CONT RIBU CIN A LA DESCENT RALIZACIN DESDE LAS M U NI CI PALI DADES

Diagnstico y propuestas para el caso peruano

RAYMUNDO ARNAO RONDN

A Esther, Marlon, Flavio y Jimena: Que me permitieron detraer de sus vidas un importante tiempo familiar que les corresponda; A mis padres: Ejemplos de abnegacin, laboriosidad, honradez y tenacidad.

Agradecimientos
En ocasiones, en medios acadmicos y especializados en los cuales se ha tenido que presentar trabajos o informes que han requerido de evidencia emprica cuantitativa, se ha afirmado que el nivel de desarrollo del sistema estadstico de una sociedad es el reflejo del nivel de desarrollo de ella misma y de sus instituciones. Y no se requiere hacer un acucioso diagnstico para corroborar esa aseveracin, basta realizar un trabajo de investigacin que necesite procesar informacin estadstica a cierto nivel de detalle. En el mbito del sector pblico no financiero de nuestro pas, la escasez o dificultad de contar con datos cuantitativos acerca de la gestin en general, y la gestin financiera en particular, es ms acentuada a nivel de gobiernos locales que de gobierno central; pero al interior de los primeros, por lo general, el problema es ms agudo en las municipalidades distritales que en las provinciales. La presente investigacin ha tenido que afrontar tales tipos de inconvenientes, y para superarlos se ha tenido que ser persistente as como realizar vastos esfuerzos de coordinacin para conseguir la informacin pertinente y revisar su consistencia. Las tareas de bsqueda y acopio fueron llevaderas y con resultados favorables, gracias a la colaboracin de amigos de diversas instituciones. En los avatares de esas tareas de investigacin, agradezco a todos ellos y de manera especial a los funcionarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima, Abel Terry Egzquiza y Jos Cruz Cabrera, quienes adems gracias a su vasta y desataca experiencia municipal absolvieron numerosas consultas que se les formul. Mis agradecimientos a Juan Rivera Casamayor y Nancy Eufracio Len, que en prolongadas jornadas me apoyaron en la recargada tarea de recopilacin, revisin, registro y agregacin de la informacin estadstica. El presente trabajo de investigacin, en distintas etapas de su desarrollo, cont con la valiosa participacin de Ricardo Villamonte Blas y Roberto Arroyo Hurtado, quienes orientaron y revisaron su ejecucin. Gracias a ellos y a Gonzalo Espino Arrelucea por su importante acompaamiento. Los errores u omisiones que an persistan son de mi exclusiva responsabilidad. Agradezco a la Universidad Nacional de Ingeniera, que me apoy con parte del financiamiento que requer para desarrollar la investigacin; a Claudia Ramrez Reyna por su dedicacin en la revisin de cada uno de los borradores del documento para su edicin.

Contenido
Introduccin PARTE I A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica 1.1 1.2 Acerca de la intervencin del Estado en la economa La descentralizacin en Amrica Latina i) ii) 1.3 1.4 1.5 1.6 Tendencia histrica, situacin actual y perspectivas... Financiamiento local y descentralizacin... 4 9 11 26 36 44 59 64 67 77 87 87 89 90 93 93 96 103 4

Antecedentes de los intentos de descentralizacin en el Per Perfil del centralismo peruano Pautas para una gestin estratgica de la descentralizacin... Nociones acerca de gestin pblica i) ii) El concepto de nueva gestin pblica. Administracin de calidad total en las organizaciones pblicas.

Captulo 2 Gerencia Financiera Pblica 2.1 Modalidades de gerencia financiera... i) ii) 2.2 El esquema tradicional El modelo planificador

iii) El estilo gerencial del ajuste El Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). i) ii) Sistemas integrados de administracin financiera en Amrica Latina El SIAF en el Per...

PARTE II FINANZAS PBLICAS Y GESTIN MUNICIPAL EN EL PER: CONTEXTO NORMATIVO Y EVIDENCIA EMPRICA Captulo 3 Comprensin del marco normativo del Ingreso y el Gasto pblicos 3.1 El sistema normativo general del ingreso y el gasto pblicos i) ii) La Constitucin... Ley de Gestin Presupuestaria del Estado..

103 103 105 117 135 148 152

iii) Leyes vinculadas a la gestin presupuestaria del Estado iv) Leyes presupuestarias anuales y normas conexas... 3.2 Caractersticas de los principales ingresos del Gobierno Nacional i) Impuesto General a las Ventas

ii)

Impuesto Selectivo al Consumo..

159 165 169 176 186 188 195 198 208 213 220 234 234 236 245 247 251 268 275

iii) Impuesto a las Importaciones.. iv) Impuesto a los Ingresos... 3.3 Caractersticas de los principales ingresos de las municipalidades i) ii) Fondo de Compensacin Municipal Recursos Directamente Recaudados...

iii) Canon y Sobrecanon 192 iv) Participacin en Renta de Aduanas. Captulo 4 Distribucin de los recursos financieros pblicos 4.1 4.2 4.3 4.4 5.1 Perfil de la situacin fiscal en el pas. Estructura fiscal del Gobierno Local.. Cmo estamos respecto a otros pases de Amrica Latina?......................... Ingreso y gasto municipal: Mapa financiero municipal. Marco normativo municipal bsico i) ii) 5.2 i) ii) iii) La Constitucin... Ley Orgnica de Municipalidades... Perfil general de la gestin municipal en el pas. Metodologa: El caso de las municipalidades provinciales. Anlisis y presentacin de resultados de las municipalidades provinciales.

Captulo 5 Gestin Municipal

Evaluacin de la gestin municipal

PARTE III PROPUESTA PARA UNA MEJOR ASIGNACIN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS MUNICIPALES Captulo 6 6.1 6.2 6.3 Desarrollo de una propuesta viable

Planteamiento del Modelo de Asignacin y Control del Gasto Municipal Clculo del Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM). Presentacin de un caso prctico

275 292 293 302 323 330

Conclusiones y Recomendaciones........................................................................... Bibliografa.............................................................................................................. ANEXOS Anexo A Anexo B Clculo del ndice de Desarrollo Humano Procedimiento del Mtodo del Analysis Cluster

Anexo C Anexo D Anexo E

Per: Poblacin, Gasto Municipal e ndice de Pobreza a nivel provincial Formatos de Evaluacin Presupuestaria de Metas de Gobiernos Locales ndice Cronolgico de las Normas Legales relacionadas con la Gestin Municipal

ndice de Cuadros
PARTE I Captulo 1 Cuadro 1.1: Variaciones del financiamiento subnacional en algunos pases............... Cuadro 1.2: Indicadores fiscales de la descentralizacin en Amrica Latina, 1995 y 1997.............................................................................................. Cuadro 1.3: Amrica Latina y El Caribe: Poblacin y tasas de crecimiento demogrfico intercensales nacional.......................................................... Cuadro 1.4: Per: Tasas de crecimiento del PBI por regiones, 1970-1996................. Cuadro 1.5: Per: Poblacin, PBI per cpita, y Gasto Pblico ejecutado total y per cpita............................................................................................... Cuadro 1.6: Per: Ingresos promedios, 1991-1997 (soles de junio de 1994).............. Cuadro 1.7: Per: Distribucin geogrfica del ingreso, por quintiles, 1991-1997...... Cuadro 1.8: Grado de adecuacin de las tcnicas de gestin empresarial a la administracin pblica............................................................................ PARTE II Captulo 3 Cuadro 3.1: Cuadro 3.2: Cuadro 3.3: Captulo 4 Cuadro 4.1: Esquema sinptico de las fases del proceso presupuestario.................... Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo.................................. Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo.................................. 115 162 162 199 204 206 210 215 217 222 226 227 233 13 28 47 51 52 55 57 76

Principales indicadores vinculados a la participacin del Gasto Municipal................................................................................................ Cuadro 4.2: Ingresos Corrientes del Gobierno Central............................................... Cuadro 4.3: Ingresos recaudados por la SUNAT por Departamento: 1999-20011/.... Cuadro 4.4: Per: Ingresos y gastos de los gobiernos locales, 1997-2000.................. Cuadro 4.5: Variaciones del Gasto y los Ingresos Tributarios del Gobierno Central Cuadro 4.6: Amrica Latina: Generacin de Ingresos Tributarios por niveles de gobierno.................................................................................................. Cuadro 4.7: Gasto municipal por Departamentos 1997-2000..................................... Cuadro 4.8: Indicadores de implicancia financiera municipal para el anlisis de correlaciones........................................................................................... Cuadro 4.9: Matriz de coeficientes de correlacin de Pearson de los Indicadores seleccionados.......................................................................................... Cuadro 4.10: Indicadores de implicancia financiera municipal, segn grupos de departamentos......................................................................................... Captulo 5 Cuadro 5.1: Algunos indicadores de disponibilidad y desempeo municipal............. Cuadro 5.2: Nmero de elementos de la poblacin y la muestra de las municipalidades provinciales, segn grupos.......................................... Cuadro 5.3: Poblacin, gasto municipal e ndice de pobreza de las municipalidades provinciales seleccionadas, segn grupos................... Cuadro 5.4: Matriz de ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad.................................................

249 254 255 260

Cuadro 5.5: Matriz de correlaciones de los ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad..................... Cuadro 5.6: Matriz de ndices seleccionados.............................................................. Cuadro 5.7: Matriz de ndices de las variables Recursos Fsicos Municipales y Servicios Municipales............................................................................. Cuadro 5.7a: Matriz de ndices relativizados respecto a los de la Municipalidad Metropolitana de Lima........................................................................... Cuadro 5.8: Matriz de ndices seleccionados de las variables 3 y 4........................... Cuadro 5.9: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal....................... Cuadro 5.9a: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal relativizados.. Cuadro 5.10: Matriz de coeficientes de correlacin de las variables y los ratios....... Cuadro 5.11: Clasificacin de las municipalidades provinciales segn nivel de gestin..................................................................................................... Tabla 5.1 : ndices referidos a la Gestin Municipal................................................ PARTE III Captulo 6 Cuadro 6.1: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos.......................................................................... Cuadro 6.2: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos de la Municipalidad......................................................................................... Cuadro 6.3: Indicadores relacionados con el Impuesto de Promocin Municipal...... Cuadro 6.4: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de San Borja...................... Cuadro 6.5: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad Distrital de San Borja..................................................... Cuadro 6.6: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco........ Cuadro 6.7: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco................................................. Cuadro 6.8: Determinacin del ndice de Desempeo Relativo Institucional para la distribucin del FEPM............................................................................

261 262 265 266 267 270 271 272 274

282 290 292 295 296 297 298 299

ndice de Grficos
PARTE I Captulo 1 Grfico 1.1: Amrica Latina y El Caribe: Evolucin del nmero de pases en que se elige gobiernos municipales.............................................................. Grfico 1.2: Gasto del sector pblico no financiero, 1990-95 (porcentaje del PBI)............................................................................... Grfico 1.3: Estructura de los ingresos municipales: comparacin entre pases de Amrica Latina y Europa........................................................................ Captulo 2 Grfico 2.1: Flujo de informacin en el SIAF-SP....................................................... PARTE II Captulo 3 Grfico 3.1: Articulacin de los objetivos estratgicos provinciales y distritales con los objetivos institucionales...................................................................... Grfico 3.2: Relacin entre niveles de objetivos y niveles de la estructura funcional programtica............................................................................................. Grfico 3.3: Esquema de las fases de Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los GG.LL........................................ Captulo 4 Grfico 4.1: Per: Evolucin del PBI real y de los gastos del Gobierno General y Municipal................................................................................................ Grfico 4.2: Ingresos tributarios del Gobierno Central............................................... Grfico 4.3: Distribucin de los ingresos recaudados por la SUNAT: 1999-2001..... Grfico 4.4: Per: Ingresos de los gobiernos locales, 1997-2000............................... Grfico 4.5: Per: Gastos de los gobiernos locales, 1997-2000.................................. Grfico 4.6: Amrica Latina: Participacin en Ingresos Fiscales por niveles de gobierno.................................................................................................. Grfico 4.7: Amrica Latina: Participacin en Gastos Fiscales por niveles de gobierno.................................................................................................. Grfico 4.8: Distribucin del gasto municipal: 1997-2000......................................... Grfico 4.9: Distribucin territorial del gasto municipal y de la poblacin................ Grfico 4.10: Gasto municipal per cpita e ndice de Desarrollo Humano por departamentos......................................................................................... Grfico 4.11: Dendograma municipal a nivel departamental....................................... PARTE III Captulo 6 Grfico 6.1: Secuencia de las principales acciones a seguir para aplicar el modelo de distribucin del FEPM....................................................................... 291 147 148 149 16 27 32

102

200 205 207 212 212 218 219 224 225 228 232

Introduccin
La presente investigacin se ha desarrollado teniendo en cuenta determinadas implicancias. As, en el campo tcnico-cientfico, a partir de una perspectiva de construccin terica se ha sistematizado la aplicacin del management pblico y la gerencia financiera pblica, la misin de la municipalidad como gobierno subnacional, y se ha confrontado dichos planteamientos con la realidad de nuestro pas, para establecer procedimientos orientados a la asignacin equitativa de los recursos a las municipalidades. Se considera que los resultados de la presente investigacin en este campo permitirn, adems, la formulacin de otras hiptesis que tendrn repercusiones en las ciencias aplicadas. En el mbito social, se espera que los planteamientos de la propuesta de asignacin y control del gasto municipal, contribuyan a lograr una mejor asignacin de los recursos pblicos a las municipalidades y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las mismas, con el consiguiente beneficio de los habitantes del rea de influencia directa de la municipalidad provincial. Indirectamente, se espera beneficiar a las municipalidades distritales comprendidas en la jurisdiccin provincial, debido a que las municipalidades provinciales pueden replicar similar tcnica de distribucin en los espacios distritales. La aplicacin de formas ms equitativas de los recursos, teniendo en cuenta la misin de la institucin as como el bienestar de la poblacin, contribuir de modo importante al proceso de descentralizacin y desarrollo social del pas. Las implicancias en el campo de la economa se derivan del hecho que al corregir las causas que originan la insuficiente asignacin de recursos financieros a las municipalidades y la deficiente gestin de stas, se lograr mejorar la aplicacin de los escasos recursos pblicos, lo cual a su vez permitir que la presin sobre el gasto pblico y el dficit no se incremente, adems de contribuir a que las municipalidades puedan cumplir sus fines, objetivos y metas. Si la asignacin y la gestin son deficientes, se perjudica una asignacin eficaz, eficiente y equitativa de los recursos pblicos, con negativas repercusiones sobre las variables macroeconmicas. La presente investigacin se propone como objetivo general, contribuir con la sistematizacin terica y emprica que coadyuve al proceso de descentralizacin, mediante la construccin de un modelo que mejore la asignacin de recursos financieros pblicos y mejore el control del gasto de las municipalidades en funcin a la eficiencia en el desempeo de sus actividades. Para alcanzar este propsito central, a su vez se ha planteado los siguientes objetivos especficos: (i) Estudiar y determinar las causas y consecuencias de la inadecuada distribucin de recursos financieros municipales, asimismo, las de la dbil y desigual capacidad de gestin de los gobiernos locales; (ii) Sistematizar principios y procedimientos para la asignacin equitativa de los recursos financieros pblicos a las municipalidades; (iii) Sistematizar principios y procedimientos para fortalecer la capacidad de gestin de los gobiernos locales y lograr que la misma mejore sostenidamente; y, (iv) Construir un modelo de asignacin del ingreso y de
1

control del gasto municipal, factible de aplicarse en las actuales circunstancias normativas y tcnicas que rigen las finanzas pblicas en el Per, pero que progresivamente permita mejorar las condiciones de equidad y eficiencia en la distribucin de los recursos financieros pblicos a las municipalidades, en beneficio de la poblacin de su jurisdiccin. La hiptesis central que se formul para ejecutar el estudio consisti en: El centralismo en la distribucin de los recursos financieros pblicos en el Per, que es uno de los ms agudos de Amrica Latina, propicia la inadecuada asignacin de recursos financieros y fsicos a las municipalidades, lo cual no permite: por un lado, que las municipalidades cumplan satisfactoriamente sus funciones; por otro lado, que los desiguales niveles de vida de la poblacin mejoren. Esta situacin se da en sentido contrario a lo que seala el enfoque moderno de la participacin del Estado en la distribucin de los recursos financieros hacia los gobiernos subnacionales. La referida hiptesis ha sido corroborada mediante una investigacin cuya ejecucin comprende seis captulos agrupados en tres bloques temticos. El primero de stos ha sido estructurado a modo de marco conceptual, y consta de dos captulos. El primer captulo revisa los diversos aportes desde un esfuerzo de construccin de un marco terico, con el propsito de sistematizar explicaciones y propuestas para la compleja realidad de los pases de Amrica Latina, en los temas referidos al papel del Estado, la descentralizacin y la gestin pblica. El segundo captulo mantiene ese enfoque, para desarrollar el tema de la gerencia financiera pblica. La segunda parte del trabajo trata acerca de las finanzas pblicas y la gestin municipal en el Per, y consta del tercer, cuarto y quinto captulos. El tercer captulo analiza las caractersticas del marco normativo vigente del ingreso y el gasto pblicos en el Per, desde la Constitucin hasta las normas ms especficas que se aplican al conjunto del sector pblico no financiero, para conocer los lmites y posibilidades normativas de los planteamientos que se est sugiriendo en la investigacin. Este es un aspecto importante para un trabajo cuya propuesta pretende ser aplicable. En el cuarto captulo se investiga la evidencia emprica de cmo se encuentra nuestro pas en cuanto a la distribucin de los recursos financieros pblicos en el mbito territorial y entre los diferentes niveles de gobierno. En esta parte, se realiza tambin un anlisis comparativo de los mencionados aspectos con respecto a otros pases de la regin latinoamericana. Las normas vigentes relacionadas con la gestin municipal en el Per son analizadas en el quinto captulo, para identificar las funciones de los gobiernos locales, asimismo para tener un conocimiento de la misin de esta institucin y el nivel de cumplimiento de la misma. En la segunda parte de este captulo se realiza un anlisis emprico, para conocer cul es la naturaleza de dicha gestin en el mbito nacional; ello, a partir del anlisis aplicado a una muestra representativa.

Finalmente, teniendo en cuenta el objetivo central planteado en el presente trabajo de investigacin, en la tercera parte, que consta de un solo captulo, se ha desarrollado un modelo de asignacin del ingreso y de control del gasto municipal, factible de aplicarse en las actuales circunstancias normativas y tcnicas, el cual progresivamente puede permitir mejorar las condiciones de equidad y eficiencia en la distribucin de los recursos financieros pblicos en el pas.

PARTE I A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES

Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica
El desarrollo del presente captulo, antes que una profusa revisin de naturaleza terica de los tres conceptos mencionados se propone una reflexin de carcter operativo, para entender el contexto conceptual dentro del cual se construyen las propuestas del presente trabajo.

1.1 Acerca de la intervencin del Estado en la economa

Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innumerables maneras en nuestra vida. Aunque muchas de las actividades econmicas son realizadas por empresas privadas y otras son realizadas por el Estado, ste influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado, mediante toda una variedad de reglamentaciones, impuestos, subsidios y otros instrumentos de poltica econmica. En la compleja y cambiante relacin Estado-gobernados, el modo de intervencin del sector pblico en la vida de la sociedad es resultado de pugnas, concesiones, consensos y alianzas que se procesan en la esfera poltica. Y en este terreno, las percepciones individuales y colectivas de los distintos grupos de inters son importantes. Como lo sostiene Rosen1 , lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debera realizar sus operaciones econmicas est muy influido por su ideologa poltica; por ejemplo, a algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras estn ms preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias ideolgicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad econmica del Estado. Por eso, en las economas mixtas organizacin econmica prevaleciente en el mundo actual la definicin de las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas es objeto de frecuentes e intensos debates. Sin embargo, para formarse una opinin inteligente sobre la actividad pblica hace falta, adems de una ideologa poltica, entender lo que el Estado hace realmente. Dnde reside el poder legal para dirigir la poltica econmica? y en qu gasta su dinero el Estado, y cmo recauda sus ingresos?, son algunas interrogantes elementales de partida que deben responderse para un tratamiento serio y responsable del tema.

ROSEN, Harvey S., Hacienda Pblica (quinta edicin), p.1

Las discusiones acerca de la intervencin del Estado en la economa no son nuevas. Por ejemplo, en el siglo XVIII predominaba la idea, especialmente en los economistas franceses, de que el Estado deba desempear un papel activo en el fomento del comercio y la industria. Los que defendan esta idea se llamaban mercantilistas. Como reaccin a esta teora surgi el liberalismo. El padre de esta corriente de pensamiento econmico es Adam Smith, cuya obra fundamental se llama Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), o ms comnmente, La riqueza de las naciones, el cual ha servido de fundamento de lo que desde el siglo pasado se conoce como la economa del libre mercado 2 . Las ideas de Adam Smith ejercieron una poderosa influencia tanto en los poderes pblicos como en los economistas, sustentadas en que el Estado deba dejar hacer al sector privado y no intentar regular o controlar la empresa privada, pues la competencia ilimitada era la mejor forma de servir los intereses de la sociedad. Sin embargo, el razonamiento de Smith no convenci a todos los pensadores sociales del siglo XIX, a quienes preocupaban las graves desigualdades en la distribucin del ingreso que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan las clases trabajadoras y el paro en que stas se vean sumidas frecuentemente. Diversos tericos sociales, como Karl Marx, Sismondi y Robert Owen, intentaron no slo desarrollar teoras que explicaran lo que vean, sino tambin proponer soluciones para reorganizar la sociedad.3 La teora econmica de libre mercado postula que el sistema econmico tiende a un equilibrio natural con ocupacin plena, el cul es guiado por la mano invisible de un individualismo utilitarista y egosta pero socialmente benefactor. El individuo, al buscar su propio beneficio en un sistema econmico de dejar hacer y dejar pasar, logra, adems de una ptima asignacin de los recursos y la maximizacin del beneficio de la colectividad, la garanta de la ocupacin plena4 . Los desequilibrios pueden aparecer, pero son transitorios provocando desocupacin friccional; sin embargo, en el largo plazo, las libres fuerzas del mercado, a travs del mecanismo eficiente de precios, retornarn a la demanda y oferta a su posicin de equilibrio, tanto en el mercado de bienes y servicios y en el monetario, como en el de trabajo5 . El mercado a travs del sistema de precios es as, el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de los eventuales y transitorios desequilibrios. El liberalismo se sustenta en dos condiciones bsicas:6 Existe perfecta flexibilidad de los precios y salarios al alza como a la baja; esto es, precios y salarios responden con rapidez y flexibilidad a cualquier exceso o deficiencia de demanda u oferta en sus respectivos mercados. El mercado es el mecanismo autocorrector de los eventuales desajustes. Dado el supuesto anterior, lo nico que se requiere para lograr equilibrio con pleno empleo y por lo tanto maximizar el producto nacional, es dejar que opere y reine

2 3

MONTENEGRO, Walter, Introduccin a las doctrinas poltico-econmicas, p. 40 STIGLITZ, Joseph E., La Economa del Sector Pblico, pp. 9-10 4 VILLARREAL, Ren, La Contrarrevolucin Monetarista. Teora, poltica econmica e ideologa del neoliberalismo , pp. 49-50 5 Ibid, p. 50 6 Ibid, pp. 51-52

el libre juego de las fuerzas de mercado, esto es, el mecanismo de ajuste automtico: el sistema de precios. Sobre la base de las mencionadas condiciones, el pensamiento liberal propone un modo de operar del sistema econmico, que es resumido por R. Villarreal de la siguiente manera:7 El Estado est confinado a desempear un papel pasivo como agente econmico: el de agente guardin y polica, pues el sistema econmico de libre mercado se encarga de realizar la ptima asignacin de los recursos, maximizar la produccin y proveer de ocupacin plena a la poblacin trabajadora. El mercado es el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de cualquier eventual desajuste del sistema. El desarrollo del individualismo lleva al crecimiento y desarrollo ptimo de la sociedad, pues a travs del libre juego del mercado, la competencia perfecta se encarga de eliminar a los menos eficientes y slo sobreviven los ms capaces. Este proceso lleva a maximizar tanto la produccin, como el bienestar social. El libre juego del sistema de precios de mercado lleva al desarrollo justo de la sociedad, al distribuir el ingreso entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de acuerdo con sus productividades marginales o aportaciones a la sociedad. En el nivel internacional, la poltica del libre comercio, bajo el patrn oro, lleva a aumentar las ganancias del intercambio para todos los pases y finalmente a elevar el bienestar econmico mundial.

Bajo estos supuestos, en el mundo del liberalismo no tiene lugar ninguno de los dos problemas fundamentales que se observ durante la Gran Depresin: el desempleo involuntario y la insuficiencia en la demanda efectiva. Stiglitz seala evidenciando las limitaciones de la teora liberal que entre la Gran Depresin (dcada de 1930) y principios de los aos 60, los economistas (y los polticos) se dieron cuenta de un gran nmero de aspectos en los que la economa de libre mercado, incluso la ms rica del mundo, pareca no satisfacer ciertas necesidades sociales bsicas8 . Los pases occidentales haban padecido periodos sistemticos de paro, que en algunos casos haban afectado a muchsimas personas. Pero, como lo sealan Villarreal, Stiglitz y muchos otros autores de manuales de teora econmica, la depresin sac a la luz problemas que existan desde haca tiempo, slo que stos antes tenan un carcter menos grave. Para responder a la depresin, los gobiernos no slo asumieron un papel ms activo en el intento de estabilizar el nivel de la actividad econmica, sino que tambin aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar muchos de los problemas: el subsidio del paro, la seguridad social, los fondos de garanta de depsitos, los programas de apoyo a los precios agrcolas y muchos otros dirigidos a diversos objetivos sociales y econmicos, entre ellos, la mejora de las condiciones laborales y la regulacin de la bolsa de valores9 .

7 8

Ibid, pp. 54-55 STIGLITZ, Joseph E., Op. cit, p. 5 9 Ibid, p. 6

Aunque los fallos del mercado impulsaron a los pases occidentales a adoptar los grandes programas pblicos de los aos 30 a los 60, en los 70 las deficiencias de estos programas indujeron a los economistas y a los politlogos a investigar los fallos del Estado. Continuas controversias han impulsado a los economistas intentar averiguar el sentido y las condiciones precisas en los que la mano invisible gua a la economa hacia la eficiencia. Hoy se sabe que la eficiencia de la economa de mercado slo es vlida si se parte de supuestos bastante restrictivos y que existen muchos problemas que el mercado no resuelve adecuadamente. El debate, empero, sigue en pie, pues algunos economistas siguen creyendo que el Estado debe asumir un papel ms activo, pero a su vez otros creen que debe adoptar un papel menos activo. Desde fines de la dcada de los noventa, en diversos foros se viene sosteniendo que l os paradigmas entendidos como modelos de pensamiento y anlisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad cientfica en un campo y tiempo determinado, son hoy da objeto de profunda revisin. Segn R. Villarreal, la razn fundamental de esta crisis en los paradigmas tericos subyace en que la realidad que stos intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos tericos y de poltica econmica; lo cual es ms evidente an en el caso de Amrica Latina. En esta parte del continente, actualmente tenemos un nuevo sistema econmico diferente al de los aos sesenta; posmoderno, donde la micro y macroeconoma nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes econmicos, y en un contexto internacional globalizado en la produccin (la fbrica mundial), la comercializacin (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrnico) y la tecnologa, gracias a la revolucin tecnolgico-industrial10 . Para el caso de Amrica Latina, los lmites evidentes de la ola neoliberal en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente, ponen de manifiesto la crisis de los paradigmas tericos de la economa. Pero este tipo de crisis no es una situacin excepcional o indita; al revisar la historia econmica nos encontramos con situaciones similares. Lo indito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas tericos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolucin cientfica que d lugar a un nuevo paradigma que replantee el papel del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economas globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre11 . Desde la ptica de Villarreal, durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de polticas macroeconmicas que no se constituy como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en lo que l denomina la Poltica de las Tres Des (desproteccin, desestatizacin, desregulacin) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al Estado mnimo, que no permiti un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social; es decir, no se constituy en un modelo alternativo de desarrollo para los pases de Amrica Latina12 .

10

VILLARREAL, Ren, El reencuentro del mercado y el Estado con la Sociedad: Hacia una economa participativa de mercado, p. 1 11 Ibid, p. 2 12 Ibid, p. 2

Es preciso reconocer, como parte de la problemtica actual, que los cambios de la realidad han sido ms rpidos y van delante de los cambios en las ideas ( principalmente en las ciencias sociales y en la econmica en particular), de ah que estemos asistiendo especialmente en la regin a la bsqueda de una nueva economa y de nuevos enfoques en la teora econmica y polticas del desarrollo. Sobre la base de la revisin aqu hecha, as como de las ideas ms consistentes obtenidas en foros y medios acadmicos, podemos concluir que en el tema de la intervencin del Estado en la economa estamos an en una perspectiva de bsqueda y construccin terica. En este proceso asumimos ideas como las de R. Villarreal y otros autores, que sostienen que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios, para potenciar a la economa y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente:13 Debe aceptarse que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento; pero tambin debe aceptarse que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa. En contraposicin, hay que reconocer que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron. No obstante lo anterior, el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin, fomentando actividades a nivel microeconmico. Avanzar haca la modernizacin del Estado, un mejor Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente.

13

Ibid, pp. 11 y 19. Planteamientos similares se pueden examinar, por ejemplo, en: CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadana

Hoy da el reto es avanzar haca la construccin y consolidacin de una teora que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina. Existen avances como los de R. Villarreal, cuya propuesta est a favor de una presencia estatal como actor activo para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). O como los del CLAD, que propugnan construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal 14 . En la perspectiva mencionada, J. Stiglitz plantea la necesidad de que nuestros pases construyan un tercer camino entre los extremos que han hecho un pobre servicio al mundo en el pasado: los extremos de la economa del laissez faire, del fundamentalismo del mercado, inscrito en las doctrinas neoliberales, por una parte, y la excesiva dominacin o intervencin estatal, por la otra. Una tercera va, que diferir de un pas a otro, dirigida a crear una mejor sociedad, con ms justicia social, y que debe tomar en consideracin la historia y las fortalezas del sector pblico y no-pblico en cada pas, y que debe cambiar con las circunstancias cambiantes.15 Otro aspecto importante que no debemos obviar es que los mencionados procesos de construccin terica tienen tambin una dimensin poltica. Al respecto, Joan Prats16 sostiene que la poltica importa para el desarrollo y mucho, asimismo que la ciencia y la tcnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones polticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad; por consiguiente, ni la ciencia comprende todas las razones disponibles ni la voluntad poltica se produce en el vaco. Al advertir que no debemos caer en los encantamientos tecnocrticos, recuerda que el Consenso de Washington represent esperemos la ltima ilusin tecnocrtica en materia de desarrollo. En suma, para que haya desarrollo humano en los pases de Amrica Latina ser necesario, adems de una buena propuesta de intervencin del Estado en la economa, una buena poltica.

1.2 La Descentralizacin en Amrica Latina

Para esta parte, nuestra bsqueda bibliogrfica se ha orientado a los diversos trabajos realizados o auspiciados por el Centro Latinoamericano de Administracin para el
14

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, p. 1 15 STIGLITZ, Joseph E, Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico: Lecciones de la experiencia reciente, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 22 Febrero 2002, p. 58. (Premio Nbel de Economa del ao 2001, junto a George A. Akerlof y A. Michael Spence por sus anlisis de los mercados con informacin asimtrica) 16 PRATS, Joan, tica del oficio poltico, p. 3. Las reflexiones fueron desarrolladas por el autor en el Encuentro Internacional Las dimensiones ticas del desarrollo. Los nuevos desafos ticos del Estado, la empresa y la Sociedad Civil, celebrado en Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, 3 y 4 de julio de 2003, con el apoyo de la iniciativa tica y Desarrollo del BID.

Desarrollo (CLAD), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), organismo de la CEPAL. El sentido que tiene la descentralizacin en este documento se refiere bsicamente al proceso de delegacin de los poderes polticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. As, un pas no se considera descentralizado para los propsitos de este trabajo si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente, suficiente recursos financieros para cumplir sus funciones, y normas que permitan una eficaz y eficiente administracin local. En tal sentido, el proceso de descentralizacin puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento despus de un perodo de rgimen autoritario o la expansin de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales elegidos ya establecidos. No obstante tal definicin, para los propsitos del presente trabajo de investigacin, es importante distinguir dos conceptos que suelen confundirse: descentralizacin y desconcentracin. En la descentralizacin, la estructura de la responsabilidad local del gobierno central se desplaza a los componentes locales; en la desconcentracin, en cambio, se conservan las relaciones jerrquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales.17 Jacint Jordana considera que en Amrica Latina, tal vez ms que en otras regiones, los procesos recientes de descentralizacin presentan un considerable grado de ambigedad y heterogeneidad, en los cuales los conceptos de desestatizacin, desconcentracin y descentralizacin se superponen muchas veces en la prctica, y son utilizados con significados distintos segn los pases o los problemas que se afrontan. Aade que los sistemas polticos latinoamericanos comparten algunas caractersticas polticas e institucionales similares, como el presidencialismo, la representacin proporcional o la debilidad de los partidos polticos; sin embargo, existe una gran variabilidad de estructuras polticas. Posiblemente el grado de centralizacin inicial a partir del cual se encararon las reformas influya en cada caso mucho ms que otras variables en el diseo y los problemas de la descentralizacin. La diversidad an aumenta ms debido a que los procesos de descentralizacin se apoyan con mayor o menor intensidad en distintos niveles gubernamentales. En algunos casos, la descentralizacin asigna un mayor nfasis al nivel regional (intermedio), en otros casos al nivel local (municipal), o incluso hay casos en que ambos niveles adquieren fuerte protagonismo al mismo tiempo. Tambin las propias unidades de gestin sectorial (hospitales, escuelas, etc.) pueden llegar a ser sujetos directos de la descentralizacin. Todo ello hace que las lgicas de la poltica y las lgicas de la gerencia pblica se interrelacionen de forma muy distinta.18 Diversos estudios que se mencionan en este captulo coinciden en sealar que en Amrica Latina no es una tarea fcil aclarar y definir dnde se encuentran
17 18

Estas definiciones se basan en las empleadas por el BID y el Banco Mundial. JORDANA, Jacint, Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional, p. 7

10

los problemas clave de la descentralizacin. Lo que en un pas puede ser una discusin coyuntural, en otro puede constituir la decisin clave que oriente la descentralizacin en uno u otro sentido. Segn Jordana:19
Una dificultad que oculta estas cuestiones es que frecuentemente los problemas de la descentralizacin se presentan en una forma muy parcelada. As, se habla de descentralizacin fiscal, descentralizacin poltica, descentralizacin administrativa o de gestin, y en cada caso se destacan aspectos de naturaleza distinta, sin que se analicen suficientemente las interdependencias existentes entre las distintas dimensiones de la descentralizacin. En nuestra opinin, uno de los problemas que hace ms difcil superar esta confusin es la falta de una tarea comparativa ms intensa, que identifique y sistematice los mecanismos y las reglas institucionales tanto formales como informales que afectan globalmente a los distintos aspectos de la descentralizacin (fiscal, social, econmica...).

En dicho sentido, un aspecto fundamental a considerar es que la forma concreta que adopte la descentralizacin en cada pas est influida por sus contextos sociopolticos. Cada proceso de descentralizacin es esencialmente nico, especfico de cada pas; pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralizacin. Slo implica que hay que evitar el mimetismo en las interpretaciones, o la adopcin de modelos heursticos ya formados provenientes de otros pases para analizar casos especficos20 . Una rpida revisin de los procesos de descentralizacin en curso en la regin, permite observar que incluso las experiencias ms antiguas todava no han concluido. En estas circunstancias es legtimo indagar si se la est aplicando adecuadamente y hacer las correcciones del caso. i) Tendencia histrica, situacin actual y perspectivas

Ivn Finot sostiene que a lo largo de la historia ha habido sucesivos procesos de centralizacin y de descentralizacin polticas: al centralismo romano sucedi la descentralizacin feudal, pero luego la conformacin de las naciones exigi el centralismo nacional. En las civilizaciones Inca y Azteca tambin estuvo presente el centralismo. Esta doble tendencia centralista, en Europa y en Amrica, facilit la colonizacin de la actual Amrica Latina, pero luego, en la medida en que se consolidaba la colonizacin, el centralismo inicial se fue debilitando, hasta el surgimiento de las intendencias, en el siglo XVIII. La Guerra de la Independencia de Espaa en el primer cuarto del siglo XIX y la instauracin de la Repblica en Brasil hacia finales de ese mismo siglo, pueden ser consideradas como movimientos descentralizadores respecto del centro colonial o imperial, segn los casos. Pero lograda la emancipacin, la conformacin de las nuevas naciones exigi en cada una de ellas una fuerza centralizadora, a partir de la dominacin, la hegemona o el consenso entre oligarquas locales.21

19 20

Ibid, p. 8 Ibid, p. 8 21 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 11

11

Ernesto Stein tambin seala que Amrica Latina ha tenido una larga tradicin de centralizacin, que se remonta al periodo pre-colonial. Asimismo, afirma que despus del movimiento de independencia, las estructuras fiscales centralizadas se mantuvieron, en parte, debido a la herencia colonial, y en parte a la necesidad que los pases tenan de mantener unidos a sus provincias distantes bajo un nico poder.22 Explica Finot que con altibajos, el impulso centralista nacional prevaleci en Amrica Latina durante ms de un siglo, tendiendo a aumentar a lo largo del siglo XX, hasta llegar, hacia fines de la dcada de 1950, al paradigma de la planificacin central, cuya vigencia concluy con la crisis de la deuda (1982). La post-crisis se caracteriz por el ajuste econmico pero tambin por la recuperacin de la democracia. En esta postcrisis, tal vez por primera vez en Amrica Latina, se plantea efectivamente reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y descentralizar decisiones hacia las iniciativas locales y regionales c omo estrategia de desarrollo. Se empieza a entender que los nuevos tiempos exigen transformacin productiva y que sta requiere de la articulacin de esfuerzos pblicos, privados y colectivos en escenarios locales a fin de lograr sinergias que propicien la innovacin. Para que ello sea posible, la descentralizacin poltica del Estado resulta imprescindible.23 La conformacin de las naciones latinoamericanas requiri de centralismos. Una creciente intervencin de los gobiernos nacionales en la provisin de educacin y salud result importante para su legitimacin. Finot explica que progresivamente se fue acentuando la presencia de los poderes centrales en la prestacin de estos servicios medido a travs de los porcentajes de participacin en el gasto pblico, especialmente en el periodo comprendido hacia 1970 y principios de los ochenta. Los gobiernos nacionales (centrales) tambin se hicieron cargo de la provisin de agua potable y alcantarillado acompaando al proceso de urbanizacin, con notables resultados. Este aumento en la cobertura juntamente con el mayor gasto en salud fueron determinantes para que la tasa de mortalidad infantil disminuyera y la esperanza media de vida aumentara desde principio de los sesenta hasta mediados de los ochenta.24 En comparacin con los pases industriales, pese a las tendencias a la descentralizacin que empezaron a observarse recientemente en varios pases, sigue existiendo en la regin un alto grado de centralizacin25 . En una perspectiva de largo plazo (19741994), en el Cuadro 1.1 se puede advertir los elevados porcentajes de gasto e ingreso de los gobiernos subnacionales en un grupo de pases industriales, asimismo, el grado de avance en la descentralizacin fiscal en los pases de Amrica Latina. Stein, para un estudio efectuado para el ao 1995, encuentra que en promedio en los pases industriales el 35% del gasto gubernamental est en manos de autoridades locales, mientras que en Amrica Latina slo el 15% del gasto gubernamental est controlado a nivel local26 .

22 23

STEIN, Ernesto, Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America, p. 2 FINOT, Ivn, Op. cit, pp. 11-12 24 Ibid, pp. 12-13 25 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, p. 171 26 STEIN, Ernesto, Op. cit, p. 2

12

Cuadro 1.1: Variaciones del financiamiento subnacional en algunos pases

(porcentaje del gasto o de los ingresos de todos los niveles de gobierno) Gasto de los gobiernos subnacionales 1974 1994 Tendencia Alemania 44 40 Argentina 25 45 + Australia 47 49 Brasil 30 38 + Canad 61 60 Chile 2 9 + Colombia 25 33 + Espaa 10 34 + Estados Unidos 45 44 Francia 18 19 India 45 49 Indonesia 11 15 Irn, Rep. Islmica del 1 5 Malasia 18 14 Reino unido 33 28 Rumana 16 10 Sudfrica 24 41 + Suecia 44 34 Tailandia 17 8 Zimbabwe 26 25 Pas Ingresos de los gobiernos subnacionales 1974 1994 Tendencia 34 30 25 37 + 20 27 + 23 25 39 44 + 2 5 16 18 5 12 + 33 36 6 13 + 27 25 3 3 1 6 + 13 8 15 8 12 6 4 12 + 28 32 5 5 24 15 -

Nota : Los datos corresponden a todos los niveles de gobiernos distintos del gobierno central y comprenden las transferencias de este ltimo a los gobiernos subnacionales. Los signos indican variaciones de 5 puntos porcentuales o superiores. En los casos en que no se dispona de datos de 1974 1994, se utilizaron datos del ao ms cercano. Los de Alemania correspondientes a 1974 se refieren al territorio antes de la unificacin. Fuente : Tomado de Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo de transformacin , p. 137.

A la tendencia de los gobiernos nacionales de la regin latinoamericana a centralizar la provisin de servicios, se aadi otra, a intervenir crecientemente en el funcionamiento de la economa, principalmente a raz de la crisis econmica de los aos 30. sta haba demostrado la necesidad de la intervencin del Estado en: (i) la formacin de precios, para controlar la inflacin; (ii) la adopcin de medidas proteccionistas en beneficio de la industria, y (iii) la inversin productiva en las reas donde no haba un inters manifiesto en invertir por parte de capitales privados. Finalmente se adopt el paradigma de la planificacin central, donde el Estado asuma el papel protagnico en el desarrollo econmico y social a travs de una planificacin imperativa para lo que lleg a ser un poderoso sector estatal e indicativa para el resto de los agentes econmicos, a fin de que se plegaran a la planificacin decidida centralmente.27 Simultneamente con el crecimiento de la importancia del Estado en la economa surgieron y se consolidaron poderosos movimientos sindicales, igualmente centralistas, a travs de los cuales pudo participar en la poltica una gran parte de los hasta entonces excluidos, lo que les dio una gran legitimidad.
27

FINOT, Ivn, Op. cit, p. 13

13

Los pases a menudo han recurrido a los gobiernos locales y regionales cuando el gobierno central se ha mostrado incapaz de proporcionar servicios esenciales. Por ejemplo, en la segunda mitad del decenio de 1980, Colombia inici una fase de descentralizacin y reforma poltica que invirti una larga tradicin de centralismo. Un nuevo gobierno cambi de orientacin, transfiriendo la prestacin de servicios sociales al plano local y abriendo el rgido sistema de nombramientos polticos a los candidatos locales. Anlogamente, en Venezuela y otros pases de Amrica del Sur, gobiernos locales dinmicos han mostrado mayor capacidad de reaccin y mejorando la calidad de los servicios prestados, a menudo de forma significativa.28 El centralismo, de la misma manera que en los pases desarrollados permiti el surgimiento del Estado de bienestar, en Amrica Latina ha tenido beneficios innegables. Sin embargo, estos efectos positivos empezaron a reducirse, y luego a transformarse en negativos, en la medida en que la economa tenda a globalizarse y disminuy el peligro de guerras. En Amrica Latina, la reaccin espontnea a los primeros sntomas de la crisis fue centralizar an ms; incluso mientras prevaleci el funcionamiento democrtico del Estado, a medida que el centralismo aumentaba, una creciente exclusin fue abriendo cauce a la iniquidad, al menos respecto a los equilibrios sociales anteriormente logrados, lo que, junto con la exclusin misma, dio lugar a movimientos sociales radicales. En la mayora de los casos, la tendencia centralizadora lleg al extremo con la instauracin de dictaduras, sistema que, dependiendo de su duracin, ha causado efectos negativos en trminos de cultura poltica democrtica.29 La actual tendencia a la descentralizacin poltica y econmica del Estado surge, entonces, como una reaccin a la crisis del centralismo, y los actuales procesos de descentralizacin deben ser considerados como parte de una reforma del Estado ms profunda, que comprende ambos aspectos: el poltico y el econmico (ms propiamente, el productivo). Mientras la descentralizacin poltica consistira fundamentalmente en transferir poder poltico a colectividades territoriales subnacionales, la descentralizacin econmica sera transferir decisiones sobre produccin de bienes y servicios desde los gobiernos hacia la competencia econmica30 . De acuerdo con tal enfoque, la tarea de transformar la estructura productiva para competir en el mercado mundial atae tanto al sector privado como al pblico. Al primero le corresponde principalmente la responsabilidad de asignar factores para producir. Pero, para que esta tarea sea socialmente beneficiosa, es igualmente indispensable que el Estado vele para que dicha asignacin sea realizada en condiciones de competencia y sustentabilidad. Por otro lado, para hacer ms eficiente la inversin en general (privada y pblica), es indispensable la accin gubernamental para la concertacin entre intereses particulares y generales. Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger, en su trabajo Ms all del centro: La descentralizacin del Estado desarrollado con el auspicio del Banco Mundial, sostienen que la descentralizacin est transformando la estructura del ejercicio de gobernar en Amrica Latina. Afirman que desde 1983, todos los pases ms grandes de
28

Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo de transformacin, p. 137 29 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina:cmo conciliar eficiencia con equidad?, p. 2 30 Ibid, p. 2

14

la regin, excepto uno, han puesto en marcha la transferencia del poder, recursos y responsabilidades hacia entidades subnacionales de gobierno. En gran parte de la regin, este proceso comenz cuando los gobernadores y alcaldes designados p asaron a ser elegidos. En algunos pases, esto ocurri en el curso del cambio de un gobierno militar a uno civil (como en Argentina 1983, Brasil en 1985 y Chile en 1992). En otros pases, se present en el marco de la restauracin de elecciones locales por primera vez en dcadas, como en Colombia en 1986 (alcaldes) y 1991 (gobernadores) y Venezuela en 1989 (gobernadores). En Mxico, el proceso de expansin de la democracia local ha sido ms sutil: despus de dcadas del dominio de un partido nico en las elecciones estatales y locales del pas, ahora los partidos de oposicin tienen posibilidades reales de competir.31 La descentralizacin tambin se ha presentado en la forma de transferencia de las principales responsabilidades funcionales. En Colombia y Argentina, por ejemplo, la educacin primaria fue descentralizada y traspasada hacia los niveles intermedios del gobierno. En Chile, fue transferida en parte al nivel municipal. En Brasil, parte de la responsabilidad por la red vial qued en manos de los gobiernos estatales. Tambin han aumentado en forma importante las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales, en particular, en Brasil, Mxico y Colombia.32 En esencia, la poltica es la fuerza dominante que motiva la descentralizacin, ya que sta forma parte de una tendencia ms generalizada hacia la democracia en la regin. As, de los 14 pases de la regin con ms de 5 millones de habitantes, slo tres tenan un sistema democrtico multipartidista en 1960; pero a partir de 1999, los 14 pases caben en su totalidad en esta categora. A nivel subnacional, esto ha significado dispersar el poder hacia gobernadores, alcaldes y legislaturas subnacionales. Lo cual no hace sino corroborar que esta dispersin del poder en Amrica Latina corresponde a una tendencia que se observa a escala mundial. 33 En el Grfico 1.1 se puede apreciar cmo el nmero de pases de Amrica Latina donde se elige gobiernos municipales ha ido en aumento desde la post-crisis de la deuda en la regin. De lo que se ha anotado se observa que el centralismo tuvo aspectos positivos en lo que se refiere a integracin nacional y cobertura de servicios bsicos, e incluso en lo que se refiere a industrializacin, pero fue tambin un factor coadyuvante para que el crecimiento econmico se concentrara, en cada pas, en slo una o muy pocas regiones. Hacia 1980, en Argentina el 58% del PIB se generaba en Buenos Aires (capital federal y provincia); en Brasil, el 63% en la regin Sudeste; en Chile el 45% en la Regin Metropolitana, y en Per el 51% en la Costa Central (Ancash, Lima, Callao e Ica)34 .

31

JAVED BURKI, Shahid; PERRY, Guillermo E.; y DILLINGER, William, Ms all del centro: La descentralizacin del Estado, p. 1 32 Ibid, p. 1 33 Ibid, p. 1 34 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 13

15

Grfico 1.1: Amrica Latina y El Caribe: Evolucin del nmero de pases en que se elige gobiernos municipales
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Fuente: BID, Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe
1997 , p. 166

La crisis del centralismo fue ante todo una crisis de eficiencia. La complejidad de la administracin estatal se fue multiplicando. Esto la hizo cada vez ms opaca y menos accesible a cualquier forma de participacin, y favoreci el clientelismo y la c orrupcin. Todo ello propici que las decisiones se tomaran en crculos cada vez ms cerrados y en forma cada vez ms excluyente. En muchos pases gran parte de los recursos provenientes del creciente endeudamiento estatal fueron aplicados muy ineficientemente debido a la corrupcin. La centralizacin lleg al extremo a partir de la dcada de 1960, en un contexto de recrudecimiento de la Guerra Fra, con la instauracin casi generalizada de dictaduras militares en la regin a finales de los setenta35 . La dcada de mximo centralismo, que fue la de 1970, coincidi con la crisis del petrleo y la consiguiente abundancia de petrodlares, lo que permiti recurrir en mayor escala al endeudamiento. Pero finalmente el paulatino agotamiento de la capacidad de endeudarse tendi a acrecentar los dficit pblicos. Dada la inflexibilidad del gasto emergieron presiones inflacionarias que no pudieron ser frenadas a travs del control de precios. Finot observa que la extrema exclusin poltica, por un lado, y la creciente inflacin, por otro, condujeron f inalmente al centralismo a una crisis de gobernabilidad. La lucha por la recuperacin de la democracia result favorecida por un cambio en la poltica de Estados Unidos, que de apoyar a las dictaduras militares pas a apoyar la restitucin de los derechos humanos y ciudadanos (gobierno de Jimmy Carter).36 El hecho que marca la crisis final del centralismo es la crisis de la deuda (1982). El cambio en la poltica de Estados Unidos (eleccin de Ronald Reagan), que se orient a aumentar sus gastos de defensa y a la vez disminuir impuestos, determin un alza de la
35 36

Ibid, p. 13; y BID, Op. cit, p. v FINOT, Ivn, Op. cit, p. 14

16

tasa de inters que result insoportable para las endeudadas economas de la regin. Como es sabido, el ajuste de la economa implic, durante todo el resto de la dcada de los 80, una cada persistente en los ritmos de la inversin fija, el crecimiento, el empleo y el gasto pblico, particularmente el social. Ante la necesidad imperiosa de reducir los dficit fiscales se gener una tendencia simtricamente opuesta a la imperante hasta entonces: a transferir responsabilidades sobre prestacin de servicios a gobiernos subnacionales y a privatizar las empresas estatales.37 El anlisis de Finot y los diversos informes del BID y de la CEPAL demuestran que la crisis de la deuda implic un rpido descenso de la inversin pblica. En cambio, transcurrido el ajuste, a partir de los aos 90, la participacin de la inversin privada en la inversin fija tiende a aumentar aceleradamente. Paralelamente el endeudamiento privado se torna ms importante que el pblico. Finot argumenta que la crisis de la planificacin central dej el espacio libre a otro paradigma econmico, el paradigma neoliberal, que bsicamente planteaba devolver al libre mercado la funcin primordial de asignar recursos y reducir el Estado a asegurar la estabilidad econmica y el cumplimiento de contratos. Sin embargo, transcurrido un tiempo, se comprob con un alto costo que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un desarrollo institucional que garantice la competencia, desarrollo que en la regin es an muy incipiente. Por otro lado, tambin resultaba indispensable la intervencin del Estado para que el crecimiento sea equitativo tanto respecto a las sociedades actuales como a las del futuro. Ante estos hechos, Finot reclama la necesidad de trabajar una alternativa al enfoque neoliberal:38
Frente al paradigma econmico neoliberal del Estado mnimo emerge la necesidad de un Estado regulador y redistribuidor. Si se suma a estas funciones la responsabilidad de asegurar un funcionamiento democrtico, al nuevo Estado democrtico le correspondera, bsicamente: (i) en lo econmico, crear las mejores condiciones para la competitividad; (ii) en lo social, reducir la pobreza y asegurar equidad, y (iii) en lo poltico, viabilizar una participacin constructiva. Adems, cumplir estas funciones con eficiencia y probidad. El logro de estos objetivos resulta tanto ms difcil cuanto: (i) durante el centralismo se desarroll una cultura proteccionista que favorece funcionamientos monoplicos; (ii) las desigualdades y en particular la pobreza resultaron acrecentadas por la crisis y el consiguiente ajuste, y (iii) durante el centralismo se fortaleci una fuerte cultura paternalista, clientelista y prebendalista.

Frente a este desafo, la descentralizacin emerge como la forma de organizacin ms adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y pblico. As:39 La descentralizacin parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad, pues sera el medio por excelencia para que el Estado desempeara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, permitiendo adems: (i) una mejor adecuacin de la provisin de servicios pblicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestin de la administracin pblica y (iii) una mayor participacin ciudadana en los procesos de asignacin y control del gasto.

37 38

Ibid, p. 14 Ibid, p. 15 39 Ibid, p. 16

17

En lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribucin territorial deberan generar una mejor redistribucin social y a la vez facilitar la operacin de polticas para enfrentar la pobreza. La descentralizacin poltica debera contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que tambin son esenciales para la gobernabilidad democrtica: la participacin ciudadana en la gestin pblica y la reduccin de la corrupcin, la cual es adems una condicin indispensable para asegurar la eficiencia.

Varios de los actuales procesos de descentralizacin se iniciaron bajo el modelo centralista, a travs de la modalidad de transferir funciones desde gobiernos centrales a autoridades designadas, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia. En varios pases ya se haban transferido a autoridades territoriales designadas competencias que se referan principalmente a la provisin de infraestructura bsica, educacin y salud. Tal fue el caso de Chile, Brasil, Argentina y Colombia.40 Sin embargo, con la recuperacin generalizada de los derechos democrticos, la descentralizacin cambi esencialmente de carcter, porque gracias a las elecciones de gobiernos subnacionales, procesos que antes haban sido de mera descentralizacin administrativa, se transformaron en otros, de descentralizacin poltica, la cual fue impulsada decisivamente a travs de sendas reformas constitucionales: Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia en 1991, Bolivia en 199441 . Mediante estas reformas fue redefinida la conformacin poltico-administrativa de cada una de estas naciones, las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios de que dispondra cada uno de ellos; adems, fueron establecidos sistemas redistributivos dirigidos a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. Obviamente los procesos de descentralizacin de cada pas difieren en cuanto a contexto histrico. La centralizacin haba sido menor en Brasil y Argentina, pases que al menos administrativamente siempre se mantuvieron territorialmente descentralizados. En consecuencia, en estos pases los avances en descentralizacin poltica consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos subnacionales recuperaron (transfirindoles las capacidades que paralelamente haban desarrollado los gobiernos nacionales) y en sendas reformas de los sistemas fiscales. Lo especfico de Brasil es la preponderancia que en su actual proceso se da al nivel municipal mientras en Argentina la descentralizacin se orienta primordialmente hacia las provincias. En cambio, en la mayora de los otros pases la descentralizacin territorial represent una novedad, introducida generalmente como parte de procesos de modernizacin del Estado. En estos casos, la reforma implic que los gobiernos subnacionales ahora electos asumieran competencias que antes no ejercan. Adems, en varios pases unitarios, la descentralizacin poltica implic la creacin de gobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia). Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel municipal (incluso hasta un nivel submunicipal, que sera el caso de Panam). Aun en los casos
40 41

Ibid, p. 17 Ibid, p. 17

18

generalmente pases federales en que se transfiri competencias en primera instancia hacia el nivel intermedio, queda claro que muchas de ellas deben ser a su vez trasladadas en algn momento al nivel municipal. Hacia 1995, aunque la regin es an centralizada, la descentralizacin muestra avances firmes, no slo porque aumente la porcin del presupuesto gubernamental ejecutado por los niveles gubernamentales subnacionales, sino tambin el grado de autonoma en el cmo y qu gastar. No obstante, el tamao del gasto pblico medido como el coeficiente del gasto del sector pblico consolidado respecto al PBI, ha tenido una evolucin desigual en Amrica Latina: para 1995, el promedio de dicho ndice para la regin se ubicaba en 28%; sin embargo, se tienen casos de pases como Guatemala y Hait con 12% del PBI, o como los de Belice, Guyana, Nicaragua y Surinam con ms del 40% del PBI.42 Estudios del Banco Mundial indican que la descentralizacin del poder y los recursos estatales parece ser una continuacin lgica de los mltiples esfuerzos recientes por acercar el Estado a los ciudadanos. Se sostiene que al igual que la participacin, la descentralizacin brinda la posibilidad de adaptar con mayor precisin los servicios pblicos a las demandas locales y de instaurar, desde abajo, un sistema de gobierno ms atento y responsable. En diversos casos analizados, se demuestra que la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos en el marco del proceso de descentralizacin ejerce un efecto positivo, y estimula el desarrollo econmico local; pero, tambin los inconvenientes o riesgos de la descentralizacin, entre ellos la posibilidad de aumentar las disparidades entre regiones, la prdida de estabilidad macroeconmica y la sumisin de las instituciones a facciones locales, especialmente en sociedades muy desiguales.43 Finot considera que con ms de diez aos de descentralizacin poltica en la regin ya es posible hacer un balance, al menos preliminar, de los procesos de la regin, sobre la base de las experiencias relativamente ms avanzadas, como seran las de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia:44 a) Descentralizacin y competitividad. Segn ya se mencion, la descentralizacin contribuira a la competitividad en tres aspectos: (i) desconcentrando las actividades productivas; (ii) aumentando la eficiencia en la prestacin de los servicios, y (iii) aumentando la participacin local en los ingresos fiscales. Desconcentracin del crecimiento. Observando la evolucin del nivel de dispersin entre los PBI por habitante entre los territorios de nivel intermedio (estados, provincias, departamentos o regiones) de algunos pases de Amrica Latina, se verifica que los dos pases tradicionalmente ms descentralizados (Brasil y Argentina) se encuentran entre los que muestran mayores disparidades, pero tambin otro, que se cuenta entre los menos descentralizados, que es Per. Estaran en un trmino medio Chile, Mxico y Colombia, y uno de los pases con menores disparidades regionales sera Bolivia. No obstante, se ha observado casos en que la reduccin de la concentracin no coincide con los procesos de descentralizacin. Y lo que se puede concluir es
42 43

STEIN, Ernesto, Op. cit, pp. 2-3 Banco Mundial, Op. cit, pp. 136-148 44 FINOT, Ivn, Op. cit, pp. 18-24

19

que con la descentralizacin no se est logrando frenar una tendencia nueva o antigua a la concentracin. Eficiencia en la prestacin de servicios. Al menos en trminos de gasto, las competencias descentralizadas ms importantes se refieren a la provisin de infraestructura bsica y servicios bsicos, y de educacin y salud. El principal estudio sobre eficiencia con que se cuenta en la regin sobre la prestacin de los servicios descentralizados, el de Campbell, Peterson y Brakarz45 , concluye que la descentralizacin habra causado no un aumento sino una disminucin en trminos de eficiencia. Esta conclusin ha sido parcialmente ratificada a travs de estudios empricos realizados posteriormente por la CEPAL46 , sobre la prestacin descentralizada de servicios de educacin y atencin primaria de salud, en siete pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Nicaragua). Eficiencia fiscal. Otra conclusin del estudio de Campbell, Peterson y Brakarz fue que la descentralizacin, debido particularmente a los sistemas de transferencias en vigencia, estaba implicando riesgos para la estabilidad macroeconmica. Si bien existe un relativo consenso en que la descentralizacin es una inversin cuyos resultados favorables no son observables en el corto plazo, es evidente que por razones de equilibrio fiscal, a partir de algn momento la brecha entre incremento del gasto y el a umento de los ingresos locales debera tender a cerrarse. Sin embargo la evidencia emprica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer ms aceleradamente que los correspondientes ingresos, segn se puede apreciar para lo que se refiere a Argentina, Bolivia, Brasil y Chile, y a travs de estudios recientes para el caso de Colombia. La CEPAL y Jos Antonio Ocampo47 confirman que en varios pases el excesivo endeudamiento de los gobiernos subnacionales est poniendo en riesgo los equilibrios macroeconmicos. Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer ms que los correspondientes ingresos fiscales est comprometiendo la estabilidad. La revisin efectuada permite concluir que an no existen evidencias de que la descentralizacin poltica est contribuyendo a la competitividad y s de que los actuales sistemas de transferencias territoriales crean ms presiones sobre el gasto fiscal que estmulos para que aumenten los ingresos locales. b) Descentralizacin y equidad. En general, en el caso de la educacin la descentralizacin habra reducido diferencias en trminos de cobertura pero aumentado diferenciaciones en dotacin de recursos. En algunos existen diferencias salariales entre el personal de educacin, lo que induce u na tendencia a que los mejores docentes emigren a los territorios donde sern mejor pagados. Dada la centralizacin caracterstica de los sistemas de financiamiento de la salud,

45

CAMPBELL, Tim; PETERSON, George; BRAKARZ, Jose. Decentralization to local government in LAC: national strategies and local response in planning, spending and management, World Bank, Latin America and the Caribbean Technical Department, Report N 5, 1991. 46 CEPAL, La descentralizacin de la educacin y la salud: un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana , 1998, LC/L.1132. 47 CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades y desafos, 1998, LC/G.1997/Rev. 1-P. OCAMPO, Jos Antonio; Fortalezas, debilidades y desafos del pacto fiscal en Reforma y Democracia N 13, febrero, 1999.

20

en este caso es posible que las diferencias observadas se deban ms a la concentracin de los servicios que a diferencias en calidad de prestacin, pero en todo caso las cifras son indicativas de los escasos efectos que la descentralizacin ha tenido en la desconcentracin. En sntesis, se puede concluir que los sistemas de redistribucin territorial instaurados en la regin junto con la descentralizacin poltica han implicado importantes avances en trminos de equidad territorial y social en este ltimo principalmente al aumentar la cobertura de los servicios sociales pero no alcanzan a compensar desigualdades territoriales y sociales preexistentes (en el caso de la educacin, al menos). c) Descentralizacin y participacin. El solo hecho de que los ciudadanos elijan gobiernos locales y stos tengan un mayor poder de decisin, es sin duda un avance muy significativo en trminos de participacin poltica. Sin embargo, si bien en algunas legislaciones estn contempladas otras formas de participacin poltica, en la mayora de los casos sta an se reduce a elegir representantes y ejecutivos. En cuanto a participacin social en los procesos de asignacin, en algunos casos se practica la planificacin participativa, que bsicamente consiste en convocar a organizaciones sociales para que identifiquen necesidades de inversin y participen en el control del gasto. Pero slo en Bolivia (principalmente en su rea rural) se ha logrado suscitar la participacin masiva a travs de sus tradicionales organizaciones territoriales de base. Otro pas que se destaca por su cultura participativa en la gestin pblica es Brasil, particularmente en algunos municipios donde se practica el presupuesto participativo a travs de organizaciones populares; pero se estima que en todo Brasil no llega a movilizarse ms de un 4% de la poblacin a travs de dichas organizaciones. En casi todos los dems pases hay experiencias puntuales similares, pero se puede afirmar que hasta el momento los procesos de descentralizacin, con las excepciones mencionadas, no han llegado a suscitar la participacin constructiva que se esperaba. d) Descentralizacin y reduccin de la corrupcin. Se puede afirmar que, en general, la corrupcin globalmente habra aumentado con la descentralizacin debido a tres factores adicionales, vinculados entre s: (i) la multiplicacin de procesos de asignacin sin que se haya logrado movilizar el control social, (ii) la mayor dificultad consiguiente para que los rganos centrales de control puedan cumplir sus funciones, (iii) el mayor grado de relaciones personales entre autoridades y proveedores. Las oportunidades de corrupcin seran mayores en los casos en que la descentralizacin no alcanza a los niveles ms prximos al ciudadano y ms bien contribuye a potenciar nuevos centralismos.

El anlisis que se acaba de efectuar confirma las c onclusiones a que llegaron Campbell, 48 49 Peterson y Brakarz y que ampli Finot . Tambin confirma en alguna medida los

48 49

CAMPBELL, Tim; PETERSON, George; BRAKARZ, Jose; Op. cit. FINOT, Ivn, Descentralizacin, equidad y participacin en Amrica Latina, una aproximacin econmica, CEPAL (Santiago de Chile), 1996, LC/IP/R.165. Publicado con el ttulo Descentralizacin en Amrica Latina: Cmo conciliar eficiencia con equidad? en Reforma y Democracia N 10, febrero de 1998.

21

temores de Rmy Prudhomme50 , quien pona en duda que en los pases en desarrollo la descentralizacin pudiera mejorar la eficiencia asignativa y adverta sobre riesgos en materia de estabilidad y posibles retrocesos en materia de redistribucin y reduccin de la corrupcin. Finot explica que en Amrica Latina los procesos de descentralizacin han representado inicialmente avances muy significativos en trminos de equidad y de participacin sobre todo poltica respecto a la situacin anterior; pero los sistemas redistributivos en vigencia no alcanzan a compensar las diferencias crecientes y con frecuencia resultan insuficientes para asegurar la equidad social. An no se ha logrado suscitar significativamente la participacin social. Incluso la participacin poltica suscitada inicialmente podra tender a disminuir, por desgaste, ante la ausencia de avances.51 Las mayores interrogantes, sin embargo, se refieren a la esperada contribucin de la descentralizacin a la competitividad. No se est logrando contrarrestar una tendencia a la concentracin, no hay evidencias de que la descentralizacin poltica contribuya a una mayor eficiencia incluida la reduccin de la corrupcin y s existen serios indicios de que los actuales sistemas de financiamiento estn contribuyendo a crear presiones inflacionarias52 , enfatiza Finot. A la luz de resultados como los mencionados, pero particularmente ante el temor de que ms descentralizacin genere ms presiones fiscales, actualmente se han reducido notablemente las expectativas que esta reforma de la gestin pblica haba generado inicialmente. Este hecho alienta los intereses centralistas, que aprovechan las debilidades constatadas para fortalecerse. En la mayor parte de la regin, las polticas e instituciones de los gobiernos nacionales y subnacionales han sido objeto de anteriores reformas y procesos de modernizacin. Pero la agenda de reformas an no se ha completado en ese plano; por lo que Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger aconsejan que se centre cada vez ms en las instituciones y polticas subnacionales e intergubernamentales. El fuerte impulso hacia la descentralizacin que est en marcha en toda la regin segn estos autores, significa que:53 Ya hoy algunos de los servicios pblicos que tienen importancia para la mayor parte de los ciudadanos y la economa y sociedad en general, como la educacin bsica y salud, los caminos subnacionales, el suministro de agua y los servicios sanitarias, estn en manos de gobiernos subnacionales semi-autnomos. Las reglas adecuadas son esenciales para evitar los macroeconmicos adversos que puede ocasionar este proceso. riesgos fiscales y

Una gobernacin subnacional cada vez mejor se est convirtiendo en un requisito para la calidad de la democracia en la regin.

50

PRUDHOMME, Rmy (1994), On the dangers of decentralization, World Bank, Policy Research Working Paper 1252. 51 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 24 52 Ibid, p. 24 53 Banco Mundial, Op. cit, p. 7

22

Para Ivn Finot, por su parte, el tema de la descentralizacin est inmerso en otros temas tambin gravitantes para la regin. Considera que la consolidacin de la democracia depende primordialmente de la capacidad de los gobiernos para lograr eficacia y eficiencia en el logro de tres objetivos decisivos: viabilizar el crecimiento econmico sustentable, asegurar equidad y canalizar constructivamente la participacin54 . Aade, que la intervencin del Estado es imprescindible tanto para la sustentabilidad como para la equidad. Si bien es conveniente que se reduzca el rol del Estado como productor, a la vez es necesario que fortalezca: Su capacidad reguladora, con el objetivo de conseguir que los mercados tengan un funcionamiento socialmente provechoso; Su funcin redistribuidora, indispensable para el logro de la equidad, y Su funcin articuladora de la participacin ciudadana, para el emprendimiento de objetivos comunes.

Se entiende que el Estado debe cumplir estos nuevos roles no solamente con eficacia respecto al cumplimiento de los objetivos buscados, sino tambin con eficiencia, es decir con el menor costo social posible. Ello se hace imperativo por razones tanto de racionalidad econmica y equidad como de competitividad. En este contexto, con la descentralizacin se busca no slo adecuar el aparato pblico a los nuevos roles que debe cumplir el Estado en la gestin del desarrollo econmico y social, sino tambin activar nuevos mecanismos de eficiencia e involucrar la participacin ciudadana 55 . La descentralizacin poltica es una tendencia irreversible, pero el proceso puede ser frenado en la medida en que no se obtengan los resultados esperados y particularmente si pone en peligro la estabilidad. Las principales consecuencias seran de carcter poltico, ya que se postergaran avances en materia de participacin que slo podran ser viabilizados a travs de la descentralizacin y se restara su concurso a la gobernabilidad democrtica. Ms an, se frenara el desarrollo de la gobernancia democrtica, es decir, de la capacidad de autogobierno de una sociedad, que la descentralizacin debe viabilizar. Se impone entonces u na indagacin sobre por qu los procesos de descentralizacin an no estn generando los resultados esperados, particularmente en lo que se refiere a eficiencia, e intentar establecer cules seran las condiciones para asegurar el logro de los mismos y qu modificaciones habra que hacer en su diseo, particularmente para que su implementacin no comprometa sino en lo posible coadyuve a la estabilidad y comprobar si el incremento de la gobernancia democrtica es un privilegio reservado a los pases desarrollados o si puede, ms bien, viabilizar el desarrollo. La reduccin del protagonismo nacional, sin embargo, no se da solamente en direccin a las colectividades subnacionales y a las personas sino tambin hacia colectividades supranacionales: regionales y aun mundial. Simultneamente con la descentralizacin intranacional, en el escenario mundial tambin se puede observar una tendencia hacia la centralizacin supranacional, que se manifiesta en el surgimiento de bienes pblicos mundiales, para el resguardo de los derechos h umanos, y en los procesos de integracin regional que se estn dando en todo el mundo, con Europa a la cabeza. Mucho de la
54 55

FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina:cmo conciliar eficiencia con equidad?, p. 1 Ibid, p. 1

23

teora de la descentralizacin particularmente del federalismo fiscal tiene plena aplicacin a los procesos de integracin. Finot afirma que as como la descentralizacin poltica y la econmica son beneficiosas para la eficiencia, la centralizacin poltica de la funcin de redistribucin seguir siendo ms conveniente para la equidad, pero incorporando una adecuada participacin ciudadana. Y, sta depende de un doble acercamiento: por un lado de la sociedad civil hacia el Estado y, por otro, de ste a la sociedad civil, pero es responsabilidad principalmente de los gobiernos nacionales adecuar el aparato estatal para viabilizar la participacin en beneficio del bien comn. Sin embargo, lo que hace que el concurso ciudadano y la eficiencia sean objetivos no solamente funcionales sino sinrgicos entre s, es vincular la participacin en la gestin del gasto con la obligacin de participar en su financiamiento.56 Ahora bien, la revisin de algunos procesos de descentralizacin en curso (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia) referidos a salud y educacin, permite observar que, en la mayora de los casos, las funciones transferidas estn siendo financiadas con transferencias financieras no vinculadas al aporte local y, en general, se promueve la participacin en el gasto sin que ello implique necesariamente el compromiso del aporte propio. Sin embargo, independientemente de su destino, este tipo de transferencias no condicionadas al aporte local resulta contraproducente, tanto para la eficiencia y la participacin como para la misma equidad, por lo siguiente:57 No hay un freno econmico para las presiones polticas, Los gobiernos centrales tendern a restringir la participacin, ya que sta puede canalizarse a generar presiones para mayores gastos sin contrapartida, Los ciudadanos no se sentirn motivados para participar en las decisiones y controlar un gasto cuyo financiamiento no les significa mayor esfuerzo, y Descentralizar polticamente el gasto social resulta contrario al principio de igualdad de oportunidades que la colectividad nacional debera asegurar a cada ciudadano.

En efecto, la descentralizacin econmica y poltica de la gestin pblica incluida en esta ltima la participacin ciudadana comprometiendo aportes sera la poltica adecuada para incentivar la eficiencia en la asignacin de recursos e impulsar la transformacin productiva, el crecimiento econmico y el desarrollo local, la participacin ciudadana y la responsabilidad de los gobiernos locales. Pero, tal como lo sostiene Finot, para asegurar igualdad de oportunidades y viabilizar la solidaridad, el gasto social tendra que seguir siendo o volver a ser responsabilidad primordial de los gobiernos nacionales. Los gobiernos deberan poder ocuparse de la embargo, en lo slo ejecutores
56 57

locales, como rganos de gobierno de autonomas subnacionales, desarrollar todo el potencial de la autonoma poltica y fiscal para concertacin para la inversin sobre la base del esfuerzo local. Sin que se refiere a redistribucin social, en lo fundamental tienen que ser de una poltica definida nacionalmente, a la que las polticas locales

Ibid, p. 3 Ibid, p. 3

24

concurriran slo complementariamente. El objetivo de equidad, de cuyo cumplimiento son responsables fundamentalmente los gobiernos nacionales, podra ser instrumentado a travs de dos sistemas subsidiarios, cuyos desembolsos seran transferencias condicionadas slo al aporte local: uno territorial, dirigido a compensar disparidades territoriales en trminos de recursos naturales y fsicos; otro, social, orientado a reducir desigualdades sociales.58 La descentralizacin econmica de los servicios sociales ser conveniente, en la medida en que el Estado pueda asegurar esa institucionalidad y existan o puedan existir proveedores alternativos. En lo que corresponda a los gobiernos locales, ellos tendran que responder al respecto no slo a los gobiernos centrales sino tambin a los electores locales. Dada la extrema desigualdad en la distribucin del ingreso que caracteriza a la regin, lo ideal sera que el gasto pblico subsidiara slo aquella parte del costo de los servicios que las distintas familias, dado su nivel de ingreso, no pudieran cubrir59 . En este caso, lo decisivo ser la capacidad de las administraciones locales para operar sistemas focalizados. Se debe tener claro que la propuesta de institucionalizar el derecho de los ciudadanos a escoger entre proveedores de servicios pblicos, no es equivalente a privatizacin. Se trata s de utilizar la competencia para lograr una mejor asignacin de recursos, pero tomando en cuenta que para ello es indispensable que el Estado en su conjunto logre desarrollar, simultneamente, una eficaz capacidad reguladora. Complementaria con la instauracin de la focalizacin, sera necesario considerar la revalorizacin del derecho ciudadano a exigir un acceso igualitario a los bienes pblicos por el hecho de pagar impuestos. Para ello se debera considerar tambin como impuestos pagados a los aportes en trabajo, especie y dinero que los ciudadanos efectan en sus organizaciones de base para mejorar su entorno colectivo; asimismo, se debera tomar en cuenta la informalidad, que es un obstculo importante para viabilizar dicha propuesta. Este tipo de planteamiento se fundamenta, porque las administraciones centrales tienen poco inters y experimentan muchas dificultades para cobrar impuestos a los pequeos contribuyentes, en cambio las administraciones locales, al igual que tienen ventajas evidentes para evaluar requerimientos de subsidios, tendran una superioridad similar para ocuparse de esa cobranza60 . A fin de asegurar equidad y desarrollar capacidad institucional, los gobiernos centrales deberan subsidiar las funciones que los gobiernos locales ejercen como sus agentes. Pero, simultneamente habra que lograr institucionalizar una relacin Estadociudadano, basada en la reciprocidad, en lugar de la actual, de Estado-beneficiario. Este cambio se fundamentara en la participacin que la descentralizacin puede viabilizar. Los gobiernos subnacionales, al ser los promotores y concertadores del desarrollo econmico local tendran un rol protagnico en el aumento de los ingresos y la creacin de empleo, respecto a los cuales la redistribucin a cargo del gobierno nacional tiene un rol subsidiario. A fin de lograr transparencia y eficiencia en el proceso de descentralizacin, Finot recomienda vincular los pagos que realizan los ciudadanos con beneficios especficos
58 59

Ibid, p. 4 Ibid, p. 4 60 Ibid, p. 5

25

(tarifas por servicios e impuestos sobre beneficios). La decisin poltica fundamental que estara a cargo de las colectividades locales sera la seleccin de proyectos de inters comn, vinculada al aporte que le tocar realizar a cada uno, a travs de tarifas y de impuestos.61 Para suscitar la participacin ciudadana y aumentar las condiciones de eficiencia, los propios gobiernos locales tendran que:62 Concertar el desarrollo local y viabilizarlo a travs de la provisin de bienes pblicos locales; Asegurar en su mbito el cumplimiento de la normativa sobre competencia, calidad en los bienes y servicios prestados (particularmente los pagados con recursos pblicos), y medio ambiente, y Ser agentes financieros tanto de las colectividades locales como del sistema nacional de redistribucin social.

Pero, a la vez, se podra aprovechar el potencial de participacin que existe en el natural inters de la gente (particularmente de las mujeres) por mejorar su entorno colectivo inmediato, como lo demuestran mltiples experiencias, particularmente en asentamientos con poblacin de menores recursos, en todos los pases de la regin. La propuesta de descentralizacin de los recursos financieros pblicos de Finot requiere institucionalizar el que cada ciudadano pueda tener la oportunidad de participar directamente para mejorar colectivamente su entorno inmediato, y que sus aportes en tiempo o recursos sean valorizados y descontados de sus impuestos o, si fuera el caso, reembolsados. La idea que sostiene esta propuesta es que los ciudadanos participarn y exigirn responsabilidad a los gobiernos que eligen, en la medida en que puedan decidir sobre gasto vinculado a su propio aporte. Para encarar una poltica de participacin y descentralizacin de la manera como se ha propuesto en este documento, habra que partir, en cada caso, de un relevamiento de la(s) cultura(s) de organizacin y participacin en la base con que cuenta cada pas, regin y provincia, a fin de determinar o actualizar un marco jurdico para estas organizaciones. ii) Financiamiento local y descentralizacin Segn cifras del BID, el sector pblico de un tpico pas latinoamericano gasta aproximadamente el 25% del PBI, en tanto que el gobierno en un pas industrializado tpico gasta ms del 40% del PBI. En el Grfico 1.2, se observa que la diferencia ms notable entre Amrica Latina y los pases industrializados est en el volumen del gasto en los sistemas de seguridad social: mientras que los pases industrializados gastan alrededor del 15% del PBI, el promedio de Amrica Latina es del 2,5%. La regin tambin gasta mucho menos que las economas industriales en otras funciones de gobierno (que se definen como todas las reas distintas a los intereses de la d euda, la seguridad social y la inversin pblica): ms del 20% del PBI en las economas industriales, y slo el 15% en Amrica Latina. Sin embargo, los gobiernos
61 62

Ibid, p. 5 Ibid, p. 6

26

latinoamericanos no son pequeos en todas las dimensiones, pues tpicamente, gastan mucho ms en inversin pblica: ms del 6% del PBI, en comparacin con menos del 2% en las economas industriales. Tampoco es igual el tamao del gobierno en toda la regin: existen enormes variaciones en el tamao de los gobiernos latinoamericanos, especialmente entre los pases ms pequeos y ms pobres de la regin. As, el gasto pblico en Barbados asciende al 35% del PBI, y en Bolivia, Trinidad y Tobago, Uruguay, Honduras, Jamaica, Brasil y Venezuela ha alcanzado a un promedio del 30% del PBI o ms durante los a os noventa. En el otro extremo, el gasto del sector pblico en Hait y Guatemala asciende a slo el 12% del PBI, y en la Repblica Dominicana, El Salvador, Paraguay y Per a un nivel muy inferior al 20%.63 Grfico 1.2: Gasto del sector pblico no financiero, 1990-95
(porcentaje del PBI)
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Total Seguridad social
Amrica Latina

Pagos de intereses

Inversin pblica

Otras funciones de gobierno

Economas industriales

Fuente: BID, Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe
1997 , p. 112

Como lo sostiene Jacint Jordana, para valorar el avance de los procesos de la descentralizacin en la regin durante los aos noventa, es interesante analizar algunos datos de carcter fiscal sobre la descentralizacin en Amrica Latina. Examinando como indicador de la descentralizacin fiscal el porcentaje total del gasto de los gobiernos subnacionales sobre el total del gasto pblico de todo el Estado, se puede observar en el Cuadro 1.2 la existencia de una gran variabilidad de situaciones. A grandes rasgos, pueden verificarse algunas tendencias significativas: que el porcentaje del gasto subnacional es mayor en los Estado federales que en los unitarios, y entre estos ltimos, los unitarios regionalizados tienen un promedio de gasto descentralizado superior a los Estados unitarios que solo disponen de dos niveles de gobierno. En los pases con dos niveles de gobierno subnacional, la distribucin del gasto entre el nivel local y el
63

Banco Interamericano de Desarrollo, Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, pp. 112-113

27

intermedio muestra distribuciones muy distintas. As, en Colombia la distribucin del gasto entre el nivel local y el intermedio tiende a ser bastante equilibrada, m ientras que en Brasil, el porcentaje del gasto local representaba en 1995 aproximadamente la mitad del porcentaje del gasto del nivel intermedio, y en Argentina el gasto local no alcanzaba a la cuarta parte del gasto de los gobiernos provinciales, el nivel intermedio en este pas.64

Cuadro 1.2: Indicadores fiscales de la descentralizacin en Amrica Latina, 1995 y 1997

Descentralizacin fiscal (BID,1995) Gasto Subnac./ Transf. Intergub./ Gasto total Total Ings.Subnac. Descentralizacin fiscal (BM, 1997) Gasto Subnac./ Recaudac.Subnac./ Gasto total Total recaudacin

Pases UNITARIOS Bolivia Chile Costa Rica Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Per UNIT. REGIONAL Colombia Ecuador Paraguay Uruguay FEDERAL Argentina Brasil Mxico Venezuela

26.7 13.6 2.3 2.9 6.0 10.3 12.3 5.2 3.2 10.5

43 61 13 68 90 67 49 04 01 05

36.3 8.5 2.8 2.6 10.3 9.6 24.4

19.1 7.0 2.3 0.2 1.7 8.3 2.1

39.0 7.5 6.2 14.2

38 58 23 17

2.6 -

2.2 -

49.3 45.6 25.4 19.6

56 33 61 83

43.9 36.5 26.1 -

41.1 31.3 20.6 -

Nota : En el caso de Bolivia el porcentaje incluye el gasto de las Prefecturas Departametales, que no disponen de instituciones polticas propias. Fuente : Tomado de Jacint Jordana, Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional , pp. 28-29.

64

JORDANA, Jacint, Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional , pp. 27-28. Advierte este autor que los datos del Banco Mundial y del BID contenidos en el Cuadro 1.2 no son totalmente coincidentes.

28

No todos los pases con tres niveles de gobierno muestran un mayor grado de descentralizacin. Existen algunos casos de pases que se apartan de estas tendencias generales. Destaca el caso de Bolivia entre los Estados unitarios, con un nivel elevado de gasto descentralizado, fruto de una innovacin poltica desarrollada en la primera mitad de los aos noventa. En Bolivia, se produjo una importante redistribucin de los recursos pblicos en favor del nivel local, junto con una Ley de Participacin Popular que impuls frmulas muy participativas desde los niveles locales, con el objetivo de controlar y orientar el nuevo gasto descentralizado. Por un motivo inverso tambin se destacan Costa Rica y la Repblica Dominicana, ya que presentan niveles muy reducidos de gasto descentralizado.65 En la descentralizacin, puede afirmarse que el porcentaje de gasto de los gobiernos subnacionales sobre el total del gasto pblico representa una dimensin muy significativa sobre las capacidades y posibilidades de actuacin de las instituciones polticas locales y regionales; pero no es suficiente. Como ya se ha mencionado en este documento, el poder central suele establecer mecanismos de gasto condicionado, mediante transferencias vinculadas a incentivos y regulaciones, que, entre otros aspectos, definen cul es la orientacin sectorial del gasto, y por lo tanto, limitan las opciones sobre las polticas pblicas de los gobiernos subnacionales, a pesar de disponer de presupuestos aparentemente abultados. Por eso, como lo sostiene Jacint Jordana, al no disponer de indicadores comparativos ms ajustados, no se puede esclarecer hasta qu punto en los pases con un porcentaje de gasto descentralizado superior, sus gobiernos subnacionales tienen ms posibilidades de disponer de mayores espacios de autonoma poltica, en el sentido de poder imponer sus preferencias y prioridades en la accin pblica66 . En todo caso, este indicador permite destacar las diferencias iniciales y tambin sirve para introducir una cierta prevencin sobre las limitaciones de comparar procesos de descentralizacin de dimensiones muy distintas. De lo revisado, se puede afirmar que no existe en la regin una separacin claramente definida de ingresos fiscales para cada nivel de gobierno, en el sentido de cumplir el ideal normativo de que los impuestos asignados a cada nivel de gobierno sean congruentes con sus correspondientes gastos. Existe generalmente un volumen de gasto muy superior a los ingresos, que se financia mediante otras vas, como las transferencias desde otros niveles gubernamentales, los cargos y contribuciones, o bien otros recursos, como puede ser la emisin de deuda pblica. En este sentido, algunos indicadores que nos aproximan, aunque sea colateralmente, a valorar el grado de autonoma poltica presente en la descentralizacin, son el porcentaje de transferencias del centro sobre el total de ingresos subnacionales, y el porcentaje de la recaudacin subnacional sobre el total de la recaudacin en cada Estado. Al respecto, Jacint Jordana, seala:67
Una primera aproximacin nos sugiere que cuanto mayor sea el porcentaje de las transferencias desde el centro, o paralelamente, cuanto menor sea la recaudacin subnacional, existe la posibilidad de que el margen para la autonoma poltica tienda a ser ms reducido, ya que el centro puede modificar los criterios con los que establece las transferencias. O por el contrario, los gobiernos subnacionales pueden comportarse de forma fiscalmente poco responsable... No obstante, estas
65 66

Ibid, p. 29 Ibid, p. 30 67 Ibid, p. 31

29

posibilidades pueden ser frecuentes en la prctica, o bien ser muy remotas, y por lo tanto, este indicador tiene un inters bastante relativo, ya que el grado de autonoma poltica de cada gobierno subnacional tambin depende mucho de la forma en que se realicen las transferencias, el nivel de automatismo o de negociacin que conlleven en cada caso, la condicionalidad que impliquen, etc.

A travs de la informacin del Cuadro 1.2 se puede apreciar ya la existencia de una gran variabilidad, sin que se perciba una relacin muy clara entre el grado de descentralizacin y el peso de las transferencias. A pesar de esto, y de las diferencias que presentan entre ellos, parece que los cuatro pases con gastos ms descentralizados de Amrica Latina (Colombia, Argentina, Brasil y Mxico) muestran un porcentaje de transferencias desde el centro comparativamente bajo con la excepcin de Mxico y tambin aparecen como los pases con los porcentajes ms elevados de recaudacin directa de los gobiernos subnacionales. Gabriel Aghn y Patricia Corts indican que uno de los campos de mayor experimentacin es el del diseo de las transferencias intergubernamentales; asimismo, que determinadas experiencias recientes en la regin han incentivado la bsqueda de una mayor eficiencia y equidad en la distribucin territorial de las transferencias intergubernamentales, constituyndose ste en uno de los temas prioritarios en buena parte de los pases de la regin. 68 El tema del financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades es parte fundamental del anlisis de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. La descentralizacin resulta poco efectiva si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros adecuados que les permitan adelantar, de manera responsable, la gestin y provisin de los servicios asumidos69 . Gabriel Aghn y Patricia Corts reconocen los importantes avances dados en materia de descentralizacin fiscal en buena parte de los pases latinoamericanos; no obstante, observan que el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonoma fiscal en la determinacin de sus principales impuestos locales, una alta participacin de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilizacin del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinacin con los otros niveles de gobierno 70 . Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestin y en general una efectiva consolidacin y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la regin. En este contexto, adquiere importancia revaluar cules son realmente las opciones financieras y mrgenes de accin que tienen las municipalidades. Una mirada sobre la distribucin de los ingresos por niveles de gobierno en los pases de la regin, nos permite corroborar la reducida participacin de las finanzas locales en
68

AGHN, Gabriel y CORTS, Patricia, Descentralizacin y gobiernos municipales en Amrica Latina, en Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana, p. 92 69 Ibid, p. 92 70 Ibid, p. 92

30

el consolidado. La participacin de los gobiernos municipales en el total de los ingresos sigue siendo bastante baja, oscilando entre un 10 y un 15% en los ltimos aos, si comparamos estas cifras respecto a algunos pases industrializados, en donde la participacin del nivel municipal en el ingreso pblico total es significativamente ms elevada (entre un 25 y un 35%). Lo anterior deja entrever, en el mbito latinoamericano, la alta concentracin de ingresos y gastos en el gobierno nacional, lo que deja un margen de accin estrecho al mismo sistema de financiamiento local para generar mayores recursos; determinando con ello la existencia de un amplio camino por avanzar en el fortalecimiento de las finanzas locales. De otra parte, si se observa en el Grfico 1.3, la estructura de las finanzas municipales para un conjunto de pases de la regin, incluyendo entre ellos los que han tenido mayores avances legales como Brasil y Colombia, se encuentra que las municipalidades vienen recaudando una pequea proporcin de los ingresos a travs de recursos propios, en particular impuestos locales y cargos y contribuciones, lo que refleja la fragilidad de las finanzas y la alta dependencia de fuentes externas, como las mismas transferencias intergubernamentales. Esta situacin se ilustra con mayor claridad al comparar esta estructura con la de algunos pases industrializados donde, en promedio, las dos terceras partes del financiamiento proviene de los recursos propios, lo que evidencia una situacin financiera ms slida y sostenible frente a las mayores responsabilidades que vienen teniendo estos niveles. Como resultado de una revisin de la situacin de las principales fuentes de recursos con que cuentan las municipalidades en los pases de la regin (ver Grfico 1.3), G. Aghn y P. Corts concluyen lo siguiente:71 Un primer aspecto a sealar tiene que ver con la tributacin local y la tendencia de debilitamiento que ha tenido en las ltimas dcadas, a pesar de esfuerzos recientes y puntuales de fortalecimiento promovidos en algunos pases: las municipalidades todava actan con un marco jurdico y legal bastante restrictivo que deja un escaso margen de actuacin a las localidades. La tributacin local descansa fundamentalmente en impuestos, como el impuesto territorial, el de las patentes municipales e impuestos a los vehculos, entre los ms importantes, los cuales en su conjunto pueden representar en promedio el 80% de la tributacin local. Un rpido anlisis a una de las principales fuentes de recursos, como lo es el impuesto territorial inmobiliario, muestra como la base del tributo, es decir, el avalo catastral, est significativamente por debajo de los valores comerciales, a pesar de los esfuerzos de las autoridades gubernamentales por actualizar y modernizar la administracin del catastro. De la revisin de la experiencia internacional, se desprende que a pesar de los problemas que an se enfrentan, la regla de oro es una adecuada combinacin de estrategias tendientes a la actualizacin de la base del tributo y la modernizacin de la administracin del recaudo. (Existen experiencias exitosas, que refuerzan la conveniencia de una mayor autonoma y modernizacin de la administracin tributaria; como por ejemplo, los casos de Santaf de Bogota y Quito).

71

Ibid, pp. 94-97

31

Grfico 1.3: Estructura de los ingresos municipales: comparacin entre pases de Amrica Latina y Europa

Brasil

Bolivia

Colombia

Chile

Per

Estados

Alemania

Espaa

10

20

30
Otros recursos

40

50

60

70

Cargos y contribuciones Impuestos Transferencias

Recurso Transferencias Impuestos Cargos y contribuciones Otros recursos

Espaa Alemania 38.9 33.9 27.2 n/d 26.0 34.0 40.0 n/d

Estados Unidos 40.0 37.0 23.0 n/d

Per 58.1 13.0 13.3 15.6

Chile 42.7 32.9 12.4 12.0

Colombia Bolivia 47.8 38.8 10.4 3.0 54.7 22.8 4.6 17.9

Brasil 62.7 22.3 15.0 n/d

Fuente: JORDAN, Ricardo y SIMIONI, Daniela (compiladores), Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana, pp. 93-94. n/d: datos no disponibles.

Respecto a los cargos a usuarios, tarifas y contribuciones, en las ltimas dcadas se observa una mayor utilizacin de este instrumento para la financiacin directa de un servicio que se presta hacia el contribuyente. Es, quizs, el ejemplo ms claro donde la legislacin municipal de los distintos pases latinoamericanos permite un papel activo de la localidad en la generacin de recursos por este concepto. No obstante, continan teniendo un relativo bajo peso en la estructura de ingresos de las municipalidades de la regin. Entre las modalidades de esta fuente de financiamiento se tienen, por una parte, los cobros a usuarios por prestacin de servicios pblicos locales bsicos y otras actividades urbanas. Por otra parte, vienen impulsndose las llamadas contribuciones de mejoras o valorizacin, las 32

cuales estn estrechamente vinculadas a la propiedad inmobiliaria. Hoy en da son utilizadas exitosamente por algunas ciudades de pases como Colombia y Mxico, con el fin de captar ingresos que pretenden recuperar el costo de las inversiones que la misma administracin hace en beneficio de la comunidad. Esta importante herramienta viene promoviendo una mayor responsabilidad de la comunidad al reforzar la vinculacin entre los potenciales beneficiarios de las mismas, dando lugar a lo que se podra llamar un contrato poltico para el financiamiento de la infraestructura municipal. El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor creatividad financiera, que promueva la canalizacin de nuevos ingresos, incluyendo la misma movilizacin de capitales privados a la financiacin de la infraestructura municipal (contratos de concesin, etc.), que en su conjunto permita incrementar la participacin de los recursos propios en el total de ingresos locales. Si bien es un tema de desarrollo reciente y de creciente inters local en pases como Colombia, Chile y Per, cabe destacar a manera de ejemplo el caso de la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile donde se vienen promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vas, conservacin de parques y playas, entre otros servicios. Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiacin de los procesos de descentralizacin. Los ingresos por esta fuente constituyen, en muchos casos, una gran proporcin de los ingresos totales con que cuenta el nivel local. En una buena parte de las municipalidades, especialmente de tamao pequeo, constituye la fuente ms importante de financiamiento y puede llegar a representar entre el 70 y el 95% del total de sus ingresos. En las ciudades intermedias, esta participacin puede oscilar entre un 30 y un 60%, y en las grandes urbes, entre un 10 y un 35%. Algo que debe destacarse es la tendencia al aumento de las transferencias en las distintas experiencias descentralizadoras de la regin. Para pases como Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela, y en menor medida en otros, se han aumentado significativamente las transferencias, constituyndose en el principal soporte del proceso descentralizador y, en algunos casos, generando una interesante discusin sobre sus posibles impactos macroeconmicos y redistributivos. En otros pases, como Argentina, Chile y Paraguay, el crecimiento ha sido ms moderado dado el margen de discrecionalidad que ejerce el nivel nacional en su asignacin. El hacer que esta fuente tienda a ser la base principal del financiamiento de la descentralizacin, como ha sido la prctica reciente de buena parte de los pases, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma autonoma fiscal. Entre los mecanismos financieros que permiten al municipio obtener nuevos recursos para la financiacin de obras prioritarias, y que obviamente suscita grandes inquietudes y polmica para el nivel central por sus posibles efectos sobre la estabilidad macroeconmica, est el acceso al endeudamiento. Salvo la utilizacin que se ha hecho por parte de las ciudades grandes e intermedias de pases como Brasil, Colombia y Ecuador, la norma ha sido una baja utilizacin de la capacidad de endeudamiento y, en general, un incipiente desarrollo del mercado de capitales en el nivel local latinoamericano. 33

Los argumentos de Aghn y Corts coinciden con los de otros trabajos auspiciados por la CEPAL y el CLAD, en cuanto a considerar que si bien los problemas del financiamiento local son distintos en cada pas, stos giran fundamentalmente alrededor de los insuficientes recursos financieros de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. El desbalance fiscal de las municipalidades, frente a crecientes necesidades de gasto, se manifiesta en todos los pases y en algunos alcanza dimensiones preocupantes. En este sentido, la mayor autonoma fiscal a nivel local, aunque tmida y limitada, es sin duda uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales promovidas en los pases de la regin. En cuanto al diseo de las transferencias, se recomienda que su diseo y distribucin sea lo ms simple y transparente posible.72 Bajo el mencionado enfoque, se plantea indispensable que el sistema de financiamiento municipal est acompaado de una coordinacin institucional y del apoyo tcnico para la consecucin de una efectiva planificacin y financiamiento de las responsabilidades del nivel local. Asimismo, debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y tcnica de las municipalidades; para ello, se requiere desarrollar acciones como la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipacin del recurso humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluacin del proceso y promover una ms transparente y efectiva rendicin de cuentas y control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificacin. Una experiencia exitosa en esta materia ha sido aplicada por algunas ciudades como Porto Alegre, en Brasil. 73 En el mencionado contexto, la estructura del financiamiento municipal debe presentar una combinacin adecuada de los diversos instrumentos mencionados, buscando promover una adecuada relacin entre los ingresos propios y las competencias que le han sido asignadas. Complementariamente, es recomendable una mayor flexibilidad por el lado del gasto que responsabilice cada vez ms al gobierno local en la priorizacin y ejecucin de programas prioritarios de inversin. Segn Aghn y Corts, los pases de la regin han tratado de asumir una actitud de mayor pragmatismo frente al financiamiento local, y han adoptado distintas prcticas para encarar muchas de las dificultades mencionadas; pero ellas, quizs, no han sido tan difundidas como los mismos problemas. Esas mejores prcticas han abordado la revisin de las modalidades de transferencias intergubernamentales, con miras a una mayor eficiencia y equidad del gasto descentralizado; una modernizacin de la tributacin local, y un mayor esfuerzo de autofinanciamiento local; una efectiva participacin de las comunidades en la fiscalizacin del gasto; y, finalmente, regulaciones al endeudamiento territorial, tendiente a minimizar los posibles efectos macroeconmicos. Sin duda, este conocimiento se convierte en uno de los elementos bsicos a aprovechar, mediante el intercambio y la difusin de experiencias exitosas que

72 73

Ibid, pp. 97-98 Se alude al Presupuesto Participativo. Las caractersticas, bondades, riesgos, as como los desafos que debe enfrentar dicha prctica, son desarrollados por: Daniel DROSDOFF, Del sufragio al presupuesto, en BID Amrica, www.iadb.org/exr/IDB/stories/2000/esp/c200e1.htm; Elvia M. CAVALCANTI FADUL y Reynaldo MAIA MUNIZ, Contradicciones en un proceso democrtico: la prctica del presupuesto participativo en las ciudades brasileas, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 18 Octubre 2000.

34

se pueden dar entre las municipalidades de los pases de la regin, en ciertas reas crticas del financiamiento municipal.74 A manera de conclusin en el tema de descentralizacin y gobiernos locales en Amrica Latina, se puede anotar lo siguiente:75 La puesta en marcha de polticas de descentralizacin y el rpido proceso de urbanizacin que han caracterizado el escenario latinoamericano, exige el gran desafo de reconceptualizar el tema de la ciudad, no solo como centro motor del desarrollo local y eje articulador de la internacionalizacin, sino tambin como el espacio ms propicio para la profundizacin de la democracia. Esta reconceptualizacin impone una agenda de discusin, que pasa por identificar las estrategias para generar dinmicas competitivas afines a las exigencias de la economa global; la apertura real de espacios de autonoma tanto financiera como de competencias que le permitan a la ciudad profundizar sus objetivos de desarrollo, pero adems, implica que en ella se creen mecanismos concretos para las prcticas participativas y de concertacin. Esto implica que se debe tener en cuenta tambin los patrones que han regido las dinmicas polticas, sociales y culturales inmersas dentro del proceso de urbanizacin de Amrica Latina. Los gobiernos municipales desempean un papel importante en el suministro de servicios pblicos locales y para ello requieren de fuentes de ingresos estables y en funcin a las responsabilidades asignadas. La adecuada disponibilidad de recursos fiscales es esencial para el proceso de descentralizacin y autonoma local. Los programas municipales deben contar con un financiamiento estable para el perodo para el cual se definen; no obstante, no todo el financiamiento debe ser estatal, es importante potenciar recursos de otras fuentes, incluidos los de los propios beneficiarios. La falta de precisin y delimitacin de responsabilidades en el mbito legislativo y tcnico-administrativo, sumado a la ausencia de mecanismos de coordinacin financiera transparente y efectiva, junto con las restricciones financieras existentes al nivel local, constituyen las principales limitaciones que dificultan una gestin activa de la municipalidad en la provisin descentralizada de servicios. Existe una inadecuacin entre el modelo de gestin que se consolid a lo largo del siglo pasado centralizado (papel pasivo del municipio), dividido sectorialmente, con programas homogneos y estandarizados y los requerimientos que impone un sistema descentralizado, que privilegia la localizacin, la colaboracin pblicoprivada y la participacin social. La experiencia de varios pases de la regin permite afirmar que existen riesgos que deben tenerse presentes (tales como el deterioro en la calidad de los servicios, el clientelismo poltico, la baja capacidad administrativa y tcnica de los gobiernos locales, etc.) y sobre los cuales debe igualmente trabajarse en diferentes frentes que fortalezcan institucionalmente a las ciudades. Los nuevos diseos de organizacin exigen una modernizacin del Estado y la preparacin o capacitacin de los gobiernos locales. La simple expedicin de leyes no garantiza el xito y el aprovechamiento de las ventajas de la gestin descentralizada. Las bondades de la
AGHN, Gabriel y CORTS, Patricia, Op. cit, p. 99 Ibid, pp. 99-104

74 75

35

descentralizacin no podrn ser observadas y aprovechadas plenamente por municipalidades hasta tanto no se implementen, de manera sistemtica permanente, agresivos programas de fortalecimiento institucional de municipalidad y, en particular, del recurso humano que demanda descentralizacin.

las y la la

En el gobierno central debe prevalecer un enfoque de facilitador y promotor, que promueva un manejo gerencial y participativo de la gestin a nivel local, asimismo, que contine impulsando el traslado de capacidades tcnicas y administrativas de apoyo directo a la descentralizacin y, particularmente, el incentivo a la concertacin entre el Estado y la sociedad civil. Es indispensable que los programas incorporen indicadores claves en su diseo, que permitan detectar logros y dificultades en la implementacin y evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazo; identifiquen e incorporen mecanismos que incentiven el logro de resultados y la calidad de stos. En este sentido, es importante involucrar activamente a los distintos niveles de gobierno para conformar realmente un sistema intergubernamental de informacin para el seguimiento y evaluacin del proceso y la gestin pblica. En definitiva, existe una exigencia fuerte de mejorar los sistemas de informacin y reforzar su retroalimentacin con la toma de decisiones. En esta direccin es importante la difusin e intercambio de experiencias exitosas en descentralizacin. Finalmente, las actuales estrategias de transferencia de ingresos y responsabilidades hacia las municipalidades de Amrica Latina tienen que afrontar, en los prximos aos, el desafo central de mostrar resultados efectivos que en la prctica reflejen una mayor cobertura y calidad de los servicios bsicos. Una premisa primordial para ello es la vinculacin ms directa entre el servicio demandado por la ciudadana y la municipalidad, as como aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralizador: la mayor participacin y control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilizacin de nuevos recursos y competencias del sector privado. Esta mayor responsabilidad fiscal y poltica de los gobiernos locales que dichos procesos demandan, requieren de un elevado grado de consenso, es decir, de una gran voluntad poltica.

1.3 Antecedentes de los intentos de descentralizacin en el Per

Efran Gonzales de Olarte, sobre la base del trabajo de Maletta (Cambios en la demarcacin poltica y dinmica de la poblacin del Per: 1876-1972) sustenta que la historia de la divisin poltica del territorio peruano est llena de creaciones, desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la base de la divisin poltico-administrativa existente a fines de la Colonia. Los criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes y de alguna manera han sido impulsados ya sea por intereses polticos o econmicos regionales o no, por movimientos reivindicativos regionales, por razones geopolticas o por razones de ndole administrativa y fiscal.76

76

GONZALES DE OLARTE, Efran, Economas regionales del Per (2da edicin), p. 28

36

Si algo caracteriz a la demarcacin colonial, la regionalizacin colonial, es que ella tuvo un carcter administrativo-tributario.77 Johnny Zas Friz Burga en su obra La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998, desarrolla un anlisis jurdico institucional de los niveles regional (intermedio) y local presentes en la organizacin territorial del Per en dicho periodo. Respecto a 1821-1844, menciona que la Junta Departamental, como rgano de nivel intermedio, tuvo una vigencia efectiva mnima, prcticamente estuvo ausente. A pesar de las grandes dificultades de insercin que tuvieron las juntas departamentales en un perodo que el citado autor define como de inestabilidad poltica e institucional, considera que con su creacin se trat de constituir, aunque limitadamente, un nivel de gobierno intermedio en la estructura estatal peruana de los inicios de la repblica.78 El sistema administrativo territorial con relacin al nivel local, llega a Per a travs de la Constitucin de 1812 y su vigencia contina en las Constituciones republicanas. En el perodo 1821-1844, las municipalidades, cuando rigieron efectivamente, se generalizaron: se estableci un rgimen local uniforme; se crearon municipalidades casi por cada ncleo de poblacin; las municipalidades tuvieron un carcter electivo, sobre la base de criterios nicamente territoriales, en un rgimen electoral censitario y de eleccin indirecta; hay un rgimen de controles de las juntas departamentales y de las autoridades representantes del Poder Ejecutivo (entre ellas el prefecto) sobre las municipalidades; el Poder Ejecutivo nombra el alcalde y, por consiguiente, mantiene el control jerrquico derivado de tal designacin. 79 Por su parte, Gonzales de Olarte, sostiene que en 1821 San Martn transform las intendencias en departamentos y los partidos en provincias. Pero slo con la Constitucin de 1823 cambiaron los criterios y la legislacin para la demarcacin territorial. En dicha Constitucin se adaptaron al Per las juntas departamentales ya vigentes en Europa que dada su inspiracin liberal otorgaban atribuciones ms o menos amplias a los organismos locales y regionales. Agrega Gonzales de Olarte:80
A partir de entonces la historia de la regionalizacin del Per si existe alguna ser la de intentos de demarcacin territorial a priori, creando y cambiando los lmites y las instituciones regionales de control administrativo y poltico.

Con relacin a las caractersticas bsicas que predominaron en los gobiernos locales durante 1821-1844, Zas Friz resea lo siguiente:81
... el municipio tampoco pudo, por su extrema debilidad institucional, radicarse con fuerza en la estructura estatal republicana y tambin estuvo ausente como nivel de gobierno en parte significativa del perodo. Las Constituciones y la legislacin del perodo configuran al municipio como una instancia de gobierno local con relativa autonoma poltica y financiera. Al igual que la junta departamental, el carcter electivo del municipio era prcticamente anulado por la mnima base electoral del rgimen censitario, restringido an ms por la eleccin indirecta. La legislacin del perodo tambin les reconoci materias de competencia y potestad normativa, al igual que una capacidad de gasto a
77 78

Ibid, p. 31 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998 , pp. 328-329 79 Ibid, p. 332 80 GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, p. 32 81 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, p. 329

37

ingresos exclusivos, si bien limitados por un fuerte rgimen de controles de parte del poder pblico nacional.

El cuanto al perodo 1845-1919, Zas Friz aclara que ste se caracteriza por presentar los primeros intentos (si bien siempre limitados) de consolidacin institucional del Estado en el Per republicano, por los siguientes hechos:82 Se implantaron tanto el Concejo Departamental (ley de 1873) como la Junta Departamental (ley de 1886)83 . Ambas intentaron reintroducir un nivel de gobierno intermedio, ausente en la casi totalidad del perodo. El Concejo Departamental concebido en la Ley de Municipalidades de 1873 fue una dbil representacin del nivel departamental, ya que una p arte de sus miembros era elegida indirectamente a travs de colegios de electores muy restringidos y el resto de miembros eran los representantes de los concejos provinciales. A estos concejos, adems, se les reconoci mnimas materias de competencia y, conforme a la rgida relacin piramidal que dispona la ley, dependan jerrquicamente del Poder Ejecutivo tanto en materia administrativa como financiera. La Junta Departamental de la Ley de Descentralizacin Fiscal de 1886 tampoco era un ente territorial autnomo, ya que no era un ente representativo de un cuerpo electoral departamental, pues se conformaba por delegados de los concejos provinciales. Incluso, el intento de hacerlo independiente del Poder Ejecutivo, principalmente a travs de la supresin del prefecto como presidente de la Junta Departamental, no cambi esta situacin. A pesar de que en el origen de estas juntas estaba la descentralizacin de los ingresos y de los gastos, se produjo una paulatina reduccin de la limitada autonoma financiera que haba reconocido la misma ley a las juntas. En el mismo perodo (1845-1919) tambin se reimplantaron las municipalidades, y a diferencia del nivel intermedio, ellas lograron radicarse en la estructura territorial estatal. La Ley de Municipalidades d e 1892 instaur el sufragio directo, mientras que la ley de 1896 derog los requisitos de carcter censitario an presentes en la Ley Municipal de 1892. Esta ltima ley repiti la Ley de Municipalidades de 1873, con la omisin del Concejo Departamental. La Ley Municipal de 1873 introdujo la dualidad local peruana (provincial y local), la preeminencia del Concejo Provincial, un conjunto importante de funciones y de materias de competencia para los concejos provinciales y distritales, una dependencia jerrquica y un consiguiente rgimen de controles ejercido por los concejos provinciales sobre los distritales y, por ltimo, una limitada autonoma financiera municipal. En este perodo, parte de la legislacin estableci que el alcalde era agente del Poder Ejecutivo y que, en tal condicin, era nombrado por ste; introduciendo, en consecuencia, el control jerrquico del prefecto sobre las municipalidades.

