que se agraven discapacidades preexistentes. Tanto la madre como el nio, o uno de ellos, podra enfrentar el riesgo de morir a falta de condiciones adecuadas.

c.

Es necesario entonces, que la proteccin que brinde el Estado al nacimiento, as como a las etapas previa y posterior a este, incluya medidas orientadas a asegurar al nio las condiciones ptimas para asegurar un buen nacimiento. Esto se encuentra contemplado en la Convencin sobre los Derechos del Nio, cuyo artculo 24, numeral 1, reconoce el derecho del nio al disfrute del ms alto nivel posible de salud; el numeral 2 de este artculo, por su parte, seala como medidas apropiadas para la plena aplicacin de este derecho, entre otras: i) la reduccin de la mortalidad infantil y en la niez; y ii) el aseguramiento de la atencin sanitaria prenatal y postnatal apropiada para las madres. En el momento del nacimiento, la inexistencia de condiciones adecuadas implican para la persona (madre y nia o nio) los mayores riesgos que una personas pueda enfrentar en toda su vida (mayor que los riesgos de accidentes de todo tipo o el de enfermar gravemente); esto incluye el riesgo de morir para ambos. Segn los datos del Ministerio de Salud (ENSSR del 2011) las muertes materno perinatales en el pas producidas en torno al nacimiento se deben en su mayor parte a: a. b. Condiciones inadecuadas y/o insuficientes en los establecimientos de salud, sobre todo en el primer nivel; Falta de competencias en algunos operadores de salud en los niveles 1 y 2;
10

c.

En el traslado tardo y/o inadecuado de la madre y su hija/hijo por nacer a un establecimiento de salud.

Si bien desde una perspectiva de salud pblica parte de las complicaciones obsttricas no pueden prevenirse o evitarse, estas si pueden ser tratadas desde un enfoque preventivo. Para ello, las gestantes necesitan tener acceso a cuidados obsttricos de emergencia para resolver las complicaciones, es decir, se requiere ampliar el acceso al Parto Institucional en condiciones idneas, no bastando para ello la habilitacin nominal establecimientos de salud sino la implementacin de establecimientos que puedan garantizar a la gestante y al recin nacido condiciones de seguridad a travs de la provisin de cuidados especializados y esenciales tanto para las gestantes mediante cuidados obsttricos como para el recin nacido a travs de cuidados neonatales. Por ello a nivel de una adecuada poltica de salud pblica se requiere constituir una eficiente red de servicios de salud para responder de manera integral, oportuna y con calidad a la demanda de atencin de salud, en especial a las complicaciones obsttricas y neonatales las 24 horas del da y los 365 das del ao a travs de la provisin de recursos humanos, normatividad, infraestructura, equipamiento, medicamentos, entre otros. Debemos recordar adicionalmente que tanto en los objetivos del milenio, como en los indicadores nacionales de desarrollo, las muertes maternas y las muertes perinatales son dos de los ms importantes indicadores de desarrollo para evaluar el verdadero progreso de una sociedad para todos sus ciudadanos; las muertes perinatales son ese grupo de muertes infantiles que no han logrado disminuir a pesar que el indicador de muerte infantil en general del pas si lo ha hecho. En la disminucin de las muertes maternas ha habido un importante avance en el Per, que merece ser apoyado con medidas adicionales, dentro de ellas el derecho al buen nacer, para alcanzar las metas del milenio incluso antes del 2015, e ir a mejores metas an.

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La proteccin del nio durante, antes y despus de su nacimiento, se encuentra tambin recogida, en parte, en el Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2012 2021, aprobado mediante Decreto Supremo N001-2012MIMP, que seala como uno de sus enfoques el referido al Ciclo de Vida, esto es, el atender a las caractersticas propias de cada etapa del ciclo de vida 16. As, cuando se refiere a la etapa de 0 a 5 aos de edad (primera infancia) la misma norma seala que los primeros cinco aos de vida construyen las bases fsicas, emocionales y sociales requeridas para el pleno ejercicio de nuestros derechos17. Por ello, la presente ley apunta a garantizar una proteccin especial precisamente en esta etapa a travs de la obligacin del Estado de implementar polticas pblicas orientadas a brindar, promover e incrementar la cobertura sanitaria a travs, principalmente, de controles prenatales, atencin del parto y de las complicaciones del embarazo, y el descanso postnatal. La implementacin de esta ley es de carcter urgente y necesario. Ello se explica en que los indicadores de salud muestran que si bien la tasa de mortalidad infantil se ha reducido significativamente, la Encuesta Demogrfica de Salud Familiar (ENDES) 2011 indica que, mientras en el rea urbana la tasa de mortalidad natal neonatal fue de 6 por cada 1000 nacidos vivos, en el rea rural fue de 13, es decir, ms del doble.
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17

