Federalismo e Políticas Educacionais Na Efetivação Do Direito À Educação No Brasil

Organizadores Andra Barbosa Gouveia (UFPR) Jos Marcelino de Rezende Pinto (USP-RP) Paulo Roberto Corbucci (Ipea) Autores
Alejandro Morduchowicz Dalila Andrade Oliveira Franois Eugene Jean de Bremaeker Gilvan Luiz Machado Costa Janete Maria Lins de Azevedo Jorge Abraho de Castro Jos Marcelino de Rezende Pinto Nalu Farenzena Nicholas Davies Nora Krawczyk Paulo Sena Rosana Evangelista da Cruz Thiago Alves Vera Maria Vidal Peroni
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
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Organizadores Andra Barbosa Gouveia (UFPR) Jos Marcelino de Rezende Pinto (USP-RP) Paulo Roberto Corbucci (Ipea)
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Federalismo e polticas educacionais na efetivao do direito educao no Brasil / organizadores: Andra Barbosa Gouveia, Jos Marcelino Rezende Pinto, Paulo Roberto Corbucci. Braslia : Ipea, 2011. 227 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-091-8 1. Poltica Educacional. 2. Educao Bsica. 3. Financiamento da Educao. 4. Federalismo. 5. Brasil. I. Gouveia, Andra Barbosa. II. Pinto, Jos Marcelino Rezende. III. Corbucci, Paulo Roberto. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 379.81
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
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SUMRIO
INTRODUO............................................................................................... 7 CAPTULO 1 LA ASIGNACIN DE RECURSOS EN SISTEMAS EDUCATIVOS DESCENTRALIZADOS DE AMRICA LATINA............................................................ 13
Alejandro Morduchowicz
CAPTULO 2 FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: EVOLUO DOS GASTOS...................................................................................... 29

Jorge Abraho de Castro
CAPTULO 3 A POLTICA DE FUNDOS PARA A EDUCAO E O IMPACTO NAS FINANAS DOS ESTADOS E DOs MUNICPIOS................................................................................ 51
Franois Eugene Jean de Bremaeker
CAPTULO 4 REFORMA TRIBUTRIA E IMPACTOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAO..................................................................................................... 69

Paulo Sena
CAPTULO 5 FEDERALISMO E FINANCIAMENTO DA EDUCAO: A POLTICA DO FNDE EM DEBATE......................................................................... 79

Rosana Evangelista da Cruz
CAPTULO 6 POLTICAS DE ASSISTNCIA FINANCEIRA DA UNIO NO MARCO DAS RESPONSABILIDADES (INTER)GOVERNAMENTAIS EM EDUCAO BSICA........................................................................................ 95
Nalu Farenzena
CAPTULO 7 A APLICAO DAS VERBAS DA EDUCAO: CONTROLE ESTATAL OU SOCIAL?........................................................................ 111

Nicholas Davies
CAPTULO 8 QUEM SERO OS POTENCIAIS INGRESSANTES NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA COM A AMPLIAO DA OBRIGATORIEDADE ESCOLAR?................... 127
Thiago Alves Jos Marcelino de Rezende Pinto
CAPTULO 9 O TRABALHO DOCENTE NO ENSINO MDIO NO BRASIL: SUJEITOS E CONDIES SINGULARES................................................................. 151
Gilvan Luiz Machado Costa Dalila Andrade Oliveira
CAPTULO 10 A COLABORAO DA UNIO E OS MECANISMOS DE GESTO DEMOCRTICA DA EDUCAO EM MUNICPIOS DO NORDESTE ........................ 173
Janete Maria Lins de Azevedo
CAPTULO 11 PRIVATIZAO DO PBLICO VERSUS DEMOCRATIZAO DA GESTO DA EDUCAO............................................................................... 199

Vera Maria Vidal Peroni
CAPTULO 12 A PESQUISA EM EDUCAO E OS DESAFIOS PARA A REA DE POLTICA EDUCACIONAL............................................................................... 217

Nora Krawczyk
INTRODUO
Este livro fruto de um Intercmbio de Pesquisadores do Grupo de Trabalho Estado e Educao da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (ANPED) e de uma feliz articulao com pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) que partilham pesquisas e preocupaes similares. O tema proposto para o debate, federalismo e polticas educacionais na efetivao do direito educao no Brasil, permite dilogos sobre diferentes aspectos da poltica educacional, pois a realizao deste direito, em seu sentido pleno, implica aes dos diferentes entes federados e em diferentes dimenses da garantia do acesso escola e de gesto dos sistemas. Frente a esse tema amplo, pertinente lembrar que, desde o incio da Repblica, a instituio da obrigatoriedade do ensino tem-se constitudo em processo denso e ainda desafiador. A ampliao deste conceito no mbito da Emenda Constitucional no 59, de 11 de novembro de 2009, garantindo educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria, a ser atingido plenamente em 2016 (BRASIL, 2009), requer bases slidas que permitam passarmos do proclamado na lei para o efetivo na prtica social. Ainda que a proclamao de um direito seja momento importante de seu reconhecimento, nosso pas prdigo em boas legislaes que carecem de condies objetivas para sua consolidao. A consolidao de condies objetivas para isto desafiador em um pas marcado por desigualdades estruturais e por desenho poltico institucional com trs entes federados (Unio, estados e municpios) e sem a devida regulamentao do regime de colaborao entre eles. As polticas sociais, a partir do desenho da Constituio Federal de 1988 (CF/88), ganharam grau importante de descentralizao que pressupe o aprofundamento de condies de colaborao entre os entes federados; entretanto, a implantao de fato dos novos direitos sociais e da descentralizao no contexto do novo pacto federativo revelou-se processo complexo e conflitivo, por essncia (GRAEF, 2010, p. 36). No conjunto das polticas sociais, constituram-se promessas de articulao para universalizao das condies de acesso, entre outros aspectos, sade, assistncia social e educao. Assim, no caso da sade, o desenho na CF/88 foi de um sistema nico definido nos seguintes termos: as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico
Federalismo e Polticas Educacionais
(BRASIL, 1988, Art. 198). Passados 21 anos da definio do Sistema nico de Sade (SUS), a rea conta com conjunto de definies de estrutura, procedimentos e formas de controle social que indicam claramente as responsabilidades e os aspectos de colaborao entre os entes federados (GRAEF, 2010). No obstante esse avano institucional, a sade pblica no Brasil est longe de assegurar atendimento adequado para aqueles que se valem do SUS. No campo da assistncia social, ainda que a CF/88 tenha desenhado a ideia de um sistema nacional com a definio de que as aes seriam executadas segundo diretrizes de descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social (BRASIL, 1988, Art. 204, inciso I), o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) apenas foi implantado em 2005, aps evento do Conselho Nacional de Assistncia Social, que congregou gestores e assistentes sociais de todo o pas (GRAEF, 2010, p. 49). No obstante os avanos, trata-se de um sistema em que os poderes pblicos ainda apresentam atuao tmida, direcionada muito mais ao repasse de recursos para organizaes no governamentais cujos fins e formas de atuao so muitas vezes questionveis. Se nos casos da sade e da assistncia ainda temos problemas de execuo das polticas, mesmo com a definio explcita no texto constitucional dos termos em que o regime de colaborao deve-se efetivar e com regras que hierarquizam a ao dos entes federados, quando tais definies no esto explcitas os problemas no so apenas de execuo. No campo da educao, a ausncia da ideia de um sistema nacional e as formas de diviso de responsabilidade e de competncias concorrentes entre os entes federados tornam ainda mais difcil a efetivao das polticas da rea. Frente existncia de algumas regras de organizao da educao nacional, mas com grande indefinio sobre o que seja o regime de colaborao, as polticas educacionais se movimentam nos diferentes sistemas (estadual, municipal e federal), por exemplo, com planos de carreira e remuneraes distintas entre os professores; infraestrutura instalada com padres diferentes e desiguais entre as esferas de administrao e entre etapas e modalidades de ensino; propostas pedaggicas diversas e que dialogam de maneiras pouco efetiva com um sistema nacional de avaliao que mais um sistema de avaliao do Ministrio da Educao (MEC); e com as diferentes, e muitas vezes contraditrias, proposies de diferentes entes governamentais ou da iniciativa privada.
Introduo
Este livro aborda alguns destes temas da agenda da poltica educacional, desdobrando-os em subtemas que visam permitir o olhar transversal a partir da questo federativa para questes que diferentes pesquisadores tm buscado olhar de maneira verticalizada e por isso aprofundada. Assim, por exemplo, temos neste livro um debate sobre os sujeitos do processo educacional, considerando a demanda por escolarizao e as condies do trabalhador docente; a gesto do sistema, contendo as tenses e os desafios das relaes entre os entes federados e entre o poder pblico e a iniciativa privada; as condies de financiamento da educao e o contexto tributrio brasileiro; tudo isso desdobrado em questes como a reforma tributria, os gastos realizados no pas e as dificuldades do controle social. Aliada a estas questes, temos ainda reflexo sobre a Amrica Latina e debate sobre que agenda de pesquisa este cardpio de reflexes nos abre. Assim, organizamos o livro em duas partes: a primeira composta pelas anlises do financiamento da educao no contexto federativo. Neste ponto, comeamos com a Amrica Latina para em seguida destacar a reforma tributria e o financiamento da educao. A segunda ficou composta pelas anlises dos sujeitos deste processo e os desafios da gesto e do controle social sobre os recursos e as polticas. Assim, temos tanto debate sobre a populao que demanda escolas e os trabalhadores docentes quanto sobre os aspectos da gesto do sistema: a relao pblico privado, os problemas da gesto local e os desafios do controle social. Finalmente, a concluso do trabalho apresenta reflexes sobre a pesquisa na rea da poltica educacional. O primeiro captulo, de Alejandro Morduchowicz, dedica-se discusso da distribuio de recursos para educao em sistemas educativos descentralizados. Reflete sobre os casos da Argentina e do Chile para discutir o quanto os modelos de distribuio de recursos em formatos tradicionais/burocrticos, ou em formatos mais prximos s regras de mercado, tm sido insuficientes para equacionar os problemas educacionais da regio. Destaca a necessria participao do governo nacional definindo parmetros para o investimento em educao. O segundo captulo, de Jorge Abraho de Castro, convida-nos a mergulhar nas condies do financiamento da educao brasileira, traando perfil das regras de financiamento e apresentando uma radiografia do gasto pblico educacional de 1995 a 2005 nas trs esferas de governo e de 1995 a 2007 no que se refere esfera federal. O autor argumenta que, ainda que tenhamos ao longo do perodo apresentado ganhos de investimento educacional decorrentes do crescimento econmico, no mudamos na ltima dcada e meia o esforo nacional de investimento em educao, se tomarmos como indicador a porcentagem do produto interno bruto (PIB) investida na rea.
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O terceiro captulo, de Franois E. J. de Bremaeker, apresenta os efeitos da poltica de fundos na educao (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB), a partir de anlise sobre a distribuio da receita tributria do pas. O autor apresenta anlise da apropriao de recursos pela Unio, por estados e municpios e entre as diferentes regies do pas e problematiza os efeitos redistribuitivos da poltica de fundos em confronto com a lgica, tambm redistributiva, do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O quarto captulo, de Paulo Sena, convida-nos a aprofundar as razes para a desigualdade tributria e as disputas em torno dos projetos de reforma tributria em curso no Congresso Nacional. O autor destaca que h riscos para o financiamento da educao, especialmente no que se refere a mecanismos ocultos de quebra do princpio constitucional da vinculao de impostos para a rea. Ainda que entre os princpios que regem as propostas esteja a ideia de neutralidade financeira ou seja, o fundo pblico no perderia capacidade financeira , segundo Sena, no est garantida a neutralidade conceitual, podendo-se mudar as formas de aplicao dos recursos. Ainda na chave que discute financiamento e desigualdade, temos outros dois captulos dedicados especialmente a problematizar a funo redistributiva da Unio. O quinto, de Rosana Evangelista da Cruz, discute a funo redistributiva da Unio e seu papel de combate s desigualdades regionais no pas. Para isso, a autora investiga a ao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que tem sido responsvel pela execuo da maior parte dos recursos do MEC repassados a estados e municpios. Nesta anlise, Cruz contrape os recursos repassados pelo FNDE s esferas subnacionais, considerando um ndice composto de desenvolvimento dos estados brasileiros, e demonstra que, embora se tenha avanado na explicitao de critrios de natureza tcnica para o repasse de recursos, estes ainda no so suficientes para que a Unio realize sua funo redistributiva. O sexto captulo, de Nal Farenzena, apresenta um segundo olhar sobre o papel redistributivo da Unio, novamente tomando a anlise de programas do FNDE, mas agora problematizando os contornos destes programas em termos de perspectivas de interveno na poltica pblica universalista ou com recortes focalizados. Fechando esta parte, o stimo captulo deste livro toma outra dimenso do financiamento da educao: as condies de controle social sobre o uso dos recursos pblicos. O autor Nicholas Davies analisa os limites dos mecanismos de controle social disponveis na sociedade brasileira e ao mesmo tempo a necessidade de tornar efetiva a capacidade de controle como condio de desprivatizao do Estado brasileiro.
Introduo
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A segunda parte do livro dedica-se a pensar os sujeitos que so afetados por estas condies ou pela falta de condies de financiamento e a gesto dos sistemas de ensino. O oitavo captulo, de Thiago Alves e Jos Marcelino de Rezende Pinto, dedica-se a pensar o acesso escola e os desafios da efetivao do direito de crianas e jovens ingressarem na educao bsica. Para os autores, a excluso do sistema educacional marcada por condies de classes sociais, de etnia e de localizao no territrio brasileiro urbano versus rural e diferentes regies do pas. A implementao da obrigatoriedade do ensino de 4 a 17 anos demandar quase 4 milhes de novas matrculas, segundo projeo dos autores. Na mesma chave, pensando os sujeitos do sistema educacional, h os captulos de autoria de Gilvan Luiz Machado Costa e Dalila Andrade de Oliveira. Os autores dedicam-se a analisar as condies do trabalhador docente no sistema educacional, especialmente as condies do professor de ensino mdio. Destacam aspectos de precarizao do trabalho que ajudam a refletir sobre o conjunto dos profissionais da educao bsica, ao considerar sua carga de trabalho, as condies de remunerao e de contratao em um cenrio em que se espera uma ampliao deste nvel de ensino com a expanso da obrigatoriedade. Os captulos de Janete Maria Lins de Azevedo e Vera Maria Vidal Peroni dedicam-se tambm a pensar os sujeitos do processo educacional a partir dos desafios da gesto do sistema. A primeira analisa as condies dos governos locais construrem prticas republicanas e democrticas de gesto dos sistemas de ensino que tm marcas de poder tradicional ainda muito fortes. Para isso, a autora explora as condies de expanso dos conselhos municipais de educao no Nordeste brasileiro. De outra chave, mas tambm tomando de certa forma a necessidade de a gesto do sistema considerar a dimenso republicana da coisa pblica, a segunda analisa o avano das relaes entre o poder pblico e as instncias privadas na gesto educacional. Os dois captulos contribuem para o debate do federalismo, se considerarmos que o grau de descentralizao do sistema educacional brasileiro, em certa medida propiciado pelo tipo de federalismo desenhado na CF/88, implica mltiplos atores na gesto das redes de ensino que neste momento tanto respondem a presses dos governos estaduais e aos muitos movimentos de induo postos em ao pelo governo federal, quanto respondem a presses de grupos privados que disputam a hegemonia sobre que sentido deve ter o sistema escolar. O ltimo captulo deste livro dedica-se a pensar o campo de pesquisa em poltica educacional. Nora Krawczyk apresenta consistente histrico da emergncia da pesquisa na rea e, a partir dos debates realizados no intercmbio que deu origem a esta publicao, indica agenda de pesquisa. Para a autora, entre os desafios deste campo esto a necessidade de revigorar o debate terico, histrico
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e metodolgico que nos permita interrogar a poltica educacional desvelada no trabalho emprico e avanar na compreenso das contradies e das desigualdades da estrutura social brasileira. Enfim, este livro pretende de forma modesta ser provocao para nossa agenda poltica de interveno no sistema educacional, mas tambm de interveno na construo da pesquisa sobre a poltica. Os desafios so tantos para a ao acadmica e para a interveno cidad nos enfrentamentos que visem superar urgentemente as condies desiguais em que a populao brasileira cotidianamente constri sua existncia. Andra Barbosa Gouveia Universidade Federal do Paran (UFPR) Jos Marcelino de Rezende Pinto Universidade de So Paulo-Ribeiro Preto (USP-RP) Paulo Roberto Corbucci Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: out. 2010. ______. Emenda Constitucional no 59, de 11 de novembro de 2009. Braslia: Congresso Nacional, 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc59.htm>. Acesso em: out. 2010. GRAEF, A. Articulao federativa na prestao de servios no Brasil. Revista do Servio Pblico, Braslia, p. 35-66, jan./mar. 2010.
CAPTULO 1
LA ASIGNACIN DE RECURSOS EN SISTEMAS EDUCATIVOS DESCENTRALIZADOS DE AMRICA LATINA*

