FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ECONOMIA DE SO PAULO - EESP

FBIO FERREIRA DURO

A REGULAO DO SETOR FERROVIRIO BRASILEIRO: MONOPLIO NATURAL, CONCORRNCIA E RISCO MORAL

SO PAULO 2011

FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ECONOMIA DE SO PAULO - EESP

FBIO FERREIRA DURO

A REGULAO DO SETOR FERROVIRIO BRASILEIRO: MONOPLIO NATURAL, CONCORRNCIA E RISCO MORAL

Dissertao apresentada Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas, como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Economia Campo de Conhecimento: Regulao do Setor Ferrovirio Brasileiro Orientador: Prof. Dr. Rogrio Mori

SO PAULO 2011

Duro, Fbio Ferreira. A Regulao do Setor Ferrovirio Brasileiro: monoplio natural, concorrncia e risco moral / Fbio Ferreira Duro. 2011. 111 f. Orientador: Rogrio Mori. Dissertao (MPFE) - Escola de Economia de So Paulo. 1. Transporte ferrovirio Aspectos econmicos Brasil. 2. Ferrovias - Brasil. 3. Concesses administrativas. 4. Ferrovias e estado. I. Mori, Rogrio. II. Dissertao (MPFE) - Escola de Economia de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 338.47(81)

FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ECONOMIA DE SO PAULO - EESP

A REGULAO DO SETOR FERROVIRIO BRASILEIRO: MONOPLIO NATURAL, CONCORRNCIA E RISCO MORAL

Dissertao apresentada Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Economia Campo de Conhecimento: Regulao do Setor Ferrovirio Brasileiro Data de aprovao: __/__/____ Banca examinadora

Prof. Dr. Rogrio Mori FGV-EESP

Prof. Dr. Ricardo Ratner Rochman FGV-EESP

Prof. Dr. Frederico de Arajo Turolla ESPM-PMGI

Ao meu filho, Joo Pedro

AGRADECIMENTOS

Agradeo Fundao Getulio Vargas pela oportunidade concedida como aluno bolsista do Mestrado Profissional em Economia e Finanas (MPFE), em especial Lilian Furquim e aos professores Paulo Lemos e Rogrio Mori.

Aos amigos Emerson Ribeiro Fabiani, Lus Felipe Valerim Pinheiro, Luciana Barbosa Musse e Mnica Pinhanez, pelas incontveis revises e pelo apoio incondicional. Aos novos amigos egressos desse curso, em especial a Joaquim Heck, Thiago Sampaio Cunha, Silvia Molinar, Newton Arata, Rafael Sbardella, Fabiola Paiva Gama, Fernando Barbi, Mrcio Viera e Rodrigo Zingalles, cuja ajuda e compreenso foram imprescindveis para a superao dos inmeros desafios apresentados.

Ao Bernardo Figueiredo, diretor-geral da ANTT, ao Rodrigo Vilaa, presidente-executivo da ANTF e Ellen Martins, assessora tcnica da ANTF, pelo tempo dedicado nas respectivas entrevistas concedidas em dezembro de 2011.

Ao professor Rogrio Mori, cujo apoio e estmulo foram fundamentais na produo desse trabalho.

Aos meus pais, que fomentaram com amor meus ideais.

Ao amigo Arnaldo, que me ensinou a importncia de andar com os ps no cho.

A todas as pessoas que de alguma forma me ajudaram a chegar at aqui, em especial aos meus avs maternos e paternos, meus irmos, meus amigos da vida, da DIREITO GV e dos dias quentes de Braslia, em especial ao Felipe de Paula e Paula Leal.

Finalmente, Paola, cujo carinho e apoio acompanharam cada passo na construo deste trabalho.

RESUMO

Este trabalho analisar a eficincia econmica do arcabouo regulatrio do setor ferrovirio brasileiro e sua influncia sobre o desenvolvimento do modal ferrovirio no Pas e sobre as empresas detentoras dos atuais contratos de concesso vigentes desde a desestatizao das ferrovias, iniciada em 1996. A hiptese formulada que a regulao, ainda que mnima, foi fundamental, na segunda metade da dcada de 1990, para criar as condies jurdicas e econmicas necessrias para a desestatizao do setor. Por outro lado, a despeito dos avanos econmicos do modal ferrovirio nos primeiros quinze anos de concesso, possvel constatar distores, exemplificadas pela baixa concorrncia, pelo abandono de alguns trechos e pela falta de integrao entre as malhas ferrovirias. Por essa razo, sero analisados os aspectos histricos do desenvolvimento das ferrovias no Brasil, as condies e premissas que nortearam o Estado no processo de desestatizao, os instrumentos contratuais, os investimentos privados nas estradas de ferro, a experincia de outros pases na conduo de reformas para o fortalecimento do transporte ferrovirio e finalmente as novas Resolues propostas pelo poder concedente em 2011, que so, conjuntamente, intituladas o novo marco regulatrio do setor ferrovirio".

Palavras-chaves: Ferrovia. Desestatizao. Desenvolvimento. Regulao econmica.

ABSTRACT

This paper will examine the economic efficiency of the regulatory framework of the Brazilian railway sector and its influence on the development of the railroad in Brazil, in addition to business holding current concession agreements, in force since the privatization of the railways in 1996. My hypothesis is that regulation, albeit small, was instrumental in the second half of the 1990s, to create legal and economic conditions necessary for the privatization of the sector. On the other hand, despite the economic advances of the railroad in the first fifteen years of the concession, it is possible to identify distortions, exemplified by low competition, the abandonment of some parts and lack of integration between the railroad network. For this reason, we will analyze the historical development of railways in Brazil, the conditions and assumptions that guided the state in the process of privatization, the contractual arrangements, private investment in railroads, the experience of other countries in conducting reforms to strengthen the railroad network and finally the new resolutions proposed by the Public Authority in 2011, which are jointly entitled as "New Regulatory Framework of the Railway Sector. Keywords: Railway. Economic development. Privatization.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 Malhas ferrovirias operadas pela iniciativa privada Grfico 1 Investimentos na malha concedida iniciativa privada Figura 2 Concesses ferrovirias da Valec Grfico 2 Produo ferroviria nacional, em bilhes TKU Grfico 3 Empregos diretos e indiretos Grfico 4 Regulamentao do preo do monoplio natural Grfico 5 Modelo de Peltzman Grfico 6 Precificao ao custo marginal pode causar prejuzos Grfico 7 Precificao ao custo mdio Grfico 8 Market share do transporte ferrovirio de passageiros na Unio Europeia Grfico 9 Market share do transporte ferrovirio de cargas na Unio Europeia

55 56 59 63 65 68 71 73 74 77 77

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Extenso da malha nos principais Estados produtores de caf (1873-1936) Tabela 2 Desenvolvimento da rede ferroviria no Brasil e em So Paulo Tabela 3 Plano de Metas: expanso prevista e resultados (1957-1961) Tabela 4 Evoluo de indicadores RFFSA (1989-1994) Tabela 5 Superintendncias Regionais da RFFSA Tabela 6 Concesso de malhas ferrovirias Tabela 7 Trechos e ramais ferrovirios subutilizados ou sem trfego de cargas Tabela 8 Extenso da malha ferroviria brasileira Tabela 9 Investimentos estimados em logstica (2010-2013) Tabela 10 Investimentos no setor ferrovirio (2010-2013) Tabela 11 Investimentos no setor ferrovirio sem TAV (2010-2013) Tabela 12 Produo de carros de passageiros, vages e locomotivas (1996-2010) Tabela 13 Fbricas de dormentes no Brasil Tabela 14 Tipos de produtos transportados pelas concessionrias ferrovirias Tabela 15 Taxa mdia anual de crescimento da movimentao ferroviria

18 20 21 23 28 29 44 54 57 57 58 61 62 64 83

SUMRIO

1 2 2.1 2.2 3 3.1 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6 6.1

INTRODUO................................................................................................................ 12 HISTRIA DAS FERROVIAS NO BRASIL ............................................................... 14 Arcabouo regulatrio e o desenvolvimento do setor ferrovirio ............................... 14 Decadncia do sistema ferrovirio brasileiro ................................................................ 20 DESESTATIZAO E ARCABOUO REGULATRIO ........................................ 25 Arcabouo regulatrio..................................................................................................... 32 INSTRUMENTOS CONTRATUAIS E RISCO MORAL ........................................... 39 Metas e investimentos ...................................................................................................... 41 Trfego mtuo e direito de passagem ............................................................................ 45 Tarifas ............................................................................................................................... 48 DESENVOLVIMENTO DO SETOR FERROVIRIO APS A DESESTATIZAO ...................................................................................................... 54 Investimentos.................................................................................................................... 55 Valec .................................................................................................................................. 58 Indstria de vages e material rodante ......................................................................... 60 Produo ferroviria ....................................................................................................... 63 Gerao de empregos ...................................................................................................... 65 TEORIA DA REGULAO ECONMICA ............................................................... 66 Evoluo da teoria da regulao econmica ................................................................. 67

6.1.1 Teoria normativa da regulao .......................................................................................... 67 6.1.2 Teoria da captura ............................................................................................................... 69 6.1.3 Teoria da regulao econmica ......................................................................................... 70 7 7.1 7.2 8 8.1 8.2 8.3 9 COMPETIO NO SETOR FERROVIRIO ............................................................ 76 Separao vertical e manuteno da integrao vertical ............................................. 81 Competio com integrao vertical .............................................................................. 84 NOVO ARCABOUO REGULATRIO BRASILEIRO........................................... 85 Qualificao das metas de produo .............................................................................. 85 Compartilhamento de infraestrutura ferroviria ......................................................... 87 Direito dos usurios ......................................................................................................... 90 CONCLUSES ................................................................................................................ 92

REFERNCIAS ........................................................................................................................ 103

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1 INTRODUO

Este trabalho analisar a eficincia econmica do arcabouo regulatrio do setor ferrovirio brasileiro e sua influncia sobre o desenvolvimento do modal ferrovirio no Pas e sobre as empresas detentoras dos atuais contratos de concesso vigentes desde a desestatizao das ferrovias, iniciada em 1996. A hiptese apresentada que a regulao, ainda que mnima, foi fundamental, na segunda metade da dcada de 1990, para criar as condies jurdicas e econmicas necessrias para a desestatizao do setor. Por outro lado, a despeito dos avanos econmicos do modal ferrovirio nos primeiros quinze anos de concesso, possvel constatar distores, exemplificadas pela baixa concorrncia, pelo abandono de alguns trechos e pela falta de integrao entre as malhas ferrovirias. Este trabalho tambm pretende, com base nas recentes resolues editadas pela ANTT (n 3.694/11, n 3.695/11 e n 3.696/11), analisar as premissas da agncia reguladora relativas ao aperfeioamento do marco regulatrio do setor, com o intuito de fomentar a concorrncia por meio da definio de metas de produo por trecho, da devoluo de trechos no utilizados pelas concessionrias e da definio de critrios mais objetivos para calcular o valor do pedgio, de modo a garantir o direito de passagem. Por essa razo, sero analisados os aspectos histricos do desenvolvimento das ferrovias no Brasil, as condies e premissas que nortearam o Estado no processo de desestatizao, os instrumentos contratuais, os investimentos privados nas estradas de ferro, a experincia de outros pases na conduo de reformas para o fortalecimento do transporte ferrovirio e finalmente as novas resolues propostas pelo poder concedente em 2011, que so, conjuntamente, intituladas o novo marco regulatrio do setor ferrovirio. A seo 2 apresenta uma sntese do histrico das ferrovias brasileiras, abrangendo o perodo de 1854 a 1995. Nesse contexto, tambm so identificadas as mudanas polticas, econmicas e sociais que levaram ao colapso da indstria ferroviria no Brasil a partir da dcada de 1980.

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A seo 3 aborda o processo de desestatizao das ferrovias (iniciado em 1996) e o arcabouo regulatrio vigente na segunda metade da dcada de 1990, fundamental para a estruturao jurdica e financeira dos contratos de concesso. Nesse contexto, a seo 4 faz analisa os instrumentos contratuais, em especial em relao ao problema de risco moral sobre o direito de passagem. Quando o atual modelo de concesso das ferrovias foi elaborado (na primeira metade dos anos 1990), havia uma lgica poltica e econmica bastante diferente da dos dias atuais. O que orientou a construo dos contratos de concesso naquela poca foi a necessidade de reduzir as despesas do Estado brasileiro, por meio da transferncia dos dficits das estatais para a iniciativa privada. A preocupao principal da privatizao das ferrovias era eliminar o dficit. O contrato refletia essa lgica.

O problema do risco moral sobre o direito de passagem um dos pontos mais relevantes da proposta de alterao do marco regulatrio do setor. Conforme ser apresentado neste trabalho, essa questo representa um dos principais entraves para a falta de competitividade no setor ferrovirio.

A seo 5 aborda a evoluo da indstria ferroviria brasileira ao longo dos ltimos quinze anos, sua importncia econmica e os desdobramentos sobre os setores correlacionados, como indstria de vages e material rodante. Por sua vez, a seo 6 apresenta um conjunto de reflexes em torno da teoria da regulao econmica, seus instrumentos de controle sobre as empresas reguladas e sua aplicao sobre o setor ferrovirio. A seo 7 abarca um estudo comparado sobre as reformas introduzidas no sistema de transporte de cargas e passageiros em vrios pases do mundo, com o objetivo de reverter os decrscimos dos nveis de produo, em parte, como consequncia da competio com automveis, nibus, caminhes e avies, alm de oleodutos e hidrovias.

Finalmente, a seo 8 apresenta uma anlise detalhada das novas resolues editadas pela ANTT e seus possveis desdobramentos econmicos e impactos concorrenciais, com base nas perspectivas do poder concedente, das concessionrias ferrovirias e dos usurios.

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2 HISTRIA DAS FERROVIAS NO BRASIL

2.1 Arcabouo regulatrio e o desenvolvimento do setor ferrovirio

Depois de algumas tentativas fracassadas de fomentar o desenvolvimento do setor ferrovirio no Brasil, em 1852 o governo imperial promulgou a lei n 641, que garantia aos potenciais investidores (i) concesso por noventa anos, (ii) direito explorao de uma faixa de terra de cinco lguas (30 km) ao longo de cada lado da linha frrea, (iii) iseno de impostos sobre trilhos e mquinas destinados construo da malha e (iv) pagamento de juros de 5% ao ano sobre o custo estimado da obra, a partir de estradas de ferro que ligassem o Rio de Janeiro aos Estados de So Paulo e Minas Gerais.

Ainda em 1852, o governo imperial concedeu ao empresrio Irineu Evangelista de Souza, o baro de Mau (1813-1889), permisso para construir uma linha frrea a partir da cidade do Rio de Janeiro. Nesse contexto, em 30 de abril de 1954, a primeira ferrovia brasileira foi inaugurada, ligando o Porto da Estrela, situado ao fundo da Baa de Guanabara, localidade de Raiz da Serra, em direo a Petrpolis, num total de 14,5 km em bitola (distncia entre os trilhos de uma via) de 1,6 m.

A lei n 641 tambm introduziu significativa alterao nas relaes de trabalho, pois vedava a utilizao de escravos na construo das estradas de ferro, conforme indicado abaixo.

Art. 9 A Companhia se obrigar a no possuir escravos, a no empregar no servio da construo e custeio do caminho de ferro se no pessoas livres, que sendo nacionais, podero gozar de iseno do recrutamento, bem como da dispensa dos servio activo da Guarda Nacional, e sendo estrangeiras participaro de todas as vantagens que por Lei forem concedidas aos colonos uteis e industriosos.

No ano seguinte, a promulgao de duas leis, uma geral, de n 838, de 12 de setembro de 1855, e outra provincial, de n 495, de 17 de maro de 1855, estabeleceu o arcabouo para a construo das estradas de ferro no Estado de So Paulo. A primeira lei estendeu os benefcios

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concedidos pelo governo imperial s estradas de ferro construdas a partir de So Paulo, enquanto a segunda concedeu garantia adicional de 2% de juros para as empresas interessadas em investir na construo de uma estrada de ferro que interligasse as cidades de Santos e So Paulo ao interior do Estado paulista.

Posteriormente, o governo publicou o decreto n 1.759, de 26 de abril de 1856, que concedia ao baro de Mau, ao marqus de Monte Alegre e a Pimenta Bueno a concesso por noventa anos para a construo da ferrovia que ligaria as cidades de Santos, So Paulo e Jundia, com objetivo, primordial de transportar caf. Conforme o art. 16 do decreto n 1.759, de 26 de abril de 1886:

Art. 16 - O Governo garante Companhia durante o prazo de 33 annos, a contar da 1 chamada de suas aces, o juro de 5% ao anno, pagavel de 6 em 6 mezes nesta Crte sobre o capital gasto, bona fide, na estrada de ferro, at o maximo declarado no fim do Art. 18. He alm disto garantido mesma Companhia por igual nmero de annos, e com igual condies, o juro de mais dous por %, que a Provincia de S. Paulo lhe assegura em virtude da Lei Provincial n 6 de maro de 1855. (BRASIL, 1856, p. 155)

Assim, em 1860 surgiu a So Paulo Railway Company, responsvel por aquela que seria a primeira ferrovia paulista, denominada So Paulo Railway (SPR) ou Estrada de Ferro SantosJundia. A inaugurao do trecho entre as cidades de So Paulo e Santos ocorreu em 6 de setembro de 1865. Dois anos depois, a ferrovia foi concluda com o trecho at Jundia.

A SPR desenvolveu-se rapidamente e naquele mesmo ano transportou mais de 28 mil passageiros e 26 mil toneladas de carga. J em 1945 foram registrados mais de 21 milhes de passageiros e 7 milhes de toneladas de cargas (WALKER, 2001, p. 63).

Por mais de oitenta anos, a So Paulo Railway Company deteve o monoplio da linha frrea at a cidade de Santos e foi considerada uma das ferrovias mais lucrativas do mundo. Nesse sentido, por causa das altas tarifas cobradas, foi alvo de muitas crticas dos empresrios e da imprensa, sendo desapropriada, conforme previsto no contrato de concesso, em outubro de 1946 (WALKER, 2001, p. 69).

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A partir da Estrada de Ferro Santos-Jundia, a malha ferroviria paulista foi expandida, em resposta (i) itinerncia do caf e (ii) necessidade de transport-lo, de forma mais rpida, at o porto de Santos. Nota-se que a So Paulo Railway no se interessou pelo prolongamento da sua malha alm de Jundia, pois um privilgio de quase um sculo assegurou-lhe o monoplio no funil So Paulo-Santos (MATOS, 1990, p. 77).

Nesse contexto, em agosto de 1872, fazendeiros e empresrios, apoiados pelo presidente da provncia de So Paulo, Saldanha Marinho, concluram a construo da ferrovia que ligava a cidade de Campinas a Jundia, em um trajeto de 45 km de bitola de 1,60 m (semelhante SantosJundia). Essa ferrovia era administrada pela Companhia Paulista de Estrada de Ferro de Jundia a Campinas, rebatizada posteriormente de Companhia Paulista de Ferro, primeira empresa do setor a ser financiada exclusivamente com capital brasileiro.

Por influncia dos fazendeiros incorporadores da Companhia Paulista de Ferro, que tinham interesses em reas situadas alm do trecho Campinas-Jundia, a Paulista, como era popularmente chamada, expandiu sua malha para Limeira, Rio Claro e Mogi Guau.

Ainda sobre esse aspecto, no sentido de expandir as estradas de ferro a partir de Campinas, trs companhias ferrovirias foram organizadas em um curto espao de tempo: Mogiana, Ituana e Sorocabana.

Em abril de 1873 fazendeiros da regio de Itu inauguraram sua prpria ferrovia, que ligava aquela cidade a Jundia. A Companhia Ituana de Estradas de Ferro obteve do governo da provncia de So Paulo, por meio da lei n 34, de 24 de maro de 1870, as mesmas condies contratuais concedidos Paulista, com garantia de juros de 7% ao ano e prazo de concesso de noventa anos. Diferentemente da bitola da So Paulo Railway e da Paulista, a Ituana adotou em suas linhas a bitola estreita, com a inconvenincia da necessidade de baldeao em seu ponto inicial, Jundia (MATOS, 1990, p. 87).

O marco regulatrio da estrada de ferro que ligava as cidades de Jundia e Itu tambm autorizava a construo de uma estrada de ferro em Sorocaba. Conforme a lei n 34, de 24 de

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maro de 1870, a ferrovia do que veio a ser a Sorocabana partiria de Sorocaba em direo a Itu, para somente depois se ligar So Paulo Railway, em Jundia.

Art. 1. - Fica autorisado o Governo da Provincia para despender desde j, se o julgar necessario, at a quantia de quarenta contos de ris com o levantamento da planta definitiva e oramento para a construco de uma estrada de ferro de Jundiahy a It, e mais vinte contos de ris com outra, de It a Sorocaba.

Esse traado, a partir de Itu, era bastante inconveniente aos moradores de Sorocaba, que, em ligao direta com a cidade de So Paulo, estariam distantes apenas 100 km da capital, enquanto por meio da ferrovia prevista pela lei n 34 seriam quase 200 km, embora fosse necessrio construir apenas 50 km de linha frrea at Itu. (MATOS, 1990, p. 89).

Em 1871, a lei provincial n 33, de 29 de maro de 1871, concedeu Companhia Sorocabana as mesmas garantias e condies vigentes para as ferrovias at ento construdas. No ano seguinte foi iniciada a construo da estrada de ferro entre Sorocaba e So Paulo, inaugurada em 1875.

A Companhia Mogiana de Estradas de Ferro foi fundada em 1872 com o objetivo de interligar Campinas cidade de Mogi Mirim. Tal como no caso da Paulista, seus incorporadores eram capitalistas ligados ao caf e a essa ferrovia caberia atender uma das mais ricas regies do Estado de So Paulo. Em 1875, a estrada de ferro foi inaugurada e tambm interligada s cidades de Jaguarina e Amparo.

A construo do sistema ferrovirio no Estado do Rio de Janeiro, semelhante ao ocorrido em So Paulo, teve forte correlao com a produo de caf, especialmente entre 1820 e 1890. Segundo essa perspectiva, neste perodo, o Brasil controlava 70% da oferta mundial de caf, e o Rio de Janeiro era o terceiro produtor nacional (MELO, 1996, p. 217).

