Informe de la Conferencia "En busca de un nuevo paradigma": capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe", organizada conjuntamente

por la CEPAL y la Universidad del Estado de Michigan, Santiago, 24 al 26 de septiembre de 2001.

Ral Atria DPPO

I. Descripcin de la Conferencia: objetivos y preparacin del evento. El objetivo general de la iniciativa conjunta de la CEPAL y la Universidad del Estado de Michigan (UEM), fue realizar un encuentro que facilite un mayor conocimiento e intercambio de ideas y experiencias relacionadas con el capital social y la pobreza con vista a apoyar el mejoramiento de la eficacia de los programas de combate a la pobreza en los pases de la regin. Los objetivos especficos fueron: (i) examinar con amplitud de criterio, el potencial que pueden tener determinados instrumentos para las polticas de combate a la pobreza o de mejoramiento de la condicin socioeconmica de los grupos pobres, en la regin, instrumentos que se derivan o se articulan segn los nuevos enfoques de capital social; revisar, a partir de ese examen, casos nacionales y programas destinados a combatir la pobreza, con vistas a mejorar la eficacia de los mismos. ofrecer un foro que permita el encuentro de tres tipos de audiencias implicadas en la materia, a saber: (a) investigadores en Centros de investigacin y/o anlisis (universitarios e independientes); (b) personas con experiencia prctica en polticas sociales, incluyendo los agentes locales y sociales de base; (c) agencias internacionales interesadas.

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Las entidades que se asociaron en este esfuerzo, la CEPAL y la UEM estimaron que la Conferencia producira un importante efecto de sinergia para avanzar hacia la mejor utilizacin del potencial que tiene el paradigma emergente del capital; social, en el campo de las polticas pblicas y especialmente en materia de reduccin de la pobreza. Debe subrayarse, como ya se ha dicho, que el principal valor agregado que se esperaba de la reunin es que ella permitira crear un foro de convergencia, en Amrica Latina, de audiencias que son vitales para lograr lo anteriormente expresado, a saber: la comunidad e investigadores que estn contribuyendo al desarrollo conceptual de este paradigma, las organizaciones regionales y agencias que estn haciendo uso de la nocin de capital social en algunos de sus programas, y los actores nacionales implicados, tanto en el nivel gubernamental, como de la sociedad civil.

El tema de la Conferencia dej muy claramente establecido que el inters de la CEPAL en el enfoque de capital social, es su potencial utilizacin para mejorar los programas y polticas de reduccin de la pobreza, puesto que sta es la principal prioridad que tiene como mandato la institucin en el campo social. La razn de esta vinculacin de capital social con pobreza reside en que la CEPAL ha tenido un papel principal en cuanto al seguimiento regional de la Cumbre de Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995 y por ello hay en la institucin un importante acervo de informacin y de trabajos de seguimiento de la pobreza en ciertos mbitos o sectores. En la primera reunin de coordinacin de la Conferencia, celebrada en Septiembre de 2000 en la Oficina de la CEPAL en Washington se hizo una identificacin preliminar de tales mbitos y se acord que el ttulo de La Conferencia incorpora explcitamente la nocin de que se busca avanzar hacia un posible paradigma nuevo para potenciar la utilizacin de instrumentos de polticas para reducir la pobreza inspirados en la nocin de capital social. En la segunda reunin, que se celebr en Septiembre de 2000 en el campus de la Universidad en East Lansing, particip tambin una experta del Banco Mundial invitada por la Universidad. La reunin incluy un breve taller en el cual se presentaron ponencias por parte de las tres instituciones, lo que sirvi para poner de relieve que haba matices y acentos diferentes en la manera como se poda abordar el enfoque de capital social. Esa discusin confirm lo adecuado del ttulo de la Conferencia en el sentido de destacar que se pretenda avanzar hacia un nuevo paradigma en construccin y sirvi de base a la CEPAL para insistir en la conveniencia de acotar los talleres temticos a los cuatro ya indicados, sobre la cual hubo finalmente pleno acuerdo. En esa misma ocasin de acord que la discusin sobre instrumentos deba ser estructurada en forma de plenario para permitir una efectiva convergencia de los talleres temticos. En cuanto al tema eje central, capital social y pobreza, se acord una estructura de 4 talleres simultneos (pobreza urbana, pobreza rural, gnero y medio ambiente /recursos naturales) y un plenario sobre instrumentos de poltica. La organizacin de estos talleres temticos fu hecha conjuntamente por los equipos de la CEPAL y de la Universidad. Los expertos latinoamericanos fueron seleccionados e invitados por la CEPAL y los expertos del hemisferio norte lo fueron por parte de la Universidad. La sesin plenaria sern tambin organizada conjuntamente por la CEPAL y la UEM. En la misma reunin de coordinacin en East Lansing se acord que habra trabajos encargados a especialistas para organizar los talleres concurrentes y el plenario sobre instrumentos de poltica. Se acord que la CEPAL encargara esos trabajos a expertos latinoamericanos y que la Universidad hara lo mismo con expertos de sus redes de contactos acadmicos. Para coordinar estas tareas ambas instituciones designaron sus respectivos puntos focales, que fueron Marcelo Siles por la UEM y Ral Atria por la CEPAL.

