HACIA UN NUEVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRTICO EN AMERICA LATINA: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS *

Por MARCOS KAPLAN

El constitucionalismo democrtico de corte burgus-liberal, instaurado en la segunda mitad del siglo xix latinoamericano, ba ido entrando en crisis en las ltimas dcadas, sobre todo las de los aos 1960 y 1970. Esta crisis est referida a un creciente desajuste entre las formas y contenidos de dicho constitucionalismo y la emergencia de fuerzas, estructuras y procesos que han disuelto o transformado profundamente las realidades socioeconmicas, culturales, ideolgicas y polticas, a partir y en funcin de las cuales los pases latinoamericanos se dieron su organizacin jurdico-institucional. Esta situacin obliga o debera obligar a los juristas y otros cientficos sociales de Amrica Latina a un doble esfuerzo terico-prctico: de caracterizacin del proceso que origina la crisis del constitucionalismo democrtico-liberal, incluso los principales rasgos e impactos de dicha crisis; de diseo del reajuste que permitira promover la emergencia y afirmacin de un nuevo y superior tipo de constitucionalismo en Amrica Latina, como factor, componente y resultado, entre otros, de un proceso general de democratizacin sustantiva en la regin. La ubicacin de la doble problemtica requiere comenzar por una breve caracterizacin del constitucionalismo liberal clsico en su contexto sociohistrico.
Ponencia presentada al II Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 8-11 de julio de 1980.

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 16, Julio-Agosto 1980

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EL CONSTITUCIONALISMO LIBERAL CLASICO EN SU CONTEXTO SOCIOHISTORIOO (1)

Desde mediados del siglo xrx se disea y aplica en los principales pases de Amrica Latina un modelo de crecimiento econmico, de tipo primarioexportador y dependiente, y se organiza una sociedad jerarquizada y rgida. Una fuerte concentracin de la riqueza y el poder se da en una minora centrada en el sector agrominero exportador en alianza con las metrpolis externas y sus empresas de accin internacional. Una fraccin hegemnica de la oligarqua nativa impone en cada pas sus formas de poder y autoridad, su sistema poltico-institucional y su propia legitimidad; logra el apoyo de otras fracciones de la clase dominante (oligarquas regionales), y el consenso o la sumisin de las mayoras nacionales compuestas por clases y capas intermedias y populares. El Estado nacional se va constituyendo en relacin con la nueva situacin de dependencia hacia Europa Occidental y los Estados Unidos, y con las estructuras socioeconmicas y culturalideolgicas en emergencia, pero es al mismo tiempo agente activo en la configuracin de estas constelaciones y de la sociedad global. Los prerrequisitos, tareas y resultados del proceso de formacin y del funcionamiento del Estado nacional, estn referidos a: la constitucin de la clase dominante y, sobre todo, de su fraccin hegemnica; el logro de alianzas efectivas con sectores internos y externos; la construccin del orden poltico-institucional y sus modalidades de operacin; las funciones estatales de institucionalizacin y legalidad, coaccin social, educacin y propaganda, organizacin colectiva y poltica econmica, relaciones internacionales.
(1) Para el marco terico de las relaciones entre Estado, Derecho y Sociedad,
vase: MARCOS KAPLAN: Estado y sociedad, UNAM, Mxico, 1978; UMBERTO CERRO-

NI: Marx y el Derecho moderno, Grijalbo, Mxico, 1975; RADOMIR LKIC: Thorie de Ttat et du Droit, Dalloz, Pars, 1974; Sociology of Law, edited by Vilhelm Aubert, Penguin Modern Sociology Readings, 1969; Law and Social Change, edited by Stuart S. Nagel, Sage, Beverly Hills/London, 1970; RENATO TREVES: Introduccin a la sociologa del Derecho, Taurus Ediciones, Madrid, 1978; JEAN-MARIE VINCENT: Fetichismo y sociedad, Era, Mxico, 1977; JEAN CARBONNIER: Sociologie Juridique, Presses Universitaires de France, Pars, 1978. Sobre el perodo clsico del constitucionalismo libral, vase M. KAPLAN: Formacin del Estado nacional en Amrica Latina, 2." edicin, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1976.

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Para la construccin del orden poltico institucional, la oligarqua y sus intelectuales orgnicos importan el modelo europeo-norteamericano de Estado independiente, centralizado, formalmente basado en la soberana popular y en la democracia representativa. Este modelo es sobreimpuesto a estructuras y prcticas en gran medida tradicionales que en parte lo rechazan, en parte lo refractan y desvirtan. Por impacto sobre todo de algunos aspectos del propio tipo de sociedad y desarrollo (dependencia externa, estratificacin social polarizada y rgida, agudos desniveles socieconmicos y regionales), los principios y formas de la unidad nacional, la soberana y la centralizacin estatales, la participacin popular y la democracia representativa, tienen vigencia limitada o ficticia. Ante todo, la fraccin hegemnica tiende a configurarse en sus diferentes variedades nacionales como aristocracia paternalista, homognea y cohesionada, con tendencias a la conversin en casta cerrada y goce de un fuerte poder. Este poder oligrquico hace prevalecer una concepcin absolutista y centralista del Estado. El aparato de gobierno y administracin se estructura y opera como coto de caza cerrado, y los asuntos de Estado son manejados como problemas de clanes, de lites y de clase y para servir a sus intereses. El sistema poltico presenta en esta etapa los rasgos de la dictadura unificadora, o de la democracia de participacin restringida, o bien asocia elementos de ambos tipos. Se basa esencialmente en la combinacin en proporciones variables de la fuerza y de un consenso entre falsificado y real. La participacin poltica de las mayoras es suprimida o limitada por la violencia, los artilugios legales, la corrupcin electoral, la anulacin arbitraria de elecciones, el impacto de la estructura socioeconmica (marginalidad generalizada, manipulacin social y poltica por y para las lites, heterogeneidad y falta de organizacin poltica autnoma de las masas). Un cierto consenso entre activo y pasivo hacia la dominacin oligrquica y el sistema vigente es posible por la situacin y la conducta ambiguas de los grupos inmigrantes; por el deseo general de enriquecimiento, progreso y ascenso de la poblacin urbana; por el manejo del Estado y el presupuesto que permite incorporar y burocratizar a una parte de las capas medias. El Estado oligrquico se institucionaliza a s mismo, a los grupos e individuos y a las relaciones de stos entre s y con el Gobierno. Crea una orden politicomilitar y una legalidad que regulan la adquisicin, el ejercicio y la distribucin del poder, el monopolio y organizacin de la violencia legtima, el funcionamiento de una sociedad estructurada sobre las bases de una economa capitalista-liberal dependiente. La institucionalizacin y la nueva legalidad buscan promover y garantizar la consolidacin y expansin 91

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de la hegemona del sector agroexportador y de su control sobre el sistema productivo; la reorganizacin de la sociedad para la vigencia del modelo de crecimiento; el avance regular del rgimen econmico y de la integracin en el sistema internacional. La institucionalizacin se cumple a travs del dictado de Constituciones, sus reformas y la sancin de cdigos y leyes sobre los principales aspectos de la vida econmica y social; todo de acuerdo con modelos importados de Europa y Estados Unidos, a los que se agregan innovaciones locales. El constitucionalismo combina como se vio el respeto de la forma con la desnaturalizacin prctica de un espritu ya de por s limitado. Se instituyen regmenes democrticos, republicanos y representativos, basados en la divisin de poderes y en los derechos y garantas individuales. La divisin de poderes en teora va acompaada por un fuerte presidencialismo en detrimento del Parlamento y del poder judicial. El federalismo formal evoluciona rpidamente hacia el unitarismo de hecho. Los derechos y garantas individuales funcionan sobre todo en lo referente a las relaciones de los grupos oligrquicos entre s y con los Gobiernos e inversores extranjeros. Unos y otros no se aplican, o casi nada, a las relaciones entre las lites y los grupos componentes de las mayoras, ni entre los centros modernos y las zonas sbdesarrolladas del interior. La mayora de la poblacin carece de proteccin estatal efectiva. Entre este perodo clsico y la crisis contempornea se inserta, desde principios del siglo xx hasta 1930, una etapa de transicin que se configura por la convergencia de modificaciones en el sistema internacional y de cambios internos en los pases de Amrica Latina. El crecimiento y diversificacin de la estructura socioeconmica dan lugar al aumento cuantitativo y a la transformacin cualitativa de las clases medias y populares, a las presiones de las mismas en favor de una participacin ampliada, y a cambios en el clima cultural-ideolgico. El equilibrio de poder y el sistema poltico varan considerablemente. La ampliacin de la democracia formal va acompaada por cierto nfasis nacionalista, algn progreso en la modernizacin y un reformismo gradualista compatible con el orden tradicional. Estas tendencias generales se manifiestan y especifican nacionalmente con la llegada del battlismo uruguayo y del radicalismo argentino al poder, en la Revolucin mexicana, en el tenentismo y el varguismo brasileos, en el APRA peruano. El Estado se modifica en cuanto al reclutamiento del personal poltico administrativo, a la estructura y modo de operacin, a la atribucin de mayores responsabilidades y funciones. Las instituciones tradicionales son modificadas o se crean otras nuevas. La legislacin aumenta en nmero y 92