Alejandro Morduchowicz**
1 INTRODUCCIN
Si bien la restriccin presupuestaria condiciona tanto la magnitud como la distribucin de los ingresos, la diversidad de formas en que los pases de la regin constituyen sus presupuestos educativos estara mostrando la existencia de mrgenes de accin para influir y configurar las dimensiones de eficiencia y equidad en el financiamiento y la asignacin de recursos en educacin. El estudio de las instituciones que las moldean y determinan es menos frecuente que los anlisis cuantitativos del comportamiento del gasto educativo. Salvo casos excepcionales de reformas radicales en la asignacin de recursos a las escuelas, las experiencias de los pases de Amrica Latina en los ltimos lustros no se encuentran suficientemente documentados y, menos an, en forma comparada. En funcin de ello, este trabajo explora algunas de las reglas de juego vigentes para asignar recursos financieros en el sector. Los denominadores comunes entre nuestros pases no difieren de los modos conocidos. Como es sabido, hay dos modelos de asignar recursos que remiten a las formas de gobierno o a las de prestacin del servicio: centralizados y descentralizados. En los primeros, el vnculo entre las escuelas y el Estado central es directo: sta es la instancia que detenta el poder de decisin, ms all de que pudieran existir formas desconcentradas de administracin. El segundo caso incluye a los pases federales y tambin a algunos unitarios que en los ltimos aos comenzaron a descentralizar la gestin educativa a instancias sub-nacionales. Aqu, estos niveles son los que mantienen la relacin con las escuelas.
* Versin reducida de un documento con experiencias de siete pases de Amrica Latina. El informe originario fue realizado por el autor para el Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP) en diciembre del 2005. A partir de esa fecha, fue ampliado y actualizado en forma anual en el IIPE-UNESCO, Buenos Aires. ** E-mail: ajmordu@gmail.com
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Federalismo e Politicas Educacionais
A su vez, en ambos modelos se verifican dos tipos de prcticas de asignacin de recursos a las escuelas: aquellos que, principalmente, los calculan en funcin de la cantidad de alumnos -es decir, segn la demanda- y los que asisten financieramente a los establecimientos segn sus plantas de personal; es decir, segn la oferta. Como se ve, hay cuatro variantes esenciales. Pero la regin no es uniforme y las diferencias pueden llegar a ser, a veces, significativas. Consignar algunas de las experiencias es el objetivo principal de este trabajo.
2 LA ASIGNACIN DE RECURSOS ENTRE DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO
Durante los ltimos lustros, distintos pases de la regin han ido modificando diversos aspectos de la asignacin de recursos sectorial, esencialmente referidos a los vnculos -nuevos o reformulados- entre los distintos niveles de gobierno. Como no puede ser de otro modo, la descentralizacin de la educacin tuvo su correlato en las relaciones financieras entre descentralizador y descentralizado. Es razonable asumir que la definicin de los recursos a distribuir debera corresponderse con las nuevas responsabilidades de los niveles de gobierno. As, una secuencia posible y racional debera consistir en el anlisis de los costos que implica la prestacin del servicio y transferir el dinero a ese fin. Sin embargo, mayoritariamente no fue se el camino adoptado. Ms bien, la restriccin presupuestaria constituy el punto de partida y a partir de all se distribuyeron los recursos mediante frmulas determinadas en cada caso. Con pocas excepciones, esa restriccin est directamente determinada por la recaudacin tributaria. De este modo, la normativa precisa qu porcentaje de los impuestos corresponde destinar al sector. Este mecanismo ofrece la particular ventaja de limitar la discusin y regateo hasta el momento de la sancin de la norma de asignacin de recursos. Luego, slo se trata de ejecutarla, por lo general, de forma automtica: se recauda y se asignan los recursos inmediatamente a cuentas especiales. En otros casos, la restriccin opera de un modo indirecto: el gobierno central determina los recursos a repartir, pero no hay mecanismos automticos para definir la magnitud que corresponde a cada nivel. Aunque la distribucin entre niveles de gobierno sub-nacionales (municipios, estados, provincias) pueda estar regulada o existan criterios previamente establecidos, siempre queda abierta la discusin sobre la cuanta total.
2.1 Dificultades a partir de la descentralizacin
Si se considera la proporcin del gasto que se destina a salarios, podra inferirse que, cualquiera sea la forma de distribucin, los recursos apenas son suficientes para el sostenimiento cotidiano del servicio. En otras palabras, las sumas repartidas se encuentran lejos de corresponderse con las nuevas responsabilidades surgidas de la descentralizacin.
La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina
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Fcilmente se podra criticar a los gobiernos centrales por esta insuficiencia, sobre todo ahora que no tienen la responsabilidad inmediata de la prestacin del servicio. Pero la observacin queda relativizada por el hecho de que los recursos del sector tampoco superaban esas limitaciones antes de la transferencia. No obstante esto, no debe perderse de vista que, en no pocos casos, la descentralizacin tuvo objetivos fiscales. La provisin local de educacin ha sido largamente debatida en distintas disciplinas. En lo que atae a la economa, el eje problemtico es el conflicto que se suscita entre la eficiencia y la equidad, y muchas de las discusiones se sustentaron implcitamente en la posicin adoptada con respecto a una u otra dimensin de anlisis. Como es sabido, si en ltima instancia algo sustenta la centralizacin educativa es su capacidad de imprimir mayor equidad. Las disparidades econmicas regionales generan posibilidades diferentes de recaudar tributos y consecuentemente, de financiar el servicio educativo. Debido a ello, en estructuras federales o descentralizadas debe actuar un nivel de gobierno superior para mitigar posibles desigualdades materiales en la oferta educativa segn el lugar de nacimiento o residencia de los alumnos. Por su parte, si tambin en ltima instancia algo sustenta la descentralizacin educativa, es su capacidad de imprimir mayor eficiencia, como expresin y consecuencia, en trminos econmicos, de la hipottica mayor participacin y democratizacin de las decisiones y posibilidad de control social.
2.2 Respuestas a los riesgos de la descentralizacin
Hasta el presente, el riesgo de la inequidad por la descentralizacin estara siendo sorteado, ya que no se libr a su suerte o capacidad fiscal a los receptores de las escuelas. En principio, en la mayora de los casos se remesan recursos directamente en funcin de la cantidad de alumnos o de la oferta educativa existente, esto es, docentes y establecimientos. Otros pases aprovecharon la holgura fiscal para llevar adelante la descentralizacin sin mayores inconvenientes financieros. Si bien no se transfirieron mediante frmulas mayores recursos, se idearon formas para garantizarlos o, directamente, se previeron mecanismos presupuestarios para atender su costo. As, no se verific una despreocupacin por la posibilidad de atender financieramente ese (nuevo) servicio en los niveles inferiores de gobierno. Y si originariamente hubo una contencin o disminucin de los recursos a transferir, con el transcurso del tiempo el problema fue superado.
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Esto de ningn modo significa que la magnitud de recursos se considere satisfactoria. En ltima instancia, las transferencias son funcin del costo de brindar el servicio. En la medida en que sus principales componentes, como el salario docente, se encuentren contenidos, tambin lo estarn los recursos financieros as determinados. Las formas de transferencias intergubernamentales -sobre todo en aquellas cuyo clculo se basa en la cantidad de alumnos - no han promovido procesos de eficiencia en el uso de los recursos destinados a las escuelas estatales. En lo que sigue, se resean dos de las diferentes formas que asumi la distribucin de los ingresos fiscales entre los Estados Centrales y los Gobiernos SubNacionales: Argentina, Colombia.
2.2.1 Argentina
Hasta el ao 2005, no haba ningn mecanismo especfico de asignacin de recursos a la educacin que hubiera ameritado individualizar a la Argentina en este trabajo. Sin embargo, la sancin de una Ley de Financiamiento Educativo, con vigencia a partir del 2006, introdujo nuevas reglas de juego para la coordinacin de la inversin sectorial entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de llegar al 6% del PIB en el ao 2010. La cifra haba sido largamente ansiada pero nunca alcanzada. Durante ms de una dcada, el gasto pblico total para educacin oscil en alrededor del 4%. Lo ms alto que lleg fue al 5%, pero no porque se destinaran ms recursos sino por la estrepitosa cada del PIB durante su crisis econmica. El 6% ya se encontraba previsto en la ley de educacin de 1993. Sin embargo, en esa oportunidad no se haban establecido los medios ni la estrategia para arribar a esa magnitud. Adems, tampoco se haba previsto cul sera el rol del gobierno central y de los provinciales en la contribucin al gasto sectorial. Debido a esos antecedentes, la ley de financiamiento especifica cunto debera aportar cada uno de ellos, cmo se repartiran las responsabilidades entre las provincias y cmo el gobierno central distribuira a ellas sus recursos. Antes de la sancin de la ley el aporte del Estado Nacional representaba alrededor del 25% del gasto educativo consolidado del pas. Esos recursos sostenan a las universidades nacionales, parte del sistema cientfico-tecnolgico y, en menor medida, programas especficos de la educacin bsica, tal como becas escolares, infraestructura, equipamiento y capacitacin docente. El otro 75% era aportado por el conjunto de provincias para el sostenimiento de la educacin no universitaria.
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La ley de financiamiento dispone una contribucin mayor por parte del gobierno central que debera aportar el 40% del incremento del gasto educativo como proporcin del PIB. De respetarse esa secuencia, el balance al final de la dcada debera mostrar al Estado Nacional aportando alrededor de un 30% del gasto sectorial y a las provincias, el 70% restante.
Hacia un incremento de la tasa de participacin de la educacin en el PIB
La estrategia de financiamiento es el incremento de la recaudacin impositiva. Lograr el 6% del PIB descans, esencialmente, en el crecimiento de la disponibilidad de recursos proyectados para los aos siguientes. En tal sentido, la ley procur que, a diferencia de otras oportunidades, parte de esa mejora se destinara al sistema educativo. Para ello se establece una misma frmula para cada nivel de gobierno en la que se proyect la secuencia de recursos a seguir por cada uno. Esa ecuacin desagrega el aporte a realizar segn el incremento absoluto del mayor gasto sea para: a) mantener el porcentaje actual dentro del PIB o, b) aumentar ese porcentaje. Para comprender mejor esto sealemos que, al ao 2005, el gasto consolidado en educacin represent poco ms del 4% del PIB. Ante una perspectiva de aumento de la recaudacin como consecuencia del crecimiento previsto de la economa para el prximo lustro, una posibilidad, si no mediara ningn tipo de intervencin normativa, podra haber sido, en el mejor de los casos, que creciera la inversin sectorial en la misma proporcin que los recursos impositivos. Esto significara un aumento real del gasto educativo pero mantendra ese gasto al mismo nivel del PIB que el vigente en ese ao. Las frmulas desdoblan el requerimiento de preservar el porcentaje del gasto vigente hasta 2005 y el de incrementarlo hasta llegar al 6%. Adems, la norma determina que los recursos necesarios para incrementar la participacin dentro del PIB se afecten del incremento (esperado) de la coparticipacin de impuestos. As, implcitamente, la ley da por sentado que el gobierno nacional y las provincias aumentarn su respectivo gasto en educacin respectivo en igual proporcin a la del PIB. Pero, adicionalmente, compromete y garantiza, por va de la afectacin, que se vuelque a la educacin una parte del aumento de la recaudacin que podra haberse destinado a otros sectores. As, la educacin se ve favorecida por la apropiacin de una porcin del crecimiento de la recaudacin impositiva ms que proporcional a su participacin al momento de la sancin de la Ley.
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Las provincias, en el incremento del gasto educativo
En cuanto al aporte de cada provincia al incremento del financiamiento educativo, la ley estipula que el porcentaje que se debe detraer de la coparticipacin de impuestos y afectar al sector es el resultado de una frmula que combina, para cada provincia, su cantidad de alumnos ponderada por la incidencia relativa de la ruralidad y la participacin de la poblacin no escolarizada de tres a diecisiete aos. Este ndice arroja un resultado que comprometera a que los sistemas educativos provinciales con menor gasto por alumno en relacin a los dems, mejorasen el desempeo en ese indicador. Las provincias destinan, en promedio, un 90% de su gasto sectorial al pago de la nmina salarial docente. Por tanto, las brechas inter-provinciales del gasto por alumno se explican por las diferencias en los salarios docentes, sin olvidar, por supuesto, las relaciones alumno/docente, los programas curriculares, los modelos de organizacin escolar, etc. Las estructuras salariales docentes son distintas en cada una de las provincias. De este modo, dos educadores en igualdad de situaciones perciben remuneraciones distintas en una y otra jurisdiccin. Esto no ocurre solamente en Argentina; estas situaciones tambin son habituales pases federales y/o con acentuadas disparidades regionales socioeconmicas. Podra pensarse entonces que el tema excede al tratamiento sectorial. Pero esta conclusin queda relativizada si se considera que en Argentina la mayor parte de los docentes se cie por las escalas salariales establecidas en el mbito del sector pblico y la brecha entre provincias no se debe a una valoracin dispar de la profesin docente si no a la restriccin presupuestaria que se impone como criterio dominante -pero no nico- en la definicin de los niveles absolutos salariales. Por eso, para disminuir esas diferencias, los porcentajes afectados a cada provincia no son los mismos para todas. Cabe sealar que, en ningn caso hay una redistribucin de recursos entre ellas: a cada una se le transfiere exactamente la misma suma que se le detrajo. En sntesis, el objetivo buscado fue garantizar que parte del aumento impositivo se destinara a educacin y que, a la vez, contribuyera a disminuir las significativas diferencias provinciales en el gasto por alumno.
El Estado Nacional, en el incremento del gasto educativo
En lo que atae a la distribucin de los recursos del Estado Nacional, necesariamente, siguen otra lgica. Esto es as porque, como se dijo, tiene a su cargo el sostenimiento financiero de las universidades nacionales. Adems, una porcin de los recursos que no se asigna a ese sector ni se destina a sus programas y lneas de accin para la educacin bsica, financia un adicional salarial de los docentes provinciales.
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La ley establece diversos y ambiciosos objetivos para el incremento de recursos. Algunos de ellos son: universalizacin del nivel preescolar para los nios de cinco aos, garantizar diez aos de escolaridad obligatoria, erradicar el analfabetismo, ampliacin de la cantidad de escuelas de jornada extendida o completa, fortalecer la formacin tcnica y mejorar las condiciones laborales docentes. En la prctica, la mayor parte del aumento de los presupuestos educativos se destin a mejoras en los salarios de maestros y profesores. Como se dijo, la ley entr en vigencia a inicios del ao 2006. Por lo tanto, no se puede evaluar su impacto educativo. No obstante, la trayectoria temporal de los recursos permite vislumbrar su cumplimiento en trminos financieros. De verificarse el incremento esperado en los recursos impositivos, el pas se encontrara en una situacin positivamente indita en lo que atae al financiamiento educativo. De all en ms, la responsabilidad estara en manos de las acciones y efectividad de la poltica educativa.
2.2.2 Colombia
Este pas est divido en 32 departamentos y 1.120 municipios y distritos. Como es habitual en la regin, Colombia tiene grandes diferencias poblacionales, econmicas y de capacidad institucionales entre sus niveles de gobiernos. El objetivo del sistema de distribucin de recursos de este pas, instaurado a partir de una ley de 2001, fue ordenar la superposicin de responsabilidades y funciones existente. As, se dispuso la creacin del Sistema General de Participacin (SGP) constituido por recursos que el gobierno nacional transfiere a las entidades territoriales para la prestacin de algunos servicios. Para esto, los fondos del SGP se dividieron en dos componentes. El primero rene las asignaciones especiales (que representan un 4% del total). Incluye los recursos para la alimentacin escolar (0,5%), los municipios ribereos del ro Magdalena (0,08%), los resguardos indgenas (0,52%) y el fondo de pensiones territoriales (2,9%). El segundo rubro, integrado por los recursos sectoriales (el 96% restante), agrupa a los fondos para educacin (58,5%), salud (24,5%), agua potable y saneamiento (5,4%), y propsitos generales (11,6%). Los objetivos de mayor autonoma no fueron acompaados por una descentralizacin en la obtencin de recursos, que son recaudados en un 80% por el gobierno nacional. Mediante el sistema de participacin impositiva una parte es asignada a los municipios. En promedio, esta porcin representa el 60% de los ingresos de estos gobiernos locales.
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La asignacin de los recursos del SGP para el sector
Previo a concretar la transferencia de los fondos del sector educativo, el gobierno nacional haba certificado a las entidades territoriales (departamentos y distritos) y municipios con ms de 100.000 habitantes para otorgarles la responsabilidad tcnica, administrativa y financiera de la prestacin de los servicios educativos no universitarios dentro de su jurisdiccin. La responsabilidad de administrar el servicio educativo de los municipios no certificados qued a cargo del respectivo departamento. En 2004 se establecieron los lineamientos para certificar a los municipios de menor tamao poblacional. A partir de all, los departamentos comenzaron a certificar y transferir los servicios educativos a los municipios que acreditasen las condiciones requeridas. Las certificaciones no son permanentes y pueden ser revisadas en cualquier momento. Si se determina que el gobierno local no se encuentra en condiciones de brindar educacin, pierden ese derecho y el servicio pasa nuevamente a ser administrado por el departamento. Los requisitos para la certificacin son: un plan de desarrollo municipal acorde con las polticas nacionales, escuelas organizadas para brindar educacin, una planta de personal que responda a los parmetros definidos nacionalmente y capacidad institucional para llevar adelante la administracin educativa localmente. De este modo, se definieron criterios de asignacin que sustituyeron el financiamiento tradicional de la oferta por un rgimen basado en la demanda real y potencial, esto es, los alumnos actuales y nios y jvenes fuera del sistema educativo. Cabe sealar que el pas vena implementando un proceso de descentralizacin educativa y el sistema de asignacin de recursos entre niveles de gobierno contradeca esa intencin ya que se distribuan en funcin de asignaciones predeterminadas desde el nivel central que dejaban escasa libertad de accin a los municipios.
El destino de los recursos
Los recursos transferidos para el sector se desagregan en dos rubros. El primero, de la prestacin de servicios, se destina al gasto de personal. Esta asignacin se transfiere a los municipios certificados y a los departamentos para su distribucin entre sus municipios no certificados. El segundo rubro es de la calidad educativa con la que se procura atender a criterios de equidad. Este dinero, que no puede utilizarse
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para el sostenimiento de los gastos en personal, es administrado tanto por los municipios certificados como por los que no lo han logrado. Aqu se incluyen, por ejemplo, el equipamiento, textos, ampliacin y adecuacin de la infraestructura, y la financiacin de proyectos para la mejora de la calidad educativa. Para el rubro de la prestacin de servicios, el ministerio de educacin nacional establece el monto de la transferencia por alumno segn el nivel de estudios, la modalidad y la zona geogrfica (urbano o rural), cifra sta que se multiplica por el nmero de alumnos del ao escolar anterior. A su vez, para promover la ampliacin de la cobertura se estima una suma como porcentaje del gasto por alumno. En cuanto al componente de calidad, su base de clculo es la matrcula ponderada por el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas de cada entidad territorial. Los recursos asignados a educacin mediante este sistema no pueden destinarse a otro sector. Para su control, se administran en cuentas especiales y separadas. Su utilizacin principal y prioritaria es la atencin a la poblacin escolar inscripta. Los departamentos y municipios pueden recurrir a sus ingresos propios, regalas y prstamos para financiar acciones destinadas a la mejora de la calidad, la gestin y la infraestructura educativa. A efectos de poner un lmite al crecimiento de la planta de personal de las escuelas, se dispuso que los municipios no puedan autorizar la contratacin de personal docente y/o administrativo por encima de las asignaciones que les corresponda por el Sistema General de Participaciones. La nica posibilidad de hacerlo es con recursos de libre disponibilidad, si los tuvieran, por fuera de ese sistema. Pero dada la fuerte dependencia financiera de los recursos nacionales, esa posibilidad es ms bien limitada. En algunos casos se ha observado un efecto de sustitucin de ingresos. Dado que la reforma prev que el dinero debe ser suficiente para sostener los gastos corrientes, algunos municipios han disminuido la inversin que venan realizando; ahora, los recursos centrales les alcanzan para hacer frente a gastos que antes deban cubrir. En tal sentido, el hecho de que las unidades territoriales que pueden hacerlo, no deban asignar recursos de contrapartida al financiamiento nacional, no impulsa la participacin efectiva de esas instancias. Si bien la reforma es reciente, algunos anlisis preliminares ponderan el diseo de la descentralizacin colombiana en el sentido de que en su definicin estaran primando criterios sectoriales y no meramente territoriales. No obstante ello, esos mismos estudios sealan que la autonoma todava es relativa y que las principales definiciones del gasto siguen siendo centralizadas (CEPP, 2005).
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3 LA ASIGNACIN DE RECURSOS A LAS ESCUELAS
Hay dos formas generales dentro de las que se podran incluir los distintos mtodos de asignacin de recursos a los centros escolares: la burocrtica y la de mercado. En la primera es la autoridad central -por medio de procedimientos administrativos- la que define los criterios y dems parmetros de los recursos financieros y reales. En la segunda, el sistema educativo se asemeja a un mercado de bienes o servicios en el que la descentralizacin es total. La escuela recibe recursos en funcin de los alumnos y sus caractersticas (nivel de estudios, por ejemplo) y decide cmo aplicarlos en las distintas dimensiones: currculo, poltica de admisin de alumnos y docentes, etc. En el medio hay formas hbridas como los cuasi mercados en los que, segn las caractersticas deseadas, se regula el sistema (o partes del mismo) y se asignan recursos por capitacin. En la regin, el modelo dominante es el primero: los recursos son provistos y solventados, bsicamente, en forma directa por las respectivas administraciones educativas, centralizadas o no. En funcin de parmetros fsicos, organizacionales y/o pedaggicos se definen los recursos humanos de cada escuela. Esta informacin indica el lmite mximo de personal docente y directivo que pueden incorporar los establecimientos para una cantidad dada de alumnos. En general, las magnitudes y combinaciones establecidas constituyen estndares que deben ser respetados y aplicados, al menos en teora, en forma pareja y similar; esto es, ante una cantidad de alumnos semejante, los recursos humanos asignados a las escuelas no deben presentar dispersiones significativas. En los ltimos aos se han venido proponiendo esquemas de asignacin de recursos a las escuelas tendientes a mantener el principio de financiamiento pblico para prevenir problemas de equidad y al mismo tiempo, incorporar elementos que imitan al mercado para proveer incentivos a los docentes y las escuelas en orden a hacerlos ms eficientes y capaces de rendir cuentas a la sociedad. En este marco surgieron algunas propuestas e intentos de reformas, como las del pago por resultados a los docentes que no prosperaron. Aceptadas en teora pero rechazadas en la prctica, las estructuras salariales docentes basadas en el desempeo enfrentaron los problemas comunes de la medicin de la productividad en el sector servicios. Adems, no contemplaron que el mercado educativo difera de otros sectores en aspectos tales como que lo que se requiere en las escuelas es la cooperacin y no la competencia por un premio, que la productividad en la clase no es fruto slo de la contribucin individual de un docente sino de un grupo de ellos (v.g. los que lo precedieron), etc.
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Con ms fuerza que estos intentos de aplicacin de contratos de incentivos apareci el concepto de los cuasi mercados. Se trata de arreglos institucionales intermedios entre el Estado y el mercado que combinan el financiamiento estatal -y los controles burocrticos que necesariamente lo acompaan- con los enfoques que promueven la competencia entre escuelas. En Amrica Latina slo Chile mantiene una forma de asignacin de recursos a las escuelas sustentada en los principios de financiamiento en funcin de la demanda.
3.1 Chile
A partir de la reforma producida a comienzos de los ochenta, el sistema educativo chileno pas de ser un sistema fuertemente centralizado y regulado por el Estado a uno descentralizado y con una fuerte presencia privada, al menos en lo que hace a la gestin de los establecimientos educativos. La estructura qued conformada por escuelas pblicas y privadas subvencionadas, financiadas por el Estado y, escuelas privadas o particulares que no reciben aporte estatal. Hasta 1980 el Ministerio de Educacin manejaba en forma centralizada el 90% del gasto educativo. Hasta ese ao, los recursos se distribuan a las escuelas de acuerdo al presupuesto que presentaban anualmente ante el Ministerio de Educacin. A partir de la reforma, se comenz a asignar una suma fija por alumno que se entregaba al Municipio para que despus la distribuyera entre los establecimientos. De esta forma se busc incentivar la competencia entre las diferentes escuelas para la captacin de matrcula.
3.1.1 Mecanismos de la descentralizacin
La descentralizacin se llev a cabo mediante la transferencia de las escuelas pblicas nacionales a los municipios y la creacin de escuelas privadas subvencionadas por el Estado. La transferencia a las municipalidades consisti en la cesin de los edificios, equipamiento y personal de los establecimientos estatales de educacin pre-escolar, primaria y secundaria y se realiz en un perodo de cinco aos (1980-1986). Las escuelas municipales y privadas subvencionadas se hacen cargo de la contratacin administracin y perfeccionamiento de los docentes y mantenimiento de los edificios escolares. El Ministerio, por su parte, mantuvo la responsabilidad sobre el financiamiento bsico de las escuelas, la definicin curricular, la evaluacin del rendimiento acadmico, la distribucin de los textos y la supervisin y control del cumplimiento de las normas.
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El nuevo sistema de financiamiento a travs de subvenciones comenz a regir en 1981. En ese ao se definieron las normas generales para su operacin: los requisitos para obtener la subvencin; la fijacin de los valores por alumno; los mecanismos de pago, el control y supervisin del sistema, etc. Con posterioridad hubo modificaciones en su normativa y procedimiento, pero el mecanismo bsico de financiamiento creado se mantuvo casi durante tres dcadas. El Estado contina financiando mayoritariamente la educacin gratuita mediante una subvencin por cada alumno que asiste a los establecimientos, municipales o particulares mediante un factor de clculo que define el monto de recursos que recibe un sostenedor para la operacin de una escuela. La indexacin de las sumas es automtica: una parte se reajusta en funcin de las variaciones de los ndices de costo de vida y la otra en funcin de los reajustes de remuneraciones del sector pblico. Como se ver ms adelante, a partir de 2010 comenz a regir en forma gradual una subvencin adicional (preferencial) a las escuelas en funcin de sus alumnos vulnerables.
3.1.2 Control a las escuelas subvencionadas
Los propietarios de las escuelas privadas subvencionadas reciben mensualmente, y en funcin de la asistencia del mes anterior, el monto por alumno. Si las escuelas no logran atraer y mantener estudiantes, pueden verse forzadas a cerrar por las prdidas. En el caso de las escuelas pblicas, son las municipalidades y no los establecimientos las que reciben las subvenciones del nivel central. Si hay supervit, no queda en la escuela. Si hay prdidas, en teora es la municipalidad quien las asume. Por eso, en definitiva, no se verific la competencia que se buscaba. En su propia definicin, el nuevo sistema impeda este tipo de comportamiento. El pago de la subvencin es el procedimiento mediante el cual el Ministerio entrega mensualmente los recursos segn la asistencia media, tipo de alumno y modalidad de enseanza. Para percibir el subsidio, las escuelas deben obtener, previamente, el reconocimiento de cooperador de la funcin educacional del Estado mediante el cumplimiento de una serie de requisitos que establece la ley. nicamente los establecimientos debidamente autorizados pueden exigir cobros o aportes econmicos. Existen normas para el pago de la subvencin y se encuentran determinadas por la asistencia media, nmero de alumnos por curso, tipo de establecimientos, cantidad de cursos o ciclos correspondientes al nivel de enseanza que brinda, condiciones y capacidad del local fsico, higiene ambiental y material didctico adecuado al tipo de enseanza que se imparte. Adems, deben informar el nmero de das de clase, finalizacin del ao escolar, idoneidad del cuerpo docente, proyeccin de ingresos a percibir en el ao y valores percibidos
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en concepto de derecho escolar. Con estos requisitos se determina el monto de la subvencin segn el nivel de enseanza de los alumnos y, si corresponde, se agrega la subvencin adicional. Esta es una suma que se paga de acuerdo a la modalidad de enseanza. Su propsito es financiar el mayor costo de las modalidades tcnico-profesional, rural y especial. En caso de que se verifique alguna falta en un establecimiento se puede proceder a practicar descuentos por discrepancias, aplicar multas, reintegros y suspensin parcial o definitiva de la subvencin.
3.1.3 Resultados
El resultado de la introduccin de mecanismos de mercado en el sector educativo en este pas es bien conocido. El sistema fue eficaz para expandir al sector privado. En la actualidad: i) poco menos del 10% de la oferta, es privada independiente (sin aportes del Estado), ii) el 35% son escuelas privadas que reciben subsidios (por das de asistencia a clase por parte de los alumnos) y tambin pueden cobrar algn tipo de arancel a los padres. El Estado puede, y de hecho lo hace, dar ayuda financiera a travs de becas a alumnos para que asistan a estas escuelas, denominadas de financiamiento compartido, y iii) el 55% restante, son municipales. En cuanto al sector estatal municipal, la mejora en la calidad derivada de la potencial competencia entre escuelas para captar mayor cantidad de alumnos, no se habra verificado del modo previsto. La centralizacin de la administracin de los recursos, la compensacin a las escuelas cuando estos resultan insuficientes, la vigencia de regulaciones que introducen rigideces que las escuelas privadas no tienen y la carencia de incentivos a mejorar la gestin de las estatales, son algunos de los motivos que estaran impidiendo el funcionamiento esperado (Vargas y Peyrano, 2002).
3.1.4 La Subvencin Escolar Preferencial (SEP)
Como consecuencia de cuestionamientos a la equidad del sistema vigente, en 2008 se promulg la Ley de Subvencin Escolar Preferencial que introdujo un valor adicional a la subvencin normal, variable segn el tipo de escuela y la cantidad de alumnos prioritarios. El diseo del subsidio diferencial permitira mejorar el financiamiento de las escuelas que tengan alguna o las siguientes situaciones: mayor cantidad de alumnos prioritarios y mayor porcentaje de los mismos dentro del total. Ms all de si la reforma acta ex ante o ex post -es decir, incentivando a atraer alumnos vulnerables o compensando la situacin vigente- constituye un avance respecto de una de las principales crticas que se han formulado tradicionalmente a los sistemas de capitacin planos (igualitarios). Como se sabe, estos -del mismo modo que el habitual financiamiento por el lado de la oferta- no tienen en cuenta los diferentes
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puntos de partida y, por lo tanto, la necesidad de contar con mayores recursos para mejorar las condiciones sociales de aprendizaje de los ms desfavorecidos.
4 COMENTARIOS FINALES
A pesar de las numerosas similitudes que an subsisten, los pases de la regin han ido experimentando, paulatinamente, algunas modificaciones en la macroasignacin de los recursos. La tendencia descentralizadora de la regin oblig a (re)plantear las relaciones financiero-educativas entre los diferentes niveles de gobierno en los pases en los cuales esas experiencias tuvieron lugar. La mayora comparte el intento de automatizar la distribucin de los recursos nacionales. El aspecto a resaltar aqu es la introduccin de reglas de juego conocidas y transparentes. Esta deseable predictibilidad tiene, como contrapartida, que se contina vinculando (an ms) la evolucin de los recursos sectoriales a las principales variables macroeconmicas. Hasta ahora, ese patrn no ha sido modificado y el cambio parecera que deber buscase ms por el lado de la decisin poltica de declarar y concretar la centralidad de la educacin que por el lado de la economa. Ahora bien, ms all de los nuevos ordenamientos, la existencia de asignaciones adicionales a esas transferencias para financiar acciones de poltica educativa, seran un indicio: a) por un lado, de la insuficiencia de los recursos remesados por esas vas para garantizar la prosecucin de determinadas acciones (por ejemplo, polticas compensatorias, infraestructura, libros, capacitacin docente, materiales didcticos, etc., segn el caso) y, b) por el otro, la necesidad de los gobiernos centrales de direccionar y apoyar monetariamente las polticas educativas, a pesar del discurso y las prcticas descentralizadoras (en general, estas ltimas suele estar acompaadas de re-centralizaciones de algn tipo). Interesantemente, salvo un caso, el vnculo entre los diferentes niveles de gobierno no supuso medidas que impriman una mayor eficiencia al gasto. De algn modo, es como si se esperara que la restriccin de recursos y la existencia de esas (nuevas) instituciones operasen en esa direccin en forma automtica. La experiencia estara indicando que no es mucho lo que se puede alentar por esa va. Los factores que influyen en eso son numerosos. Y, aqu, es indiferente si el gobierno de la educacin es centralizado o descentralizado. Por un lado, no son pocos los aparatos estatales cuya capacidad de gestin y, por lo tanto, de control, se encuentran debilitados. Asociado a esto, prcticamente son inexistentes los sistemas de informacin que vinculen el gasto educativo con lo que realmente sucede en las escuelas.
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El dficit y, a veces, el desconocimiento son tales que a pesar de las apelaciones a la eficiencia, las discusiones presupuestarias giran slo en torno al eventual incremento de la asignacin; nunca se discute en su totalidad. Es decir, los recursos actuales ms los requerimientos adicionales. Difcilmente alguna de las partes involucradas en esas discusiones -los ministerios de economa y educacin- podra sostener un anlisis emprico acabado sobre ello. Esto explicara, en parte, que slo se discuta el diferencial; la apertura de la caja de Pandora educativa entraa riesgos a ambas partes: como es sabido, all conviven la insuficiencia en la magnitud y la ineficiencia en la asignacin. Por supuesto, no debe descartarse la lgica de las organizaciones burocrticas, predominante en la administracin pblica: la inercialidad es dominante y la proyeccin del presupuesto futuro sobre la base del anterior -salvo contingencias crticas- es la norma que, hasta ahora, no se ha podido eludir. Mientras, como se vio, Chile tiene un mecanismo de capitacin para asignar los recursos. Conceptualmente, y si se encuentran bien diseados, la eficiencia debera ser prcticamente automtica. Pero la coexistencia de sistemas que financian las escuelas en funcin de la demanda con fuertes regulaciones por el lado de la oferta desnaturaliza el sentido del cambio e impiden la evaluacin en sus propios trminos. Por eso, a pesar de los avances e intentos de reforma de las instituciones financieras que regulan la asignacin de recursos a las escuelas y entre niveles de gobierno, los cambios siguen revistiendo un carcter insuficiente. En algunos casos, porque se han limitado a reasignar los recursosque existen y, en otros, porque lo que se reforma por un lado, se lo atena por el otro.
FUENTES
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GONZALEZ, P. Financiamiento de la educacin en Chile. In: PREALUNESCO. Financiamiento de la Educacin en Amrica Latina. Chile, 1998. Santiago de Chile LATORRE, C. Financiamiento de la educacin en Chile: situacin actual y posibilidades futuras. Santiago de Chile: PIIE, 1997 (Serie Documento de Trabajo, n. 6). LEY DE SUBVENCIN ESCOLAR PREFERENCIAL. Chile, 2008. MINISTERIO DE EDUCACIN DE CHILE. Disponvel em: <www. mineduc.cl>. OBSERVATORIO CHILENO DE POLTICAS EDUCATIVAS. Disponvel em: <www.opech.cl>. VARGAS, J.; PEIRANO, C. Escuelas privadas con financiamiento pblico en Chile. In: WOLF, L.; GONZALEZ, P.; NAVARRO, J. C. (Ed.). Educacin privada y poltica pblica en Amrica Latina. Santiago de Chile: PREALBID, 2002. Colombia MINISTERIO DE EDUCACIN DE COLOMBIA. Fuentes de recursos: Sistema General de Participaciones (SGP) educacin. Bogot, 2009a. ______. Organizacin del Sistema Educativo: conceptos generales de la educacin preescolar, bsica y media. Bogot: Codesocial, 2009b (Gua, n. 33). Disponvel em: <http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-205294.html>. NUEVO esquema de financiacin de la educacin bsica primaria y media: memorias del foro. Bogot, 2004. Disponvel em: <http://www.corpoeducacion. org.co/Default.aspx?tabid=32>. PROGRAMA: Evaluacin de Sistemas Educativos, Colombia. Buenos Aires: CEPP-Fundacin Konrad Adenauer, 2005. Documento sin publicar.
CAPTULO 2
FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: EVOLUO DOS GASTOS*

Jorge Abraho de Castro**
1 INTRODUO
Os bens e servios educacionais que os cidados brasileiros encontram podem ser oferecidos por diversos mecanismos, tanto pblicos quanto privados. Quando se situa no mbito das responsabilidades do Estado governo federal, estadual e municipal , absorve recursos que so principalmente arrecadados de forma impositiva junto ao cidado. Alm do gasto pblico, ressalta-se que o financiamento e o gasto com educao no pas tambm so realizados pelas empresas e pelas famlias, que no sero tratadas neste trabalho. Portanto, os recursos pblicos, ao propiciar as principais condies materiais para viabilizar a formulao e implementao das polticas educacionais, podem ser um limite e um obstculo ao atendimento das necessidades e demandas por bens e servios educacionais. A ao do Estado no perodo aqui analisado, 1995-2007, foi marcada por reestruturaes da gesto da poltica educacional, sobretudo no campo do ensino fundamental e mais atualmente da educao bsica. Assistiu-se, tambm reformulao de programas existentes e criao de novos programas e projetos/atividades. Neste sentido importante salientar que a ao do governo federal no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu critrios tcnicos na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional e financeira das aes, avanou nos mecanismos de avaliao dos sistemas de ensino. A estratgia unificadora por trs destes projetos e medidas buscou fortalecer o papel coordenador e articulador do governo federal na rea da educao fundamental e na educao bsica.
* Texto originalmente publicado em: CASTRO, J. A. Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos, In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (Org.). Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade, Braslia, Unesco, 2010, p. 169-190. ** Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br
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Ocorreram tambm trs novidades cruciais: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), em tramitao no Congresso Nacional desde o fim dos anos 1980; a instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), por meio da Emenda Constitucional (EC) no 14/1996, de iniciativa do Ministrio da Educao (MEC); e mais atualmente a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), em substituio ao FUNDEF. No momento, faz parte da agenda, ainda, a discusso sobre a necessidade de ampliao do acesso a bens e servios educacionais na educao infantil, no ensino mdio e na educao superior. Tambm se coloca a discusso sobre a melhoria da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos em todos os nveis e modalidades. Alm disso, ainda convivemos com o atraso crnico do analfabetismo. Tudo isso coloca na agenda tambm a necessidade de ampliao do investimento pblico em curto e longo prazo. Neste sentido, importante acompanhar os resultados das mudanas na estrutura de financiamento da educao que ocorreram com inevitveis impactos de curto e longo prazo para a rea, com o fim de aferir possveis dificuldades a serem enfrentadas. Este trabalho procura contribuir para as discusses dessa agenda, mediante a identificao e compreenso de: quanto foi gasto em educao; em que nveis e modalidades foram aplicados os recursos; quem foi o ente federado responsvel pelo gasto para produzir os bens e servios educacionais; e o que isso representou em termos de prioridade de governo e esforo pblico. Infelizmente os dados de gasto limitam o perodo de anlise, no sendo possvel obter ainda concluses sobre os impactos do FUNDEB. Para tratar esse assunto, este texto tomou como base alguns trabalhos desenvolvidos anteriormente pelo autor e que sero citados em cada captulo. Reelaborando e atualizando dados e informaes desses trabalhos e agregando dados novos, este trabalho foi organizado em quatro partes, excluindo esta introduo. Primeiramente, de forma bastante sucinta apresentam-se os elementos que determinam a estrutura de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao. Em segundo, so estimados e analisados os resultados obtidos em termos de valores corrigidos para o gasto pblico educacional. Em seguida, analisada a evoluo deste gasto em sua relao econmica, mediante a anlise da suas trajetrias em relao ao produto interno bruto (PIB), indicando a prioridade macroeconmica do gasto educacional e a relao do gasto em educao certocarga tributria, visto ser esta a principal fonte de financiamento dos gastos de educacionais. Breves consideraes gerais concluem este trabalho.
Financiamento da Educao Pblica no Brasil: evoluo dos gastos
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2 ESTRUTURA DE RESPONSABILIDADES, COMPETNCIAS E FINANCIAMENTO
Nesta seo, so apresentadas as estruturas de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao para as trs esferas de governo na poltica educacional. Para essa sntese foi utilizado o captulo 3 apresentado em Castro e Duarte (2008). O marco legal da poltica educacional brasileira representado pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990), pela LDB (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996), pela EC no 14/1996 e por um conjunto de normas infraconstitucionais e resolues do Conselho Nacional de Educao. Esse arcabouo jurdico assegura a todos os brasileiros as condies formais para o exerccio do direito bsico educao, especialmente o direito ao ensino fundamental, alm de fixar a atual estrutura de responsabilidades e competncias para a oferta de educao no Brasil. Com relao repartio de competncias, a legislao estabelece as responsabilidades de cada esfera de governo na prestao de servios educacionais. De acordo com ela, compete Unio o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais, alm da necessidade de exercer uma funo supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais, por meio de transferncias de recursos aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municpios. Quanto aos estados, a CF/88 estabelece que eles devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. J a LDB mais especfica e lhes atribui a prioridade de oferecer o ensino mdio e colaborar com os municpios para assegurar o ensino fundamental. Aos municpios, por sua vez, a Carta Magna delega a responsabilidade para com o ensino fundamental e a educao infantil, em especial a responsabilidade pela manuteno, em regime de colaborao, de programas voltados educao pr-escolar e ao ensino fundamental. A LDB ratifica essas responsabilidades e os probe de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia. Assim sendo, no atual estgio do federalismo brasileiro, no que concerne educao, a CF/88, ao dispor em seu Art. 211 que as esferas de governo se organizaro em regime de colaborao, referendou uma estrutura federativa fundamentada em um sistema de cooperao, o que abria margem para desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas subnacionais, uma vez que no ficava clara a competncia de cada um. Uma nova etapa surgiu mediante a promulgao da LDB, que atribui aos nveis de governo competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino, sem, contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira entre as unidades federadas ou infringir o princpio da autonomia.
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Outro item importante para se entender o processo de prestao pblica dos servios educacionais diz respeito situao de responsabilidade pelo financiamento da educao pblica brasileira. Em relao diviso das fontes de recursos e das responsabilidades pelos gastos do sistema educacional entre as esferas de governo, observa-se que a Unio divide a aplicao de seus recursos na manuteno do sistema federal, na execuo de programas prprios e em transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Por sua vez, os estados, na composio de seus recursos, somam os recebidos da Unio aos provenientes de suas fontes, os quais so utilizados na manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Finalmente, na composio dos recursos destinados manuteno e expanso de suas redes de ensino, os municpios recebem recursos da Unio e dos estados, os quais so somados aos seus recursos prprios. Ou seja, seguindo o que estabelece a norma legal, observa-se entre os entes federados um financiamento baseado em regime de colaborao, com ao supletiva e redistributiva da Unio e dos estados, condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo fiscal de cada esfera. A estrutura de financiamento da educao por esfera de governo apresentada no quadro 1. A estrutura de financiamento da educao mista e complexa, com a maior parte dos recursos proveniente de fontes do aparato fiscal, que o caso tpico dos recursos da vinculao de impostos. A vinculao de recursos de impostos para a educao reserva de determinado percentual do valor arrecadado uma das medidas polticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder pblico nesta rea. Desde 1983, garantiu-se por meio da EC no 24/1983 a destinao mnima de recursos financeiros educao 13% pela Unio e 25% pelos estados e municpios. Com a Constituio Federal de 1988, ampliaram-se os percentuais dos recursos pblicos federais que deveriam ser aplicados nessa rea 18% pela Unio e 25% pelos estados e municpios. Passados quase dez anos, a LDB continuou a dar destaque vinculao de recursos educao e, mais que isso, encarregou-se de redefinir o que se enquadra ou no no conceito de manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). Alm disso, realizou uma correo importante na Carta Constitucional no que diz respeito ao percentual mnimo da receita de impostos a ser aplicado na educao em cada localidade. Nesse sentido, segundo a LDB, uma vez respeitado o ndice mnimo nacional, os percentuais podem variar regionalmente de acordo com o que conste nas respectivas constituies ou leis orgnicas dos estados, DF e municpios, reconhecendo a possibilidade desses entes federados ampliarem o valor do ndice mnimo fixado na CF/88.
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QUADRO 1 Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo 2010