II. Los temas substantivos de la Conferencia. El bagaje de experiencia acumulada por la CEPAL en el examen de la pobreza en los cuatro talleres temticos simultneos de la Conferencia, fue un criterio decisivo para arribar a la seleccin de los mismos. En la CEPAL, los temas relacionados con la pobreza (bases de datos, caracterizacin y anlisis explicativos, asistencia tcnica, orientaciones de polticas) han sido abordados principalmente a travs de las Divisiones de Estadstica y de Desarrollo Social. No obstante, esos temas estn tambin incorporados en proyectos especficos que son dirigidos desde otras unidades substantivas, que estn enfocando la pobreza desde sus reas programticas de trabajo. Tal es el caso, por ejemplo, de la pobreza rural que se aborda en la Unidad de Desarrollo Agrcola; la pobreza en el entorno urbano y en el marco de la gestin de las ciudades que se aborda en la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos por medio de un proyecto especfico; la relacin de la pobreza con la calidad de vida ambiental, en la misma Divisin; y las discriminaciones de gnero y su incidencia en la pobreza, que se aborda en la Unida de la Mujer. En otras palabras, estos cuatro temas se escogieron porque es en ellos donde est radicada principalmente la capacidad de la CEPAL para hacer aportes significativos a la Conferencia. Hay por cierto otras reas que cruzan tambin el fenmeno de la pobreza, como es por ejemplo, el tema de la descentralizacin. Este tema est siendo cubierto en la CEPAL a travs de un proyecto especfico, que ha tenido, sin embargo una marcada inclinacin hacia los aspectos fiscales de la descentralizacin. Por esa razn este tema no se prefigur como base suficiente para un taller temtico en la Conferencia, pero hay ciertamente factores de descentralizacin que estn presentes de manera ms prominente en algunos de los talleres escogidos, como es el caso de los talleres sobre capital social y pobreza urbana y pobreza rural. Por lo que respecta a otras relaciones que es dable establecer en torno al capital social y su relacin con la pobreza, como es por ejemplo el tema de la seguridad ciudadana (el fenmeno de la violencia entra all, por cierto), el papel de la Divisin de Desarrollo Social en los preparativos de la Conferencia fue importante, para coordinar la preparacin del documento de la CEPAL, que fue encargado a John Durston. (i). Creacin y movilizacin de capital social para contribuir a la superacin de la pobreza rural. Los antecedentes disponibles muestran que en materia de pobreza, el mbito rural tiene una marcada tendencia a la persistencia del deterioro social en la regin. Esta circunstancia parece ser el resultado de factores estructurales que gravitan en desmedro de las polticas sociales destinadas a combatir la pobreza. Esos factores se refieren, entre otros, a las siguientes caractersticas: baja productividad de la economa rural principalmente debido al rezago crnico que afecta a la agricultura tradicional en materia de incorporacin de tecnologa a los procesos productivos; formas de tenencia de la tierra de tipo minifundiario, que persiste en extensas reas