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2012 2021, Lima, 2012, p.17. Ibid, p.33

12

Lo que es peor, respecto del 2010, este resultado se ha incrementado para el rea rural que, usualmente, son las que albergan a los segmentos de poblacin en extrema pobreza: 2010 2011 Caractersticas seleccionadas rea de residencia Urbana Rural Mortalidad neonatal (MN) Caracterstica seleccionada rea de residencia Urbana Rural
Fuente: ENDES 2010 y 2011

Mortalidad neonatal (MN)

8 11

6 13

A su vez, los controles prenatales entendidos como aquellas visitas programadas que se realizan con el fin de vigilar le evolucin del embarazo y el desarrollo del nio e, inclusive, de lograr una adecuada preparacin para el parto18, presentan la misma disparidad sealada en el prrafo anterior, pues mientras en el rea urbana el 96,3% de las embarazadas ha tenido control prenatal, en el rea rural slo el 89,8% lo ha tenido: rea de residencia Urbana Rural

Nmero y momento de visitas APN

Total

Nmero de visitas de control prenatal Ninguna 1 2-3 4 y ms No sabe/ sin informacin Total

1.6 0.6 3.4 94.2 0.2 100.0

0.7 0.3 2.5 96.3 0.1 100.0

3.7 1.1 5.2 89.8 0.2 100.0

Fuente: ENDES 2011

18

Ibid, p.34

13

Esta brecha es an mayor si se toma en consideracin el nivel educacin, pues frente al 99.5% de las mujeres embarazadas con educacin superior que recibieron atencin prenatal, tenemos que tan solo el 81.2% de mujeres embarazadas sin educacin recibieron atencin. Asimismo, si se incluye el nivel de pobreza tenemos que entre las mujeres embarazadas del quintil inferior (20% ms pobre), el 84.5% recibi atencin prenatal, mientras que las gestantes del quintil superior llega al 99.9%:
Persona que proporcion la atencin prenatal Tcnico en enfermera/ Promotor de salud No recibi atencin prenatal Porcentaje que recibi atencin prenatal de proveedor de salud calificado 1/

Caracterstica seleccionada

Total Mdico Obstetriz Enfermera

Comadrona/ partera

Nmero de mujeres

Nivel de educacin Sin educacin Primaria Secundaria Superior Quintil de riqueza Quintil inferior Segundo quintil Quintil intermedio Cuarto quintil Quintil superior 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 11.9 20.8 32.8 46.5 69.5 57.2 70.9 65.1 52.1 30.3 15.3 4.2 1.3 1.2 0.2 10.6 2.0 0.3 0.2 0.0 0.1 0.2 0.1 0.0 0.0 4.8 1.9 0.5 0.1 0.1 84.5 96.0 99.2 99.7 99.9 1,573 1,607 1,620 1,283 970 100.0 100.0 100.0 100.0 14.3 16.9 31.0 58.6 49.2 62.5 63.7 40.6 17.7 10.7 2.8 0.3 9.8 6.6 1.5 0.2 0.0 0.2 0.1 0.0 8.9 3.0 1.0 0.3 81.2 90.2 97.5 99.5 216 2,006 3,176 1,655

Fuente: ENDES 2011

Si se tiene en consideracin que las cifras de la ENDES para el 2010 eran de 83,7% para el quintil inferior y de 99.99% para el superior, se aprecia que la diferencia no se ha reducido, sino que la brecha se mantiene, por lo que es necesario que el Estado proporcione efectivamente proteccin a las madres y a los nios comprendidos en estas categoras, y aumente la cobertura general para todos. En cuanto al parto institucional, esto es, bajo la supervisin de un profesional. El siguiente cuadro muestra el total de madres atendidas:

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Sin embargo, el acceso de las madres embarazadas de zonas rurales no ha acompaado este aumento en la misma proporcin, por vivir en zonas aisladas y de difcil acceso. Por ello, tambin en este punto existe una brecha a cubrir en la cobertura de atencin del parto institucional entre los mbitos urbano y rural19. En lo que se refiere a la proteccin de la madre, sumado a lo expuesto en los prrafos precedentes, resulta incuestionable que tanto la madre como el nio merecen la proteccin del Estado. El respeto y garanta de los derechos del nio durante estas etapas, hacen posible la satisfaccin de los de la madre, y viceversa. Esto hace necesaria una regulacin integral que trate a la madre y al hijo como miembros de una comunidad con un fin comn: recorrer juntos un trayecto que tiene su cspide en el nacimiento del nio en un ambiente acorde con la dignidad humana. Por ello resulta necesario y estratgico viabilizar con pronta prestancia las obligaciones del Estado en torno a estos mbitos concretos de la vida humana, los relacionados a los derechos de la madre y el nio en el nacimiento de este ltimo. En el siguiente apartado, se desarrollar el papel fundamental que tambin cumple el padre dentro de la proteccin especial de los derechos del nio.

19

Ibid, p.36

15

3.

PARTICIPACIN DEL PADRE Y DE LA MADRE EN LA PROTECCIN ESPECIAL DEL NIO

Y SU PROTECCIN PARA LA REALIZACIN DE TAL FIN

La Declaracin de los Derechos del Nio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 formula una instancia al padre y a la madre para que reconozcan esos derechos y luchen por su observancia. El Principio 6 de dicho instrumento seala que, siempre que sea posible, el nio debe crecer al amparo y bajo la responsabilidad de sus padres. Por su parte, la Convencin sobre los Derechos del Nio garantiza, en el inciso 1 de su artculo 18, el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del nio. Resulta claro, por tanto, que sendos instrumentos internacionales -teniendo el ltimo mencionado carcter vinculante para el Estado peruano- establecen un deber de proteccin al nio a cargo del padre y de la madre. La existencia de este deber es tambin reconocida por la Constitucin Poltica de 1993 en su artculo 6 con la importante variacin de que dicha proteccin es deber y derecho del padre y de la madre. En el mismo sentido, el artculo 418 del Cdigo Civil -que define la patria potestad- tambin establece esta doble naturaleza de la proteccin del nio, como lo hace el Cdigo de los Nios y Adolescentes en su art 82, el cual expone una lista no taxativa de supuestos; inclusive, este cuerpo normativo reconoce en un artculo aparte el derecho del nio a ser protegido por su padre y su madre20. Sin embargo, las citadas normas y otras del mismo tenor, que se encuentran dispersas en nuestro ordenamiento jurdico, no han incidido en el perodo en que el nio presenta mayor vulnerabilidad y, por ende, se halla mayor necesitado de mayor proteccin, esto es: antes, durante y despus de su nacimiento. Es por ello que la presente ley busca reforzar esta proteccin al nio establecindola en su doble faceta de derecho/deber. Si bien la relacin madre-padre tiene una naturaleza privada o ntima, la intervencin del Estado se justifica al ser este ltimo el mximo garante del respeto y proteccin de los derechos fundamentales. Es un hecho notorio la importancia del papel que desempean los padres en el cuidado de su hijo. En efecto, como sealan los especialistas, la relacin que la madre gestante tenga con el padre influir en la personalidad que va a tener el nio porque desde el vientre materno ya va grabando emociones21. De all que, el afecto brindado al nio antes de nacer, tanto por la madre como por el padre, sea de vital
20 21

Artculo 8. Entrevista a la Dra. Mara del Pilar Asn, especialista en estimulacin temprana del Hospital San Bartolom. Ver en el siguiente enlace: http://radio.rpp.com.pe/nutricion/la-importancia-del-apoyo-de-la-pareja-durante-el-embarazo/