Conforme apresentado na tabela 1, o Estado do Rio de Janeiro ainda vivia, em 1873, o auge da sua economia cafeeira e possua 45% da malha ferroviria brasileira. Nos anos

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subsequentes, os investimentos fluminenses em estradas de ferro ainda prosseguiram de forma intensa, impulsionados pelo capital agrrio e comercial das regies exportadoras de caf e acar.
Tabela 1 Extenso da malha, em km, nos principais Estados produtores de caf (1873-1936)

UF So Paulo Minas Rio de Janeiro Esprito Santo Brasil

1873 254 510 1.129

% 22

1883 1.457 662

% 26 12 30

1905 3.790 3.843 2.661

% 23 23 16 2

1919 6.615 6.619 2.794 609 28.128

% 24 24 20 2

1936 7.330 8.038 2.810 773 33.520

% 22 22 8 2

45

1.706

5.708

16.782

Fonte: Estatsticas histrica do Brasil. IBGE, Rio de Janeiro. 1987, p. 412; BAPTISTA, Jos Luiz. O Surto ferrovirio e seu desenvolvimento. In: Anais do Terceiro Congresso da Histria Nacional, IHGB, VI volume, 1942. Rio de Janeiro (1942 apud MELO, 1996, p. 219).

Acerca das condies econmicas e sociais relativas malha ferroviria fluminense, as ferrovias foram construdas depois que a abertura j estava suficientemente avanada, o povoamento suficientemente amplo, as culturas bastante extensas para que lhes fossem assegurados o frete (MOMBEIG, 1952, p. 152). Das ferrovias construdas nesse perodo apenas a Estrada de Ferro Dom Pedro II (depois rebatizada de Central do Brasil) contou com apoio do governo imperial na sua construo.

A partir de 1881, foi iniciada a construo da Estrada de Ferro Prncipe do Gro-Par, que ligaria, a partir de 1883, o centro da cidade do Rio de Janeiro a Petrpolis, j incorporando o trecho final da Estrada de Ferro Mau. Construda com bitola mtrica e cremalheira central, a estrada de ferro foi comprada em 1888 pela The Rio de Janeiro Northern Railway e esta, por sua vez, pela Estrada de Ferro Leopoldina, responsvel pela ferrovia entre 1883 e 1964 (GEORDETTI; CONEJO, 2005, p.15).

J as obras da Estrada de Ferro Dom Pedro II, que ligaria a cidade do Rio de Janeiro aos Estados de So Paulo e Minas Gerais, foram iniciadas em 1885. Trs anos mais tarde foi inaugurado o primeiro trecho da ferrovia, com 47,2 km de extenso e cinco estaes. A partir da Proclamao da Repblica, a estrada foi rebatizada de Central do Brasil e em 1925 j contava com 2.719 km, sendo 1.125 de bitola larga, 1.528 de bitola estreita e 65 de bitola mista. Em 1957,

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foi incorporada Rede Ferroviria Federal S.A., e os trens de passageiros deixaram de trafegar para Belo Horizonte em 1990 e para So Paulo em 1998.

Segundo SAES (1986), o desenvolvimento das ferrovias paulistas e a prosperidade das empresas do setor resultam, diretamente, da estrutura de mercado (monopolista) e da extenso da prpria malha. J no Rio de Janeiro, quando a extenso da malha ferroviria no era mais uma estratgia possvel, dentro dos limites da fronteira poltica, as empresas do setor registraram muitos prejuzos.

Acerca das caractersticas das estradas de ferro fluminenses, Hildete Pereira de Melo afirma que:

Diferentemente das estradas de ferro paulistas, que serviram de trampolim para outras atividades na economia, no Rio de Janeiro, isto no aconteceu. Primeiro, porque a maior ferrovia que cortava seu territrio, a Central do Brasil, antes intitulada D. Pedro II, tinha sido ainda em 1865 encampada pelo Governo Imperial. Segundo porque a rede que se expandiu para a Zona Serrana do Centro e Zona Norte Fluminense foi de pequenas linhas. Esta pulverizao de companhias pode ser explicada pela topografia do Estado, que ao contrrio do planalto paulista, no dispunha de grandes distncias planas. O relevo favoreceu, desta forma, a criao de numerosas empresas para trechos concorrentes entre si. Esta fragmentao empresarial gerou problemas operacionais, como, por exemplo, a diversidade de bitolas e material rodante, que rapidamente tornaram estes pequenos ramais obsoletos e de difcil manuteno, onerando o custo operacional das empresas. (MELO, 1996, p. 226)

Para alm das ferrovias paulistas e fluminenses, destaca-se a construo da Estrada de Ferro Vitria-Minas (EFVM), inaugurada em 1904, interligando os Estados de Minas Gerais e Esprito Santo, num trajeto de 905 km em bitola mtrica. Alm de escoar boa parte dos minrios de ferro extrados da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), essa ferrovia oferece transporte de passageiros entre Belo Horizonte e Vitria, num trajeto de 664 km. A partir de 1942, com a criao da estatal Companhia Vale do Rio Doce, essa ferrovia foi encampada pela Unio (DURO, 2006, p. 18).

Conforme apresentado na tabela 2, no Brasil, entre 1854 e 1940 foram construdos 34.252 km de ferrovias, dos quais 22% somente no Estado de So Paulo.

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Tabela 2 Desenvolvimento da rede ferroviria no Brasil e em So Paulo

Ano 1854 1870 1880 1900 1920 1940

Brasil 14 745 3.398 15.316 28.535 34.252

So Paulo 139 1.212 3.373 6.616 7.540

So Paulo/Brasil (%) 18.7 35.7 22.0 23.2 22.0

Fonte: Saes (1981 apud WALKER, 2001, p. 81).

2.2 Decadncia do sistema ferrovirio brasileiro

Em 1929 uma grave crise de superproduo agrcola e industrial atingiu propores mundiais, e a vulnerabilidade da economia brasileira, dependente da exportao de um nico produto o caf , ficou evidente (CORSI, 1996, p. 3).

Nesse sentido, o Brasil precisou buscar fontes alternativas de financiamento, o que resultou na diversificao da agricultura e no desenvolvimento de uma economia industrial. Paralelamente a esse processo, verificou-se aumento da populao interna, contribuindo para o fortalecimento e a consolidao de um mercado consumidor interno.

Como boa parte das ferrovias interligavam as regies produtoras aos portos e aos grandes centros consumidores, no havia interesse econmico na expanso da malha ferroviria para regies de menor densidade populacional. Em contrapartida, as rodovias ofereciam mais flexibilidade e poderiam ser construdas em menos tempo e com custo mais baixo.

Nesse contexto, importante destacar que as ferrovias no Brasil so caracterizadas pela falta de planejamento e pela ausncia de uniformidade de critrios tcnicos. Alm disso, o desenho dos traados das estradas de ferro nem sempre levava em conta as condies geogrficas mais adequadas, obedecendo, sim, a interesses polticos e das prprias concessionrias, que, alm

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da linha frrea, detinham o direito explorao de uma faixa de terra de 30 km ao longo de cada lado da linha frrea (MAZZOCO, 2005, p. 26).

Sobre a falta de uniformidade em relao aos critrios tcnicos, embora as primeiras ferrovias brasileiras adotassem bitola de 1,60 m, as linhas e os ramais que surgiram posteriormente utilizaram bitolas de apenas 1 m, em funo de economia de traado e compra de materiais rodantes, originando, assim, a diversidade tcnica das malhas e sua dificuldade de integrao.

A inexistncia de planejamento estratgico compatvel com a importncia econmica das ferrovias, agravada pela reduo dos investimentos governamentais e pela ineficincia operacional, alm da prpria opo feita pelo transporte rodovirio em detrimento das ferrovias, confinaram o setor por mais de trinta anos, a um longo retrocesso econmico.

Nesse cenrio, a tabela 3 apresenta os investimentos realizados entre 1957 e 1961, no mbito do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek. Alm do setor de transportes, foram eleitos outros segmentos estratgicos para o desenvolvimento econmico brasileiro, tais como energia, indstria de base, alimentao e educao.
Tabela 3 Plano de Metas: expanso prevista e resultados 1957-1961

Setor Energia eltrica (1.000 Kw) Carvo (1.000 ton.) Produo de petrleo (1.000 barris/dia) Refino de petrleo (1.000 barris/dia) Ferrovias (1.000 km) Rodovias-construo (1.000 km) Rodovias-pavimentao (1.000 km) Ao (1.000 ton.) Cimento (1.000 ton.) Carros e caminhes (1.000 unid.)

Previso 2.000 1.000 96 200 3 13 5 1.100 1.400 170

Realizado 1.650 230 75 52 1 17 650 870 133

% 82 23 76 26 32 138 60 62 78

Fonte: Orenstein e Sochaczewski (1989 apud GIAMBIAGI, 2005, p. 56).

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Alguns desses setores obtiveram elevado grau de realizao dos objetivos propostos, com destaque para a construo de rodovias (a maior realizao 138% da meta), a ampliao da capacidade de gerao de energia eltrica (82%), a produo de veculos (78%) e a produo de petrleo (76%). Esses indicadores confirmam os objetivos do governo quanto substituio de bens durveis importados, refletindo tambm a opo feita pelo transporte rodovirio, em detrimento do modal ferrovirio, que realizou apenas 32% da meta estimada (DURO, 2006, p. 20).

Ao estudar o sistema virio brasileiro, Benedito Heloiz Nascimento afirma que:

[...] No ano de 1908 comeou a funcionar, no Brasil, a primeira montadora de veculos automotores, enquanto que a rede ferroviria nacional tinha a extenso de 18.663 quilmetros, equivalente a 50,33% da extenso que esta mesma rede iria atingir em 1952. O ritmo de crescimento da rede ferroviria brasileira diminuiu a partir da dcada de vinte, sendo que, entre 1930 e 1950, no foram realizados substituies ou expanso material, a fim de repor material desgastado e atender necessidade de modernizao e ao aumento do trfego, enquanto que a extenso da rede crescia de apenas 10,33% entre 1930 e 1949, tendo apresentado, no perodo de 1950 e 1962, um decrscimo de 0,3%, consequncia da eliminao de ramais, economicamente no justificveis. (MATOS, 1990, p. 13)

Com o objetivo de (i) unificar as ferrovias administradas pela Unio em uma empresa de economia mista, (ii) reduzir os custos operacionais, (iii) criar integrao e economia de escala que permitisse recuperar o setor e (iv) aumentar competitividade das ferrovias em relao s rodovias, foi criada, em 16 de maro de 1957, pela lei n 3.115, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), que congregava 38.967 km de trilhos, distribudos por 18 estradas de ferro do Brasil. A RFFSA no contemplava as ferrovias paulistas nem a Estrada de Ferro Vitria-Minas.

Processo semelhante ocorreu no Estado de So Paulo, por meio da criao, em 1971, da Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa), que unificou, em 5 mil km, cinco ferrovias paulistas: (i) Estrada de Ferro Araraquarense, (ii) Companhia Mogiana de Estradas de Ferro, (iii) Companhia Paulista de Estradas de Ferro, (iv) Estrada de Ferro So Paulo-Minas e (v) Estrada de Ferro Sorocabana. Em 1998 a Fepasa foi incorporada RFFSA.

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Sobre a constituio da Fepasa, Jos Roberto Walker afirma que:

[...] criada para atuar na regio de maior industrializao no Pas, previa-se que, nas mos do governo do Estado mais rico da federao, poderia insuflar um novo alento ao transporte ferrovirio. Minada, porm, pela pesada herana que recebia, a empresa nunca chegou a alcanar estes objetivos e, no final da dcada de 70, j vivia uma situao de crise. Durante os anos 80 a decadncia do sistema ferrovirio nacional s se acentuou. De carro chefe do desenvolvimento nacional, as ferrovias transformaram-se em elefante branco do Estado. (GURGEL; LACERDA; WALKER, 2005, p. 27)

Na dcada de 1980, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) e a Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa) foram afetadas diretamente pela descontinuidade dos investimentos dos governos federal e estadual. Em 1984, a RFFSA no era capaz de gerar recursos suficientes para cobrir os servios da dvida contrada. A empresa operava em regime deficitrio e enfrentava srio desequilbrio tcnico-operacional (DNIT, 2006).

Os indicadores apresentados na tabela 4 demonstram o agravamento da situao financeira da RFFSA no perodo de 1989 a 1994.
Tabela 4 Evoluo de indicadores RFFSA 1989-1994

Discriminao Receitas operacionais (milhes R$) Despesas operacionais* (milhes R$) Resultados operacionais (milhes R$) Nmero de empregados** Desp. pessoal / receita oper. (%) Desp. pessoal / despesa oper. (%)

1985 1. 292,7 988,0 304,7 67.718 48 62,8

1989 936,7 961,4 -24,7

1990 686,4 780,2 -93,8

1991 681,7 738,0 -56,3

1992 748,8 792,4 -43,6

1993 666,9 842,7

1994 594,9 755,5

-175,7 -160,6

59.130 56.281 51.158 48.550 46.911 45.355 72,5 70,6 74,3 65,3 64,9 60,0 63,6 60,1 81,5 64,5 73,8 58,1

Fontes: Secretaria de Coordenao e Controle de Empresas Estatais e RFFSA (apud MARQUES, 1996, p. 20) Notas: *Sem despesas financeiras, depreciao e provises **Mdia do ano

Em 1994, as despesas com pessoal representavam 73,8% das receitas operacionais e 58,1% das despesas operacionais. Esses indicadores corroboram parcialmente a incapacidade da RFFSA para garantir a manuteno adequada da malha ferroviria, das locomotivas e dos equipamentos de apoio s operaes (DURO, 2006, p. 22).

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Diante desse cenrio, o governo iniciou, na segunda metade da dcada de 1980, as primeiras discusses em torno da desestatizao das ferrovias, mas somente a partir de 1994, durante a administrao do presidente Fernando Henrique Cardoso, as privatizaes foram consideradas prioritrias e as condies regulatrias mnimas foram estabelecidas.

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3 DESESTATIZAO E ARCABOUO REGULATRIO

No incio da dcada de 1990, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) estava inserida em uma grave crise financeira, necessitando de grandes volumes de recursos para o adequado funcionamento das suas operaes, a manuteno dos equipamentos e o pagamento das dvidas contradas.

Nesse contexto, segundo Sousa e Prates (1997), cercada de muito ceticismo, a RFFSA e sua subsidiria Armazns Gerais Ferrovirios S.A. (AGEF) foram includas no Programa Nacional de Desestatizao (PND), por meio do decreto n. 473, de 1992. A despeito de ser o primeiro setor de servio pblico a integrar o PND, o processo trazia incertezas de ordem poltica e jurdica, especialmente quanto s repercusses em torno da reduo do quadro de funcionrios e da incipiente legislao relativa concesso de servio pblico (referente celebrao de contratos de concesso de longo prazo trinta anos).

Conforme art. 1 da lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, que institui o PND:

Art. 1 institudo o Programa Nacional de Desestatizao, com os seguintes objetivos fundamentais: I - reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; II - contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico; III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV - contribuir para modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; V - permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.

Para a execuo do Programa Nacional de Desestatizao, foi criado um Fundo Nacional de Desestatizao (FND), administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e

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Social (BNDES). O PND tinha como rgo superior de deciso o Conselho Nacional de Desestatizao (CND), subordinado Presidncia da Repblica.

Para modelar o processo de desestatizao do setor ferrovirio brasileiro, o BNDES, na qualidade de gestor do FND, contratou uma consultoria para estudos e formulao do projeto de privatizao. Nesse sentido, a consultoria seria responsvel (i) pela modelagem da desestatizao, (ii) pela avaliao econmico-financeira, patrimonial e jurdica, (iii) pela elaborao de editais e (iv) por demais servios necessrios execuo do projeto.

O modelo de desestatizao proposto foi antecedido por um estudo de diagnstico do setor de transporte ferrovirio no Brasil e tambm no exterior, incluindo mapeamento das mercadorias com potencial de transporte por estrada de ferro, anlise do desempenho operacional da RFFSA e outros trabalhos que serviriam para corroborar a modelagem proposta. Com base nesse estudo, foram identificados os principais fatores de ordem financeira, tcnica e jurdica que concorreram para a desestatizao do setor ferrovirio (SOUSA; PRATES, 1997, p. 3).

a) O valor econmico da RFFSA era negativo, pois as projees de recursos gerados pela operao eram inferiores ao montante estimado da dvida, de aproximadamente R$ 3 bilhes, boa parte dela vencida ou a vencer em curto prazo.

b) Parte relevante desse endividamento, cerca de R$ 1 bilho, correspondia a passivos trabalhistas, cuja comprovao por auditoria era considerada difcil. c) A RFFSA possua R$ 4 bilh es em ativos no operacionais, formados, basicamente, por estaes ferrovirias desativadas, terrenos e diversos tipos de imveis, distribudos, praticamente, por todo o Pas e na maior parte sem documentao regularizada (devido ao processo de formao da RFFSA, que unificou dezoito estradas de ferro no Brasil). d) Se o modelo de privatizao do setor ferrovirio fosse aquele indicado no Nacional de esestati ao ( N rograma

, os ativos no operacionais da RFFSA deveriam ser

avaliados para compor a base de clculo de preo mnimo, o que demandaria um prazo

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muito longo. Como o valor da RFFSA seria significativamente influenciado pelos ativos no operacionais, e no exatamente do servio de transporte de carga, isso poderia atrair um pblico interessado nos imveis, em detrimento daqueles incumbidos de aprimorar os servios prestados pelas ferrovias.

e) A prpria extenso da malha da RFFSA, que, em 1996, compreendia cerca de 22 mil km de linhas, representava enormes desafios de eficincia e gerava inmeros conflitos de interesse entre a administrao central da companhia e as doze Superintendncia Regionais (SR), que na prtica operavam como empresas independentes, uma vez que possuam estruturas administrativas, jurdicas, operacionais e de manuteno distintas entre si.

f)

A integrao entre a malha da RFFSA e da Fepasa no se dava de forma eficiente, o que representava um ponto de insegurana aos potencias interessados.

g) A existncia de dois tipos de bitola na malha da RFFSA uma de 1 m, denominada bitola mtrica, que constitui a maior parte da via, e outra de 1,60 m, conhecida como bitola larga agravava o problema de intercmbio de cargas, pois uma composio que circula numa bitola no pode circular em outra diferente. Uma operao de transbordo de cargas eficiente poderia superar essa dificuldade, mas com perdas de eficincia.

h) O transporte de passageiros de mdia distncia representava apenas 0,5% do faturamento da RFFSA em 1994. Historicamente, o transporte ferrovirio de passageiros um servio deficitrio e de pouca atratividade para a iniciativa privada.

Com base nos apontamentos trazidos pelo relatrio de diagnstico, elaborou-se o modelo de desestatizao da RFFSA, que, por sua vez, foi aprovado em novembro de 199 pela ento Comisso Diretora do Programa Nacional de Desestatizao e ratificado posteriormente pelo Conselho Nacional de Desestatizao. Nesse sentido, foi proposto:

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a) Licitao da concesso, no mesmo leilo, do servio pblico de transporte ferrovirio de carga pesada pela RFFSA, pelo prazo de trinta anos, do arrendamento dos bens operacionais e da venda de bens de pequeno valor associados a cada uma das malhas. b) Manuteno da RFFSA como estatal, responsvel pela administrao dos seus ativos no operacionais. Com base na receita auferida, o endividamento, que no seria repassado iniciativa privada, seria gradativamente amortizado.

c) Criao de uma entidade responsvel por dirimir eventuais conflitos entre o setor privado (concessionrias), os usurios e o governo federal.

d) Diviso das doze Superintendncias Regionais em seis malhas ferrovirias.

Para garantir as metas do governo, a malha ferroviria da RFFSA foi agrupada em seis trechos regionais (Oeste, Centro-Leste, Sudeste, Tereza Cristina, Sul e Nordeste) e repassada ao setor privado, a partir de 1996, por meio de leilo da concesso dos servios de transporte ferrovirio. A Estrada de Ferro Vitria-Minas e a Estrada de Ferro Carajs, pertencentes Companhia Vale do Rio Doce, foram privatizadas junto com a empresa.
Tabela 5 Superintendncias Regionais da RFFSA

Malhas regionais Oeste Centro-Leste Sudeste Tereza Cristina Sul Nordeste

SR SR-10 SR-2, SR-7, SR-8 SR-3, SR-4 SR-9 SR-5, SR-6 SR-1, SR-11, SR-12

Fonte: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (2011).

Acerca das premissas do modelo de desestatizao, em especial sobre a fragmentao da malha da antiga RFFSA, notrio o interesse do governo em potencializar o valor da privatizao e aumentar sua atratividade junto iniciativa privada.

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Outro aspecto relevante refere-se malha da Fepasa, com 4.236 km de extenso, que somente por meio do decreto n 2.502, de 1998, foi incorporada RFFSA e leiloada em 10 de novembro de 1998. Nesse contexto, para a formao das seis malhas, o primeiro fator levado em conta foi a existncia da Fepasa, empresa que ainda no se cogitava ser privati ada. Essa restrio levou primeira diviso da malha da RFFSA em trechos que no se conectavam entre si, mas apenas com a Fepasa (SOUSA; PRATES, 1997, p. 5).
Tabela 6 Concesso de malhas ferrovirias

Malhas regionais Oeste Centro-Leste Sudeste Tereza Cristina Sul

Data do leilo 05.03.96 14.06.96 20.09.96 26.11.96 13.12.96

Extenso (km) 1.621 7.080 1.674 164 6.586

Concessionria Ferrovia Novoeste S.A. Ferrovia Centro-Atlntica S.A. MRS Logstica S.A. Ferrovia Tereza Cristina S.A. ALL Amrica Latina Logstica do Brasil S.A.

Nordeste Paulista (Fepasa) Total

18.07.97 10.11.98

4.238 4.236 25.599

Companhia Ferroviria do Nordeste Ferrovias Bandeirantes S.A.

Fonte: RFFSA e BNDES (apud AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES, 2011).

A desestatizao da RFFSA no implicou a venda das suas aes, pois, devido aos passivos existentes, apenas a execuo dos servios de transporte ferrovirio de cargas foi transferida para a iniciativa privada, nos termos da lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Nesse sentido, concluiu-se que a melhor forma seria a Unio outorgar a concesso do servio de transporte ferrovirio de carga e a RFFSA arrendar s bens vinculados operao desse servio e vender os bens de pequeno valor (SOUSA; PRATES, 1997, p. 2).