de explotacin agraria tradicional en los pases latinoamericanos y caribeos; deficientes prestaciones de servicios sociales que impiden la formacin y desarrollo de capital humano en el medio rural. Lo anteriormente expuesto indica que de no mediar una intervencin sostenida para mejorar substancialmente la condicin social de la economa agraria de la regin, no habr mejora duradera de la condicin de pobreza que afecta a los sectores rurales de Amrica Latina y el Caribe. (ii) Creacin y movilizacin de capital social para mejorar la condicin de los grupos urbanos en situacin de pobreza. Los pases de Amrica Latina y el Caribe estn experimentando un sostenido proceso de urbanizacin que se acenta durante el ltimo tercio del siglo XX. La migracin hacia las zonas urbanas ha tendido a concentrarse en las ciudades de tamao intermedio que han experimentado un acelerado crecimiento en comparacin con las reas urbanas metropolitanas que solan concentrar el grueso del crecimiento poblacional. Esta situacin plantea desafos de gran envergadura desde el punto de vista del empleo y la provisin de servicios sociales a las nuevas poblaciones urbanas de los pases de la regin. En particular, las poltica sociales diseadas para responder a esos desafos suponen una cierta capacidad de participacin y organizacin de las comunidades sociales destinatarias de las mismas. Esta participacin se logra en la medida en que haya una efectiva capacidad de asociacin y movilizacin desde la base social. De lo contrario las polticas sociales destinadas a combatir la pobreza en el entorno urbano, no logran el impacto necesario para producir efectos de cierta significacin. (iii) Movilizacin de capital social para intervenir en los condicionantes de gnero de la pobreza. Uno de los hallazgos recurrentes a partir de la informacin que arrojan las encuesta de hogares levantadas en la regin consiste en la fuerte asociacin que se constata entre la pobreza e indigencia y la condicin femenina de la jefatura de los hogares en situacin de pobreza. Esto tiene una relacin directa con las formas de constitucin social de las familias y con las prcticas sociales de tuicin y cuidado de los menores, que constituyen el grueso de la poblacin dependiente de los hogares. Las polticas sociales destinadas a mejorar la condicin de los hogares en situacin de pobreza, deben tomar en cuenta los condicionantes de g{enero que afectan a una gran parte de los hogares pobres, especialmente en los mbitos urbanos de los pases de la regin. Para ello parece indispensable aprovechar los factores que promuevan la asociatividad de las mujeres jefes de hogar en las reas urbanas emergentes donde parece concentrarse la situacin ya descrita. La mayor parte del esfuerzo de financiamiento de la inversin proviene de fuentes domsticas, tanto pblicas como privadas

(iv) La creacin y movilizacin de capital social para mejorar la calidad de vida ambiental de los grupos en condicin de pobreza. La pobreza no es slo una condicin de insuficiencia de ingresos, puesto que ella posee un rasgo de integralidad que es hoy ampliamente reconocido por los especialistas y los expertos comprometidos con la aplicacin de polticas para enfrentar la pobreza y la indigencia. La disponibilidad, acceso y utilizacin de recursos naturales por parte de los grupos pobres es una factor que juega a la vez como situacin limitante y como potencial instrumento para mejorar la condicin material de los grupos en condicin de pobreza. El elemento decisivo para que la ecuacin se resuelva en uno u otro sentido, est directamente relacionado con la capacidad de estos grupos para organizar su accin comn en pos de una mejor accesibilidad y utilizacin de tales recursos. III. Actividades futuras. 1. Ideas para un plan de publicaciones. a. Los trabajos de la Conferencia. El material reunido en la Conferencia es muy variado y se encuentra en diversas fases de elaboracin, segn sea el paper de que se trate.1 Hay que programar las publicaciones a que puede dar origen todo este material. Parte de los trabajos pueden ir agrupados en un libro puede visualizarse un libro que tenga un par de volmenes. Otros pueden dar origen a documentos de trabajo. Otros pueden prepararse como artculos en revistas. Revisando someramente ese variado material se nota que hay tres grandes niveles de contribuciones. (i) Nivel analtico

Un primer nivel comprende los papers que se ubican en un plano ms analtico. Aqu se incluyen los papers de la CEPAL. (Durston, Dirven, David-Lpez, Montao ) o de consultores de la CEPAL ( Sunkel, Daz Albertini, Lpez,), el paper de MSU (Robison, Siles, Schmidt), papers de otros participantes (SachsLages, Uphof, Uslaner). Habra que agregar las ponencias de la sesin inaugural (Ocampo, Fukuyama, Lechner, de Soto Igual cosa con la conferencia de Touraine que est grabada en video. Adems se dispone de un documento que fue preparado por un egresado de sociologa de la U. de Chile que hizo su prctica bajo mi supervisin (Franulic) Lo comn de estos papers es que, desde diversas perspectivas disciplinarias, se abordan problemas relacionados con el contenido y los usos del concepto. Los puntos que a mi juicio se destacan son: a. la amplitud del concepto; b. su
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Ver Anexo C.

potencial interdisciplinario; c. el aporte que desde este concepto se puede hacer al anlisis econmico; d. la proyeccin del capital social hacia la esfera del Estado; e. el nexo del capital social con la poltica y el poder (empowerment); el capital social de los pobres. (ii) Investigaciones empricas.