Unio 1. Oramentrios (Tesouro Nacional) Ordinrios do Tesouro Vinculao da receita de impostos (18%) para MDE 2. Contribuies sociais Salrio-educao/cota federal um tero Contribuio sobre o lucro lquido Contribuio para a seguridade social Receitas brutas de prognsticos 3. Misto Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 4. Outros Operaes de crdito Renda lquida da loteria federal Renda de rgos autnomos Aplicao do salrio-educao/cota federal e outras fontes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Diretamente arrecadados Diversos Estados 1. Oramentrios (Tesouro Nacional) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE Subvinculao do FUNDEB 2. Transferncias Salrio-educao/cota federal Oramentrios da Unio Aplicao do salrio-educao/ cota federal e outras fontes do FNDE 3. Contribuio social Salrio-educao/cota estadual dois teros 4. Outros Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos Municpios 1. Oramentrios (Tesouro Nacional) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE Subvinculao do FUNDEB 2. Transferncias Salrio-educao/cota estadual Salrio-educao/cota federal Salrio-educao/cota municipal Oramentrios do Estado Oramentrios da Unio Aplicao do salrio-educao/cota federal e outras fontes do FNDE 3. Outros Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos
Fontes: Brasil (1988), LDB e demais leis ordinrias. Elaborao do autor.
Outro item importante, ponto permanente de discusso na questo da vinculao, foi a abertura que a CF e - posteriormente - a LDB deram para que recursos da vinculao pudessem ser dirigidos para o setor privado. Apesar disso, ambas estabeleceram restries na destinao de recursos pblicos quele setor.
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Alm de ter como estratgia a priorizao do ensino fundamental e de reafirmar o papel do MEC enquanto coordenador das polticas nacionais, em 1998, por sugesto do referido ministrio, foi institudo o FUNDEF, que tinha por objetivos imediatos garantir um gasto mnimo por aluno e um piso salarial para o magistrio. Esse fundo reafirmou a necessidade de estados, Distrito Federal e municpios cumprirem os dispositivos da Constituio de 1988, relativos vinculao de 25% de suas receitas de impostos e das que lhes forem transferidas, manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles recursos (ou 15 pontos percentuais p.p.) no ensino fundamental. A emenda de criao do FUNDEF determinou que de competncia dos estados, DF e municpios a responsabilidade de arcar com os recursos necessrios constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis socioeconmicos dos estados e municpios, que acarretam baixo gasto por aluno/ano principalmente nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal previu como papel da Unio a responsabilidade pela complementaridade de recursos ao FUNDEF, sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno no alcanasse o mnimo definido nacionalmente. Reconhece-se, assim, que a acentuada desigualdade socioeconmica regional, em particular as diferenas na capacidade de financiar a educao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e melhoria da qualidade do ensino fundamental. Alm dos recursos de impostos, outra parcela razovel do financiamento da educao provm das contribuies sociais, tanto das contribuies originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social, como, e principalmente, da contribuio criada exclusivamente para a educao, conhecida como salrio-educao. O salrio-educao, previsto no Art. 212 da CF/88, uma fonte de recursos destinada explcita e exclusivamente ao ensino fundamental da rede pblica, com base na alquota de 2,5% incidente sobre o valor total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados, ressalvadas as excees legais. A distribuio dos recursos do salrio-educao automtica e estabelecida no aparato institucional. Inicialmente, o repasse de recursos do salrio-educao para os municpios no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida, uma parcela igual a dois teros constitua a cota estadual e outra de um tero constitua a cota federal, destinada ao FNDE para ser gasta em programas e projetos voltados para a universalizao do ensino fundamental, de forma a propiciar a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes entre municpios, estados e DF e regies brasileiras. No entanto, em dezembro de 1998, a Lei no 9.766, em seu Art. 2o, faz alteraes na forma de distribuio dos recursos de forma
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a beneficiar os municpios, tornando automtico o repasse de recursos aos municpios de uma parte da cota estadual. Em 2004, foram introduzidas algumas mudanas no salrio-educao, entre elas: desvinculao de 10% do valor destinado s cotas, que passou a ser destinado a financiamentos de programas geridos pelo FNDE, ficando o restante para as cotas federal (um tero) e estadual e municipal (dois teros); e repasse da cota municipal diretamente pelo FNDE s prefeituras com base no critrio da proporcionalidade do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos valores eram repassados primeiramente para as secretarias estaduais de educao. Essa estrutura de financiamento prevaleceu at o dia 20 de dezembro de 2006, quando foi ento editada a EC no 53, alterando vrios artigos que tratam da educao Arts. 7, 23, 30, 206, 211 e 212, alm do Art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e criando o FUNDEB no mbito de cada estado e do Distrito Federal. Substitui-se, assim, o FUNDEF, institudo em 1996 e em vigor no perodo de 1998 a 2006. A EC no 53 apresenta importantes avanos ao projeto inicial. Ao incluir as matrculas da creche no FUNDEB passou tambm a financi-las, tornando esse fundo de fato abrangente a toda a educao bsica. Ampliou a participao da Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes no terceiro e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos fundos a partir do quarto ano de vigncia. A lei ordinria define, entre outros aspectos disputados, os fatores de diferenciao para a distribuio dos recursos segundo as etapas e modalidades da educao e os tipos de estabelecimentos de ensino. Alm disso, lei especfica j determinou o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
3 GASTO PBLICO NA EDUCAO BRASILEIRA
Nesta seo, so analisados os gastos realizados pelas trs esferas de governo na poltica educacional para o perodo de 1995 a 2005, fase em que se dispe de dados agregados a base de dados utilizada foi a mesma utilizada e apresentada em Castro e Duarte (2008), que segue a metodologia de apurao do gasto social desenvolvida e utilizada pela Disoc/Ipea. J para o governo federal foi possvel estender o perodo de anlise, apresentando dados at 2007. Para estudar a atuao do Estado na rea educacional, aplica-se o conceito de gasto pblico educacional (GPEdu), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades e direitos educacionais. Os resultados gastos efetivos e estimados por esfera de governo
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e principais subreas so apresentados na tabela 1, com valores corrigidos para 2005 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio. Em termos de valor total, os dados revelam uma ampliao real do gasto em educao realizado pelas trs esferas de governo no perodo transcorrido entre 1995 e 2005, saindo de R$ 61,4 bilhes para R$ 87 bilhes, um crescimento real de 42% em 11 anos, equivalente a 3,5% ao ano. Esse crescimento no ocorreu de forma constante houve anos em que os aumentos giraram em torno de 15,1% e outros em que atingiu apenas 1,2%. Para os dados que so apresentados at 2007, observa-se que o governo federal aps 2003 ampliou os gastos de forma constante.
TABELA 1
Gasto pblico educacional, em valores constantes 1995-2007
(Em R$ bilhes)
Subreas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Governo federal Educao da criana de 0 a 6 anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
2,5
2,4
1,7
2,7
2,3
2,5
2,4
1,7
2,2
1,8
1,7
2,4
3,0
1,1
0,8
0,8
0,8
0,9
1,2
1,7
1,6
0,9
1,3
1,2
1,2
1,5
8,8 2,2 14,6
7,5 2,0 12,7
7,8 1,8 12,2
6,9 2,7 13,2
7,8 2,4 13,5
8,2 3,5 15,6
8,1 3,1 15,3
8,1 3,3 14,7
7,5 3,1 13,8
8,1 3,9 15,2
8,9 4,7 16,6
9,7 5,1 18,5
11,1 6,2 21,7
Governo Estadual Educao da criana de 0 a 6 anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total 1,2 1,2 0,8 0,6 0,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 nd nd
19,1
20,7
19,3
21,5
19,5
18,5
20,6
21,0
20,7
22,1
23,4
nd
nd
4,3
4,9
5,0
6,0
6,6
6,8
6,9
7,1
6,3
6,7
7,1
nd
nd
4,7 0,3 29,6
4,6 0,3 31,6
4,6 0,3 30,0
4,7 0,3 33,2
4,7 0,3 31,6
4,6 0,3 30,3
5,0 0,3 33,0
5,1 0,3 33,7
4,9 0,3 32,4
5,2 0,3 34,5
5,5 0,4 36,5
nd nd nd
nd nd nd (Continua)

(Continuao) Subreas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
37
2007
Governo Municpio Educao da criana de 0 a 6 anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total Total geral 4,9 4,9 5,2 5,3 5,7 4,6 4,8 5,4 5,5 6,0 6,0 nd nd
11,5
11,9
11,3
16,3
18,4
19,7
20,9
23,3
23,9
26,2
26,1
nd
nd
0,4
0,4
0,5
0,4
0,4
0,6
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
nd
nd
0,2 0,2 17,1 61,4
0,4 0,2 17,8 62,1
0,4 0,2 17,6 59,8
0,3 0,2 22,5 68,8
0,3 0,2 25,0 70,0
0,4 0,3 25,5 71,4
0,4 0,3 27,0 75,3
0,4 0,3 30,1 78,5
0,5 0,3 30,9 77,1
0,5 0,3 33,9 83,7
0,5 0,3 33,8 87,0
nd nd nd nd
nd nd nd nd
Fontes: Ipea/Disoc, Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE/MP), Sistema Integrado de Administrao Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional (Siafi/STN), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP/MEC) e Almeida (2001). Elaborao do autor. Obs.: nd = no disponvel.
Os dados da tabela 1 mostram que, em termos absolutos, os gastos foram crescentes em quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento de forma desigual, com o ensino fundamental ampliando seus gastos mais rapidamente do que os demais. Quando os dados so analisados de forma relativa, a trajetria dos gastos irregular, nem sempre crescente ou estvel, observando-se uma expanso relativa do gasto com ensino fundamental no total dos gastos educacionais, seguido pelo ensino mdio. J os gastos com educao infantil e superior tiveram perdas de participao. A prioridade de gastos para o ensino fundamental no perodo em questo deve-se, largamente, ao atual extinto FUNDEF, que introduziu, alm da subvinculao de 60% do oramento nacional exclusivamente para aquele nvel de ensino, uma forma inovadora de repartio dos recursos para o ensino fundamental, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula. Por outro lado, para o perodo que se tm dados para trs esferas se observou tambm um crescimento real do gasto em termos do valor per capita com educao (diviso do GPEdu pelo tamanho da populao), que saiu de R$ 386,00, em 1995, para cerca de R$ 480,00, em 2005, equivalendo a um aumento real de cerca de 24% (grfico 1). Esse indicador demonstra que os ganhos de recursos para a educao no foram to expressivos como o indicador anteriormente mencionado pode querer induzir.
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GRFICO 1
500,0 480,0 460,0
R$ 1,00
Evoluo real anual do GPEdu per capita com educao pblica 1995-2005
467,0 436,9 415,3 386,0 100 385,2 100 365,8 95 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 108 417,0 108 419,5 109 113 117 113 121 124 449,7 435,8 479,5 200 180 160 140 120 100 80
440,0 420,0 400,0 380,0 360,0 340,0
Gasto per capita em educao (IPCA mdio 2005) Nmero-ndice (1995 = 100) Fontes: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Siafi/STN, INEP/MEC e Almeida (2001). Elaborao do autor.
A anlise da evoluo do GPEdu por esfera de governo um elemento importante para observar a descentralizao de recursos, bem como para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e servios educacionais. A tabela 2 evidencia valores que mostram claramente o processo de descentralizao, que se traduz em um aporte cada vez maior de recursos s esferas de governo subnacionais e consequente ampliao de sua participao no processo de financiamento. Em conformidade com esse processo, observa-se uma ampliao dos recursos em poder dos municpios, como pode ser conferido na tabela 2. Em 1995, essa esfera de governo foi responsvel por 27,9% do total dos gastos educacionais; j em 2005, esse percentual sobe para 38,9%. Em termos de poder de gasto isso significou quase dobrar (97%) os recursos disponveis e administrados por esse ente federado, entre 1995 e 2005. Em outras palavras, a distribuio de competncias feita a partir da CF/88, que atribuiu aos municpios a responsabilidade compartilhada pelo ensino fundamental, aliada ao regime de colaborao financiamento e gesto entre as esferas de governo na rea de educao, bem como ao FUNDEF, que vigorou entre 1998 e 2006 e subvinculava 60% do oramento educacional para o ensino fundamental, fez que as receitas disponveis aos municpios se ampliassem consideravelmente. Essa ampliao, entretanto, no significa necessariamente um aumento da capacidade exclusiva de o municpio financiar as aes educacionais. Ela reflete, na verdade, aumento de recursos em poder dos municpios, possvel mediante a poltica de priorizao do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias, que em grande medida delineou a repartio do oramento educacional.
39
Por outro lado, a diminuio da importncia relativa do poder de financiamento dos governos estaduais decorre, em grande medida, do regime de colaborao e da prpria estrutura de financiamento da educao pblica. O FUNDEF, aliado ao preceito constitucional que responsabilizava tambm os municpios pelo atendimento ao ensino fundamental e que levou a um aumento da matrcula da rede municipal neste nvel de ensino , fez que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transferida para os municpios.
TABELA 2
Gasto com educao pblica por esfera de governo 1995-2007
(Em R$ bilhes)
Unidade federada Ano Municpios (a) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 17,1 17,8 17,6 22,5 25,0 25,5 27,0 30,1 30,9 33,9 33,8 nd nd Estados e DF (b) 29,6 31,6 30,0 33,2 31,6 30,3 33,0 33,7 32,4 34,5 36,5 nd nd Unio (c) 14,6 12,7 12,2 13,2 13,5 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 19,2 23,5 Total (a/d) (d) 61,4 62,1 59,8 68,8 70,0 71,4 75,3 78,5 77,1 83,7 87,0 nd nd 27,9 28,7 29,5 32,6 35,6 35,8 35,9 38,4 40,2 40,5 38,9 nd nd 48,3 50,9 50,1 48,2 45,1 42,4 43,8 42,9 42,0 41,3 42,0 nd nd 23,8 20,4 20,4 19,2 19,2 21,8 20,3 18,7 17,9 18,2 19,1 nd nd (b/d) (c/d) (a) 100 104 103 131 146 149 158 176 181 198 197 nd nd (b) 100 107 101 112 107 102 111 114 109 117 123 nd nd (c) 100 87 84 90 92 106 105 101 94 104 114 132 161 (d) 100 101 97 112 114 116 123 128 126 136 142 nd nd Relaes (%) Nmero-ndice 1995 = 100%
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP e INEP/MEC. Elaborao do autor. Nota: Valores constantes. Obs.: nd = no disponvel.
Logo, dizer que a participao dos estados tem diminudo no significa afirmar que os recursos de origem estaduais destinados a educao esto decrescendo. O grfico 2 mostra que apesar de os valores absolutos crescerem, diminuiu, em termos relativos, o poder de gasto desta esfera de governo. Essa perda de poder de gasto foi transferida aos municpios, devido ao mecanismo de vinculao do gasto aos alunos. O aumento dos gastos em termos absoluto e relativo dos municpios (grfico 2) deve-se, largamente, a sua ampliao de matrculas, o que pode ser constatado no grfico 3, que acarretou maior transferncia de recursos estaduais em seu favor.
40
Ou seja, esse movimento dos gastos foi fortemente influenciado pela nova estratgia de vinculao do financiamento da educao, que agora passa a tomar como base de financiamento o aluno como elemento central de alocao de recursos oramentrios. Tanto o FUNDEF quando o FUNDEB consideram unidade de alocao o gasto aluno/ano, com o FUNDEB ampliando ainda mais os detalhes distinguindo os gastos por nveis/modalidades educacionais.
GRFICO 2
28,0 24,0 20,0 16,0 12,0 1995 1996 1997 1998 1999 Municpios
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, INEP/MEC e Almeida (2001). Elaborao do autor.
Evoluo do GPEdu de municpios e estados 1995-2005

(Em R$ bilhes)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Estados e DF
GRFICO 3
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 1995
Evoluo das matrculas totais de municpios e estados 1995-2005

(Em milhes de alunos)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Municpios
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, INEP/MEC e Almeida (2001). Elaborao do autor
Estados e DF
Como para os gastos do governo federal temos dados mais recentes, cabe uma anlise particular. Neste sentido, observam-se no grfico 4, a seguir, dois perodos
41
distintos. No primeiro, observa-se um comportamento de manuteno dos gastos em termos constantes no patamar entre 12,2 e 15,6 bilhes, e por outro lado na relao com o PIB observa-se movimento irregular com grandes variaes, nunca ultrapassando mais de 1% do PIB. Entretanto, o perodo posterior a 2003 corresponde a um momento em que os gastos voltam a crescer de forma consistente e constante mostrando uma ampliao dos recursos reais, saindo de cerca de 14 para 24 bilhes. Alm disso, observa-se uma recuperao da importncia relativa em termos de PIB que tinha no comeo do perodo analisado.
GRFICO 4
25,0 20,0 15,0 10,0 0,80 5,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,74 0,79 0,78 19,2 0,95 14,6 12,7 12,2 15,6 13,2 13,5 0,87 0,83 0,76 0,71 2003 0,73 2004 2005 2006 2007 0,77 0,81 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 0,88
Evoluo anual do GPEdu da Unio 1995-2007

(Em R$ bilhes)
23,5 1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65
GPEdu Unio (R$ constante)
GPEdu Unio (% do PIB)
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, INEP/MEC e Almeida (2001). Elaborao do autor.
Portanto, esses dados demonstram que as esferas de governo assumiram as determinaes decorrentes da atual Constituio Federal brasileira, que atribuem aos estados e municpios a responsabilidade pela oferta da educao bsica, a qual depois foi alterada pelas novas legislaes, como a LDB e o FUNDEF. Por outro lado, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea educacional. Neste sentido, a complementao do governo federal ao FUNDEF foi um exemplo de baixa ao supletiva. A estrutura de financiamento educacional levada a cabo ao fim da dcada de 1990 em diante, ao priorizar o ensino fundamental, aumentou consideravelmente os gastos em poder dos municpios, constitucionalmente responsabilizados, assim como os governos estaduais, pelo atendimento a este nvel de ensino. Por sua vez, observa-se baixo crescimento absoluto e diminuio relativa dos gastos dos governos estaduais. Em outras palavras, o FUNDEF muito mais que reconheceu a importncia dos municpios nos gastos do ensino fundamental, mas tambm estimulou o crescimento de matrculas nesta esfera de governo, pois esta era a condio para o recebimento de mais recursos.
42
O FUNDEB pode mudar bastante este cenrio, dado seu aspecto de privilegiar a educao bsica. Outro ponto de vista que pode trazer grandes transformaes para os gastos com educao so as mudanas previstas para o quadro populacional brasileiro nos prximos anos, visto a evoluo prevista at 2050, por faixas etrias escolhidas, principalmente aquelas voltadas para a educao bsica (grfico 5). Para efeito desta anlise, adotaram-se as projees que foram realizadas pela Diretoria de Pesquisas do IBGE (2009).
GRFICO 5
(Em milhes)
35
Evoluo anual da populao brasileira por faixa etria 1980-2050
30
25
20
15
10
0 1980 1990 2000 0 a 3 anos Fonte: IBGE. Elaborao do autor. 2010 4 a 5 anos 2020 2030 2040 15 a 17 anos 2050 6 a 14 anos
Este grfico demonstra alteraes bastante importantes no quadro evolutivo no quantitativo de populao das faixas etrias demandantes por educao bsica. importante chamar ateno para os pontos de inflexo no crescimento das faixas etrias da populao. Para a populao na faixa etria de 0 a 3 anos, esse ponto j ocorreu e foi em 2004. A partir dessa data a populao comea a cair de cerca de 13,9 milhes para 7,2 milhes, em 2050. Para a faixa de 4 a 5 anos esse ponto tambm j ocorreu, em 2007. Portanto, na faixa etria de 0 a 5 anos no haver presso demogrfica por
43
ampliao de atendimento, o que de certa forma pode facilitar a ao de atendimento das demandas por parte dos governos municipais. Para a faixa etria de 6 a 14 anos o ponto de inflexo est previsto para 2011, quando a populao nesta faixa deve atingir cerca de 30,7 milhes de pessoas. A partir da prev-se um processo de forte decrscimo atingindo cerca de 17,7 milhes, em 2050. J para a faixa etria de 15 a 17 anos, a inflexo deve ocorrer somente em 2018, quando a populao chega a 10,4 milhes. No entanto o decrscimo ocorrer de forma mais suave, chegando a 6,5 milhes, em 2050. Para essas faixas etrias o ponto de mudana ainda no ocorreu, mas as alteraes quando ocorrerem devero resultar em diminuio da demanda por educao. O que significar diminuio da presso por matrculas. Esse movimento da demografia pode, portanto, ser bastante benfico no longo prazo para a rea da educao, pois diminui as demandas quantitativas por acesso educao, o que de certa forma pode abrir espao por si s para ampliao do gasto per capita quando da oferta de bens e servios educacionais. No entanto, como os pontos de inflexo so distintos, isso no significa que ainda no so necessrios fortes investimentos para atendimentos de acesso ao sistema, uma vez que nem todos esto sendo hoje atendidos, vide os exemplos da educao infantil e do ensino mdio.
4 GASTO PBLICO EM EDUCAO E ECONOMIA
Esta seo tem como objetivo apresentar e analisar a trajetria do GPEdu, luz das tenses econmicas no perodo que vai de 1995 a 2007. Para tanto, foram reelaborados e atualizados dados e informaes constantes no captulo 3 e 4 de Castro (2007). Busca-se, principalmente, nesta seo mensurar e compreender as restries enfrentadas pela poltica educacional diante dos movimentos mais gerais a que foi submetida a economia brasileira no perodo. Para realizar essa anlise os dados sero apresentados em termos de percentuais do PIB, que calculado pelo IBGE. Para a relao mais agregada, os resultados esto na tabela 3.
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TABELA 3
Gasto pblico em educao e o PIB 1995-2007
Unidade federada Ano Municpios (a) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1,12 1,12 1,07 1,35 1,45 1,43 1,47 1,56 1,60 1,63 1,58 nd nd Estados e DF (b) 1,93 2,00 1,82 1,99 1,83 1,70 1,79 1,75 1,67 1,66 1,70 nd nd Unio (c) 0,95 0,80 0,74 0,79 0,78 0,87 0,83 0,76 0,71 0,73 0,77 0,81 0,88 Total (d) 4,01 3,92 3,63 4,13 4,06 4,00 4,08 4,07 3,98 4,03 4,05 nd nd (a) 100 100 96 121 129 128 131 139 143 146 141 nd nd Nmero-ndice1995 = 100% (b) 100 103 94 103 95 88 92 90 86 86 88 nd nd (c) 100 84 78 83 82 91 87 80 75 77 81 85 93 (d) 100 98 91 103 101 100 102 102 99 101 101 nd nd
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP e INEP/MEC. Elaborao do autor. Nota: Valores em percentual do PIB. Obs.: nd = no disponvel.
A primeira constatao que, contrariamente ao que foi demonstrado na seo anterior, pode-se considerar que no houve crescimento do GPEdu quando comparado com o PIB, pois o indicador GPEdu/PIB passou de 4,01%, em 1995, para apenas 4,05%, em 2005. Portanto, em 11 anos a poltica educacional dos diferentes entes federados elevou sua participao na renda nacional em apenas 0,04 p.p. do PIB o que representa um crescimento de apenas 1%. Isto evidencia que o crescimento do gasto educacional foi apenas equivalente ao crescimento da economia brasileira como um todo; alm disso, tem um carter procclico em toda a trajetria do perodo. Ademais, observam-se dois movimentos: um entre 1995 e 1997, no qual se pode observar uma queda constante da participao relativa, caindo de 4,01% para 3,67% do PIB. Esse movimento pode ser explicado pelo fato de o PIB nesse subperodo ter crescido mais rpido que os gastos em educao. Isso significa que a rea da educao no foi beneficiada por maior aporte de recursos quando ocorreu crescimento. Em contrapartida, no outro movimento, ocorrido nos dois anos seguintes, momento em que o crescimento foi bastante reduzido, observa-se uma melhoria no valor do indicador
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(4,13% e 4,06% do PIB). Por esses dados, observa-se que a rea ampliou, mesmo que pouco, seu espao em termos relativos, principalmente a partir de 1998, coincidentemente, ano da implantao do FUNDEF, quando a importncia relativa sobe em cerca de 0,5% do PIB, mas no consegue se manter neste patamar nos anos posteriores. No entanto, cabe observar que esses nmeros podem tambm estar refletindo um efeito composio, em razo de a taxa do produto ter sido baixa, embora eles sinalizem que a rea conseguiu manter o patamar que tinha. Portanto, no houve de fato uma prioridade macroeconmica concedida s polticas educacionais pelos governos no perodo; ocorreu apenas a manuteno do status quo de gasto da poltica educacional. Cabe salientar que se isso tivesse ocorrido com um PIB em forte crescimento no seria de todo mal, pois os gastos educacionais poderiam crescer acima do crescimento da matrcula, o que poderia representar uma possibilidade de ampliao de gastos relativos e de melhoria da qualidade da educao. Entretanto, no foi isso que ocorreu no Brasil, pois se desenrolou um momento de pfio crescimento do PIB, alm de ser bastante errtico. Outra forma de ver a importncia da rea compar-la com o crescimento da carga tributria uma vez que no caso da educao Castro e Sadeck (2003) j demonstraram a grande importncia dos recursos provenientes da arrecadao tributria. Mostraram ainda que os recursos de impostos so as principais fontes para os gastos, seguidos dos recursos do salrio-educao, sendo pouco relevante os recursos provenientes das fontes no tributrias. Pode-se at dizer que atualmente o gasto pblico em educao quase totalmente financiado com recursos tributrios, da a importncia de se cruzar os dados do gasto educacional com a carga tributria bruta (CTB). Se para o GPEdu a arrecadao tributria to relevante, interessante se verificar qual o peso para o sistema tributrio financiar as polticas educacionais e, tambm, qual sua dinmica atual. Para realizar essa anlise, com relao educao bsica que o objeto central desse trabalho, deve-se utilizar os dados dos gastos em educao bsica e compar-los ao volume da CTB. No grfico 6 so apresentados os dados da evoluo do GPEdu e da CTB, no perodo de 1995 a 2005.
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GRFICO 6
35,0 30,0 PIB (%) 25,0 4,0 20,0 15,0 1995
Gasto pblico em educao e carga tributria bruta no Brasil 1995-2005