82 83

Ibid, p. 329-330 y 333 Segn Gonzales de Olarte, despus de la guerra con Chile y bajo la forma de una ley en dicho ao se trat de realizar una descentralizacin, sobre todo fiscal, de manera tal que los impuestos recaudados en cada zona fueran utilizados en provecho de la misma zona. Op. cit, p. 32

38

En 1921 fueron suprimidas las juntas departamentales creadas por la Ley de Descentralizacin Fiscal de 1886, luego de un sostenido proceso de disminucin de funciones y recursos. Por un breve momento, estas juntas departamentales existieron contemporneamente a los Congresos Regionales creados en 1919, considerados en la Constitucin de 1920 y de muy breve vigencia. Estos congresos no eran un nivel de gobierno intermedio, pues si de una parte tenan un carcter electivo, de otra, se reunan en una sola sesin anual, no tenan potestad legislativa (ya que sus resoluciones legislativas regionales eran promulgadas o vetadas por el Poder Ejecutivo) tampoco tenan autonoma financiera.84 Baltazar Caravedo a la vez de sostener que el debate sobre la descentralizacin ha sido levantado en diversas oportunidades por representantes de muy diversas corrientes de pensamiento, corrobora que en 1919 Legua promovi la realizacin de una Asamblea Constituyente, la que cre las instancias regionales con facultades para legislar en el mbito que les corresponda, aunque con las limitaciones anotadas por Zas Friz. Caravedo tambin enfatiza que el asunto de la descentralizacin estuvo muy fuertemente vinculado al problema del indio y al de la tierra; es decir, al de la feudalidad o semifeudalidad y su transformacin.85 Como acontece ahora, en el periodo analizado el debate mostr la carencia de planteamientos consistentes; es decir, en stos predominaba la falta de viabilidad poltica, econmica o social, o una combinacin de stas. Precisamente, acerca de la naturaleza de la polmica que se planteaba en los aos 20, entre federalistas y centralistas, J.C. Maritegui sostena lo siguiente:86
En algunos departamentos, sobre todo en los del sur, es demasiado evidente la existencia de un sentimiento regionalista. Pero las aspiraciones regionalistas son imprecisas, indefinidas; no se concretan en categricas y vigorosas reivindicaciones. El regionalismo no es en el Per un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la expresin vaga de un malestar y de un descontento.

La crtica central de Maritegui a los planteamientos de aquella poca consiste en considerar que la descentralizacin como reforma simplemente poltica y administrativa, no significara ningn progreso en el camino de la solucin del problema del desarrollo del pas, pues no resolvera el problema del indio ni e l problema de la tierra. En otras palabras, consideraba que el proceso de descentralizacin debera estar subordinado a la necesidad de solucionar de manera radical y orgnica esos dos problemas, pues una descentralizacin, que no se dirija hacia esta meta, no merece ya ser ni siquiera discutida.87 Vctor Andrs Belande, otro importante pensador de esos aos, criticaba tambin la postura de los federalistas, y consideraba que la solucin del centralismo exiga revisar seriamente sus dimensiones histrica y econmica; asimismo, propugnaba un proceso de regionalizacin basado en el sentimiento de unidad nacional, con integracin racial.88
84 85

ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, pp. 330-331 CARAVEDO M., Baltazar, Regin urbana y estrategia descentralista, p. 11 86 MARITEGUI, Jos Carlos, Siete Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana (edicin 44), p. 194 87 Ibid, p. 201 88 BELANDE, Vctor Andrs, La Realidad Nacional (quinta edicin), pp. 54-64 Para tener una idea de la intensidad del debate en esa poca, se puede revisar el Captulo V de la Primera Parte de su citada obra.

39

Propuso la regionalizacin del Per basado en criterios de produccin y de recursos naturales; no obstante, sigui utilizando los departamentos como parmetros en la redistribucin territorial regional.89 En un esfuerzo de sntesis del periodo 1919-1980, en su trabajo citado, Zas Friz menciona que dicho perodo se caracteriz por la ausencia de un nivel intermedio de gobierno y, salvo un breve lapso, por la ausencia de autonomas locales. El otro intento, en este perodo, de reimplantar un nivel de gobierno intermedio y que nunca se actu estuvo presente en la Constitucin de 1933: los Concejos Departamentales. A stos se les reconoci muy amplias materias de competencia y, a pesar de ello, no se les otorg potestad normativa; y, por ltimo, se les reconoci tambin una importante autonoma financiera, a pesar de ciertas limitaciones previstas por la Constitucin y la ley. Por estas caractersticas, estos concejos departamentales se configuraban, no obstante las contradicciones, como un nivel intermedio de gobierno, siendo sta una de las razones (sino la principal) por las cuales fueron rechazadas y no se actuaron. 90 El anlisis de B. Caravedo permite contar con algunos elementos de comprensin acerca del proceso contradictorio arriba sealado:91
Al iniciarse la dcada del treinta... Por un lado, se criticar severamente las polticas leguistas, llegando a tal punto su rechazo que se convoc a un Congreso Constituyente, que modific la... que fuera promulgada en enero de 1920. De otro lado, el problema de la sociedad y el Estado, de la feudalidad y el capitalismo, proseguirn su curso en el Parlamento y en las relaciones de enfrentamiento poltico. Destacarn en este dilogo los integrantes del Partido Descentralista (Romero, Roca, Bustamante), los representantes del joven Partido Aprista con V.R. Haya de la Torre a la cabeza, y los hombres de la Unin Revolucionaria.

Despus de todas las experiencias sealadas, en el nivel intermedio slo se constituyeron organismos desconcentrados del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, desprovistos de autonoma poltica y financiera, destacando entre ellas: las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, los Comits Departamentales de Desarrollo, los Organismos Regionales de Desarrollo y los Organismos de Desarrollo Departamentales (ORDES).92 Con relacin a la secuencia seguida por la institucin municipal durante el periodo 1919-1980, Zas Friz formula las siguientes apreciaciones:93 Se inicia con el nombramiento de municipalidades provisionales a travs de una disposicin transitoria de la Ley N 4012, que se volvi permanente. Esta situacin intent ser cambiada, sin xito, durante los aos 1945-1948, con el intento de restablecer los gobiernos locales. Para tal fin se crearon juntas municipales transitorias y se dict una Ley de Elecciones Municipales (Ley N 10733), pero el golpe militar de 1948 trunc el proceso. Nuevamente, en 1968, luego de otro golpe militar, las municipalidades volvieron a ser designadas por el Poder Ejecutivo hasta 1980.

89 90

GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, p. 35 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, pp. 330-331 91 CARAVEDO M., Baltazar, Op. cit, p. 12 92 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, p. 331 93 Ibid, p. 331

40

En este perodo, las municipalidades como gobiernos locales fueron restablecidas slo entre 1963-1969 y, salvo estos aos, las administraciones locales se convirtieron en instancias desconcentradas del Poder Ejecutivo nacional, sin autonoma poltica ni financiera.

Los vaivenes que se ha expuesto en la definicin de facultades, funciones y recursos a favor de los niveles de gobierno intermedio y local, as como el ejercicio de stas, tiene condicionantes estructurales. Gonzales de Olarte explica que a fines de la dcada de 1950 comienza a darse un giro diferente a la demarcacin territorial, debido bsicamente a dos razones: (i) La acentuacin de un patrn de desarrollo capitalista regional diferenciado, donde los departamentos de la costa se iban desarrollando con mayor celeridad que los de la sierra, lo que acentuaba la conciencia sobre la desigualdad de las regiones y de sus pobladores; (ii) La creciente participacin del Estado en la economa nacional hace que ste redistribuya aunque de manera desigual su participacin en el desarrollo regional, a ttulo de promotor. En tal contexto, el camino recorrido por los diferentes intentos de regionalizacin ha sido impreciso y errtico. Se hicieron diversos ensayos de demarcacin territorial: administrativos, de planificacin, geo-polticos, sin que hubiera coincidencia de criterios. El resultado ha sido un variopinto conjunto de propuestas de regionalizacin.94 Por su parte, Caravedo sostiene que desde 1956 hasta los inicios de la dcada del 70 el Estado ingres en una etapa de cambios institucionales significativos y sucesivos, en parte tratando de poner en marcha un conjunto de reformas que hicieran factible la descentralizacin; y en parte, accediendo a la reivindicacin histrica de intelectuales y empresarios. La creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Econmico, las Corporaciones de Desarrollo, los Parques Industriales, las elecciones municipales (1963-1969), la Ley de Industrias, etc., ponen en evidencia la transformacin experimentada.95 El gobierno militar que se inaugur a fines de 1968 y que se prolong hasta julio de 1980, quiso alterar por completo el desarrollo de la sociedad c on la Reforma Agraria y la reforma de la empresa privada; pues no slo liquid a los terratenientes sino que promovi una mayor participacin de los trabajadores en la actividad industrial. Si bien cre nuevas instancias estatales para la descentralizacin (Comits Departamentales, ORDES, SINAMOS, etc.), cuyas reas de influencia fueron variables y no existi un criterio uniforme sobre el rea de dominio de cada organismo, ni sobre las atribuciones de cada uno, el gobierno militar fue victima de su naturaleza autoritaria, provocando un sentimiento de asfixia provinciana y un difuso movimiento popular que levantara el tema a travs de los Frentes de Defensa.96 A partir de los aos sesenta se intenta implantar en el Per un Sistema Nacional de Planificacin acorde con la entonces concepcin del Estado intervencionista propia a un
94

GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, pp. 36-37 Entre las propuestas ms importantes correspondientes a dicho periodo estn el trabajo de Edgardo Mercado Jarrn (La regionalizacin del pas, 1979) y el de Javier Pulgar Vidal (La regionalizacin transversal del territorio peruano para fines de la administracin del desarrollo nacional, 1979) 95 CARAVEDO M., Baltazar, Op. cit, p. 13 96 Ibid, p. 13; GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, p. 49

41

pas subdesarrollado, con el objeto de que sea ste el impulsor del desarrollo econmico regional. El largo y penoso periplo de la planificacin indicativa en el Per ha oscilado en funcin de los objetivos de poltica de desarrollo de cada gobierno, entre la planificacin como buena intencin y la administracin del gasto estatal. En tal itinerario se desarrollaron los criterios y proyectos de regionalizacin del Instituto Nacional de Planificacin.97 Durante los aos ochenta, se auspici, investig y public un gran nmero de trabajos, que presentaban distintos enfoques acerca del tema de la descentralizacin, gracias a la labor de diversas instituciones tales como la Fundacin Friedrich Ebert, Centro Peruano de Estudios para el Desarrollo Regional (CER), Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO), el Instituto Nacional de Planificacin (INP), entre otros. Desde el propio Estado, a travs del INP, se publicaron diversos documentos, y mediante la Ley N 23878 (del 20.06.84) se aprob El Plan Nacional de Regionalizacin. Todos estos hechos estuvieron vinculados con el penltimo proceso de regionalizacin del pas, cuyo periodo se inicia en el ao de aprobacin del mencionado plan y concluye en 1992, cuando son suprimidos los gobiernos regionales, inmediatamente producido el autogolpe de Estado dirigido por el entonces presidente Alberto Fujimori. En cuanto al mbito normativo institucional, en el perodo de reinstauracin de las autonomas locales, iniciado en 1980, su carcter electivo permanece como un rasgo invariable; en cambio, el carcter uniforme de las municipalidades presenta una ruptura, principalmente, con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1993. Con la aprobacin de la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853 de 1984 (aprobada sobre la base de la Constitucin de 1979), adems de la tradicional dualidad municipalidad provincial-municipalidad distrital, se agregaron la municipalidad metropolitana y las municipalidades de centros poblados menores (llamadas delegadas por la Constitucin de 1993). Sin embargo, y rompiendo as el carcter uniforme del nivel local, la Carta Poltica vigente estableci un rgimen especial no slo para la capital de la Repblica, sino tambin para las capitales de provincia con rango metropolitano, para las capitales de departamento de ubicacin fronteriza, para la Provincia Constitucional del Callao y para las provincias de frontera.98 A la luz de la revisin de los antecedentes de la regionalizacin en el pas, se puede formular las siguientes reflexiones adicionales:

Las formas de descentralizacin ensayadas en la historia de la repblica han adolecido del vicio original de representar una concepcin y un diseo absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralizacin. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la prctica centralista.99 El enorme defecto de los intentos de regionalizacin para la planificacin y el desarrollo ha sido que: los intentos para descentralizar el desarrollo se toman centralizadamente y se tiene poca cuenta de la capacidad de decisin regional. Y lo que es peor, las reivindicaciones populares regionales son administradas

97 98

GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, p. 44 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, p. 334 Vase el Artculo 196 de la Constitucin 99 Sentencia de Maritegui que mantiene vigencia, Op. cit, p. 209

42

centralizada y paternalmente, a travs de los organismos descentralizados del gobierno central.100

El problema regional ha sido apreciado como una situacin de desequilibrio de recursos, factores y gente, emplazados geogrficamente. El desarrollo regional ha sido planteado, entonces, como el conjunto de medidas a tomar para la correccin de estos desequilibrios, en el futuro. Pocas propuestas de regionalizacin se han fundamentado con algn estudio sistemtico de las diferentes regiones. Los diferentes autores tienen percepciones sobre la problemtica regional, en las cuales basan sus soluciones de desarrollo regional equilibrado. En el breve perodo de vigencia de las regiones existi una sobreposicin en el nivel intermedio. As, la legislacin dictada durante el proceso regional mantuvo al distrito y a la provincia como circunscripciones territoriales, y las nuevas circunscripciones regionales como subregionales se basaron casi totalmente en el departamento. Estos hechos permiten concluir que la estructura territorial de inicios de la repblica continu incluso con la instauracin de las regiones.101 El penltimo proceso regional iniciado durante el gobierno de A. Garca fracas y no logr desarrollarse porque las regiones fueron creadas desde el Estado en un proceso uniforme Ley de Bases de por medio , los rganos de gobierno regionales tuvieron una mayora de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno instaurada fue la de asamblea, las materias de competencia regional fueron delegadas y no propias, el proceso de transferencias fue muy problemtico y nunca concluy, y porque se reconoci a las regiones una mnima autonoma financiera (no tenan potestad tributaria ni decidan con relacin al Fondo de Compensacin Regional, y la normativa presupuestal limitaba su accin).102 La forma de gobierno regional era una forma pura de gobierno de asamblea: el Consejo Regional y el Presidente dependan directamente de la relacin de confianza de la asamblea regional; el Presidente era un igual entre iguales en el Consejo Regional. Esta forma de gobierno de asamblea introducida en un dbil sistema regional de partidos produjo una significativa inestabilidad poltica.103

El rol de las autonomas locales en el proceso de democratizacin del Estado, desde el inicio de la dcada de los ochenta hasta hoy, a pesar de la actual y acentuada recentralizacin del Estado peruano, ha sido notable: las municipalidades han recobrado elementos de su autonoma poltica como la eleccin directa, importantes y propias materias de competencia, una significativa potestad normativa e instituciones de democracia directa, aunque a nivel financiero mantienen una muy limitada autonoma.104

En el marco jurdico de la Ley Orgnica de Municipalidades; Ley N 23853, como consecuencia del reconocimiento de la autonoma local, tampoco existe un rgimen de controles ejercido por el Poder Ejecutivo nacional sobre las municipalidades, siendo la coordinacin la forma de relacin prevista entre las municipalidades y el Poder Ejecutivo. Asimismo, en el ordenamiento local peruano, y como parte de la dualidad municipalidad provincial-municipalidad distrital y de la preeminencia dada a la
100 101

GONZALES DE OLARTE, Efran, Op. cit, p. 49 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, pp. 325-326 102 Ibid, 326 y 328 103 Ibid, 327 104 Ibid, 328

43

municipalidad provincial, esta ltima ejerce diversas formas de control sobre las municipalidades distritales de su jurisdiccin.105 De otra parte, el departamento ha sido reintroducido como circunscripcin territorial y base de los organismos desconcentrados del Poder Ejecutivo en el nivel intermedio: los hasta hace poco Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARS). Y han constituido tambin la base territorial sobre la cual se han formado los novsimos gobiernos regionales previstas por la Constitucin de 1993.

1.4 Perfil del centralismo peruano

Como ya se ha sostenido en este trabajo, Amrica Latina y El Caribe padecen en conjunto un nivel de centralismo comparativamente mayor que los pases industrializados. No obstante, al interior de la regin la realidad no es homognea, y la diversidad existente tiene relacin, en importante grado, con los factores especficos que estuvieron y estn a la base de los procesos de desplazamiento demogrfico y de urbanizacin de cada pas. Un estudio de Jorge Rodrguez y Miguel V illa, al analizar las tendencias generales de la ocupacin del territorio, sostiene que en los ltimos 50 aos, la localizacin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado una combinacin de tendencias centrpetas y centrfugas. Las primeras corresponden a los procesos de concentracin de la poblacin en algunas localidades, que han experimentado un rpido crecimiento demogrfico y han alcanzado crecientes niveles de tamao poblacional hasta devenir, en algunos casos, metrpolis y megpolis. El segundo conjunto de tendencias se ha expresado en una progresiva expansin del poblamiento, mediante la ocupacin paulatina de los tradicionales espacios vacos (especialmente agrcolas).106 Aaden los mencionados investigadores que dichas tendencias estuvieron acompaadas de una acelerada expansin de los procesos de urbanizacin crecimiento de las ciudades, unos ms rpidos que otros, en todos los pases de Amrica Latina y El Caribe. Pero el fortalecimiento del sistema de ciudades no implica que ste haya ocurrido de una misma manera en todos los pases. En la modalidad de estructuracin y consolidacin del sistema de ciudades radica uno de los factores de diferenciacin ms importante del proceso de urbanizacin dentro de Amrica Latina y El Caribe. Esta diferenciacin, en principio, se manifiesta como una lnea divisoria entre pases macroceflicos con una aguda concentracin en la ciudad principal y otros con redes urbanas, articuladas en torno a varios nodos de magnitud demogrfica no muy desigual o, por lo menos, con claros contrapesos respecto de la ciudad principal. 107 Amrica Latina durante el siglo XX experiment una acelerada expansin demogrfica, cuya intensidad en los aos sesenta hizo que ms de algn especialista se refiriera a ella como una explosin demogrfica. En este proceso la poblacin urbana se acrecent con una celeridad mucho mayor que la total, aunque atenundose en dcadas recientes.
105 106

Ibid, pp. 334-335 RODRGUEZ, Jorge y VILLA, Miguel, Distribucin espacial de la poblacin, urbanizacin y ciudades intermedias: hechos en su contexto, en Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana , p. 28 107 Ibid, p. 29

44

Con todo, la intensidad del proceso ha sido tal que ha llevado a la regin a ubicarse entre las ms urbanizadas del mundo contemporneo.108 Diversos esfuerzos tipolgicos, corrientemente basados en el grado de urbanizacin alcanzado, encuentran que:109 Los pases con mayor grado de urbanizacin presentaban, ya a principios de siglo, un perfil urbano ms marcado (Argentina y Uruguay, cuya urbanizacin fue empujada por los flujos de migracin internacional, y Chile, son exponentes de esta situacin); Los pases ms populosos de la regin (Brasil y Mxico, como tambin Colombia y Per) experimentaron entre 1940 y 1980 un aumento vertiginoso de su porcentaje urbano, que incidi decisivamente en el ascenso del grado medio de urbanizacin regional; Los pases ms pobres de la regin tienden a ser aquellos que presentan menores grados de urbanizacin (Guatemala, Hait, Honduras); La transicin urbana y la transicin demogrfica se encuentran unidas, aunque sus vnculos son complejos; en general, los pases que se urbanizaron antes experimentaron procesos de transicin demogrfica ms tempranos.

De otro lado, uno de los rasgos ms destacados de los asentamientos humanos en Amrica Latina y El Caribe consiste en el enorme peso demogrfico, econmico, social y poltico de la ciudad principal de cada pas. Una primera indagacin de Jorge Rodrguez y Miguel Villa muestra que en otras regiones del mundo tambin existen grandes reas metropolitanas, concentradoras de funciones socioeconmicas y polticoadministrativas, de crecimiento demogrfico acelerado (entre otros casos pueden mencionarse los de Atenas, Bagdad, El Cairo, Sel y Tokio). Sin embargo, un examen ms detallado indica que la regin destaca en el concierto mundial por una mayor frecuencia relativa de pases donde la ciudad principal representa ms de un cuarto de las respectivas poblaciones nacionales, definiendo un rasgo macroceflico. Buenos Aires, Lima, Managua, Montevideo, Ciudad de Panam, San Jos de Costa Rica, Santiago de Chile y Santo Domingo ilustran esta situacin. Un punto que conviene sealar es que los patrones migratorios de los ltimos 50 aos estn en las races de este rasgo metropolitano de la regin. 110 Aunque las races del fenmeno de enormes aglomerados urbanos que sobresalen dentro de los sistemas de asentamientos humanos pueden encontrarse en las grandes ciudadestemplo de las culturas pre-hispnicas, es claro que durante el siglo XX tal rasgo se acentu. Son particularmente destacables los casos de los seis pases en los que se localizan los siete aglomerados metropolitanos de la regin (Buenos Aires, Bogot, Lima, Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro, Santiago de Chile y So Paulo). En trminos demogrficos, el aumento del peso de la poblacin de las metrpolis sobre los conjuntos
108

Ibid, p. 32 Una limitacin en la informacin se presenta cuando se procura comparar las nociones urbana y rural, tanto entre pases como dentro de un mismo pas, toda vez que se acude a censos levantados en distintas fechas. Y las definiciones de la condicin urbana o rural de las localidades cambian entre pases y entre censos de un mismo pas. 109 Ibid, p. 34 110 Ibid, pp. 41-42 y 44

45

nacionales y urbanos slo parece haber sido posible en virtud de los elevados saldos migratorios positivos exhibidos por las ciudades que devinieron metrpolis. En el perfil del contexto latinoamericano descrito, el Per se caracteriza por ser uno de los pases con los ms elevados grados de centralismo poblacional, entendido ste como el pas que tiene una enorme concentracin de habitantes en una ciudad. As, en el Cuadro 1.3 se verifica que entre los pases cuyas principales ciudades han tenido tasa de crecimiento poblacional por encima del 4% anual en el periodo 1950-90, el Per tiene la mayor concentracin de su poblacin en su ciudad principal: Bogot (15.8% de la poblacin nacional), Guayaquil (16.5%), Managua (18.8%), Lima (28.7%) y Santo Domingo (21.9%). En el periodo analizado esta aguda centralizacin del pas se refleja en las diferentes tasas de crecimiento de la poblacin: la poblacin nacional creci a un promedio de 2.4% anual, mientras que la de Lima lo hizo a 4.3% anual. Para el caso del Per y el resto de los que conforman l a regin de Amrica Latina y el Caribe, se concluye que aunque las crisis econmicas de los ltimos 20 aos han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramticamente, sus ndices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo poblacin y actividades econmicas. Los sistemas nacionales de ciudades han mostrado, a la vez, signos de colapso, cambio y pujanza, y la creciente gravitacin de las ciudades intermedias es una tendencia clara, aunque en algunos muy pocos casos como el Per el proceso marcha con demasiada lentitud. En virtud de estas constataciones, resulta evidente que el mejoramiento del bienestar de la poblacin, de la capacidad productiva de las economas y del funcionamiento general de las sociedades de la regin, supone hacer de las ciudades espacios de realizacin de las personas en tanto tales y tambin en cuanto ciudadanos y trabajadores.111 Jorge Rodrguez y Miguel Villa sostienen que la mayora de los cambios en la estructuracin de los sistemas urbanos no han resultado de polticas oficiales ni han guardado una coherencia directa con los planes de desarrollo gubernamentales. Ms bien, estos cambios parecen haber sido desatados por fuerzas no promovidas por los tomadores de decisiones (como la agudizacin de los problemas urbanos en las grandes ciudades y las crisis econmicas) o se han originado en un conjunto de acciones desprovistas de un marco comn de coherencia. Sin embargo, esta evaluacin pesimista no significa que los cambios acaecidos carezcan de virtudes. Por el contrario, han demostrado que la dinmica concentradora puede ser revertida y han puesto de manifiesto el potencial socioeconmico de centros urbanos alternativos a la ciudad principal.112

111 112

Ibid, p. 64 Ibid, p. 65

46

Cuadro 1.3: Amrica Latina y El Caribe: Poblacin y tasas de crecimiento demogrfico intercensales nacional y de la ciudad principal, de 1950-1990
(miles de habitantes y porcentaje) Pas ARGENTINA Nacional Gran Buenos Aires BOLIVIA Nacional A.M. de la Paz CHILE Nacional Gran Santiago COLOMBIA Nacional Bogot ECUADOR Nacional Guayaquil GUATEMALA Nacional C. de Guatemala MXICO Nacional C. de Mxico NICARAGUA Nacional Managua 1947 15 894 4 726 1950 3 019 321 1952 5 933 1 509 1951 11 962 647 1950 3 203 265 1950 2 791 377 1950 25 779 3 365 1950 1 050 109 1960 7 374 2 133 1964 17 485 1 683 1962 4 476 523 1964 4 288 736 1960 34 923 5 481 1963 1 536 235 1960 20 014 6 739 Habitantes 1970 23 364 8 353 1976 4 613 635 1970 8 885 2 871 1973 22 862 2 893 1974 6 522 848 1973 5 160 1 011 1970 48 225 9 014 1971 1 878 385 1982 11 330 3 937 1985 27 838 4 123 1982 8 061 1 250 1981 6 054 1 203 1980 66 847 14 050 1980 27 949 9 766 1991 32 616 10 929 1992 6 421 1 119 1992 13 348 4 734 1993 33 110 5 230 1990 9 648 1 591 1994 8 331 1 632 1990 81 250 15 048 1995 4 357 820 1947-60 1.7 2.7 1950-76 1.6 2.6 1952-60 2.5 4.0 1951-64 2.9 7.2 1950-62 2.8 5.7 1950-64 3.1 4.8 1950-60 3.0 4.9 1950-63 2.9 5.9 1960-70 2.0 3.2 1964-73 2.9 5.8 1962-74 3.3 4.2 1964-73 2.1 3.6 1960-70 3.3 5.2 1963-71 2.5 6.3 Tasa anual intercensal 1960-70 1.5 2.1 1970-80 1.8 1.6 1976-92 2.2 3.7 1970-82 2.0 2.6 1973-85 1.7 3.0 1974-82 2.5 4.6 1973-81 2.0 2.2 1970-80 3.2 4.3 1982-92 1.6 1.8 1985-93 2.2 3.0 1982-90 2.2 3.0 1981-94 2.4 2.3 1980-90 2.0 0.7 1971-95 3.5 3.1 1980-91 1.5 1.1 1947-91 1.6 1.9 1950-92 1.8 3.0 1952-92 2.0 2.9 1951-93 2.4 4.9 1950-90 2.8 4.5 1950-94 2.5 3.3 1950-90 2.9 3.8 1950-95 3.2 4.5

Cuadro 1.3: Amrica Latina y El Caribe: Poblacin y tasas de crecimiento demogrfico intercensales nacional y de la ciudad principal, de 1950-1990
(miles de habitantes y porcentaje) Pas PANAM Nacional C. de Panam PARAGUAY Nacional A.M. Asuncin PER Nacional Lima REPB. DOMINICANA Nacional Santo Domingo VENEZUELA Nacional Gran Caracas 1950 805 175 1950 1 328 295 1940 6 218 645 1950 2 136 182 1950 5 035 684 1960 1 076 289 1962 1 819 440 1961 9 907 1 846 1960 3 047 370 1961 7 524 1 347 Habitantes 1970 1 428 453 1972 2 358 617 1972 13 538 3 303 1970 4 009 669 1971 10 772 2 175 1980 1 831 610 1982 3 030 857 1981 17 005 4 608 1981 5 648 1 313 1981 14 517 2 642 1990 2 329 845 1992 4 153 1 223 1993 22 048 6 321 1993 7 089 1 556 1991 18 105 2 990 1950-60 2.9 5.0 1950-62 2.6 3.3 1940-61 2.2 5.0 1950-60 3.6 7.1 1950-61 4.0 6.8 Tasa anual intercensal 1960-70 3.0 4.8 1962-72 2.7 3.5 1961-72 2.9 5.3 1960-70 2.9 6.3 1961-71 3.3 4.5 1970-80 2.5 3.0 1972-82 2.5 3.3 1972-81 2.5 3.7 1970-81 3.1 6.1 1971-81 3.0 2.0 1980-90 2.4 3.2 1982-92 3.1 3.5 1981-93 2.2 2.6 1981-93 1.9 1.4 1981-91 2.5 1.4 1950-90 2.7 4.0 1950-92 2.7 3.4 1940-93 2.4 4.3 1950-93 2.8 5.1 1950-91 3.2 3.7

Fuente : Tomado de Jorge Rodrguez y Miguel Villa, Distribucin espacial de la poblacin, urbanizacin y ciudades intermedias: hechos en su contexto, pp. 57-59.

Ubicada la situacin del pas en el contexto latinoamericano, a continuacin se realiza un anlisis de las caractersticas especficas del Per, visto desde sus diferentes espacios regionales, sobre la base de la informacin que se ha podido disponer. Efran Gonzales de Olarte, en su trabajo Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per, llama la atencin acerca de que la omisin del espacio no slo es lamentable desde el punto de vista terico, sino que es un error desde el punto de vista prctico y de las polticas econmicas, pues casi siempre los impactos de medidas econmicas de la talla del ajuste estructural son diferentes en los distintos departamentos y regiones, por la combinacin de geografa y economa, tal como sucede en el caso peruano. Dicho autor sostiene que el sistema econmico regional peruano se basa en cuatro factores: la geografa; las tendencias histricas de organizacin y utilizacin del espacio; el modelo econmico; y las polticas pblicas. A partir de cambios en el patrn de crecimiento, que cambia progresivamente a travs de los nuevos incentivos reflejados en los precios relativos y las nuevas instituciones, la organizacin y el funcionamiento de la economa en el espacio se modifican y, por consiguiente, tanto las ciudades como sus respectivos entornos rurales ven alterados los mecanismos e instituciones econmicos que los vinculan, como son: los mercados, los rendimientos de escala, los costos de transporte, los cambios en los ingresos y en la demanda, el empleo y los mercados de trabajo, la estructura socio-econmica regional y el papel del Estado.113 En el Per es suficiente hacer un recorrido por sus claramente que las regiones se han desarrollado perspectiva ms analtica, diversas investigaciones y le permiten a Gonzales de Olarte sealar que desarrollo regional peruano han sido:114 distintas localidades, para percibir de manera desigual. Desde una revisiones de trabajos efectuados, las principales caractersticas del

La concentracin y centralizacin econmica en la ciudad de Lima, es decir, la consolidacin de un sistema centro-periferia con importantes brechas de desarrollo entre las regiones ms ricas y las ms pobres, y entre el campo y la ciudad; El crecimiento divergente entre el centro y las periferias, y entre las regiones ms modernas y las ms tradicionales; La persistencia territorialmente. de desigualdades productivas y distributivas materializada

Como reflejo de estas caractersticas, en un sistema centro-periferia con una periferia diversificada y heterognea, los mercados han tenido diferentes grados de desarrollo a nivel espacial, dando lugar a regiones de distinto tipo. Por otro lado, la presencia y el papel del Estado en cada regin han dependido de factores econmicos y polticos, estos ltimos reflejados en las distintas Constituciones del Per (1933, 1979 y 1993), que contemplan diferentes niveles y funciones de gobierno. Los principales factores de cambio generados por el ajuste estructural aplicado en la dcada de los noventa son: los nuevos precios relativos, la modificacin de la estructura de la propiedad como consecuencia de la privatizacin, la desregulacin y la flexibilizacin de los mercados de bienes y factores, y las reformas institucionales del Estado. En conjunto, estos
113 114

GONZALES DE OLARTE, Efran, Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per , p. 8 Ibid, pp. 8-9

48

cambios conducen a un mayor centralismo con nuevos ingredientes; es decir, en el Per de despus de 1990 se est generando un neocentralismo.115 El Per, como pocos otros pases, tiene caractersticas econmicas fuertemente condicionadas por aspectos geogrfico-espaciales. La variada ecologa de sus tres regiones naturales de costa, sierra y selva (cuenta con 84 de las 103 zonas de vida existentes en el planeta), la quebrada orografa (con zonas que van desde algunos pocos metros sobre el nivel del mar hasta ms de 4,500 msnm) y la vasta disponibilidad de recursos naturales renovables y no renovables, han condicionado sus asentamientos humanos durante distintas pocas histricas. Pero el tipo de sociedad y la racionalidad econmica de cada etapa histrica son los que han definido el uso y la transformacin de su espacio.116 Desde una perspectiva espacial, Gonzales de Olarte realiza la siguiente caracterizacin de la economa peruana:117 Un sistema centro-periferia con regiones de distintos tipos, relaciones asimtricas y tendencia a la divergencia entre ambos. Dbiles relaciones entre la ciudad y el campo en cada regin. Regiones o mercados regionales con mbitos limitados, por razones geogrficas o por la segmentacin de los mercados debido a las distancias y a los costos de transporte. Un Estado con un papel redistribuidor e integrador, frente a las fallas y ausencias espaciales de los mercados.

Durante los ltimos cincuenta aos, el uso del espacio ha configurado economas regionales con un predominio de la regin central (Lima y Callao) sobre la periferia constituida por regiones con distinto nivel de desarrollo. El Centro, conformado territorialmente por el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional de Callao, es un espacio de 31 mil kilmetros cuadrados, equivalentes al 2.9% del territorio nacional. En l vive actualmente el 32% de la poblacin total, se produce el 44% del PBI, el 55.4% de la produccin industrial y el 57.7% del comercio. Tiene el 37% de la fuerza laboral, el 50% del ingreso nacional, el 83 % de las colocaciones bancarias, el 85% de la recaudacin tributaria, el 55% del gasto pblico y e1 40.4% del producto bruto gubernamental. Este espacio se caracteriza por ser un centro de gravedad con gran fuerza de atraccin; pero su dinamismo se basa en la disponibilidad de divisas generadas por las actividades primario-exportadoras de otras regiones.118 La Periferia, o ms bien las regiones perifricas, est repartida sobre 1,250,000 kilmetros cuadrados (el 97.1% del territorio nacional). En ella viven 17 millones de peruanos, en 23 departamentos, 178 provincias y 1,756 distritos. Est compuesta por ocho ciudades de ms de 250 mil habitantes y nueve de entre 100 y 200 mil, en torno a las cuales se organizan los respectivos mbitos rurales. La periferia produce el 57% del
115 116

Ibid, p. 9 Ibid, p. 11 117 Ibid, p. 11 118 Ibid, pp. 12 y 14

49

PBI de una manera territorialmente dispersa y sus principales actividades son: la agricultura c on el 87% del total nacional, la minera con el 95.6%, la pesca con el 84%, las actividades primarias y las extractivas. La periferia es la principal productora de divisas, gracias a la minera y la pesca.119 Por razones geogrficas y econmicas, entonces, el Per se divide en regiones con distinto grado de desarrollo. El sistema centro-periferia las organiza jerrquicamente en funcin de sus mercados y de las distancias. Esto significa que existe una periferia diversa, con regiones desigualmente desarrolladas. Lo esencial de estas desigualdades est en el distinto grado de desarrollo de los mercados en el espacio y en la intervencin estatal, de acuerdo a la importancia econmica o poltica de cada regin. Segn Gonzales de Olarte existen cuatro tipos de regiones en el pas:120 1. La regin central (Lima-Callao), donde se encuentran todos los mercados: de bienes y servicios, de trabajo, de capitales y financiero. Esta regin es la ms urbana. Las regiones descentralizadas de la Costa (los departamentos de Piura-Tumbes, Lambayeque-Amazonas-Cajamarca, Ancash-La Libertad, Arequipa-MoqueguaTacna), donde existen slo los mercados de trabajo y bienes, vive el 34% de la poblacin del Per y se produce el 31% del PBI. Las regiones de colonizacin (Loreto, Ucayali, San Martn), con mercados de trabajo y bienes, cuya poblacin es el 8% del total nacional y donde se produce el 8% del PBI. Los espacios mercantiles (Puno, Cusco-Apurmac-Madre de Dios, IcaHuancavelica-Ayacucho, Junn-Cerro de Pasco-Hunuco), con mercados de bienes y dbiles mercados de trabajo, con un gran componente de economas de autosubsistencia, donde se concentra la pobreza rural, vive el 26% de la poblacin nacional y se produce el 19% del PBI. Estos espacios son los ms rurales.

2.

3.

4.

Esta heterogeneidad regional repercute de dos maneras. Por un lado, hace que el sistema centro-periferia funcione sobre la base de mercados desigualmente desarrollados e incompletos. Por otro lado, hace que las reformas como la desregulacin y la liberalizacin de mercados se confronten con una realidad distinta a la teora de los ajustes estructurales. La sola existencia de mercados diferenciados implica que el impacto del ajuste ser distinto segn las regiones, si es que se aplican polticas econmicas uniformes.121 Las variaciones del crecimiento regional peruano en el perodo 1970-1996 se ilustran en el Cuadro 1.4. El promedio nacional es un indicador impreciso, afectado por la dispersin de las tasas de crecimiento regional.

119 120

Ibid, p. 14 Ibid, p. 17 121 Ibid, p. 19

50

Cuadro 1.4: Per: Tasas de crecimiento del PBI por regiones, 1970-1996
Espacios Nacional Centro Periferia regional Descentralizadas Colonizacin Espacios mercantiles 1970-75 5.0 7.4 2.8 2.9 8.1 0.0 1976-80 2.6 0.3 4.9 2.7 20.5 1.2 1981-85 -0.2 -0.9 0.4 1.1 -2.0 -0.8 1986-90 -1.5 -1.9 -1.2 -0.5 -3.0 -3.1 1991-96 6.1 7.1 5.5 5.6 2.9 4.6

Fuente : Tomado de Efran Gonzales de Olarte, Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per , p. 42.

Los perodos de crecimiento del centro se han dado con polticas heterodoxas (1970-1975 y 1985-1987), mientras que las mayores expansiones de la periferia se realizaron con polticas ortodoxas (1976-1985). Este patrn parece no cumplirse a partir de 1990, pues pese a la poltica ortodoxa el centro crece ms que la periferia, pero esto se debe bsicamente a los precios relativos generados por el programa de ajuste estructural neoliberal y al abandono de las polticas sectoriales.122 La propia periferia regional ha tenido tambin distintas dinmicas en el largo plazo. Las regiones descentralizadas han sido las ms estables en su evolucin, su dinamismo ha sido menor y tienen una correlacin con la evolucin del centro. Las regiones de colonizacin han tenido una evolucin bastante independiente del resto, debido bsicamente a la produccin petrolera y a la economa de la coca. Los espacios mercantiles han mostrado un dbil crecimiento y estancamiento en varias etapas y han tenido una evolucin independiente del centro. No obstante, durante el perodo 1990-1996 esta situacin ha cambiado. La tendencia de largo plazo del producto por persona del centro y la periferia fue decreciente entre 1970 y 1996, con ciclos ms pronunciados en el centro (ver Cuadro 1.5). Segn Gonzales de Olarte, durante la fase expansiva, en cada ciclo se dio una tendencia a la divergencia, mientras que durante la fase recesiva se dio una tendencia contraria. Sin embargo, si se realiza un corte de la serie en 1990, considerando que desde entonces se lleva a cabo el ajuste estructural, se observa algo distinto. En primer lugar, la tendencia a la convergencia, que era bastante fuerte hasta 1990, cambia de signo y se vuelve divergente entre 1991 y 1996, con una tasa de crecimiento promedio del centro de 7.1% anual y de la periferia de 5.5% (ver Cuadro 1.4). Este cambio an no afecta la tendencia de largo plazo, pero podra ser el inicio de un nuevo ciclo de largo plazo, generado por los cambios estructurales. En segundo lugar, esto significa que el centro se ha fortalecido a partir del ajuste estructural y que la periferia, si bien crece, parece retomar su comportamiento anterior, aquel de crecer ms lentamente que el centro y con ciclos menos pronunciados.123
122 123

Ibid, pp. 42-43 Ibid, p. 43-44

51

Cuadro 1.5: Per: Poblacin, PBI per cpita, y Gasto Pblico ejecutado total y per cpita
Regin/Departamento Nacional Regin Central Lima Callao Regiones descentralizadas Piura Tumbes Lambayeque Cajamarca Amazonas La Libertad Ancash Arequipa Moquegua Tacna Regiones de colonizacin Loreto San Martn Ucayali Espacios mercantiles Ica Huancavelica Ayacucho Junn Pasco Hunuco Cusco Apurmac Madre de Dios Puno Poblacin 1997 miles % 24 371 7 785 7 067 718 8 276 1 487 179 1 029 1 360 384 1 391 1 035 1 017 140 254 1 867 819 667 381 6 444 618 418 519 1 147 245 732 1 117 413 77 1 158 100.0 31.9 29.0 2.9 34.0 6.1 0.7 4.2 5.6 1.6 5.7 4.2 4.2 0.6 1.0 7.7 3.4 2.7 1.6 26.4 2.5 1.7 2.1 4.7 1.0 3.0 4.6 1.7 0.3 4.8 PBI Per cpita (dlares de 1979) 1970 1980 1990 1996 843 1 447 939 1 405 675 904 802 1 112 Gasto Pblico ejecutado 1998 1/ Per cpita (S/.) millones S/. % 35 322 24 083 23 356 726 4 723 683 167 718 564 195 573 606 735 169 315 1 105 504 351 250 4 083 468 236 494 688 17 306 653 296 86 839 100.0 68.2 66.1 2.1 13.4 1.9 0.5 2.0 1.6 0.6 1.6 1.7 2.1 0.5 0.9 3.1 1.4 1.0 0.7 12.0 1.3 0.7 1.4 2.0 0.5 0.9 1.9 0.8 0.2 2.4 1 398 2 981 3 186 962 548 448 884 647 406 494 397 562 697 1 169 1 169 556 586 488 610 643 732 553 938 585 694 413 570 700 1 055 708

761 949 621 871 270 366 778 603 990 1 427 1 825 566 849 541 0 547 1 225 307 242 841 875 494 372 195 1 517 311

764 869 698 740 327 512 713 494 1 062 3 959 1 423 1 496 2 556 632 729 556 809 409 219 880 1 009 542 427 232 1 310 406

623 640 614 746 265 465 644 378 914 2 502 868 834 1 265 538 426 441 650 309 200 738 914 384 386 164 812 255

722 679 564 892 366 373 779 388 1 118 3 195 942 772 1 192 439 450 546 824 429 270 877 1 147 478 477 197 856 324

1/ : El total Nacional incluye, adems de los gastos departamentales, el gasto Multidepartamental (S/. 950.4 millones) y el gasto En el Exterior (S/. 222.5 millones). Fuente : Tomado de Efran Gonzales de Olarte, Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per , pp. 18, 52, 87 y 88. Elaboracin Propia.

Al desagregar la periferia, se encuentra que el ajuste estructural ha tenido un impacto variado segn el tipo de regiones. Las regiones descentralizadas y los espacios mercantiles han tenido un mayor crecimiento: 5.6% y 4.6%, respectivamente (ver Cuadro 1.4), conservando la brecha histrica entre los PBIs. En cambio, las regiones de colonizacin han continuado su tendencia al declive, con tasas de crecimiento del PBI de 2.9% y cercanas al estancamiento del PBI per cpita. Esto muestra que los efectos del ajuste son menos uniformes cuanto ms desagregamos espacialmente la economa, debido a que existe un desarrollo regional muy dispar. En trminos absolutos, las regiones descentralizadas y de colonizacin han convergido en un PBI de 700 dlares (a precios de 1979), mientras que los espacios mercantiles se han estabilizado en unos 500 dlares y tienen una evolucin paralela, es decir, ni convergente ni divergente (ver Cuadro 1.5). Una mayor desagregacin permite hallar tres aspectos notables:124 La enorme disparidad entre el PBI per cpita del centro y el de la regin ms atrasada (el espacio mercantil de Puno) es de 1 a 4.3, lo que refleja la aguda desigualdad regional del Per. Cuanto ms bajo es el producto per cpita menores son sus oscilaciones cclicas. Las regiones que han jalado el crecimiento divergente han sido Lima-Callao; Arequipa, Moquegua, Tacna; y La Libertad, Ancash, es decir la regin central y las regiones descentralizadas de la costa.

Las causas del crecimiento de cada tipo de regin en el perodo 1990-1996 han sido distintas. En un nivel ms detallado, se observa que los 24 departamentos que conforman las cuatro regiones econmicas del Per tienen evoluciones productivas an ms dispersas. En primer lugar, hasta ahora no se ha recuperado los niveles del PBI per cpita de los aos setenta y ochenta. En segundo lugar, los departamentos menos productivos y ms pobres han tenido un crecimiento relativo mayor en los aos noventa que en los setenta y ochenta. Por ltimo, las disparidades departamentales no parecen mitigarse con el ajuste estructural de los noventa (ver Cuadro 1.5). El departamento con el menor PBI per cpita es Apurmac, con la cuarta parte del PBI per cpita nacional y la sexta de Lima (regin centro); su estancamiento econmico es notable (Cuadro 1.5). Los departamentos de Amazonas, San Martn, Loreto y Tumbes han declinado entre 1990 y 1996. Ucayali, Piura, Ancash y Madre de Dios se han estancado, mientras que los otros 16 departamentos han crecido de manera variada. Los de mayor crecimiento han sido: Ayacucho, Huancavelica y Puno (aunque desde bases muy bajas) y Cajamarca, Moquegua y Pasco (debido a la minera). La estructura del gasto pblico ejecutado por departamentos tambin se observa en el Cuadro 1.5. Pese a que existen tres niveles de gobierno, instituciones pblicas y organismos descentralizados que sugieren un proceso de descentralizacin, slo hay dos niveles de gobierno efectivos: el central y los locales. Las instituciones pblicas y los organismos descentralizados son en la prctica instancias fiscales desconcentradas del gobierno central. Segn datos de la Cuenta General de la Repblica, se estima que en
124

Ibid, p. 46

53

1998 el 91.2% del gasto pblico lo efectu el gobierno central y slo el 8.8% los gobiernos locales. De acuerdo con el anlisis efectuado por Gonzales de Olarte, el 68.2% del gasto pblico total se realiz en Lima-Callao, lo mismo que el 86.1% del gasto del gobierno central, el 40.5% del gasto de los gobiernos locales, el 70.3% del de los organismos descentralizados, el 63% del de las instituciones pblicas y el 41.9% del de las sociedades de beneficencia 125 . Con estas cifras se verificara que el centralismo espacial del sector pblico en Lima es mayor que en 1990, dado que ya no existen gobiernos regionales reales. En consecuencia, se habra producido una evidente centralizacin del gasto pblico en el gobierno central. El mayor gasto pblico per cpita se efecta en Lima, debido a que se incluyen los gastos de nivel nacional, como el pago de la deuda y la diplomacia. Si se excluye Lima, se observa que entre los departamentos existen diferencias en el nivel de gasto; en algunos casos de 3 a 1. Esto sucede, por ejemplo, en Tacna y Moquegua comparados con La Libertad, Cajamarca y Hunuco. Es decir, el gasto pblico no es igual por departamentos. Gonzales de Olarte observa que lo mismo ocurre con el gasto del gobierno central y de algunos de sus organismos desconcentrados; en tanto que los gobiernos locales tienen diferencias an ms grandes, pues mientras que en San Martn se gast en promedio apenas S/. 61 por habitante, en Moquegua y en Tacna se gast S/. 413 y S/. 367 soles, respectivamente126 . De estos datos se puede inferir que no existe una estructura equitativa en ninguno de los niveles de gobierno y que, en general, los departamentos pobres reciben mayores asignaciones relativas del gobierno central y menores de los gobiernos locales. Debido a la estructura fiscal y a la centralizacin, el gobierno central tiene ms capacidad de redistribucin que los gobiernos locales. Con relacin a la distribucin espacial del ingreso, existen limitaciones en la informacin a nivel regional y departamental, pues las encuestas nacionales de niveles de vida, que slo proporcionan informacin sobre el ingreso personal y familiar, tienen una clasificacin espacial distinta al resto de la informacin estadstica. Segn las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (las ENNIVs) de los aos 1991, 1994, 1996 y 1997, el ingreso familiar promedio en Lima Metropolitana tiene dos caractersticas: es mayor que el de cualquier otro espacio geogrfico de la periferia y no ha variado substantivamente entre 1991 y 1996 (ver Cuadro 1.6). Ha crecido ligeramente, a una tasa bastante menor que el PB1 de Lima, aunque en 1997 tuvo un crecimiento significativamente alto (26% en nuevos soles constantes).

125 126

Ibid, p. 86 Ibid, pp. 86 y 89

54

Cuadro 1.6: Per: Ingresos promedios, 1991-1997 (soles de junio de 1994)

1991 Promedio nacional Lima Metropolitana Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural 11 725 16 373 13 178 12 511 4 839 1994 13 663 16 426 14 788 10 957 14 370 8 363 10 602 6 471 1996 14 050 16 888 15 620 13 150 13 887 6 021 12 154 6 582 1997 15 291 21 267 13 881 9 705 16 493 7 286 15 116 7 999

Nota : La encuesta de 1991 no abarc las regiones de la costa rural, selva urbana y selva rural. Fuente : Tomado de Efran Gonzales de Olarte, Op. cit, p. 75.

Los ingresos de la periferia tienen las siguientes caractersticas: Los ingresos urbanos siempre son mayores que los rurales (ver Cuadro 1.6). Los de la costa son mayores que los de la sierra y estos son a su vez mayores que los de la selva. Los ingresos urbanos de la costa urbana y la sierra no han tenido una evolucin estable; en cambio los de la selva han tendido a crecer. Los ingresos de la selva y sierra rurales son los ms bajos en promedio, pues representan apenas el 40% del ingreso de Lima Metropolitana, mientras que en la costa rural representan el 70%. En general, los ingresos rurales han sido oscilantes y no han tenido tendencia alguna.

Adicionalmente, los ingresos de la periferia tampoco parecen haber sido substantivamente afectados por el ajuste, salvo en 1997. Se caracterizan por una oscilacin que parece estar vinculada a las fluctuaciones del PBI. Lima concentra el ingreso espacial en 43% en 1997, con una tendencia creciente entre 1994 y 1997, en detrimento de la periferia. Por otro lado, el ingreso urbano resulta estar por encima del 80% del ingreso nacional, con cualquiera de las mediciones. Es decir, las ciudades son las que concentran ingresos en todas las regiones. La participacin de las reas rurales en el ingreso se encuentra estancada y el ajuste no parece estar corrigiendo este sesgo. En resumen, los indicadores sealan que el ajuste estructural de los noventa no ha cambiado la concentracin del ingreso en el centro y en las reas urbanas y que, ms bien, dicha concentracin se ha incrementado.127 La distribucin del ingreso por reas geogrficas en 1991,1994,1996 y 1997 (ver Cuadro 1.7) confirma que la distribucin del ingreso en el Per est doblemente concentrada, espacialmente y por tramos de ingreso. Lima Metropolitana tiene la mayor concentracin y desigualdad, pues en la ltima encuesta de 1997 casi el 47% del ingreso lo reciba el quintil ms rico de la poblacin, mientras que el ms pobre reciba slo el 7.8%. Al contrastarse con los datos de 1994, se observa que la desigualdad entre
127

Ibid, pp. 79 y 81

55

quintiles se ha incrementado. Le sigue en orden de desigualdad la costa urbana y luego la selva. La sierra urbana tiene una menor desigualdad que la costa urbana y la sierra rural es la que tiene la menor desigualdad. La informacin proveniente de a l s ENNIVs muestra una reduccin de la desigualdad en todas las regiones entre 1994 y 1997; no sucede lo mismo cuando se compara los datos de 1991 y 1996.128 El ajuste estructural de los noventa no parece haber cambiado este patrn distributivo, tal como se observa en el Cuadro 1.7. En Lima, slo el tercer quintil ha tenido una tendencia regresiva posiblemente la clase media y el quinto una tendencia errtica, lo que quiere decir que el ajuste tiene efectos cambiantes en los niveles ms bajos de ingresos. E n cambio, en la costa y sierra urbanas hay una ligera regresin de ingresos en el segundo quintil. En la sierra urbana hay una ligera mejora en el cuarto quintil. Por su parte, la sierra rural mantiene una estructura distributiva imperturbable, lo que demostrara que los determinantes del ingreso de las regiones ms pobres no estn conectados a los mercados y sectores que han sido afectados por el ajuste estructural. En general, por lo menos hasta 1997, con la informacin disponible se puede inferir que los efectos distributivos del ajuste estructural son favorables al centro y no han logrado modificar las distintas estructuras distributivas espaciales. Los ricos siguen siendo ricos y los pobres siguen siendo pobres.

128

Gonzales de Olarte sugiere tomar con cautela los datos de las ENNIVs, especialmente cuando se compara el periodo 1991-1996.

56

Cuadro 1.7: Per: Distribucin geogrfica del ingreso, por quintiles, 1991-1997
Lima Metropolitana 1994 1996 1997 43.1 21.0 16.0 12.0 7.9 100.0 57.6 23.9 10.1 5.3 3.1 100.0 46.9 19.2 15.0 11.1 7.8 100.0 Costa urbana 1994 1996 44.2 21.4 16.2 11.2 7.0 100.0 44.1 23.8 15.8 13.9 2.4 100.0 Costa urbana 1991 1994 43.2 21.6 16.2 12.0 7.0 100.0 40.3 21.4 17.8 12.0 8.5 100.0

Quintil 1 2 3 4 5 Total

1991 58.8 23.5 11.4 5.5 0.8 100.0

1991 44.1 25.8 14.3 13.4 2.4 100.0

1997 36.9 22.3 17.3 13.9 9.6 100.0

Quintil 1 2 3 4 5 Total

1991 36.4 23.3 21.6 13.1 5.6 100.0

Sierra urbana 1994 1996 35.4 23.2 21.4 13.5 6.5 100.0 36.1 22.9 22.1 14.2 4.7 100.0

1997 37.8 22.4 17.9 13.4 8.5 100.0

1991 38.9 18.4 17.5 16.0 9.2 100.0

Sierra rural 1994 1996 39.1 24.1 17.5 12.2 7.1 100.0 38.4 18.9 17.3 15.9 9.5 100.0

1997 39.8 22.5 16.2 13.1 8.4 100.0

Quintil 1 2 3 4 5 Total

Selva urbana 1994 42.7 21.7 15.7 12.8 7.1 100.0

1997 36.9 23.4 17.5 12.7 9.5 100.0

Selva rural 1994 40.0 22.5 16.1 13.1 8.3 100.0

1997 37.8 22.7 17.4 13.2 8.9 100.0

Fuente : Tomado de Efran Gonzales de Olarte, Op. cit, p. 80. Elaboracin Propia.

Al analizar los efectos de las medidas de ajuste estructural aplicadas durante los gobiernos de Fujimori sobre la economa del sector pblico, Gonzales de Olarte encuentra que:129
Los principales cambios introducidos por el ajuste estructural han sido por un lado, que el gobierno central ha centralizado la recaudacin de impuestos y el gasto pblico y, por otro, que los gobiernos locales han incrementado sus recursos, como resultado del aumento de los niveles de recaudacin del impuesto general a las ventas, [de cuyo total el 2% forma parte]... del Fondo de Compensacin Municipal... Esto ha ocasionado que, desde un punto de vista de recursos absolutos, los gobiernos municipales tengan ms recursos que antes de 1990, mientras que desde un punto de vista relativo el gobierno central sigue centralizando la mayor parte de la economa fiscal.

129

Ibid, p. 82

57

De lo expuesto en esta parte del trabajo y de los anlisis efectuados por Gonzales de Olarte, se puede concluir lo siguiente:130 E1 principal efecto del programa de ajuste estructural neoliberal en el sistema regional peruano ha sido el incremento de la centralizacin econmica en Lima y del centralismo fiscal en el gobierno central. Esto significa que los cambios estructurales a institucionales no estn corrigiendo las desigualdades econmicas espaciales y que las polticas de gasto pblico no son suficientes para remediarlas. La economa peruana sigue funcionando, a nivel espacial, como un sistema de regiones con grados desiguales de desarrollo capitalista y de economas de mercado. Las reformas no parecen conducir a un desarrollo ms homogneo y a la ampliacin de los mercados. Por ejemplo, la poblacin asalariada contratada a travs de los mercados de trabajo no pasa de 1/4 de la PEA en Apurmac o Huancavelica, mientras que en Lima-Callao est en 3/5. El modelo econmico de los noventa no encontr la frmula para resolver este viejo problema estructural. El sistema centro-periferia que organiza espacialmente la economa peruana parece haber sido reforzado, aunque con algunas variantes: el centro sigue siendo industrial y de servicios, con economas de escala y rendimientos crecientes; no depende de sus propias exportaciones sino de las exportaciones de una periferia alejada y minera, lo que lo hace ms vulnerable a los shocks externos y a los cambios en las polticas econmicas. La novedad es que el centro se est fortaleciendo, gracias al incremento de los servicios o sectores no transables, y debido a la mayor disponibilidad de divisas provenientes del incremento de las exportaciones y del ingreso de capitales extranjeros. En cambio, la periferia tiene menor dinamismo relativo debido a que la gran minera exportadora sigue sin generar eslabonamientos regionales, y a que el ajuste estructural no tiene polticas sectoriales capaces de promover la agricultura, la agroindustria y la industria en las diversas regiones. El primer problema generado por el programa de ajuste estructural neoliberal de los noventa es que los ingresos muestran un crecimiento bastante ms lento que el de la produccin; es decir, el dinamismo productivo regional no se est traduciendo en incrementos proporcionales de los ingresos. La brecha entre la produccin y los ingresos parece favorecer las desigualdades distributivas, que no aparentan haber cambiado a nivel espacial, aunque se observan cambios a niveles de estratos de ingreso en cada regin. En resumen, segn la informacin no del todo confiable de la ENNIV, despus del ajuste estructural los ricos siguen siendo ricos y viven en el centro y los pobres siguen pobres y viven en la periferia rural. El papel del Estado se ha modificado despus del programa de ajuste estructural neoliberal. Por un lado, el Estado se ha reducido mientras que el sector privado se ha incrementado. Sin embargo, esta reduccin no ha sido homognea en las regiones. En la regin central, en las regiones descentralizadas de la costa y en las de colonizacin de la selva se ha reducido relativamente ms que en las regiones de la sierra. Por otro lado, la privatizacin de empresas ha favorecido al gobierno central, en la medida en que todos sus fondos han sido manejados y asignados por este nivel de gobierno, inclusive los de las empresas regionales privatizadas. Es decir, si bien el gobierno central redujo su injerencia productiva, sus recursos extraordinarios aumentaron y fueron utilizados con criterios centralistas.
Ibid, pp. 103-107

130

58

No obstante que el ordenamiento jurdico vigente reconoce la descentralizacin del Estado y las municipalidades tienen formalmente significativos elementos de autonoma, este reconocimiento no coincide con los hechos, porque: (i) las municipalidades tienen una mnima autonoma financiera; y (ii) el hasta hace poco nivel intermedio no era un nivel de gobierno, pues los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs), que reemplazaron a los gobiernos regionales suprimidos en 1992, eran organismos desconcentrados del gobierno nacional, que no contaban con autonoma poltica ni autonoma financiera.

Finalmente, en el mbito normativo, segn Zas Friz el diseo regional propuesto por la Constitucin vigente presenta un ente territorial muy dbil, ms prximo a un rgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, e incompatible con la eleccin directa del Presidente de la regin que la misma Constitucin ha previsto. Por otra parte, percibe que los gobiernos locales tienen, a pesar del reconocimiento constitucional de autonoma (poltica, administrativa y econmica), una limitada autonoma financiera, tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos: no tienen ninguna autonoma con relacin a los impuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonoma respecto de las contribuciones y de las tasas, y una mnima autonoma con relacin al Fondo de Compensacin Municipal; y estn sujetas a una normativa que limita de manera significativa su discrecionalidad en la ejecucin de sus presupuestos.131

1.5 Pautas para una gestin estratgica de la descentralizacin

Sobre la base del anlisis realizado en los sub-captulos precedentes se puede afirmar que la descentralizacin se j ustifica en tanto contribuya a la competitividad, la equidad y la participacin. Con dicho anlisis se lleg a la conclusin de que la nica forma de descentralizacin que incorpora mecanismos econmicos para estimular la participacin ciudadana y aumentar la eficiencia global sera una descentralizacin poltica que viabilizara una autoprovisin de bienes locales sobre la base de los aportes propios de cada mbito subnacional. Sin embargo, como lo reconoce Ivn Finot, no es esa la forma de descentralizacin ms frecuente en Amrica Latina sino otras, que no activan dichos mecanismos econmicos y, por otro lado, los sistemas de compensacin instaurados, en la mayor parte de los c asos no slo no estimulan la eficiencia y la participacin sino que tampoco alcanzan a asegurar la equidad132 . En el campo especfico de las finanzas pblicas, su consolidacin en un proceso de descentralizacin exige la concertacin de un pacto fiscal que se enmarque en la estructura poltico-institucional de la sociedad y, a la vez, legitime polticamente el papel del Estado y su rea de accin en las esferas econmica y social; en particular debe reflejar un consenso estable en cuanto al nivel, la composicin y la tendencia del gasto pblico, como tambin de la tributacin requerida para su financiamiento.133 En esta parte del trabajo se analiza qu cambios fundamentales habra que operar para relacionar sinrgicamente los objetivos de eficiencia y participacin con los de equidad, y se plantea una modificacin de los sistemas redistributivos y de la gestin social, y
131 132

ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Op. cit, p. 325 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 111 133 CEPAL, El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades y desafos, p. 62

59

una profundizacin de la descentralizacin poltica enfocndola hacia el desarrollo local. Finot plantea cinco puntos fundamentales para una gestin estratgica de la descentralizacin, que a continuacin se desarrollan. 134 1. Clara distincin entre bienes nacionales y bienes locales

Se ha mencionado repetidas veces que los principales bienes pblicos cuya provisin ha sido descentralizada (bajo diversas modalidades) son la infraestructura bsica, los servicios bsicos, y los servicios de educacin y salud. En sentido estricto estos dos ltimos servicios como tales no seran bienes pblicos, ya que ellos tambin son producidos por organizaciones privadas. Lo que son bienes pblicos son las normas y medios de cumplimiento referidos a su contenido y, sobre todo, los sistemas que h acen que los ciudadanos puedan acceder a un nivel de servicios al que todos deben tener igual derecho. Asegurar un acceso igualitario a una misma canasta social en trminos de nivel y estructura es sin duda una responsabilidad primordialmente nacional. En esta canasta estaran incluidos no slo servicios de educacin y salud sino tambin medios que aseguren a todos un nivel mnimo de nutricin, de vivienda, etc. La decisin de lo fundamental sobre qu, cunto y con qu recursos proveer, correspondera a la nacin. Slo sera polticamente descentralizable el perfeccionamiento de la normativa y los medios de control sobre el contenido de los servicios. Pero as como las decisiones fundamentales sobre provisin de la canasta mnima corresponden al nivel nacional, la manera ms eficiente de operar dichas decisiones sera a travs de los gobiernos subnacionales, es decir, a travs de una descentralizacin operativa. Dicha canasta, entonces, sera un bien pblico nacional, definido y financiado en lo fundamental nacionalmente y operado subnacionalmente, pero los servicios que la integran, seran sus insumos, que podran ser objeto de descentralizacin econmica.135 La provisin que de infraestructura slo habra que econmica, pero compensacin. 2. sera adecuada descentralizar polticamente sera entonces la provisin y servicios bsicos, mientras que a servicios como salud y educacin aplicar, en lo primordial, una descentralizacin operativa y hasta no poltica. Ello implica considerar dos sistemas diferentes de

Establecimiento de sistemas redistributivos

La diferenciacin entre la provisin de una canasta de servicios a la que todo habitante de un pas debera tener derecho independientemente de su lugar d e residencia y que por tanto sera un bien pblico nacional y la responsabilidad del desarrollo local que se apoyara en lo fundamental en la generacin de bienes locales implica una clara diferenciacin entre dos sistemas redistributivos: (i) un sistema de redistribucin social, subsidiario respecto a los ingresos familiares, y (ii) un sistema de redistribucin
134

FINOT, Ivn, Op. cit, pp. 112-116 Si bien la clasificacin que se sigue es la planteada por Ivn Finot, el contenido de sus propuestas coincide en muchos aspectos con lo que sostiene la CEPAL. En el mbito fiscal, por ejemplo, es notoria la coincidencia con El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades y desafos. 135 Similar planteamiento se puede encontrar en: CEPAL, El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades y desafos, p. 241

60

territorial, subsidiario respecto a decisiones polticamente descentralizadas sobre desarrollo local. En lo que se refiere al sistema de redistribucin social, no implica que no deban concurrir a financiar dicha canasta recursos subnacionales sino que el sistema de financiamiento debe estar centralizado. La conformacin de esta canasta dependera de una decisin poltica nacional sobre el monto de recursos a asignar con este objeto, que variara segn la combinacin de modalidades entre subsidios a la oferta y al consumo que se adoptaran en cada caso. La operacin de este sistema de subsidios estara a cargo, segn ya se ha mencionado, de las administraciones de los respectivos gobiernos subnacionales, primordialmente, los municipales. En cuanto al sistema de redistribucin territorial, las transferencias deberan ser proporcionales al aporte de cada territorio pero, bajo el principio de equidad, este aporte debera ser valorizado en funcin del esfuerzo relativo de cada comunidad, es decir medido en relacin con las necesidades de inversin o con el correspondiente ingreso territorial geogrfico. Pero debe tomarse en cuenta que los aportes a la generacin de bienes pblicos no estn constituidos solamente por impuestos sino tambin por las contribuciones en trabajo, materiales y dinero que los ciudadanos realizan a travs de sus organizaciones sociales, ya sean para proveer bienes pblicos directamente o para generar externalidades pblicas positivas. La cuantificacin y valorizacin de la provisin no estatal de bienes pblicos son posibles, al menos en funcin de factores e insumos a precios locales. Algo ms complicada puede ser la evaluacin de las externalidades positivas que con frecuencia genera la provisin de ciertos bienes colectivos (por ejemplo, fiestas religiosas o justas deportivas que atraen turistas). En caso de que no se contara con o fuera muy costoso instaurar la contabilidad del ingreso geogrfico de cada circunscripcin, bastara valorizar los aportes por habitante de cada nivel de comunidad en funcin de su correspondiente indicador de pobreza, informacin con la que ahora se cuenta prcticamente en todos los pases, con frecuencia referida hasta mbitos submunicipales. 3. Gestin social descentralizada y articulada

De lo anterior se deduce que correspondera a una decisin poltica nacional: (i) definir el contenido comn y el margen que puede ser decidido en forma polticamente descentralizada, de la canasta, (ii) cuantificar y valorizar el costo (territorializado) de cada componente, (iii) decidir y normar el sistema de financiamiento (fuentes y criterios para aplicar subsidios), (iv) decidir y normar sobre criterios de localizacin, requisitos para la produccin y de los servicios de consumo final; (v) decidir y normar sobre los sistemas de control tanto del gasto como de los servicios a financiar. Los gobiernos subnacionales particularmente los municipales a su vez, tendran ventajas comparativas para operar este sistema pero tambin podran hacer suya y perfeccionar la normativa bsica en lo que se refiere a los puntos (iv) y (v). Por otro lado, dichos gobiernos operaran los subsidios, particularmente donde se haya decidido aplicar el sistema de subsidio a la demanda, y contrataran los servicios financiados total

61

o parcialmente por el Estado (particularmente en el caso de descentralizacin econmica). El principio aplicable para el nivel local, en el caso de la gestin social, sera bsicamente el de descentralizacin operativa pero las comunidades subnacionales podran aprovechar sus ventajas y el margen de autonoma que el mismo les dejara para incorporarlo como un insumo de su propio desarrollo territorial. Es ms: subsidiariamente podran adoptar sus propias polticas redistributivas apoyando las iniciativas de sus propias comunidades (territoriales y funcionales) bajo un sistema de redistribucin territorial similar al propuesto en el punto anterior (transferencias proporcionales al aporte relativo). En el nivel sub-nacional, en armona con lo sealado, se debe otorgar autonoma administrativa a las entidades prestadoras de servicios y recurrir en forma pragmtica a la participacin de agentes privados, solidarios y comunitarios en actividades tradicionalmente reservadas al Estado.136 4. Fortalecimiento del desarrollo local

Ya se ha mencionado que, a diferencia de los servicios de educacin y salud, la provisin de infraestructura bsica y la de servicios bsicos s seran bienes pblicos locales. Por tanto sera beneficioso que las asignaciones para la provisin de estos bienes en este caso s se realicen sobre la base de la iniciativa y el aporte locales. Y, a diferencia del gasto social, en este caso resulta pertinente que las transferencias de los sistemas de compensacin sean enteramente subsidiarias respecto a la iniciativa y el aporte local relativo. En el caso de la provisin de estos bienes pblicos s sera perfectamente viable profundizar la descentralizacin poltica hasta los niveles ms prximos al ciudadano, viabilizar la participacin, mejorar los mecanismos de representacin, aplicar el principio de subsidiariedad. Las comunidades territoriales de distintos niveles deberan ocuparse con autonoma, pero dentro de las normas de carcter ms amplio, del acondicionamiento del territorio, tanto en lo que se refiere a la parte normativa (sobre todo el uso del suelo) como a la inversin fsica. Es ms: a partir de estas competencias, podran encarar, solas y asociadas, segn cada caso, su propio desarrollo, cuyas b ases seran el desarrollo econmico territorial sustentable y el mejoramiento del hbitat . En este aspecto sera esencial facilitar y promover la asociacin o mancomunidad de municipios y que los niveles intermedios tomen a su cargo slo la provisin de bienes pblicos cuyo mbito exceda a este nivel. El concepto de desarrollo econmico territorial se encuentra ya muy elaborado, y bsicamente consiste en la concertacin entre organizaciones econmicas, sociales, educativas y polticas incluidas estatales para desarrollar y aprovechar en beneficio colectivo ventajas competitivas locales respecto a las oportunidades que ofrece la globalizacin. A ello se debe agregar la condicin de sustentable.

136

Esta propuesta implica, segn el CLAD, la construccin de una nueva gobernabilidad, la cual depende de las capacidades institucionales del Estado sostenidamente fortalecidas. Consejo Cientfico del CLAD, La Responsabilizacin (accountability) en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, en La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, p. 17

62

En cuanto a mejoramiento del hbitat, sta es una funcin primordial y tradicional de los municipios, es el objetivo fundamental del urbanismo en su sentido ms amplio, pero adems la gestin local debera incluir reas importantes de la seguridad ciudadana, la salud ambiental y el uso sustentable de recursos naturales. Los interlocutores por excelencia, en este caso, seran las organizaciones territoriales pero tambin las funcionales especializadas en estas reas. Aqu correspondera a las municipalidades: (i) apoyar subsidiariamente la accin desplegada por los ciudadanos a travs de estas organizaciones para mejorar su entorno, y (ii) consultarlas y crear mecanismos para que los ciudadanos participen directamente o a travs de sus organizaciones en el control de la gestin municipal y estatal en general. El papel fundamental de los gobiernos locales sera concertar y articular provechosamente los intereses generales con los particulares a travs de las respectivas organizaciones con el objetivo de hacer competitivo al respectivo territorio sobre la base de un uso sustentable de los recursos naturales, del desarrollo y aprovechamiento de sus recursos humanos y culturales, y, por otro lado, mejorar las condiciones del hbitat137 . Pero para poder cumplir este papel, es condicin indispensable previa, fortalecer la funcin de representacin de los cuerpos de representantes electos138 . 5. Visin de conjunto y viabilidad

Sobre la base de lo ya expuesto en el presente trabajo, se entiende que contemporneamente al Estado le corresponde: (i) en lo econmico, lograr un funcionamiento de los mercados que favorezca crecientemente la competitividad; (ii) en lo social: la seguridad ciudadana, la eliminacin de la pobreza y la equidad, y (iii) en lo poltico, viabilizar una participacin constructiva. Tambin se afirm que el cambio de estrategia exige una transformacin del aparato estatal en funcin de los papeles que le corresponden, pero adems la competitividad y la tica requieren que estos papeles sean cumplidos con eficiencia y probidad. La revisin efectuada permite confirmar que la descentralizacin sera la forma de organizacin ms adecuada para que el Estado cumpla esos papeles. Para ello los objetivos propios de la descentralizacin seran: (i) la adecuacin del aparato estatal a las actuales tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir; (ii) inducir una distribucin territorial del ingreso menos concentrada; (iii) viabilizar una mejor distribucin social del ingreso y el mejoramiento del hbitat; (iv) articular eficazmente los esfuerzos para reducir la inseguridad ciudadana; (v) concitar una participacin constructiva, y (vi) contribuir a la eficiencia y a la reduccin de la corrupcin en la gestin pblica. La conclusin general de lo examinado sera que para lograr estos objetivos habra que: (i) descentralizar polticamente el desarrollo territorial; (ii) re-centralizar polticamente el gasto social pero descentralizarlo operativamente, y (iii) adecuar a l a participacin los
137

Para Richard L. Harris, este proceso supone adems la democratizacin del Estado y la gestin pblica; que en el caso particular de los administradores pblicos, exige que stos democraticen sus relaciones humanas en sus centros laborales y en sus contactos con el pblico. HARRIS L., Richard, La democratizacin del Estado y la gestin pblica, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 18 Octubre 2000, p. 217 138 Manuel Villoria Mendieta, sugiere que la capacitacin de los directivos pblicos debe extenderse hacia el conocimiento y la aplicacin de virtudes cvicas o cultura democrtica. VILLORIA MENDIETA, Manuel. La capacitacin de los directivos pblicos en las administraciones espaolas y latinoamericanas, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 21 Octubre 2001, p. 191

63

procedimientos de decisin econmicamente la produccin.

control,

para

ello

tender

descentralizar

Una adecuacin del aparato estatal para la gestin pblica en los trminos que aqu se propone sera una condicin fundamental para viabilizar el desarrollo econmico, social y aun poltico en las condiciones actuales. Por un lado, un desarrollo local basado en la concertacin entre organizaciones econmicas de todo nivel, organizaciones sociales y la organizaciones del Estado sera, segn ya se ha mencionado, la poltica apropiada para que los pases de la regin puedan insertarse exitosamente en la economa global, donde el desarrollo productivo requerido para competir exitosamente se basa en la constitucin de conglomerados (clusters). Por otro lado, viabilizar el desarrollo local en los trminos que aqu se est proponiendo permitira el mejoramiento del empleo y las condiciones de vida de los sectores con menor acceso al poder central, sobre la base de sus organizaciones, sus iniciativas y la valorizacin de sus aportes lo que fundamentalmente es construccin de ciudadana y hara a la gestin social funcional respecto a ambos propsitos, al permitir orientar los contenidos especficos de los servicios de salud y, sobre todo, de l os de educacin y capacitacin, en funcin de una estrategia de desarrollo.

1.6 Nociones acerca de Gestin Pblica

La finalidad del presente punto es dar a conocer las herramientas y marcos conceptuales que ofrecen las ciencias de gestin para mejorar la capacidad institucional del sector pblico. Los estudiosos y ejecutores de la accin gubernamental que durante muchos aos se desempearon dentro de un campo profesional y disciplinario llamado Administracin Pblica, se han visto desbordados en las ltimas dcadas por un conjunto de nuevas denominaciones, entre las que no siempre queda clara la relacin: polticas pblicas, gestin pblica y ms recientemente gerencia pblica. Enrique Cabrero Mendoza, en su estudio acerca de la gestin pblica, indica que la concepcin del Estado en buena parte del siglo XIX y durante el primer tercio del XX, se centraba en el modelo de un Estado gendarme, preocupado de manera exclusiva por garantizar la seguridad y soberana adems de impartir la justicia. Se trataba de un Estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurdica le permita hacer. El estudio del marco legal particularmente del derecho administrativo permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin de gobierno.139 Posteriormente aade Cabrero, desde la dcada de los treinta, en la mayor parte de los pases capitalistas la concepcin del Estado evolucion hacia la primera fase del Estado benefactor. En este modelo se ampliaban las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes pblicos bsicos, como educacin, salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente, a partir de este cambio de escenario la accin gubernamental se expandi; el principal reto era de orden cuantitativo: lograr la cobertura de los servicios bsicos.

139

CABRERO MENDOZA, Enrique, Gestin pblica, la administracin pblica de siempre bajo un nuevo disfraz? en La Gestin Pblica, p. 19

64

Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de produccin masiva de servicios.140 Michel Crozier, al desarrollar el tema de la transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica, explica que el paradigma burocrtico surgi paulatinamente en los estados naciones europeos de comienzos del siglo XVII, gracias a la tradicin patrimonial de imponer un orden formal y crear una responsabilidad ante la administracin Real. El grand commis francs, el burcrata prusiano, el miembro del servicio civil ingls habran de convertirse en la personificacin del inters general, contando con el soporte terico de Max Weber. En su momento nadie cuestion su eficiencia y su enorme capacidad para obtener logros; se la consider la piedra angular del Estado Moderno y casi de la civilizacin moderna.141 En los tiempos actuales, los patrones burocrticos han llegado a ser tan difciles de manejar que no logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas. Adems, la obediencia que antes constitua la virtud cardinal que haca funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los ciudadanos y los empleados pblicos, quienes ahora exigen libertad personal y autonoma individual. La complejidad ofrece a los agentes la oportunidad de lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta la complejidad. Los arreglos legales negociados siempre haban existido; no obstante, despus que la burocracia se vi en la necesidad de dictar cada vez m s reglas para controlar la complejidad, el respeto por las mismas ha declinado y el sistema ha generado confusin e irresponsabilidad.142 Esta situacin radica en prcticas econmicas y sociales. La revolucin postindustrial que tiende a desplazar rpidamente a las actividades industriales por los servicios y las comunicaciones, interfiere con el conocido ciclo econmico basado en la racionalizacin. En lugar del ciclo produccin en masa consumo masivo, cuyo motor era y sigue siendo la racionalizacin, nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tecnologa y servicios cuyo motor es la innovacin cada vez mayor. Pero la innovacin es ajena al paradigma burocrtico. Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirn no solamente ideas brillantes y nuevos conceptos sino tambin toda una cadena de relaciones giles, no verticales, a travs de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situacin de fragmentacin y subordinacin que implica el modelo burocrtico paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovacin.143 Segn Crozier, si se desea progresar se tendr que construir una cultura de gestin pblica cuya primera caracterstica bsica a de ser la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar. Una segunda caracterstica tendr que ir asociada a la anterior, y se trata de la capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a travs de todas las barreras de la especializacin. 144 Es ms fcil obtener logros en la gestin privada porque all se tiene una percepcin mucho ms clara de los resultados y de la relacin entre las acciones y sus
140 141

Ibid CROZIER, Michel, La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica, p. 1 142 Ibid, p. 2 143 Ibid, p. 2 144 Ibid, p. 3

65

consecuencias en cuanto a los resultados. En la administracin pblica no se dispone de estos medios de accin. Las relaciones entre los programas y los resultados son vagas. Las metas con frecuencia no son claras o son puramente retricas, lo cual conduce a una ampliacin de los procedimientos y el formalismo. An en las entidades pblicas que trabajan en negocios privados, tales como las aerolneas y la energa que se benefician de un cuasi monopolio, se observa la misma tendencia. Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar instrucciones desde arriba. Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el cambio sea exitoso est en una revolucin que debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especializacin, debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los procesos.145 Siendo coherentes con ese enfoque de razonamiento, habra que depender de unidades autnomas cuyos lderes posean mucha mayor discrecionalidad y puedan ser juzgados por sus resultados y no porque se conforman y son obedientes. Sin embargo, la cultura tendr un papel central. Una fuerte cultura de comunicacin abierta, confianza y cooperacin har posible el logro de la simplicidad en la estructura y los procedimientos. Crozier es enftico al sealar que el conocimiento es la clave para la transformacin de sistemas humanos, tales como los que operan en la administracin pblica146 . En este campo, no obstante, se observa una gran paradoja: en no pocas ocasiones se gasta millones y se pasan meses haciendo anlisis precisos para preparar la implantacin de un cambio tcnico como la informatizacin del sistema de comunicaciones, pero no se dedica el mismo tiempo y recursos para el desarrollo de un verdadero conocimiento del sistema humano que va a ser intervenido, y que en tanto humano se va a resistir y quiz rechazar el nuevo esquema que se pretende imponer. Por esta razn, la inversin en el conocimiento debe ser la primera inversin indispensable que debe hacerse para elaborar una estrategia razonable para el cambio; pero no cualquier tipo de conocimiento, sino aquel referido a un conocimiento sistmico del funcionamiento del sistema humano en cuestin. La inversin debe dirigirse en tres direcciones bsicas: la preparacin de las decisiones, la evaluacin de sus resultados y el entrenamiento de los operadores y de los lderes de las instituciones. Para trabajar adecuadamente tal conocimiento, se tendr que desarrollar una forma estratgica nueva y sencilla. En lugar de trabajar con el esquema dual tradicional: fijar objetivos y luego determinar la mejor forma racional de lograrlos, se debe trabajar con un esquema triangular ms abierto: los fines, los recursos y las restricciones. El reformador naturalmente tendr en cuenta su fin general en la seleccin de sus objetivos, lo cual permitir que utilice sus recursos especialmente los recursos humanos y reduzca al mnimo las restricciones, las cuales tambin suelen ser humanas. La falta de comprensin de ese esquema estratgico tan sencillo explica los repetidos
145 146

Ibid, p. 4 Ibid, p. 5

66

fracasos de los tecncratas como reformadores en todos los pases, en Estados Unidos igual que en Francia, desde Hillary Clinton hasta Alain Jupp147 . Existe otra dimensin potencial en el uso de los conocimientos; se trata de compartirlos con los actores que van a soportar la mayor carga de la reforma. Este procedimiento de compartir conocimientos se construye sobre la base de la confianza, del trato directo, cara a cara. En el caso de los problemas de la sociedad, la preparacin de las decisiones ha progresado lentamente. Estos problemas, desafortunadamente, se han tornado mucho ms urgentes y el contraste entre el flujo constante del enorme gasto y el manejo inexperto de la preparacin de decisiones es motivo de gran preocupacin. Hay una sorprendente falta de profesionalismo en la mayora de los pases en temas de salud, bienestar y asuntos sociales148 . La evaluacin, ciertamente, es una de las mejores herramientas para influenciar sobre los miembros de las burocracias administrativas para que abran las puertas al cambio de paradigma que implica una cultura de gestin pblica. Esta es la nica manera definitiva de hacerles saber para qu sirven. En todo caso, la evaluacin de los resultados ser decisiva para progresar hacia la formacin de un cuerpo de funcionarios pblicos ms comprensivos, ms conocedores y capaces de escuchar y diagnosticar los problemas con suficiente antelacin.149 El entrenamiento es naturalmente la principal herramienta para ayudar a las personas a ajustarse al cambio cultural, no obstante, no debe ir divorciado de la accin como era y con frecuencia sigue siendo el caso. Por consiguiente, los programas de entrenamiento deben ofrecerse en base ad hoc y deben ser diseados especialmente para el problema especfico del cambio que se prepara o que ya se ha implantado. Cuando existe una convergencia bien preparada entre una buena estrategia, los conocimientos bien compartidos acerca de problemas empricos y el entrenamiento de las personas para desarrollar el tipo de cooperacin que se requiere, entonces se multiplican las probabilidades de xito.150 La transicin a una cultura de gestin pblica requerir que las personas consideren toda clase de experiencias similares para inducir su compromiso y analizar su propio comportamiento. Necesitaramos ciertamente de generaciones sucesivas de este tipo de innovadores bien entrenados en el anlisis, el diagnstico y la orientacin del cambio a la vez que en el uso del sentido comn, acompaado de una extraordinaria filosofa para la accin151 . i) El concepto de Nueva Gestin Pblica

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como una forma de prestar una contribucin adicional a los esfuerzos de reforma que estn llevando a cabo los pases de la regin, y con el convencimiento de que el fortalecimiento de la gestin pblica y
147 148

Ibid, p. 5 Ibid, p. 6 149 Ibid, p. 7 150 Ibid, p.8 151 Ibid, p. 8

67

la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina y el Caribe contribuir en forma definitiva a un desarrollo social, econmico y poltico ms equitativo, public el libro De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. En este trabajo se sostiene que la bsqueda de un nuevo rol para el Estado menos intervencionista y ms cataltico de procesos originados en la sociedad civil y el afianzamiento de una gobernabilidad ms participativa en Amrica Latina y El Caribe, han abierto las puertas a nuevas corrientes de reflexin sobre el papel que cumplen el gobierno y la sociedad civil en los procesos de desarrollo. En la actualidad existe un amplio consenso acerca de que tanto el crecimiento econmico como la equidad social y la capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena gestin pblica152 . El BID, en consonancia con otras agencias de cooperacin, ha abordado la reforma del Estado contemplando tres mbitos de accin bsicos:153 La creacin de mecanismos de contrapeso y salvaguarda que garantice que la accin de las instituciones ocurra dentro del marco y los objetivos que la sociedad les ha fijado. El mejoramiento de la capacidad interna de las organizaciones e instituciones pblicas para cumplir sus fines y alcanzar sus metas. La modificacin de los incentivos sociales y organizativos que permiten y provocan el cambio que representa toda reforma del Estado y que contribuyen a su consolidacin, lo que en muchas ocasiones requiere que se modifique la distribucin social del poder existente. En los tres mbitos de accin la relevancia del management pblico es indiscutible, adquiriendo especial importancia en el segundo, es decir, en lo que compete al desarrollo de capacidades institucionales en las diversas organizaciones pblicas para que stas cumplan sus funciones y alcancen sus fines en forma satisfactoria. Actualmente existe un consenso creciente en torno a la urgencia de que la administracin pblica cambie si se espera que el proceso de reforma econmica y social en Amrica Latina y el Caribe sea exitoso. Las administraciones pblicas de muchos pases de la regin son tpicamente disfuncionales: ineficientes, incapaces de prestar servicios a los ms necesitados y bastiones de conductas oportunistas154 . Sin una administracin pblica efectiva, cmo pueden proveerse servicios ms eficientemente? Cmo pueden los gobiernos ejercer un papel regulador? Cmo pueden ayudar a los pobres? Y cmo pueden funcionar de una manera que no amenace la disciplina fiscal? A partir de la dcada de los ochenta, los gobiernos de Amrica Latina y El Caribe se han esforzado mucho en la reforma, al igual que en otras regiones en vas de desarrollo. Pero no ha surgido un paradigma claro, al menos no en la medida en que se ha producido en reas como la poltica macroeconmica, la liberalizacin del mercado y la
152

IGLESIAS, Enrique, De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, prlogo 153 JARQUN, Edmundo y LOSADA, Carlos, Aportes de las ciencias de gestin (management) a la reforma del Estado en De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, p. 3 154 SCHEPHERD, Geoffrey, Administracin Pblica en Amrica Latina y El Caribe: En busca de un paradigma de reforma, en Administracin Pblica: El estado actual de la disciplina, p. 69

68

privatizacin. De hecho, las historias de resultados exitosos son limitadas y la efectividad de la actual variedad de reformas de la administracin pblica emprendidas en Amrica Latina y el Caribe permanece incierta155 . Las discusiones acerca de la necesidad de mejorar la administracin pblica no son exclusividad de nuestros pases. Crozier plantea que el xito de una cultura de gestin pblica se est convirtiendo en el problema central del desarrollo de los pases avanzados. Seala la existencia de dos razones bsicas tras este nuevo planteamiento:156 a. El crecimiento de todas las actividades administrativas pblicas, semipblicas y an las privadas est sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarqua administrativa. Estamos viviendo una verdadera revolucin, no solamente en las actividades humanas, sino tambin en el funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. El sistema burocrtico que origin la estructura de nuestro aparato colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente era totalmente nueva y diferente. Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que pudiramos llamar la cultura de gestin pblica. Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor pblico obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrtico, no se ajusta a la nueva realidad. El orden de capas burocrticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno.

b.

Segn Koldo Echebarra y Xavier Mendoza, el nacimiento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendencias internacionales ms notables en la administracin pblica, convirtindose en la denominacin comn del conjunto de doctrinas muy similares que han dominado la agenda de la reforma burocrtica en numerosos pases de la OCDE, desde finales de los aos setenta.157 El inters por el management refleja las dificultades que encuentra la administracin pblica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias econmicas, polticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han proporcionado a la administracin sus modelos de conducta durante las ltimas dcadas. Al mismo tiempo, el management pblico promete aliviar la presin econmica sobre recursos escasos y atender las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios pblicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptar decisiones polticas duras e impopulares de cualquier signo ideolgico. Durante la dcada de los setenta, el management pblico se present como un conjunto de doctrinas de aplicacin general y universal caracterizado por rasgos de portabilidad y difusin, as como de neutralidad poltica. Esto signific, por una parte, que sus principios y tcnicas se presentaran como una respuesta vlida para los problemas de la
155 156

Ibid, p. 69 CROZIER, Michel, Op. Cit, p. 1 157 ECHEBARRA, Koldo y MENDOZA, Xavier; La especificidad de la Gestin Pblica: El concepto del Management Pblico en De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, pp. 15-16

69

gestin pblica en multitud de pases (desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de administracin (de la central a la local) y en los ms variados sectores de actividad pblica (desde la educacin hasta el saneamiento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se quera sugerir que sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco bajo el cual se poda perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del estado benefactor.158 Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones a partir de las experiencias del sector privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que el management pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que se esfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones pblicas y del entorno en que stas operan. Con pocas palabras, el desarrollo del management pblico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente de la imitacin a la innovacin. La referencia al pensamiento y las tcnicas del management en la administracin pblica no constituye un aporte original de los programas de modernizacin administrativa. En sus orgenes, el management adopta una vocacin universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacin de estos principios al mbito de la administracin pblica en su Teora administrativa en el Estado. El management movimiento que ha ganado madurez y notoriedad en los Estados Unidos gracias al auge empresarial y al valor social que se atribuye a la racionalidad econmica, los mtodos cientficos del trabajo y la responsabilidad individual ha tenido, desde sus orgenes, un considerable eco en la administracin pblica estadounidense159 . Su especificidad cientfica procede de su singular orientacin hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores de economa, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instrumental y prescriptivo para lograr la transformacin de la realidad. Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el management se presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada que ofrece una pluralidad de respuestas y criterios en funcin de los presupuestos y suposiciones que s e acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar. El desarrollo de las ciencias del management ha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivas han servido de acicate para la renovacin y el perfeccionamiento constante de los sistemas de gestin, lo que a su vez ha promovido la aparicin y el avance de nuevas corrientes cientficas. Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muy poco la administracin pblica no haba experimentado la misma urgencia por atender a los dictados de economa, eficacia y eficiencia; sus principios de organizacin y funcionamiento se orientaban a satisfacer el

158 159

Ibid, p. 16 Ibid, p. 17

70

imperativo burocrtico de la aplicacin universal y uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos ni resultados.160 Desde mediados de los aos sesenta, la reforma de la administracin pblica difundi ampliamente sus contenidos mediante la transferencia de numerosas tcnicas como el presupuesto por programas o la direccin por objetivos, casi todas ellas concebidas y ensayadas previamente en el mundo empresarial. Sin embargo, la introduccin del management a la administracin pblica no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin predominante ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica y poltica.161 Detrs de la controversia sobre la viabilidad de una aproximacin gerencial a la realidad de la administracin pblica, nos encontramos con el eterno debate en torno a la especificidad de la gestin en el sector pblico y a la categorizacin del management pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresarial, o como una disciplina con caractersticas propias y diferenciadas que le confieren su propia singularidad. Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la gestin en la administracin pblica: desde afirmar que la administracin pblica es nica y completamente diferente a la que se aplica en el mbito privado, hasta sostener que no es ms que una modalidad menos eficiente de gestin empresarial. Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntos de vista intermedios que se exponen a continuacin:162 La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho ms complejo y variado, entre otros. La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es importante. Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo pblico y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de la gestin privada son tiles en el sector pblico slo de forma muy marginal. El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y categoras all donde los problemas pblicos sean especficos. Convergencia entre la gestin pblica y la privada. Las fronteras entre los sectores pblico y privado son borrosas. Ms que organizaciones puramente pblicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos pblicos y privados. La gestin pblica es una forma menos eficiente de gestin privada. Es por ello que los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan trasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico.

160 161

Ibid, p. 18 Ibid, p. 18 162 Ibid, pp. 19 y 20

71

Echebarra y Mendoza destacan cuatro aspectos que, por su carcter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestin pblica:163 La sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos; El hecho de que las administraciones pblicas tienen el carcter de poderes pblicos; La naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor por parte del sector pblico; y La dificultad de medir el valor creado. La mayor parte de las actividades de las organizaciones pblicas no pasan por el mercado, trtese de la produccin de bienes pblicos (bienes indivisibles) o de bienes privados considerados socialmente preferentes (bienes divisibles). Estos comprenden un amplio abanico de servicios prestados tanto a escala estatal como regional y local como lo son el saneamiento, la enseanza, la cultura y los servicios sociales, entre otros. En ambos casos, el proceso poltico sustituye al mercado como mecanismo de asignacin de recursos en una doble vertiente. Por una parte, el proceso poltico determina el volumen del gasto pblico total o, en otras palabras, el total de los recursos asignados al Estado para la realizacin de sus fines. Ello significa determinar el peso relativo de los sectores pblico y privado en la distribucin de la renta generada por un pas. Por otra parte, el proceso poltico asigna recursos a travs de las decisiones sobre la porcin del presupuesto disponible para suministrar los distintos bienes y servicios pblicos. En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre presente y se convierte en un factor intrnseco de la accin de los poderes pblicos. Por el lado de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestin de a quines benefician las distintas polticas. La referencia al proceso poltico significa que no nos encontramos ante la lgica de una decisin-un actor, sino en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde entonces al proceso poltico, que canaliza y representa los intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que compiten entre s y que en ocasiones se contraponen claramente.164 El proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado contraste con el mercado. As, mientras ste ltimo se caracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los aspectos redistributivos y de equidad. El Estado tiene un marcado carcter instrumental, apareciendo como el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para cumplir sus objetivos. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines. Asimismo, las
163 164

Ibid, p. 20 Ibid, p. 21

72

administraciones pblicas realizan una serie de objetivos que no les son propios como organizacin, en la medida en que estos constituyen necesidades pblicas definidas por la Constitucin, las leyes y el proceso poltico. A su vez, las leyes establecen tanto los lmites al ejercicio del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros, como el mbito de su actuacin material que deber estar justificado en nombre del inters pblico. La especificidad de la gestin pblica implica que, si bien es cierto que las tcnicas de gestin empresarial difcilmente constituirn una respuesta vlida para todos los problemas que aquella conlleva, tambin lo es que muy probablemente podrn contribuir de manera significativa a la resolucin de algunos de ellos. Para ello es importante comprender previamente el contexto en el que se han desarrollado las tcnicas de gestin empresarial: el mercado. Teniendo en cuenta las especificidades de la gestin en la administracin pblica, se podrn establecer las reas en las que tendr sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a travs de la aplicacin directa de las tcnicas e mpresariales, mediante su adaptacin creativa o, dada la especificidad del sector pblico, su reinvencin definitiva. Las tcnicas de gestin empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los retos que plantea un entorno competitivo, dinmico y cambiante. El dato esencial lo constituye el mercado, que aparece como medio portador de los valores de la eficacia y eficiencia empresarial. El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puede explicar con base en la interaccin de estos t res elementos: los compradores o clientes, los competidores y la propia empresa.165 El mercado se caracteriza por su dinamismo, y ejerce un permanente control de eficacia sobre la actuacin de las empresas a travs de los incentivos y sanciones que proporciona. El xito competitivo es algo relativo y temporal. As, las empresas deben reaccionar ante los logros de sus competidores si quieren preservar su ventaja competitiva; tambin deben hacerlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian, o cuando se producen innovaciones tecnolgicas o variaciones en la disponibilidad y costo de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otras palabras, la supervivencia de una empresa en el mediano y largo plazo depende de manera crtica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinmico y cambiante. Por ello, la innovacin, la experimentacin, el asumir riesgos y el aprendizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los arriba mencionados, conforman la excelencia empresarial. Las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos. Por un lado, el grupo de las tcnicas de direccin general, el cual se caracteriza por considerar a la organizacin en su conjunto, centrndose en la capacidad de anticiparse y adaptarse a los cambios del entorno (perspectiva estratgica), y en garantizar tanto el buen desarrollo de las operaciones como el logro de los objetivos organizativos establecidos (perspectiva operativa). En este grupo, las tcnicas principales son:166 Planificacin estratgica. Sus contenidos se centran en el anlisis y prospeccin del entorno actual y futuro de una organizacin, en el diagnstico de sus

165 166

Ibid, p. 25 Ibid, pp. 28 y 29

73

capacidades organizativas, en el establecimiento de objetivos de mediano plazo y en la determinacin de las estrategias y planes de accin para conseguirlos. Gestin de los procesos de cambio organizativo. El nfasis aqu recae en la determinacin e implantacin de las estrategias de cambio planificado y en los roles y responsabilidades para su gestin. Direccin por objetivos (DPO). Esta se caracteriza por su orientacin hacia la accin y la consecucin de los objetivos organizativos establecidos para un determinado perodo. La DPO presupone que el marco estratgico de accin de una organizacin ha sido establecido con anterioridad. Direccin de proyectos. A pesar de no referirse al conjunto de la organizacin, sta incorpora la totalidad del ciclo de gestin y requiere de las habilidades directivas propias de un generalista.

En el segundo grupo, estn las tcnicas especficas relativas a una determinada funcin o actividad empresarial, de las cuales destacan las siguientes:167 Marketing. Comprende la investigacin de mercados, la definicin del producto o servicio, la determinacin del precio, la seleccin de los canales de distribucin y la comunicacin de la oferta de la empresa a sus clientes potenciales. Direccin de operaciones. Aborda todas las cuestiones relativas a la gestin de los procesos productivos, con especial nfasis en los temas de productividad y mejoramiento de la calidad. La investigacin operativa, basada en modelos matemticos, contribuye de manera significativa a este aspecto de la gestin. Diseo organizativo. Su nfasis se centra en proponer y evaluar las alternativas organizativas ms adecuadas en trminos de eficacia y eficiencia, tanto en funcin de las tareas a realizar por una organizacin como de su entorno de trabajo. Direccin de recursos humanos. Se refiere al ciclo de gestin de los recursos humanos (reclutamiento y seleccin, evaluacin del desempeo, recompensa, formacin y desarrollo de carrera) y a las relaciones laborales. Gestin de servicios. Es el enfoque integrador de las especificidades de este tipo de organizaciones en los mbitos de marketing, recursos humanos y direccin de operaciones. Gestin financiera. Se centra en la obtencin y uso eficiente de los recursos financieros (anlisis de inversiones, gestin de la tesorera, anlisis de los distintos mercados de capitales y gestin del endeudamiento). Gestin de sistemas de informacin. Abarca los distintos sistemas de informacin de la empresa (de contabilidad, estadstica comercial y productiva, bases de datos, etc.), as como las tecnologas necesarias de tratamiento de la informacin (hardware y software). Control de gestin. Es el proceso mediante el cual los directivos se aseguran que los recursos de la organizacin se obtengan y empleen de una manera eficaz y eficiente en la consecucin de los objetivos perseguidos.

Por ltimo, vale la pena sealar que las tcnicas de desarrollo de habilidades directivas estn adquiriendo una importancia cada vez mayor. De la capacitacin para ejercer la
167

Ibid, p. 29

74

funcin directiva se est pasando de manera creciente a la capacitacin para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas tcnicas se centran en desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones (anlisis y resolucin de problemas); negociacin y gestin del conflicto; liderazgo (direccin de equipos, tcnicas de comunicacin, direccin de reuniones); trabajo en equipo; creatividad a innovacin; y capacidad de asumir la complejidad, la ambigedad y la incertidumbre. En el Cuadro 1.8 aparecen valoradas las tcnicas de gestin empresarial en funcin de la idoneidad de su diseo para dar respuesta a los problemas de gestin de las organizaciones pblicas. El grado de adecuacin de cada grupo de tcnicas se ha expresado en trminos de aplicacin directa, adaptacin creativa, o de necesidad de reconceptualizacin. El cuadro muestra cmo el mayor desajuste se produce cuando se introducen en la definicin de los problemas por resolver los factores de mayor especificidad del contexto de la gestin pblica. En la dcada de los noventa, la administracin pblica ha experimentado un fuerte movimiento de transicin hacia el mercado, tanto desde la posicin de la oferta como de la demanda. Desde la perspectiva de la oferta, la introduccin de las fuerzas del mercado es una modalidad de la clarificacin de subsistemas de gestin cuya autonoma se inscribira en un entorno de competencia econmica, bien permaneciendo bajo la titularidad pblica o incluyendo su transferencia a la propiedad privada. Desde la perspectiva de la demanda, se busca un mayor equilibrio en las relaciones entre productores y consumidores de servicios pblicos, incrementando la influencia de los usuarios en su prestacin, mediante la ampliacin de sus derechos de eleccin, informacin, participacin, calidad de servicio y reclamacin.168 En una primera etapa, caracterizada por la retrica neoliberal y los fuertes desequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas apareci dominado por el valor de la eficiencia interpretado de forma parcial y grosera para justificar la reduccin de efectivos y los recortes en el gasto pblico 169 . Por lo general, la eficiencia es una medida que se obtiene de la relacin entre los recursos aplicados a una actividad y los resultados obtenidos. As pues, una gestin ms eficiente resultar de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de disminuir los recursos para obtener los mismos resultados o de ambas cosas a la vez.

168 169

Ibid, p. 37 Ibid, p. 38

75

Cuadro 1.8: Grado de adecuacin de las tcnicas de gestin empresarial a la administracin pblica
Tcnica de gestin considerada Planificacin estratgica Gestin del cambio organizativo Direccin por objetivos Direccin de proyectos Gestin de servicios Marketing Direccin de operaciones Diseo organizativo Direccin de recursos humanos Gestin financiera Sistemas de informacin Control de gestin
Fuente: Tomado de ECHEBARRA, Koldo y MENDOZA, Xavier; La especificidad de la Gestin Pblica: El concepto del Management Pblico en De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, p. 31

Aplicacin directa

Adaptacin creativa

Reconceptualizacin

Sin embargo, la aplicacin de un concepto aparentemente tan sencillo como ste en el contexto de la administracin pblica presenta dificultades notables. De un lado, la decisin sobre el camino a seguir pare incrementar la eficiencia no puede basarse en criterios puramente tcnicos, pues puede verse afectada por consideraciones polticas. De otro lado, es necesario considerar la dificultad, no ya de cuantificar, sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades pblicas, lo que conlleva el riesgo de identificar los resultados con aquella parte de los mismos que pueden ser objeto de medicin cuantitativa. Ante los riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones pblicas desde la interpretacin ms comn de la eficiencia, este concepto slo puede aplicarse en el sector pblico si se formula como la relacin entre costos y valor efectivamente producido.170 La eficiencia resulta un valor peligroso cuando no existe una medida previa de eficacia. La definicin tradicional de la eficacia es el grado en el que se alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la administracin pblica los objetivos no estn definidos, sean mltiples y parcialmente contradictorios o estn sujetos a cambios constantes en el tiempo. La limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal y como se ha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar esta lgica al sector
170

Ibid, p. 39

76

pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas.171 Citando a Metcalfe, Echebarra y Mendoza, sostienen que:
... el management pblico tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores a instituciones en las que operan las organizaciones en el nivel micro. El management privado se refiere a la manera en que las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos dadas las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin presupuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos.172

Se puede concluir que el management como dispositivo institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los programas de modernizacin administrativa ofrece respuestas tiles, pero tambin limitaciones a insuficiencias conceptuales importantes cuando se traslada a la administracin pblica. ii) Administracin de calidad total en las organizaciones pblicas Patricia W. Ingraham sostiene que en las dos ltimas dcadas se introdujeron dos conjuntos de reformas en los organismos pblicos y privados que han luchado por hacerse ms pequeos, flexibles e innovadores. El primer grupo de reformas, conocido como gerencialista, se caracteriza por su nfasis en una mayor eficiencia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios elegidos, y por la adopcin de varias formas de descentralizacin y/o privatizacin. Entre sus componentes figuran el pago por desempeo, una mejor gestin financiera, la subcontratacin de tareas y servicios por fuera de la organizacin, y el traslado de corporaciones y actividades pblicas al sector privado173 . Este primer conjunto de reformas fue forzado por las restricciones econmicas y se expandi en Europa, Canad, los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. Al mismo tiempo se consolid un segundo tipo de reformas orientadas hacia la Administracin de Calidad Total (ACT), cuyos esfuerzos se concentran en mejorar la calidad y prestacin del servicio, y en la mayor satisfaccin del cliente. Asimismo hacen hincapi en la participacin amplia de los empleados en la toma de decisiones y en la comunicacin dentro de la organizacin. El desempeo superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del personal; todos los empleados de la organizacin participan en el logro de la calidad; el papel de la direccin externa disminuye significativamente, excepto en lo que tiene que ver con el cliente y su satisfaccin. Este nfasis necesariamente cuestiona y atena la atencin

171 172

Ibid, p. 40 y 41 METCALFE, L., The Logic of Public Management, European Institute of Public Administration, Maastricht, Holanda, documento de trabajo. 173 INGRAHAM, Patricia W., Administracin de Calidad Total en las Organizaciones Publicas: Perspectivas y dilemas en De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, p. 343

77

prestada a la direccin y a la autoridad jerrquica, la cual es fundamental para mejorar la respuesta poltica que le es comn a muchos esfuerzos gerenciales.174 P. Ingraham da cuenta de la amplia aceptacin de los principios de la ACT en los Estados Unidos con la National Performance Review (NPR) emprendida por el Vicepresidente Gore; en el Reino Unido, el Citizens Charter propugna dar ms poder al ciudadano, al tiempo que liberan la fuente de talento, energa, atencin y compromiso en el sector pblico; en el contexto canadiense, se observa que los principios de ACT como la potenciacin del personal, las organizaciones ms planas, una mejor comunicacin y una mayor atencin al servicio del cliente, se han convertido en principios comunes para los gobiernos en el nivel federal y provincial; el Public Service 2000 del gobierno federal, por ejemplo, se basa claramente en los principios de ACT. En Australia, Continuous Improvement , una de las tres mayores iniciativas de la Comisin de Servicio Pblico, se halla esencialmente orientada hacia la calidad total. 175 En las organizaciones pblicas, las reformas y actividades de calidad total han recibido poca atencin en comparacin con las de carcter gerencialista. La ACT se basa en la obra de W. Edwards Deming (Fuera de la Crisis) y otros autores. Se ha popularizado a travs de trabajos como el de Osborne y Gaebler (Reinventando el Gobierno) y el de Barzelay y Armajani ( Transformando la Burocracia: Nueva Visin para el Gerente del Gobierno). Como punto de partida se resumirn los principios ms importantes de la ACT:176 Trasladar la atencin del procedimiento al producto. La obsesin con el procedimiento es una de las quejas ms citadas en relacin con las grandes organizaciones burocrticas. La ACT presta atencin al producto, y significa no solamente rechazar y eliminar muchas reglas y reglamentos existentes, sino que implica asimismo un acuerdo entre los directivos externos de que no se van a crear otros nuevos. Atencin al cliente, a la calidad y a la satisfaccin del cliente. La calidad tiene que crearse en cada proceso de la organizacin. Asimismo, los procesos tienen que apoyarse y reforzarse mutuamente; la permanente satisfaccin del cliente, y no el cumplimiento de las reglas, debe ser la medida de un desempeo eficaz. La mejora y el esfuerzo continuo por perfeccionar la calidad y la manera de medirla se convierten en componentes integrales de las actividades organizacionales; lo cual implica necesariamente una definicin cuidadosa de quin es el cliente o los clientes, asimismo, la destruccin de los procesos existentes para sustituirlos por otros nuevos orientados al cliente. Derribar la pirmide: dar poder a los empleados. La ACT aboga por poder y autoridad. A los empleados de primera lnea se les da poder; la resolucin de problemas se realiza en todos los niveles organizativos, pero el encuentro entre cliente y organizacin se vuelve particularmente importante a la hora de prestar el servicio. La resolucin de problemas en grupo y los esfuerzos de equipo son decisivos en los nuevos patrones de toma de decisiones. El consenso, ms que las

174 175

Ibid, p. 343-344 Ibid, p. 344 176 Ibid, p. 345-346

78

rdenes, es lo que constituye la base de las decisiones claves. La funcin de la alta direccin se redefine, parecindose ms a la de la facilitacin. Dar seguimiento constante al xito y al progreso. Se requiere niveles ms altos de discrecionalidad y flexibilidad para todos los empleados; el reconocer los errores a tiempo y corregirlos rpidamente es crucial; los errores son experiencias para aprender y pueden servir para mejorar el desempeo en el largo plazo. La evaluacin debe ser una funcin organizacional crtica, y se debe centrar no slo en las medidas externas de eficacia sino tambin en su relacin con los procesos internos. La retroalimentacin, el anlisis crtico y la necesidad de evaluar por resultados y la habilidad para definir cules deben ser esos resultados son preponderantes en la agenda de calidad de la organizacin.

Muchas organizaciones pblicas han adoptado la Administracin de Calidad Total:177 Los Estados Unidos es probablemente el pas que ms ha avanzado por la va de la calidad; la mayora de las agencias federales, muchos gobiernos estatales y un nmero considerable de gobiernos locales han adoptado los objetivos y mtodos de calidad total. En el nivel del gobierno federal, el Federal Quality Institute supervisa y gua los esfuerzos de las agencias en forma individual; asimismo se han establecido premios anuales para aquellas organizaciones que logren el mejor rcord. Por ejemplo, el ganador de 1993, el Naval Air Warfare Center, incluy los siguientes logros en su aplicacin: La tasa de entrega oportuna de sistemas y productos aeronuticos mejor del 85 al 99 por ciento. Se lograron mejoras en 120 procesos. Se lograron ahorros por 22 millones de dlares. En el Reino Unido, el gobierno del Primer Ministro Major apoy formalmente el concepto y lo ha institucionalizado en el Citizen's Charter. Este Charter articula seis principios del servicio pblico: 1. Estndares: Establecer y publicar estndares explcitos en cada punto de prestacin de servicios pblicos. 2. Apertura: Difundir informacin acerca de los servicios y poner fin al anonimato de los empleados pblicos. 3. Informacin: Facilitar el acceso pleno a la informacin necesaria. 4. Eleccin: Crear competencia para la prestacin del servicio siempre que sea posible; fomentar la participacin ciudadana tanto en el diseo del servicio como en su prestacin. 5. No a la discriminacin. 6. Respuesta: Conocimiento profundo de los procedimientos relacionados con la presentacin de quejas pero tambin de las soluciones. La experiencia canadiense en cuanto a la ACT queda ampliamente demostrada por el premio anual para la administracin innovadora establecido por el Instituto Canadiense de Administracin Pblica. Los gobiernos provinciales y municipales compiten con las organizaciones federales por este galardn.