Conforme previsto nos contratos de concesso, os ativos fixos e operacionais da RFSSA, tais como linhas, vages, locomotivas e outros bens vinculados operao da ferrovia foram arrendados s concessionrias pelo perodo de trinta anos, renovvel por mais trinta. Dessa forma, a RFFSA continuou como responsvel por seus passivos , obrigando-se a indenizar as

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concessionrias dos valores que estas poderiam pagar decorrentes de atos anteriores dos contratos (GOMIDE, 2011, p. 84).

assinatura

1 - Para esse fim, sero transferidos CONCESSIONRIA, por parte da RFFSA, os bens operacionais de sua propriedade, afetos atual prestao do servio concedido, atravs de contrato de arrendamento, que ficar vinculado a este documento, de tal forma, que nele se refletiro todas as alteraes que a CONCESSO vier a sofrer 1

O processo de liquidao da RFFSA iniciado em 1999, no mbito do decreto n 3.277, de 7 de dezembro de 1999, alterado pelo decreto n 4.109, de 30 de janeiro de 2002, pelo decreto n 4.839, de 12 de setembro de 2003, e finalmente pelo decreto n 5.103, de 11 de junho de 2004 (INVENTARIANA..., 2011).

Nesse contexto, a empresa estatal fica responsvel por (i) administrar seus ativos no operacionais (basicamente estaes ferrovirias desativadas, terrenos, hortos florestais e imveis diversos) e (ii) fiscalizar os ativos arrendados, auferindo receitas para amortizar seu endividamento. Em 2007 a RFFSA foi extinta, mediante a medida provisria n 353, de 22 de janeiro de 2007, estabelecida pelo decreto n. 6.018, de 22 de janeiro de 2007, e sancionada pela lei n 11.483 (GOMIDE, 2011, p.85).

Quando o modelo de concesso das ferrovias foi elaborado, ainda na primeira metade dos anos 1990, havia uma lgica poltica e econmica bastante diferente da dos dias atuais. O que orientou a celebrao dos contratos de concesso naquela poca foi a necessidade de reduzir as despesas do Estado brasileiro, por meio da transferncia dos dficits das estatais para a iniciativa privada.

Nesse sentido, a preocupao do agente pblico foi refletida no modelo de negcio oferecido iniciativa privada a partir de 1996. A preocupao principal da privatizao das ferrovias era eliminar o dficit. O contrato refletia essa lgica. Para que os contratos de ferrovias gerassem os valores de arrendamento necessrios ao Estado, a mgica, nas palavras do diretorgeral da ANTT, Bernardo Figueiredo, foi tirar qualquer obrigao de investimentos sobre os contratos, porque isso gerava um valor de arrendamento menor (FIGUEIREDO, 2011, p. 21).
1

Texto extrado do contrato de concesso da empresa Ferroviria Novoeste S.A.

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Ainda sob essa perspectiva, a reduo progressiva da competitividade e a deteriorao da capacidade operacional do sistema ferrovirio chegou a um ponto tal que foi necessrio o arrendamento quase que emergencial das ferrovias a empresas privadas, para que o colapso do sistema no fosse total (RESENDE, 2001, p. 17).

Nesse contexto, o governo optou por no exigir das concessionrias a realizao de investimentos previamente definidos. Foram estabelecidas metas de produo e de reduo de acidentes.

Acerca das metas exigidas nos contratos de concesso estabelecidos a partir de 1996:

CLUSULA QUINTA - A CONCESSIONRIA dever atingir nos cinco primeiros anos os nveis de produo anuais mnimos abaixo discriminados, devendo prover os investimentos necessrios ao atingimento de tais metas: -2,0 bilhes e toneladas quilmetro teis nos dois primeiros anos; -2,2 bilhes de toneladas quilmetro teis nos 3 ano; -2.5 bilhes de toneladas quilmetros teis nos 4 ano e -2,8 bilhes de toneladas quilmetro teis no 5 ano. 2 - A CONCESSIONRIA dever atingir as seguintes metas mnimas de reduo do nmero de acidentes, tendo como referncia o ndice de 104 acidentes/milho de trens quilmetro registrada na Malha Oeste em 1994, de acordo com o critrio estabelecido no pargrafo primeiro desta clusula, devendo prover os investimentos necessrios ao atingimento de tais metas. -5% at o final do 2 ano; -15% no 3 ano; -30% no 4 ano; e -40% no 5 ano.2

J as tarifas cobradas pelo transporte ferrovirio foram definidos com base nos custos operacionais da RFFSA, com variaes em funo (i) da distncia, (ii) do tipo de produo e (iii) da regio geogrfica da malha, sem que houvesse explicao sobre o mtodo de clculo. O reajuste das tarifas estava vinculado ao ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI), da Fundao Getulio Vargas (FGV), com possibilidade de reviso, para mais ou menos, caso ocorresse alterao justificada de mercado e/ou de custos, de carter permanente, para garantir o equilbrio econmico-financeiro dos contratos.
2

Texto extrado do contrato de concesso da empresa Ferroviria Novoeste S.A.

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Acerca das caractersticas da desestatizao do setor ferrovirio, Alexandre de vila Gomide afirma que:

[...] a desestatizao da malha ferroviria nacional obedeceu uma perspectiva fiscalista, visando economia de gastos correntes da nio . No se atraram investimentos privados para fazer frente a um novo ciclo de crescimento, nem se concebeu o processo no sentido de se construir um sistema logstico de transportes. ... Assim, pela exist ncia das situa es de fato consolidadas no processo de desestati ao, inegvel que a posterior atividade reguladora nesse subsetor tornar-se-ia muito dificultosa, com as empresas privadas almejando garantir a integridade de seus interesses materializados nos contratos de concesso e arrendamento firmados com a Unio. (GOMIDE, 2011, p. 87).

3.1 Arcabouo regulatrio

O atual arcabouo regulatrio do setor ferrovirio brasileiro foi constitudo a partir do processo de desestatizao das ferrovias (iniciado em 1996), que outorgou a concesso do servio de transporte ferrovirio de cargas iniciativa privada, exceo da Valec, empresa pblica responsvel pela implementao e operao da Ferrovia Norte-Sul.

No perodo anterior desestatizao da RFFSA, a operao do setor ferrovirio restringiase a um pequeno nmero de empresas pblicas, e a poltica setorial era elaborada pelo Ministrio dos Transportes (MT). Atualmente, as caractersticas so bastante distintas, e o arcabouo regulatrio organizado, de forma complementar, com base nas diretrizes do Ministrio dos Transportes e da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (CAMPOS NETO et al., 2010).

At o incio da dcada de 1990, os servios pblicos eram prestados diretamente pelo Estado, quer por rgos da administrao direta, quer por autarquias ou empresas pblicas. Esse cenrio alterado a partir de 1991, quando a primeira estatal (Usiminas) privatizada. Nesse contexto, outros setores da economia foram contemplados, de forma que o exerccio dos servios pblicos foi transferido para a iniciativa privada, mas sua titularidade foi mantida pelo poder pblico (AMARAL, 2005, p. 8).

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Em funo da outorga de concesso (caso das ferrovias e rodovias) e da transferncia de controle acionrio (caso das telecomunicaes, da energia eltrica e do gs) de empresas pblicas para a iniciativa privada, surge uma nova atribuio ao poder pblico a de regulador dos servios concedidos iniciativa privada. Segundo essa perspectiva,
o Poder Pblico, que prestava diretamente o servio, passou a regular sua prestao pela concessionria, j que a esta transferiu a obrigao de prest-lo, mas conservou sua responsabilidade pelo cumprimento da obrigao transferida. Em outras palavras: o servio continuou a ser pblico. Privatizado foi o seu exerccio. (AMARAL, 2005, p. 8)

Como registrou Gomide (2011), os processos de desestatizao e desregulamentao da economia brasileira tiveram incio com a criao do Programa Nacional de Desestatizao e do Programa Federal de Desregulamentao esse ltimo por meio do decreto n 99.179, de 15 de maro de 1990 , que objetivavam (i) fortalecer a iniciativa privada, (ii) reordenar a posio estratgica do Estado na economia e (iii) contribuir para a reduo da dvida pbica e (iv) aumentar a eficincia e diminuir o custo dos servios prestados pela administrao pblica federal.

A reforma regulatria do setor de transportes s tomou impulso a partir da aprovao da lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que disps sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos, modalidades de outorga eleitas pelo art. 175 da Constituio Federal para delegao, iniciativa privada, da prestao de servios pblicos, mediante licitao, tema que at ento era redigido pela lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes) (OLIVEIRA, 2005, p. 92).

Segundo o art. 175 da Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; III - poltica tarifria; IV - a obrigao de manter servio adequado.

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Cumpre dizer que a desestatizao do servio de transporte ferrovirio foi realizada pela modalidade licitatria de leilo, no mbito da lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, antecedida pela medida provisria n 1.017, de 8 de junho de 1995.

As leis n 8.987/95 e n 9.074/95 formaram a base jurdica do modelo de desestatizao do setor ferrovirio, juntamente com o decreto n 1.832/96, que instituiu o Regulamento dos Transportes Ferrovirios (RTF) e os alicerces de uma operao no monopolstica, condio fundamental para a realizao dos leiles dos trechos da malha da RFFSA, ocorridos a partir do mesmo ano (LANG, 2007, p. 29).

Os indicativos que permitem o ingresso da iniciativa privada esto presentes no art. 2 e no art. 3 do decreto n. 1.832, de 4 de maro de 1996:

Art. 2 A construo de ferrovias, a operao ou explorao comercial dos servios de transporte ferrovirio podero ser realizadas pelo Poder Pblico ou por empresas privadas, estas mediante concesso da Unio. Art. 3 A desativao ou erradicao de trechos ferrovirios integrantes do Subsistema Ferrovirio Federal, comprovadamente antieconmicos e verificado o atendimento da demanda por outra modalidade de transporte, depender de prvia e expressa autori ao do Poder Executivo Federal.

A despeito da importncia da publicao do decreto n 1.832, que suprime vrios aspectos irrelevantes dos marcos regulatrios anteriores, ele pouco avana no sentido de detalhar os critrios de regulamentao dos pontos crticos do setor: tarifas, desativao de ramais antieconmicos, interpenetrao e trfego m tuo, e requisitos para habilitao de operador ferrovirio (CASTRO, 2002, p. 253).

Segundo Oliveira (2005), o decreto n 1.832, no que se refere ao trfego mtuo e ao direito de passagem, deixa de declinar importantes conceitos dessas modalidades, mas consagra que a obrigao de operar em trfego mtuo a regra, sendo exceo o direito de passagem, de forma que as condies deveriam ser estabelecidas entre as prprios concessionrias.

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Conforme o art. 6 do decreto n 1.832, de 4 de maro de 1996:

Art. 6 As Administraes Ferrovirias so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores. 1 As condies de operao sero estabelecidas entre as Administraes Ferrovirias intervenientes, observadas as disposies deste Regulamento. 2 Eventuais conflitos sero dirimidos pelo Ministrio dos Transportes.

Comparativamente regulao anterior, estabelecida pelo decreto n 51.813, de 8 de maro de 1963, o chamado Regulamento Geral de Transportes para as estradas de ferro foi concebido de uma perspectiva de servio pbico com caractersticas de monoplio, de forma que quase nada especificado em torno das polticas comerciais, dos aspectos concorrenciais e das condies para compartilhamento da infraestrutura ferroviria e de recursos operacionais.

Segundo essa perspectiva, Newton de Castro afirma que:

[...] O antigo regulamento foi, de fato, uma peca de legisla o inspirada nos caminhos de ferro, que carregavam cargas avulsas de vrios transportadores e tambm passageiros , cobravam tarifas publicadas e os seus trens tinham horrios predeterminados , parando em cada estao e, principalmente, no competiam com nem complementavam outros modais, em particular o rodovirio. O regulamento das ferrovias foi ainda alterado pelo Decreto 90.959, de 14 de fevereiro de 1985, que pouco alterou a substncia do decreto anterior.

Do perodo que antecede a desestatizao do setor ferrovirio at a criao da ANTT, no mbito da lei n 10.233, de 5 de maro de 2001, a gesto das concesses das estradas de ferro foi conduzida pela Secretaria de Transportes Terrestres (STT), vinculada ao Ministrio dos Transportes.

Nesse contexto, em julho de 1996, por meio do decreto n 1.945, foi criada a Comisso Federal de Transportes Ferrovirios (Cofer), rgo colegiado constitudo por representantes do governo, concessionrias e usurios de transporte ferrovirio de carga.

Conforme art. 1 do decreto n 1.945, de 28 de junho de 1996, que institui a Cofer:

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Art. 1 A Comisso Federal de Transportes Ferrovirios - COFER, rgo colegiado integrante da estrutura organizacional do Ministrio dos Transportes, com jurisdio sobre todo o sistema ferrovirio nacional, tem as seguintes competncias: I - decidir, em grau de recurso, no que respeita aplicao de penalidades, as controvrsias que surgirem entre a Unio e os concessionrios, os concessionrios e os usurios, e os concessionrios entre si; II - manifestar-se quanto s modificaes societrias que venham a ocorrer nas empresas concessionrias e que possam comprometer a relao contratual, ou, ainda, ensejar o estabelecimento de qualquer tipo de monoplio ou prtica de abuso econmico; III - opinar, quando solicitada, sobre propostas de expanso ou de supresso de servios ferrovirios, atenta s necessidades emergentes da satisfao do interesse pblico objetivado na concesso; IV - opinar, quando solicitada, sobre matrias pertinentes modalidade ferroviria, relacionadas direta ou indiretamente aos contratos de concesso, especialmente em relao a normas gerais que disponham sobre nveis de qualidade e segurana dos servios prestados; V - acompanhar e avaliar o desempenho de concessionrios e o disciplinamento das relaes operacionais entre concessionrios e entre estes e usurios.

Somente em 5 de maro de 2001 foi sancionada a lei n 10.233, dispondo sobre (i) a reestruturao do setor ferrovirio e (ii) a criao da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Conforme art. 24 da lei n 10.233, cabe ANTT, em sua esfera de atuao, como atribuies gerais:
I promover pesquisas e estudos especficos de trfego e de demanda de servios de transporte; II promover estudos aplicados s definies de tarifas, preos e fretes, em confronto com os custos e os benefcios econmicos transferidos aos usurios pelos investimentos realizados; III propor ao Ministrio dos Transportes os planos de outorgas, instrudos por estudos especficos de viabilidade tcnica e econmica, para explorao da infraestrutura e a prestao de servios de transporte terrestre; IV elaborar e editar normas e regulamentos relativos explorao de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como prestao de servios de transporte, mantendo os itinerrios outorgados e fomentando a competio; V editar atos de outorga e de extino de direito de explorao de infraestrutura e de prestao de servios de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos; VI reunir, sob sua administrao, os instrumentos de outorga para explorao de infraestrutura e prestao de servios de transporte terrestre j celebrados antes da vigncia desta Lei, resguardando os direitos das partes e o equilbrio econmico-financeiro dos respectivos contratos; VII proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados, segundo as disposies contratuais, aps prvia comunicao ao Ministrio da Fazenda; VIII fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies avenadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento; [...]

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Conforme art. 25 da lei n 10.233, cabe ANTT, em sua esfera de atuao, como atribuies especficas pertinentes ao transporte ferrovirio:
I publicar os editais, julgar as licitaes e celebrar os contratos de concesso para prestao de servios de transporte ferrovirio, permitindo-se sua vinculao com contratos de arrendamento de ativos operacionais; II administrar os contratos de concesso e arrendamento de ferrovias celebrados at a vigncia desta Lei, em consonncia com o inciso VI do art. 24; III publicar editais, julgar as licitaes e celebrar contratos de concesso para construo e explorao de novas ferrovias, com clusulas de reverso Unio dos ativos operacionais edificados e instalados; IV fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convnios de cooperao, o cumprimento das clusulas contratuais de prestao de servios ferrovirios e de manuteno e reposio dos ativos arrendados; V regular e coordenar a atuao dos concessionrios, assegurando neutralidade com relao aos interesses dos usurios, orientando e disciplinando o trfego mtuo e o direito de passagem de trens de passageiros e cargas e arbitrando as questes no resolvidas pelas partes; VI articular-se com rgos e instituies dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para conciliao do uso da via permanente sob sua jurisdio com as redes locais de metrs e trens urbanos destinados ao deslocamento de passageiros; VII contribuir para a preservao do patrimnio histrico e da memria das ferrovias, em cooperao com as instituies associadas cultura nacional, orientando e estimulando a participao dos concessionrios do setor. [...]

No entanto, somente em fevereiro de 2002, amparado pelo decreto n 4.130, o regulamento da ANTT foi aprovado. Segundo Cavalcanti (2002), entre maro de 2001 e fevereiro de 2002, nenhuma fiscalizao foi exercida sobre as companhias do setor, de forma que os conflitos entre usurios e concessionrias foram resolvidos (ou no) sem a intermediao do rgo regulador (CAVALCANTI, 2002).

Finalmente, a ANTT pode, por meio da elaborao de normas e regulamentos relativos ao servio de transporte ferrovirio de carga, intermediar as relaes entre o Estado e as concessionrias de servios de transporte de carga, utilizando como parmetros principais (i) o equilbrio econmico-financeiro dos contratos e (ii) a salvaguarda dos interesses da sociedade diante da prestao privada de um servio pblico por delegao (IPEA, 2010).

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Segundo Guilherme Narciso de Lacerda e Leopoldo Schipmann de Lima, acerca do processo de desestatizao de setor ferrovirio brasileiro:

[...] cabem crticas forma como o processo [de desestatizao] foi conduzido. Primeiramente, a ausncia de regulamentao nos primeiros anos ps-privatizao inibiu o investimento das concessionrias privadas, atrasando os efeitos positivos que a privatizao deve gerar para a economia, sobretudo sobre a superao dos gargalos na rea de transportes e de logstica. E segundo, registra-se a maneira apressada como se definiram os trechos, que no levou em conta a busca de eficincia operacional, mas sim a forma mais simples de se retalhar e transferir a propriedade. (LACERDA; LIMA, 2005, p. 49)

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4 INSTRUMENTOS CONTRATUAIS E RISCO MORAL

A troca um dos elementos centrais nas relaes econmicas e ocorre por meio da celebrao de contratos, que so afetados diretamente pela assimetria informacional (quando uma parte detm informaes que sua contraparte no possui). Nesse sentido, os contratos devem fornecer incentivos e/ou induzir revelao de informaes privadas e, para que sejam cumpridos, necessrio que (i) haja informaes confiveis sobre o comportamento das partes e (ii) sejam discriminadas as aes desejadas e indesejadas (MACHO-STADLER; CASTRILLO, 2009, p. vii). O cumprimento dos contratos que na literatura econmica conhecida por enforcement constitui um dos pontos mais sensveis dos acordos comerciais. Sob esse ponto de vista, como as partes desejam que seu acordo resulte em efetivo direcionamento de comportamento, elas tambm acordam sobre aspectos do contrato que tm o papel de forar o cumprimento de seus deveres fundamentais (AZEVEDO, 2007, p. 9).

A maior dificuldade do enforcement contratual obter todas as informaes relevantes tendo em vistas a impossibilidade de estruturar um contrato que abarque todas as contingncias futuras. Nesse sentido, se a obteno das informaes exige, por exemplo, monitoramento do processo produtivo, de se esperar que as partes no possuam as mesmas informaes. Se o agente conhece algo que a outra parte desconhece, dois tipos de problema podem surgir na estruturao do contrato: seleo adversa e risco moral.

Quando uma das partes possui informaes relevantes e no tem incentivo para compartilh-las antes da celebrao do contrato, o problema caracterizado como seleo adversa. Um exemplo clssico, utilizado por Akerlof (1970), o mercado de carros usados. J o risco moral refere-se ao comportamento do agente durante a relao contratual, que escolher o nvel de esforo que maximizar a sua utilidade.

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As obrigaes contratuais sero cumpridas somente quando houver informaes confiveis sobre o comportamento das partes. O problema do risco moral surge quando esse comportamento no direta ou indiretamente observado, no sendo possvel discriminar aes.

No sendo possvel s partes observar diretamente as aes que desejam disciplinar, comum identificarem um elemento (de forte correlao) que fornea algum indicador sobre a ao que no pode ser observada. Sob esse ponto de vista, o contrato, com inteno de estabelecer deveres que possam ser verificados, normalmente premia os comportamentos desejveis (ou pune indesejveis) por meio de elementos (sinais) observveis, que de algum modo tragam alguma informao sobre esse comportamento (AZEVEDO, 2007 p. 13).

O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as concessionrias de ferrovias brasileiras o contrato de concesso cujo arcabouo jurdico decorre dos leiles realizados com base na lei n 8.666/93 (licitaes e contratos) , regido pela lei n 8.987/95 (concesses e permisses), pela lei n 9.074/95 (outorga e prorrogao de permisses) e pelo decreto n 1.832/96 (Regulamento dos Transportes Ferrovirios) (IPEA, 2010).

Faz-se necessrio destacar que os contratos de concesso das ferrovias possuem, em mdia, vinte e duas clusulas, que abarcam (i) o objeto (explorao e desenvolvimento do transporte de cargas em ferrovias), (ii) a durao das concesses (trinta anos, renovvel por mais trinta anos), (iii) a forma e o valor do pagamento, (iv) as obrigaes e (v) os direitos das partes.

Nesta seo sero analisadas as clusulas contratuais mais relevantes do ponto de vista econmico: (i) investimentos e metas, (ii) trfego mtuo e direito de passagem e (iii) tarifas. importante enfatizar que o objeto dos contratos de concesso a explorao e o desenvolvimento do servio pblico de transporte ferrovirio de carga, com vedao explorao de outras atividades de natureza empresarial e de operaes financeiras com seus acionistas controladores, exceo daquelas atividades que estiverem associadas prestao de servio pblico, desde que (i) contabilizadas em separado e (ii) previamente autorizadas pela Unio.