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en diversidad. Surgen moderadas restricciones al funcionamiento del sistema liberal: regulacin de la libertad contractual, de las relaciones capitaltrabajo, del derecho de propiedad, de los movimientos internacionales de capitales. Se pone ms nfasis en los derechos sociales. La organizacin sindical adquiere un mayor grado, siempre limitado, de legalidad. Nuevas Constituciones buscan incorporar y sistematizar, al ms alto nivel de juridicidad formal, algunos de los cambios e innovaciones, ante y sobre todo Mxico. II
LA ETAPA CONTEMPORNEA DE LA CRISIS ESTRUCTURAL

PERMANENTE (1930-1980)

Desde 1930, Amrica Latina se va transformando por el entrelazamiento de factores y elementos externos e internos. Los pases de la regin se van insertando en nuevas relaciones de dependencia hacia la potencia hegemnica (Estados Unidos), y con ello en una nueva divisin mundial del trabajo, con refuerzo de las tendencias y formas de la transnacionalizacin, como parte de una gigantesca mutacin histrica en marcha desde hace dcadas, sobre todo a partir de la segunda guerra mundial (2). Los reajustes de esta insercin internacional y sus repercusiones hacia adentro se interrelacionan con una nueva fase de crecimiento econmico y de cambio social: crisis y modernizacin de la produccin primaria y de la sociedad rural; hiperurbanizacin; industrializacin sustitutiva-dependente; modificacin de la estructura de clases; intervencionismo estatal; emergencia del neocapitalismo tardo, a la vez subdesarrollado y dependiente (3).
(2) Sobre las modificaciones del sistema internacional, vase: M. KAPLAN: La concentracin del poder poltico a escala mundial, en El Trimestre Econmico, nmero 161, enero-marzo 1974, y Lo viejo y lo nuevo en el orden poltico mundial, en JORGE CASTAEDA (editor): Derecho econmico internacional. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1976, y bibliografa citada en ambos trabajos. Sobre la actual crisis del sistema internacional y sus posibles vinculaciones con una mutacin histrica del sistema, vase entre otros: ERNEST MANDEL: La crisis 1974-1980, Era, Mxico, 1980; M. AGLIETTA et al.: L'Occident en Dsarroil-Ruptures "un systme conomique, Dunod, Pars, 1978. (3) Interpretaciones del proceso de cambio en la Amrica Latina contempornea se encuentran en: CEPAL: El desarrollo social de Amrica Latina en la posguerra, Solar/Hachette, Buenos Aires, 1963; CEPAL: El cambio social y la poltica de desarrollo social en Amrica Latina, Naciones Unidas, Nueva York, 1969; JORGE GRACIARENA: Poder y clases sociales en el desarrollo de Amrica Latina, Paids, Buenos Aires, 1967; ANTONIO GARCA: Atraso y dependencia en Amrica Latina. Hacia una teora latinoamericana del desarrollo, El Ateneo, Buenos Aires, 1972.

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1. Crecimiento neocapitalista, cambio social, conflicto poltico El modelo y el proyecto de realizacin del neocapitalismo tardo-dependiente se basan en la asociacin entre grandes empresas nacionales e internacionales. Privilegian producciones especializadas para la exportacin y para un mercado afluente de grupos sociales urbanos de nivel alto y medio. Incorporan desde el exterior tecnologa moderna y de punta y ahorradora de trabajo, y recurren a la disponibilidad de mano de obra barata y sumisa y el fuerte proteccionismo del Estado. Disocian en la prcica crecimiento econmico y desarrollo integral, aunque los identifiquen en la ideologa y en la teora afines al proyecto. Redistribuyendo regresivamente el ingreso, restringen y deprimen los niveles de remuneracin, consumo y bienestar para las mayoras. Prefieren e imponen siempre que ello es posible un orden social y poltico que presupone y promueve la falta de participacin, la apata y la sumisin de las mayoras (4). En el proceso contemporneo de cambio, y sobre todo en la implantacin y avance del modelo neocapitalista, dos grandes lneas confluyen para la apertura de una crisis poltica a la vez orgnica y endmica (5). Por una parte, el crecimiento neocapitalista moviliza masas medias y populares, las incita a multiplicar sus expectativas y necesidades, sus demandas y presiones en favor de la participacin ampliada. Por otra parte, todo ello es bloqueado por las caractersticas y consecuencias del neocapitalismo y por las estructuras sociales y de poder. El modelo neocapitalista tiene una dinmica marginalizante de las mayoras (ramas econmicas, clases, regiones). La estructura social y de poder sigue reservando a la nueva lite oligrquica los centros de decisin y accin polticas. Los requerimientos de inversin, acumulacin y rentabilidad de la gran empresa requieren la alta concentracin de poder, la imposicin de un orden autoritario extremo. Al mismo tiempo, la lite oligrquica y sus aliados internos y externos encuentran dificultades crecientes para asegurar la reproduccin, la cohesin, la estabilidad y la continuidad del sistema. La clase dominante se divide en fracciones que compiten mutuamente y hallan obstculos para resolver el problema de la hegemona. El congelamiento estructural de la participacin no impide totalmente la movilizacin de masas; en muchos sentidos la re(4) Sobre el neocapitalismo tardo, vase HENRI LEFEBVRE: La Survie du Capitalisme, La Re-production des Rapports de Production, Anthropos, Pars, 1973; ERNEST MANDEL: La Troisieme Age du Capitalisme, 3 vols., 10/18 Union Genrale d'ditions, Pars, 1976. (5) Vase M. KAPLAN: Hacia un fascismo latinoamericano?, en Nueva Poltica, Mxico, vol. I, nm. 1, 1976.

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fuerza y acelera; genera tensiones y conflictos de absorcin y control difciles; incrementa el nmero, la envergadura y las proyecciones de las tendencias y movimientos de crtica e impugnacin. La tendencia a la entropa general del sistema es acenta; se manifiesta en las situaciones recurrentes o permanentes de conflicto social, inestabilidad poltica, agrietamiento de la legitimidad, apertura de una brecha del consenso (respecto a la lite oligrquica, al sistema social, al Estado), debilitamiento o insuficiencia de los recursos coercitivos, vaco de poder, crisis de la hegemona. Esta crisis general de la dominacin y del sistema poltico tradicionales se manifestan y vehiculizan a travs de la extrema proliferacin ideolgica (nacionalismo, populismo, desarrollismo, socialismo y sus variaciones, combinaciones e hbridos), y de movimientos, partidos y regmenes que aparecen a la vez como reflejo, continuidad e intento de superacin de dicha crisis (democraticoliberales, de centroizquierda, desarrollistas de pretensin pluralista o de mecnica abiertamente autoritaria, nacional-populistas-bonapartistas, socialistas-reformistas, socialistas revolucionarios). Estos intentos polticos no destruyen las bases ni los componentes del sistema de dominacin y explotacin; lo afectan en mayor o menor grado, pero, al mismo tiempo y de diferentes maneras, lo preservan y refuerzan. La lite oligrquica y la derecha nacional e internacional aceptan y en algunos casos promueven y aprovechan estos experimentos, como imposicin inevitable, mal menor, o alternativa provisoria. Al mismo tiempo, siguen juzgando a tales movimientos y regmenes como demasiado representativos o tolerantes de las masas populares y de sus necesidades, recelosos y hostiles hacia sus intereses y exigencias, poco compatibles u opuestos respecto de los modelos de conservacin o regresin, instrumentos inconscientes o cmplices deliberados de un proyecto de destruccin del sistema. Expresin abigarrada de una crisis poltica virtualmente permanente, esta gama de movimientos, partidos y regmenes polticos contribuye a dificultar a la vez: el mantenimiento de la vieja hegemona oligrquica, su renacimiento bajo las formas y con bases e instrumentos diferentes, el establecimiento y continuidad de una democracia liberal con participacin ampliada. A la lite oligrquica, a la constelacin de grupos que se constituyen y giran a su alrededor, se les plantea la contradiccin entre las exigencias del modelo a implantar y desarrollar, y los rasgos y efectos de la crisis poltica. Combinan la percepcin realista de los riesgos del desborde de masas, la reaccin anticipatoria para impedir la actualizacin irreversible de las amenazas, el pnico que distorsiona la visin y el juicio y presenta como ya existente las meras posibilidades de cumplimiento incierto. Van desarro95