177

Ibid, p. 347-348

79

La ACT y otros esfuerzos relacionados han cumplido una funcin importante en muchas organizaciones pblicas, aportando una gran variedad de beneficios reales y esperados:178 Mejor comunicacin, toma de decisiones y habilidad para resolver problemas. La ACT es contrario a los procesos de toma de decisiones rgidos, repetitivos y burocrticos. El anlisis completo de la calidad total acerca de lo que hace la organizacin, de cmo lo hace y de cmo podra hacerlo mejor es un salto considerable comparado con los anlisis incrementales anteriores. Ms an, la necesidad de concentrarse en la valoracin externa del desempeo y de la calidad introduce una nueva dimensin al proceso de toma de decisiones en muchas organizaciones. Mejora de la participacin y compromiso del empleado. En los procesos de calidad total, dentro de la organizacin todos los empleados participan en la identificacin y solucin de los problemas; aquellos que proveen el servicio ahora forman parte del grupo que determina lo que no funciona en l. El inters cada vez mayor que tiene el empleado dentro de la organizacin, propiciado por su amplia participacin, no slo producen sino que mejoran la calidad en la toma de decisiones y adems aumentan el potencial para la ejecucin efectiva de nuevos procesos y sistemas. El reconocimiento y los sistemas de recompensa que premian a los equipos de trabajo por sus esfuerzos refuerzan an ms este potencial. El compromiso y la participacin cada vez mayores de los empleados promueven la flexibilidad dentro la organizacin, lo cual se traduce tambin en mejores relaciones dentro del entorno de trabajo y con aquellos a quienes la organizacin sirve. Mejora de la productividad. Debido en parte a que los empleados en todos los niveles organizativos participan ahora en el anlisis de los problemas, muchas entidades que utilizan las tcnicas de ACT reportan una reduccin en la duplicacin de esfuerzos y otras mejoras en la utilizacin de sus recursos. Es importante destacar, sin embargo, que la mayora de las organizaciones capaces de realizar tales mejoras son aqullas cuyas funciones son de alguna manera rutinarias o que como mnimo estn sujetas a la repeticin y a la simplificacin. Es posible que otras clases de organizaciones, como las unidades de investigacin y asesora en materia de polticas, no sean tan susceptibles a las mejoras de la ACT o quizs no sean tan susceptibles a mejoras fcilmente medibles. Es ms, a medida que decrece el consenso poltico acerca de la misin organizativa, disminuye tambin la capacidad de ponerse de acuerdo sobre medidas ampliamente aceptadas de calidad y xito. Mejor comunicacin dentro de la organizacin. El nfasis en tener canales de comunicacin mejores y distintos es la piedra angular de la ACT. La participacin en la recoleccin de informacin, en la identificacin de problemas y en la bsqueda de s oluciones en todos los niveles de la organizacin constituye un paso radical que se aleja de la comunicacin jerrquica tradicional y de los patrones establecidos para la toma de decisiones. Reformas anteriores tales como el pago por desempeo se distinguieron por haber mejorado la comunicacin entre gerentes
Ibid, pp. 349-350

178

80

y empleados. La ACT se concentra en mejorar la comunicacin en toda la organizacin; los patrones y procesos de comunicacin fundamentales, as como la tecnologa que los apoya, han sido redefinidos de manera significativa. Ingraham seala que a pesar de estos avances, las implicaciones de la ACT en las organizaciones pblicas presentan algunas dificultades. As, el xito percibido en un cierto mbito conduce regularmente a la duplicacin de las reformas en entornos que usualmente son distintos179 . Los siguientes puntos constituyen un resumen de apenas algunos de los problemas ms importantes de la ACT en las organizaciones pblicas: El ciudadano y el cliente. La ACT hace nfasis en el servicio al cliente y en su satisfaccin. En el entorno pblico, esto tiene consecuencias en dos niveles cuando los servidores pblicos comienzan a pensar acerca de aquellos a quienes sirven como clientes y no como ciudadanos. El concepto de cliente es atomstico, pues el cliente es soberano; en tanto, el ciudadano no es soberano, por algo que l o ella comparte con otros180 . A veces la satisfaccin de los clientes individuales no suma algn tipo de bien pblico que satisfaga el inters general. Para las organizaciones pblicas el primer paso de identificar con certeza al cliente o los clientes es una tarea extremadamente problemtica. Para muchas agencias y programas pblicos existen mltiples clientes. Algunos son internos, otros son claramente clientes servidos por los programas, mientras que otros ms son actores polticos y grupos de inters. Para ciertas clases de organizaciones pblicas, como por ejemplo aquellas que participan en el anlisis o asesora de polticas, el concepto de cliente es an ms difuso. Dijulio, Garvey y Kettl181 identifican cuatro dimensiones de la relacin ciudadano-cliente: los ciudadanos pueden ser receptores del servicio, socios en su suministro, observadores de su desempeo y por supuesto contribuyentes. La identificacin del cliente se vuelve mucho ms compleja y cada una de las dimensiones o papeles que juega el ciudadano implica una perspectiva de valor diferente desde la cual se debe evaluar la calidad del servicio o del producto. Es muy probable, por supuesto, que ninguna de estas perspectivas se halle aislada de las otras. La mezcla o superposicin que ocurrir obstruye tanto la definicin del cliente como la del criterio que servir como base para la evaluacin de la calidad. Como mnimo, cualquier ajuste potencial requiere espacio poltico y un acuerdo entre los lderes polticos de que tanto a la organizacin como a sus directivos se les garantizar la flexibilidad y discrecionalidad para sacar adelante iniciativas de calidad sin interferencias. En el peor de los casos, un nfasis poltico continuo en la respuesta jerrquica simplemente mina los procesos crticos de la ACT. La tensin entre la ACT, el redimensionamiento del gobierno y la supervivencia de la organizacin. En la actualidad muchos gobiernos tienen poco de donde escoger:

179 180

Ibid, p. 351 INGSTRUP, O., Total Quality in the Public Sector, Ottawa: Canadian Centre for Management Development, 1993, p. 9. Citado por Ingraham, Patricia W., Op. Cit, p. 351 181 DIJULIO, J., GARVEY, G. y KETTL, D., Improving Government Performance: An Owners Manual, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1993, p. 49. Citado por Ingraham, Patricia W., Op. Cit, p. 352

81

deben hacer recortes, reinventar y mejorar la calidad todo al mismo tiempo. Existen tensiones obvias entre estas actividades; los problemas que surgen de las iniciativas de administracin de calidad en este entorno merecen consideracin. Existen dos principios de la ACT que requieren atencin especial. En primer lugar, la ACT hace nfasis en la autoridad, la discrecin y la flexibilidad para el empleado; explcitamente aprueba que se corran riesgos, que se premie al empleado por ello, y que se incorporen los probables fracasos en los procesos de aprendizaje de la organizacin. En segundo lugar, el acento en la evaluacin externa aumenta el potencial de fracaso. En la competencia por recursos escasos, ni el correr riesgos ni el alto potencial de evaluacin negativa son atributos positivos. Ms an, dentro de la organizacin la competencia causada por el redimensionamiento contradice la necesidad de confianza, comunidad y juego limpio en que hace nfasis la ACT. Poseen las organizaciones pblicas la cultura interna y los valores que apoyen el cambio en general a iniciativas de calidad en particular? Ingraham plantea dos temas de particular significacin: las estructuras de la administracin pblica (sistemas de servicio civil) y el liderazgo en las organizaciones pblicas. En un sentido amplio, el xito o el fracaso de las iniciativas de calidad en una organizacin dependen de la existencia de una cultura organizativa y de un conjunto de valores que apoyen el cambio y que sean capaces de enfrentar la confusin inevitable que ste causa. A su vez, la creacin y preservacin de dicha cultura depende del apoyo de un liderazgo fuerte y creativo. Proporcionan las calidades y caractersticas de las grandes organizaciones pblicas estas bases? Por lo general aunque por supuesto con excepciones la respuesta es negativa.182 Otra dimensin del problema est dada por la estructura y procesos de los sistemas de servicio civil dentro de cuyas restricciones operan muchas organizaciones pblicas. Se hace nfasis en la estabilidad, la previsibilidad y la normalizacin, caractersticas stas que contrastan con aquellas por las cuales aboga la ACT, a saber, flexibilidad, riesgo y discrecionalidad individual. Adems, las culturas organizativas necesitarn cambiar significativamente, al tiempo que se requiere desarrollar nuevos niveles de aprendizaje organizacional. La capacidad para tolerar y no promover el riesgo es poco usual en cualquier circunstancia y menos en un entorno poltico en el cual el xito de corto plazo es la meta y la comprensin plena de la organizacin poco comn. Los directivos polticos son los menos adecuados para el movimiento de calidad, por dos razones: por lo general carecen de la perspectiva de largo plazo necesaria para la ejecucin exitosa de la ACT y usualmente no han sido seleccionados precisamente por sus habilidades de liderazgo y/o administracin. En aquellos pases donde los esfuerzos de ACT no han recibido tanta atencin como en los Estados Unidos, el papel que cumplen los lderes polticos y su relacin con los esfuerzos de los altos directivos del servicio civil no se halla plenamente documentado. Los pocos documentos disponibles indican que poco se ha discutido el papel y las actividades desarrolladas en esta iniciativas por los l deres polticos y aquellos nombrados por su afiliacin. Cules son los mecanismos y procesos para asegurar la rendicin de cuentas? La rendicin de cuentas por parte de los empleados es una preocupacin seria en todas

182

INGRAHAM, Patricia W., Op. Cit, p. 353

82

las naciones modernas. Tradicionalmente haba sido establecida mediante normas, reglamentos y leyes (como en los Estados Unidos), a travs de direccin y control poltico (como en casos recientes en los Estados Unidos, el Reino Unido y Canad) y mediante las normas del servicio pblico superior (como en el Reino Unido, Canad, Francia y Australia). La toma de cuentas por resultados ha estado ausente en la mayora de los casos, si bien los esquemas de contrato para los ejecutivos con antigedad en Nueva Zelanda y Australia constituyen un paso en esa direccin. Muchos de los mecanismos mencionados anteriormente estn orientados a los altos niveles del servicio civil, o por lo menos a los gerenciales.183 El diseo de nuevos mecanismos de rendicin de cuentas que sean aceptables y satisfactorios para todas las partes involucradas es la tarea principal de la ACT en el sector pblico. Los representantes elegidos no estn dispuestos a ceder su direccin y a transferir responsabilidades en aras de la flexibilidad ideal promulgada por la ACT. Los errores no se consideran precisamente como parte del proceso de aprendizaje dentro de un ambiente politizado. Concentrarse en el servicio al cliente y hacer hincapi en la toma de cuentas externa plantean un dilema en todos los pases para aquellas organizaciones que actualmente dependen fuertemente de la contratacin externa de prestacin de servicios y otras funciones. En este sentido, ni el seguimiento a la calidad y a la satisfaccin, ni los mecanismos alternos de rendicin de cuentas han sido tratados adecuadamente. Cmo se define la equidad en el nuevo contexto? Las implicaciones de la potenciacin tanto de los empleados de bajo nivel como de los clientes de la organizacin constituyen un aspecto todava por explorar. Y tampoco se han abordado los aspectos relativos al cliente involuntario, aquel receptor del servicio que no cuenta con alternativas de servicio o ayuda, o aquel que no quiere verse asociado con la organizacin pero se ve obligado a hacerlo por ley o por mandato de los procedimientos normativos. En estos escenarios estaran involucrados dos grupos muy diferentes de ciudadanos: los sectores menos favorecidos y los empresarios u otros grupos con una capacidad de accin poltica bien establecida.184 El interrogante acerca de hasta dnde se pueden abrir las fronteras de las organizaciones pblicas para permitir a los ciudadanos el acceso equitativo segn lo prescribe la ACT presenta otro tipo de problemas. Aqu el intercambio entre ciudadano y cliente se da siempre en el lenguaje y los procesos de la burocracia. En los trminos de la ACT, este intercambio se tendra que dar siempre en el lenguaje y el criterio evaluador del ciudadano. Cmo se determina el xito de la Administracin de Calidad Total? Si todos los problemas anteriormente descritos pudieran resolverse, cmo se evaluara la eficacia de la ACT? Ms especficamente qu posibilidades tiene un esfuerzo de evaluacin? La evaluacin de la ACT abarca todos estos problemas y aade otros: Se evaluarn los esfuerzos segn sus resultados y efectos de largo o corto plazo? Cul es realmente el perodo apropiado de anlisis? La experiencia del sector privado en materia de cambios y reestructuraciones en las organizaciones sugiere
Ibid, p. 355 Ibid, p. 357

183 184

83

que se requiere un perodo de cinco a siete aos para que el cambio realmente se materialice. Se pueden dar el lujo las organizaciones pblicas de tomarse todo ese tiempo? Se debe juzgar el esfuerzo segn el criterio interno o externo? La respuesta es afirmativa en ambos casos, pero el problema para las agencias pblicas es que los criterios internos y externos pueden crear conflictos importantes, como tambin diferentes niveles de cambio. La dificultad en todo esto estriba en que la falta de claridad inicial sobre lo que se supone que la reforma debe alcanzar d e manera efectiva desgasta los esfuerzos para determinar si sta fue un xito o no. Aprender del pasado y de las experiencias de otros gobiernos es difcil porque las enseanzas no son claras. Si no se puede saber si una reforma fue un xito o un fracaso, mucho menos se sabr por qu. El ciclo de una reforma y la bsqueda constante de soluciones se refuerzan. 185 En el caso de la Administracin de Calidad Total, as como en el de muchas reformas administrativas precedentes, la discusin sobre su utilidad para las organizaciones pblicas ha avanzado sin que se le preste atencin a su impacto ms amplio sobre la gobernabilidad. Cada vez est ms claro que ninguna reforma de administracin pblica es o puede ser simplemente tcnica o administrativa, pero s debe estar inevitable e invariablemente relacionada con la calidad del gobierno y con la relacin entre las instituciones gubernamentales y los ciudadanos a quienes stas sirven.186 Crear calidad dentro de una organizacin es casi como crear la capacidad, el compromiso y la voluntad de realizar el trabajo necesario. Tambin se trata de crear el espacio poltico que permita la implantacin de cambios positivos. La Administracin de Calidad Total y las organizaciones redefinidas que sta respalda pueden hacer una contribucin importante a la creacin de organizaciones pblicas de mejor calidad; pero solamente una contribucin. Por s sola, la ACT no solucionar los problemas que enfrentan las organizaciones pblicas en prcticamente todas y cada una de las naciones modernas. La creacin de servicios civiles con la capacidad de ser creativos, negociar acuerdos, educar, iniciar y manejar cambios requiere liderazgo poltico, voluntad y apoyo, as como liderazgo organizacional y una gestin ms eficaz.

185 186

Ibid, p. 358 Ibid, p. 358

84

Captulo 2 Gerencia Financiera Pblica

La Administracin Financiera como disciplina acadmica tiene dos principales vertientes. La ms divulgada y estudiada est orientada a los negocios; la otra, a los asuntos del sector pblico. La administracin financiera, en sentido general, est en constante evolucin desde que surgi como disciplina terica a comienzos del siglo XX. En la actualidad para que ella sea ms til, se debe aplicar con una perspectiva mucho ms amplia que antes, porque su influencia se extiende a todas las actividades de la empresa as como al medio que lo rodea. Segn James Van Horne, la administracin financiera la que se aplica a los negocios involucra la solucin de tres grandes decisiones:187 La Decisin sobre las Inversiones.- Es la ms importante, puesto que la inversin del capital es la asignacin de ste a las propuestas cuyos beneficios se obtendrn a futuro, asociados a un determinado riesgo. La Decisin sobre Financiamiento.- Que consiste en determinar la mejor mezcla financiera o estructura del capital. La Decisin sobre Dividendos.- Se refiere al porcentaje de ganancias que se paga a los accionistas en efectivo y los destinos alternativos del porcentaje restante.

Aade Van Horne que para que se puedan tomar decisiones ptimas, la administracin financiera provee herramientas analticas en el anlisis, planeacin y actividades de control de la empresa.188 Con relacin al sector pblico, de la escasa bibliografa existente quiz la definicin ms explcita corresponda a la de Marcos P. Makn. Este autor explica que la Administracin Financiera Pblica consiste en el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los objetivos y las metas del sector pblico en la forma ms eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a su vez, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar y colocar los recursos pblicos.189 Las unidades organizativas que en el sector pblico integran la administracin financiera son las responsables de programar, coordinar la ejecucin y evaluar el presupuesto, administrar el sistema de recaudacin tributaria y aduanera, gestionar las operaciones de crdito pblico, administrar el Tesoro y contabilizar todas las transacciones econmicas y financieras que ejecutan las organizaciones pblicas.190 Los recursos humanos, materiales y financieros que demanden el funcionamiento de estas
187 188

VAN HORNE, James C., Administracin Financiera , dcima edicin, pp. 5 y 6 Ibid, p. 7 189 MAKN, Marcos P., Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, p. 11 190 Ibid, p. 11

85

unidades forman parte de la administracin financiera. Los sistemas que integran la administracin financiera del gobierno, son los siguientes:191 Presupuesto Administracin Tributaria Crdito Pblico Tesorera Contabilidad En la concepcin de Makn, los objetivos a los que debe dirigirse la administracin financiera pblica son, bsicamente, los siguientes: Realizar la gestin de los recursos pblicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la poltica fiscal, en particular, y de la poltica econmica, en general. Coadyuvar a que la gestin operativa se ejecute en la forma ms econmica y eficiente posible. Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas pblicas. Generar informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestin poltica y administrativa. Implementar un sistema de rendicin de cuentas para los funcionarios que administren fondos pblicos, por el uso econmico eficaz y eficiente de los mismos. Interrelacionar los sistemas de la administracin financiera gubernamental con los de control interno y externo a fin de incrementar la eficacia de stos. En un sentido normativo, la administracin financiera pblica, en conjunto con la administracin de recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes, debe posibilitar el suministro en tiempo, forma y calidad adecuadas, de los insumos necesarios para que las reas productivas del sector pblico (educacin, salud, defensa, seguridad, relaciones exteriores y otras) puedan ofrecer a la sociedad lo que sta le demanda con eficacia y eficiencia192 . La definicin de Jos M. Brusa es similar a la indicada lneas arriba. Este autor entiende a la Administracin Financiera Pblica como el conjunto de procesos y actividades que se cumplen para programar las finanzas del Estado, recaudar los ingresos, ejecutar los gastos, financiar los dficit o invertir los excedentes de liquidez y evaluar el impacto de la gestin, en todo el mbito institucional del Sector Pblico no Financiero, es decir gobierno central y gobiernos territoriales, as como en las entidades no financieras descentralizadas de los mencionados niveles de gobierno193 . Y el trmino administracin financiera lo utiliza con el mismo sentido que el trmino gerencia financiera, es decir haciendo nfasis en la teora de las decisiones y en la gestin de los responsables de las mismas, quienes acompaan a su responsabilidad las correspondientes reas de autoridad.

191 192

Ibid Ibid, p. 13 193 BRUSA, Jos Mauro, Gerencia Financiera Pblica, p. 1

86

2.1 Modalidades de Gerencia Financiera

La necesidad del cambio estuvo presente en las organizaciones privadas y pblicas desde que stas aparecieron, con la diferencia que la percepcin de esa necesidad se ha ido acentuando con el transcurrir del tiempo, a tal punto que en la actualidad ella resulta bastante evidente. Ahora todo el mundo ha aceptado que el cambio es inevitable194 . Drucker sostiene que en un periodo de trastornos como el actual, el cambio es la norma; y, si una organizacin sea un negocio, una universidad, una municipalidad, etc. no ve como su cometido el liderar el cambio, esa organizacin no va a sobrevivir.195 En el campo de la Administracin Financiera Pblica, Jos M. Brusa seala que la modalidad gradual de los cambios determin que los distintos esquemas histricos que se han impulsado, si bien predominantes durante largos perodos, nunca alcanzaron a sustituir completamente a los previos, teniendo como resultado la coexistencia de principios, organizaciones, funciones, procedimientos, tareas y recursos, cuyos rasgos contradictorios podemos percibir an hoy da.196 En consecuencia, para comprender la realidad sobre la que debe operar cualquier estrategia modernizante de la administracin financiera pblica, es necesario repasar rpidamente las principales modalidades que estn detrs de los procesos actuales de la administracin financiera en Amrica Latina y evaluarlos a la luz de las tendencias que estn aconteciendo. i) El Esquema Tradicional

En Amrica Latina, la administracin financiera pblica tradicional se estableci en un contexto de poltica fiscal ortodoxa de equilibrio fiscal y persiguiendo, casi exclusivamente, el control de la legalidad sobre la ejecucin del presupuesto y la vigilancia sobre los responsables del manejo de fondos y bienes, en prevencin de los delitos contra la administracin pblica que los mismos pudieran cometer. Si bien el principal requisito fiscal era el equilibrio presupuestal, los objetivos de la administracin financiera de vigilancia sobre contribuyentes y funcionarios, la sumergi en estructuras, funciones y tareas administrativas precapitalistas y casi coloniales197 . Brusa menciona que, entre otras, de esa poca son instituciones tales como:198 Las asignaciones presupuestales fijadas a nivel de entidad, reparticin, objeto del gasto e tem por tem de la planilla de personal. El control previo externo de las contraloras, tribunales de cuenta y autoridades presupuestales centrales, sobre los actos administrativos que generaban compromisos y obligaciones de pago.

194 195

DRUCKER, Peter F., Los desafos de la gerencia para el siglo XXI, p. 103 Ibid 196 BRUSA, Jos Mauro., Gerencia Financiera Pblica, p. 23 197 Ibid, p. 23 198 Ibid, pp. 23 y 24

87

Los libros de contabilidad presupuestal llevados centralmente por entidades externas a la administracin, donde se autorizaban y asentaban las afectaciones a las partidas presupuestales. Las fianzas que deban otorgar los funcionarios de manejo por los valores, fondos y bienes bajo su responsabilidad. La rendicin individual de cuentas documentadas. Los juicios de cuenta o de responsabilidad fiscal que se llevaban a cabo por los organismos estatales de control fiscal, sin intervencin del poder judicial. Las facultades investigativas con las que se dotaba de poder al control fiscal, incluyendo la posibilidad de emitir autos de detencin y rdenes de arraigo contra los sindicados por presuntos delitos contra la administracin. Los sistemas de contabilidad divididos en cuatro: el del presupuesto, el de los fondos y valores, el de bienes y el de la deuda, todos ellos registrados centralmente por entes contables definidos en funcin de las personas responsables y no por las entidades o centros de costos causantes del gasto. La no separacin entre las finanzas del tesoro pblico y las del ente emisor. El recaudo de impuestos por medio de las colecturas o ventanillas pblicas distribuidas a lo largo y ancho del territorio nacional. El pago de emolumentos a los funcionarios en efectivo por medio de funcionarios habilitados o pagadores subalternos.

De la lista de ejemplos, muchos de ellos sobreviven an. Con el correr del siglo, el crecimiento y diversificacin de las organizaciones pblicas, as como la creciente complejidad de la poltica fiscal, fue complementando el modelo tradicional, sin que el mismo perdiera los rasgos bsicos sealados, con estructuras diferenciadas segn funciones. Nace as un conjunto de organizaciones administrativas con competencias especficas para intervenir en los procesos de las finanzas pblicas.199 Direcciones o reparticiones de igual nivel jerrquico empiezan a hacerse cargo de funciones separadas en materia de: Presupuesto, Tributacin, Catastro, Aduanas, Tesorera, Crdito Pblico, Contabilidad, Compras estatales, Administracin de Personal, Administracin de bienes muebles (Almacn), Administracin de Inmuebles pblicos, etc., funciones todas ellas que se estructuraron jerrquicamente a partir de autoridades centrales de cuyas polticas, normas y procedimientos dependan las unidades que cumplan funciones similares en los niveles inferiores. Siguiendo el modelo clsico de la teora administrativa, las funciones anteriores se subdividieron estructuralmente en su interior an ms, segn la especializacin de las actividades y tareas donde, a va de ejemplos, la administracin tributaria se dividi en los aspectos de poltica, recaudacin, auditora y estadstica; la funcin presupuestaria en formulacin, ejecucin y seguimiento; la tesorera en cobranzas, pagos y portafolio de inversiones; y as sucesivamente.200

199 200

Ibid, p. 25 Ibi, p. 25

88

Entrada la segunda mitad del siglo, el panorama fragmentado y burocratizado que se viene comentando slo permita confiar en un adecuado funcionamiento de las lneas de autoridad y responsabilidad y de los mecanismos de coordinacin interinstitucionales. En esas circunstancias las finanzas pblicas asisten al advenimiento del llamado modelo planificador. ii) El Modelo Planificador A fines de los aos 1950, la desaceleracin de la dinmica interna de las diferentes economas latinoamericanas se acenta, se agudizan los desequilibrios en sus relaciones comerciales y financieras con el exterior, aumentan los procesos inflacionarios y se hace cada vez ms difcil la expansin del empleo; en tanto que la poblacin continua su persistente ritmo de expansin. 201 En esos aos y a principios de los 60, la situacin poltica en Amrica Latina tambin era turbulenta. En 1959 Fidel Castro toma el poder en Cuba, con repercusiones de emulacin en otros pases de la regin, generndose situaciones de agudos conflictos polticos en los mismos; para contrarrestar ello, entre 1960 y 1961, bajo el patrocinio de los Estados Unidos se suscribe el Acta de Bogot, y se emite la Carta de Punta del Este que estableci la Alianza para el Progreso...202 . Estos documentos tenan definidos aspectos que apuntaban hacia la modernizacin de esta parte del continente y a mejorar las aspiraciones de una vida mejor203 . En el contexto descrito, a partir de esos aos y casi durante las dos dcadas siguientes la regin fue impactada con la concepcin del Estado Promotor del Desarrollo como ideologa predominante para vencer el atraso y cerrar la brecha con los pases industrializados. Desde el punto de vista tcnico e instrumental, la concepcin descansaba en un conjunto jerrquico de herramientas deductivas. La programacin global fijaba las metas macroeconmicas de crecimiento del producto, ahorro e inversin; la programacin sectorial, matriz de insumo/producto mediante, las descompona segn el clasificador de actividades; dentro de cada actividad las metas se dividan por responsabilidades pblicas y privadas; para el sector privado se diseaban las polticas que inducan al cumplimiento de las metas; para el sector pblico el plan era imperativo y daba origen, banco de proyectos mediante, al plan de inversiones pblicas; el plan de inversiones pblicas se expresaba, conjuntamente con las dems actividades del Estado, en un Plan Anual Operativo que, por ltimo, se reflejaba en el Presupuesto por Programas, Actividades y Proyectos cuyo manejo, finalmente, constitua la principal y casi nica herramienta de la administracin financiera pblica204 . El denominado Plan-Libro se presenta como la herramienta fundamental; no obstante, jams lleg a enfrentar los problemas concretos de las actividades de la gerencia financiera pblica. La modernizacin de sta ltima qued englobada en la generalidad de la llamada Reforma Administrativa que apostaba a mejorar los sistemas de
201

SABERBEIN CHEVALIER, Gustavo, La Planificacin en el Per: Antecedentes, Desarrollo y Tcnicas, p. 31 202 ROEL, Virgilio, Estudios sobre la Planificacin Econmica, pp 151-153 203 Ibid 204 BRUSA, Jos Mauro, Op cit, pp. 25-26

89

administracin con el trasplante de tcnicas de la gerencia privada, como era el caso de la teora sobre la toma de decisiones, y, principalmente, a la profesionalizacin del servicio civil por medio de una carrera basada en el mrito.205 A pesar del abandono progresivo de la idea de un Estado promotor del Desarrollo, se sostiene que en el presente an perduran los efectos del modelo planificador; por los siguientes hechos:206 La relacin servicio pblico/clientela en lugar de hacerse ms estrecha y directa se transform en un crculo cerrado de retroalimentacin entre la tecnocracia planificadora central y el servidor pblico, quien pas a responder por el cumplimiento de metas fijadas deductivamente, en lugar de contrastar su accin con la satisfaccin real de las demandas de los beneficiarios finales de la gestin pblica. El instrumento presupuestal, en lugar de flexibilizarse para abrir campo a otras herramientas de la gerencia financiera, se sofistic con clasificaciones cada vez ms detalladas, redes de actividades, identificaciones de insumos y productos, descripcin de actividades, tareas, proyectos y obras, cuadros de metas, coeficientes de costo, etc., todo ello con un gran esfuerzo formalizador previo, contradicho permanentemente por el peso posterior de los hechos reales. La fragmentacin de la gerencia financiera al interior de la propia administracin, alcanz su mxima expresin al dividirse el gasto pblico en dos mundos: los mal llamados gastos de funcionamiento y los de inversin, distintos conceptualmente del gasto corriente y de capital respectivamente. Posteriormente, una vez comprobado el fracaso de la planificacin indicativa, los organismos estatales de planificacin se han aferrado, como una estrategia burocrtica de sobrevivencia, a manejar lo ms posible el gasto de inversin, estableciendo as una especie de gerencia financiera bicfala al ms alto nivel del Estado.

La superposicin del modelo clsico con el planificador engendraron en la regin una administracin financiera pblica cuyas caractersticas, an cuando no puedan ser sealadas como causantes principales, claramente no impidieron la crisis fiscal de los ochenta ni ayudaron a los pases a salir de ella. El ajuste que parece haber dado resultados y consolidado la estabilidad en la regin, tuvo que valerse de herramientas gerenciales adicionales, no siempre ortodoxas.207 iii) El Estilo Gerencial del Ajuste En los aos 80 Amrica Latina padeci una acentuada crisis econmica. A modo de balance de la situacin econmica de Amrica Latina durante el primer quinquenio de esa dcada, Pedro Vuskovic sostena que: Existe hoy da el reconocimiento generalizado de que la crisis econmica que afecta a Amrica Latina es la ms grave que ha enfrentado la regin desde la crisis de los aos treinta; y en opinin de algunos, incluso ms trascendente208 . Aada que la naturaleza de tal crisis, adems de identificarse con las tendencias de la deuda externa y de las exportaciones, tena races
205 206

Ibid, p. 26 Ibid, pp. 26-27 207 Ibid, p. 27 208 VUSKOVIC, Pedro, Anlisis de una autoderrota programada, en: Polticas de Ajuste, p. 112

90

internas relacionadas con las causas de la incapacidad para resolver los problemas bsicos de las mayoras e insuficiente integracin interna de los sistemas econmicos para romper con la dependencia y generar dinmicas autnomas de crecimiento.209 Debido a la magnitud de los problemas econmicos y sociales sufridos en la regin durante los ochenta, a sta se le conoce tambin como la dcada prdida. La crisis econmica que ha afectado a los pases de Amrica Latina en los aos ochenta no slo puso de manifiesto las insuficiencias estructurales que han caracterizado el desarrollo de la regin, sino que adems agudiz problemas sociales preexistentes, generando nuevos obstculos a la movilidad y a la cohesin social.210 El Per no fue ajeno a esos problemas caractersticos de la regin. Una investigacin conducida por J. Iguiz acerca de los ajustes en el Per entre 1975-1992, da cuenta de las dificultades de la dcada analizada, al sealar que lo ms saltante es que ciertas experiencias de relativo xito en el terreno de la inflacin han dado lugar a procesos recesivos, lo cual coloca en el tapete el problema del nexo entre estabilidad y crecimiento. Dicho de otra manera, ciertas maneras de estabilizar debilitan a tal punto la musculatura de la economa nacional que imposibilitan o por lo menos complican la posibilidad de retomar la senda del crecimiento.211 En los primeros aos de los ochenta, durante la llamada crisis de la deuda externa que vivi la Amrica Latina, oblig a adoptar un conjunto de medidas dirigidas al restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos que fueron conocidas como el ajuste estabilizador. En el campo de las finanzas pblicas, el ajuste signific tanto reformas de poltica fiscal, con sus lgicas consecuencias en la administracin financiera, como alteraciones significativas en los instrumentos propios de la gerencia pblica, todas ellas en el sentido de recobrar el control central sobre las variables del ingreso, el gasto y el financiamiento.212 Desde el punto de vista de la administracin financiera pblica, la situacin de emergencia econmica impuso un sistema centralizado de administracin de caja (Cash Management System), consistente en: proyeccin de flujos detallados y consolidados con base en los perodos ms cortos posibles; control de los flujos de ingresos y de egresos; manejo centralizado de los saldos operacionales de caja; manejo centralizado del endeudamiento del sector pblico; lmites estrictos a las variaciones del crdito monetario neto de los bancos centrales a los tesoros pblicos.213 La irrupcin del ajuste fiscal tuvo como principal consecuencia el restablecimiento de la unidad de mando central en el manejo de las finanzas pblicas, dndose quizs as un

209 210

Ibid, pp. 113-118 CEPAL, Magnitud de la Pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, p. 1 211 IGUIZ, Javier et al. Los Ajustes: Per 1975-1992 , pp. 237-239 Anlisis y recuentos alternativos de la poltica econmica peruana para ese periodo, puede encontrarse en: ALARCO, Germn, Elementos Crticos de la Nueva Poltica Econmica, en Reactivacin y Poltica Econmica Heterodoxa, 1985-1986 , Lima, Fundacin Ebert, 1986, pp. 93-173.; JIMNEZ, Flix, Per Economa No Neoclsica, Lima, CEDEP, 1986; SCHULDT, Jrgen, Hacia la Hiper-inflacin en el Per?, Lima, CIUP, Documentos de Investigacin N 1, 1988. 212 BRUSA, Jos Mauro, Op cit, p. 27 213 Ibid

91

primer y trascendental paso para la integracin del proceso financiero al interior del Estado214 . A continuacin se resume algunas de las principales evidencias y consecuencias de la prioridad que el ajuste otorg a la administracin de caja:215 El presupuesto pblico, que tericamente constitua el plan financiero anual del gobierno, cedi su preeminencia al programa anual mensualizado de caja, el que se convirti en el verdadero lmite para comprometer, obligar y pagar el gasto pblico. En pases como Bolivia y Argentina, la hiperinflacin previa al ajuste haba destruido la herramienta presupuestal, mientras que en otros pases las continuas modificaciones mostraban una diferencia abismal entre el presupuesto finalmente ejecutado y el aprobado inicialmente. Tambin perdieron sentido las tcnicas presupuestarias derivadas del modelo planificador, que hacan nfasis en la vinculacin entre las variables financieras y la programacin fsica de las acciones estatales, y, simultneamente, el ajuste impuso a las metodologas presupuestarias la alternativa de aproximarse al programa financiero de caja o quedar reducidas a una mera expresin poltica de deseos sin relacin con la ejecucin real posterior. Muchas de las actividades que previamente se consideraban vitales para la eficiencia de la administracin financiera cayeron en obsolescencia ante la eficacia de mecanismos pragmticos y funcionales a los fines inmediatos de la estabilizacin. Un ejemplo tpico es el caso de la auditora o fiscalizacin de contribuyentes como instrumento para controlar la evasin fiscal, la cual cedi vigencia ante las continuas amnistas tributarias y las medidas de poltica fiscal que promovan el cumplimiento voluntario y la elasticidad de los ingresos, va impuestos indirectos y simplificacin de la estructura tributaria. Los sistemas formales de informacin para la toma de decisiones, como la contabilidad pblica y los informes de ejecucin presupuestal, que ya haban demostrado histricamente sus carencias en materia de oportunidad, confiabilidad y pertinencia, fueron suplantados en el manejo de la crisis por sistemas de informacin de emergencia. En efecto, la deuda se conoca ms por los datos de los acreedores que por los registros administrativos; el dficit se meda por debajo de la lnea con base en los datos del financiamiento relevados ms por misiones de organismos internacionales que por los servicios administrativos del pas; finalmente, en casi todos los pases se montaron sistemas giles y extracontables (referidas a operaciones efectivas de caja) para monitorear las finanzas con base en la metodologa del Fondo Monetario Internacional para elaborar las estadsticas fiscales del sector pblico. Ante la falta de informacin y herramientas para ajustar el gasto pblico, la contraccin de los gastos sigui la lnea de la viabilidad poltica en lugar de una racionalidad del servicio. Los recortes afectaron primero los gastos de capital, que quedaron limitados a aquellos que contaban con financiamiento externo asegurado; segundo, las partidas para compra de bienes y servicios; tercero, y finalmente, la masa salarial, primero por el deterioro de la remuneracin promedio y recin, y solamente cuando fuese inevitable, por reduccin efectiva del volumen de empleo.
Ibid, p. 28 Ibid, pp. 28 y 29

214 215

92

En muchos pases, las autonomas para el manejo de los recursos financieros institucionales prcticamente desaparecieron. Inclusive las empresas pblicas, tradicionalmente monopolios con capacidad independiente de manejar sus saldos lquidos, vieron confiscadas por el tesoro nacional sus inversiones financieras o, por lo menos, fueron obligadas a depositarlas en la banca central o en los tesoros nacionales como forma de controlar la demanda agregada.

A modo de conclusin acerca de la experiencia en la regin del Estilo Gerencial del Ajuste, Brusa seala lo siguiente: Si bien el ajuste fortaleci la gerencia central de las finanzas pblicas en un sentido de reintegrarlas en torno al principio de la unidad de mando, el proceso de modernizacin definitivo requiere an del rediseo del conjunto del proceso estatal de obtener, asignar y administrar eficientemente los recursos pblicos, para eliminar las distorsiones an vigentes, provocadas por la superposicin de modelos que respondan a realidades y momentos histricos antagnicos con el actual, y adecuar la administracin financiera del Estado a las tendencias futuras en materia de reforma del Estado y a las perspectivas tecnolgicas disponibles216 .

2.2 El Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)

i) Sistemas Integrados de Administracin Financiera en Amrica Latina

Diversos estudiosos de los temas de administracin financiera pblica, en eventos como los organizados por el Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF) y los Congresos Latinoamericanos de Entidades Fiscalizadoras Superiores (CLADEFS), sostienen que desde el comienzo del decenio de 1990 varios gobiernos latinoamericanos vienen desarrollando, con mayores bros y nuevas concepciones, importantes procesos de reforma de su sistema de administracin financiera pblica. En la mayora de los casos estas reformas han sido impulsadas por organismos multilaterales Banco Mundial, BID y USAID, principalmente y agencias de cooperacin internacional. Al respecto, Makn tiene una apreciacin crtica, pues seala que en la medida en que los procesos de este tipo no penetren en la profundidad de la trama del funcionamiento de las organizaciones pblicas, cambiando substantivamente los procesos de asignacin y uso de los recursos pblicos, privilegiando los conceptos de eficiencia, eficacia y economicidad; en que no se modifique la gestin tradicional de administracin de insumos; y cuando se considere que todo se soluciona con una moderna aplicacin informtica, se estar efectivamente ante una nueva moda217 . Los primeros antecedentes de reforma de la administracin financiera en Amrica Latina se remontan a la dcada de los aos 70. El gobierno de Ecuador encar, en esos aos, una profunda revisin del marco jurdico, lo que le permiti disponer de una moderna legislacin en materia de administracin financiera. Dicha norma legal no tuvo una expresin concreta en trminos de transformacin sustantiva de los procesos operativos de los sistemas que integran dicha administracin, pero ha sido un excelente

216 217

Ibid, pp. 29 y 30 MAKN, Marcos, p. 9

93

antecedente para las normas legales que se dictaron con posterioridad en otros pases.218 Tambin en esa poca prosigue Makn, Brasil inici un profundo proceso de transformacin de su administracin financiera, llevando a cabo una importante modernizacin de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico, los que fueron acompaados por desarrollos informticos avanzados. Dentro de ese proceso de reforma, se implement la importante modificacin en los mecanismos de manejo de fondos de la Secretara del Tesoro, a travs de la instrumentacin de la Cuenta nica del Tesoro; esta experiencia fue posteriormente utilizada en los procesos de reforma de otros pases.219 En la segunda mitad de l a dcada de los aos 80, a travs de la experiencia de Bolivia de instrumentacin del Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), tom un nuevo impulso la reforma de la administracin financiera. Aunque dicho proceso no ha tenido continuidad en ese pas, los avances iniciales, los desarrollos conceptuales y metodolgicos de dicha experiencia, especialmente en sus conceptos de interrelaciones entre sistemas, han servido de orientacin a los procesos de reforma que se iniciaron a principios de los aos 90 en otros pases. Tambin en esos aos en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de la administracin financiera, especialmente en el rea del sistema de tesorera.220 El impulso masivo de la reforma de la administracin financiera tiene lugar a principios de los aos 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultneamente, en Paraguay. En la actualidad estn instrumentado o han iniciado este tipo de reforma Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela. Asimismo, Ecuador ha reiniciado el intento de reforma de los aos 70. En este caso, la experiencia de Argentina en materia de la tctica de implantacin institucional de los subsistemas, as como varios desarrollos metodolgicos han servido de referencia para otros gobiernos. Es decir, prcticamente todos los pases latinoamericanos han instrumentado o se encuentran instrumentando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su administracin financiera pblica. Lo interesante de estos procesos es que las experiencias se han ido trasladando de un pas a otro. Esto ha enriquecido dichos procesos y ha posibilitado aprovechar las experiencias positivas de quienes iniciaron las reformas con anterioridad, como se concluye en los diversos foros internacionales realizados sobre el tema. Makn sostiene que para analizar y evaluar los procesos de reforma de la administracin financiera es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos:221 Situacin inicial que permita explicar no slo cmo se encuentran los diversos sistemas que conforman la administracin financiera en el punto de partida, sino tambin el contexto poltico y econmico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan.

218 219

Ibid, p. 33 Ibid 220 Ibid, pp. 33-34 221 Ibid, 34

94

Los aspectos conceptuales y metodolgicos definidos para orientar y enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el funcionamiento de la administracin financiera. La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por lo tanto, el camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.

En trminos generales, las experiencias de reforma en la regin permiten identificar una serie de conclusiones tiles, tanto para quienes inician dicho proceso como para aquellos que estn en plena etapa de instrumentacin. La definicin conceptual de la reforma es crucial para inducir una profunda transformacin en los mecanismos de asignacin y uso de los recursos pblicos y, por lo tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la gestin pblica. Dos pilares bsicos de esta definicin conceptual son el cambio en el modelo de gestin de la administracin de recursos y el criterio de interrelacin de sistemas.222 La tctica de iniciar la instrumentacin de la reforma partiendo de la priorizacin, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de informacin financiera, como fue el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es as, pues los procesos de reforma de la administracin financiera son de larga maduracin y no presentan resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la sociedad. En la medida en que el apoyo poltico es un requisito esencial para el xito de las reformas de este tipo, es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles polticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad poltica, atenta contra una efectiva implantacin de la misma.223 La reforma no requiere slo de normas, metodologas y desarrollos de softwares informticos. Ella implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios pblicos que requiere aos para su maduracin. El cumplimiento formal de las normas debe ser acompaado por la utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos sobre metodologas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de comportamiento y en la visin que debe tener el funcionario pblico de estar al servicio de la sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma que tenga xito en su instrumentacin si no va acompaado de un plan amplio y masivo de capacitacin; es conveniente, en este caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de capacitacin bajo la orientacin y prioridades de quienes son responsables de dirigir la reforma.224 La experiencia demuestra que para que opere el nuevo modelo de gestin se requiere tambin una redefinicin del papel de los organismos pblicos. Igualmente es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos, ya que una gerencia

222 223

Ibid, p. 34 Ibid, p.35 224 Ibid

95

pblica comprometida con el proceso de reforma y bien remunerada, es tambin un requisito esencial para lograr xito en la instrumentacin de los cambios. A manera de sntesis, la experiencia demuestra que los siguientes son los requisitos bsicos para encarar reformas en la administracin financiera:225 Definicin clara y explcita del marco conceptual y metodolgico a adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitacin masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica. Firme, explcita y permanente decisin y apoyo poltico del ms alto nivel al proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia, pues posibilita publicitar los actos de gobierno y, por lo tanto, la ciudadana puede ejercer un control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma tambin significa atacar bolsones feudales de poder en la burocracia pblica. Para contar con el apoyo poltico necesario se requiere que la reforma presente resultados rpidos y permanentes que le permitan a los niveles polticos percibir los beneficios que la misma les brinda. Similarmente, tambin es importante que les permita a los directivos mejorar su gestin y lograr, as que la gerencia pblica est comprometida con el cambio.

ii) El SIAF en el Per La experiencia acerca del SIAF en el pas se desarroll sobre la base de otras lecciones en Amrica Latina. Para su desarrollo se concibi uno de los componentes del Proyecto Especial COPRASEF, denominado Componente para el Fortalecimiento de la Gestin Presupuestaria y Financiera (CFGPF), financiado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con la participacin de especialistas del Banco Mundial. La base conceptual del SIAF se sustenta en un cambio en la filosofa del manejo de la administracin pblica, en el marco del proceso de reforma del Estado. No se trata de la simple implantacin de sistemas computarizados y de procedimientos administrativos para hacer ms eficiente la actual administracin, se trata de organizar un sector pblico que se encuentre al servicio de los intereses de la sociedad, velando que los servicios pblicos prestados por el sector pblico o el privado se realicen en las condiciones de cantidad, calidad y costo ptimos. Se propugna una gestin pblica descentralizada, que se acerque hacia donde se producen los bienes y se prestan los servicios; que realice acciones conducentes a que los administradores pblicos posean todos los elementos para la toma de decisiones y rindan cuenta por los resultados alcanzados; asimismo, que garantice el control social por parte de la comunidad.226 En un sentido general el SIAF se concibe como un instrumento de apoyo al proceso de descentralizacin, organizando los sistemas y procedimientos sobre la base de que la comunidad requiere bienes y servicios pblicos en las mejores condiciones de cantidad, calidad y al menor costo.
225 226

Ibid, p. 36 Asociacin Interamericana de Contabilidad Comisin Tcnica del Sector Gobierno, Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control en Sistemas Integrados de Administracin Financiera y Auditora Gubernamental, p. 3

96

El sector pblico atiende el objetivo de cantidad, en la medida que cumple con eficacia las metas de produccin de bienes y servicios que se establecen en los planes de gobierno, concretados en los planes operativos anuales y en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y los presupuestos de las entidades descentralizadas. El objetivo de calidad, tiene que ver con la eficiencia del sector pblico para combinar los recursos y generar las relaciones insumo-producto ptimas para atender las necesidades de la poblacin; y, estas relaciones deben realizarse al menor costo posible, generando la mayor economa para la sociedad. Asimismo, la accin pblica debe cumplir con el principio de equidad, identificando los receptores de la accin econmica y buscando el equilibrio en la distribucin de costos y beneficios entre sectores econmicos y sociales y entre entidades territoriales, as como privilegiar la valoracin de los costos ambientales, cuantificando el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y p romover la gestin de proteccin, conservacin, uso y explotacin de los mismos.227 Los principales objetivos para el desarrollo del Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control son generar las capacidades dentro del sector pblico que le permitan:228 Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos para el cumplimiento oportuno de las polticas, los programas y los proyectos del sector pblico. Disponer de informacin til, oportuna y confiable, para apoyar con un mayor nmero de alternativas evaluadas la toma de decisiones en todos los niveles de la administracin pblica. Lograr que todo servidor pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena responsabilidad por sus actos, rindiendo cuenta no slo del destino de los recursos pblicos, sino tambin de la forma y resultado de su aplicacin. Fortalecer la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado. Realizar la gestin de los recursos pblicos con la mayor transparencia, proveyendo informacin a la colectividad del uso de los recursos y de los costos de los servicios pblicos Interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los controles interno y externo, facilitando la vigilancia de la gestin pblica por parte de las instituciones competentes del propio Estado.

El Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control se debe organizar y operar a partir de un conjunto de principios de carcter general, entre los cuales destacan:229 Centralizacin normativa y desconcentracin operacional. A nivel central del ministerio encargado de las finanzas pblicas, se definen las polticas, las normas y los procedimientos, mientras que la administracin de cada uno de los sistemas y la

227 228

Ibid, p. 4 Ibid, p. 5 229 Ibid, p. 6-7

97

propia toma de decisiones de la gestin se realizan lo ms cerca posible de donde se ejecutan los procesos de produccin de bienes y servicios. Unicidad. En cuanto al mbito de aplicacin, el SIAF es obligatorio para la administracin central y entes descentralizados y autnomos. Universalidad. Todos los aspectos de la gestin pblica vinculados a los sistemas financieros, administrativos y de control forman parte del SIAF. Por sistemas financieros, se entienden presupuesto, contabilidad patrimonial, tesorera y crdito pblico; por sistemas administrativos, personal, contratacin de bienes y servicios, administracin de bienes de uso, de materias primas, materiales y suministros; por sistemas de control, los controles interno y externo. Unidad. Adoptados los principios generales, las normas bsicas y las metodologas, stas deben ser aplicadas por todas las instituciones del sistema en los procesos de programacin, control, registro y evaluacin de su gestin. Responsabilidad. Todos los funcionarios sin distincin de jerarquas son responsables de sus actos en el ejercicio de la funcin pblica y el SIAF se debe organizar para evaluar esa obligacin. Responsabilidad (accountability). El SIAF debe estar organizado para que todos los servidores pblicos cuenten con los instrumentos necesarios para el ejercicio de la responsabilidad de sus actos, debiendo rendir cuenta en cuanto al destino de los recursos administrados y los resultados de su gestin. Transparencia. El SIAF, a travs de la definicin de las estructuras organizacionales, funciones, sistemas, procedimientos administrativos, de los sistemas informticos de seguimiento de datos fsicos y financieros as como de la auditora interna y del control externo, otorga los instrumentos necesarios para fortalecer la transparencia en el uso de los recursos pblicos. Eficacia. El SIAF se organiza para coadyuvar en la determinacin, programacin y seguimiento de las metas que garanticen el cumplimiento de los objetivos del programa de gobierno. Eficiencia. El SIAF vigila la combinacin de los insumos mnimos necesarios para obtener que las metas definidas se cumplan en las mejores condiciones de cantidad y calidad. Economicidad. El sector pblico produce bienes y servicios a travs de relaciones insumo-producto y esta combinacin debe realizarse al menor costo posible, en los aspectos vinculados a la produccin de bienes y servicios del sector pblico.

En el caso peruano, durante el perodo 1997-1998 el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) implant el SIAF-SP en todas las Unidades Ejecutoras (UEs) del Gobierno Central y las UEs de carcter regional. Para ello se realizaron programas de entrenamiento, difusin y pruebas, adems de un importante concurso de los funcionarios de las UEs que participaron en la etapa de implementacin.230

230

mbito temtico desarrollado teniendo como soporte de informacin la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas (http://www.mef.gob.pe), as como los papers proporcionados en eventos de difusin y capacitacin, organizados por los proyectos del SIAF.

98

Entre otras acciones, para garantizar la mencionada implantacin del sistema, se realizaron las siguientes: Desde fines de 1996, acercamiento hacia los usuarios (UEs) a travs de los residentes, que actuaban como nexo permanente. En enero de 1998, el MEF entreg 506 equipos (computador personal, mdem, impresora, estabilizador o UPS) a igual nmero de UEs. En el equipo se instalaba adems de un software general (MS Office 97), el Mdulo Visual de Registro SIAF-SP. El sistema inclua un mecanismo de correo electrnico para la transferencia de informacin. Registro automatizado paralelo en 1998, utilizando los equipos y sistemas entregados. Las UEs registraron y transmitieron ms de un milln de operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual, las mismas que se reflejaban en la base de datos Oracle de la sede MEF. Este registro permiti reforzar el entrenamiento, as como identificar nuevas o peraciones para la Tabla de Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue la revisin del tratamiento a las operaciones tpicas (planillas, compras, encargos, caja chica, entre otros). Personal entrenado en cada UE. A fines de 1998, antes de ponerse en marcha el sistema exista al menos una persona adecuadamente entrenada en cada UE. Progresivamente se ha incorporado un mayor nmero de funcionarios, especialmente en aquellas UEs que trabajan en red. Organizacin y puesta en marcha de la Mesa de Atencin, como centro de recepcin de llamadas de los usuarios y su derivacin a las diversas reas (Soporte, Anlisis, Contadores, Control de Calidad, Informtica). Organizacin del Equipo de Soporte a Usuarios, con tcnicos entrenados en la instalacin del sistema, conectividad y hardware. Este grupo de trabajo cuenta con un stock de equipos y partes (PCs, UPS, discos duros, tarjetas de red), para asegurar que una UE restablezca su capacidad operativa en un plazo relativamente corto. Equipos de trabajo en la sede para revisar el tratamiento de las operaciones y la preparacin de manuales; para revisar cada versin de software y apoyar a las UEs para un adecuado registro. En la sede se cuenta adems con contadores, encargados de elaborar y dar mantenimiento a la Tabla de Operaciones; sectoristas para monitorear el trabajo de los residentes; soporte tcnico informtico, entre otros.

A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un sistema oficial de registro de las operaciones de g asto e ingreso de las UEs, sustituyendo diversos registros y reportes de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP), la Direccin General de Tesoro Pblico (DGTP); y la Contadura Pblica de la Nacin (CPN). Cada mes las UEs reciben, a travs del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos, informacin que luego es transmitida al MEF para su verificacin y aprobacin. En el denominado Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado, segn la siguiente secuencia:

99

El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de Especfica, una Fuente de F inanciamiento y la Meta correspondiente asociada a ese gasto. El sistema verificar si esa operacin est acorde con el CALCOM, aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE slo puede comprometer dentro del mes de vigencia del Calendario. El registro del Devengado est asociado a la verificacin del cumplimiento de la obligacin por parte del proveedor, esto es, la entrega de bienes o la prestacin del servicio. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso. En el caso de fondos provenientes del Tesoro Pblico, el registro del Girado requiere no slo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente Autorizacin de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado. La DGTP emite la autorizacin de pago de los girados (cheques, cartas rdenes) de las UEs, transmitiendo la informacin al Banco de la Nacin, el cual actualiza sus archivos con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los girados. El registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automticamente por el sistema, con la informacin de los cheques y cartas rdenes pagados remitida por el Banco de la Nacin.

En el denominado Ciclo de Ingreso, las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos, ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los clasificadores presupuestales con las cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el sistema, permitiendo la obtencin de los estados financieros y presupuestarios exigidos por la Contadura Pblica de la Nacin para elaborar la Cuenta General de la Repblica. En el Grfico 2.1 se presenta el flujo de informacin del SIAF-SP. Como lo reconoce el propio MEF, el SIAF ya se ha puesto en marcha, pero sujeto a continuos ajustes para lograr una mejor compatibilidad con los requerimientos de las UEs. En el caso de nuestro pas, el objetivo de integracin de procesos del Sistema de Administracin Financiera, tiene el siguiente enfoque: EL SIAF es un sistema de ejecucin, no de formulacin presupuestal ni de asignaciones (trimestral y mensual), que es otro sistema. S toma como referencia estricta el marco presupuestal y sus tablas. El SIAF ha sido diseado como una herramienta muy ligada a la gestin financiera del Tesoro Pblico en su relacin con las UEs. El registro, al nivel de las UEs, est organizado en dos partes: - Registro Administrativo (fases Compromiso, Devengado, Girado) y - Registro Contable (contabilizacin de las fases as como notas contables). A diferencia de los sistemas de otros pases, la contabilizacin no est completamente automatizada. 100

Los productos y las ventajas del sistema pueden resumirse en lo siguiente: Mejora en la gestin financiera del Tesoro Pblico; Base de datos con informacin oportuna, confiable y con cobertura adecuada; Monitoreo por los sectores y pliegos de la ejecucin del presupuesto; Permite obtener reportes consistentes de los estados presupuestales, financieros y contables; Permite un seguimiento de la ejecucin presupuestaria en sus diferentes fases; Proporciona una visin global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado; Pone a disposicin de la Contadura Pblica de la Nacin, informacin para la elaboracin de la Cuenta General de la Repblica; Permite la obtencin de los reportes de Confrontacin de Operaciones Autodeclaradas (COA) para SUNAT; Pone a disposicin de la Contralora General de la Repblica informacin detallada, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en sus aspectos de oportunidad, cobertura y selectividad; y, Contribuye a una mejor asignacin de recursos y toma de decisiones. Al momento de redactar el presente trabajo, se sabe que el equipo tcnico que tiene a su cargo el SIAF est desarrollando el mdulo SIAF-GL, para que sea aplicado por las municipalidades. En tal sentido, se ha previsto aplicaciones piloto para un grupo reducido de gobiernos locales para fines del 2003, amplindose el tamao del grupo durante el 2004, con el propsito de que el sistema se emplee de manera generalizada por las municipalidades provinciales del pas en el transcurso del periodo 2004-2005. El mdulo SIAF-SP actualmente en aplicacin es de gran utilidad para las UEs cuyos fondos provienen fundamentalmente del Tesoro Pblico. Se presenta ciertas dificultades en las UEs cuya parte importante de sus ingresos corresponde a sus recursos directamente recaudados (ingresos propios). Pero estos aspectos vienen siendo analizados por el equipo de trabajo del SIAF, para efectuar los ajustes que permitan un uso ms eficaz y eficiente del SIAF-SP. Adems de esos aspectos, para el desarrollo del SIAF-GL se est tomando en cuenta: (i) la particularidad de los ingresos de los gobiernos locales, que no provienen de fondos del Tesoro Pblico, sino que tienen origen en tributos propios y otras fuentes; (ii) que los topes de los gastos si bien se sujetan a las normas de gestin presupuestaria, ellos estn determinados por las propias municipalidades y no por organismo alguno del MEF.

101

Grfico 2.1: Flujo de informacin en el SIAF-SP

DIRECCIN NACIONAL DIRECCIN NACIONAL DEL PRESUPUESTO DEL PRESUPUESTO PBLICO PBLICO
- Presupuesto - Calendario de Compromisos Evaluacin

DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL DE TESORO PBLICO DE TESORO PBLICO

Autorizaciones de Giro - Evaluacin - Registros verificados

Autorizaciones de Pago

BANCO DE LA NACIN BANCO DE LA NACIN

Plan Contable Cuenta

CONTADURA PBLICA CONTADURA PBLICA DE LA NACIN DE LA NACIN

ALTA DIRECCIN ALTA DIRECCIN

SIAF SIAF Base Basede dedatos datos

Reportes: - Presupuestarios - Compromisos - De Tesorera - Devengados - Contables - Girados Reportes para control

CONTRALORA CONTRALORA GENERAL DE LA GENERAL DE LA REPBLICA REPBLICA

UNIDAD EJECUTORA UNIDAD EJECUTORA

SUNAT SUNAT

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Proyecto SIAF.

102

PARTE II FINANZAS PBLICAS Y GESTIN MUNICIPAL EN EL PER: CONTEXTO NORMATIVO Y EVIDENCIA EMPRICA
Captulo 3 Comprensin del marco normativo del Ingreso y el Gasto pblicos

3.1 El sistema normativo general del ingreso y el gasto pblicos

i) La Constitucin

El Captulo IV del Ttulo III de la Constitucin Poltica del Per, titulado Del Rgimen Tributario y Presupuestal y que comprende los artculos del 74 al 82, se refiere al tema presupuestal y al importante asunto de los pagos que los ciudadanos deben efectuar bajo la forma de tributos; los cuales a su vez van a formar parte de la hacienda pblica para el sostenimiento de los mltiples gastos que debe realizar el Estado para el cumplimiento de sus diversas funciones.1 Los tributos no pueden ser creados ni exigidos a capricho por determinas instancias del sector pblico, pues se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneracin, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los decretos de urgencia tampoco pueden contener materia tributaria. Las leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previamente informe del Ministerio de Economa y Finanzas. Estas medidas y el impedimento a los representantes ante el Congreso de tener iniciativa pare crear o aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto, han sido tomadas para evitar excesos, a la luz de severas dificultades fiscales que padeci nuestro pas en la segunda mitad de los ochenta. No pocas veces acompaado de despilfarros y defraudaciones a costa del erario nacional, cometiendo desaciertos como el imponer impuestos desproporcionados o subsidios generalizados, que inclusive afectaron a los ms pobres. En el mbito tributario, el Estado, al ejercer la potestad tributara, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn tributo puede tener efecto confiscatorio.

Ministerio de Justicia, Constitucin Poltica del Per y Tratados sobre Derechos Humanos (cuarta edicin), pp. 49-53

103

Para evitar que las iniciativas de gasto presionen artificiosamente sobre los tributos, la Constitucin establece que las leyes de presupuesto orientadas predominantemente a los asuntos del gasto pblico no pueden contener normas sobre materia tributaria. Asimismo, seala que el Estado slo garantiza el pago de la deuda pblica contrada por gobiernos constitucionales de acuerdo con la Constitucin y la ley, y que las operaciones de endeudamiento interno y externo del Estado se aprueban conforme a ley. En materia de endeudamiento, la Constitucin dispone tres asuntos de gran importancia: i) los prstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no se contabilizan como ingreso fiscal; ii) no pueden cubrirse con emprstitos los gastos de carcter permanente; y iii) no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Por otra parte, pueden celebrar operaciones de crdito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorizacin legal. La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones: Gobierno Central e Instancias Descentralizadas. Su programacin y ejecucin deben responder a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin, de manera que se asigne equitativamente los recursos pblicos. En este contexto normativo la Constitucin seala que corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del impuesto a la renta percibido por la explotacin de los recursos naturales en cada zona, en calidad de canon. Para garantizar mayor eficiencia tcnica y econmica en la ejecucin del gasto pblico, la Constitucin dispone que las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos se ejecuten obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes. Aade, la contratacin de servicios y proyectos, cuya importancia y monto seala la ley de presupuesto, se hace por concurso pblico; la ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades. Al mes de diciembre sea mediante ley o decreto legislativo deben estar promulgadas ya las tres leyes que regirn durante todo el ao siguiente: la Ley de Presupuesto debidamente equilibrada, la Ley de Endeudamiento y la Ley de Equilibrio Financiero. Los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso tal como la ley de presupuesto. En el instrumento normativo de mayor jerarqua, se define a la Contralora General de la Repblica como una entidad descentralizada de derecho pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Se le considera el rgano superior del sistema nacional de control, y como tal supervisa la legalidad de la ejecucin del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones que conforman el sector pblico no financiero del pas.

104

ii) Ley de Gestin Presupuestaria del Estado2 La Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, en sus 55 artculos y cuatro disposiciones entre complementarias, transitorias y finales, establece las normas fundamentales que rigen las distintas fases del proceso presupuestario, los criterios tcnicos y los mecanismos operativos que deben permitir optimizar la gestin administrativa y financiera del Estado. Se encuentran sujetas a la presente norma, todas las entidades del sector pblico, con personera jurdica de derecho pblico; asimismo, se encuentran comprendidas las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado en determinados casos sealados expresamente por la presente ley y las leyes anuales de presupuesto. En el Ttulo Preliminar de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, se exponen 10 principios a manera de normas fundamentales, que circunscriben el posterior desarrollo de esta ley: Norma I: Referido al principio de Equilibrio3 . El presupuesto del sector pblico debe estar equilibrado entre sus ingresos y egresos, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. Norma II: Referido al principio de Unidad. El presupuesto del sector pblico debe contener el total de los ingresos y gastos contemplados para el ao fiscal. Norma III: Referido al principio de Universalidad. El presupuesto del sector pblico debe comprender, en su cuerpo normativo, todos los presupuestos de las entidades del Estado. Norma IV : Referido al principio de Especificidad. El presupuesto del sector pblico debe mostrar en el detalle de los ingresos y las fuentes de financiamiento; con relacin a los egresos, el objeto del gasto a realizarse durante el ao fiscal. Norma V: Referido al principio de Unidad. Los recursos pblicos, se administran en forma comn y financian todos los gastos contemplados por la ley anual de presupuesto. Norma VI: Referido al principio de Exclusividad. La ley anual de presupuesto contiene, exclusivamente, disposiciones de orden presupuestal. Norma VII: Referido al principio de Periodicidad. La ley de presupuesto tiene vigencia anual y coincide con el ao calendario. Dicha norma contempla un perodo de regularizacin presupuestaria a efectos de completar el registro de la informacin de ingresos y liquidar los compromisos de gastos no pagados durante el ao fiscal. Norma VIII: Referido al principio de Centralizacin Normativa. El poder ejecutivo al proponer o reglamentar leyes que de manera general o particular se relacionen a la materia presupuestal, debe gestionarlas a travs del Ministerio de Economa y Finanzas. Norma IX : Referido al principio de Programacin. El proceso presupuestario, debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros.

2 3

Ley N 27209, publicado el 03.12.99 en el diario oficial El Peruano. Esta y las siguientes denominaciones de los principios corresponden al autor del presente trabajo.

105

Norma X: Referido al principio de Integracin Normativa. En lo no previsto por la ley de gestin presupuestaria y las leyes relativas a la materia presupuestal, se aplicarn supletoriamente los principios del derecho administrativo y las disposiciones reguladas por otras leyes que incidan en la materia, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza.

El artculo 3 de la ley establece un Sistema de Gestin Presupuestaria, el cual comprende los principios, normas, tcnicas, mtodos y procedimientos que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector pblico, en el marco de la administracin financiera del Estado. Esos componentes del sistema se desarrollan en las leyes anuales de presupuesto, as como en los reglamentos y directivas que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. El mencionado sistema se encuentra integrado por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, que es la ms alta autoridad tcnico-normativa, y la oficina de presupuesto o la que haga sus veces, correspondiente a cada entidad del sector pblico. A su vez, la oficina de presupuesto, o su equivalente, mantiene relacin tcnico-funcional con la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. La ley le asigna a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, las siguientes funciones y responsabilidades: Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestin del proceso presupuestario en todas sus fases. Elaborar el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto y emitir las normas complementarias pertinentes. Efectuar la programacin global de ingresos y gastos, teniendo en cuenta el programa econmico del gobierno y las magnitudes e indicadores econmico financieros proporcionados por las autoridades competentes del sector pblico. Promover el perfeccionamiento permanente de los procesos tcnicos de presupuesto, a travs de la aplicacin de modernos procedimientos de anlisis. Emitir opinin autorizada en materia presupuestal y absolver consultas que incidan en el presupuesto del sector pblico.

Los artculos 6 y 7 de la ley de gestin presupuestaria definen dos categoras importantes para el proceso presupuestario: Titular y Pliego Presupuestario. Es Titular de una entidad del sector pblico, la ms alta autoridad ejecutiva, designado de acuerdo con su respectiva ley orgnica o ley de creacin; en materia presupuestal es responsable, de manera solidaria, con el consejo, el directorio u organismo colegiado con que cuente la entidad del sector pblico, segn sea el caso. Por otra parte, el Pliego Presupuestario es la categora que identifica a los organismos del sector pblico, agrupados de acuerdo con lo establecido por la Constitucin4 , en Gobierno Central e Instancias Pblicas Descentralizadas. A estas entidades se les aprueba una asignacin en el presupuesto anual, para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo, de acuerdo con los objetivos institucionales determinados para un ao fiscal.

Artculo 77 de la Constitucin Poltica del Per.

106

Igualmente constituyen pliegos presupuestarios las municipalidades provinciales y distritales. Y slo por ley se autoriza la creacin o supresin de los pliegos presupuestarios. Segn la ley de gestin presupuestaria 5 , la dinmica operativa del presupuesto contempla los siguientes niveles: a) b) Un nivel Institucional, que comprende los diversos pliegos presupuestarios que conforman el sector pblico. Un nivel Funcional Programtico, que consta de las siguientes categoras presupuestarias: Funcin, corresponde al nivel mximo de agregacin de las acciones del Estado, para el cumplimiento de los deberes primordiales constitucionalmente establecidos. La seleccin de las funciones a las que sirve el accionar de un Pliego se fundamenta en su misin y propsitos institucionales. Las funciones son: - Legislativa - Justicia - Administracin y Planeamiento - Agraria - Asistencia y Previsin Social - Comunicaciones - Defensa y Seguridad Nacional - Educacin y Cultura - Energa y Recursos Minerales - Industria, Comercio y Servicios - Pesca - Relaciones Exteriores - Salud y Saneamiento - Trabajo - Transporte - Vivienda y Desarrollo Urbano

Programa, es la categora presupuestaria que sistematiza la actuacin estatal. Es el desagregado de la Funcin. A travs del Programa se expresan las polticas institucionales sobre las que se determinan las lneas de accin que un Pliego desarrolla durante el ao fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos generales de acuerdo a los propsitos de los pliegos. Los programas recogen los lineamientos de carcter sectorial e institucional de los pliegos, los que se establecen en funcin a los objetivos de poltica general del gobierno. Los programas puntualiza la ley deben servir de enlace entre el planeamiento estratgico y los presupuestos anuales, debiendo mostrar la dimensin presupuestaria de los objetivos generales a alcanzar por el Pliego para el ao fiscal. Subprograma, es la categora presupuestaria que refleja acciones orientadas a alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del Programa y muestra la gestin presupuestaria del Pliego a nivel de tales objetivos. Su seleccin obedece a la especializacin que requiera la consecucin de los objetivos generales a que responde cada Programa determinado por el Pliego. Actividades y Proyectos, son las categoras presupuestarias bsicas del Presupuesto Institucional sobre las que se centra la gestin presupuestaria, constituyendo las unidades fundamentales de asignacin de recursos, a fin de lograr objetivos especficos.

Artculos 9 y 19 de la ley.

107

Contienen los Componentes y las Metas Presupuestarias necesarias para el logro de los objetivos especficos. Las actividades y proyectos se distinguen de la siguiente manera: Actividad, rene acciones que concurren en la operatividad y mantenimiento de los servicios pblicos o administrativos existentes. Representa la produccin de los bienes y servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo con sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologas vigentes. Es permanente y continua en el tiempo; responde a objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente, a travs de sus componentes y metas. Proyecto, rene acciones que concurren en la expansin o perfeccionamiento de los servicios pblicos o administrativos existentes. Representa la creacin, ampliacin o modernizacin de la produccin de los bienes y servicios; implicando la variacin sustancial o el cambio de procesos o tecnologa utilizada por la entidad. Responde a objetivos que pueden ser medidos fsica y financieramente, a travs de sus componentes y metas. Es limitado en el tiempo; luego de su culminacin, se integra o da origen a una actividad. Las funciones, programas y subprogramas se orientan al cumplimiento de los objetivos institucionales y no responden a la estructura orgnica de los pliegos presupuestarios. Los artculos del 10 al 13 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, tratan acerca de los ingresos del Estado, denominados por dicha ley como Recursos Pblicos6 . stos estn constituidos por los ingresos inherentes a la accin y atributos del Estado, y sirven para financiar los gastos de los presupuestos anuales. Los Recursos Pblicos son ordenados de acuerdo con una clasificacin econmica o segn su origen. Atendiendo al primer criterio, los mencionados recursos se organizan del siguiente modo: Ingresos Corrientes, son los provenientes de Impuestos, Tasas, Contribuciones. Venta de Bienes, Prestacin de Servicios, Rentas de la Propiedad, Multas, Sanciones y Otros, y, Otros Ingresos Corrientes. Ingresos de Capital, son los provenientes de la venta de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones por los prstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del Estado en empresas, y otros ingresos de capital. Transferencias, son los ingresos sin contraprestacin y no reembolsables provenientes de entidades del sector pblico, de personas naturales o jurdicas domiciliadas o no domiciliadas en el pas, as como de otros gobiernos. Los recursos provenientes de intereses correspondientes a donaciones y transferencias se utilizan de acuerdo a los trminos establecidos en los respectivos convenios y contratos que hubieren dado lugar a dichas operaciones.

La Ley del Sistema Nacional de Control, Ley N 26162, seala como definicin bsica del Recurso Pblico, aquel recurso sobre el cual el Estado ejerce directa o indirectamente cualquiera de los atributos de propiedad, incluyendo los recursos fiscales y de endeudamiento pblico contrados segn las leyes de la Repblica. (ver ALVARADO MAIRENA, Jos, Gestin Presupuestaria del Estado 2001, p. 31)

108

Financiamiento con Operaciones Oficiales de Crdito Interno y Externo. Slo se presupuestan cuando son mayores a un ao. Financiamiento con Saldos de Balance de ejercicios anteriores. Saldos de la ejecucin presupuestaria de ejercicios anteriores.

Los Recursos Pblicos se clasifican, segn su origen, conforme al Clasificador de Fuentes de Financiamiento, que es aprobado mediante Resolucin Directoral de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico7 . El Subcaptulo denominado Egresos de la ley analizada, establece que los Gastos Pblicos se organizan con arreglo a los niveles que se sealan a continuacin y en forma especfica, de conformidad con el Clasificador de los Gastos Pblicos que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico8 : a) Categora del Gasto: Comprende los Gastos Corrientes, Gastos de Capital y el Servicio de la Deuda. b) c) Son Gastos Corrientes, los destinados al mantenimiento u operacin de los servicios que presta el Estado. Son Gastos de Capital, los destinados al aumento de la produccin o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado. Son Gastos del Servicio de la Deuda, los destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pblica, sea interna o externa.

Grupo Genrico de Gastos: Agrupa los gastos segn su objeto, de acuerdo a determinadas caractersticas comunes. Modalidad de Aplicacin: Determina si la operacin de gastos implica o no una contraprestacin para el Pliego. Pueden presentarse los siguientes casos: Son Aplicaciones Directas aquellas que representen la contraprestacin de bienes y servicios. Son Transferencias Financieras, los recursos que otorgan los pliegos presupuestarios a otras entidades u organismos sin contraprestacin alguna, para el cumplimiento de las actividades y proyectos aprobados en los presupuestos institucionales de los organismos de destino.

d)

Especfica del Gasto: Responde al desagregado del objeto del gasto y se determina segn el Clasificador de los Gastos Pblicos.

En la mencionada clasificacin debe tenerse presente que las categoras de gasto comprenden grupos genricos de gastos, los que a su vez incluyen especficas de gastos; siendo todos ellos comunes a las entidades del sector pblico. La definicin y las caractersticas de las diferentes fases que conforman el proceso presupuestario son descritas desde el artculo 16 hasta el artculo 42 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. Segn Jos Alvarado, el proceso presupuestario
7

Para el ao 2001, mediante Resolucin Directoral N 052-2000-EF/76.01 (Anexo N 5) publicado el 31.12.00, se aprob el Clasificador de Fuentes de Financiamiento para el Ao Fiscal 2001. 8 El Anexo N 4 de la Resolucin Directoral N 052-2000-EF/76.01 contiene el Clasificador de los Gastos Pblicos para el Ao Fiscal 2001.

109

denominado tambin ciclo presupuestarioen esta ley es concebido como un proceso continuo, dinmico y flexible, a travs del cual se programa, formula, aprueba, ejecuta, controla y evala las actividades inherentes al sector pblico de un periodo, en sus dimensiones fsicas, financieras y administrativas9 . El proceso presupuestario comprende las fases de Programacin, Formulacin, Aprobacin, Ejecucin, Control y Evaluacin del Presupuesto. Dichas fases se encuentran reguladas genricamente por la mencionada ley de gestin presupuestaria y de manera especfica en las leyes anuales de presupuesto y las directivas que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico: a) La Fase de Programacin Presupuestaria, en el marco de los objetivos nacionales, tiene por objeto lo siguiente: Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el ao fiscal, dentro del marco de los lineamientos sectoriales de naturaleza econmica y social y en funcin del planeamiento estratgico institucional. Proponer las metas presupuestarias a ser consideradas durante la fase de formulacin presupuestaria. Determinar la demanda global de los gastos que implicar la prestacin de los servicios y funciones que desarrollarn los pliegos, de acuerdo a su misin, para el ao fiscal; teniendo en cuenta las propuestas de metas presupuestarias de cada perodo. Para tal efecto, las tareas de previsin de gastos, que comprende la determinacin de la demanda global de gastos, debe permitir asegurar, en principio, la atencin de los servicios de carcter permanente que usualmente prestan los pliegos de acuerdo a su misin. Las tareas de previsin de gastos se sujetan a los objetivos institucionales trazados por el Pliego para el ao fiscal, a la escala de prioridades que establezca el Titular del Pliego y al monto de la asignacin presupuestaria total que se determine durante la fase de formulacin presupuestaria. La Escala de Prioridades es la prelacin de los objetivos institucionales que establece el Titular del Pliego, en funcin a la misin, propsitos y funciones que persigue la entidad. Desarrollar los procesos para la estimacin de ingresos correspondientes a las fuentes de financiamiento distintas a los Recursos Ordinarios, de acuerdo con los lineamientos que establece la Directiva que para el efecto aprueba la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico.

La fase de programacin presupuestal involucra, en cuanto a su realizacin, a todas las dependencias que conforman un Pliego. b) En la Fase de Formulacin Presupuestaria se define la Estructura Funcional Programtica del Pliego, la cual se disea en funcin a los objetivos institucionales que se establezcan para cada ao fiscal.

ALVARADO MAIRENA, Jos, Gestin Presupuestaria del Estado 2001, p. 37

110

Asimismo, se definen las metas presupuestarias a cumplir durante el indicado perodo, en funcin a los objetivos institucionales establecidos en la fase de programacin y de la armonizacin de la demanda global de gastos con la asignacin presupuestaria total. La Asignacin Presupuestaria Total comprende los recursos provenientes de otras fuentes de financiamiento distinta a la de Recursos Ordinarios, as como esta misma fuente. Los montos por Recursos Ordinarios, lo determina y comunica el Ministerio de Economa y Finanzas al Pliego respectivo. Las tareas que implica el desarrollo de la fase de formulacin presupuestal es responsabilidad de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en el Pliego y se fundamenta en la informacin que se obtiene durante la fase de programacin presupuestal. c) En la Fase de Aprobacin el Ejecutivo aprueba el Anteproyecto de la Ley, luego ste es remitido al poder legislativo para su aprobacin (a ms tardar el 30 de noviembre). Para los efectos de la aprobacin de los ingresos y gastos del presupuesto anual del sector pblico, de acuerdo con lo establecido por el artculo 77 de la Constitucin Poltica del Per, se considera: Gobierno Central a los pliegos presupuestarios representativos de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, as como al Ministerio Pblico, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensora del Pueblo, Contralora General de la Repblica y Tribunal Constitucional. Instancias Descentralizadas a los pliegos presupuestarios correspondientes a los niveles de gobierno regional y local, las instituciones pblicas descentralizadas, los organismos descentralizados autnomos y dems entidades del sector pblico que cuenten con una asignacin presupuestaria en la ley anual de presupuesto.

En el nivel de gobierno local, cada municipalidad provincial y distrital aprueba su respectivo presupuesto institucional, en concordancia con lo prescrito en el artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per. El proyecto de ley anual del presupuesto que el poder ejecutivo remite al Congreso de la Repblica para su discusin y aprobacin, consta de lo siguiente: Exposicin de Motivos, que seala los objetivos de poltica general establecidos por el gobierno, los supuestos macroeconmicos en que se sustenta el proyecto de ley anual del presupuesto, los cuadros resmenes explicativos de los ingresos y gastos, la distribucin institucional del egreso por departamentos as como los cuadros que muestren la clasificacin funcional programtica correspondiente a la propuesta de la mencionada ley. Parte Normativa, que contiene las normas especficas que regulan el proceso presupuestario anual del sector pblico; y Anexo de los Detalles Cuantitativos, que muestra los gastos a nivel de pliego presupuestario, funcin, programa, actividad, proyecto, grupo genrico de gasto y fuentes de financiamiento.

111

d)

La Ejecucin Presupuestaria, es la fase durante la cual se concreta el flujo de los ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual, tomando como referencia la programacin mensual de ingresos y gastos y dentro del marco de las asignaciones trimestrales de gastos, las programaciones trimestrales del gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias efectuadas. Dicha fase se regula conforme a las directivas y dems disposiciones que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. La ejecucin presupuestaria de los ingresos registra los recursos recaudados, captados u obtenidos en el ao fiscal; y la de egresos, los comprometidos en el mismo periodo. La Programacin Mensual es un proceso tcnico que abarca todo el ao fiscal y se efecta sobre la base del Presupuesto Institucional de Apertura, y se elabora antes del inicio del respectivo ao fiscal. Persigue determinar el probable comportamiento del flujo de los ingresos y de gastos. La programacin y la ejecucin del ingreso comprenden las siguientes etapas: Estimacin: Constituye el clculo o proyeccin de los ingresos que por todo concepto se espera alcanzar durante cada trimestre del ao fiscal, a travs de las acciones y operaciones de la administracin tributaria y dems entes autorizados a recaudar, captar y obtener recursos pblicos, teniendo en cuenta los factores estacionales y las metas macroeconmicas. Determinacin: Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisin el concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurdica, que deber efectuar un pago o desembolso de recursos pblicos a favor de una dependencia o entidad del sector pblico. Recaudacin, Captacin y Obtencin: Es el proceso a travs del cual se hace efectiva la percepcin de los recursos pblicos.

La Asignacin Trimestral de Gastos10 constituye el marco financiero a considerar durante cada trimestre, correspondiente a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios, expresada a nivel de Categora del Gasto (Gasto Corriente y Gasto de Capital). Su determinacin responde a la proyeccin de ingresos que contempla el programa econmico y al comportamiento de los niveles de recaudacin fiscal. Basndose en las asignaciones trimestrales de gastos, los pliegos elaboran las programaciones trimestrales del gasto, asimismo autorizan los respectivos calendarios de compromisos. El Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, comunica a los pliegos presupuestarios el monto de la Asignacin Trimestral de Gastos, a fin que efecten la correspondiente programacin mensual de los gastos a realizar durante el trimestre respectivo teniendo en cuenta la escala de prioridades establecida por el titular del pliego. La Programacin Trimestral del Gasto se realiza en funcin al monto contemplado en la Asignacin Trimestral de Gastos y a la estimacin de los ingresos que por fuentes de financiamiento distintas a la de Recursos Ordinarios determine el pliego para cada trimestre, dentro del marco del presupuesto institucional.

10

La Asignacin Trimestral de Gastos no contempla el pago del Servicio de la Deuda ni la suscripcin de Acciones.

112

El Calendario de Compromisos se sujeta a la disponibilidad de los recursos pblicos y constituye la autorizacin mxima para la ejecucin de egresos. Su ejecucin responde a la escala de prioridades del pliego y a los ajustes que respecto de la misma establezca el titular del pliego. Publicada la ley anual de presupuesto, la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico aprueba los calendarios de compromisos, conforme a la directiva correspondiente, teniendo en cuenta la Asignacin Trimestral de Gastos y la Programacin Trimestral del Gasto informada por los pliegos presupuestarios. Las fases sucesivas en la ejecucin del gasto son: El Compromiso es un acto emanado de autoridad competente, que afecta total o parcialmente las asignaciones presupuestarias, previo al pago de obligaciones contradas de acuerdo a ley, contrato o convenio, dentro del marco establecido por las leyes presupuestarias y las directivas del proceso presupuestario. El compromiso no debe exceder los niveles aprobados en la asignacin trimestral de gastos ni de los calendarios de compromisos aprobados al pliego presupuestario. Se prohbe la realizacin de compromisos si no se cuenta con la respectiva asignacin presupuestaria aprobada. El Devengado es la obligacin de pago que asume un pliego presupuestario como consecuencia del respectivo Compromiso contrado. Comprende la liquidacin, la identificacin del acreedor y la determinacin del monto, a travs del respectivo documento oficial. En el caso de bienes y servicios, se configura, a partir de la verificacin de conformidad del bien recibido, del servicio prestado o por haberse cumplido con los requisitos administrativos y legales para los casos de gastos sin contraprestacin inmediata o directa. El Pago constituye la etapa final de la ejecucin del gasto, en el cual el monto devengado se cancela total o parcialmente, debiendo formalizarse a travs del documento oficial correspondiente. Se prohbe efectuar pago de obligaciones no devengadas.

Constituyen modificaciones presupuestarias: los Crditos Suplementarios, las Habilitaciones y Transferencias de Partidas, as como los Crditos y Anulaciones Presupuestarias. Los dos primeros deben ser aprobados por ley; los dos ltimos, por el titular del pliego. e) El Control Presupuestario que ejerce la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, consiste en el seguimiento de los niveles de ejecucin de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones. La Contralora General de la Repblica y los rganos de control interno de las entidades del sector pblico ejercen el control del presupuesto en cuanto a la legalidad y la gestin, segn lo estipulado en las leyes del sistema nacional de control; alcanzando tambin a las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado. El Congreso de la Repblica fiscaliza la ejecucin presupuestaria y revisa y aprueba la Cuenta General de la Repblica. En la etapa de Evaluacin Presupuestaria, las entidades del sector pblico deben determinar los resultados de la gestin presupuestaria del pliego, sobre la base del anlisis y medicin de la ejecucin presupuestaria de ingresos, gastos y metas presupuestarias as como de las variaciones observadas, sealando sus causas, en relacin con los programas, proyectos y actividades aprobados en el presupuesto. 113

f)

La evaluacin presupuestaria se realiza sobre los siguientes aspectos: El logro de los objetivos institucionales a travs del cumplimiento de las metas presupuestarias previstas; y La ejecucin presupuestaria de los ingresos, gastos y metas presupuestarias.

La directiva que norma el proceso presupuestario contempla el procedimiento para la elaboracin de las evaluaciones del presupuesto del sector pblico. Dichas evaluaciones se remiten a la Comisin de Presupuesto y a la Comisin Revisora de la Cuenta General de la Repblica del Congreso de la Repblica, a la Contralora General de la Repblica y a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. El Cuadro 3.1 presenta un esquema sinptico acerca de las diferentes fases del proceso presupuestario establecidas por la ley analizada. El artculo 43 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado define a la Unidad Ejecutora como aquella dependencia orgnica que cuenta con un nivel significativo de desconcentracin administrativa, para contraer compromisos, devengar gastos y ordenar pagos e informar sobre el avance y cumplimiento de metas. La identificacin de la mencionada unidad requiere la autorizacin por parte de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. Los titulares de pliego, antes del inicio y durante ao fiscal, proponen a la indicada direccin, para su autorizacin, las unidades ejecutoras que consideran necesarias para el logro de sus objetivos institucionales. En el artculo 45 de la ley se establece que los presupuestos del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, tienen carcter de reservado. No obstante, se precisa que la informacin correspondiente a cada una de las fases presupuestarias estar a disposicin de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General del Congreso de la Repblica, del Ministerio de Economa y Finanzas y de la Contralora General de la Repblica. El Congreso de la Repblica se constituye en un pliego presupuestario y asigna los recursos pblicos correspondientes al gasto de sus actividades y proyectos de cada ao. Su administracin presupuestaria se rige dentro del marco de las leyes y directivas que regulan el proceso presupuestario. Las normas o resoluciones que dicte el Congreso de la Repblica con relacin a su presupuesto, no deben afectar el presupuesto de gastos referido a remuneraciones o escalas diferenciales u otros conceptos de gasto en los dems pliegos presupuestarios.11 En la ley de gestin presupuestaria se establece un trato normativo diferenciado para algunas instituciones del sector pblico. As, los gobiernos locales y sus empresas, programan y formulan sus respectivos presupuestos de acuerdo con las orientaciones y directivas que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico12 ; las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado tambin programan, formulan y aprueban sus respectivos presupuestos en base a las Directivas que emite el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la dependencia correspondiente. En ambos casos,
11

Corresponde al artculo 51 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, la cual a su vez se supedita al artculo 79 de la Constitucin Poltica del Per. 12 Para el ejercicio 2001, por ejemplo, mediante Resolucin Directoral N 049-2000-EF/76.01 se aprob la Directiva N 002-2001-EF/76.01, para la Ejecucin y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales.

114

Cuadro 3.1: Esquema sinptico de las fases del proceso presupuestario P r o c e s o p r e s u p u e s t a r i o (de periodicidad anual)
Programacin
Establecer los objetivos institucionales Proponer las metas presupuestarias Determinar la demanda global de los gastos Desarrollar los procesos para la estimacin de ingresos distintos a Recursos Ordinarios.

Formulacin
Se define la estructura funcional programtica Se definen metas presupuestarias, armonizando la demanda global de gastos con la asignacin presupuestaria total.

Aprobacin
El Ejecutivo aprueba el Anteproyecto de la Ley y lo remite al Congreso de la Repblica El Congreso aprueba la Ley a ms tardar el 30 de noviembre Las municipalidades aprueban su respectivo presupuesto a ms tardar el 31 de diciembre.

Ejecucin
Se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el presupuesto Se determina la Asignacin Trimestral de Gastos (marco financiero correspondiente a RO) La DNPP aprueba los Calendarios de Compromisos, segn la disponibilidad de recursos pblicos Se realizan modificaciones presupuestarias: Crditos Suplementarios, Habilitaciones y Transferencias de Partidas, y los Crditos y Anulaciones Presupuestarias.

Control
La DNPP realiza seguimiento de la ejecucin de ingresos y egresos Los rganos del Sistema Nacional de Control verifican el cumplimiento de la legalidad El Congreso de la Repblica fiscaliza la ejecucin presupuestaria, revisa y aprueba la Cuenta General de la Repblica.

Evaluacin
Se determinan los resultados de la gestin presupuestaria, medidos a travs de ingresos, gastos y metas presupuestarias La directiva de la DNPP que norma el proceso presupuestario contempla el procedimiento para la elaboracin de las evaluaciones Las evaluaciones se remiten al Congreso a la Contralora General de la Repblica y a la DNPP

Involucra a todas las unidades orgnicas de la institucin pblica

A cargo de la Oficina de Presupuesto o su equivalente

Aprueba el Congreso; en las municipalidades, su Concejo Municipal

Regulado mediante directivas de la DNPP

Realizado por los rganos del SNC y el Congreso

Realizado por la Oficina de Presupuesto o equivalente del Pliego

RO = Recursos Ordinarios

DNPP = Direccin Nacional del Presupuesto Pblico

SNC = Sistema Nacional de Control

la aprobacin de los presupuestos institucionales se efecta dentro de un plazo que vence el 31 de diciembre de cada ao fiscal anterior a su vigencia. Con relacin al tratamiento de las remuneraciones y bonificaciones del sector pblico, la ley analizada dispone lo siguiente: La derogacin de disposiciones legales o administrativas que establezcan sistemas de remuneraciones vinculadas entre entidades del sector pblico. Considera nulo todo acto o disposicin contraria a lo establecido por la ley de gestin presupuestaria. Las escalas remunerativas y beneficios de toda ndole, as como los remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarios durante el los pliegos presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro Finanzas, a propuesta del Titular del Sector. reajustes de las ao fiscal para la presente ley, de Economa y

La aprobacin y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los gobiernos locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Sus respectivos niveles se determinan de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo N 070-85-PCM (publicado el 31.07.85) y la ley de gestin presupuestaria. Las normas sobre remuneraciones que se aprueben y que son de aplicacin para las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economa y Finanzas.

En cuanto a los tipos de ejecucin presupuestaria de las actividades y proyectos as como de sus respectivos componentes, la ley seala lo siguiente: Ejecucin Presupuestaria Directa: Se produce cuando el pliego con su personal e infraestructura es el ejecutor presupuestal y financiero de las actividades y proyectos as como de sus respectivos componentes. Ejecucin Presupuestaria Indirecta: Se produce cuando la ejecucin fsica o financiera de las actividades y proyectos as como de sus respectivos componentes, es realizada por una entidad distinta al pliego; sea por efecto de un contrato celebrado con una entidad privada a ttulo oneroso, o, con una entidad pblica, sea a ttulo oneroso o gratuito.

En el ltimo artculo de la ley el 55 se norma la relacin entre el presupuesto del pliego, los planes estratgicos institucionales y los planes operativos. Al respecto, se seala: Los Presupuestos Institucionales de los pliegos se articulan con sus planes estratgicos o documentos de similar naturaleza que reflejen la misin y visin del mismo, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, propendiendo a la consecucin de sus objetivos estratgicos. El plan estratgico del pliego, se enlaza con el plan estratgico del sector respectivo. Para la elaboracin del respectivo plan estratgico, cada pliego deber seguir los lineamientos establecidos por la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico.

116

Los Planes Operativos Institucionales13 se disean en funcin a las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada ao fiscal. Constituyen instrumentos administrativos que reflejan los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas y los trabajos necesarios para cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho perodo, as como la oportunidad de su ejecucin, a nivel de cada dependencia orgnica. Los Planes Estratgicos Sectoriales14 , de carcter multianual, son elaborados por los responsables de cada sector y aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros. Estos planes deben seguir los lineamientos que la Direccin General de Asuntos Econmicos y Financieros emita para el efecto.

iii) Leyes vinculadas a la gestin presupuestaria del Estado Recientemente se ha dictado leyes para iniciar el proceso de descentralizacin en el pas, asimismo, desde principios de la presente dcada se han dado normas orientadas a mejorar la responsabilidad y transparencia fiscal, a optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, as como a promover una poltica de transparencia de las finanzas pblicas a favor de la ciudadana y para incrementar la confianza de los agentes econmicos privados nacionales y extranjeros. El mencionado conjunto normativo es bastante amplio, trata diversos temas y cada una de las leyes, en mayor o menor grado, fijan disposiciones que contribuyen a dar forma a los cambios que se estn procesando en la gestin financiera del sector pblico. Toda vez que este ltimo aspecto forma parte del objeto de anlisis del presente trabajo de investigacin, la sntesis a modo de resumen antes que anlisis crtico que se desarrolla a continuacin se centra en la mencionada incidencia15 . iii.1) Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal16 Esta ley tiene por objeto establecer los lineamientos para una mejor gestin de las finanzas pblicas, con prudencia y transparencia fiscal, as como tambin crear el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF); con el fin de contribuir a la estabilidad econmica, entendida como condicin esencial para alcanzar el crecimiento econmico sostenible y el bienestar social. Asimismo, plantea como principio general que el Estado debe asegurar el equilibrio o supervit fiscal en el mediano plazo, acumulando supervit
13

Mediante Resolucin Ministerial N 399-2001-EF/10 se aprob la Directiva para la Formulacin de los Planes Estratgicos Institucionales 2002-2006, el cual se public el 05.01.02. Y mediante Resolucin Directoral N 004-2003-EF/68.01, se aprob la Directiva para la Reformulacin de los Planes Estratgicos Institucionales para el perodo 2004-2006 (se promulg el 10.06.03) 14 Por medio del Decreto Supremo N 187-2001-EF se aprueba los Elementos para el Plan Estratgico Nacional 2002-2006 que consolida los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM) elaborados por los sectores. 15 No se trata el tema de la Ley Orgnica de Municipalidades en este parte del trabajo, porque la misma ser desarrollada de manera especfica ms adelante. 16 Se dict por medio de la Ley N 27245, con el nombre inicial de Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, publicado el 27.12.99 en el diario oficial El Peruano. Con Decreto Supremo N 039-2000-EF (del 26.04.00) se aprob su Reglamento. Mediante Ley N 27958 (del 08.05.03) se modifica el ttulo de la norma a Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, as como parte de su contenido.

117

fiscales en los perodos favorables y permitiendo nicamente dficit fiscales moderados y no recurrentes en perodos de menor crecimiento. La norma que modifica la ley inicial se propone garantizar condiciones as como mejorar los mecanismos de control de cumplimiento de las reglas fiscales, teniendo en cuenta el reciente inicio de funciones de los gobiernos regionales y los grados de autonoma que les han sido asignados a stos y los que tienen los gobiernos locales. La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal establece que las leyes anuales de presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio financiero, los crditos suplementarios, y la ejecucin presupuestal, se sujetan a las siguientes reglas:17 1. Reglas macrofiscales para el sector pblico no financiero: a) b) El dficit fiscal anual del sector pblico no financiero no puede ser mayor a 1,0% del PBI; El incremento anual real del gasto no financiero del gobierno general no puede ser mayor al 3,0% en trminos reales, determinado sobre la base del deflactor implcito del PBI; El endeudamiento pblico de mediano plazo debe ser consistente con el principio de equilibrio o supervit fiscal sealado en la presente ley. La deuda total del sector pblico no financiero no puede incrementarse por ms del monto del dficit de dicho sector, el cual est limitado por los topes de esta ley, corregido por la diferencia atribuible a variaciones en las cotizaciones entre las monedas, la emisin de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depsitos del sector pblico no financiero y las deudas asumidas por este sector, para lo cual deber tenerse en cuenta la capacidad de pago del pas; En los aos de elecciones generales se aplica, adicionalmente, lo siguiente: d.1) El gasto no financiero del gobierno general ejecutado durante los primeros siete meses del ao no exceder el 60,0% del gasto no financiero presupuestado para el ao; y, d.2) El dficit fiscal del sector pblico no financiero correspondiente al primer semestre del ao fiscal no exceder el 40,0% del dficit previsto para ese ao. 2. Reglas fiscales para los gobiernos regionales y locales: a) b) Los planes de desarrollo regionales anuales se elaboran en concordancia con las proyecciones precisadas en el marco macroeconmico multianual; Los gobiernos regionales pueden obtener financiamiento por operaciones de endeudamiento externo nicamente con el aval del Estado y, cuando este endeudamiento ocurra, debe destinarse exclusivamente a financiar gastos en infraestructura pblica; Las solicitudes de endeudamiento con aval del Estado deben someterse a los requisitos y procedimientos contemplados en la ley anual de endeudamiento

c)

d)

c)

17

Artculo modificado por la Ley N 27958. En los dems casos segn correspondan han sido incorporadas las modificaciones dispuestas por la nueva ley.

118

del sector pblico, incluyendo la demostracin de la capacidad de re-pago de dichos crditos. Los proyectos de inversin materia de endeudamiento debern regirse por lo establecido en la Ley N 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica y su Reglamento; d) La relacin anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes de los gobiernos regionales y locales no debe ser superior al 100%. Asimismo, la relacin del servicio anual de la deuda (amortizacin e intereses) a ingresos corrientes debe ser inferior al 25,0%; El promedio del resultado primario de los ltimos tres aos de cada uno de los gobiernos regionales y locales no puede ser negativo.

e)

En casos de emergencia nacional o de crisis internacional que puedan afectar seriamente la economa nacional, a solicitud del poder ejecutivo, el Congreso de la Repblica puede suspender, hasta por un mximo de tres aos, la aplicacin de cualquiera de las reglas sealadas en los prrafos precedentes. Para tal fin, el ejecutivo deber sustentar la solicitud de excepcin, proponiendo los nuevos valores numricos provisionales a los que se sometern las entidades involucradas as como las acciones conducentes para retornar al cumplimiento de las citadas reglas. En los artculos 6, 7 y 8 se crea el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF), se indica cmo se constituyen sus recursos y cmo se utilizar dicho fondo. En esta misma ley se dispone que el Ministerio de Economa y Finanzas debe elaborar y publicar cada ao el Marco Macroeconmico Multianual (Marco Multianual), el cual debe incluir las proyecciones macroeconmicas, comprendiendo los supuestos en que se basan, que cubran tres aos, el ao para el cual se est elaborando el presupuesto y los dos aos siguientes. El Marco Multianual comprende como mnimo: 1. Una declaracin de principios de poltica fiscal, suscrita por el ministro de economa y finanzas, en la que se presentan l os lineamientos de poltica econmica y los objetivos de la poltica fiscal de mediano plazo, incluyendo las medidas de poltica y los estimados de los resultados del gobierno nacional, de los gobiernos locales, de las empresas pblicas y del sector pblico no financiero. Se debe presentar tambin los estimados de financiamiento. Las metas de la poltica fiscal a ser alcanzadas en los prximos tres aos, las cuales debern respetar los lmites previstos en la presente ley. Las previsiones para los prximos tres aos, correspondientes a: a) Las principales variables macroeconmicas, entre las cuales se incluyen obligatoriamente las siguientes: PBI nominal, crecimiento real del PBI, inflacin promedio y acumulada anual, tipo de cambio y exportaciones e importaciones de bienes; Las proyecciones de ingresos y gastos fiscales del gobierno general, mostrando especficamente la composicin de los gastos; Las proyecciones de ingresos y gastos de los gobiernos regionales y locales, mostrando especficamente la composicin de los gastos;

2. 3.

b) c)

119

d) e)

Una relacin de los principales proyectos de inversin pblica, con sus respectivos montos; El nivel de endeudamiento pblico, incluyendo cualquier aval de entidades del sector pblico no financiero y una proyeccin del perfil de pago de la deuda de largo plazo; y, Los indicadores que evalen la sostenibilidad de la poltica fiscal en el mediano y largo plazo.

f)

Otro aspecto importante de la ley concierne al tema siguiente: de qu manera se garantizar que los gobiernos subnacionales no generen una presin al dficit fiscal. Al respecto, se precisa que frente al incumplimiento de las reglas fiscales por parte de los gobiernos regionales y locales, el gobierno nacional adoptar las siguientes medidas: 1. El incumplimiento de cualquiera de las reglas fiscales para los gobiernos regionales y locales establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, les restringir el acceso al Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), al Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) o al Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). La forma y montos de estas restricciones son establecidos por el Ministerio de Economa y Finanzas, mediante Decreto Supremo, previa opinin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). Los recursos retenidos del FONCOR y del FONCOMUN mencionados en el prrafo precedente son destinados exclusivamente al pago de las obligaciones de los gobiernos regionales y locales infractores, sin que en ningn caso formen parte de los ingresos del Tesoro Pblico. Los recursos del FIDE no sern otorgados al gobierno regional y local hasta que se verifique el cumplimiento de las normas de la presente ley. 2. Cuando la ejecucin presupuestal de los gobiernos regionales comprometa el cumplimiento del marco macroeconmico multianual y las reglas macrofiscales establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, el presidente de la Repblica adoptar, mediante decreto de urgencia con fuerza de ley, medidas fiscales orientadas a estabilizar la gestin de las finanzas pblicas de dichas entidades.

El artculo 11 y los textos siguientes de la ley tratan acerca de la aprobacin y publicacin del marco multianual, informes de ejecucin de este marco, y otros aspectos referidos al cumplimiento de la responsabilidad fiscal, normas de interpretacin as como disposiciones complementarias. iii.2) Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica18 La presente ley tiene por objeto la creacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversin. Se seala
18

Ley N 27293, publicado el 28.06.00 en el diario oficial El Peruano. Mediante Decreto Supremo N 086-2000-EF (del 15.08.00) se aprob el primer Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el cual fue derogado por el vigente reglamento aprobado con Decreto Supremo N 157-2002-EF (promulgado el 02.10.02).

120

adems que quedan sujetas a lo dispuesto en la presente ley todas las entidades y empresas del sector pblico no financiero que ejecutan proyectos de inversin con recursos pblicos, las cuales se agrupan por sectores19 , utilizando los criterios aplicados por la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico para la agrupacin de los pliegos en el clasificador institucional. El Ministerio de Economa y Finanzas a travs de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPMSP) es la ms alta autoridad tcnico normativa del sistema nacional de inversin pblica; dicta las normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen los proyectos de inversin pblica. Conforman dicho sistema la mencionada oficina; el ministro o la mxima autoridad ejecutiva de cada sector20 (rgano resolutivo); y las oficinas de programacin de inversiones, o las que hagan sus veces en el sector y dentro de las unidades ejecutoras. El SNIP se sustenta en los principios de economa, priorizacin y eficiencia durante las fases del proyecto de inversin pblica; as como en normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen la inversin pblica. Asimismo, reconoce la importancia del mantenimiento oportuno de la inversin ejecutada. En la presente ley se menciona que el SNIP busca lograr los siguientes objetivos: Propiciar la aplicacin del ciclo del proyecto de inversin pblica, el cual sigue la siguiente secuencia: perfil, pre-factibilidad, factibilidad, expediente tcnico, ejecucin y evaluacin ex post. Fortalecer la capacidad de planeacin del sector pblico. Crear las condiciones para la elaboracin de planes de inversin pblica por perodos multianuales no menores de tres aos.

Se seala que los proyectos de inversin pblica se sujetan a las siguientes fases: Pre-inversin: Comprende la elaboracin del perfil, del estudio de pre-factibilidad y del estudio de factibilidad. Inversin: Comprende la elaboracin del expediente tcnico detallado y la ejecucin del proyecto. Post-inversin: Comprende los procesos de control y evaluacin ex post.

El SNIP opera durante la fase de preinversin a travs del Banco de Proyectos y durante la fase de inversin a travs del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo. La elaboracin del perfil es obligatoria, las evaluaciones de pre-factibilidad y factibilidad pueden no ser requeridas dependiendo de las caractersticas del proyecto de inversin pblica.

19

El inciso 4.3 del Reglamento del SNIP seala los siguientes sectores: Agricultura; Congreso de la Repblica; Consejo Nacional de la Magistratura; Contralora General; Defensa; Defensora del Pueblo; Economa y Finanzas; Educacin; Energa y Minas; Comercio Exterior y Turismo; Interior; Justicia; Minis terio Pblico; Mujer y Desarrollo Social; Poder Judicial; Presidencia del Consejo de Ministros; Produccin; Relaciones Exteriores; Salud; Sistema Electoral; Trabajo y Promocin del Empleo; Transportes y Comunicaciones; Tribunal Constitucional; y, Vivienda, Construccin y Saneamiento. 20 Ver nota precedente.

121

Con relacin al banco de proyectos la ley analizada dispone lo siguiente: El banco de proyectos contiene el registro de todos los proyectos de inversin pblica para los que se haya elaborado perfil, estudio de pre-factibilidad o estudio de factibilidad y contempla los mecanismos de calificacin requeridos en la fase de pre-inversin. Establece los siguientes niveles de bancos de proyectos: Existen bancos de proyectos en cada sector y un banco consolidado en la DGPMSP que agrupa a los bancos sectoriales. Cada sector implementar y mantendr actualizado a travs de un sistema de registro un banco sectorial de proyectos. Los procedimientos del sistema de registro y de la calificacin de los proyectos se rigen por lo dispuesto en las directivas que para tal fin emite la DGPMSP. El Ministerio de Economa y Finanzas a travs de la DGPMSP emite las directivas que regulan las fases de los proyectos de inversin pblica y el banco de proyectos. Asimismo, califica la viabilidad de los proyectos que se encuentren en la fase de pre-inversin, pudiendo delegar a los sectores esta atribucin total o parcialmente. Del mismo modo, en cada sector el rgano resolutivo puede delegar esta atribucin a las entidades y empresas pertenecientes a su sector.

La DGPMSP, la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado coordinarn sus normas y directivas para el correcto funcionamiento del SNIP, a fin de optimizar la asignacin de recursos a proyectos de inversin pblica. En cuanto a las atribuciones de los otros organismos que conforman el sistema nacional de inversin pblica, se dispone lo siguiente: El rgano resolutivo de cada sector el ministro o la mxima autoridad ejecutiva, en concordancia con la normatividad presupuestaria vigente, autoriza la elaboracin del expediente tcnico, la ejecucin de los proyectos de inversin pblica y se encarga de velar, en su sector, por el cumplimiento de la presente ley, su reglamento y las normas que a su amparo se expidan. Asimismo, el rgano resolutivo de cada sector puede delegar sus atribuciones a las entidades y empresas pertenecientes al sector. Cada sector elabora programas multianuales de inversin pblica, los mismos que se desarrollan en el marco de los planes estratgicos sectoriales, de carcter multianual, a que se refiere el artculo 55 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. Las oficinas de programacin e inversiones, o la que haga sus veces, de cada sector, priorizan los proyectos de inversin pblica que se encuentren en la fase de inversin y en segundo lugar a los que se encuentren en la fase de pre-inversin, respetando el ciclo del proyecto definido en la presente ley. La observancia del ciclo del proyecto es obligatoria; el rgano resolutivo de cada sector autorizar la priorizacin de los proyectos de inversin pblica a que se refiere el prrafo precedente. Cualquier excepcin, se realizar a travs de decreto

122

supremo refrendado por el ministro del sector correspondiente y por el ministro de economa y finanzas. Las oficinas de programacin e inversiones, o la que haga sus veces, de cada sector, mantienen relacin tcnico-funcional con la DGPMSP. Este rgano seala las atribuciones y responsabilidades de las oficinas de programacin e inversiones, o las que hagan sus veces, para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley.

En el marco de la normatividad del SNIP, de descentralizacin y gobiernos regionales y locales y de gestin presupuestaria vigentes, el Ministerio de Economa y Finanzas ha delegado facultades para declarar la viabilidad de proyectos de inversin pblica y establecido trminos para esta declaracin, con las caractersticas generales que se sealan a continuacin: a) Sector y Gobierno Regional. En el caso de la delegacin a favor de las oficinas de programacin e inversiones de los sectores21 , se aplica a los proyectos de inversin pblica cuya evaluacin corresponda a dicho sector, de acuerdo al Clasificador de Responsabilidad Funcional del SNIP, Anexo SNIP 08 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica, aprobada por Resolucin Directoral N 012-2002-EF-68.01, modificado por la Resolucin Directoral N 001-2003-EF68.01. En todos los casos, la delegacin slo puede ser utilizada para la declaracin de viabilidad de aquellos proyectos de inversin pblica enmarcados en los tipos que se sealan en un listado22 de la Resolucin Ministerial N 067-2003-EF-15, los cuales adems deben cumplir los requisitos enunciados en el prrafo precedente y enmarcarse en los montos mximos establecidos en esa resolucin. Esta norma fija para los sectores (delegacin hecha a las oficinas de programacin e inversiones de cada sector), el tipo de proyecto Rehabilitacin o mejoramiento de pistas y veredas en reas urbanas, con el mayor monto, sin lmite; para los gobiernos regionales (delegacin hecha a los titulares de pliego previo acuerdo de sus consejos regionales), los tipos de proyectos Rehabilitacin o mejoramiento de caminos rurales y Rehabilitacin o mejoramiento de pistas y veredas en reas urbanas, con el monto mximo de S/. 1,5 millones. b) Gobierno Local. La Directiva del Sistema Nacional de Inversin Pblica para Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales23 , dispone la aplicacin de normas del SNIP de manera obligatoria para todos los proyectos de inversin pblica de: 36 municipalidades distritales (24 de las cuales son de la Provincia de Lima y tres de la Provincia Constitucional del Callao) y 31 municipalidades provinciales, contenidas en la decimoquinta disposicin complementaria de esa directiva; los gobiernos locales que formulen uno o ms proyectos cuyo monto total individual

21

Aprobada inicialmente con Resolucin Ministerial N 421-2002-EF-15, modificada luego por Resolucin Ministerial N 067-2003-EF-15 (dictada el 17.02.03), referida a la delegacin de facultades a las oficinas de programacin e inversiones de los sectores y los gobiernos regionales para declarar la viabilidad de proyectos de inversin pblica. 22 Contenido en el numeral 2.2 de la resolucin modificada que delega facultades. 23 Directiva N 004-2003-EF/68.01, aprobada por Resolucin Directoral N 007-2003-EF/68.01, dictada el 09.09.03. Esta directiva se aplica a todas las entidades y empresas del sector pblico no financiero pertenecientes o adscritas a los gobiernos regionales y gobiernos locales, que ejecuten proyectos de inversin pblica.