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Com relao s atividades complementares ao objeto dos contratos de concesso indicadas pelo poder concedente nos contratos de concesso, destacam-se:

a) utilizao da faixa de domnio para a instalao de linhas afetas e sistemas de transmisso de dados, voz, texto, imagem e similares; b) explorao comercial, inclusive para propaganda, de espaos disponveis nos imveis operacionais; c) prestao de servio de consultoria tcnicas. d) instalao e explorao de terminais intermodais; e) explorao de projetos imobilirios com aproveitamento de imveis operacionais. 3

4.1 Metas e investimentos

Conforme antecipado na seo 3, a modelao dos contratos de concesso das estradas de ferro, realizada a partir da segunda metade da dcada de 1990, incorporou premissas de ordem poltica e econmica bastante diferentes das dos dias atuais. Nesse cenrio, os contratos foram celebrados com base na necessidade do poder concedente de reduzir o dficit pblico.

Segundo Figueiredo (2011), poca da desestatizao, foram excludos quaisquer compromissos explcitos de investimentos predefinidos sobre a malha ferroviria, para que fossem gerados os valores de arrendamento necessrios ao poder pbico. Por outro lado, foram indicadas metas de produo e metas de reduo de acidentes (que representavam as prioridades do governo federal), e que poderiam levar, de forma implcita, realizao dos investimentos necessrios ao cumprimento das metas.

Para Campos Neto et al. (2010), os contratos de concesso no especificam quais investimentos cabem s concessionrias e quais ao poder pblico. Alm disso, as metas de produo e de segurana no garantem o aumento dos investimentos privados, e, como os investimentos realizados pela iniciativa privada no so reversveis ao final da concesso, h pouco interesse da iniciativa privada em expandir a malha existente.

Texto extrado do contrato de concesso da empresa MRS Logstica S.A.

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Um dos pontos mais sensveis relacionados aos investimentos privados em ferrovias refere-se impossibilidade de reverter os valores investidos pelas concessionrias, na hiptese de extino da concesso. Conforme clusula 16 do contrato de concesso da Ferrovia Centro-Atlntica (FCA), de 28 de agosto de 1996:
Com a extino da CONCESSO, qualquer se seja a sua causa: I Retomaro a CONCEDENTE todos os direitos e privilgios transferidos CONCESSIONRIA junto com os bens de propriedade da CONCESSIONRIA e aqueles resultantes de investimentos por esta efetivados em bens arrendados, declarados reversveis pelo CONCEDENTE por serem necessrios continuidade da prestao do servio concedido.

Nesse contexto, a respeito da interpretao sobre os investimentos em ferrovias, Bernardo Figueiredo afirma que:

Voc pode dizer que essa ferrovia [Salvador-Belo Horizonte] tem problemas estruturais que ultrapassam o que seria razovel se eu fixar uma meta de transporte de 10 milhes de toneladas de produtos petroqumicos por ano com segurana e confiabilidade. No razovel, certo? Exigiria um investimento que extrapola o que pode ser entendido como implcito na obrigao da concessionria. Alm do mais, est escrito no contrato que o investimento em infraestrutura no reversvel ao final da concesso. E isso d margem interpretao de que esse investimento no pode ser feito pela concessionria. E que portanto, no pode ser parte da meta de produo. [...] Acontece que nosso contrato tem um grau de generalidade em que cabe qualquer coisa, da mesma forma que no cabe nada, certo? E o que a gente quer? Quer dar transparncia, dar nitidez a esse contrato, tanto no que se refere s obrigaes da concessionria quanto s obrigaes do Poder Pblico, quanto s metas, quanto a tudo. Assim, o que a gente acha que vamos ter que evoluir para a repactuao do contrato, em que as obrigaes de investimentos sejam colocadas mais claramente e as obriga es do oder Pblico sejam explicitadas mais claramente. Porque a sociedade no entende voc chegar hoje e dizer: no, aquele trecho da ferrovia est abandonado e isso no contrato possvel. A resposta vai ser que o contrato est errado, porque no pode ser possvel ter um trecho abandonado e isso estar dentro de um contrato de concesso. (FIGUEIREDO, 2009, p. 15-16)

Acerca da relao entre as metas e os investimentos privados no setor ferrovirio, Bernardo Figueiredo afirma que:
[...] at agora, ela [as metas] se limitaram a fixar volumes mnimos de carga e ndices mximos de acidentes, sem determinar onde e o que deveria ser transportado. O resultado foi a concentrao dos investimentos e da operao em um tero da malha existente e em meia dzia de granis, deixando sem atendimento regies inteiras do pas, criando para as concesses e para o governo uma imagem negativa junto a sociedade. (FIGUEIREDO, 2009, p. 12)

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Sobre as metas de produo, o poder concedente, poca da celebrao dos contratos de concesso, indicou para os primeiros cinco anos uma meta global mnima de volumes. Superada a primeira metade do tempo de vigncia dos contratos, constata-se que o problema do risco moral tambm est presente nesse caso, pois vem induzindo as concessionrias a utilizarem apenas os trechos mais rentveis da malha ferroviria, transportando majoritariamente a granel. Cumpre dizer que esse modelo no atende ao preceito de utilizao de bem pblico para o qual a ferrovia foi concedida.

Ainda nesse contexto, os mesmos contratos de concesso no estabelecem nenhum critrio para fixao de metas, ou seja, no existe nenhuma qualificao do modo como essa meta determinada. Dessa forma, a ANTT poder, no momento de repactuar as metas quinquenais com as concessionrias, fix-las no mais por volume global, mas sim por segmento de carga ou por corredor ferrovirio, levando as concessionrias a terem maior diversificao de cargas. (FIGUEIREDO, 2011, p. 13).
argrafo nico - A CONCE ENTE estabelecer novas metas anuais de produo de transporte que devero ser pactuadas com a CONCESSIONRIA para cada quinqunio subsequente. Para servir de subsdio ao estabelecimento das metas ela deve apresentar CONCEDENTE as projees de demanda de transporte ferrovirio, devidamente consubstanciadas por estudo especifico.4

Outra questo no esclarecida nos contratos de concesso refere-se subutilizao e/ou ao abandono de trechos ferrovirios, assim como aos critrios para sua devoluo. Segundo a ANTT, atualmente existem mais de 5.544 km de ferrovias nessa situao.

Nesse cenrio, a agncia reguladora, por meio da deliberao n 124, de 6 de julho de 2011, exigiu das concessionrias de ferrovias cronogramas fsicos para execuo de obras de recuperao dos trechos e ramais ferrovirios, de forma a adequ-los ao transporte de cargas, no mnimo, nas mesmas condies em que estavam antes da assinatura dos contratos de concesso de arrendamento (AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES, 2011).

Texto extrado do contrato de concesso da empresa Ferroviria Novoeste S.A.

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Tabela 7 Trechos e ramais ferrovirios subutilizados ou sem trfego de cargas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

Trecho/ramal Trecho Pradpolis-Barretos Trecho Bauru-Tup Trecho Tup-Adamantina Trecho Adamantina-Panorama Ramal Piracicaba Trecho Maring-Cianorte Trecho Santo ngelo-Cerro Largo-So Luiz Trecho Santiago-Dilermando Aguiar Gonzaga Trecho Entroncamento-Livramento Trecho Presidente Epitcio-Presidente Prudente Trecho Morretes-Antonina Trecho Cabo-Propri Trecho Ribeiro Preto-Passagem Trecho So Francisco-Propri Paripe-Mapele Ramal de Ladrio Trecho Santiago-So Borja Trecho Varginha-Evangelista de Souza Trecho Indubrasil-Ponta Por Trecho Baro de Camargos-Lafaiete Bandeira Trecho Cavaru-Amba Trecho Salgueiro-Jorge Lins Trecho Paula Cavalcante-Macau Trecho Amba-Santo Bento Trecho Marques dos Reis-Jaguariava Trecho Passo Fundo-Cruz Alta Trecho Mafra-Porto Unio Trecho Porto Unio-Passo Fundo Trecho So Luiz Gonzaga-Santiago Ramal de Cachoeira do Sul Trecho Biagiplis-Ita Trecho General Carneiro-Miguel Burnier Trecho Barretos-Colmbia TOTAL

Extenso 131 (km) 172 72 155 45 92 106 142 156 104 16 549 63 431 8 5 160 21 304 334 143 595 479 18 210 194 242 173 115 6 165 84 54 5.544

Concessionria ALL Malha Paulista ALL Malha Paulista ALL Malha Paulista ALL Malha Paulista ALL Malha Paulista ALL Malha Sul ALL Mala Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul Transnordestina Logstica FCA FCA FCA ALL Malha Oeste ALL Malha Sul ALL Malha Paulista ALL Malha Oeste FCA FCA Transnordestina Logstica Transnordestina Logstica FCA ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul ALL Malha Sul FCA FCA ALL Malha Paulista

Fonte: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (2011).

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Com base nas informaes contidas na tabela 7, do total de trechos subutilizados ou sem trfego de cargas (5.544 km), 48,25% correspondem a ferrovias operadas pela ALL, 29,27%, pela Transnordestina Logstica e 22,47%, pela Ferrovia Centro-Atlntica (FCA).

Sobre os trechos abandonados, o presidente-executivo da Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios (ANTF), Rodrigo Vilaa, afirma que:

4.844 quilmetros de ferrovias so inservveis; no h a menor condio de esses trechos serem utilizados e j no havia antes das concesses; alm disso, no h uma regulao especfica para a devoluo dos trechos e j foram feitos pedidos de devoluo, mas no foram aceitos pela ANTT. (informao verbal)5

4.2 Trfego mtuo e direito de passagem

Os contratos de concesso preveem o compartilhamento da infraestrutura ferroviria e de recursos operacionais por meio de dois instrumentos denominados trfego mtuo e direito de passagem, que representam graus distintos de interferncia na malha da concessionria acessada.

Do ponto de vista jurdico, o trfego mtuo e o direito de passagem se caracterizam como obrigaes das concessionrias de servios de transporte ferrovirio de cargas e esto presentes nos contratos de concesso das ferrovias brasileiras com a finalidade de (i) assegurar a maximizao da eficincia do sistema ferrovirio herdado da antiga RFFSA e Fepasa e (ii) evitar o encastelamento das concessionrias nas respectivas malhas (RIBEIRO, 2005, p. 1).

Segundo Pereira Neto, Pinheiro e Adami (2010), no trfego mtuo a concessionria acessante realiza o transporte at um ponto de entrada da malha da concessionria acessada, de forma que o servio de transporte ferrovirio complementado pela detentora da via. Assim, uma concessionria acaba por no trafegar na malha de outra. De forma complementar, Campos Neto et al. (2010) afirma que o trfego m tuo caracteri ado como a operao em que uma concessionria (i) motivada pela concluso da prestao de servio de transporte ferrovirio e (ii)
5

Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2011.

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necessitando ultrapassar os limites de sua prpria malha, obrigada a fazer o transbordo da carga para os trens de outra concessionria.

J no direito de passagem, a concessionria acessante adentra na ferrovia acessada com sua prpria trao. Nesse contexto, Campos Neto et al. (2010) define o direito de passagem como a operao em que uma concessionria, mediante remunerao, permite que outra concessionria trafegue na sua malha para complementar a prestao do servio de transporte ferrovirio utilizando a sua via permanente.

Conforme descrito na seo anterior, o decreto n 1.832, que estabeleceu o Regulamento dos Transportes Ferrovirios (RTF), trouxe poucos avanos no sentido de especificar as condies para as operaes em trfego mtuo e direito de passagem, consagrando apenas a obrigao de operar em trfego mtuo como regra, sendo exceo o direito de passagem.

Embora os mecanismos de trfego mtuo e de direito de passagem representem formas de compartilhamento de bens essenciais para o servio de transporte ferrovirio, as concessionrias acessadas tendem a preferir a primeira espcie (em funo da menor interveno sobre as suas vias), enquanto as acessantes tendem a segunda (em funo primordialmente, de variao nos custos e no tempo de transporte ( EREIRA NETO; PINHEIRO; ADAMI, 2010, p. 204).

Segundo Campos Neto et al. (2010), um dos problemas mais graves das ferrovias brasileiras refere-se dificuldade de interpenetrao de uma concessionria na malha de terceiros, pois cada transportador ferrovirio busca, majoritariamente, dentro da sua prpria rea de atuao, o equilbrio econmico-financeiro. Um dos fatos geradores desse comportamento tem origem nos editais de licitao, que previam que o trfego mtuo seria o primeiro critrio dessa interface, e no o direito de passagem.

Ao analisar os contratos de concesso de ferrovias celebrados a partir de 1996, podemos constatar a relao de subsidiariedade entre o trfego mtuo e o direito de passagem, considerando que o direito de passagem seria preferido somente diante da impossibilidade de se realizar o trfego mtuo.

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Clusula 9.1 - XXII Garantir trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores de transporte ferrovirio, mediante a celebrao de contrato, dando conhecimento de tais acordos concedente no prazo de 30 dias. Sero definitivas as exigncias que a concedente venha a fazer com relao s clusulas de tais contratos referentes ao controle do abuso de poder econmico e segurana do trfego ferrovirio; 6

Na prtica, o direito de passagem inexiste, pois as concessionrias praticam tarifas que desestimulam os demais operadores a trafegar por sua malha. Como alternativa ao escoamento dos produtos transportados de uma malha para a outra, verifica-se a apenas a ocorrncia do trfego mtuo.

Em 2004, a ANTT, aps reiterados problemas na relao entre concessionrias, decidiu regulamentar a questo do direito de passagem e do trfego mtuo por meio da resoluo n 433, que adotou o sistema de livre negociao entre as concessionrias para definio das condies de compartilhamento de infraestrutura. Ocorre que, caso uma concessionria tenha seu negcio completamente dependente do acesso rede do outro operador ferrovirio e no seja possvel criar uma opo a essa rede, ento inexistir a interdependncia, que d sentido ao sistema da livre negociao (RIBEIRO, 2005, p. 3).

Outro aspecto relevante, porm no definido claramente pela ANTT poca, eram as condies mnimas de compartilhamento dos recursos entre a concessionria visitante e a visitada, especialmente quando o grau de dependncia da visitante torna seu negcio excessivamente dependente do acesso malha da visitada. Sobre o direito de passagem, segundo Bernardo Figueiredo, diretor-geral da ANTT, essa uma obrigao do contrato de concesso, embora, desde a privatizao da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), o direito de passagem nunca tenha sido aplicado por falta de regras (GES, 2011, p. A4).

Ainda segundo essa perspectiva,

Texto extrado do contrato de concesso da empresa Ferroviria Novoeste S.A.

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Torna-se fundamental a adequada implantao de instrumentos regulatrios para a realizao de compartilhamento da infraestrutura ferroviria, a fim de que uma determinada concessionria ou, em alguns casos, um usurio de grande porte possa acessar a malha concedidas pela Unio a outra pessoa jurdica. (PEREIRA NETO; PINHEIRO; ADAMI, 2010, p. 202)

O problema do risco moral sobre o direito de passagem um dos pontos mais complexos de qualquer proposta de aperfeioamento do marco regulatrio em questo. Cumpre ratificar que a inexistncia factual do direito de passagem representa uma das principais causas da falta de competitividade do setor, com externalidades negativas aos clientes, especialmente queles com alto grau de dependncia, sujeitos a tarifas de monopolista.

4.3 Tarifas

O decreto n. 1.832, de 4 de maro de 1996, que institui o Regulamento dos Transportes Ferrovirios (RTF), permite a negociao das tarifas entre as concessionrias e os usurios, de acordo com a natureza dos transportes, respeitados os limites mximos das tarifas de referncia homologadas pelo oder Concedente. Supor-se-ia, no primeiro instante de vigncia do RTF, a existncia de tabelas e seus respectivos nveis tarifrios. Nota-se, entretanto, que no h nesse regulamento qualquer remisso a tabelas em vigor ou critrios e procedimentos governamentais que possam origin-la e/ou homolog-las (MARQUES, 1996, p. 61).

Ainda segundo Srgio de Azevedo Marques, a respeito da modelagem tarifria dos contratos de concesso de ferrovias:
... a minuta de contrato incorporava, poca de sua publicao, respeitando termos contratuais anlogos aos da exig ncia do RTF, a tabela que ento vigia nos transportes da RFFSA. O reajustamento dos nveis tarifrios efetuado pelo Ministrio dos Transportes provocou, j s vsperas da licitao substituio da tabela de referncia do edital. Os novos tetos teriam sido despropositadamente elevados ou os anteriores baixos demais em relao aos custos, s oportunidades do mercado, aos nveis da competi o rodoviria Essas quest es, na verdade, no t m resposta. As tarifas ferrovirias no pas, j se mostrou, tm sido tentativas explcitas para alcanar objetivos outros que no a eficincia econmica do transporte, tm frgil conexo com os custos e so, de h muito tempo, fixadas pelo governo federal, sendo seus nveis os mximos admissveis e nem sempre convenientes para o aproveitamento de oportunidades do mercado, tanto pela sua equalizao nacional, quanto pela competio rodoviria que, em vasta gama de mercadorias, condiciona os fretes ferrovirios. (MARQUES, 1996, p. 61)

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Nesse contexto, os contratos de concesso das ferrovias estabeleceram tarifas mnimas e mximas para a prestao do servio de transporte ferrovirio, definidas em funo do tipo de produto transportado e da distncia percorrida, sem descrio explcita da metodologia de clculo.

Segundo Ziebarth (2008), o frete ferrovirio calculado multiplicando-se a distncia, em km, pelas tarifas homologadas junto agncia reguladora (ANTT), de forma individualizada (por concessionria), por tipo de mercadoria, peso, volume ou unidade de continer.

Acerca das tarifas indicadas nos contratos de concesso estabelecidos a partir de 1996:

CLUSULA STIMA - A tarifa o valor cobrado pelo transporte ferrovirio de uma unidade de carga da estao de origem estao de destino. 1 - A CONCESSIONRIA poder cobrar pela prestao do servio as tarifas de seu interesse comercial, respeitados os limites mximos das tarifas de referncia homologadas pela CONCEDENTE conforme tabela constante do Anexo III deste contrato. O limite mnimo das tarifas no poder ser inferior aos custos variveis de longo prazo. 2 - No caso de transporte de cargas de caractersticas especiais, tarifas e taxas especiais podero ser negociadas entre a CONCESSIONRIA e o usurio. 3 - As operaes acessrias necessrias prestao do servio, tais como, descarga, transbordo, guarda de produtos e outros, sero remuneradas pela cobrana de taxa adicionais, que a CONCESSIONRIA, poder cobrar mediante negociao com o usurio. 4 - Os valores das tarifas de referncia constantes no anexo citado so reconhecidas pela CONCESSIONRIA como suficientes para a adequada prestao do servio concedido e a manuteno do equilbrio econmico-financeiro deste contrato. [...]7

Sobre a indicao de uma tarifa mnima, possvel que o objetivo do regulador tenha sido o de limitar a capacidade dos usurios-concessionrios de estabelecerem tarifas para si muito baixas, ao mesmo tempo que, mantivessem ou aumentassem as tarifas de outros usurios no representados entre os acionistas da concesso (ZIEBARTH, 2008, p. 23).

Com relao aos instrumentos de atualizao das tarifas, os contratos de concesso de ferrovias, com base na lei n 8.987/95, a chamada Lei das Concesses, preveem dois mecanismos
7

Texto extrado do contrato de concesso da Companhia Vale do Rio Doce.

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simultneos: os reajustes e as revises. O reajuste de tarifa, utilizado para repor as perdas provocadas pela inflao, automtico, anual e baseia-se no IGP-DI, da FGV.

Segundo a lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, sobre a indicao de reajuste de tarifa no edital de licitao e contrato de concesso:

Art. 18. O edital de licitao ser elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critrios e as normas gerais da legislao prpria sobre licitaes e contratos e conter, especialmente: [...] VIII - os critrios de reajuste e reviso da tarifa; Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas: [...] IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas;

J a reviso tarifria tem por objetivo assegurar a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro, no sentido de dirimir riscos provocados por uma alterao unilateral do poder concedente, uma vez que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Alm disso, existem dois tipos de riscos endgenos: o risco poltico e o risco regulatrio. Nessas situaes, as concessionrias podem solicitar uma reviso tarifria, com o intuito de recompor o equilbrio econmico-financeiro (CAMPOS NETO et al., 2009, p. 17). Sobre as tarifas indicadas nos contratos de concesso do setor ferrovirio, estas foram definidas com base nos custos operacionais da RFFSA e as nicas alteraes efetuadas foram os reajustes das tarifas com base na inflao, considerando o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) (PGO; CAMPOS NETO, 2010, p. 524).

Ainda segundo Pgo e Campos Neto (2010), provavelmente os custos do setor ferrovirio, especialmente aps o processo de desestatizao, tenham se alterado significativamente, de forma que uma reviso das premissas utilizadas para clculo do frete levaria a uma reduo das tarifas mximas.

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Com relao metodologia de custos adotada para a regulao de preos, na maior parte das vezes os custos histricos so um guia fraco para o comportamento dos custos do produto ao longo do perodo de vida til do plano de tarifas. Alm disso, os custos histricos podem representar um histrico de operao ineficiente do ente regulado (LUCINDA, 2010, p. 257).

Segundo Lucinda (2010), a ao regulatria do preo movida por trs grandes objetivos, nem sempre coincidentes. O primeiro objetivo da regulao de ordem financeira, ou seja, relacionado gerao de receita por parte das empresas (entes regulados), que devem ser suficientes para (i) assegurar a operao continuada, (ii) cobrir os custos operacionais e os investimentos presentes e futuros. Em paralelo, o segundo objetivo refere-se eficincia econmica, subdividida em trs nveis: eficincia alocativa, eficincia produtiva e eficincia dinmica. Finalmente, o terceiro objetivo regulatrio diz respeito equidade, ou seja, distribuio justa dos benefcios do produto e/ou servio oferecido pelo ente regulatrio.

Nesse cenrio, Lucinda (2010) destaca dois importantes mecanismos de implementao dos objetivos regulatrios, no que se refere regulao tarifria. A primeira abordagem chamada regulao por taxa de retorno (ou cost-plus). Nessa modalidade, com base em uma reviso (i) dos custos operacionais e financeiros da empresa e (ii) dos investimentos necessrios, definida uma taxa de retorno que deveria ser suficiente para remunerar a operao do ente regulado. Com base nesse indicador, o prximo passo definir a tarifa que permitiria empresa atingir seus objetivos. Embora simples, esse mecanismo pode gerar grave externalidade negativa, no sentido de inibir a minimizao dos custos da empresa, uma vez que essa ao no traria um aumento de rentabilidade, mas sim uma reduo de tarifas.