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liando los elementos necesarios para resolver definitivamente el problema de la hegemona en su beneficio, mediante soluciones autoritarias y totalitarias que se aproximan a un modelo fascista sui generis o se confunden con l. La crisis del constitucionalismo democrtico-liberal clsico, se da a partir y a travs del proceso general que se esboz, y ms particularmente en funcin de dos fenmenos de singular relevancia y consecuencias mltiples: el ascenso y predominio del intervencionismo estatal; la tendencia al autoritarismo poltico y, en algunos pases de la regin, la emergencia del neofascismo sui generis. 2. Intervencionismo estatal y sector pblico Fenmeno central del medio siglo transcurrido desde 1930, el Estado interviene cada vez ms en la economa y la sociedad, en la cultura y la ideologa, en todas las formas de praxis de grupos e individuos, en las relaciones internacionales de los respectivos pases. El Estado y los grupos que lo encarnan y operan, incrementan sus funciones y mbitos de accin; sus poderes e instrumentos, sus aparatos y recursos; tienden al monopolio poltico; logran un grado considerable de autonoma relativa; se convierten en el sector central de la sociedad y en factor fundamental de su estructuracin y reproduccin. Esta dinmica se despliega a travs de una gama de funciones y se manifiesta en las modificaciones de la institucionalizacin y la legalidad y en la decisiva contribucin a la crisis del constitucionalismo liberal (6). El Estado asume la garanta social d las condiciones generales del proceso de estructuracin y reproduccin del neocapitalismo tardo y dependiente, ante todo a travs de las funciones de organizacin colectiva y de sus polticas socioeconmicas. Posibilita la transicin a la nueva fase de desarrollo. Es agente de disolucin de las anteriores formas de dominacin y explotacin (elementos precapitalistas o de capitalismo arcaico; componentes obsoletos de las estructuras institucionales, empresariales y productivas). Establece y garantiza las nuevas bases y requisitos de existencia y reproduccin del sistema y lo preserva contra sus propias tendencias entrpicas. A travs de su aparato y a costa de la comunidad, el Estado complementa los desfallecimientos, las insuficiencias y las ausencias de la gran empresa; la reconoce como unidad fundamental; favorece su acumulacin, su rentabilidad y
(6) Vase M. KAPLAN: El Leviatn criollo, en Nueva Poltica, Mxico, nmero 5, 1977.

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su poder; no trata en principio de remplazara, subordinarla ni dirigirla. Al mismo tiempo, ello implica la creacin de dependencias de las grandes empresas respecto al Estado que, adems, debe garantizar la reproduccin del capital en su conjunto y de la formacin social global. Esto le exige atender, por tanto, las necesidades y demandas de las empresas no monopolistas, de las clases medias dependientes y de los grupos populares. Con este tipo de funciones el Estado incide en la orientacin, la estructura, el funcionamiento de la sociedad y en las coyunturas, a travs de los siguientes aspectos: a) Participacin en el reconocimiento y jerarquizacin de las necesidades colectivas y sectoriales. b) Regulacin de la disponibilidad, la asignacin y el uso de diferentes recursos, y participacin decisiva en los procesos de distribucin de bienes, servicios e ingresos, entre clases, sectores y objetivos (polticas y actividades del Estado sobre energa y materias primas, mano de obra, educacin, salud, servicios sociales, productividad, transferencia desde el exterior y produccin interna de ciencia y tecnologa; polticas monetarias, fiscales, crediticias, presupuestarias). c) Regulacin y gestin de servicios pblicos y otras actividades de inters general, mediante la imposicin de condiciones obligatorias para la participacin de la empresa privada en esas reas y mediante las empresas pblicas (7). d) Polticas compensatorias, de restablecimiento de equilibrios perdidos y de prevencin de crisis (pilotaje global del Estado, medidas anticclicas), de mero crecimiento, de modernizacin y excepcionalmente de desarrollo integral. e) Organizacin y coordinacin de la economa y la sociedad, en el cuadro de una estrategia general aproximativa (formas de mero intervencionismo, dirigismo, planificacin parcial) (8). A travs de todos sus instrumentos de poltica econmica, el Estado influye en la estructura, la orientacin, el funcionamiento y las coyunturas de
(7) Vase M. KAPLAN: Problemas del desarrollo y de la integracin de Amrica Latina, Monte Avila Editores, Caracas, 1968; M. KAPLAN: El Estado en el desarrollo y la integracin de Amrica Latina, Monte Avila Editores, Caracas, 1970. (8) Vase M. KAPLAN: Sociedad, poltica y planificacin en Amrica Latina, 2.a edicin, UNAM, Mxico, 1980; OCTAVIO IANNI: Estado e planejamento econmico no Brasil (1930-1970), Civilizacao Brasileira, Ro de Janeiro, 1971; LUCIANO MARTINS: Pouvoir et Dveloppement conomique, Formation et volution des Structures Politiques au Brsil, Anthropos, Pars, 1976; ALLAN-RANDOLPH BREWER CARAS:

Cambio poltico y reforma del Estado en Venezuela, Editorial Tecnos, Madrid, 1975.

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la economa y la sociedad. Contribuye a la formacin del ahorro y a la distribucin de los recursos e ingresos entre distintos sectores, clases y objetivos. Financia y ejecuta la infraestructura econmica y social, as como actividades de base y de punta y servicios esenciales. Como principal comprador y vendedor ejerce una intervencin reguladora en la oferta y la demanda de bienes y servicios. Realiza sus propias inversiones y estimula directa e indirectamente a la inversin privada. A travs del empleo burocrtico, los servicios sociales y los mecanismos de transferencia, mantiene el nivel de ocupacin y de ingreso y la capacidad adquisitiva de la poblacin. Regula el mercado y las condiciones de competencia y monopolio. Tiene un creciente papel en el jinanciamiento pblico de la produccin, contribuye decisivamente a que la gran empresa nacional y extranjera supere la amenaza de la sobreacumulacin. A travs del sector pblico, el Estado asume la responsabilidad y el costo de satisfaccin de las principales necesidades colectivas y proporciona financiamiento pblico para las bases y requisitos de funcionamiento y de expansin de la gran empresa. Estado y sector pblico operan como mecanismos de socializacin de riesgos y prdidas de las grandes empresas que aumentan sus beneficios y tasas de acumulacin, y descargan los costos de esta funcin sobre las empresas no monopolistas, las clases medias y las populares (impuestos directos e indirectos, inflacionismo monetario y crediticio). El Estado refuerza y reajusta su propio aparato poltico-administrativo de dominacin y sus funciones de coaccin social, con medios especiales y cada vez ms elaborados: subsistemas de direccin y control, administracin pblica de intervencin continua y centralmente organizada, burocracia civil, tribunales, fuerzas armadas, polica. Se extiende la gama de problemas y grupos de conflictos y crisis que se convierten en parte de las funciones del Estado y en determinantes de su operacin. El aparato del Estado se expande y complejiza en poderes, recurso, mbitos de actuacin. Modifica sus instituciones tradicionales y les agrega otras nuevas en que se entrelazan diversas fuerzas y estructuras: burocracias pblicas y empresariales; organizaciones de masas (partidos, sindicatos); administraciones semiestatales o sociales formalmente independientes (bancos, entes financieros, medios de comunicacin, centros de investigacin-desarrollo y de educacin y cultura); formas y mecanismos de semiplanificacin; modalidades de participacin poltica y administrativa de las fuerzas armadas y de la tecnoburocracia. El Estado se concentra y centraliza como aparato, como actor y foco de poder; se redefine en su naturaleza y en su operacionalidad; adquiere un carcter difuso y emprico que desborda su institucionalizacin formal. 98