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importancia no solo para el desarrollo de la futura personalidad del nio, sino tambin su mejor desarrollo cerebral22. Por ello, algunos hospitales y centros de salud incentivan la participacin del padre en los controles mdicos y en los programas de preparacin para el parto o estimulacin prenatal, a fin de que el vnculo afectivo padre, madre e hijo, se establezca a temprana edad. Resulta claro, entonces, que el derecho a nacer del nio no podra ser eficazmente garantizado si no va acompaando del deber-derecho del padre y de la madre de protegerlo durante la etapa previa y posterior al nacimiento, pues su participacin activa resulta determinante para que el nio pueda, no solo nacer, sino tambin desarrollarse ntegramente como persona. Asimismo, el Estado debe procurar que los padres y el nio cuenten con las condiciones necesarias para el bienestar de este ltimo junto con su familia. Las condiciones necesarias antes referidas consisten en la cobertura sanitaria con la que debe contar cada nio y su madre, inclusive en la etapa prenatal; el acceso a mejores condiciones de salud e inclusin social; apoyo a la madre y al padre en su educacin y trabajo con el fin de facilitar su sustento; impedimento de toda forma en que pueda afectrseles sus derechos; etc. Una de las medias ms urgentes a implementar en favor de la madre y del padre de un nio por nacer o recin nacido es la referido a la proteccin de los medios concretos que permitirn su sustento econmico. Es sabido que la llegada de un nuevo hijo es una circunstancia que hace necesario que el Estado apoye con ms intensidad el desarrollo profesional y laboral de sus padres. Ello implica quitar a la maternidad el estigma de ser un obstculo para culminar la Educacin Bsica Regular o posteriores estudios superiores, as como, una insercin ventajosa en el mercado laboral. Ello incluye implementar medidas que prohban la discriminacin por motivo de embarazo o por integrar una familia numerosa.

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Entrevista a la Dra. Miriam Sols, especialista en Salud Pblica de la Red de Alimentacin y Nutricin. Un estudio realizado durante seis aos en Venezuela, demostr que los nios que se vincularon desde el vientre materno con sus padres, presentaron una personalidad ms definida y no tuvieron problemas en el colegio, mientras que los nios que no recibieron esta estimulacin afectiva, presentaron problemas en el colegio y se les detecto inclinaciones hacia el pandillaje y otros vicios . () La vinculacin afectiva entre la madre y el nio ya es importante, pero con la figura paterna hay un soporte emocional para la madre que la ayudara a llevar un embarazo tranquilo en beneficio del nio por nacer. Ver en el siguiente enlace: http://radio.rpp.com.pe/nutricion/el-papel-del-padre-durante-el-embarazo/

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Al respecto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional ha sealado que el Estado peruano ha asumido las obligaciones de prohibir a los empleadores utilizar el embarazo como criterio para la contratacin o el despido de empleadas23, y que existan leyes explcitas tanto contra la discriminacin en la oferta de empleo24 como contra el despido por motivo de embarazo25. Sin perjuicio de ello, un reciente estudio realizado por la Universidad del Pacfico, seala que dichas normas no son eficaces debido, principalmente, a la escasa capacidad de fiscalizacin del Ministerio de Trabajo, lo que acarrea, inevitablemente, la perpetuacin de la discriminacin y su impunidad26. Ante esta ineficiente proteccin contra las prcticas discriminatorias, la presente ley busca unificar en un nico supuesto tanto la discriminacin contra las embarazadas en la contratacin como en el despido basado en esta condicin. Esto conllevar a que las entidades competentes promuevan las condiciones concretas para prevenir y sancionar dichas prcticas, adems de reparar a las vctimas. Un aspecto novedoso de esta propuesta consiste en la incorporacin del padre como sujeto protegido contra cualquier prctica discriminatoria basada en el embarazo de la madre. En muchas ocasiones ocurre que, en los procesos de seleccin de personal los posibles trabajadores deben responder si sern pronto padres o si sus consortes estn embarazadas, y una respuesta afirmativa los descalifica para el puesto. A la fecha, ninguna norma ha contemplado este supuesto especfico, quedando las vctimas de tales prcticas en una situacin de indefensin, hasta el momento consentida por el Estado. Por ello la presente propuesta legislativa, sera tambin una concrecin del lineamiento establecido en la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres27, que refiere a evitar cualquier tipo de discriminacin laboral entre hombres y mujeres en el acceso al empleo, en la forma, promocin y condiciones de trabajo (...). Se incluye entre los derechos laborales () la armonizacin de las responsabilidades familiares y laborales28. Otro aspecto novedoso es la inclusin de la prohibicin de discriminar a los padres por el hecho de integrar una familia numerosa, con ello se evitar tratos diferenciados absurdos que deterioran la visin de una sociedad justa.