O segundo mtodo de determinao de tarifas de servios regulados chamada de preo teto (ou price cap). Nessa modalidade, estabelecida uma frmula para determinar o reajuste mximo permitido para os servios concedidos ao ente regulado. Por esse mtodo, a variao na tarifa mxima igual variao de preos da economia, descontado um fator, que reflete ganhos de produtividade da empresa regulada.

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Finalmente, cumpre dizer que esse mtodo, diferentemente da regulao por taxa de desconto, traz incentivos para uma operao mais eficiente por parte da empresa regulada. Ainda segundo Lucinda (2010), as principais razes pelas quais esse mtodo ganhou a preferncia do poder concedente so:

a) gera incentivos para que a firma se torne mais eficiente;

b) simplifica o processo regulatrio;

c) torna a estrutura de preos mais flexvel;

d) limita a interveno do regulador na operao cotidiana do operador;

e) permite que tanto a operadora quanto o consumidor se beneficiem de ganhos de produtividade;

f) protege os consumidores e os competidores por meio da limitao do aumento de preos; e

g) limita a possibilidade de subsdio cruzado.

Embora os atuais contratos de concesso de ferrovias no estabeleam mecanismos relacionados redistribuio, na forma de preos mais baixos, dos ganhos auferidos pelas concessionrias com os usurios, a ANTT, em dezembro de 2010, amparada pela resoluo n 350 (destinada aos usurios altamente dependentes do transporte ferrovirio), arbitrou a tarifa cobrada pela concessionria MRS Logstica, da empresa Arcelor Mittal Serra Azul S.A., no trecho entre Serra Azul (Minas Gerais) e o Porto de Itagua (Estado do Rio de Janeiro). Nesse caso, de forma indita, a ANTT reduziu em 30% o valor da tarifa.

importante destacar que os contratos de concesso tambm estabelecem que a tarifa para o usurio com elevado grau de dependncia do transporte ferrovirio ser estipulada por

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meio de contrato voluntrio, e, caso no haja concordncia, o usurio poder solicitar ANTT a fixao de uma tarifa especfica, que considere os custos operacionais (CARNEIRO, 2011, p. 33).

No mbito da resoluo n 350 da ANTT, de 18 de novembro de 2003, que dispe sobre a caracterizao, o regime e o tratamento de usurio com elevado grau de dependncia do servio pblico de transporte ferrovirio de cargas:

Art. 1 O usurio do transporte ferrovirio de cargas poder, quando se considerar qualificado, se registrar junto Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, como usurio com elevado grau de dependncia do transporte ferrovirio de cargas, nos termos do que dispe esta Resoluo. Art. 2 Ser considerado usurio com elevado grau dependncia do servio pblico de transporte ferrovirio de cargas aquele que: I - para recebimento ou despacho de produtos ou insumos, no disponha de outro modal que seja tcnica e economicamente vivel, face a competitividade de seu negcio, depender da disponibilidade do transporte ferrovirio; ou II - realize ou se comprometa a realizar investimentos nas malhas concedidas, em instalaes industriais, logsticas, de infraestrutura ou material rodante para o uso de transporte ferrovirio.

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5 DESENVOLVIMENTO DO SETOR FERROVIRIO APS A DESESTATIZAO

A retomada do desenvolvimento do setor ferrovirio brasileiro est fortemente relacionada ao processo de desestatizao, ocorrido a partir de 1996, e seus efeitos reverberam diretamente sobre a indstria de material rodante, composta por (i) materiais de trao, (ii) sistema de sinalizao, (iii) materiais para via permanente, como dormentes, (iv) locomotivas, (v) carros de passeio e (vi) vages. Esse processo tambm contribuiu para gerao de empregos, investimentos em projetos de infraestrutura, aperfeioamento logstico e reduo do chamado custo Brasil (DURO, 2006, p. 32).

O atual sistema ferrovirio brasileiro oriundo da desestatizao da Fepasa e de doze Superintendncias Regionais (SR) da RFFSA. Ele possui 29.979 km de extenso, dos quais 28.476 so administrados por operadoras reguladas pela ANTT. Apenas a Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. (Valec), que detm a concesso da Ferrovia Norte-Sul, e a Ferroeste, que administra a Estrada de Ferro Paran Oeste, so empresas pblicas.

Tabela 8- Extenso da malha ferroviria brasileira

Ferrovias ALL malha Oeste (Novoeste) ALL malha Sul ALL malha Paulista (Ferroban) ALL malha Norte (Ferronorte) MRS Logstica VALE (CVRD) Estrada de Ferro Vitria-Minas VALE (CVRD) Estrada de Ferro Carajs VALE (CVRD) Ferrovia Centro Atlntica (FCA) Ferrovia Tereza Cristina (FTC) Transnordestina Logstica Valec Ferrovia Norte-Sul (pblica) Ferroeste Estrada de Ferro Paran Oeste (pblica) Subtotal (operadores regulados ANTT) Trombetas/Jari/Corcovado/Supervia/Campos do Jordo Amap/CBTU/CPTM/Trensurb/Centra/Metr SP-RJ Total
Fonte: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (2011).

Extenso (km) por bitola 1,60 1,00 Mista 1.945 7.293 11 1.463 243 283 512 1.632 42 905 892 7.910 156 164 4.189 18 570 248 5.069 22.897 510 520 102 456 527 6.045 23.242 510

Total 1.945 7.304 1.989 512 1.674 905 892 8.066 164 4.207 570 248 28.476 622 881 29.979

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Figura 1. Malhas ferrovirias operadas pela iniciativa privada

Fonte: Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (2011).

exceo das estradas de ferro Vitria-Minas e Carajs, que realizam, simultaneamente, o transporte de passageiros e de cargas, as demais ferrovias concedidas iniciativa privada e aquelas operadas por empresas pblicas transportam exclusivamente cargas.

5.1 Investimentos

Atualmente seis concessionrias privadas e duas empresas pbicas integram o sistema ferrovirio brasileiro. Juntas, entre 1996 e 2010, realizaram investimentos de R$ 25 bilhes, revitalizando no s as ferrovias, mas os setores correlatos, como (i) a indstria de equipamentos ferrovirios, (ii) a prestao de servios relacionada manuteno de equipamentos e (iii) sistemas de sinalizao, alm de serem responsveis pelos desdobramentos positivos que fomentaram a construo de novos ptios, ramais e terminas de cargas.

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Grfico 1 Investimentos na malha concedida iniciativa privada entre 1997 e 2010 (em milhares de R$)

4.173 3.114 1.958 412 386 538 617 766 668 1.089 2.221 2.597 2.499 2.985

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Investimento Pblico Investimento das Concessionrias

Fonte: ANTF (2011).

Segundo Campos Neto et al. (2010), entre 1996 e 1999, os investimentos no setor ferrovirio concentraram-se, essencialmente, na recuperao, na melhoria e no aperfeioamento dos ativos operacionais. Somente a partir de 2000, com a malha ferroviria totalmente concedida e as obras emergenciais realizadas, uma nova fase de investimentos teve incio, com o objetivo de expandir a oferta de servios. Nesse contexto, construram-se e ampliaram-se ptios de manobra, compraram-se novos materiais rodantes e aumentou-se a capacidade de suporte da via permanente. Finalmente, em 2007 iniciada a terceira fase de investimentos, fomentados pelos projetos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo federal.

O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) desempenhou papel fundamental no financiamento das concessionrias de ferrovias nos trs perodos mencionados. Conforme demonstrado na tabela 9, para o perodo de 2010 a 2013, o BNDES estimou investimentos de R$ 56 bilhes no setor ferrovirio, dos quais R$ 31 bilhes dirigidos exclusivamente ao TAV (trem de alta velocidade), que ligar as cidades do Rio de Janeiro, de So Paulo e de Campinas (MARCHETTI, 2010, p. 283).

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Tabela 9 Investimentos estimados em logstica (2010-2013)

Setor Setor porturio Setor ferrovirio Setor rodovirio Total

Projetos firmes 2010-2013 R$ bilhes 15 56 36 107 % 14 52 34 100

Fonte: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (2011).

Nesse contexto, os projetos de infraestrutura relacionados construo da Ferrovia NorteSul, da Nova Transnordestina, do Ferroanel em So Paulo, da expanso da Ferronorte at a cidade de Rondonpolis, do TAV entre o Rio de Janeiro e Campinas e das obras outorgadas a Valec corroboram as projees de crescimento no setor ferrovirio brasileiro, com impactos diretos nas indstrias correlatas.

Conforme indicado na tabela 10, a expanso da rede ferroviria exigir 16% dos investimentos projetados pelo BNDES at 2013, enquanto as atuais ferrovias, 28% e o TAV, 56%.

Tabela 10 - Investimentos no setor ferrovirio (2010-2013)

Destino Ferrovias existentes Expanso da rede TAV Total

Representatividade 28% 16% 56% 100%

R$ milhes 15.827 8.918 30.923 55.668

Fonte: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (2011).

Sobre as fontes de recursos, a iniciativa privada dever financiar 47% dos novos investimentos (o equivalente a R$ 26,2 bilhes), o BNDES, 46% (o que corresponde a R$ 25,7 bilhes) e o poder pblico, 7% dos R$ 56 bilhes previstos (MARCHETTI, 2010, p. 290).

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Conforme indicado na tabela 11, se analisarmos as fontes de recursos sem o TAV, verifica-se que mais de 60% dos investimentos sero direcionados melhoria da rede existente. Faz-se necessrio destacar a capacidade de autofinanciamento das concessionrias de ferrovias, que correspondem a 56% dos recursos previstos, acompanhada pelo BNDES, 29%, e, finalmente, 15% correspondentes s ferrovias contempladas no PAC e outorgadas Valec.

Tabela 11 - Investimentos no setor ferrovirio sem TAV (2010-2013)

Destino Ferrovias existentes Expanso da rede Total

Representatividade 64% 36% 100%

R$ milhes 15.827 8.918 55.668

Fonte: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (2011).

5.2 Valec

No setor ferrovirio brasileiro no concedido iniciativa privada atribuda, conforme previsto na lei n. 11.772, de 17 de setembro de 2008, Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes, a construo e a explorao de infraestrutura ferroviria das seguintes ferrovias (VALEC, 2011):

a) EF-151, denominada Ferrovia Norte-Sul, com extenso de 3.100 km, que ligar os municpios de Belm, no Estado do Par, e Panorama, no Estado de So Paulo.

b) EF-267, com extenso de 750 km, que ligar os municpios de Panorama, no Estado de So aulo, e Porto Murtinho, no Estado do Mato Grosso do Sul.

c) EF-334, denominada Ferrovia da Integrao Bahia-Oeste, com extenso de 1.490 km, que ligar os municpios de Ilhus, no Estado da Bahia, e Figueirpolis, no Estado do Tocantins, onde se liga Ferrovia Norte-Sul.

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d) EF-354, denominada Ferrovia Transcontinental, com extenso de 4.400 km, que ligar o litoral norte do Estado do Rio de Janeiro localidade de Boqueiro da Esperana, no Estado do Acre, j na fronteira do Brasil com o Peru.
Figura 2 Concesses Ferrovirias da Valec

Fonte: Valec (2011).

Do ponto de vista regulatrio e operacional, dado que a expanso da malha ser realizada por meio da Valec, est aberta a possibilidade de uma operao ferroviria desatrelada do investimento fixo na via permanente, permitindo o desenvolvimento do conceito de operao em open-access, ou seja, a eliminao de barreiras entrada (MARCHETTI, 2010, p. 281).

Nesse contexto, e no mbito do novo arcabouo regulatrio do setor (que ser analisado na seo 8), a ANTT props a criao de duas figuras distintas o gestor da malha e o operador ferrovirio , de forma que sejam separadas a gesto da infraestrutura e a prestao do servio.

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Dessa maneira, o gestor seria responsvel por construir e administrar as novas ferrovias, enquanto aos operadores ferrovirios caberia comprar a capacidade de transporte para trafegar livremente suas cargas. Segundo Capozolli (2011), esse modelo criaria as condies necessrias para (i) ampliar a atuao das atuais concessionrias e (ii) permitir a entrada de novos operadores no mercado por exemplo, os usurios com elevado grau de dependncia.

A respeito dos riscos inerentes ao novo modelo proposto pela ANTT, o diretor-geral da ANTT, Bernardo Figueiredo, afirmou:

[...] eu vou ter uma empresa que vai operar a via. O que operar a via? gerenciar a circulao de trens e fazer a manuteno da via. E vou tornar aberta a prestao de servio. Qual a lgica? Eu constru a Norte-Sul, ela tem capacidade [exemplo] de passar vinte trens. A Valec no tem uma locomotiva e um vago. Ela vai sair para o mercado e oferecer isso. Qual o preo pelo qual a Norte-Sul vai vender capacidade? Por diminuir o preo, voc alavanca o crescimento, e a voc cumpre a funo da infraestrutura O novo modelo esse: uma ferrovia aberta. O governo est bancando o risco disponibilidade. Qual o risco aqui? O risco de a ferrovia no alavancar o desenvolvimento. Tem lgica o governo assumir. Eu vou colocar a infraestrutura na crena de que ela vai alavancar o desenvolvimento. Num primeiro momento, eu fao [investimentos na construo de novas ferrovias], bancando risco e demanda, mas eu sei que, se eu bancar o risco e a demanda, a oferta vai alavancar a demanda. (informao verbal).8

5.3 Indstria de vages e material rodante

A desestatizao das ferrovias brasileiras reativou toda a indstria nacional de equipamentos ferrovirios e material rodante. Com base nos dados apresentados pela Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (Abifer), no perodo de 1996 a 2010 foram fabricados 33.768 vages, 2.529 carros de passeio e 198 locomotivas.

Segundo

Rodrigo

Vilaa,

presidente-executivo

da

Associao

Nacional

de

Transportadores Ferrovirios (ANTF), as concessionrias preveem adquirir, nos prximos nove anos, 2 mil locomotivas, 40 mil vages e 1,5 milhes de toneladas de trilhos (ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTADORES FERROVIRIOS, 2011).

Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2001.

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Tabela 12 Produo de carros de passageiros, vages e locomotivas (1996-2010)

Ano 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 TOTAL

Carros de passageiros 430 438 447 283 113 179 45 79 218 79 62 98 46 0 12 2.529

Vages 3261 1022 5118 1327 3668 7597 4740 2399 294 748 1283 1297 869 119 26 33.768

Locomotivas 68 22 29 30 14 6 0 0 5 4 1 7 9 2 1 198

Fonte: Associao Brasileira da Infraestrutura Ferroviria (2011).

Segundo a Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (Abifer), estima-se que em 2011 sero investidos aproximadamente R$ 100 milhes na produo de cinco mil vages, o que representa um crescimento de 53%, quando comparado aos investimentos realizados em 2010. Alm disso, tambm sero produzidas 100 locomotivas e 450 carros de passageiros, nmeros superiores em 47% e 5%, respectivamente, ao volume registrado em 2010.

Sobre a produo de dormentes, atualmente existem dezesseis fbricas no Brasil, das quais doze esto instaladas na regio Sudeste. Nesse contexto, a produo estimada para 2011 de 6,1 milhes de unidades.

Segundo Lopes (2011), embora o Pas seja autossuficiente na produo de dormentes, importa da Europa e da China a totalidade dos trilhos. Estima-se que sejam necessrios investimentos da ordem de R$ 1,5 bilho para colocar em funcionamento uma fbrica de trilhos no Brasil. Cumpre dizer que, at 1996, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) produzia trilhos no Pas, mas a operao foi desativada por falta de demanda.

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Sobre a perspectiva de produzir os trilhos em territrio nacional, o presidente da Abifer, Vicente Abate, informa:
[...] a principal preocupao da indstria se a demanda continuar alta para justificar o alto investimento. Talvez a demanda, mesmo sendo muito forte hoje, possa no ser to regular e no atingir o retorno desejvel [...] 500 mil toneladas um bom nmero para a produo, mas essa demanda no vai se sustentar ano a ano. A estimativa que a demanda diminua e se estabelea em 10 anos, voltando ao patamar de 200 mil toneladas de trilhos anuais.

Tabela 13 Fbricas de dormentes no Brasil

Fbrica Ceima Industrializao de Madeiras Cogumelo Indstria e Comrcio Companhia Brasileira de Dormentes Dorbrs

Unidades BA RJ e SP RJ, MG, RS e CE MT, GO, MG,

Material Eucalipto Plstico Concentro

Capacidade produtiva N/I N/I 60.000

Conprem Concreto Premoldado

PR, CE, PI e Chile

Concentro

44.000

Duron Usina de Tratamento de Madeiras Empac - Empresa de Artefatos de Concreto Fbrica de Dormentes da Odebrecht Hidremec Indstria de Materiais Ferrovirios Icotema Madeiras Tratadas e Concreto Longhi Engenharia Ltda Postes Mariani Indstria e Comrcio Precon Industrial Prema Tecnologia e Comrcio Serraria Mohr SPA - Engenharia Indstria e Comrcio Wisewood
Fonte: Revista Ferroviria (2011).

SC MG e PE PE ES SP SP RS MG e RJ SP SP e MS MA e GO SP

Eucalipto Concentro Concentro Ao Eucalipto Concentro Eucalipto Concentro Eucalipto Eucalipto Concreto Plstico

N/I N/I 125.000 84.000 N/I 7.000 N/I 40.000 80.000 50.000 48.000 2.500

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Acerca da importncia econmica do setor ferrovirio brasileiro, Alice Eloyse Lang afirma que:

O crescimento da produo das ferrovias estimulou a indstria ferroviria brasileira que havia se perdido quase por inteira. Empresas antigas foram renovadas e fizeram parcerias com empresas estrangeiras [...] Novas companhias tambm entraram no ramo, como a Randon, tradicional fabricante de carretas rodovirias, e a Santa F, uma parceria entre a Amrica Latina Logstica (ALL) e o grupo indiano Besco. (LANG, 2007, p. 52)

5.4 Produo ferroviria

Entre 1997 e 2010, a produo ferroviria brasileira cresceu 103%, com previso de 315 bilhes de TKU (toneladas por km til) para 2011. Nesse perodo, o transporte de minrio de ferro e carvo mineral por via frrea cresceu 92%, saindo de 110 bilhes de TKU para 211 bilhes de TKU. J o transporte de carga geral cresceu 148% no mesmo perodo.

Grfico 2. Produo ferroviria nacional, em bilhes de toneladas por km til (TKU)

49,9 47,4 27 31,7 32,2 35,7 40,2 42,5 44,4 208 56,1 48,6

63,9 58,3

67,1

110

110

107

118

122

125

136

155

165

184

207

185

211

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Minrios de Ferro e Carvo Mineral

Carga Geral

Fonte: Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios (2011).

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A separao dos produtos em duas categorias minrio de ferro e carvo em um grupo e carga geral em outro baseada no fato de o minrio de ferro e o carvo serem produtos cujas propriedades pertencem a algumas das principais controladoras das concessionrias ferrovirias. J os demais produtos so classificados como carga geral, cujo proprietrio no o controlador das concessionrias (IPEA, 2010).

A tabela a seguir apresenta os principais produtos transportados pelas concessionrias ferrovirias.

Tabela 14 Tipos de produtos transportados pelas concessionrias ferrovirias Controladora Ferrovia EFVM Estrada de Ferro Vitria-Minas EFC Estrada de Ferro VALE Carajs FCA Ferrovia CentroAtlntica FNS Ferrovia Norte-Sul Vale, Gerdau, CSN e Usiminas ALL Malha Sul ALL Malha Paulista ALL ALL Malha Oeste ALL Malha Norte CSN Governo do PR FTC Total Transnordestina Logstica S/A Ferroeste FTC Ferrovia Tereza Cristina S/A MRS Logstica S/A MTU 133,2 Produtos Minrio de ferro, carvo mineral, soja, produtos siderrgicos e celulose Minrio de ferro, ferro-gusa, mangans, cobre e combustveis derivados do petrleo e da soja Soja e farelo, calcrio siderrgico, minrio de ferro, fosfato, acar, milho e fertilizantes Soja e farelo, areia, fosfato e cloreto de potssio Minrio de ferro, carvo mineral, produtos

103,7

19,3 1,4 119,8

siderrgicos, ferro-gusa, cimento e soja Soja e farelo, acar, derivados de petrleo e lcool, milho e cimento Acar, cloreto de potssio, adubo, calcrio e derivados de petrleo e lcool Minrio de ferro, soja e farelo, acar, mangans, derivados de petrleo e lcool Soja e farelo, milho, leo vegetal, adubo e combustvel Cimento, derivados de petrleo, alumnio, calcrio e coque Soja e farelo, milho, continer e trigo Carvo mineral

26,8

5,2

3,2 8,2 1,6 1,0 3,0 426,4

Fonte: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (2009, apud IPEA, 2010, p.7). Dados de 2008. Nota: milho de toneladas teis (MTU) tonelada til refere-se apenas ao peso da carga, sem o peso dos veculos

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A transformao pela qual passou o setor ferrovirio brasileiro no representou apenas um aumento do volume medido em TKU. Para alcanar os novos nveis de produo, foram realizados substanciais investimentos, principalmente por parte da iniciativa privada. Segundo essa perspectiva, observa-se que os investimentos do setor pblico pouco se alteraram na ltima dcada, de modo que a expanso da malha e das obras ferrovirias tem sido feita principalmente como os recursos das concessionrias (CAMPOS NETO et al., 2010, p. 21-23).

5.5 Gerao de empregos

Outro aspecto relevante que deve ser considerado na anlise do setor ferrovirio refere-se gerao de empregos. No perodo compreendido entre 1997 e 2010, somente as concessionrias ferrovirias geraram um crescimento de 131%, saindo de 16.662 para 38.595 trabalhadores empregados em 2010.

Grfico 3. Empregos diretos e indiretos

37.837 36.788 38.595 33.254 30.227 30.508 27.659 20.215 20.352 20.482 20.910 14.375 21.085

16.662

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios (2011).

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6 TEORIA DA REGULAO ECONMICA

Embora a regulao econmica possa abarcar uma vasta gama de restries que interferem na tomada de decises das empresas, as variveis geralmente controladas pelo poder concedente so preo, quantidade, nmero de empresas e qualidade. Por outro lado, variveis sobre propaganda e investimento so menos controladas (VISCUSI; HARRINGTON; VERNON, 2005, p. 358).