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Sufre perturbaciones en su diferenciacin como Estado, se segmenta y conflicta en su seno, ve restringido el xito de sus medidas. En el proceso, emergen, aumentan, se refinan los elencos poltico-administrativos, las tcnicas de gobierno y gestin, las instituciones e instrumentos de intervencin del Estado y su capacidad de control y de promocin. La maquinaria estatal se hipertrofia en s misma, en sus gastos y en su participacin en el producto nacional. El aparato poltico-administrativo es parte y posibilidad de xito de las funciones de coaccin social: I) Refuerzo del monopolio estatal de la violencia, de los medios de coaccin, control, decisin y direccin de la sociedad y de la regulacin de las clases, grupos e individuos. Tendencia a la militarizacin del poder y a la conversin de las Fuerzas Armadas en lite profesional tecnoburocrtica, asumida como partido poltico sui generis, tutor y arbitro de la sociedad. II) Constitucin y perfeccionamiento por el Estado de un subsistema de control, conjunto de instrumentos y mecanismos a travs del cual aqul mantiene a las clases y grupos dentro de los lmites compatibles con los caracteres y requerimientos del sistema, y regula las demandas en su nmero, alcance y formas. El subsistema de control combina coaccin abierta e induccin del consenso (activo y pasivo). Subordina a la sociedad y la masifica, la atomiza y mecaniza; la convierte en cuerpo amorfo, sin rganos de expresin, de participacin y de control respecto a s misma y al Estado. De acuerdo a un estilo tecnoburocrtico y en un cuadro totalizante, el subsistema de control supervisa, manipula y uniformiza a clases, grupos, instituciones, regiones. Por y para ello se da el crecimiento global y la centralizacin totalizante del poder; el ascenso del ejecutivo en detrimento de las otras ramas; el uso monopolista y sesgado de la informacin y de la comunicacin de masas; la tecnificacin y la cientifizacin de la vida poltica y administrativa; el avance de la tecnoburocracia; la militarizacin del poder y la universalizacin de la represin (9). El Estado tiende al encuadre ideolgico y poltico, administrativo y po(9) Para dimensiones universales de estos fenmenos, sobre todo las nuevas formas de control, vase entre otros: CAROL ACKROYD, et al.: The Technology of Political Control, Penguin Books, 1971; PIERRE DOMMERGUES, et al.: Le Nouvel Ordre Interieur, Universit de Vincennes, Editions Alain Moreau, Pars, 1979. Sobre el papel de las Fuerzas Armadas, vase Luis MERCIER VEGA, et al.: Fuerzas Armadas, poder y cambio, Tiempo Nuevo, Caracas, 1971; M. KAPLAN: Las Fuerzas Armadas erf la crisis argentina, en Ruedo Ibrico, Pars, nm. 1, junio-julio 1966; ALFRED STEPAN: Brasil: Los miliares y la poltica, Amorrortu, Buenos Aires, 1974. 99

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licial de la nacin. Avanza su intrusin en la existencia cotidiana privada. Registra y usa los detalles significativos de la personalidad y la vida individuales, y regula sus condiciones de manifestacin. En tal sentido operan la documentacin identificatoria, los permisos para actividades y profesiones, el uso o el consumo de bienes y servicios de produccin pblica, la sindicalizacin obligatoria, el control impositivo, la estadstica. Las instituciones son estrechamente supervisadas, se publicizan y politizan, pierden autonoma (10). El sector pblico tiende a englobar medios de comunicacin de masas (radio, televisin, cine, diarios) como resortes de informacin, opinin pblica, educacin y diversin, ya sea para la prestacin de un servicio pblico desinteresado, sin deformaciones comerciales y polticas, ya para otorgar al Estado un instrumento decisivo de poder y comnmente como combinacin de ambos objetivos (11). m . El Estado se erige en instancia arbitral sobre las clases y los grupos. Regula sus relaciones, atena o suprime los conflictos entre grupos divergentes o antagnicos, crea cierto equilibrio relativo entre ellos. Reconoce e impone ciertas formas de compromiso social y poltico y de cooperacin: acuerdos semivoluntarios; obligatoriedad de la negociacin y el arbitraje gubernamental entre capital y trabajo; formas corporativas de organizacin obrera, empresarial y profesional; reglamentacin estricta de la participacin poltica. El Estado compatibiliza e integra los intereses de las clases, grupos e instituciones que coparticipan en el sistema de dominacin y compiten por la primaca. Atena contradicciones y conflictos, negocia compromisos y coaliciones para la constitucin de un bloque de poder. Proporciona las sedes, los marcos y mecanismos para la expresin poltica unificada de los intereses generales de la clase dominante y para el logro de soluciones al problema de la hegemona. En la regulacin de los conflictos, el Estado, por una parte, crea y garantiza condiciones generales de dominacin y explotacin; mano de obra (oferta, movimiento, calificacin, remuneracin, condiciones y relaciones de trabajo, tasas de explotacin); sindicalizacin legalizada en aparatos burocrticos bajo control gubernamental; negociacin obligatoria y arbitrada por el Estado; concertacin de polticas obrero-patronales; pacificacin, represin o supresin de las luchas de clases. Por otra parte, bajo la presin
(10) Vase, entre otros, bibliografa citada en nota 9, y GERALD MESSADI: La fin de la vie prive, Calmann-Lvy, Pars, 1974. (11) Vase El Estado y la televisin, nmero especial de la revista Nueva Poltica, Vil 1, nm. 3, julio-septiembre 1976, Mxico.

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o en las condiciones de movimientos y gobiernos populistas, desarrollistas liberales o de izquierda, el Estado realiza intervenciones relativamente favorables a los sectores obreros y populares, para el consenso mayoritario en su favor y en salvaguarda de las condiciones de reproduccin del sistema. Regula las relaciones de explotacin contra capitalistas demasiado vidos que amenazan con llevar al aniquilamiento fsico y psquico y a la explosin poltica de los asalariados (legislacin de la empresa y del trabajo, medidas contra la desocupacin y la marginalidad excesivas). Asume la responsabilidad y el costo de satisfaccin de necesidades obreras y populares, para la reproduccin del capital y para la tolerancia o la adhesin activa de grupos mayoritarios respecto al sistema (enseanza, formacin profesional, salud, transporte urbano, vivienda, recreaciones). Finalmente, el Estado regula el ascenso y la integracin parciales de los grupos subalternos y dominados, fija lmites extremos a su participacin efectiva en el sistema y en la distribucin y uso del excedente econmico, del ingreso y del poder. Contribuye a la creacin de un sistema de lealtades nacionales para la integracin del pas y para la mejor regulacin de sus relaciones con el exterior. En sus funciones de educacin y propaganda, el Estado, a travs de sus centros y de sus empresas pblicas, opera cada vez ms como formador de seres humanos, productor y difusor de cultura e ideologa, de tecnologa y de ciencia. Contribuye decisivamente a la socializacin, la regulacin y la integracin colectiva de los grupos e individuos. Opera a travs de la educacin formal y la pedagoga cotidiana, los medios de masas, las instituciones y prcticas culturales y cientfico-tcnicas, las organizaciones corporativas, las iglesias. A travs de sus rganos superiores y de sus entes descentralizados, el Estado produce, transmite y socializa las informaciones organizativas (saber cmo y saber qu sociales) y las reglas generativas (normas y valores, modelos sociales) que en conjunto constituyen la cultura, para control de la sociedad. Incorpora a las nuevas generaciones a la sociedad, mantiene y desarrolla la cohesin colectiva de los adultos. Prepara los grupos y los individuos para los diferentes papeles requeridos por el neocapitalismo y la formacin social global. Selecciona y forma las lites intelectuales y profesionales de la capa orgnica. Provee al grupo gobernante y a la fraccin hegemnica de los elementos necesarios para el control del poder poltico, del sistema productivo, de la cultura, la ciencia y la tcnica. Forma el personal especializado para el servicio de las estructuras tcnicas, productivas , y administrativas. Entrena a cientficos para ciertas formas de invencin el innovacin. Eleva a los trabajadores y al grueso de la poblacin al nivel 101