123

sea igual o mayor a S/. 700,000; los que por acuerdo de su concejo municipal se incorporen voluntariamente al SNIP; y los que por normatividad expresa sean progresivamente incorporados al SNIP. El Alcalde es parte del SNIP y asumen funciones de rgano resolutivo, es decir tiene facultades para decidir sobre la ejecucin de los proyectos, declarar su viabilidad cuando corresponda (certificar la calidad del proyecto sustentada en los estudios de preinversin) y velar por la aplicacin del ciclo de proyecto a todos los proyectos de inversin pblica. Para realizar dichas funciones cuentan con una Oficina de Programacin e Inversiones (OPI). iii.3) Ley de Bases de la Descentralizacin24 Esta ley orgnica desarrolla el Captulo de la Constitucin Poltica sobre Descentralizacin25 , que regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Establece tambin las normas que regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Por su propia definicin, la mencionada ley tiene un carcter general. En su contenido establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralizacin; regula la conformacin de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; asimismo, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles. En cuanto a la descentralizacin, se precisa que sta tiene como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Adems de un conjunto de principios generales, se fijan los siguientes principios especficos de la descentralizacin fiscal: a) Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribucin clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisin de servicios de cada uno de ellos, as como propiciar e incentivar la rendicin de cuentas de los gobernantes. Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que provean la base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales. Neutralidad en la transferencia de los recursos. Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.

b) c)

24 25

Se aprob con la Ley N 27783, la cual se public en el diario oficial El Peruano el 20.07.02. La Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin (publicada el 07.03.02), introduce cambios en el texto original de la Constitucin sobre este tema, los mismos que han sido considerados en la Ley N 27783.

124

d)

Endeudamiento pblico externo. Es competencia exclusiva del gobierno nacional y debe concordar con el lmite del endeudamiento del sector pblico y las reglas de transparencia y prudencia fiscal que seala la ley. Los gobiernos regionales y locales slo pueden asumir endeudamiento pblico externo, emitir bonos y titulizar cuentas, con el aval o garanta del Estado. Responsabilidad fiscal. Se debe establecer reglas fiscales que incluyan reglas de endeudamiento y de lmites de aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralizacin. El gobierno nacional no podr reconocer deudas contradas por los gobiernos subnacionales.

e)

Se seala, asimismo, que la descentralizacin debe cumplir a lo largo de su desarrollo con determinados objetivos de ndole poltico, econmico, administrativo, social y ambiental, para lograr la finalidad mencionada lneas arriba. En el Ttulo III de la ley Aspectos Generales de la Descentralizacin, entre otros asuntos, se estipula los siguientes tipos de competencias: Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley. Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada nivel. Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegacin. En lo concerniente a la participacin ciudadana, la ley dispone que los gobiernos regionales y locales estn obligados a promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica. Para este efecto debern garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la informacin pblica, con las excepciones que seala la ley, as como la conformacin y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertacin, control, evaluacin y rendicin de cuentas. En el tema de planes de desarrollo y presupuestos la Ley de Bases de la Descentralizacin plantea: a) Planes de Desarrollo. El poder ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en cuenta la visin y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconmica. Los planes y presupuestos participativos son de carcter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector pblico como privado, de las sociedades regionales y locales as como de la cooperacin internacional. La planificacin y promocin del desarrollo debe propender y

125

optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversin pblica con participacin de la comunidad y la competitividad a todo nivel. b) Presupuesto nacional descentralizado. El presupuesto anual de la Repblica se formula y aprueba distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto de acuerdo con la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y dems normatividad correspondiente. El Ministerio de Economa y Finanzas dicta en forma anual las directivas que regulan la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del sistema nacional de inversin pblica. Presupuestos regionales y locales. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. Los presupuestos de inversin se elaboran y ejecutan en funcin a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados, conforme a lo previsto en esta ley, sujetndose a las normas tcnicas del sistema nacional de inversin pblica.

c)

Con la ley de bases se crea el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de pliego presupuestario. Tiene a su cargo la direccin y conduccin del proceso de descentralizacin. Al CND se le concede autonoma tcnica, administrativa y econmica en el ejercicio de sus funciones, que son las siguientes: Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, con arreglo a la ley de bases. Capacitar y preparar en gestin y gerencia pblica a nivel regional y municipal. Coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local. Canalizar y apoyar la cooperacin tcnica nacional e internacional. Coordinar y articular polticas y planes de gestin descentralizada. Brindar asistencia tcnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones, en coordinacin con los organismos especializados del gobierno nacional. Desarrollar y conducir un sistema de informacin para el proceso de descentralizacin. Promover la integracin regional y su fortalecimiento. La Ley de Bases de la Descentralizacin igualmente desarrolla las definiciones, las competencias exclusivas y las compartidas del gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. Fija un rgimen especial para la Provincia de Lima, al indicar que las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, y que toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable. Establece tambin un rgimen especial en el mbito de la Provincia Constitucional del Callao, segn el cual el gobierno regional y la municipalidad provincial mantienen excepcionalmente la misma 126

jurisdiccin, y ejercen las competencias y funciones que les corresponda conforme a ley. En el tema de rentas, la mencionada ley trata acerca del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE). Acerca del FONCOR, dispone que ste se constituye inicialmente con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversin de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR), y a todos los otros proyectos de inversin pblica de alcance regional presentes en su circunscripcin; asimismo, los recursos provenientes del proceso de privatizacin y concesiones, de acuerdo con lo establecido en la presente ley de bases. El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensacin, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicacin fronteriza, poblacin, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin de inversiones. Para ello, el Ministerio de Economa y Finanzas, con la opinin favorable del CND, aprobar los ndices de distribucin del FONCOR. Con relacin al FONCOMUN, la ley analizada dispone que a partir del ejercicio presupuestal del ao 2003, los recursos de esos fondos que perciban las municipalidades sern utilizados para los fines que acuerde el respectivo concejo municipal, en funcin a sus propias necesidades, determinndose los porcentajes de aplicacin para gasto corriente e inversin y los niveles de responsabilidad correspondientes. En lo concerniente al FIDE, la Ley de Bases de la Descentralizacin crea este fondo destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administracin estar a cargo del CND. El FIDE se constituye inicialmente con los recursos provenientes del proceso de privatizacin y concesiones, de acuerdo con lo establecido en la mencionada ley. La ley efecta precisiones respecto a la distribucin de los recursos de la privatizacin y concesiones. As, indica que los recursos provenientes de los nuevos procesos de privatizacin y concesiones que realice el gobierno nacional, luego de deducir los gastos imputables directa o indirectamente a la ejecucin de los mismos, y las obligaciones asumidas por el Estado para sanear las empresas privatizadas, se distribuirn de la siguiente manera: el 30% al FIDE; el 30% al FONCOR; el 28% al Tesoro Pblico, para efectos de financiar los gastos establecidos en la ley anual de presupuesto del sector pblico; el 2% al Fondo de Promocin de la Inversin Privada (FOPRI); y el 10% al Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF). Asimismo, la ley dispone que no menos del 50% de los recursos asignados al FIDE y al FONCOR se debe destinar al financiamiento de proyectos de inversin. En las disposiciones complementarias, transitorias y finales de la ley, se desarrollan la transferencia de programas sociales y proyectos de inversin productiva regional, la instalacin y organizacin de los gobiernos regionales y locales, la implementacin del CND, entre otros asuntos referidos al inicio de la puesta en ejecucin del proceso de descentralizacin, que tiene al ao 2003 como periodo clave.

127

iii.4) Ley Orgnica de Gobiernos Regionales26 Esta ley establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada del gobierno regional conforme a la Constitucin y a la Ley de Bases de la Descentralizacin. Se indica tambin que los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo, as como garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo. Se fija como misin de esos rganos de gobierno, organizar y conducir la gestin pblica regional de acuerdo con sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la regin. En la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, se concepta el desarrollo regional como la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades. La norma dispone que la gestin de los gobiernos regionales se debe regir por los siguientes 14 principios: participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de las polticas regionales, especializacin de las funciones de gobierno, competitividad e integracin. En la ley, adems, se afirma que la gestin regional es parte de la gestin pblica del Estado, e implica el redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinacin y complementariedad respecto de las competencias compartidas; y la creciente integracin espacial de ejes de desarrollo. Asimismo, se dispone que el cumplimiento de los principios rectores establecidos es materia de evaluacin en el informe anual presentado por el presidente regional. La gestin de gobierno regional se rige por el plan de desarrollo regional concertado de mediano y largo plazo, as como el plan anual y el presupuesto participativo regional, aprobados de conformidad con polticas nacionales. Los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e intercambio de informacin y experiencias de gobierno valiosas para la gestin, entre los gobiernos regionales y entre stos y el gobierno nacional y los gobiernos locales, haciendo uso de las herramientas tecnolgicas disponibles. La administracin regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificacin estratgica, organizacin, direccin, ejecucin, evaluacin y control, dentro del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales. La direccin del gobierno regional est a cargo de la presidencia regional y las funciones
26

Aprobada mediante Ley N 27867, publicada el 18.11.02.

128

ejecutivas y administrativas corresponden al gerente general regional y los gerentes regionales. La supervisin de los actos de administracin que ejecuten los gobiernos regionales se regula por las disposiciones legales del sistema correspondiente. En la ley se desarrolla las competencias constitucionales, exclusivas y compartidas establecidas en la Constitucin y la Ley de Bases de la Descentralizacin. Como parte de las competencias exclusivas de los gobiernos regionales, se incorpora un tema relevante que concierne a la plataforma para incentivar la inversin privada, pues se seala que compete a los gobiernos regionales promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos, con estrategias de sostenibilidad, competitividad; as como propiciar oportunidades de inversin privada, que permitan dinamizar mercados y rentabilizar actividades. Se aade que como parte de la promocin privada en proyectos y servicios, los gobiernos regionales deben crear mecanismos para promover la inversin privada nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento econmico regional. Para ello, en el marco de sus competencias, pueden otorgar concesiones y celebrar cualquier otra modalidad contractual, siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regional, se asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cumplimiento de las normas legales establecidas. Para estas acciones, los gobiernos regionales estn facultados para solicitar asesora tcnica y financiera especializada. Las concesiones u otra modalidad contractual, en concordancia con la Constitucin, tendr en cuenta que la regulacin de los mercados de servicios pblicos corresponde al gobierno nacional a travs de los organismos reguladores. Como parte de las funciones orientadas hacia el fortalecimiento de la gestin regional, la ley establece que los gobiernos regionales deben impulsar y articular la participacin de las universidades, empresas e instituciones de la sociedad civil en la ejecucin de los planes de desarrollo regional Las numerosas funciones especficas (185) que la ley orgnica dispone ejerzan los gobiernos regionales, se deben desarrollar sobre la base de las polticas regionales, las cuales a su vez se formulan en concordancia con las polticas nacionales sobre la materia. Las mencionadas funciones estn agrupados en los siguientes bloques: en materia de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin; de trabajo, promocin del empleo y la pequea y microempresa; de salud; de poblacin; agraria; pesquera; ambiental y de ordenamiento territorial; de industria; de comercio; de transportes; de telecomunicaciones; de vivienda y saneamiento; de energa, minas e hidrocarburos; de desarrollo social e igualdad de oportunidades; de defensa civil; de administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado; de turismo; y, de artesana. La ley establece un rgimen especial para la capital de la Repblica. Las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable.

129

Entre las competencias y funciones regionales especiales del Concejo Metropolitano de Lima al que corresponde las del Consejo Regional, destacan: aprobar la ejecucin de las inversiones pblicas de mbito regional metropolitano en proyectos de infraestructura, que lleve a cabo el gobierno nacional; aprobar la formacin de sistemas integrales y de gestin comn para la atencin de los servicios pblicos de carcter regional en reas interregionales; y, aprobar programas regionales de promocin de formacin de empresas, consorcios y unidades econmicas metropolitanas, para impulsar, concertar y promocionar actividades productivas y de servicios. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin legisla acerca del Plan de Capacitacin Regional, respecto al cual dispone que el CND formular y aprobar el Plan de Capacitacin en Gestin Pblica a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad de gestin de los gobiernos regionales y acelerar el proceso ordenado de transferencias. Este plan debe incluir, entre otros, los siguientes aspectos: Fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto, personal, tesorera, contabilidad, crdito, contrataciones y adquisiciones e inversin pblica; Actualizacin y simplificacin de los textos nicos de procedimientos administrativos (TUPAS), a fin de facilitar la participacin ciudadana en la fiscalizacin de los gobiernos regionales; Adopcin de sistemas electrnicos de procesamiento de informacin que permitan disponer de informacin relevante y oportuna para la toma de decisiones adecuadas de gobierno y administracin; y Fortalecimiento de las capacidades de formulacin y evaluacin de los proyectos de inversin.

Con el fin de optimizar los recursos para la capacitacin, entre otras acciones, el CND deber formular el Plan de Asistencia Tcnica a los Gobiernos Regionales, el cual contendr por lo menos los siguientes aspectos: Apoyar la elaboracin de un banco de datos e indicadores regionales que permitan la evaluacin del desarrollo regional y el monitoreo de la gestin regional, dentro de las normas del sistema estadstico nacional; Formulacin, actualizacin y evaluacin de sus planes de desarrollo y proyectos de inversin, a fin de que los mismos constituyan guas efectivas para su accin; y Apoyar a los gobiernos regionales para que al aprobar su organizacin interna tengan en cuenta la situacin de las sub-regiones preexistentes y la posible integracin de regiones.

En cuanto a las normas fiscales de la ley, destacan los siguientes aspectos: a) Como parte de sus competencias exclusivas, los gobiernos regionales aprueban su organizacin interna y su presupuesto institucional, conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto. El presidente regional, dirige la ejecucin de los planes y programas del gobierno regional y vela por su cumplimiento. En el marco de sus atribuciones, el consejo regional aprueba el plan anual y el presupuesto regional participativo, sobre la base del plan de desarrollo regional

b)

130

concertado y de conformidad con la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, las leyes anuales de presupuesto y la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. El consejo regional tambin aprueba los estados financieros y presupuestarios. c) En lo relativo a normas de austeridad, se dispone que la ejecucin del presupuesto de los gobiernos regionales en materia de gastos corrientes, de contratacin de personal y servicios no personales se har respetando obligatoriamente y bajo responsabilidad de sus autoridades, las normas de austeridad establecidas en la normatividad de gestin presupuestaria.

En el tema del rgimen econmico y financiero regional, la ley establece que son recursos de los gobiernos regionales los sealados en la Ley de Bases de la Descentralizacin, las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que transfiera el gobierno nacional; tambin los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos de inversin de alcance regional a cargo del respectivo CTAR, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el gobierno regional; y todos los proyectos de inversin pblica en ejecucin de alcance regional transferidos por el gobierno nacional presentes en su circunscripcin, de acuerdo con lo establecido en la propia ley orgnica. Ambas leyes mencionadas precisan que las rentas de los gobiernos regionales son las siguientes: a. Las asignaciones y transferencias especficas para su funcionamiento, que se establezcan en la ley anual de presupuesto. b. Los tributos creados por ley a su favor. c. Los derechos econmicos que se generen por las privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto. d. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR). e. Los recursos asignados por concepto de canon. f. El producto de sus operaciones financieras y las de crdito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crdito externo requieren el aval o garanta del Estado, y se sujetan a la ley de endeudamiento pblico. g. Sus ingresos propios y otros que determine la ley. Respecto al FONCOR, la ley orgnica precisa que este fondo forma parte de los recursos financieros destinados a los gobiernos regionales, el cual a su vez se constituye inicialmente con el 30% de los recursos generados por la privatizacin y concesiones. Los fondos son ntegramente utilizados para financiar proyectos de inversin regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el sistema nacional de inversin pblica. Aunque no se menciona directamente el tema de los tributos regionales, s se le invoca a travs de la Ley de Bases de la Descentralizacin. Mediante sta se establece que el poder ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y la poltica de descentralizacin fiscal, va a proponer al Congreso para su aprobacin, los tributos regionales cuya recaudacin y administracin ser de cuenta directa de los gobiernos regionales; asimismo, que los gobiernos regionales podrn suscribir convenios con las administraciones tributarias como la SUNAT y ADUANAS, orientados a mejorar la fiscalizacin y la recaudacin de los tributos. 131

Finalmente, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin norma acerca de la gradualidad del proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, as como de los recursos y presupuestos asignados al gobierno regional. Al respecto, seala que el proceso es gradual y se debe realizar por etapas, conforme a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la mencionada ley orgnica y las disposiciones que sobre el particular dicte el poder ejecutivo a travs del CND. iii.5) Acceso ciudadano a informacin sobre Finanzas Pblicas27 Aunque no es propiamente una norma presupuestaria, s tiene importantes implicancias sobre el manejo de las finanzas pblicas, a cuyo campo corresponde el tema del presupuesto del sector pblico. La norma se dio en el gobierno de transicin de Valentn Paniagua, para promover una poltica de transparencia a travs de mecanismos que ponen a disposicin de la ciudadana la informacin de las finanzas pblicas, de manera que permita un mejor seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas por la sociedad civil, elemento indispensable para un mandato en democracia. Se expidi tambin para incrementar la confianza de los agentes econmicos privados nacionales y extranjeros en el accionar gubernamental, como para obtener eficiencia, eficacia y equidad en el manejo de los recursos pblicos. La mencionada norma dispone que trimestralmente todas las entidades del sector pblico deben publicar la siguiente informacin: Su presupuesto, especificando: los ingresos, gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores presupuestales vigentes. Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, especificando: el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del periodo correspondiente y su nivel de ejecucin y el presupuesto acumulado. Informacin de su personal especificando: personal activo (y de ser el caso, pasivo), nmero de funcionarios, directivos, profesionales, tcnicos y auxiliares, sean stos nombrados o contratados por un perodo mayor a tres meses en el plazo de un ao, sin importar el rgimen laboral al que se encuentren sujetos, o la denominacin del presupuesto o cargo que desempeen; rango salarial por categora y el total del gasto de remuneraciones, bonificaciones y cualquier otro concepto de ndole remunerativo, sea pensionable o no. Informacin contenida en el registro de procesos de seleccin de contrataciones y adquisiciones, especificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso. Los progresos realizados en los indicadores de desempeo establecidos en los planes estratgicos institucionales o en los indicadores que les son aplicados, en el caso de entidades que hayan suscrito convenios de gestin.

27

Aprobado mediante Decreto de Urgencia N 035-2001, publicado en el diario oficial El Peruano el 17.03.01. Adicionalmente, mediante Ley N 27815 (publicado el 13.08.02) se aprob la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, que establece un conjunto de principios, deberes y prohibiciones ticos que rigen para los trabajadores del sector pblico.

132

Se ordena al Ministerio de Economa y Finanzas publicar, adicionalmente a lo establecido en el prrafo precedente, la siguiente informacin: El balance del sector pblico consolidado, dentro de los 90 das calendario de concluido el ejercicio fiscal, conjuntamente con los balances de los dos ejercicios anteriores. Los ingresos y gastos del gobierno central e instancias descentralizadas comprendidas en la ley de presupuesto del sector pblico, de conformidad con los clasificadores de ingresos, gastos y financiamiento vigente, trimestralmente, incluyendo: el presupuesto anual y el devengado, de acuerdo a los siguientes criterios i) identificacin institucional; ii) clasificador funcional (funcin/ programa); iii) por genrica de gasto; y iv) por fuente de financiamiento. Los proyectos de la ley de endeudamiento, de equilibrio financiero y de presupuesto as como su exposicin de motivos, dentro de los dos primeros das hbiles de setiembre, incluyendo: los cuadros generales sobre uso y fuentes y distribucin funcional por genrica del gasto e institucional, a nivel de pliego. Informacin detallada sobre el saldo y perfil de la deuda pblica externa e interna concertada o garantizada por el sector pblico consolidado, trimestralmente, incluyendo: el tipo de acreedor, el monto, el plazo, la tasa de amortizacin pactada, el capital y los intereses pagados y por devengarse. El cronograma de desembolsos y amortizaciones realizadas, por cada fuente de financiamiento, trimestralmente, incluyendo: operaciones oficiales de crdito, otros depsitos y saldos de balance. Informacin sobre los proyectos de inversin pblica cuyos estudios o ejecucin hubiesen demandado recursos iguales o superiores a 1,200 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), trimestralmente, incluyendo: el presupuesto total del proyecto, el presupuesto ejecutado acumulado y presupuesto ejecutado anual. El balance del Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF), dentro de los 30 das calendario de concluido el ejercicio fiscal. Los resultados de la evaluacin obtenida de conformidad con los indicadores aplicados, dentro de los 90 das calendario siguientes de concluido el ejercicio fiscal.

La metodologa y denominaciones empleadas en la elaboracin de la informacin, debern ser publicadas expresamente, a fin de permitir un apropiado anlisis de la informacin. La norma analizada regula tambin aspectos referidos a los mecanismos de publicacin y metodologa, y a la informacin que deben publicar el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE). En cuanto a la informacin sobre finanzas pblicas que el ciudadano puede solicitar, el decreto de urgencia estipula lo siguiente: La informacin sobre finanzas pblicas que puede solicitarse es aquella producida, procesada o que se encuentre en poder del Ministerio de Economa y Finanzas, 133

incluyendo la metodologa utilizada para su elaboracin. En tal sentido, dicha informacin incluye, sin que ello sea limitativo, a los estudios, dictmenes, opiniones, datos estadsticos, informes tcnicos elaborados por el mencionado ministerio, as como los convenios, contratos, reportes y auditoras de organismos multilaterales o bilaterales. No existe obligacin de remitir informacin que se encuentre a disposicin del pblico o que sea de pblico conocimiento, as como aqulla que implique la produccin de nueva informacin, anlisis o evaluaciones. La solicitud de la informacin de finanzas pblicas a que se refiere la presente norma esta sujeta a lo establecido en el Decreto Supremo N 018-2001-PCM28 . Cuando dicha informacin pueda afectar la defensa o la seguridad nacional, lo cual deber ser debidamente sustentado; as como aqulla cuyo conocimiento pblico puede afectar los intereses del pas en negociaciones o tratados internacionales; o aqulla que sea de circulacin meramente interna o parte de un procedimiento en trmite, hasta la conclusin del mismo. Cuando dicha informacin pueda afectar la intimidad personal o familiar de terceros, salvo que el posible afectado lo autorice de manera expresa. Cuando se trate de informacin protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial o de las comunicaciones, o cuando su acceso sea expresamente exceptuado, restringido o clasificado de reservado por la Constitucin o por una ley aprobada por el Congreso de la Repblica.

El acceso a la informacin fiscal slo podr ser limitado en los siguientes casos:

La norma analizada establece que conjuntamente con la ley de presupuesto, la ley de equilibrio financiero y la ley de endeudamiento interno y externo, el poder ejecutivo debe remitir al Congreso un estimado del efecto que tendr el destino del Gasto Tributario29 , por regiones, sectores econmicos y sociales, segn su naturaleza. Asimismo, establece otras disposiciones referidas a informacin sobre impacto fiscal e informacin adicional al marco macroeconmico multianual. El decreto de urgencia examinado norma tambin aspectos concernientes a: la consistencia del marco macroeconmico multianual con el presupuesto y otras leyes presupuestarias anuales; la responsabilidad respecto del mencionado marco; la rendicin de cuentas de las leyes anuales de presupuesto y de endeudamiento; el informe preelectoral; la elaboracin de presupuestos y ampliaciones presupuestarias de las entidades del sector pblico cuyo presupuesto no forme parte del Presupuesto General de la Repblica; y, la responsabilidad y las sanciones. Finalmente, con relacin a las municipalidades, la norma seala que conforme se vaya ampliando a los gobiernos locales la aplicacin del Sistema Integrado de
28

Este Decreto, publicado en el diario oficial El Peruano el 27.02.01, dispone que las entidades del sector pblico deben incorporar en sus Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) un procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la informacin que posean o produzcan. 29 Para efectos de la aplicacin de esta norma, se entiende Gasto Tributario como las exenciones de la base tributaria, deducciones autorizadas de la renta bruta, crditos fiscales deducidos de los impuestos por pagar, deducciones de las tasas impositivas e impuestos diferidos. (Anexo de definiciones del Decreto de Urgencia N 035- 2001)

134

Administracin Financiera del Sector Pblico (SIAF-SP), se va a exigir a los mismos el cumplimiento de lo dispuesto por la mencionada norma para otras entidades del sector pblico. iv) Leyes presupuestarias anuales y normas conexas En la segunda mitad de la dcada de los noventa, en las leyes presupuestarias y sus respectivas directivas se empezaron a introducir modificaciones para mejorar la gestin financiera del sector pblico, basadas principalmente en el presupuesto por programas. Esta incorporacin de nuevas herramientas de gestin ha permitido mejorar progresivamente la gestin presupuestaria en los ltimos aos; pero a partir de la reciente vigencia de las normas que estipulan el inicio del proceso de descentralizacin en el pas y la implementacin del sistema nacional de inversin pblica, las leyes mencionadas as como sus directivas, estn incorporando al enfoque de presupuesto por programas elementos que se ajustan a las nuevas facultades y funciones determinadas para los distintos niveles de gobierno segn sea nacional, regional o local as como a la cultura de proyectos que el Estado propugna constituir en el sector pblico. Cada ao, segn mandato constitucional, se aprueba la Ley Anual de Presupuesto, la Ley de Equilibrio Financiero y la Ley de Endeudamiento30 . De stas, por su amplitud e implicancias en la gestin financiera pblica del pas, la ms importante es la primera de las mencionadas. iv.1) Ley de Presupuesto del Sector Pblico31 La Ley de Presupuesto del Sector Pblico para un determinado ao fiscal comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre aprueba por niveles de gobierno el presupuesto de gastos del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales; el presupuesto de ingresos por fuentes de financiamiento; el presupuesto de gastos a nivel de gobierno central e instancias descentralizadas, a nivel de fuentes de financiamiento; asimismo, aprueba sus correspondientes estructuras del presupuesto de egresos, al nivel de categora del gasto, cuyo detalle y el de los ingresos estn contenidos en los anexos que forman parte de la ley. Aprueba tambin para el ao fiscal los recursos del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) correspondiente a las municipalidades provinciales y distritales32 . La mencionada ley fija disposiciones ms especficas referidas a procedimientos, contenidos y plazos para la aprobacin del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de parte de los pliegos presupuestarios. Se excepta del alcance de tales disposiciones a los gobiernos locales, sus organismos pblicos descentralizados, a las entidades de
30

Para el ao 2003 se aprobaron las siguientes leyes: Ley N 27879, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003; Ley N 27880, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003; y, Ley N 27881, Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003. Los tres se publicaron el 05.12.02 en el diario oficial El Peruano. 31 El anlisis de la ley de presupuesto que se efecta en esta parte del trabajo corresponde a la ley del ao fiscal 2003, cuya estructura de contenido es distinta a la del 2002 y a la del 2001. 32 El Anexo R mencionado por el artculo 1 de la Ley N 27879, consigna la suma de S/. 1 397 millones por FONCOMUN para las municipalidades del pas. Para el 2003 el presupuesto aprobado es de S/. 44 516 millones, correspondiendo a Gastos Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de la Deuda los siguientes porcentajes: 55%, 23% y 22%, respectivamente.

135

tratamiento empresarial y a las empresas sujetas al Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)33 . La ley de presupuesto adems establece normas generales para la ejecucin del gasto pblico, entre los que destaca: la exigencia de que los pliegos sujeten la ejecucin de sus gastos a sus respectivos presupuestos aprobados que cuenten con el respectivo financiamiento; las responsabilidades de los funcionarios en materia de dicha ejecucin; asimismo se precisa que los montos asignados al gobierno nacional y los gobiernos regionales mediante los Calendarios de Compromisos, con cargo a los recursos pblicos, son comprometidos presupuestalmente en el mes correspondiente. Precisa que los proyectos de inversin pblica que ejecuten las entidades y empresas bajo el mbito del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), deben observar obligatoriamente los procedimientos establecidos en la normatividad vigente, para obtener su declaracin de viabilidad como requisito previo a su programacin y ejecucin. Plantea restricciones y condiciones que se deben cumplir en las modificaciones presupuestarias para el Grupo Genrico de Gasto 1. Personal y Obligaciones Sociales. Autoriza a los titulares de los pliegos presupuestarios a incorporar en sus respectivos presupuestos, mediante la resolucin correspondiente, la mayor disponibilidad financiera de los recursos provenientes de las fuentes de financiamiento distintas a las de Recursos Ordinarios, Recursos por Privatizacin y Concesiones y Recursos por Operaciones Oficiales de Crdito que se produzcan durante el ao fiscal; la recuperacin en dinero, resultado de la venta de alimentos y productos, en el marco de convenios internacionales; y, por otros conceptos de ocasional ejecucin. En cuanto a la evaluacin presupuestaria, la ley de presupuesto, segn el nivel de gobierno (nacional, regional o local) y los periodos que comprende la evaluacin, establece los plazos, a qu nivel financiero, de metas, etc., qu organismo est a cargo la elaboracin del documento y a qu rgano se debe remitir la evaluacin. En la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 de manera similar que en los aos anteriores se aprueban medidas de austeridad y racionalidad en la ejecucin del gasto pblico34 . Estas normas son de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de los niveles de gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local. Los consejos regionales y los concejos municipales podrn dictar las normas de austeridad adicionales a las indicadas en el presente captulo, que sean necesarias para optimizar el uso de los recursos pblicos. Las normas son las siguientes: En cuanto a la ejecucin presupuestaria en materia de personal destaca la prohibicin de nombramientos, salvo en los casos de magistrados del poder judicial y Ministerio Pblico; egresados de las escuelas de las fuerzas armadas, Polica Nacional, y de la Academia Diplomtica; los docentes universitarios; trabajadores de salud y del sector educacin y otras excepciones de alcance restringido. Resalta tambin la prohibicin de recategorizar o modificar plazas. Con relacin a la ejecucin presupuestaria en materia de planillas, sobresalen entre otros aspectos: la prohibicin de realizar pagos de remuneraciones en moneda extranjera o indexados a sta, salvo para el personal del Ministerio de Relaciones

33 34

Para el ao 2003, artculos 4, 30 y 31 de la Ley N 27879. Adicionalmente, para el ao 2003 se aprob la Ley N 28034, la cual dispone Medidas Complementarias de Austeridad y Racionalidad en el Gasto Pblico para el Ao Fiscal 2003 (publicado el 22.07.03).

136

Exteriores y otros que cumplen servicio en el extranjero; la prohibicin de efectuar gastos por concepto de horas extras; as como la precisin de que el pago de remuneraciones slo corresponde como contraprestacin por el trabajo efectivamente realizado. En la ejecucin presupuestaria en materia de servicios se restringe la suscripcin de contratos de servicios no personales o contratos de locacin de servicios para nuevo personal, nica y exclusivamente por un plazo no mayor a seis meses no renovables y para la realizacin de labores estrictamente ajenas y distintas a las funciones previstas en el Manual de Organizacin y Funciones (MOF) de la entidad y para labores especializadas no desempeadas por el personal de la entidad en los cargos establecidos en el Cuadro para Asignacin de Personal (CAP). Para estas excepciones se precisa el procedimiento a seguir para la autorizacin y suscripcin de los contratos. Con el fin de efectuar un uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos, racionalizar el gasto pblico y asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas, los titulares de los pliegos, a travs de sus directores generales de administracin o quienes hagan sus veces, deben establecer, cuando sea necesario, por medio de directivas internas de austeridad y racionalidad del gasto pblico, disposiciones adicionales a las reguladas en la propia ley, considerando las siguientes directrices: (i) reducir a lo indispensable los gastos de viajes dentro y fuera del pas, viticos, mensajera, soporte tcnico, apoyo secretarial, publicidad, organizacin de eventos, adquisicin de tiles de escritorio, servicios de energa, telefona fija y mvil, publicacin de memorias institucionales, anuarios, revistas, calendarios, agendas, bienes y servicios para la adecuacin y remodelacin de ambientes de sedes administrativas, alquiler de locales, as como la adquisicin de mobiliario de oficina, alfombras, tabiqueras y otros de igual naturaleza; (ii) evaluaciones peridicas de las planillas del personal activo y cesante para efecto de depurar y evitar pagos a personal y pensionistas inexistentes, debiendo la oficina de auditora interna verificar su cumplimiento; (iii) queda suspendido todo tipo de gasto orientado a la celebracin de agasajos por fechas festivas que implique la afectacin de recursos pblicos o de fondos del CAFAE35 , provenientes de transferencias del sector pblico. Se autoriza a los titulares de sector y de pliegos para que mediante convenios interinstitucionales, aprovechando las economas de escala de una compra conjunta, compren bienes y contraten servicios, en las mejores y ms ventajosas condiciones para el Estado, conforme a la normatividad vigente. Se prohbe el otorgamiento de subvenciones o similares por parte de los pliegos presupuestarios, salvo aquellas indicadas expresamente en la ley, que deben contar adems con el financiamiento correspondiente. Las oficinas de auditora interna o sus equivalentes en las reparticiones pblicas son responsables de vigilar que se cumpla con las disposiciones establecidas sobre medidas de austeridad y racionalidad en el gasto pblico, remitiendo los informes respectivos a la Contralora General de la Repblica, para su posterior remisin de manera consolidada a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso de la Repblica.

35

Comits de Administracin de los Fondos de Asistencia y Estmulo.

137

La ley asimismo aprueba el presupuesto del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), hasta por la suma de S/. 3,763,840,000, correspondiente a las fuentes de financiamiento: Recursos Ordinarios por S/. 3,411,400,000; y Recursos por Privatizacin y Concesiones por S/. 352,440,000. Seala que el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) tiene a su cargo la transferencia de recursos a los gobiernos locales correspondiente al Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), el Programa del Vaso de Leche y los CANON, los cuales se depositan, conforme a los ndices de distribucin que aprueba el Ministerio de Economa y Finanzas, en las respectivas cuentas de las municipalidades abiertas en el Banco de la Nacin. Con el propsito de focalizar el gasto pblico en las regiones, la ley dispone que las unidades ejecutoras con sede en las regiones tienen que ejecutar dentro de la regin correspondiente, no menos del 30% de su presupuesto asignado a bienes y servicios. Se autoriza al Ministerio de Economa y Finanzas para que a travs de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, progresivamente, formule y suscriba Convenios de Administracin por Resultados con entidades del gobierno nacional y gobierno regional, previa calificacin y seleccin, a fin de mejorar la cantidad, calidad y cobertura de los bienes que proveen y servicios que prestan. Los citados convenios son complementarios a los Convenios de Gestin a los que se refiere la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado y su reglamento36 . En la ley analizada se aprueba el presupuesto anual de ingresos y egresos de las Entidades de Tratamiento Empresarial por la suma de S/. 1,263,360,281, as como el respectivo marco normativo. Sobre este tema se autoriza al poder ejecutivo para que mediante decreto supremo refrendado por el ministro de economa y finanzas, y a propuesta de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, apruebe lo siguiente: a) Los presupuestos de las empresas municipales, organismos pblicos descentralizados de los gobiernos locales y fondos creados por dispositivo legal expreso que cuentan con personera jurdica, as como las entidades que los administran, siempre que stas no reciban transferencias de la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios. Las normas de las entidades de tratamiento empresarial, relacionadas con el proceso presupuestario, austeridad y racionalidad en el gasto, suscripcin de convenios de gestin y/o convenios de administracin por resultados, poltica remunerativa y otras medidas que resulten necesarias para la ejecucin presupuestaria del ao 2003 o que se deriven de la necesidad de precisar la aplicacin de lo establecido en la ley. La mayor captacin u obtencin de recursos que se perciban durante el ao fiscal 2003, as como la incorporacin de nuevas entidades o empresas municipales, resultantes de creacin, fusin o formalizacin, en los alcances del presente artculo.

b)

c)

En materia de gestin presupuestaria de las entidades de tratamiento empresarial, se prohbe cualquier transferencia de partidas o asignaciones presupuestarias con cargo a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios a favor de esas entidades.
36

Ley N 27658; su reglamento fue aprobado por Decreto Supremo N 030-2002-PCM, publicado con fecha 03.05.02.

138

Se encarga al FONAFE regular el proceso presupuestario mbito (se incluye ESSALUD y las empresas en mayoritariamente) y aprobar mediante acuerdo de su consolidado de dichas empresas, dentro de determinados misma ley.

de las empresas bajo su las que ste participa directorio el presupuesto plazos establecidos en la

En la ley de presupuesto se determinan los procesos de seleccin para efectuar las Licitaciones Pblicas, Concursos Pblicos y Adjudicaciones Directas. Para el ao 2003, estos procesos se sujetan a los montos siguientes:37 a) La Contratacin de Obras, de acuerdo a: Licitacin Pblica, si el valor referencial es igual o superior a S/. 900 000. Adjudicacin Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 900 000. Cuando el monto del valor referencial de una obra pblica sea igual o mayor a S/. 4 050 000, el organismo ejecutor debe contratar obligatoriamente a l supervisin y control de obras. La Adquisicin de Bienes y de Suministros, de acuerdo a: Licitacin Pblica, si el valor referencial es igual o superior a S/. 350 000. Adjudicacin Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 350 000. Asimismo, lo dispuesto en el presente inciso se aplica a los contratos de arrendamiento financiero. La Contratacin de Servicios y de Consultora, tales como prestaciones de empresas de servicios, compaas de seguros, contratos de arrendamiento no financieros y del personal contratado directamente por locacin de servicios, as como investigaciones, proyectos, estudios, diseos, supervisiones, inspecciones, gerencias, gestiones, auditoras, asesoras y peritajes de acuerdo a: Concurso Pblico, si el valor referencial es igual o superior a S/. 150 000. Adjudicacin Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 150 000.

b)

c)

La contratacin de auditoras externas se realiza de conformidad con las normas que rigen el sistema nacional de control. Asimismo, los mencionados procesos de seleccin se realizan en concordancia con el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, su Reglamento38 y, dems normas modificatorias y complementarias. En la ley de presupuesto para el ao 2003, se estipula que las entidades del sector pblico pueden contratar entre ellas mismas, a travs de convenios marco de cooperacin institucional u otro tipo de convenios y contratos, la elaboracin, supervisin y evaluacin de proyectos, as como la prestacin de cualquier servicio compatible con su finalidad, sin el requisito de Concurso Pblico o Adjudicacin Directa. En estos casos se realizar mediante proceso de adjudicacin de menor cuanta, con sujecin al artculo 105 del Reglamento antes mencionado.
37

De un ao a otro estos montos suelen variar conforme a la inflacin anual; pero cuando sta es muy baja se mantiene los montos de periodos precedentes. 38 El Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado fue aprobado por Decreto Supremo N 012-2001-PCM; su Reglamento, por el Decreto Supremo N 013-2001-PCM. Ambos fueron publicados el 13.02.2001.

139

Otros artculos de la ley de presupuesto para el ao 2003 norman la restriccin de la creacin de fondos con recursos pblicos; la aprobacin de los convenios de administracin de recursos, costos compartidos u otras modalidades similares; sobre el pago de cuotas a organismos internacionales; aprobacin de los cuadros para asignacin de personal (CAP); transferencia al FONDOPES y al IMARPE; evaluacin de ingresos y gastos a cargo del Comit de Caja; evaluacin de PROINVERSIN; el periodo de regularizacin presupuestaria; evaluacin y venta de bienes de las fuerzas armadas y Polica Nacional; y, de las exoneraciones fiscales. Entre las disposiciones complementarias se aprueban cinco disposiciones transitorias, en las que destacan las normas referidas a: la utilizacin de los ingresos que se generen como consecuencia de la gestin de los centros de produccin y similares de las universidades pblicas; para efectos de la aplicacin del SNIP, que las universidades pblicas se constituyen en un sector a cargo de la Asamblea Nacional de Rectores; Las transferencias de los proyectos de inversin social e infraestructura productiva del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales; y, excepcionalmente, autorizar a las universidades pblicas a nombrar a los servidores contratados para labores administrativas que tengan contrato laboral vigente, bajo ciertas condiciones de antigedad. Por ltimo, entre las 22 disposiciones finales de la ley sobresalen las normas referidas a: las transferencias a los CAFAE y su aplicacin; la adscripcin del Fondo Especial de Administracin de Dinero Obtenido Ilcitamente (FEDADOI) al Pliego Presidencia del Consejo de Ministros; restricciones en el otorgamiento de subvenciones a personas naturales, incentivos y estmulos econmicos, bajo cualquier denominacin, al personal del sector pblico; fuentes de ingresos de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT); autorizacin a los gobiernos regionales a efectuar la reestructuracin organizativa y racionalizacin del personal; ejecucin de obras adicionales, que no deben superar el 5% del monto total del contrato original; realizacin del censo de las personas naturales que prestan servicios al Estado bajo cualquier modalidad de pago o jornada laboral, as como su plazo de entrega; autorizacin a las universidades pblicas a llevar a cabo, en un plazo determinado, un proceso de racionalizacin con el objeto de mejorar su eficiencia y generar economas; as como habilitacin de fondos del FEDADOI a las universidades pblicas. iv.2) Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico La Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico para un determinado ao, tiene por objeto establecer las fuentes y usos de recursos que permiten lograr el equilibrio financiero del presupuesto del sector pblico para dicho ao fiscal. En tal sentido, seala la distribucin de los ingresos y egresos del presupuesto del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; asimismo, estipula que los egresos totales del ao de estos niveles de gobierno no deben exceder los montos que se indican a nivel de Gastos Corrientes, Gastos de Capital, Servicio de la Deuda Interna y Servicio de la Deuda Externa. Para financiar los gastos sealados, se estiman recursos pblicos, presentados a nivel de Recursos Ordinarios, Recursos por Canon y Sobrecanon, Participacin en Rentas de Aduanas, Contribuciones a Fondos, Fondo de Compensacin Municipal, Recursos Directamente Recaudados, Recursos por Operaciones Oficiales de Crdito Interno, Recursos por Operaciones Oficiales de 140

Crdito Externo, Recursos por Donaciones y Transferencias, as como Recursos por Privatizacin y Concesiones. La mencionada ley precisa que dentro de la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios, se ha consignado S/. 3,624,2 millones por concepto de Gastos Tributarios orientados a inversiones y otros gastos corrientes de los gobiernos regionales y del gobierno nacional a travs del Ministerio de Educacin. Pero se hace la salvedad que dicho gasto nicamente se podr ejecutar progresivamente, conforme se dejen sin efecto las exoneraciones y beneficios fiscales vigentes. La ley de equilibrio tambin establece que el mayor ingreso por cualquier fuente de financiamiento que se obtenga durante el ao fiscal, respecto a los niveles previstos en el presupuesto inicial, podr modificar el nivel mximo del presupuesto de ingresos y egresos del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la normatividad presupuestaria. Asimismo, encarga al Ministerio de Economa y Finanzas velar para que la distribucin administrativa de la asignacin presupuestaria autorizacin de los recursos pblicos a travs de los Calendarios de Compromiso durante el ao fiscal mantenga el equilibrio efectivo entre los recursos pblicos y los gastos pblicos. La ley autoriza al poder ejecutivo para que adopte las medidas ms adecuadas cuando determinadas fuentes de financiamiento al cierre del ao muestren en conjunto considerando los tres niveles de gobierno desviacin a la baja superior al 2% (o hacia arriba superior al 2%) respecto de los montos inicialmente aprobados en el presupuesto. La ley de equilibrio puntualiza que toda ley que autorice gastos no previstos en la ley anual de presupuesto del sector pblico, debe especificar la fuente de financiamiento de los recursos pblicos a utilizar para su financiamiento. Asimismo, que los proyectos de ley que aprueben gastos, debern contar como requisito previo para el inicio de su trmite con el respectivo anlisis costo beneficio en trminos cuantitativos y cualitativos, que exprese explcitamente a quines beneficia y a quines se perjudica, as como el impacto de su aplicacin sobre el Presupuesto de la Repblica. iv.3) Ley de Endeudamiento del Sector Pblico La Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para un determinado ao fiscal, tiene por objeto determinar los montos mximos, condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno, que puede acordar o garantizar el gobierno nacional para el sector pblico, durante el ao fiscal. Asimismo, esta ley regula la participacin y el pago de las contribuciones a los organismos financieros internacionales a los cuales pertenece el Per. En la mencionada ley se realizan las siguientes definiciones: Se considera Endeudamiento Externo a toda operacin de financiamiento sujeta a reembolso, incluidas las garantas y asignaciones de lneas de crdito, que se concerte para la adquisicin de bienes y servicios, as como para el apoyo a la balanza de pagos, a plazos mayores de un ao, acordada con personas naturales o jurdicas no domiciliadas en el pas.

141

Se considera Endeudamiento Interno a toda operacin de financiamiento sujeta a reembolso, que se concerte para la adquisicin de bienes y servicios, de igual manera que para el apoyo a la balanza de pagos, a plazos mayores de un ao, acordadas con personas naturales o jurdicas domiciliadas en el pas.

La ley de endeudamiento del sector pblico tambin contiene disposiciones acerca de la aprobacin y modificacin de operaciones de endeudamiento as como de la aprobacin de lneas de crdito. Al respecto, establece lo siguiente:39 Las operaciones de endeudamiento comprendidas en la presente ley se aprueban mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del consejo de ministros, refrendado por el ministro de economa y finanzas y por el ministro del sector correspondiente. Similar procedimiento de aprobacin debe seguir las modificaciones de las operaciones de endeudamiento autorizadas en el marco de la presente ley. Aquellas modificaciones referidas al plazo de utilizacin, reasignacin o recomposicin de gastos o cambio de la entidad u rgano responsable de la ejecucin del proyecto, cuyos procedimientos no estn contemplados en los contratos de prstamo correspondientes, son aprobadas por decreto supremo, refrendado por el ministro de economa y finanzas y por el ministro del sector correspondiente. Las aprobaciones o modificaciones de los proyectos de inversin pblica financiados con endeudamiento, se sujetan al sistema nacional de inversin pblica. Las lneas de crdito que concerte o garantice el gobierno nacional durante el ao fiscal son aprobadas mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del consejo de ministros, refrendado por el ministro de economa y finanzas. El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) asigna los recursos de las lneas de crdito, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley de endeudamiento.

En cuanto a las condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento, la ley seala que el MEF cautela que el endeudamiento que se acuerde al amparo de la misma sea prioritariamente concesional40 . El MEF, a travs de la Direccin General de Crdito Pblico, acta como agente financiero del Estado en todas las operaciones de endeudamiento que acuerde o garantice el gobierno nacional; pero se puede designar a otro agente financiero mediante resolucin ministerial de economa y finanzas, con opinin favorable de la Direccin General de Crdito Pblico. Asimismo, todas las negociaciones de contratos de prstamo de operaciones de endeudamiento se deben realizar a travs del agente financiero del Estado o del funcionario designado mediante resolucin ministerial de economa y finanzas.
39

Estas disposiciones corresponden a la Ley N 27881, Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003. No obstante, estructuralmente es decir, sobre los aspectos que norma este tipo de ley no presenta variaciones sustantivas de un ao respecto de otro. 40 El Crdito Concesional es un Crdito que se otorga en condiciones blandas, es decir, pagadero a largo plazo, con amplios periodos de gracia y tasas de inters menores a las de mercado. (Banco Central de Reserva del Per, Glosario de Trminos Econmicos, p. 60)

142

La ley de endeudamiento dispone requisitos para aprobar operaciones de endeudamiento que acuerde o garantice el gobierno central. As, el artculo 6 de la Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 dispone que tales operaciones de endeudamiento deben contar previamente a su aprobacin con los siguientes requisitos: a) Solicitud del titular del sector al que pertenece la entidad u rgano responsable de la ejecucin del proyecto, acompaada del informe tcnico-econmico favorable. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, se requiere la solicitud del presidente de la regin, acompaada del acta de aprobacin del consejo regional y, en el segundo caso, la solicitud del alcalde acompaada del acta que d cuenta de la aprobacin del concejo municipal. En ambos casos, la solicitud debe estar acompaada del informe tcnico-econmico favorable, que debe incluir el anlisis de la capacidad de pago de la entidad correspondiente para atender el servicio de deuda de la operacin de endeudamiento que se adquirira y, cuando fuera necesario, de la opinin favorable del titular del sector vinculado con el proyecto. Estudio de factibilidad para el caso de proyectos de inversin. Proyecto de contrato de prstamo.

b) c)

Otros artculos de la referida ley de endeudamiento tratan sobre requisitos para convocar a licitaciones pblicas con financiamiento en los que interviene tambin el MEF, conciliacin de desembolsos con la Direccin General de Crdito Pblico, informacin trimestral de saldos adeudados, cmo se efecta el pago del servicio de la deuda, tasa de cobro por comisin de gestin del MEF, renegociacin de la deuda pblica, custodia de la documentacin, operaciones de cobertura de riesgo, y de los aportes y otros a los organismos multilaterales de crdito. En todos estos casos se enfatiza la participacin de la Direccin General de Crdito Pblico del mencionado ministerio. Cada ao, en la ley anual de endeudamiento se aprueba la autorizacin al gobierno nacional a acordar o garantizar montos mximos de operaciones de endeudamiento externo as como los montos mximos que corresponden al endeudamiento interno. Para el ao 2003, se aprob las siguientes autorizaciones: a) Al gobierno nacional, a acordar o garantizar operaciones de endeudamiento externo hasta por un monto equivalente a US$ 2,200 millones destinados a lo siguiente: Inversiones de carcter productivo y de apoyo a la produccin de bienes y prestacin de servicios hasta US$ 400 millones. Sectores sociales hasta US$ 275 millones. (Con cargo a este monto, el gobierno nacional puede garantizar operaciones de endeudamiento para el financiamiento de inversiones de los gobiernos regionales y locales para su desarrollo y servicios comunales, que en conjunto no superen la suma de US$ 150 millones; para lo cual se debe cumplir con los requisitos previstos en la ley de endeudamiento) Defensa nacional hasta US$ 25 millones. Apoyo a la balanza de pagos hasta US$ 1,500 millones. Cuando las condiciones financieras sean favorables al pas, el MEF puede acordar operaciones de endeudamiento por montos superiores a la suma referida en este 143

ltimo caso; pero, las operaciones de endeudamiento por montos mayores no podrn superar el lmite de endeudamiento establecido en el marco macroeconmico multianual correspondiente al 2004. b) Al gobierno nacional, a acordar o garantizar operaciones de endeudamiento interno hasta por un monto que no exceda de S/. 2 ,400 millones, que incluye la emisin de bonos hasta S/. 2,100 millones.

Otros aspectos especficos de la citada ley, que corresponden al periodo presupuestal normado, se aprueban a travs de disposiciones complementarias41 .Una de ellas de naturaleza menos coyuntural esta referido a que se faculta al MEF a realizar operaciones de conversin de deuda externa en donacin en apoyo de sectores sociales, proteccin del medio ambiente y alivio de las causas de la extrema pobreza, as como operaciones de conversin de deuda externa en inversin; acerca de los cuales adems debe presentar informes a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso de la Repblica. iv.4) Directivas Anualmente, el MEF a travs de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y la Direccin General del Tesoro Pblico, aprueba un conjunto de directivas para las entidades del sector pblico. Las directivas correspondientes al ao 2003 han tenido algunas modificaciones respecto a los periodos precedentes, determinadas principalmente por mandato de las normas que han dado inicio al proceso de descentralizacin en la gestin de las finanzas pblicas. Las modificaciones posiblemente sigan un proceso progresivo de ajuste hasta que se consoliden los cambios en la gestin de los tres niveles de gobierno establecidos. En materia presupuestaria, el artculo 4 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado (Ley N 27209), dispone que la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico es la ms alta autoridad tcnico normativa del sistema de gestin presupuestaria; asimismo, los incisos a) y b) del artculo 5 de dicha ley establecen como funciones y responsabilidades de la mencionada direccin, programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestin del proceso presupuestario en todas sus fases, as como emitir las normas complementarias pertinentes. Tales funciones, las desarrolla el MEF mediante directivas, las cuales establecen normas de carcter tcnico-operativo en el marco del presupuesto funcional programtico que viene implementando la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. l artculo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley N 27293) establece que la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPMSP)42 es la ms alta autoridad tcnico normativa del sistema nacional de inversin pblica, dicta las normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen los proyectos de inversin pblica. Con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, la DGPMSP evala los proyectos de inversin pblica para corroborar su viabilidad, apoya tcnicamente a los responsables de la
41

Para el ao 2003, en la ley de endeudamiento se aprobaron 15 disposiciones transitorias y una disposicin final. 42 La denominacin inicial de este rgano en la ley era Oficina de Inversiones.

144

formulacin y evaluacin de los proyectos y declara la viabilidad de los mismos en casos en que dicha facultad no est delegada, a travs de los instrumentos tcnico normativos correspondientes. Por su parte, la Direccin General del Tesoro Pblico se propone asegurar un adecuado y oportuno cierre de las operaciones de tesorera, que el inicio de las operaciones de tesorera y las dems acciones relacionadas con la ejecucin financiera del ao fiscal, se realicen adecuadamente en el marco de lo dispuesto por la ley de gestin presupuestaria del Estado. Para ello establece condiciones, procedimientos y fija plazos a ser aplicados por las unidades ejecutoras, mediante normas contenidas en sus directivas. Para el ejercicio fiscal 2003, el MEF a travs de sus direcciones mencionadas lneas arriba, ha aprobado las siguientes directivas: Directiva N 004-2002-EF/76.01, para la Determinacin de la Asignacin Presupuestaria Referencial de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada por Resolucin Directoral N 027-2002EF/76.01; Directiva N 005-2002-EF/76.01, para la Programacin de los Presupuestos de las Entidades Reguladoras, Supervisoras, Administradoras de Recursos, Fondos, Empresas Municipales y otras Entidades de servicios para el Ao Fiscal 2003, aprobada mediante Resolucin Directoral N 028-2002-EF/76.01; Directiva N 006-2002-EF/76.01, Directiva para la Programacin y Formulacin de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003, aprobada con Resolucin Directoral N 029-2002-EF/76.01; Directiva N 008-2002-EF/76.01, Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada por Resolucin Directoral N 042 2002-EF/76.01; Directiva N 009-2002-EF/76.01, para la Aprobacin del Presupuesto de Apertura de las Entidades de tratamiento Empresarial, Empresas Municipales y Organismos Pblicos Descentralizados de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada por Resolucin Directoral N 045-2002-EF/76.01; Directiva N 001-2003-EF/76.01, Directiva para la Aprobacin, Ejecucin y Control del Proceso Presupuestario del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003, aprobada por Resolucin Directoral N 050 2002-EF/76.01; Directiva N 002-2003-EF/76.01, Directiva para la Ejecucin y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada mediante Resolucin Directoral N 053 2002-EF/76.01; Directiva de Tesorera para el Ao Fiscal 2003, aprobada por Resolucin Directoral N 103-2002-EF/77.15; Directiva de Gestin y Proceso Presupuestario de las Entidades bajo el mbito del FONAFE para el Ao 2003, aprobada por medio de Acuerdo de Directorio N 0012002/019-FONAFE; Directiva N 012-2003-EF/76.01, Directiva para l a Evaluacin de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico para el Primer Semestre del Ao Fiscal 2003, aprobada por medio de la Resolucin Directoral N 027-2003-EF/76.01; y

145

 Directiva N 013-2003-EF/76.01, Directiva para la Evaluacin Presupuestaria del Presupuesto Institucional de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada con Resolucin Directoral N 029-2003-EF/76.01. Existe un conjunto de directivas y otras normas reglamentarias que, aunque no son de periodicidad anual como las anteriores, pues son de vigencia indefinida hasta que se apruebe su modificacin o derogacin, s tienen incidencia en la gestin financiera de las instituciones del sector pblico. Las siguientes son las ms importantes: Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N 013-2001-PCM, y sus modificatorias; Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica, aprobado mediante Decreto Supremo N 157-2002-EF; Directiva N 004-2002-EF/68.01, Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica, aprobada por Resolucin Directoral N 012-2002-EF/68.01; Directiva para la Reformulacin de los Planes Estratgicos Institucionales para el perodo 2004-2006, aprobada con Resolucin Directoral N 004-2003-EF/68.01; y Directiva del Sistema Nacional de Inversin Pblica para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, aprobada mediante Resolucin Directoral N 007-2003EF/68.01. Adems de las presentadas, existen otras directivas y normas similares vinculadas con la gestin pblica, tales como las emitidas por el CND y las provenientes del sistema nacional de control, entre otros. En el caso especfico de las municipalidades, es oportuno destacar que la Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales de los ltimos aos, ha desarrollado pautas, lineamientos y criterios metodolgicos de los procesos tcnicos comprendidos dentro de las fases de programacin y formulacin presupuestal, con el objeto de garantizar, desde el punto de vista tcnico, que el presupuesto refuerce su condicin de herramienta principal de la gestin de la municipalidad, conciliando las dimensiones distrital y provincial con la dimensin funcional programtica (que refleja el conjunto de acciones ordenadas en funciones, programas, sub-programas, actividades y proyectos) y la dimensin operativa institucional (que refleja la estructura organizativa institucional que lleva a cabo los procesos y procedimientos tcnicos). En el Grfico 3.1 se puede apreciar el esquema de articulacin de los objetivos estratgicos provinciales y los objetivos estratgicos distritales con los objetivos institucionales vinculados al presupuesto. La mencionada directiva suele fijar las siguientes pautas que se deben seguir en los procesos de determinacin de los objetivos institucionales (generales, parciales o especficos): No deben ser numerosos. Deben ser concretos y reflejar claramente los propsitos que en materia de servicios institucionales, administracin, recursos humanos, infraestructura y equipamiento, desarrollar la municipalidad durante el ao.

146

Grfico 3.1: Articulacin de los objetivos estratgicos provinciales y distritales con los objetivos institucionales
PLAN INTEGRAL DESARROLLO PROVINCIAL (PIDEP) 1/ LARGO Y MEDIANO PLAZO PLAN INTEGRAL DESARROLLO DISTRITAL (PIDED) 1/ OBJETIVOS ESTRATGICOS DISTRITALES MISIN Y PROPSITOS DISTRITALES DIMENSIN DISTRITAL OBJETIVOS ESTRATGICOS PROVINCIALES MISIN Y PROPSITOS PROVINCIALES DIMENSIN PROVINCIAL

OBJETIVOS PRESUPUESTO
OBJETIVOGENERAL OBJETIVOPARCIAL OBJETIVOESPECIFICO

DIMENSIN FUNCIONAL PROGRAMTICA

INSTITUCIONALES DE CORTO PLAZO

CORTO PLAZO PROCESOS PLAN OPERATIVO TCNICOS DEL PLIEGO DIMENSIN OPERATIVA INSTITUCIONAL

1/ Artculos IV y 73 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades. Fuente: Tomado de la Directiva N 008-2002-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003.

Los objetivos parciales deben obedecer al criterio de divisin del trabajo. Es recomendable que cuando un objetivo general se revele muy complejo para su desarrollo, se considere ms de un objetivo parcial vinculado al mismo. Los objetivos especficos deben servir de base conceptual y permitir una clara y fcil determinacin de las actividades y proyectos a seleccionar durante la fase de formulacin presupuestaria. Deben reflejar propsitos claramente definidos, diferencindose de otros objetivos especficos que se identifiquen. Los objetivos institucionales de corto plazo determinados de acuerdo con las orientaciones precedentes, deben permitir vincularlos fcilmente con las categoras presupuestarias que se seleccionaron para el diseo de la estructura funcional programtica del pliego para el ao, debiendo tenerse en cuenta el siguiente esquema:

147

Grfico 3.2: Relacin entre niveles de objetivos y niveles de la estructura funcional programtica

Objetivos Generales

Programa

Objetivos Parciales

Subprograma

Objetivos Especficos

Actividad/Proyecto

Cada programa seleccionado por el pliego debe estar asociado al menos a un objetivo general, pudiendo darse el caso que un determinado objetivo general incida en varios programas. Para tener una idea global del proceso la Directiva para la Programacin... desarrolla con suficiente detalle los aspectos de gestin presupuestaria previos a su ejecucin en el Grfico 3.3 se presenta un esquema resumido de las fases de programacin, formulacin y aprobacin de los presupuestos institucionales correspondientes a los gobiernos locales.

3.2 Caractersticas de los principales ingresos del Gobierno Nacional

Durante la dcada de los noventa, los ingresos tributarios constituyeron la principal fuente del total de los ingresos corrientes del gobierno central (ahora denominado gobierno nacional), con porcentajes que fluctuaron entre 82% y 92%. Dentro de este grupo, destacan como los conceptos ms importantes y con los siguientes promedios para toda la dcada: el Impuesto General a las Ventas (IGV), con un porcentaje de alrededor de 38%; el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), con aproximadamente 18%; el Impuesto a los Ingresos, con cerca de 18%; e, Impuesto a las Importaciones, con 11%. Por la relevancia de los mencionados impuestos, cada uno de ellos va a ser objeto de anlisis en el presente subcaptulo. Un instrumento normativo marco y fundamental en los ingresos tributarios es el Cdigo Tributario, el cual se puede definir como un conjunto de disposiciones legales ordenadas sistemticamente, que establece los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurdico-tributario43 .

43

Definicin basada en el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N 135-99-EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 19.08.99.

148

Grfico 3.3: Esquema de las fases de Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los GG.LL.
Programacin
Definicin.- Fase en la que se establecen los objetivos institucionales, se estiman los ingresos por toda fuente y se calcula la demanda de gastos. Objetivos Institucionales: Objetivos Generales .- Propsitos institucionales elaborados en funcin a los objetivos estratgicos contemplados en los respectivos planes integrales de desarrollo local o documentos similares. (El alcalde determina los objetivos generales y establece las prioridades) Objetivos Parciales .- Objetivo(s) derivado(s) de un objetivo general, que es (son) reflejado(s) en el Subprograma. Objetivos Especficos.- Objetivo(s) derivado(s) de un objetivo parcial, que es (son) reflejado(s) en una Actividad o Proyecto. Ingresos: Los determinados por el Gobierno Central.- Los recursos provenientes del Canon y Sobrecanon Petrolero, Canon Minero, Participacin en Renta de Aduanas, FONCOMUN, y Programa del Vaso de Leche, deben sujetarse a los montos y criterios determinados por el gobierno central para que sean considerados en el PIA. Otros Impuestos Municipales y RDR (con excepcin de Derecho de Vigencia de Minas).- Para estimar los recursos de los Impuestos Predial, de Alcabala, al Patrimonio Automotriz, a las Apuestas, y otros; Rentas de la Propiedad, las Tasas, Venta de Bienes y Prestacin de Servicios, entre otros; se consideran ajustes tarifarios, ampliacin de la cobertura de los servicios, reduccin de ndices de morosidad en la cobranza, mejoramiento de los niveles de eficiencia en la gestin y cualquier otro factor adicional que incida en el comportamiento de esos ingresos. Crdito, Donaciones y Transferencias.- Se consideran slo aquellos que han sido materia de instrumentos bancarios o financieros, o contrato o convenio suscritos de acuerdo con la legislacin aplicable. Gastos: La Oficina de Administracin informa a la OPP el requerimiento de los gastos ineludibles a nivel de Grupo Genrico de Gasto. Para la previsin de los gastos correspondientes a los ingresos determinados por el gobierno central, se deben considerar las disposiciones de distribucin entre gastos corrientes y gastos de capital, y otras, de dicho nivel de gobierno.
FONCOMUN = Fondo de Compensacin Municipal PIA = Presupuesto Institucional de Apertura RDR = Recursos Directamente Recaudados OPP = Oficina de Planificacin y Presupuesto

Formulacin
Definicin.- Fase en la cual se define la estructura funcional programtica, se seleccionan las metas presupuestarias en funcin a la escala de prioridades, y los gastos expresados en la Cadena del Gasto. Determinacin de la Estructura Funcional Programtica (EFP): La Direccin Nacional del Presupuesto Pblico proporciona un modelo de EFP. La OPP selecciona las categoras de la EFP (Funcin Programa Subprograma Actividad o Proyecto), segn la capacidad de financiamiento y operatividad del pliego. En cada Actividad y Proyecto se identifican los componentes y las metas presupuestarias que detallan los resultados a lograr. Asignacin de las Cadenas de Gasto: Las metas presupuestarias definidas son los productos finales a los cuales se les asigna la Cadena de Gasto (Categora del Gasto Grupo Genrico de Gasto Modalidad de Aplicacin Especfica del Gasto), as como la fuente de financiamiento a la que corresponde.

Aprobacin
Definicin.- Fase en la que se aprueban los PIAs. Se aprueban los PIAs a nivel de pliego, fuentes de financiamiento, funcin, programa, subprograma, actividad, proyecto, categora del gasto, grupo genrico de gasto, modalidad de aplicacin y especfica del gasto; en un plazo que no excede el 15 de diciembre. En la Municipalidad lo aprueba el Concejo Municipal, luego el alcalde lo promulga mediante Resolucin de Alcalda. En los Organismos Pblicos Descentralizados lo aprueba el Directorio o Consejo de Administracin; se promulga mediante resolucin de la ms alta autoridad ejecutiva.

El Cdigo Tributario vigente en el pas, determina que el trmino genrico tributo comprende:44 a. b. c. Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa en favor del contribuyente por parte del Estado. Contribucin: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador beneficios derivados de la realizacin de obras pblicas o de actividades estatales. Tasa: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente. Las tasas, entre otras, pueden ser: Arbitrios, son tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un servicio pblico. Derechos, son tasas que se pagan por la prestacin de un servicio administrativo pblico o el uso o aprovechamiento de bienes pblicos. Licencias, son tasas que gravan la obtencin de autorizaciones especficas para la realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalizacin.

No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual. El Cdigo Tributario seala expresamente que el rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tener un destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios que generan la obligacin. Se establece, asimismo, que slo por ley45 o por decreto legislativo, en caso de delegacin, se puede:46 a. Crear, modificar y suprimir tributos; sealar el hecho generador de la obligacin tributaria, la base para su clculo y la alcuota; el acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retencin o percepcin; Conceder exoneraciones y otros beneficios tributarios; Normar los procedimientos jurisdiccionales, as como los administrativos en cuanto a derechos o garantas del deudor tributario; Definir las infracciones y establecer sanciones; Establecer privilegios, preferencias y garantas para la deuda tributaria; y, Normar formas de extincin de la obligacin tributaria distintas a las establecidas en este Cdigo.

b. c. d. e. f.

Los gobiernos locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Mediante decreto supremo refrendado por el ministro de economa y finanzas se regula las tarifas arancelarias. Por decreto
44 45

Norma II: mbito de Aplicacin, del Cdigo Tributario (Decreto Supremo N 135-99-EF). Para el mbito de las normas tributarias, se consideran normas de rango equivalente a la ley, aqullas por las que conforme a la Constitucin se puede crear, modificar, suspender o suprimir tributos y conceder beneficios tributarios. (Norma III: Fuentes Del Derecho Tributario) 46 Norma IV: Principio de Legalidad Reserva de la Ley, del Cdigo Tributario.

150

supremo expedido con el voto aprobatorio del consejo de ministros, se fija la cuanta de las tasas.47 Las leyes tributarias rigen desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial, salvo disposicin contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte. Las leyes referidas a tributos de periodicidad anual rigen desde el primer da del siguiente ao calendario, a excepcin de la supresin de tributos y de la designacin de los agentes de retencin o percepcin, las cuales rigen desde la vigencia de la ley, decreto supremo o la resolucin de superintendencia, de ser el caso.48 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia que puede ser utilizado en las normas tributarias para determinar las bases imponibles, deducciones, lmites de afectacin y dems aspectos de los tributos que considere conveniente el legislador. Tambin puede ser utilizada para aplicar sanciones, determinar obligaciones contables, inscribirse en el registro de contribuyentes y otras obligaciones formales. El valor de la UIT es determinado mediante decreto supremo, considerando los supuestos macroeconmicos.49 Con relacin a la obligacin tributaria, en el Ttulo I del Libro Primero del Cdigo Tributario, entre otras, se dictan las siguientes disposiciones generales: La Obligacin Tributaria es de derecho pblico y constituye el vnculo entre el acreedor y el deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento de la prestacin tributaria, siendo exigible coactivamente. La obligacin tributaria nace cuando se realiza el hecho previsto en la ley, como generador de dicha obligacin. Acreedor Tributario, es aqul a favor del cual debe realizarse la prestacin tributaria. El gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, son acreedores de la obligacin tributaria, as como las entidades de derecho pblico con personera jurdica propia, cuando la ley les asigne esa calidad expresamente. Deudor Tributario, es la persona obligada al cumplimiento de la prestacin tributaria como contribuyente o responsable. Contribuyente, es aqul que realiza o respecto del cual se produce el hecho generador de la obligacin tributaria. Responsable, es aqul que sin tener la condicin de contribuyente debe cumplir la obligacin atribuida a ste. Agentes de Retencin o Percepcin. En defecto de la ley, mediante decreto supremo, pueden ser designados agentes de retencin o percepcin los sujetos que, por razn de su actividad, funcin o posicin contractual estn en posibilidad de retener o percibir tributos y entregarlos al acreedor tributario. Adicionalmente, la administracin tributaria puede designar como agente de retencin o percepcin a

47 48

Ibid Norma X: Vigencia de las Normas Tributarias, del Cdigo Tributario. 49 Norma XV: Unidad Impositiva Tributaria, del Cdigo Tributario. El Decreto Supremo N 191-2002-EF, publicado el 18.12.02, determina el valor de la UIT para el ao 2003 en S/. 3 100.

151

los sujetos que considere que se encuentran en disposicin para efectuar la retencin o percepcin de tributos. La deuda tributaria slo puede ser condonada por norma expresa con rango de ley. Excepcionalmente, los gobiernos locales pueden condonar, con carcter general, el inters moratorio y las sanciones, respecto de los tributos que administran. 50 La accin de la administracin tributaria para determinar la deuda tributaria, as como la accin para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) aos, y a los seis (6) aos para quienes no hayan presentado la declaracin respectiva. Dichas acciones prescriben a los diez (10) aos cuando el agente de retencin o percepcin no ha pagado el tributo retenido o percibido. La accin para efectuar la compensacin o solicitar la devolucin prescribe a los cuatro (4) aos.51 Respecto a la administracin tributaria y los administrados, el Ttulo I del Libro Segundo del Cdigo Tributario, dicta las siguientes disposiciones: La Superintendencia Nacional de Administracin competente para la administracin de tributos internos. Tributaria (SUNAT) es

La Superintendencia Nacional de Aduanas (ADUANAS) es competente para la administracin de los derechos arancelarios. Los gobiernos locales administran exclusivamente las contribuciones y tasas municipales, sean stas ltimas, derechos, licencias o arbitrios, y por excepcin los impuestos que la ley les asigne. Son rganos de resolucin en materia tributaria: 1. El Tribunal Fiscal. 2. La SUNAT y ADUANAS. 3. Los gobiernos locales. 4. El Seguro Social de Salud (ESSALUD)52 y la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP). 5. Otros que la ley seale. Ninguna otra autoridad, organismo, ni institucin, distinto a los sealados en los artculos precedentes, podr ejercer las facultades conferidas a los rganos administradores de tributos, bajo responsabilidad. Impuesto General a las Ventas53

i)

El Impuesto General a las Ventas (IGV) grava las siguientes operaciones: a)

50 51

La venta en el pas de bienes muebles;

Artculo 41 del Cdigo Tributario. Artculo 43 del Cdigo Tributario. 52 De acuerdo a lo dispuesto por la Primera Disposicin Final y Derogatoria de la Ley N 27056, publicada el 30.01.99, toda mencin al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), se debe entender referida al Seguro Social de Salud (ESSALUD). 53 Ttulo I del Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Esta ley consta de tres ttulos, 16 captulos, 79 artculos, 18 disposiciones complementarias, transitorias y finales y cinco apndices; fue aprobado por Decreto Supremo N 055-99-EF y publicado el 15.04.99 en el diario oficial El Peruano.

152

b) c) d)

La prestacin o utilizacin de servicios en el pas; Los contratos de construccin; La primera venta de inmuebles que realicen los constructores de los mismos. Asimismo, la posterior venta del inmueble que realicen las empresas vinculadas con el constructor, cuando el inmueble haya sido adquirido directamente de ste o de empresas vinculadas econmicamente con el mismo. Lo dispuesto en el prrafo anterior no ser de aplicacin cuando se demuestre que el precio de la venta realizada es igual o mayor al valor de mercado. Se entiende por valor de mercado el que normalmente se obtiene en las operaciones onerosas que el constructor o la empresa realizan con terceros no vinculados, o el valor de tasacin, el que resulte mayor. Tambin se considera como primera venta la que s e efecte con posterioridad a la reorganizacin o traspaso de empresas.

e)

La importacin de bienes.

No estn gravados con el impuesto: a) El arrendamiento y dems formas de cesin en uso de bienes muebles e inmuebles, siempre que el ingreso constituya renta de primera o de segunda categoras gravadas con el impuesto a la renta; La transferencia de bienes usados que efecten las personas naturales o jurdicas que no realicen actividad empresarial; La transferencia de bienes que se realice como consecuencia de la reorganizacin de empresas; El monto equivalente al valor CIF (cost, insurance and freight), en la transferencia de bienes no producidos en el pas efectuada antes de haber solicitado su despacho a consumo. La importacin de: 1. Bienes donados a entidades religiosas, de acuerdo con determinadas disposiciones referidos a plazos, condiciones o requisitos para la transferencia o cesin de dichos bienes. Bienes de uso personal y menaje de casa que se importen libres o liberados de derechos aduaneros por dispositivos legales y hasta el monto y plazo establecidos en los mismos, con excepcin de vehculos. Bienes efectuada con financiacin de donaciones del exterior, siempre que estn destinados a la ejecucin de obras pblicas por convenios realizados conforme a acuerdos bilaterales de cooperacin tcnica, celebrados entre el gobierno del Per y otros estados u organismos internacionales gubernamentales de fuentes bilaterales y multilaterales.

b) c) d)

e)

2.

3.

f) g)

El Banco Central de Reserva del Per por l as operaciones de compra y venta de oro y plata que realiza en virtud de su ley orgnica. La transferencia o importacin de bienes y la prestacin de servicios que efecten las instituciones educativas pblicas o particulares exclusivamente para sus fines propios. Mediante decreto supremo refrendado por el ministro de economa y 153

finanzas y el ministro de educacin, se aprobar la relacin de bienes y servicios inafectos al pago del IGV. La transferencia o importacin de bienes y la prestacin de servicios debidamente autorizada mediante resolucin suprema, vinculadas a sus fines propios, efectuada por las instituciones culturales o deportivas a que se refieren el inciso c) del artculo 18 y el inciso b) del artculo 19 de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobada por el Decreto Legislativo N 774, y que cuenten con la calificacin del Instituto Nacional de Cultura o del Instituto Peruano del Deporte, respectivamente. h) Los pasajes internacionales adquiridos por la Iglesia Catlica para sus agentes pastorales, segn su respectivo reglamento; ni los pasajes internacionales expedidos por empresas de transporte de pasajeros que en forma exclusiva realicen viajes entre zonas fronterizas. Las regalas que corresponda abonar en virtud de los contratos de licencia celebrados conforme a lo dispuesto en la Ley N 26221 (Ley Orgnica que norma las actividades de Hidrocarburos en el territorio nacional, publicado el 19.08.93). Los servicios que presten las administradoras privadas de fondos de pensiones y las empresas de seguros a los trabajadores afiliados al sistema privado de administracin de fondos de pensiones y a los beneficiarios de stos en el marco del Decreto Ley N 25897 (Crea el sistema privado de administracin de fondos de pensiones, conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, AFP, publicado el 06.12.92). La importacin o transferencia de bienes que se efecte a ttulo gratuito, a favor de entidades y dependencias del sector pblico, excepto empresas; siempre que sea aprobada por resolucin suprema refrendada por el ministro de economa y finanzas y por el ministro del sector correspondiente. En este caso, el donante no pierde el derecho a aplicar el crdito fiscal que corresponda al bien donado. Asimismo, no est gravada la transferencia de bienes al Estado, efectuada a ttulo gratuito, de conformidad a disposiciones legales que as lo establezcan. l) Los intereses y las ganancias de capital generados por certificados de depsito del Banco Central de Reserva del Per y por Bonos Capitalizacin Banco Central de Reserva del Per. Los juegos de azar y apuestas, tales como loteras, bingos, rifas, sorteos, mquinas tragamonedas y otros aparatos electrnicos, casinos de juego y eventos hpicos.

i)

j)

k)

ll)

m) La adjudicacin a ttulo exclusivo a cada parte contratante, de bienes obtenidos por la ejecucin de los contratos de colaboracin empresarial que no lleven contabilidad independiente, en base a la proporcin contractual, siempre que cumplan con entregar a la SUNAT la informacin que, para tal efecto, sta establezca. n) La asignacin de recursos, bienes, servicios y contratos de construccin que efecten las partes contratantes de sociedades de hecho, consorcios, joint ventures u otras formas de contratos de colaboracin empresarial, que no lleven contabilidad independiente, para la ejecucin del negocio u obra en comn, derivada de una obligacin expresa en el contrato, siempre que cumpla con los requisitos y condiciones que establezca la SUNAT.

154

o)

La atribucin, que realice el operador de aquellos contratos de colaboracin empresarial que no lleven contabilidad independiente, de los bienes comunes tangibles e intangibles, servicios y contratos de construccin adquiridos para la ejecucin del negocio u obra en comn, objeto del contrato, en la proporcin que corresponda a cada parte contratante, de acuerdo a lo que establezca el reglamento. La venta e importacin de los medicamentos e insumos necesarios para la fabricacin nacional de los equivalentes teraputicos que se importan (mismo principio activo) para tratamiento de enfermedades oncolgicas y del VIH/SIDA, efectuados de acuerdo a las normas vigentes.54

p)

El artculo 3 de la norma establece un conjunto de definiciones, e indica que para los efectos de la aplicacin del IGV se entiende por: a) VENTA: 1. Todo acto por el que se transfieren bienes a ttulo oneroso prestaciones recprocas entre los que adquieren y los que independientemente de la designacin que se d a los negociaciones que originen esa transferencia y de las condiciones las partes. que implica transmiten, contratos o pactadas por

2.

El retiro de bienes que efecte el propietario, socio o titular de la empresa o la empresa misma, incluyendo los que se efecten como descuento o bonificacin, con excepcin de los sealados por esta ley y su reglamento. los de los los

b)

BIENES MUEBLES: Los corporales que pueden llevarse de un lugar a otro, derechos referentes a los mismos, los signos distintivos, invenciones, derechos autor, derechos de llave y similares, las naves y aeronaves, as como documentos y ttulos cuya transferencia implique la de cualquiera de mencionados bienes. SERVICIOS : 1.

c)

Toda prestacin que una persona realiza para otra y por la cual percibe una retribucin o ingreso que se considere renta de tercera categora para los efectos del impuesto a la renta, an cuando no est afecto a este ltimo impuesto; incluidos el arrendamiento de bienes muebles e inmuebles y el arrendamiento financiero. Entindase que el servicio es prestado en el pas cuando el sujeto que lo presta se encuentra domiciliado en l para efecto del impuesto a la renta, sea cual fuere el lugar de celebracin del contrato o del pago de la retribucin.

2.

La entrega a ttulo gratuito que no implique transferencia de propiedad, de bienes que conforman el activo fijo de una empresa vinculada a otra econmicamente, salvo en los casos sealados en el reglamento.

En el caso del servicio de transporte internacional de pasajeros, el IGV se aplica sobre la venta de pasajes u rdenes de canje que se expidan en el pas, as como el de los que se adquieran en el extranjero para ser utilizados desde el pas. d) CONSTRUCCIN: Las actividades clasificadas como construccin Clasificacin Internacional Industrial Uniforme (CIIU) de las Naciones Unidas. en la

54

Inciso incorporado por el artculo 1 de la Ley N 27450, publicada el 19.05.01.

155

e)

CONSTRUCTOR: Cualquier persona que se dedique en forma habitual a la venta de inmuebles construidos totalmente por ella o que hayan sido construidos total o parcialmente por un tercero para ella.

La obligacin tributaria se origina:55 a) En la venta de bienes, en la fecha en que se emite el comprobante de pago o en la fecha en que se entregue el bien, lo que ocurra primero. Tratndose de naves y aeronaves, en la fecha en que se suscribe el correspondiente contrato. Tratndose de la venta de signos distintivos, invenciones, derechos de autor, derechos de llave y similares, en la fecha o fechas de pago sealadas en el contrato y por los montos establecidos; en la fecha en que se perciba el ingreso, por el monto que se perciba, sea total o parcial; o cuando se emita el comprobante de pago, lo que ocurra primero. b) c) En el retiro de bienes, en la fecha del retiro o en la fecha en que se emite el comprobante de pago, lo que ocurra primero. En la prestacin de servicios, en la fecha en que se emite el comprobante de pago o en la fecha en que se percibe la retribucin, lo que ocurra primero. En los casos de suministro de energa elctrica, agua potable, y servicios finales telefnicos, tlex y telegrficos, en la fecha de percepcin del ingreso o en la fecha de vencimiento del plazo para el pago del servicio, lo que ocurra primero. d) En la utilizacin en el pas de servicios prestados por no domiciliados, en la fecha en que se anote el comprobante de pago en el Registro de Compras o en la fecha en que se pague la retribucin, lo que ocurra primero. En los contratos de construccin, en la fecha de emisin del comprobante de pago o en la fecha de percepcin del ingreso, sea total o parcial o por valorizaciones peridicas, lo que ocurra primero. En la primera venta de inmuebles, en la fecha de percepcin del ingreso, por el monto que se perciba, sea parcial o total. En la importacin de bienes, en la fecha en que se solicita su despacho a consumo.

e)

f) g)

En dos listas denominadas Apndice I y Apndice II de la Ley del Impuesto General a las Ventas, estn contenidas las operaciones de venta en el pas o importacin de determinados bienes as como servicios, respectivamente, que estn exoneradas del IGV. Asimismo, la norma seala que las listas de bienes y servicios de dichos apndices pueden ser modificadas mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del consejo de ministros, refrendado por el ministro de economa y finanzas, con opinin tcnica de la SUNAT56 . Son sujetos del IGV en calidad de contribuyentes, las personas naturales, las personas jurdicas, las sociedades conyugales que ejerzan la opcin sobre atribucin de rentas prevista en las normas que regulan el impuesto a la renta, sucesiones indivisas,
55 56

Artculo 4 del TUO de la Ley del IGV e ISC. Una de las recientes modificaciones ha sido efectuada mediante Decreto Supremo N 013-2003-EF (publicado el 06.02.03). Esta norma sustituye el texto del numeral 2 del Apndice II (Servicios exonerados del IGV) del TUO de la Ley del IGV e ISC.

156

sociedades irregulares, patrimonios fideicometidos de sociedades titulizadoras, los fondos mutuos de inversin en valores y los fondos de inversin que:57 a) Efecten ventas en el pas de bienes afectos, en cualquiera de las etapas del ciclo de produccin y distribucin; b) Presten en el pas servicios afectos; c) Utilicen en el pas servicios prestados por no domiciliados; d) Ejecuten contratos de construccin afectos; e) Efecten ventas afectas de bienes inmuebles; f) Importen bienes afectos. Tratndose de personas que no realicen actividad empresarial pero que realicen operaciones comprendidas dentro del mbito de aplicacin del impuesto, sern consideradas como sujetos en tanto sean habituales en dichas operaciones. Tambin son contribuyentes del impuesto la comunidad de bienes, los consorcios, joint ventures u otras formas de contratos de colaboracin empresarial, que lleven contabilidad independiente, de acuerdo con las normas que seale el reglamento. En cuanto a la determinacin del impuesto, el TUO establece que el impuesto a pagar se determina mensualmente, deduciendo del impuesto bruto de cada perodo el crdito fiscal. Asimismo, precisa lo siguiente:58 En la importacin de bienes, el impuesto a pagar es el impuesto bruto. El Impuesto Bruto correspondiente a cada operacin gravada es el monto resultante de aplicar la tasa del impuesto sobre la base imponible. El impuesto bruto correspondiente al contribuyente por cada perodo tributario, es la suma de los impuestos brutos determinados conforme a lo indicado por las operaciones gravadas de ese perodo. La Base Imponible est constituida por: 1. 2. 3. 4. 5. El valor de venta, en las ventas de bienes. El total de la retribucin, en la prestacin o utilizacin de servicios. El valor de construccin, en los contratos de construccin. El ingreso percibido, en la venta de inmuebles, con exclusin del correspondiente al valor del terreno. El valor CIF aduanero determinado con arreglo a la legislacin pertinente, ms los derechos e impuestos que afecten la importacin con excepcin del IGV, en las importaciones.

Tratndose del retiro de bienes, la base imponible se fija de acuerdo con las operaciones onerosas efectuadas por el sujeto con terceros, en su defecto se aplica el valor de mercado. Tratndose de la entrega a ttulo gratuito que no implique transferencia de propiedad de bienes que conforman el activo fijo de una empresa a otra vinculada econmicamente, la base imponible es el valor de mercado aplicable al

57 58

Artculo 9 del TUO de citada ley. Resmenes de los artculos del 11 al 20 del TUO.

157

arrendamiento de los citados bienes. (Se entiende por valor de mercado, el establecido en la ley del impuesto a la renta) El impuesto no puede ser considerado como costo o gasto, por la empresa que efecta el retiro de bienes. La tasa del impuesto es 17%.59 El crdito fiscal est constituido por el IGV consignado separadamente en el comprobante de pago, que respalde la adquisicin de bienes, servicios y contratos de construccin, o el pagado en la importacin del bien o con motivo de la utilizacin en el pas de servicios prestados por no domiciliados. Slo otorgan derecho a crdito fiscal las adquisiciones de bienes, servicios o contratos de construccin que renan los requisitos siguientes: 1. Que sean permitidos como gasto o costo de la empresa, de acuerdo a la legislacin del impuesto a la renta, an c uando el contribuyente no est afecto a este ltimo impuesto. Tratndose de gastos de representacin, el crdito fiscal mensual se calcula de acuerdo al procedimiento que para tal efecto establezca el reglamento. 2. Que se destinen a operaciones por las que se deba pagar el impuesto. Adems de los requisitos sustanciales mencionados, para ejercer el derecho al crdito fiscal la norma exige el cumplimiento de un determinado conjunto de requisitos formales. El impuesto que grava el retiro de bienes en ningn caso puede ser deducido como crdito fiscal, ni puede ser considerado como costo o gasto por el adquirente.

La declaracin y el pago del impuesto deben efectuarse conjuntamente en la forma y condiciones que establezca la SUNAT, dentro del mes calendario siguiente al perodo tributario a que corresponde la declaracin y pago. Las retenciones o percepciones que se hubieran efectuado por concepto del IGV o del Impuesto de Promocin Municipal, se deducen del impuesto a pagar. En caso que no existieran operaciones gravadas o stas fueran insuficientes para absorber las retenciones o percepciones, el contribuyente puede arrastrar las retenciones o percepciones no aplicadas a los meses siguientes. Si las retenciones o percepciones no pudieran ser aplicadas, el contribuyente podr optar por solicitar la devolucin de las mismas; la SUNAT establecer la forma, oportunidad y condiciones en que se realizarn tanto la solicitud como la devolucin. El artculo 33 dispone que la exportacin de bienes o servicios60 , as como los contratos de construccin ejecutados en el exterior, no estn afectos al IGV. En dicho artculo y en otros que lo suceden, la ley norma acerca de la determinacin de saldo a favor del exportador, la aplicacin y la devolucin en exceso del mencionado saldo. Se indica en dicha norma, que los contribuyentes del IGV deben entregar comprobantes de pago por las operaciones que realicen, los que sern emitidos en la forma y condiciones que establezca la SUNAT. Corresponde a sta sealar las caractersticas y los requisitos bsicos de los comprobantes de pago, as como la oportunidad de su
59 60

Incrementada de 16% a 17% mediante Ley N 28033, publicada el 19.07.03. El artculo 1 del Decreto Legislativo 919, publicado el 06.06.01, incluye como exportacin la prestacin de los servicios de hospedaje a sujetos no domiciliados.

158

entrega. Las copias y los originales, en su caso, de los comprobantes de pago y dems documentos contables deben ser conservadas durante el perodo de prescripcin de la accin fiscal. El Captulo X del TUO dicta normas para beneficiar las operaciones de las empresas ubicadas en la Regin de la Selva61 , en lo relativo a exonerarlas del IGV y beneficiarlas con el reintegro tributario. Para el goce de estos beneficios, los sujetos del impuesto deben cumplir con los siguientes requisitos: a) b) c) Tener su domicilio fiscal y la administracin de la empresa en la regin; Llevar su contabilidad en la misma; y, Realizar no menos del 75% de sus operaciones en la regin. Para efecto del cmputo de las operaciones en la regin, se toma en cuenta las exportaciones que se realicen desde la regin, en tanto cumplan con los requisitos que se establezcan mediante decreto supremo, refrendado por el Ministerio de Economa y Finanzas. Tratndose de personas jurdicas, adicionalmente se requiere que estn constituidas e inscritas en los Registros Pblicos de la Regin. El IGV no constituye gasto ni costo para efectos de la aplicacin del impuesto a la renta, cuando se tenga derecho a aplicar como crdito fiscal. La venta de inmuebles gravada con el IGV no se encuentra afecta al Impuesto de Alcabala, salvo la parte correspondiente al valor del terreno. ii) Impuesto Selectivo al Consumo62 Es un impuesto que grava la importacin y el consumo de determinados bienes, y las tasas varan de acuerdo al bien consumido. El Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) grava: a) b) c) La venta en el pas a nivel de productor y la importacin de los bienes especificados en los Cuadros 3.2 y 3.3; La venta en el pas por el importador de los bienes especificados en el literal A del Cuadro 3.3; y, Los juegos de azar y apuestas, tales como loteras, bingos, rifas, sorteos y eventos hpicos.63

Para efecto del ISC es de aplicacin el concepto de venta a que se refiere el IGV, asimismo, la obligacin tributaria se origina en la misma oportunidad y condiciones que para el IGV. Para el caso de los juegos de azar y apuestas, la obligacin tributaria se origina al momento en que se percibe el ingreso. El artculo 53 del TUO establece que son sujetos del impuesto en calidad de contribuyentes:
61

Para los efectos del IGV, se denomina Regin de la Selva al territorio comprendido por los departamentos de Loreto, Ucayali, San Martn, Amazonas y Madre de Dios. (Artculo 45 del TUO) 62 Corresponde al Ttulo II del Texto nico Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo (Decreto Supremo N 055-99-EF). 63 Literal modificado por la Cuarta Disposicin Complementaria y Final de la Ley N 27153, publicada el 09.07.99.

159

a) b) c) d)

Los productores o las empresas vinculadas econmicamente a stos, en las ventas realizadas en el pas; Las personas que importen los bienes gravados; Los importadores o las empresas vinculadas econmicamente a stos en las ventas que realicen en el pas de los bienes gravados; y, La entidades organizadoras y titulares de autorizaciones de juegos de azar y apuestas.

Para efectos de la aplicacin del ISC, se entiende por: a) Productor, la persona que acte en la ltima fase del proceso destinado a conferir a los bienes la calidad de productos sujetos al impuesto, an cuando su intervencin se lleve a cabo a travs de servicios prestados por terceros. Empresas vinculadas econmicamente64 , cuando: 1. 2. 3. Una empresa posea ms del 30% del capital de otra empresa, directamente o por intermedio de una tercera. Ms del 30% del capital de dos o ms empresas pertenezca a una misma persona, directa o indirectamente. En cualesquiera de los casos anteriores, cuando la indicada proporcin del capital pertenezca a cnyuges entre s o a personas vinculadas hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad. El capital de dos o ms empresas pertenezca, en ms del 30%, a socios comunes de dichas empresas. Por reglamento se establezcan otros casos.

b)

4. 5.

El impuesto se aplica bajo dos sistemas:65 a) b) Al Valor, para los bienes contenidos en el literal A del Cuadro 3.3 y los juegos de azar y apuestas. Especfico, para los bienes contenidos en el Cuadro 3.2, el literal B del Cuadro 3.3 y mquinas tragamonedas y otros aparatos electrnicos que entreguen premios canjeables por dinero. Al Precio de Venta al Pblico, para los bienes contenidos en el literal C del Cuadro 3.3.66

c)

Por decreto supremo refrendado por el ministro de economa y finanzas, se podrn modificar las tasas o montos fijos, as como los bienes contenidos en los Cuadros 3.2 y 3.3. Mediante resolucin ministerial del titular del Ministerio de Economa y Finanzas se podr establecer peridicamente factores de actualizacin monetaria de los montos fijos.

64 65

Esta definicin se considera tambin para el IGV. Se elimina toda referencia a casinos de juego, mquinas tragamonedas y otros aparatos electrnicos segn la Cuarta Disposicin Complementaria y Final de la Ley N 27153, publicada el 09.07.99. 66 Incluido por el artculo 1 de la Ley N 27940, publicada el 13.02.03.

160

El plazo para la declaracin y pago del ISC a cargo de los productores y las empresas vinculadas econmicamente se determina de acuerdo con las normas del Cdigo Tributario. La SUNAT establece los lugares, condiciones, requisitos, informacin y formalidades concernientes a la declaracin y el pago. Son de aplicacin para efecto del ISC, en cuanto sean pertinentes, las normas establecidas en el Ttulo I referidas al IGV, incluyendo las normas para la transferencia de bienes donados inafectos contenidas en el referido ttulo. Las exoneraciones del ISC y del IGV deben ser expresas. Las exoneraciones genricas otorgadas o que se otorguen no incluyen a estos dos impuestos. El ISC a cargo de los importadores ser liquidado y pagado en la misma forma y oportunidad que el IGV. Asimismo, la administracin de estos dos impuestos est a cargo de la SUNAT y sus rendimientos constituyen ingresos del Tesoro Pblico. El artculo 73 del TUO establece que, adems de las contenidas en el presente dispositivo, se mantienen vigentes las inafectaciones, exoneraciones y dems beneficios del IGV e ISC que se sealan a continuacin:67 a) Impuesto General a las Ventas: artculo 71 de a l Ley N 23407, referido a las empresas industriales ubicadas en la Zona de Frontera, conforme a lo establecido en la Ley N 26702; as como el artculo 114 de la Ley N 26702, relativo a las entidades del sistema financiero, que se encuentran en liquidacin; hasta el 31 de diciembre del ao 2000.68 Impuesto Selectivo al Consumo: La importacin o venta de petrleo diesel o residual a las empresas de generacin y a las empresas concesionarias de distribucin de electricidad, hasta el 31 de diciembre del ao 2003. En ambos casos, tanto las empresas de generacin como las empresas concesionarias de distribucin de electricidad, debern estar autorizadas por decreto supremo.

b)

67 68

Artculo modificado por el artculo nico de la Ley N 27216, publicada el 10.12.99. El segundo prrafo del literal a) fue derogado por el artculo 2 del Decreto Legislativo N 919, publicado el 06.06.01. La Ley N 23407, Ley General de Industrias, fue publicado el 29.05.82; y la Ley N 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros, el 09.12.96.

161

Cuadro 3.2: Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo69

Partidas Arancelarias 2701.11.00.00/ 2701.19.00.00 2710.11.19.10 2701.11.20.21 2701.11.20.90 2710.11.12.10 2710.11.19.20 2710.11.20.22 2710.11.20.90 2710.11.12.20 2710.11.20.23 2710.11.20.90 2710.11.12.30 2710.11.20.24 2710.11.20.90 2710.19.11.00 2710.19.21.10/ 2710.19.21.90 2711.11.00.00/ 2711.19.00.00 Productos Hulla, incluso pulverizadas, pero sin aglomerar Gasolina para motores -Hasta 84 octanos -Ms de 84 hasta 90 octanos Montos 70 S/. 11.46 por tonelada S/. 2.76 por galn S/. 3.53 por galn

-Ms de 90 hasta 95 octanos -Ms de 95 octanos Kerosene Gasoils Gas de petrleo licuado

S/. 3.82 por galn S/. 4.13 por galn S/. 1.58 por galn S/. 2.19 por galn S/. 0.27 por kilogramo

Cuadro 3.3: Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo71 A. Productos sujetos al Sistema al Valor
Productos afectos a la tasa del 0% Partidas Arancelarias 8703.10.00.00/ 8703.90.00.90 8702.10.10.00/ 8702.90.99.90 8703.10.00.00/ 8703.90.00.90 8704.21.00.108704.31.00.10
69

Productos Un vehculo automvil usado de por lo menos un ao de antigedad y de no ms de dos mil centmetros cbicos (2,000 c.c.) de cilindrada, importado de conformidad con el Decreto Ley N 26117 (Ley del Servicio Diplomtico de la Repblica, del 29.12.92). Vehculos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS.

Corresponde al Apndice III del TUO; apndice sustituido por el artculo 1 del Decreto Supremo N 101-2002-EF, publicado el 14.06.02. 70 Para los casos de la gasolina y el kerosene, el monto del impuesto fue modificado por el artculo 1 del Decreto Supremo N 128-2002-EF, publicado el 30.08.02. 71 Corresponde al Apndice IV del TUO; actualizado por el Artculo nico de la Resolucin Ministerial N 231-2001-EF/10.

162

Productos afectos a la tasa del 17% Partidas Arancelarias 2201.10.00.12 2201.10.00.30 2202.10.00.00 2201.10.00.11 2201.90.00.10 Partidas Arancelarias 2204.10.00.00/ 2204.29.90.00 2205.10.00.00/ 2205.90.00.00 2206.00.00.00 2207.10.00.00 2207.20.00.00 2208.20.20.00/ 2208.90.90.00 Partidas Arancelarias 8702.10.10.00/ 8702.90.99.90 8702.10.10.00/ 8702.90.99.90 8703.10.00.00/ 8703.90.00.90 8704.21.00.108704.31.00.10 8704.21.00.90 8704.31.00.90 Partidas Arancelarias 8702.10.10.00/ 8702.90.99.90 8703.10.00.00/ 8703.90.00.90 8704.21.00.108704.31.00.10
72 73

Productos Aguas minerales artificiales. Agua gaseada. Agua, incluida el agua mineral y la gasificada, azucarada, edulcorada de otro modo o aromatizada. Agua mineral natural o mineral medicinal72 Aguas sin gasear73 Productos Vinos de uva. Vermuts y otros vinos de uva preparados con plantas o sustancias aromticas. Sidra, perada, aguamiel y dems bebidas fermentadas. Alcohol etlico sin desnaturalizar.75 Alcohol etlico y aguardiente desnaturalizados, de cualquier graduacin. Aguardientes de vino o de orujo de uvas; whisky; ron y dems aguardiente de caa; gin y ginebra; y los dems. Productos Slo: vehculos automviles usados ensamblados para el transporte colectivo de personas con una capacidad proyectada en fbrica de ms de 24 asientos, incluido el del conductor. Slo: vehculos automviles nuevos ensamblados para el transporte colectivo de personas, con una capacidad proyectada en fbrica de hasta 24 asientos, incluido el del conductor. Slo: vehculos automviles nuevos ensamblados proyectados principalmente para el transporte de personas. Camionetas pick up nuevas ensambladas de cabina simple o doble. Slo: chasis cabinados nuevos de camionetas pick up. Slo: chasis cabinados nuevos de camionetas pick up. Productos Slo: vehculos automviles usados ensamblados para el transporte colectivo de personas con una capacidad proyectada en fbrica de hasta 24 asientos, incluido el del conductor. Slo: vehculos automviles usados ensamblados proyectados principalmente para el transporte de personas. Camionetas pick up usadas ensambladas de cabina simple o doble.

Productos afectos a la tasa del 20%74

Productos afectos a la tasa del 30%

Productos afectos a la tasa del 45%

Incluidos por el artculo 2 del Decreto Supremo N 117-2000-EF, publicado el 31.10.00. Incluido por el artculo 1 del Decreto Supremo N 094-2001-EF, publicado el 22.05.01. 74 Tasa modificada por el artculo 1 del Decreto Supremo N 010-2001-EF, publicado el 20.01.01. 75 Estos productos y los dos grupos siguientes han sido establecidos en la tasa del 20 % por el artculo 1 del Decreto Supremo N 095-2001-EF, publicado el 22.05.01.

163

8704.21.00.90 8704.31.00.90 Partidas Arancelarias 8702.10.10.00/ 8702.90.99.90 8703.10.00.00/ 8703.90.00.90 8704.21.00.108704.31.00.10 8704.21.00.90 8704.31.00.90

Slo: chasis cabinados usados de camionetas pick up. Slo: chasis cabinados usados de camionetas pick up. Productos Slo: vehculos automviles usados ensamblados para el transporte colectivo de personas con una capacidad proyectada en fbrica de hasta 24 asientos, incluido el del conductor. Slo: vehculos automviles usados ensamblados proyectados principalmente para el transporte de personas. Camionetas pick up usadas ensambladas de cabina simple o doble. Slo: chasis cabinados usados de camionetas pick up. Slo: chasis cabinados usados de camionetas pick up.

Productos afectos a la tasa del 55%

Productos afectos a la tasa del 100%76 Partidas Arancelarias 2402.10.00.00 2402.90.00.00 2403.10.00.00 2403.91.00.00 Productos Cigarros y cigarritos que contengan tabaco. Los dems cigarros, cigarritos de tabaco o de sucedneos del tabaco. Los dems tabacos y sucedneos del tabaco, elaborados; tabaco homogenizado o reconstituido.

Productos afectos a la tasa del 125%77 2402.20.10.00/ Cigarrillos de tabaco negro y cigarrillos de tabaco rubio 2402.20.20.00 Juegos de Azar y Apuestas Loteras, bingos, rifas y sorteos Eventos hpicos 10% 2%

B. Productos afectos a la aplicacin de Monto Fijo78

Partidas Arancelarias 2203.00.00.00 Productos Cervezas Montos S/. 1,31 por litro

C. Productos sujetos al Sistema de Precio de Venta al Pblico79

Partidas Arancelarias 2402.20.10.00/ 2402.20.20.00 Productos Cigarrillos de tabaco negro y cigarrillos de tabaco rubio Tasa 30%

76 77

Bienes incluidos por el artculo 1 del Decreto Supremo N 128-2001-EF, publicado el 30.06.01. Bienes modificados por el artculo 1 del Decreto Supremo N 222-2001-EF, publicado el 28.11.01. 78 Monto del impuesto modificado por el artculo 1 del Decreto Supremo N 129-2002-EF, publicado el 30.08.02. 79 Literal C incorporado por el artculo 4 de la Ley N 27940, publicada el 13.02.03.

164

iii) Impuesto a las Importaciones El marco normativo de este tipo de impuesto est constituido por la Ley General de Aduanas80 y el Arancel de Aduanas81 . En el caso de la ley, el tema tributario est contenido en su Ttulo II, denominado Del Rgimen Tributario Aduanero. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley General de Aduanas, ADUANAS es el organismo del Estado encargado de la administracin, recaudacin, control y fiscalizacin del trfico internacional de mercancas, medios de transporte y personas, dentro del territorio aduanero. Para ello, se define Territorio Aduanero como la parte del territorio nacional que incluye el espacio acutico y areo, dentro del cual es aplicable la legislacin aduanera. Las fronteras del territorio aduanero coinciden con las del territorio nacional; la circunscripcin territorial aduanera sometida a la jurisdiccin de cada Aduana se divide en Zona Primaria y Zona Secundaria. Asimismo, la ley establece que ADUANAS es el organismo del Estado facultado para interpretar y emitir pronunciamiento tcnico-tributario sobre los alcances de las disposiciones legales en materia aduanera. En la obligacin tributaria aduanera intervienen como sujeto activo en su calidad de acreedor tributario, ADUANAS y, como sujeto pasivo en su condicin de deudor, el contribuyente o responsable. Para e1 cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras, son contribuyentes los dueos o consignatarios. La obligacin tributaria nace:82 a) b) c) En la importacin y en el trfico postal, en la fecha de la numeracin de la declaracin; En el traslado de mercancas de zonas de tributacin especial a zonas de tributacin comn, en la fecha de la solicitud de traslado; y, En la transferencia de mercancas ingresadas con exoneracin tributaria, en la fecha de la solicitud de transferencia.

Asimismo, la ley dispone que los derechos arancelarios y dems impuestos que corresponda aplicar deben ser los vigentes en la fecha del nacimiento de la obligacin tributaria. En todos los casos se aplica el tipo de cambio vigente a la fecha de cancelacin. La base imponible para la aplicacin de los derechos arancelarios se determina conforme al sistema de valoracin vigente; en tanto, la tasa arancelaria se aplica de acuerdo con el Arancel de Aduanas y dems normas pertinentes. Los derechos arancelarios y dems impuestos se aplican sobre la mercanca declarada y , en caso de reconocimiento fsico, sobre la mercanca encontrada, siempre que sta sea menor a la declarada.

80 81

Aprobado mediante Decreto Legislativo N 809, y publicado el 19.04.96 en el diario El Peruano. Aprobado por medio del Decreto Supremo N 239-2001-EF, publicado el 29.12.01. 82 Artculo 12 de la Ley General de Aduanas.

165

Segn el artculo 15 de la ley, estn inafectas del pago de los derechos arancelarios, de acuerdo con los requisitos y condiciones que establece el reglamento, las siguientes mercancas: a) b) Las muestras sin valor comercial; Los premios obtenidos en el exterior por peruanos o extranjeros residentes en el Per, en exposiciones, concursos, competencias deportivas en representacin oficial del pas; Los fretros o nforas que contengan cadveres o restos humanos; Los vehculos especiales y las prtesis para el uso exclusivo de discapacitados; Las donaciones efectuadas a las entidades del sector pblico nacional (con excepcin de las empresas pblicas), as como a las entidades religiosas y las fundaciones legalmente establecidas, cuyo instrumento de constitucin comprendan alguno o varios de los siguientes fines: educacin, cultura, ciencia, beneficencia, asistencia social y hospitalaria; El equipaje y menaje de los peruanos que fallezcan fuera del Per; La repatriacin de bienes que pertenecen al patrimonio cultural de la nacin; Las importaciones de bienes efectuadas por universidades, institutos superiores y centros educativos, para la prestacin exclusiva de servicios de enseanza, conforme a las disposiciones que se establezcan. Los medicamentos y/o insumos que se utilizan para la fabricacin nacional de equivalentes teraputicos para el tratamiento de enfermedades oncolgicas y del VIH/SIDA. 83 Las vacunas, jeringas y equipos de cadena de fro que el Ministerio de Salud adquiera para su programa de vacunacin.84

c) d) e)

f) g) h)

i)

La determinacin de la obligacin tributaria puede realizarse mediante autoliquidacin por el contribuyente o responsable o liquidacin por la Aduana. La obligacin tributaria es exigible: a) b) c) A partir del cuarto da siguiente a la numeracin de las liquidaciones de la Declaracin de Aduanas, con las excepciones contempladas por ley; En los casos sujetos al Sistema Anticipado de Despacho Aduanero, al momento de la presentacin de la declaracin; En los cargos, a partir del dcimo primer da siguiente a la notificacin de ADUANAS.

La Ley General de Aduanas tambin precisa que la deuda aduanera est constituida por los derechos arancelarios y dems impuestos; por las multas y, por los intereses moratorios y compensatorios, que correspondan. Los intereses moratorios se aplican sobre el monto de los tributos y las multas exigibles y se liquidan por mes o fraccin de mes a partir de la fecha de vencimiento del plazo para el pago del adeudo. Los intereses compensatorios se aplican en los casos establecidos por la mencionada ley.

83 84

Adicionado por Ley N 27450, publicada el 19.05.01. Segn Ley N 28010, Ley General de Vacunas, publicada el 21.06.03.

166

Con relacin al Arancel de Aduanas 2002, su aprobacin se bas en la Nomenclatura Arancelaria Comn de los Pases Miembros de la Comunidad Andina (NANDINA). Y entre las consideraciones generales del mencionado arancel, se seala lo siguiente: 1. La NANDINA est basada en el Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas. Comprende las partidas, subpartidas correspondientes, Notas de Seccin, de Captulo y de Subpartidas, Notas Complementarias, as como las Reglas Generales para su interpretacin. El Cdigo numrico de la NANDINA est compuesto de ocho (8) dgitos. Los dos primeros identifican el Captulo; los dos siguientes, a la Partida del Sistema Armonizado; el quinto y sexto dgitos, a la Subpartida del Sistema Armonizado; y los dos ltimos a la Subpartida NANDINA. Los pases miembros pueden crear subpartidas nacionales para a l clasificacin de mercancas a un nivel ms detallado que el de la NANDINA, siempre que tales subpartidas se incorporen y codifiquen a un nivel superior al del cdigo numrico de ocho (8) dgitos de la NANDINA. Pueden, adems, introducir Notas Complementarias Nacionales para la mencionada clasificacin de mercancas. Los pases miembros no pueden introducir en sus aranceles nacionales disposiciones que modifiquen el alcance de las notas legales de seccin, captulo o subpartidas, de las notas subregionales complementarias, de los textos de partida o subpartida, ni de las reglas generales de interpretacin.

2.

3.

4.