Na regulao por preo, o agente pblico pode especificar a tarifa exata que a empresa cobrar dos seus clientes ou ainda restringir a arrecadao dentro de um intervalo, com tarifas mnimas e mximas. Nesse caso, um dos objetivos do regulador, especialmente no monoplio, limitar o lucro da empresa regulada.

Em algumas situaes, o agente pblico emprega a regulao por quantidade, que pode ou no coexistir com a regulao por preo. No Brasil, no setor de distribuio de energia, por exemplo, foram incorporadas exigncias quanto universalizao dos servios, que ainda representa uma obrigao sobre a quantidade mnima a ser atendida em um conjunto de localidades.

O agente pblico tambm pode restringir a entrada e a sada de empresas em determinados setores. O regulador pode controlar a entrada de novas empresas (mais frequente na prestao de servios pblicos) e tambm de empresas j reguladas em outros setores.

No setor ferrovirio brasileiro, conforme apresentado na seo 4, o poder concedente optou, quando da formalizao dos contratos de concesso, pela regulao por (i) preo (tarifas mnimas e tarifas mximas), (ii) quantidade de carga transportada, por meio das metas de produo anuais, e (iii) qualidade, exemplificada pelo ndice de reduo de acidentes.

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6.1 Evoluo da teoria da regulao econmica

Com base nos apontamentos trazidos por Stigler (1971), Viscusi, Harrington e Vernon (2005) sistematizaram a evoluo da teoria da regulao econmica em trs estgios cronolgicos, assim definidos: teoria normativa da regulao, teoria da captura e teoria econmica da regulao.

6.1.1 Teoria normativa da regulao

Inicialmente denominada de teoria de interesse pblico e, mais recentemente, de teoria normativa da regulao, essa corrente de pensamento defende a interveno do agente regulador, especialmente em setores caracterizados por (i) monoplio natural e/ou (ii) gerao de externalidades negativas.

O monoplio natural surge quando h grandes economias de escala (custo mdio e custo marginal decrescentes) para toda a produo. Nesse caso, apenas uma empresa deveria atender todo o mercado, com custo inferior ao que existiria caso houvesse outras empresas. A existncia do monoplio natural tambm est associada relevncia do custo fixo no clculo do custo total da empresa. Os mercados de distribuio de energia, saneamento bsico e transporte rodovirio so exemplos de monoplio natural. Neles, o custo fixo significativamente maior em relao ao custo marginal, de forma que o custo mdio declinante medida que a produo cresce.

Conforme apresentado no grfico 4, no monoplio natural, como o custo mdio (CMe) est declinando, a curva de custo marginal (CMg) encontra-se sempre abaixo da curva de custo mdio. Se no houvesse regulao, essa empresa produziria no ponto Qm e venderia pelo preo Pm, ambos em condio de monopolista. Caso a agncia reguladora exigisse nveis de produo e preo em condies de concorrncia perfeita, isto , Qc e Pc, respectivamente, a empresa

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encerraria suas atividades, pois o preo no cobriria o custo mdio. Por outro lado, quando ocorre a interseco das curvas de custo mdio e receita mdia, a empresa obtm lucro, mas no na condio de monopolista, e o nvel de produo (Qr) permanece o mais alto possvel.
Grfico 4 Regulamentao do preo do monoplio natural
$/Q

Pm

Pr

CMe

Pc RMg Qm Qr

CMg RMe

Qc

Quantidade

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002, p. 349).

Para Besanko e Braeutigam (2002), a classificao de um mercado enquanto monoplio natural no depende apenas da condio tecnolgica (o formato da curva de custo mdio), mas tambm da demanda. Um mercado pode ser um monoplio natural quando a demanda baixa, mas no quando a demanda alta.

Vamos considerar o exemplo de uma ponte que interliga duas cidades e se caracteriza por baixa trafegabilidade e cobrana de pedgio. Como o valor do custo marginal muito baixo para os usurios adicionais, o custo total mdio de uma viagem pela ponte (custo total dividido pelo nmero de viagens) diminui com o aumento da sua utilizao. Quando o trfego baixo, a ponte um monoplio natural, mas quando ocorre um aumento significativo do nmero de veculos que circulam sobre a ponte, talvez seja necessrio duplicar a infraestrutura pata atender a demanda. Nessa condio, em funo do aumento da demanda, um monoplio natural pode se tornar um mercado competitivo (MANKIW, 2005, p. 317).

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Para Viscusi, Harrington e Vernon (2005), o problema do monoplio natural a existncia de um conflito fundamental entre eficincia produtiva e eficincia alocativa. Nessa perspectiva, a eficincia produtiva requer que apenas uma empresa produza, porque o valor dos recursos utilizados para atender o mercado minimizado. Entretanto, como ocorre no setor ferrovirio brasileiro, a produo ou a prestao do servio por uma nica empresa conduz precificao acima dos custos incorridos, com o propsito de maximizar o lucro das concessionrias. Para alcanar a eficincia alocativa, necessrio que existam empresas competindo com preo abaixo do custo marginal. Portanto, h um argumento favorvel para a interveno do agente regulador quando o mercado caracterizado como monoplio natural.

J a externalidade negativa decorre da ao (displicente) de um determinado agente, que interfere nas funes de utilidade e produo de outro agente. Nesse caso, a imposio de uma taxa, por parte do agente regulador, pode resultar em uma alocao socialmente preferida.

De acordo com essa teoria, a regulao oferecida em resposta demanda da sociedade, com o objetivo de corrigir falhas de mercado ou prticas altamente prejudiciais. Se um setor caracterizado por monoplio natural, ento a sociedade demandar que a empresa seja regulada, porque a melhor soluo no ser realizada na ausncia de regulao. Nesse sentido, a sociedade usa a anlise normativa (quando a regulao deveria ocorrer) para produzir teoria positiva (quando a regulao ocorre).

6.1.2 Teoria da captura

Conforme argumentado por Stigler (1971), a regulao favorece um pequeno grupo de interesse, que convence o Estado a usar seu poder de coero no sentido de benefici-lo, a despeito dos danos causados para o resto da sociedade. A teoria da captura surge nesse contexto, pois em um ambiente democrtico, alm das relaes entre governo, agncia reguladora e empresas, existem relaes diretas e de interesses difusos entre o governo e seu eleitorado e entre o agente regulador e as empresas reguladas. Assim, segundo essa teoria, h um risco de o

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regulador atuar de acordo com os prprios interesses, desconsiderando os do eleitorado. Dependendo da situao e do desenho institucional da agncia, os interesses do regulador podem se alinhar com os das empresas reguladas.

6.1.3 Teoria da regulao econmica

A teoria da regulao econmica surge como uma sntese das duas correntes de pensamento anteriores. Ela foi reformulada em 1971 pelo economista George Stigler, da Universidade de Chicago, no artigo The theory of economic regulation. Segundo o autor, o Estado possui um recurso bastante cobiado que, em princpio, no compartilhado com nenhum cidado: o poder de coero. Por sua vez, determinados setores da economia podem convencer o Estado a utilizar a regulao em benefcio prprio. Ainda segundo Stigler, esses grupos tm especial interesse em (i) concesso de subsdios econmicos, (ii) mecanismos de controle e de sada de potenciais concorrentes, (iii) polticas que afetem produtos substitutos e complementares e (iv) mecanismos de fixao de preos.

Segundo Stigler (1971), a regulao fornecida como resposta demanda da ao de grupos de interesse, com o objetivo de maximizar seus resultados. De acordo com essa perspectiva, o Estado atua, nessa situao, como redistribuidor da riqueza para o grupo de interesse.

Segundo essa teoria, existe um tradeoff entre os benefcios trazidos pela regulao e os custos de organizar os agentes de um setor. Nesse contexto, os grupos menores, em que cada indivduo beneficia-se amplamente da soma da regulao, so mais eficientes em capturar o agente regulador. Dessa forma, setores monopolizados so geralmente regulados, enquanto os consumidores, tipicamente representados por milhes de pessoas, dividem prejuzos impostos pela regulao.

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Em 1976, o economista Sam Peltzman, tambm da Universidade de Chicago, no artigo Toward a more general theory of regulation, formalizou a anlise de Stigler acerca dos diferentes fatores que determinam qual grupo de interesse poder controlar o agente regulador. Segundo o autor, que corrobora as premissas de Stigler, (i) a legislao regulatria redistribui a riqueza, (ii) o comportamento do legislador, que deseja maximizar seu apoio poltico, moldado pelo seu desejo de permanecer no poder e (iii) diferentes grupos de interesse oferecem apoio poltico em detrimento de legislaes favorveis.

A premissa bsica do modelo de Stigler/Peltzman que o legislador, responsvel pela diretriz regulatria, escolhe a poltica que maximiza seu apoio. Assim, ao escolh-la, o legislador decide o tamanho do grupo que ser beneficiado pela regulao e a quantidade de riqueza que ser transferida para um determinado setor.
Grfico 5 Modelo de Peltzman
M3 M2 M1 m

Pc

P*

Pm

Fonte: Peltzman (1976, p. 224).

O grfico 5 ilustra o modelo proposto por Peltzman, desenhado para regulao de preo e regulao de entrada. Nesse modelo, o legislador/regulador escolhe o preo que maximiza seu

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apoio poltico, sendo M( , a funo de apoio poltico, onde

o preo e o lucro do setor.

A funo decrescente com o preo, pois quanto maior o P, maior a oposio poltica dos eleitores. Por outro lado, quanto maior o preo, maior o lucro das empresas. Como o lucro uma funo de preo, ( , ele aumentar para todo menor que m (preo de monopolista).

Para encontrar o preo que maximiza o apoio poltico, Peltzman incluiu curvas de indiferena para o legislador, que representam todos os pares de preo-lucro que gera o nvel M1 de apoio poltico. As curvas de indiferena so positivas, pois quanto maior o preo, maior o lucro. Como M( , decresce para e cresce para , o apoio poltico est aumentando na direo

noroeste de forma que M3 > M2 > M1. O preo timo para o legislador chamado de P*, que alcana o maior nvel de apoio poltico. Conclui-se que o regulador no definir o preo no ponto que maximiza o lucro do setor.

Uma importante crtica teoria da regulao econmica que ela ignora alguns elementos importantes do processo regulatrio ao assumir que os grupos de interesse controlam adequadamente legisladores e estes, por sua vez, controlam adequadamente os reguladores (VISCUSI; HARRINGTON; VERNON, 2005, p. 390).

Finalmente, para que o legislador no seja totalmente controlado pelo seu grupo de interesse, fundamental que existam instncias e, portanto, que o regulador no seja controlado pelo legislador. Controlar os reguladores uma tarefa muito mais difcil, porque estes possuem informaes mais qualificadas e no necessariamente disponveis para o legislador. Alm disso, seria muito custoso para este propor uma nova regulao a fim de redirecionar a poltica regulatria. Dessa forma, o regulador possui considervel liberalidade para implementar suas aes. Como a sociedade se beneficia do mnimo custo de produo o que requer apenas uma empresa produtora sem sofrer um preo de monoplio? As solues que tm sido implementadas em resposta ao problema do monoplio natural so: agncia reguladora e empresa estatal. Nos EUA, assim como no Brasil, o tpico monoplio natural operacionalizado por uma empresa privada, que monitorada por uma agncia reguladora, responsvel pela homologao

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dos preos cobrados pelo monopolista. Uma das premissas fundamentais desse modelo que a receita total seja equivalente ao custo total.

Nesse cenrio, analisaremos o caso de uma concessionria de ferrovia no Brasil com caractersticas de monoplio natural e curva de custo mdio decrescente. O grfico 6 demonstra essa situao, em que a demanda por servio ferrovirio em um determinado trecho da malha denominada por DD. Caso a tarifa cobrada (preo) fosse equivalente ao custo marginal, P0, obteramos nvel de produo Q0. Nesse caso, o preo atenderia premissa de eficincia, mas traria perdas econmicas concessionria, conforme demonstrado no retngulo RTP0S.
Grfico 6 Precificao ao custo marginal pode causar prejuzos
D
$

perdas

CMe CMg

P0

S D Q0

Quantidade

Fonte: Viscusi, Harrington e Vernon (2005, p. 410).

Caso a agncia regulatria exigisse que a tarifa (preo) fosse equivalente ao custo marginal, a concessionria precisaria de um subsdio governamental para continuar a operar nesse nvel de produo, porque o preo seria menor que o custo mdio. Em funo das distores provocadas pelos subsdios governamentais e das dificuldades polticas de imaginar o governo subsidiando as perdas da iniciativa privada, o ponto central dessa anlise que os monopolistas naturais deveriam precificar seus produtos e/ou servios de forma a cobrir seus custos. Conforme demostrado no grfico 7, o preo deveria ser igual ao custo mdio (CMe), com diminuio da rea equivalente perda de bem-estar.

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Grfico 7 Precificao ao custo mdio

$
D

P0

CMe CMg

D
Q0 Q* Quantidade

Fonte: Viscusi, Harrington e Vernon (2005, p. 412).

Segundo Viscusi, Harrington e Vernon (2005), nos EUA, a regulao representa uma importante soluo para o monoplio natural. Nesse contexto, o objetivo do regulador aprovar uma poltica tarifria no discriminatria, que permita que a receita total cubra os custos totais do monopolista. Entretanto, recentemente, as agncias tm se mostrado mais interessadas em mecanismos tarifrios que promovam eficincia econmica, incluindo o price cap, em que as empresas reguladas podem reter parte significativa do lucro, contanto que o preo no exceda um determinado nvel.

Outra questo bastante relevante que est na pauta de discusso da ANTT refere-se deciso de manter o monoplio do setor ferrovirio. A formulao de polticas regulatrias est inserida em um ambiente instvel, caracterizado por (i) mudanas na demanda associadas a alteraes de preferncia e renda dos consumidores, (ii) mudanas de custos, (iii) variaes nos ciclos de negcios, (iv) alteraes do ambiente poltico-econmico e (v) inovaes tecnolgicas. Essas alteraes, especialmente da funo de demanda e custo, provocam mudanas no preo socialmente timo e, nesse caso, o regulador precisa ajustar o preo da empresa regulada em resposta a esses eventos.

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Nesse contexto, Viscusi, Harrington e Vernon (2005) afirmam que, diante desses fatores, o agente regulador possui, basicamente, trs polticas alternativas:

a)

Manter a regulao por preo e entrada: essa poltica seria aplicada na hiptese de o regulador acreditar que muito provvel que um determinado setor ainda seja um monoplio natural. Caso esse monoplio no mais exista, a manuteno de tal poltica provocar perda do bem-estar resultante da restrio de competio.

b)

Desregular completamente o mercado: essa poltica permitiria a entrada livre de novos concorrentes e removeria o controle sobre os preos. A condio necessria para a implementao dessa poltica que o setor no seja mais um monoplio natural ou, se ainda o for, que atue com economia de escala relativamente menor, de forma que as ineficincias resultantes por incorporar mais de uma empresa sejam compensadas pelos benefcios gerais da competio.

c)

Desregular parcialmente alguns mercados, restringindo o comportamento dos incumbentes na competio: a desregulao parcial pode ser utilizada como poltica intermediria quando h incertezas do regulador sobre as condies de custo e demanda.

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7 COMPETIO NO SETOR FERROVIRIO

O universo ferrovirio, durante a segunda metade do sculo XX, caracterizado, eminentemente, por (i) regulao pblica, (ii) estatizao e (iii) integrao vertical. Durante esse perodo, muitos pases, exceo dos EUA e do Canad, nacionalizaram suas ferrovias, reorganizando-as enquanto monoplio estatal. A ideia era que apenas uma empresa poderia integrar, de forma eficiente, todas as estradas de ferro e que a propriedade pbica garantiria a representao dos interesses da sociedade (RUS, 2006, p. 177).

No passado recente, praticamente todas as ferrovias do mundo desempenhavam, concomitantemente, os papis de (i) gestor da malha, responsvel pelos investimentos de infraestrutura e coordenao do trfego, e de (ii) operador ferrovirio, encarregado da prestao dos servios de transporte de cargas e passageiros. Esse modelo impedia o acesso a uma malha por outra empresa ferroviria.

Nesse contexto, para promover os servios de transporte de carga e passageiro, os operadores ferrovirios dispunham, necessariamente, de locomotivas, vages, trilhos, ptios, estaes e mo de obra especializada. Dessa forma, as ferrovias eram horizontalmente separadas, pois atendiam a diferentes territrios, mas verticalmente integradas, pois proviam todas as funes essenciais para a prestao de servio.

A partir do final da dcada de 1980, foram implementadas reformas radicais para fortalecer o transporte ferrovirio de cargas e passageiros, que registrava decrscimos dos nveis de produo, em parte, como consequncia da competio com automveis, nibus, caminhes e avies, alm de oleodutos e hidrovias.

Os grficos 8 e 9 corroboram esse argumento e demonstram a diminuio do market share do transporte ferrovirio na Europa, o qual, entre as dcadas de 1970 e 2000, sofreu reduo tanto no transporte de cargas quanto no de passageiros.

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Grfico 8 Market share do transporte ferrovirio de passageiros na Unio Europeia (passageiro/km%) 100% 6,60%

80%

10,20%

8,20%

6,30%

60%

40%

73,80%

76,40%

79,20%

78,30%

20%

0% 1970 Avio e Metr 1980 nibus 1990 Ferrovias 2000 Automveis

Fonte: Nash e Rivera-Trujillo (2004 apud NASH, 2006, p. 26). Grfico 9 Market share do transporte ferrovirio de cargas na Unio Europeia (tonelada/km%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1970 Navegao Ocenica 1980 Nagevao Interna 1990 leoduto Ferrovirio 2000 Rodovirio 20,10% 14,70% 11,00% 8,10% 33,50% 39,40% 39,60%

41,30%

34,60%

36,20%

41,80%

43,80%

Fonte: Nash e Rivera-Trujillo (2004 apud NASH, 2006, p. 26).

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Em pases como EUA e Canad, falncias de empresas ferrovirias ameaavam a manuteno de diversos servios, enquanto na Europa e em parte dos pases mais ricos nos quais o Estado controlava as estradas de ferro os subsdios demandados pelo setor haviam se tornado um grave problema para os cofres pblicos (GMEZ-IBEZ; RUS, 2006, p. xi).

Atualmente, parece haver um consenso mundial entre os especialistas e as agncias reguladoras sobre a necessidade de incrementar a concorrncia no setor de transporte ferrovirio e, concomitantemente, diminuir a interveno pblica. Por outro lado, h um amplo debate sobre como isso ser alcanado. O ponto central desse debate refere-se maneira de promover a competio: praticando a separao vertical (vertical unbundling) ou mantendo a integrao vertical.

Muitos pases tentaram aperfeioar o setor ferrovirio por meio (i) da introduo da competio, (ii) do aumento da competio ou ainda (iii) do fortalecimento das foras de mercado. Trs mtodos diferentes foram utilizados: separao vertical (operadoras de trens podem competir umas com as outras), privatizao (os investidores podem competir pelo controle das empresas ferrovirias) e desregulao (as ferrovias podem competir livremente entre si e com outras modalidades de transporte). Essas trs opes no so mutuamente excludentes, pois separao vertical e desregulao podem ser acompanhadas por privatizao. A separao vertical consiste na criao de duas figuras distintas o gestor da malha e o operador ferrovirio , de forma que sejam separadas a gesto da infraestrutura e a prestao do servio de transporte ferrovirio. Esse modelo foi inspirado na experincia de outros setores da economia, nos quais as atividades com potencial de competio, tais como telefonia de longa distncia, foram separadas das atividades com caractersticas eminentemente monopolistas, como telefonia fixa local. Tambm importante considerar o modelo empregado nas rodovias, onde caminhes e nibus tm livre acesso s vias mediante pagamento de pedgio.

Todos os pases que adotaram a separao vertical tinham como objetivo primordial induzir a competio entre os operadores de trens. Para o governo australiano, por exemplo, a competio era o principal objetivo e, assim, exigiu acesso livre em praticamente todas as

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ferrovias. Por outro lado, no imps que a infraestrutura e a operao dos trens fossem realizadas por empresas diferentes. Para os europeus, a prioridade era aperfeioar os mecanismos de transferncia de cargas entre as ferrovias dos pases membros da Unio Europeia, com a finalidade de incentivar o servio de transporte de longa distncia no continente.

Segundo RUS (2006), a Comisso Europeia (CE) no exigiu que a nova empresa de infraestrutura fosse privatizada ou totalmente independente da antiga empresa pblica de transporte ferrovirio (verticalmente integrada). A CE solicitou que apenas a contabilidade fosse realizada de forma separada. A Gr-Bretanha privatizou a gesto da malha ferroviria, enquanto a Sucia manteve a empresa como propriedade estatal. Finalmente, nos pases escandinavos, a ideia era colocar as ferrovias e as rodovias em condies de igualdade.

O caso britnico merece especial destaque, porque, alm da separao vertical, o governo da Gr-Bretanha privatizou tanto a infraestrutura (gesto da malha) quanto a operao ferroviria, garantindo livre acesso para todos os operadores de carga e transporte de passageiros. Em 2001, a Railtrack, companhia privada responsvel pela gesto da malha ferroviria, foi falncia, obrigando o Estado a reestatizar a empresa, agora denominada Network Rail. Essa medida possivelmente desencorajou alguns pases engajados na separao vertical quanto a privatizar a empresa responsvel pela infraestrutura.

Segundo Glaister (2006), a falncia da Railtrack no foi provocada pela opo de reestruturao vertical. Pelo contrrio, era reflexo de problemas de implementao, de reformas precipitadas e do mau gerenciamento da prpria empresa, agravados pela dificuldade em estabelecer um calendrio eficiente, planejar e implementar os investimentos necessrios e alocar os trechos de forma lucrativa. Para Nash (2006), isso no significa que combinar separao vertical e privatizao impea a ocorrncia externalidades negativas.

J a Frana e a Finlndia separaram a infraestrutura e a operao ferroviria, mas mantiveram os dois segmentos enquanto monoplio pblico.

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Nash (2006) acredita que a principal vantagem alegada pelos proponentes da separao vertical a introduo da competio nas operaes ferrovirias. Segundo essa perspectiva, a inexistncia de custos irrecuperveis (sunk costs), associada construo da infraestrutura ferroviria, garantiria o ingresso de novas empresas no setor.