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tcnico, cultural y moral que corresponde a las necesidades del neocapitalismo y de la estructura de poder. Crea y consolida el conformismo poltico como refuerzo de la legitimidad y del consenso y de la imposicin de la hegemona. Contribuye a la emergencia de una personalidad bsica en la poblacin. En el manejo de las relaciones internacionales, el Estado de la mayora de los pases latinoamericanos despliega un comportamiento especialmente dual y ambiguo. Por una parte, presupone y acepta la constelacin dependencia-subdesarrollo, tiene una participacin considerable en la constitucin y el reajuste de las relaciones de subordinacin hacia el Estado y las corporaciones de la potencia hegemnica (12). Por otra parte, el Estado rara vez llega a ser un mero instrumento de los intereses forneos. Asume y ejerce una funcin de mediacin y arbitraje entre los grupos internos y externos, entre la sociedad nacional y las metrpolis, entre la autonoma y la dependencia. Existe y tiene razn de ser en funcin de las realidades nacionales, de las estructuras, clases e instituciones internas; debe tenerlas en cuenta en s misma, en sus necesidades, demandas y conflictos. Las coyunturas internacionales crean oportunidades y opciones para la bsqueda de un mayor grado de independencia y al ejercicio de capacidades de decisin autnoma. El Estado es el nico que puede asumir la solucin de los problemas de armona y conflicto del pas o de algunos de sus sectores con la potencia hegemnica, sus corporaciones y las de otros pases desarrollados, y la regulacin de las relaciones entre estos actores. En el marco mundial de exigencias y tentativas tendentes a la emergencia de lo que ha dado en llamarse un nuevo orden internacional, los pases latinoamericanos han ido participando en acuerdos de tipo regional o internacional: grupos tercermundistas; uso del poder de votacin en la Asamblea General de las Naciones Unidas; frmulas de integracin regional (ALALC, Mercado Comn Centroamericano, Grupo Andino, CARIFTA); Carta de los Derechos y Deberes Econmicos de los Estados; Sistema Econmico Latinoamericano. En el mismo proceso se ha ido perfilando la idea de la cooperacin de los sectores pblicos y empresas nacionalizadas como nivel y mecanismo de la integracin latinoamericana, y la emergencia de las primeras corporaciones pblicas multinacionales (13). Las necesidades y las consecuencias del crecimiento neocapitalista, el
\ (12) Vase M. KAPLAN: La concentracin del poder..., Lo viejo y lo nuevo..., \ El Leviatn..., cts. \ (13) Vase M. KAPLAN: Problemas del desarrollo..., El Estado en el desarrollo..., \citados, y Corporaciones pblicas multinacionales para la desarrollo y la integracin de Amrica Latin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972.

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mantenimiento y el reajuste de relaciones y formas, la regulacin de los desequilibrios y conflictos, la organizacin del conjunto en un orden coherente, requieren el control centralizado y formalizado a travs del Estado y las burocracias pblicas y el otorgamiento de un papel significativo a las funciones de institucionalizacin, creacin de legitimidad y consenso, legalidad. El Estado debe institucionalizar las relaciones sociales y de mando y obediencia en que se funda, y las funciones que va asumiendo. La regulacin del poder y de la violencia legtima se vuelve especialmente importante por el impacto de la dependencia externa en la soberana estatal (reajuste de las relaciones con los rganos polticos, diplomticos, policaco-militares de la potencia imperial y con sus multinacionales), de la marea de conflictos y de avance del intervencionismo gubernamental. Este ltimo lleva a institucionalizar una gama creciente de relaciones: econmicas (modernizacin productiva y empresarial, dialctica entre el sector pblico y el sector privado, lazos y flujos internacionales); sociales (vnculos y conflictos entre clases y grupos); cultural-ideolgicos (contradicciones entre los requerimientos de la modernizacin y de la democratizacin, y las exigencias del control autoritario sobre los grupos disidentes, tendencias sociales disgregantes y conflictos amenazantes del orden); polticas (manejo de las nuevas formas de luchas de clases, reacciones compensatorias frente al agrietamiento de la legitimidad, a la brecha de consenso y al vaco de poder). La aceptacin del poder estatal, de su funcin institucionalizante y de su intervencionismo, exige cada vez el refuerzo de las funciones estatales de creacin de legitimidad, consenso y de legalidad, en s mismas y en sus interrelaciones con las otras funciones de organizacin y poltica socioeconmicas, de coaccin y de educacin y propaganda. Desde este punto de vista, la expansin del sector pblico y de las empresas nacionalizadas refleja la presin de movimientos sindicales y polticos, de orientacin nacionalista, populista o socializante, hostiles a las inversiones extranjeras y a los monopolios privados, y favorables al predominio del Estado y de los intereses pblicos. De aqu deriva la exigencia ideolgica de una economa organizada y desarrollada en funcin de las necesidades de las comunidad, y no del mero lucro particular o que, por lo menos, trate de armonizar o equilibrar los intereses y controles pblicos y los privados. De aqu tambin la exigencia de un Estado dotado de instrumentos adecuados para combatir o suprimir la dependencia externa, el subdesarrollo, la injusticia social, las limitaciones de una democracia puramente formal. La extensin del sector pblico ha encontrado tambin motivaciones y justificativos en el posible uso de las empresas nacionalizadas
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para la proteccin de categoras mayoritarias (consumidores y usuarios, asalariados, pequeos y medianos productores, intelectuales y tcnicos), la redistribucin del ingreso, la reduccin o la canalizacin de antagonismos y conflictos, un mayor equilibrio del sistema. En las direcciones indicadas, un nuevo derecho en emergencia asume finalidades y tareas como las siguientes: I) Automstitucionalizacin de un poder estatal cada vez ms intervencionista y autoritario. II) Fijacin de las reglas del juego social y poltico, de la adquisicin y ejercicio del poder; reorganizacin de las relaciones de dominacin y explotacin (derechos individuales y sociales, partidos polticos, sindicalizaciones corporativizantes, cdigos penales y militares); legitimacin de los regmenes de excepcin; incremento del nmero de actividades y conductas que se define como fuera y contra el sistema, legalizadas y reprimibles; atenuacin de fronteras entre el Derecho pblico y el privado, predominio ,y penetracin del primero sobre el segundo. III) Imposicin coactiva de una coherencia mnima sobre la heterogeneidad disgregante de intereses, iniciativas y conflictos de grupos e instituciones, y en especial: instrumentacin y regulacin de la disolucin o de la integracin subordinada de las relaciones y estructuras precapitalistas o arcaicas, y de la instauracin de otras requeridas para la vigencia del neocapitalismo; contribucin a la estructuracin de status, roles, funciones y relaciones sociales, y de la forma de conjunto de la sociedad; mayor control sobre comportamientos grupales e individuales, y sobre las evoluciones del sistema; garantas de calculabilidad y previsibilidad del neocapitalismo. IV) Regulacin de la asignacin de recursos y de la distribucin de bienes, servicios, ingresos y oportunidades, entre clases, grupos e individuos. V) Contribucin a la gnesis y el mantenimiento de la ideologa neocapitalista, i

3.! Autoritarismo poltico y neofascismo sui generis

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La crisis 'del constitucionalismo democrtico-liberal clsico ha sido tambin coproducida y reforzada por la emergencia de regmenes de autoritaI ;' 104

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rismo poltico o incluso de correspondientes a un modelo de neofascismo sui generis (14). Este ltimo se manifiesta y realiza menos por sus formas externas que por su contenido y su significado, sus mtodos y su estilo de dominacin y accin. Su caracterizacin est dada por: el proceso gentico y de implantacin, el sistema de alianzas y los mecanismos de legitimacin, el uso de formas simblicas, la militarizacin del poder y la universalizacin de la represin, los rasgos y consecuencias del modelo de crecimiento econmico. El neofascismo se presenta como solucin final de las contradicciones entre las exigencias del crecimiento neocapitalista-tardo y dependiente y la crisis de hegemona, modo de detencin del peligro de entropa y de promocin del desarrollo de todas las posibilidades del sistema. La experiencia se abre a travs de un golpe de Estado dirigido e instrumentado por las Fuerzas Armadas. La hegemona pasa a ser compartida esencialmente por las Fuerzas Armadas y la nueva lite oligrquica, en alianza prioritaria con corporaciones multinacionales y en alianza secundaria con sectores de la tecnoburocracia civil y otros estratos de clase media (eventualmente tambin de la burocracia sindical y de la aristocracia obrera). No amenazadas por grandes partidos de izquierda con amplias bases populares, las Fuerzas Armadas son hostiles a la participacin poltica de las masas, ni siquiera en condiciones de control autoritario y manipulacin vertical, y asumen la funcin de partido nico. Al partido militarizado del fascismo europeo de tipo clsico, corresponde el militarismo politizado y de hecho partidista del fascismo latinoamericano. Este neofascismo sui generis renuncia a priori quiz en parte y provisoriamente a la legitimacin y el consenso de tipo democrtico-liberal. Se autolegitima por la propia fuerza, por su xito en la represin y por la misin histrica que pretende asumir. Se autolegitima adems por la afirmacin extrema de una ideologa desarrollista, caracterizada en sus rasgos y en sus efectos por la mstica del crecimiento econmico puramente cuantitativo, el reduccionismo, el fatalismo y la selectividad destructiva. El desarrollismo exalta adems el papel central del cientificismo y de la tecnoburocracia en el sistema de decisiones, en el otorgamiento de la legitimidad y en el logro del consenso (15). Por aadidura, el neofascismo puede llegar a disponer de bases sociales de consideracin y de otras formas de legiti(14) Vase M. KAPLAN: Hacia un fascismo...?, cit.; SERGIO VILAR: Fascismo y

militarismo, Grijalbo, Barcelona, 1978. (15) Vase M. KAPLAN: La ciencia en la sociedad y en la poltica, SEP-Setenta, Mxico, 1975, 2.a edicin 1979; (Auto)critique de la Science, Textes Runis para Alain Jaubert et Jean-Marc Lvy-Leblond, Seuil, Pars, 1973.