29,0 30,4 Carga tributria (%) 31,2 32,4 32,0 32,6 33,7 5,0
27,2
26,7
26,9
27,8
4,1 3,9 3,6
4,0 4,1 4,0 4,1 4,1 4,0 4,0 4,0
3,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Carga Tributria Bruta (CTB) Fontes: Disoc/Ipea e Secretaria da Receita Federal.
GPEdu (% do PIB)
Os resultados apresentados no grfico mostram que o gasto em educao subiu apenas 0,16 p.p. do PIB no perodo de 1995 a 2005. Esse processo de crescimento foi bastante descontnuo durante o perodo, variando tambm sua intensidade. Por outro lado, a CTB se ampliou muito mais neste perodo, em cerca de 6,5 p.p. do PIB, processo que ocorreu praticamente de forma contnua. O crescimento dos gastos em educao representou apenas 2,5% do crescimento da carga. Ou seja, se a CTB subiu no foi devido s necessidades relativas s polticas de educao e sim s novas prioridades adotadas pela poltica macroeconmica do perodo, principalmente os gastos financeiros do governo foraram esse movimento (CASTRO et al., 2003).
5 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho mostrou que a estrutura de financiamento da educao manteve seus pilares centrais, por exemplo, a vinculao constitucional de impostos e contribuies para a educao, de longe uma tradio na rea. Por outro lado, a estratgia das subvinculaes, com a criao do FUNDEF, uma novidade alm da vinculao do gasto diretamente ao aluno. Estas modificaes polticas/institucionais trouxeram consequncias concretas na oferta e qualidade da educao, com reflexos nas relaes federativas, principalmente na ampliao/reduo da capacidade e do poder de gasto de cada ente federado. Como demonstrado, as alteraes ocorridas aceleram o processo de transferncia de responsabilidades para os municpios, configurando-se um processo de municipalizao, com os estados e o governo federal perdendo importncia relativa no financiamento da educao. Alm disso, no perodo, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea educacional.
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Neste sentido, a complementao do governo federal ao FUNDEF foi um exemplo de baixa ao supletiva. As alteraes processadas na estrutura de financiamento tambm procuraram de forma deliberada privilegiar o ensino fundamental, nvel de ensino obrigatrio constitucionalmente. Por outro lado, isso trouxe consequncias, dificultando o aporte de mais recursos para os outros nveis e modalidades educacionais, principalmente a educao infantil e o ensino mdio. Alm de uma restrio deliberada de gasto para o ensino superior que prevaleceu at o princpio do novo sculo. Constatou-se, tambm, que a vinculao educao foi capaz de manter a proteo contra cortes oramentrios mais radicais, principalmente se for considerado que no perodo do fim dos anos 1990 a economia brasileira esteve em srios apuros. Em termos absolutos, os gastos foram crescentes em quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento de forma desigual, com o ensino fundamental ampliando seus gastos mais rpido que os demais nveis/modalidades. No entanto, observou-se que o governo foi pouco potente para ampliar a importncia macroeconmica dos gastos da rea educacional. Por isso, os dados mostram que a importncia da educao em relao ao PIB se manteve quase constante. Esse fato tambm demonstra o sentido da poltica econmica imposta sociedade brasileira, sobretudo no perodo de crise da poltica de estabilizao monetria, que no deu prioridade para a rea da educao, apesar do discurso em prol da educao. No perodo mais recente os dados, dos quais foi possvel dispor, tambm mostram que para o governo federal houve uma reverso dessa estratgia com a ampliao absoluta dos gastos em todos os nveis e modalidades e tambm uma ampliao, mesmo que pequena, na prioridade macroeconmica. A novidade da primeira dcada do novo sculo foi a criao do FUNDEB que d sequncia mesma estratgia do FUNDEF, com algumas alteraes e melhorias, principalmente ter como foco a educao bsica; com isso o referido fundo incluiu os demais nveis de ensino na nova estrutura de financiamento. Os dados hoje disponveis ainda no permitem uma verificao e avaliao dos resultados efetivos desta modificao. Foram apresentadas tambm algumas projees demogrficas que demonstram que a populao brasileira est em plena transio demogrfica com grande repercusso para a rea da educao e seu financiamento. Os nmeros apresentados mostram que, se for bem apresentado, este momento pode significar uma ocasio de grande oportunidade para a melhoria da educao, pois haver diminuio das presses de acesso pelo efeito demogrfico, abrindo espao para ampliao do gasto per capita na oferta de bens e servios de educao.
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Portanto, grandes desafios ainda esto colocados para as polticas educacionais nos prximos anos. Entre os mais importantes est o de dar prioridade poltica e econmica de fato rea; consequentemente, o seu gasto deve ter status privilegiado diante das conjunturas econmicas e polticas, uma vez que os dados revelam a colagem desses gastos ao movimento mais geral da economia. importante no esquecer que parte razovel das necessidades educacionais da populao brasileira ainda no foi atendida, o que vai exigir a ampliao do acesso a bens e servios educacionais existentes e a ser criados. Alm disso, necessria a promoo de melhorias na qualidade da oferta de bens e servios pblicos prestados, o que tambm exigir a ampliao do gasto em dimenso ainda a ser estimada.
REFERNCIAS
ALMEIDA, I. C. Gastos com educao no perodo de 1994 a 1999. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, v. 82, n. 200/201/202, p. 137-198, jan./dez. 2001. BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso Nacional, 1988. ______. Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e base da educao nacional. Braslia, 23 dez. 1996a. ______. Lei no 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7o, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras providncias. Braslia, 1996b. ______. Emenda Constitucional no 14, de 12/09/96. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Braslia, 1996c. CASTRO, J. A. Financiamento e gasto pblico da educao bsica no Brasil e comparaes com alguns pases da OCDE e Amrica Latina. Educao e Sociedade, v. 26, n. 92, p. 841-858, out. 2005. ______. Financiamento e gasto pblico na educao bsica no Brasil: 19952005. Educao e Sociedade, v. 28, n. 100, p. 857-876, out. 2007. CASTRO, J. A.; DUARTE, B. C. Descentralizao da educao pblica no Brasil: trajetria dos gastos e das matrculas. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1352).
49
CASTRO, J. et al. Anlise da evoluo e dinmica do gasto social federal: 1995-2001. Braslia: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 988). CASTRO, J.; SADECK, F. Financiamento do gasto em educao das trs esferas em 2000. Braslia: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 955). FERNANDES, M. A. Mensurao do gasto pblico social: a metodologia desenvolvida na Diretoria de Estudos Sociais do Ipea. Braslia: Ipea, 2000. Mimeografado. FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia: Ipea, 1998 (Texto para Discusso, n. 547). IBGE. Diretoria de Pesquisas. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade para o perodo 1980-2050: reviso 2008. Rio de Janeiro, 2009. INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDO DE PESQUISAS EDUCACIONAIS (INEP). Relatrio do grupo de trabalho sobre financiamento da educao. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, v. 82, n. 200/201/202, p. 117-135, jan./dez. 2001.
CAPTULO 3
A POLTICA DE FUNDOS PARA A EDUCAO E O IMPACTO nAS FINANAS DOS ESTADOS E DOS MUNICPIOS
Franois Eugene Jean de Bremaeker*
1 INTRODUO
Para que se possa entender o impacto da poltica de fundos para a educao nas finanas dos estados e municpios necessrio que se conhea a realidade financeira destes entes governamentais. O conjunto dos recursos disponveis para os governos se constitui nas chamadas receitas oramentrias, que so constitudas pelas receitas correntes e pelas receitas de capital. As receitas correntes so aquelas oriundas da arrecadao de recursos efetuada pelos entes governamentais e das transferncias de origem constitucional e voluntria, promovida por meio de convnios. De posse destes recursos os entes governamentais realizam as despesas correntes destinadas ao custeio da administrao , enquanto que as despesas de capital so aquelas resultantes das despesas com investimentos em obras e instalaes novas, da aquisio de material permanente ou de imveis, alm das inverses financeiras e da amortizao da dvida. Os recursos arrecadados e transferidos disponveis para os entes governamentais em 2008 somaram um total de R$ 1,393 trilho, sendo que R$ 755 bilhes nos cofres da Unio (54,18%), R$ 386 bilhes com os estados (27,70%) e R$ 252 bilhes com os municpios (18,12%). Mas existem tambm as receitas de capital, obtidas principalmente no mercado financeiro, na sua quase totalidade para a chamada rolagem da dvida. Elas somaram R$ 504 bilhes, sendo R$ 461 pertencentes Unio (91,42%), R$ 31 bilhes aos estados (6,16%) e R$ 12 bilhes aos municpios (2,42%). O somatrio das receitas correntes e de capital disponveis para cada um dos entes federados, a chamada repartio federativa de recursos, faz com que de um total de R$ 1,897 trilho em 2008, R$ 1,216 trilho estejam com a Unio (64,08%), R$ 417 bilhes com os estados (21,97%) e apenas R$ 264 bilhes com os municpios (13,95%).
* Economista e gegrafo, consultor da Associao Transparncia Municipal e gestor do Observatrio de Informaes Municipais. Disponvel em: <www.tmunicipal.org.br/oim>. E-mail: francois.bremaeker@tmunicipal.org.br
52
Ao considerarmos os valores per capita, ou seja, o quanto cada ente governamental detm para efetuar suas despesas com cada um dos cidados, verifica-se que a Unio possui R$ 6.441,89, os estados R$ 2.198,94 e os municpios R$ 1.414,95.
2 A SITUAO FINANCEIRA DOS ESTADOS
Ao se verificar a distribuio das receitas oramentrias dos estados e a distribuio de sua respectiva populao, observa-se que, em nvel regional, as distores ocorrem de forma mais marcada entre as regies Nordeste e Sudeste. A regio Nordeste detm 18,53% da receita oramentria dos estados e concentra 27,99% da populao brasileira, enquanto a regio sudeste detm 51,53% da receita oramentria e concentra 42,29% da populao. As demais regies apresentam participaes semelhantes.
TABELA 1
Distribuio da receita oramentria e da populao, e receita oramentria per capita dos estados segundo as regies Brasil, 2008
Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Nmero de municpios 5.565 449 1.794 1.668 1.188 466 Receita oramentria (R$) 416.947.419.656 33.431.594.894 77.294.270.375 214.862.224.253 54.716.022.518 36.643.307.616 Populao 189.612.814 15.142.684 53.088.499 80.187.717 27.497.970 13.695.944 Receita per capita (R$) 2.198,94 2.207,77 1.455,95 2.679,49 1.989,82 2.675,48
Fontes: Brasil (2009a) e IBGE (2008). Obs.: Clculos do autor.
A seguir, a tabela 2 apresenta a distribuio da receita oramentria e da populao pelos estados.

TABELA 2
Distribuio da receita oramentria e da populao, e receita oramentria per capita dos estados Brasil, 2008
Brasil e grandes regies Brasil Rondnia Acre Amazonas Roraima Nmero de municpios 5.565 52 22 62 15 Receita oramentria (R$) 416.947.419.656 3.902.239.710 2.972.489.916 7.986.691.186 2.173.942.173 Populao 189.612.814 1.493.566 680.073 3.341.096 412.783 Receita per capita (R$) 2.198,94 2.612,69 4.730,83 2.390,44 5.266,54 (Continua)
A Poltica de Fundos para a Educao e o Impacto nas Finanas dos Estados...

(Continuao) Brasil e grandes regies Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grande do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Nmero de municpios 143 16 139 217 224 184 167 223 185 102 75 417 853 78 92 645 399 293 496 78 141 246 1 Receita oramentria (R$) 9.734.195.513 2.470.688.046 4.191.348.350 7.064.317.622 4.319.352.363 11.550.950.880 5.923.416.885 5.535.886.162 14.348.872.327 4.355.697.669 4.545.170.041 19.650.606.426 39.923.333.756 11.067.450.646 42.950.931.002 120.920.508.849 18.734.748.790 11.538.547.205 24.442.726.523 6.963.832.723 8.092.364.300 11.218.838.161 10.368.272.432 Populao 7.321.493 613.164 1.280.509 6.305.539 3.119.697 8.450.527 3.106.430 3.742.606 8.734.194 3.127.557 1.999.374 14.502.575 19.850.072 3.453.648 15.872.362 41.011.635 10.590.169 6.052.587 10.855.214 2.336.058 2.957.732 5.844.996 2.557.158 Receita per capita (R$) 1.329,53 4.029,40 3.273,18 1.120,33 1.384,54 1.366,89 1.906,82 1.479,15 1.642,83 1.392,68 2.273,29 1.354,97 2.011,24 3.204,56 2.706,02 2.948,44 1.769,06 1.906,38 2.251,70 2.981,01 2.736,00 1.919,39 4.054,60
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Fontes: Brasil (2009a) e IBGE (2008). Obs.: Clculos do autor.
A mdia brasileira de receita oramentria per capita superada por 14 estados: seis na regio Norte, trs nas regies Sudeste e Centro-Oeste e um nas regies Nordeste e Sul. Em oposio, tem-se 13 estados que se encontram abaixo da mdia brasileira: oito na regio Nordeste, dois na regio Sul e um nas regies Norte, Sudeste e Centro-Oeste.
54
3 A SITUAO FINANCEIRA DOS MUNICPIOS
A maior dificuldade que se apresenta na anlise dos dados financeiros em nvel municipal se deve imensa diversidade de realidades, captada de forma mais evidente em funo do porte demogrfico dos municpios. A reunio dos dados de todos os municpios sob um nico nmero, ou seja, por meio da adoo de um valor agregado, no mostra as enormes desigualdades existentes entre os municpios. Com vista a mostrar as diferenas entre os municpios, foram construdas tabelas dividindo os municpios em 11 grupos de habitantes e utilizando trs grandes conjuntos de receitas: tributria, transferncias e outras receitas. No momento em que se observa o comportamento dos dados em relao ao porte demogrfico dos municpios, verifica-se que existem significativas diferenas entre eles, ao mesmo tempo em que possvel constatar uma ntima relao entre as tendncias apresentadas para a receita total e a receita proveniente das transferncias, em razo deste item representar a principal fonte de recursos para a grande maioria dos municpios. Em 2008, a receita oramentria dos municpios brasileiros, em mdia, foi constituda por: 68,21% de transferncias, 16,34% de receitas tributrias e 15,45% de outras receitas.
4 A DISTRIBUIO REGIONAL
Em 2008, a regio Sudeste apresentava os resultados globais mais expressivos. Esta regio detm 29,98% do nmero de municpios do pas e 42,87% da sua populao total no considerados o Distrito Federal e Fernando de Noronha; entretanto, concentra 50,75% do montante da receita oramentria do conjunto dos municpios. A distribuio das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos municpios brasileiros, a regio Sudeste concentra 67,81% do montante da receita tributria municipal e 44,99% das receitas de transferncias. A distribuio intrarregional mostra que as receitas tributrias representam 21,83% do total das receitas da regio 5,52 pontos percentuais (p.p.) acima da mdia brasileira e que as receitas de transferncias representam 60,47% do total das receitas 7,74 p.p. abaixo da mdia nacional. A regio Nordeste a segunda em importncia frente aos resultados globais. Esta regio detm 32,23% do nmero de municpios do pas e 28,38% da sua populao total; entretanto, concentra 21,23% do montante da receita oramentria do conjunto dos municpios. A distribuio das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos municpios brasileiros, a regio Nordeste concentra 10,60% do montante da receita tributria municipal e 25,83% das receitas de transferncias.
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A distribuio intrarregional mostra que as receitas tributrias representam 8,16% do total das receitas da regio 8,19 p.p. abaixo da mdia brasileira e que as receitas de transferncias representam 82,99% do total das receitas 14,78 p.p. acima da mdia nacional. A regio Sul a terceira em importncia frente aos resultados globais. Esta regio detm 21,36% do nmero de municpios do pas e 14,70% da sua populao total; entretanto, concentra 15,45% do montante da receita oramentria do conjunto dos municpios. A distribuio das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos municpios brasileiros, a regio Sul concentra 13,42% do montante da receita tributria municipal e 14,73% das receitas de transferncias. A distribuio intrarregional mostra que as receitas tributrias representam 14,20% do total das receitas da regio 2,11 p.p. abaixo da mdia brasileira e que as receitas de transferncias representam 65,03% do total das receitas 3,18 p.p. abaixo da mdia nacional. A regio Norte a quarta em importncia frente aos resultados globais. Esta regio detm 8,07% do nmero de municpios do pas e 8,10% da sua populao total; entretanto, concentra 6,29% do montante da receita oramentria do conjunto dos municpios. A distribuio das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos municpios brasileiros, a regio Norte concentra 3,67% do montante da receita tributria municipal e 7,63% das receitas de transferncias. A distribuio intrarregional mostra que as receitas tributrias representam 9,55% do total das receitas da regio 6,76 p.p. abaixo da mdia brasileira e que as receitas de transferncias representam 82,83% do total das receitas 14,62 p.p. acima da mdia nacional. A regio Centro-Oeste detm 8,36% do nmero de municpios do pas e 5,95% da sua populao total; entretanto, concentra 6,28% do montante da receita oramentria do conjunto dos municpios. A distribuio das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos municpios brasileiros, a regio Centro-Oeste concentra 4,50% do montante da receita tributria municipal; e 6,82% das receitas de transferncias. A distribuio intrarregional mostra que as receitas tributrias representam 11,71% do total das receitas da regio 4,60 p.p. abaixo da mdia brasileira e que as receitas de transferncias representam 74,11% do total das receitas 5,90 p.p. acima da mdia nacional.
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TABELA 3
Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Distribuio das receitas municipais segundo as grandes regies em 20081

Receita oramentria total (R$) 264.670.146.727 16.637.778.744 56.183.273.319 134.347.558.538 40.881.978.914 16.619.557.212 Receitas tributrias (R$) 43.258.379.071 1.588.457.161 4.584.967.287 29.332.482.094 5.807.112.129 1.945.360.400 Receitas de transferncias (R$) 180.542.620.490 13.781.210.371 46.625.482.169 81.233.264.315 26.585.591.965 12.317.071.670 Outras receitas (R$) 40.869.147.166 1.268.111.212 4.972.823.863 23.781.812.129 8.489.274.820 2.357.125.142
Fonte: Brasil (2009b). Obs.: Clculos do autor. Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.048 municpios para um total de 5.563 municpios. No foram consiNota: 1 derados dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
A distribuio da receita oramentria municipal, segundo os valores per capita, mostra um maior equilbrio relativo entre as regies, mantendo-se os municpios da regio Sudeste sempre em primeiro plano, seguido de perto pelos municpios das regies Centro-Oeste e Sul. O desequilbrio mais acentuado registrado na distribuio da receita tributria, em que os municpios da regio Sudeste so os nicos que superam a mdia nacional. Os municpios da regio Sul apresentam um valor per capita prximo ao valor mdio nacional, enquanto as demais regies apresentam resultados bem mais modestos, principalmente as regies Nordeste e Norte. Os valores per capita das receitas de transferncias apresentam maior equilbrio relativo, no se registrando desvios muito significativos em relao mdia nacional.
TABELA 4
Distribuio das receitas municipais per capita segundo as grandes regies em 20081
Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Receita oramentria total per capita (R$) 1.414,95 1.098,73 1.058,35 1.675,41 1.486,73 1.492,04 Receitas tributrias per capita (R$) 231,26 104,90 86,37 365,80 211,18 174,65 Receitas de transferncias per capita (R$) 965,20 910,09 878,31 1.013,04 966,82 1.105,78 Outras receitas per capita (R$) 218,49 83,74 93,67 296,57 308,73 211,61
Fonte: Brasil (2009b). Obs.: Tabulaes especiais do autor. Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.048 municpios para um total de 5.563 municpios. No foram consiNota: 1 derados dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
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5 A DISTRIBUIO PELOS GRUPOS DE HABITANTES
Em 2008, a distribuio das receitas municipais pelos grupos de habitantes, segundo os valores absolutos, mostra que o grupo com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes aquele que concentra a maior parcela de recursos: 14,39% da receita oramentria. Muito embora esse valor esteja prximo ao apresentado pelos municpios com populao entre 200 mil e 500 mil habitantes e dos com populao superior a 5 milhes de habitantes, deve-se atentar para o fato de que no grupo com populao superior a 5 milhes de habitantes esto apenas dois municpios (So Paulo e Rio de Janeiro), enquanto no grupo com populao entre 200 mil e 500 mil habitantes se encontram 92 municpios e no com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes h 1.037 municpios. A distribuio dos valores da receita tributria mais significativa. Neste caso, os dois municpios com populao superior a 5 milhes de habitantes concentram nada menos que 31,55% de toda a receita tributria municipal, seguindo-se em importncia os 92 municpios com populao entre 200 mil e 500 mil habitantes (15,91% da receita tributria) e os 11 municpios com populao entre 1 milho e 5 milhes de habitantes excludo o Distrito Federal que concentram 15,86% da receita tributria municipal. J em relao s transferncias, a maior participao est nos 1.037 municpios com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes (17,36% do montante das transferncias), seguindo-se em importncia os 92 municpios com populao entre 200 mil e 500 mil habitantes: 13,18% da receita de transferncias. O montante encontrado no grupo de municpios com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes se deve principalmente transferncia do Fundo de Participao dos municpios (FPM), pois nos grupos de maior quantitativo demogrfico, diminui bastante o nmero de municpios.
TABELA 5
Distribuio das receitas municipais segundo os grupos de habitantes em 20081
Grupos de habitantes (por mil) Total At 2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-200 Receita oramentria total (R$) 264.670.146.727 633.639.935 9.003.024.434 13.646.564.999 25.407.130.371 38.073.436.666 27.960.768.743 27.413.906.622 Receitas tributrias (R$) 43.258.379.071 13.371.592 260.401.810 585.450.584 1.226.556.891 2.861.060.562 2.991.671.900 3.817.683.486 Receitas de transferncias (R$) 180.542.620.490 579.334.630 8.150.274.438 12.380.940.790 22.416.606.743 31.334.077.827 21.102.356.835 18.851.532.361 Outras receitas (R$) 40.869.147.166 40.933.713 592.348.186 680.173.625 1.763.966.737 3.878.298.277 3.866.740.008 4.744.690.775 (Continua)
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(Continuao) Grupos de habitantes (por mil) 200-500 500-1.000 1.000-5.000 5.000 e mais Receita oramentria total (R$) 37.232.248.819 22.042.506.299 28.424.358.401 34.832.561.438 Receitas tributrias (R$) 6.869.548.860 4.169.628.429 6.844.782.593 13.618.222.364 Receitas de transferncias (R$) 23.790.497.976 13.431.403.925 14.807.513.781 13.698.081.184 Outras receitas (R$) 6.572.201.983 4.441.473.945 6.772.062.027 7.516.257.890
Fonte: Brasil (2009b). Obs.: Tabulaes especiais do autor. Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.048 municpios para um total de 5.563 municpios. No so consideNota: 1 rados dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
A distribuio dos valores per capita apresenta situaes bastante interessantes. No que diz respeito s receitas tributrias, verifica-se uma ntida tendncia no sentido do aumento dos valores per capita medida que aumenta o quantitativo demogrfico dos municpios, ficando mais que flagrante a influncia do fator urbano. No que diz respeito s receitas de transferncias, os valores per capita so bem mais expressivos para os municpios de pequeno porte demogrfico, em decorrncia da transferncia do Fundo de Participao dos Municpios, cuja filosofia de redistribuio dos recursos exatamente esta, qual seja, a de entregar relativamente mais recursos para os municpios de menor porte demogrfico, por serem eles quem possuem menor capacidade tributria. Os valores per capita das receitas de transferncias vm declinando at o grupo de municpios com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes, apresentam uma ligeira elevao no grupo entre 100 mil e 200 mil habitantes e voltam a apresentar valores declinantes por todos os demais grupos de municpios, que combinam uma reduo per capita do valor do FPM com um resultado per capita mais estvel da transferncia do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), crescendo ligeiramente nos com populao superior a 5 milhes de habitantes.
TABELA 6
Distribuio das receitas municipais per capita segundo os grupos de habitantes em 20081
Grupos de habitantes (por mil) Total At 2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 Receita oramentria total per capita (R$) 1.414,95 3.748,11 2.187,39 1.480,23 1.276,22 1.210,54 1.246,30 Receitas tributrias per capita (R$) 231,26 79,10 63,27 63,50 61,61 90,97 133,35 Receitas de transferncias per capita (R$) 965,20 3.426,88 1.980,20 1.342,95 1.126,01 996,26 940,60 Outras receitas per capita (R$) 218,49 242,13 143,92 73,78 88,60 123,31 172,35 (Continua)

(Continuao) Grupos de habitantes (por mil) 100-200 200-500 500-1.000 1.000-5.000 5.000 e mais Receita oramentria total per capita (R$) 1.460,83 1.317,94 1.361,80 1.465,20 2.030,90 Receitas tributrias per capita (R$) 203,44 243,17 257,60 352,83 794,01 Receitas de transferncias per capita (R$) 1.004,56 842,13 829,80 763,29 798,66 Outras receitas per capita (R$) 252,83 232,64 274,40 349,08 438,23
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Fonte: Brasil (2009b). Obs.: Tabulaes especiais do autor. Nota: 1 Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.048 municpios para um total de 5.563 municpios. No so considerados dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
Em resumo, as grandes diferenas na composio da receita dos municpios so observadas por meio da participao relativa das diferentes receitas. A mais ntida desigualdade observada na distribuio da receita tributria, em que apenas os 128 municpios com populao superior a 200 mil habitantes conseguem superar a mdia nacional. Isto significa dizer que apenas 2,30% dos municpios brasileiros em 2008, que concentram 43,30% da populao do pas excludo o Distrito Federal e Fernando de Noronha , conseguem superar a participao mdia nacional de arrecadao tributria. Os dois municpios mais populosos do pas (So Paulo e Rio de Janeiro) praticamente chegam, juntos, prximo marca de 40% de receita tributria, que pouco mais importante que a participao das transferncias constitucionais. Esta desigualdade motivada por dois fatores: por que so dados impostos de natureza urbana aos municpios, o que privilegia os de maior porte demogrfico; e a m distribuio de renda da populao brasileira, o que faz com que uma significativa parcela da populao no tenha capacidade contributiva. A distribuio da populao segundo categorias de receita oramentria per capita mostra, de forma contundente, a existncia de uma forte desigualdade regional. As categorias foram estabelecidas arbitrariamente, a partir de valor prximo das receitas oramentrias per capita dos municpios com populao acima de 5 milhes de habitantes e daqueles com populao entre 2 mil e 5 mil habitantes. Este valor era de R$ 2.100,00 em 2008. As categorias de receita so: situao de pobreza, abaixo da metade do mnimo considerado ideal (abaixo de R$ 1.050,00); situao razovel (abaixo de R$ 2.100,00); e situao boa (acima de R$ 2.100,00). Vivem em municpios pobres 32,38% da populao brasileira, enquanto que 53,59% vivem em municpios em situao razovel e 14,03% em municpios com boa situao financeira.
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Os extremos negativos acontecem nas regies Nordeste e Norte. Na Nordeste, 60,32% da populao vive em municpios pobres e na Norte, 53,57%. Na regio Centro-Oeste, 27,06% da populao vive em municpios pobres, na Sudeste, 16,35% e na Sul, 15,78%. Os extremos positivos acontecem nas regies Sudeste e Sul. Na Sudeste, 24,24% da sua populao vive em municpios em boa situao financeira e na Sul, 17,60%. Na regio Centro-Oeste, est nessa condio 6,27% da populao, enquanto na Norte apenas 3,60% e na Nordeste, tem-se a menor participao: 1,33%.
6 A TRANSIO DO FUNDEF PARA O FUNDEB
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) abrangia apenas o ensino fundamental. Com o advento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), a abrangncia do fundo foi significativamente ampliada, passando a incorporar desde o ensino infantil (creches e pr-escolas) at o ensino mdio, sem falar nas modalidades de educao jovens de adultos (EJA), ensino especial entre outras. Para distribuir os recursos de forma diferenciada segundo a complexidade e a localizao (urbana e rural) das diferentes modalidades de ensino, foi introduzido com o FUNDEB um conjunto de coeficientes, cuja definio se deu de forma arbitrria e acordada por representantes do Ministrio da Educao (MEC), dos estados e dos municpios. Vale lembrar que o MEC possua recursos para a realizao de uma extensa pesquisa que objetivava avaliar os verdadeiros custos de cada modalidade de ensino em cada um dos estados. O estabelecimento de coeficientes nicos para todo o pas fez parecer que o custo das modalidades de ensino seria os mesmos nos diferentes rinces da Amaznia e na cidade de So Paulo, no Nordeste ou no Sul do pas. A transio do FUNDEF para o FUNDEB agregava em 2006 ao se considerar a integralidade dos alunos 62,6% a mais de alunos, passando de 29.789.655 para 48.418.723 alunos. A maior parcela de novos alunos era proveniente do ensino mdio de responsabilidade estadual , somando 7.770.436. Isto sem considerar o fator multiplicador dos coeficientes, que elevaria o seu peso relativo. O ensino fundamental se apresentava repartido entre estados e municpios, variando de intensidade segundo os estados.
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A educao de jovens e adultos com 5.407.171 alunos e a educao infantil com 5.063.215 alunos eram quase que integralmente mantidos pelos municpios e recebeu coeficientes com fator multiplicador negativo. Isto sem falar em uma demanda reprimida de 15 milhes de alunos no atendidos pelo ensino infantil. Verifica-se, pois, que a transio do FUNDEF para o FUNDEB foi, neste aspecto, desfavorvel para os municpios, que antes at recebiam recursos estaduais para a manuteno dos alunos do ensino fundamental e que passaram a repartir os recursos com o financiamento do ensino mdio. Mas no apenas este aspecto que foi desfavorvel para os municpios. Nessa transio, os recursos destinados exclusivamente ao ensino fundamental FUNDEF somavam em valores de 2006 o montante de R$ 36.641,8 milhes, constitudos por: 15% da transferncia do Fundo de Participao dos Estados (FPE) para os estados, que somava R$ 4.973,1 milhes. 15% da transferncia do FPM para os municpios, que somava R$ 5.206,4 milhes. 15% do ICMS pertencente aos estados, que somava R$ 19.317,6 milhes. 15% da transferncia para os municpios do imposto do ICMS, que somava R$ 6.439,2 milhes. 15% da transferncia para os estados e municpios do Imposto sobre Produtos Industrializados da exportao (IPI-Exportao), que somava R$ 412,9 milhes. 15% da compensao para os estados e municpios da desonerao do ICMS sobre a exportao de produtos primrios e semielaborados (Lei Complementar no 86/1995), que somava R$ 292,6 milhes.
Na transio do FUNDEF para o FUNDEB, os recursos destinados ao ensino bsico FUNDEB somavam, em valores integrais de 2006, o montante de R$ 50.316,0 milhes, constitudos por: 20% da transferncia do FPE para os estados, que somava R$ 6.630,8 milhes. 20% da transferncia do FPM para os municpios, que somava R$ 6.941,8 milhes. 20% do ICMS pertencente aos estados, que somava R$ 25.756,8 milhes. 20% da transferncia para os municpios do ICMS, que somava R$ 8.585,6 milhes.
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20% da transferncia para os estados e municpios do IPI-Exportao, que somava R$ 550,5 milhes. 20% da compensao para os estados e os municpios da desonerao do ICMS sobre a exportao de produtos primrios e semielaborados (Lei Complementar no 86/1995), que somava R$ 390,1 milhes.
E mais:
20% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) dos estados e municpios, que somava R$ 1.241,9 milhes. 20% do imposto estadual: Imposto Estadual de Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCD), que somava R$ 188,1 milhes. 20% da transferncia para os municpios do Imposto Territorial Rural (ITR), que somava R$ 30,4 milhes.
O aumento do montante de recursos oriundos da transio do FUNDEF para o FUNDEB era da ordem de 37,3%. Mas o aumento do nmero de alunos era da ordem de 62,6%. Isto significa dizer que tanto os estados como os municpios passaram a desembolsar mais recursos dos seus respectivos tesouros (caixas) caso queiram manter o mesmo padro de recursos per capita do tempo do FUNDEF para o FUNDEB. Mas existe um terceiro aspecto em jogo. A filosofia do FUNDEF e do FUNDEB no sentido de destinar os recursos do fundo aos estados e aos municpios de acordo com o nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. Isto representou outro tipo de prejuzo, principalmente para os municpios de menor porte demogrfico. Como estes municpios recebem em valores per capita um repasse maior de FPM e tambm de ICMS, as dedues dessas receitas para a constituio do fundo estadual do FUNDEF/FUNDEB relativamente elevada. Como eles possuem um pequeno nmero de alunos, o repasse dos recursos provenientes do fundo crdito do FUNDEF/FUNDEB menor que a deduo, provocando um dficit nas suas contas. Este efeito pode ser observado na tabela a seguir, a partir dos dados constantes da base da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Outro aspecto a ressaltar o fato de que o montante equivalente ao dficit ocorrido entre o dbito e o crdito do FUNDEB contabilmente lanado como despesa na funo educao, para que seja cumprido o limite mnimo constitucional de aplicao de recursos na educao.
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TABELA 7
Distribuio dos municpios que apresentam dficit no balano entre os dbitos e crditos do FUNDEB segundo as grandes regies e os grupos de habitantes Brasil, 2008
Grupos de habitantes (por mil) Total At 2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-200 200-500 500-1.000 1.000-5.000 5.000 e mais Grandes regies Brasil 36,03 98,89 77,22 40,61 19,97 13,12 9,79 7,09 15,91 14,29 40,00 0,00 Norte 13,35 92,31 30,43 9,86 0,00 2,78 3,85 9,09 33,33 50,00 Nordeste 5,69 100,00 34,81 ,222 0,41 0,28 3,00 4,17 7,69 12,50 33,33 Sudeste 48,51 100,00 85,48 54,25 39,57 26,24 22,73 12,31 21,28 20,00 33,33 0,00 Sul 62,22 100,00 96,90 70,96 37,02 22,79 5,66 0,00 5,56 0,00 50,00 Centro-Oeste 49,75 100,00 89,29 51,00 32,29 22,22 5,26 0,00 0,00 0,00 0,00
Fonte: Brasil (2009b). Obs.: Tabulaes especiais do autor.
Na prtica, o que se tem a sobrevalorizao dos recursos destinados funo educao nos municpios que apresentam dficit no balano entre os crditos e dbitos e o financiamento da educao dos municpios de maior porte demogrfico e dos estados por parte dos municpios de menor porte demogrfico.
7 A CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO (CONAE) 2010
O documento base da Conae 2010 (BRASIL, 2010) ressalta que:

(...) o Fundeb, por si s, no suficiente para garantir a universalizao da oferta de vagas na educao bsica e tampouco a permanncia do aluno na escola at a concluso do ensino mdio com qualidade, o que exige a aplicao de recursos financeiros na educao bsica para alm desse fundo.
Esse pequeno texto confirma o fato de que para se manter o padro mnimo do tempo do FUNDEF no advento do FUNDEB necessrio um aporte substancial de recursos da esfera federal, uma vez que estados e municpios esto suportando um custo que est alm da sua capacidade operacional.
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Esse documento ressalta ainda: Com relao especificamente ao Fundeb, as seguintes aes devem ser asseguradas: Consolidar o Fundeb, garantindo recursos financeiros adequados por estudante, e que resulte em real ampliao dos recursos vinculados educao, incorporando, de forma adequada, alm dos impostos, as taxas e as contribuies. Considerar as condies reais de cada etapa e modalidade de ensino, nos fatores de ponderao do valor por aluno do Fundeb, considerando: relao aluno/turma; presena de infra-estrutura e insumos adequados; qualificao dos profissionais de educao; presena de jornada em tempo integral dos alunos etc (BRASIL, 2010).
Os recursos provenientes do fim da Desonerao das Receitas da Unio (DRU) a serem destinados rea da educao sofrero concorrncia por parte do ensino superior, tcnico, mdio, fundamental e infantil. O atendimento a todas as reas pulverizar os recursos, havendo necessidade, pois, que seja bem planejada sua utilizao.
8 OUTROS IMPACTOS FINANCEIROS
Outros impactos financeiros que esto se abatendo sobre as finanas municipais dizem respeito ao cumprimento da Lei no 11.738/2008, que estabelece o Piso Salarial Nacional. sAlm do mais, segundo o 5o do Art. 2o da lei, os valores do piso salarial sero aplicados a todas as aposentadorias e penses, o que produz um gasto no esperado e sem lastro para os municpios de um modo geral. Este cenrio de aumento de despesas ocorre em um momento de crise financeira, em que o FPM, a principal fonte de recursos de 81% dos municpios brasileiros, encontra-se estagnado desde 2008, perodo que registrou aumento do valor do salrio mnimo de 12,04% a partir de 1o de fevereiro de 2009 e de 9,67% a partir de 1o de janeiro de 2010, o que representa um aumento no perodo de 22,87%. O aumento do salrio mnimo implica elevao de gastos de 77% do valor do oramento salrios e encargos, servios de terceiros pessoa fsica e jurdica, consultoria etc. Recentemente o governo federal est incentivando a incorporao de 2 milhes de jovens e adultos na rede de ensino, o que representa um nus adicional para as finanas municipais.
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O Ministrio Pblico (MP) vem pressionando os municpios por todo o pas no sentido de que venham a incorporar rede de ensino infantil as crianas que esto fora da escola, nmero este que estimado em aproximadamente 15 milhes de alunos. A eventual incorporao destes alunos pulverizaria ainda mais os recursos do FUNDEB, levando-os a um nvel crtico, que comprometeria a qualidade, j to criticada, do ensino como um todo. Segundo o Censo Escolar 2008, existem 4.857.781 alunos no ensino infantil, sendo 1.131.362 na creche e 3.726.419 na pr-escola.
9 A APLICAO DOS RECURSOS MUNICIPAIS NA EDUCAO
Dados globais das finanas municipais mostram que foram gastos em 2008, em todas as atividades, o montante de R$ 244.508.221.496. A despesa com a funo educao foi da ordem de R$ 60.632.146.312, correspondendo a 24,80% de toda a despesa oramentria dos municpios lembrando que os itens que so levados em considerao para o clculo no abrangem toda a receita oramentria. A despesa na subfuno ensino fundamental de R$ 43.721.228.451, ou seja, 72,11% das despesas com a funo educao. A despesa na subfuno ensino infantil de R$ 8.784.496.694, ou seja, 14,49% das despesas com a funo educao. A despesa na subfuno educao de jovens e adultos de R$ 354.480.102, ou seja, 0,58% das despesas com a funo educao. A despesa na subfuno ensino especial de R$ 253.366.646, ou seja, 0,42% das despesas com a funo educao. As despesas nas demais subfunes de R$ 7.518.574.419, ou seja, 12,40% das despesas com a funo educao.
Segundo a Fundao Abrinq, a construo de 35 mil creches para 120 crianas 4.200.000 crianas em cada creche custaria R$ 21 bilhes e mais R$ 17 bilhes para sua manuteno. Este custo representaria mais de 90% dos gastos municipais na funo educao.
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10 PELA EQUIDADE NA EDUCAO
A Associao Transparncia Municipal, que integra a Rede de Dilogo do Observatrio da Equidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica (PR), por meio do frum de debates do Observatrio da Euiqdade encaminhou sugestes para a equidade na educao que teve por finalidade sua apresentao na Conae 2010.
O texto apresentado diz: Considerando que os municpios so responsveis exclusivos pelo ensino infantil; Considerando que o dficit de crianas em creches e pr-escolas da ordem de 15 milhes de crianas; Considerando que especialistas apontam que a falta de fornecimento de informaes cognitivas at os 4 anos de idade compromete o desempenho dos alunos do ensino fundamental, torna mais difcil seu acesso ao ensino mdio e muito improvavelmente ao ensino superior; Considerando que o investimento necessrio na construo de creches e pr-escolas excessivamente elevado para os municpios; Considerando que a manuteno de pessoal especializado na lida com crianas representa tambm um custo elevado para os municpios; Considerando que os coeficientes do FUNDEB para as creches 0,8 e que do ensino pr-escolar 0,9. Caso se deseje promover a EQUIDADE nas oportunidades para as crianas mais pobres no pas e se deseje oferecer os meios para um melhor desempenho no ensino fundamental e mdio, com reais chances de uma maior parcela de alunos chegar ao ensino superior, com a formao de mo-de-obra de qualidade Sugere-se que: sejam significativamente elevados os valores dos coeficientes para as creches e o ensino pr-escolar; sejam destinados recursos financeiros do Oramento da Unio, consignados ao Ministrio da Educao, para a construo de creches e adaptao e/ou construo de escolas para o ensino pr-escolar; sejam destinados recursos financeiros do Oramento da Unio, consignados ao Ministrio da Educao, para complementao dos salrios dos profissionais que atuaro nas creches e ensino pr-escolar; seja estabelecido um planejamento nacional de forma a atender a integralidade da demanda num prazo mximo de 5 anos, sendo estabelecida a meta de atendimento de 20% da demanda a cada ano (BREMAEKER, 2010).
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REFERNCIAS
BRASIL. Emenda Constitucional no 14, de 12 de setembro de 1996. Braslia, 1996. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil/>. ______. Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006. Braslia, 2006. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil/>. ______. Ministrio da Educao (MEC). Censo escolar 2006. Braslia: INEP/ MEC, 2007. Disponvel em: <www.inep.mc.gov.br>. ______. Lei no 11.738, de 16 de julho de 2008. Braslia, 2008a. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil/>. ______. Ministrio da Educao (MEC). Censo escolar 2008. Braslia: INEP/ MEC, 2008b. Disponvel em: <www.inep.mec.gov.br>. ______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Consolidao das contas pblicas: balano oramentrio, exerccio de 2008. Portaria no 371, de 29 de junho de 2009. Braslia, 2009a. ______. Ministrio da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Finanas municipais: dados contbeis dos municpios 2008. Braslia, 2009b. Disponvel em: <www.stn.fazenda.gov.br>. ______. Ministrio da Educao (MEC). Conferncia Nacional de Educao (Conae). Documento base. v. 1. Braslia, 2010. 183p. BREMAEKER, F. E. J. As finanas municipais em 2008. Salvador: Associao Transparncia Municipal; Observatrio de Informaes Municipais, 2009a. 46 p. (Estudo Tcnico, n. 88). ______. As receitas tributrias municipais em 2008. Salvador: Associao Transparncia Municipal, Observatrio de Informaes Municipais, 2009b. 32 p. (Estudo Tcnico, n. 89). ______. Pela equidade na educao brasileira. Salvador: Associao Transparncia Municipal, Observatrio de Informaes Municipais, 2010. 2 p. Disponvel em: <http://www.oim.tmunicipal.org.br/?pagina=detalhe_ texto&texto_id=22>.
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FUNDAO ABRINQ. Programa a primeira infncia vem primeiro: creche para todas as crianas. So Paulo, 2006. 4 p. Disponvel em: <www.fundabrinq.org.br>. IBGE. Estimativas de populao 2008. Rio de Janeiro: Depis, 2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br>. PASSOS, J. M.; WEBER, D. Especialista defende ateno educao infantil. O Globo, Rio de Janeiro, 18 dez. 2009. Disponvel em: <www.tmunicipal.org. br/oim, noticias/educao>.
CAPTULO 4
REFORMA TRIBUTRIA E IMPACTOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAO

Paulo Sena*
1 CONCEITOS QUE NO SE CONFUNDEM
O debate acerca do financiamento da educao requer o prvio esclarecimento acerca de alguns conceitos que embora representem nmeros muito diferentes, frequentemente so misturados e confundidos, seja em discursos polticos, em manifestaes tcnicas imprecisas ou em matrias jornalsticas. Recentemente, h at um dos pr-programas de uma das principais candidaturas presidncia da Repblica, que faz aluso vinculao educao de 18% da receita oramentria.1 O primeiro conjunto que nos interessa o produto interno bruto (PIB), que representa a riqueza produzida no pas, e equivale, em valores de 2009, a aproximadamente R$ 3,5 trilhes.2 Seguem-se, sucessivamente, os seguintes subconjuntos: A receita oramentria traduz os valores do oramento e inclui receitas correntes (tributria, patrimonial, agropecuria, industrial de servios, transferncias e outras). Para 2010, segundo a Lei Oramentria Anual (LOA), alcana o valor de R$ 1,055 trilhes, na esfera da Unio. A receita tributria inclui os tributos clssicos (impostos, taxas e contribuies de melhoria) e as contribuies sociais, cuja natureza tributria j foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), uma vez que so prestaes pecunirias compulsrias. Em 2009 esta correspondeu a cerca de R$ 640 bilhes (Unio). A receita resultante de impostos o imposto espcie do gnero de tributo. Segundo dados do relatrio anual do Tribunal de Contas da Unio (TCU), referente s contas de 2009, equivaleu a R$ 244 bilhes. Embora a norma referente vinculao constitucional no
* Doutor em Educao pela Universidade de Braslia (UnB) e consultor legislativo da Cmara dos Deputados. E-mail: paulo.martins@camara.gov.br. 1. Receita resultante de impostos. 2. O projeto de lei oramentria para o prximo exerccio prev que o valor alcance o patamar de R$ 3,8 trilhes, em 2011.
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utilize expressamente o conceito de receita lquida, este tem sido o entendimento dos rgos fazendrios desde a antiga Emenda Calmon. A receita lquida resultante de impostos (Unio) trata-se da receita de impostos, deduzida da base clculo dos 18%, as transferncias a estados, municpios e Distrito Federal Fundo de Participao dos municpios (FPM) e Fundo de Participao dos estados (FPE) , que somaram R$ 97 bilhes em 2009 e as desvinculaes.
A desvinculao das receitas da Unio (DRU) ainda incidiu em 2009, equivalendo a R$ 30 bilhes. Desde a sua consagrao, em 1988, a vinculao da receita resultante de impostos a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) teve que conviver com o espectro das desvinculaes, mediante a reduo da base de clculo como a operada, sucessivamente, pelo Fundo Social de Emergncia (FSE), Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e DRU. Com a Emenda Constitucional (EC) no 59/2009, a DRU deixa de incidir em 2011. H, ainda, as chamadas desvinculaes brancas, isto , a insero de outros gastos nas despesas de MDE ou a reduo da base de clculo por meio do direcionamento prvio de recursos a outras finalidades, por exemplo, recursos do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) a fundos estaduais (MARTINS, 2008b).
TABELA 1
Conjuntos de recursos financeiros e valores
Conjunto PIB Receita oramentria Receita tributria incluindo contribuies sociais Receita de impostos Receita lquida resultante de impostos 3,5 trilhes (2010) 1,055 trilhes (LOA/2010) 640 bilhes 244 bilhes 116 bilhes Valor (R$)
Fontes: TCU para receita tributria e receitas bruta e lquida de impostos; e LOA para PIB e receita oramentria em 2010. Obs.: O PIB envolve as trs esferas federativas. As demais receitas indicadas na tabela so relativas apenas Unio.
importante verificar como esses conceitos referentes aos grandes nmeros se relacionam com a aplicao de recursos na educao. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), o investimento direto3 em educao, em relao ao PIB, comportou-se conforme a tabela a seguir.
3. Exclui gastos com aposentadorias e penses, investimentos com bolsas de estudo, financiamento estudantil e despesas com juros, amortizaes e encargos da dvida da rea educacional. O gasto total, considerando estas categorias, teria elevado o percentual para 5,1% em 2007.
Reforma Tributria e Impactos no Financiamento da Educao
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TABELA 2
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fonte: INEP.
Percentual de investimento direto em educao por esfera de governo em relao ao PIB

Esferas de governo Total 4,0 4,1 3,9 3,9 3,9 4,4 4,6 Unio 0,8 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 0,8 Estados/DF 1,7 1,8 1,6 1,6 1,6 1,9 1,9 Municpios 1,6 1,6 1,6 1,6 1,7 1,8 1,8
No oramento da Unio, a alocao de recursos para a educao tem se mantido em torno de 4%, sendo o Ministrio da Educao (MEC) o principal responsvel pelas despesas na funo, mas no o nico. Das despesas empenhadas em 2008 e 2009, segundo dados do TCU (2010, p. 114), coube ao MEC 3,5%. Segundo o relatrio do TCU, houve, de 2005 a 2009, um aumento nominal de 127% nas despesas na funo educao. Entretanto, em relao ao PIB mantm-se alguma regularidade at 2006 e uma inflexo positiva a partir de 2007 recorde-se que cada ponto percentual do PIB representa cerca de R$ 35 bilhes:
TABELA 3
Despesas oramentrias da Unio na funo educao
Ano 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: TCU. PIB (%) 0,8 0,8 0,9 0,9 0,9
As tabelas 2 e 3 permitem vislumbrar um suave distanciamento da elaborao oramentria segundo o incrementalismo, que se refere a um modelo de mudana marginal na alocao final relativa a alguma base, que frequentemente corresponde alocao do ano anterior. Assim, o oramento deste ano baseado no do ano passado, com pequenos acrscimos e dedues (CAIDEN; WILDAVSKY, 1974; DAVIS; DEMPSTER; WILDAVSKY, 1996). A adoo dessa referncia histrica visa reduzir a complexidade do processo oramentrio ao representar, de certa forma, algum equilbrio j obtido entre os atores polticos envolvidos (SOUZA, 1993). O oramento inercial, neutro.
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Em relao base de clculo para os recursos vinculados a manuteno e desenvolvimento do ensino, no mbito da Unio no mnimo, 18% da receita resultante de impostos , importante destacar: A vinculao tem se realizado considerando a receita lquida de impostos. Contribuies sociais Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), salrio-educao etc. no so impostos.
Observe-se que aps a nova partilha de recursos tributrios definida pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), a esfera da Unio veio constantemente adotando a prtica de criar contribuies sociais, no compartilhadas com os entes subnacionais e que no integravam a base de clculo para os recursos da educao. Segundo dados do TCU, em 2009, os impostos foram responsveis por 31% da arrecadao federal, enquanto as contribuies corresponderam a 51,6%, sendo 50,3% devidos s contribuies sociais. As principais fontes de financiamento da educao brasileira so: A vinculao da receita de impostos a MDE. Esta se d nas trs esferas federativas. No mbito da Unio em que identificada no oramento como fonte 112 , foi equivalente, em 2009, a R$ 24,3 bilhes. A contribuio social do salrio-educao, fonte adicional (Art. 212, 5o, da CF/88) recolhida pelas empresas, sendo a alquota de 2,5% sobre o total de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados e que correspondeu, em 2009, segundo dados do TCU, a R$ 10,7 bilhes (0,3% do PIB). O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) indicou para o perodo o valor de R$ 9,6.
A reforma tributria toca nestes dois pilares.

2 A PROPOSTA DE REFORMA
A proposta de reforma tributria est sob exame da Cmara dos Deputados, a partir de duas propostas de emenda constituio (PECs) que tramitam conjuntamente PEC no 31/2007 e no 233/2008, tendo a ltima sido encaminhada pelo Poder Executivo, acompanhada pela Mensagem no 81/2008, que esclarece as principais caractersticas da proposta: Unificao de tributos a Cofins, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Incidente sobre a Importao e Comercializao de Combustveis (Cide-combustvel), a contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) e o salrio-educao so substitudos pelo Imposto de Valor Agregado Federal (IVA-F).
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Incorporao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSSL) ao Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ). Desonerao da folha mediante a substituio do salrio-educao por destinao para a educao bsica. Substituio do atual ICMS pelo novo ICMS a ser institudo por lei complementar, isto , haver uma lei nica nacional, em vez de 27 diferentes regulamentaes. Criao do fundo de equalizao de receitas (FER), com objetivo de que os estados que ganharem receitas auxiliem na compensao de eventuais perdas por parte dos outros estados. Reduo gradativa no prazo de oito anos da parcela do ICMS apropriada na origem. Criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).
A reforma tributria foi pensada com um desenho inicial sem perdas, um desenho incremental. Assim, no caso especfico da educao: 1. A receita de MDE foi calculada para permanecer equivalente a mesma atualmente disponibilizada clculos elaborados em 2006. No h aqui, em tese, uma perda financeira em relao ao que j se tem, mas em relao ao que poderia ser acrescido. O impacto de outra natureza: trata-se de um impacto principiolgico, de um ataque ao princpio da vinculao. Recorde-se que, se para outras reas vigora o princpio da no afetao ou no vinculao, expresso na regra geral do Art.167, inciso IV da CF/88, para a educao vale o oposto. No s constitui exceo expressamente prevista no Art. 167, IV, como a vinculao de recursos a MDE representa um princpio sensvel, cuja desobedincia pode acarretar, inclusive, a interveno federal nos estados ou a interveno destes em seus municpios que no destinarem os recursos vinculados. (Art. 34, inciso VII e Art. 35, inciso III). A PEC no 233/2008 prev:
Art. 212, 1o II so deduzidas da arrecadao dos impostos da Unio a que se refere o inciso I do art. 159 as destinaes de que trata o referido inciso.
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Para entender o que isso significa, transcreve-se a seguir o dispositivo citado:

Art. 159. A Unio destinar: I - do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os incisos III, IV e VIII[4] do art.153: a) trinta e oito inteiros e oito dcimos por cento, ao financiamento da seguridade social; b) seis inteiros e sete dcimos por cento, nos termos do art. 239;[5] c) o percentual definido em lei complementar para: 1. o pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo, o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs, e o financiamento de programas de infra-estrutura de transportes; 2. o financiamento da educao bsica, nos termos do art. 212, 5o e 6o;
Desvinculao reduo da base de clculo. Com a reduo em 50,8% do que seria a nova base ampliada pela substituio das contribuies pelo novo imposto h, portanto, uma nova desvinculao, uma DRU embutida,6 presente na redao proposta para o Art. 212, II. 2. O salrio-educao extinto, mas substitudo pela destinao educao bsica, prevista no Art. 159, I, c2, da PEC no 233/2008 equivalente a percentual a ser definido em lei complementar, do produto da arrecadao da nova base ampla: IVA-F + IR (turbinado com a incorporao da CSSL) + IPI. No perodo de transio, segundo a lgica da neutralidade ou incremental, a substituta do salrio-educao foi prevista de forma a manter o mesmo patamar, sendo calculado o percentual provisrio de 2,3%, at a aprovao da lei referida (Art. 6o, PEC no 233/2008). H, de fato, uma garantia, mas esta : Provisria: at a aprovao da lei. Limitada: h um teto compartilhado, de 4,8%, entre os recursos a serem destinados para o salrio-educao e aqueles para as despesas atualmente cobertas pela Cide-combustvel, cuja garantia inicial de 2,5%.
4. Imposto de Renda (IR), Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) e IVA-F. 5. Seguro-desemprego e abono referente ao PIS e Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP). 6. Na PEC no 31/2007, apensada PEC no 233/2008, o Art. 14 prev que no se considere o novo IVA-F na base de clculo da MDE, pelo perodo de 12 anos.
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Como normalmente ocorre na tramitao em que h proposta de governo com maioria parlamentar, j negociada no mbito do poder executivo, a PEC do governo passou a ser a referncia dos debates e negociaes, que levaram ao atual estgio de tramitao: a aprovao de substitutivo do relator, deputado Sandro Mabel, em outubro de 2008. Neste, h uma insero que impacta o financiamento da educao, com a expressa previso da desvinculao de receitas dos estados (DRE). O Art. 161, 2o do substitutivo prev que fundos estaduais para o desenvolvimento podero ter aportes adicionais com dotao do ICMS dos oramentos de estados e DF, que no sero considerados na apurao das bases de clculo das vinculaes constitucionais, at um teto definido por faixas de estado segundo o tamanho do PIB estadual. Neste aspecto, o texto do substitutivo est defasado, uma vez que, um ano aps sua aprovao na comisso especial, com a proposta de criao da DRE, foi promulgada a EC no 59/2009, que consagra diretriz diametralmente oposta ao prever o fim da incidncia da DRU sobre a educao, alm de criar obrigaes para os estados, com a previso da obrigatoriedade de matrcula para a faixa de 4 a 17 anos, que devero requerer a garantia de recursos. Registre-se que a reforma no toca em alguns aspectos. Em primeiro lugar, no se procura regulamentar o imposto sobre grandes fortunas (IGF), previsto no Art.153, inciso VII da CF/88. Para Khair (2010), uma alquota mdia de 0,5% para o IGF poderia gerar uma arrecadao de 2% do PIB.7 A reforma no trata de qualquer alterao em relao ao ITR.8 Segundo Souza (2004), no Brasil, este tributo representa 0,3% da receita tributria, enquanto nos Estados Unidos e no Canad equivale a 5%, na Frana e na Itlia a 6% e no Uruguai e no Chile a 4,5%. Em relao ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), que um tributo municipal, no cabe a definio de aspectos minudentes pela legislao federal. Pode-se, entretanto, pensar no estabelecimento de regra que determine, ao menos, que seja realizada a arrecadao. Estudo do Ipea aponta que, em 2007, 137 municpios tinham arrecadao zero de IPTU e no havia dados de outros 269, no cobertos pelo relatrio de finanas dos municpios, elaborado pela Finanas do Brasil (Finbra), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (IPEA, 2009). De qualquer forma, o debate acerca da reforma tributria enseja algumas questes para reflexo:
7. Tramita o Projeto de Lei Complementar (PLP) no 277/2008, cuja constitucionalidade foi reconhecida pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC) e que recebeu substitutivo na Comisso de Finanas e Tributao (CFT). 8. Com a Lei no 11.250, de 27 de dezembro de 2005, os municpios e o Distrito Federal podem celebrar convnio com a Receita Federal para fiscalizar a cobrana do imposto, caso em que passam a receber 100% de seus recursos.
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Na proposta original atualmente em tramitao no Congresso Nacional, h neutralidade financeira, mas no neutralidade conceitual. Nada garante que no haja novas dedues no futuro e que as dedues de base de clculo sejam praticadas por entes subnacionais que se sentirem prejudicados com a reforma. A neutralidade congela no s um momento, mas uma tendncia ou interrompe uma recuperao: o patamar de esforo federativo da Unio quase 5 pontos percentuais a menos do que j foi no passado. H uma quebra do princpio da vinculao de recursos a MDE definido pelo constituinte: DRE e DRU embutida. O salrio-educao no representa apenas uma fonte, mas o veculo de concretizao do compromisso do empresariado para com a educao. No h necessidade de alterao da Constituio para substituir o critrio de incidncia do salrio-educao por outro, que no incida sobre a folha. Com a admisso expressa da DRE, o texto do substitutivo, alm de violar a neutralidade conceitual, faz com que deixe de existir a neutralidade financeira.
REFERNCIAS
CAIDEN, N.; WILDAVSKY, A. Planning and Budgeting in Poor Countries. New York: Wiley Interscience Publication, 1974. DAVIS, O. A.; DEMPSTER , M. A. H.; WILDAVSKY, A. A Theory of the Budgetary Process. The American Political Science Review, v. 60, n. 3, Sept. 1996 IPEA. Poltica fiscal e justia social no Brasil: o caso do IPTU. Comunicado da Presidncia. Braslia, 27 ago. 2009. KHAIR, A. Sugestes para justia tributria. O Estado de S.Paulo, So Paulo, 7 ago. 2010. MARTINS, P. S. Educao e Reforma Tributria. Cadernos Aslegis, Braslia, n. 33 jan./abr., 2008a. ______. O financiamento da educao e a Constituio de 1988: a vinculao de recursos manuteno e ao desenvolvimento do ensino. ARAJO et al. (Org.). In: Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de 1988 na sociedade Brasileira. Braslia: Cmara dos Deputados, 2008b, p. 449- 461. v.1.
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SOUZA, E. G. ITR: uma legislao eficiente e uma arrecadao incongruente. Braslia, 2004. Monografia premiada no VIII Prmio Schntag, pela Secretaria da Receita Federal (SRF). Disponvel em: <www.esaf/fazenda.gov.br>. SOUZA, M. T. N. As polticas oramentrias e os modelos de deciso. Anlise & Conjuntura, Belo Horizonte, v. 8, n. 2 e 3, maio/dez. 1993. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU). Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da Repblica: exerccio de 2009. Braslia, 2010.
CAPTULO 5
FEDERALISMO E FINANCIAMENTO DA EDUCAO: A POLTICA DO FNDE EM DEBATE*