Outro mecanismo adotado, em especial pelos EUA, pelo Canad, pelo Japo e pelos pases emergentes, foi a privatizao das ferrovias, na esperana de que a competio entre os investidores interessados na aquisio ou na concesso das malhas pudesse conduzir a uma operao mais eficiente.

Nesses pases, no perodo anterior privatizao, o funcionamento das ferrovias dependia, em certa medida, dos subsdios do Estado, que, por sua vez, cumpriam objetivos complementares operacionalizao da malha ferroviria. Dessa forma, os recursos tambm eram utilizados para empregar mo de obra e, assim, promover o desenvolvimento regional e outros objetivos sociais. Por esses motivos, as ferrovias empregavam um nmero de funcionrios acima do necessrio e mantinham trechos da malha sem demanda justificvel.

Segundo Gmez-Ibez (2006), em alguns casos, aps o processo de privatizao, o agente regulador exigia das empresas privadas o cumprimento dos mesmos objetivos sociais, sem que estas pudessem contar com o subsdio do Estado.

Finalmente, outros pases reduziram o controle sobre as tarifas das ferrovias, que vigorou do final do sculo XIX at o incio do sculo XX, poca em que as ferrovias desfrutavam do monoplio dos transportes. A ideia era que esse mecanismo estava impedindo as ferrovias de responderem de forma eficiente ao aumento da competio. No Canad, por exemplo, o poder de regulao no setor ferrovirio foi drasticamente restrito a partir de 1967. O mesmo aconteceria nos EUA a partir de 1980. Segundo Gmez-Ibez e Rus (2006), a ideia era que o controle das tarifas por parte do governo era algo anacrnico, uma vez que as modernas ferrovias enfrentavam forte concorrncia no apenas de outras modalidades de transporte, mas tambm de outras localidades e produtos.

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7.1 Separao vertical e manuteno da integrao vertical

Para Gmez-Ibez (2006), a deciso mais controversa quando se pensa em desobstruir a competio relaciona-se separao vertical (vertical unbundling), que conflita

fundamentalmente com a desregulao e em menor grau com a privatizao, pois exige, por parte do governo, um envolvimento bastante ntimo com o setor, enquanto as duas ltimas implicam reduzir o envolvimento do poder pblico. Nesse cenrio, o governo desempenharia um papel incisivo enquanto regulador e/ou proprietrio da via (infraestrutura).

Conforme ser detalhado neste trabalho, no Brasil, decorrido quinze anos da desestatizao do setor ferrovirio, a ANTT props a separao vertical para os trechos outorgados Valec. Nesse contexto, se confirmada a participao do governo brasileiro como gestor da malha, o Estado aumentar sua participao no setor e enfrentar desafios complexos, especialmente no que se refere ao gerenciamento da operao dos diferentes trens, oriundos de vrias empresas.

Para RUS (2006), embora a separao vertical possa ser atrativa sob a perspectiva terica, ela enfrenta problemas no momento da implementao, especialmente no que se refere ao conflito de interesses entre o gestor da malha e os operadores. Em termos comparativos, a integrao vertical, especialmente nos EUA e no Canad, tem se mostrado bem-sucedida, embora ainda no tenha sido testada em maior escala na Europa. O problema que ainda so poucos os pases que adotaram a separao vertical, no sendo possvel analisar os resultados de forma mais aprofundada. So pioneiros desse processo a Sucia, a Gr-Bretanha, a Austrlia e a Alemanha. J a Frana, a Espanha e outros pases europeus tm reagido de forma mais lenta e com menos entusiasmo s diretrizes da Unio Europeia.

Gmez-Ibez (2006) corrobora esse argumento e alega que a competio por separao vertical tem se mostrado mais problemtica do que a manuteno da integrao vertical, pois a maioria das ferrovias j enfrenta substancial concorrncia de outras modalidades de transporte.

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Ainda segundo o autor, a qualidade do servio de transporte ferrovirio depende, conjuntamente, da coordenao da infraestrutura e da operao dos trens, e essa coordenao muito mais difcil de ser alcanada quando as atividades so providas por empresas separadas. Nesse ambiente, a separao vertical envolve um tradeoff entre o benefcio de introduzir a competio e o custo de perder coordenao.

Nesse contexto, fundamental que o agente regulador garanta tratamento justo e imparcial entre os operadores dos trens, especialmente no acesso malha (direito de passagem) e quanto s tarifas cobradas. Alm disso, deve prover os incentivos corretos para a empresa responsvel pela infraestrutura, manter a malha em condies adequadas de uso e promover os investimentos para expanso da capacidade (RUS, 2006, p. 182).

Outra questo relevante refere-se estrutura de custos do operador da rede ferroviria, responsvel pela infraestrutura, caracterizada por custos afundados (irrecuperveis) e economias de escala, de forma que o custo marginal de trafegar um trem adicional menor que o custo mdio, especialmente se houver excesso de capacidade. Caso o preo seja fixado como equivalente ao custo marginal, haver um grande incentivo para utilizar a capacidade existente, mas a receita auferida pelo gestor da malha no ser suficiente para cobrir seus custos.

Nesse caso, uma soluo seria que o Estado subsidiasse o gestor da malha, para compensar a perda provocada pela precificao ao custo marginal. Outra alternativa seria permitir que o gestor da malha discriminasse o preo por tipo de cliente e, assim, cobrar um preo acima do seu custo marginal. A discriminao de preos evita o subsdio do governo, mas torna a prtica de preo mais subjetiva e controversa.

Para RUS (2006), a ferrovia caracterizada por (i) grandes economias de densidade de trfego (nmero de veculos que ocupam uma unidade de comprimento da via de trfego) e (ii) custos irrecuperveis, que garantem vantagens e desvantagens em relao a outros modais de transporte.

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Em razo dos custos irrecuperveis inerentes aos investimentos realizados, o custo marginal de transportar uma unidade adicional pode ser muito baixo, na medida em que a ferrovia tenha excesso de capacidade. J a economia de densidade de trfego implica que as ferrovias podem oferecer uma tarifa mais barata para o transporte de cargas e passageiros nos corredores com alto volume de trfego. Nesse sentido, difcil, por exemplo, encontrar alternativas de transporte mais eficientes para grandes volumes de minrios de ferro, carvo e commodities agrcolas, partindo de uma zona produtora at uma fbrica ou um porto de exportao. Por outro lado, economia de densidade de trfego tem uma desvantagem quando o trfego diminui, pois o custo mdio aumenta, tornando o modal antieconmico para baixos volumes.

Para Nash (2006), alguns estudos demonstram que a separao vertical melhorou a produtividades das ferrovias. Segundo o autor, o caso sueco corrobora essa afirmao. Na Sucia, a empresa pblica responsvel pela infraestrutura, Banverket, cobra dos operadores ferrovirios privados apenas o custo marginal para o uso da infraestrutura, de forma que o restante dos custos subsidiado pelo governo. O resultado um nmero crescente de companhias privadas compartilhando a malha ferroviria provida pelo governo. A tabela 15 apresenta a taxa mdia anual de crescimento da movimentao ferroviria em trs pases europeus, antes e depois das reformas no setor, com destaque especial aos resultados alcanados na Sucia.
Tabela 15 Taxa mdia anual de crescimento da movimentao ferroviria em trs pases europeus

Pases Alemanha Gr-Bretanha Sucia

Antes da reforma 3,69% (1977 a 1993) -3,48% (1990-1994) 2,58% (1977-1987)

Depois da reforma 5,71% (1993-1999) 6,18% (1994-1999) 10,63% (1988-1999)

Fonte: Nash e Rivera-Trujillo (2004 apud NASH, 2006, p. 39).

Os resultados sobre a eficincia do aumento da concorrncia como consequncia da separao vertical ainda so inconclusivos. Esse desfecho justificado porque as experincias ainda so muito recentes e existem diferentes polticas em curso, com graus distintos de

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implementao e variveis de controle de difcil mensurao, tais como esforo, credibilidade e comprometimento. Finalmente, para Gmez-Ibez (2006), difcil argumentar que atualmente algumas ferrovias desfrutem do poder de monoplio, especialmente em fretes interurbanos e servio de transporte de passageiros. H vrias dcadas, os caminhes atendem, de forma mais eficiente, os carregamentos de maior valor agregado, competindo, em pases como Japo e Argentina, no transporte de commodities. Barcos e oleodutos tambm so timas alternativas para alguns tipos de produto.

7.2 Competio com integrao vertical

Existem dois mtodos para introduzir a competio mantendo a integrao vertical: concesso e desregulao. O primeiro mtodo, adotado largamente por vrios pases, prev a concesso da ferrovia verticalmente integrada e por tempo limitado. Acredita-se que a prpria competio entre os investidores, quando realizado o leilo da concesso, garanta ganhos de eficincia. Alm disso, o agente regulador desempenhar papel fundamental, no sentido de realizar o enforcement das obrigaes contratuais. Na essncia, essa abordagem no diferente daquela aplicada na separao vertical, com a exceo de que o operador da concesso responsvel, simultaneamente, pela gesto da malha e pela operao dos trens.

O segundo mtodo, visto de forma mais simples nas ferrovias dos EUA e do Canad, permite a integrao vertical para competir com outras modalidades de transporte, com mnima regulao governamental. A desregulao ou a regulao limitada tm sido aplicadas, eminentemente, no transporte ferrovirio de carga, raramente no de passageiros. Na Amrica Latina, especialmente no Brasil e no Mxico, durante muitos anos, as concessionrias de ferrovia negociaram diretamente com clientes e demais operadores de trens as condies comerciais para o transporte de carga e as tarifas para operar de acordo com o trfego mtuo e o direito de passagem, de forma que o regulador era demandado apenas em caso de impasse (RUS, 2006, p. 187).

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8 NOVO ARCABOUO REGULATRIO BRASILEIRO

A despeito dos significativos investimentos realizados pela iniciativa privada no setor ferrovirio brasileiro e do cumprimento dos primeiros quinze anos dos contratos de concesso, a competio entre as ferrovias bastante limitada. Nesse contexto, a ANTT, com base na consulta pblica n 002/2010, publicou, em 14 de julho de 2011, trs novas resolues (n 3.694/11, n 3.695/11 e n 3.696/11), com o objetivo declarado de promover a concorrncia no setor ferrovirio do Pas, de forma a aperfeioar a qualidade dos servios prestados pelas concessionrias e oferecer melhores preos aos usurios de transporte ferrovirio de carga.

As novas resolues tambm visam a combater a ociosidade das ferrovias, pois apenas 10 mil, dos 28 mil km de linhas ferrovirias do Brasil, so efetivamente utilizados. Sob essa perspectiva, o diretor-geral da ANTT afirmou que ou a empresa coloca essas linhas em condi es de trafegabilidade, ou devolve as linhas para o governo (MEN ES, 2010 .

A resoluo n 3.695/11, datada de 14 de julho de 2011, estabeleceu os procedimentos de operaes de direito de passagem e trfego mtuo, que visavam integrao das ferrovias. J a resoluo n 3.696/11 fixou os procedimentos para pactuao das metas de produo por trecho e as metas de segurana para as concessionrias de servio pblico de transporte ferrovirio de cargas. Por fim, a resoluo n 3.694/11 estabeleceu o regulamento de defesa dos usurios dos servios de transporte de cargas, com o objetivo de garantir que o cliente possa criar um servio ferrovirio dedicado a si mesmo, caso a concessionria no tenha interesse ou condio de atend-lo.

8.1 Qualificao das metas de produo

A resoluo n 3.696/11, referente pactuao das metas de produo por trecho e das metas de segurana para as concessionrias de servio pblico de transporte ferrovirio de cargas,

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prev a substituio da meta global mnima de volume transportado, inicialmente indicada nos contratos de concesso, por metas mais qualificadas, contendo os fluxos de transporte previstos para cada um dos trechos e as respectivas sazonalidades (ANTT, 2011).

Por meio da pactuao das metas entre a ANTT e cada concessionria ferroviria, o agente regulador poder disponibilizar a capacidade ociosa a outras concessionrias interessadas em realizar o direito de passagem ou o trfego mtuo, ou ainda a usurios ou operadores de transporte multimodal (OTM), definidos como uma pessoa jurdica contratada, transportador ou no, para a realizao do transporte, da origem at o destino, por meios prprios ou por intermdio de terceiros (CNT, 2011, p. 167 .

Ao formular a resoluo n 3.696/11, a ANTT cria condies para que o prprio mercado induza a competio no setor, porque a designao de uma meta acanhada, precedida pela oferta da capacidade ociosa pela ANTT, poder implodir uma das principais barreiras entrada, permitindo que outros operadores ferrovirios utilizem aquela malha.

Sobre as metas de produo e o entendimento acerca do monoplio das concessionrias, o diretor-geral da ANTT, Bernardo Figueiredo, afirmou:

A meta vai deixar de ser importante. Eu no vou mais discutir a meta com a concessionria, porque se ela tem uma ferrovia com capacidade X e a meta dela inferior a X, isso quer dizer que essa capacidade excedente est disponvel para quem quiser usar, com preo barato. A gente criou um instrumento que o mercado vai resolver, e a meta deixa de ser importante. Se ela tiver uma meta agressiva, para fechar a porta competio, vai baixar seu custo e ser atrativa para o cliente. Ela escolhe o que ela quer. A era importante estabelecer a regra para uma empresa criar seu prprio servio. Deixou de ser um monoplio? Nunca foi; era por falta de instrumentos que operava como tal, no era porque a ferrovia um monoplio natural. Voc no pode ter duas empresas gerenciando a circulao de trens em uma ferrovia. O gerenciamento da circulao de trens em uma ferrovia tem de ser exclusividade de um grupo. Agora, a prestao do servio no monoplio de ningum. A ferrovia como a rodovia, no um monoplio natural. Qualquer um que chegar l pode pagar o pedgio e passar. (informao verbal)9

Para o diretor-presidente da Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios, Rodrigo Vilaa, o formato de metas globais por concessionrias o mais adequado, pois permite

Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2001.

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que o sistema como um todo seja mais produtivo. Apesar disso, estamos nos preparando para cumprir a meta. (informao verbal)10.

A interpretao do monoplio sobre a operao ferroviria uma das questes mais controversas entre as concessionrias e o agente regulador. Para o diretor-geral da ANTT:

O contrato no estabelece um monoplio, e nem pode. Ningum pode chegar e carimbar o cliente. Voc s pode transportar um fulano. No existe isso e nem o contrato diz isso. Ento ns comeamos a analisar como que ns poderamos ter uma leitura do contrato que encaminhasse um processo para reverter um quadro insalubre para o sistema, que era um frete alto, um servio ruim e falta de investimento. Ento usamos os instrumentos que voc conhece, de direito de passagem, usamos a questo do usurio dependente para se defender da ferrovia, no pela regulao, mas pelas prprias foras do mercado; quer dizer, se a ferrovia me cobra um frete caro, eu vou fazer meu trem e pago para ela. Se ela no quer me atender, eu vou criar meu atendimento. Eu compro meu prprio vago. (informao verbal)11

8.2 Compartilhamento de infraestrutura ferroviria

Sobre o compartilhamento de infraestrutura ferroviria e os recursos operacionais que visam integrao das ferrovias, tratados na resoluo n 3.695/11, fica estabelecido que o direito de passagem no poder ser negado pela concessionria acessada. Caso sejam necessrios investimentos adicionais para garantir o direito de passagem, a empresa acessante dever arcar com os custos.

Com base na nova regulao, qualquer empresa acreditada pela ANTT enquanto operador de transporte multimodal (OTM) poder utilizar a ferrovia existente. Nesse contexto, a empresa dever compor sua frota, por meio de aquisio ou aluguel de material rodante (locomotiva e vages), e pagar concessionria uma tarifa (pedgio) referente utilizao da malha ferroviria (PEREIRA, 2011, p. 30).

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Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2011. Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2001.

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Segundo o diretor-geral da ANTT, nos E A, 70% da frota aluguel; no Brasil no havia oportunidade para isso, agora vai ter; o mercado vai comear a se organizar para usufruir dessa possibilidade, e isso vai estimular o aumento do n mero de trens circulando (informao verbal)12.

Para o presidente-executivo da Associao Nacional dos Usurios do Transporte de Cargas (Anut), Lus Henrique Balde , a transformao esperada para o setor no ocorrer to rapidamente; as novidades e o surgimento de novos operadores ainda levaro uns seis meses para virar realidade e de acordo com as novas regras, apenas a capacidade ociosa da linha frrea poder ser usada por terceiros ( EREIRA, 2011, p. 2 .

Um dos fatores crticos de sucesso desse modelo refere-se dificuldade de reunir, no curto prazo, os insumos necessrios para atender aos padres tcnicos e regulatrios exigidos. Encontrar equipamentos adequados e mo de obra qualificada pode ser difcil, especialmente se os equipamentos e as habilidades so muito especializadas e o mercado para profissionais experientes ou equipamentos usados pequeno ou at mesmo inexistente.

Em termos comparativos, segundo Gmez-Ibez (2006), a experincia recente sugere que a entrada de operadores de trens independentes mais difcil do que se esperava. Onde a ferrovia foi dividida em duas partes (infraestrutura e operao de trens), as empresas incumbentes enfrentaram poucos desafios e bem-sucedidos , enquanto onde a empresa foi mantida verticalmente integrada, mas obrigada a compartilhar o acesso, poucos operadores se mostraram interessados pelo negcio. Apenas uma nova empresa de transporte ferrovirio de carga surgiu na Europa Continental, a despeito de todos os esforos da Comisso Europeia (CE). Na Austrlia, segundo relatrio produzido em 2003 pelo Bureau of Transport and Regional Economics (BTRE), houve pouca competio no setor de transporte ferrovirio de carga entre 1995 e 2002.

Para a Associao Nacional dos Usurios do Transporte de Cargas (Anut), a despeito da recuperao do setor ferrovirio brasileiro e do aumento na movimentao de cargas, havia um

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Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2001,

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desequilbrio nas relaes entre os usurios e as concessionrias de ferrovias, especialmente nas negociaes de frete (REVISTA ANTT, 2011).

Sobre os valores de frete ferrovirio e a falta de concorrncia no setor ferrovirio, o presidente-executivo da Anut, Lus Henrique Baldez, afirma que:

As concessionrias mantm uma posio de monoplio dentro de sua malha. Neste caso, no negociam tarifas, as impem. Alm do mais, se apropriam de todos os ganhos de eficincia que a carga proporciona, apresentando margens financeiras de lucratividade em patamares extremamente elevadas. Somente para exemplificar, a ANTT arbitrou um conflito de tarifas entre a MRS e a ArcelorMittal, nossa associada, para o transporte de minrio de ferro. Aps profundo estudo dos custos envolvidos para a produo do transporte, a ANTT concluiu que a tarifa cobrada pela MRS (R$ 34,00/t) se encontrava num patamar cerca de 40% superior quele considerado adequada (R$ 24,00/t) (REVISTA ANTT, 2011).

Sobre a necessidade de gerao de capacidade adicional nos trechos sem capacidade ociosa, o diretor-geral da ANTT, Bernardo Figueiredo, afirmou:

A gente criou, por meio dessas duas regulamentaes, do direito de passagem e da meta, um mecanismo em que voc induz o investimento. Se a MRS quiser disputar com a ALL o mercado l do Mato Grosso, ela pode investir no acrscimo de capacidade e usar esse acrscimo de capacidade [entende-se duplicao da malha]. Por exemplo, a VALEC vai chegar linha da ALL; vai ter de duplicar a linha. O que adiantou fazer a Norte-Sul se eu chego a um ponto que no tem capacidade [...] O que a gente est criando no vai resolver o problema; quem vai resolver o problema o mercado. O que voc tem de fazer criar instrumentos para que o mercado possa criar essa soluo. Cada vez mais ser vivel o investimento em ferrovia. (informao verbal)13

Nesse contexto, para o diretor-presidente da Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios, Rodrigo Vilaa:
[...] Qual a nossa grande preocupao? que vrios operadores entrem em uma linha. Pior ainda quando integram como uma linha j existente, concedida [...] isso uma quebra do contrato [...] Quem vai pagar o operador A se o trem do operador B quebrar? Qual a qualificao do equipamento do material rodante? Porque o operador A comprou o vago, mas ele vai passar na minha linha. A manuteno sou eu quem faz. Ele vai pr um equipamento que vai atrapalhar o chamado roda-trilho. Quem vai pagar essa conta e de que forma? [...] No tem duas linhas de trem, uma ao lado da outra, para concorrer. um monoplio, natural e sempre foi assim. No mundo inteiro assim. (informao verbal)14

13 14

Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2001. Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2011.

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8.3 Direito dos usurios

Sobre o direito dos usurios dos servios de transporte ferrovirio de cargas, previsto na resoluo n 3.694/11, a ANTT autorizou que os clientes das ferrovias utilizassem suas prprias composies (locomotivas e/ou vages) para fazer o transporte de cargas. Nesse caso, o usurio s arcar com o custo do pagamento pelo direito de passagem na linha da concessionria. Segundo essa resoluo, o usurio poder contratar com a concessionria a totalidade das atividades relacionadas explorao e ao desenvolvimento do servio de transporte ferrovirio de cargas ou apenas parte delas para o transporte de carga prpria.

Acerca da resoluo n 3.694/11, sobre o direito dos usurios, o diretor-geral da ANTT afirma que:

[...] Se ela [concessionria] no for competitiva, vai abrir espao para algum que que vai buscar esse mercado. Ela vai ter que ser competitiva para disputar com outra empresa que, mesmo pagando um diferencial de custo para usar a malha, a utiliza [...] se ela cobra um preo que torna mais vantajoso para o cliente formar o seu prprio servio e us-la apenas para movimentao do trem, porque ela est senso muito pouca competitiva. Qual o limite de frete da ferrovia? aquele que o cliente diz que vai comprar o prprio transporte. (TOLLER, 2011, p. 23)

Para o presidente-executivo da Anut, Lus Henrique Baldez, foi um marco para os usurios que se sentiam alijados do processo de negociao com as concessionrias por no possuir nenhuma base normativa que amparasse suas aes (REVISTA ANTT, 2011). Na viso da Anut, o novo marco regulatrio provocar competitividade no setor ferrovirio, com estmulos a novos investimentos, ao surgimento de novos operadores de transporte, reduo de custos operacionais e cobrana de menores tarifas aos usurios do sistema.