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midad y consenso, por la convergencia de circunstancias que no pueden ser aqu consideradas. El Estado es reestructurado y reorientado en su aparato y en su personal, en sus funciones y en su modo de operar. Se convierte ms que nunca en el actor supremo que asume un autoritarismo represivo llevado al extremo para defender a la nacin contra la conspiracin de sus enemigos internos y externos y garantizar la unidad y el orden que posibilitarn la grandeza y el bienestar. Crecimiento y seguridad, integracin nacional, colaboracin de las clases y de las instituciones, paz social y orden poltico, se vuelven componentes interpendientes de una misma constelacin. Ello determina correlativamente las exclusiones y los enemigos, la regulacin y la supresin de las demandas disfuncionales y peligrosas, de todo lo que sea pluralismo poltico, participacin ampliada, movilizacin de sectores populares y apunta a la extirpacin de la instancia poltica. El neofascismo usa en grado sin precedentes las formas simblicas de poder, las tcnicas y los aparatos de informacin, comunicacin y control social (medios de masas, electrnica, estructuras de organizacin y manipulacin). De este modo, se suprime y distorsiona el conocimiento de los aspectos ms sustanciales de la realidad. Se bloquea la racionalidad y la concientizacin sociales y polticas. Se descalifica a los movimientos de oposicin e impugnacin y a las alternativas sociales y polticas que proponen. Se generaliza las actitudes y conductas de conformismo, sumisin, apata y evasin. Se crea y refuerza mecanismos de legitimacin y de consenso (activo y pasivo) para el neofascismo y sus beneficiarios. Se logra en grado extremo el encuadre ideolgico, poltico, administrativo y policial de la sociedad, la atomizacin y subordinacin de sta como cuerpo amorfo, sin rganos de expresin ni de participacin y control. El poder se militariza, la represin se universaliza. Las Fuerzas Armadas se politizan e independizan cada vez ms, como liderazgo supremo y agencia integradora del pas. Una dictadura irrestricta para la salvacin nacional impone una disciplina militar sobre la sociedad. Los altos mandos militares asumen el poder constituyente; sus decisiones y actos ocupan el vrtice de la pirmide de normas jurdicas por encima de la Constitucin nacional que formalmente se mantiene y se dice respetar. Aumentan y se centralizan los medios de violencia y su uso normal para el control social, la imposicin ideolgica y la coaccin poltica. La violencia se vuelve la solucin para todo problema. La militarizacin del poder se refuerza por la tecnoburocracia militar y tecnoburocracia civil. La represin se universaliza en sus objetivos, destinatarios, formas, niveles y aspectos. Mejora sus medios en nmero, refinamiento, intensidad y 106

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eficacia. Combina los instrumentos normales con los correspondientes a las organizaciones parapoliciales y paramilitares y a los mtodos de una guerra civil no declarada. Se rompe ms an el equilibrio entre la represin estatal y paraestatal y la capacidad defensiva y ofensiva de las principales clases, grupos e instituciones de la sociedad civil. El neofascismo obstaculiza y destruye organizaciones, movimientos, procesos de concientizacin y movilizacin populares; refuerza la tendencia a la despolitizacin, al conformismo y a la apata. El sistema poltico del neofascismo presupone un proyecto de crecimiento econmico, inspirado en un neoliberalismo extremo, identificado con un modelo neoligrquico actualizado y reajustado a las nuevas condiciones de los respectivos pases y de la nueva divisin mundial del trabajo; se entrelaza e interacta con dicho proyecto, lo posibilita y se vuelve indispensable a su realizacin, se autolegitima por referencia a l...

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NUEVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRTICO PARA NUEVO MODELO DE DESARROLLO HISTRICO

Por la accin y los mltiples efectos de los procesos esquemticamente analizados, el constitucionalismo democrtico-liberal que los pases latinoamericanos heredan de su perodo clsico, ha sido en algunos casos abiertamente suprimido, en otros subordinado y desvirtuado con aparente respeto de su vigencia, o bien ha resultado modificado en diversos niveles y y aspectos y desequilibrado por la introduccin de elementos discordantes o incompatibles con los contenidos y formas de aqul. Una excepcin a esta crisis del constitucionalismo democrtico lo da el caso muy especfico de Mxico. Surgida de una revolucin social, la Constitucin de 1917 es a la vez expresin y reconocimiento de los intereses y derechos de los sectores participantes en el proceso revolucionario; pacto jurdico de su alianza; programa de la revolucin; consagracin de una forma de Estado y fijacin de sus marcos, metas y poderes. La Constitucin del Estado concibe y legitima al Estado como institucin con papel central y funcin hegemnica en lo poltico, lo militar, lo econmico, lo social y lo cultural-ideolgico; ente supremo con facultades y obligaciones para una intervencin amplia y profunda en la estructura y en la direccin del sistema nacional. El carcter contemporneo de la Constitucin de 1917, su capacidad de adaptacin rpida y de respuesta eficaz a los problemas del 107

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desarrollo de Mxico, los caracteres del proceso de su reforma, le han permitido reducir al mnimo los peligros del desajuste respecto a nuevos problemas y desafos. La otra excepcin est dada por el caso de Cuba, cuyo proceso revolucionario descarta totalmente los elementos de un constitucionalismo democrtico-liberal, para explorar otro camino y otra forma constitucional que no paracen hasta la fecha haber terminado de cristalizar. Ante esta crisis general el triunfo de regmenes autoritarios o neofascistas en algunos pases, y el peligro de su repeticin en otros que todava mantienen en diferentes grados y formas regmenes democrtico-liberales, resulta de la mayor importancia el trabajo en favor del surgimiento y la vigencia de un nuevo constitucionalismo democrtico. Para ello, se debe evitar ante todo el peligro sealado por Wolfgang Friedmann: Imaginacin y trabajo cientfico de tipo creador se requieren, ciertamente, para articular tendencias e ideas nacientes, para inflamar la mente de los indiferentes y vacilantes, y para elaborar procedimientos legales que concreten los nuevos principios e ideas. Pero elaborar procedimientos constitucionales detallados no relacionados con las realidades polticas bsicas de un perodo es un ejercicio de diseo ms que una contribucin a los agobiantes problemas de nuestro tiempo (16). Evitar tal peligro requiere vincular el diseo tentativo de un nuevo constitucionalismo democrtico acorde con los problemas y desafos de la Amrica Latina contempornea, con la propuesta de un modelo de desarrollo histrico integral de sociedad y sistema poltico, en el cual la democratizacin tenga un papel central, a la vez como elemento motriz, componente y resultado (17). Un modelo de este tipo tiene necesariamente un cierto carcter prospectivo y utpico-realista y de ello deriva en aparente paradoja su utilidad y su eficacia. El modelo muestra la historicidad y la contingencia de las estructuras y sistemas existentes, desnuda y revela sus ideologas justificatonas. Fundamenta una recusacin de la racionalidad dominante. Favorece la formulacin, el balance y la confrontacin de alternativas. Perfila una apertura hacia lo posible. Permite saber mejor hacia dnde se quiere ir a partir de la situacin actual. Da credibilidad a la posibilidad de cambios
(16) W. FRIEDMANN: Law in a Changing Society, Penguin Books, Baltimore, pgina 363. (17) Vase M. KAPLAN: Modelos mundiales y participacin social, Archivos del Fondo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974; M. KAPLAN: Estado, acumulacin del capital y distribucin del ingreso en la Amrica Latina contempornea, en Colegio Nacional de Economistas, Memoria 1979, Mxico, 1979.