El Arancel de Aduanas del Per, por su parte, ha sido elaborado sobre la base de la NANDINA, con la inclusin de subpartidas adicionales de conformidad con la facultad otorgada por la Comunidad Andina. A su vez, la NANDINA est basada en la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas en su versin nica en espaol, que tiene incorporada la tercera recomendacin de enmienda del sistema armonizado. Los cdigos numricos que se emplean en el pas presentan la siguiente estructura:
Dgitos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== ===== Denominacin Captulo Partida del Sistema Armonizado Subpartida del Sistema Armonizado Subpartida NANDINA Subpartida nacional

El Arancel de Aduanas del Per presenta un tabulado en tres columnas que corresponde a: Cdigo de Subpartida nacional Descripcin de la mercanca Derecho de Aduana-Ad Valorem, que dependiendo de las mercancas se fija en 4%, 12% aplicado al mayor grupo de mercancas o 20%. Segn las reglas generales para la interpretacin de la nomenclatura arancelaria comn NANDINA 2002, los ttulos de las secciones, de los captulos o de los subcaptulos slo 167

tienen un valor indicativo, ya que la clasificacin est determinada legalmente por los textos de las partidas y de las notas de seccin o de captulo. De acuerdo con las reglas para la aplicacin del arancel de aduanas, entonces, todas las mercancas que sean importadas al Per estarn sujetas al pago de los derechos sealados en la correspondiente subpartida nacional del Arancel de Aduanas; salvo aquellas comprendidas en regmenes especiales de importacin establecidos por ley o en virtud de tratados, convenios o acuerdos internacionales; debindose cumplir las prescripciones legales y administrativas aplicables al rgimen de importacin. Asimismo, los derechos fijados por el Arancel de Aduanas son de carcter ad-valorem, aplicables sobre el valor en aduanas de las mercancas, determinado de conformidad con el sistema de valoracin vigente. En los casos que se acredite que la importacin de las mercancas se efecta con prcticas anormales o desleales de comercio internacional, que causan o amenazan causar un perjuicio grave a la economa nacional, al fisco o los productores nacionales, se aplica la normatividad especfica de control que para cada caso corresponda. Existe un grupo de mercancas que tienen un tratamiento especial, cuyo derecho de aduana ad-valorem es 0%. Tales artculos son los siguientes: a) Equipaje y menaje de casa: b) Equipaje exonerado del pago de derecho (las que se indican en el artculo 3 del Decreto Supremo N 059-95-EF); Equipaje y menaje de casa de peruanos que fallecen fuera del Per (de acuerdo a lo sealado por el artculo 22 del Decreto Supremo N 059-95-EF).

Bienes de uso personal o exclusivo del destinatario (indicados en el artculo 5 del Reglamento de la Destinacin Aduanera Especial de Envos o Paquetes transportados por Concesionarios Postales, aprobado por Decreto Supremo N 031-2001-EF): Bienes sealados en el inciso e) de dicho artculo, cuyo valor en conjunto no exceda de US$ 100 por envo, hasta el valor lmite US$ 1,000 por destinatario al ao; Bienes sealados en los incisos de a) a d) de dicho artculo, cuyo valor FOB no debe exceder de US$ 2,000 al ao por destinatario.

c) d)

Muestras sin valor comercial (definidas en la Stima Regla para la Aplicacin del Arancel de Aduanas aprobado por Decreto Supremo N 119-97-EF). Mercancas que cuentan con Resolucin Liberatoria o Nota Protocolar, excepto vehculos automviles: Efectos personales, menaje de casa del servicio diplomtico extranjero y organismos internacionales; Bienes de uso oficial del servicio diplomtico extranjero y organismos internacionales; Efectos personales, menaje de casa del servicio diplomtico nacional; Efectos personales del Banco Interamericano de Desarrollo; y, Muebles y efectos personales de la Organizacin de Naciones Unidas. 168

iv) Impuesto a los Ingresos Corresponde al impuesto aplicado a las rentas de primera, segunda, tercera, cuarta y quinta categoras. El cuerpo normativo de este impuesto est contenido en el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado mediante Decreto Supremo N 054-99-EF (publicado el 14.04.99), as como en sus posteriores modificatorias. La citada ley y sus modificatorias, en su poco ms de 120 artculos y 15 disposiciones transitorias y finales, desarrollan precisiones conceptuales y de aplicacin, para determinar correctamente los tipos de impuestos, sus bases imponibles, las inafectaciones, las exoneraciones, la identificacin de los tipos de contribuyentes y sus obligaciones tributarias, adems de otros aspectos relacionados con la administracin del impuesto a la renta. Segn el mencionado cuerpo normativo, el Impuesto a la Renta grava:85 a. Las rentas que provengan del capital, del trabajo y de la aplicacin conjunta de ambos factores, entendindose como tales aquellas que provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos peridicos. Las ganancias y beneficios siguientes: 1. Los resultados de la enajenacin de bienes que, al cese de las actividades desarrolladas por empresas cuya actividad constituya negocio habitual de compra o produccin y venta, permuta o disposicin de bienes, hubieran quedado en poder del titular de dichas empresas, siempre que la enajenacin tenga lugar dentro de los dos (2) aos contados desde la fecha en que se produjo el cese de actividades. Las indemnizaciones a favor de empresas por seguros de su personal y aqullas que no impliquen la reparacin de un dao, as como l as sumas de la diferencia entre el valor actualizado de las primas o cuotas pagadas por los asegurados y las sumas que los aseguradores entreguen a aquellos al cumplirse el plazo estipulado en los contratos del seguro de vida y los beneficios o participaciones en seguros sobre la vida que obtengan los asegurados. Tambin estn gravadas las indemnizaciones destinadas a reponer, total o parcialmente, un bien del activo de la empresa, en la parte en que excedan del costo computable de ese bien, salvo que se cumplan las condiciones para alcanzar la inafectacin total de esos importes que disponga el reglamento. 3. Las rentas imputadas, incluyendo las de goce o disfrute, establecidas por la ley del impuesto a la renta.

b.

2.

La ley del impuesto a la renta establece que constituyen rentas gravadas los siguientes ingresos, cualquiera sea su denominacin, especie o forma de pago: a. b.
85

Las regalas. Los resultados provenientes de la enajenacin de:

Artculos 1 y 2 y parte de los artculos 24 y 28 del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta.

169

1. 2.

Terrenos rsticos o urbanos por el sistema de urbanizacin o lotizacin. Inmuebles, comprendidos o no bajo el rgimen de propiedad horizontal, cuando hubieren sido adquiridos o edificados, total o parcialmente, para efectos de la enajenacin. Bienes adquiridos en pago de operaciones habituales o para cancelar crditos provenientes de las mismas. Bienes muebles cuya depreciacin admite esta ley. Derechos de llave, marcas y similares. Bienes de cualquier naturaleza que constituyan activos de personas jurdicas o empresas constituidas en el pas, de las empresas unipersonales domiciliadas o de establecimientos permanentes de empresas constituidas o domiciliadas en el exterior que desarrollen actividades generadoras de rentas de la tercera categora. Negocios o empresas. Denuncios y concesiones.

3. 4. 5. 6.

7. 8. c.

Los resultados de la venta, cambio o disposicin habitual de bienes.

En general, constituye renta gravada de las empresas, cualquier ganancia o beneficio derivado de operaciones con terceros, as como el resultado por exposicin a la inflacin determinado conforme a la legislacin vigente. Para los efectos de la ley bajo anlisis, se entiende por enajenacin la venta, permuta, cesin definitiva, expropiacin, aporte a sociedades y, en general, todo acto de disposicin por el que se transmita el dominio a ttulo oneroso. Estn sujetas al impuesto la totalidad de las rentas gravadas que obtengan los contribuyentes que, conforme a las disposiciones de esta ley, se consideran domiciliados en el pas, sin tener en cuenta la nacionalidad de las personas naturales, el lugar de constitucin de las jurdicas, ni la ubicacin de la fuente productora. En caso de contribuyentes no domiciliados en el pas, de sus sucursales, agencias o establecimientos permanentes, el impuesto recae slo sobre las rentas gravadas de fuente peruana. De acuerdo con el artculo 7 del TUO de la ley, se consideran domiciliadas en el pas: a. b. Las personas naturales de nacionalidad peruana que tengan domicilio en el pas, de acuerdo con las normas de derecho comn. Las personas naturales extranjeras que hayan residido o permanecido en el pas dos (2) aos o ms en forma continuada. Las ausencias temporales de hasta noventa (90) das calendarios en cada ejercicio gravable no interrumpen la continuidad de la residencia o permanencia. Las personas que desempean en el extranjero funciones de representacin o cargos oficiales y que hayan sido designadas por el sector pblico nacional. Las personas jurdicas constituidas en el pas. Las sucursales, agencias u otros establecimientos permanentes en el Per de personas naturales o jurdicas no domiciliadas en el pas, en cuyo caso la condicin 170

c. d. e.

de domiciliados alcanza a la sucursal, agencia u otro establecimiento permanente, en cuanto a su renta de fuente peruana. f. g. Las sucesiones, cuando el causante, a la fecha de su fallecimiento, tuviera la condicin de domiciliado con arreglo a las disposiciones de esta ley. Los bancos multinacionales a que se refiere el Ttulo III de la Seccin Tercera de la Ley General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros, aprobada por Decreto Legislativo N 770, respecto de las rentas generadas por crditos, inversiones y operaciones previstos en el segundo prrafo del artculo 397 de dicha ley. Las empresas unipersonales, sociedades de hecho y entidades a que se refiere la ley del impuesto a la renta, constituidas o establecidas en el pas.

h.

Dicho artculo y otros, norman aspectos referidos a la prdida o cambios en la condicin de domiciliadas, as como asuntos relacionados con ella y la base jurisdiccional del impuesto. Son contribuyentes del impuesto a la renta, las personas naturales, las sucesiones indivisas, las asociaciones de hecho de profesionales y similares y las personas jurdicas. Tambin se consideran contribuyentes a las sociedades conyugales que ejercen la opcin prevista en el artculo 16 de la ley. Para los efectos de la misma, se consideran personas jurdicas, a las siguientes:86 a. b. c. d. e. f. Las sociedades annimas, en comandita, colectivas, civiles y comerciales de responsabilidad limitada, constituidas en el pas. Las cooperativas, incluidas las agrarias de produccin. Las empresas de propiedad social. Las empresas de propiedad parcial o total del Estado. Las asociaciones, comunidades laborales incluidas las de compensacin minera y las fundaciones no consideradas expresamente como sujetos pasivos del impuesto. Las empresas unipersonales, las sociedades y las entidades de cualquier naturaleza, constituidas en el exterior, que en cualquier forma perciban renta de fuente peruana. Las empresas individuales de responsabilidad limitada, constituidas en el pas. Las sucursales, agencias o cualquier otro establecimiento permanente en el pas de empresas unipersonales, sociedades y entidades de cualquier naturaleza constituidas en el exterior. Las sociedades agrcolas de inters social. Las sociedades irregulares previstas en el artculo 423 de la Ley General de Sociedades; la comunidad de bienes; joint ventures, consorcios y otros contratos de colaboracin empresarial que lleven contabilidad independiente de la de sus socios o partes contratantes.

g. h.

i. j.

86

Texto del artculo 14 del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta; el cual considera la derogacin de un inciso del artculo dispuesto por la Primera Disposicin Transitoria y Final de la Ley N 27804, publicada el 02.08.02.

171

Las rentas de las empresas unipersonales se atribuyen al titular, quien determina y paga el impuesto por dichas rentas, en forma independiente, conforme a las reglas aplicables para las personas jurdicas. La ley dispone que las personas jurdicas seguirn siendo sujetos del impuesto hasta el momento en que se extingan. En el caso de sociedades conyugales, las rentas que obtenga cada cnyuge deben ser declaradas independientemente por cada uno de ellos. Las rentas producidas por bienes comunes son atribuidas, por igual, a cada uno de los cnyuges; sin embargo, stos pueden optar por atribuirlas a uno solo de ellos para efectos de la declaracin y pago como sociedad conyugal. Las rentas de los hijos menores de edad deben ser acumuladas a las del cnyuge que obtenga mayor renta, o, de ser el caso, a la sociedad conyugal. No son sujetos pasivos del impuesto:87 a. b. El sector pblico nacional, con excepcin de las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado. Las fundaciones legalmente establecidas, cuyo instrumento de constitucin comprenda exclusivamente alguno o varios de los siguientes fines: cultura, investigacin superior, beneficencia, asistencia social y hospitalaria y beneficios sociales para los servidores de las empresas; fines cuyo cumplimiento debe acreditarse con arreglo a los dispositivos legales vigentes sobre la materia. (Deben solicitar su inscripcin en la SUNAT) Las entidades de auxilio mutuo. (Deben solicitar su inscripcin en la SUNAT) Las comunidades campesinas. Las comunidades nativas.

c. d. e.

Constituyen ingresos inafectos al impuesto:88 a. b. Las indemnizaciones previstas por las disposiciones laborales vigentes. Las indemnizaciones que se reciban por causa de muerte o incapacidad producidas por accidentes o enfermedades, sea que se originen en el rgimen de seguridad social, en un contrato de seguro, en sentencia judicial, en transacciones o en cualquier otra forma, salvo caso previsto en la presente ley. Las compensaciones por tiempo de servicios, previstas por las disposiciones laborales vigentes. Las rentas vitalicias y las pensiones que tengan su origen en el trabajo personal, tales como jubilacin, montepo e invalidez.

c. d.

La ley analizada establece la exoneracin hasta el 31 de diciembre del ao 2002, de determinadas rentas, intereses, remuneraciones y ganancias. Para los efectos del impuesto, las rentas afectas de fuente peruana se califican en las siguientes categoras89 :
87 88

Artculo 18 del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. Los incisos c) y d) han sido incorporados por el artculo 3 de la Ley N 27356 (publicada el 18.10.00), la cual rige a partir del 1 de enero de 2001.

172

Primera: Rentas producidas por el arrendamiento, subarrendamiento y cesin de bienes. Segunda: Rentas de otros capitales. Tercera: Rentas del comercio, la industria y otras expresamente consideradas por la ley. Cuarta: Rentas del trabajo independiente. Quinta: Rentas del trabajo en relacin de dependencia, y otras rentas del trabajo independiente expresamente sealadas por la ley.

Las definiciones que establece la ley son las siguientes: a. Son Rentas de Primera Categora: El producto en efectivo o en especie del arrendamiento o subarrendamiento de predios. En caso de arrendamiento de predios amoblados o no, para efectos fiscales, se presume de pleno derecho que la merced conductiva no podr ser inferior a seis por ciento (6%) del valor del predio, salvo que ello no sea posible por aplicacin de leyes especficas sobre arrendamiento, o que se trate de predios arrendados al sector pblico nacional o arrendados a museos, bibliotecas o zoolgicos. Tratndose de subarrendamiento, la renta bruta est constituida por la diferencia entre la merced conductiva que se abone al arrendatario y la que ste deba abonar al propietario. Las producidas por la locacin o cesin temporal de derechos y cosas muebles o inmuebles, no comprendidos en el inciso anterior. El valor de las mejoras introducidas en el bien por el arrendatario o subarrendatario, en tanto constituyan un beneficio para el propietario y en la parte que ste no se encuentre obligado a reembolsar. La renta ficta de predios cuyas ocupaciones hayan cedido sus propietarios gratuitamente o a precio no determinado. Los intereses originados en la colocacin de capitales, cualquiera sea su denominacin o forma de pago, tales como los producidos por ttulos, cdulas, debentures, bonos, garantas y crditos privilegiados o quirografarios en dinero o en valores. Los intereses, excedentes y cualesquiera otros ingresos que reciban los socios de las cooperativas como retribucin por sus capitales aportados, con excepcin de los percibidos por socios de cooperativas de trabajo. Las regalas. El producto de la cesin definitiva o temporal de derechos de llave, marcas, patentes, regalas o similares. Las rentas vitalicias.

b.

Son Rentas de Segunda Categora:

89

Encabezado sustituido por el artculo 5 de la Ley N 27804, publicada el 02.08.02.

173

Las sumas o derechos recibidos en pago de obligaciones de no hacer, salvo que dichas obligaciones consistan en no ejercer actividades comprendidas en la tercera, cuarta o quinta categora, en cuyo caso las rentas respectivas se incluirn en la categora correspondiente. La diferencia entre el valor actualizado de las primas o cuotas pagadas por los asegurados y las sumas que los aseguradores entreguen a aquellos al cumplirse el plazo estipulado en los contratos del seguro de vida y los beneficios o participaciones en seguros sobre la vida que obtengan los asegurados. La atribucin de utilidades, rentas o ganancias de capital que se efecten provenientes de fondos mutuos de inversin en valores, fondos de inversin, as como de patrimonios fideicometidos de sociedades titulizadoras, incluyendo las que resultan de la redencin o rescate de valores mobiliarios emitidos directamente o a nombre de los citados fondos o patrimonios90 . Los dividendos y cualquier otra forma de distribucin de utilidades, con excepcin de las sumas que al practicarse la fiscalizacin respectiva resulte renta gravable de tercera categora91 . Las derivadas del comercio, la industria o minera; de la explotacin agropecuaria, forestal, pesquera o de otros recursos naturales; de la prestacin de servicios comerciales, industriales o de ndole similar, como transportes, comunicaciones, sanatorios, hoteles, depsitos, garajes, reparaciones, construcciones, bancos, financieras, seguros, fianzas y capitalizacin; y, en general, de cualquier otra actividad que constituya negocio habitual de compra o produccin y venta, permuta o disposicin de bienes. Las derivadas de la actividad de los agentes mediadores de comercio, rematadores y martilleros y de cualquier otra actividad similar. Las que obtengan los notarios. El resultado de la enajenacin de bienes en los casos contemplados en esta ley. Las rentas obtenidas por el ejercicio en asociacin o en sociedad civil de cualquier profesin, arte, ciencia u oficio. Las rentas obtenidas por las instituciones educativas particulares. Cualquier otra renta no incluida en las dems categoras. El ejercicio individual, de cualquier profesin, arte, ciencia, oficio o actividades no incluidas expresamente en la tercera categora. El desempeo de funciones de director de empresas, sndico, mandatario, gestor de negocios, albacea y actividades similares.

c.

Son Rentas de Tercera Categora:

d. e.
90 91

Son Rentas de Cuarta Categora las obtenidas por:

Son Rentas de Quinta Categora las obtenidas por concepto de:

Inciso sustituido por el artculo 7 de la Ley N 27804, publicada el 02.08.02. Inciso incorporado por el artculo 7 de la Ley N 27804. Para la aplicacin del impuesto a la renta, esta ley tambin precisa qu se considera como dividendos y otra forma de distribucin de utilidades, y qu casos no son considerados como tales.

174

El trabajo personal prestado en relacin de dependencia, incluidos cargos pblicos, electivos o no, como sueldos, salarios, asignaciones, emolumentos, primas, dietas, gratificaciones, bonificaciones, aguinaldos, comisiones, compensaciones en dinero o en especie, gastos de representacin y, en general, toda retribucin por servicios personales. Rentas vitalicias y pensiones que tengan su origen en el trabajo personal, tales como jubilacin, montepo e invalidez, y cualquier otro ingreso que tenga su origen en el trabajo personal. Las participaciones de los trabajadores, ya sean que provengan de las asignaciones anuales o de cualquier otro beneficio otorgado en sustitucin de las mismas. Los ingresos provenientes de cooperativas de trabajo que perciban los socios. Los ingresos obtenidos por el trabajo prestado en forma independiente con contratos de prestacin de servicios normados por la legislacin civil, cuando el servicio sea prestado en el lugar y horario designado por quien lo requiere y cuando el usuario proporcione los elementos de trabajo y asuma los gastos que la prestacin del servicio demanda.

Para establecer la renta neta de la primera categora, se deducir por todo concepto el 20% del total de la renta bruta. Las prdidas extraordinarias sufridas por caso fortuito o fuerza mayor en los bienes generadores de renta de esta categora que no hayan sido cubiertas por indemnizaciones o seguros, podrn compensarse con la renta neta global. Para establecer la renta neta de la segunda categora, se deducir por todo concepto el 10% del total de la renta bruta. Y a fin de establecer la renta neta de tercera categora se deducir de la renta bruta los gastos necesarios para producirla y mantener su fuente, en tanto la deduccin no est expresamente prohibida por la ley del impuesto a la renta92 . Para establecer la renta neta de cuarta categora, el contribuyente podr deducir de la renta bruta del ejercicio gravable, por concepto de todo gasto, el 20% de la misma, hasta el lmite de 24 UITs. La deduccin que autoriza este artculo no es aplicable a las rentas percibidas por desempeo de funciones de director de empresas, sndico, mandatario, gestor de negocios, albacea y actividades similares. De las rentas de cuarta y quinta categoras podrn deducirse anualmente, un monto fijo equivalente a 7 UITs. Los contribuyentes que obtengan rentas de ambas categoras slo podrn deducir el monto fijo por una vez. La ley del impuesto a la renta, en otros artculos incorporando diferentes normas modificatorias efecta precisiones respecto a la determinacin de rentas netas de fuente peruana por actividades desarrolladas por los contribuyentes no domiciliados en el pas. En lo concerniente a las tasas del impuesto, la ley establece que el impuesto a cargo de las personas naturales, sociedades conyugales de ser el caso, y sucesiones indivisas,
92

El artculo 37 del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta (incluyendo sus diversas modificatorias) establece detalladamente los conceptos, casos y porcentajes que son deducibles.

175

domiciliadas, se determina aplicando sobre la renta neta global anual, la escala progresiva acumulativa siguiente93 : 15% Hasta 27 UIT 21% Por el exceso de 27 UIT y hasta 54 UIT 30% Por el exceso de 54 UIT Esta escala comprende las rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categora, aplicados en los trminos especificados en la ley de impuesto a la renta, con excepcin de los dividendos y cualquier otra forma de distribucin de utilidades. La renta neta global anual no comprende estos conceptos, y, los dividendos y cualquier otra forma de distribucin de utilidades estn gravados con la tasa de 4.1%. De otro lado, las personas naturales y sucesiones indivisas no domiciliadas en el pas, deben calcular su impuesto aplicando la tasa del 30% a las pensiones o remuneraciones por servicios personales cumplidos en el pas, regalas y otras rentas. Entre otras precisiones respecto a la aplicacin de tasas del impuesto, la ley dispone que el impuesto a cargo de las personas jurdicas domiciliadas en el pas se determina aplicando la tasa del 27% sobre su renta neta. Los otros perceptores de rentas de tercera categora determinan el impuesto con la tasa del 30% sobre su renta neta94 . Se considera, a los efectos de la ley analizada, que el ejercicio gravable comienza el 1 de enero de cada ao y finaliza el 31 de diciembre, debiendo coincidir en todos los casos el ejercicio comercial con el ejercicio gravable, sin excepcin. La administracin del impuesto a la renta est a cargo de la SUNAT. En el marco de sus atribuciones, de acuerdo con el Cdigo Tributario, cuando la SUNAT comprueba la existencia de incrementos patrimoniales cuyo origen no pueda ser justificado por el contribuyente o responsable, procede a determinar de oficio el impuesto aplicando las presunciones establecidas en dicho cdigo y de conformidad con la ley del impuesto a la renta.

3.3 Caractersticas de los principales ingresos de las Municipalidades

La m ayor proporcin de los ingresos de las municipalidades es de origen tributario. Y, a partir del ao 1994 rige un nuevo marco normativo tributario para estas instituciones, debido a que el Congreso Constituyente Democrtico, mediante Ley N 26249, deleg en el poder ejecutivo la facultad de modificar la legislacin del sistema tributario del gobierno nacional y de los gobiernos locales. El ejecutivo aprob la Ley de Tributacin Municipal, va Decreto Legislativo N 776, publicado el 31.12.93, el cual entr en vigencia el 1 de enero de 1994. La mencionada ley ha tenido sucesivas modificaciones elaboracin del presente trabajo han sido incorporadas especialistas en el tema consideran que a estas alturas no mxime cuando se ha dispuesto la descentralizacin de funciones gubernamentales en el pas, y plantean que se debe
93

(las emitidas hasta la en el mismo). Algunos bastan las modificaciones, diversas competencias y expedir una nueva ley de

Sustitucin efectuada por el artculo 1 de la Ley N 27895, publicada el 30.12.02 y vigente a partir del 01.01.03. 94 El respectivo artculo fue sustituido por el artculo 17 de la Ley N 27804, publicada el 02.08.02.

176

tributacin municipal. Al respecto, consideramos que ello es necesario, pero es imprescindible un proceso previo de fortalecimiento de las capacidades de administracin tributaria de las municipalidades. Con relacin al contenido de la norma y sus respectivas modificaciones, la ley de tributacin municipal establece que las municipalidades perciben ingresos tributarios por las siguientes fuentes:95 Los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones de dicha ley. Las contribuciones y tasas que determinan los concejos municipales, en el marco de los lmites establecidos por esa ley. Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el gobierno central, conforme a las normas establecidas en la propia ley de tributacin municipal. Las contempladas en las normas que rigen el Fondo de Compensacin Municipal.

Los impuestos municipales son los tributos establecidos a favor de los gobiernos locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa de la municipalidad al contribuyente. La recaudacin y fiscalizacin de su cumplimiento corresponde a los gobiernos locales. Los impuestos municipales son, exclusivamente, los siguientes:96 a) Impuesto Predial: De periodicidad anual, grava el valor de los predios urbanos y rsticos. Para tal efecto, se consideran predios a los terrenos, incluyendo los terrenos ganados al mar, a los ros y a otros espejos de agua, as como las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes que constituyen partes integrantes de dichos predios, que no puedan ser separadas sin alterar, deteriorar o destruir la edificacin.97 La recaudacin, administracin y fiscalizacin del impuesto corresponde a la municipalidad distrital donde se encuentre ubicado el predio. Y son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurdicas propietarias de los predios, cualquiera que fuera su naturaleza. La base imponible para la determinacin del impuesto esta constituida por el valor del total de predios del contribuyente ubicados en cada jurisdiccin distrital. A efectos de determinar el valor total de los predios, se aplica los valores arancelarios de terrenos y valores unitarios oficiales de edificacin vigentes al 31 de diciembre del ao anterior y las tablas de depreciacin por antigedad y estado de conservacin, que formula el Consejo Nacional de Tasaciones y aprueba anualmente el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin mediante resolucin ministerial. El impuesto se calcula aplicando a la base imponible la siguiente escala progresiva acumulativa:

95

Concordante con lo establecido en los numerales 2 y 3 del artculo 193 de la Constitucin Poltica del Per. 96 Ttulo II De los Impuestos Municipales de la Ley de Tributacin Municipal. 97 Alberto Flores Apaza seala que no existen normas especificas para valorizar las instalaciones fijas y permanentes, por consiguiente, las municipalidades tienen la facultad de establecer los valores aplicables a dichas instalaciones para determinar la base imponible aplicable para el Impuesto Predial. (Manual de Tributacin Municipal: Actualizado, comentado y concordado, p. 22)

177

Tramo de autoavalo Hasta l5 UIT Ms de 15 UIT y hasta 60 UIT Ms de 60 UIT

Alcuota 0.2% 0.6% 1.0%

Las municipalidades estn facultadas para establecer un monto mnimo a pagar por concepto del impuesto equivalente a 0.6% de la UIT vigente al primero de enero del ao al que corresponda el impuesto. Estn inafectos al pago del impuesto, los predios de propiedad de: 98 1. El gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; excepto los predios que hayan sido entregados en concesin al amparo del Decreto Supremo N 059-96-PCM, Texto nico Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la entrega en concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, sus normas modificatorias, ampliatorias y reglamentarias, incluyendo las construcciones efectuadas por los concesionarios sobre los mismos, durante el tiempo de vigencia del contrato. Los gobiernos extranjeros, en condicin de reciprocidad, siempre que el predio se destine a residencia de sus representantes diplomticos o al funcionamiento de oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados, as como los predios de propiedad de los organismos internacionales reconocidos por el gobierno que les sirvan de sede. Las sociedades de beneficencia, siempre que se destinen a sus fines especficos y no se efecte actividad comercial en ellos. Las entidades religiosas, siempre que se destinen a monasterios y museos. templos, conventos,

2.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

Las entidades pblicas destinadas a prestar servicios mdicos asistenciales. El Cuerpo General de Bomberos, siempre que el predio se destine a sus fines especficos. Las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva, con excepcin de las extensiones cedidas a terceros para su explotacin econmica. Las universidades y centros educativos, debidamente reconocidos, respecto de sus predios destinados a sus finalidades educativas y culturales, conforme a la Constitucin. Las concesiones en predios forestales del Estado dedicados aprovechamiento forestal y de fauna silvestre y en las plantaciones forestales. al

9.

10. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones polticas como: partidos, movimientos o alianzas polticas, reconocidos por el rgano electoral correspondiente. 99

98 99

Modificado por el artculo 1 de la Ley N 27616, publicado en el diario oficial El Peruano el 29.12.01. Texto adicionado mediante Ley N 27647, publicada el 23.01.02.

178

11. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones de personas con discapacidad reconocidas por el CONADIS. 12. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones sindicales, debidamente reconocidas por el Ministerio de Trabajo y Promocin Social, siempre y cuando los predios se destinen a los fines especficos de la organizacin. Asimismo, se encuentran inafectos al impuesto los predios que hayan sido declarados monumentos integrantes del patrimonio cultural de la Nacin por el Instituto Nacional de Cultura, siempre que sean dedicados a casa habitacin o sean dedicados a sedes de instituciones sin fines de lucro, debidamente inscritas o sean declarados inhabitables por la municipalidad respectiva. En los casos sealados en los incisos 3, 4, 5, 6 y 8, el uso parcial o total del inmueble con fines lucrativos, que produzcan rentas o no relacionados con los fines propios de las instituciones beneficiadas, significar la prdida de la inafectacin. Otros aspectos de este impuesto referidos a zonas francas, beneficios a pensionistas, deducciones de la base imponible 100 , etc., se detalla en los correspondientes artculos del Decreto Legislativo N 776 y sus modificatorias. b) Impuesto de Alcabala: Grava las transferencias de inmuebles urbanos y rsticos a ttulo oneroso o gratuito, cualquiera que sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio. La primera venta de inmuebles que realicen las empresas constructoras no se encuentra afecta al impuesto, salvo en la parte correspondiente al valor del terreno. Es sujeto pasivo en calidad de contribuyente, el comprador o adquiriente del inmueble. La base imponible del impuesto es el valor del autoavalo del predio correspondiente al ejercicio en que se produce la transferencia, ajustado por el ndice de Precios al Por Mayor (IPM) para Lima Metropolitana que determina el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. La tasa del impuesto es de 3%, siendo de cargo exclusivo del comprador, sin admitir pacto en contrario. No est afecto al impuesto, el tramo comprendido por las primeras 10 UIT del valor del inmueble101 . Estn inafectas del impuesto las siguientes transferencias: 1. Los anticipos de legtima. 2. Las que se produzcan por causa de muerte. 3. La resolucin del contrato de transferencia que se produzca antes de la cancelacin del precio. 4. Las transferencias de aeronaves y naves. 5. Las de derechos sobre inmuebles que no conlleven la transmisin de la propiedad. 6. Las producidas por la divisin y particin de la masa hereditaria, de gananciales o de condminos originarios. 7. Las de alcuotas entre herederos o de condminos originarios.

100 101

El artculo 2 de la Ley N 27616 deroga el inciso b) del artculo 18 del Decreto Legislativo N 776. Esta no-afectacin ha sido modificada por el artculo 1 de la Ley N 27963, publicada el 17.05.03.

179

Se encuentra inafecta al pago del impuesto, la adquisicin de propiedad inmobiliaria que efecten las siguientes entidades: 1. El gobierno nacional, las regiones y las municipalidades. 2. Los gobiernos extranjeros y organismos internacionales. 3. Entidades religiosas. 4. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per. 5. Universidades y centros educativos, conforme a la Constitucin. El impuesto constituye renta de las municipalidades en cuya jurisdiccin se encuentre ubicado el inmueble materia de transferencia. En el caso de municipalidades provinciales que tengan constituidos Fondos de Inversin Municipal, stas sern las acreedoras del impuesto y transferirn bajo responsabilidad del titular de la entidad y dentro de los 10 das hbiles siguientes al ltimo da del mes que se recibe el pago, el 50% del impuesto a la municipalidad distrital donde se ubique el inmueble materia de transferencia y el 50% restante al fondo de inversin que corresponda.102 c) Impuesto al Patrimonio Vehicular103 : De periodicidad anual, grava la propiedad de los vehculos, automviles, camionetas, station wagons, camiones, buses y mnibuses, con una antigedad no mayor de tres (3) aos, cuyo plazo se computa a partir de la primera inscripcin en el Registro de Propiedad Vehicular104 . Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurdicas propietarias de los vehculos sealados. Cuando se efecte cualquier transferencia, el adquiriente asume la condicin de contribuyente a partir del 1 de enero del ao siguiente de producido el hecho. La base imponible del impuesto esta constituida por el valor original de adquisicin, importacin o de ingreso al patrimonio, el que en ningn caso ser menor a la tabla referencial que anualmente apruebe el Ministerio de Economa y Finanzas. La tasa del impuesto es de 1%, aplicable sobre el valor del vehculo. En ningn caso el monto a pagar ser inferior al 1.5% de la UIT vigente al 1 de enero del ao al que corresponde el impuesto. Se encuentran inafectos al pago del impuesto, la propiedad vehicular de las siguientes entidades: 1. El gobierno nacional, las regiones y las municipalidades. 2. Los gobiernos extranjeros y organismos internacionales. 3. Entidades religiosas. 4. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per. 5. Universidades y centros educativos, conforme a la Constitucin. 6. Los vehculos de propiedad de las personas jurdicas que no formen parte de su activo fijo.105

102 103

Modificacin establecida por el artculo 1 de la Ley N 27616. Por Decreto Supremo N 22-94-EF publicado en diario oficial el 01.03.94, se aprueba el Reglamento para la aplicacin del Impuesto al Patrimonio Vehicular. 104 Modificacin introducida por el artculo 1 de la Ley N 27616. 105 Alberto Flores Apaza precisa que se refiere a empresas que se dedican a la comercializacin de vehculos; Op. cit, p. 40.

180

7.

Los vehculos nuevos de pasajeros con antigedad no mayor de tres (3) aos de propiedad de las personas jurdicas o naturales, debidamente autorizados por la autoridad competente para prestar servicios de transporte pblico masivo. La inafectacin permanece vigente por el tiempo de duracin de la autorizacin correspondiente.106

La administracin del impuesto corresponde a las municipalidades provinciales en cuya jurisdiccin tenga su domicilio el propietario del vehculo. El rendimiento del impuesto constituye renta de la municipalidad provincial. d) Impuesto a las Apuestas: Grava los ingresos de las entidades organizadoras de eventos hpicos y similares, en las que se realicen apuestas. (Los Casinos de Juego se rigen por sus normas especiales107 ) El sujeto pasivo del impuesto es la empresa o institucin que realiza las actividades gravadas. El impuesto es de periodicidad mensual y se calcula sobre la diferencia resultante entre el ingreso total percibido en un mes por concepto de apuestas y el monto total de los premios otorgados el mismo mes108 . La tasa del impuesto es 12% a las apuestas hpicas, y 20% a las otras apuestas. La administracin y recaudacin del impuesto corresponde a la municipalidad provincial en donde se encuentre ubicada la sede de la entidad organizadora. El monto que resulte de la aplicacin del impuesto se distribuye conforme a los siguientes criterios: 60% se destina a la municipalidad provincial. 15% se destina a la municipalidad distrital donde se desarrolle el evento. 25% se destina al Fondo de Compensacin Municipal. e) Impuesto a los Juegos: Grava la realizacin de actividades relacionadas con los juegos, tales como lotera, bingos y rifas, as como la obtencin de premios en juegos de azar. El sujeto pasivo del impuesto es la empresa o institucin que realiza las actividades gravadas, as como quienes obtienen los premios. La base imponible del impuesto es la siguiente, segn el caso:109 1. 2. 3. Para el juego bingo, rifas, sorteos y similares; el valor nominal de los cartones de juego o de los boletos de juego. Para el juego pimball; una UIT vigente al 1 de febrero del mismo ejercicio gravable, por cada mquina. Para las loteras: el monto o valor de los premios. En caso de premios en especie, se utiliza como base imponible el valor de mercado del bien.

106 107

Modificacin introducida por el artculo 1 de la Ley N 27616. El artculo 3 de la Ley N 27616 modifica los artculos 40, 41, 42 y 43 de la Ley N 27153, en los aspectos referidos a: Plazo y lugar para el pago del impuesto; Administracin del impuesto; Destino de los ingresos generados por el Impuesto a los Juegos de Casino; y, Destino de los ingresos generados por el Impuesto a los Juegos de Mquinas Tragamonedas. 108 Texto modificado por el artculo 1 de la Ley N 27675, publicada el 21.02.02. 109 Artculo modificado por la Ley N 26812 publicado el 19.06.97 en el diario oficial El Peruano; asimismo a partir de agosto de 1999, por la tercera disposicin complementaria y final de la Ley N 27153 que regula la Explotacin de los Juegos de Casino y Mquinas Tragamonedas publicada el 09.07.99.

181

Las modalidades de clculo del impuesto en los casos mencionados son excluyentes entre s. En los casos 1 y 3, la tasa del impuesto es de 10% y en el inciso 2, la tasa del impuesto es de 3%110 . En los casos previstos en 1 y 2, la recaudacin, administracin y fiscalizacin del impuesto es de competencia de la municipalidad distrital en cuya jurisdiccin se realice la actividad gravada o se instalen los juegos. En el caso 3, la recaudacin, administracin y fiscalizacin del impuesto es de competencia de la municipalidad provincial en cuya jurisdiccin se encuentre ubicada la sede social de las empresas organizadoras de juegos de azar. f) Impuesto a los Espectculos Pblicos No Deportivos: Grava el monto que se abona por concepto de ingreso a espectculos pblicos no deportivos en locales y parques cerrados, con excepcin de los espectculos culturales debidamente calificados por el Instituto Nacional de Cultura111 . La obligacin tributaria se origina al momento del pago del derecho a presenciar el espectculo. Son sujetos pasivos del impuesto las personas que adquieran entradas para asistir a los espectculos. Son responsables tributarios, en calidad de agentes perceptores del impuesto, las personas que organicen el espectculo, siendo responsable solidario al pago del mismo el conductor del local donde se realice el espectculo afecto. La base imponible del impuesto est constituida por el valor de entrada para presenciar o participar en los espectculos. El impuesto se aplica con las siguientes tasas:112 15% Espectculos taurinos 15% Carreras de caballos 10% Espectculos cinematogrficos 15% Otros espectculos La recaudacin y administracin del impuesto corresponde a la municipalidad distrital en cuya jurisdiccin se realice el espectculo. Conforme lo establecen el artculo 74 y el inciso 5 del artculo 195 de la Constitucin Poltica del Per113 , las municipalidades crean, modifican y suprimen contribuciones o tasas y otorgan exoneraciones, dentro de los lmites que fija la ley. Al respecto, del Ttulo III de la Ley de Tributacin Municipal Marco Normativo para las Contribuciones y Tasas Municipales, se puede identificar, entre otras, las siguientes disposiciones especficas: a) En aplicacin de lo dispuesto por la Constitucin, se establece las siguientes normas generales:

110 111

Artculo modificado por la Ley N 26812 publicado el 19.06.97. Por Resolucin Directoral Nacional N 341/RNC publicada el 18.07.99, se aprueba el Reglamento para la Calificacin de Espectculos Pblicos Culturales No Deportivos. En esta parte de la Ley de Tributacin Municipal tambin se efectu una modificacin por medio del artculo 1 de la Ley N 27616. 112 Modificado por el artculo 1 de la Ley N 27616. 113 Este segundo artculo corresponde a la modificacin introducida por la Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, publicada el 07.03.02.

182

1. 2. 3.

La creacin y modificacin de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza 114 , con los lmites dispuestos por la ley. Para la supresin de tasas y contribuciones las municipalidades no tienen ninguna limitacin legal. Las ordenanzas municipales que crean tasas, debern ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la circunscripcin por un plazo no menor a 30 das antes de su entrada en vigencia.

Las municipalidades no pueden imponer ningn tipo de tasa o contribucin que grave la entrada, salida o trnsito de personas, bienes, mercadera, productos y similares en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado. Las personas que se consideren afectadas por tributos m unicipales que contravengan lo dispuesto en el presente artculo podrn recurrir al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y al Ministerio Pblico. b) La Contribucin Especial de Obras Pblicas: Grava los beneficios derivados de la ejecucin de obras pblicas por la municipalidad. Para su aplicacin sta debe emitir las normas procesales para la recaudacin, fiscalizacin y administracin de las contribuciones. En la determinacin de la contribucin especial por obras pblicas, las municipalidades calculan el monto teniendo en consideracin el mayor valor que adquiera la propiedad beneficiada por efecto de la obra municipal. En ningn caso las municipalidades pueden establecer cobros por contribucin especial por obras pblicas cuyo destino sea ajeno a cubrir el costo de inversin total o un porcentaje de dicho costo, segn lo determine el concejo municipal. Para efectos de la valorizacin de las obras y del costo de mantenimiento, las municipalidades deben contemplar en sus normas reglamentarias, mecanismos que garanticen la publicidad y la idoneidad tcnica de los procedimientos de valorizacin, as como la participacin de la poblacin. El cobro por contribucin especial por obras pblicas procede cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratacin y ejecucin de la obra, el monto aproximado al que ascender la contribucin. c) Las Tasas Municipales: Son los tributos creados por los concejos municipales, cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por la municipalidad de un servicio pblico o administrativo, reservado a las municipalidades de conformidad con su ley orgnica115 . No es tasa el pago que se recibe por un servicio de ndole contractual. Las municipalidades no pueden cobrar tasas por fiscalizacin o control de actividades comerciales, industriales o de servicios, que deben efectuar de acuerdo con sus atribuciones previstas en la ley orgnica de municipalidades116 . Slo en los casos de actividades que requieran fiscalizacin o control distinto al ordinario, una
114

Las leyes de reforma constitucional y orgnica de municipalidades as como el TUO del Cdigo Tributario, precisan que el instrumento normativo es Ordenanza, en sustitucin del trmino Edicto del texto inicial del Decreto Legislativo N 776. 115 La disposicin inicial de la ley fue modificada por el artculo nico de la Ley N 27180, publicada el 05.10.99 y entr en vigencia a partir del 01.01.00. 116 Artculo de la ley de tributacin tambin modificado por el artculo nico de la Ley N 27180.

183

ley expresa del Congreso puede autorizar el cobro de una tasa especifica por tal concepto. La prohibicin establecida en el prrafo precedente no afecta la potestad de las municipalidades de establecer las sanciones por infraccin a sus disposiciones. Las municipalidades pueden imponer las siguientes tasas: 1. Tasas por servicios pblicos o arbitrios: Son las tasas que se paga por la prestacin o mantenimiento de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.117 Tasas por servicios administrativos o derechos: Son las tasas que debe pagar el contribuyente a la municipalidad por concepto de tramitacin de procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular de bienes de propiedad de la municipalidad. Tasas por las licencias de apertura de establecimientos: Son las tasas que debe pagar todo contribuyente por nica vez para operar un establecimiento comercial, industrial o de servicios.118 Tasas por estacionamiento de vehculos: Son las tasas que debe pagar todo aquel que estacione su vehculo en zonas comerciales de alta circulacin, conforme lo determine la municipalidad del distrito correspondiente, con los lmites que determine la municipalidad provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre trnsito que dicte la autoridad competente del gobierno nacional. Tasa de transporte pblico: Son las tasas que debe pagar todo aqul que preste el servicio pblico de transporte en la jurisdiccin de la municipalidad provincial, para la gestin del sistema de trnsito urbano.119 Otras tasas: Son las tasas que debe pagar todo aqul que realice actividades sujetas a fiscalizacin o control municipal extraordinario, siempre que medie la autorizacin del Congreso.120

2.

3.

4.

5.

6.

Las tasas por servicios pblicos o arbitrios se calculan dentro del primer trimestre de cada ejercicio fiscal, en funcin del costo efectivo del servicio a prestar. Los reajustes que incrementan las tasas por servicios pblicos o arbitrios, durante el ejercicio fiscal, debido a las variaciones de costo, en ningn caso pueden exceder el porcentaje de variacin del ndice de Precios al Consumidor (IPC) que determine el Instituto Nacional de Estadstica a Informtica (INEI), aplicndose de la siguiente manera:121 El IPC de Lima Metropolitana se aplica a las tasas que por servicios pblicos o arbitrios, para el Departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao.

117

La Ley General de Residuos Slidos, Ley N 27314 (publicada el 21.07.00), en su artculo 46 establece que lo recaudado por las municipalidades por el manejo de residuos slidos debe ser depositado en una cuenta especial intangible, que slo podr ser utilizada en la gestin municipal de residuos. 118 Modificacin introducida por el artculo nico de la Ley N 27180. 119 Texto introducido por el artculo 1 de la Ley N 27616. 120 Modificado por el artculo 1 de la Ley N 27616. 121 Modificacin realizada por el artculo 1 de la Ley N 26725, publicada el 29.12.96.

184

El IPC de las ciudades capitales de departamento del pas, se aplica a las tasas por servicios pblicos o arbitrios que se proporcione en el correspondiente departamento.

Las tasas por servicios administrativos o derechos no deben exceder el costo de prestacin del servicio administrativo y su rendimiento se destina exclusivamente al financiamiento del mismo. Las tasas que se cobre por la tramitacin de procedimientos administrativos, slo son exigibles al contribuyente cuando consten en el correspondiente Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), conforme a lo dispuesto por el artculo 30 del Decreto Legislativo N 757122 . d) Licencia de Apertura de Establecimientos:123 Tiene vigencia indeterminada. Los contribuyentes deben presentar ante la municipalidad de su jurisdiccin una declaracin jurada anual, simple y sin costo alguno, de permanencia en el giro autorizado al establecimiento. Las municipalidades no pueden cobrar al solicitante de una licencia de funcionamiento por concepto de peritajes o similares. La tasa por licencia de apertura de establecimiento es abonada por nica vez, y no puede ser mayor a una UIT vigente al momento de efectuar el pago. Las municipalidades deben fijar el monto de la tasa en funcin del costo administrativo del servicio. En el caso de contribuyentes que estn sujetos al rgimen del RUS la tasa por licencia de apertura de establecimiento no puede superar el 10% de la UIT. El Ttulo IV de la Ley de Tributacin Municipal Decreto Legislativo N 776 norma tambin acerca de los tributos nacionales creados a favor de las municipalidades. A continuacin se indican cules son esos tributos as como sus principales caractersticas, considerando tambin sus respectivas modificaciones: a) El Impuesto de Promocin Municipal: Grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al rgimen del Impuesto General a las Ventas y se rige par sus mismas normas. El rendimiento del impuesto se destina al Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). b) El Impuesto al Rodaje: Se rige por el Decreto Legislativo N 8124 , el Decreto Supremo N 009-92-EF y dems dispositivos legales y reglamentarios, con las modificaciones establecidas en la ley de tributacin municipal. El rendimiento de este impuesto se destina al FONCOMUN. c) La Participacin en Renta de Aduanas: Las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, como Participacin en Rentas de Aduanas (PRA), constituyendo recursos propios.

122

Ley Marco para el crecimiento de la Inversin Privada, publicada el 13.11.91. El artculo 30 del Decreto Legislativo N 757, seala que el gobierno central, gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades pblicas de cualquier naturaleza, slo podrn cobrar los derechos que consten en el TUPA por la realizacin de los procedimientos administrativos. El cobro de estos derechos se exige nicamente cuando dichos procedimientos sean seguidos a solicitud de parte. 123 Al respecto, las disposiciones iniciales de la Ley de Tributacin Municipal fueron modificadas por el artculo nico de la Ley N 27180. 124 Aprueba la Ley del Impuesto al Rodaje; norma publicada el 31.12.80.

185

d)

El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo: Es de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las embarcaciones de recreo obligadas a registrarse en las capitanas de puerto que se determine por decreto supremo. La tasa del impuesto es de 5% sobre el valor original de adquisicin, importacin o ingreso al patrimonio, el que en ningn caso debe ser menor a los valores referenciales que anualmente publica el Ministerio de Economa y Finanzas. El impuesto es fiscalizado y recaudado por la capitana de puerto en donde se encuentre inscrita la embarcacin. El rendimiento del impuesto es destinado al FONCOMUN. No estn afectas al impuesto las embarcaciones de recreo de personas jurdicas, que no formen parte de su activo fijo.

La ley de tributacin municipal menciona que la SUNAT puede suscribir convenios con las municipalidades, orientados a mejorar la fiscalizacin tributaria del IGV. Esta disposicin es aplicable a ADUANAS, en los convenios que celebren con municipalidades de frontera o en las que exista un puerto, aeropuerto internacional o cualquier otra va de ingreso de mercaderas del extranjero. Asimismo, las municipalidades distritales pueden celebrar convenios de cooperacin con la respectiva municipalidad provincial para la realizacin de obras o la prestacin de servicios interdistritales. Las municipalidades pueden entregar en concesin los servicios de fiscalizacin de los tributos a su cargo, siempre que no se viole el secreto tributario. Las municipalidades que brinden el servicio de emisin mecanizada de actualizacin de valores, determinacin de impuestos y de recibos de pago correspondientes, incluida su distribucin a domicilio, quedan facultadas a cobrar por dichos servicios no ms del 0.4% de la UIT vigente al 1 de enero de cada ejercicio; con este cobro se sustituye la obligacin de presentacin de declaraciones juradas. El Decreto Legislativo N 776 establece en su tercera disposicin final que a partir de la vigencia de este decreto, las municipalidades no cobrarn s uma alguna por concepto de alumbrado pblico, pues la competencia para brindar el servicio y cobrar por el mismo es exclusiva de las empresas concesionarias de distribucin de energa elctrica. Segn dicha ley, cuando en el sistema tributario municipal se establezcan plazos en das, se entendern referidos a das calendario. Asimismo, las municipalidades pueden celebrar convenios con una o ms entidades del sistema financiero para la recaudacin de sus tributos. i) Fondo de Compensacin Municipal 125

El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) a que alude el inciso 5 del artculo 196 de la Constitucin Poltica del Per126 , se constituye con los siguientes recursos:
125

Se cre mediante Decreto Legislativo N 776. Las normas acerca de este fondo estn contenidas en los artculos 86, 87, 88 y 89 de este decreto. La Ley N 27616 efectu precisiones y modificaciones al texto original referidos al FONCOMUN.

186

El rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal. El rendimiento del Impuesto al Rodaje. El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. El 25% correspondiente al Impuesto a las Apuestas.

Los criterios para la distribucin del FONCOMUN son determinados por decreto supremo127 , con el voto aprobatorio del consejo de ministros, teniendo en consideracin los siguientes principios generales: a) El fondo se distribuye entre las municipalidades provinciales y distritales, preferentemente de zonas rurales y urbano-marginales, teniendo en consideracin criterios de poblacin, pobreza, desarrollo urbano, violencia y recursos naturales. El porcentaje que se asigna a las municipalidades provinciales no debe ser mayor del 20% del fondo.

b)

El decreto supremo que establece criterios para la distribucin del FONCOMUN, dispone en su artculo 2 que la asignacin geogrfica por provincia se obtendr de la utilizacin de los siguientes ndices estadsticos: La Tasa de Mortalidad Infantil publicada por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica; y, La poblacin total de la jurisdiccin respectiva. Asimismo, seala que el 20% de la asignacin geogrfica por provincia corresponde a la municipalidad provincial respectiva y el 80% restante se distribuye entre las municipalidades distritales de la provincia. Los distritos del Cercado o capitales de provincia participan como distrito en esta asignacin con el mismo criterio que el resto de distritos. El Decreto Supremo N 06-94-EF dispone que la asignacin distrital otorga prioridad a las zonas rurales, ponderando la poblacin rural distrital por dos (2) y la poblacin urbana por uno (1). En el caso de los distritos de las provincias de Lima y Callao, la asignacin distrital otorga prioridad a las zonas urbano-marginales, mediante un factor de distribucin que se obtiene de utilizar los siguientes indicadores estadsticos: a. Poblacin. b. Tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 aos. c. Hogares con al menos un nio que no asiste a la escuela. d. Hogares sin agua dentro de la vivienda. e. Hogares sin desage dentro de la vivienda. f. Hogares sin alumbrado elctrico. g. Hogares con vivienda improvisada. h. Hogares con tres (3) o ms personas por dormitorio. El artculo 8 del mencionado decreto supremo precisa que la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas distribuir los recursos del FONCOMUN y el Banco de la Nacin los abonar en las cuentas corrientes respectivas.

126

Modificacin introducida por la Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, publicada el 07.03.02. 127 El 29 de enero de 1994 se public el Decreto Supremo N 06-94-EF, el cual establece criterios para la distribucin del FONCOMUN.

187

Los ndices de distribucin del fondo son determinados anualmente por el Ministerio de Economa y Finanzas mediante resolucin ministerial, en el marco de lo establecido por el Decreto Supremo N 06-94-EF.128 De los recursos que perciban las municipalidades por el FONCOMUN, son utilizados ntegramente para los fines que determinen los gobiernos locales por acuerdo de su concejo municipal y de acuerdo con sus propias necesidades. Para ello, el concejo municipal debe fijar anualmente la utilizacin de dichos recursos en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondiente.129 La vigsima tercera disposicin complementaria de la Ley Orgnica de Municipalidades precisa que los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del FONCOMUN no pueden ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) UITs vigentes a la fecha de aprobacin de la ley de presupuesto del sector pblico de cada ao.130 Las disposiciones transitorias y finales de la Ley N 27616 establecen las siguientes exigencias que deben cumplir los gobiernos locales: La utilizacin de todos los recursos asignados que constituyen rentas de las municipalidades provenientes del FONCOMUN, est sujeta a rendicin de cuenta, la misma que se tiene que realizar en acto pblico con participacin vecinal y anualmente. Los concejos municipales provinciales y distritales, a partir del ao 2003, tienen que aprobar su Plan Integral de Desarrollo. Los recursos del FONCOMUN que perciban se utilizarn para la implementacin de dicho plan.

ii) Recursos Directamente Recaudados Comprende los ingresos generados por las municipalidades y administrados directamente por stas, entre los cuales se puede mencionar las Rentas de la Propiedad, Tasas, Venta de Bienes y Prestacin de Servicios, entre otros; as como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo con la ley de tributacin municipal y sus

128

La Resolucin Ministerial N 076-2003-EF-15 (aprobada el 24.02.03) establece disposiciones para la distribucin a cada Municipalidad del FONCOMUN correspondiente al ao fiscal 2003, en tanto se elabore la Ley de Descentralizacin Fiscal, la que establecer procedimientos y fijar criterios para la distribucin de recursos a los gobiernos regionales y locales, entre ellos el mencionado fondo. 129 Modificacin introducida a la Ley de Tributacin Municipal mediante Ley N 27630, publicada el 12.01.02; disposicin tambin recogida en el artculo 47 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin. No obstante, La Octava Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N 27314, Ley General de Residuos Slidos, establece que hasta el 31.12.05, las municipalidades provinciales y distritales destinarn no menos de un 30% de los recursos que reciben del FONCOMUN, para gastos de emergencia o de inversin asociados al diseo de sus planes municipales de gestin de residuos slidos, la identificacin de tareas para la instalacin de infraestructura de residuos slidos y la adquisicin de equipos, materiales y sistemas de informacin necesarios para el cumplimiento de sus funciones normativas, de planificacin y de fiscalizacin de la gestin de residuos slidos. Esta disposicin entr en vigencia a partir de enero del 2001. 130 Inicialmente, segn el Decreto Legislativo N 776 fue 4 UITs; la modificacin se realiz mediante el artculo 1 de la Ley N 27616.

188

normas modificatorias. Incluye el rendimiento financiero balance de ejercicios anteriores.131

as como los saldos

de

A continuacin se presenta en detalle los diferentes conceptos que conforman los recursos directamente recaudados, segn la clasificacin establecida por la Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 (Anexo 6 de la correspondiente directiva):
1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1.
131

2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2.

0. 1. 1. 1. 3. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. 5. 5. 5. 5. 5. 6. 6. 6. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 9. 9.

TASAS DE ADMINISTRACIN GENERAL 012 Registro Civil 099 Otros DE EDUCACIN 001 Carnets 015 Educacionales 016 Tursticos 099 Otros DE SALUD 005 Certificado Mdico 008 Carnets de Salud 012 Limpieza Pblica DE VIVIENDA Y CONSTRUCCIN 002 Licencia de Construccin 003 Inspeccin Ocular 006 Parques y Jardines 007 Urbanizaciones AGROPECUARIOS Y DE RECURSOS NO MINERALES 005 Derecho de Explotacin y Extraccin 099 Otros DE INDUSTRIA, MINERA Y COMERCIO 007 Licencias de Funcionamiento 008 Otras Licencias 009 Puestos, Kioskos y Otros 010 Anuncios y Propagandas 011 Inspecciones y/o Calificaciones 012 Derecho de Aprobacin y Autorizacin 099 Otros DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 001 Peaje 004 Derechos de Permiso de Operacin 005 Derechos de Inscripcin 006 Copias y Constancias Certificadas 007 Guardiana - Depsitos de Vehculos 008 Estacionamiento de Vehculos 099 Otros OTROS 002 Serenazgo

Directiva N 008-2002-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003, aprobada mediante Resolucin Directoral N 042 2002-EF/76.01 y publicada el 16.10.02.

189

1. 2. 9. 010 Derechos de Extraccin de Material de Acarreo 1. 2. 9. 099 Otros 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 4. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 0. 1. 1. 1. 4. 4. 4. 5. 5. 0. 1. 1. 1. 4. 4. 4. 5. 5. 5. 6. 6. 6. 6. 6. 0. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. 4. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 6. 6. 6. 6. 6. CONTRIBUCIONES PARA PENSIONES 001 Descuento para Pensiones 099 Otros POR OBRAS PUBLICAS 001 Especial por Obras Pblicas 099 Otros OTROS 099 Otros VENTA DE BIENES AGROPECUARIOS Y MINERALES 013 Venta de Agua 099 Otros DE EDUCACIN, RECREACIN Y CULTURA 001 Venta de Libros, Boletines, Folletos, Videos, Otros 099 Otros DE SALUD 002 Medicinas 099 Otros OTROS 009 Venta de Bases 011 Venta de Libros, Boletines, Folletos, Videos, Otros 012 Publicaciones 099 Otros PRESTACIN DE SERVICIOS DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES Y ALMACENAJE 002 Estacionamiento 003 Servicio de Transporte 099 Otros DE EDUCACIN, RECREACIN Y CULTURA 003 Seminarios, Forums, Charlas, Congresos, Conferencias y Otros 005 Vacaciones tiles 009 Servicios de Capacitacin 099 Otros DE SALUD 001 Atencin Mdica 002 Atencin Dental 005 Anlisis Clnico y Laboratorio 017 Vacunas 021 Baos Municipales 022 Servicios de Desinfeccin 099 Otros OTROS 003 Copias y Constancias Certificadas 004 Copias Simples 005 Servicios Catastrales 006 Servicios de Fumigacin

190

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1.

5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 6. 6. 6. 6. 6. 6. 6. 6. 6. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7. 7.

6. 6. 6. 6. 6. 6. 6. 0. 1. 1. 1. 1. 1. 2. 3. 3. 0. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 2. 2. 2. 3. 3

011 026 027 028 029 031 099

Servicios de Comedor Letrinas Nomenclatura y Numeracin de Inmuebles Servicios Funerarios y de Cementerio Reconocimiento de Carnes y Otros Publicaciones Otros

RENTAS DE LA PROPIEDAD DE LA PROPIEDAD REAL 004 Alquiler de Inmuebles 005 Alquiler de Muebles 010 Derechos de Vigencia 012 Alquileres DE LA PROPIEDAD FINANCIERA OTROS 099 Otros MULTAS, SANCIONES Y OTROS MULTAS Y ANLOGAS 012 Multas a Establecimientos, Farmacias y Otros 013 Multas por Especulacin, Acaparamiento, Adulteraci n y Otros 015 Infraccin al Reglamento de Trnsito 016 Infraccin al Reglamento de Transportes 017 Infracciones Tributarias 099 Otros SANCIONES 011 Sanciones 099 Otros OTROS 099 Otros

1. 8. 0. OTROS INGRESOS CORRIENTES 1. 8. 1. INGRESOS DIVERSOS 1. 8. 1. 099 Otros 2 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 0. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 0. 0. 1. 1. 1. 2. 2. 2. 2. 3. 3. 3. 4. 4. 4. INGRESOS DE CAPITAL VENTA DE ACTIVOS INMUEBLES (EXCEPTO TERRENOS) 001 Inmuebles Nuevos (Excepto Terrenos) 002 Inmuebles Usados (Excepto Terrenos) TERRENOS URBANOS Y RURALES 001 Terrenos Urbanos 002 Terrenos Rurales y Eriazos 003 Adjudicacin de Terrenos de Propiedad Fiscal VEHCULOS, EQUIPOS Y MAQUINARIAS (USADOS) 003 Vehculos, Equipos y Maquinarias (Usados) 099 Otros OTROS 004 Chatarra 099 Otros

2. 2. 0. AMORTIZACIN POR PRSTAMOS CONCEDIDOS (REEMBOLSOS) 2. 2. 3. OTROS

191

2. 2. 3. 099 Otros 2. 3. 0. OTROS INGRESOS DE CAPITAL 2. 3. 1. OTROS INGRESOS DE CAPITAL 2. 3. 1. 099 Otros 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 0. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 0. 0. 2. 2. 3. 3. 3. 4. 4. TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS INTERNAS: DEL SECTOR PBLICO 009 Transferencias de Instancias Descentralizadas EXTERNAS 029 Donaciones Personas Naturales 030 Donaciones Personas Jurdicas OTROS 099 Otros

iii) Canon y Sobrecanon La vigente Ley de Canon, Ley N 27506 (publicada el 10.07.01), define Canon como la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales132 . Asimismo, establece dos disposiciones generales: a) Las personas naturales o jurdicas pueden acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario que recaiga sobre el impuesto a la renta, slo despus de haber cancelado el monto que corresponde al canon. La oportunidad de las t ransferencias del canon a favor de los gobiernos regionales y gobiernos locales, ser determinada mediante decreto supremo, tomando en consideracin la periodicidad del pago de los ingresos y rentas que conforman el canon. La transferencia de los ingresos percibidos por concepto de canon debe ser efectuada por la SUNAT, hacindose los depsitos en una cuenta que el Banco de la Nacin ha creado para que la SUNAT haga los depsitos respectivos. 133

b)

Con relacin a la distribucin del canon, la ley establece lo siguiente134 : a) b) La distribucin del canon petrolero mantiene las condiciones actuales de distribucin. El canon es distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo con los ndices de distribucin que fija el Ministerio de Economa y Finanzas, teniendo en cuenta criterios de poblacin y pobreza vinculados a la carencia de necesidades bsicas y dficit de infraestructura. Su distribucin es la siguiente: 1.
132

El 10% del total recaudado para la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso natural.

La Ley N 28077 (publicada el 26.09.03), modifica diversos artculos de la Ley de Canon; la misma que ha sido considerada en el presente trabajo. 133 Modificacin introducida por el artculo 2 de la Ley N 28077. En este artculo se menciona tambin que el Reglamento de la ley precisar los procedimientos, formas de clculo, transferencias as como el plazo mximo en que se deben efectuar stas. 134 Se han incorporado las modificaciones dispuestas por el artculo 3 de la Ley N 28077. Para lo que sigue del presente trabajo, debe entenderse que han sido incorporadas las otras modificaciones dispuestas por la mencionada ley.

192

2.

El 25% del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra localizado el recurso natural, excluyendo al distrito o distritos productores. El 40% del total recaudado para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones, excluyendo a la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural. El 25% del total recaudado para los gobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural.

3.

4.

Los recursos que los gobiernos regionales y locales reciban por canon, deben ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o co-financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, respectivamente, para lo cual establecen una cuenta destinada a esta finalidad. Asimismo, los gobiernos regionales deben entregar el 20% del total percibido por canon a las universidades pblicas de su circunscripcin, destinado exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica y tecnolgica que potencien el desarrollo regional. El canon petrolero mantiene las condiciones actuales de su ejecucin. El canon minero est constituido por el 50% del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la actividad minera, por el aprovechamiento de los recursos minerales, metlicos y no metlicos. La determinacin del canon petrolero, en tanto, mantiene las condiciones de su aplicacin dispuesta con anterioridad por su norma respectiva. Con la referida ley, se crea el canon a la explotacin del gas natural y condensados que se denomina canon gasfero, el cual se compone de1 50% del impuesto a la renta obtenido por el Estado de las empresas que realizan actividades de explotacin de gas natural, y del 50% de las regalas por la explotacin d e tales recursos naturales. Se crea el canon hidroenergtico, para la explotacin de los recursos hidroenergticos, que se compone del 50% del total de los ingresos y rentas pagado por los concesionarios que utilizan el recurso hdrico para la generacin de energa, de conformidad con lo establecido por el Decreto Ley N 25844, Ley de Concesiones Elctricas. Se crea canon pesquero, a la explotacin de los recursos hidrobiolgicos, el cual se compone del 50% del total de los ingresos y rentas que percibe el Estado de las empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiolgicos de aguas martimas, y continentales lacustres y fluviales. Asimismo, se crea el canon forestal, a la explotacin de los recursos forestales y de fauna silvestre, el mismo que se compone del 50% del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre, as como de los permisos y autorizaciones que otorga la autoridad competente. Por medio del Decreto Supremo N 005-2002-EF, publicado el 09.01.02, se aprob el Reglamento de la Ley de Canon; y, mediante Decreto Supremo N 115-2003-EF, publicado el 14.08.03, se aprob la modificacin de parte de esa norma 135 . El mencionado reglamento precisa aspectos relativos a la base de referencia para calcular el canon. As, en el caso del Canon y Sobrecanon Petrolero, se indica que
135

La primera disposicin transitoria de la Ley N 28077, dispuso que en un plazo no mayor de 60 das de publicada esta ley, el poder ejecutivo deber expedir el decreto supremo que modifique el Reglamento de la Ley de Canon.

193

continuar determinndose segn lo dispuesto en el Decreto Ley N 21678 (que establece canon del 10% sobre produccin del petrleo en el Departamento de Loreto) modificado por la Ley N 23538 (establece un canon del 10% ad-valorem sobre la produccin total del petrleo en el Departamento de Loreto), el artculo 161 de la Ley N 23350 (Ley del Presupuesto General de la Repblica para el ao 1982), la Ley N 23630 (que establece como participacin de los Departamentos de Piura y Tumbes el 10% de la renta que producen la explotacin del petrleo y gas en ambos departamentos), la Ley N 23871 (que eleva en 2.5% la participacin sobre la renta que produce la explotacin del petrleo y gas, creada por el artculo 1 de la Ley N 23630), el artculo 379 de la Ley N 24977 (Ley del Presupuesto de los Organismos del Sector Pblico para el ao 1989), el Decreto de Urgencia N 027-98 (precisa porcentajes a aplicar por concepto de canon y sobrecanon sobre el valor de la produccin total de petrleo y gas en el Departamento de Ucayali), y normas reglamentarias, complementarias y conexas, segn sea el caso. El referido decreto supremo establece que las autoridades de las municipalidades deben coordinar con los centros poblados y comunidades que se encuentren ubicados en su circunscripcin territorial para la ejecucin de gastos de inversin. Asimismo, que para la distribucin de los ingresos provenientes del canon entre las municipalidades distritales y provinciales, se debe utilizar la Cartografa Digital Censal elaborada por el INEI, que demarca las circunscripciones territoriales de los distritos y provincias del pas, hasta que se disponga la cartografa oficial con precisin de lmites de la totalidad de distritos y provincias del pas. Para una mejor aplicacin de la ley de canon, su reglamento norma sobre beneficiarios del canon y fijacin de lmites territoriales, criterio para la determinacin del rea de influencia, el procedimiento a seguir para las transferencias del canon a los gobiernos locales y regionales, entre otros aspectos. Se indica, asimismo, que el INEI y el sector al que corresponde la actividad que explota el recurso natural por el cual se origina la transferencia de un canon, proporcionarn al MEF la informacin necesaria a fin de elaborar los ndices de distribucin del canon. Dichos ndices sern aprobados mediante resolucin ministerial expedida por el MEF136 . Para el caso del canon y sobrecanon petrolero, se continuar aplicando los ndices de distribucin segn lo dispuesto por sus correspondientes normas mencionadas lneas arriba137 . Acerca de la utilizacin del canon, el decreto supremo que norma su reglamento dispone lo siguiente: Los recursos que los gobiernos locales reciban por concepto de canon, se deben utilizar de manera exclusiva en gastos de inversin.

136

Por ejemplo, la Resolucin Ministerial N 143-2003-EF/15 (publicada el 12.04.03) aprueba los ndices de Distribucin del Canon Forestal, correspondientes al IV Trimestre del ao 2002, aplicable a Municipalidades y Gobiernos Regionales; la Resolucin Ministerial N 425-2003-EF/15 (publicada el 24.08.03) aprueba los ndices de Distribucin del Canon Pesquero provenientes de Derechos de Pesca, correspondientes al I Semestre del ao 2003, aplicables a Municipalidades y Gobiernos Regionales; la Resolucin Ministerial N 434-2003-EF/15 (publicada el 29.08.03) aprueba los ndices de Distribucin del Canon Hidroenergtico correspondientes al ao 2002, aplicable a las Municipalidades y Gobiernos Regionales. 137 Por ejemplo, el Decreto Supremo N 024-2003-EF (publicado el 27.02.03) aprueba los ndices de Distribucin del Canon y Sobrecanon para Petrleo y Gas en Piura y Tumbes por las Transferencias correspondientes al ao 2003.

194

Los gobiernos locales con el objeto de asegurar la calidad de la inversin pblica a realizar, pueden seguir las disposiciones del sistema nacional de inversin pblica para identificar, formular, evaluar y ejecutar los proyectos de inversin pblica. El monto de canon que perciban los gobiernos regionales debe ser utilizado en la ejecucin de proyectos de inversin pblica de impacto regional, cumpliendo con las disposiciones del sistema nacional de inversin pblica para identificar, formular, evaluar y ejecutar dichos proyectos. Adicionalmente, en el caso de los recursos provenientes del canon forestal, se podr coordinar con INRENA respecto de los proyectos de inversin pblica a ejecutar con dichos recursos. El canon y sobrecanon petrolero mantiene las mismas condiciones actuales de ejecucin y distribucin.

iv) Participacin en Renta de Aduanas La Ley N 27613, Ley de la Participacin en Renta de Aduanas138 (publicada el 29.12.01), dispone que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir slo el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, como Participacin en Rentas de Aduanas (PRA), constituyendo recursos propios para beneficiar su desarrollo. Segn la mencionada ley, la administracin de la PRA compete a las municipalidades provinciales o distritales, segn corresponda la ubicacin de la aduana. En la Provincia Constitucional del Callao, la administracin est a cargo del Gobierno Regional del Callao139 . Con relacin a la Provincia Constitucional del Callao, la Ley de Participacin en Renta de Aduanas y su modificacin dispuesta por el artculo 34 de la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783), establecen lo siguiente: Los recursos provenientes de la renta de aduana son asignados en un 50% al gobierno regional y el otro 50% es distribuido proporcionalmente entre todas las municipalidades de la mencionada provincia. El 10% del monto percibido por el Gobierno Regional del Callao como PRA, se destina a la creacin de un Fondo Educativo con la finalidad de sufragar los costos de los programas destinados a la Provincia Constitucional del Callao, a elevar la calidad acadmica y pedaggica de los profesores del sector pblico a travs de reentrenamiento y actualizacin permanente, otorgndose un incentivo por las horas destinadas a estas actividades y la buena preparacin educativa, intelectual y tica de los alumnos de esas mismas escuelas. Y, se puede destinar hasta el 20% del Fondo Educativo para obras de infraestructura y para equipamiento de escuelas pblicas, con nfasis en desarrollo informtico e internet.

138

Mediante Decreto Supremo N 121-96-EF (publicado el 24.12.96) se aprob el Reglamento de la Ley General de Aduanas; y, por medio del Decreto Supremo N 114-2003-EF (publicado el 05.08.03) se modific el artculo 59 del mencionado reglamento, artculo que regula el Sistema Anticipado de Despacho Aduanero. 139 Aunque la ley alude al Consejo Transitorio de Administracin Regional del Callao (CTAR-Callao), con la vigencia de la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, debe entenderse que corresponde al Gobierno Regional del Callao.

195

El Fondo Educativo ser administrado por un Consejo de Administracin compuesto por cinco (5) miembros representantes de las siguientes instituciones: Gobierno Regional del Callao, Universidad del Callao, Direccin Regional de Educacin, Mesa de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza y un representante de las municipalidades de la Provincia Constitucional del Callao.

La Direccin General de Aduanas, previa verificacin de los recursos recaudos, deposita mensualmente la PRA en una cuenta corriente especial en el Banco de la Nacin, a nombre de las entidades responsables de su administracin. Asimismo, la ley precisa que los distritos y provincias donde se instalen futuras aduanas tambin tendrn derecho a percibir el 2% como PRA. Mediante Decreto Supremo N 025-2003-EF, publicado el 28.02.03, se aprueba los ndices de Distribucin de recursos que se recauden durante el ao 2003 por la Participacin en Renta de Aduanas, a nivel de municipalidades provinciales y distritales beneficiarias. Adems, dicha norma dispone que cada Intendencia o Agencia Aduanera depositar diariamente los montos recaudados por concepto de PRA en la cuenta especial del Banco de la Nacin de su jurisdiccin. ste, a su vez, informar mensualmente a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del MEF los montos depositados, la cual, luego de aplicar los ndices del mencionado decreto supremo, comunicar a dicho banco las cifras a ser abonadas en las cuentas corrientes de las municipalidades beneficiarias.

196

Captulo 4 Distribucin de los Recursos Financieros Pblicos

La situacin fiscal de un pas no es ajena a las vicisitudes de su economa. En el Per, en los primeros aos de la dcada de los noventa el gobierno logr revertir la crisis existente al comienzo de dicho decenio, pero no solucion los problemas de la economa de una manera integral y eficiente. Si bien se logr una importante estabilidad econmica y social en el periodo 1990-1997, los shocks internos y externos que originaron la aguda crisis del periodo 1998-2000 pusieron en evidencia la debilidad de las reformas implementadas.1 Al respecto, Carlos Otero aade:2
La falta de un plan integral en la reestructuracin del Estado, la debilidad y carencia de autonoma de las instituciones gubernamentales, y los niveles de corrupcin que se hicieron evidentes, demostraron que el proceso de reformas econmicas fue ms el resultado de los esfuerzos por reinsertar al pas al sistema financiero mundial que consecuencia de una voluntad poltica de larga maduracin.

La poltica de estabilizacin aplicada en los primeros aos del gobierno de A. Fujimori, adems de medidas de poltica monetaria/cambiaria, tambin consider cambios importantes en el manejo del gasto y los ingresos tributarios. Dentro de las primeras medidas de correccin fiscal, se eliminaron subsidios y exoneraciones en tarifas pblicas, se restringi el financiamiento primario del dficit pblico, se crearon controles de caja fiscal y se reformul la estructura tributaria. Todas estas medidas fueron el inicio de un programa de reestructuracin de la gestin pblica que form parte de la reforma implementada por el primer gobierno de A. Fujimori. El proceso de apertura econmica y la devolucin de confianza a los organismos internacionales, hizo posible la entrada masiva de flujos de capital extranjero que sostuvieron el crecimiento econmico durante el periodo 1990-1997, a travs de privatizaciones, inversiones de largo plazo en sectores primarios y monoplicos y capital especulativo en bolsa y lneas de crdito a instituciones bancarias. De esta manera, el modelo econmico empez a generar un significativo atraso cambiario que foment las importaciones, afectando la industria local y creando un fuerte sesgo antiexportador. El impacto social fue muy significativo traducindose en una reduccin de sueldos y salarios reales y un decrecimiento del empleo formal.3 El cambio en la gestin pblica fue importante dentro de las reformas emprendidas por el gobierno que se instal el 28 de julio de 1990. Reformas que comprendieron la reestructuracin del sistema tributario, la reforma fiscal, los programas de reinsercin y manejo de la deuda pblica externa, el nuevo rol empresarial del Estado, las reformas sociales y el nuevo papel en la regulacin d e servicios pblicos y mercados financieros4 . Como se ve, la reforma en la gestin pblica comenz enmarcada dentro de los

1 2

OTERO BONICELLI, Carlos, Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000 , p. 5 Ibid, p. 5 3 Ibid, p. 31 4 Ibid, p. 9

197

objetivos de las reformas econmicas, aunque en los aos posteriores la influencia de factores polticos y ms tarde de la corrupcin, la terminaron debilitando. Carlos Otero considera que son discutibles los beneficios de la privatizacin y en general, los resultantes de las reformas estructurales:5
Dados los resultados observados a lo largo de la dcada de los noventa, puede afirmarse que las reformas estructurales, tal y como fueron aplicadas en el Per, fueron un fracaso. As la estructura productiva no alcanz los estndares pretendidos ni se produjeron mejoras en la competitividad que determinaran reducciones de costos y precios. Finalmente, tampoco permitieron una estructura de precios que fuera competitiva en el mercado internacional.

Lo descrito en esta parte introductoria, intenta poner de relieve que en el pas en los noventa la distribucin de los recursos financieros pblicos se ha determinado en un contexto oscilante para nuestra economa, transitando del caos hacia un escenario promisorio para luego derivar al nuevamente impregnado de dificultades e incertidumbre.

4.1 Perfil de la situacin fiscal en el pas

Histricamente, en el Per el gobierno central ahora denominado por nuestra legislacin como gobierno nacional ha participado de una gran proporcin en la distribucin de los recursos pblicos, inclusive en la ltima dcada en la que mejora la situacin de los gobiernos locales. El nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno general (GG.LL./G.G.), corrobora lo afirmado, asimismo, evidencia la existencia de dos periodos marcadamente distintos. El primero, es el ms crtico para a l s municipalidades, pues durante 11 aos (1980-1990) el referido cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.5% y 5.1%; mientras que al gobierno central le correspondi proporciones que se ubicaron entre 97.5% y 94.9%. El segundo periodo (1991-2000), es el ms favorable para aquellas, porque el indicado cociente fluctu entre 8.6% y 10.5%; entretanto, la participacin del gobierno central descendi a valores comprendidos entre 91.4% y 89.5%. (Ver Cuadro 4.1 y Grfico 4.1) El ao 1991 es importante para las municipalidades, puesto que duplican su participacin en la ejecucin del gasto del gobierno general6 . La principal razn de este avance como tambin lo sostienen Alvarado, Araoz y Urrunaga7 es el aumento de las transferencias del gobierno central a las municipalidades, al que contribuy

5 6

Ibid, p. 10 En ese ao, el aumento del cociente sigue siendo significativo an si se ajusta su valor como consecuencia de la cada del gasto del gobierno general como proporcin del PBI. 7 ALVARADO PREZ, Betty M., Relaciones Fiscales entre el Gobierno Central y Los Gobiernos Locales; ARAOZ, Mercedes y URRUNAGA, Roberto, Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central.

198

Cuadro 4.1: Principales indicadores vinculados a la participacin del Gasto Municipal

Variacin del PBI real (%) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Promedio 1980-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 5,2 5,1 -0,6 -11,9 5,1 2,8 10,0 8,4 -8,8 -11,7 -5,1 2,2 -0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,7 -0,5 0,9 3,1 Gasto Gob. General 1/ A 1 191 2 001 3 142 6 272 13 096 33 908 62 607 126 487 671 16 712 1 099 4 724 9 275 13 823 20 412 25 399 27 468 30 639 32 902 36 685 38 545 9935 223 14727 33248 Gasto Gob. Local B 30 58 91 188 386 1 110 2 542 5 161 34 607 44 491 894 1 326 1 763 2 191 2 630 3 228 3 427 3 505 3 829 311 9 1333 3324 Gasto Gob. Gral./PBI % 19,9 18,9 18,1 20,1 19,0 18,0 17,4 17,6 15,5 15,9 17,7 17,7 20,6 20,0 20,7 21,0 20,1 19,5 19,8 21,0 20,6 18,5 17,7 20,4 20,2 Gasto G.L./ Gasto G.G. B/A (%) 2,5 2,9 2,9 3,0 2,9 3,3 4,1 4,1 5,1 3,6 4,0 10,4 9,6 9,6 8,6 8,6 9,6 10,5 10,4 9,6 9,9 3,1 4,0 9,1 10,0

1/ El Gobierno General es la suma del Gobierno Central ms los Gobiernos Locales. Notas : - En el caso del Gobierno General, el gasto incluye todos los conceptos con excepcin de la amortizacin de la deuda. - Las unidades monetarias del periodo 1980-87 se expresan en nuevos soles; de 1988-89, en miles de S/.; y, de 1990-2000, en millones de S/. Fuentes: - BCRP, Memoria , varios nmeros. - BCRP, Per: Compendio Estadstico del Sector Pblico 1970-1987. Elaboracin propia.

199

Grfico 4.1: Per: Evolucin del PBI real y de los gastos del Gobierno General y Municipal

% 23 18 13 8 3 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 -2 -7 -12 % /\ PBI real GG.LL./G.G. G.G./PBI 2000

Fuentes: BCRP, Memoria varios nmeros; Cuadro 4.1

significativamente la medida que elevaba el Impuesto de Promocin Municipal8 de 1% a 2% del IGV, la cual se adopt a fines de los ochenta. El cuadro y el grfico mencionados muestran, asimismo, que las finanzas del conjunto de las municipalidades del pas prcticamente estuvieron al margen de los ciclos de nuestra economa, debido a su poco peso en el gasto nacional. As, en el ciclo 19801985, que encierra la mayor crisis fiscal de las tres ltimas dcadas (en 1983 el dficit fiscal fue 11.1% del PBI), y a pesar que nuestra produccin nacional tuvo en 1983 su ms severa cada, el indicador analizado (GG.LL./G.G) sigue su tendencia dbilmente ascendente. La mencionada crisis fiscal estuvo determinada por condiciones adversas en el entorno econmico-financiero; entre ellas: una disminucin del PBI de 11.9% en trminos reales, cierre del financiamiento externo a consecuencia de la primera crisis mexicana de la deuda, elevados niveles de la tasa de inters internacional (LIBOR), que en promedio resultaron superiores a aos anteriores, y presencia de fenmenos climatolgicos El Nio que ocasionaron desastres naturales.9 El periodo 1980-1983 estuvo marcado por un crecimiento de la inversin pblica y de los intereses de la deuda externa y en la parte final (1983) por una abrupta cada de los ingresos tributarios. El crecimiento de la inversin pblica se debi a la voluntad poltica del nuevo gobierno de aumentar los gastos, con especial nfasis en grandes proyectos de irrigacin y construccin de carreteras. Tambin fue relevante, durante los
8

La Ley N 24030 crea el Impuesto de Promocin Municipal (publicada el 14.12.84), como alternativa a las transferencias discrecionales del Tesoro Pblico. 9 ARIAS, Luis A., CUBA, Elmer y SALAZAR, Ral, La sostenibilidad de la Poltica Fiscal en el Per: 1970-2005 , p. 14

200

primeros cuatro aos del perodo, la expansin de los gastos en defensa, debido a los problemas de narcotrfico y terrorismo que empezaban a surgir. De otro lado, la expansin del gasto estuvo vinculada al crecimiento de los intereses de la deuda externa, como resultado del crecimiento de los niveles de endeudamiento durante la dcada pasada y de las altas tasas de inters internacionales.10 A partir de 1983, la crisis fiscal y de balanza de pagos (saldo de US$ -40 millones) provoc que se inicie el incumplimiento de las obligaciones con los acreedores externos. Asimismo, el gobierno encuentra otra forma de financiar el dficit sin recurrir al financiamiento del Banco Central, a travs de la utilizacin de los fondos de la Seguridad Social y del no pago de los aportes del gobierno que le correspondan como empleador. El ajuste se caracteriz por una contraccin de los gastos corrientes no financieros y de capital y por una recuperacin de los ingresos tributarios a los niveles previos a su abrupta cada. Sin embargo, esta recuperacin no tuvo sus bases en la mejora de los impuestos a la renta y al consumo general de bienes, sino que se sostuvo en el crecimiento significativo de los impuestos a los combustibles. Como consecuencia de ello, la participacin de los combustibles en la recaudacin total aument de 9.6% a 25.4%. Hacia mediados de la dcada del ochenta, el nuevo gobierno de A. Garca, sobre la base de una concepcin econmica heterodoxa, implement un conjunto de polticas expansivas, tanto en el plano fiscal como en el plano monetario. Inicialmente durante los dos primeros aos de gestin, esta poltica tuvo resultados favorables, expresados en el crecimiento del PBI (ver Grfico 4.1). Sin embargo, estas medidas implicaban el financiamiento monetario del dficit y la prdida progresiva de reservas. Estas dificultades sumadas a otras, desencadenaron la medida gubernamental de declarar a partir de 1985 la moratoria oficial de la deuda externa, limitndose el servicio de la misma al 10% de las exportaciones. El financiamiento monetario del dficit contribuy a un continuo aumento de los precios, pasando de una inflacin de dos dgitos en 1986 (62.9%) a una inflacin de tres dgitos en 1987 (114.5%) y a una evidente inestabilidad monetaria en 1989, con niveles de inflacin superiores a 2000%. Este proceso de alta inflacin gener presiones recesivas en la economa peruana, a tal grado que el PBI real se deterior considerablemente, llegando a tener en 1990 niveles similares a 1983. En ese contexto regresivo, la inflacin a inicios de la dcada de los noventa super el 7000%. La breve etapa de expansin (1986-1987) estuvo marcada por una continua disminucin de los ingresos tributarios y de las tarifas reales de las empresas pblicas. La proliferacin de exoneraciones y beneficios tributarios desarticularon totalmente el sistema tributario. Los ingresos corrientes del gobierno central disminuyeron, en 1989, a 7.3% del PBI, el nivel ms bajo en trminos anuales, lo que oblig a una contraccin del gasto corriente y de capital, marcando el inicio de una nueva etapa de ajuste.11 En 1988, el dficit fiscal medido con relacin a l PBI alcanz la elevada cifra de 10.8%, debido al pronunciado nivel de desahorro en cuenta corriente del gobierno central (3.9%) que contino deteriorndose hacia 1989 alcanzando su mximo valor (5.7%), considerando los ltimos 30 aos de historia fiscal.
10 11

Ibid Ibid, pp. 15-16

201

En los primeros aos de los noventa, por su parte, la frrea disciplina fiscal se debi ms a la incapacidad para obtener financiamiento interno y externo que a una voluntad poltica de cerrar los dficit. El gasto de capital fue influenciado por factores electorales y por la corrupcin. El xito de la reforma tributaria en los primeros aos de los noventa, permiti al gobierno un mayor margen de maniobra en la gestin pblica, que se increment notablemente a mediados de esa dcada con los ingresos de l as privatizaciones. El papel empresarial del Estado no qued completamente definido, observndose marchas y contramarchas en los procesos de privatizacin, sobre todo en los casos de hidrocarburos y servicios pblicos de agua y alcantarillado. No hubo una posicin clara sobre los sectores que quedaran en manos del Estado ni tampoco un programa integral para el proceso de privatizaciones.12 De lo expuesto, se deduce que es importante establecer mecanismos slidos, realistas y crebles de control del gasto p blico y del uso del mismo en periodos electorales, lo cual se vera considerablemente beneficiado si va acompaado de una mayor transparencia en la informacin. De otro lado, en el tema concerniente a la recaudacin fiscal, la fuente principal de ingresos proviene de los tributos internos controlados por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y de la recaudacin de aranceles a cargo de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas (ADUANAS). En 1991 se inici la reforma tributaria que contempl principalmente la reestructuracin institucional de SUNAT y en menor medida de las aduanas, y la reformulacin del sistema tributario eliminando impuestos de poca recaudacin y exoneraciones tributarias, ampliando la base tributaria y simplificando el sistema impositivo. Los dos pilares de la reforma tributaria peruana fueron el fortalecimiento institucional y la simplificacin del sistema tributario. El primer punto se abord a travs de una renovacin del personal de la SUNAT con mayor nfasis en la seleccin y capacitacin del mismo, y en la implementacin de nuevos sistemas de control y fiscalizacin, comprendiendo tambin el seguimiento sistemtico de principales contribuyentes.13 La simplificacin del sistema tributario se bas en el perfeccionamiento del registro de los contribuyentes que permiti un empadronamiento peridico de las personas sujetas a las normas tributarias, as como en la reduccin y eliminacin de impuestos de poca recaudacin, pasando, en 1992, de 60 tributos con mltiples tasas a slo seis impuestos principales del gobierno central. Los impuestos resultantes de la simplificacin impositiva son los siguientes:14 Impuesto a la Renta Impuesto al Patrimonio Empresarial15
12 13

OTERO BONICELLI, Carlos, Op. cit, p. 32 ARIAS, Luis Alberto, El Fortalecimiento Institucional de la Administracin Tributaria Peruana. 14 OTERO BONICELLI, Carlos, Op. cit, p. 12 15 Este impuesto fue eliminado en 1993 y sustituido por el Impuesto nico Simplificado, de cuota fija para pequeos contribuyentes.

202

Impuesto General a las Ventas Impuesto Selectivo al Consumo Contribucin al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) Aranceles

En cuanto a los gobiernos locales, en 1993 se estableci un nuevo marco legal con el objetivo de ordenar y simplificar su sistema tributario, lo cual redujo de 21 a 6 los impuestos a recaudar por estas entidades. El conjunto de medidas mencionadas permitieron ampliar la base tributaria, reduciendo la concentracin de contribuyentes16 . La recaudacin empez a sustentarse principalmente en dos impuestos de aplicacin general: el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto a la Renta. Como consecuencia de las reformas, entre el periodo 1990 y 1997 se observ un crecimiento sostenido y estable de los ingresos tributarios. La presin tributaria, despus de sus ms bajos valores en la severa crisis econmica padecida en el pas a fines de los ochenta, se increment a partir de 1991 de 11.1% del PBI hasta alcanzar su mximo valor en el ao 1997, con 14.1%. (Cuadro 4.2) Durante la dcada de los noventa ms del 92% de los ingresos corrientes del gobierno central tuvo origen tributario17 . En los ingresos tributarios, a su vez, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a Renta Impuesto a los Ingresos, fueron los ms importantes. Con relacin a la evolucin de la composicin de los principales conceptos del ingreso tributario del gobierno central, el Cuadro 4.2 y el Grfico 4.2 contribuyen a constatar lo siguiente: El IGV, actualmente el ms importante tributo, de contribuir con el 26% del ingreso tributario en el ao 1991, aumenta sostenidamente y se estabiliza en alrededor del 50% a partir de 1998. Ms o menos el 43% de la recaudacin del IGV proviene de gravar con este impuesto a las importaciones de bienes y servicios que realizan los agentes econmicos del pas.18 El ISC, cuyo principal componente es el Impuesto Selectivo a los Combustibles, sigue una tendencia decreciente: despus de haber tenido un peso de 40% del ingreso tributario en el ao 1991, se estabiliza en los ltimos cuatro aos de los noventa en torno a 5% de este ingreso. El Impuesto a los Ingresos a la Renta incrementa tambin su participacin, de 8% a cerca de 23%, durante el periodo analizado.

Sin embargo, las mejoras institucionales observadas en la primera mitad de la dcada se perdieron posteriormente como consecuencia de la administracin selectiva en funcin
16

De acuerdo con lo sostenido por Arias, antes de las reformas 700 empresas aportaban el 90% del total de la recaudacin. Del mismo modo, el nmero de declaraciones del Impuesto General a las Ventas era de 13,482, pasando en 1994 a ms de 400,000. (ARIAS, Luis Alberto, Op. cit) 17 Este porcentaje se obtiene con la inclusin del Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) en el grupo Ingresos Tributarios, que en las estadsticas oficiales del BCRP, INEI, SUNAT, etc. se consideran como Ingresos No Tributarios, cuyo principal componente es precisamente el IES. 18 SUNAT, Nota Tributaria, diversos nmeros.

203

Cuadro 4.2: Ingresos Corrientes del Gobierno Central

Millones de nuevos soles 1991 I. Ingresos Tributarios 1. Impuestos a los ingresos - Personas Naturales - Personas Jurdicas - Regularizacin 2. Impuestos al patrimonio 3. Impuestos a las importaciones 4. Impuesto general a las ventas (IGV) - Interno - Importaciones 5. Impuesto selectivo al consumo (ISC) - Combustibles - Otros 6. Otros ingresos tributarios 7. Documentos valorados II. Ingresos No Tributarios III. Total (I+II) 2 958 250 26 190 33 177 336 765 437 328 1 196 781 415 312 - 78 236 3 193 1992 5 416 749 184 503 62 201 650 1 702 911 791 1 743 995 748 442 - 71 643 6 059 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1/ 1999 1/ 2000 1/ 22 995 5 861 1 839 3 492 530 1 2 891 11 040 6 384 4 655 3 427 2 000 1 426 1 569 -1 794 3 179 26 174 21 873 5 072 1 951 2 726 394 11 2 848 11 029 6 470 4 559 3 446 2 092 1 354 1 568 -2 101 3 460 25 334 22 663 5 130 2 050 2 574 506 0 2 913 11 996 7 004 4 993 3 421 2 118 1 303 1 873 -2 669 4 851 27 515 1991 1992 1993 1994 11.1 0.9 0.1 0.7 0.1 0.7 1.3 2.9 1.6 1.2 4.5 2.9 1.6 1.2 -0.3 0.9 12.0 12.0 1.7 0.4 1.1 0.1 0.4 1.4 3.8 2.0 1.8 3.9 2.2 1.7 1.0 -0.2 1.4 13.5 12.2 2.0 0.7 1.1 0.2 0.4 1.8 5.1 2.9 2.2 2.3 1.4 0.9 0.8 -0.1 1.4 13.6 13.1 2.6 0.8 1.5 0.2 0.1 1.7 6.0 3.6 2.4 2.3 1.3 1.0 0.8 -0.5 1.5 14.6 Porcentaje del PBI 1995 1996 1997 1998 1/ 1999 1/ 2000 1/ 13.4 2.9 0.9 1.6 0.4 0.0 1.8 6.3 3.5 2.8 2.1 1.2 0.8 1.0 -0.6 1.7 15.2 13.9 3.6 1.0 2.1 0.6 0.0 1.7 6.3 3.4 2.8 2.0 1.2 0.8 0.9 -0.6 1.8 15.7 14.1 3.6 1.0 2.3 0.4 0.0 1.6 6.6 3.8 2.8 2.1 1.2 0.9 1.1 -1.0 1.8 15.9 13.8 3.5 1.1 2.1 0.3 0.0 1.7 6.6 3.8 2.8 2.1 1.2 0.9 0.9 -1.1 1.9 15.7 12.5 2.9 1.1 1.6 0.2 0.0 1.6 6.3 3.7 2.6 2.0 1.2 0.8 0.9 -1.2 2.0 14.5 12.1 2.7 1.1 1.4 0.3 0.0 1.6 6.4 3.8 2.7 1.8 1.1 0.7 1.0 -1.4 2.6 14.7

8 478 12 866 16 212 19 036 22 122 1 406 457 794 156 254 1 228 3 534 1 992 1 543 1 611 991 620 528 - 84 946 2 526 836 1 454 235 85 1 700 5 954 3 563 2 391 2 267 1 288 979 834 - 499 1 520 3 462 1 131 1 884 447 30 2 144 7 646 4 217 3 429 2 486 1 493 993 1 160 - 715 2 108 4 981 1 339 2 841 801 3 2 308 5 710 1 577 3 578 556 3 2 471

8 578 10 344 4 723 5 929 3 856 4 415 2 761 1 599 1 162 1 268 - 863 2 485 3 365 1 931 1 434 1 737 -1 509 2 879

9 424 14 386 18 319 21 522 25 001

1/ Preliminar. Fuente : BCRP, Memoria 2000 .

Grfico 4.2: Ingresos tributarios del Gobierno Central

14,0 12,0 10,0

% del PBI

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Impuestos a los ingresos

IGV ISC Fuente : BCRP, Memoria 2000 .

Otros ingresos tributarios

de las estructuras de poder corruptas constituidas. En los tres ltimos aos la recaudacin cay a niveles comparables al ao 1993 (12.1% del PBI), debido al deterioro en la actividad econmica y al uso del ente recaudador como elemento de presin por parte de las esferas de poder. El Estado peruano tuvo tambin alta incidencia en las decisiones econmicas por el nivel de negociacin extorsin en la administracin tributaria.19 Con el transcurrir de los aos noventa, la estructura fiscal del gobierno central ha acentuado su dependencia de las importaciones de bienes de consumo, insumos y bienes de capital. As, en los primeros aos de esta dcada, de cada S/. 100 que se recaudaba por tributos, alrededor de S/. 30 provena de la aplicacin del IGV, el ISC y los aranceles a las importaciones; al finalizar el 2000, esta proporcin est en aproximadamente 38%. Cifras del ao 1994 al 2001 indican que la SUNAT ha aumentado su participacin en la actividad recaudadora de tributos. As de recaudar el 70% de los ingresos tributarios del gobierno central ha pasado a 80% en el 2001.20 El Cuadro 4.3 permite corroborar otra dimensin la de recaudacin fiscal del problema del centralismo que se expuso en el primer captulo del presente trabajo. En este cuadro se observa que el Departamento de Lima concentra ms o menos el 86% de la recaudacin efectuada por la SUNAT, no obstante tener una poblacin que equivale al 32% del total nacional. Le siguen los departamentos de Arequipa, La Libertad y Piura, con una recaudacin de 3.5%, 1.7% y 1.5%, respectivamente; y en los cuales habitan en conjunto el 16% de la poblacin del pas.

19 20

OTERO BONICELLI, Carlos, Op. cit, p. 12 SUNAT, Op. cit.

205

Si bien la elevada concentracin espacial en la recaudacin de los tributos no necesariamente determina una marcada desigualdad en la distribucin de los recursos financieros pblicos en los departamentos del pas, si es un importante indicador en

Cuadro 4.3: Ingresos recaudados por la SUNAT por Departamento: 1999-2001 1/

Millones de nuevos soles 1999 2000 2001 Ago.-Dic. Ene.-Dic. Ene.-Dic. 4 53 7 296 14 37 69 5 15 67 71 146 71 6 864 37 5 15 10 113 32 19 81 9 50 8 088 9 159 13 701 30 105 156 10 33 141 147 352 160 17 195 88 9 39 24 296 66 40 149 13 116 20 051 8 136 12 731 27 108 153 9 30 139 129 316 158 18 491 99 9 33 26 363 75 41 101 15 107 21 317 Porcentaje 1999 2000 2001 Ago.-Dic. Ene.-Dic. Ene.-Dic. 0,06 0,65 0,08 3,66 0,17 0,45 0,86 0,06 0,19 0,83 0,88 1,80 0,88 84,87 0,46 0,06 0,18 0,13 1,39 0,40 0,23 1,00 0,11 0,61 100,00 0,04 0,79 0,07 3,50 0,15 0,52 0,78 0,05 0,16 0,71 0,73 1,76 0,80 85,76 0,44 0,04 0,19 0,12 1,48 0,33 0,20 0,74 0,07 0,58 100,00 0,04 0,64 0,06 3,43 0,13 0,51 0,72 0,04 0,14 0,65 0,61 1,48 0,74 86,74 0,46 0,04 0,15 0,12 1,70 0,35 0,19 0,47 0,07 0,50 100,00

Departamento

Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total

1/ Incluye Contribuciones Sociales. Fuente : SUNAT, Nota Tributaria , varios nmeros. Elaboracin propia.

206

cuanto a una dbil presencia del esfuerzo recaudador en el interior del territorio nacional. Una mayor presencia de la administracin tributaria en estos lugares, permitira impulsar y ejecutar acciones localmente para reducir la evasin tributaria, especialmente de actividades econmicas de pequea y mediana escala. Esta medida se justificara, porque segn datos de la propia SUNAT, en el mes de febrero del 2002 en el departamento ms pequeo en cuanto a nmero de inscritos se refiere Huancavelica tena inscritos 7,100 contribuyentes.21 El Grfico 4.3 nos da una idea del grado de concentracin en la recaudacin de los ingresos efectuados por la SUNAT. El rea sombreada expresa los porcentajes que se
Grfico 4.3: Distribucin de los ingresos recaudados por la SUNAT: 1999-2001
(Segn sextiles departamentales)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F

porcentajes acumulados

Grupos Grupo A (0.2%) : Grupo B (0.5%) : Grupo C (1.2%) : Grupo D (2.4%) : Grupo E (3.0%) : Grupo F (92.7%) :

Departamentos Amazonas, Madre de Dios, Huancavelica y Apurmac. Tumbes, Pasco, Ayacucho y Hunuco Moquegua, San Martn, Puno y Loreto Cajamarca, Ucayali, Tacna y Junn Ancash, Ica, Cusco y Lambayeque Piura, La Libertad, Arequipa y Lima

Fuente : Cuadro 4.3. Elaboracin propia.

21

SUNAT, Nota Tributaria, Febrero 2002, Ao 11, N 2.

207

van acumulando conforme los grupos se van considerando; y que en una situacin ideal de distribucin departamental perfectamente equitativa, debera coincidir con la lnea diagonal. Los grupos estn ordenados de menor a mayor participacin en los ingresos recaudados, y cuyos porcentajes se observa en la tabla inferior del grfico. A su vez, al interior de cada grupo, el orden de los departamentos es de menor a mayor grado de participacin en la distribucin (ver Cuadro 4.3). Por ejemplo, el conglomerado de menor participacin es el Grupo A, constituido por los departamentos de Amazonas, Madre de Dios, Huancavelica y Apurmac, que en conjunto slo recaudaron el 0.2% del total nacional durante el periodo de agosto de 1999 a diciembre del 2001. Aunque no en el mismo grado, este hecho de concentracin de la recaudacin tributaria guarda cierta correspondencia con la densificacin en pocos lugares de la inscripcin de los contribuyentes. As, a diciembre del 2001, 1.17 millones contribuyentes haban elegido inscribirse en el Departamento de Lima, que equivale al 59.3% de los inscritos en el pas. A su vez, Arequipa, La Libertad y Piura tenan los siguientes mayores nmeros de inscritos, con 5.6%, 4% y 3.6% de contribuyentes del total nacional, respectivamente. El problema no solamente es la gran concentracin en la distribucin, sino la tendencia a que ella se agrave. En la mayora de los departamentos incluidos espacios importantes como Junn, Ica, Ucayali, La Libertad, Puno, Lambayeque, Cusco la participacin departamental en la recaudacin efectuada por la SUNAT desciende; contrariamente, la recaudacin en Lima tiende a aumentar. Este comportamiento sera una expresin de la contraccin de la actividad econmica en los mencionados departamentos a fines de los noventa y su concentracin en la capital del pas.

4.2 Estructura fiscal del Gobierno Local

Si se toma en cuenta las bajas tasas de inflacin para pases como el nuestro generadas por nuestra economa en los ltimos tres aos de la dcada pasada22 , se puede afirmar que tanto el ingreso como el gasto de las municipalidades del pas, en trminos reales, siguen una tendencia ligeramente creciente. (Cuadro 4.4 y Grficos 4.4 y 4.5) Como se ha podido advertir en el tercer captulo del presente trabajo, los componentes o fuentes del ingreso de los gobiernos locales tienen distinta naturaleza en cuanto a su procedimiento de recaudacin as como en su aplicacin (gasto). En el Cuadro 4.4 se ha clasificado dichas fuentes en tres grandes grupos, de tal manera que permita tener una idea del grado de dependencia o las limitaciones que tienen las administraciones municipales para ampliar sus ingresos. Los referidos grupos presentan las siguientes caractersticas: a) De Recaudacin Local. Comprende determinados impuestos y tributos creados a favor de las municipalidades, cuya recaudacin proviene del propio mbito local distrital o provincial y, por consiguiente, sus montos estn determinados funda-

22

Segn el INEI, los promedios anuales para los aos 1998, 1999 y 2000, fueron 7.3%, 3.5% y 3.8%, respectivamente.

208

mentalmente por la condicin socioeconmica de los habitantes y el grado de desarrollo de la actividad productiva y comercial de la circunscripcin local. En promedio, en el periodo 1997-2000, cerca del 43% del ingreso de las municipalidades se origina en la propia dinmica de su localidad, aunque con una tenue tendencia a disminuir dicha participacin (Cuadro 4.4). Este bajo porcentaje nos revela, amn de que se pueda dar un aumento en la recaudacin por una mejora en la administracin tributaria municipal, que el ingreso municipal puede aumentar sostenidamente solamente si las condiciones de vida y econmica de las localidades del interior del pas mejoran. Caso contrario, una mejor distribucin a favor de los gobiernos locales slo sera posible a travs de montos y proporciones cada vez mayores de los recursos asignados y transferidos, pero con el riesgo de agudizar el centralismo. Esta aseveracin se corrobora en el hecho de que los mayores ingresos de Recaudacin Local se ejecutan en distritos que presentan mejores niveles de vida y mayor dinamismo econmico local. En este grupo se tiene dos sub-grupos, los mismos que presentan las siguientes caractersticas: Otros impuestos municipales. Contribuye con el 11.7% de la captacin del total de ingresos de los gobiernos locales. En la ejecucin de esta fuente, durante los dos ltimos aos, destacan la Municipalidad Metropolitana de Lima, con el 17% de estos impuestos; la Municipalidad Distrital de San Isidro (Lima) con el 5.9%; y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (Lima), con el 4.9%.23 Recursos directamente recaudados. Contribuye en modo importante al ingreso municipal (31.3%). Comprende los ingresos por servicios que brindan las

23

Estas cifras y las siguientes de similar nivel especfico, han sido obtenidas de la Cuenta General de la Repblica correspondientes a los ejercicios 1999 y 2000.

209

Cuadro 4.4: Per: Ingresos y gastos de los gobiernos locales, 1997-2000

Millones de nuevos soles 1997 1998 1999 2000 I. Ingresos A. De recaudacin local 1. Otros impuestos municipales 2. Recursos directamente recaudados B. Asignados y transferidos 1. Canon y sobrecanon 2. Participacin en renta de aduanas 3. Fondo de compensacin municipal 4. Transferencias 5. Donaciones C. Operaciones de crdito 1. Interno 2. Externo Total II. Gastos A. Gastos corrientes 1. Personal y obligaciones sociales 2. Obligaciones previsionales 3. Bienes y servicios 4. Otros gastos corrientes B. Gastos de capital 1. Inversiones 2. Inversiones financieras 3. Otros gastos de capital C. Servicio de la deuda 1. Intereses y cargos de la deuda 2. Amortizacin de la deuda Total 1 640 494 112 969 65 1 159 1 077 7 75 224 53 171 3 023 1 822 530 117 1 097 77 1 268 1 226 6 36 299 48 251 3 389 2 019 591 132 1 191 105 1 207 1 084 3 119 176 63 113 3 402 2 088 604 134 1 190 160 1 240 1 133 2 104 277 85 192 3 605 54,2 16,3 3,7 32,1 2,2 38,3 35,6 0,2 2,5 7,4 1,8 5,7 100,0 53,8 15,6 3,5 32,4 2,3 37,4 36,2 0,2 1,1 8,8 1,4 7,4 100,0 59,3 17,4 3,9 35,0 3,1 35,5 31,9 0,1 3,5 5,2 1,9 3,3 100,0 57,9 16,8 3,7 33,0 4,4 34,4 31,4 0,1 2,9 7,7 2,4 5,3 100,0 1 404 293 1 111 1 482 174 22 1 012 252 23 234 234 0 3 121 1 508 423 1 085 1 758 233 25 1 188 276 36 141 140 0 3 407 1 481 440 1 042 1 687 175 26 1 163 311 12 370 367 3 3 538 1 564 466 1 098 1 918 220 29 1 313 347 9 295 294 1 3 777 45,0 9,4 35,6 47,5 5,6 0,7 32,4 8,1 0,7 7,5 7,5 0,0 100,0 44,3 12,4 31,9 51,6 6,8 0,7 34,9 8,1 1,0 4,1 4,1 0,0 100,0 41,9 12,4 29,4 47,7 5,0 0,7 32,9 8,8 0,3 10,5 10,4 0,1 100,0 41,4 12,3 29,1 50,8 5,8 0,8 34,8 9,2 0,2 7,8 7,8 0,0 100,0 Estructura porcentual 1997 1998 1999 2000

Fuente: Contadura Pblica de la Nacin, Cuenta General de la Repblica , varios aos. Elaboracin propia.

municipalidades, como Tasas, Rentas de la Propiedad, Venta de Bienes y Prestacin de Servicios, entre otros. Sobresalen por mayor captacin en este sub-grupo, la Municipalidad Metropolitana de Lima, con el 20%; la Municipalidad Distrital de San Isidro (Lima) con el 4.8%; y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (Lima) con el 4.5%. b) Asignados y Transferidos. Son recaudados por distintas entidades del gobierno central, dependiendo de la naturaleza del concepto. En promedio, contribuyen con cerca del 49% de la ejecucin del ingreso municipal. En esta fuente se puede identificar dos sub-grupos importantes: Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). Es el ms importante de todas las fuentes, y proviene de una recaudacin nacional; en su mayor parte, a travs de la aplicacin del 2% sobre las ventas gravadas con el IGV. Durante el periodo 1997-2000, esta fuente contribuy con el 33.8% del ingreso municipal.

210

La ejecucin del FONCOMUN evidencia su propsito compensatorio, es decir, apoyar con mayor proporcin a las municipalidades que tienen menores posibilidades de captar ingresos en su propia jurisdiccin y por otras fuentes. As, para los aos 1999 y 2000, los que obtuvieron mayor captacin son la Municipalidad Metropolitana de Lima, con apenas 4.7%; y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (el ms poblado del pas), con el 1.6%. Transferencias. Es el otro sub-grupo importante, que participa con el 8.6% de la ejecucin del ingreso. Al interior del mismo, el concepto ms importante corresponde a los fondos transferidos para el Programa del Vaso de Leche, los cuales explican entre el 85% y el 94% de esta fuente de ingresos.

c)

Operaciones de Crdito. Como se observa en el Cuadro 4.4, el ms importante es el crdito interno. Y en esta fuente las que obtuvieron mayor financiamiento son la Municipalidad Metropolitana de Lima, con 13% (1999) y 17.3% (2000); la Municipalidad Provincial de Callao, con el 3.2% (2000); la Municipalidad Provincial de Maynas, con 4.7% (1999) y 2.9% (2000); y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, con el 3.8% (1999).