Para a ANTF, a resoluo n 3.694/11 representa um grande avano no sentido de definir os deveres dos usurios. Segundo Rodrigo Vilaa:

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As concessionrias respeitam os seus usurios, e esses direitos estabelecidos corroboram, em grande parte, as prticas que so utilizadas por ns. Nossos investimentos so de longo de prazo; demora, muitas vezes, mais de dez anos para se pagarem. Nesse sentido, o estabelecimento da necessidade de contratos de pelo menos cinco anos por parte do usurio, para que ele seja qualificado como usurio dependente, um bom exemplo de avano importante. Traz, tambm, alguns itens que podem servir de guia para contratos entre clientes e concessionrias alis, boa parte do teor dessa resoluo saiu de contratos comerciais j estabelecidos e em vigncia no setor. Sem contratos, assumimos o risco do negcio do cliente, e isso claramente dificulta novos investimentos para o crescimento do setor. (informao verbal)15

Finalmente, sobre os impactos das novas resolues sobre as concessionrias privadas, Falco (2011 afirma que o fantasma da incerte a vem assombrando os investidores da Amrica Latina Logstica (ALL , em referncia queda de 35% das aes da companhia em 2011, comparada a uma retrao de 16% do ndice Bovespa no perodo. Para o diretor-presidente da ANTF, Rodrigo Vilaa, o setor est sofrendo de bullying e sndrome do pnico; passamos a ser atacados por todos os lados, e ainda no temos a menor ideia do que encontraremos pela frente (BORGES, 2011).

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Informao fornecida em entrevista concedida em 21 de dezembro de 2011.

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9 CONCLUSES

Diante do desenvolvimento proposto, possvel apresentar, de forma sinttica, as premissas e as concluses presentes ao longo do trabalho: Seo 1 Introduo I.1. Este trabalho analisou a eficincia econmica do arcabouo regulatrio do setor ferrovirio brasileiro e sua influncia sobre o desenvolvimento do modal ferrovirio no Pas e sobre as empresas detentoras dos atuais contratos de concesso vigentes desde a desestatizao das ferrovias, iniciada em 1996. I.2. Minha hiptese que a regulao, ainda que mnima, foi fundamental, na segunda metade da dcada de 1990, para criar as condies jurdicas e econmicas necessrias para a desestatizao do setor. Por outro lado, a despeito dos avanos econmicos do modal ferrovirio nos primeiros quinze anos de concesso, possvel constatar distores, exemplificadas pela baixa concorrncia, pelo abandono de alguns trechos e pela falta de integrao entre as malhas ferrovirias. I.3. Por essa razo, foram analisados os aspectos histricos do desenvolvimento das ferrovias no Brasil, as condies e as premissas que nortearam o Estado no processo de desestatizao, os instrumentos contratuais, os investimentos privados nas estradas de ferro, a experincia de outros pases na conduo de reformas para o fortalecimento do transporte ferrovirio e, finalmente, as novas resolues propostas pelo poder concedente em 2011, que so, conjuntamente, intituladas o novo marco regulatrio do setor ferrovirio". Seo 2 Histria das ferrovias no Brasil

II.1. A construo das primeiras ferrovias brasileiras (a partir da dcada de 1850) est associada ao desejo de industrializar o Pas, importncia da produo cafeeira nos Estados da regio Sudeste e necessidade de ligar as zonas produtoras aos grandes centros urbanos, incluindo os portos.

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II.2. At a primeira metade da dcada de 1990, o desenvolvimento do setor ferrovirio no Brasil esteve relacionado, eminentemente, ao papel do Estado, desempenhado enquanto garantidor dos investimentos privados e, posteriormente, como proprietrio da malha ferroviria nacional, unificada a partir de 1957 pela Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA).

II.3. Apesar do desenvolvimento do setor ferrovirio ocorrido entre 1860 e 1920, o arcabouo regulatrio existente poca, constitudo, basicamente, por incentivos pblicos como garantia de monoplio e de pagamento de juros sobre o capital investido , provocaram graves distores econmicas, intensificadas pelo desestmulo expanso da malha e pela falta de padronizao tcnica, principalmente do tipo de bitola.

II.4. A crise de 1929 evidenciou a vulnerabilidade da economia brasileira, dependente da exportao de um nico produto o caf. Como resultado desse cenrio, o governo promoveu a diversificao da produo agrcola e o desenvolvimento de uma economia industrial. Como boa parte das ferrovias interligavam as regies agroprodutoras aos portos e aos grandes centros consumidores, no havia interesse econmico na expanso da malha ferroviria para regies de menor densidade populacional. Em contrapartida, as rodovias ofereciam mais flexibilidade e poderiam ser construdas em menos tempo e com custo mais baixo.

II.5. A inexistncia de planejamento compatvel com a importncia econmica das ferrovias, amplificada (i) pela ausncia de uniformidade de critrios tcnicos, (ii) pelo desenho dos traados das estradas de ferro, deturpados pelos interesses polticos e pelas abonaes pblicas, que garantiam iniciativa privada o direito explorao de uma faixa de terra de trinta km ao longo de cada lado da linha frrea, e, finalmente, (iv) pela opo feita pelo transporte rodovirio em detrimento das ferrovias, confinaram o setor por mais de trinta anos, a um longo retrocesso econmico.

II.6. A partir de 1957, as ferrovias brasileiras, exceo daquelas localizadas no Estado de So Paulo, foram unificadas pela RFFSA. Em 1971, as estradas de ferro paulistas foram congregadas pela Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa). Ainda na primeira metade da dcada de 1980,

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ambas as companhias enfrentavam graves crises financeiras e no eram capazes de gerar recursos suficientes cobertura dos servios da dvida contrada. II.7. Nesse contexto de (i) desorganizao econmica da RFFSA e da FEFASA, (ii) ineficincias operacionais e (iii) incapacidade da Unio em realizar os investimentos mnimos necessrios, foram realizadas as primeiras discusses sobre a privatizao do setor ferrovirio, efetivada somente na segunda metade da dcada de 1990. Seo 3 Desestatizao e arcabouo regulatrio III.1 Quando o modelo de concesso das ferrovias foi elaborado, a principal premissa que orientou a celebrao dos contratos de concesso foi a necessidade de reduzir as despesas do Estado brasileiro, por meio da transferncia, iniciativa privada, das atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico. III.2. A desestatizao do setor ferrovirio foi modelada de forma apressada, como reflexo da gravidade da crise econmica do Estado brasileiro e da tentativa do presidente Fernando Henrique Cardoso de reorganizar as contas pblicas por meio da reduo da participao do Estado na economia. III.3. Os contratos de concesso de ferrovias, estabelecidos a partir de 1996, refletiam essa lgica, de forma que foram excludas quaisquer obrigaes de investimentos especficos, porque isso poderia diminuir a atratividade das estradas de ferro e gerar um valor de arrendamento menor ao Estado. III.4. Nesse contexto, em substituio aos investimentos direitos, foram estabelecidas metas quinquenais de produo e reduo de acidentes, e as tarifas foram definidas com base nos custos operacionais da RFFSA. Sobre a poltica tarifria, faz-se necessrio destacar que a ineficincia da RFFSA era refletida na sua estrutura de custos e que a entidade, para se proteger da inflao e dos eventuais congelamentos de preos, contemplava expressivas margens de segurana, que encareciam o valor do frete. Essa tabela foi repassada integralmente iniciativa privada.

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III.5. As leis n 8.987/95 e n 9.074/95 constituram a base jurdica do modelo de desestatizao do setor ferrovirio, juntamente com o decreto n 1.832/96, que pouco avanou no sentido de detalhar os critrios de regulamentao dos pontos crticos do setor, tais como tarifas, desativao de ramais antieconmicos, interpenetrao e trfego mtuo. Seo 4 Instrumentos contratuais e risco moral IV.1. O principal instrumento de relacionamento entre a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e as concessionrias de ferrovias o contrato de concesso. Nessa seo foram analisadas as clusulas contratuais mais relevantes do ponto de vista econmico: investimentos, metas, trfego mtuo, direito de passagem e tarifas. IV.2. Decorridos os primeiros quinze anos das concesses de ferrovias, parece haver pouco interesse da iniciativa privada na expanso da malha existente, uma vez que os investimentos realizados no so reversveis ao final da concesso, vlida por trinta anos e renovvel por mais trinta anos. Alm disso, os investimentos efetuados entre 1996 e 2010 concentraram-se na recuperao da malha existente, na aquisio de equipamentos de material rodante e na contratao e capacitao de mo de obra especializada, de forma que, nesse caso, o tempo necessrio para os projetos de infraestrutura ferroviria parece ser insuficiente, se a renovao dos contratos no se confirmar com antecedncia. IV.3. Sobre os objetivos de produo, o poder concedente, poca da celebrao dos contratos de concesso, indicou uma meta global mnima de volumes. Superada a primeira metade do tempo de vigncia dos contratos, verifica-se o problema do risco moral, pois as concessionrias utilizam apenas os trechos mais rentveis da malha, transportando majoritariamente a granel. IV.4. Nesse contexto, haveria possibilidade de repactuao dos contratos, de forma que fossem estabelecidas metas por segmentos de transporte e especificadas as obrigaes de investimentos das concessionrias e do poder pblico.

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IV.5. - Embora os mecanismos de trfego mtuo e de direito de passagem representem formas de compartilhamento de bens essenciais para o servio de transporte ferrovirio, o direito de passagem inexiste, na prtica, pois as concessionrias praticam tarifas que desestimulam os demais operadores a trafegar por sua malha. Como alternativa ao escoamento dos produtos transportados de uma malha para a outra, verifica-se a apenas a ocorrncia do trfego mtuo. IV.6. O problema do risco moral sobre o direito de passagem um dos pontos mais complexos de qualquer proposta de aperfeioamento do marco regulatrio do setor. A inexistncia factual do direito de passagem representa uma das principais causas da falta de competitividade, com externalidades negativas aos clientes, especialmente queles com alto grau de dependncia, sujeitos a tarifas de monopolista. IV.7. Sobre as tarifas, os contratos de concesso das ferrovias estabeleceram restries mnimas e mximas para a prestao do servio de transporte ferrovirio, definidas em funo do tipo de produto transportado e da distncia percorrida, sem descrio explcita da metodologia de clculo. Conforme mencionado no item III.4, as tarifas foram definidas com base nos custos operacionais da RFFSA. Parece bastante provvel que esses mesmos custos, aps o processo de desestatizao, tenham se alterado significativamente, de forma que uma reviso das premissas utilizadas para clculo do frete levaria a uma reduo das tarifas mximas. IV.8. A determinao das tarifas por price cap parece uma alternativa bastante factvel para o setor ferrovirio, pois essa modalidade simplificaria o processo regulatrio, limitando a interveno do Estado na operao cotidiana do operador e permitindo que as concessionrias e os consumidores se beneficiem de ganhos de produtividade. Seo 5 Desenvolvimento do setor ferrovirio aps a desestatizao V.1. A retomada do desenvolvimento do setor ferrovirio brasileiro est fortemente relacionada ao processo de desestatizao, iniciado em 1996. Esse evento tambm desencadeou o reaparecimento da indstria de material rodante.

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V.2. - Entre 1997 e 2010, a produo ferroviria brasileira cresceu 103%, com previso de 315 bilhes de TKU (toneladas por km til) em 2011. Nesse perodo, o transporte por via frrea de minrio de ferro e carvo mineral cresceu 92%, enquanto o transporte de carga geral cresceu 148% no mesmo perodo. Nesse contexto, com base nos dados apresentados pela Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (Abifer), foram fabricados no Brasil 33.768 vages, 2.529 carros de passeio e 198 locomotivas. V.3. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) o principal financiador do setor ferrovirio brasileiro. Projetos de infraestrutura relacionados modernizao das ferrovias existentes, melhoria da capacidade e da eficincia do sistema, expanso da malha frrea e do trem de alta velocidade (TAV) entre as cidades do Rio de Janeiro e Campinas representam os principais demandantes de financiamento de longo prazo. V.4. A Valec, empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes, responsvel pela construo e pela explorao de infraestrutura ferroviria de quatro novas estradas de ferro. Atualmente, os maiores investimentos esto concentrados na Ferrovia Norte-Sul, com extenso de 3.100 km, que ligar Belm (PA) a Panorama (SP). V.5. Do ponto de vista regulatrio, dado que a expanso da malha ser realizada pela Valec, est aberta a possibilidade de criao de duas figuras distintas o gestor da malha e o operador ferrovirio , de forma que sejam separadas a gesto da infraestrutura e a prestao do servio. Seo 6 Teoria da regulao econmica VI.1. A teoria da regulao econmica e seus mecanismos de restrio sobre a tomada de deciso das empresas, quando aplicados ao setor ferrovirio brasileiro, caracterizam-se pela regulao por (i) preo, (ii) quantidade de carga transportada e (iii) qualidade. VI.2 No monoplio natural existe um conflito fundamental entre eficincia produtiva e eficincia alocativa. A eficincia produtiva requer que apenas uma empresa produza, porque o valor dos recursos utilizados para atender o mercado minimizado. Entretanto, como ocorre no

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setor ferrovirio brasileiro, a prestao do servio por uma nica empresa conduz precificao acima dos custos incorridos. Nesse contexto, uma das alternativas para alcanar a eficincia alocativa seria induzir a competio no setor. VI.3. A modelagem dos contratos de concesso e a prpria elaborao do arcabouo regulatrio vigente poca da desestatizao (binio 1995-1996) atendeu, majoritariamente, aos interesses da iniciativa privada, uma vez que os contratos de concesso de servio pblico de longo prazo (trinta anos) no poderiam ser realizados sem as mnimas garantias jurdicas. VI.4. A diretriz regulatria, vigente desde o primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), parece estar em consonncia com a ideia de um Estado mais intervencionista. VI.5. As solues mais usuais para o problema do monoplio natural preveem a criao de agncia reguladora e a estatizao. Nos EUA, assim como no Brasil, o tpico monoplio natural operacionalizado por uma empresa privada, que monitorada por uma agncia reguladora, responsvel pela homologao dos preos cobrados pelo monopolista. VI.6. Outra questo bastante relevante que est na pauta de discusso na ANTT referese deciso de manter o monoplio do setor ferrovirio. No atual modelo de concesso, caso a ANTT exigisse, por exemplo, que a tarifa fosse equivalente ao custo marginal, a concessionria precisaria de um subsdio governamental para continuar a operar nesse nvel de produo, porque o preo seria menor que o custo mdio. VI.7. Por meio da sistematizao das informaes sobre o setor ferrovirio brasileiro e da prpria estruturao deste trabalho, acredito que a ANTT busca um modelo de regulao intermedirio, que atenua sensivelmente a regulao por preo e por entrada de novos operadores, em favor da desregulao parcial, restringindo o comportamento dos incumbentes na competio, por obrigatoriedade do direito de passagem (detalhado na seo 8) e por oferta da capacidade ociosa a outros operadores ferrovirios. A desregulao parcial pode ser utilizada como poltica intermediria quando h incertezas do regulador sobre as condies de custo e demanda.

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Seo 7 Competio no setor ferrovirio VII.1. O universo ferrovirio durante a segunda metade do sculo XX caracterizado, eminentemente, por (i) regulao pblica, (ii) estatizao e (iii) integrao vertical. No passado recente, praticamente todas as ferrovias do mundo desempenhavam, concomitantemente, as figuras de (i) gestor da malha, responsvel pelos investimentos de infraestrutura e coordenao do trfego, e de (ii) operador ferrovirio, encarregado da prestao dos servios de transporte de cargas e passageiros. Esse modelo impedia o acesso a uma malha por outra empresa ferroviria. VII.2. Dessa forma, as ferrovias eram horizontalmente separadas, pois atendiam a diferentes territrios, mas verticalmente integradas, pois proviam todas as funes essenciais para a prestao de servio. VII.3. A partir do final da dcada de 1980, foram implementadas reformas radicais para fortalecer o transporte ferrovirio, que registrava decrscimos dos nveis de produo, em parte, como consequncia da competio com automveis, nibus, caminhes e avies, alm de oleodutos e hidrovias. VII.4. Parece haver um consenso mundial entre os especialistas e as agncias reguladoras sobre a necessidade de incrementar a concorrncia no setor de transporte ferrovirio e, concomitantemente, diminuir a interveno pblica. Por outro lado, h um amplo debate sobre como isso ser alcanado. O ponto central desse debate refere-se maneira de promover a competio: praticando a separao vertical (vertical unbundling) ou mantendo a integrao vertical. VII.5. Trs mtodos diferentes foram utilizados para aperfeioar o sistema ferrovirio: separao vertical (operadoras de trens podem competir umas com as outras), privatizao (os investidores podem competir pelo controle das empresas ferrovirias) e desregulao (as ferrovias podem competir livremente entre si e com outras modalidades de transporte).

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VII.6. O caso britnico merece especial destaque, porque, alm da separao vertical, o governo da Gr-Bretanha privatizou tanto a infraestrutura (gesto da malha) quanto a operao ferroviria, garantindo livre acesso para todos os operadores de carga e transporte de passageiros. Em 2001, a Railtrack, companhia privada responsvel pela gesto da malha ferroviria, foi falncia, obrigando o Estado a reestatizar a empresa, agora denominada Network Rail. Essa medida possivelmente desencorajou alguns pases engajados na separao vertical quanto a privatizar a empresa responsvel pela infraestrutura. VII.7. A separao vertical exige, por parte do governo, um envolvimento bastante ntimo com o setor, enquanto a desregulao e a privatizao implicam uma reduo do envolvimento do poder pblico. No Brasil, decorridos quinze anos da desestatizao do setor ferrovirio, a ANTT props a separao vertical para os trechos outorgados Valec. Nesse contexto, se confirmada a participao do governo brasileiro como gestor da malha, o Estado aumentar sua participao no setor e enfrentar desafios complexos, especialmente no que se refere ao gerenciamento da operao dos diferentes trens, oriundos de vrias empresas. VII.8. A competio por separao vertical tem se mostrado difcil, especialmente pelos conflitos de interesse entre o gestor da malha e os operadores ferrovirios. Nesse ambiente, a separao vertical envolve um tradeoff entre o benefcio de introduzir a competio e o custo de perder coordenao. VII.9. Uma questo relevante refere-se estrutura de custos do operador da rede ferroviria, caracterizada por custos afundados (irrecuperveis) e economias de escala. Caso o preo seja fixado como equivalente ao custo marginal, haver um grande incentivo para utilizar a capacidade existente, mas a receita auferida pelo gestor da malha no ser suficiente para cobrir seus custos. VII.10. O caso sueco demonstra que a separao vertical melhorou significativamente a produtividade das ferrovias. Na Sucia, a empresa pblica responsvel pela infraestrutura, Banverket, cobra dos operadores ferrovirios privados apenas o custo marginal para o uso da infraestrutura, de forma que o restante dos custos subsidiado pelo governo. O resultado um

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nmero crescente de companhias privadas compartilhando a malha ferroviria provida pelo governo. VII.11. Os resultados sobre a eficincia do aumento da concorrncia como consequncia da separao vertical ainda so inconclusivos. Esse desfecho justificado porque as experincias ainda so muito recentes e existem diferentes polticas em curso, com graus distintos de implementao e com variveis de controle de difcil mensurao, tais como esforo, credibilidade e comprometimento. Seo 8 Novo arcabouo regulatrio brasileiro VIII.1. A despeito dos significativos investimentos realizados pela iniciativa privada no setor ferrovirio brasileiro e da execuo dos primeiros quinze anos dos contratos de concesso, a competio entre as ferrovias bastante limitada. Nesse cenrio, a ANTT publicou trs novas resolues com o objetivo declarado de promover a concorrncia no setor ferrovirio do Pas, de forma a aperfeioar a qualidade dos servios prestados pelas concessionrias e oferecer melhores preos aos usurios de transporte ferrovirio de carga.

VIII.2. Para os contratos de concesso ainda vigentes, o poder concedente optou pela manuteno da estrutura verticalmente integrada, porm, introduziu mecanismos que permitem (i) o livre acesso aos trechos da malha declarados como ociosos e (i) a realizao imprescindvel do direito de passagem.

VIII.3. Considerando-se que os projetos de ampliao da malha ferroviria so realizados, eminentemente, pelo poder pblico, e que os novos trechos sero geridos pela Valec, parece haver, no mdio prazo, pouco interesse do governo em manter o atual modelo, verticalmente integrado.

VIII.4. Pelas experincias relatadas na seo anterior a respeito da competio no transporte ferrovirio em diversos pases do mundo, o governo brasileiro parece aproximar-se do modelo sueco, que ps em prtica a separao vertical (unbundling), mas manteve a gesto da

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ferrovia (responsvel pela infraestrutura e coordenao dos operadores ferrovirios) na esfera pblica, com o objetivo de fomentar a concorrncia no setor, a despeito dos subsdios necessrios para cobrir os custos desse tipo de operao.

VIII.5. Diante da perspectiva de encerramento dos atuais contratos de concesso, a iniciativa privada poder reduzir, significativamente, os investimentos nas ferrovias e provocar retraes nos setores correlatos. Alm disso, as concessionrias privadas podero contestar na Justia as novas resolues apresentadas pela ANTT, alegando que os atuais contratos de concesso garantem o monoplio sobre a operao ferroviria, o que impediria, por exemplo, que outra concessionria realizasse a duplicao da malha na regio prevista no contrato.

VIII.6. As novas resolues da ANTT causaro impacto maior sobre as concessionrias a partir de 2012, quando entraro em vigor as novas metas e o novo regime tarifrio, definido de acordo com os produtos transportados e a malha utilizada. Essa questo poder ser objeto de pesquisas futuras ou at mesmo da continuidade deste trabalho. Consideraes finais

Considerando-se que a estrutura de mercado do setor ferrovirio brasileiro ser alterada pelas novas resolues da ANTT, o desafio do regulador projetar um mecanismo que fornea, simultaneamente, (i) incentivos para os operadores utilizarem a capacidade existente de forma eficiente, (ii) estmulos para o gestor da malha prover adequada manuteno e investimento na expanso de novos trechos, (iii) tratamento imparcial s empresas incumbentes e aos novos operadores e (iv) receita adequada para o gestor da malha.

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