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profundos y duraderos. Incorporado a las conciencias y a las prcticas individuales y colectivas, genera una fermentacin, corroe y disuelve las viejas formas caducas, pero efectivamente obstaculizantes. Ilumina las trabas y los sufrimientos que se vuelven insoportables en la medida en que dejan de parecer normales e insuperables. Encarna la razn en la historia viva a la que acelera. Da esperanzas a la libertad y a la creatividad; valor y energa para luchar y para buscar y encontrar lo inesperado. Desbloquea y moviliza a la sociedad y a sus principales componentes, liberando elementos disponibles para restructuraciones inditas. Niega el fatalismo con respecto al pasado, al presente, pero tambin al futuro. Para evitar la connotacin peyorativa que se da a su propia denominacin y para permitir el despliegue de sus virtualidades, a partir del modelo prospectivo y utpico realista, se retrocede al presente, para detectar los problemas y conflictos fundamentales, los actores, las fuerzas, los insumos que aportan, las tendencias que producen y expresan, las variables-clave de los cambios deseados, los procesos por los cuales las variables afectan las unidades que actan como actores en el sistema a modificar y los insumos que ellas producen. Es posible as elaborar y tratar de realizar una estrategia concebida como cuerpo ms o menos coherentes de decisiones sobre un conjunto de opciones, expresin e instrumento de un proyecto histrico para la realizacin de un modelo concreto, basado en una concepcin global y unificada del desarrollo nacional de cada pas como cambio estructural en todos los aspectos bsicos y en todos los niveles esenciales del sistema, proceso de marcha hacia una sociedad deseada. Ningn pas latinoamericano puede esperar que se produzcan el crecimiento econmico, los cambios sociales progresivos, la liberacin de la creatividad cultural y cientfico-tcnica, la democratizacin autntica y la plena recuperacin y uso de la independencia en el sistema internacional, como resultados del juego libre de las actuales estructuras ni del automatismo de mecanismos y procesos espontneos. Se requiere una poltica integrada que asegure un gran y rpido impulso de desarrollo y que incorpore y produzca ciertos requisitos, rasgos y resultados. El modelo que de modo esquemtico se formula en las pginas siguientes, sugiere los principales marcos y lineamientos de una discusin sobre el perfil general y las principales reas de un nuevo constitucionalismo democrtico en Amrica Latina. 1) Prioridad de los intereses generales de la sociedad nacional sobre los intereses de grupos privados minoritarios, de tendencias particularistas y de corporaciones y gobiernos de potencias extranjeras. 109

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2) Necesidad de un gran y rpido impulso de crecimiento econmico cuantitativo. / 3) Expansin y redistribucin progresiva /del ingreso, en favor sobre todo de los grupos mayoritarios y de'las regiones subordinadas y postergadas, con tendencia a la conjugacin de exigencias de justicia social y democratizacin integral, de estmulo de la inversin productiva, de extensin vertical y horizontal del mercado interno. 4) Prioridad de la acumulacin nacional y definicin de un papel subsidiario y estrictamente controlado para el aporte de los recursos externos. / 5) Dotacin de condiciones favorables a la libertad, a la autonoma y a la creatividad en la cultura, la ciencia y la tecnologa, la literatura y el arte. 6) Cambios en la estructura social: logro de igualdad y justicia socioeconmica; modificaciones progresivas en la correlacin de fuerzas y poderes entre las clases y los grupos; sacudimiento de todo lo que sea, implique o genere apata, indiferencia, falta de participacin de los individuos y las mayoras y la promocin de su apoyo y de su intervencin activa y directa en la economa y la sociedad, la cultura y la poltica. 7) Articulacin y actuacin de una alianza operativa de las clases y grupos dinmicos y transformadores, constitutivos en conjunto de las mayoras nacionales, especialmente: Trabajadores urbanos, campesinos y asalariados rurales. Diversas dimensiones de la empresa realmente nacional. Grupos de las regiones postergadas y afectadas por el desarrollo desigual y combinado. Militares que no se resignen a ser meros represores del cambio y gendarmes de ocupacin de sus pueblos al servicio de intereses privilegiados y poderes forneos. Grupos confesionales diversos para los que la religin y la tica se identifiquen con las exigencias de libertad y justicia en lo humano, lo social y lo nacional. La juventud, las mujeres, las minoras tnicas y religiosas, vctimas de discriminaciones seculares o milenarias. A la articulacin misma de esta alianza debe agregarse la necesidad imprescindible de un alto grado de conciencia, de inters y de participacin activa y directa de las ms amplias capas de la poblacin en la bsqueda, la realizacin y el control de los cambios, y en la reestructuracin y el ma110

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nejo del Estado. El derecho a la diferencia debe ser afirmado y legitimado, y cualquier criterio discriminatorio (clase, nacin, etnia, religin, convicciones ideolgicas y polticas) debe combatirse y descartarse. Una alianza de este tipo proporciona las bases sociales, las fuentes de poder poltico, los refuerzos de legitimidad y consenso que un Estado y una lite poltico-administrativa de caractersticas autnticamente democrticas y transformadores requieren para sobrevivir y desplegar realizaciones efectivas en situaciones nacionales e internacionales que se presentan cada vez ms grvidas de peligros. 8) Aparicin o consolidacin y desarrollo de una lite de dirigentes y cuadros intelectuales, polticos y administrativos. Ella debe ser, en la mayor medida posible, la expresin de los componentes, de los impulsos y de los requerimientos de la alianza mencionada. Esta alianza constituye la base social en que la lite debe apoyarse; en la cual la mayora de sus miembros se recluta; de la que provienen o pueden llegar a derivar su representatividad, su fuerza, su cohesin, su legitimidad, el consenso de que disfrute. Los dirigentes y cuadros de la lite intelectual-poltico-administrativa deben prevenirse y ser prevenidos contra el peligro de convertirse en una lite en el peor sentido del trmino; privilegiada y alienada de sus propios pueblos y de sus representados; sustituida a la voluntad, la participacin y el control de aqullos; promotora de alguna variante (fascista o estalinista) de capitalismo monopolista-burocrtico de Estado que desvirte los objetivos proclamados o frustre su logro. 9) Control creciente del sistema poltico y de los instrumentos y mecanismos de poder y decisin por grupos dinmicos y transformadores, que no teman ni resistan el desarrollo nacional, la autonoma internacional, la alianza y la integracin con los grupos y pases vctimas y con las avanzadas de autntico progreso histrico del mundo subdesarrollado. 10) Obtencin de un grado cada vez mayor de articulacin interna y de consenso nacional generalizado a favor del desarrollo y de la autonoma internacional, como base indispensable para la actuacin en tal sentido por Estados representativos, consolidados y eficaces. 11) Remplazo del crecimiento insuficiente e irregular bajo rgimen liberal en lo econmico y de estilo autoritario en lo poltico, por un desarrollo total e integrado, promovido y ejecutado por el Estado y las empresas pblicas y por las organizaciones sociales de base y contenido populares, a travs de un plan que fortalezca al 111

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uno y a las otras y extienda sus mbitos de intervencin y realizacin. l Estado no se reduce a llenar los vacos creados o desatendidos por la empresa privada. Producto de la sociedad^ pero tambin su productor, el Estado puede promover y regular el proces de desarrollo histrico de aqulla, asumir y realizar un nuevo modelo de economa y sociedad, de cultura y de rgimen poltico. Debe asumir un^papel estratgico y predominante; cumplir una funcin rectora, precursora y empresarial; actuar como promotor y gestor de los intereses colectivos y del progreso nacional. La estrategia y el plan del Estado deben inspirarse en una filosofa social y poltica que permita determinar su carcter y el contenido de una y otro, sus mtodos y sus alcances. Ello supone y exige la fijacin de metas, instrumentos y prioridades, la realizacin de programas y proyectos. Parte esencial de esta perspectiva es la extensin y el fortalecimiento del sector pblico y de los entes estatales descentralizados, la sustitucin por los mismos del sector privado en algunas empresas ya existentes, la creacin de nuevos centros gubernamentales de decisin y gestin. El sector pblico y las empresas estatales tienden a englobar campos y resortes decisivos para el desarrollo autnomo y equilibrado de la economa y para la transformacin progresiva de la sociedad. El sector pblico y sus empresas proporcionan la base y el impulso, los instrumentos y los recursos, para la acumulacin interna y la inversin productiva con fines de desarrollo, el incremento del empleo y la redistribucin progresiva del ingreso, la modernizacin autntica, la racionalizacin sustantiva, la democratizacin integral y la autonoma externa, sin afectar en lo posible el nivel de ingreso y de consumo razonable de la poblacin. Se redefinen y precisan los lmites del sector pblico y sus relaciones con el sector privado. Este ltimo opera las ramas y actividades cuya gestin no interese o convenga de modo indiscutiblemente prioritario a entes estatales e instituciones sociales. Las condiciones especficas de la realidad nacional en cada momento histrico, las exigencias del modelo aplicado y las polticas concretas de su realizacin, indican en cada caso si las empresas pblicas actuarn en situacin de monopolio o en competencia con las privadas. Este problema se plantea en torno a varias cuestiones bsicas: en qu ramas es necesaria la intervencin estatal? Donde lo sea, en cules empresas pblicas constituyen la mejor forma de cumplirla?, dnde y cundo debe mantenerse el rgimen de monopolio o el de competencia? Todo ello no implica, en principio, suprimir la empresa privada o reducir drsticamente su mbito de existencia y despliegue. 112