Con relacin al gasto, para el periodo 1997-2000, en promedio la mayor parte del gasto se destin a gastos corrientes (56.4%); a los gastos de capital, 36.3%; y a los servicios de la deuda, 7.3%. Asimismo, como se observa en el Grfico 4.5, la evolucin ascendente del gasto est determinada por el crecimiento de su componente gastos corrientes. Informacin disponible para los dos ltimos aos de la dcada, permite conocer que en los gastos corrientes tuvieron mayor participacin la Municipalidad Metropolitana de Lima (13%), la Municipalidad Distrital de San Isidro (2.9%) y la Municipalidad Provincial del Callao (2.7%). En los gastos de capital destacan la Municipalidad Provincial de Lima (5.7%), la Municipalidad Provincial de Maynas (2.1%), la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (2.0% en 1999) y la Municipalidad Provincial de Tacna (2.1% en 2000). En el gasto por servicio de la deuda, los que mayores pagos efectuaron son la Municipalidad Metropolitana de Lima (21.4%), la Municipalidad Provincial de Arequipa (4.3%) y la Municipalidad Distrital de San Isidro (3.9%). A nivel de grandes grupos del gasto, se puede observar las siguientes caractersticas: a) Gastos Corrientes. Un tercio del gasto municipal se ejecuta en bienes y servicios; es decir, para la adquisicin de bienes, pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por personas naturales sin vnculo laboral con el Estado o personas jurdicas, as como pago de viticos y asignaciones por comisin de servicio o cambio de colocacin24 . En este sub-grupo de bienes y servicios, durante los dos ltimos aos, destacan la Municipalidad Metropolitana de Lima (14.7%), la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (3.6%) y la Municipalidad Provincial de Callao (2.6%).

24

Definicin contenida en el Anexo N 04 de la Resolucin Directoral N 003-2002-EF/76.01, que aprueba los Clasificadores para el Ao Fiscal 2002 (publicada el 17.01.02).

211

Grfico 4.4: Per: Ingresos de los gobiernos locales, 1997-2000

2 000 1 800 1 600 millones de S/. 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 De recaudacin local Asignados y transferidos Fuente : Cuadro 4.4 Operaciones de crdito 1997 1998 1999 2000

Grfico 4.5: Per: Gastos de los gobiernos locales, 1997-2000

2 200 2 000 1 800 1 600 millones de S/. 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 Gastos corrientes Gastos de capital Fuente : Cuadro 4.4 Servicio de la deuda 1997 1998 1999 2000

Para el periodo 1997-2000, en promedio, el gasto derivado de obligaciones con el personal activo que figura en planillas alcanza el 16.5% del gasto total; en tanto, el gasto por el pago de pensiones y otros beneficios a cesantes y jubilados corresponde al 3.7% del gasto total. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la carencia de informacin a un mayor nivel de detalle no permite conocer de manera real qu proporcin del gasto se asigna al pago de la fuerza laboral activa y no activa, pues existe el concepto Servicios No Personales que se clasifica dentro del 212

rubro Bienes y Servicios, mediante el cual se paga a un nmero importante de personas25 incorporados en mayor proporcin en la segunda mitad de la dcada pasada que realizan labores, pero por medio de contratos de locacin de servicios, que son regulados por la legislacin civil y no genera derechos laborales. b) Gastos de Capital. En este grupo destacan las inversiones, constituidos por gastos destinados a proyectos que comprenden el estudio (pre-factibilidad, factibilidad o definitivo) y la ejecucin de obras, incluyendo la contratacin de los servicios necesarios, as como la adquisicin de inmuebles, equipos, vehculos y materiales para la realizacin de los mismos. Incluye tambin los gastos en proyectos cuyo resultado implica la mejora en la productividad, a travs del cambio o la variacin sustancial de procesos y/o tecnologas utilizadas por la entidad26 . Este sub-grupo de inversiones explica el 93% del gasto de capital. Los gobiernos locales con mayores inversiones son la Municipalidad Provincial de Maynas con el 2.3% (1999) y 2.8% (2000); la Municipalidad Metropolitana de Lima con el 1.9% (1999) y 2.7% (2000); y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho con el 2.2% (1999). c) Servicio de la Deuda. Como se observa en el Grfico 4.5, no existe un patrn definido que siga este tipo de gasto. La mayor proporcin de ejecucin corresponde a la amortizacin de la deuda (74%).

Las cifras aqu expuestas as como los anlisis efectuados en los primeros captulos del presente trabajo, permiten inferir que se requiere una profunda institucionalizacin del pas, ya que el centralismo y la ausencia de la independencia de poderes, as como la falta de transparencia y la reducida participacin de la sociedad civil, afectaron fuertemente el adecuado empleo de los recursos financieros pblicos. [reforzar conclusin]

4.3 Cmo estamos respecto a otros pases de Amrica Latina?

Analizando la evolucin del ingreso y gasto fiscales, se puede afirmar que durante gran parte de la dcada de los noventa la incidencia del Estado en la actividad econmica aument en la mayora de los pases de Amrica Latina: 10 de los 17 pases examinados presentan tendencias crecientes del gasto del gobierno central como porcentaje del PBI (Cuadro 4.5). Nicaragua es el caso ms sobresaliente, a razn de que su cociente de gasto del gobierno central respecto al PBI creci a una tasa promedio anual de 146%, y de tener el porcentaje ms bajo en el inicio de los noventa, pas al segundo ms alto de la regin. Con porcentajes bastantes menores, siguen en orden de importancia Bolivia, Repblica Dominicana, Argentina y Uruguay, con tasas de crecimiento de dicho ndice que se ubican entre 5% y 2.9% anual. Siguen, con tasas significativamente menores, los dems pases. El Per tuvo una tendencia tambin creciente en la relacin gasto del gobierno central sobre el PBI, pero este cociente se increment slo a razn de 1.2% anual.
25

Por ejemplo, en entrevistas realizadas con varios funcionarios de municipalidades de Lima, stos sostuvieron que la mayora de sus policas municipales y serenos conocidos tambin como cascos azules han sido contratados por la modalidad de Servicios No Personales. 26 Definicin contenida en el Anexo N 04 de la Resolucin Directoral N 003-2002-EF/76.01.

213

En cuanto a las tendencias de aumento en los ingresos tributarios como porcentajes del PBI conocido tambin como Presin Tributaria, stas son ms consistentes que las del gasto, pues 12 de los 17 pases presentan tendencias crecientes y con tasas ms elevadas. Nuevamente Nicaragua exhibe un crecimiento muy notable, y de tener la presin tributaria ms baja de Latinoamrica de slo 2.9% del PBI, pas al segundo valor ms alto de la regin, con 23.9% del PBI, experimentado una tasa de crecimiento de este ndice de 152% anual. Con tasas significativamente menores siguen en orden de importancias los pases de Bolivia, Per, Colombia, Repblica Dominicana y Guatemala, las mismas que se ubican entre 9.3% y 3.4% anual. Con excepcin de Paraguay, en mayor o menor grado, los pases que presentan los ms altos valores de crecimiento de la presin tributaria, tuvieron al inicio de la dcada los ms bajos niveles de la misma (Cuadro 4.5). En el caso del Per como ya se mencion en este captulo la reestructuracin de los tributos y la aplicacin de medidas orientadas a la modernizacin de la administracin tributaria, permitieron un importante crecimiento en los ingresos tributarios. Si bien las tendencias del gasto y los ingresos tributarios son predominantemente crecientes en la regin, no en todos los casos el aumento del gasto se ha sustentado en aumentos de la recaudacin tributaria. En Argentina, Uruguay, Costa Rica y Panam, la expansin del gasto del gobierno central no se respald en un aumento en la recaudacin tributaria, a diferencia de Nicaragua, Bolivia, Per, Repblica Dominicana y El Salvador, en los cuales tal expansin del gasto s estuvo acompaado en mayor o menor gradode un mejoramiento en la presin tributaria. En la mayor parte de los casos en que el crecimiento del gasto fue inferior al del ingreso, la consiguiente brecha fue cubierta mayormente con fondos provenientes de la privatizacin. Un informe de las Naciones Unidas sobre el sector pblico, seala que durante la dcada de los noventa la regin latinoamericana en su conjunto fue marcada por sustanciales reformas del Estado, en las direcciones de una mayor democratizacin, la reduccin del alcance de la intervencin estatal en la actividad productiva y, un activo proceso de privatizacin27 .

27

United Nations, World Public Sector Report: Globalization and the State, p. 51

214

Cuadro 4.5: Variaciones del Gasto y los Ingresos Tributarios del Gobierno Central
(porcentaje del PBI) Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Gasto 1997 14,1 23,1 33,8 20,7 8,8 30,1 15,7 12,3 9,7 15,5 32,3 27,7 n.d 18,5 15,6 31,7 20,6 Ingresos Tributarios 1990 1997 Tendencia 9,4 8,6 19,1 16,3 10,2 20,8 17,8 8,9 6,9 17,7 2,9 17,7 9,2 10,5 10,8 24,2 18,4 11,1 16,0 20,1 18,9 13,6 23,1 13,9 10,5 8,7 15,6 23,9 18,0 9,1 14,1 13,9 26,8 18,3 + + + + + +

1990 10,6 16,4 35,0 20,4 11,6 25,6 14,5 10,9 10,0 19,2 7,2 23,7 9,4 17,0 11,7 26,0 20,7

Tendencia + +

+ + +

+ +

+ + n.d + + +

+ + +

Nota : Los signos indican variaciones de 5 puntos porcentuales o superiores. La ejecucin de gastos (2da columna) de Argentina, Costa Rica, Mxico, Panam y Repblica Dominicana corresponde a 1996; de Brasil, Ecuador y Nicaragua, a 1994; y de Colombia, a 1993. La ejecucin de ingresos (2da columna) de Nicaragua corresponde a 1995; de Colombia y Panam, a 1994; y de Paraguay, a 1993. Fuentes : - United Nations, World Public Sector Report: Globalization and the State 2001 . - BCRP, Memoria 2000 . Elaboracin propia.

El BID explica que en la aludida dcada el proceso de privatizacin de la regin tuvo un gran dinamismo, caracterizado por la aplicacin de ambiciosos programas en Brasil y Bolivia y una nueva ronda de ventas en Per, Mxico, Colombia y Venezuela, entre otros pases. Aunque admite tambin que en un gran nmero de pases las privatizaciones han enfrentado una importante oposicin poltica, y en algunos casos se han detenido.28 Por ejemplo, Brasil en 1996 vendi activos pblicos por un valor de cerca de US$ 6,000 millones, el nivel mximo registrado desde la iniciacin del programa de privatizacin en 1991, y a principios de 1997 inici un programa de ventas de empresas mineras, petroqumicas y de infraestructura, con el propsito de obtener US$ 50,000 millones en dos aos. Bolivia experiment un avance notable en su innovador programa de capitalizacin iniciado en 1995. En Per continu el proceso de privatizacin, con la
28

Banco Interamericano de Desarrollo, Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, p. 27

215

venta de 22 empresas pblicas, la venta de participaciones accionarias minoritarias en empresas de telecomunicaciones y electricidad, y algunas importantes ventas y concesiones en los sectores de hidrocarburos y petroqumica. Procesos activados de privatizacin similares o con variantes se han observado tambin en Mxico, Colombia, Venezuela, Panam, Guyana, El Salvador y Guatemala.29 Despus de un examen de la posicin que ocupa el Per en comparacin con otros pases de la regin latinoamericana, en cuanto al grado de participacin del ingreso y el gasto del gobierno central en la actividad econmica, se procede a continuacin a realizar un anlisis comparativo considerando tambin los gobiernos subnacionales (intermedios y municipales).30 Entre los pases de la regin se da una diferencia en trminos de organizacin constitucional fundamental: federales o unitarios. Como es sabido, son federales Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, y unitarios los dems. Sin embargo, en todos los pases de la regin se reconoce la autonoma municipal y actualmente casi todos ellos cuentan con rganos electos en sus niveles intermedios. Las excepciones seran los pases de Centroamrica, donde slo hay rganos electos en el nivel nacional y en el municipal.31 Como se verific en el primer captulo del presente trabajo, los procesos contemporneos de descentralizacin han consistido principalmente en transferir funciones desde los gobiernos nacionales a los subnacionales, en materia de provisin de infraestructura y servicios bsicos, y servicios de educacin y salud. Para financiar las funciones transferidas se ha ampliado las competencias de imposicin de los niveles subnacionales (en algunos casos transfiriendo impuestos) y se ha instaurado o modificado sistemas de compensacin. Tambin se corrobor que histricamente en los pases federales los procesos de descentralizacin se han orientado primero hacia los niveles intermedios, para luego avanzar hacia el nivel municipal. En cambio en los unitarios frecuentemente la descentralizacin se enfoca al municipio y el nivel intermedio juega un papel de articulacin con el nacional. Pero estas opciones se dan dentro de los respectivos contextos histricos de cada pas. El Cuadro 4.6 muestra la contribucin de cada nivel de gobierno a la generacin de ingresos tributarios, para los pases y los diez ltimos aos para los que se cuenta con informacin, y, en la casilla que sigue a cada porcentaje, las tendencias correspondientes. Dicho cuadro permite apreciar: Una amplia preponderancia del nivel nacional en las decisiones sobre imposicin. Una relativa autonoma de los niveles intermedios de Brasil y Argentina. Las cifras correspondientes a los estados, en Mxico, son relativamente bajas. Sin embargo, los recursos que generan estos impuestos resultan multiplicados por un sistema de transferencias de libre disponibilidad directamente vinculadas al

29 30

Ibid, p. 28 No existen estadsticas disponibles de ingresos y gastos de los diferentes niveles de gobierno para todo el conjunto de pases de la regin, de manera que permita efectuar un anlisis comparativo entre ellos. 31 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 82

216

esfuerzo fiscal, lo que se refleja en la tendencia ascendente. municipios se aplica un sistema similar.

En el caso de los

En general, existe una capacidad impositiva relativamente baja en el nivel municipal (casi ausente en Argentina y muy exiguo en el Per). La capacidad de autoimposicin de los gobiernos locales es menor an de lo que indican las cifras si se toma en cuenta: a) el nmero relativamente pequeo de municipalidades donde se concentra el ingreso; b) que una gran parte de la poblacin no paga impuestos sobre la propiedad, por no ser propietarios o porque estn exentos; c) que en la mayora de los casos (Brasil sera una excepcin) las municipalidades deben requerir la aprobacin del nivel central para modificar tasas (porcentajes). En consecuencia, la actual estructura tributaria brinda pocos espacios para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor dimensin y ms prximas al ciudadano.32

Cuadro 4.6: Amrica Latina: Generacin de Ingresos Tributarios por niveles de gobierno
Brasil 1985-94 59,8 36,8 3,5 = + Argentina 1988-97 76,7 23,3 + Mxico 1988-97 77,2 17,9 4,9 + + 7,5 = 2,7 Chile 1992-98 92,5 = Bolivia 1989-98 97,3 + Per 1990-98 97,2 0,5 2,3 + -

Nivel

Federal /Nacional Intermedio Municipal

Nota : Los signos indican las tendencias en el periodo. Fuente : Tomado de Ivn FINOT, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 87; elaborado sobre datos del FMI (1999), excluyendo aportes para seguridad social.

Finot sostiene que la coparticipacin reduce en vez de ampliar la autonoma de los niveles participantes: la cesin de poder por parte de un nivel en trminos de capacidad de imposicin no se refleja en un aumento correspondiente en otro nivel sino ms bien en una obligacin implcita o explcita de un acuerdo mutuo para modificar tasas.33 El Cuadro 4.6 sintetiza, asimismo, la estructura y tendencias de la descentralizacin poltica entendida como autonoma para decidir gasto sobre la base de ingresos generados localmente en los pases considerados. Bajo este punto de vista, Brasil aparece como el pas polticamente ms descentralizado. Las tendencias muestran que tanto Brasil como Mxico estaran profundizando sus respectivos procesos mientras en Argentina estara ocurriendo lo contrario. En cuanto a los pases unitarios que aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal correspondera a Chile mientras en los casos de Bolivia y Per no slo la preponderancia es menor sino tambin mostrara una tendencia decreciente.

32 33

Ibid, p. 86 Ibid, pp. 86-87

217

Los bajos niveles de descentralizacin poltica, no slo en lo que se refiere a decisiones sobre ingresos sino tambin a gastos, quedan reflejados, aunque parcialmente, en los Grficos 4.6 y 4.7. All se muestra, para algunos pases, qu porcentajes de ingresos y gastos fiscales totales son decididos en cada nivel. En la elaboracin de los cuadros de los mencionados grficos han sido tomados en cuenta no solamente los ingresos tributarios sino tambin los no tributarios, consistentes principalmente en utilidades o ventas de empresas pblicas.
Grfico 4.6: Amrica Latina: Participacin en Ingresos Fiscales por niveles de gobierno en pases seleccionados

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Brasil Argentina Mxico Chile Bolivia Per Municipal Intermedio Federal /Nacional

Nivel Federal /Nacional Intermedio Municipal

Brasil 1984-95 73,3 22,6 3,7 = = +-

Argentina 1988-97 77,3 22,7 +

Mxico 1988-97 78,6 16,7 4,7 = = =

Chile 1992-98 93,0 7,0 = +

Bolivia 1989-98 88,8 7,0 4,2 + +

Per 1990-98 93,7 0,9 5,4 + -

Nota : Las cifras que aparecen son medias aritmticas de los porcentajes correspondientes a los ltimos diez aos y se refieren a pases para los que hay datos disponibles. Fuente : Tomado de Ivn FINOT, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 99; elaborado sobre datos del FMI (1999). Elaboracin propia.

218

Grfico 4.7: Amrica Latina: Participacin en Gastos Fiscales por niveles de gobierno en pases seleccionados

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Brasil Argentina Mxico Chile Bolivia Per
Municipal Intermedio Federal /Nacional

Nivel Federal /Nacional Intermedio Municipal

Brasil 1984-95 69,6 21,8 8,7 + ++

Argentina 1988-97 56,6 43,4 + -

Mxico 1988-97 75,3 20,2 4,5 -++ -

Chile 1992-98 92,0 8,0 -

Bolivia 1989-98 77,5 13,6 8,9 -++ ++

Per 1990-98 80,8 11,0 8,2 = + +

Nota : Las cifras que aparecen son medias aritmticas de los porcentajes correspondientes a los ltimos diez aos y se refieren a pases para los que hay datos disponibles. Fuente : Tomado de Ivn FINOT, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 99; elaborado sobre datos del FMI (1999). Elaboracin propia.

Los citados grficos y las cifras en que se sustentan permiten apreciar lo siguiente: Una elevada preponderancia de los niveles federales o nacionales, tanto en trminos de ingresos como de gastos, en todos los casos, excepto en el de Argentina, en lo que se refiere a gastos. En el caso de Per, si se hace el ajuste de incorporar el nivel intermedio al nivel nacional, en razn de que los consejos transitorios de administracin regional (CTARs) fueron organismos que dependieron directamente del Ministerio de la Presidencia, este pas mostrara los mayores porcentajes de concentracin en el nivel nacional. Mayores grados de descentralizacin del gasto en Argentina, Brasil, Mxico, Bolivia y aun Per (en ese orden) en relacin, por ejemplo, a Chile, pero un mayor

219

desequilibrio vertical en los casos de Bolivia y Per, que estaran mostrando una baja incidencia de la descentralizacin en las recaudaciones locales. Una mayor importancia relativa de las transferencias en el gasto municipal en los casos de Brasil, Bolivia y Per, que contrasta con situaciones casi de equilibrio en los casos de Mxico y Chile. En Brasil se puede observar una tendencia a crecer del gasto municipal pero que es ms que compensada por una reduccin de los gastos de los estados y resulta en una tendencia del dficit a disminuir (situacin que se est confirmando en aos ms recientes). En Bolivia en cambio el gasto subnacional tiende a crecer aceleradamente, las transferencias a disminuir y el dficit a aumentar, lo que finalmente es compensado a travs de una creciente dependencia nacional de transferencias del resto del mundo (caso nico entre los analizados).34 En Argentina se puede apreciar un menor nivel de dficit pero que tendera a aumentar por el mayor ritmo de crecimiento de los gastos nacionales. En cambio en Mxico los gastos nacionales propenden a disminuir en mayor medida de lo que aumentan los del nivel intermedio y por tanto la tendencia al supervit se muestra creciente. Chile muestra tambin una notable situacin de equilibrio pero el supervit estara tendiendo a disminuir.

A modo de conclusin de esta parte del trabajo, se puede afirmar que el anlisis realizado pone de manifiesto que entre los pases de Amrica Latina existen particularidades en la distribucin y evolucin del ingreso y gasto fiscales, las cuales dependen de las singulares condiciones de cada pas. No obstante esta situacin, se evidencia tambin que en las dos ltimas dcadas existe una tendencia de avance hacia los niveles ms prximos al ciudadano, como respuesta creciente a los esfuerzos de reivindicacin democrtica y al progresivo afianzamiento de que esa proximidad constituye la forma ms eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalizacin. Pero no obstante estas particularidades, se puede afirmar que la tendencia histrica general en la regin es avanzar hacia los niveles ms prximos al ciudadano. Y ello segn ya se mencion en el primer captulo no solamente por ser una reivindicacin democrtica sino tambin por constituir la forma ms eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalizacin.

4.4 Ingreso y gasto municipal: Mapa financiero municipal

La debilidad institucional predominante en las municipalidades que se expondr en el siguiente captulo se expresa tambin en la dbil capacidad operativa para elaborar consistente y oportunamente la informacin requerida por los rganos competentes del gobierno central (Contadura Pblica de la Nacin, Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, etc.). As, en 1999, de 1,826 municipalidades el 90% present informacin presupuestaria til para realizar la consolidacin; en el 2000, de 1,829 municipalidades se consolid la informacin del 86% de stas. El mencionado tipo de restricciones y otros relativos a cobertura, calidad y oportunidad en el procesamiento de informacin, no permiten contar con series histricas consistentes de los distintos componentes de los ingresos y los gastos municipales de
34

Ibid, p. 98

220

todos los departamentos del Per. De manera que el anlisis que se efectuar en el presente sub-captulo se sustentar en la informacin que ha sido posible conseguir. El Cuadro 4.7 y el Grfico 4.8, concernientes al gasto municipal departamental, permiten conocer: Con excepcin de Moquegua, la estructura de la distribucin departamental del gasto municipal en el pas no ha experimentado cambios importantes durante los ltimos cuatros aos de la dcada pasada. Adems de Moquegua, los departamentos que tuvieron mayores variaciones en su participacin del gasto municipal nacional fueron Tumbes, Apurmac, Hunuco, Huancavelica y Loreto, en ese orden. Existe una gran concentracin territorial del gasto municipal, expresada en la distancia entre el rea sombreada y la lnea diagonal del Grfico 4.8. En este grfico, los grupos estn ordenados de menor a mayor participacin e n la ejecucin del gasto municipal, y sus respectivos porcentajes se muestran en la tabla inferior del grfico. A su vez, al interior de cada grupo, el orden de los departamentos es de menor a mayor grado de participacin en la distribucin. Por ejemplo, el conglomerado de menor participacin es el Grupo A, constituido por los departamentos de Madre de Dios, Tumbes, Pasco y Amazonas, que en conjunto slo ejecutaron el 3 % del total nacional durante el periodo 1997-2000. A pesar de los progresos mostrados en la dcada de los noventa para reducir la desigual distribucin departamental del gasto municipal, por medio de asignaciones compensatorias a favor de los gobiernos locales ms empobrecidos, ella an persiste; pero como respuesta a los problemas econmicos y sociales estructurales que determinan los dispares asentamientos poblacionales en los departamentos del Per. Este hecho se corrobora observando que la desigual distribucin espacial del gasto municipal mantiene una muy estrecha correlacin con la distribucin poblacional (Grfico 4.9), determinada fundamentalmente por esta ltima. Sobre la base de la informacin ms actualizada que ha sido posible obtener, acerca de la composicin del ingreso y el gasto municipal al nivel de cada departamento, se ha podido elaborar un grupo de indicadores que se muestran en el Cuadro 4.8. El anlisis vertical de cada uno de ellos permite conocer lo siguiente:

221

Cuadro 4.7: Gasto municipal por Departamentos 1997-2000

Departamento Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao (Prov. Const.) Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre De Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total Millones de nuevos soles 1998 1999 2000 37 111 40 143 65 135 93 132 61 65 54 131 121 114 1 274 125 12 61 30 216 146 50 100 22 50 3 389 40 110 44 138 64 126 107 134 59 62 52 134 126 121 1 316 141 13 40 29 200 133 58 84 18 53 3 402 43 134 34 132 69 124 105 143 67 81 64 150 127 115 1 357 170 13 34 33 230 127 59 101 29 64 3 605 Porcentaje 1998 1999 1,08 3,27 1,19 4,22 1,92 4,00 2,76 3,90 1,81 1,91 1,60 3,86 3,57 3,36 37,60 3,70 0,35 1,80 0,89 6,37 4,31 1,48 2,96 0,64 1,47 100,0 1,19 3,24 1,30 4,06 1,89 3,71 3,14 3,95 1,73 1,81 1,52 3,94 3,70 3,56 38,67 4,15 0,37 1,16 0,85 5,88 3,90 1,69 2,48 0,53 1,56 100,0

1997 28 105 33 132 45 110 87 106 42 51 57 118 112 118 1 133 143 9 36 26 220 105 47 78 24 57 3 023

1997 0,94 3,46 1,10 4,36 1,50 3,62 2,89 3,52 1,39 1,68 1,87 3,91 3,71 3,89 37,48 4,74 0,30 1,20 0,87 7,28 3,47 1,56 2,58 0,80 1,87 100,0

2000 1,18 3,73 0,95 3,66 1,90 3,44 2,93 3,96 1,86 2,25 1,79 4,15 3,53 3,19 37,64 4,71 0,37 0,93 0,90 6,37 3,53 1,65 2,80 0,81 1,78 100,0

Fuente : Contadura Pblica de la Nacin, Cuenta General de la Repblica , varios nmeros. Elaboracin propia.

Los mayores porcentajes del gasto corriente respecto del gasto total, corresponden a la Provincia Constitucional del Callao (con 73.3%) y a los departamentos de Lima (con 72.5%), La Libertad (con 57.1%), Ica (con 54.9%) y Lambayeque (con 52.8%). Los cuatro primeros se ubican por encima del promedio nacional, que es 54.2%, y el ltimo departamento ligeramente por debajo.35 Como a nivel nacional ms del 92% del gasto municipal se distribuye entre gastos corrientes y gastos de capital, entonces aquellos departamentos que presentan mayores valores en los ndices de gasto corriente respecto del gasto de capital,

35

El peso de Lima en los indicadores expuestos en el cuadro tiende a sesgar hacia los valores de este departamento las cifras de los promedios nacionales.

222

tendrn a su vez los ms bajos valores del cociente de gasto de capital respecto del gasto total. Precisamente los cinco departamentos mencionados anteriormente tienen los porcentajes ms bajos en este ltimo ndice, por debajo de la media que es 38.3% de gasto de capital sobre el gasto total. En el cociente obtenido de comparar el gasto en servicio de la deuda respecto al gasto total, 14 departamentos tienen un valor superior a la media nacional de 7.4% del gasto total, pero ninguno de stos supera el 14%. A causa de que ms del 92% del ingreso municipal se distribuye entre ingresos de recaudacin local e ingresos asignados y transferidos, se determina la relacin siguiente: a mayor capacidad de generacin del ingreso municipal en el propio espacio local menor es la dependencia de la asignacin o transferencia de origen nacional, y viceversa. Solamente la Provincia del Callao (con 64.6%) y los departamentos de Lima (con 69.6%), Tacna (con 56%), Moquegua (con 49.1%) e Ica (con 48%), tienen cocientes de ingreso municipal de recaudacin local respecto del ingreso total, que se ubican por encima de la media nacional de 45%. Cabe destacar que 16 departamentos tienen estos ndices con porcentajes menores al 30% de ingreso de recaudacin local respecto del ingreso total. Lo cual demuestra la generalizada dependencia de las municipalidades de los departamentos del interior del pas, de los recursos que le son asignados o transferidos provenientes de la recaudacin nacional. Los casos ms extremos de dependencia de recursos municipales externos al propio espacio local son posibles medirlos a travs de los ms altos valores de los cocientes de ingreso municipal asignado y transferido respecto del ingreso total. Y ello se observa en los siguientes departamentos: Apurmac, con 79.1%; Huancavelica, con 77.5%; Puno, con 76.9%; y Pasco, con 76.8%. Adems, estas demarcaciones presentan los ms bajos niveles de vida (medidos a travs del ndice de desarrollo humano). Las operaciones de crdito son prcticas extendidas en todos los departamentos del pas. De stos, 12 tienen porcentajes de endeudamiento respecto del ingreso total que se ubican por encima de la media nacional de 7.5%. No obstante esa prctica extendida, la dbil capacidad de gestin de la institucin municipal, en particular en el manejo de sus recursos financieros, determina un bajo nivel de aprovechamiento del crdito, pues la relacin del servicio de la deuda (amortizacin e intereses) a ingresos corrientes es bastante inferior a la establecida por las reglas fiscales (Ley N 27958): 7.2% contra 25%, respectivamente. El gasto municipal per cpita para el ao 2000 presenta una gran dispersin. As, el departamento con el ms bajo monto (Apurmac, S/. 80 anual) llega apenas al 57% del promedio nacional, que es de S/. 140 anual; mientras que la suma ms elevada (Tacna, S/. 364) es 2.6 veces dicho promedio. Solamente siete departamentos incluido Tacna ejecutaron un gasto municipal per cpita por encima de los S/. 150 anuales: Moquegua, con S/. 228; Loreto, con S/. 193; Lima, con S/. 182; Madre de Dios, con S/. 158; Huancavelica, con S/. 156; y Ucayali, con S/. 151. Cinco departamentos y la Provincia del Callao tienen ndice de desarrollo humano (IDH) superiores al promedio nacional: Lima y Callao, con 0.847; Moquegua, con 0.757; Tacna, con 0.75; Arequipa, con 0.695; e Ica, con 0.675. Los relativos 223

mejores niveles de vida promedio se concentran en pocos departamentos, mientras que los peores se dispersan en la mayor parte del territorio del Per. Las situaciones de mayor carencia promedio bajos IDH estn en los departamentos de Huancavelica (con 0.412), Ayacucho (con 0.438), Apurmac (con 0.466), Hunuco (con 0.476), Puno (con 0.480), y Cajamarca (con 0.489).

Grfico 4.8: Distribucin del gasto municipal: 1997-2000

(Segn sextiles departamentales)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F

porcentajes acumulados

Grupos Grupo A (3.0%) : Grupo B (5.7%) : Grupo C (7.1%) : Grupo D (13.3%) : Grupo E (15.3%) : Grupo F (55.6%) :

Departamentos Madre De Dios, Tumbes, Pasco y Amazonas Apurmac, Moquegua, San Martn y Ucayali Ica, Huancavelica, Ayacucho y Hunuco Tacna, Ancash, Lambayeque y La Libertad Cajamarca, Puno, Cusco y Junn Arequipa, Loreto, Piura y Lima 1/

1/ Incluye la Provincia Constitucional del Callao. Fuente : Cuadro 4.7. Elaboracin propia.

224

Grfico 4.9: Distribucin territorial del gasto municipal y de la poblacin

(Segn sextiles departamentales)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sextil 1 Sextil 2 Sextil 3 Sextil 4 Sextil 5 Sextil 6

Gasto Municipal

Poblacin

Nota : El Gasto Municipal corresponde al promedio del periodo 1997-2000; la poblacin, al 2000. Fuente : Cuadro 4.7; INEI, Estado de la Poblacin Peruana: 2000 Elaboracin propia.

Con la finalidad de efectuar un anlisis transversal, por medio de la comprobacin del grado de asociacin entre los indicadores del Cuadro 4.8, stos fueron sometidos a la prueba de correlacin de Pearson36 . Los resultados de esta prueba se presentan en el Cuadro 4.9, el mismo que permite saber: Existe una correlacin positiva entre la proporcin del ingreso municipal recaudado en el propio mbito local y la proporcin del gasto dedicado a gastos corrientes. Es decir, cuanto ms alto es el porcentaje de ingresos que proviene del propio espacio local ms elevado es el porcentaje del gasto que se orienta a la atencin de las actividades operativas de carcter permanente de las municipalidades. Esta relacin obedece a que aspecto sealado en el tercer captulo del presente trabajo, en los ingresos de recaudacin local las municipalidades tienen mayor grado de discrecionalidad respecto de otras fuentes.
36

El coeficiente de correlacin producto o momento r de Pearson, r, es un ndice adimensional acotado entre -1,0 y 1,0 que refleja el grado de dependencia lineal entre dos conjuntos de datos. El valor r de la lnea de regresin es:

r=

[n x 2 ( x) 2 ][n y 2 ( y ) 2 ] 225

n( xy) ( x )( y)

Cuadro 4.8: Indicadores de implicancia financiera municipal para el anlisis de correlaciones

De Gasto Municipal 1997 Gasto Gasto de Servicio de Corriente / Capital / la Deuda / Gasto Total Gasto Total Gasto Total 39.2 44.3 37.1 45.0 40.9 34.9 73.3 44.1 33.8 40.8 54.9 44.8 57.1 52.8 72.5 29.7 37.5 34.3 35.9 39.5 30.2 47.5 51.4 38.8 30.8 54.2 55.1 48.0 53.8 41.9 54.2 58.3 19.9 51.3 59.8 50.6 36.2 41.1 36.8 33.7 23.0 56.7 48.6 61.4 56.3 49.9 60.1 41.6 45.5 51.9 62.0 38.3 5.7 7.7 9.1 13.2 4.9 6.8 6.9 4.6 6.4 8.5 8.9 14.1 6.1 13.5 4.4 13.7 13.8 4.3 7.8 10.6 9.6 10.9 3.1 9.3 7.2 7.4 De Ingreso Municipal 1997 De Recaud. Asignados Operaciones Local/ y Transfer./ de Crdito/ Ing. Total Ing. Total Ing. Total 17.8 26.8 14.3 41.2 22.7 16.3 64.6 24.2 19.3 20.0 48.0 29.8 42.0 40.0 69.6 14.9 28.3 49.1 17.2 31.7 15.4 27.1 56.0 19.2 25.2 45.0 74.4 63.7 79.1 44.2 71.2 73.7 29.0 70.0 77.5 75.2 43.4 55.4 54.1 50.1 24.6 71.3 64.9 50.3 76.8 62.1 76.9 63.5 42.0 65.1 60.4 47.5 7.8 9.5 6.6 14.6 6.2 10.0 6.4 5.8 3.2 4.8 8.6 14.8 3.9 9.9 5.8 13.8 6.8 0.6 6.0 6.2 7.7 9.4 1.9 15.7 14.4 7.5 Poblacin estimada al 2000 A 406 1 067 427 1 073 527 1 412 774 1 158 431 777 649 1 190 1 466 1 093 7 466 880 84 147 248 1 546 1 199 744 277 194 424 25 662 Gs. Municipal Per cpita (S/.) B/A 105 126 80 123 130 88 136 123 156 104 99 126 87 105 182 193 158 228 131 149 106 80 364 150 151 140 ndice de Desarrollo Humano (IDH-1997) 0.529 0.563 0.466 0.695 0.438 0.489 0.847 0.515 0.412 0.476 0.675 0.614 0.643 0.639 0.847 0.583 0.614 0.757 0.547 0.588 0.480 0.581 0.750 0.658 0.624 0.667

Departamento

Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao (Prov. Const.) Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre De Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total / promedio

Fuentes : - Contadura Pblica de la Nacin, reportes estadsticos varios. - INEI: Estado de la Poblacin Peruana: 2000 ; Compendio de Estadsticas Sociodemogrficas: 1998-99 . Elaboracin propia.

Cuadro 4.9: Matriz de coeficientes de correlacin de Pearson de los Indicadores seleccionados Indica. 1 Indica. 2 Indica. 3 Indica. 4 Indica. 5 Indica. 6 Indica. 7 Indica. 8 Indica. 9 Indicador 1 Indicador 2 Indicador 3 Indicador 4 Indicador 5 Indicador 6 Indicador 7 Indicador 8 Indicador 9
Notas:

1,00 -0,96 -0,20 0,84 -0,83 -0,19 0,55 0,04 0,69

-0,96 1,00 -0,09 -0,77 0,81 0,00 -0,51 0,06 -0,68

-0,20 -0,09 1,00 -0,26 0,11 0,63 -0,17 -0,33 -0,08

0,84 -0,77 -0,26 1,00 -0,97 -0,30 0,48 0,42 0,89

-0,83 0,81 0,11 -0,97 1,00 0,04 -0,48 -0,36 -0,93

-0,19 0,00 0,63 -0,30 0,04 1,00 -0,05 -0,30 0,00

0,55 -0,51 -0,17 0,48 -0,48 -0,05 1,00 0,02 0,38

0,04 0,06 -0,33 0,42 -0,36 -0,30 0,02 1,00 0,45

0,69 -0,68 -0,08 0,89 -0,93 0,00 0,38 0,45 1,00

Indicador 1: Gasto Corriente / Gasto Total; Indicador 2: Gasto de Capital / Gasto Total; Indicador 3: Servicio de la Deuda / Gasto Total; Indicador 4: Ingreso de Recaudacin Local / Ingreso Total; Indicador 5: Ingresos Asignados y Transferidos / Ingreso Total;

Indicador 6: Operaciones de Crdito / Ingreso Total; Indicador 7: Poblacin estimada al 2000; Indicador 8: Gasto Municipal Per cpita Indicador 9: ndice de Desarrollo Humano. Fuente : Cuadro 4.8. Elaboracin propia.

El ndice que se obtiene de relacionar los ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total, se correlaciona positivamente con la proporcin del gasto destinado a gastos de capital. La explicacin de esta relacin radica en que las normas de casi la totalidad de los ingresos que conforman los recursos asignados y transferidos especialmente FONCOMUN y Canon y Sobrecanon disponan expresamente que los referidos fondos se deban destinar a gastos de inversin (ejecucin de obras y similares). La participacin del gasto municipal en el gasto pblico, a pesar del avance observado, sigue siendo pequea. Por esta razn, los gastos que realizan los gobiernos locales tienen poco o muy poco impacto en el nivel de bienestar de la localidad. Ello se desprende del bajo valor del coeficiente de correlacin entre el gasto municipal per cpita y el ndice de desarrollo humano. (Ver Grfico 4.10) Se corrobora lo que ya se seal en el presente captulo, en el sentido que un mayor nivel de vida de la poblacin medido a travs del IDH asociado a una mejor situacin del espacio local, permite que la posicin de la municipalidad en la recaudacin de ingresos en su mbito local mejore. Esta afirmacin se sustenta en que en los departamentos en los cuales el porcentaje de ingresos recaudados localmente respecto del ingreso total es elevado, tambin lo es el IDH, y viceversa. La correlacin entre el cociente ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total y el IDH es negativa. Este resultado se explicara bsicamente por dos hechos: uno, el carcter compensatorio del referido tipo de ingresos, cuyo principal componente es el FONCOMUN, el mismo que se distribuye incorporando criterios de poblacin, pobreza y desarrollo urbano, tales como tasa de mortalidad infantil, poblacin rural, hogares sin servicios bsicos, etc.; otro. 227

Por lo expuesto en este sub-captulo, los testimonios de directivos municipales y especialistas en el tema, y la informacin de medios de comunicacin, es posible formular la conclusin que en la segunda mitad de la dcada de los noventa: (i) la desigual estructura fiscal municipal ha cambiado muy poco; (ii) cerca de un tercio (1/3) de los recursos financieros de las municipalidades se ha destinado a la ejecucin de inversiones el triple del respectivo coeficiente del gobierno central, en la casi totalidad de casos sin estudios previos que sustenten su necesidad y prioridad; (iii) el gasto municipal ha sido insuficiente y careci de eficacia y eficiencia, por lo mismo contribuy poco en el mejoramiento del nivel de bienestar de la poblacin local; (iv) asimismo, la intervencin de la poblacin en fijar prioridades en la programacin del gasto y su control ha sido casi nula. En estas condiciones, la gestin fiscal de los gobiernos locales del pas tiene poco margen para mejorar sostenidamente. Cualquier intento que no encare resueltamente la solucin de esos problemas, obtendr en el mejor de los casos soluciones efmeras. Sobre la base de los fundamentos expuestos en los captulos precedentes y la evidencia emprica, se considera que para la solucin de los problemas planteados es indispensable adoptar las siguientes medidas: (i) ante todo, fortalecer la capacidad de gestin de los gobiernos locales, tanto en al mbito institucional recursos humanos, sistemas, procesos, etc. como en el de los servicios que se proporciona a la comunidad; (ii) propiciar la participacin ciudadana en los procedimientos polticos para decidir la provisin de bienes pblicos, como condicin fundamental para lograr los objetivos de eficiencia y reduccin de la corrupcin, aspectos que en parte ya estn establecidos en nuestro sistema normativo; (iii) identificar indicadores-clave, de fcil comprensin, elaboracin y evaluacin, para establecer sistemas de monitoreo de la calidad del gasto; (iv) incrementar la asignacin de recursos a las municipalidades, en funcin de los avances que se verifique en la eficiencia, eficacia en la ejecucin del gasto, as como en el mejoramiento general de su gestin; (v) propiciar y garantizar el control ciudadano en la gestin presupuestaria de las municipalidades; (vi) mejorar la participacin del sistema nacional de control, para que sta se centre en el anlisis de resultados antes que en detalles de procedimientos, e intervenga con un espritu orientador para las correcciones preventivas antes que con actitud atemorizante; (vii) afianzar progresivamente la descentralizacin poltica y fiscal, previa acreditacin por rgano competente de la capacidad de gestin adquirida por la institucin municipal. El elevado porcentaje de inversiones en la ejecucin del gasto municipal, merece una reflexin adicional, en el contexto del tema de la inversin pblica en el pas. Al respecto, la mayora de autoridades locales, departamentales y nacionales, representantes polticos, medios de comunicacin y opinin pblica, por desconocimiento, acostumbra exigir que en el gasto pblico sea nacional, regional o local se destine mayores montos a inversin y en porcentajes crecientes. Lamentablemente, en ese considerable segmento sigue arraigada la idea de que un buen presupuesto pblico es el que presenta un monto importante en inversiones o un porcentaje significativo. Autoridades locales y regionales, casi en su totalidad, van tras el fetichismo de las obras que polticamente provee los mayores rditos, asumiendo como un fin las obras y no como un medio para proveer servicios a los habitantes de la localidad, y no se evala la conveniencia o no de ejecutar una inversin desde un anlisis costo-beneficio de la colectividad. La creacin y puesta en funcionamiento del sistema nacional de inversin pblica ha sido un paso importante para corregir ese error, y afirma lentamente el cumplimiento de su rol, franqueando la resistencia de una 229

proporcin todava importante de la administracin pblica. (A propsito, en esa lnea de mejoramiento de la calidad del gasto pblico, se plantea una propuesta para el caso de las municipalidades, en el ltimo captulo del presente trabajo) De otro lado, recientemente se han instalado gobiernos regionales sobre la base territorial de los departamentos37 . Corresponder entonces a estas instancias intermedias de gobierno coordinar acciones con el gobierno central (nacional) y las municipalidades de su circunscripcin departamental, para garantizar un desarrollo descentralizado, articulado y sostenible. Al gobierno central, por su parte, le corresponder dictar polticas generales que se orienten a resolver las desigualdades departamentales mostradas en este sub-captulo y proveer mecanismos que garanticen su cumplimiento. Para el conjunto de tareas pendientes en la descentralizacin de los asuntos pblicos, y en particular la de mejorar la distribucin de los recursos financieros pblicos dirigida a resolver el crculo vicioso del centralismo y la pobreza, a travs de gobiernos subnacionales, resulta til identificar caractersticas estructurales bsicas de las finanzas municipales al nivel de departamentos, para construir grupos que al interior de cada uno de ellos exista un alto grado de similitud, de modo que faciliten la aplicacin de polticas diferenciadas. La clasificacin que se va a desarrollar a continuacin elaboracin de un mapa parte de identificar determinadas caractersticas relevantes en la unidad de anlisis departamental, el cual contiene un determinado conglomerado de municipalidades provinciales y distritales. Los valores de los correspondientes indicadores empleados estn contenidos en la cuarta, octava y novena columna de datos del Cuadro 4.8. Los criterios para la seleccin de los referidos indicadores son: La capacidad de generacin de ingreso municipal en el propio territorio local, expresada por medio del porcentaje de participacin del ingreso municipal recaudado localmente en el ingreso total. Este indicador est determinado por la propia condicin del espacio local, la cual es de carcter estructural. El gasto municipal anual promedio por cada habitante ejecutado en cada departamento del pas. Este indicador combina la dimensin poblacional del espacio local y la aplicacin global de los recursos financieros con que cuentan las municipalidades de cada departamento. El ndice de desarrollo humano. Este indicador expresa el nivel de las condiciones de vida del habitante promedio de un determinado departamento. De acuerdo con nuestro marco conceptual, se acepta que aquel es el sujeto hacia quien se deben orientar los recursos y esfuerzos del Estado en sus distintos niveles.

El mtodo utilizado para elaborar el Mapa Financiero Municipal corresponde a la aplicacin de una variante del cluster analysis (anlisis de agrupamiento). Este mtodo permite identificar departamentos similares a travs de procedimientos que en general implican la determinacin de cuatro pasos bsicos: La estandarizacin o normalizacin de cada u no de los indicadores contenidos en la cuarta, octava y novena columna de datos del Cuadro 4.8;
37

Segn el inciso 30.1 del artculo 30 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, (publicada el 20.07.02), el proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao.

230

El clculo de la funcin objetivo, la cual consiste en una medida de diferencia entre las unidades de anlisis; La conformacin de grupos a travs de los valores hallados en el paso anterior; y, La determinacin del nmero de grupos.

La funcin objetivo arriba mencionada permite ir jerarquizando grupos mutuamente excluyentes, donde cada una de las unidades de anlisis departamentos posean la mxima similitud con todas y cada una de las unidades que conforman el grupo. En un primer nivel de agrupacin se ha encontrado la asociacin de dos unidades (Madre de Dios y Ucayali) que tienen entre s las distancias ms cortas entre los valores de los tres indicadores mencionados. Nuevamente el programa identifica una asociacin de unidades con la siguiente menor distancia, identificndose un segundo nivel de agrupacin (Apurmac y Cajamarca). El proceso descrito en el prrafo anterior contina de manera iterativa, siempre bajo el mismo criterio, hasta el momento en el cual todas los departamentos conformen un nico grupo. Este proceso se expresa grficamente a travs de un dendrograma38 . A travs del mismo se puede observar que el nmero de grupos significativos debe determinarse exgenamente al proceso de agrupamiento. El proceso de formacin de los grupos as como las caractersticas de los mismos se pueden observar en el Grfico 4.11 y Cuadro 4.10.

38

Proviene del griego (dendron = rbol) y muestra las distintas etapas de agrupacin de las unidades. BCRP, Mapa de Pobreza del Per 1981, p. 18.

231

Grfico 4.11: Dendograma municipal a nivel departamental

Madre de Dios Ucayali Piura Junn Tumbes Loreto Ayacucho Huancavelica Apurmac Cajamarca Hunuco Puno Ancash Cusco Amazonas Pasco San Martn La Libertad Lambayeque Ica Arequipa Callao Lima Moquegua Tacna
Nota : El dendograma representa grficamente las diversas etapas de agrupacin mediante el mtodo cluster. La lnea punteada muestran las agrupaciones que seguiran a las consideradas. Elaboracin propia.

232

Cuadro 4.10: Indicadores de implicancia financiera municipal, segn grupos de departamentos

De Gasto Municipal 1997 Gasto Gasto de Servicio de Corriente / Capital / la Deuda / Gasto Total Gasto Total Gasto Total 37.2 37.5 30.8 39.5 44.8 38.8 29.7 38.9 40.9 33.8 37.1 34.9 40.8 30.2 44.3 44.1 39.2 35.9 47.5 51.8 57.1 52.8 51.0 48.6 62.0 49.9 41.1 51.9 56.7 53.7 54.2 59.8 53.8 58.3 50.6 60.1 48.0 51.3 55.1 56.3 41.6 37.4 36.8 33.7 11.8 13.8 7.2 10.6 14.1 9.3 13.7 7.4 4.9 6.4 9.1 6.8 8.5 9.6 7.7 4.6 5.7 7.8 10.9 10.8 6.1 13.5 De Ingreso Municipal 1997 De Recaud. Asignados Operaciones Local/ y Transfer./ de Crdito/ Ing. Total Ing. Total Ing. Total 25.9 28.3 25.2 31.7 29.8 19.2 14.9 20.6 22.7 19.3 14.3 16.3 20.0 15.4 26.8 24.2 17.8 17.2 27.1 42.1 42.0 40.0 63.0 64.9 60.4 62.1 55.4 65.1 71.3 71.9 71.2 77.5 79.1 73.7 75.2 76.9 63.7 70.0 74.4 76.8 63.5 48.5 54.1 50.1 11.1 6.8 14.4 6.2 14.8 15.7 13.8 7.5 6.2 3.2 6.6 10.0 4.8 7.7 9.5 5.8 7.8 6.0 9.4 9.4 3.9 9.9 Poblacin estimada al 2000 A 4 319 84 424 1 546 1 190 194 880 8 397 527 431 427 1 412 777 1 199 1 067 1 158 406 248 744 4 281 1 466 1 093 Gs. Municipal Per cpita (S/.) B/A 152 158 151 149 126 150 193 109 130 156 80 88 104 106 126 123 105 131 80 102 87 105 ndice de Desarrollo Humano (IDH-1997) 0.601 0.614 0.624 0.588 0.614 0.658 0.583 0.503 0.438 0.412 0.466 0.489 0.476 0.480 0.563 0.515 0.529 0.547 0.581 0.660 0.643 0.639

Grupo / Departamento

Grupo I Madre De Dios Ucayali Piura Junn Tumbes Loreto Grupo II Ayacucho Huancavelica Apurmac Cajamarca Hunuco Puno Ancash Cusco Amazonas Pasco San Martn Grupo III La Libertad Lambayeque

Cuadro 4.10: Indicadores de implicancia financiera municipal, segn grupos de departamentos

De Gasto Municipal 1997 Gasto Gasto de Servicio de Corriente / Capital / la Deuda / Gasto Total Gasto Total Gasto Total 54.9 45.0 36.2 41.9 8.9 13.2 De Ingreso Municipal 1997 De Recaud. Asignados Operaciones Local/ y Transfer./ de Crdito/ Ing. Total Ing. Total Ing. Total 48.0 41.2 43.4 44.2 8.6 14.6 Poblacin estimada al 2000 A 649 1 073 Gs. Municipal Per cpita (S/.) B/A 99 123 ndice de Desarrollo Humano (IDH-1997) 0.675 0.695

Grupo / Departamento

Ica Arequipa (... Continuacin) Grupo IV Callao (Prov. Const.) Lima Moquegua Tacna Total / promedio

72.6 73.3 72.5 34.3 51.4 54.2

22.8 19.9 23.0 61.4 45.5 38.3

4.6 6.9 4.4 4.3 3.1 7.4

69.3 64.6 69.6 49.1 56.0 45.0

24.9 29.0 24.6 50.3 42.0 47.5

5.8 6.4 5.8 0.6 1.9 7.5

8 240 774 7 466 147 277 25 662

177 136 182 228 364 140

0.847 0.847 0.847 0.757 0.750 0.667

Nota : Las columnas de los indicadores sombreados son los que se emplearon para construir los estratos. Fuente : Cuadro 4.8.

Captulo 5 Gestin Municipal

5.1 Marco normativo municipal bsico
i) La Constitucin

En la actual Carta Magna del pas, el tema municipal est considerado dentro de su Capitulo XIV, De la Descentralizacin. Esta denominacin ha sido establecida mediante Ley N 27680 (publicada el 07.03.02), la misma que han introducido un conjunto de modificaciones al mencionado captulo. En el texto de la Constitucin, la descentralizacin es entendida como una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas; adems, que el proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Y, se establece la divisin del territorio de la Repblica en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local1 . El artculo 190 de la Constitucin seala que las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Mediante referndum pueden integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin; igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcin regional. El proceso de regionalizacin se inicia segn la norma constitucional eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia; coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones; promueven el desarrollo y la economa regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo. La estructura orgnica bsica de esos gobiernos la conforman el Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presidente como rgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. El presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un perodo de cuatro (4) aos, y puede ser reelegido; los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual perodo. El mandato de dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a ley.

Artculos 188 y 189 de la Constitucin Poltica del Per de 1993, con la modificacin dispuesta por la Ley N 27680.

234

La Constitucin precisa que las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local, y que tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, que corresponden al Concejo Municipal las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la Alcalda, las funciones ejecutivas. Adems, se establece que las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.2 Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perodo de cuatro (4) aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable pero irrenunciable. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, as como la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Y, son competentes para: 1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto. 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley. 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad. 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial. 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local. 8. Desarrollar y regular actividades o servicios en materia de educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme a ley. 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley. Se establece que son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Los tributos creados por ley a su favor. 3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por odenanzas municipales, conforme a ley. 4. Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del FONCOMUN, que tiene carcter redistributivo, conforme a ley. 6. Las transferencias especficas que les asigne la ley anual de presupuesto. 7. Los recursos asignados por concepto de canon.

Segn el artculo 194 de la Constitucin modificada. En lo que sigue de esta parte del trabajo tambin se incorpora las modificaciones dispuestas por la Ley N 27680.

235

8. 9.

Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley. Los dems que determine la ley.

De acuerdo con la Constitucin la capital de la Repblica no integra ninguna regin y tiene rgimen especial en las leyes de descentralizacin y orgnica de municipalidades; asimismo, las municipalidades de frontera tienen rgimen especial en la ley orgnica de municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del mbito de la Provincia de Lima. Se seala expresamente, adems, que las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local, asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional del Per. De otro lado, se aade que los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos de fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora General de la Repblica, la que debe organizar un sistema de control descentralizado y permanente. Finalmente, la Constitucin dispone que los gobiernos regionales y las municipalidades formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin, y anualmente rinden cuenta de su ejecucin. ii) Ley Orgnica de Municipalidades3 La norma reguladora de desarrollo constitucional de los gobiernos locales corresponde a una ley orgnica. De acuerdo con el precepto constitucional, esta ley se tramita como cualquier otra ley, pero para su aprobacin o modificacin se requiere de la mitad ms uno del nmero legal de los miembros del Congreso. Este procedimiento especial lo convierte en una norma de mayor jerarqua que una ley ordinaria, decreto legislativo o decreto ley. 4 La vigente Ley Orgnica de Municipalidades tiene su origen en la Ley N 27972 (publicada el 27.05.03), sobre la base de la Constitucin de 1993 y su modificacin. Esta ley establece normas sobre la creacin, origen, naturaleza, autonoma, organizacin, finalidad, tipos, competencias, clasificacin y rgimen econmico de las municipalidades; la relacin entre ellas y con las dems organizaciones del Estado y las privadas; asimismo, sobre los mecanismos de participacin ciudadana y los regmenes especiales de las municipalidades. En la mencionada ley orgnica, se establece que la municipalidad es el rgano de gobierno local que goza de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia; adems, que emana de la voluntad popular, por tanto, representa al vecindario. Y tiene como finalidad promover la adecuada prestacin de
3

En esta parte se presenta una sntesis de los aspectos ms relevantes de la ley para el presente trabajo de investigacin. La ley es extensa y est compuesta de 177 artculos (incluidos los del Ttulo Preliminar) y 25 Disposiciones Complementarias (en la ltima de stas deroga la anterior Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853, vigente durante 19 aos). 4 SANTA MARA CALDERN, Luis y MLLAP RIVERA, Johnny, Legislacin Municipal comentada, p. 45

236

servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. En el marco del proceso de descentralizacin, se considera en la ley que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin; por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Bajo este enfoque, los gobiernos locales deben promover el desarrollo econmico local, con incidencia en la micro y pequea empresa, a travs de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; deben promover tambin el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. El gobierno local cualquiera sea su tipo y los otros niveles de gobierno deben evitar la duplicidad y superposicin de funciones. Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperacin y coordinacin. Los gobiernos locales tienen el mandato legal de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. Para ello, las competencias y funciones especficas municipales se deben cumplir en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo; el proceso de planeacin local debe ser integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En la estudiada ley orgnica el sistema de planificacin tiene una importancia significativa, pues se establece que el mismo se debe regir por los siguientes principios: participacin ciudadana a travs de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las polticas nacionales, especializacin de las funciones, competitividad e integracin. Las municipalidades se clasifican del siguiente modo: En funcin de su jurisdiccin: 1. La municipalidad provincial, sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado. 2. La municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito. 3. La municipalidad de centro poblado5 , cuya jurisdiccin la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital. Las sujetas a rgimen especial: 1. La Municipalidad Metropolitana de Lima, sujeta al rgimen especial que se establece en la misma ley orgnica. 2. Municipalidades fronterizas, que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera.

Para su creacin se requiere la aprobacin del concejo provincial y el cumplimiento de un conjunto de requisitos establecidos en el artculo 129 de la ley, entre ellos, la solicitud de un comit de gestin suscrita por un mnimo de mil habitantes mayores de edad y que el centro poblado no se halle dentro del rea urbana del distrito al cual pertenece.

237

En la ley orgnica se seala que la estructura orgnica de las municipalidades est compuesta por el concejo municipal y la alcalda. El concejo municipal, provincial y distrital, est conformado por el alcalde y el nmero de regidores que establece el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la ley de elecciones municipales; ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La alcalda es el rgano ejecutivo del gobierno local; el alcalde es el representante legal de la municipalidad y su mxima autoridad administrativa. Corresponde a cada municipalidad organizar la administracin de acuerdo con sus necesidades y presupuesto. El concejo municipal desarrolla sus atribuciones enmarcadas en la planificacin concertada y participativa del desarrollo de su circunscripcin. Corresponde al concejo municipal: aprobar, monitorear y controlar, segn el caso, los diferentes planes de desarrollo de la jurisdiccin e institucional detallados en la ley, as como el programa de inversiones; aprobar su rgimen de organizacin interior y funcionamiento del gobierno local; crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos; aprobar su presupuesto anual (que debe ser participativo) y sus modificaciones; aprobar el sistema de gestin ambiental local y sus instrumentos, en concordancia con el sistema de gestin ambiental nacional y regional; aprobar la entrega de infraestructura y servicios pblicos municipales al sector privado a travs de concesiones o cualquier otra forma de participacin de la inversin privada permitida por ley; aprobar endeudamientos internos y externos, con destino exclusivo para obras y servicios pblicos, conforme a ley. Se a dicionan, aprobar la creacin de centros poblados y de agencias municipales; aprobar el rgimen de administracin de sus bienes y rentas, as como el rgimen de administracin de los servicios pblicos locales; aprobar los espacios de concertacin y participacin vecinal, a propuesta del alcalde, as como reglamentar su funcionamiento; y entre las dems atribuciones conforme a ley, aprobar, modificar o derogar determinados instrumentos normativos as como de gestin interna del concejo y del alcalde. En un grupo de artculos la ley orgnica desarrolla normas para el concejo municipal, concerniente a atribuciones, obligaciones, responsabilidades, impedimentos y derechos de los regidores; rgimen de dietas, y la naturaleza de las sesiones del concejo municipal y la forma de su funcionamiento. En otro grupo, se estipula normas acerca de las atribuciones, derechos, obligaciones y remuneracin del alcalde; la vacancia del cargo de alcalde o regidor, el procedimiento de declaracin de esta vacancia as como el reemplazo en caso de vacancia o ausencia; y, tambin se plantea el asunto de la suspensin del cargo. La administracin municipal debe adoptar una estructura gerencial, sustentada en la programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control concurrente y posterior. Y debe regirse por los principios de legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participacin y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley N 27444 (Ley de Procedimiento Administrativo General). Las facultades y funciones se establecen en esta ley orgnica y los instrumentos de gestin. En la ley orgnica se contemplan aspectos relacionados con la organizacin y administracin para el mejor ejercicio de las atribuciones y funciones municipales. En el mbito administrativo, la estructura orgnica bsica de la municipalidad comprende a la gerencia municipal, el rgano de auditora interna, la procuradura pblica municipal, la oficina de asesora jurdica y la oficina de planeamiento y presupuesto; los dems 238

rganos de lnea, apoyo y asesora se establecen conforme lo determine cada gobierno local. La administracin municipal est bajo la direccin y responsabilidad del gerente municipal. En cada municipalidad, su estructura orgnica adems debe estar de acuerdo con su disponibilidad econmica y los lmites presupuestarios asignados para gasto corriente. Los servicios pblicos locales pueden ser de gestin directa y de gestin indirecta, siempre que sea permitido por ley, satisfaga la necesidad de los vecinos, y se asegure la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. Los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurdicas, nacionales o extranjeras para la ejecucin y explotacin de obras de infraestructura o de servicios pblicos locales, previo acuerdo del concejo municipal y conforme a ley. A diferencia de las anteriores leyes orgnicas, la actual enfatiza el tema de la actividad empresarial municipal. Al respecto, se establece que las empresas municipales son creadas por l ey, a iniciativa de los gobiernos locales con acuerdo del concejo municipal, pudiendo adoptar cualquiera de las modalidades previstas por la legislacin que regula la actividad empresarial, teniendo en cuenta que su objeto es la prestacin de servicios pblicos municipales, y que en ningn caso podrn constituir competencia desleal para el sector privado ni proveer de bienes y servicios a la propia municipalidad en una relacin comercial directa y exclusiva. Las funciones de gobierno son ejercidas por los concejos municipales mediante la aprobacin de ordenanzas normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal y acuerdos; los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna, los resuelven a travs de resoluciones de concejo. El alcalde, por su parte, ejerce las funciones ejecutivas de gobierno mediante decretos de alcalda; por resoluciones de alcalda resuelve los asuntos administrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a travs de resoluciones y directivas. Mediante ordenanzas6 se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos por ley. Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia. La ley en sus respectivos artculos, norma las ordenanzas y las otras normas municipales arriba mencionadas. Le corresponde tambin al concejo municipal aprobar y modificar la escala de las multas7 . Las multas de carcter tributario se sujetan a lo establecido por el Cdigo Tributario. De otro lado, la ley orgnica puntualiza que la autoridad municipal no puede aplicar multas sucesivas por la misma infraccin ni por falta de pago de una multa, tampoco puede hacerlo por sumas mayores o menores que las previstas en la escala aprobada.
6

De conformidad con la Norma IV del Cdigo Tributario (Texto nico Ordenado, Decreto Supremo N 135-99-EF), la ordenanza sustituy al edicto como instrumento legal para el ejercicio de la potestad tributaria municipal, el cual estaba considerado en la anterior ley orgnica de municipalidades (Ley N 23853). 7 La multa es una pena pecuniaria que se impone por contravenir las normas establecidas; en este caso, por las de naturaleza municipal.

239

Los presupuestos participativos anuales de las municipalidades son considerados como instrumentos de administracin y gestin, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdiccin. El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificacin, y debe estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia, cuidando que los ingresos y egresos estn debidamente equilibrados. Las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo. La contabilidad se lleva con sujecin a las normas generales de contabilidad pblica u otros criterios contables simplificados que la ley impone. Las contrataciones y adquisiciones de las municipalidades as como otras acciones de la gestin presupuestaria municipal, se rigen por las normas respectivas dictadas por el gobierno nacional. La ley orgnica de municipalidades estipula normas relacionadas con el rgimen laboral y otros asuntos de naturaleza administrativa. Dispone tambin que los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio, asimismo, que todo acto de disposicin o de garanta sobre el patrimonio municipal debe ser de conocimiento pblico. En la ley mencionada se identifica cules son los bienes de la municipalidad y se dictan las normas que rigen su administracin. Se determinan adems cules son las rentas municipales, sobre la base de las establecidas en la Constitucin (ya indicadas en la primera parte del presente captulo). En la ley orgnica en el tema econmico se aade que los gobiernos locales pueden celebrar operaciones de crdito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo la aprobacin del concejo municipal, y teniendo presente que los servicios de amortizacin e intereses no pueden superar el 30% de los ingresos del ao anterior. Dentro del marco de las competencias y funciones especficas establecidas en la ley orgnica analizada, por el nivel de complejidad y cobertura de ciertas actividades de gobierno local, se le asigna a las municipalidades provinciales el rol de: a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeacin de desarrollo local de carcter distrital. Promover permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deben sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia. Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin y servicios pblicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economas de escala de mbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales. 240

b)

c)

d)

Emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente.

Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones especficas exclusivas establecidas en la ley, en los casos en que se justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economas de escala. La responsabilidad es indelegable. Con sustento en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la ley orgnica de municipalidades establece que los gobiernos locales, segn su condicin de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen determinadas funciones especficas8 , con carcter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1. Organizacin del espacio fsico y uso del suelo: Zonificacin. Catastro urbano y rural. Habilitacin urbana. Saneamiento fsico legal de asentamientos humanos. Acondicionamiento territorial. Renovacin urbana. Infraestructura urbana o rural bsica. Vialidad. Patrimonio histrico, cultural y paisajstico. Servicios pblicos locales: Saneamiento ambiental, salubridad y salud. Transito, circulacin y transporte pblico. Educacin, cultura, deporte y recreacin. Programas sociales, defensa y promocin de derechos ciudadanos. Seguridad ciudadana. Abastecimiento y comercializacin de productos y servicios. Registros Civiles, en mrito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Promocin del desarrollo econmico local para la generacin de empleo. Establecimiento, conservacin y administracin de parques zonales, parques zoolgicos, jardines botnicos, bosques naturales, directamente o a travs de concesiones. Otros servicios pblicos no reservados a entidades de carcter regional o nacional. Proteccin y conservacin del ambiente: Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y polticas locales en materia ambiental, en concordancia con las polticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales. Proponer la creacin de reas de conservacin ambiental.

2.

3.

Indicadas con detalle en el Captulo II del Ttulo V de la ley orgnica.

241

Promover la educacin e investigacin ambiental en su localidad e incentivar la participacin ciudadana en todos sus niveles. Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicacin local de los instrumentos de planeamiento y de gestin ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestin ambiental.

4.

En materia de desarrollo y economa local: Planeamiento y dotacin de infraestructura para el desarrollo local. Fomento de las inversiones privadas en proyectos de inters local. Promocin de la generacin de empleo y el desarrollo de la micro y pequea empresa urbana o rural. Fomento de la artesana, del turismo local sostenible, y de programas de desarrollo rural. En materia de participacin vecinal: Promover, apoyar y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local. Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacin. Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdiccin. En materia de servicios sociales locales: Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo social. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, proteccin y apoyo a la poblacin en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la poblacin. Establecer canales de concertacin entre los vecinos y los programas sociales. Difundir y promover los derechos del nio, del adolescente, de la mujer y del adulto mayor; propiciando espacios para su participacin a nivel de instancias municipales. Prevencin, rehabilitacin y lucha contra el consumo de drogas: Promover programas de prevencin y rehabilitacin en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacin en coordinacin con el gobierno regional. Promover convenios de cooperacin internacional para la implementacin de programas de erradicacin del consumo ilegal de drogas.

5.

6.

7.

Sobre la base de estas funciones generales, la ley orgnica identifica 136 funciones especficas expuestos en los artculos que van del 79 al 86 que se distribuyen en los siguientes niveles: Funciones especficas exclusivas de las municipalidades provinciales. Funciones especficas compartidas de las municipalidades provinciales. Funciones especficas exclusivas de las municipalidades distritales. Funciones especficas compartidas de las municipalidades distritales.

242

La ley establece normas referidas a lo que corresponde hacer a las municipalidades provinciales y distritales en el uso de la propiedad en armona con el bien comn, planteando entre otros asuntos afines las facultades especiales de las municipalidades sobre el tema. Norma tambin acerca de la expropiacin y qu se considera causas de necesidad pblica. La importancia de los planes de desarrollo municipal concertados y los rganos de coordinacin, es expresada en el Ttulo VII de la ley. En ste se indica que los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos municipales. A su vez, se reconoce el importante papel de las organizaciones de coordinacin en el proceso de planeamiento. As, se define e indica la composicin, la instalacin y sesiones, las funciones y el reglamento del Consejo de Coordinacin Local Provincial, y del Consejo de Coordinacin Local Distrital; adems, se seala la definicin y composicin, las funciones, las sesiones, y la regulacin de la Junta de Delegados Vecinales Comunales. Est presente tambin en la ley, en el ttulo siguiente (el VIII), los derechos de participacin y control vecinal. En l destacan los mecanismos de participacin vecinal, la iniciativa en la formacin de dispositivos municipales; asimismo, el referndum municipal como instrumento de participacin directa del pueblo, mediante el cual se pronuncia con carcter decisorio respecto a la aprobacin o desaprobacin de las ordenanzas municipales, excepto aquellas de naturaleza tributaria que estn de acuerdo a ley. En este marco participativo, se sealan los siguientes derechos de los vecinos: (i) de coparticipar en comits de gestin establecidos por resolucin municipal, para la ejecucin de obras y gestiones de desarrollo econmico; (ii) a ser informados respecto a la gestin municipal y a solicitar la informacin que consideren necesaria; y, (iii) a ejercer los derechos de control a travs de la revocatoria de autoridades municipales y demanda de rendicin de cuentas. En cuanto a transparencia fiscal y neutralidad poltica, la ley orgnica indica que en el manejo de sus recursos los gobiernos locales estn sujetos a las normas de transparencia y sostenibilidad fiscal as como a otras normas conexas. Los alcaldes y regidores estn obligados a ejercer transparencia funcional y neutralidad poltica. La ley orgnica, aparte de legislar acerca de las municipalidades de centro poblado y las fronterizas, norma el rgimen especial de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Acerca de este rgimen, precisa que en armona con el artculo 198 de la Constitucin y el artculo 33 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, se otorga a la mencionada municipalidad competencias y funciones especficas irrestrictas de carcter local metropolitano y regional. De acuerdo con este marco normativo, se precisa que las dems disposiciones de la ley orgnica rigen tambin para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales de su jurisdiccin, pero en todo aquello que no se oponga expresamente a las normas contenidas en el Ttulo XIII de la ley (concerniente a la mencionada municipalidad). La capital de la Repblica es sede de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la que ejerce jurisdiccin exclusiva sobre la Provincia de Lima en materias municipales y

243

regionales9 . Son rganos de dicha municipalidad, el Concejo Metropolitano, la Alcalda Metropolitana y la Asamblea Metropolitana de Lima; y son rganos de asesoramiento, la Junta de Planeamiento, la Junta de Cooperacin Metropolitana, y las Comisiones Especiales de Asesoramiento. En cuanto a las competencias del Concejo Metropolitano que corresponden a una municipalidad provincial y a un gobierno regional, destacan entre otras: (i) aprobar la creacin, modificacin, ampliacin y liquidacin de empresas municipales y, en general, de personas jurdicas de derecho pblico; (ii) aprobar la emisin de bonos e instrumentos de financiamiento cotizables y comercializables en el mercado de valores nacional e internacional; (iii) aprobar la participacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima en empresas mixtas, dedicadas a la prestacin de servicios pblicos locales y a la ejecucin de actividades municipales metropolitanas; (iv) aprobar el sistema metropolitano de seguridad ciudadana y crear el serenazgo municipal metropolitano, as como reglamentar su funcionamiento; y, (v) regular el funcionamiento del transporte pblico, la circulacin y el trnsito metropolitano. Tambin en su Ttulo XIII, la ley fija las competencias y funciones de la alcalda metropolitana. Asimismo, seala que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene un conjunto de competencias y funciones metropolitanas especiales, agrupadas del siguiente modo: En materia de planificacin, desarrollo urbano y vivienda En materia de promocin del desarrollo econmico social En materia de abastecimiento de bienes y servicios bsicos En materia de industria, comercio y turismo En materia de poblacin y salud En materia de saneamiento ambiental En materia de transportes y comunicaciones En materia de seguridad ciudadana. Adems de normar la conformacin y las competencias de la Asamblea Metropolitana de Lima as como de los rganos de asesoramiento metropolitano, el ttulo de la ley correspondiente a la Municipalidad Metropolitana de Lima, precisa que son rentas municipales metropolitanas, adems de las contenidas en la ley orgnica, las siguientes: las que genere el Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET)10 , as como las de empresas municipales y organismos descentralizados que conforman la Municipalidad Metropolitana; y, el integro de las rentas que por concepto del cobro de peaje se obtengan dentro de su jurisdiccin. De las 25 disposiciones complementarias de la ley orgnica, destacan las que indican que las competencias y funciones especficas contempladas en dicha ley que se encuentren supeditadas al proceso de descentralizacin establecido en la Ley de Bases de Descentralizacin, se cumplirn progresivamente conforme se ejecuten las
9

En casos de discrepancias generadas por el fenmeno de conurbacin provincial (conjunto de varios ncleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por sus mrgenes, que al crecer acaban formando una unidad funcional), la decisin final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima. 10 Se cre mediante Decreto Ley N 22830 (promulgado el 26.12.79). Su Reglamento vigente es resultado de lo normado por la Ley N 26616 (publicada el 06.06.96) y el Acuerdo del Concejo Metropolitano N 083-96 (publicado el 04.10.96).

244

transferencias de la infraestructura, acervo, recursos humanos y presupuestales, y otros que correspondan. De acuerdo con el avance del proceso de descentralizacin, se prev para el ejercicio fiscal 2004 el incremento de las transferencias, que permitir a los gobiernos locales una participacin no menor al 6% del total del presupuesto del sector pblico; a partir del ao 2005, y por un lapso de cuatro (4) aos, esta participacin se incrementar anualmente hasta alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del sector pblico. Finalmente, en las mencionadas disposiciones complementarias se precisa que los fondos municipales de inversin se mantienen vigentes y se rigen por su ley de creacin11 . Asimismo, hasta la entrada en vigencia de la ley de descentralizacin fiscal, se dispone que los recursos mensuales que perciben las municipalidades por FONCOMUN 12 no pueden ser inferiores al monto equivalente a 8 UIT vigentes a la fecha de aprobacin de la ley anual de presupuesto.

5.2 Evaluacin de la gestin municipal

Si bien el tema de la gestin municipal corresponde al campo de la administracin pblica, ella tiene implicaciones que trascienden este mbito y alcanza los mbitos social, econmico y poltico, segn lo que se ha podido apreciar en el marco conceptual del presente trabajo. En consecuencia, la naturaleza de la gestin pblica tambin se define con relacin a la estructura y al nivel de desarrollo de esas tres dimensiones en un rea geogrfica determinada. Lo cual implica que la percepcin de la gestin municipal evolucionar a travs del tiempo y variar entre determinados espacios territoriales (regiones, provincias, distritos, etc.). Sin embargo, el problema no quedar resuelto cuando el tema se analice para una localidad y tiempo determinados, pues la forma de abordar el problema y la seleccin de indicadores para medirlo siempre ser parcial y muchas veces divergente de otras opciones de anlisis. Para una misma situacin, se puede encontrar diferentes estimaciones de gestin municipal, sin que ello signifique invalidar todas o algunas de ellas. Obviamente aquella que refleje con mayor precisin y de manera sistemtica la compleja realidad objeto del anlisis, ser mucho ms completa que aquella que enfoque el problema d esde un solo punto de vista. Una visin estrictamente normativa, por ejemplo, basa su enfoque en el supuesto de que la gestin municipal depende fundamentalmente de su capacidad de cumplir cuantitativamente las funciones que la legislacin vigente asigna a los gobiernos locales del pas, omitiendo en muchas ocasiones la calidad de tales funciones y la eficiencia en la ejecucin de las mismas. En cuanto a la manera explcita de medir y determinar los niveles de gestin municipal, este trabajo se enmarca dentro de los mtodos objetivos de medicin. En esta evaluacin

11

En la anterior Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853 (publicada el 09.06.84), con el objeto de proporcionar recursos para el financiamiento del programa de inversiones y obras de las municipalidades provinciales, se crearon los Fondos Municipales de Inversin, que en el caso de la Municipalidad Metropolitana est constituido por el INVERMET. 12 Para una mayor explicacin acerca de la naturaleza de este concepto, se puede revisar el captulo 3 del presente trabajo.

245

objetiva, se recurre a criterios externos a la organizacin municipal para medir el grado de cumplimiento de las funciones que las normas asignan a los gobiernos locales13 . Si ese conjunto de criterios externos se plasma en la determinacin de estndares mnimos de gestin municipal, como por ejemplo ndices mnimos aceptables, se estara utilizando dentro de una medicin objetiva de gestin municipal el criterio absoluto. En cambio, si la situacin de la municipalidad provincial se define en funcin de la posicin que ocupa respecto de otras o del nivel promedio, se estar asumiendo un criterio relativo. Es desde este ltimo punto de vista que se enfoca el trabajo que se desarrolla en este sub-captulo; es decir, se circunscribe dentro del campo de los estudios de gestin municipal relativa, el cual consiste en la medicin relativa mediante comparacin entre unidades de anlisis de las variables, indicadores e ndices correspondientes a las municipalidades provinciales y sus jurisdicciones. Es pertinente introducir en este mtodo de medicin, el anlisis de las posibilidades y limitaciones que supone utilizar para el estudio el conglomerado de grupos de localidades (o barrios) que conforman un distrito capital de provincia. Utilizar este distrito como unidad de anlisis presenta algunas restricciones pues, bajo una misma norma de gestin, se compara diferentes mbitos socioeconmicos y culturales que pueden estar originando necesidades diversas. Por ejemplo, la necesidad del servicio de limpieza de calles y parques puede divergir entre un distrito selvtico de baja densidad poblacional y otro costeo de alta densidad de dimensin metropolitana, y stos a su vez con otro de la sierra, predominantemente rural. De otro lado, la unidad geogrfica tambin hace abstraccin de la calidad de los servicios municipales al interior de cada distrito capital de provincia, ya que slo permite trabajar con los respectivos valores promedios. Es as como cabe la posibilidad de que los peores servicios municipales no se encuentren en los lugares con niveles promedios de gestin municipal comparativamente bajos, puesto que puede existir una municipalidad cuyo distrito es capital de departamento y sus esfuerzos y recursos se orienten mayormente a atender el espacio urbano central, descuidando significativamente otros poblados de su propio distrito los urbano marginales, por ejemplo, teniendo sin embargo un promedio relativamente ms alto. A pesar de estas consideraciones, se puede afirmar que en un pas en el cual existen grandes disparidades en los niveles de gestin municipal entre provincias, un anlisis con las caractersticas que aqu se presenta permite obtener un diagnstico de las reas que requieren atencin prioritaria, mediante la identificacin de las carencias en determinados aspectos de la gestin de servicios municipales que son proporcionados a los habitantes de la localidad. Para operacionalizar esta parte del trabajo de investigacin, se ha revisado en diversos textos las definiciones de variable, indicador e ndice. Por razones de comodidad operativa se han seleccionado las que se indican a continuacin. As, se denomina
13

De la informacin recogida en el INEI, se sabe que las respuestas de las municipalidades a las encuestas que les aplicaron fueron contrastadas para verificar su objetividad, de manera que se ajustasen lo mejor posible a los hechos reales.

246

variable a un aspecto o dimensin de un fenmeno que tiene como caracterstica la capacidad de asumir distintos valores, ya sea cuantitativa o cualitativamente; por su parte, el indicador constituye la subdimensin de la variable y se compone de tems de la realidad que se quiere conocer, y permite identificar cada uno de los factores o rasgos de la variable. En tanto, numero ndice, o su denominacin equivalente ndice, seala cmo medir cada uno de los rasgos del indicador (o variable) y permite reflejar su comportamiento en forma aproximada.14 i) Perfil general de la gestin municipal en el pas

A pesar de las normas dictadas en los dos ltimos aos y los discursos, en los que ejecutan acciones de gobierno no existe todava conviccin ni orientacin suficientes acerca de cmo se debe llevar adelante el proceso de descentralizacin y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales (regionales y locales). Esta aseveracin se sustenta en el apresuramiento gubernamental en emitir las normas de descentralizacin, de gobiernos regionales y locales, por lo mismo, con ausencias notables en el establecimiento de mecanismos para garantizar el progresivo fortalecimiento de estos gobiernos y de la participacin ciudadana en la identificacin de prioridades y en el control de la gestin, adems de la falta de definicin en la descentralizacin fiscal. Por lo que toca a las municipalidades, a pesar de su vigencia por ms de 20 aos como rganos de gobierno local, a los vacos mencionados se suma la carencia de un insumo fundamental para la toma de decisiones: informacin estadstica de gestin municipal generada sistemtica y regularmente, no reducida solamente a las finanzas de la institucin. Ante ello, lo que se propugna es que la gestin municipal debiera ser evaluada con regularidad tambin en sus dimensiones no-financieras, mediante encuestas peridicas, como se hace con la Encuesta Nacional de Hogares, la Encuesta Econmica, la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar, entre otras. Por exigencias de las normas de gestin presupuestaria y el sistema de contabilidad gubernamental, las municipalidades generan semestralmente en algunos casos trimestralmente informacin presupuestaria y contable; en cambio, la investigacin estadstica ejecutada por el INEI en todo el territorio nacional en el ao 1997, denominada Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Econmica Distrital 1997, fue una actividad singular. La informacin acopiada en esta encuesta, no obstante no estar actualizada ni proveer la percepcin de los habitantes acerca del desempeo de sus rganos de gobierno local, permite conocer algunos rasgos bsicos caractersticos de la gestin municipal. La citada encuesta consiste en una investigacin estadstica que el INEI ejecut en todo el territorio nacional, con una cobertura que comprendi a las 1,812 municipalidades que existan al ao 1997 en todo el pas, incluidas las 194 municipalidades provinciales de entonces.

14

Al respecto se pueden revisar: El Proceso de la Investigacin Cientfica (3 ed.) de Mario Tamayo y Tamayo, pp. 109-110; y, Estadstica Bsica para Planificacin (13 ed.), de Arturo Nez Del Prado Benavente, p. 90.

247

El Cuadro 5.1 presenta un grupo de indicadores que ha sido posible extraer de la mencionada encuesta del INEI, referidos a la disponibilidad de recursos fsicos y de gestin del conjunto de municipalidades del pas, as como al grado de cumplimiento de sus funciones. A pesar de no contar con un nmero suficiente de indicadores para un anlisis ms integral, la informacin de dicho cuadro nos provee un perfil sobre el asunto. As, grosso modo, se puede afirmar que en el conjunto de municipalidades del pas existe un nivel medio de disponibilidad de recursos fsicos y de gestin bsicos; en tanto, que la provisin de sus servicios es bastante heterognea que, dependiendo del tipo de servicio, el desempeo conjunto vara entre los rangos bajo y aceptable. Una de las funciones especficas de una municipalidad es realizar acciones necesarias para proporcionar a los pobladores de su circunscripcin local el ambiente adecuado para la satisfaccin de sus necesidades. Segn la encuesta realizada por el INEI, uno de los problemas ms crticos de los distritos del pas es la limpieza pblica, bsicamente porque incide en el medio ambiente y la salud d e los pobladores. La contaminacin del medio ambiente tiene como una de sus causas la acumulacin de desechos slidos que genera diariamente la poblacin. Contribuyen a ello diversos aspectos, entre los que se puede mencionar: distancia al relleno sanitario; diversidad de tarifas por la prestacin del servicio; falta de tecnificacin y de un plan de tratamiento integral de los residuos slidos; carencia de organizacin y educacin referida al cuidado del medio ambiente; retraso en el servicio de recoleccin domiciliaria y de mercados, originando acumulaciones en diversos lugares de las principales ciudades (dficit de recoleccin).15 En el Cuadro 5.1 se observa que un importante 21.1% de municipalidades no realiza servicio de limpieza de calles y parques; adems, por lo descrito en el prrafo precedente, queda de manifiesto que a pesar de la importante cobertura del servicio (77.6%) existen problemas en la calidad con que se provee el mismo (aspecto que no ha sido cuantificado en el trabajo de encuesta). La desigual presencia del problema relacionado con el medio ambiente se constata cuando se analiza la informacin del INEI segn dominio geogrfico. Desde esta perspectiva de anlisis, se tiene que en 1997 en Lima Metropolitana 16 se recolectaba el 50.4 % del volumen total de basura que se recoga en el territorio nacional. Asimismo, en ese mismo ao la basura recolectada por habitante al da en promedio, segn los principales departamentos, era la siguiente: en Lima 0.65 kg, Arequipa 0.7 kg, Ancash 0.35 kg, Cusco 0.23 kg, Piura 0.3 kg, Puno 0.32 kg y la Provincia Constitucional del Callao con 0.57 kg promedio por habitante.

15 16

INEI, Per: Estadsticas de las Municipalidades Provinciales y Distritales: 1997, p. 51 En el procesamiento de informacin estadstica, el INEI considera como Lima Metropolitana al rea conformada por la Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

248

Cuadro 5.1: Per: algunos indicadores de disponibilidad y desempeo municipal, 1997

Disponibilidad / Desempeo Porcentaje de municipalidades 80 a 100 60 a < 80 40 a < 60 20 a < 40 0 a < 20 (Bueno) (Aceptable) (Medio) (Bajo) (Muy Bajo) 17,2 48,8 45,1 44,2 40,4 82,1 77,6 21,8 43,3 23,7 73,7

- Cuentan con Oficina de Planificacin - Cuentan con algn tipo de Plan Municipal - Cuentan con el TUPA 1/ - Tienen acceso a las normas legales (El Peruano) - Tienen una o ms ventanillas de trmite documentario - Poseen maquinaria operativa - Brindan servicio de limpieza de calles y parques - Han establecido zonas rgidas para el trnsito vehicular - Otorgan autorizaciones para el uso de la va pblica - Han establecido zonas rgidas para el comercio ambulatorio - Realizan por lo menos un tipo de operativo de fiscalizacin

1/ : Instrumento en el que se especifican los requisitos y pasos que tienen que seguir las municipalidades para ejecutar sus labores administrativas. Fuente : INEI, Per: Estadsticas de las Municipalidades Provinciales y Distritales: 1997. Elaboracin propia.

Las municipalidades del pas, de otro lado, contribuyen al bienestar de los pobladores, implementando establecimientos de salud para brindar asistencia mdica, primeros auxilios, as como coordinar con las instituciones pblicas de salud (Ministerio de Salud y por entonces el IPSS), a fin de desarrollar campaas de prevencin, vacunacin y ejecucin de programas y charlas en temas de salud dirigidas a la poblacin. Los departamentos que tuvieron mayor nmero de Centros y Puestos de Salud administrados por las municipalidades, de un total de 663 a mayo de 1997 (85 menos que en 1996), son: Lima con el 12.2% del total, Apurmac con 10.4%, Loreto con 9.9%, Ayacucho con 8.3%, Pasco con 6,9%, Cusco con 5.8% y Piura con 5.5%.17 Existen otros establecimientos administrados por las municipalidades con la finalidad de brindar servicios a la poblacin, como bibliotecas, baos pblicos, defensora del nio, casa de cultura, cementerios, etc. Los resultados muestran que en 1997 en el pas existan 835 bibliotecas municipales, proporcionando servicio al pblico en consultas sobre diversos temas, con una atencin promedio mensual de 228,846 lectores. Tambin existan 146 casas de cultura, atendiendo mensualmente un promedio de 39,368 visitantes. Segn la encuesta, a mayo de 1997 las municipalidades a nivel nacional expidieron 216,874 carns (106,404 menos que en el ao 1996), distribuidos de la siguiente manera: para venta de alimentos en restaurantes 38.3%, venta ambulatoria de alimentos 25.3%, y 36.4% correspondieron a otras actividades. Las municipalidades de Lima Metropolitana expidieron el mayor nmero de carns, con el 56.7%, en una zona en que se encuentra el mayor nmero de establecimientos dedicados a la venta de alimentos y otros artculos de consumo.

17

Ibid, p. 55

249

Es importante mencionar que en las municipalidades del pas existen dentro de su estructura orgnica la Oficina de Defensora Municipal del Nio y del Adolescente (DEMUNA), que tiene a su cargo la defensa de los derechos del nio y el adolescente, realizando labores de orientacin, asesora legal y psicolgica (esencialmente en problemas familiares, maltratos a nios y adolescentes, y pensin de alimentos), as como charlas de promocin y difusin a favor del nio y el adolescente. En el ao 1997 existan en el pas 456 DEMUNA, que atendan mensualmente un promedio de 19,386 casos, concentrndose el 33% de los mismos en Lima Metropolitana. La encuesta permite conocer rasgos del centralismo en su vertiente relacionada con las funciones municipales para las que se cuenta con informacin. Por ejemplo, tomando como referencia los respectivos totales a nivel nacional, se tiene que en Lima Metropolitana se concentraba: el 27.2% de la poblacin beneficiaria del Programa del Vaso de Leche; el 50% de los comedores populares; el 36.2% de los Wawa Wasi (brinda atencin a los nios durante el horario de trabajo a las madres que laboran); el 43.6% de licencias de construccin otorgadas por las municipalidades; el 41.5% de los asentamientos humanos (viviendas ocupadas de hecho). Las dificultades anotadas en esta parte del trabajo, parecen no ser ajenas a los que tiene a su cargo la conduccin de los gobiernos locales, pues la investigacin del INEI revela que un significativo nmero de municipalidades del pas reconoce la importancia de la asistencia tcnica y la gran necesidad que de ella tiene. De las 1,812 que constituyen el universo de la encuesta, los porcentajes de municipalidades con requerimientos de asistencia tcnica presentan las siguientes magnitudes, segn los respectivos mdulos: en formulacin y ejecucin de proyectos, 84.9%; en catastro, 81.6%; en gestin municipal, 80.8%; en planificacin del desarrollo local, 79.4%; en informtica, 70.0%; en finanzas, 68.1%; en contabilidad, 63.7%; y en estadstica, 62.5%. Para el mencionado universo municipal, en el documento de la Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Econmica Distrital 1997 se comprueba que, visto en conjunto, las municipalidades del pas no cuentan con un programa regular y permanente que permita mejorar el nivel de desempeo de sus trabajadores18 . La proporcin de municipalidades que han sealado sus requerimientos de capacitacin en los siguientes mdulos son: en poltica y gestin municipal, 85.2%; en desarrollo urbano y rural, 81.0%; en legislacin municipal, 74.7%; en administracin y contabilidad, 74.1%; en informtica, 73.8%; en registro civil y estadsticas vitales, 72.8%; en medio ambiente y recursos naturales, 68.9%; en estadstica, 66.1%; y, en derechos humanos y civiles, 60.6%. Desde el punto de vista de las propias municipalidades, los principales factores limitantes del desarrollo municipal son: recursos humanos, maquinaria y equipo, apoyo del gobierno central, asistencia tcnica, financiera y de normatividad. De las 1,812 municipalidades, la mayora expresa que tiene limitaciones de: maquinaria y equipo, 90.3%; de orden financiero, 88.1%; apoyo del gobierno central, 82.3%; asistencia tcnica, 79.6%; recursos humanos, 73.6%; y normatividad, 49.8%. Con la informacin de la encuesta del INEI analizada y presentada en esta parte del trabajo, ha sido posible trazar un perfil general del complejo problema de la gestin
18

Ibid, p. 77

250

municipal en el Per, el cual se puede resumir en los siguientes rasgos: desigualdades en la manifestacin de los problemas; deficiente cobertura en varios servicios, y en los que hay una cobertura aceptable como el de limpieza de calles y parques estn presentes los problemas de deficiencia en la calidad del servicio; carencia de recursos humanos, fsicos y financieros y de herramientas de gestin, la misma que es percibida y requerida por las propias municipalidades. Adems, el problema del centralismo tiene una presencia transversal a los factores mencionados, y se expresa en que las mejores situaciones relativas de la gestin municipal se sesgan hacia Lima Metropolitana. Si bien existen carencias para una buena gestin municipal, tambin es cierto que la mayor parte de ellas es claramente percibida por una considerable mayora de municipalidades. Esta situacin hace propicias las condiciones para apoyarlas y lograr resultados exitosos, puesto que una participacin consciente y motivada de ellas mismas en las acciones de apoyo en su fortalecimiento institucional provenientes del gobierno nacional, acompaada de un progresivo incremento en la asignacin de recursos, podra mejorar sostenidamente la gestin municipal en beneficio de los habitantes de su jurisdiccin. Finalmente, no obstante que la encuesta fue realizada en 1997, por entrevistas a funcionarios y trabajadores municipales as como a consultores especializados en el tema, existen indicios de que los problemas estructurales de la gestin municipal todava subsisten, advirtindose desde entonces nicamente cambios poco sustantivos19 . ii) Metodologa: El caso de las municipalidades provinciales Como se mencion en este documento, existen ms de 1,800 municipalidades en el pas. Realizar una recopilacin y revisin de informacin de cada una de ellas sera imposible, por obvias restricciones de tiempo, financiamiento y, sobre todo, de disponibilidad de informacin. Inclusive para trabajar con una muestra representativa de tal universo se tendra dificultades, puesto que nuestras revisiones de las encuestas del INEI y de la informacin financiera municipal disponible en la Contadura Pblica de la Nacin, nos muestra que muchas municipalidades distritales acostumbran no remitir informacin. Por las razones mencionadas, se opt por tomar como universo las municipalidades provinciales que estn distribuidos en todo el territorio nacional. Se consider 157 como la cifra del universo poblacional para determinar la muestra representativa20 de esas municipalidades, cuyas informaciones han sido sometidas a investigacin. La determinacin de la muestra sigui los siguientes pasos: 1 Calculo de la muestra inicial. 2 El ajuste de la muestra inicial.
19

Por ejemplo, en la edicin del 14.10.03 del diario La Repblica, se cita un estudio realizado con financiamiento del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), segn el cual el 70% de los recursos del Programa del Vaso de Leche no llega a sus reales beneficiarios (nios menores de 7 aos, madres embarazadas y lactantes), debido a administraciones inadecuadas, falta de informacin y malversacin de los recursos pblicos. 20 El procedimiento que se va a seguir para determinar la muestra ha sido tomado de: TORRES BARDALES, Colonibol, Orientaciones Bsicas de Metodologa de la Investigacin Cientfica (sptima edicin), pp. 192-200.

251

3 Estratificacin de la poblacin, determinando la cantidad de municipalidades que corresponden a cada sub-poblacin. 4 Determinacin del nmero de unidades correspondientes a la muestra de cada subpoblacin. 5 Seleccin aleatoria de las muestras de cada grupo poblacional (sub-poblacin). La muestra inicial se obtuvo de la siguiente frmula: n= Z 2 ( p )(q ) E2

Donde: n = muestra inicial Z = lmite de confianza para generalizar los resultados pq = campo de variabilidad, en la cual p representa a los aciertos y q a los errores E = nivel de precisin Los valores a considerarse son: Z = 1.96 , p = 0.95 , reemplazando valores se tiene: n= (1.96) 2 (0.95)( 0.05) 0.182476 = = 39.46 ( 0.068) 2 0.0046

q = 0.05 ,

E = 0.068

La muestra inicial es 39, cifra que se somete al factor de correccin finita. La muestra ajustada se obtiene a travs de la siguiente frmula: n0 = n n 1 1+ N

Donde: n = valor de la muestra inicial o preliminar n0 = muestra ajustada o corregida N = poblacin igual a 156 municipalidades Reemplazando valores tenemos: n0 = 39 39 = = 31.40 39 1 1.2420 1+ 157

La muestra numrica es 31, por tanto, se va evaluar la gestin de este nmero de municipalidades provinciales. Partiendo de lo que ya se ha sostenido en este documento, respecto a que en las municipalidades provinciales del pas as como en sus jurisdicciones locales no existe una realidad homognea sino varias realidades, se establecieron sub-grupos (estratos) del universo, al interior de los cuales existiera un mayor grado de homogeneidad.

252

Compatibilizando la disponibilidad de informacin con la necesidad de anlisis de la presente investigacin, se logr construir una matriz con 157 municipalidades provinciales21 , para luego establecer los estratos, en funcin de los indicadores y criterios que se mencionan a continuacin: ndice de Pobreza del Mapa de Pobreza 2000 elaborado por FONCODES. Puesto que este ndice proporciona una idea del estado de vida del habitante promedio de la localidad provincial, hacia el cual fundamentalmente se orienta y se debe orientar la actividad municipal. Gasto Municipal para 1997 (tomado de la Cuenta General de la Repblica). Toda vez que este es el conjunto de recursos con que cuenta la municipalidad provincial para cumplir con su misin, que tiene alcance provincial. Poblacin estimada para el 2000 (elaborado por el INEI). Esta establece la diferencia de esfuerzo y recursos que deber requerir la municipalidad provincial para cumplir con sus funciones. Por ejemplo, no es igual la naturaleza local e institucional en el caso de una municipalidad que tiene que atender a 6,723,130 habitantes (Lima) respecto de otra que debe atender a 141,455 habitantes (Tumbes).

Construida la matriz base, cada uno de sus elementos provinciales de cada indicador fue transformado a un nmero ndice (valor relativo) para evitar que los mayores valores absolutos de algunos indicadores distorsionasen el proceso de formacin de grupos. (Por ejemplo, la poblacin tiene magnitudes absolutas muy elevadas comparadas con las del ndice de pobreza). Para ello, se uso como fila pivote los valores de la Provincia de Lima. Luego, el valor absoluto de cada elemento provincial de cada indicador fue transformado en un nmero ndice, dividiendo aquel entre el valor pivote (de Lima) del indicador correspondiente. As, segn este criterio, cada uno de los indicadores de la Provincia de Lima se transform en 1.00. Construida la matriz transformada con los correspondientes nmeros ndices, se aplic la tcnica de Cluster Analysis, y se formaron los correspondientes estratos. Conformados los estratos y determinado el nmero de elementos muestrales que le corresponde a cada uno de ellos (Cuadro 5.2), para cada estrato se procedi a seleccionar aleatoriamente las municipalidades provinciales hasta completar el nmero de elementos que le corresponde al estrato. El resultado final de la composicin de los estratos muestrales se presenta en el Cuadro 5.3.

21

El detalle de la misma, por departamentos, provincias y con los correspondientes indicadores, se muestra en el Anexo C.

253

Cuadro 5.2: Nmero de elementos de la poblacin y la muestra de las municipalidades provinciales, segn grupos
Sub-poblacin (Cantidad de municipalidades) Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6 Grupo 7 Grupo 8 Total
Fuente : Anexo C. Elaboracin propia.

Proporcin

Muestra (Cantidad de municipalidades) 5 11 1 7 3 1 2 1 31

25 58 5 38 15 5 10 1 157

0,16 0,37 0,03 0,24 0,10 0,03 0,06 0,01 1,00

254

Cuadro 5.3: Poblacin, gasto municipal e ndice de pobreza de las municipalidades provinciales seleccionadas, segn grupos
Grupo / Departamento Grupo 1 Hunuco Junn La Libertad Lambayeque Tumbes Grupo 2 Ancash Apurmac Ayacucho Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Lima Piura San Martn San Martn Grupo 3 Lambayeque Grupo 4 Apurmac Cajamarca Cajamarca Hunuco La Libertad Loreto Loreto Grupo 5 Ancash Moquegua Lima Grupo 6 Cusco Grupo 7 Callao Arequipa Grupo 8 Lima Provincia Poblacin al 2000 380 950 102 554 105 582 64 894 92 272 15 648 418 548 9 228 27 508 10 816 10 053 46 261 84 067 47 275 25 857 47 406 29 310 80 767 235 910 572 223 53 005 53 990 134 859 46 319 70 491 149 242 64 317 386 647 144 894 60 762 180 991 304 152 1 582 881 773 701 809 180 6 723 130 Gasto Municipal 1997 (en S/.) 22 880 370 6 418 673 3 313 837 3 671 457 4 670 310 4 806 093 21 786 646 642 274 1 323 025 1 009 583 729 841 1 188 716 3 196 966 1 862 845 1 127 860 6 330 997 1 956 876 2 417 663 8 803 593 30 103 861 1 191 270 2 640 529 5 220 085 1 299 987 2 488 180 11 302 472 5 961 338 32 083 640 8 136 488 14 349 268 9 597 884 21 892 413 107 643 711 56 903 112 50 740 599 341 091 705 ndice de Pobreza 36,2 36,8 38,1 28,8 39,5 30,2 47,0 42,5 50,0 53,1 46,8 53,0 45,5 49,0 45,4 41,5 46,5 46,6 39,0 58,4 57,6 56,1 57,2 59,9 59,1 56,3 66,9 27,9 32,1 18,2 27,9 28,4 21,1 20,5 21,6 18,6

Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima

Fuentes : - INEI, Estado de la Poblacin Peruana: 2000 ; - Contadura Pblica de la Nacin, reportes estadsticos varios; - FONCODES, Mapa de Pobreza 2000 . Elaboracin propia.

255

Con las consideraciones conceptuales expuestas en la parte introductoria del presente sub-captulo, se procedi a desarrollar el anlisis de la gestin municipal provincial en el pas, sobre la base de la muestra estratificada seleccionada. Las principales fuentes de informacin de esta parte del trabajo referido a la gestin municipal, provienen de: La informacin bsica solicitada en la Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Econmica Distrital 1997, que consiste en una investigacin estadstica que el INEI ejecut en todo el territorio nacional. La cobertura estadstica comprende a las 1,812 municipalidades que existan al ao 1997 en todo el pas, dentro de los cuales se tiene 193 municipalidades provinciales, incluida la Municipalidad de la Provincia Constitucional del Callao. La informacin requerida por la Contadura Pblica de la Nacin a las municipalidades provinciales y distritales, concerniente a la ejecucin anual de sus ingresos y gastos, correspondiente a los periodos 1997, 1998 y 1999.

En cuanto a las unidades de anlisis, stas corresponden a las municipalidades provinciales seleccionadas a travs del mtodo de muestreo estratificado que ya se ha mencionado. Se procedi a una revisin minuciosa de la informacin disponible simultneamente en los diversos ndices para las 31 municipalidades provinciales seleccionadas, en los siguientes formularios de la mencionada encuesta municipal del INEI: Modulo I de Gestin Municipal; y, Mdulo III de Aspectos Administrativos de la Municipalidad. Se verific los casos en que las municipalidades no proporcionaron informacin, as como la consistencia de las cifras. Asimismo, para esta parte del trabajo se formul el siguiente axioma: El suministro de un servicio pblico de naturaleza local (limpieza de calles y parques, carns de sanidad, etc.) o el desarrollo de una actividad indirectamente vinculada a dicho servicio (planes, TUPA22 , etc.), an en condiciones deficientes, es mejor a la inexistencia de los mismos. Revisada la consistencia de la informacin disponible, se consider los aspectos normativos vigentes en materia de gestin municipal23 en el periodo analizado, as como el mencionado axioma. Seguidamente, se construy la tabla de variables, indicadores e ndices que se presenta al nivel de municipalidades provinciales en la Tabla 5.1. Cada ndice de las dos primeras variables, por separado, presenta la limitacin de reflejar en forma muy aproximada una de las caractersticas del indicador. As por
22

El Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), es el documento unificado de toda la informacin relativa a la tramitacin de los procedimientos administrativos que se realizan ante las distintas dependencias de cada entidad de la administracin pblica. sta y los particulares estn obligados a su cumplimiento. Su base legal es el Decreto Legislativo N 757, publicado el 13.11.91. 23 Aunque no existen diferencias sustantivas entre las funciones establecidas en las leyes orgnicas de municipalidades N 23853 y N 27867 (actualmente vigente), se ha considerado la primera de ellas, pues estuvo vigente hasta noviembre del 2002, y por lo mismo fue tomado como marco normativo de referencia en el trabajo de encuesta realizado por el INEI.

256

ejemplo, dos respuestas afirmativas de dos municipalidades indicando que realizan operativos de fiscalizacin en salubridad, podran tener contenidos distintos, puesto que es diferente que una municipalidad realice dichos operativos con frecuencia mensual respecto a otra que realiza el mismo tipo de operativo semestralmente. Si bien por separado cada uno de tales ndices tiene dbil poder explicativo, en grupos, en forma adecuadamente agregada como los que se presentan en la Tabla 5.1 permite superar dicha limitacin. Adems, los entendidos en temas de gestin municipal sealan que la experiencia sugiere que si dos o ms municipalidades coinciden en varios ndices de orden cualitativo, entonces es muy probable que ellas presenten caractersticas similares en los aspectos de gestin evaluados. Por lo expuesto, se plantea el siguiente supuesto con relacin a los 19 ndices de las dos primeras variables: A mayor nmero de ndices cualitativos con resultados que indiquen que no se estn realizando acciones a favor de la poblacin, ms deficiente ser la gestin municipal en los correspondientes indicadores evaluados; y, viceversa. Determinados los 19 ndices con sus respectivos valores (Cuadro 5.4), directamente relacionados con la determinacin de las variables Instrumentos para la Gestin Municipal y Acciones de regulacin en la Localidad, dichos ndices fueron sometidos a la prueba de correlacin de Pearson24 , con la finalidad de comprobar su grado de asociacin (Cuadro 5.5). A fin de asegurar que los ndices seleccionados reflejaran lo mejor posible las caractersticas de las dos variables mencionadas, se decidi descartar aquellos que presentaran una baja o negativa asociacin lineal con respecto al resto de ndices. Al efectuar el anlisis, los ndices N 2 (Disponibilidad de Plan de Director), N 8 (Tiene acceso al diario El Peruano) y N 9 (Frecuencia de acceso al diario El Peruano), que resultaron con correlaciones bajas o negativas, fueron descartados. Luego del proceso de anlisis de correlacin, para la variable Instrumentos para la Gestin Municipal seis fueron los ndices seleccionados; en tanto, en el caso de la segunda variable, Acciones de regulacin en la Localidad, se mantuvo su nmero inicial de ndices. En el Cuadro 5.6 se pueden observar estos resultados; asimismo, en la ltima columna de cada una de dichas variables se puede apreciar el promedio del conjunto de ndices correspondiente a cada municipalidad provincial. Estos clculos promedio suponen que todos y cada uno de los componentes de gestin municipal, cuyo grado de desempeo se pretende medir, son igualmente importantes; por consiguiente, a cada ndice se le ha asignado igual ponderacin. Con relacin a las siguientes variables, Recursos Fsicos Municipales y Servicios Municipales, sus ndices reflejan mejor el aspecto cuantitativo que en el caso de las dos primeras variables, puesto que consideran de manera explcita la cantidad del recurso fsico disponible as como del servicio brindado. Las definiciones y caractersticas de los nueve ndices adicionales de la Tabla 5.1 se presentan a continuacin:
24

Acerca de este coeficiente, ver la respectiva nota al pie de pgina del sub-captulo 4.4.

257

Tabla 5.1: ndices referidos a la Gestin Municipal Variable

1. Instrumentos para la Gestin Municipal

Indicador
- Municipalidades con Oficina de Planificacin y con planes municipales

ndice
- Existencia de Oficina de Planificacin - Disponibilidad de Plan de Director - Disponibilidad de Plan de Ordenamiento Urbano - Disponibilidad de Esquema de Ordenamiento Urbano - Disponibilidad de Plan de Desarrollo Municipal - Cuenta con el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) - TUPA ratificado por el Concejo Provincial - Tiene acceso al diario El Peruano - Frecuencia de acceso al diario El Peruano - Otorga autorizacin para el uso de la va pblica - Otorga autorizaciones para obras de agua - Otorga autorizaciones para la colocacin de anuncios - Otorga autorizaciones para obras de energa o electricidad - Otorga autorizaciones para obras de saneamiento o desage - Realiza operativos de fiscalizacin en salubridad - Realiza operativos de fiscalizacin en

- Norma sobre procedimientos administrativos municipales - Acceso a las normas legales del diario El Peruano 2. Acciones de regulacin en la Localidad - Autorizaciones para la ejecucin de actividades en la va pblica

- Operativos de fiscalizacin municipal

Variable

Indicador

ndice
fumigacin - Realiza operativos de fiscalizacin en anuncios - Realiza operativos de fiscalizacin en pesos y medidas - Realiza operativos de fiscalizacin en alimentos

3. Recursos Fsicos Municipales

- Personal ocupado - Personal con conocimiento de informtica - Maquinaria y equipo municipal operativo - Equipamiento informtico municipal operativo

- Personal municipal para atender a la poblacin - Personal municipal con conocimiento en informtica para atender a la poblacin - Maquinaria y equipo municipal operativo para atender a la poblacin - Equipo de cmputo municipal operativo para atender a la poblacin - Basura recolectada al da por habitante - Cobertura de carns de sanidad para la poblacin - Cobertura de licencias y permisos municipales para la poblacin - ndice de beneficiarios de programas sociales municipales - Cobertura de servicios de biblioteca y culturales

4. Servicios Municipales

- Limpieza de calles y parques - Carns de sanidad otorgadas - Licencias y permisos otorgados - Programas sociales municipales - Servicios de biblioteca y culturales

Cuadro 5.4: Matriz de ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad
Municipalidad Provincial Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima 1: 2: 3: 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ndices de la variable Instrumentos para la Gestin 2 3 4 5 6 7 8 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 9 2 3 3 1 1 2 0 2 1 1 0 2 0 3 1 3 2 2 2 2 2 2 3 2 0 1 1 1 1 1 1 10 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ndices de la variable Acciones de regulacin en la Localidad 11 12 13 14 15 16 17 18 0 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 19 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Existencia de Oficina de Planificacin Disponibilidad de Plan de Director Disponibilidad de Plan de Ordenamiento Urbano

4: 5: 6: 7: 8: 9: 10: 11: 12: 13: 14: 15: 16: 17: 18: 19:
Notas :

Disponibilidad de Esquema de Ordenamiento Urbano Disponibilidad de Plan de Desarrollo Municipal Cuenta con el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) TUPA ratificado por el Concejo Provincial Tiene acceso al diario El Peruano Frecuencia de acceso al diario El Peruano Otorga autorizacin para el uso de la va pblica Otorga autorizaciones para obras de agua Otorga autorizaciones para la colocacin de anuncios Otorga autorizaciones para obras de energa o electricidad Otorga autorizaciones para obras de saneamiento o desage Realiza operativos de fiscalizacin en salubridad Realiza operativos de fiscalizacin en fumigacin Realiza operativos de fiscalizacin en anuncios Realiza operativos de fiscalizacin en pesos y medidas Realiza operativos de fiscalizacin en alimentos

Con excepcin del ndice 9, en todos los dems el valor positivo es uno (S=1) y el negativo cero (No=0). En el ndice 9: diario=3; semanal=2; mensual=1. Fuente : INEI, diversos registros estadsticos referidos a: Per: Estadsticas de las Municipalidades Provinciales y Distritales: 1997. Elaboracin propia.