Rosana Evangelista da Cruz**
1 INTRODUO
O presente artigo problematiza a relao existente entre federalismo e financiamento da educao tendo como foco a poltica executada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), no perodo de 1995 a 2006. Partindo de uma caracterizao geral dos regimes federados, o estudo discute as principais fragilidades deste tipo de regime, apresenta os elementos centrais do federalismo brasileiro e relaciona tais questes com o padro de financiamento da educao adotado no Brasil. Ao tratar especificamente do FNDE, explicita a relevncia da autarquia na poltica desenvolvida pelo governo federal voltada a estados e municpios e problematiza a poltica de assistncia financeira do perodo, investigando se existe coerncia entre a funo supletiva e redistributiva do governo federal, prevista constitucionalmente, e o resultado da distribuio dos recursos do FNDE.
2 A QUESTO DO FEDERALISMO
Analisar a relao entre federalismo e financiamento da educao no Brasil remete compreenso de que grande parte dos regimes federados assume como uma de suas preocupaes centrais a necessidade de instituir um padro mnimo de equalizao nas condies de acesso a servios pblicos por parte da populao sob a sua responsabilidade, como um dos elementos centrais para a prpria sobrevivncia do pacto federativo. Partindo de uma caracterizao geral dos regimes federados, pode-se apontar que em tais regimes coexistem um governo de federao e um conjunto de governos das unidades-membros, cada um tendo responsabilidade sobre um mesmo territrio e pessoas, assim como autoridade de realizar aes independentemente dos outros (RIKER, 1975), particularmente porque as unidades devem ter soberania na elaborao de leis e de polticas (LEVI, 1991). nesse sentido
* Este artigo resulta do processo de elaborao da tese de doutorado em educao defendida na Universidade de So Paulo (USP) em 2009 (CRUZ, 2009). ** Professora adjunta da Universidade Federal do Piau (UFPI) e membro do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas e Gesto da Educao (Nuppege/UFPI) e da Rede de Pesquisadores em Financiamento da Educao. E-mail: roecruz@yahoo.com.br
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que se prev a existncia de uma pluralidade de centros de poder soberanos, coordenados entre si, cabendo Unio uma quantidade restrita de poderes, voltada, sobremaneira, garantia da unidade poltica e econmica da nao (LEVI, 1991). Embora a caracterizao apresentada contemple aspectos centrais de um regime federado, estudos sobre federalismo no campo da Cincia Poltica e da Economia apontam a existncia de conflitos na ordem federada, motivados, em geral, pelas polmicas em torno da poltica tributria, ou seja, em relao constituio financeira e distribuio da receita tributria entre os entes federados (SCHULTZE, 1995; FIORI, 1995; OLIVEIRA, 1995; AFFONSO, 2003). Por conta disto, tambm se reconhece que o governo federal assume um papel fundamental, muitas vezes se encaminhando para um processo de ampliao do federalismo executivo, nos termos de Schultze (1995), porque passa a existir maior influncia dessa esfera em todos os espaos federados, seja pela minimizao do papel dos outros poderes Legislativo e Judicirio , seja pela limitao do poder das demais esferas governamentais, mesmo se reconhecendo que no federalismo no se prev um centro de poder que delega, ou no, poderes, mas diferentes centros de poder conferidos pelo povo no sufrgio universal (THRET, 1998). A possibilidade da instituio de unies federadas estveis, de forma a respeitar a autonomia e a soberania dos entes, est ancorada na necessidade de que tais entes tenham condies financeiras que lhes permitam realizar as polticas e as aes que considerem mais viveis para o bem-estar da populao sob sua responsabilidade. A debilidade fiscal rompe com a possibilidade de autonomia para a execuo de polticas e com a soberania frente ao poder central, uma vez que tal debilidade resultaria em maior dependncia e, consequentemente, fragilidade de posicionamento diante do governo federal. A disponibilidade de recursos essencial para que os governos locais possam limitar as influncias do governo central em suas aes (ARRETCHE, 2005). A fragilidade das bases tributrias subnacionais tambm pode ser acentuada quando o governo central procura regular as polticas, usando de sua maior capacidade tributria, restringindo a autonomia dos entes federados por meio de transferncias condicionadas e de regulao da arrecadao (FIORI, 1995; AFONSO, 1995). Ademais, mesmo com tanta centralizao, frente s imensas diferenas na capacidade tributria e disparidade nas condies de oferta de polticas pblicas, imprescindvel a redistribuio de recursos entre as unidades da Federao, com vista a garantir que todas estejam aptas a fornecer um nvel mdio de servios pblicos sociais razoavelmente equitativos em todo o territrio federal (THRET, 1998). Portanto, a necessidade de equalizao torna imperativa a existncia de polticas supletivas e redistributivas com vista a atenuar as desigualdades socioeconmicas. A tarefa primordial da instncia federal, em um sistema federativo minimamente
Federalismo e Financiamento da Educao: a poltica do fnde em debate
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coerente, seria garantir o acesso igualitrio a bens e servios pblicos de qualidade a todos os cidados da Federao, qualquer que seja seu local de moradia (PRADO, 2003a). No entanto, sendo os interesses econmicos dos segmentos dominantes da sociedade aqueles que se impem determinantemente, os processos polticos no ocorrem to harmonicamente. O Brasil um exemplo desta situao.
3 O FEDERALISMO BRASILEIRO
O federalismo brasileiro, adotado desde 1891, resultou da definio de uma estratgia para a manuteno da unidade territorial, decorrente de esforos do poder central para a transformao constitucional do pas em uma Federao, como forma de acomodar os interesses poltico-econmicos das oligarquias regionais e provinciais j constitudas no pas durante o Imprio (OLIVEIRA, 1995; SOUZA, 2005). Essa estratgia resultou no fortalecimento das regies mais desenvolvidas economicamente, embora a acentuada excluso social j permeasse o modelo de desenvolvimento bem antes da mudana constitucional, mantendo-se, ainda hoje, como uma caracterstica do pas (OLIVEIRA, 1995). O Brasil passou por diferentes modelos de federalismo, de relao entre os entes federados e entre sociedade civil e Estado, sendo o modelo revisto no processo constituinte de 1988, culminando em um novo pacto federativo, que, entre outras coisas, reconheceu os municpios como entes federados (CAMARGO, 2001). Tambm no novo modelo, a questo tributria continuou sendo central, por isso a Constituio Federal definiu um sistema de transferncias constitucionais de recursos pblicos entre as esferas governamentais, aspecto especialmente significativo frente imensa desigualdade financeira entre governos subnacionais. Esse modelo tributrio foi influenciado pela sistemtica instituda pelo Cdigo Tributrio Nacional de 1966 e pelas crticas advindas do sistema centralizado de partilha de recursos entre os entes federados (PRADO, 2003b). A Constituio Federal de 1988 (CF/88) explicitou o sistema de partilha, com ampliao dos percentuais de composio dos fundos de participao, mas os problemas centrais do sistema tributrio permaneceram, sendo a guerra fiscal um sintoma das desigualdades econmicas regionais, explicitando no s a necessidade de uma reforma tributria que combata esses problemas, mas tambm de polticas efetivas de desenvolvimento econmico no pas. No mbito das relaes federativas no perodo 1995-2006, observou-se o desenvolvimento de polticas contundentes relacionadas reforma do Estado, especialmente com o fortalecimento do governo federal. Foram executadas inmeras polticas direcionadas redefinio do papel do Estado na sociedade, em um contexto marcado pela reestruturao produtiva e pela agressiva expanso capitalista, mediante flexibilizao das fronteiras econmicas nacionais.
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As estratgias para a implementao das polticas de ajuste econmico, articuladas com a diminuio do papel do Estado, foram inmeras. Em mbito federal, incluiu o fechamento de rgos federais, a transferncia de responsabilidade de oferta de servios sociais para os demais entes federados, a diminuio dos investimentos federais em polticas sociais, as privatizaes e a terceirizao e desestatizao de servios. A descentralizao passou a ser encarada como um fator capaz de gerar eficincia no sistema de oferta de polticas pblicas, sendo central para a reforma do Estado. Tal descentralizao veio acompanhada da centralizao no processo de definio de polticas. Ocorreu uma efetiva transferncia de responsabilidades pela implementao e gesto de polticas e programas definidos em nvel federal para os governos subnacionais. Alm disso, tambm foi verificado o comprometedor deslocamento das atribuies pblicas para os setores privados e medidas de recomposio das bases tributrias federais, ancoradas no aumento de alquotas ou na criao de contribuies por parte da Unio.
4 PACTO FEDERATIVO NA EDUCAO BRASILEIRA
No mbito do pacto federativo na educao, importante destacar que o padro de federalismo desenvolvido no Brasil tambm condiciona e influencia o setor educacional, especialmente o campo do financiamento da educao. Tais questes perpassam pela questo do direito educao e das responsabilidades dos federados na oferta educacional, conforme previso constitucional. No que diz respeito ao direito educao, a CF/88 reconhece a educao como um direito social e, alm de definir o ensino fundamental como direito pblico subjetivo, expressa vrios outros direitos que remetem a um processo de democratizao do acesso para todos os nveis e modalidades da educao bsica. Considerando os 22 anos da CF/88, caso ela fosse cumprida, a conjuntura educacional no Brasil seria bem diferente. Entretanto, isso no ocorre porque, embora as diretrizes da educao nacional tenham sido amplamente delineadas, especialmente aps a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), as bases, ou seja, as condies materiais que poderiam viabilizar a implementao do direito educao ainda so muito genericamente definidas, principalmente frente insuficincia de recursos para universalizar e qualificar a oferta educacional pblica. A diviso das responsabilidades entre os entes federados, como expressa na LDB, remete ao reconhecimento da ausncia de um sistema nacional de educao efetivamente articulado para garantir uma organicidade oferta educacional. Ao restringir a organizao do sistema educacional instituio de sistemas autnomos de ensino, justapostos para a garantia da oferta, com alguma diviso
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de responsabilidades, perdeu-se a oportunidade de se constituir um verdadeiro sistema nacional de educao, ancorado no regime de colaborao e no compartilhamento das responsabilidades (GIL, 2007). Responder ao desafio de garantir o direito educao a toda populao em idade escolar e queles que, por qualquer motivo, foram excludos do sistema educacional, exige a constituio de um sistema nacional de educao que considere a diversidade de condies socioeconmicas existentes no pas, de forma a encaminhar para a superao dos inaceitveis ndices de excluso educacional, tendo conscincia de que esta realidade resultado de excluses mais amplas, de fundo econmico, poltico, social e cultural. Embora fundamental, a atual vinculao constitucional de recursos a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) no mnimo 18% para a Unio e nunca menos de 25% para estados, Distrito Federal e municpios insuficiente para garantir que o setor obtenha os recursos necessrios para uma oferta educacional qualificada. Ademais, os problemas de m gesto e desvios ainda so comumente observados na administrao dos recursos da educao, havendo debilidade no sistema de controle institudo pelos rgos de fiscalizao, conforme atestado por pesquisas de Davies (2001). No campo das relaes federativas, a Unio rompe com o pacto federativo quando, unilateralmente, impede o avano no sistema de financiamento, como foi o caso do veto ao Plano Nacional de Educao (PNE), Lei no 10.172/2001, referente elevao dos gastos pblicos em educao para 7% do produto interno bruto (PIB), em 10 anos. Da mesma forma, o veto proibio do uso dos recursos vinculados a MDE para o pagamento dos inativos foi revelador da concepo do governo do perodo (FHC) em relao ao financiamento da educao, reforado pelo governo posterior (Lula) que no tomou qualquer medida para reverter a questo. No pouco relevante que o governo FHC tambm tenha vetado, no PNE, a orientao dos oramentos, nas trs esferas governamentais, para a alocao, no prazo de dois anos, em todos os nveis e modalidades de ensino, de valores por aluno que correspondam a padres mnimos de qualidade. Todos os vetos ao PNE tiveram como justificativa os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta lei um elemento central na redefinio do padro de relacionamento entre os entes federados. Embora claramente articulada com os interesses econmicos privados na gesto dos recursos pblicos, ela tambm atingiu a educao ao servir de justificativa para impedir o aumento dos gastos no setor educacional, inviabilizando a qualificao do sistema, principalmente por impor limites ao gasto com pessoal.
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A desresponsabilizao da Unio com o financiamento da educao tambm fica evidente pela diminuio na participao percentual no bolo tributrio investido em educao, de 1995 a 2005, mesmo concentrando a maior parte dos recursos pblicos operados no Brasil. Sem dvida, a desvinculao das receitas da Unio (DRU) foi um elemento importante na queda da participao da Unio no total operado pela esfera pblica no perodo. Em 1995, a Unio participava com 24%, diminuindo para 19%, em 2005, conforme dados sistematizados por Castro e Duarte (2007). A questo do padro mnimo de oportunidades educacionais, a ser expresso em um valor/aluno que possa assegurar a qualidade, ainda est por ser resolvida. A construo da proposta de Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi) uma referncia importante para o avano na luta pela qualificao da oferta educacional pblica (CARREIRA; PINTO, 2007). O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) foi a poltica mais prxima da definio de um valor/aluno. Entretanto, prevaleceram os objetivos de diminuir a responsabilidade da Unio com o ensino fundamental e de responder s presses dos organismos internacionais por maior focalizao dos recursos pblicos. A poltica de financiamento da educao instituda afetou o modelo de relaes federativas no campo educacional existente at ento, assim como feriu o pacto federativo, dada a unilateralidade com que tal poltica foi definida. Rompeu-se com a autonomia dos entes federados no que diz respeito s suas prioridades de atendimento, principalmente daqueles municpios com maior investimento na educao infantil. O prprio governo federal descumpriu a lei ao no definir o valor/aluno FUNDEF com base nas determinaes da Lei no 9.424/1996, resultando em inmeras aes no Judicirio para garantir o ressarcimento da dvida da Unio com estados e municpios (GEMAQUE, 2004). Ademais, evidente que o FUNDEF no atingiu seus objetivos proclamados de equalizao da oferta educacional justamente porque o valor/ aluno/ano institudo no esteve referenciado em um critrio de qualidade. Mesmo assim, dada a precaridade de condies dos estados e dos municpios das regies mais pobres, o FUNDEF foi eficiente como poltica de induo da municipalizao do ensino fundamental, que ocorreu, principalmente, nessas regies (PINTO, 1996; OLIVEIRA, 2003; SOUSA JR., 2003; ARELARO, 2008).
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5 O FNDE E SUA POLTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO
As disparidades no desenvolvimento socioeconmico e os problemas do padro pouco equitativo de financiamento da educao resultam em srias desigualdades educacionais no Brasil em relao a todas as etapas da educao. Tais desigualdades regionais obrigam a conviver realidades dspares, impedindo que todos os cidados tenham acesso aos servios pblicos compatveis com sua dignidade. Indicadores como taxas de analfabetismo, de atendimento e de escolarizao denunciam que, no Brasil, persiste elevada excluso educacional, principalmente nas regies Norte e Nordeste. Tais desigualdades se refletem na disponibilidade financeira, consequentemente, na diversidade de gasto por aluno praticado em cada regio e unidade da Federao. Essa realidade de desigualdade econmica entre as regies conclama a Unio a exercer sua funo supletiva e redistributiva, voltada equalizao das oportunidades educacionais e ao alcance de um padro mnimo de qualidade do ensino, especialmente, mediante assistncia tcnica e financeira aos estados e aos municpios, como prev a Constituio Federal. Nesse contexto que o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao assume o papel central, porque opera a maior parte dos recursos federais da educao descentralizados para estados e municpios. A deciso de destacar o FNDE na discusso sobre federalismo e financiamento da educao, decorre do entendimento de que pesquisar o FNDE no significa fazer um estudo de caso, porque sua representatividade no total operado pelo Ministrio da Educao (MEC) voltado ao financiamento da educao bsica demonstra que seu padro de financiamento revela o padro geral adotado pelo governo federal em relao educao de estados e municpios, ou seja, em relao funo supletiva e redistributiva definida constitucionalmente para a Unio, voltada minimizao das desigualdades educacionais no pas. Representando, em 2006, 78% dos recursos do MEC direcionados aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal, ou 93% quando desconsiderado o Programa Democratizao do Acesso Educao Profissional Tecnolgica, torna-se indiscutvel a representatividade do FNDE nas polticas federais voltadas educao bsica. Ademais, o fato de ter o segundo maior oramento entre as autarquias do governo federal, representando 43% do total operado pelas 102 autarquias do MEC, em 2005 (TCU, 2006), j revela a grande importncia do FNDE no somente pelos recursos que administra, mas tambm pela relevncia do seu papel, expresso pela diversidade de seus programas que permitem avaliar a funo supletiva e redistributiva da Unio, prevista no pacto federativo.
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A poltica de financiamento da educao do FNDE se materializa em trs modalidades de assistncia financeira: direta, automtica e voluntria. A assistncia direta muito relevante, principalmente porque envolve um programa muito importante para as escolas pblicas, o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD), entre os outros programas do livro (biblioteca na escola e livros para o ensino mdio), que tm critrios objetivamente definidos, oferecendo condies para maior monitoramento por parte da sociedade. Entretanto, nessa modalidade de repasse de recursos tambm se apresentam outros programas como o de informtica na educao, Programa Nacional de Informtica na Educao (ProInfo) ou os equipamentos para a educao especial, muitas vezes representando polticas de carter mais conjuntural, porque no oferecem atendimento universal. No caso da modalidade de assistncia financeira automtica, os critrios de distribuio de recursos so mais claros, permitindo maior transparncia para os entes federados e para a sociedade civil. Foi constatado que nem todas as modalidades automticas tm carter universalizante, por exemplo, algumas aes do Programa Brasil Alfabetizado. A principal caracterstica da assistncia financeira automtica a inexistncia da figura do convnio. As transferncias constitucionais da rea da educao complementao do FUNDEF/Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) e cotas estaduais e municipais do salrio-educao tambm so consideradas automticas, seguidas de outras polticas de repasse amparadas por leis, como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa Nacional de Transporte Escolar (Pnate), o Programa de Apoio Educao Especial (PAED), Fazendo Escola/Recomeo e as aes do Programa Brasil Alfabetizado de distribuio de bolsas e de formao de alfabetizadores. J a assistncia financeira voluntria, embora importante para viabilizar polticas de cada gesto presidencial, alm de tornar mais burocrtico o processo de repasse, tem um histrico que evidencia sua permeabilidade a questes poltico-partidrias (CASTRO, 1997; PARENTE, 2001). Apesar de estes intervenientes terem sido bastante minimizados aps a criao da modalidade automtica de repasse, sobremaneira aps 1995, ainda resulta em um formato que parece no corresponder plenamente ao objetivo de equalizao de oportunidades educacionais, principalmente quando se verifica resultado da distribuio dos recursos para estados e municpios. Existe um alto grau de discricionariedade na administrao desses recursos voluntrios, assim como dificuldades para se definir claramente o nvel de necessidade de cada ente federado pleiteante da assistncia financeira do FNDE.
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Analisando as resolues do conselho deliberativo do FNDE que regulamentam a poltica de financiamento da autarquia para estados e municpios, de 1995 a 2006, foi possvel perceber a coerncia dos critrios construdos no perodo com a preocupao de direcionar os recursos, principalmente, para as localidades em que a assistncia tcnica e financeira da Unio se faz mais necessria. Maior coerncia ainda se percebeu ao verificar que tais critrios so construdos, principalmente, no bojo de polticas universalizantes que tm diferenciais nos valores direcionados s diversas regies ou s localidades do pas, de forma a oferecer assistncia financeira mais significativa para as regies com maior fragilidade na oferta educacional, decorrente de seus desafios especficos ou da incipincia de recursos. Em geral, foram sistematizados 13 tipos de indicadores de distribuio ou de diferenciao de valores, os quais podem ser utilizados concomitantemente, conforme a proposta do programa ou poltica implementada: i) nmero de matrculas; ii) diferenciadores de valores por localizao geogrfica; iii) diferenciadores de valores por pblico atendido; iv) diferenciadores de valores decorrentes da criao de indicadores para programas especficos; v) caractersticas educacionais da populao; vi) participao em outros projetos desenvolvidos pelo governo federal para priorizao do atendimento ou diferenciao no valor do repasse; vii) qualidade tcnica das propostas apresentadas; viii) no ter sido assistido financeiramente em anos anteriores; ix) indicadores de investimento em educao ou de disponibilidade financeira; x) existncia de planos de carreira do magistrio; xi) efetivos populacionais; xii) excepcionalidades prioridade ou valores diferenciados para os municpios em situao de calamidade pblica; e xiii) prioridade ou valores diferenciados por classificao no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Analisando o padro de financiamento, foi possvel verificar que, no decorrer dos 12 anos retratados (1995-2006), em mdia, 60% dos recursos foram aplicados em programas de transferncia financeira automtica, principalmente no Programa de Alimentao Escolar, seguidos pela complementao do FUNDEF. Embora em 1995 e 1996 predominassem as transferncias voluntrias, com o passar dos anos as transferncias diretas e automticas assumiram preponderncia no total dos recursos executados, representando 76% do total administrado pelo FNDE de 1995 a 2006. Ao analisar, especificamente, as prioridades de atendimento definidas para as transferncias voluntrias, que representaram 21% do total administrado pelo FNDE nesse perodo investigado, foi possvel verificar que essa modalidade de transferncia de recursos tambm serve de fator de induo de polticas, uma vez que o financiamento condicionado pelas prioridades definidas pelo MEC, induzindo, portanto, estados e municpios implementao de polticas compatveis com a concepo hegemnica nas aes do governo
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federal do perodo. Um exemplo disso pde ser verificado no condicionamento dos planos de trabalho para formao de educadores que, em vrios anos, esteve vinculado implantao dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs) ou reforma do ensino mdio e profissionalizante, mediante projeto de cooperao internacional. As dificuldades de estados e municpios, principalmente dos mais carentes, obrigam o direcionamento das propostas para as polticas passveis de financiamento, mas no necessariamente para as demandas efetivas dos sistemas de ensino. Este condicionamento das propostas ao que est sendo financiado no momento pelo FNDE revela uma das facetas do frgil pacto federativo na educao, demandando uma reviso de procedimentos que permitam um dilogo mais frutfero entre os entes federados com vista a pactuar o compromisso com a melhora da qualidade da educao pblica. Tal pacto deve resultar do dilogo, do convencimento em relao s melhores propostas para resolver os graves problemas que assolam o sistema educacional, no do peso econmico de cada esfera na definio de propostas que consideram as mais convenientes para o pas. Partindo do entendimento de que a distribuio percentual dos recursos federais para a educao pouco revela do padro de financiamento, uma vez que no inclui o desafio enfrentado por cada unidade da Federao para garantir a qualificao da oferta educacional, procurou-se problematizar a distribuio dos recursos operados pelo FNDE entre estados e municpios, a partir do clculo do valor/aluno. Para o referido clculo, adotamos as matrculas do ensino fundamental regular como o indicador de distribuio, uma vez que a maior parte dos recursos do FNDE est direcionada para essa etapa da educao bsica, representando 87,5% dos recursos administrados de 2003 a 2006. Para permitir a comparao destes, os dados financeiros foram atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) de dezembro de 2007. Visando analisar se o formato de financiamento da educao adotado permite Unio executar o papel supletivo e redistributivo, foi construdo o ndice Composto de Desenvolvimento, baseado nos indicadores ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), ndice de Excluso (CAMPOS et al. 2004) e a mdia entre taxa de escolaridade e de alfabetizao, que permitiu definir, a partir da mdia geral, os sete estados que mais precisariam do apoio federal, devido aos piores indicadores: Alagoas, Maranho, Piau, Paraba, Cear, Sergipe e Pernambuco. Nesse mesmo sentido, foram classificados aqueles estados com maiores ndices de desenvolvimento, portanto, teoricamente, no demandariam to contundentemente do apoio federal: Distrito Federal, Santa Catarina, So Paulo, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro.
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A partir dessa classificao dos estados, desconsiderando a cota estadual do salrio-educao, foi possvel concluir que, de 2001 a 2006, entre as sete unidades da Federao mais beneficiadas com o valor/aluno FNDE apenas trs estavam entre os piores indicadores: Maranho, Piau e Alagoas, havendo diferenas considerveis no total apropriado por cada um. Da mesma forma, verificou-se que o Distrito Federal teve o maior valor/aluno FNDE, o que sugere uma inadmissvel centralizao de recursos. Neste caso, uma ponderao se faz necessria: corroborando com estudos de Zackseski e Rodriguez (2007), a forma de organizao dos gastos do governo federal, que no desmembra os recursos executados diretamente pela Unio, impede que, mesmo com um grande esforo para a descentralizao, expressem-se de forma precisa os gastos do Distrito Federal, dificultando a certeza em relao a quais despesas seriam especficas desta unidade da Federao ou o que seria afeto s despesas federais. Analisando exclusivamente o valor/aluno FNDE no ltimo binio do governo FHC (2001-2002), observou-se que o Distrito Federal teve o maior valor/aluno FNDE praticado no pas, e apenas dois dos sete estados com piores ndices de desenvolvimento (Maranho e Piau) estiveram entre os mais beneficiados. No caso do ltimo binio da primeira gesto do governo Lula (2005-2006), trs estados de piores indicadores estiveram entre os mais beneficiados (Maranho, Piau e Alagoas), mas o Distrito Federal ainda se manteve entre os maiores valores, em quarto lugar. Analisar a funo supletiva e redistributiva da Unio em relao aos estados e aos municpios demanda verificar o padro de execuo das transferncias voluntrias, dada a histrica polmica em relao sua permeabilidade aos interesses poltico-partidrios. Investigando o padro de execuo dos recursos voluntrios, de 2001 a 2006, a partir dos dados de repasses para estados e municpios, foi possvel verificar que o desempenho da funo supletiva se apresentou mais precrio ainda, porque apenas dois estados dos sete mais pobres receberam maiores valores por aluno (Piau e Alagoas) e um dos cinco com os melhores indicadores passou a ser mais beneficiado: o Rio Grande do Sul. Analisando o valor/aluno transferncias voluntrias por binio, verificou-se que no ltimo binio do governo FHC (2001-2002) no se cumpriu de forma alguma a funo supletiva em relao aos sete classificados como mais pobres pelo ndice Composto de Desenvolvimento. No ltimo binio da primeira gesto do governo Lula (2005-2006), apenas Piau e Alagoas aparecem entre os sete com maiores valores por aluno, embora a insero do Rio Grande do Sul com o maior valor/aluno/binio, seguido pelo Piau, denuncie as opes cunho poltico-partidrio na execuo dos recursos das transferncias voluntrias, justamente porque o governador do Piau do perodo era da base do partido do governo federal e porque ainda prevalecia no ministrio forte presena do ex-ministro da Educao, Tarso Genro, do Rio Grande do Sul.
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A pesquisa revelou que no se pode concluir que o padro de assistncia financeira voluntria do FNDE decorre, exclusivamente, de critrios tcnicos ou poltico-partidrios, porque se evidenciaram situaes diversas de distribuio, concomitantemente priorizando estados mais carentes do apoio federal e privilegiando com maiores valores estados da base de apoio da coalizao governante, conforme perodo analisado. A questo dos intervenientes poltico-partidrios foi amplamente discutida pelos tericos que se dedicam ao estudo do federalismo, principalmente ao demonstrarem que a falta de um programa efetivo de equalizao resulta em que estados mais estruturados e com maior poder de negociao se beneficiam em detrimento daqueles que efetivamente necessitam do apoio federal (FIORI, 1995; OLIVEIRA, 1995; THRET, 1998). Assim, embora exista um evidente esforo de construo de critrios de distribuio de recursos que permita Unio executar sua funo supletiva e redistributiva em relao aos entes federados, como previsto no pacto federativo, tal esforo ainda no resultou, no perodo 1995-2006, em um padro de financiamento que garanta aos estados com piores ndices de desenvolvimento maior assistncia por parte do governo federal. Dessa forma, verificou-se que a Unio, por intermdio do FNDE, realiza essa tarefa ainda de forma incipiente, seja pela insuficincia de recursos, seja pelo fato de que o considervel esforo para criao de critrios equalizadores de distribuio ainda no resulta na compensao dos desnveis socioeducacionais existentes no pas.
Para realizar as consideraes finais, importante retomar que o mote de desenvolvimento deste artigo foi a compreenso de que o problema central do federalismo brasileiro so as desigualdades sociais e regionais, que resultam em diferenas fundamentais nas condies de vida e de acesso a servios pblicos entre regies e redes de ensino do pas, resultando em disparidades que impedem que cidados formalmente iguais, vivendo em diferentes locais do pas, tenham, de fato, acesso a estes servios em qualidade e quantidade similar, como previsto constitucionalmente. Reconhece-se que as desigualdades educacionais so fruto de um processo mais amplo de excluso socioeconmica, a qual no poder ser combatida, exclusivamente, pela ao de um setor ou autarquia federal. imprescindvel que o Brasil avance no sentido de elaborar um projeto de desenvolvimento para o pas que possa superar as graves desigualdades socioeconmicas existentes. Entretanto, esta necessria equalizao de condies conflita, diretamente, com os interesses econmicos mais arraigados em nossa sociedade, os quais levam os segmentos dominantes da sociedade a desprezarem qualquer critrio de justia
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social, no importando a barbrie resultante do crescente processo de concentrao econmica. Por isso, percebe-se que a preocupao dos regimes federativos com o problema das desigualdades socioeconmicas regionais no to efetiva, bastando o mnimo de polticas compensatrias para garantir a manuteno do sistema de dominao. A concentrao de recursos pblicos nos estados mais desenvolvidos economicamente termina, em ltima instncia, correspondendo aos prprios interesses do capital, j que tais recursos vm compensar a explorao da classe trabalhadora ou a sua excluso social, momento em que o fundo pblico serve, de fato, para a manuteno e desenvolvimento dos interesses privados dominantes. Por isso, conclui-se que a superao das desigualdades educacionais no Brasil demanda, efetivamente, a transformao do regime vigente. Como essa mudana ser fruto de um processo histrico mais complexo, a instituio de uma reforma tributria equalizadora poderia ser um marco importante para, se no solucionar, ao menos amenizar os srios problemas detectados no modelo federativo brasileiro. Isto demanda uma efetiva vontade poltica que resulte na garantia de acesso igualitrio a bens e servios pblicos de qualidade a todos os cidados da Federao, qualquer que seja seu local de moradia, como um interesse maior da nao.
REFERNCIAS
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CAPTULO 6
POLTICAS DE ASSISTNCIA FINANCEIRA DA UNIO NO MARCO DAS RESPONSABILIDADES (INTER)GOVERNAMENTAIS EM EDUCAO BSICA
Nalu Farenzena*
1 INTRODUO
Trato, neste texto, do papel redistributivo da Unio no setor da educao, a ser exercido por meio de assistncia a estados e municpios. Trabalharei com polticas federais de assistncia com o objetivo de discutir em que medida cumprida a funo redistributiva da Unio em matria de educao, considerando critrios e a magnitude da assistncia financeira. As polticas enfocadas so o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), a complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), o Brasil Alfabetizado e o Programa Nacional de Reestruturao e Aparelhagem da Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (Proinfncia). A funo redistributiva entendida como o desenvolvimento de aes pblicas esteadas no princpio da equidade, quer dizer, a alocao de um volume maior de recursos para as escolas e as redes em situao relativamente desfavorecida. A Lei no 9.394/1996, de diretrizes e bases da educao, estabelece que a ao redistributiva da Unio e dos estados visa corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro mnimo de qualidade de ensino (Art. 75). Exercer funo redistributiva na assistncia tcnica e financeira aos governos subnacionais na educao dever da Unio, como forma de promover a qualidade da educao e a igualdade na oferta de oportunidades educacionais, conforme estabelecido no Art. 212 da Constituio da Repblica.