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STC 05652-2007-PA del 6 de noviembre de 2008, fundamento jurdico 54. Ley N 26772, Dispone que las ofertas de empleo y acceso a medios de formacin educativa no podrn contener requisitos que constituyan discriminacin, anulacin o alteracin de igualdad de oportunidades o de trato; y la Ley N 27270, Ley contra Actos de Discriminacin. Decreto Supremo N 003-97-TR Texto nico Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad El estudio en mencin puede consultarse en la siguiente pgina: https://www.up.edu.pe/ciup/SiteAssets/Lists/JER_Jerarquia Ley N 28983. Artculo 5, literal f.

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Finalmente, como parte de las medidas a favor del nio y de su familia, se reconoce el derecho de todo profesional y funcionario, pblico o privado, de abstenerse de llevar a cabo conductas que puedan afectar al nio o la familia en cualquier etapa del ciclo vital, ejerciendo para ello su derecho a la objecin de conciencia. No se olvide que en las sociedades democrticas modernas, cuya legitimidad deriva del consenso y del acuerdo, la relacin entre Derecho y moral, entre ley y conciencia est muy presente para construir una sociedad justa orientada al desarrollo integral del ser humano. As, desde los orgenes del Estado liberal, pasando por el Estado social y el Estado democrtico de Derecho, hasta nuestros das, se han dado una serie de pasos para recoger en el ordenamiento jurdico una serie de dimensiones morales bajo la forma de valores, principios y derechos orientados por la eminente dignidad de la persona, y para permitir el progreso moral del ordenamiento vigente, garantizando que ninguna persona sea instrumentalizada o tratada en contra de sus convicciones morales. En este ltimo caso el reconocimiento de derechos fundamentales tales como la libertad de expresin, de opinin, y la libertad de conciencia y de religin, todos ellos recogidos en el artculo 2, incisos 3 y 4, de la Constitucin peruana, han institucionalizado la objecin de conciencia permitiendo que una persona, en determinados casos, pueda incumplir por razones de su conciencia con un deber o una obligacin derivada de una norma jurdica a la que considera injusta. Lo explica as nuestro Tribunal Constitucional: Siendo que el Estado Constitucional promueve la formacin en los individuos de sus propias convicciones y la formacin de una jerarqua de valores y principios, no puede dejar de reconocerse que existen determinadas circunstancias que pueden importar el dictado de una obligacin cuya exigencia de cumplimiento rie con los dictados de la conciencia o de la religin que se profesa. Dichas obligaciones pueden provenir, incluso, de un mandato legal o constitucional. As, mediante el ejercicio del derecho a la objecin de conciencia, y luego de una razonable ponderacin de los intereses que estn en juego, puede eximirse al objetor del cumplimiento de tales obligaciones29. En armona con ello, y a la par que otros pases del Derecho comparado, en el Per el derecho a la objecin de conciencia encuentra reconocimiento constitucional a partir del derecho fundamental a la libertad de conciencia, que se encuentra recogido en el artculo 2, inciso 3, de la Constitucin, y dems derechos conexos. Lo confirma nuestro Tribunal Constitucional cuando dice: As las cosas, habindose considerado que en virtud de la libertad de conciencia, toda persona tiene derecho a formar su propia conciencia, no resulta descabellado afirmar que uno de los contenidos nuevos del derecho a la libertad de conciencia est constituido, a su vez, por el derecho a la objecin de conciencia, porque de qu servira poder autodeterminarse en la formacin de las ideas si no es posible luego obrar (o dejar de obrar) conforme a los
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STC de 19 de agosto de 2002, fundamento N 4, emitida en el Expediente N 0895-2001-AA/TC.