Cuadro 5.5: Matriz de correlaciones de los ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad
ndice 1 ndice 2 ndice 3 ndice 4 ndice 5 ndice 6 ndice 7 ndice 8 ndice 9 ndice 10 ndice 11 ndice 12 ndice 13 ndice 14 ndice 15 ndice 16 ndice 17 ndice 18 ndice 19 ndice 1 ndice 2 ndice 3 ndice 4 ndice 5 ndice 6 ndice 7 ndice 8 ndice 9 ndice 10 ndice 11 ndice 12 ndice 13 ndice 14 ndice 15 ndice 16 ndice 17 ndice 18 ndice 19 1.000 0.265 0.441 0.447 0.392 0.287 0.206 -0.039 -0.060 0.535 0.349 0.447 0.079 0.206 0.557 0.265 0.123 -0.079 0.410 0.265 1.000 0.367 -0.004 0.026 0.271 0.455 -0.115 0.108 0.054 0.343 0.130 -0.174 0.189 0.265 -0.088 0.184 0.036 -0.018 0.441 0.367 1.000 0.465 0.234 0.345 0.438 -0.229 -0.178 0.313 0.419 0.321 0.120 0.152 0.441 0.367 0.367 0.177 0.441 0.447 -0.004 0.465 1.000 0.485 0.146 0.114 0.206 0.132 0.416 0.411 0.205 0.190 0.246 0.447 0.264 -0.004 0.084 0.447 0.392 0.026 0.234 0.485 1.000 0.060 0.100 -0.300 -0.205 0.311 0.289 0.224 0.091 0.230 0.254 0.423 -0.107 0.178 0.392 0.287 0.271 0.345 0.146 0.060 1.000 0.595 0.156 0.252 0.321 0.180 0.146 0.239 -0.025 0.453 0.271 0.271 0.244 0.287 0.206 0.455 0.438 0.114 0.100 0.595 1.000 0.119 0.231 0.212 0.303 0.246 0.131 0.349 0.206 0.189 0.322 0.275 0.206 -0.039 -0.115 -0.229 0.206 -0.300 0.156 0.119 1.000 0.655 0.116 -0.119 -0.009 0.220 0.048 -0.039 -0.333 -0.188 0.002 -0.191 -0.060 0.108 -0.178 0.132 -0.205 0.252 0.231 0.655 1.000 0.055 -0.037 0.132 0.285 0.037 0.146 -0.287 0.108 0.117 -0.060 0.535 0.054 0.313 0.416 0.311 0.321 0.212 0.116 0.055 1.000 0.445 0.416 0.363 0.540 0.535 0.389 0.222 0.319 0.361 0.349 0.343 0.419 0.411 0.289 0.180 0.303 -0.119 -0.037 0.445 1.000 0.280 0.411 0.693 0.488 0.343 0.210 0.267 0.210 0.447 0.130 0.321 0.205 0.224 0.146 0.246 -0.009 0.132 0.416 0.280 1.000 0.190 0.246 0.447 0.130 0.130 0.084 0.167 0.079 -0.174 0.120 0.190 0.091 0.239 0.131 0.220 0.285 0.363 0.411 0.190 1.000 0.402 0.368 0.241 0.241 0.268 0.368 0.206 0.189 0.152 0.246 0.230 -0.025 0.349 0.048 0.037 0.540 0.693 0.246 0.402 1.000 0.067 0.189 0.056 0.275 0.067 0.557 0.265 0.441 0.447 0.254 0.453 0.206 -0.039 0.146 0.535 0.488 0.447 0.368 0.067 1.000 0.407 0.407 0.209 0.557 0.265 -0.088 0.367 0.264 0.423 0.271 0.189 -0.333 -0.287 0.389 0.343 0.130 0.241 0.189 0.407 1.000 0.320 0.174 0.548 0.123 0.184 0.367 -0.004 -0.107 0.271 0.322 -0.188 0.108 0.222 0.210 0.130 0.241 0.056 0.407 0.320 1.000 0.313 0.265 -0.079 0.036 0.177 0.084 0.178 0.244 0.275 0.002 0.117 0.319 0.267 0.084 0.268 0.275 0.209 0.174 0.313 1.000 0.354 0.410 -0.018 0.441 0.447 0.392 0.287 0.206 -0.191 -0.060 0.361 0.210 0.167 0.368 0.067 0.557 0.548 0.265 0.354 1.000

Fuente : Cuadro 5.4. Elaboracin propia.

Cuadro 5.6: Matriz de ndices seleccionados

Municipalidad Provincial Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima ndices de la variable Instrumentos para la Gestin 1 3 4 5 6 7 Promedio 1 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0.50 0.83 0.83 1.00 0.33 0.00 0.83 0.33 0.00 0.50 0.00 0.33 0.33 0.83 0.33 0.33 0.50 0.00 0.50 0.83 0.17 0.50 0.50 0.50 0.83 1.00 0.50 0.67 0.67 1.00 1.00 10 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ndices de la variable Acciones de regulacin en la Localidad 11 12 13 14 15 16 17 18 19 0 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Promedio 0.60 0.90 0.70 0.80 0.30 0.50 0.80 0.00 0.20 0.80 0.00 0.40 0.40 0.60 0.40 0.40 0.70 0.00 0.40 0.40 0.70 0.00 0.30 0.80 0.70 0.90 0.90 0.50 0.90 0.60 1.00

Nota : Se mantiene la numeracin de los ndices del Cuadro 5.4. Fuente : Cuadro 5.4. Elaboracin propia.

Personal municipal para atender a la poblacin. Es el resultado de dividir el personal ocupado de la municipalidad provincial entre la poblacin del distrito capital de su respectiva provincia 25 . Dicho personal est constituido por directivos y funcionarios, empleados, obreros, personal de vigilancia y personal de limpieza; tanto contratados como nombrados. El ndice se expresa en nmero de trabajadores municipales por cada 10,000 moradores. Personal municipal con conocimiento en informtica para atender a la poblacin. Es el resultado de dividir el personal ocupado con conocimiento en informtica de la municipalidad provincial, entre la poblacin del distrito capital de provincia. La formacin en informtica comprende uno o ms de los siguientes tipos: Hoja de Clculo, Procesador de Texto, Sistema Operativo, Correo Electrnico, Lenguajes de Programacin o Redes. Se expresa en un trabajador municipal con conocimiento en informtica para cada 10,000 habitantes. Maquinaria y equipo municipal operativo para atender a la poblacin. Es el resultado de dividir las maquinarias y equipos, en estado operativo, que dispone la municipalidad provincial, entre el nmero de habitantes de su distrito. Como maquinaria y equipo se consideran: camionetas y autos, volquetes, camiones recolectores de basura, otros camiones y otros. El ndice se calcula como maquinaria (o equipo) municipal operativo para cada 10,000 habitantes. Equipo de cmputo municipal operativo para atender a la poblacin. Es el resultado de dividir los equipos de cmputo, en estado operativo, que dispone la municipalidad provincial, entre el nmero de habitantes de su distrito. Se considera los siguientes equipos de cmputo: PC-286, PC-386, PC-486 y PC-Pentium. Se considera un equipo de cmputo para cada 10 000 habitantes. Basura recolectada al da por habitante. Considera el promedio de la basura recolectada al da (en kg) por habitante, independientemente del destino final de la basura. Cobertura de carns de sanidad para la poblacin. La idea es que un mayor nmero de carns para un grupo determinado de habitantes, revelara un mayor grado de preocupacin de la municipalidad por las condiciones de sanidad en la localidad, en beneficio de sus habitantes. Este ndice relaciona el nmero de carns de sanidad otorgados durante 1997 (para venta de alimentos en restaurantes, venta ambulatoria de alimentos y otros tipos de carns) respecto al conjunto de habitantes. El ndice se calcula sobre la base de nmeros de carns por cada 1,000 moradores. Cobertura de licencias y permisos municipales para la poblacin. Es un coeficiente que considera en el numerador licencias municipales para transporte pblico, construccin, autorizaciones temporales y otras, as como permisos para el uso de vehculos menores, otorgados durante 1997, y, en el denominador se consigna la poblacin. Se expresa en nmero de licencias o permisos por cada 10,000 habitantes.

25

Como la informacin estadstica de la encuesta corresponde a 1997, la poblacin que se est considerando tambin est referida a dicho ao. Para todos los casos de ndices en que se ha empleado la poblacin, sta es del distrito capital de provincia, pues es el mbito respecto al cual debe priorizar su atencin una municipalidad (para mayor aclaracin se puede consultar la parte del presente trabajo concerniente a las funciones de los gobiernos locales).

263

ndice de beneficiarios de programas sociales municipales. Es el resultado de comparar el nmero de beneficiarios de los programas sociales apoyados por la municipalidad provincial durante el periodo de la encuesta, respecto a su poblacin distrital. Los programas sociales considerados son los que se desarrollan a travs del siguiente tipo de organizacin: Club de Madres, Vaso de Leche, Comedor Popular, Wawa Wasi y, en menor grado, otros tipos de organizacin. Se expresa en porcentaje. Cobertura de servicios de biblioteca y culturales. Cociente que relaciona, en el numerador, el nmero promedio mensual de atenciones de servicios de biblioteca municipal y casa de cultura proporcionada por la municipalidad provincial; en tanto que en el denominador se registra la poblacin del respectivo distrito. Se considera nmero de servicios por cada 1,000 pobladores.

El Cuadro 5.7 presenta los valores de los nueve ndices (del 20 al 28) de las variables Recursos Fsicos Municipales y Servicios Municipales, correspondientes a las 31 municipalidades provinciales de la muestra. Una vez construida la informacin en forma de matriz de ndices para las mencionadas municipalidades, se procedi a seleccionar como fila de referencia, pivote, a la fila de valores correspondiente a la Municipalidad Metropolitana de Lima. La informacin de la fila pivote se transform en un nmero ndice, utilizando como base la unidad. Con este ndice se cuantific el nmero de veces que las restantes municipalidades provinciales estn en mejor o peor situacin que la de Lima. Este procedimiento dio como resultado el Cuadro 5.7a.

264

Cuadro 5.7: Matriz de ndices de las variables Recursos Fsicos Municipales y Servicios Municipales
Municipalidad Provincial Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima 20: 21: 22: 23: 24: 25: 26: 27: 28:
Fuente :

Recursos Fsicos Municipales 20 21 22 23 15,16 44,66 29,83 56,18 38,85 32,05 53,52 45,80 30,49 73,57 41,01 39,04 87,10 52,54 16,85 32,21 24,51 42,77 21,85 32,30 45,98 24,10 21,07 25,27 10,08 28,37 40,18 42,84 22,43 90,68 82,18 10,11 14,72 2,15 3,97 9,09 0,00 20,07 9,81 21,34 0,00 0,00 5,92 10,89 12,20 1,81 18,50 6,85 7,78 4,72 8,59 4,06 0,00 12,99 3,24 14,45 30,55 9,90 6,83 11,08 9,21 29,32 2,32 6,87 2,39 3,30 6,61 12,02 4,46 9,81 9,15 1,23 4,17 7,10 32,66 3,75 3,61 1,37 2,08 9,72 5,90 1,72 8,11 3,21 2,81 2,27 1,14 2,98 1,55 0,83 2,14 8,49 6,27 1,90 3,93 0,24 1,65 1,65 0,00 6,69 6,54 6,10 0,00 0,00 14,20 10,89 4,22 0,60 5,48 1,45 5,83 2,95 2,06 0,00 0,00 5,44 0,97 3,99 10,12 1,36 2,38 1,70 7,15 11,16

24 0,13 0,49 0,56 0,66 0,04 1,20 0,45 0,01 0,02 0,07 0,35 0,47 0,14 0,38 0,54 0,21 0,62 0,19 2,83 0,21 0,27 0,40 0,09 0,06 0,61 0,79 0,78 1,24 0,58 0,97 1,64

Servicios Municipales 25 26 27 0,00 19,34 0,00 1,32 0,00 5,61 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,89 6,53 0,00 0,00 0,00 4,80 0,00 0,00 3,85 0,00 0,00 0,00 0,00 46,65 0,00 13,97 61,73 30,23 77,46 5,25 5,90 18,16 9,07 2,31 14,88 268,43 33,45 9,81 0,00 44,14 9,04 4,73 21,77 29,08 0,60 27,41 8,52 0,00 1,18 5,84 8,11 0,00 0,00 2,27 31,57 56,74 19,22 57,43 2,02 46,31 1,94 19,96 20,20 30,00 18,08 37,71 29,73 82,54 17,24 23,84 31,14 21,44 27,20 36,47 37,71 25,09 20,66 23,24 47,20 18,01 24,74 43,08 33,74 0,80 49,45 5,47 7,69 6,12 12,13 12,11 5,72 11,51

28 0,19 44,17 4,77 46,27 16,53 4,01 1,56 0,00 0,00 24,52 0,00 2,13 32,66 6,10 0,00 0,00 31,15 0,00 0,00 41,23 0,00 0,00 0,00 0,00 19,02 35,93 87,73 389,86 11,46 0,00 5,91

Personal municipal para atender a la poblacin Personal municipal con conocimiento en informtica para atender a la poblacin Maquinaria y equipo municipal operativo para atender a la poblacin Equipo de cmputo municipal operativo para atender a la poblacin Basura recolectada (Kg) al da por habitante Cobertura de carns de sanidad para la poblacin Cobertura de licencias y permisos municipales para la poblacin ndice de beneficiarios de programas sociales municipales Cobertura de servicios de biblioteca y culturales

INEI, Per: Estadsticas de las Municipalidades Provinciales y Distritales: 1997. INEI, Per: Estimaciones de Poblacin por Departamentos, Provincias y Distritos: 1995-2000. Elaboracin propia.

Seguidamente, se procedi de modo similar al caso de las dos primeras variables analizadas; es decir, el mencionado nuevo conjunto de coeficientes fue sometido a la prueba de correlacin de Pearson, cuyos valores se aprecian en la parte inferior del Cuadro 5.7a.

265

Cuadro 5.7a: Matriz de ndices relativizados respecto a los de la Municipalidad Metropolitana de Lima
Municipalidad Provincial Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima Recursos Fsicos Municipales 20 21 22 23 0,18 0,54 0,36 0,68 0,47 0,39 0,65 0,56 0,37 0,90 0,50 0,48 1,06 0,64 0,21 0,39 0,30 0,52 0,27 0,39 0,56 0,29 0,26 0,31 0,12 0,35 0,49 0,52 0,27 1,10 1,00 0,34 0,50 0,07 0,14 0,31 0,00 0,68 0,33 0,73 0,00 0,00 0,20 0,37 0,42 0,06 0,63 0,23 0,27 0,16 0,29 0,14 0,00 0,44 0,11 0,49 1,04 0,34 0,23 0,38 0,31 1,00 0,37 1,10 0,38 0,53 1,05 1,92 0,71 1,56 1,46 0,20 0,67 1,13 5,21 0,60 0,58 0,22 0,33 1,55 0,94 0,27 1,29 0,51 0,45 0,36 0,18 0,47 0,25 0,13 0,34 1,35 1,00 0,17 0,35 0,02 0,15 0,15 0,00 0,60 0,59 0,55 0,00 0,00 1,27 0,98 0,38 0,05 0,49 0,13 0,52 0,26 0,18 0,00 0,00 0,49 0,09 0,36 0,91 0,12 0,21 0,15 0,64 1,00 24 0,08 0,30 0,34 0,40 0,03 0,73 0,27 0,01 0,01 0,04 0,21 0,29 0,08 0,23 0,33 0,13 0,38 0,12 1,73 0,13 0,16 0,24 0,05 0,04 0,37 0,48 0,47 0,76 0,35 0,59 1,00 Servicios Municipales 25 26 27 0,00 3,68 0,00 0,25 0,00 1,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,36 1,24 0,00 0,00 0,00 0,91 0,00 0,00 0,73 0,00 0,00 0,00 0,00 8,88 0,00 2,66 11,75 5,75 14,75 1,00 3,04 9,37 4,68 1,19 7,68 138,57 17,27 5,07 0,00 22,79 4,67 2,44 11,24 15,01 0,31 14,15 4,40 0,00 0,61 3,02 4,19 0,00 0,00 1,17 16,30 29,29 9,92 29,65 1,04 23,91 1,00 1,73 1,75 2,61 1,57 3,28 2,58 7,17 1,50 2,07 2,71 1,86 2,36 3,17 3,28 2,18 1,80 2,02 4,10 1,56 2,15 3,74 2,93 0,07 4,30 0,47 0,67 0,53 1,05 1,05 0,50 1,00 28 0,03 7,47 0,81 7,83 2,80 0,68 0,26 0,00 0,00 4,15 0,00 0,36 5,53 1,03 0,00 0,00 5,27 0,00 0,00 6,98 0,00 0,00 0,00 0,00 3,22 6,08 14,84 65,97 1,94 0,00 1,00

ndice 20 ndice 21 ndice 22 ndice 23 ndice 24 ndice 25 ndice 26 ndice 27 ndice 28

ndice 20 ndice 21 ndice 22 ndice 23 ndice 24 ndice 25 ndice 26 ndice 27 ndice 28 1,000 0,134 0,500 0,396 0,036 0,222 0,053 0,126 0,060 0,134 1,000 0,026 0,651 0,053 0,039 -0,117 -0,165 -0,033 0,500 0,026 1,000 0,431 -0,067 -0,059 0,170 0,205 -0,149 0,396 0,651 0,431 1,000 0,058 0,056 -0,118 -0,078 -0,091 0,036 0,053 -0,067 0,058 1,000 0,260 0,225 -0,292 0,217 0,222 0,039 -0,059 0,056 0,260 1,000 0,156 -0,419 0,510 0,053 -0,117 0,170 -0,118 0,225 0,156 1,000 0,016 0,120 0,126 -0,165 0,205 -0,078 -0,292 -0,419 0,016 1,000 -0,221 0,060 -0,033 -0,149 -0,091 0,217 0,510 0,120 -0,221 1,000
Fuente : Cuadro 5.7. Elaboracin propia.

Como resultado del procedimiento mencionado, se eliminaron los ndices que presentaron bajos valores de correlacin positiva o correlacin negativa con los dems ndices. Los que fueron eliminados son: el N 21, Personal Municipal con Conocimiento en Informtica para atender a la Poblacin; el N 24, Basura Recolectada (kg) al Da por Habitante; el N 26, Cobertura de Licencias y Permisos Municipales para la Poblacin; el N 27, ndice de Beneficiarios de Programas Sociales Municipales; y el N 28, Cobertura de Servicios de Biblioteca y Culturales. 266

En el Cuadro 5.8 se puede observa los indicadores que quedaron para cada variable, y en la ltima columna de la primera variable se puede apreciar el promedio del conjunto de ndices correspondiente a cada municipalidad provincial. Estos clculos promedio suponen, igual que en las dos primeras variables, que todos y cada uno de los ndices son igualmente importantes; por consiguiente, tienen igual ponderacin.

Cuadro 5.8: Matriz de ndices seleccionados de las variables 3 y 4

Municipalidad Provincial Leoncio Prado Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar Corongo Grau Huanca Sancos Paucar del Sara Sara Santa Cruz Quispicanchi Acobamba Yauyos Sechura El Dorado Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo Pataz Alto Amazonas Loreto Huaraz Ilo Huaura Cusco Callao Arequipa Lima Recursos Fsicos Municipales 20 0,18 0,54 0,36 0,68 0,47 0,39 0,65 0,56 0,37 0,90 0,50 0,48 1,06 0,64 0,21 0,39 0,30 0,52 0,27 0,39 0,56 0,29 0,26 0,31 0,12 0,35 0,49 0,52 0,27 1,10 1,00 22 0,37 1,10 0,38 0,53 1,05 1,92 0,71 1,56 1,46 0,20 0,67 1,13 5,21 0,60 0,58 0,22 0,33 1,55 0,94 0,27 1,29 0,51 0,45 0,36 0,18 0,47 0,25 0,13 0,34 1,35 1,00 23 0,17 0,35 0,02 0,15 0,15 0,00 0,60 0,59 0,55 0,00 0,00 1,27 0,98 0,38 0,05 0,49 0,13 0,52 0,26 0,18 0,00 0,00 0,49 0,09 0,36 0,91 0,12 0,21 0,15 0,64 1,00 Promedio 0,24 0,66 0,25 0,45 0,56 0,77 0,65 0,90 0,79 0,36 0,39 0,96 2,41 0,54 0,28 0,37 0,25 0,86 0,49 0,28 0,62 0,27 0,40 0,25 0,22 0,58 0,29 0,29 0,26 1,03 1,00 Servicios Municipales 25 0,00 3,68 0,00 0,25 0,00 1,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,36 1,24 0,00 0,00 0,00 0,91 0,00 0,00 0,73 0,00 0,00 0,00 0,00 8,88 0,00 2,66 11,75 5,75 14,75 1,00

Nota : Se mantiene la numeracin de los ndices del Cuadro 5.7. Elaboracin propia.

267

iii) Anlisis y presentacin de resultados de las municipalidades provinciales La informacin sistematizada en el epgrafe precedente permite seguidamente contrastar las variables y los indicadores finalmente seleccionados, para identificar ciertas relaciones de comportamiento que pudieran existir entre ellos y otros indicadores concernientes a la gestin municipal que se identifiquen e incorporen en esta parte del documento. De acuerdo con nuestro marco conceptual, se sugiere que la gestin municipal se relaciona con factores tales como instrumentos para la gestin municipal, acciones de regulacin en la localidad, recursos fsicos municipales, servicios municipales, asimismo con determinadas variables de naturaleza financiera municipal que se explican ms adelante. En el captulo 4 del presente trabajo, se identificaron variables relevantes en la explicacin del comportamiento de las finanzas municipales. Algunas de ellas, las ms significativas para el presente propsito, han sido retomadas para elaborar los siguientes ndices: Ratio de autonoma financiera municipal (RAFM). En el numerador se considera el Ingreso de Recaudacin Local (conformado por Otros Impuestos Municipales y Recursos Directamente Recaudados) y en el denominador el Ingreso Total; ambos correspondientes a una determinada municipalidad provincial, para el ao 199726 . Este ndice indica qu proporcin del ingreso municipal provincial ha sido recaudada dentro de la jurisdiccin municipal, asimismo, seala el grado de autonoma (o recprocamente el grado de dependencia de las fuentes externas al propio espacio local), dependiendo si el valor del ratio es alto o es bajo. Es decir, cuanto ms alto es el valor de este ndice, mayor es el grado de autonoma financiera municipal, y viceversa. Ratio de compensacin municipal (RCM). Es el resultado de dividir los recursos financieros obtenidos por la municipalidad provincial por medio del FONCOMUN (Fondo de Compensacin Municipal), entre el Ingreso Total de dicha municipalidad, correspondientes a 1997. Cuanto ms prximo a la unidad est el valor de este ndice, para una determinada municipalidad provincial, significar que el esfuerzo compensatorio financiero de parte del Estado para con dicha municipalidad es ms importante. Gasto municipal per cpita (GMPC). Si bien la municipalidad provincial debe cumplir sus funciones como cualquier otra municipalidad distrital en el distrito capital de provincia, tambin debe desarrollar otras funciones aunque mayormente de tipo normativo en las dems municipalidades distritales de su jurisdiccin provincial. Efectuada esta aclaracin, el gasto municipal per cpita se ha calculado relacionando el gasto total efectuado por la municipalidad provincial durante 1997,

26

En este y otros ratios para los cuales no se cont con informacin para 1997, se tom las cifras correspondientes a 1998.

268

respecto de la poblacin del distrito capital de provincia proyectada por el INEI para ese mismo ao27 . Analizada la informacin concerniente a dichos ratios y verificada su consistencia, se elabor el Cuadro 5.9. Luego, el valor de cada ratio de cada municipalidad fue expresado en trmino relativo, tomando como pivote para la comparacin el valor del ratio respectivo de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Cuadro 5.9a).

27

De acuerdo con la anterior Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N 23853), la Municipalidad Metropolitana de Lima tena ms funciones y ms complejas propias de una metrpoli que las dems municipalidades provinciales del pas. Por esta razn, el gasto municipal per cpita para la Provincia de Lima debiera considerar un ajuste; pero, no se realiz por no contar con informacin suficiente.

269

Cuadro 5.9: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal

Municipalidad Provincial Leoncio Prado 3/ Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar 3/ Corongo Grau 3/ Huanca Sancos Paucar del Sara Sara 3/ Santa Cruz Quispicanchi 3/ Acobamba Yauyos Sechura El Dorado 3/ Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo 3/ Pataz 3/ Alto Amazonas 3/ Loreto 3/ Huaraz Ilo Huaura 3/ Cusco Callao Arequipa Lima
1/ 2/

IGM 0,50 0,83 0,83 1,00 0,33 0,00 0,83 0,33 0,00 0,50 0,00 0,33 0,33 0,83 0,33 0,33 0,50 0,00 0,50 0,83 0,17 0,50 0,50 0,50 0,83 1,00 0,50 0,67 0,67 1,00 1,00

Variables 1/ ARL RFM 0,60 0,90 0,70 0,80 0,30 0,50 0,80 0,00 0,20 0,80 0,00 0,40 0,40 0,60 0,40 0,40 0,70 0,00 0,40 0,40 0,70 0,00 0,30 0,80 0,70 0,90 0,90 0,50 0,90 0,60 1,00 0,24 0,66 0,25 0,45 0,56 0,77 0,65 0,90 0,79 0,36 0,39 0,96 2,41 0,54 0,28 0,37 0,25 0,86 0,49 0,28 0,62 0,27 0,40 0,25 0,22 0,58 0,29 0,29 0,26 1,03 1,00

SM 0,00 3,68 0,00 0,25 0,00 1,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,36 1,24 0,00 0,00 0,00 0,91 0,00 0,00 0,73 0,00 0,00 0,00 0,00 8,88 0,00 2,66 11,75 5,75 14,75 1,00

Ratios financieros 1997 2/ RAFM RCM GMPC 0,31 0,33 0,41 0,31 0,15 0,11 0,16 0,25 0,24 0,13 0,22 0,09 0,10 0,44 0,16 0,13 0,32 0,10 0,13 0,22 0,21 0,27 0,14 0,07 0,48 0,89 0,48 0,42 0,72 0,51 0,76 0,38 0,59 0,47 0,60 0,22 0,68 0,78 0,51 0,70 0,62 0,67 0,82 0,59 0,25 0,74 0,62 0,53 0,79 0,53 0,51 0,69 0,65 0,53 0,54 0,36 0,09 0,42 0,27 0,19 0,16 0,14 135 163 88 154 397 257 295 330 223 146 222 220 614 297 118 166 183 232 156 179 176 200 198 193 155 285 186 227 137 615 1 120

IGM = Instrumentos para la Gestin Municipal RFM = Recursos Fsicos Municipales RAFM = Ratio de Autonoma Financiera Municipal RCM = Ratio de Compensacin Municipal

ARL = Acciones de regulacin en la Localidad SM = Servicios Municipales GMPC = Gasto Municipal Per Cpita (en S/.)

3/ Los ratios RAFM y RCM corresponden a 1998. Fuentes : - Cuadros 5.6 y 5.8; - Contadura Pblica de la Nacin, reportes estadsticos varios; - INEI, Per: Estimaciones de Poblacin por Departamentos, Provincias y Distritos: 1995-2000 . Elaboracin propia.

270

Cuadro 5.9a: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal relativizados

(respecto a la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Provincia de Lima) Municipalidad Provincial Leoncio Prado 3/ Jauja Chepn Ferreafe Contralmirante Villar 3/ Corongo Grau 3/ Huanca Sancos Paucar del Sara Sara 3/ Santa Cruz Quispicanchi 3/ Acobamba Yauyos Sechura El Dorado 3/ Lamas Lambayeque Chincheros San Marcos San Ignacio Dos de Mayo 3/ Pataz 3/ Alto Amazonas 3/ Loreto 3/ Huaraz Ilo Huaura 3/ Cusco Callao Arequipa Lima
Fuente : Cuadro 5.9.

IGM 0,50 0,83 0,83 1,00 0,33 0,00 0,83 0,33 0,00 0,50 0,00 0,33 0,33 0,83 0,33 0,33 0,50 0,00 0,50 0,83 0,17 0,50 0,50 0,50 0,83 1,00 0,50 0,67 0,67 1,00 1,00

Variables 1/ ARL RFM 0,60 0,90 0,70 0,80 0,30 0,50 0,80 0,00 0,20 0,80 0,00 0,40 0,40 0,60 0,40 0,40 0,70 0,00 0,40 0,40 0,70 0,00 0,30 0,80 0,70 0,90 0,90 0,50 0,90 0,60 1,00 0,24 0,66 0,25 0,45 0,56 0,77 0,65 0,90 0,79 0,36 0,39 0,96 2,41 0,54 0,28 0,37 0,25 0,86 0,49 0,28 0,62 0,27 0,40 0,25 0,22 0,58 0,29 0,29 0,26 1,03 1,00

SM 0,00 3,68 0,00 0,25 0,00 1,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,36 1,24 0,00 0,00 0,00 0,91 0,00 0,00 0,73 0,00 0,00 0,00 0,00 8,88 0,00 2,66 11,75 5,75 14,75 1,00

Ratios financieros 1997 2/ RAFM RCM GMPC 0,41 0,43 0,54 0,40 0,20 0,14 0,21 0,33 0,31 0,17 0,29 0,12 0,13 0,58 0,21 0,17 0,42 0,13 0,18 0,29 0,27 0,35 0,18 0,09 0,64 1,18 0,64 0,55 0,95 0,67 1,00 2,72 4,16 3,33 4,23 1,59 4,84 5,53 3,61 4,96 4,36 4,72 5,78 4,21 1,74 5,23 4,40 3,77 5,62 3,74 3,59 4,87 4,58 3,77 3,86 2,52 0,62 3,00 1,89 1,35 1,11 1,00 0,12 0,15 0,08 0,14 0,35 0,23 0,26 0,29 0,20 0,13 0,20 0,20 0,55 0,27 0,11 0,15 0,16 0,21 0,14 0,16 0,16 0,18 0,18 0,17 0,14 0,25 0,17 0,20 0,12 0,55 1,00

Cada variable y ratio de las 31 municipalidades provinciales fueron sometidos a un anlisis de correlacin de Pearson, respecto a todos y cada uno de los dems. Los valores de los respectivos coeficientes se presentan en el Cuadro 5.10. Sobre la base de la informacin de los cuadros elaborados y analizados en este captulo anlisis de coeficientes de correlacin de por medio , as como los diagnsticos realizados en los captulos precedentes de este trabajo, se plantean las siguientes conclusiones:

271

Cuadro 5.10: Matriz de coeficientes de correlacin de las variables y los ratios

IGM IGM ARL RFM SM RAFM RCM GMPC 1,000 0,649 -0,150 0,371 0,637 -0,608 0,236 ARL 0,649 1,000 -0,150 0,207 0,538 -0,418 0,124 RFM -0,150 -0,150 1,000 0,015 -0,132 0,094 0,613 SM 0,371 0,207 0,015 1,000 0,395 -0,476 0,171 RAFM 0,637 0,538 -0,132 0,395 1,000 -0,799 0,325 RCM -0,608 -0,418 0,094 -0,476 -0,799 1,000 -0,406 GMPC 0,236 0,124 0,613 0,171 0,325 -0,406 1,000

Nota : Con la exclusin de Lima el coeficiente de correlacin entre RFM y GMPC mejora de 0.613 a 0.781. Fuente : Cuadro 5.9a.

a)

La disponibilidad de instrumentos para la gestin municipal (tales como existencia de oficina de planificacin, disponibilidad de plan de ordenamiento urbano, disponibilidad de plan de desarrollo municipal, contar con el TUPA, etc.) es importante para cumplir con las acciones de regulacin en la localidad (expresado a travs de otorgamientos de autorizaciones para obras de agua, colocacin de anuncios, obras de energa o electricidad, obras de saneamiento o desage; as como en la realizacin de operativos de fiscalizacin en salubridad, fumigacin, anuncios, pesos y medidas, y en alimentos). Esta situacin plantea la necesidad de potenciar dicho aspecto positivo de la gestin municipal. En este sentido, las entidades del sector pblico sobre todo del gobierno nacional y las del privado que estn liderando propuestas y polticas vinculadas con el fortalecimiento de la capacidad de gestin municipal, debern realizar un trabajo asistido que implique la participacin activa del recurso humano municipal, para contribuir a disear y perfeccionar los instrumentos de gestin municipal, pues es elevada la probabilidad de que estas acciones fortalezcan las capacidades de regulacin del gobierno local.

b)

El mayor grado de autonoma econmica municipal est positivamente relacionado con los instrumentos de gestin municipal; es decir, a mayor nivel de autonoma econmica municipal mayor es la disponibilidad de dichos instrumentos, y, viceversa. Como ya se sostuvo en el Captulo 4 del presente trabajo y se puede corroborar en el Cuadro 5.9, la determinacin del grado de autonoma depende fundamentalmente de las condiciones socioeconmicas de la ciudad; las cuales a su vez se relacionan con el tamao de la ciudad. As, a las capitales de provincia con mayor nivel de actividad econmica usualmente las ms pobladas les corresponde instituciones municipales con mayor capacidad para generar sus ingresos propios; pero esta mayor dependencia de sus propios esfuerzos, a su turno, obliga a la municipalidad provincial a contar con mayores instrumentos de gestin para captar y administrar su principal fuente de recursos financieros, que son de origen interno. (Callao, Arequipa y Lima, permiten corroborar lo que se ha expuesto).

c)

Una mayor autonoma econmica de parte de una municipalidad provincial, implica a la vez, una menor proporcin de asignacin del FONCOMUN. 272

d)

La dbil pero positiva relacin entre los instrumentos para la gestin municipal y los servicios municipales, estara planteando que en la gran mayora de las municipalidades, sigue predominando la cultura racional legalista del Estado burocrtico, sustentada en el formalismo jurdico, lo cual es contrario al enfoque planteado en este trabajo, que propugna que los instrumentos de gestin deben ser concebidos para lograr una eficaz y eficiente gestin pblica a favor de la colectividad28 . Cunto ms fondos municipales por habitante muestre un distrito capital de provincia, su respectiva municipalidad cuenta con mayor dotacin de recursos financieros, la cual le permite mejorar su disponibilidad de recursos fsicos municipales (tales como personal municipal, maquinaria y equipo operativo, y equipo de cmputo municipal operativo), tanto en cantidad como en calidad29 , lo que en algunos casos repercute en el mejoramiento de los servicios municipales. El anlisis aqu efectuado seala que no necesariamente la disponibilidad de recursos fsicos municipales contribuye a una buena gestin municipal, puesto que predomina en la mayora de municipalidades provinciales el uso ineficaz e ineficiente de los recursos humanos, equipos y recursos del campo informtico y, en menor medida, de los equipos y maquinarias pesados.

e)

f)

Toda vez que en este captulo se est evaluando la gestin municipal, se ha elaborado el Cuadro 5.11, en el cual sobre la base de las variables Instrumentos para la Gestin Municipal, Acciones de regulacin en la Localidad y Recursos Fsicos Municipales, se ha efectuado una clasificacin con respecto a Lima, para tener una idea de la posicin relativa de las municipalidades provinciales respecto a Municipalidad Metropolitana de Lima; es decir, si estn en mejor o peor situacin de gestin que ella. En la mencionada clasificacin no se ha considerado la variable Servicios Municipales por su dbil contribucin en la caracterizacin jerarquizada de la gestin municipal interprovincial. Para la aludida clasificacin, se ha procedido con aplicar una media aritmtica simple a las tres variables antes mencionadas. El resultado de la misma aparece en la cuarta columna de valores del Cuadro 5.11, el cual se emple para la clasificacin.

28

Desde el punto de vista del marco conceptual, esos temas han sido analizados ampliamente en los dos primeros captulos del presente trabajo de investigacin. 29 Por la razn que ya se expuso en anterior nota, el valor del coeficiente de correlacin entre RFM y GMPC mejora con la exclusin de Lima.

273

Cuadro 5.11: Clasificacin de las municipalidades provinciales segn nivel de gestin

(respecto a la Municipalidad Metropolitana de Lima) Municipalidad Provincial Yauyos Lima Arequipa Ilo Jauja Grau Ferreafe Sechura Callao Chepn Huaraz Acobamba Huaura Santa Cruz Loreto San Ignacio Dos de Mayo Cusco Lambayeque San Marcos Leoncio Prado Corongo Huanca Sancos Alto Amazonas Contralmirante Villar Lamas El Dorado Paucar del Sara Sara Chincheros Pataz Quispicanchi Variables ARL 0,40 1,00 0,60 0,90 0,90 0,80 0,80 0,60 0,90 0,70 0,70 0,40 0,90 0,80 0,80 0,40 0,70 0,50 0,70 0,40 0,60 0,50 0,00 0,30 0,30 0,40 0,40 0,20 0,00 0,00 0,00 Promedio NRGM 1,05 1,00 0,88 0,83 0,80 0,76 0,75 0,66 0,61 0,60 0,58 0,56 0,56 0,55 0,52 0,51 0,49 0,49 0,48 0,46 0,45 0,42 0,41 0,40 0,40 0,37 0,34 0,33 0,29 0,26 0,13 Ratios financieros RAFM RCM GMPC 0,13 1,00 0,67 1,18 0,43 0,21 0,40 0,58 0,95 0,54 0,64 0,12 0,64 0,17 0,09 0,29 0,27 0,55 0,42 0,18 0,41 0,14 0,33 0,18 0,20 0,17 0,21 0,31 0,13 0,35 0,29 4,21 1,00 1,11 0,62 4,16 5,53 4,23 1,74 1,35 3,33 2,52 5,78 3,00 4,36 3,86 3,59 4,87 1,89 3,77 3,74 2,72 4,84 3,61 3,77 1,59 4,40 5,23 4,96 5,62 4,58 4,72 0,55 1,00 0,55 0,25 0,15 0,26 0,14 0,27 0,12 0,08 0,14 0,20 0,17 0,13 0,17 0,16 0,16 0,20 0,16 0,14 0,12 0,23 0,29 0,18 0,35 0,15 0,11 0,20 0,21 0,18 0,20

IGM 0,33 1,00 1,00 1,00 0,83 0,83 1,00 0,83 0,67 0,83 0,83 0,33 0,50 0,50 0,50 0,83 0,17 0,67 0,50 0,50 0,50 0,00 0,33 0,50 0,33 0,33 0,33 0,00 0,00 0,50 0,00

RFM 2,41 1,00 1,03 0,58 0,66 0,65 0,45 0,54 0,26 0,25 0,22 0,96 0,29 0,36 0,25 0,28 0,62 0,29 0,25 0,49 0,24 0,77 0,90 0,40 0,56 0,37 0,28 0,79 0,86 0,27 0,39

Nota: NRGM = Nivel Relativo de Gestin Municipal (promedio de IGM, ARL y RFM). Fuente : Cuadro 5.9.

274

PARTE III PROPUESTA PARA UNA MEJOR ASIGNACIN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS MUNICIPALES
Captulo 6 Desarrollo de una propuesta viable
6.1 Planteamiento del Modelo de Asignacin y Control del Gasto Municipal
Se ha optado por una propuesta de distribucin y control del gasto municipal sencilla, de fcil comprensin para los tcnicos y funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas particularmente los de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y de las propias municipalidades; por consiguiente, factible de aplicarse. No obstante esta ventaja del modelo propuesto, la prctica ensea que la voluntad de anlisis, aprobacin y aplicacin de una determinada propuesta, es mucho mayor y diligente en el mbito de las decisiones tcnicas que en el de las decisiones polticas. Y este es un aspecto que tambin se ha considerado en el desarrollo del modelo que se propone. El planteamiento del modelo y las condiciones bsicas que se requieren para su aplicacin que en este trabajo se consideran factibles, surgen del estudio efectuado en el captulo concerniente al marco terico y los sucesivos captulos en los cuales se revisaron los entornos normativos y tcnicos para su posible aplicacin. Sobre esta base, la gestin y puesta en aplicacin del modelo que se propone, presupone determinados condiciones a modo de supuestos, que se sealan seguidamente1 : Las condiciones polticas son favorables para tratar la propuesta. Despus de las elecciones municipales y regionales realizadas en noviembre del ao 2002 e instaladas sus autoridades, el quehacer poltico puede ceder espacio a un debate con ms contenido tcnico en el tema de la descentralizacin. Contribuye a esta posibilidad el hecho que organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) continan propiciando procesos de descentralizacin en Amrica Latina y en el pas, en los cuales son requisitos indispensables disciplina y sentido de responsabilidad

Quizs lo ms importante de los supuestos es reconocer que se trata de elementos que implican riesgo relacionados con la aplicacin prctica del modelo, que estn fuera del control del mbito del presente trabajo de investigacin. 276

fiscales, con la posibilidad de que ellos puedan proveer crditos con bajas tasas de inters y periodos de gracia flexibles2 . La exigencia de una mayor calidad en la ejecucin del gasto pblico, las dificultades que se vienen observando en mejorar la recaudacin tributaria y la presin de un proceso poltico que exige cada vez ms la descentralizacin de los recursos pblicos, coadyuvan a que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) est ms predispuesto a una intervencin que favorezca la organizacin de eventos y otras formas de discusin y difusin de pautas y tcnicas orientados a mejorar la ejecucin del gasto, y promueva la participacin y generacin de propuestas de las diversas instituciones del propio Estado y la sociedad civil. La exigencia externa e interna de que el Estado debe mejorar la calidad del gasto pblico, con alcance a todas las instituciones del sector pblico, se orienta a que se identifique adecuadamente las prioridades en los proyectos de inversin a ejecutar, as como a incrementar la proporcin del gasto de capital en el gasto pblico. Las condiciones antes mencionadas as como el ambiente de sana competencia por mejorar la eficiencia en la gestin que se creara entre las municipalidades (en parte motivada por la propuesta del modelo de distribucin), permitiran fortalecer la capacidad de gestin de stas.

Planteados los supuestos referidos al entorno, y que se consideran de carcter exgeno al modelo, seguidamente se procede al desarrollo propiamente del modelo. La siguiente identidad define el total de ingresos de las municipalidades del pas para un determinado ao: (1) Y = Y1 + Y2 + Y3 + . . . Ym donde, m es el nmero de municipalidades que existen a nivel nacional en un determinado periodo de anlisis. (El modelo considera en su primera etapa solamente a las municipalidades provinciales) Sobre la base de los diferentes conceptos y agrupamientos contenidos en el Clasificador de Ingresos de los Gobiernos Locales3 , el ingreso de cada municipalidad se puede reagrupar en grandes grupos, de la siguiente forma: (2) donde, YiA : De Recaudacin Local (conformado por Otros Impuestos Municipales y Recursos Directamente Recaudados) YiB : Asignados y Transferidos (conformado por Canon y Sobrecanon, Participacin en Renta de Aduanas, Fondo de Compensacin Municipal, Transferencias y Donaciones) YiC : Operaciones de Crdito (interno y externo)
2

Yi = YiA + YiB + YiC

Entre otros eventos, este tipo de planteamiento ha estado presente en el Seminario Internacional sobre Disciplina Fiscal, Eficiencia en el Gasto Pblico y Descentralizacin, organizado en el mes de agosto del 2002 por el Ministerio de Economa y Finanzas, y que cont con la participacin del Banco Mundial y el BID. 3 Por ejemplo, la Resolucin Directoral N 033-2001-EF/76.01, que aprueba la Directiva N 009-2001EF/76.01, Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002, publicado en El Peruano el 02.10.01. 277

: i-sima municipalidad

Dadas las caractersticas del ingreso municipal, es posible identificar la relacin: (3) YiA = f (cantidad de servicios municipales) la cual indica que la recaudacin de ingresos provenientes de los agentes que habitan o desarrollan actividad econmica en la localidad mejorar en la medida que se incrementen la cantidad de servicios municipales en dicho espacio. En tanto, YiB y YiC son determinados exgenamente al propio esfuerzo de la institucin municipal; es decir, se origina externamente al propio espacio local. El modelo propone que adems del mejoramiento endgeno, se requiere mejorar complementariamente el ingreso mediante acciones de poltica fiscal del gobierno nacional. Para ello, se sugiere replantear 2) del siguiente modo: (4) donde, (5) YiD = f (desempeo relativo) esta fuente de ingreso es el Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM), el cual se asignara en funcin al desempeo relativo, y cuyo valor provendra de la evaluacin de la gestin presupuestaria de la municipalidad i-sima respecto al promedio de la gestin presupuestaria del conjunto de las m municipalidades. Para precisar la naturaleza del mencionado fondo, se caractersticas de un componente fundamental para nuestra Compensacin Municipal (FCM). Adems, se sabe que el Municipal (IPM) es el principal componente del FCM4 , lo siguiente expresin: (6) IPMt = .FCMt parte de identificar las propuesta, el Fondo de Impuesto de Promocin cual permite formular la Yi = YiA + YiB + YiC + YiD

donde < 1 y t representa el ao

a su vez, el IPM por su respectiva norma de creacin es una proporcin del Impuesto General a las Ventas (IGV)5 : (7) IPMt = .IGVt

El valor del parmetro se determina a partir de un anlisis emprico de las respectivas series histricas de las variables involucradas; en tanto, es de carcter normativo, establecido por la ley que crea el IPM, y que actualmente es igual al 2% de las operaciones gravadas con el IGV. Sobre la base de anlisis efectuado de 6) y 7), la propuesta considera que el FEPM debe ser una proporcin del IGV, con incremento progresivo, hasta permitir que el coeficiente que relaciona el ingreso municipal consolidado a nivel nacional con el ingreso del gobierno nacional, alcance el valor del promedio latinoamericano. La idea bsica es que estas transferencias estn exentas de riesgos de condicionamientos del gobierno nacional hacia los gobiernos locales; por ello, el FEPM debe asignarse de
4

Demostrado en tercer captulo del presente trabajo; mencionado tambin por: FLORES APAZA, Alberto, Manual de Tributacin Municipal, pp. 64-65 y 276-278 5 Ibid 278

manera automtica con sujecin a los valores de los correspondientes ndices y mediante procedimientos establecidos por ley, como ocurre en el caso del IPM. En consecuencia, (8) YD = FEPM = .IGV donde el valor de , progresivamente ascendente, se determinar segn el grado de incorporacin de las municipalidades del pas, puesto que inicialmente se ha considerado slo a las municipalidades provinciales. (El clculo de este parmetro se realizar en el punto 6.2 del presente captulo) Ahora bien, identificadas las relaciones precedentes, para continuar desarrollando el modelo se necesita explicar cmo se medir el desempeo; pero antes, se requiere precisar conceptual e instrumentalmente este concepto. Se entiende por desempeo el grado de cumplimiento de determinadas funciones institucionales, durante un periodo y segn los compromisos asumidos al inicio de dicho periodo. Para efectos del clculo, el ndice de Desempeo se considera como una sntesis de los ndices de Eficacia y Eficiencia. La eficacia se refiere al grado de avance o cumplimiento de una determinada variable respecto a la programacin prevista. La eficiencia se mide dividiendo output entre input, y muestra el grado de optimizacin en el empleo de los insumos para el cumplimiento de las metas; entendindose por tal, la mejor combinacin en la utilizacin de dichos insumos (recursos) para producir bienes y servicios.6 (Los recursos son financieros, humanos y materiales empleados para la consecucin de las metas.) Los procedimientos de clculo planteados para operacionalizar la mencionada definicin, permiten aproximarse satisfactoriamente al concepto formulado. Como ya se ha sealado en el presente trabajo, las directivas de naturaleza presupuestaria que emite el MEF todava no se convierten en eficaces instrumentos orientadores de la gestin presupuestaria municipal. Entre otros factores, debido, por un lado, a que la tcnica del presupuesto funcional programtico se ha aplicado ms recientemente en los gobiernos locales que en otras entidades del sector pblico; por otro, a un problema estructural referido a que las municipalidades exhiben una dbil capacidad de gestin. Se ha observado adems en diversos documentos de evaluacin presupuestaria elaborada por las municipalidades, que stas no aplican criterios homogneos en la determinacin de las metas de sus actividades, y en aquellos casos en que coinciden son de poca utilidad para la gestin. Entre muchos otros, ello se evidencia en las actividades: Apoyo al Anciano; Apoyo Comunal; Conduccin y Orientacin Superior; Deporte Fundamental; Gestin Administrativa; Prevencin, Supervisin y Control de la Circulacin Terrestre; Promocin e Incentivo de las Actividades Artsticas y Culturales7 . En estos casos la determinacin y cuantificacin de metas siguen el ritual de llenado de formatos para cumplir con lo exigido por el MEF.

Ver Anexo N 15 Glosario de Trminos de la Directiva N 009-2001-EF/76.01 y Administracin de Empresas de Jos DEZ DE CASTRO y Carmen REDONDO LPEZ, pp. 31 y 32 7 La relacin completa de las Actividades y sus definiciones estn en el Anexo N 10 de la la Directiva N 009-2001-EF/76.01. 279

Contribuye a la situacin descrita, la falta de una Tabla de Unidades de Medida que sea lo suficientemente amplia y precisa como para que las municipalidades las empleen ms o menos uniformemente, de manera que haga posible la comparacin entre las diferentes actividades de los distintos gobiernos locales8 . En los proyectos, en cambio, la identificacin de metas y su cuantificacin son menos arbitrarias, fundamentalmente en razn de sus propias caractersticas. Segn la normatividad presupuestaria vigente se precisa que, el proyecto rene acciones que concurren en la expansin o perfeccionamiento de los servicios pblicos o administrativos existentes; representa la creacin, ampliacin o modernizacin de la produccin de los bienes y servicios; implicando la variacin sustancial o el cambio de procesos o tecnologa utilizada por la entidad; responde a objetivos que pueden ser medidos fsica y financieramente, a travs de sus componentes y metas; es limitado en el tiempo, luego de su culminacin, se integra o da origen a una actividad (que es de naturaleza operativa y permanente). A continuacin un par de ejemplos de proyectos: 1) Proyecto Construccin y Mejoramiento de Caminos Vecinales y Rurales, cuya finalidad podra ser la Construccin de Puente Colgante (con unidad de medida metro luz); y 2) Proyecto Arborizacin, teniendo como finalidad la Arborizacin de Avenidas Principales, expresado en plantones. Considerando estas caractersticas y restricciones, adems, siendo consistente con el planteamiento de contribuir a mejorar y ampliar los gastos de inversin, asimismo con la necesidad de construir una cultura de proyectos en la institucin municipal, s e va a trabajar el modelo concentrndose en los proyectos, sumndose a stos dos actividades fundamentales (Servicio de Limpieza Pblica y Programa del Vaso de Leche), que se las incluye por su importancia en la gestin municipal y porque comparadas con las dems actividades permite una mejor identificacin de sus metas. Para calcular el desempeo relativo de cada municipalidad se va a determinar previamente los ndices de eficacia, eficiencia y desempeo de cada uno de sus actividades y proyectos, en funcin a la programacin y ejecucin presupuestaria que lleve a cabo la misma municipalidad. De manera que sern relevantes las acciones de programacin y de ejecucin; es decir, una mala programacin o ejecucin se reflejar en los correspondientes ndices. Inicialmente se efecta un clculo horizontal de ndices, seguidamente, basndose en stos se construyen los ndices relativos intermunicipales, los cuales a su vez permitirn la comparacin intermunicipal, para luego calcular los ndices de distribucin. Para medir los tres ndices aludidos se requiere emplear los presupuestos iniciales aprobados, las ejecuciones de los gastos, as como las correspondientes cantidades de los servicios, expresados como metas presupuestarias, que son solicitadas por el MEF mediante las correspondientes directivas presupuestarias que emite para los gobiernos locales. Se parte del presupuesto del gasto municipal que se aprueba cada ao con el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y que para el ao 2002 estn detallados en el Formato A -5 Resumen de Actividades y el Formato A -6 Resumen de Proyectos,
8

Basta revisar el Anexo N 13 de las directivas de Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales correspondientes a los aos 2001 y 2002, para corroborar lo que se est afirmando. 280

contenidos en la Directiva N 009-2001-EF/76.01. Con esta informacin se construye la expresin matricial del presupuesto municipal de proyectos9 para un determinado ao, que se denominar Presupuesto Programado: P11 p12 p13 . . . p1 n P21 p22 p23 . . . p2 n .................... pm 1 pm 2 pm 3 . . . pm n

P=

= [pij ]

donde pij expresa el presupuesto para dicho periodo en el proyecto j-simo para la municipalidad i-sima. El valor de n es igual a la suma de las dos actividades (Servicio de Limpieza Pblica y Programa del Vaso de Leche) y los proyectos para los gobiernos locales, cuyas nomenclaturas especficas estn detalladas en el Anexo N 10 Tabla de Actividades para el Ao Fiscal 2002 y el Anexo N 11 Tabla de Proyectos para el Ao Fiscal 2002 (36 proyectos); es decir, para el ao 2002 n es igual a 38 proyectos. Seguidamente, con la informacin que provee los formatos de la Directiva para la Evaluacin Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales (que para el 2002 fueron EV-8 y EV-9), se construye la matriz de ejecucin del gasto en cada proyecto, en el periodo analizado, de cada una de las m municipalidades: G = [gij ] Mediante los formatos A-5 y A-6, el MEF tambin pide a cada municipalidad la presentacin de la cantidad de servicios y obras que programa proporcionar y realizar, la cual se expresa en metas presupuestarias aprobadas en el PIA. (La meta presupuestaria consiste en la expresin cuantificable y medible que caracteriza el producto final de la actividad o proyecto). En consecuencia, se tendr la siguiente matriz de metas programadas: A = [aij ] en la que se cumple la correspondencia de n metas para n proyectos, para cada una de las m municipalidades del pas. Con la informacin contenida en los formatos EV-10 y EV-11 de la Directiva para la Evaluacin Presupuestaria10 , se elabora la matriz de metas obtenidas, es decir de las efectivamente ejecutadas: O = [oij ] con una estructura similar a la matriz precedente. Se sabe que para la ejecucin directa de algunas actividades o proyectos se adquieren equipos de oficina (computadoras, mobiliario, etc.), o se adquieren maquinarias
9

En su acepcin general, el Proyecto es tambin una Actividad, un tipo particular de actividad. Pero para propsitos del presente trabajo, dada la mayor cantidad del primero, se va a considerar a las dos actividades y a los propiamente proyectos, con la denominacin general de proyectos. 10 Mediante Resolucin Directoral N 031-2002-EF/76.01, se aprob la Directiva N 007-2002-EF/76.01, Directiva para la Evaluacin Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002, publicada el 30.06.02. 281

(vehculos, motoniveladoras, etc.). El uso de estos bienes no se agota en un ejercicio presupuestal (un ao), sino que tiene una vida til que comprende varios aos; o se emplean no slo en un proyecto sino adems en otros (como en el caso de las maquinarias). En consecuencia, resuelto este segundo aspecto, para lograr una mejor aproximacin en la determinacin del costo del proyecto durante un periodo, se requiere realizar un ajuste al gasto programado y al gasto ejecutado, siguiendo el procedimiento que se indica en el Cuadro 6.1 (los valores de los elementos del factor de ajuste de este cuadro se determinarn en funcin a las normas que sobre depreciacin haya aprobado la Contadura Pblica de la Nacin). Efectuado el ajuste, se tendr la siguiente matriz de costo programado de los proyectos: S11 s12 s13 . . . s1 n S21 s22 s23 . . . s2 n .................... sm 1 sm 2 sm 3 . . . sm n

S=

= [sij ]

Cada uno de los elementos de dicha matriz representa una aproximacin al costo programado de los proyectos durante el periodo de anlisis. Especficamente, sij expresa el costo del proyecto j-simo para una determinada cantidad de producto asociado al mismo, en el caso de la municipalidad i-sima. Por ejemplo, si se ha programado la compra de un camin nuevo exclusivamente para el proyecto, se considerar slo la proporcin que corresponde al desgaste durante el periodo de anlisis, que podra ser slo un dcimo del valor de adquisicin. Siguiendo un procedimiento similar al indicado para la matriz de costo programado de los proyectos, y con el apoyo del Cuadro 6.1, se elabora la matriz de costo ejecutado de los proyectos: C = [cij ] donde cij indica el costo efectivamente realizado por la municipalidad i-sima en el proyecto j-simo. Como ya se mencion, la propuesta del modelo establece que el anlisis referido a la evaluacin de la gestin presupuestaria de las municipalidades en lo concerniente a proyectos, se efecte a travs de ndices, cuyos procedimientos de clculo se explican a continuacin.

282

Cuadro 6.1: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos
(A nivel Distrital, en Nuevos Soles)
EJECUCIN DEL GASTO (2) COSTO TOTAL FACTOR DE AJUSTE 1/ PROGRAMADO EJECUTADO (3) (4 = 1 x 3) (5 = 2 x 3) UNIDAD DE MEDIDA 2/ META PROGRAMADA EJECUTADA (6) (7) NDICE DE EFICACIA (8 = 7 / 6) COSTO UNITARIO PROGRAMADO (9 = 4 / 6) EJECUTADO (10 = 5 / 7) NDICE DE EFICIENCIA (11 = 9 / 10)

PROYECTO / CADENA DE GASTO

PIA (1)

PROYECTO: ABC ... 6. GASTOS DE CAPITAL 6. 5. INVERSIONES 6. 5. 11. Aplicaciones Directas 6. 5. 11. 08. Retrib. y Compl. - Contrato a Plazo Indeterminado 6. 5. 11. 09. Retrib. y Compl. - Obreros Permanentes 6. 5. 11. 20. Viticos y Asignaciones 6. 5. 11. 27. Servicios No Personales 6. 5. 11. 29. Materiales de Construccin 6. 5. 11. 30. Materiales de Consumo 6. 5. 11. 39. Otros Servicios de Terceros 6. 5. 11. 50. Ss. de Terceros - Obras por Contrato o Convenio 6. 5. 11. 51. Equipamiento y Bienes Duraderos 6. 6. INVERSIONES 6. 6. 11. Aplicaciones Directas 6. 6. 11. 62. Adquisicin de Ttulos Representativos de... TOTAL PROYECTO PROYECTO: BCD ... 6. GASTOS DE CAPITAL ...

Nota : Las celdas que estn sombreadas indican que el registro o clculo se efectuar slo en esa fila. 1/ Corresponde a la tasa anual de depreciacin, y solamente se aplica a la Especfica del Gasto 51. Equipamiento y Bienes Duraderos. (Es la nica informacin adicional que se estara introduciendo con relacin a la que solicita habitualmente el MEF en sus diferentes directivas.) 2/ Las unidades de medida establecidas por el MEF estn contenidas en el Anexo N 13 de la Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002. Fuente : Formatos varios de las directivas emitidas por el MEF para la gestin presupuestaria de las municipalidades. Elaboracin propia.

Determinacin del ndice de Eficacia En su nivel ms especfico, este ndice busca determinar el grado de cumplimiento de la meta ejecutada del proyecto durante un determinado periodo, respecto de la meta programada durante el mismo periodo. Asimismo, permite identificar el avance de la ejecucin de metas en la estructura institucional y funcional programtica, en sus diferentes niveles. El ndice de Eficacia en la determinacin del cumplimiento de metas, relaciona las metas ejecutadas con las metas programadas, de acuerdo con lo siguiente: (9) E = [eij ] = [oij /aij] que consiste en el nmero resultante de dividir la meta ejecutada del proyecto j-simo (proveniente de la matriz O) entre la meta programada del mismo proyecto (proveniente de la matriz A); ambas metas correspondientes al periodo evaluado y a la municipalidad i-sima. Para obtener el ndice de Eficacia para todo el conjunto de proyectos de la municipalidad i-sima, se procede a efectuar la agregacin ponderada de los ndices de eficacia de cada uno de sus proyectos considerados para un determinado periodo, aplicando la siguiente frmula: (10) i = ei1 .wi1 + ei2 .wi2 + . . . + ein .win donde i es la eficacia promedio en la ejecucin de todos los proyectos realizados por la municipalidad i-sima, y wij es el coeficiente de ponderacin del proyecto j-simo ejecutada por dicha municipalidad. El coeficiente de ponderacin de un proyecto, que expresa su grado de importancia respecto al conjunto de proyectos de la municipalidad, est en funcin a su costo programado y su costo ejecutado, correspondientes ambos al periodo analizado, en una relacin directa; es decir, cuanto mayor sea el promedio de estas dos variables, ms importante es el correspondiente proyecto. La funcin es la siguiente: (11) Importancia = f (Costo Programado, Costo Ejecutado) ( sij + cij ) / 2 sij + cij = ( si + ci ) / 2 si + ci la misma que se traduce en la siguiente frmula para la municipalidad i-sima: (12) wij =

en la cual sij proviene de la matriz S y expresa el costo programado del proyecto j-simo de la municipalidad i-sima; y cij proviene de la matriz C e indica el costo ejecutado para ese mismo proyecto. Tanto si como ci son los montos globales de los proyectos programados y ejecutados, respectivamente, por la mencionada municipalidad. Se efecta esa forma de ponderacin, para evitar sesgos ante posibles modificaciones presupuestarias que cambien de modo considerable la composicin de la estructura presupuestaria. As, si se considerara solamente el costo programado, se podra favorecer la estructura inicial de los proyectos; pero si slo se tomara en cuenta el costo ejecutado, se favorecera la composicin de la ejecucin. (De la revisin de los documentos de evaluacin presupuestaria, se puede inferir que las variaciones en el sentido de la ponderacin, resultantes de considerar solamente una u otra variable para

284

su clculo, varan de manera importante en algunas municipalidades, aunque en la mayora las diferencias no son sustantivas.) Los clculos efectuados mediante las ecuaciones 10) y 12) permiten construir la matriz columna de eficacia de las m municipalidades: Ei = [i ] donde i = 1, 2, 3 ... m representa la i-sima municipalidad. Determinacin del ndice de Eficiencia Relaciona dos variables, a saber: los recursos financieros y las metas, en ambos casos tanto programados como ejecutados. Para efectos de evaluacin de la gestin presupuestaria de la municipalidad, este ndice muestra el grado de optimizacin logrado en el uso de los insumos para la ejecucin de determinadas metas de los proyectos, teniendo como situacin inicial de comparacin lo programado. Determinados los valores de sij (matriz S de costos programados) y de aij (matriz A de metas programadas), se calcula la matriz de costos programados unitarios de los proyectos, para el conjunto de las municipalidades analizadas: (13) N = [nij ] = [sij /aij]

De m anera similar se procede para elaborar la matriz de costos ejecutados unitarios de los proyectos: (14) U = [uij ] = [cij /oij]

Con la informacin de las matrices N y U, el ndice de Eficiencia se deriva de tomar en cuenta lo siguiente: (15) F = [f ij ] = [nij /uij] donde nij y uij indican el costo programado unitario y el costo ejecutado unitario, respectivamente, del proyecto j-simo en el caso de la municipalidad i-sima. Si f ij > 1, indica que el costo programado unitario es superior al costo ejecutado unitario en la ejecucin de un determinado proyecto, por consiguiente, que la ejecucin de costos ha resultado mejor que lo programado. Lo que en cierto sentido indica una mejora en la gestin presupuestaria del referido proyecto. Para niveles mayores de agregacin en la estructura institucional o en la del funcional programtico, se aplica el procedimiento de promedio ponderado descrito para el ndice de Eficacia mediante la aplicacin de las igualdades 10) y 12). Estos clculos permiten construir la matriz columna de eficiencia de las m municipalidades: Fi = [ f i ] en la cual f i es la eficiencia promedio en la ejecucin de todos los proyectos realizados por la municipalidad i-sima, y donde i = 1, 2, 3 ... m.

285

Determinacin del ndice de Desempeo El ndice de Desempeo como ya se mencion incorpora los criterios de eficacia y eficiencia en la evaluacin de gestin de proyectos; es decir, toma en cuenta el grado de cumplimiento de las metas y el grado d e eficiencia en el empleo de los insumos para la consecucin de las mismas; todos ellos correspondientes a un mismo periodo. El clculo del ndice de Desempeo para un proyecto j - simo para una municipalidad i sima se obtiene aplicando la siguiente frmula: (16) D = [dij ] = [(eij + f ij ) / 2] la misma que supone que tanto la eficacia como la eficiencia tienen igual importancia. El clculo del ndice de Desempeo a nivel agregado, por ejemplo para toda la municipalidad, sigue un procedimiento similar de promedio ponderado aplicado para la determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia, empleando las ecuaciones 10) y 12). Los clculos respectivos se registran en un formato tal como el Cuadro 6.2. Determinacin del ndice de Distribucin Intermunicipal del FEPM Con los ndices obtenidos mediante las frmulas precedentes, y que derivan en la igualdad 16), a continuacin se construye la matriz de desempeo relativo intermunicipal R, que muestra el desempeo relativo en cada uno de los proyectos de parte de cada una de las m municipalidades: (17) R = [rij ] = [dij / d j]

en la cual cada elemento de dicha matriz resulta de comparar el desempeo en un proyecto j-simo de una municipalidad i-sima respecto al desempeo promedio en dicho tipo de proyecto11 por el conjunto de las municipalidades, representado como d j, donde: (18) dj = d1 j + d 2 j + d 3 j + ... + d mj m

Si rij > 1, se entender que la municipalidad i-sima muestra, comparativamente con el promedio, una mejor gestin en el proyecto j - simo; por el contrario, si rij < 1, reflejar que dicha municipalidad relativamente tiene una peor gestin que el promedio en dicho proyecto. Para obtener el ndice de Desempeo Relativo para todo el conjunto de proyectos de la municipalidad i-sima, se procede a efectuar la agregacin ponderando cada proyecto segn los valores obtenidos en la relacin 12). Concretamente, el valor de dicho ndice para la referida municipalidad, para un determinado periodo, se obtiene aplicando la siguiente frmula: (19) r i = ri1 .wi1 + ri2 .wi2 + . . . + rin .win

11

La relacin de proyectos se obtiene del Clasificador Funcional Programtico, el cual es normado mediante directivas del MEF. 286

donde r i expresa el desempeo relativo promedio porque proviene de comparar con el desempeo de otras municipalidades en la ejecucin de todos los proyectos realizados por la municipalidad i sima, y wij es el coeficiente de ponderacin del proyecto j-simo ejecutado por dicha municipalidad. Estos resultados permiten construir la matriz columna de desempeo relativo promedio de las m municipalidades: Ri = [ r i ] donde i = 1, 2, 3 ... m. Con la informacin obtenida mediante las mencionadas operaciones, el monto del Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM) que le correspondera a la municipalidad i-sima, se obtiene aplicando la siguiente frmula: (20) YiD = ri .Y ri D

en la cual YD representa el monto total del mencionado fondo de estmulo, definido en la igualdad 4). Para concluir con el presente sub-captulo, respecto al planteamiento del modelo, es importante sealar dos ideas que son muy importantes. La primera, est referida a la desventaja del modelo, en el sentido de que determinada municipalidad podra manipular las cifras para obtener ndices que le sean favorables. Y ello podra ocurrir si se subestima la programacin de metas y se sobrestima la programacin del presupuesto, correspondientes a un determinado proyecto. Para evitar estas adulteraciones, es imprescindible que el MEF dicte disposiciones de advertencia y sancin claras, asimismo, efecte labores de monitoreo en las propias municipalidades. La segunda idea tiene que ver con el proceso de discusin, aprobacin y aplicacin del modelo propuesto. Al respecto, para garantizar la viabilidad del mismo, se plantea necesario desarrollar las siguientes acciones (Grfico 6.1): 1. La propuesta del modelo se entregara simultneamente al Congreso de la Repblica (Comisin de Presupuesto y Comisin de Descentralizacin) y al MEF (Direccin Nacional del Presupuesto Pblico), acompaado de un proyecto de ley, el cual considerara en sus disposiciones transitorias que esta norma se aplicar en un primer momento slo a las municipalidades provinciales. El texto del proyecto de ley sealara en una de sus d isposiciones transitorias que el MEF, a travs de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, en su condicin de la ms alta autoridad tcnico-normativa del sistema de gestin presupuestaria, aprobar el reglamento y las directivas correspondientes en un lapso perentorio. Todo lo indicado se podra realizar en el periodo cero12 . 2. La aplicacin del modelo en la ejecucin del gasto por parte de las municipalidades provinciales, requiere previamente de procesos de capacitacin descentralizada, ejecutadas directamente o coordinadas por el MEF, en las principales ciudades capitales de departamento, con proyeccin de cobertura a todos los departamentos

12

El periodo cero, corresponde al ao en que se aprobaran los instrumentos normativos bsicos; el periodo uno, al ao siguiente, y as sucesivamente. 287

del pas. La capacitacin debe tener como propsito central fortalecer la capacidad de gestin presupuestaria de los directivos, profesionales y dems trabajadores que intervienen directamente en las distintas fases del proceso presupuestario; siendo obligatorio para quienes tienen a su cargo la programacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de los proyectos de inversin municipales. En los procesos de capacitacin se debe tener en cuenta lo siguiente:13 A los participantes se les debe transferir conceptos, mtodos e instrumentos de formulacin y gestin as como garantizarles el intercambio de experiencias que les permitan optimizar la asignacin y uso de los recursos y mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios municipales, para aumentar la calidad de vida de los habitantes de la comunidad. Garantizar el mejoramiento en la calidad de las decisiones de inversin, la continuidad en los programas de inversin, y el mejoramiento de la capacidad en la priorizacin y gestin de proyectos de inversin, mediante el fortalecimiento de las capacidades de los participantes en temas como conceptos e instrumentos bsicos de programas de inversin, criterios de priorizacin de proyectos, e identificacin de fuentes de financiamiento. Establecer estmulos y otras acciones que fomenten en los participantes la elaboracin de propuestas que mejoren continuamente la disminucin de los costos operativos, as como su compromiso y participacin efectiva en las respectivas tareas que se deriven. La reduccin de costos, empero, no debe implicar el deterioro de la calidad del servicio ni el menoscabo de los objetivos de la gestin municipal. Garantizar una adecuada transferencia de conocimientos a los participantes de las municipalidades provinciales, para que despus ellos elaboren y apliquen propuestas que les permita modernizar su administracin; as como reproducir y promover sus experiencias exitosas en las municipalidades distritales de su jurisdiccin, mediante procesos de retroalimentacin y mejoramiento continuo. La capacitacin se debe impartir de tal forma que permita al participante lograr objetivos educacionales en forma gradual y secuencial, para que al finalizar el proceso tenga los conocimientos, mtodos e instrumentos que le den una mejor visin de su rol en una gestin municipal orientada a mejorar las condiciones de vida de la colectividad. Fomentar el intercambio de experiencias, la socializacin y actualizacin de conocimientos, mediante el uso de tcnicas didcticas que privilegian la participacin activa de los asistentes. Las tcnicas educativas a utilizarse para lograr los resultados esperados, deben consistir en simulacin, resolucin de problemas, exposiciones dilogo, ejercicios prcticos y trabajos en grupo. Las tcnicas a emplearse deben orientarse a permitir que el participante reflexione alrededor de los problemas

13

De diversos documentos del Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento Municipal (PROCAM), se ha sistematizado sus experiencias exitosas en capacitacin y fortalecimiento municipal. (Este proyecto lo ejecut Deloitte Touche Tohmatsu en el Departamento de Piura durante 1999-2001, con apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.) 288

de su proceso de t rabajo y promueva alternativas de intervencin innovadoras y viables. La actividad que agrupa los procesos de capacitacin se podra desarrollar durante el primer semestre del periodo uno. 3. Las transferencias correspondientes al Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM) se podran efectuar en el segundo semestre del ao uno, despus que las municipalidades provinciales hayan entregado sus evaluaciones presupuestarias correspondientes al primer semestre. Y las que conciernan al segundo semestre del ao uno, se hara en el primer semestre del ao dos, previa evaluacin de los resultados alcanzados por las municipalidades provinciales. Una vez consolidado el dominio del manejo de los fundamentos, criterios y formatos concernientes al modelo por parte de las municipalidades provinciales, stas reproduciran la experiencia en las municipalidades distritales de su correspondiente jurisdiccin. Frente a las dificultades que todava persisten en el registro adecuado de la informacin presupuestaria de parte de las municipalidades provinciales concerniente a la identificacin apropiada de metas y su cuantificacin (problema agravado en las municipalidades distritales), el MEF debe prever un monitoreo directo o mediante contratos a terceros, con el propsito de mejorar el procesamiento y la calidad de informacin. Despus de ello, en cuanto a la labor de monitoreo, las municipalidades provinciales se encargaran de efectuar el seguimiento de las distritales ubicadas dentro de su jurisdiccin. El MEF, directamente o a travs de servicios de terceros, determinara muestras de las municipalidades distritales para hacer un seguimiento del trabajo de monitoreo de las municipalidades provinciales, as como de las actividades que ejecutan estas mismas. 6. Para no generar un costo permanente, el MEF podra convocar a un concurso de mritos para seleccionar a las universidades y consultoras especializadas en gestin municipal, a fin de que proporcionen servicios a plazo fijo y pago contra resultados, en las actividades relacionadas con la capacitacin y el trabajo de monitoreo. El anlisis realizado en la presente investigacin demuestra que la forma instituida para la distribucin del FONCOMUN es conveniente, pues se basa en criterios objetivos y procedimientos de distribucin establecidos de manera automtica teniendo en consideracin criterios y coeficientes aprobados mediante normas, y cuyo monto est fundamentalmente determinado por el comportamiento del Impuesto General a las Ventas. Por ello, en cuanto a la forma de recaudacin y de depsito del FEPM, se sugiere seguir el mismo procedimiento del FONCOMUN; lo cual supone que cada municipalidad tenga abierta una cuenta individual para el FEPM en el Banco de la Nacin, en la que esta entidad efectuara los respectivos depsitos. El FEPM correspondera al 1% del valor de las transacciones afectas con el IGV; pero comenzara con un porcentaje menor, segn el peso en el gasto total municipal del gasto de las municipalidades provinciales. (El desarrollo detallado de este aspecto as como el estimado de sus cifras, se presentan en el siguiente punto del presente captulo)

4.

5.

7.

8.

289

La propuesta de la creacin del FEPM no consiste en aumentar el IGV, sino en tomar parte de ste para que se transfiera directamente a los gobiernos locales, teniendo en cuenta determinados ndices, los mismos que se aprobaran para cada semestre. La aplicacin del FEPM, con la asistencia tcnica del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), la Direccin General de Programacin de Multianual del Sector Pblico (DGPMSP) rgano del MEF competente en temas de inversin pblica y de la propia Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, permitir estimular el esfuerzo de las municipalidades del pas por preparar proyectos viables, debidamente priorizados y que satisfagan las necesidades bsicas locales de su colectividad.

290

Cuadro 6.2: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos de la Municipalidad

(A nivel Distrital, en Nuevos Soles)
EJECUCIN DEL GASTO (2) PESO DEL PROYECTO ABSOLUTO RELATIVO (3) = (1+2)/2 (4) NDICE DE EFICACIA (5) NDICE DE NDICE DE EFICIENCIA RENDIMIENTO (6) (7) = (5+6)/2

PROYECTO 1/ 00584 Servicio de Limpieza Pblica 2/ 00588 Programa del Vaso de Leche 2/ 00051 Apoyo Social y Obras de Emergencia 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones 00282 Infraestructura de Riego 00291 Infraestructura Turstica 00563 Implementacin de Sistemas de Informtica 00593 Construccin de Sistemas de Alcantarillado 00658 Defensas Ribereas 00662 Arborizacin 00663 Infraestructura Urbana 00710 Infraestructura de Residuos Slidos 00712 Construccin y Rehabilitacin de Embarcaderos ... ... TOTAL / PROMEDIO

PIA (1)

1.00

Nota : El ndice de Eficacia, Eficiencia y Rendimiento de toda la municipalidad, se calcula multiplicando el valor de cada uno de ellos correspondiente a cada proyecto, por el respectivo peso ponderado expresado en la columna (4). 1/ No es la relacin completa de proyectos que presenta la respectiva directiva (para el 2002), slo se han considerado algunos a modo de ejemplo. 2/ Aunque no son propiamente proyectos, sino actividades, se las ha incluido por su importancia en la gestin municipal y porque dada su naturaleza permiten una mejor identificacin de sus metas que las otras actividades. Fuente : Anexos varios de las directivas emitidas por el MEF para la gestin presupuestaria de las municipalidades. Elaboracin propia.

Grfico 6.1: Secuencia de las principales acciones a seguir para aplicar el modelo de distribucin del FEPM

Ao 0

Ao 1

Ao 2

Entrega simultnea de la propuesta de

Desarrollo descentralizado de los

Reproduccin de las experiencias de

modelo a las Comisiones de Presupuesto y Descentralizacin del Congreso, y a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (MEF). Preparacin de los programas de capacitacin dirigido a grupo tcnico y autoridades de las municipalidades provinciales. Aprobacin de los instrumentos normativos bsicos para la aplicacin del modelo (Ley, Reglamento, directivas, etc.).

procesos de capacitacin en las municipalidades provinciales. (En el primer semestre).

Transferencia del FEPM a las

capacitacin en las municipalidades distritales, a cargo de las municipalidades provinciales.

Transferencia del FEPM a las

municipalidades provinciales, segn su desempeo durante el primer semestre. (En el segundo semestre) Consolidacin del manejo de los fundamentos, criterios y formatos concernientes al modelo, por parte de las municipalidades provinciales.

municipalidades provinciales, segn su desempeo durante el segundo semestre del ao uno. (En el primer semestre) Verificacin del avance de las municipalidades distritales en el manejo de los fundamentos, criterios y formatos relativos al modelo, para incorporarlas en la distribucin del FEPM.
Incorporacin de las municipalidades

...

distritales en la distribucin del FEPM. (En el segundo semestre)

Monitoreo de la calidad en la ejecucin del gasto (a cargo del MEF, directa o indirectamente)

6.2 Clculo del Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM)

En trminos nominales14 , desde el ao 1996 la recaudacin del IGV muestra una tendencia ascendente hasta el ao 2000, periodo a partir del cual se observa que se detiene el ascenso y se mantiene en un nivel estable (Cuadro 6.3). Para tener una idea del probable valor que asumira el FEPM en los prximos tres aos, se ha tomado como base el monto recaudado del IGV durante el 2001.

Cuadro 6.3: Indicadores relacionados con el Impuesto de Promocin Municipal

(en millones de Nuevos Soles) Impuesto General a las Ventas 1/ (1) 8 354 10 075 10 753 10 759 11 695 11 551 Impuesto de Promocin Municipal (2) 979 1 178 1 240 1 228 n.d. n.d. Ingreso Municipal Corriente 2/ (4) 2 539 3 144 3 454 3 279 3 549 n.d. Porcentaje IPM /Ingreso Municipal (5=2/4) 38,6 37,5 35,9 37,4 n.d. n.d.

Ao

Porcentaje IPM /IGV (3=2/1) 11,7 11,7 11,5 11,4 n.d. n.d.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

1/ Incluye el Impuesto de Promocin Municipal (IPM). 2/ No incluye Operaciones de Crdito (interno y externo). Fuentes : - SUNAT, Nota Tributaria , varios nmeros; - Banco Central de Reserva del Per, Memoria 2000 . Elaboracin propia.

Analizando las caractersticas que presentan los indicadores del Cuadro 6.3, se puede formular los siguientes planteamientos: 1. Como se mencion anteriormente en el Captulo 3 del presente trabajo el Impuesto de Promocin Municipal (IPM) grava con una tasa del 2% a las operaciones afectas al rgimen del IGV, lo cual determina que el IPM como porcentaje del IGV se ubique en poco ms del 11%. (Considerando el 2% sobre el 18%, aplicado al valor de las transacciones, la cifra exacta sera 11.1%). El IPM contribuye con aproximadamente el 37% del ingreso corriente de las municipalidades y con poco ms de un tercio del ingreso municipal total (si se considera que en los ltimos aos los ingresos corrientes explican cerca del 93% del ingreso total). Cuando el FEPM se aplique plenamente va a ser el 1% de las

2.

14

En el periodo analizado, la tasa de variacin porcentual del IGV ha sido bastante superior a la tasa de inflacin (en poco ms del 80%). 293

transacciones gravadas con el IGV, con lo cual este fondo contribuir en incrementar el ingreso del conjunto de las municipalidades en cerca del 17%. En el ao dos, en el cual la propuesta del FEPM se aplicara para todas las municipalidades adems de las provinciales que estn comprendidas inicialmente en el ao uno, el mencionado fondo podra alcanzar sumas comprendidas entre S/. 615 y S/. 679 millones15 . 3. (21) En el ao uno, el FEPM tendra un porcentaje de las ventas gravadas con el IGV, en funcin al cociente que resulte de realizar la siguiente operacin: FEM1 = Ppto. de las Municipalidades Provinciales Ppto. de las todas las Municipalidades donde FEM 2 equivale al 1% de las operaciones gravadas con el IGV. Le correspondera al MEF determinar los ndices de distribucin intermunicipal del FEPM, mediante las frmulas expuestas en este captulo, y luego comunicar al Banco de la Nacin para que ste efecte los depsitos que correspondan en las cuentas de las municipalidades abiertas para el efecto. 4. Aunque no corresponde directamente al mbito del presente sub-captulo, se reitera la propuesta de que las normas especficas sobre descentralizacin y gestin presupuestaria que se dicten ms adelante especialmente las relacionadas con proyectos de inversin municipal, contengan disposiciones que promuevan a los gobiernos regionales a coordinar acciones con los gobiernos locales, a efectos de aprovechar los beneficios de operar mediante economas de escala. Adems, se debe garantizar que la DGPMSP directa o indirectamente, asista, supervise o asesore en la preparacin y trmite de los estudios de pre-inversin.
x

FEM2

6.3 Presentacin de un caso prctico

En este sub-captulo el propsito es corroborar cun aplicable es el modelo para situaciones concretas de la realidad. En tal sentido, para realizar el ejercicio de verificacin se tom dos municipalidades distritales pertenecientes al mbito de la Provincia de Lima: La Municipalidad Distrital de San Borja y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. Un mayor nmero hubiese permitido enriquecer el ejemplo, lo cual no se pudo lograr debido a las severas dificultades encontradas en las propias municipalidades16 para reunir informacin. No obstante, esta limitacin no invalida el ejercicio de aplicacin, puesto que el nmero de ellas no es el asunto ms importante, sino saber cmo se determina la distribucin los fondos del FEPM entre las municipalidades. Sobre la base de esta ltima consideracin, para el desarrollo aplicativo del modelo, se ha recurrido al siguiente supuesto simplificador: que el conjunto de municipalidades entre los que se tiene que distribuir el FEPM se reduce slo a dos municipalidades.
15

Este intervalo ha sido calculado tomando el monto del IGV del 2001 (S/. 11,551 millones), considerando un margen de error de +5% y 5%, y multiplicando los correspondientes valores por la tasa 5.6% (obtenida de dividir 1% entre 18%). 16 Si bien la colecta de informacin en las propias municipalidades es una tarea ardua, sta se hace ms complicada en los meses previos a elecciones municipales, influida por las suspicacias de las autoridades en ejercicio, que se acrecientan por esos das. 294

Seguidamente, se tom los documentos de Evaluacin Presupuestaria del Presupuesto Institucional 2001 de las municipalidades distritales de San Borja y de Santiago de Surco. De la revisin de los mismos se observa que para el caso de la primera, las dos actividades consideradas en el ejercicio aplicativo as como todos sus proyectos, representan cerca del 28% del presupuesto total de la municipalidad; en tanto, que en la segunda de las mencionadas, similar grupo de proyectos, alcanza poco ms del 28% del presupuesto total de la respectiva municipalidad. La informacin pertinente de las referidas instituciones para aplicar el modelo se traslad a la matriz de datos, de acuerdo con la estructura sealada en los Cuadros 6.1 y 6.2, para cada una de las municipalidades. Los correspondientes datos estn expresados en los Cuadros 6.4 y 6.6, para las municipalidades de San Borja y Santiago de Surco, respectivamente. Los ndices de eficacia para cada municipalidad (Cuadros 6.4 y 6.6) se calcularon aplicando las frmulas 9), 10), 11) y 12), y dieron como resultado los nmeros que se muestran en las dcimas columnas de los Cuadros 6.4 y 6.6. Cada elemento de las mencionadas columnas expresa el ndice de eficacia en la ejecucin de cada proyecto de cada una de las referidas instituciones. Los ndices de eficiencia de cada proyecto de la Municipalidad de San Borja y la de Santiago de Surco, se obtuvieron mediante la aplicacin de las frmulas 13), 14), 15) y la ecuacin de ponderacin empleada en los clculos de los ndices de eficacia. Los ndices de eficiencia para cada caso se muestran en las correspondientes ltimas columnas de los Cuadros 6.4 y 6.6. Para la determinacin de los ndices de desempeo, en tanto, se aplic la relacin 16) as como la frmula de ponderaciones 12). Sus procedimientos estn expresados en los Cuadros 6.5 y 6.7 para las municipalidades de San Borja y de Santiago de Surco, en ese orden. En estos cuadros, los correspondientes ndices de desempeo para cada proyecto se muestran en sus ltimas columnas. Para determinar el ndice de distribucin intermunicipal del FEPM previamente se emplearon las relaciones 17), 18) y 19), cuyas correspondientes cifras se muestran en el Cuadro 6.8. Segn los clculos efectuados, el ndice de Desempeo Relativo Institucional de la Municipalidad de San Borja es igual a 1.03, mientras que para de Santiago de Surco es 0.90. Seguidamente estos valores se trasladaron a la ecuacin 20), para fijar cunto le corresponde del FEPM a cada uno de ellos. El resultado de esta operacin indica que le correspondera a la Municipalidad de San Borja el 53.4% del referido fondo, en tanto, a la de Santiago de Surco, el 46.6% (considerando que el reparto se ha efectuado slo entre estas dos instituciones). La forma de distribucin planteada mediante nuestro modelo, permite la comparacin intermunicipal de cada ndice de desempeo en cada tipo de proyecto t eniendo como lnea de referencia el valor promedio de todos los ndices de todas las municipalidades del respectivo proyecto. Este procedimiento corrige las posibles distorsiones que se podran presentar de considerar solamente un clculo de ndice de desempeo a lo largo de la lnea de proyectos de una municipalidad y luego recin efectuar la comparacin intermunicipal. (Por ejemplo, para corroborar lo afirmado se pueden comparar los resultados de la ltima celda de los Cuadros 6.5 y 6.7, con las dos ltimas de la columna Desempeo Institucional del Cuadro 6.8)

295

Cuadro 6.4: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de San Borja
(en miles de Nuevos Soles)
EJECUCIN DEL GASTO (2) 9 127 8 559 568 188 560 99 485 410 66 10 934 COSTO TOTAL FACTOR DE AJUSTE 1/ PROGRAMADO EJECUTADO (3) (4 = 1 x 3) (5 = 2 x 3) 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 10 400 9 790 610 234 335 140 650 405 300 12 464 9 127 8 559 568 188 560 99 485 410 66 10 934 Accin Accin Racin Obra Unidad Obra Obra Unidad 1 492 231 1 044 5 6 11 4 3 1 361 231 1 527 6 8 8 11 1 UNIDAD DE MEDIDA 2/ META PROGRAMADA EJECUTADA (6) (7) NDICE DE EFICACIA (8 = 7 / 6) 0.92 0.91 1.00 1.46 1.20 1.33 0.73 2.75 0.33 0.99 6.56 2.64 0.22 67.00 23.33 59.09 101.25 100.00 6.29 2.46 0.12 93.27 12.36 60.66 37.24 66.00 COSTO UNITARIO PROGRAMADO (9 = 4 / 6) EJECUTADO (10 = 5 / 7) NDICE DE EFICIENCIA (11 = 9 / 10) 1.05 1.04 1.07 1.82 0.72 1.89 0.97 2.72 1.52 1.12

ACTIVIDAD / PROYECTO

PIA (1) 10 400 9 790 610 234 335 140 650 405 300 12 464

Act. 00584 Servicio de Limpieza Pblica META 01: Efectuar la Limpieza Pblica META 02: Efectuar la Planificacin, Prevencin, Educacin, Act. 00588 Programa del Vaso de Leche Pry. 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones Pry. 00660 Infraestructura Educativa Pry. 00657 Construccin, Mejoramiento y Remodelacin de P. Pry. 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas Pry. 00663 Infraestructura Urbana Total

Notas : Los nombres especficos empleados por la Municipalidad Distrital de San Borja son: Actividad 00584 Servicio de Limpieza Pblica: Meta Presupuestaria 01: Efectuar la Limpieza Pblica Meta Presupuestaria 02: Efectuar la Planificacin, Prevencin, Educacin y Control del Medio Ambiente Proyecto 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones: Meta Presupuestaria: Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones Municipales Proyecto 00660 Infraestructura Educativa: Meta Presupuestaria: Rehabilitacin y Mejora de Centros Educativos Proyecto 00657 Construccin, Mejoramiento y Remodelacin de Parques y Plazas: Meta Presupuestaria: Ampliacin, Remodelacin y Construccin de Parques y Canales de Riego Proyecto 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas: Meta Presupuestaria: Construccin y Mejora de Calles Principales Proyecto 00663 Infraestructura Urbana: Meta Presupuestaria: Mejora de la Infraestructura Urbana Fuente : Evaluacin Presupuestaria del Presupuesto Institucional 2001 de la Municipalidad Distrital de San Borja. Elaboracin propia.

Cuadro 6.5: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad Distrital de San Borja
(en miles de Nuevos Soles)
EJECUCIN DEL GASTO (2) 9 127 188 560 99 485 410 66 10 934 PESO DEL PROYECTO ABSOLUTO RELATIVO (3) = (1+2)/2 (4) 9 763 211 447 119 568 407 183 11 699 0.83 0.02 0.04 0.01 0.05 0.03 0.02 1.00 NDICE DE EFICACIA (5) 0.92 1.46 1.20 1.33 0.73 2.75 0.33 0.99 NDICE DE NDICE DE EFICIENCIA DESEMPEO (6) (7) = (5+6)/2 1.05 1.82 0.72 1.89 0.97 2.72 1.52 1.12 0.98 1.64 0.96 1.61 0.85 2.73 0.92 1.05

PROYECTO

PIA (1) 10 400 234 335 140 650 405 300 12 464

00584 Servicio de Limpieza Pblica 1/ 00588 Programa del Vaso de Leche 1/ 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones 00660 Infraestructura Educativa 00657 Construccin, Mejoramiento y Remodelacin de P. 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas 00663 Infraestructura Urbana Total / Promedio

Nota : El ndice de Eficacia, Eficiencia y Desempeo de toda la municipalidad, se calcula multiplicando el valor de cada uno de ellos correspondiente a cada proyecto, por el respectivo peso ponderado expresado en la columna (4). 1/ Aunque no son propiamente proyectos, sino actividades, se las ha incluido por su importancia en la gestin municipal y porque dada su naturaleza permiten una mejor identificacin de sus metas que las otras actividades. Fuente : Cuadro 6.4. Elaboracin propia.

Cuadro 6.6: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco
(en miles de Nuevos Soles)
ACTIVIDAD / PROYECTO PIA (1) 9 008 4 667 4 341 941 960 870 90 0 40 810 700 110 0 0 10 064 10 010 54 1 032 568 390 60 14 0 0 6 324 5 457 180 250 295 120 22 480 450 30 29 659 EJECUCIN DEL GASTO (2) 10 048 5 511 4 537 970 564 409 57 99 40 492 293 111 31 57 51 0 51 2 985 597 600 0 13 447 1 328 4 372 3 373 163 229 404 81 121 135 119 17 19 657 COSTO TOTAL FACTOR DE AJUSTE 1/ PROGRAMADO EJECUTADO (3) (4 = 1 x 3) (5 = 2 x 3) 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 9 008 4 667 4 341 941 960 870 90 0 40 810 700 110 0 0 10 064 10 010 54 1 032 568 390 60 14 0 0 6 324 5 457 180 250 295 120 22 480 450 30 29 659 10 048 5 511 4 537 970 564 409 57 99 40 492 293 111 31 57 51 0 51 2 985 597 600 0 13 447 1 328 4 372 3 373 163 229 404 81 121 135 119 17 19 657 UNIDAD DE MEDIDA 2/ META PROGRAMADA EJECUTADA (6) (7) NDICE DE EFICACIA (8 = 7 / 6) 1.02 1.04 1.00 0.94 0.51 0.50 0.67 n.d. 0.83 0.27 0.04 1.28 n.d. n.d. 0.01 0.00 1.00 0.92 0.89 1.00 0.00 1.00 n.d. n.d. 1.03 1.00 1.47 1.01 1.00 1.00 2.00 0.08 0.00 1.00 0.76 COSTO UNITARIO PROGRAMADO (9 = 4 / 6) EJECUTADO (10 = 5 / 7) NDICE DE EFICIENCIA (11 = 9 / 10) 0.92 0.88 0.96 0.91 1.06 1.06 1.06 n.d. 0.84 0.32 0.11 1.27 n.d. n.d. 1.05 n.d. 1.05 0.74 0.85 0.65 n.d. 1.05 n.d. n.d. 1.52 1.62 1.62 1.11 0.73 1.48 0.36 1.81 n.d. 1.81 1.06

Act. 00584 Servicio de Limpieza Pblica META 01: Recojo de Residuos Slidos META 02: Limpieza Act. 00588 Programa del Vaso de Leche Pry. 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones META 01: META 02: META 03: Pry. 00285 Infraestructura Deportiva Pry. 00282 Infraestructura de Riego META 01: META 02: META 03: META 04: Pry. 00710 Infraestructura de Residuos Slidos META 01: META 02: Pry. 00657 Construc., Mejoramiento y Remode. Parques y Pla. META 01: META 02: META 03: META 04: META 05: META 06: Pry. 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas META 01: META 02: META 03: META 04: META 05: META 06: Pry. 00663 Infraestructura Urbana META 01: META 02: Total

Ton. Mtrica Metro Lineal Beneficiario M2 Estudio Informe M2 M2 Metro Lineal Informe Metro Lineal M2 Estudio Accin Accin Estudio Estudio Accin Accin M2 Unidad Unidad Unidad Estudio Informe M2 Estudio

78 954 930 000 10 000 530 3 0 120 6 500 100 0 0 28 800 1 9 4 2 1 0 0 69 436 30 480 4 4 2 480 1

82 045 930 000 9 351 263 2 2 100 291 128 2 315 0 1 8 4 0 1 3 2 69 673 44 487 4 4 4 0 1

0.06 0.005 0.09 1.64 30.00 n.d. 0.33 0.11 1.10 n.d. n.d. 0.35 54.00 63.11 97.50 30.00 14.00 n.d. n.d. 0.08 6.00 0.52 73.75 30.00 10.90 0.94 30.00

0.07 0.005 0.10 1.55 28.28 49.25 0.40 1.01 0.87 15.49 0.18 n.d 51.39 74.58 150.10 n.d. 13.36 148.96 664.13 0.05 3.70 0.47 101.03 20.23 30.32 n.d. 16.56

Fuente : Evaluacin Presupuestaria del Presupuesto Institucional 2001 de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. Elaboracin propia.

Cuadro 6.7: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco
(en miles de Nuevos Soles)
EJECUCIN DEL GASTO (2) 10 048 970 564 40 492 51 2 985 4 372 135 19 657 PESO DEL PROYECTO ABSOLUTO RELATIVO (3) = (1+2)/2 (4) 9 528 955 762 40 651 5 058 2 009 5 348 308 24 658 0.39 0.04 0.03 0.00 0.03 0.21 0.08 0.22 0.01 1.00 NDICE DE EFICACIA (5) 1.02 0.94 0.51 0.83 0.27 0.01 0.92 1.03 0.08 0.68 NDICE DE NDICE DE EFICIENCIA DESEMPEO (6) (7) = (5+6)/2 0.92 0.91 1.06 0.84 0.32 1.05 0.74 1.52 1.81 0.78 0.97 0.92 0.79 0.84 0.29 0.53 0.83 1.28 0.94 0.73

PROYECTO

PIA (1) 9 008 941 960 40 810 10 064 1 032 6 324 480 29 659

00584 Servicio de Limpieza Pblica 1/ 00588 Programa del Vaso de Leche 1/ 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones 00285 Infraestructura Deportiva 00282 Infraestructura de Riego 00710 Infraestructura de Residuos Slidos 00657 Construc., Mejoramiento y Remode. Parques y Plaz. 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas 00663 Infraestructura Urbana Total / Promedio

Nota : El ndice de Eficacia, Eficiencia y Desempeo de toda la municipalidad, se calcula multiplicando el valor de cada uno de ellos correspondiente a cada proyecto, por el respectivo peso ponderado expresado en la columna (4). 1/ Aunque no son propiamente proyectos, sino actividades, se las ha incluido por su importancia en la gestin municipal y porque dada su naturaleza permiten una mejor identificacin de sus metas que las otras actividades. Fuente : Cuadro 6.6. Elaboracin propia.

Cuadro 6.8: Determinacin del ndice de Desempeo Relativo Institucional para la distribucin del FEPM
Actividad 00584 Peso especfico de los Proyectos Municipalidad de San Borja Municipalidad de Santiago De Surco ndice de Desempeo Municipalidad de San Borja Municipalidad de Santiago De Surco Promedio ndice Relativo de Desempeo Municipalidad de San Borja Municipalidad de Santiago De Surco Actividad / Proyecto: 1.01 0.99 1.28 0.72 1.10 0.90 1.00 1.01 0.99 1.36 0.64 0.99 1.01 1.00 1.00 1.00 1.03 0.90 0.98 0.97 0.97 1.64 0.92 1.28 0.96 0.79 0.87 1.61 1.61 0.85 0.83 0.84 2.73 1.28 2.01 0.92 0.94 0.93 0.84 0.84 0.29 0.29 0.53 0.53 0.83 0.39 0.02 0.04 0.04 0.03 0.01 0.05 0.08 0.03 0.22 0.02 0.01 0.002 0.03 0.21 00588 00132 00660 00657 Proyecto 00124 00663 00285 00282 00710 Desempeo Institucional

00584 Servicio de Limpieza Pblica 00588 Programa del Vaso de Leche 00132 Construccin y Rehabilitacin de Instalaciones 00660 Infraestructura Educativa 00657 Construccin, Mejoramiento y Remodelacin de Parques y Plazas 00124 Construccin y Acondicionamiento de Vas Urbanas 00663 Infraestructura Urbana 00285 Infraestructura Deportiva 00282 Infraestructura de Riego 00710 Infraestructura de Residuos Slidos

Fuente : Cuadros 6.5 y 6.7. Elaboracin propia.

Con relacin a ciertas celdas vacas de datos del Cuadro 6.8, stas se reduciran ostensiblemente si se considerase al conjunto de municipalidades provinciales del pas (actualmente ms de 180). Hasta es bastante probable de que no se presenten tales vacos. Las experiencias conocidas durante los trabajos de recopilacin de informacin, para el desarrollo de esta parte aplicativa, permite plantear algunas reflexiones y sugerencias relacionadas con el proceso de registro de informacin de la gestin presupuestaria municipal: a) Las directivas del MEF 17 concernientes al proceso presupuestario municipal, desde finales de los noventa han ido precisando instrucciones para que los gobiernos locales mejoren su registro de informacin de su desempeo presupuestario. No obstante, persiste an la ausencia de una asistencia tcnica continua, y con evaluacin del avance logrado, a los trabajadores de las municipalidades que tienen a su cargo el proceso presupuestario. En la mayor parte de municipalidades (de casi 12 que se revis sus documentos presupuestarios), la identificacin de la unidad de medida de las metas adolece de imprecisiones especialmente en las actividades, las mismas que determinan que la informacin de la evaluacin presupuestaria de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales, sirva casi nicamente para una evaluacin financiera, pues generalmente no se puede realizar una evaluacin de los productos finales (servicios u obras); esto es, de las metas alcanzadas. En suma, la informacin presupuestaria no se puede usar como una adecuada herramienta de gestin, por las deficiencias mencionadas. c) En general la informacin requerida por el MEF, y en particular los nmeros ndices definidos por este organismo estatal, hacen ms laborioso, menos comprensible y poco til el trabajo de preparacin de informacin requerida a las municipalidades respecto de las diferentes fases del proceso presupuestario. Esto se puede verificar en la forma incompleta que buena proporcin de ellas remiten informacin exigida por el MEF, especialmente en las que conciernen a la evaluacin presupuestaria. De acuerdo con lo que se ha demostrado en este trabajo, el recurso humano municipal tiene debilidades para cumplir sus funciones. Si a esta deficiencia que es estructural se aade una carga laboral de procesamiento de informacin con las caractersticas anotadas, es muy probable que esta labor se convierta en un mero ritual de registro de cifras, llenado de formatos y desarrollo de textos, sin mayor significado ni inters para las municipalidades por utilizar la informacin obtenida como herramienta que mejore su gestin18 . d) Por la razn expuesta, se sugiere que el MEF, directamente o mediante la contratacin de servicios, elabore un software de uso muy sencillo para que las municipalidades registren la informacin, y las tablas e ndices sean calculados automticamente por el programa computacional. Pero esto requiere, previamente,

b)

17 18

Para esta parte aplicativa se han considerado las directivas del ao 2001. Esta afirmacin se corrobora con testimonios obtenidos de personas que laboran en las oficinas de planificacin y presupuesto (o equivalentes) de diversas instituciones como las municipalidades provinciales de Lima, Piura, Sullana, Paita, Canta y Huaraz; as como de las distritales de San Luis, Independencia y Los Olivos, en Lima; Castilla y Catacaos, en Piura; entre otras. 301

de un intenso proceso de capacitacin en el uso del programa y de la interpretacin de los resultados, as como de un adecuado seguimiento de los avances, estableciendo indicaciones claras y sanciones en los casos que sean pertinentes (cuando se presenten negligencias, por ejemplo).

302

Conclusiones y Recomendaciones
1. Sobre la base de la revisin bibliogrfica, la asistencia a foros y otros eventos de
disertacin, as como las entrevistas sostenidas con funcionarios y consultores versados en intervencin del Estado, descentralizacin, gestin pblica y administracin financiera pblica, se concluye que en estos temas an no existen teoras que correspondan a la compleja realidad de los pases de Amrica Latina en general y la del pas en particular. Lo que existe es un proceso de bsqueda y construccin terica. 1.a El anlisis efectuado, teniendo en cuenta esa perspectiva de construccin terica, permite afirmar que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios para potenciar a la economa y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente: Que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento; pero tambin que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa. Se reconoce que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron. No obstante lo anterior, el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin, fomentando actividades a nivel microeconmico. Avanzar haca la modernizacin del Estado, un mejor Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el
302

derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente. Hoy da el reto es avanzar haca la construccin y consolidacin de una teora que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina; por un lado, su presencia como actores activos para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). 1.b Con relacin al tema de la descentralizacin, de acuerdo con las generalizaciones empricas provenientes de diversos trabajos realizados o auspiciados por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL) y otros autores, se asume que la forma concreta que adopte la descentralizacin en cada pas est influida por sus contextos sociopolticos. Cada proceso de descentralizacin es esencialmente nico, especfico de cada pas; pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralizacin. (Para los propsitos del presente trabajo de investigacin, se distingui los conceptos de descentralizacin y desconcentracin. En la descentralizacin, la estructura de la responsabilidad local del gobierno central denominado tambin gobierno nacional se desplaza a los componentes locales; en la desconcentracin, en cambio, se conservan las relaciones jerrquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales.) Histricamente, la conformacin de las naciones latinoamericanas requiri de centralismos. En el curso de la segunda mitad del siglo pasado, una creciente intervencin de los gobiernos nacionales en la provisin de educacin y salud result importante para su legitimacin. Progresivamente se fue acentuando la presencia de los poderes centrales en la prestacin de estos servicios medido a travs de los porcentajes de participacin en el gasto pblico, especialmente en el periodo comprendido hacia 1970 y principios de los ochenta. Los gobiernos centrales tambin se hicieron cargo de la provisin de agua potable y alcantarillado acompaando al proceso de urbanizacin, ambos con notable expansin. Segn cifras del BID correspondientes a la dcada pasada, el sector pblico de un tpico pas latinoamericano gasta aproximadamente el 25% del PBI, en tanto que el gobierno en un pas industrializado tpico gasta ms del 40% del PBI. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos no son pequeos en todas las dimensiones, pues tpicamente, gastan mucho ms en inversin pblica: ms del 6% del PBI, en comparacin con menos del 2% en las economas industriales. Tampoco es igual el tamao del gobierno en toda la regin: existen enormes variaciones en el tamao de los gobiernos latinoamericanos, especialmente entre los pases ms pequeos y ms pobres de la regin. Con ms de diez aos de descentralizacin poltica en la regin, el balance preliminar sugiere que si bien los problemas del financiamiento local son distintos
303

en cada pas, stos giran fundamentalmente alrededor de los insuficientes recursos financieros de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. El desbalance fiscal de las municipalidades, frente a crecientes necesidades de gasto, se manifiesta en todos los pases y en algunos alcanza dimensiones preocupantes. En este sentido, la mayor autonoma fiscal a nivel local, aunque tmida y limitada, es uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales promovidas en los pases de la regin. En cuanto al diseo de las transferencias, su diseo y distribucin debieran ser l o ms simple y transparente posible. La descentralizacin emerge como la forma de organizacin ms adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado y pblico, y la sociedad. As: La descentralizacin parece apropiada para facilitar la competitividad, pues sera el medio para que el Estado desempee en forma eficiente las nuevas funciones que le corresponden, permitiendo adems: (i) una mejor adecuacin de la provisin de servicios pblicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestin de la administracin pblica y (iii) una mayor participacin ciudadana en los procesos de asignacin y control del gasto. En lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribucin territorial deberan generar una mejor redistribucin social y a la vez facilitar la operacin de polticas para enfrentar la pobreza. La descentralizacin poltica debera contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que tambin son esenciales para la gobernabilidad democrtica: la participacin ciudadana en la gestin pblica y la reduccin de la corrupcin, la cual es adems una condicin indispensable para asegurar la eficiencia.

La descentralizacin econmica y poltica de la gestin pblica incluida en esta ltima la participacin ciudadana comprometiendo aportes sera la poltica adecuada para incentivar la eficiencia en la asignacin de recursos e impulsar la transformacin productiva, el crecimiento econmico y el desarrollo local, la participacin ciudadana y la responsabilidad de los gobiernos locales. Pero, para asegurar igualdad de oportunidades y viabilizar la solidaridad, el gasto social tendra que seguir siendo o volver a ser responsabilidad primordial de los gobiernos nacionales. Los gobiernos locales, como rganos de gobierno de autonomas subnacionales, deberan poder desarrollar todo el potencial de la autonoma poltica y fiscal para ocuparse de la concertacin para la inversin sobre la base del esfuerzo local. S in embargo, en lo que se refiere a redistribucin social, en lo fundamental tienen que ser slo ejecutores de una poltica definida nacionalmente, a la que las polticas locales concurriran slo complementariamente. El objetivo de equidad, de cuyo cumplimiento son responsables fundamentalmente los gobiernos nacionales, podra ser instrumentado a travs de dos sistemas subsidiarios, cuyos desembolsos seran transferencias condicionadas slo al aporte local: uno territorial, dirigido a compensar disparidades territoriales en trminos de recursos naturales y fsicos; otro, social, orientado a reducir desigualdades sociales.

304

La propuesta de descentralizacin de los recursos financieros pblicos desde el punto de vista doctrinal requiere institucionalizar el que cada ciudadano pueda tener la oportunidad de participar directamente para mejorar colectivamente su entorno inmediato, y que sus aportes en tiempo o recursos sean valorizados y descontados de sus impuestos o, si fuera el caso, reembolsados. La idea que sostiene esta propuesta es que los ciudadanos participarn y exigirn responsabilidad a los gobiernos que eligen, en la medida en que puedan decidir sobre gasto vinculado a su propio aporte. Para encarar una poltica de participacin y descentralizacin de la manera como se ha propuesto en este documento, habra que partir, en cada caso, de un relevamiento de la(s) cultura(s) de organizacin y participacin en la base con que cuenta cada pas, regin y provincia, a fin de determinar o actualizar un marco jurdico para estas organizaciones. El tema del financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades es parte fundamental del anlisis de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Se ha comprobado que la descentralizacin resulta poco efectiva si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros suficientes para la gestin y provisin de los servicios asumidos. Adicionalmente en el tema de descentralizacin y gobiernos locales en Amrica Latina, se puede anotar lo siguiente: Las municipalidades desempean un papel importante en el suministro de servicios pblicos locales y para ello requieren de fuentes de ingresos estables y en funcin a las responsabilidades asignadas. La adecuada disponibilidad de recursos fiscales es esencial para el proceso de descentralizacin y autonoma local. Los programas municipales deben contar con un financiamiento estable para el perodo para el cual se definen; no obstante, no todo el financiamiento debe ser estatal, es importante potenciar recursos de otras fuentes, incluidos los de los propios beneficiarios. En el gobierno central debe prevalecer un enfoque de facilitador y promotor, que promueva un manejo gerencial y participativo de la gestin a nivel local, asimismo, que contine impulsando el traslado de capacidades tcnicas y administrativas de apoyo directo a la descentralizacin y, particularmente, el incentivo a la concertacin entre el Estado y la sociedad civil. Finalmente, las actuales estrategias de transferencia de ingresos y responsabilidades hacia las municipalidades de Amrica Latina tienen que afrontar, en los prximos aos, el desafo central de mostrar resultados efectivos que en la prctica reflejen una mayor cobertura y calidad de los servicios bsicos. Una premisa primordial para ello es la vinculacin ms directa entre el servicio demandado por la ciudadana y la municipalidad, as como aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralizador: la mayor participacin y control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilizacin de nuevos recursos y competencias del sector privado. Esta mayor responsabilidad fiscal y poltica de los gobiernos locales que dichos procesos demandan, requieren de un elevado grado de c onsenso, es decir, de una gran voluntad poltica.