Un segundo nivel comprende contribuciones que son fundamentalmente artculos sobre resultados de investigaciones empricas o informes de investigaciones de campo (M.Flores, Smith-Johnson, Molinas, Moreira) (iii) Experiencias de casos o programas.

Un tercer nivel de contribuciones se refiere a los documentos sobre experiencias de casos nacionales, o de programas especificos sobre pobreza donde ha habido o hay elementos de asociatividad (capital social) incorporados en la prctica. En estos trabajos hay informacin descriptiva de casos, alguna sntesis sobre la experiencia obtenida en materia de reduccin de la pobreza (buenas prcticas, lecciones de la experiencia) y se trata de documentos en diversas etapas de elaboracin) (Sarmiento, Lacayo, Fara, Yamada, Ruiz-Tagle) b. La iniciativa Bellagio Una propuesta de la Universidad, que parece muy interesante, es la de conformar un grupo de revisin, redaccin y edicin, compuesto por acadmicos de la Univesidad, y expertos o especialistas de la CEPAL, que se rena por un tiempo razonables para trabajar en equipo y "armar" el libro de la Conferencia. La Universidad est preparado una presentacin para la Fundacin Rockefeller, a fin de organizar una estada de un par de semanas en Bellagio (Lago de Como, Italia) que es un recinto de la Fundacin, como parte del programa de actividades de la Fundacin., la cual financia pasajes y estadas de grupos para estos propsitos. Se est pensando en un grupo de unas 6 o 7 personas por cada lado (MSU y CEPAL) y el taller tendra lugar probablemente en el otoo de 2002, de acuerdo al calendario previsto por la Fundacin para estos programas. 2. Orientaciones para la programacin de actividades futuras. El da Mircoles 26 de septiembre de 2001, despus de la clausura de la Conferencia se llev a efecto una reunin cerrada, informal, con el objeto de explorar formas de colaboracin para proseguir el trabajo en esta rea e identificar temas y orientaciones para futuras actividades cooperativas entre personas e instituciones que estuvieron participando en la Conferencia. La lista de participantes en la reunin de programacin se adjunta como anexo D. Los principales puntos que se destacaron en el transcurso del dilogo fueron los siguientes:

(i) El concepto. Necesidad de seguir trabajando el tema conceptual del capital social, pero sin que esto signifique que sea preciso esperar tener plena claridad analtica antes de emprender proyectos de investigacin y accin. Un avance en la conceptualizacin permitira sin embargo una mejor perspectiva comparativa y una mayor sistematizacin de los muy diversos casos y niveles en que hay investigacin emprica sobre los temas de capital social y pobreza. En un sentido prctico, se piensa que este tema podra quedar desarrollado y cubierto en la elaboracin de un paper analtico (concept paper). Se menciona tambin la necesidad de que haya un mayor tiempo para reflexionar acerca de los variados temas y contribuciones que se examinaron en la Conferencia, en especial, no olvidando que estamos en esto para "entrarle" al problema de la pobreza, lo que obliga a ser muy prctico. Tambin se indica que en este nivel no slo hay que abordar las cuestiones de definicin del capital social sino tambin el problema de cmo medirlo. (ii) Los proyectos. Importancia de la implementacin de proyectos de accin, y en este sentido, se subraya la necesidad de incorporar en tales proyectos los procesos de descentralizacin y los actores de las localidades (regiones, comunas, municipios). Se menciona repetidamente la necesidad de que se generen y se diseen proyectos inspirados en el paradigma del capital social ( sea que apunten a capacitacin, estudios empricos, o asistencia tcnica) y que promuevan la convergencia de economistas y otros cientistas sociales en su desarrollo. Se destaca la conveniencia de construir sobre la base de iniciativas que ya estn en progreso, para lo cual se puede hacer una revisin de los proyectos y actividades existentes y ver manera de vincularlas. Tambin se sostuvo, a modo de idea complementaria, que alguna institucin (e.g. la UEM) pueda liderar esta iniciativa en un proyecto concreto, que podra ser un proyecto piloto en unos dos o tres lugares seleccionados y que tuviera un fuerte componente de capacitacin. Otra idea complementaria al respecto, es la de generar proyectos bancables y para ello se puede aprovechar iniciativas en curso que ya cuentan con el apoyo de agencias externas, como el Banco Mundial, por ejemplo. (Especficamente se menciona el caso de proyectos en desarrollo con el Instituto de Bienestar Familiar, en Colombia). Tambin se destac que en proyectos ya en curso (programas operativos en algunos pases como Nicaragua) se puede aprovechar instrumentos de recoleccin de datos (encuestas por ejemplo) para incorporar variables o dimensiones que puedan ser de inters en seguimiento de las cuestiones relevadas en la Conferencia. Se destaca la posibilidad de aprovechar experiencias como el grupo de tarea sobre sociedad civil que opera en Chile; y conocer el trabajo de la Fundacin Ford que ha creado un espacio de encuentro en temas de pobreza, capital social y ciudadana. Por su parte la Universidad de la Frontera (Temuco,Chile) indica su disponibilidad para llevar a cabo un estudio de caso como los que se han propuesto y sugiere que el tema de capital social se incorpore a los programas de