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designios de esa conciencia. No permitirle al individuo actuar conforme a los imperativos de su conciencia, implicara que el derecho a la formacin de esta careciera de toda vocacin de trascendencia, pues sucumbira en la paradoja perversa de permitir el desarrollo de convicciones para luego tener que traicionarlas o reprimirlas con la consecuente afectacin en la psiquis del individuo y, por ende, en su dignidad de ser humano. De all que el Tribunal Constitucional considere, sin necesidad de acudir a la clusula 3 de la Constitucin, que el derecho a la libertad de conciencia alberga, a su vez, el derecho a la objecin de conciencia30. Las razones de la conciencia personal que el ordenamiento jurdico protege no pueden ser, sin embargo, caprichosas, extravagantes o egostas, pues de lo contrario el ordenamiento no cumplira eficazmente con su funcin de regular las conductas sociales. Las razones de conciencia que el ordenamiento jurdico protege son aquellas que se refieren a la defensa y promocin de alguna dimensin de la dignidad humana y que, por tal motivo, son susceptibles de ser generalizadas. Requisitos estos que se encuentran presentes cuando un funcionario o profesional decide no cumplir con una norma positiva al advertir que su aplicacin afecta al nio o a su familia en cualquier etapa del ciclo vital. En tal caso, estamos ante un caso legtimo de objecin de conciencia, motivo por el cual el ordenamiento jurdico no debe sancionar o perseguir al objetor, pues no estamos ante un simple desobediente, sino ante una persona que incumple con una norma en particular movido por un fin superior: la eminente dignidad del ser humano que el propio ordenamiento en su conjunto busca proteger. Por lo tanto, el ordenamiento jurdico que se precie de ser democrtico tiene que ser comprensivo con el objetor de conciencia, y no tratarlo como un simple infractor y mucho menos como un delincuente, pues su objecin se encuentra motivada por una finalidad altruista, moralmente correcta, y est basada en razones de conciencia. Una previsin que ha sido especialmente tomada en cuenta en el proyecto de ley que aqu se formula al establecer que los objetores de conciencia no estn sujetos a registros, demritos ni a sanciones de cualquier tipo. III. ANLISIS COSTO BENEFICIO El presente proyecto de ley no irrogar gasto adicional al erario nacional. Por el contrario, generar un fortalecimiento en la proteccin de los derechos fundamentales de los nios, y de la proteccin que la familia en la que nace necesita. Ello contribuir a la consolidacin de una sociedad ms justa y atenta al cuidado de sus clulas bsicas.

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Fundamento N 6.

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La proteccin del derecho de todo nio a nacer en condiciones adecuadas dar al Estado: i) el respaldo para disminuir las muertes maternas y prenatales, y las secuelas de todo tipo que puedan producirse en torno a un nacimiento sin condiciones adecuadas, ii) favorecer la inclusin de los ms dbiles dentro de los no excluido y de los excluidos: los nios en desarrollo dentro el vientre materno y sus madres gestantes. Es decir, se promover y proteger el derecho de ms de 1000,000 de peruanos y peruanas por ao: 500,000 mujeres gestantes y sus hijas/hijos por nacer (atendiendo a que existen aproximadamente 500,000 partos al ao, 600,00 embarazos al ao), todo ello redundar en alto beneficio socio econmico para el pas por cuanto est demostrado que donde hay muerte materna, aumentan las situaciones de riesgo al interior de la familia: desnutricin, infantil, violencia familiar, alcoholismo, mortalidad infantil. Adicionalmente, se requiere considerar en este punto que los grandes despegues socio econmicos en la historia mundial, han sido precedidos por una ventana del bono demogrfico favorable, caracterizada por un crecimiento poblacional ptimo con garanta para el desarrollo integral (salud, educacin, nutricin, etc.). IV. EFECTOS DE LA NORMA NACIONAL EN EL ORDENAMIENTO JURDICO

Esta iniciativa legislativa obedece plenamente a la Constitucin Poltica del Per y se encuentra enmarcada dentro de nuestra legislacin vigente, por lo que su promulgacin no se contrapone al ordenamiento jurdico nacional.

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