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La empresa privada puede conservar un considerable campo de accin e incluso beneficiarse con el funcionamiento eficiente del Estado y de sus empresas. Por otra parte, un Estado que combine el nmero y eficacia de sus poderes con un carcter indiscutible de representatividad social y de democratizacin poltica, est en mejores condiciones de negociar desde una posicin de fuerza y autonoma considerables con la gran empresa nativa y con la corporacin transnacional, e imponerles condiciones racionales para su regulacin y su cooperacin. A la justificacin por los fines, debe agregarse la justificacin por los resultados. Estado, sector pblico y sus empresas deben reorganizarse en sus estructuras, en sus interrelaciones y en sus dinamismos, a fin de cumplir los fines justificativos de su existencia, de sus poderes, de sus recursos y actividades, con mucha mayor eficiencia. Los esquemas institucionales y organizativos que han de elaborarse y aplicarse deben tratar de eludir dos posibilidades siempre amenazantes: la supercentralizacin burocratizante, la independencia y la dispersin excesivas. Para superar esta disyuntiva debe perfeccionarse o inventarse frmulas flexibles que permiten combinar la descentralizacin y la iniciativa independiente de las empresas pblicas, con la subordinacin a los intereses sociales y a la poltica econmica del Estado, todo ello coordinado en un plan de conjunto. Sin embargo, el Estado no debe convertirse en objeto de idolatra, ni ser visualizado como panacea universal, capaz de cualquier milagro por su mera intervencin. El Estado en s mismo, la expansin y el fortalecimiento de sus poderes y mbitos son requisitos necesarios y racionales para el desarrollo integral de acuerdo con lincamientos como los esbozados o similares. Por otra parte, todo Estado es siempre en mayor o menor grado una forma de alienacin, una parte de la sociedad que se separa de ella y se erige sobre ella, la expropia y domina, tiende a volverse limitativo y opresivo de las fuerzas humanas expansivas y de una vida social enriquecida y dinmica. Ello exige combinar la intervencin y la planificacin de un Estado fuerte (en poderes, en recursos y en campos de actuacin econmica), socialmente eficiente, respetuoso de los derechos y libertades individuales; con el aumento de la participacin activa y directa de grupos, instituciones e individuos en y sobre el Estado, y en todos los mbitos de la existencia social y cotidiana, para recuperar la libertad humana a travs de todos los aspectos y niveles y no slo en lo meramente poltico, y para promover la expansin racional de todas las potencialidades y posibilidades de las personas. El modelo esbozado exige una sociedad democrtica de plena participacin con nfasis en diversas formas de autogestin y autogobierno. La componen seres humanos libres, iguales y creativos, que dejan de ser obje113

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tos, juguetes, instrumentos pasivos de la historia y de otros seres humanos, para convertirse en sujetos que comparten la racionalidad, la libertad, la espontaneidad, la igualdad y la responsabilidad. La sociedad se constituye y se funda, se desestructura y se reconstruye<permanentemente mediante un proceso global y complejo, de libre dilogo y libre acuerdo, de abajo hacia arriba, entre todos los habitantes, en todos sus aspectos y papeles (productores, consumidores, ciudadanos) y e todos los niveles y aspectos de la existencia. La democracia representativa y la democracia directa se combinan. Una escala de estructuras autogestionadas, autogobemadas y federativas ascendentes va integrando individuos, grupos, regiones, actividades de lo local a lo nacional. La autogestin en la escuela, la empresa, las otras instituciones sociales y culturales, el autogobierno en lo poltico, desembocan en un sistema de planificacin democrtica para el sistema de decisiones de la sociedad global. El desarrollo nacional y la autonoma e integracin internacionales, son dos caras indisociables de una misma realidad y de una misma exigencia. Un Estado a la vez fuerte y de gran representatividad democrtica est en mejores condiciones para atenuar o suprimir la dependencia extema respecto a un sistema internacional muy concentrado y polarizado en poderes y respecto a cualquier gran potencia. La recuperacin o el refuerzo permanente de la autonoma internacional son indispensables para el fortalecimiento y progreso del Estado y de la sociedad nacionales. Lo son tambin para el avance hacia formas superiores de integracin latinoamericana y hacia la emergencia y afirmacin de un nuevo orden mundial, basado en la libertad, la igualdad, la justicia, la buena voluntad recproca, el bienestar compartido de todos los pases participantes. La integracin latinoamericana y ms en general un nuevo orden mundial tambin se funda a travs de un proceso de libre dilogo y libre acuerdo mediante una escala de estructuras autogestionadas, autogobemadas y federativas ascendentes, la marcha hacia instituciones polticas y de sistemas de planificacin democrtica a escala supranacional. Ello incorpora supuestos, riesgos, efectos (18). En primer lugar, una integracin latinoamericana digna de ese nombre se basa en la libertad, la igualdad, la buena voluntad recproca de los pases participantes. Excluye as fuerzas, estructuras, tendencias y comportamientos que generan y refuerzan la dominacin, la hegemona y la explotacin de una nacin sobre otra. La nacin es sometida a una dinmica de reafirmacin-superacin.
(18) Vase ops. cits. nota 13.

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UN NUEVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRTICO EN AMERICA LATINA

Por otra parte, se reconoce como reales y legtimas las condiciones de no uniformidad, diversidad y particularidad que reinan en los pases y los diferencian. La nacin sigue teniendo realidad sustantiva y aspectos positivos a preservar. Ninguna nacin puede ser suprimida violentamente. La integracin de las naciones a escala latinoamericana es posible y deseable slo a partir del reconocimiento de su derecho a la autodeterminacin, al desarrollo independiente, a la separacin. Por otra parte, la nacin es una categora no eterna, sino histrica y contingente; se ha ido volviendo relativa y obsoleta. Se convierte en camisa de fuerza que asfixia la plena realizacin del potencial humano, la conciencia unificada de la especie y la autorrealizacin antropolgica. El nacionalismo extremo es enemigo de los intereses legtimos de la propia nacin, de la regin y de la humanidad. Obstaculiza el logro de los fines de integracin en comunidades humanas cada vez ms universalistas. En segundo lugar, el respeto de la libertad e igualdad de las naciones debe por consiguiente ser armonizado con la promocin de fuerzas y la bsqueda de formas que favorezcan la gradual integracin de aqullas en niveles ascendentes de sociedad internacional (19). Ello requiere la agregacin y la articulacin de actores (locales, nacionales, transnacionales o no territoriales, internacionales), capaces de generar, consolidar e imponer las condiciones de un nuevo orden latinoamericano y mundial. Requiere tambin la cristalizacin de una constelacin compartida de intereses y valores internacionales, con aptitud para expresar y para encarnarse en fuerzas socioculturales y polticas a la vez poderosas y operativas, que ejerzan influencia decisiva sobre la opinin pblica y los procesos de decisin (nacionales, regionales, mundiales) y que produzcan efectos desestructurantes y restructurantes de sentido universalista. En particular, resulta indispensable estimular la aparicin y la perdurabilidad de un sistema de lealtad internacional; de valores, normas positivas, instituciones, prcticas concretas, que generen, reconozcan y garanticen la primaca del inters latinoamericano e internacional sobre el puramente nacional; de mecanismos requeridos para la emergencia, el funcionamiento y la vigencia irreversibles de la integracin latinoamericana primero y del orden mundial simultnea o subsiguientemente.

(19) Vase SAL H. MENDLOVITZ (editor): On the Creation of a Just World Order, Preferred Worlds for the 199ffs, The Free Press, Nueva York, 1975; MOHAMMED BEDJAOUI: Pour un Nouvel Ordre conomique International, Unesco, Pars, 1979

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