* Professora da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A pesquisa que deu origem a este texto foi realizada em estgio de ps-doutorado junto ao Instituto Internacional de Planejamento da Educao (IIPE)/Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Paris, com bolsa da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do Ensino Superior (Capes), em 2009. E-mail: nalu.farenzena@gmail.com
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Portanto, os critrios utilizados para alocao de recursos da Unio nas polticas educacionais de assistncia a governos subnacionais, bem como a magnitude desta assistncia, sero identificados objetivando discutir possibilidades e limites para alcanar os objetivos de garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino. Inicio por uma sucinta caracterizao da organizao da educao nacional no marco do federalismo brasileiro, com acento para as responsabilidades (inter) governamentais. Depois exponho delimitaes contextuais que circundam o tema do papel redistributivo da Unio em educao: desigualdades sociais e gasto pblico em polticas sociais. Segue uma descrio das seis polticas de assistncia financeira da Unio. Nas consideraes finais, argumento que a funo redistributiva est presente nas polticas de assistncia financeira da Unio, principalmente por meio de critrios que beneficiam os estados e os municpios das regies menos favorecidas do ponto de vista econmico. Mesmo assim, o montante de recursos no permite balanar o slido edifcio da desigualdade na oferta de condies de escolarizao. O texto incorpora resultados de pesquisa documental, bibliogrfica e de dados estatsticos e oramentrios. A pesquisa documental abrangeu legislao referente organizao da educao brasileira e seu financiamento, bem como normatizao das polticas. Do ponto de vista metodolgico, essa normatizao foi contextualizada, o que exigiu a interpretao do contexto legal, ou seja, as articulaes entre as prprias normas, bem como a interpretao do contexto setorial e poltico no qual as polticas educacionais se implementam, materializando de certo modo o que est inscrito no nvel normativo.
2 RESPONSABILIDADES (INTER)GOVERNAMENTAIS EM EDUCAO
Nos estados federativos, diferentes nveis de governo tm autoridade sobre a mesma populao e o mesmo territrio. O governo central e os governos subnacionais so independentes entre si, so atores polticos autnomos, com poder para implementar suas prprias polticas (ARRETCHE, 2002). Nas federaes contemporneas de tipo cooperativo, h formas de ao conjunta entre as esferas de governo e as unidades subnacionais mantm significativa autonomia decisria e capacidade de autofinanciamento (ALMEIDA, 2005). Considerando a histria mais recente, podem-se demarcar dois movimentos na configurao da Federao brasileira. Com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), o arranjo federativo caracteriza-se pela no centralizao do poder poltico, pelo reconhecimento dos municpios como componentes da Federao, pelo fortalecimento do poder dos estados, pela descentralizao fiscal e em polticas pblicas. Desde a segunda metade dos anos 1990, contudo, estados e municpios sofreram restries na sua autonomia de implementao de polticas, cujo principal
Polticas de Assistncia Financeira da Unio no Marco das Responsabilidades...
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fator foi seu enquadramento na estratgia nacional de ajuste fiscal privatizaes, renegociao das dvidas, gerao de supervit primrio e disciplina fiscal. A organizao federativa e a repartio de competncias entre nveis de governo tm expresso especfica no setor educacional. So elementos dessa especificidade o reconhecimento da autonomia dos sistemas federal, estaduais e municipais de ensino, a orientao de uma organizao em regime de colaborao entre esses sistemas e a definio de papis e prioridades das esferas de governo na educao. A responsabilidade pela oferta de educao escolar bsica compartilhada pelos trs nveis governamentais, com as definies de etapas do ensino de atuao prioritria, para estados e municpios, e de prestao de assistncia aos governos subnacionais pela Unio. As delimitaes de responsabilidades governamentais prprias, concorrentes e comuns, bem como as prioridades inscritas no marco constitucional-legal encontram, entretanto, na prtica poltico-administrativa, diferentes demarcaes. A oferta educacional brasileira, na educao bsica (EB), historicamente descentralizada, com grande parte da responsabilidade mais direta assumida por estados e municpios. Essa situao foi consideravelmente influenciada pelo princpio de autonomia federativa, a partir do incio do perodo republicano. Processos recentes de descentralizao intergovernamental no Brasil dizem respeito ao ensino fundamental (EF) e educao infantil (EI), e significam o crescimento proporcionalmente maior das redes municipais vis--vis as redes estaduais. Em termos de financiamento, as trs esferas de governo possuem responsabilidades e prioridades. Considerando as fontes protegidas de recursos financeiros, cada esfera deve aplicar parte de suas receitas de impostos em educao, assim como conta com fraes do salrio-educao. Cabe observar que a priorizao financeira do ensino fundamental se manteve vigente desde a promulgao da CF/88, mas foi acentuada, para estados e municpios, na vigncia da Emenda Constitucional (EC) no 14/1996 (1997-2006). Mais recentemente, a evoluo para a priorizao da educao bsica, com bases mais slidas dadas pelas ECs nos 53/2006 e 59/2009. Segundo Castro e Duarte (2008), de um gasto total pblico em educao estimado em quase R$ 87 bilhes em 2005, a repartio por nvel de governo foi a seguinte: Unio, 19%; estados, 42%; e municpios, 39%. O atendimento educao bsica pblica majoritariamente realizado em escolas estaduais e municipais; a atuao da Unio compreende aes que suplementam a manuteno da educao por parte de governos estaduais e prefeituras, por meio de transferncias de recursos financeiros e outros recursos e assistncia tcnica.
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3 DESIGUALDADES SOCIAS E EDUCACIONAIS
Elevados nveis de pobreza e profundas desigualdades sociais so marcas historicamente caractersticas do Brasil, uma estabilidade inaceitvel, conforme representam Barros, Henriques e Mendona (2000). Como asseveram estes autores, o Brasil no um pas pobre, mas um pas com muitos pobres (op. cit., 2000, p. 123). Segundo o Relatrio do Desenvolvimento Humano 2009 (PNUD, 2009), o produto interno bruto (PIB) per capita do Brasil, em 2007, foi de US$ 9.567, indicador que exemplo de que no se trata de um pas pobre. Est posicionado entre os pases de desenvolvimento humano elevado pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), com 0,813. , contudo, um pas fortemente desigual: o ndice de Gini 55, posicionando-o como o stimo mais desigual do mundo, em que os 10% mais pobres ficam com 1% e os 10% mais ricos com 43% dos rendimentos. A persistncia de desigualdades na sociedade brasileira com seus recortes regional, de residncia urbana ou rural da populao, geracional, de raa/etnia, de nvel de renda tambm est presente nos registros do analfabetismo, dos anos de estudo, da frequncia escola, conforme tem sido extensamente mapeado em vrios estudos (IPEA, 2008; CORBUCCI et al., 2009; CASTRO, 2009). Diante das configuraes sociais e educacionais da desigualdade, colocam-se desafios considerveis para as polticas sociais e, nessas, as educacionais. No que diz respeito s finanas sociais, considerando-se a dimenso do gasto, importante pontuar a concepo de polticas sociais inscrita no nvel normativo. Considerando a trajetria das polticas sociais no pas, a Carta Magna avanou na afirmao de direitos sociais e da responsabilidade pblica na garantia desses direitos. Seus dispositivos referentes poltica social redesenharam o sistema brasileiro de proteo social
() aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo da sociedade dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros (CASTRO; RIBEIRO, 2009, p. 30).
Uma segunda considerao diz respeito ao que foi sendo efetivado ao longo do tempo, o que pode ser examinado por meio do gasto social. Nesse caso, temos a intervenincia das crises econmicas e das polticas de ajuste macroeconmico dominantes no perodo ps-Constituinte, conjunturas e estratgias restritivas do gasto social dada a busca permanente da estabilizao fiscal. Mesmo assim, como argumentam Castro e Ribeiro (2009), salvaguardas jurdicas em polticas sociais protegeram o gasto pblico; houve desacelerao no crescimento dos gastos, mas essa poderia ter sido muito mais intensa. Segundo os mesmos autores, desde 2007, no segundo governo Lula, apesar da
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manuteno da mesma poltica macroeconmica, a recuperao do crescimento econmico e o alcance de relativa estabilidade tm permitido uma inflexo: as polticas sociais passam a ser vistas e implementadas como instrumentos de superao da crise e de desenvolvimento. O gasto pblico social no Brasil foi duramente afetado pela crise econmica dos anos 1980. Em 1985, esse gasto representou apenas 13,3% do PIB. Com a redemocratizao, o patamar se elevou para 18,96% do PIB em 1990; durante a dcada de 1990, a relao gasto/PIB no diminui, mas o nvel de gasto social per capita reduziu-se em relao ao do incio dos anos 1980 e ficou atrelado aos ciclos econmicos (CASTRO; RIBEIRO, 2009). Conforme estudo de Castro et al. (2008), em 2005 o gasto pblico social distribuiu-se da seguinte maneira entre as esferas de governo: 62% para Unio; 22%, estados; 16%, municpios. O gasto social federal concentrado na Previdncia (68%), depois vem a sade (11%) e a assistncia social e a educao (cada qual com 6%). No perodo de 1995 a 2005, o gasto social federal passou de 11,24% para 13,82% do PIB. A par deste agregado, a proporo setorial variou positiva ou negativamente, do que so exemplos: previdncia social geral, de 5% para 7% do PIB; assistncia social, de 0,1% para 0,8%; educao, de 1% para 0,8%. O gasto pblico federal em educao teve, nesse perodo, um aumento real de R$ 61 bilhes para quase R$ 87 bilhes, mas a participao relativa da Unio diminuiu, crescendo mais a dos municpios e dos estados.
4 POLTICAS DE ASSISTNCIA FINANCEIRA DA UNIO CRITRIOS E MAGNITUDE
Elaborei uma caracterizao de seis polticas federais com transferncia de recursos financeiros a estados e municpios: Pnae, PDDE, complementao da Unio ao FUNDEB, Pnate, Brasil Alfabetizado e Proinfncia. Uma sntese dos recursos disponveis, beneficirios e das focalizaes previstas nas polticas consta do quadro 1. So polticas geridas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), autarquia do Ministrio da Educao (MEC) responsvel pela formulao de polticas e por efetuar transferncias financeiras e de outros recursos aos governos, s instituies ou s pessoas. Em 2006, segundo o estudo de Cruz (2009), o FNDE foi responsvel pela execuo de 78% dos recursos do MEC voltados para a educao bsica. Ainda segundo esta autora (2009, p. 363), a atuao do FNDE revela o padro geral adotado pelo governo federal em relao educao de estados e municpios, ou seja, em relao funo supletiva e redistributiva definida constitucionalmente para a Unio, voltada minimizao das desigualdades educacionais no pas.
QUADRO 1
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Sntese de polticas de educao bsica que preveem transferncia de recursos financeiros da Unio a estados e municpios: Pnae, PDDE, complementao da Unio ao FUNDEB, Pnate, Brasil Alfabetizado e Proinfncia Brasil, 2009
PDDE Recursos federais de complementao aos fundos deficitrios 81,94 bilhes 76,87 bilhes de estados e municpios e 5,07 bilhes da Unio Vinte e seis estados, Distrito Federal e 5.560 municpios 4,83 milhes de alunos 478,2 milhes 271,5 milhes Nove parcelas; valor por aluno/ano varia de R$ 88,13 a R$ 125,72 Bolsas para profissionais; duas parcelas a estados e municpios para custeio Complementao da Unio ao FUNDEB Pnate Brasil Alfabetizado Proinfncia Recursos financeiros em torno de 700 mil para cada escola 441,47 milhes
Aspecto/ programa
Pnae
Benefcio
Dez parcelas, 20 dias letivos/ms; benefcio pode ser de 0,22, 0,44 ou 0,66 por aluno/dia
Uma parcela anual para PDDE universal; outros calendrios e critrios nas demais modalidades
Valor (R$)
2,02 bilhes
920,5 milhes
Beneficirios
Mais de 50 milhes de alunos
PDDE: mais de 50 milhes de alunos de 200 mil escolas PPDE/Educao integral (Mais Educao): alunos de 5.244 escolas em 2009
1,5 a 2 milhes de jovens e adultos
Mil e quinhentas escolas beneficiariam mais ou menos 300 mil crianas hiptese
Critrios na ao redistributiva da Unio
Repasse de R$ 0,44 aluno/dia para alunos de creche, escolas indgenas e escolas situadas em comunidades de remanescentes de quilombos
PDDE universal: repasse maior a escolas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste Parcela extra de 50% para escolas rurais de EB e escolas urbanas de EF que cumprissem a meta do IDEB PDDE/PDE Escola: escolas com baixo IDEB Unio complementa os fundos deficitrios fundos estaduais cujos recursos prprios no garantem os valores mnimos nacionais aluno/ano Estados beneficiados em 2009 com recursos da Unio: do Nordeste, Alagoas, Bahia, Pernambuco, Cear, Maranho, Paraba, Piau; do Norte, Amazonas e Par
0,66 aluno/dia para alunos de educao integral escolas de regies metropolitanas com alto grau de vulnerabilidade social
PDDE/FEFS: escolas urbanas de regies metropolitanas com alta vulnerabilidade social da populao
PDDE/Educao integral: escolas pblicas de baixo IDEB situadas em capitais, regies metropolitanas e territrios marcados por situaes de vulnerabilidae social
Valor por aluno/ano a ser repassado depende do fator de necessidade de recursos do municpio (FNRM), ndice que leva em conta: porcentagem da populao rural, rea, porcentagem da populao abaixo da linha de pobreza e IDEB
2009: prioridade aos 1.928 municpios com taxa de analfabetismo de 25% ou mais, regio Nordeste e atendimento a jovens de 15 a 29 anos
H uma listagem de municpios prioritrios, com critrios de seleo: i) populacionais quantitativo na faixa etria, crescimento e concentrao urbana; ii) educacionais (menores taxas de distoro idade srie e maior percentual de professores com nvel superior); e iii) vulnerabilidade social mais mulheres chefes de famlia, mais jovens pobres e menos recursos para a EI
Fontes: Brasil (2004, 2007a, 2007c, 2009a, 2009b, 2009c, 2009d, 2009e, 2009f). Notas: IDEB = ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica. PDE Escola = Plano de Desenvolvimento da Escola. FEFS = funcionamento das escolas nos finais de semana.
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Conforme explica Cruz (2009), a assistncia financeira da Unio compreende: i) assistncia direta, que diz respeito a programas em que o FNDE adquire bens e os distribui, tal como os programas de livro didtico; ii) assistncia financeira automtica, que envolve a transferncia de recursos em aes que esto legalmente previstas; e iii) assistncia voluntria, transferncia de recursos financeiros e outros recursos, sem que as aes estejam prescritas na legislao e geralmente envolvendo a assinatura de convnios. Das polticas aqui enfocadas, o Proinfncia de assistncia financeira voluntria; as demais so de assistncia financeira automtica. A smula de cada poltica consta a seguir. Pnae: transferncia de recursos a estados e municpios para compra de gneros alimentcios para alunos da educao bsica pblica e privada filantrpica, objetivando atender a necessidades nutricionais e formar hbitos alimentares saudveis. PDDE: transferncia de recursos a escolas pblicas, governos e escolas beneficentes de educao especial, visando contribuir para a melhoria fsica e pedaggica das escolas, o reforo da autogesto escolar e a elevao de desempenho da educao bsica. Em 2009 possua quatro modalidades: PDDE universal, PDE-Escola, FEFS e Mais Educao. Complementao da Unio ao FUNDEB: transferncia de recursos a fundos estaduais deficitrios; o FUNDEB visa manter e desenvolver a educao bsica e valorizar os profissionais da educao. Pnate: transferncia de recursos a estados e municpios, objetivando garantir o acesso e a permanncia na Educao Bsica de alunos residentes em reas rurais. Brasil Alfabetizado: pagamento de bolsas a profissionais e transferncia de recursos financeiros a estados e municpios para despesas de custeio, objetivando superar o analfabetismo e colaborar com a universalizao do ensino fundamental. Proinfncia: transferncia de recursos a municpios para construo e aquisio de equipamentos e mobilirio para creches e pr-escolas pblicas, objetivando a melhoria da qualidade da educao escolar.
No setor da educao, h dcadas a legislao prescreve a assistncia tcnica e financeira da Unio aos governos subnacionais, o que, na prtica poltica, assumiu traos distintivos ao longo do tempo, no contexto de um pas federativo. Conforme Luce e Farenzena (2007), o trao misto clientelista e tecnocrtico da assistncia da Unio, que atravessou as dcadas de 1960, 1970 e 1980, foi transitando para a oferta de programas educacionais mais universais e para critrios mais objetivamente explicitados.
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Das seis polticas aqui enfocadas, cinco tm como critrio principal para a transferncia de recursos a varivel nmero de alunos. O Proinfncia, que no inclui este critrio, conta com outros populacionais, educacionais e sociais , publicizados, para a eleio dos municpios beneficirios. Ao falar do trao clientelista caracterstico da assistncia financeira da Unio aos estados e municpios no setor da educao, lembro da difundida representao do FNDE como um dos rgos do chamado balco de negcios, em que se intercambiam recursos financeiros e apoio poltico, na dependncia das intermediaes poltico-partidrias, poltico-eleitorais e dos interesses dos ocupantes de cargos dirigentes. Entendo que as seis polticas aqui tratadas so expresso de uma significativa inflexo nesta poltica, construda progressivamente, a partir das denncias, presses e propostas dos setores interessados em um jogo mais democrtico na distribuio dos recursos. Uma inflexo no significa abandono, o estudo de Cruz (2009) mostra que, no que diz respeito assistncia financeira voluntria, de 2001 a 2006, houve benefcios relativamente maiores apenas para dois dos sete estados mais pobres. Outra caracterstica das polticas aqui enfocadas sua insero no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanado no primeiro semestre de 2007 pelo MEC, bem como no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (Plano de Metas).1 A adeso a este plano , desde 2007, requisito para que os governos recebam transferncias voluntrias da Unio, a previso de que a assistncia voluntria seja mais direcionada s redes escolares pblicas com ndices mais baixos de desenvolvimento da educao bsica e que se comprometam com as metas do Plano de Metas e do PAR. O montante total previsto para 2009 de recursos de transferncia da Unio a governos estaduais, governos municipais e escolas das polticas foi de R$ 9,20 bilhes. Em 2008, o gasto total foi de R$ 6,41 bilhes.
1. O Plano de Metas (Decreto no 6.094/2007) est pautado em 28 diretrizes, prope a adeso voluntria dos estados e dos municpios; prev a formulao e a implementao de um PAR, visando melhoria da qualidade da educao bsica e na perspectiva de evoluo positiva do IDEB.
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TABELA 1
Aspectos da representatividade dos recursos do Pnae, Pnate, PDDE, complementao da Unio ao FUNDEB, Brasil Alfabetizado e Proinfncia 2009
(Em R$ bilhes)
Aspecto a) Pnae + Pnate + PDDE + complementao da Unio ao FUNDEB + Brasil Alfabetizado + Proinfncia Gastos do FNDE1 (a/b) c) Gasto do governo federal em educao (a/c) 2008 6,41 2009 9,20
b)
10,20 (63%) 28,25 (23%)
12,77 (72%) 30,54 (30%)
Fontes: Recursos dos seis programas, salrio-educao e oramento do FNDE para 2008. Disponvel em: <www.fnde.gov.br>. Nota: 1 Gasto do FNDE em 2009: valores fixados na Lei Oramentria Anual 2009; gastos do governo federal em educao em 2008 e 2009: valores fixados nas leis oramentrias 2008 e 2009. Obs.: Os valores de 2009 so estimativas.
Para se ter uma ideia da magnitude destes valores, calculei sua proporo nos gastos do FNDE e do governo federal em educao2 (tabela 1). O aumento dos recursos das seis polticas em 2009 (44%) deve-se ampliao da abrangncia dos programas Pnae, PDDE e Pnate,3 bem como ao aumento do valor da complementao da Unio ao FUNDEB de R$ 3,2 bilhes em 2008 para R$ 5,07 bilhes em 2009. No FNDE concentra-se o gasto do governo federal de assistncia educao bsica estadual e municipal. Em 2009, as seis polticas representaram 72% da estimativa de gastos do FNDE; grande parte do restante deste gasto tambm com aes que visam dar suporte educao bsica. Portanto, pode-se dizer que o montante disponvel para a assistncia que est sendo tratada no ser muito maior do que os recursos alocados ao FNDE R$ 12,77 bilhes em 2009. Esses recursos representaram 41% do gasto estimado da Unio em manuteno e desenvolvimento do ensino R$ 30,54 bilhes em 2009. Como observa Pinto (2009), em anlise do gasto federal em educao no perodo 2000-2007, as propores deste gasto na educao superior e na educao bsica mudaram, elevando-se o comprometimento dos recursos com a educao bsica, o qual, contudo, ainda tmido.
2. Os valores do gasto em educao de 2008 e 2009 foram retirados de: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/ portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL?p_ano=2009>. 3. Em 2008, o Pnae atendia educao infantil e ao ensino fundamental exceto a educao de jovens e adultos (EJA); o PDDE destinava-se a escolas de ensino fundamental, apenas; o Pnate previa transferncia de recursos contando apenas a matrcula no ensino fundamental.
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Uma apreciao do que representa o aporte de recursos da assistncia financeira da Unio pode ser feita a partir dos benefcios de trs programas com mais volume de recursos. O Pnae garante, para a maioria das situaes, a compra de gneros alimentcios para uma merenda diria, o que indispensvel, mas bem aqum de projetos mais ambiciosos de oferta de uma jornada escolar mais extensa. De um universo de 164 mil escolas pblicas estaduais e municipais, valor dirio maior por aluno/ dia est previsto apenas para nmero reduzido de instituies. No PDDE, os valores por aluno/ano 2009 apresentam a seguinte configurao, considerando a parcela mnima a ser destinada a cada escola, dividida pelo nmero mnimo de alunos: para as escolas pblicas do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, os valores variam de R$ 9,50 a R$ 28,60 por aluno/ ano; para as escolas do Sudeste e do Sul, a variao de R$ 7,30 a R$ 23,80. So valores extremamente baixos, que permitem apenas a compra de materiais ou a contratao de servios de primeira necessidade e no o desenvolvimento de projetos que oportunizariam diferenciais em termos de qualidade nas condies de oferta educacional. A complementao da Unio ao FUNDEB permite aos estados beneficirios elevao aprecivel na disponibilidade de recursos para a manuteno e para o desenvolvimento da educao bsica. Em 2009, essa permitiu um valor-base4 mnimo por aluno por ano de R$ 1.350,09, atingido em nove estados por meio da complementao da Unio. Nos demais 17 estados e no Distrito Federal, a situao pode ser assim exemplificada: em um estado, Rondnia, o valor-base mnimo ficou em mais de R$ 2,5 mil (R$ 2.890,08), em torno do dobro do mnimo nacional; em sete estados e no Distrito Federal, o valor mnimo aluno/ano ficou entre R$ 2 mil e R$ 2,5 mil; em outros oito estados este valor ficou entre o mnimo nacional (R$ 2 mil). O montante de complementao da Unio, comparado ao FUNDEF, muito maior e garante mais aproximao entre valores mnimos dos fundos estaduais; a evoluo da complementao da Unio ao FUNDEB positiva para a diminuio das diferenas interestaduais e inter-regionais na capacidade de financiamento da educao. Os dados da tabela 2 oferecem uma medida razovel da magnitude da assistncia da Unio aos governos estaduais e municipais, a partir do valor por aluno matriculado dos gastos do FNDE e dos principais programas de assistncia financeira em 2008 e 2009.
4. Como h valores mnimos para cada etapa, modalidade e tipologias de escola, tomo como referncia o valor mnimo do ensino fundamental anos iniciais nas escolas urbanas em 2009.
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TABELA 2
Gastos do FNDE e de polticas selecionadas, matrcula na educao bsica, gastos do FNDE e dos programas selecionados por aluno matriculado Brasil, 2008 e 2009
Tipo de gasto ou matrcula Gasto do FNDE Gasto do Pnae, PDDE, Pnate, complementao ao FUNDEB, Brasil Alfabetizado e Proinfncia Matrculas na educao bsica nas redes estaduais e municipais Gasto do FNDE/matrculas (a/c) Gasto das polticas federais/matrculas (b/c) 2008 R$ 10,20 bilhes R$ 6,41 bilhes 45.934.293 R$ 222,06 R$ 139,55 2009 R$ 12,77 bilhes R$ 9,20 bilhes 44.795.295 R$ 285,07 R$ 205,38
Fontes: Recursos das polticas e oramento do FNDE para 2008. Disponvel em: www.fnde.gov.br, gasto do FNDE em 2009: valores fixados na Lei Oramentria Anual; matrculas: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep)/MEC.
Na falta de dados de gasto pblico por aluno nos mesmos anos, tomo como referncia de comparao o valor de 2007: nesse ano, foi de R$ 2.005,00 o valor por aluno/ano da educao bsica pblica no pas.5 Os valores por aluno/FNDE representam 11% e 14% deste valor, respectivamente, em 2008 e 2009. Supondo que em 2008 e 2009 os valores de gasto pblico por aluno da Educao Bsica tenham sido maiores que R$ 2.005,00, possvel dizer que o valor por aluno/ FNDE representa em torno de apenas 10% do valor por aluno do gasto pblico em educao bsica. Outra perspectiva de anlise da ao redistributiva na assistncia financeira da Unio diz respeito aos critrios para priorizar a alocao de recursos. Como registrado no quadro 1, os critrios para alocar volume maior de recursos da assistncia financeira educacional da Unio so vrios. Os principais, considerando as seis polticas, podem ser agrupados em diferentes categorias, como proponho a seguir. Critrio socioeconmico-tnico: valor aluno/dia do Pnae maior para escolas de comunidades indgenas e quilombolas. Critrio socioeconmico-demogrfico-geogrfico: parcela extra do PDDE universal para escolas pblicas rurais; o fator de necessidade de recursos do municpio, do Pnate, leva em conta o percentual da populao na zona rural; o Pnate, em si, beneficia alunos das zonas rurais; PDDE educao integral e funcionamento das escolas nos finais de semana priorizam as escolas das capitais e das regies metropolitanas. Critrio socioeconmico-vulnerabilidade social: recursos do PDDEEducao integral e funcionamento das escolas nos fins de semana para as escolas das regies metropolitanas com alto grau de vulnerabilidade social.
5. Dado fornecido pelo INEP, no site www.inep.gov.br link investimentos pblicos em educao.
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Critrio regional: valores de repasse maiores do PDDE universal para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; no Brasil Alfabetizado, priorizada a regio Nordeste. Critrio desempenho ou cobertura educacional: destinao de parcela extra de recursos do PDDE universal para as escolas que atingirem a meta do IDEB de 2007; recursos do PDDE-Plano de Desenvolvimento da Escola e PDDE-Educao integral para escolas com baixo IDEB; no Brasil Alfabetizado, so priorizados os municpios com taxas de analfabetismo de 25% ou mais. Critrio capacidade de financiamento pblico da educao: complementao da Unio ao FUNDEB dos estados cujos recursos prprios no garantem o valor mnimo nacional por aluno. Indiretamente, o critrio aqui tambm regional, uma vez que os estados beneficiados localizam-se no Nordeste e no Norte, onde a disponibilidade de recursos pblicos relativamente menor.
As polticas de assistncia financeira da Unio procuram incidir em diferentes dimenses das desigualdades educacionais e sociais. O critrio socioeconmico, que direciona a focalizao para a populao mais pobre, combina-se com algum critrio adicional, regional, tnico, demogrfico, vulnerabilidade social. O critrio de desempenho ou cobertura educacional, diferentemente do critrio regional, permite uma focalizao na populao mais pobre de diferentes municpios, estados e regies, considerando a correlao entre indicadores de desempenho escolar, de alfabetizao e de frequncia escolar e nveis de pobreza da populao, esses com distribuio territorial que ultrapassa o nvel macrorregional. Universalizao versus focalizao uma das polarizaes no debate sobre a abrangncia e natureza das polticas sociais. Com base em Kerstenetzky (2006), trago alguns elementos para destacar a possibilidade de compatibilizar polticas universais com polticas focalizadas. Segundo a autora, estilos de poltica social, focalizada e universal associam-se adoo de princpios de justia social. A autora constri uma tipologia com base na associao de noes de justia a duas instituies da distribuio dos resultados econmicos: o Estado e o mercado. As concepes de justia mercadocntricas atribuem ao mercado o protagonismo na distribuio de resultados econmicos; este tido como integrador, gerando benefcios totalidade da sociedade. Caberia ao Estado prover uma rede residual de proteo social; as polticas sociais seriam apenas coadjuvantes da eficincia econmica. Outra famlia de concepes fundamenta-se em uma viso espessa de justia (estadocntrica), que arroga importante funo ao Estado na redistribuio de vantagens econmicas: o Estado agiria para garantir igualdade de oportunidades econmicas, polticas e sociais que o mercado no s no garante
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como restringe. A esta concepo se pode relacionar um estilo de poltica social universal de garantia de direitos sociais, como tambm um tipo em que polticas focalizadas complementariam polticas pblicas universais justificadas por uma noo de direitos sociais, contribuindo para ofertar a igualdade de oportunidades embutida nestes direitos: a focalizao seria um requisito da universalizao de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006, p. 571). Esta focalizao poderia se dar por meio de aes compensatrias (bolsas, bens e servios para os mais pobres) ou polticas redistributivas estruturais (reformas agrria e tributria, educao de qualidade em todos os nveis, no apenas afetando a pobreza, mas tambm a iniquidade).
Ao longo do texto, procurei situar o papel da Unio na oferta educacional no Brasil, tendo em conta as desigualdades presentes na sociedade brasileira e que (im)pem desafios especficos para as polticas pblicas de educao. Em um pas que as matrculas pblicas de educao bsica esto predominantemente concentradas em redes estaduais e municipais de ensino, o ordenamento constitucional-legal prescreve como dever da Unio a prestao de assistncia financeira e tcnica a essas redes, no exerccio de funo redistributiva que deveria visar garantia de padro mnimo de qualidade do ensino e equalizao de oportunidades educacionais. A trajetria mais recente da (re)distribuio dos gastos federais em educao bsica de uma evoluo positiva no montante de recursos, nos critrios de repartio e insero na coordenao federativa, mas ainda bastante aqum de efetivar os objetivos traados para a funo redistributiva da Unio. O bem chamado educao bsica luta para se constituir como prioridade nacional, com o concurso das aes de municpios e estados e do suporte de polticas de assistncia da Unio. A sinalizao para polticas universalizantes, com focalizaes. Os critrios para o exerccio da funo redistributiva da Unio podem ser qualificados como pertinentes diante dos diferentes recortes da desigualdade social e educacional, atentando para as desigualdades de renda, regionais, de etnia/cor, de residncia urbana ou rural da populao, geracionais. Em que pesem os desafios de coordenao intergovernamental e outros associados regulao e gesto das polticas, o que procurei destacar neste texto a insuficincia de recursos aportados pela Unio para implementar polticas universalizantes que tenham resultados redistributivos e para que as focalizaes surtam efeitos compensatrios desejveis. No so os valores de assistncia da Unio educao bsica de redes estaduais e municipais atualmente praticados que garantiro mais justia escolar, seja qual for a dimenso considerada: igualdade de acesso, de oportunidades ou de resultados na educao.
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______. Ministrio da Educao (MEC). Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Conselho Deliberativo (CD). Resoluo CD/FNDE no 38, de 16 de julho de 2009. Dispe sobre o atendimento da alimentao escolar aos alunos da educao bsica no Programa Nacional de Alimentao Escolar Pnae. Braslia, 2009b. ______. Ministrio da Educao (MEC). Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Conselho Deliberativo (CD). Resoluo no 4, de 17 de maro de 2009. Dispe sobre os processos de adeso e habilitao e as formas de execuo e pretao de contas referentes ao programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Braslia, 2009c. ______. Ministrio da Educao (MEC). Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Conselho Deliberativo (CD). Resoluo CD/FNDE no 14, de 08 de abril de 2009. Estabelece os critrios e as formas de transferncia de recursos financeiros do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar. Braslia, 2009d. ______. Ministrio da Educao (MEC). Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Conselho Deliberativo (CD). Resoluo CD/FNDE no 12, de 13 de abril de 2009. Estabelece orientaes, critrios e procedimentos () no mbito do programa Brasil Alfabetizado. Braslia, 2009e. ______. Ministrio da Educao (MEC). Portaria Interministerial no 221, de 10 de maro de 2009. Anexo 1. Braslia, 2009f. CASTRO, J. A. Evoluo e desigualdade na educao brasileira. Educao e sociedade, Campinas, v. 30, n. 108, p. 673-697, out. 2009. CASTRO, J. A.; DUARTE, B. C. Descentralizao da educao pblica no Brasil: trajetria dos gastos e das matrculas. Braslia: Ipea, ago. 2008 (Texto para Discusso, n. 1352). CASTRO, J. A. et al. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005, Braslia: Ipea, jan. 2008 (Texto para Discusso, n. 1324). CASTRO, J. A.; RIBEIRO, J. A. C. As polticas sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios. Polticas Pblicas: acompanhamento e anlise, Braslia, Ipea, n. 17, p. 17-97, 2009. Introduo. Nmero especial Vinte Anos da Constituio Federal.
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CAPTULO 7
A APLICAO DAS VERBAS DA EDUCAO: CONTROLE ESTATAL OU SOCIAL?