305

1.c La historia de la divisin poltica del territorio peruano est llena de creaciones, desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la base de la divisin poltico-administrativa existente a fines de la Colonia. Los criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes. Si algo caracteriz a la demarcacin colonial, la regionalizacin colonial, es que ella tuvo un carcter administrativo-tributario. Las formas de descentralizacin ensayadas en la historia de la repblica han adolecido del vicio original de representar una concepcin y un diseo absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralizacin. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la prctica centralista. La descentralizacin del Estado fue dbil durante la repblica: en el nivel intermedio, la casi ausencia de una instancia de gobierno y la presencia slo de rganos departamentales desconcentrados del poder ejecutivo; y en el nivel local, las municipalidades han estado ausentes en determinados periodos, han gozado de una mnima autonoma en otros o han dependido del poder ejecutivo, hasta antes del proceso de democratizacin iniciado en 1980. En el contexto latinoamericano el Per se caracteriza por ser uno de los pases con los ms elevados grados de centralismo poblacional, entendido ste como el pas que tiene una enorme concentracin de habitantes en una ciudad. Para el caso del Per y el resto de los que conforman l a regin de Amrica Latina y el Caribe, se concluye que aunque las crisis econmicas de los ltimos 20 aos han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramticamente, sus ndices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo poblacin y actividades econmicas. El actual sistema econmico regional peruano se basa en cuatro factores: la geografa; las tendencias histricas de organizacin y utilizacin del espacio; el modelo econmico; y las polticas pblicas. A partir de cambios en el patrn de crecimiento, que cambia progresivamente a travs de los nuevos incentivos reflejados en los precios relativos y las nuevas instituciones, la organizacin y el funcionamiento de la economa en el espacio se modifican y, por consiguiente, tanto las ciudades como sus respectivos entornos rurales ven alterados los mecanismos e instituciones econmicos que los vinculan, como son: los mercados, los rendimientos de escala, los costos de transporte, los cambios en los ingresos y en la demanda, el empleo y los mercados de trabajo, la estructura socio-econmica regional y el papel del Estado. Con la informacin disponible se puede inferir que los efectos distributivos del ajuste estructural de la dcada de los noventa han sido favorables al centro (conformado por el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao) y no han logrado modificar las distintas estructuras distributivas espaciales. Los ricos siguen siendo ricos y los pobres siguen siendo pobres. El sistema centro-periferia en el cual la periferia est integrada por los departamentos del pas excluidos Lima y Callao que organiza espacialmente la

306

economa peruana parece haber sido reforzado, aunque con algunas variantes: el centro sigue siendo industrial y de servicios, con economas de escala y rendimientos crecientes; no depende de sus propias exportaciones sino de las exportaciones de una periferia alejada y minera, lo que lo hace ms vulnerable a los shocks externos y a los cambios en las polticas econmicas. La novedad es que el centro se est fortaleciendo, gracias al incremento de los servicios o sectores no transables, y debido a la mayor disponibilidad de divisas provenientes del incremento de las exportaciones y del ingreso de capitales extranjeros. En cambio, la periferia tiene menor dinamismo relativo debido a que la gran minera exportadora sigue sin generar eslabonamientos regionales, y a que el ajuste estructural no tiene polticas sectoriales capaces de promover la agricultura, la agroindustria y la industria en las diversas regiones. 1.d Para una gestin estratgica de la descentralizacin, es indispensable considerar los siguientes aspectos: Clara distincin entre bienes nacionales y bienes locales Establecimiento de sistemas redistributivos Gestin social descentralizada y articulada Fortalecimiento del desarrollo local Visin de conjunto y viabilidad Si se desea progresar se tendr que construir una cultura de gestin pblica cuya primera caracterstica bsica a de ser la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar. Una segunda caracterstica tendr que ir asociada a la anterior, y se trata de la capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a travs de todas las barreras de la especializacin. Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar instrucciones desde arriba. Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el cambio sea exitoso est en una revolucin que debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especializacin, debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los procesos. En este trabajo se sostiene que la bsqueda de un nuevo rol para el Estado menos intervencionista y ms cataltico de procesos originados en la sociedad civil y el afianzamiento de una gobernabilidad ms participativa en Amrica Latina y el Caribe, han abierto las puertas a nuevas corrientes de reflexin sobre el papel que cumplen el gobierno y la sociedad civil en los procesos de desarrollo. En la actualidad existe un amplio consenso acerca de que tanto el crecimiento econmico como la equidad social y la capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena gestin pblica. A partir de la dcada de los ochenta, los gobiernos de Amrica Latina y El Caribe se han esforzado mucho en la reforma, al igual que en otras regiones en vas de desarrollo. Pero no ha surgido un paradigma claro, al menos no en la medida en que se ha producido en reas como la poltica macroeconmica, la liberalizacin del mercado y la privatizacin. De hecho, las historias de resultados exitosos son
307

limitadas y la efectividad de la actual variedad de reformas de la administracin pblica emprendidas en Amrica Latina y el Caribe permanece incierta. El desarrollo de un pas, requiere de construir un sector pblico mejor mediante: La promocin de una capacidad central para la formulacin y coordinacin de polticas; La promocin de sistemas eficientes y efectivos de provisin de servicios a travs de una variedad de medios: medidas orientadas hacia el desempeo, meritocracias mejoradas, mejor informacin y fortalecimiento de los sistemas de voz adaptados a las circunstancias de la actividad y del pas; La lucha contra la corrupcin a travs de un ataque mltiple, incluyendo menor regulacin, mayor transparencia y uso de mercados, y mejor supervisin; y La promocin del personal motivado y capacitado mediante la utilizacin de polticas de compensacin adecuadas y la formacin de un espritu de equipo. En Amrica Latina y El Caribe los niveles educacionales generalmente inferiores, las comunicaciones deficientes y unos medios de comunicacin masivos menos desarrollados en comparacin con los de los pases ms avanzados pueden conducir al tipo de asimetra de informacin que permite que prospere una poltica clientelista. Por otro lado, en general, las democracias en Amrica Latina y el Caribe son ms jvenes y adems han estado ms interrumpidas por interludios no democrticos que las de los pases ms desarrollados del orbe. La limitacin fundamental del paradigma institucional del management , tal y como se ha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar esta lgica al sector pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas. La administracin de la calidad total (ACT) y otros esfuerzos relacionados han cumplido una funcin importante en muchas organizaciones pblicas, aportando una gran variedad de beneficios reales y esperados: Mejor comunicacin, toma de decisiones y habilidad para resolver problemas; Mejora de la participacin y compromiso del empleado; Mejora de la productividad; y Mejor comunicacin dentro de la organizacin. A pesar de estos avances, las implicaciones de la ACT en las organizaciones pblicas presentan algunas dificultades. As, el xito percibido en un cierto mbito conduce regularmente a la duplicacin de las reformas en entornos que usualmente son distintos. Los siguientes puntos constituyen un resumen de apenas algunos de los problemas ms importantes: El ciudadano y el cliente. La tensin entre la ACT, el redimensionamiento del gobierno y la supervivencia de la organizacin.

308

Poseen las organizaciones pblicas la cultura interna y los valores que apoyen el cambio en general a iniciativas de calidad en particular? Cules son los mecanismos y procesos para asegurar la rendicin de cuentas? Cmo se define la equidad en el nuevo contexto?

En el caso de la ACT, as como en el de muchas reformas administrativas precedentes, la discusin sobre su utilidad para las organizaciones pblicas ha avanzado sin que se le preste atencin a su impacto ms amplio sobre la gobernabilidad. Y cada vez est ms claro que ninguna reforma de administracin pblica es o puede ser simplemente tcnica o administrativa, pero s debe estar inevitable a invariablemente relacionada con la calidad del gobierno y con la relacin entre las instituciones gubernamentales y los ciudadanos a quienes stas sirven.

2. La administracin financiera pblica consiste en el conjunto de elementos

administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los objetivos y las metas del sector pblico en la forma ms eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a su vez, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar y colocar los recursos pblicos. En un sentido normativo, la administracin financiera pblica, en conjunto con la administracin de recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes, debe posibilitar el suministro en tiempo, forma y calidad adecuadas, de los insumos necesarios para que las reas productivas del sector pblico (educacin, salud, defensa, seguridad, relaciones exteriores y otras) puedan ofrecer a la sociedad lo que sta le demanda con eficacia y eficiencia. En el aspecto del control, mucho contribuira al xito de la reforma de la administracin financiera un retorno a la simplicidad de los principios de administracin. El rediseo del proceso de administracin financiera pblica debera tener como nica preocupacin la eficiencia y la transparencia en el cumplimiento de sus objetivos bsicos. Esa administracin debera garantizar el acceso a todo control externo independiente, ya sea ejercido por las contraloras, la auditora independiente, la prensa, los usuarios o beneficiarios o por la comunidad misma, siempre y cuando dichos controles externos no caigan en el vicio de la coadministracin sin la responsabilidad consiguiente. En las acciones de control de la gestin financiera pblica en el Per y otros pases de Amrica Latina, el desarrollo y la aplicacin a pesar de sus deficiencias del Sistema Integrado de Administracin Financiera (o sus denominaciones equivalentes) ha permitido importantes avances. Este sistema en su funcionamiento ptimo se podra convertir en una poderosa herramienta de gestin, control y transparencia en las acciones de aplicacin de los recursos financieros pblicos.

309

3. En el mbito estrictamente formal, el vigente marco normativo general del ingreso

y gasto pblicos expresa una intencin de proveer a las entidades del Estado de instrumentos legales para una mejor gestin de aquellos; pero, ms all de este intento y una exigencia meramente formal, no establece mecanismos que garantice el correcto cumplimiento de dicho cuerpo normativo. Si bien las disposiciones de la Constitucin Poltica del Per, la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto pblico, s on una base legal apropiada para los organismos del gobierno central; en cambio, muestra algunas carencias e imprecisiones para los gobiernos subnacionales (regionales y locales). 3.a Los tributos son el principal componente de los ingresos pblicos. Despus de la reforma que se hiciera en la primera mitad de los noventa, el sistema normativo tributario del Per tuvo una estructura ms o menos estable hasta el 2000. A partir de este ao se han dictado normas con ms frecuencia, predominando un punto de vista parcial y sin un anlisis costo-beneficio de las medidas adoptadas. Esta dacin sucesiva de normas poco o nada integradas, y a veces contradictorias, ha derivado en un sistema tributario de difcil administracin, con efectos negativos sobre la recaudacin y el gasto pblico. Ante estos hechos, urge revisar el actual sistema tributario y reformarlo, dando origen a un nuevo sistema ms integrado y simplificado, para facilitar su administracin, garantizar el aumento de la base tributaria y, consiguientemente, mejorar la recaudacin. Las normas presupuestarias basadas en el presupuesto funcional programtico, el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica, constituyen un importante soporte aunque todava perfectible para la gestin presupuestaria, que podran garantizar transparencia, optimizar el uso de recursos en la inversin pblica y, en general, una mejor aplicacin de los recursos financieros pblicos. No obstante, la aplicacin de este conjunto normativo tropieza con dificultades, determinando su lento avance, debido fundamentalmente a las siguientes condicionantes, que demandan pronta atencin: El ms importante, est referido a que en el recurso humano del sector pblico predomina un sentimiento de no-pertenencia a la institucin, por consiguiente no se identifica con la misin de ella. El origen de este problema tiene diversas causas, entre ellas estn: la falta de compromiso de los directivos con la institucin y el consiguiente desinters para capacitar y motivar al personal mediante polticas de estmulo y compensacin por logros alcanzados; la ausencia de espritu de equipo; el clientelismo; as como ausencia de criterios tcnicos para incorporar directivos y servidores pblicos a las instituciones. La precariedad de la fuerza laboral del sector pblico. Problema evidenciado en la existencia de una importante proporcin de trabajadores contratados al margen de las normas laborales (los llamados servicios no personales) que en algunas instituciones llega al 50%, con baja tasa de permanencia y gran dispersin en los pagos. En las normas presupuestarias de menor jerarqua como las directivas presupuestarias, particularmente las emitidas para las municipalidades, abundan detalles repetitivos, que extienden innecesariamente el contenido de
310

la norma, haciendo tediosa su comprensin. Adems tienen el inconveniente de ser normativamente muy exigentes, pero no otorgan como contrapartida asistencia tcnica sostenida para su mejor aplicacin, tampoco hacen un ejercicio de retroalimentacin con los directamente vinculados al proceso de gestin presupuestaria de las entidades ejecutoras, para mejorar los alcances y contenidos de las directivas. En el caso de los ndices solicitados por la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico para la evaluacin de la gestin presupuestaria, su elaboracin es tediosa y son poco tiles para hacer del presupuesto un instrumento de gestin. 3.b La mayor proporcin de los ingresos de las municipalidades es de origen tributario. Segn la Constitucin Poltica, los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Por otra parte, pueden celebrar operaciones de crdito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorizacin legal. A partir del ao 1994 rige un nuevo marco normativo tributario para las municipalidades, debido a que el Congreso Constituyente Democrtico mediante Ley N 26249 deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de modificar la legislacin del sistema tributario del gobierno central y de los gobiernos locales, el cual a su vez aprob la Ley de Tributacin Municipal, va Decreto Legislativo N 776, que entr en vigencia el 1 de enero de 1994. Las municipalidades perciben ingresos tributarios por las siguientes fuentes: Los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones de la ley de tributacin municipal. Estos impuestos son los tributos establecidos a favor de los gobiernos locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa de la municipalidad al contribuyente. La recaudacin y fiscalizacin de su cumplimiento corresponde a los gobiernos locales. Los impuestos municipales son, exclusivamente, los siguientes: (i) el Impuesto Predial, que grava el valor de los predios urbanos y rsticos; (ii) el Impuesto de Alcabala, que grava las transferencias de inmuebles urbanos y rsticos; (iii) el Impuesto al Patrimonio Vehicular, que grava la propiedad de los vehculos con una antigedad no mayor de tres aos, contados a partir de la primera inscripcin en el Registro de Propiedad Vehicular; (iv) el Impuesto a las Apuestas; (v) el Impuesto a los Juegos; y, (vi) el Impuesto a los Espectculos Pblicos No Deportivos. Las contribuciones y tasas que determinan los concejos municipales, en el marco de los lmites establecidos por la ley de tributacin municipal. Las municipalidades pueden imponer una Contribucin Especial de Obras Pblicas, la cual grava los beneficios derivados de la ejecucin de obras pblicas por la municipalidad. Asimismo, pueden imponer las siguientes tasas: (i) Tasas por servicios pblicos o arbitrios; (ii) Tasas por servicios administrativos o derechos; (iii) Tasas por las licencias de apertura de establecimientos; (iv) Tasas por estacionamiento de vehculos; (v) Tasa de Transporte Pblico; y (vi) Otras tasas. Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el gobierno central.
311

En este grupo estn comprendidos: (i) el Impuesto de Promocin Municipal, el cual grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al rgimen del Impuesto General a las Ventas y se rige par sus mismas normas; (ii) el Impuesto al Rodaje; (iii) la Participacin en Renta de Aduanas; y (iv) el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), que se constituye con los siguientes recursos: el rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal, el rendimiento del Impuesto al Rodaje, el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo y el 25% correspondiente al Impuesto a las Apuestas.

Los denominados Recursos Directamente Recaudados trmino empleado en las directivas del MEF, comprende los ingresos generados por las municipalidades y administrados directamente por stas. Entre ellos se puede mencionar las Rentas de la Propiedad, Tasas, Venta de Bienes y Prestacin de Servicios, entre otros. Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de ejercicios anteriores. La vigente Ley de Canon, Ley N 27506, define Canon como la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales. La Ley N 27613, Ley de la Participacin en Renta de Aduanas vigente a partir del 30.12.01, dispone que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir slo el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, como Participacin en Rentas de Aduanas (PRA), constituyendo recursos propios para beneficiar su desarrollo.

4. Histricamente, en el Per el gobierno central ha participado de una gran

proporcin en la distribucin de los recursos pblicos, inclusive en la ltima dcada en la que mejora la situacin de los gobiernos locales. Informacin disponible acerca del nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno general, evidencia la existencia de dos periodos marcadamente distintos. El primero, es el ms crtico para las municipalidades, pues durante 11 aos (19801990) el referido cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.5% y 5.1%. El segundo periodo (1991-2000), es el ms favorable para aquellas, porque el indicado cociente fluctu entre 8.6% y 10.5%. 4.a Durante la dcada de los noventa ms del 92% de los ingresos corrientes del gobierno central tuvo origen tributario (incluido el Impuesto Extraordinario de Solidaridad). En los ingresos tributarios, a su vez, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a Renta, fueron los ms importantes. Con relacin a la evolucin de la composicin de los principales conceptos del ingreso tributario del gobierno central durante los noventa se ha constatado lo siguiente:

312

El IGV, actualmente el ms importante tributo, de contribuir con el 26% del ingreso tributario en el ao 1991, aumenta sostenidamente y se estabiliza en alrededor del 50% a partir de 1998. Ms o menos el 43% de la recaudacin del IGV proviene de gravar con este impuesto a las importaciones de bienes y servicios que realizan los agentes econmicos del pas. El ISC, cuyo principal componente es el Impuesto Selectivo a los Combustibles, sigue una tendencia decreciente: despus de haber tenido un peso de 40% del ingreso tributario en el ao 1991, se estabiliza en los ltimos cuatro aos de los noventa en torno a 5% de este ingreso. El Impuesto a los Ingresos a la Renta incrementa tambin su participacin, de 8% a cerca de 23%, durante el periodo analizado.

Las mejoras institucionales en el sistema tributario observadas en la primera mitad de la dcada, se perdieron posteriormente como consecuencia de la administracin selectiva en funcin de las estructuras de poder corruptas constituidas. En los tres ltimos aos la recaudacin cay a niveles comparables al ao 1993 (12.1% del PBI), debido al deterioro en la actividad econmica y al uso del ente recaudador como elemento de presin por parte de las esferas de poder. El Estado peruano tuvo tambin alta incidencia en las decisiones econmicas por el nivel de negociacinextorsin en la administracin tributaria. Si bien la actual elevada concentracin espacial en la recaudacin de los tributos no necesariamente determina una marcada desigualdad en la distribucin de los recursos financieros pblicos en los departamentos del pas, si es un importante indicador en cuanto a una dbil presencia del esfuerzo recaudador en el interior del territorio nacional. Una mayor presencia de la administracin tributaria en estos lugares, permitira impulsar y ejecutar acciones localmente para reducir la evasin tributaria, especialmente de unidades econmicas de pequea y mediana magnitud. El problema no es solamente la gran concentracin en la distribucin, sino la tendencia a que ella se agrave. En la mayora de los departamentos incluidos espacios importantes como Junn, Ica, Ucayali, La Libertad, Puno, Lambayeque, Cusco la participacin departamental en la recaudacin efectuada por la SUNAT desciende; contrariamente, la recaudacin en Lima tiende a aumentar. Este comportamiento sera una expresin de la contraccin de la actividad econmica en los mencionados departamentos a fines de los noventa y su concentracin en la capital del pas. 4.b Los componentes o fuentes del ingreso de los gobiernos locales tienen distinta naturaleza en cuanto a su procedimiento de recaudacin as como en su aplicacin (gasto). Pero para tener una idea del grado de dependencia o las limitaciones que tienen las administraciones municipales para ampliar sus ingresos, se ha clasificado dichas fuentes en determinados grandes grupos, destacando los ingresos: De Recaudacin Local. Comprende determinados impuestos y tributos creados a favor de las municipalidades, cuya recaudacin proviene del propio mbito local (distrital o provincial) y, por consiguiente, estn determinados

313

fundamentalmente por la condicin socioeconmica de los habitantes y el grado de desarrollo de la actividad productiva y comercial de la circunscripcin local. En promedio, en el periodo 1997-2000, cerca del 43% del ingreso de las municipalidades se origina en la propia dinmica de su localidad, aunque con una tenue tendencia a disminuir dicha participacin. Asignados y Transferidos. Son recaudados por distintas entidades del gobierno central, dependiendo de la naturaleza del concepto. En promedio, contribuyen con cerca del 49% de la ejecucin del ingreso municipal. En esta fuente se puede identificar al sub-grupo ms importante: Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). ste es el ms importante de todas las fuentes, y proviene de una recaudacin nacional; en su mayor parte, a travs de la aplicacin del 2% sobre las ventas gravadas con el IGV. Durante el periodo 1997-2000, esta fuente contribuy con el 33.8% del ingreso municipal.

Con relacin al gasto, para el periodo 1997-2000, en promedio la mayor parte del gasto se destin a gastos corrientes (56.4%); a los gastos de capital, 36.3%; y a los servicios de la deuda, 7.3%. Asimismo, para el mismo periodo, se ha observado que la evolucin ascendente del gasto est determinado por los gastos corrientes. 4.c Analizando la evolucin del ingreso y gasto fiscales del Per y otros pases de Amrica Latina, se puede afirmar que durante gran parte de la dcada de los noventa la incidencia del Estado en la actividad econmica aument en la mayora de los pases de la regin: 10 de los 17 pases examinados presentan tendencias crecientes del gasto del gobierno central como porcentaje del PBI. En cuanto a las tendencias de aumento en los ingresos tributarios como porcentajes del PBI conocido tambin como Presin Tributaria, stas son ms consistentes que las del gasto, pues 12 de los 17 pases presentan tendencias crecientes y con tasas ms elevadas. El Per tuvo una tendencia tambin creciente en la relacin gasto del gobierno central sobre el PBI, pero este cociente se increment moderadamente a razn de 1.2% anual durante 1990-1997. En este mismo periodo, la presin tributaria tuvo un ritmo de crecimiento ms significativo, a razn de una tasa promedio anual de 4.3%. Entre los pases de Amrica Latina existen particularidades en la distribucin y evolucin del ingreso y gasto fiscales, las cuales dependen de las singulares condiciones de cada pas. No obstante esta situacin, se evidencia tambin que en las dos ltimas dcadas existe una tendencia de avance hacia los niveles ms prximos al ciudadano, como respuesta creciente a los esfuerzos de reivindicacin democrtica y al progresivo afianzamiento de que esa proximidad constituye la forma ms eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalizacin. Pero no obstante estas particularidades, se puede afirmar que la tendencia histrica general en la regin es avanzar hacia los niveles ms prximos al ciudadano. Y ello segn ya se mencion en el primer captulo no solamente por ser una reivindicacin democrtica sino tambin por constituir la forma ms eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalizacin.

314

4.d La debilidad institucional predominante en las municipalidades se expresa tambin en la dbil capacidad operativa para elaborar consistente y oportunamente la informacin requerida por los rganos competentes del gobierno central en materia de gestin presupuestaria (Contadura Pblica de la Nacin, Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, etc.). As, en 1999, de 1826 municipalidades el 90% present informacin presupuestaria til para realizar la consolidacin; en el 2000, de 1829 municipalidades se consolid la informacin del 86% de stas. A pesar de los progresos mostrados en la dcada de los noventa para reducir la desigual distribucin departamental del gasto municipal, por medio de asignaciones compensatorias a favor de los gobiernos locales ms empobrecidos, la desigualdad an persiste; debido fundamentalmente a los problemas econmicos y sociales estructurales que determinan los dispares asentamientos poblacionales en los diferentes departamentos del Per. Este aseveracin se corrobora observando que la desigual distribucin espacial del gasto municipal mantiene una muy estrecha correlacin con la distribucin poblacional, en la cual el factor determinante es esta ltima. El problema de la elevada concentracin poblacional en muy pocas ciudades determina la generalizada dependencia de las municipalidades de los departamentos del interior del pas de los recursos que le son asignados o transferidos, provenientes de la recaudacin nacional. El gasto municipal per-cpita presenta una gran dispersin. As, para el ao 2000, el departamento con el ms bajo monto (Apurmac, S/. 80 anual) llega apenas al 57% del promedio nacional, que es de S/. 140 anual; mientras que la suma ms elevada (Tacna, S/. 364) es 2.6 veces dicho promedio. Solamente siete departamentos incluido Tacna ejecutaron un gasto municipal per cpita por encima de los S/. 150 anuales: Moquegua, con S/. 228; Loreto, con S/. 193; Lima, con S/. 182; Madre de Dios, con S/. 158; Huancavelica, con S/. 156; y Ucayali, con S/. 151. Existe una correlacin positiva entre la proporcin del ingreso municipal recaudado en el propio mbito local y la proporcin del gasto dedicado a gastos corrientes. Es decir, cuanto ms alto es el porcentaje de ingresos que proviene del propio espacio local, ms elevado es el porcentaje del gasto que se orienta a la atencin de las actividades operativas de carcter permanente de las municipalidades. Esta relacin obedece a que en los ingresos de recaudacin local las municipalidades tienen mayor grado de discrecionalidad respecto de otras fuentes. El ndice que se obtiene de relacionar los ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total, se correlaciona positivamente con la proporcin del gasto destinado a gastos de capital. La explicacin de esta relacin radica en que las normas de casi la totalidad de los ingresos que conforman los recursos asignados y transferidos especialmente FONCOMUN y Canon y Sobrecanon disponan expresamente que los referidos fondos se deban destinar a gastos de inversin (ejecucin de obras y similares).

315

La participacin del gasto municipal en el gasto pblico, a pesar del avance observado, sigue siendo pequea. Por esta razn, los gastos que realizan los gobiernos locales tienen poco o muy poco impacto en el nivel de bienestar de la localidad. Ello se desprende del bajo valor del coeficiente de correlacin entre el gasto municipal per-cpita y el ndice de desarrollo humano. La mayora de autoridades locales, departamentales y nacionales, representantes polticos, medios de comunicacin y opinin pblica, por desconocimiento, acostumbra exigir que en el gasto pblico sea nacional, regional o local se destine mayores montos a inversin y en porcentajes crecientes. Lamentablemente, en ese considerable segmento sigue arraigada la idea de que un buen presupuesto pblico es el que presenta un monto importante en inversiones o un porcentaje significativo. Autoridades locales y regionales, casi en su totalidad, van tras el fetichismo de las obras que polticamente provee los mayores rditos, asumiendo como un fin las obras y no como un medio para proveer servicios a los habitantes de la localidad, y no se evala la conveniencia o no de ejecutar una inversin desde un anlisis costo-beneficio de la colectividad. La creacin y puesta en funcionamiento del sistema nacional de inversin pblica ha sido un paso importante para corregir ese error, y afirma lentamente el cumplimiento de su rol, franqueando la resistencia de una proporcin todava importante de la administracin pblica.

5. La vigente Ley Orgnica de Municipalidades tiene su origen en la Ley N 27972,

sobre la base de la Constitucin de 1993 y su modificacin. Esta ley establece que la municipalidad es el rgano de gobierno local que goza de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia; adems, que emana de la voluntad popular, por tanto, representa al vecindario. Y tiene como finalidad promover la adecuada prestacin de servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. Con sustento en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la ley orgnica de municipalidades establece que los gobiernos locales, segn su condicin de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen determinadas funciones especficas, con carcter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: Organizacin del espacio fsico y uso del suelo; Servicios pblicos locales; Proteccin y conservacin del ambiente; En materia de desarrollo y economa local; En materia de participacin vecinal; En materia de servicios sociales locales; y Prevencin, rehabilitacin y lucha contra el consumo de drogas. Por mandato constitucional y concordante con la Ley de Bases de la Descentralizacin, la ley orgnica de municipalidades establece un rgimen especial para la capital de la Repblica, e indica que sta es sede de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual ejerce jurisdiccin exclusiva sobre la Provincia de Lima en materias municipales y regionales. De acuerdo con este marco normativo, se precisa que las dems disposiciones de la ley orgnica rigen
316

tambin para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales de su jurisdiccin, pero en todo aquello que no se oponga expresamente a las normas contenidas en el Ttulo XIII de la ley (concerniente a a l mencionada municipalidad). Se estima que durante la dcada de los noventa, el gobierno central (ejecutivo y legislativo) dict por lo menos 48 disposiciones que invadieron o recortaron competencia y atribuciones municipales, en contra de las municipalidades del Per, especialmente de la Municipalidad Metropolitana de Lima. En este ltimo caso, inclusive con un sustantivo recorte de sus ingresos. 5.a A pesar de las normas dictadas en los dos ltimos aos y los discursos, en los que ejecutan acciones de gobierno no existe todava conviccin ni orientacin suficientes acerca de cmo se debe llevar adelante el proceso de descentralizacin y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales (regionales y locales). Esta aseveracin se sustenta en el apresuramiento gubernamental en emitir las normas de descentralizacin, de gobiernos regionales y locales, por lo mismo, con ausencias notables en el establecimiento de mecanismos para garantizar el progresivo fortalecimiento de estos gobiernos y de la participacin ciudadana en la identificacin de prioridades y en el control de la gestin, adems de la falta de definicin en la descentralizacin fiscal. Por lo que toca a las municipalidades, a pesar de su vigencia por ms de 20 aos como rganos de gobierno local, a los vacos mencionados se suma la carencia de un insumo fundamental para la toma de decisiones: informacin estadstica de gestin municipal generada sistemtica y regularmente, no reducida solamente a las finanzas de la institucin. Ante ello, lo que s e propugna es que la gestin municipal debiera ser evaluada con regularidad tambin en sus dimensiones no-financieras, mediante encuestas peridicas, como se hace con la Encuesta Nacional de Hogares, la Encuesta Econmica, la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar, entre otras. 5.b El estudio emprico de la gestin municipal en el Per se centr en los gobiernos locales provinciales. Asimismo, partiendo de lo que ya se ha sostenido en este documento, respecto a que en las municipalidades provinciales del pas as como en sus jurisdicciones locales no existe una realidad homognea sino varias realidades, se establecieron sub-grupos (estratos), al interior de los cuales existiera un mayor grado de homogeneidad. Compatibilizando la disponibilidad de informacin con la necesidad de anlisis de la presente investigacin, se logr construir una matriz con 157 municipalidades provinciales, para luego establecer los estratos, en funcin de los siguientes indicadores: ndice de Pobreza del Mapa de Pobreza 2000 (elaborado por FONCODES) Gasto Municipal para 1997 (tomado de la Cuenta General de la Repblica) Poblacin estimada para el 2000 (elaborado por el INEI). El punto de vista desde el cual se enfoc el trabajo se circunscribe dentro del campo de los estudios de gestin municipal relativa, el cual consiste en la medicin relativa mediante comparacin entre unidades de anlisis de las variables,

317

indicadores e ndices correspondientes a las municipalidades provinciales y sus jurisdicciones. Sobre la base del anlisis efectuado de los mencionados indicadores as como los diagnsticos realizados previamente en este trabajo, se plantean las siguientes conclusiones: i) La disponibilidad de instrumentos para la gestin municipal (tales como existencia de oficina de planificacin, disponibilidad de plan de ordenamiento urbano, disponibilidad de plan de desarrollo municipal, contar con el TUPA, etc.) es importante para cumplir con las acciones de regulacin en la localidad (expresado a travs de otorgamientos de autorizaciones para obras de agua, colocacin de anuncios, obras de energa o electricidad, obras de saneamiento o desage; as como en la realizacin de operativos de fiscalizacin en salubridad, fumigacin, anuncios, pesos y medidas, y en alimentos). Esta situacin plantea la necesidad de potenciar dicho aspecto positivo de la gestin municipal. En este sentido, las entidades del sector pblico sobre todo del gobierno central y las del privado que estn liderando propuestas y polticas vinculadas con el fortalecimiento de la capacidad de gestin municipal, debern realizar un trabajo asistido que implique la participacin activa del recurso humano municipal, para contribuir a disear y perfeccionar los instrumentos de gestin municipal, pues es elevada la probabilidad de que estas acciones fortalezcan las capacidades de regulacin de la institucin de gobierno local. ii) El mayor grado de autonoma econmica municipal est positivamente relacionado con los instrumentos de gestin municipal; es decir, a mayor nivel de autonoma econmica municipal mayor es la disponibilidad de dichos instrumentos, y, viceversa. La determinacin del grado de autonoma, a su vez, depende fundamentalmente de las condiciones socioeconmicas de la ciudad; las cuales a su vez se relacionan con el tamao de la ciudad. As, a las capitales de provincia con mayor nivel de actividad econmica usualmente las ms pobladas les corresponde instituciones municipales con mayor capacidad para generar sus ingresos propios; pero esta mayor dependencia de sus propios esfuerzos, a su turno, obliga a la municipalidad provincial a contar con mayores instrumentos de gestin para captar y administrar esos ingresos. (Las municipalidades de Callao, Arequipa y Lima, son un ejemplo de ello) iii) Una mayor autonoma econmica de parte de una municipalidad provincial, implica a la vez, una menor proporcin de asignacin del FONCOMUN.

iv) La dbil pero positiva relacin entre los instrumentos para la gestin municipal y los servicios municipales, estara planteando que en la gran mayora de las municipalidades sigue predominando la cultura racional legalista del Estado burocrtico, sustentada en el formalismo jurdico. Lo cual es contrario al enfoque planteado en este trabajo, que propugna que los instrumentos de gestin deben ser concebidos para lograr una eficaz y eficiente gestin pblica a favor de la colectividad. v) Cunto ms fondos municipales por habitante tiene un distrito capital de provincia, su respectiva municipalidad cuenta con mayor dotacin de recursos
318

financieros, que le permite mejorar su disponibilidad de recursos fsicos municipales (tales como personal municipal, maquinaria y equipo operativo, y equipo de cmputo municipal operativo), tanto en cantidad como en calidad, lo que en algunos casos repercute en el mejoramiento de los servicios municipales. vi) El anlisis efectuado seala que no necesariamente la disponibilidad de recursos fsicos municipales contribuye a una buena gestin municipal, puesto que predomina en la mayora de municipalidades provinciales el uso ineficaz e ineficiente de los recursos humanos, equipos y recursos del campo informtico y, en menor medida, de los equipos y maquinarias pesados.

6. Para el desarrollo del Modelo de Asignacin del Ingreso y de Control del Gasto
Municipal se consider su utilidad prctica y su viabilidad; esto es, su factibilidad de aplicarse. Se tom en cuenta que su aplicacin y monitoreo no conlleven dificultades, que la informacin a ser registrada por las municipalidades no tenga complicaciones en ser idnea; asimismo, que sea de fcil comprensin para los tcnicos y funcionarios del MEF particularmente los de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y de las propias municipalidades. 6.a El planteamiento del modelo y las condiciones bsicas que se requieren para su aplicacin que en este trabajo se consideran factibles, surgen del estudio efectuado en el captulo concerniente al marco terico y los siguientes captulos en los cuales se revisaron los entornos normativos y tcnicos para su posible aplicacin. En tal sentido, la gestin y puesta en aplicacin del modelo supone: i) Las condiciones polticas son favorables para tratar la propuesta. Despus de las elecciones municipales y regionales realizadas en noviembre del ao 2002 e instaladas sus autoridades, el quehacer poltico puede ceder espacio a un debate con ms contenido tcnico en el tema de la descentralizacin. Contribuye a esta posibilidad el hecho que organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) continan propiciando procesos de descentralizacin en Amrica Latina y en el pas, en los cuales son requisitos indispensables disciplina y sentido de responsabilidad fiscales, con la posibilidad de que ellos puedan proveer crditos con bajas tasas de inters y periodos de gracia flexibles. ii) La exigencia de una mayor calidad en la ejecucin del gasto pblico, las dificultades que se vienen observando en mejorar la recaudacin tributaria y la presin de un proceso poltico que exige cada vez ms la descentralizacin de los recursos pblicos, coadyuvan a que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) est ms predispuesto a una intervencin que favorezca la organizacin de eventos y otras formas de discusin y difusin de pautas y tcnicas orientados a mejorar la ejecucin del gasto, y promueva la participacin y generacin de propuestas de las diversas instituciones del propio Estado y la sociedad civil. La exigencia externa e interna de que el Estado debe mejorar la calidad del gasto pblico, con alcance a todas las instituciones del sector pblico, se orienta a que se identifique adecuadamente las prioridades en los proyectos de

iii)

319

inversin a ejecutar, as como a incrementar la proporcin del gasto de capital en el gasto pblico. iv) Las condiciones antes mencionadas as como el ambiente de sana competencia por mejorar la eficiencia en la gestin que se creara entre las municipalidades (en parte motivada por la propuesta del modelo de distribucin), permitiran fortalecer la capacidad de gestin de stas. 6.b En el diseo del modelo matemtico se emplearon tres ndices: de desempeo, de eficacia y eficiencia. Se entiende por desempeo el grado de cumplimiento de determinadas funciones institucionales durante un periodo y segn los compromisos asumidos al inicio de dicho periodo. Para efectos del clculo, el ndice de desempeo se considera como una sntesis de los ndices de eficacia y eficiencia. La eficacia se refiere al grado de avance o cumplimiento de una determinada variable respecto a la programacin prevista. La eficiencia se mide dividiendo output entre input, y muestra el grado de optimizacin en el empleo de los insumos para el cumplimiento de las metas; entendindose por tal, la mejor combinacin en la utilizacin de dichos insumos (recursos) para producir bienes y servicios. (Los recursos son financieros, humanos y materiales empleados para la consecucin de las metas.) Los procedimientos de clculo planteados para operacionalizar los mencionados ndices, permitieron aproximarse satisfactoriamente al concepto formulado. La aplicacin del modelo requiere superar ciertas deficiencias algunas de las cuales son de fcil solucin y que estn en el campo de accin de las propias municipalidades y de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del MEF: Las directivas de naturaleza presupuestaria que emite el MEF todava no se convierten en eficaces instrumentos orientadores de la gestin presupuestaria municipal. En entre otros factores, debido, por un lado, a que la tcnica del presupuesto funcional programtico se ha aplicado ms recientemente en los gobiernos locales que en otras entidades del sector pblico; por otro, a un problema estructural referido a que las municipalidades exhiben una dbil capacidad de gestin. Se ha observado adems en diversos documentos de evaluacin presupuestaria elaborada por las municipalidades, que stas no aplican criterios homogneos en la determinacin de las metas de sus actividades, y en aquellos casos en que coinciden son de poca utilidad para la gestin. En los proyectos, en cambio, la identificacin de metas y su cuantificacin son menos arbitrarias, fundamentalmente en razn de que la mayor parte de los recursos de un proyecto es usada exclusivamente para el mismo. 6.c Para realizar el ejercicio de verificacin se tom dos municipalidades distritales pertenecientes al mbito de la Provincia de Lima: La Municipalidad Distrital de San Borja y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.

320

La forma de distribucin planteada mediante nuestro modelo, permite la comparacin intermunicipal de cada ndice de desempeo en cada tipo de proyecto teniendo como lnea de referencia el valor promedio de todos los ndices de todas las municipalidades del respectivo proyecto. Este procedimiento corrige las posibles distorsiones que se podran presentar de considerar solamente un clculo de ndice de desempeo a lo largo de la lnea de proyectos de una municipalidad y luego recin efectuar la comparacin intermunicipal. El ejercicio de verificacin del modelo, demostr que ste es viable. 6.d Las experiencias aprehendidas durante los trabajos de naturaleza emprica para el desarrollo del modelo, permite plantear algunas reflexiones y sugerencias relacionadas con el proceso de registro de informacin referida a la gestin presupuestaria municipal: i) Desde finales de los noventa, las directivas del MEF concernientes al proceso presupuestario municipal han ido precisando instrucciones para que los gobiernos locales mejoren el registro de informacin de su desempeo presupuestario. No obstante, persiste an la ausencia de una asistencia tcnica continua a los trabajadores de las municipalidades que tienen a su cargo el proceso presupuestario. Tampoco se evala los avances que se van logrando. En la mayor parte de municipalidades distritales de la Provincia de Lima (de casi 12 que se revis sus documentos presupuestarios), la identificacin de la unidad de medida de las metas adolece de imprecisiones especialmente en las actividades, las mismas que determinan que la informacin de evaluacin de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales sirva casi nicamente para una evaluacin financiera, pues generalmente no se puede realizar una evaluacin de los productos finales (servicios u obras); esto es, de las metas alcanzadas. En suma, por las deficiencias mencionadas, la informacin presupuestaria no se usa como una adecuada herramienta de gestin. iii) Respecto de las diferentes fases del proceso presupuestario, la informacin requerida por el MEF y los nmeros ndices definidos por este organismo estatal, hacen ms laborioso, menos comprensible y poco til el trabajo de preparacin de informacin de las municipalidades. Esto se puede verificar en la forma incompleta o no-uniforme que buena proporcin de ellas remiten informacin exigida por el MEF, especialmente en las que conciernen a la evaluacin presupuestaria. De acuerdo con lo que se ha demostrado en este trabajo el recurso humano de las mencionadas instituciones tienen debilidades para cumplir sus funciones. Si a esta deficiencia que es estructural se aade una carga laboral de procesamiento de informacin con las caractersticas anotadas, es muy probable que esta labor se convierta en un mero ritual de registro de cifras, llenado de formatos y desarrollo de textos, con poco significado e inters para las municipalidades por utilizar la informacin obtenida como herramienta que mejore su gestin. iv) Por la razn expuesta, se sugiere el MEF, directamente o mediante la contratacin de servicios, elabore un software de uso muy sencillo para que las municipalidades registren la informacin, y las tablas e ndices sean calculados
321

ii)

automticamente por el programa computacional. Pero esto requiere, previamente, de un intenso proceso de capacitacin en el uso del programa y de la interpretacin de los resultados, as como de un adecuado seguimiento de los avances, estableciendo indicaciones claras y sanciones en los casos que sean pertinentes (cuando se presenten negligencias, por ejemplo).

7. Sobre la base territorial de los departamentos actualmente existentes, en enero del

2003 se han instalado los gobiernos regionales. Ante ello, se sugiere que el gobierno nacional (central) adopte acciones, de manera que corresponda a dichas instancias intermedias de gobierno coordinar acciones con el gobierno central y las municipalidades de su circunscripcin departamental, para garantizar un desarrollo descentralizado, articulado y sostenible. Al gobierno central, por su parte, le corresponder dictar polticas generales que se orienten a resolver las desigualdades departamentales mostradas en el presente trabajo. Para el conjunto de tareas pendientes en el marco de la descentralizacin de los asuntos pblicos, y en particular la concerniente a mejorar la distribucin de los recursos financieros pblicos dirigida a resolver el crculo vicioso del centralismo y la pobreza, a travs de gobiernos subnacionales de dimensin departamental, es necesario identificar caractersticas bsicas de las finanzas municipales al nivel de departamentos, para construir grupos que permitan aplicar polticas en funcin a las especificidades halladas entre los mismos. En tal sentido, se desarroll una clasificacin territorial bajo la forma de un mapa departamental, sobre la base de determinadas caractersticas relevantes en la unidad de anlisis departamental (el cual contiene un determinado conglomerado de municipalidades provinciales y distritales). El mtodo utilizado para elaborar el Mapa Financiero Municipal correspondi a la aplicacin de una variante del cluster analysis (anlisis de agrupamiento), el cual permiti identificar departamentos similares, teniendo en cuenta las caractersticas financieras municipales a nivel departamental.

322

Bibliografa
AGHN, Gabriel y CORTS, Patricia. Descentralizacin y gobiernos municipales en Amrica Latina, en Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana, pp. 70-106, Santiago de Chile, CEPAL y Ministero degli Affari Esteri Cooperazione Italiana, 1998, 450 pp. ALVARADO MAIRENA, Jos. Administracin Gubernamental 2000, Volumen III, Lima, Centro Interamericano de Asesora Tcnica, 2000, 764 pp. Gestin Presupuestaria del Estado 2001, Lima, Centro Interamericano de Asesora Tcnica, 2001, 650 pp. ALVARADO PREZ, Betty M. Relaciones Fiscales entre el Gobierno Central y Los Gobiernos Locales, Lima, Fundacin Friedrich Ebert, 1994, 145 pp. AMAT Y LEN, Carlos. La desigualdad interior en el Per (2da edicin), Lima, Universidad del Pacfico, 1986, 42 pp. ARAOZ, Mercedes y URRUNAGA, Roberto. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central, Universidad del Pacfico y Consorcio de Investigacin Econmica, Lima, 1996, 221pp. ARIAS, Luis Alberto. El Fortalecimiento Institucional de la Administracin Tributaria Peruana, Documento de Trabajo 02, Lima, SUNAT, 1994. ARIAS, Luis A., CUBA, Elmer y SALAZAR, Ral. La sostenibilidad de la Poltica Fiscal en el Per: 1970-2005, Documento de Trabajo R -316, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1997, 82 pp. Asociacin Interamericana de Contabilidad Comisin Tcnica del Sector Gobierno. Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control, Sistemas Integrados de Administracin Financiera y Auditora Gubernamental, 47 pp. Documento del Programa General de las Sesiones de Trabajo del Taller de Expertos de Proyectos de Sistemas Integrados de Administracin Financiera y Auditora Gubernamental, realizado en Lima del 21 al 23 de mayo 1998. Banco Central de Reserva del Per (BCRP). Memoria 2000, Lima, BCRP, 2001, 261 pp. Glosario de Trminos Econmicos, Lima, BCRP Gerencia de Estudios Econmicos, 1995, 247 pp. Memoria 1992, Lima, BCRP, 1991, 216 pp. Per: Compendio Estadstico del Sector Pblico No Financiero, Lima, Departamento de Anlisis del Sector Pblico, BCRP, 1989, 124 pp.

323

Mapa de Pobreza del Per 1981, Lima, Gerencia de Investigacin Econmica, Subgerencia de Ingreso y Producto, BCRP, 1986, 43 pp. Memoria 1986, Lima, BCRP, 1985, 210 pp. Banco Interamericano de Desarrollo. Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, Washington, D.C., 1997, 317 pp. Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo de transformacin, Washington, D.C., 1997, 292 pp. BARZELAY, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos latinoamericanos (y otros), Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 19, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, febrero 2001, 60 pp. BELANDE, Vctor Andrs. La Realidad Nacional (quinta edicin), Lima, Industrial Papelera Atlas S.A., 1984, 210 pp. BOZEMAN, Barry (Coordinador). La Gestin Pblica. Su situacin actual, Mxico, D.F., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. y Fondo de Cultura Econmica, 1998, 547 pp. BRUSA, Jos Mauro. Gerencia Financiera Pblica, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1997, 77 pp. CABRERO MENDOZA, Enrique. Gestin pblica, la administracin pblica de siempre bajo un nuevo disfraz? en La Gestin Pblica. Su situacin actual, Mxico, D.F., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. y Fondo de Cultura Econmica, 1999, 18 pp. CARAVEDO M., Baltazar. Regin urbana y estrategia descentralista, Lima, Fundacin Friedrich Ebert, 1988, 94 pp. CAVALCANTI FADUL, Elvia M. y MAIA MUNIZ, Reynaldo. Contradicciones un proceso democrtico: la prctica del presupuesto participativo en ciudades brasileas, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N Octubre 2000, pp. 131-154, Caracas, Centro Latinoamericano Administracin para el Desarrollo (CLAD). en las 18 de

CHHIBBER, Ajay. El Estado en un mundo en transformacin, Finanzas y Desarrollo, Volumen 34, Nmero 3, Washington, D.C., Setiembre 1997, 52 pp. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, Caracas, documento preparado por el Consejo Cientfico del CLAD y aprobado en su sesin del da 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD, conformado por 25 pases, 16 pp.

324

Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL). Equidad, desarrollo y ciudadana, Santiago de Chile, CEPAL, 2000, 379 pp. El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades y desafos, Santiago de Chile, CEPAL, 1998, 293 pp. El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades y desafos (Sntesis), Santiago de Chile, CEPAL, 1998, 43 pp. Magnitud de la Pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, Notas sobre Economa y el Desarrollo N 494/495, Santiago de Chile, CEPAL, julio-agosto 1990, 12 pp. Consejo Cientfico del CLAD. La Responsabilizacin (accountability) en la Gestin Pblica Latinoamericana, en La Responsabilizacin en la Gestin Pblica Latinoamericana, pp. 17-73, Buenos Aires, Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Interamericano de Desarrollo, Universidad de Buenos Aires. Nueva Nueva Centro Banco

Contadura Pblica de la Nacin (CPN). Cuenta General de la Repblica, Tomo II, Lima, CPN, 1999, 540 pp. CROZIER, Michel. La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica, documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Rio de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996, traducido del ingls por Sabeth Ramrez, con la supervisin de David Edelman, 12 pp. Deloitte Touche Tohmatsu. Aportando al Fortalecimiento Municipal en el Per: Sistematizacin de la experiencia del PROCAM (Resumen), Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, Piura, 2002, 25 pp. DEZ DE CASTRO, Jos; REDONDO LPEZ, Carmen. Administracin de Empresas, Madrid, Ediciones Pirmide, S.A., 1996, 621 pp. DONAIRES SNCHEZ, Pedro. ndice Analtico de la Constitucin Poltica del Per de 1993, Trujillo, Editora Normas Legales S.A., Primera Edicin, 1995, 446 pp. DRUCKER, Peter F. Los desafos de la gerencia para el siglo XXI, Bogot, Grupo Editorial Norma, 1999, 277 pp. Gerencia para el futuro, Bogot, Grupo Editorial Norma, 1993, 353 pp. FINOT, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), CEPAL, 2001, 133 pp. Descentralizacin en Amrica Latina:cmo conciliar eficiencia con equidad?, versin corregida del documento presentado en el II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997, 11 pp.

325

FLORES APAZA, Alberto. Manual de Tributacin Municipal: Actualizado, comentado y concordado, Piura, Proyecto Canadiense de Apoyo al Fortalecimiento Municipal, 2000, 323 pp. Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). Mapa de Pobreza 2000, Lima, FONCODES, 2001, 100 pp. GONZALES DE OLARTE, Efran. Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per, Lima, Instituto de Estudios Peruanos y Consorcio de Investigacin Econmica, 2000, 123 pp. Economas regionales del Per (segunda edicin), Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 1985, 288 pp. HARRIS L., Richard. La democratizacin del Estado y la gestin pblica, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 18 Octubre 2000, pp. 207-222, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). HERNNDEZ SAMPIERI, Roberto; FERNNDEZ COLLADO, Carlos; y BAPTISTA LUCIO, Pilar. Metodologa de la Investigacin, Segunda edicin, Mxico, D.F., McGraw-Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V., 2000, 501 pp. IGUIZ, Javier et al. Los Ajustes: Per 1975-1992, Lima, Fundacin Friedrich Ebert, 1993, 276 pp. International Monetary Fund. Government Finance Statistics Yearbook, 1997, Washington D.C., 1998, 759 pp. Government Finance Statistics Yearbook 1996, Washington D.C., 1997, 748 pp. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Per: Niveles de Vida y Pobreza, 1999, Lima, INEI, 2000, 241 pp. Per: Estimaciones de Poblacin por Departamentos, Provincias y Distritos: 1995-2000, Lima, INEI, PROMUDEH, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP), 1999a. Per: Compendio de Estadsticas Sociodemogrficas: 1998-99, Lima, INEI, 1999b, 680 pp. Per: Compendio de Estadsticas Econmicas y Financieras: 1998-99, Lima, INEI, 1999c, 1112 pp. Per: Estadsticas de las Municipalidades Provinciales y Distritales: 1997, Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Econmica Distrital: 1997, Lima, INEI, 1998, 184 pp. JAVED BURKI, Shahid; PERRY, Guillermo E.; y DILLINGER, William. Ms all del centro: La descentralizacin del Estado, Washington, D.C., Banco Mundial, 1999, 117 pp. JORDAN, Ricardo y SIMIONI, Daniela (compiladores). Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana, Santiago
326

de Chile, CEPAL y Ministero degli Affari Esteri Cooperazione Italiana, 1998, 450 pp. JORDANA, Jacint. Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional (documento de trabajo), Proyecto Conjunto INDES Unin Europea, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, 143 pp. LOSADA I MARRODN, Carlos (Editor). De Burcratas a Gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, 447 pp. LYNN, Naomi B. y WILDAVSKY, Aaron (Compiladores). Administracin Pblica. El estado actual de la disciplina, Mxico, D.F., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. y Fondo de Cultura Econmica, 1999, 687 pp. LHRISSON, Hugues Harry, Estudio Introductorio en Administracin Pblica: El estado actual de la disciplina, Mxico, D.F., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. y Fondo de Cultura Econmica, 1999, 18 pp. MAKN, Marcos P. Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2000, 40 pp. MARITEGUI, Jos Carlos. Siete Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana (edicin 44), Lima, Empresa Editora Amauta, 1981, 352 pp. MARTNER, Ricardo. Poltica Fiscal y entorno macroeconmico: El modelo MAPPA, un instrumento para la toma de decisiones (juego de roles), Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2000, 64 pp. Ministerio de Justicia. Constitucin Poltica del Per y Tratados sobre Derechos Humanos (cuarta edicin), Lima, Ministerio de Justicia y Editora Per, 2001, 854 pp. MONTENEGRO, Walter. Introduccin a las doctrinas poltico-econmicas (tercera edicin), Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica, S.A. de C.V., 1986, 337 pp. NEZ DEL PRADO BENAVENTE, Arturo. Estadstica Bsica para Planificacin (13 ed.), Mxico, D.F., Siglo Veintiuno Editores, 1985, 235 pp. OTERO BONICELLI, Carlos. Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES, 2001, 61 pp. PENFOLD, Michael. Descentralizacin y mercado en Amrica Latina, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 16, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, febrero 2000, 22 pp.
327

PREZ TAMAYO, Ruy. Existe el Mtodo Cientfico?, La Ciencia para todos 161, Mxico, D.F., El Colegio Nacional y Fondo de Cultura Econmica, 1998, 297 pp. REID, G.J. y SCOTT, G. Public Sector Human Resource Management: Experience in Latin America and the Caribbean and Strategies for Reform , Green Cover Report N 12839, Washington, D.C., World Bank, 1994. RODRGUEZ, Jorge y VILLA, Miguel. Distribucin espacial de la poblacin, urbanizacin y ciudades intermedias: hechos en su contexto, en Ciudades intermedias de Amrica Latina y El Caribe: Propuestas para la gestin urbana, pp. 25-68, Santiago de Chile, CEPAL y Ministero degli Affari Esteri Cooperazione Italiana, 1998, 450 pp. ROEL, Virgilio. Estudios sobre la Planificacin Econmica, Lima, G. Herrera Editores, 1986, 216 pp. SABERBEIN CHEVALIER, Gustavo. La Planificacin en el Per: Antecedentes, Desarrollo y Tcnicas, Tercera reimpresin, Lima, Editorial Tiempo Nuevo S.A. y Centro de Investigacin Econmica para la Accin, 1987, 240 pp. SANTA MARA CALDERN, Luis y MLLAP RIVERA, Johnny. Legislacin Municipal comentada, Trujillo, Editora Normas Legales S.A.C., 2002, 711 pp. STEIN, Ernesto. Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America, Washington, D.C., Inter-American Development Bank, 1998, 22 pp. STEIN, Ernesto. Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America, Washington, D.C., Inter-American Development Bank, 1998, 22 pp. SOLOW, Robert M. Applying Growth Theory across Countries, Washington, D.C., The World Bank Economic Review, Volume 15 2001- Number 2, pp. 283-288. Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). Nota Tributaria, Lima, SUNAT, diversos nmeros, aos 1997-2000. TAMAYO Y TAMAYO, Mario. El Proceso de la Investigacin Cientfica (3 ed.), Mxico, D.F., Editorial Limusa, 1998, 231 pp. TER-MINASSIAN, Teresa. Descentralizacin del Estado, Finanzas y Desarrollo, Volumen 34, Nmero 3, Washington, D.C., Setiembre 1997, 52 pp. TORRES BARDALES, Colonibol. Orientaciones Bsicas de Metodologa de la Investigacin Cientfica, Lima, Libros y Publicaciones, Sptima edicin, 2000, 376 pp. El Proyecto de Investigacin Cientfica, Lima, G. Herrera Editores, Segunda edicin, 1998, 251 pp. United Nations. World Public Sector Report: Globalization and the State, Department of Economic and Social Affairs, New York, 2001, 184 pp.
328

VAN HORNE, James C. Administracin Financiera, Dcima edicin, Estado de Mxico, Prentice Hall Hispanoamericana, S.A., 1997, 858 pp. VEGA CARREAZO, Rudecindo; GIRALDO RIVERA, Fredy; y REQUENA ACEVEDO, Marisol. Manual de Gestin Municipal, Segunda edicin, Lima, Asociacin Civil Transparencia, 2000, 128 pp.

VILLARREAL, Ren. El reencuentro del mercado y el Estado con la Sociedad: Hacia una economa participativa de mercado, documento preparado para la Revista del CLAD Reforma y Democracia N 8, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), junio de 1997. La Contrarrevolucin Monetarista. Teora, poltica econmica e ideologa del neoliberalismo, Mxico, D.F., Ediciones Ocano S.A. y Fondo de Cultura Econmica, S.A. de C.V., 1986, 545 pp. VILLORIA MENDIETA, Manuel. La capacitacin de los directivos pblicos en las administraciones espaolas y latinoamericanas, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 21 Octubre 2001, pp. 189-226, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). VUSKOVIC, Pedro. Anlisis de una autoderrota programada, en: Polticas de Ajuste, Caracas, Nueva Sociedad, marzo-abril 1987, 198 pp. WEBER, Max. Economa y Sociedad: Esbozo de sociologa comprensiva, Sptima reimpresin de la segunda edicin en espaol, Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica, 1984, 1237 pp. ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998, Lima, Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 1998, 348 pp.

329

ANEXO A
CLCULO DEL NDICE DE DESARROLLO HUMANO1 El ndice del Desarrollo Humano (IDH) es el instrumento principal que mide el adelanto medio de un pas en lo que respecta a la capacidad humana bsica representada por las tres oportunidades humanas ms importantes y permanentes: esperanza de vida, que refleja una existencia larga y saludable; nivel educacional, que resume los conocimientos adquiridos y, el ingreso per cpita, que indica la capacidad de acceso a los recursos para vivir dignamente. En el IDH, se reduce los tres indicadores bsicos a un patrn comn, mediante la medicin del adelanto correspondiente a cada indicador en funcin de la distancia relativa que lo separa de una meta deseable. Los valores mximos y mnimos para cada variable se expresan entre 0 y 1. 1. Indicadores Utilizados para el Clculo del IDH

De acuerdo con la disponibilidad de informacin estadstica mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha seleccionado indicadores para cada una de las oportunidades esenciales, los mismos que se han ido adecuando a las necesidades de construccin del IDH. Para el clculo del IDH departamental peruano se ha considerado las tres oportunidades esenciales propuestas en los informes de desarrollo humano del PNUD. Indicadores seleccionados para el clculo del IDH:
Oportunidades humanas seleccionadas (capacidad humana bsica) Longevidad Nivel educacional Indicadores seleccionados por Indicadores seleccionados el PNUD para el Per Esperanza de vida al nacer. Alfabetizacin adulta. Tasa de matricula combinada: primaria, secundaria y superior. Nivel de Vida Esperanza de vida al nacer. Alfabetizacin adulta. Promedio de aos de estudio de la poblacin de 25 y ms aos de edad.

PBI per cpita real (en dlares Ingreso promedio mensual americanos de paridad de per cpita del hogar (en poder adquisitivo - PPA). nuevos soles de 1995).

Es una sntesis del documento Metodologa para la Medicin del ndice de Desarrollo Humano en el Per , elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, editado en la Ciudad de Lima, en febrero del 2000. 330

2.

Sustentacin de los indicadores seleccionados

La seleccin de indicadores que conforman el IDH, responde al esfuerzo por determinar cules son las capacidades bsicas que deben poseer las personas, a fin de participar en la sociedad y contribuir en ella. Estas capacidades tienen que ver con la obtencin de una vida larga y saludable, la de poseer conocimientos y la de acceder a los recursos necesarios orientados a disfrutar un nivel de vida digno. Los indicadores del IDH sintetizan una multiplicidad de variables: a) LONGEVIDAD.- Expresada por la esperanza de vida al nacer, es considerada como un indicador del desarrollo que refleja la situacin nutricional de la poblacin, la calidad de los programas de salud pblica, los niveles de sanidad ambiental, el desarrollo de la infraestructura sanitaria, la existencia de profesionales de salud, las polticas de vacunacin y prevencin de enfermedades epidmicas, etc. Es decir, si un pas consigue tener un ndice elevado de esperanza de vida, significa que ha realizado avances importantes en todos aquellos factores que hacen posible a sus habitantes obtener la oportunidad de una vida saludable. b) NIVEL DE CONOCIMIENTOS .- El nivel educativo de la poblacin se mide, en uno de sus aspectos, por la tasa de alfabetizacin adulta, o indicador sensible del avance educativo. La posibilidad de adquirir conocimientos tcnicos y cientficos, captando la informacin ms fidedigna sobre lo que ocurre en la realidad inmediata y mediata, es fundamental en el aprendizaje de la lecto-escritura. Otro indicador utilizado es el promedio de aos de estudio de la poblacin de 25 y ms aos, que expresa un logro, un resultado. A partir de los 25 aos en promedio, la mayora de las personas deberan haber culminado sus estudios escolares, sean primarios, secundarios o superiores. c) NIVEL DE VIDA DIGNO.- Para representar la disponibilidad y medir el acceso de los hogares a los recursos, se utiliz el ingreso per cpita promedio mensual del hogar. Este es un indicador sensible que refleja el manejo de los recursos econmicos a fin de lograr un nivel de vida decoroso, as como la capacidad de gasto e inversin de las personas, los cuales inciden en el desarrollo del pas. Este es un indicador ms aproximado al bienestar de la poblacin que el PBI per cpita por departamento. Criterios utilizados para el clculo del IDH en el Per

3.

Para el estudio del desarrollo humano en el Per, donde se considera el ingreso promedio mensual per cpita del hogar, se seleccionaron indicadores de esperanza de vida, alfabetizacin adulta y promedio de ao de estudio. En la evaluacin de estos tres indicadores, se adoptaron los valores mximos y mnimos propuestos por PNUD. Los valores mximos se toman de los logros a alcanzar, y los mnimos, como etapas ya superadas a las que no debemos regresar. Para permitir el anlisis a travs del tiempo, estos valores se han mantenido fijos.

331

Con relacin al indicador ingreso, el valor mximo establecido es el ingreso promedio mensual per cpita de los hogares de Chile. La seleccin se explica por ser una referencia inmediata, ya que este vecino pas es limtrofe con el Per y alcanza uno de los IDH ms altos de la regin. Por ello, su ingreso promedio mensual se podra establecer como una meta que el Per puede alcanzar en el mediano plazo. Valores mximos y mnimos del IDH:
Indicadores bsicos Esperanza de vida Alfabetizacin adulta Promedio de aos de estudio Ingreso promedio mensual per capita del hogar Valores mximos 85 aos 100% 16 aos de estudio S/. 471.8 Valores mnimos 25 aos 0% 0 aos de estudio (sin estudios) S/. 37 (costo de media canasta mnima alimentaria)

4. a.

Clculo del IDH En todos los indicadores utilizados, se calcula los ndices especficos mediante la aplicacin de la siguiente frmula: I ij = X ij min X i max X i min X i i = 1, 2, 3, 4 ; j = 1, 2, ..., 25

donde: i : seala el indicador i-simo de desarrollo humano j : seala el Departamento j-simo Iij : ndice del indicador i-simo del Departamento j-simo Xij : Indicador i-simo del Departamento j-simo min Xi : valor mnimo del indicador i-simo max Xi : valor mximo del indicador i-simo X1 : Esperanza de vida al nacer X2 : Tasa de alfabetizacin de adultos (poblacin de 15 y ms aos) X3 : Promedio de aos de estudio de la poblacin de 25 y ms aos X4 : Ingreso promedio mensual per cpita de los hogares. b. Procedimiento especial para obtener el ndice del Nivel Educacional.- ste es un ndice compuesto. Con la frmula descrita anteriormente, se calculan, por separado, el promedio de aos de estudio y los ndices de alfabetizacin adulta. El promedio del nivel educacional, para efectos de la alfabetizacin, resulta de un promedio ponderado con un valor de dos tercios para la alfabetizacin de adultos, mientras que el promedio de aos de estudios se pondera con un valor de un tercio: I LEj = 2 1 I2 j + I3 j 3 3

donde: ILEj : ndice de logro educativo del Departamento j-simo I2j : ndice de alfabetizacin de adultos del Departamento j-simo

332

I3j c.

: ndice de aos promedio de estudio del Departamento j-simo

El clculo del IDH es un promedio simple de los tres ndices. El resultado vara entre 0 y 1. Mientras ms cerca se encuentre de la unidad, menor ser la distancia que resta para alcanzar los valores mximos propuestos. IDH j = 1 I 3 ij i = 1, LE, 3 ; j = 1, 2, ..., 25

donde: IDHj : ndice de desarrollo humano del Departamento j-simo I1j : ndice de esperanza de vida al nacer del Departamento j-simo ILEj : ndice del logro educativo del Departamento j-simo I3j : ndice del ingreso promedio per cpita del hogar del Departamento jsimo 5. Escalas de medicin del IDH

El valor del IDH indica cunto avanz un pas en su propsito de llegar a ciertas metas. El rango flucta entre 0 (cero) y 1 (uno). Cuanto ms cercano est un pas de un IDH igual a 1, tanto mayor ser su desarrollo humano. Los valores logrados del IDH se clasifican en los siguientes niveles:
IDH - ALTO IDH - MEDIANO IDH Mediano Alto IDH Mediano Medio IDH Mediano Bajo IDH - BAJO 0,800 - 1,000 0,500 - 0,799 0,700 - 0,799 0,600 - 0,699 0,500 - 0,599 0,000 - 0,499

333

ANEXO B
PROCEDIMIENTO DEL MTODO DEL ANALYSIS CLUSTER Para la construccin de grupos (estratos) de municipalidades, atendiendo al grado de similitud de determinadas caractersticas previamente identificadas, se emple una variante del cluster analysis. Este mtodo consiste en una tcnica estadstica que permite conformar grupos similares de unidades de anlisis, basado en sus caractersticas (atributos) contenidas en las variables reconocidas como relevantes, las mismas que antes de someterlo al proceso de agrupamiento son normalizadas. La funcin objetivo utilizada para medir las similitudes, consiste en el cuadrado de la distancia euclideana existente entre dos puntos en nuestro caso, dos municipalidades. Las coordenadas de cada punto (municipalidad) a su vez estn expresadas por los respectivos valores de la variable normalizada, que para efecto de la presente explicacin se supone Xij. La funcin objetivo entonces se expresa mediante la frmula: Distancia (Xij, Xj ) =

(X
l =1

ilk

X jlk ) 2 ;

la cual permite calcular la distancia entre las municipalidades i y j pertenecientes al par k-simo; donde Xilk, Xjlk indica los valores normalizados de la variable l-sima en las municipalidades i y j en el grupo k-simo; en tanto, l = 1, 2, ..., m indica el nmero de la variable. En cuanto al algoritmo general, los pasos de agrupamiento seguido son: 1. Se inicia con n unidades de anlisis (en nuestro caso correspondi a los departamentos del pas). Se halla, luego, la matriz de similaridades de orden n x n: D = {dik }, compuesta por las distancias de cada uno de los puntos a los restantes, las cuales son determinadas mediante el cuadrado de la distancia euclideana. 2. Se escoge en la matriz de distancias los pares de unidades de anlisis ms cercanos o similares. Supngase por ejemplo que esa distancia corresponde al par U y V, representada por d(UV) . Con los puntos U y V, se forma el grupo UV y: a. En una nueva matriz de distancias, se borran las filas y columnas correspondientes a U y V, seguidamente se aade una fila y una columna, las mismas que deben contener las distancias entre el cluster (o grupo) UV y las restantes unidades de anlisis. b. En la nueva matriz se procede a calcular las distancias promedios del grupo UV a los otros clusters W mediante el mtodo de Average Linkage1 : d(UV)W = avg{dUW, dVW }. Se repiten los pasos 2 y 3 hasta un total de n-1 veces.

3.

4.
1

Su expresin equivalente es ms o menos la unin de los promedios. 334

Para ilustrar el algoritmo planteado, se desarrollar un caso sencillo para el cual se supone que ya se tiene determinada la primera matriz de distancias de cinco unidades de anlisis (puntos): A 0 9 3 6 11 B 0 7 5 10 C D E unidades de anlisis Mni,k (dik ) = dEC = 2 0 8

A B C D E

0 9 2

Hallada la distancia mnima en el conjunto de distancias entre los pares de unidades de anlisis, se forma el primer cluster (CE). A continuacin, se requiere determinar las distancias de (CE) a los objetos A, B y D, las cuales se calculan de la siguiente forma: d(CE)A = avg{dCA, dEA } = avg{3, 11} = 7 d(CE)B = avg{dCB, dEB } = avg{7, 10} = 8.5 d(CE)D = avg{dCD, dED } = avg{9, 8} = 8.5 Se borra la fila y la columna de C y E, luego, se adiciona una fila y una columna para el cluster (CE), en cuyas celdas se colocan las distancias halladas: (CE) A (CE) 0 A 7 0 B 8.5 9 D 8.5 6 B D

0 5

Se escoge la distancia ms pequea, en este caso es dBD = 5. Paso seguido, se forma el cluster (BD) y se procede a calcular la distancia de este nuevo cluster a los dems clusters: d(BD)A = avg{dBA, dDA } = avg{9, 6} = 7.5 d(BD)(CE) = avg{dB(CE), dD(CE) } = avg{8.5, 8.5} = 8.5 Se borra la fila y la columna de B y D, luego, se adiciona una fila y una columna para el cluster (BD), en cuyas celdas se colocan las distancias halladas, quedando la tercera matriz de la siguiente forma: (CE) (BD) (CE) 0 (BD) 8.5 0 A 7 7.5 A

A este nivel de agrupamiento ya se tiene formado tres grupos que estn representados en la matriz: ( BD), (CE) y A. Si se desea conformar solamente dos grupos, se continua con

335

el proceso de agrupamiento, escogiendo la nueva distancia mnima, que en este caso es 7, formndose de este modo el cluster (ACE). La matriz final se obtendra de calcular: d(A,CE)(BD) = avg{dA(BD), d(CE)(BD) } = avg{7.5, 8.5} = 8 (ACE) (BD) (ACE) 0 (BD) 8 0 Finalmente, los dos clusters son (ACE) y (BD).

336

ANEXO C
PER: POBLACIN, GASTO MUNICIPAL E NDICE DE POBREZA A NIVEL PROVINCIAL
(... Contina) Departamento 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 Amazonas Amazonas Amazonas Amazonas Amazonas Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Ancash Apurmac Apurmac Apurmac Apurmac Apurmac Apurmac Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Cajamarca Cajamarca Cajamarca Cajamarca Cajamarca Cajamarca Provincia Chachapoyas Bagua Condorcanqui Luya Utcubamba Huaylas Mariscal Luzuriaga Pallasca Huarmey Yungay Pomabamba Sihuas Corongo Casma Carlos Fermn Fitzcarrald Bolognesi Huaraz Asuncin Aija Santa Huari Aymaraes Grau Cotabambas Abancay Chincheros Antabamba Castilla La Unin Islay Caylloma Caman Arequipa Condesuyos Parinacochas Lucanas Vilcas Huamn Huamanga Huanta Huanca Sancos Cangallo Paucar del Sara Sara Hualgayoc Santa Cruz San Pablo San Marcos Jan Cutervo Capital Distrital Poblacin al 2000 50 345 93 462 39 235 50 325 124 382 57 987 25 537 28 712 26 539 58 895 22 623 33 176 9 228 41 463 22 136 29 073 144 894 10 623 8 588 390 868 66 159 26 857 27 508 44 069 118 853 53 005 11 651 40 068 17 083 54 973 49 667 51 118 809 180 21 479 23 828 57 525 26 798 185 640 63 547 10 816 33 358 10 053 80 551 46 261 27 803 53 990 199 036 157 955 Gasto 1/ ndice de Municipal 1997 Pobreza 2000 3 095 3 365 1 974 1 006 4 769 3 138 625 910 2 270 3 038 1 342 984 642 2 984 2 132 756 8 136 936 695 30 380 2 820 1 124 1 323 2 286 5 453 1 191 1 367 1 793 1 084 6 302 2 041 3 504 50 741 981 2 086 2 205 1 608 9 912 4 753 1 010 2 057 730 4 948 1 189 1 338 2 641 8 468 7 868 41.1 45.7 64.2 56.5 49.9 39.2 58.4 55.6 39.9 47.1 51.0 62.9 42.5 30.7 60.8 44.0 32.1 58.1 40.2 22.6 53.8 46.2 50.0 61.6 38.5 57.6 54.3 34.1 53.4 22.3 40.2 30.8 21.6 45.2 48.9 45.5 50.8 39.2 57.1 53.1 49.6 46.8 48.4 53.0 51.4 56.1 46.1 62.5

Chachapoyas La Peca Santa Mara de Nieva Lamud Bagua Grande Caraz Piscobamba Cabana Huarmey Yungay Pomabamba Sihuas Corongo Casma San Luis Chiquin Huaraz Chacas Aija Chimbote Huari Chalhuanca Chuquibambilla Tambobamba Abancay Chincheros Antabamba Aplao Cotahuasi Mollendo Chivay Caman Arequipa Chuquibamba Coracora Puquio Vilcas Huamn Ayacucho Huanta Huanca Sancos Cangallo Pausa Bambamarca Sta. Cruz de Succhabamba San Pablo San Marcos Jan Cutervo

(... Contina) Departamento 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 Cajamarca Cajamarca Cajamarca Cajamarca Cajamarca Callao Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Huancavelica Huancavelica Huancavelica Huancavelica Huancavelica Hunuco Hunuco Hunuco Hunuco Hunuco Hunuco Hunuco Hunuco Ica Ica Ica Ica Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad Provincia Chota Celendn Cajabamba Cajamarca San Ignacio Callao Urubamba Quispicanchi Paucartambo Paruro Espinar Calca Anta Acomayo Cusco Canchis Churcampa Huaytar Acobamba Huancavelica Tayacaja Hunuco Ambo Dos de Mayo Huamales Leoncio Prado Maran Lauricocha Puerto Inca Ica Chincha Nazca Pisco Jauja Chupaca Yauli Tarma Junn Chanchamayo Concepcin Huancayo Satipo Pacasmayo Snchez Carrin Vir Santiago de Chuco Pataz Julcn Chepn Trujillo Ascope Otuzco Gran Chim Capital Distrital Chota Celendn Cajabamba Cajamarca San Ignacio Callao Urubamba Urcos Paucartambo Paruro Espinar Calca Anta Acomayo Cusco Sicuani Churcampa Huaytar Acobamba Huancavelica Pampas Hunuco Ambo La Unin Llata Rupa-Rupa Huacrachuco Jess Puerto Inca Ica Chincha Alta Nazca Pisco Jauja Chupaca La Oroya Tarma Junn Chanchamayo Concepcin Huancayo Satipo San Pedro de Lloc Huamachuco Vir Santiago de Chuco Tayabamba Julcn Chepn Trujillo Ascope Otuzco Cascas Poblacin al 2000 179 214 88 420 73 555 272 437 134 859 773 701 54 197 84 067 45 221 35 240 63 360 64 619 61 508 38 626 304 152 100 934 44 597 26 450 47 275 126 136 118 732 285 770 63 739 46 319 67 465 102 554 21 124 37 482 39 368 290 965 168 578 52 947 121 097 105 582 54 874 70 480 110 224 45 061 140 800 62 105 476 815 124 547 93 062 121 109 43 289 51 995 70 491 40 281 64 894 732 592 109 922 89 368 30 191

Gasto 1/ ndice de Municipal 1997 Pobreza 2000 5 554 4 251 2 922 20 497 5 220 56 903 2 711 3 197 2 441 854 6 646 2 013 2 877 3 738 21 892 7 572 1 702 1 212 1 863 5 934 3 239 8 633 1 784 1 300 1 974 6 419 1 740 764 1 277 12 672 8 469 3 335 6 093 3 314 2 156 5 184 7 726 2 065 5 382 3 148 34 104 5 574 2 219 5 403 2 334 2 313 2 488 1 589 3 671 38 305 2 407 2 695 1 210 51.1 54.0 56.9 41.8 57.2 20.5 38.8 45.5 58.2 56.4 48.3 43.5 47.9 51.7 28.4 38.5 49.7 50.3 49.0 51.9 53.3 40.6 47.1 59.9 57.1 36.8 53.2 55.5 56.2 24.7 26.8 23.5 26.6 38.1 42.4 31.5 36.9 42.2 42.3 41.2 35.7 46.3 25.1 55.4 37.4 47.4 59.1 56.6 28.8 23.8 25.2 48.0 47.0

(... Contina) Departamento 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 Lambayeque Lambayeque Lambayeque Lima Lima Lima Lima Lima Loreto Loreto Loreto Loreto Loreto Loreto Madre De Dios Madre De Dios Moquegua Moquegua Moquegua Pasco Pasco Pasco Piura Piura Piura Piura Piura Piura Piura Piura Puno Puno Puno Puno Puno Puno Puno Puno San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn Tacna Tacna Tacna Tumbes Tumbes Ucayali Provincia Chiclayo Ferreafe Lambayeque Yauyos Huaura Huarochir Caete Barranca Maynas Alto Amazonas Loreto Mariscal Ramn Castilla Requena Ucayali Manu Tambopata General Snchez Cerro Ilo Mariscal Nieto Pasco Daniel Alcides Carrin Oxapampa Huancabamba Sechura Talara Sullana Morropn Ayabaca Piura Paita Lampa Yunguyo Sandia San Antonio de Putina Melgar El Collao Chucuito Puno Picota Tocache Mariscal Cceres Huallaga El Dorado Bellavista Moyobamba San Martn Lamas Candarave Tacna Tarata Tumbes Contralmirante Villar Purs Capital Distrital Chiclayo Ferreafe Lambayeque Yauyos Huacho Matucana San Vicente de Caete Barranca Iquitos Yurimaguas Nauta Ramn Castilla Requena Contamana Manu Tambopata Omate Ilo Moquegua Chaupimarca Yanahuanca Oxapampa Huancabamba Sechura Parias Sullana Chulucanas Ayabaca Piura Paita Lampa Yunguyo Sandia Putina Ayaviri Ilave Juli Puno Picota Tocache Juanju Saposoa San Jos de Sisa Bellavista Moyobamba Tarapoto Lamas Candarave Tacna Tarata Tumbes Zorritos Purs Poblacin al 2000 764 869 92 272 235 910 25 857 180 991 58 356 174 587 121 072 506 045 149 242 64 317 43 092 58 361 59 414 22 714 54 007 19 940 60 762 66 672 146 082 36 105 65 685 124 467 47 406 142 366 253 434 176 613 135 980 578 037 87 468 45 926 52 149 54 300 35 243 78 318 84 910 95 736 213 814 30 761 110 906 71 357 26 481 29 310 47 568 99 045 151 735 80 767 9 534 248 281 8 338 141 455 15 648 3 851

Gasto 1/ ndice de Municipal 1997 Pobreza 2000 50 091 4 670 8 804 1 128 9 598 2 214 6 697 7 953 45 935 11 302 5 961 3 475 4 490 4 421 1 098 5 011 1 227 14 349 10 883 6 486 2 692 2 294 8 993 6 331 16 216 21 643 11 943 10 178 35 259 11 154 3 641 5 414 2 951 1 711 3 756 8 103 4 985 18 832 1 404 2 949 2 529 1 453 1 957 1 715 4 405 7 569 2 418 2 286 51 710 1 641 12 600 4 806 4 512 29.5 39.5 39.0 45.4 27.9 35.8 30.0 24.7 42.3 56.3 66.9 64.6 63.2 61.3 54.9 26.5 43.3 18.2 20.0 38.6 42.8 40.3 54.7 41.5 21.5 32.4 44.4 57.4 33.3 36.6 44.9 40.3 56.2 48.3 46.5 44.2 39.5 33.9 41.0 45.3 41.1 34.3 46.5 47.1 40.4 35.4 46.6 35.5 20.4 30.2 25.7 30.2 47.2

(... Contina) Departamento 155 Ucayali 156 Ucayali 157 Lima Provincia Coronel Portillo Padre Abad Lima Capital Distrital Callaria Aguayta Lima Poblacin al 2000 342 318 32 469 6 723 130

Gasto 1/ ndice de Municipal 1997 Pobreza 2000 25 442 3 941 341 092 40.7 43.7 18.6

1/ Expresado en miles de Nuevos Soles corrientes. Fuentes : - INEI, PROMUDEH, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP), Per: Estimaciones de Poblacin por Departamentos, Provincias y Distritos: 1995-2000 . - Contadura Pblica de la Nacin, Cuenta General de la Repblica 1997 . - FONCODES - Per, El Mapa de Pobreza 2000 . Elaboracin propia.

ANEXO D
Anexos seleccionados de la Directiva N 009-2001-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002; y Formatos seleccionados de la Directiva N 0062001-EF/76.01, para la Evaluacin Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2001
ANEXO N 10 TABLA DE ACTIVIDADES PARA EL AO FISCAL 2002 00038 APOYO AL ANCIANO Acciones de apoyo a los Programas de atencin al anciano en sus necesidades bsicas, propiciando su integracin social y fortalecimiento de los lazos familiares, as como del ejercicio de la ciudadana. 00044 APOYO AL NIO Y ADOLESCENTE Acciones para brindar atencin integral al nio y al adolescente, as como realizar acciones preventivo - promocionales en las reas de salud, higiene, alimentacin y educacin, en forma articulada con la familia y la comunidad. 00047 APOYO COMUNAL Acciones de apoyo dentro del marco de poltica social del Gobierno a las poblaciones ms necesitadas de las zonas de extrema pobreza del pas, mediante el otorgamiento de donaciones orientadas al mejoramiento de la calidad de vida del ciudadano, as como su entorno social. 00110 CONDUCCIN Y ORIENTACIN SUPERIOR Acciones para coordinar, orientar y ejecutar polticas gubernamentales en sus diferentes niveles de decisin, a fin de asegurar el logro de los objetivos del Gobierno en sus diferentes reas de actuacin. Comprende asimismo, el asesoramiento tcnico y jurdico necesario para su cumplimiento. 00158 CONTROL SANITARIO Acciones relativas a la vigilancia, fiscalizacin y registro de establecimientos, verificando el cumplimiento de las normas de salud. 00160 CONTROL, APROVECHAMIENTO Y CALIDAD AMBIENTAL Acciones de control, normalizacin, fiscalizacin, tendentes a asegurar la proteccin de los recursos naturales y del medio ambiente, as como su aprovechamiento en total equilibrio de la naturaleza. 00176 DEPORTE FUNDAMENTAL Acciones destinadas a apoyar la prctica del deporte en sus distintas disciplinas a travs de las organizaciones comunales y vecinales.

341

00267 GESTIN ADMINISTRATIVA Acciones para coordinar, supervisar, ejecutar y apoyar las acciones necesarias para el desarrollo operativo de los programas a cargo de la Institucin. 00347 OBLIGACIONES PREVISIONALES Acciones para asegurar el pago de pensiones, beneficios y dems servicios a que tienen derecho los cesantes y jubilados, as como el pago de pensin de sobrevivientes, invalidez y pensiones de gracia. 00366 PLANEAMIENTO URBANO Acciones para planear el desarrollo urbano y prestar asistencia tcnica. 00379 PREVENCIN, SUPERVISIN Y CONTROL DE LA CIRCULACIN TERRESTRE Acciones relacionadas a la normatividad tcnica de transporte por carretera y difundir las normas de circulacin terrestre buscando prevenir los accidentes de trnsito y formacin de una cultura del conductor. 00400 PROMOCIN DEL TURISMO INTERNO Acciones para difundir nuevos puntos tursticos, destacando sus potencialidades con miras a diversificar los flujos tursticos, beneficiando especialmente a las zonas de menor nivel de desarrollo. 00401 PROMOCIN E INCENTIVO DE LAS ACTIVIDADES ARTSTICAS Y CULTURALES Acciones para apoyar la produccin, investigacin, documentacin y difusi n de las actividades culturales, garantizando la valoracin de diversas formas de expresin y manifestacin artstica. 00404 PROMOCIN INDUSTRIAL Acciones de asistencia y promocin del desarrollo de microempresas, as como capacitacin a microempresarios. 00412 PROMOCIN Y DESARROLLO DE ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE Acciones para realizar acciones de coordinacin, organizacin y articulacin de la poblacin y organizaciones sociales de base mediante la creacin e implementacin de ncleos comunales de desarrollo humano y redes sociales como mecanismos de accin participativa de la poblacin en la lucha contra la pobreza, fortaleciendo las estructuras de las agrupaciones existentes, afianzando el rol de la mujer en el proceso de desarrollo. 00485 SUPERVISIN Y CONTROL Acciones para fiscalizar la correcta y adecuada aplicacin de los recursos y seguimiento de las acciones programadas.

342

00538 ATENCIN BSICA DE SALUD Acciones relativas a los servicios finales y de salud pblica que se prestan en los hospitales locales, centros de salud y puestos de salud correspondiente a los niveles de atencin I y II de la red de establecimientos pblicos de salud a cargo del Ministerio de Salud, as como de otros organismos pblicos. 00541 APOYO AL CIUDADANO, A LA FAMILIA Y AL DISCAPACITADO Acciones referidas a apoyar programas de prevencin, tratamiento y rehabilitacin del discapacitado, asegurando su realizacin como individuo, miembro de la familia y de la comunidad a travs de acciones preestablecidas, as como asistir a personas carentes con acciones de apoyo en situacin de emergencia. Comprende los procedimientos para el diagnstico de caso social. 00584 SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA Acciones de barrido y lavado de calles, locales pblicos y plazas pblicas; as como la recoleccin, transporte, descarga y disposicin final de los residuos slidos. 00585 MANTENIMIENTO DE ALUMBRADO PBLICO Acciones para el servicio de iluminacin de las vas pblicas 00586 MANTENIMIENTO DE PARQUES Y JARDINES Acciones para mantener parques y jardines, as como reas verdes en general. 00587 SERENAZGO Acciones orientadas a la proteccin ciudadana y seguridad vecinal, para mantener el orden y la tranquilidad dentro de la jurisdiccin de una Municipalidad. 00588 PROGRAMA DEL VASO DE LECHE Acciones destinadas a la atencin de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. 00640 CONDUCCIN Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES Definir el modelo organizacional bajo el cual la Institucin asume los registros civiles. 00654 MANTENIMIENTO VIAL LOCAL Acciones que garantizan el mantenimiento de vas urbanas y rurales que se encuentran a cargo de la Municipalidad. Comprende, asimismo el mantenimiento de autopistas, puentes, sealizacin de vas, red de semforos y parchado de pistas, entre otros. 00655 DEFENSA MUNICIPAL AL NIO Y AL ADOLESCENTE (DEMUNA) Acciones de defensora municipal del nio y el adolescente que se encuentran en circunstancias especialmente difciles.

343

00704 ADMINISTRACIN DE RECURSOS MUNICIPALES Acciones para la fiscalizacin tributaria y cobranza tributaria ejercida por las Municipalidades. 00705 PROMOCIN DEL COMERCIO Acciones destinadas a fomentar el comercio, el abastecimiento local y la defensa del consumidor. 00706 SERVICIOS DE EMBARCADEROS Acciones destinadas a brindar el servicio de embarcaderos. 00707 SERVICIOS FUNERARIOS Y DE CEMENTERIO Acciones destinadas a brindar servicio de cementerio, velatorios, crematorios y otros servicios funerarios.

ANEXO N 11 TABLA DE PROYECTOS PARA EL AO FISCAL 2002 00028 APOYO A LA COMUNICACIN COMUNAL Dotar a zonas rurales de servicios de telecomunicaciones mediante la instalacin de antenas parablicas y otros medios de comunicacin. 00032 APOYO A LA PRODUCCIN AGROPECUARIA Apoyar con insumos agrcolas y asistencia tcnica a los pequeos productores para la instalacin y manejo de cultivos andinos y pastos en reas acondicionadas con obras de conservacin de suelos, as como propender a la instalacin de infraestructura de almacenamiento de semillas, mejorando la produccin y productividad de los cultivos alto andinos, contribuyendo de esta manera a la seguridad alimentaria de las comunidades campesinas ubicadas en diferentes zonas del pas. 00051 APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA Acciones orientadas a atender emergencias de carcter social y natural. 00124 CONSTRUCCIN Y ACONDICIONAMIENTO DE VAS URBANAS Construir, acondicionar, mejorar, ampliar y rehabilitar vas urbanas para atender la circulacin de vehculos y personas. 00132 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE INSTALACIONES Dotar o mejorar a la Institucin de las instalaciones adecuadas para el mejor desarrollo de sus actividades.

344

00174 DEMARCACIN TERRITORIAL Coordinar, evaluar y efectuar estudios tcnicos legales relacionados con el procedimiento de demarcacin territorial. 00216 DESARROLLO PRODUCTIVO Generacin de empleo en favor de la mujer y de la poblacin ms pobre a travs de la constitucin e implementacin de micro empresas rurales y urbanas. 00248 EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL Evaluar el medio ambiente asegurando el soporte necesario de las actividades productivas y de desarrollo urbano. 00282 INFRAESTRUCTURA DE RIEGO Construir, mejorar, ampliar y rehabilitar la infraestructura de riego. 00285 INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA Construir, mejorar, remodelar, ampliar, rehabilitar y equipar los distintos escenarios deportivos del pas tales como: campos o complejos deportivos, estadios y coliseos; as como lozas deportivas, piscinas pblicas y otras de igual naturaleza. 00291 INFRAESTRUCTURA TURSTICA Ejecucin de estudios y obras de infraestructura turstica. 00341 MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN Coordinar y promover el desarrollo organizativo de la Entidad, as como desarrollar mtodos y estudios institucionales, asegurando mayor racionalidad operacional. 00407 PROMOCIN PESQUERA Acciones para el desarrollo de la extraccin pesquera. 00437 REFORESTACIN Comprende acciones que concurren a la sustitucin de los recursos forestales. 00563 IMPLEMENTACIN DE SISTEMAS DE INFORMTICA Expandir el sistema de informtica para mejorar el desarrollo institucional. 00591 CONSTRUCCIN Y MEJORAMIENTO DE CAMINOS VECINALES Y RURALES Construir y mejorar caminos vecinales, as como caminos rurales, puentes colgantes, pontones y la apertura de trochas para establecer nexos entre los centros poblados y la red vial.

345

00592 CONSTRUCCIN DE SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y DESAGE Construir, instalar, mejorar, ampliar y/o rehabilitar los sistemas de abastecimie nto de agua potable y desage, con la finalidad de prevenir enfermedades. 00593 CONSTRUCCIN DE SISTEMAS DE ALCANTARILLADO Construir, instalar, mejorar, ampliar y/o rehabilitar el sistema de alcantarillado a fin de salvaguardar a la poblacin de posibles enfermedades. 00657 CONSTRUCCIN, MEJORAMIENTO Y REMODELACIN DE PARQUES Construir, mejorar, ampliar, remodelar y rehabilitar parques zoolgicos, jardines botnicos, parques zonales, parques recreacionales, entre otros, para brindar a la poblacin adecuados servicios de recreacin. 00658 DEFENSAS RIBEREAS Construir, mejorar, ampliar y rehabilitar los cauces de los ros. 00659 ELECTRIFICACIN URBANA Y RURAL Construir, mejorar, ampliar y rehabilitar minicentrales hidroelctricas, redes de distribucin; as como promover el aprovechamiento de los recursos energticos de la jurisdiccin, a fin de asegurar el alumbrado pblico y domstico. 00660 INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Construir, mejorar, remodelar, ampliar, rehabilitar y equipar infraestructura a efectos de procurar ambientes pertinentes para prestar servicios educativos a cargo de los Gobiernos Locales. 00661 INFRAESTRUCTURA DE SALUD Construir, mejorar, remodelar, ampliar, rehabilitar y equipar infraestructura a efectos de procurar ambientes pertinentes para prestar servicios de salud, a cargo de los Gobiernos Locales. 00662 ARBORIZACIN Acciones que concurren a incrementar la poblacin de rboles. 00663 INFRAESTRUCTURA URBANA Construir, ampliar, mejorar y rehabilitar plazas de armas, plazuelas, plazas de toros, cementerios, iglesias, centros cvicos, locales comunales, baos pblicos, entre otros. 00699 CONSTRUCCIN DE SISTEMA DE DRENAJE Dotar a los centros poblados de infraestructura de drenaje para evacuacin de aguas pluviales, comprende las obras de ampliacin y mejoramiento.

346

00708 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE MERCADOS Construir, equipar, implementar y rehabilitar los ambientes para el desarrollo de las actividades comerciales desarrolladas en mercados, acopios y similares. 00709 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE CAMALES Construir, equipar, implementar y rehabilitar los ambientes para el desarrollo de las actividades desarrolladas en los camales, mataderos y similares. 00710 INFRAESTRUCTURA DE RESIDUOS SLIDOS Construir la infraestructura de tratamiento, transferencia o disposicin final de los residuos slidos. 00711 CONSTRUCCIN Y MEJORAMIENTO DE PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS Construir, mejorar, implementar y rehabilitar la infraestructura necesaria para e l proceso de tratamiento de aguas residuales y de ros para fines de regado. 00712 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE EMBARCADEROS Construir, mejorar y rehabilitar embarcaderos para uso recreativo y de transporte de pasajeros en mar, ros y lagos. 00713 INFRAESTRUCTURA PARA LA PRODUCCIN INDUSTRIAL Construir, ampliar, mejorar, rehabilitar y equipar los ambientes fsicos para la produccin y venta de bienes. 00718 CENTRO DE PRODUCCIN DE CULTIVOS MARINOS Establecer lneas de cultivo y proceso de transferencia tecnolgica para la produccin de ostras del pacfico, conchas de abanico y similares, orientado a la promocin del empleo y diversificacin de la pesca artesanal a pequea y mediana escala. 00754 INFRAESTRUCTURA CULTURAL Construir, mejorar, remodelar, ampliar, rehabilitar y equipar infraestructura a efectos de procurar ambientes pertinentes para fines culturales, a cargo de los Gobiernos Locales, tales como: casas de cultura, teatros, anfiteatros, bibliotecas, galeras de arte, centros culturales, museos, entre otros. 00755 INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE Construir, mejorar, remodelar, ampliar, rehabilitar y equipar infraestructura distinta a la vial, a cargo de los Gobiernos Locales, a efectos de procurar ambientes pertinentes para la circulacin de vehculos y personas, tales como terminales terrestres y playas de estacionamiento, entre otros.

347

00756 PLANES DE DESARROLLO Formular Planes de Desarrollo Local tales como: Plan Integral de Desarrollo Provincial, Plan Integral de Desarrollo Distrital, Plan de Acondicionamiento Territorial y Planes Urbanos (Plan de Desarrollo Metropolitano, Plan Director y Plan de Ordenamiento). ANEXO N 13 TABLA DE UNIDADES DE MEDIDA PARA EL AO FISCAL 2002 Cdigo 001 003 004 006 007 008 010 016 017 018 021 144 024 129 036 042 045 046 047 117 048 049 054 059 061 063 064 065 066 Descripcin Accin Alumno Anlisis Atencin Aula Autorizacin Beneficiario Caso Tratado Catastro Certificado Consulta Contribuyente Crdito Otorgado Dique Documento Equipo Estacin Estudio Evaluacin Eventos Evento Cultural Evento Deportivo Expediente Tcnico Hectrea Inmueble Inspeccin Instalacin Intervencin Investigacin Cdigo 128 067 069 070 143 073 074 075 077 081 083 086 091 137 127 093 094 098 101 102 105 133 108 111 112 113 Descripcin Kilogramo Kilmetro M2 M3 Maquinaria Pesada Metro Metro Luz Miles de Nuevos Soles Mdulo Obra Paciente Atendido Persona Plan Planilla Plantas Plantones Plntulas Puente Racin Red Instalada Resolucin Sesin Sistema Tonelada Unidad Unidad Catastral

348

PROCESO PRESUPUESTARIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES PARA EL AO 2001

FORMATO EV - 10
EVALUACION PRESUPUESTARIA DE METAS POR ACTIVIDADES POR TODA FUENTE DE FINANCIAMIENTO (INDICADOR DE EFICACIA)
( A NIVEL DISTRITAL )

Marcar con X
PLIEGO : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ..............................

SEMESTRAL ANUAL
PROVINCIA : ..............................
CANTIDAD DE LA PRESUPUESTO INSTITUCIONAL UNIDAD DE MEDIDA (4) UNIDAD DE MEDIDA DE LA META PRESUPUESTARIA APERTURA (5) MODIFICADA (6) OBTENIDA (7) INDICADOR DE EFICACIA DE LA META PRESUPUESTARIA IEM (PIA) (8)=(7 / 5) IEM (PIM) (9)=(7 / 6)

DEPARTAMENTO : ........................................

ACTIVIDAD / META
PIA (1)
FUNCION : PROGRAMA : SUBPROGRAMA :

(En Nuevos Soles)

PIM (2) EJECUCION (3)

1) ACTIVIDAD :

META : META :
PROGRAMA : SUBPROGRAMA : ....... 1) ACTIVIDAD :

META : META :
....... SUBPROGRAMA : 1) ACTIVIDAD : META : ... 2) ACTIVIDAD : META : ... ... ...

(8) IEM (PIA) : Indicador de Eficacia de la Meta con respecto al PIA slo se consigna en la Evaluacin Anual IMPORTANTE : Este Formato debe ser remitido a la Municipalidad Provincial correspondiente. ELABORADO POR : REVISADO POR :
APROBADO POR :

PROCESO PRESUPUESTARIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES PARA EL AO 2001

FORMATO EV - 11
EVALUACION PRESUPUESTARIA DE METAS POR PROYECTOS POR TODA FUENTE DE FINANCIAMIENTO (INDICADOR DE EFICACIA)
( A NIVEL DISTRITAL )

PLIEGO : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ..............................

Marcar con X SEMESTRAL ANUAL

PROVINCIA : .......................
CANTIDAD DE LA PRESUPUESTO INSTITUCIONAL UNIDAD DE MEDIDA (4) UNIDAD DE MEDIDA DE LA META PRESUPUESTARIA APERTURA (5) MODIFICADA (6) OBTENIDA (7) INDICADOR DE EFICACIA DE LA META PRESUPUESTARIA IEM (PIA) (8)=(7 / 5) IEM (PIM) (9)=(7 / 6)

DEPARTAMENTO : ..............................

PROYECTO / META
PIA (1)
FUNCION : PROGRAMA : SUBPROGRAMA :

(En Nuevos Soles)

PIM (2) EJECUCION (3)

1) PROYECTO :

META : META :
2) PROYECTO : META : ... 3) PROYECTO : META : ... 4) PROYECTO : META : ... ... ...

(8) IEM (PIA) : Indicador de Eficacia de la Meta con respecto al PIA slo se consigna en la Evaluacin Anual IMPORTANTE : Este Formato debe ser remitido a la Municipalidad Provincial correspondiente. ELABORADO POR : REVISADO POR :
APROBADO POR :

ANEXO E
NDICE CRONOLGICO DE LAS NORMAS LEGALES RELACIONADAS CON LA GESTIN MUNICIPAL
Fecha de Publicacin 26.12.79 08.05.80 31.12.80 09.06.84 20.06.84 14.12.84 06.02.87

N de Norma Legal Decreto Ley N 22830 Decreto Supremo N 09780-EF Decreto Legislativo N 8 Ley N 23853 Ley N 23878 Ley N 24030 Decreto Supremo N 00187-MIPRE Decreto Legislativo N 757

Ttulo de la Norma Crea el Fondo Metropolitano de Inversin Reglamento de la Ley que crea el Fondo Metropolitano de Inversin Ley del Impuesto al Rodaje Ley Orgnica de Municipalidades Plan Nacional de Regionalizacin Parte pertinente: crea el Impuesto de Promocin Municipal Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM) Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada Constitucin Poltica del Per

13.11.91 30.12.93 31.12.93 29.01.94 19.04.96 04.10.96 20.11.97 23.02.99 14.04.99 15.04.99

Decreto Legislativo N 776

Ley de Tributacin Municipal

Decreto Supremo N 06-94- Criterios para la Distribucin del Fondo de EF Compensacin Municipal Decreto Legislativo N 809 Acuerdo N 083-96-MLM Ley N 26878 Resolucin Directoral N 007-99-EF/76.01 Decreto Supremo N 05499-EF Decreto Supremo N 05599-EF Ley N 27153 Resolucin Directoral Nacional N 341/RNC Decreto Supremo N 13599-EF Ley General de Aduanas Reglamento del Fondo Metropolitano de Inversiones Ley General de Habilitaciones Urbanas Glosario de Trminos del Sistema de Gestin Presupuestaria del Estado Texto nico Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta Texto nico Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo Regula la Explotacin de los Juegos de Casino y Mquinas Tragamonedas Reglamento para la Calificacin de Espectculos Pblicos Culturales No Deportivos Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario

09.07.99 18.07.99 19.08.99

351

Fecha de Publicacin 05.10.99 03.12.99 27.12.99 28.06.00 26.04.00 21.07.00 20.12.00

N de Norma Legal 99-EF Ley N 27180 Ley N 27209 Ley N 27245 Ley N 27293 Decreto Supremo N 0392000-EF Ley N 27314 Resolucin Directoral N 049-2000-EF/76.01

Ttulo de la Norma

Modifica diversos artculos del Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal Ley de Gestin Presupuestaria del Estado Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica Reglamento de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal Ley General de Residuos Slidos Directiva N 002-2001-EF/76.01, para la Ejecucin y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales del Ao Fiscal 2001 Clasificadores Ingresos y Egresos Presupuestarios y Maestro del Clasificador de Ingresos y Financiamiento para el Ao Fiscal 2001 Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Disponen que las entidades del Sector Publico incorporen en sus TUPA un procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la informacin que posean o produzcan Acceso ciudadano a informacin sobre Finanzas Pblicas Directiva N 006-2001-EF/76.01, para la Evaluacin Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2001 Directiva N 007-2001-EF/76.01, para la Programacin y Formulacin de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2002 Ley de Canon Directiva N 009-2001-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002 Directiva N 009-2001-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002
352

31.12.00

Resolucin Directoral N 052-2000-EF/76.01 Decreto Supremo N 0122001-PCM Decreto Supremo N 0132001-PCM Decreto Supremo N 0182001-PCM

13.02.01 13.02.01 27.02.01

17.03.01 20.04.01

Decreto de Urgencia N 035-2001 Resolucin Directoral N N 013-2001-EF/76.01

25.05.01*

Resolucin Directoral N N 018-2001-EF/76.01

10.07.01 02.10.01

Ley N 27506 Resolucin Directoral N 033-2001-EF/76.01

02.10.01

Resolucin Directoral N 033-2001-EF/76.01

Fecha de Publicacin 22.11.01 14.12.01*

N de Norma Legal

Ttulo de la Norma Locales para el Ao Fiscal 2002

Ley N 27555 Resolucin Directoral N 042-2001-EF/76.01

Autoriza la reasignacin y aplicacin de recursos en los nuevos distritos creados Directiva N 010-2001-EF/76.01, para el Proceso Presupuestario de las Entidades Reguladoras, Supervisoras, Administradoras de Recursos, Fondos, Empresas Municipales y Otras Entidades de Servicios para el Ao Fiscal 2002 Directiva N 001-2002-EF/76.01, para la Aprobacin, Ejecucin y Control del Proceso Presupuestario del Sector Pblico, correspondiente al ao fiscal 2002 Directiva N 002-2002-EF/76.01, para la Ejecucin y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales del Ao Fiscal 2002 Arancel de Aduanas Ley de la Participacin en Renta de Aduanas Restituye recursos a los Gobiernos Locales Valor de la Unidad Impositiva Tributaria para el ao 2002 en S/. 3 100 Directiva de Tesorera para el Ao Fiscal 2002 Directiva para la Formulacin de los Planes Estratgicos Institucionales 2002-2006 Reglamento de la Ley de Canon Modifica el Artculo 89 del Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal Clasificadores para el Ao Fiscal 2002 y Maestro del Clasificador de Ingresos y Financiamiento Ao Fiscal 2002 Adicin del numeral 6) al inciso c) del Artculo 17 del Decreto Legisla tivo N 776, Ley de Tributacin Municipal Modifica el artculo 41 de la ley de Tributacin Municipal ndices de Distribucin de recursos que se recauden durante el ao 2002 por la participacin en Renta de Aduanas, a nivel de municipalidades provinciales y distritales

19.12.01*

Resolucin Directoral N 043-2001-EF/76.01

27.12.01*

Resolucin Directoral N 045-2001-EF/76.01

29.12.01 29.12.01 29.12.01 29.12.01 30.12.01 05.01.02 09.01.02 12.01.02 17.01.02

Decreto Supremo N 2392001-EF Ley N 27613 Ley N 27616 Decreto Supremo N 2412001-EF Resolucin Directoral N 066-2001-EF/77.15 Resolucin Ministerial N 399-2001-EF/10 Decreto Supremo N 0052002-EF Ley N 27630 Resolucin Directoral N 003-2002-EF/76.01 Ley N 27647

23.01.02

21.02.02 26.02.02

Ley N 27675 Decreto Supremo N 0352002-EF

353

Fecha de Publicacin 27.02.02

N de Norma Legal Resolucin Ministerial N 079-2002-EF/15

Ttulo de la Norma Modifica la Resolucin Ministerial N 025-98EF/15 y dispone su aplicacin mientras se revisan los ndices de distribucin del Fondo de Compensacin Municipal Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin Directiva N 003-2002-EF/76.01, para la Evaluacin Trimestral de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico, correspondiente al ao fiscal 2002 Directiva N 004-2002-EF/76.01, para la Determinacin de la Asignacin Presupuestaria Referencial de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 005-2002-EF/76.01, para la Programacin de los Presupuestos de las Entidades Reguladoras, Supervisoras, Administradoras de Recursos, Fondos, Empresas Municipales y otras Entidades de servicios para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 006-2002-EF/76.01, para la Programacin y Formulacin de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 007-2002-EF/76.01, para la Evaluacin Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2002 Ley de Bases de la Descentralizacin Modifica Ley del Impuesto a la Renta, segn TUO aprobado por Decreto Supremo N 054-99EF y modificatorias Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica Directiva N 008-2002-EF/76.01, para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003
354

07.03.02 22.04.02*

Ley N 27680 Resolucin Directoral N 018-2002-EF/76.01

20.06.02

Resolucin Directoral N 027-2002-EF/76.01

20.06.02

Resolucin Directoral N 028-2002-EF/76.01

20.06.02

Resolucin Directoral N 029-2002-EF/76.01

30.06.02

Resolucin Directoral N 031-2002-EF/76.01

20.07.02 02.08.02

Ley N 27783 Ley N 27804

13.08.02 02.10.02* 16.10.02

Ley N 27815 Decreto Supremo N 1572002-EF Resolucin Directoral N 042-2002-EF/76.01

18.11.02 05.12.02 05.12.02

Ley N 27867 Ley N 27879 Ley N 27880

Fecha de Publicacin 05.12.02 12.12.02

N de Norma Legal

Ttulo de la Norma Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003

Ley N 27881 Resolucin Directoral N 045-2002-EF/76.01

Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 009-2002-EF/76.01, para la Aprobacin del Presupuesto de Apertura de las Entidades de tratamiento Empresarial, Empresas Municipales y Organismos Pblicos Descentralizados de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 Valor de la Unidad Impositiva Tributaria para el Ao Fiscal 2003 en S/. 3 100 Directiva N 001-2003-EF/76.01, para la Aprobacin, Ejecucin y Control del Proceso Presupuestario del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003 Directiva de Tesorera para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 002-2003-EF/76.01, para la Ejecucin y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 Directiva de Gestin y Proceso Presupuestario de las Entidades bajo el mbito del FONAFE para el Ao 2003 Modifica el artculo 42 del Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal, sobre la tasa porcentual del Impuesto a las Apuestas Modifica Resolucin Ministerial N 421-2002EF-15 que delega facultades para Declarar la Viabilidad de Proyectos de Inversin Pblica a las Oficinas de Programacin e Inversiones de los Sectores y a los Gobiernos Regionales. Establecen disposiciones para la distribucin a cada Municipalidad del Fondo de Compensacin Municipal correspondiente al ao fiscal 2003 ndices de Distribucin de recursos que se recauden durante el Ao Fiscal 2003, provenientes de la Renta de Aduanas, a favor de diversas Municipalidades Ley que modifica la Ley N 27245 de Prudencia y Transparencia Fiscal Modifica el artculo 25 de la Ley de Tributacin Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N 776, modificado por la Ley N 27616

18.12.02 22.12.02

Decreto Supremo N 1912002-EF Resolucin Directoral N 050-2002-EF/76.01

22.12.02 28.12.02

Resolucin Directoral N 103-2002-EF/77.15 Resolucin Directoral N 053-2002-EF/76.01

29.12.02

Acuerdo de Directorio N 001-2002/019-FONAFE Ley N 27924

31.01.03

17.02.03*

Resolucin Ministerial N 067-2003-EF-15

24.02.03*

Resolucin Ministerial N 076-2003-EF-15 Decreto Supremo N 0252003-EF

28.02.03

08.05.03 17.05.03

Ley N 27958 Ley N 27963

355

Fecha de Publicacin 10.06.03*

N de Norma Legal Resolucin Directoral N 004-2003-EF/68.01 Resolucin Directoral N 027-2003-EF/76.01

Ttulo de la Norma Directiva para la Reformulacin de los Planes Estratgicos Institucionales para el perodo 20042006 Directiva N 012-2003-EF/76.01, para la Evaluacin de los Presupuestos Institucionales del Sector Pblico para el Primer Semestre del Ao Fiscal 2003 Modifica la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo Medidas Complementarias de Austeridad y Racionalidad en el Gasto Pblico para el Ao Fiscal 2003 Directiva N 013-2003-EF/76.01, para la Evaluacin Presupuestaria del Presupuesto Institucional de los Gobiernos Locales para el Ao Fiscal 2003 Modifican el Decreto Supremo N 005-2002-EF, que aprob el Reglamento de la Ley de Canon Directiva N 004-2003-EF/68.01, del Sistema Nacional de Inversin Pblica para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales Modifica diversos artculos de la Ley N 27506, Ley de Canon

17.07.03

19.07.03 22.07.03

Ley N 28033 Ley N 28034

25.07.03

Resolucin Directoral N 029-2003-EF/76.01

14.08.03 09.09.03*

Decreto Supremo N 1152003-EF Resolucin Directoral N 007-2003-EF/68.01 Ley N 28077

26.09.03

(*) Fecha de promulgacin.

356