postgrado de las dems universidades participantes en este encuentro. Se destaca asimismo la posibilidad de aprovechar el trabajo en curso entre la Universidad Autnoma del Chapingo, la UEM y la Universidad de Notre Dame, en el tema de los pequeos productores en el contexto de las transformaciones inducidas por el NAFTA. Se propone tambin, que la UEM, como socio entre iguales, avance en disear un proyecto cuyos contenidos de investigacin, capacitacin y asistencia tcnica debern ser armonizados. (iii) La metodologa. Coincidencia en cuanto a la decisiva importancia de las metodologas participativas para la formulacin y ejecucin de los proyectos. Un proyecto inspirado de esta manera servira para fortalecer las capacidades sociales de los actores para expresar su propia visin del capital social. Para ello hay que bajar necesariamente al nivel local (buscando la comparabilidad . de las experiencias y la documentacin de casos). Las redes de interesados. Se estima conveneinte promover la formacin de redes de especialistas, investigadores, agentes interesados en continuar trabajando en los temas e la Conferencia. Dar especial importancia a los nodos que sostengan a la redes que se formen. Los contextos.. Se destaca la especificidad de los contextos en que se investigue o se aplique el paradigma del capital social, y se hace especial mencin de la especificidad de lo rural en este sentido. Se menciona la importancia que tiene para los pases de Amrica Latina la profundizacin de este aspecto. Sobre este mismo aspecto se destaca que hay que trabajar los temas de capital social en varios niveles a la vez, a saber: nivel de las polticas macro, nivel de los grupos o actores sociales, nivel de los individuos. En este ltimo nivel se podra abordar el tema de la "formacin" de capital social, en especial, vinculndolo con la educacin. Se menciona la conveniencia de diferenciar experiencias en A. Latina adonde haya componentes de capita social de diverso tipo. Tambin se menciona aprovechar las evaluaciones de proyectos sobre pobreza y examinar si en casos de resultados pobres o fracasos, la dimensin de capital social hubiera variado los resultados. Para el caso del contexto urbano sed propone establecer un ndice de capital social vecinal a partir de los debates del taller correspondiente que sesion durante Conferencia. El nexo con la poltica. Se subraya la importancia de trabajar el nexo del capital social con los procesos y sistemas polticos, dimensin que est indisolublemente ligada al contenido de empoderamiento (empowerment) que se destac en la Conferencia. El corto plazo. Se propone a corto plazo establecer una red de interesados en el tema capital social y pobreza, que puede construirse con el grupo asistente a la reunin de programacin y que desde all puede expandirse incorporando a otros miembros. La UEM podra tener un rol activo en este

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sentido. Igualmente la CEPAL podra hacer algo parecido por medio de la red global GATEWAY promovida por el Banco Mundial y de la cual la CEPAL forma parte oficialmente. Se recoge aqu la idea del proyecto piloto que ya se ha mencionado. Se menciona incluso la posibilidad de que la red pueda producir una revista electrnica sobre capital social y pobreza. Es preciso dar continuidad al esfuerzo realizado por la UEM y la CEPAL. Se acuerda distribuir esta minuta y la lista del anexo D de nombres para conformar la red.