Nicholas Davies*
1 INTRODUO
Este texto pretende discutir o controle da aplicao das verbas da educao, tomando como referncia os manuais da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) de 2001 a 2008 para a contabilizao da receita e da despesa em educao e tambm os procedimentos adotados por alguns tribunais de contas (TCs) de estados e municpios em suas resolues e relatrios de contas. Inicialmente, fao breves consideraes sobre o controle estatal ou social, e, em seguida, aponto alguns aspectos dos manuais da STN e, por fim, dos procedimentos dos TCs. A anlise do controle estatal ou social sobre as verbas da educao ou de qualquer outra rea requer uma discusso preliminar sobre a natureza do Estado, que, ao contrrio do que muitos pensam e tambm da autoimagem que ele veicula, no neutro nem est a servio da sociedade, do bem comum e da coletividade. Em sociedade desigual, e no apenas na capitalista, ele tende a refletir, em maior ou menor grau, os interesses destas classes dominantes e tambm da burocracia estatal, que, da mesma forma que as diversas fraes destas classes, procura se beneficiar da riqueza social da qual se apropria o Estado por meio de todo tipo de taxao. verdade que o Estado no s isso, pois reflete tambm, se bem que em grau menor quase sempre bem menor e varivel em funo da correlao de foras sociais, os interesses de classes trabalhadoras ou subalternas ou grupos ou categorias oprimidos. Em sntese, embora as instituies estatais reflitam principalmente os interesses das classes dominantes e da burocracia estatal sobretudo do segmento mais necessrio para a manuteno e o aprofundamento da sociedade desigual (o Judicirio, o Legislativo, a polcia e as Foras Armadas) , tambm atendem aos interesses das classes e dos grupos explorados e oprimidos, em funo da capacidade destes ltimos em obrigar o Estado a transferir a eles parte da riqueza social atravs de servios pblicos.
* Professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense (UFF) em Niteri, Rio de Janeiro. E-mail: nicholas@pq.cnpq.br
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Com relao ao controle social, comum o equvoco de idealiz-lo atribuindo-lhe supostas virtudes de uma abstrata sociedade civil ou imaginando-o dissociado do controle estatal, como se o Estado no representasse tambm o social. Ora, conforme visto anteriormente, ele representa, de maneira direta ou indireta, a sociedade, e, por isso, este controle tambm um tipo de controle social, sendo equvoco presumir uma dicotomia entre ambos. Todo controle estatal tambm controle social, mesmo que no atenda aos interesses do conjunto (uma abstrao) da populao ou, principalmente, aos das classes ou dos grupos explorados e oprimidos. Por outro lado, frequente restringir o significado de controle social ao realizado por uma abstrata sociedade civil ou mesmo por setores progressistas dela sobre as aes estatais, na suposio ou expectativa de que os problemas de tais aes o privatismo, por exemplo seriam sanados ou pelo menos significativamente atenuados por tal controle social. Ora, isto um equvoco muito simplrio, pelo simples fato de os problemas de uma sociedade desigual se refletirem no s no Estado, mas tambm na chamada sociedade civil. Por isso, este controle social, para ter eficcia, no pode ser reduzido mera presena de representantes da sociedade civil em conselhos para controlar as aes estatais e precisaria ser mais qualificado, pois ele, por si s, no garante muita coisa, muito menos a democratizao do Estado ou sua desprivatizao, pelo menos de maneira significativa. A qualificao exige no s a participao individual ou de grupos progressistas em instncias estatais os conselhos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) ou do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), por exemplo , mas tambm, e, sobretudo, a construo de um projeto de nova sociedade e Estado que aponte para a superao das desigualdades sociais e do poder. A necessidade de um novo tipo de controle social, associado construo de um novo projeto de sociedade e Estado, evidenciada pela pouca confiabilidade do controle estatal (STN e TCs, por exemplo) sobre a aplicao das verbas da educao, conforme veremos adiante. Vale lembrar que esta pouca confiabilidade no resulta necessariamente ou apenas de incompetncia tcnica de tais rgos ainda que estes problemas tambm existam , podendo e devendo ser interpretada como mais um dos mecanismos pelos quais as vrias instncias estatais subtraem recursos legalmente vinculados rea social (neste caso, a educacional) para favorecer setores do capital, polticos ou os da burocracia estatal mais poderosos e funcionais ordem burguesa o Judicirio, os rgos de represso ou de manuteno da ordem etc. No casual que o congelamento ou a reduo dos gastos sociais propostos ou implementados pelo neoliberalismo muito provavelmente no tenham atingido tais setores. Se atingiram, foi num grau muito menor do
A Aplicao das Verbas da Educao: controle estatal ou social?
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que setores que interessam diretamente maioria da populao, como educao, sade e saneamento bsico, por exemplo.
2 OS PROCEDIMENTOS DOS MANUAIS DA STN PARA A CONTABILIZAO DE RECEITA E DESPESA EM EDUCAO
Analisei os manuais 1 (2001) a 8 (2008) para a elaborao dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria (RREOs) de todos os governos e que supostamente deveriam servir tambm de orientao para os TCs estaduais e municipais e constatei que eles, embora contivessem elementos valiosos, apresentavam omisses, inconsistncias e equvocos que obviamente resultaram em prejuzos para o financiamento da educao. Inicialmente, cabe ressaltar que a qualidade dos manuais variou bastante, desde o primeiro, em 2001, at o de 2008, com crescente grau de detalhamento e preciso. O primeiro e o segundo, por exemplo, s continham uma tabela para as trs esferas de governo (federal, estadual e municipal). Foi s a partir do terceiro (2003) que se passou a reservar uma tabela para cada esfera. Uma indicao do crescente grau de detalhamento a diferena entre a tabela de receita e despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) do manual 1 (BRASIL, 2001) e a do manual 8 (BRASIL, 2008). Enquanto a do manual 1 no chegava a 27 itens, a do manual 8 alcanava, no caso do Estado, 56 itens e vrios subitens. Entre os vrios pontos positivos dos manuais, um a identificao das receitas especficas totalmente vinculadas educao convnios, salrio-educao (SE), operaes de crdito, ganho e complementao com o FUNDEF ou o FUNDEB e rendimentos financeiros com estas receitas e das despesas por elas financiadas. Isto evita a confuso entre os gastos financiveis com base no percentual mnimo de impostos e os pagos por recursos especficos, adicionais ao percentual mnimo. Infelizmente, essa separao no foi idntica nos manuais. Enquanto o manual 1 s discriminava a receita com o FUNDEF que inclua o ganho, caso existente e a receita e a despesa do salrio-educao, o manual 2 (BRASIL, 2002a) passou a incluir tambm operaes de crdito e outras receitas. O original os manuais 3 em diante, por sua vez, ampliaram a discriminao das receitas, incluindo a complementao do FUNDEF no prevista nos manuais 1 e 2 e os convnios de educao. Contraditoriamente, nem o 3 e o 4 incluram tais operaes de crdito no caso de receitas de Unio, que s passaram a constar do manual 5 (BRASIL, 2005a). Outro ponto positivo eles se basearem nas despesas pagas ou nas liquidadas, porm no quitadas, e no nos empenhos do exerccio cancelveis em exerccios posteriores , o que evita a distoro provocada apenas pelo critrio de empenhos para contabilizao dos dispndios vinculados do exerccio (o percentual mnimo
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dos impostos mais as receitas adicionais ao mnimo). Para isso, os manuais preveem considerar apenas as despesas liquidadas, alm das pagas, e no caso das empenhadas, s se elas tiverem sido inscritas em restos a pagar. Caso contrrio, tais despesas deveriam ser canceladas do montante contabilizado no mnimo. Entretanto, os manuais apresentam vrias omisses, inconsistncias e equvocos, das quais apresento uma seleo a seguir. Um exemplo de omisso consta nas tabelas dos manuais 1 e 2, que no mencionam as multas e os juros de mora de impostos atrasados, a dvida ativa dos impostos (DAI) e as multas e os juros de mora. Consultar os manuais da STN da DAI, embora as instrues de preenchimento dos manuais mandassem incluir tais receitas. Outra omisso (manual 1) foram as operaes de crdito e outras receitas integralmente vinculadas educao (fora do percentual mnimo dos impostos); porm, elas foram includas em todos os manuais posteriores, na parte referente aos estados, o Distrito Federal (DF) e aos municpios, com exceo da Unio, cujas operaes de crdito s foram contabilizadas a partir do manual 5 (BRASIL, 2005a). A complementao federal para o FUNDEF, por sua vez, no foi contabilizada nas edies 1 e 2, sendo registrada somente a partir da edio 3 (BRASIL, 2003a). J o rendimento financeiro com este fundo nunca foi computado por nenhuma edio (1 a 6), embora previsto na Lei no 9.424 (BRASIL, 1996a). Esta omisso s veio a ser corrigida na edio 7 (BRASIL, 2007), que determinou o registro do rendimento com o FUNDEB. Tampouco foi registrado, em nenhum dos manuais 1 a 7, o rendimento financeiro com as receitas integralmente vinculadas educao. O manual 8 (BRASIL, 2008) corrigiu esta omisso, no caso da receita dos estados, do DF e dos municpios, ao incluir o rendimento com os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e de convnios; porm, no com operaes de crdito e outras receitas. Outra omisso, pelo menos nos manuais 1 a 6, foi no esclarecer se os inativos poderiam ser pagos com os recursos da educao, embora contraditoriamente o manual 1 (BRASIL, 2001) j exclusse os inativos do percentual mnimo vinculado sade. Por que no fez o mesmo com os inativos da educao? A primeira vez que a STN excluiu os inativos da educao foi com o manual 7 (BRASIL, 2007), argumentando que os recursos da educao no podem ser destinados aos inativos porque estes recebem proventos ou penses (Art. 37, Inciso XI da Constituio Federal de 1988 (CF/88), e no remunerao, reservada apenas aos que esto na ativa. Alm de omisses, os manuais apresentaram inconsistncias ou pelo menos pouca clareza na definio da receita lquida de impostos, pelo menos em mbito
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federal, para o clculo dos 18% vinculados MDE. Enquanto o manual 1 (BRASIL, 2001, p. 104) informou que o percentual mnimo tem como base os impostos e as transferncias (Art. 212 da CF/88), a pgina 107 deste (tabela 11) registrou que a referncia so os impostos e as transferncias constitucionais e legais. verdade que esta inconsistncia tem origem na prpria legislao, pois o Art. 212 da CF/88 s menciona transferncias, no fazendo distino entre as constitucionais, as legais e as voluntrias. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) (BRASIL, 1996b), por sua vez, acrescentou constitucionais a transferncias, o que problemtico, pois uma lei no pode alterar uma constituio. Se o acrscimo de constitucionais nos manuais esclareceu que as transferncias seriam as de impostos, o de legais complicou a situao porque nem todas as transferncias legais da Unio para os estados, o DF e os municpios devem ser deduzidas para o cmputo da receita lquida de impostos desta para o clculo dos 18%. Essa pouca clareza ou muita esperteza? teria, segundo o Tribunal de Contas da Unio (TCU) (BRASIL, 2002b, 2005b), levado a STN a um clculo equivocado, pelo menos nas contas de 2001 e 2004, ao deduzir uma srie de transferncias legais royalties do petrleo, salrio-educao e Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide) que, no sendo constitucionais, no poderiam ser deduzidas para o cmputo da receita lquida de impostos. Em outras palavras, para o TCU, as nicas transferncias federais que poderiam ser deduzidas seriam o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), o Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportao (IPI-exportao), a compensao financeira da Lei Complementar (LC) no 87/1996, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e o Imposto sobre Operaes Financeiras do Ouro (IOF-ouro), ao passo que para a STN as transferncias incluram tambm os royalties do petrleo, o salrio-educao e a Cide. O efeito deste procedimento equivocado da STN foi que nas contas de 2001 (BRASIL, 2002b), a receita lquida foi considerada de R$ 27,6 bilhes, e no o montante certo de R$ 36,1 bilhes. A consequncia foi que os 18% foram calculados sobre os R$ 27,6 bilhes pela STN, quando o certo seria R$ 36,1 bilhes, segundo o TCU. Um equvoco de todos os manuais foi presumir que MDE seja sinnimo da funo oramentria Educao, cometido virtualmente por todos os TCs. Ora, MDE definida pelos Arts. 70 e 71 da LDB praticamente no citados nos manuais 1 a 6 , enquanto a despesa na funo Educao definida pela Lei no 4.320 (BRASIL, 1964), a lei do oramento pblico. Para demarcar bem esta distino, podemos dizer que toda despesa em MDE classificada na funo Educao; porm, nem toda despesa nesta se enquadra em MDE. A merenda um bom exemplo. classificada na funo Educao, porm no definida como MDE, segundo o Art. 71 da LDB.
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As instrues sobre o salrio-educao contm vrios equvocos em todos os manuais. Um deles foi informar que, na tabela da receita da Unio, deve-se registrar o valor distribudo pelo FNDE, quando o certo seria a cota federal at o fim de 2003 e esta mais os 10% retidos pelo fundo desde 2004 , uma vez que o valor distribudo pelo FNDE eram as cotas estaduais (at o fim de 2003) e as cotas estaduais e municipais desde 2004. Em outras palavras, o valor certo era a receita lquida do governo federal com o SE, ou seja, a receita que ficava com o governo aps as transferncias destas cotas. Outros equvocos se repetem em vrias edies. Um foi estipular, desde a edio 3 (BRASIL, 2003a) at a 6 (BRASIL, 2006c), que os Estados deveriam repassar aos municpios no mnimo 50% da cota estadual, quando a Lei Federal no 9.766 (BRASIL, 1998) determinou que este seria apenas um dos critrios e, com base no nmero de matrculas no ensino fundamental, isso dependeria de regulamentao por lei estadual o que no aconteceu em muitos estados , ou seja, os governos estaduais no eram obrigados a repassar no mnimo 50% do SE para as prefeituras. Esse equvoco foi mais grave nas edies 4 a 6 porque desconheceu o novo critrio de repartio da cota estadual em vigor desde 2004, com a Lei Federal no 10.832 (BRASIL, 2003b), segundo a qual ela seria distribuda automaticamente pelo FNDE, sem a necessidade de regulamentao por lei estadual, entre o governo estadual e as prefeituras com base no nmero de matrculas no ensino fundamental. Ao contrrio do afirmado nas edies 4 a 6, desde 2004 no havia mais cota estadual, mas sim esta cota e cotas municipais, totalizando 60%, e no mais dois teros (66%), conforme existia antes de 2004. Esses erros s vieram a ser retificados pela edio 7 (BRASIL, 2007), que, no entanto, se equivocou ao mencionar, na pgina 210, que a distribuio do SE seria baseada no Decreto no 3.142 (BRASIL, 1999), j revogado pelo Decreto no 6.003 (BRASIL, 2006a). Outro equvoco foi cometido logo em seguida, como descrito na pgina 211, quando se informou que a distribuio das cotas estaduais e municipais tem como base o Art. 2o da Lei no 9.766 (BRASIL, 1998), quando o certo era a Lei no 10.832 (BRASIL, 2003b), complementada pelo Art. 212, 6o da CF/88, conforme acrescentado pela Emenda Constitucional (EC) no 53 (BRASIL, 2006b). A inconsistncia foi um problema na definio dos beneficiveis com o percentual mnimo de 60% do FUNDEF. s vezes, so professores; s vezes, profissionais do magistrio. Por exemplo, o manual 1 (BRASIL, 2001, p. 105) mencionou professores; porm, nas pginas 106 e 107 (tabela 11) referiram-se aos profissionais do magistrio. A mesma contradio repetida no manual 2, que mencionou professores na pgina 100 e profissionais do magistrio nas 101 e 104 (tabela 11) e 110. J os manuais 3 a 6 s se referiram aos profissionais do magistrio, alegando se basear no 5o do Art. 60 do Ato das Disposies
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Constitucionais Transitrias (ADCT), o que um equvoco, pois tal pargrafo se referia aos professores, e no aos profissionais do magistrio, formulao modificada pela Lei no 9.424 (BRASIL, 1996a). Um equvoco/inconsistncia dos manuais 1 a 6 foi prever que Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro no menos de sessenta por cento dos recursos aplicados na manuteno e desenvolvimento do ensino, manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental, at o ano de 2006, com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna do magistrio (manual 1, p. 104), alegando se basear no caput do Art. 60 do ADCT. um equvoco, pois este estipula 60% dos recursos a que se refere o Art. 212 da CF/88, ou seja, 60% dos 25% dos impostos arrecadados, e no 60% dos recursos aplicados, que abrangem no s impostos, mas tambm receitas adicionais ao percentual mnimo, como salrio-educao, convnios, ganho com o FUNDEF e outras. Com base nesta redao e interpretao equivocada da STN, os governos que aplicassem 30% ou seja, mais de 25% em MDE teriam de destinar pelo menos 18% (60% de 30%) ao ensino fundamental. Tais equvocos se repetiram em todos os manuais posteriores (2 a 6). Entretanto, nos demonstrativos (tabelas) e nas instrues de preenchimento, os manuais 3 a 6 retificaram este equvoco, estipulando que 60% dos 25% dos impostos devem ser aplicados no ensino fundamental; porm, isso no foi feito nas tabelas e nas instrues de preenchimento dos manuais 1 e 2.
3 PROCEDIMENTOS ADOTADOS POR TRIBUNAIS DE CONTAS DE ESTADOS E MUNICPIOS PARA A VERIFICAO DE RECEITA E DESPESA EM EDUCAO
Os resultados a seguir so fruto de pesquisas que realizo h mais de dez anos, publicados inicialmente em livro (DAVIES, 2001) e posteriormente atualizados em vrios artigos publicados em peridicos especializados (DAVIES, 2006a, 2006b, 2007a, 2007b, 2007c, 2009, 2010a, 2010b) nos ltimos anos ou em vias de publicao. Tais resultados foram e so bastante variveis, pois dependeram de informaes ou documentos disponveis em portais dos TCs ou por eles fornecidos a mim. Alguns so ricos em informaes e documentos Minas Gerais, Gois, Santa Catarina, So Paulo, por exemplo facilitando meu estudo, enquanto outros so muito pobres Acre, Alagoas, Amap, Rio Grande do Norte, por exemplo. O estudo foi facilitado ou dificultado pelo fato de alguns TCs responderem ou no aos meus questionamentos e minhas indagaes. Cabe ressaltar que os resultados apresentados neste trabalho so apenas ilustrativos de alguns aspectos de certo nmero de TCs e, portanto, no pretendem esgotar o assunto. Um primeiro problema que tenho constatado que vrios TCs no seguem necessariamente as disposies constitucionais ou a LDB, e nem mesmo as normas contidas nos manuais elaborados pela STN para a elaborao dos RREOs.
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Por exemplo, a LDB prev que o percentual mnimo dos impostos vinculados MDE o fixado nas constituies estaduais e nas leis orgnicas municipais, se superior aos 25% fixados na CF/88. Entretanto, os TCs do Mato Grosso e do Piau se baseiam nos 25%, e no nos percentuais maiores das Constituies Estaduais (CE) (em Mato Grosso de 35% e no Piau de 30%). J o TC do estado de So Paulo se baseia nos 30% da CE, o mesmo fazendo o TC de Gois, que seguiu os 30% fixados na CE de 1989, reduzidos para 28% em 2003. No Rio de Janeiro, o TC, curiosamente, dizia se basear at 1997 nos 35% da CE, mesmo quando o Supremo Tribunal Federal (STF) j havia deferido liminar, em 1993, sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) do governo Brizola, considerando 25% o percentual vlido. Foi s a partir de 1997, aps denncias de que o governo no aplicava os 35% dos impostos em educao, que este e tambm o TC passaram a alegar que o percentual vlido era os 25%. Uma diferena marcante entre os TCs que, enquanto alguns o Tribunal de Contas dos Municpios da Bahia, os TCs dos Estados do Esprito Santo, de Minas Gerais, do Piau e de Sergipe, por exemplo editaram grande nmero de resolues sobre as receitas e as despesas em MDE desde a implantao do FUNDEF, outros no editaram nenhuma os TCs da Bahia, do Cear, do Par o TC do Estado e o Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro, por exemplo. Embora as resolues sejam um bom ponto de partida para a anlise, no so garantia de que os conselheiros dos TCs iro cumpri-las, o que exige a anlise dos relatrios destes sobre as contas estaduais e municipais, nem sempre disponveis nos portais dos TCs. Tais relatrios so interessantes porque mostram que as resolues no so necessariamente cumpridas pelos conselheiros ou pelo corpo tcnico destes tribunais e tambm as divergncias entre ambos e mesmo entre os conselheiros. Um dos principais problemas dos relatrios dos TCs a confiabilidade dos dados, que tem a ver com a dos dados fornecidos pelos governos, em que se baseiam tais relatrios. No caso das despesas, uma falha que as rubricas so muito genricas, sem grande detalhamento. Outra que os governos, com a concordncia dos TCs, tendem a considerar gastos na funo oramentria Educao, definida na Lei no 4.320 (do oramento pblico), sinnimos de gastos em MDE, definida nos Arts. 70 e 71 da LDB. Dois exemplos (um positivo, outro negativo) mostram desta pouca confiabilidade. O positivo o do TC de Pernambuco que, durante vrios anos, apontou a inexistncia na Secretaria Estadual de Educao de controles internos para identificar professores que atuavam no ensino fundamental, impedindo, portanto, a verificao da exigncia de aplicao de pelo menos 60% do FUNDEF em sua remunerao, assim como a no identificao dos gastos no ensino fundamental, imprescindvel para se verificar se os 60% dos 25% dos impostos (ou 15%) foram aplicados no ensino fundamental de 1997 a 2006, conforme determinado pela EC n o 14 (BRASIL, 1996c).
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O negativo so os supostos gastos no ensino fundamental estadual do Rio de Janeiro durante a vigncia deste fundo, que, segundo as prestaes de contas e tambm os relatrios do TC, teriam sido muito superiores aos efetuados no ensino mdio, o que parece incoerente, pois o nmero de matrculas estaduais no ensino fundamental no era muito diferente do de matrculas estaduais no ensino mdio. Uma suposio verossmil que o governo contabilizou despesas do ensino mdio como se fossem do fundamental para cumprir a exigncia da EC no 14 (BRASIL, 1996c) supracitada. Outro exemplo dessa pouca confiabilidade a comparao entre os dispndios do governo estadual do Cear no ensino mdio em 2000 (R$ 234 milhes) e 2001 (R$ 33 milhes), uma reduo dificilmente explicvel. Outra dificuldade para verificar a confiabilidade dos dados que os gastos muitas vezes so contabilizados em rgos diferentes, aparentemente no relacionados explicitamente com a educao, ou seja, no esto concentrados em nica instituio, contrariando, pois, a LDB. Alm da pouca confiabilidade, as resolues e os relatrios dos TCs apresentam uma srie de omisses, equvocos e inconsistncias. Durante anos, muitos governos, com a concordncia explcita ou a omisso dos TCs, no computaram multas e juros de mora de impostos do exerccio, a dvida ativa de impostos e as multas e juros de mora de tal dvida. Outra omisso muito comum tem sido a de receitas adicionais ao mnimo, como as transferncias federais do salrio-educao, para a merenda, transporte e outros programas federais, que, por serem omitidas, podem ter sido utilizadas para pagar despesas que s poderiam ser quitadas com os 25% dos impostos. Uma peculiar omisso de receita o caso do imposto de renda dos servidores estaduais e municipais desde 2004 em Mato Grosso, quando o TC concordou com a interpretao da Secretaria Estadual de Fazenda de que ele no imposto e, portanto, no deve ser includo no clculo do percentual mnimo. Outra omisso de receita foi a de transferncias federais de impostos sendo o FPE o mais importante , aceita pelo TC do estado de Gois durante vrios anos na dcada de 1990. Alm das omisses, os TCs cometeram muitos equvocos. Na dcada de 1990, os TCs dos estados de So Paulo, do Rio de Janeiro e de Gois erraram ao incluir na base de clculo o SE, que, por ser contribuio social, deveria ser acrescida ao montante correspondente ao percentual mnimo, e no includo nele. Outra incluso equivocada foi a do ganho (a diferena positiva entre a contribuio e a receita) com o FUNDEF na base de clculo pela prefeitura do Rio de Janeiro de 1998 a 2006, com a concordncia do TC do municpio do Rio de Janeiro pelo menos durante alguns anos. Esta irregularidade continua a ser praticada na contabilizao do FUNDEB. O TC do municpio de So Paulo, por sua vez, excluiu,
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da base de clculo, a compensao financeira prevista na LC no 87/96 (Lei Kandir) para a desonerao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) das exportaes no relatrio sobre as contas municipais de 1999, divergindo da sua auditoria, que a inclua na base de clculo. Um dos principais equvocos foi muitos TCs terem considerado, e provavelmente ainda considerarem, o pagamento dos inativos como MDE e, portanto, realizvel com as receitas vinculadas educao. o caso dos TCs dos estados de Minas Gerais, do Esprito Santo, do Rio de Janeiro, de So Paulo e do Paran. Os destes dois ltimos estados adotaram uma regra de transio pela qual os gastos com inativos seriam excludos gradativamente ao longo dos anos, mas no sei se ela est sendo cumprida. O TC de Pernambuco tambm adotou esta regra em 2002; porm, parece no a ter implementado efetivamente. Certo nmero destes tribunais no esclarece em suas resolues e relatrios se computa tais gastos como MDE. Outros TCs, ao contrrio, excluem os gastos com inativos de MDE, como o TC do Par e o do Maranho, embora, no caso do Par, o governo estadual no seguiu a resoluo de seu TC pelo menos em alguns anos. O descumprimento das resolues e/ou determinaes e ressalvas dos pareceres prvios dos TCs pelos governos, que comum, suscita a questo do poder destes. O estranho em tudo isso que vrios TCs e tambm os governos no obedecem CF/88 (BRASIL, 2009, Art. 37, inciso XI), que considera o pagamento dos inativos como proventos, e no como remunerao, e que o conceito de MDE restrito remunerao para quem est na ativa , e no a proventos. Alm desse equvoco de considerar inativos como MDE, a falta de detalhamento pode estar ocultando despesas no classificveis de MDE, como merenda, pois a maioria dos relatrios dos governos e tambm dos TCs que consultei no excluem gastos com alimentao escolar. Um TC do Estado do Rio de Janeiro acolheu a interpretao de um conselheiro e, desconsiderando o Art. 71 da LDB, determinou que a merenda seja classificada de MDE, com o argumento de que ela no relacionada a aes de assistncia social e fundamental para o aprendizado (GRACIOSA, 2004), discordando inclusive do corpo tcnico do TC. Outro equvoco cometido pelos TCs da Paraba e do Piau e pelo TCM da Bahia, por exemplo foi confundir as despesas de MDE permitidas pelo Art. 70 da LDB com as que podiam ser financiadas com os recursos do FUNDEF. Ora, o fundo se destinava a financiar o ensino fundamental pblico, enquanto as despesas de MDE permitidas pelo Art. 70 da LDB incluem bolsas em escolas particulares. Mais um engano foi vrios relatrios se basearem em despesas empenhadas, e no, como recomendado nos manuais da STN, nas liquidadas. A importncia disso registrada no relatrio do TC sobre as contas estaduais de 2008 do Amazonas, que aponta enorme discrepncia entre o valor empenhado no FUNDEB
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(R$ 588 milhes) e o valor liquidado (R$ 472 milhes). Ou seja, mais de R$ 110 milhes deste no foram liquidados em 2008. A questo saber se este tribunal verifica no ano seguinte se os valores empenhados foram realmente gastos em educao, o que remete questo dos restos a pagar, ou seja, valores empenhados mas no cancelados no exerccio e que, em tese, seriam pagos ou cancelados em exerccios seguintes. Muitos TCs no parecem atentos para isso. O TC do estado do Rio de Janeiro, por exemplo, pelo menos em 1996, 1997 e 1998, se baseou apenas nos astronmicos valores empenhados, cancelados pelo governo estadual em exerccio posterior e que, portanto, no foram efetivamente aplicados em educao, embora na prestao de contas o governo estadual alegasse ter investido os montantes empenhados. Esta manobra contbil no foi denunciada pelo TCE, mas pelo governo seguinte. Entretanto, alguns TCs verificam se os restos a pagar so efetivamente pagos em exerccios seguintes. O do municpio de So Paulo mostra a importncia desta verificao. Segundo ele, no fim de 2005, haveria ainda R$ 162 milhes de restos a pagar de 2004 relativos educao. A inconsistncia tem sido um trao em documentos do mesmo TC. Por exemplo, segundo os TCs de Amazonas, Maranho, Minas Gerais e Paraba, os beneficiveis com os 60% do FUNDEF podiam ser ora professores, ora profissionais do magistrio, inconsistncia esta que tem a ver com a prpria legislao. Enquanto a EC n o 14 estipulava que pelo menos 60% do FUNDEF se destinariam valorizao dos professores, a Lei n o 9.424 definia que este percentual deveria ser aplicado na remunerao dos profissionais do magistrio, categoria mais ampla do que professores.
Conforme dito no incio, essa pouca confiabilidade dos rgos responsveis pelo controle estatal da aplicao dos recursos da educao no resulta necessariamente da incompetncia deles, ainda que isso tambm possa acontecer. Ela no ingnua, sobretudo porque so rgos que dispem de muitos recursos e funcionrios muito bem remunerados (os TCs, por exemplo) e a suposta incompetncia apenas mais um mecanismo que setores da burocracia estatal (os mais privilegiados pela ordem burguesa e mancomunados com os seus beneficirios) utilizam para desviar recursos pblicos para os projetos que interessam aos governantes, s classes dominantes e a si prprios. No toa que a mdia salarial dos funcionrios que incluem os conselheiros, nomeados a partir de critrios polticos dos TCs muito superior de qualquer outro setor da administrao pblica estadual, funcionrios estes que muito provavelmente usufruem de planos de sade particulares pagos com o dinheiro do contribuinte e cujos filhos no estudam em escolas pblicas.
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Diante dessa constatao, cabe aos educadores e s entidades comprometidas com a desprivatizao do Estado na medida em que isso possvel na ordem burguesa, o que depende das lutas tericas e concretas dos trabalhadores e oprimidos, os principais prejudicados pelo carter privado do Estado , associados com grupos, movimentos e partidos com perspectivas semelhantes, em primeiro momento conhecer a legislao, os estudos sobre financiamento da educao, e os dados sobre o oramento pblico da educao, para enfrentar, pelo menos no plano legal, as artimanhas dos governos. Neste sentido, o Sistema de Informao sobre Oramento Pblico em Educao (Siope), disponvel no stio do FNDE, pode ser til. Infelizmente, este conhecimento no comum ainda entre tais educadores e entidades e, por esta e outras razes, os governos continuam no aplicando a verba devida em educao, com a cumplicidade dos TCs. Este conhecimento e estas lutas podem levar a conquistas, que sero necessariamente parciais porque as leis e os rgos responsveis pela sua elaborao, aplicao ou fiscalizao do seu cumprimento tm o vcio da origem burguesa, mesmo que alguns dos membros destes sejam progressistas e digam pretender democratizar o Estado. De qualquer modo, as lutas por tais reformas podem e devem ser empreendidas, mas preciso ter clareza de que a democratizao ou desprivatizao plena do Estado jamais ocorrer na ordem burguesa, cuja superao exigir um projeto de uma nova sociedade e Estado, baseado no na liberdade ou igualdade formal, mas na liberdade plena e igualdade social.
REFERNCIAS
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CAPTULO 8
QUEM SERO OS POTENCIAIS INGRESSANTES NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA COM A AMPLIAO DA OBRIGATORIEDADE ESCOLAR?
Thiago Alves* Jos Marcelino de Rezende Pinto**
1 Introduo
As mudanas ocorridas na Constituio Federal de 1988 (CF/88), por meio da Emenda Constitucional (EC) no 59 de 11 de novembro de 2009, determinam que o ensino obrigatrio, que desde a CF de 1967 estava estabelecido para a faixa etria de 7 a 14 anos e aps 6 de fevereiro de 2006, por meio da Lei no 11.274, para 6 a 14 anos, seja ampliado para a faixa de 4 a 17 anos at 2016. Diante dessas mudanas no ordenamento legal, esta anlise parte do pressuposto de que a ampliao da obrigatoriedade um importante avano no que se refere ao direito educao, sobretudo diante das evidncias de que a obrigatoriedade tem promovido uma reduo das desigualdades educacionais nos nveis de ensino obrigatrios pelo menos no que se refere ao acesso nos pases que adotaram tal estratgia (TORCHE, 2010), apesar de, por si, no garantir a oferta de um ensino de qualidade por parte do Estado. Outro aspecto relevante que esta medida pode ser considerada bastante avanada para um pas como o Brasil em que o direito educao tem sido historicamente monopolizado pela elite econmica (ROMANELLI, 1978; CURY, 2008), uma vez que, ao estabelecer 14 anos de ensino obrigatrio, o pas vai alm das recomendaes internacionais que sugerem aos pases a adoo de um ensino compulsrio entre 9 e 12 anos (UNESCO, 2009).1 Assim, este captulo visa estimar a magnitude da expanso de matrculas que dever ocorrer para que a emenda em questo tenha eficcia, bem como descrever as caractersticas dos potenciais novos alunos e verificar o impacto dessa expanso
* Doutorando em Administrao pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Gestor governamental de Finanas e Controle do estado de Gois. E-mail: thiagoalves@usp.br ** Doutor em Educao e professor da Faculdade de Filosofia, Cincias de Letras da USP (Campus de Ribeiro Preto). E-mail: jmrpinto@ffclrp.usp.br 1. Neste quesito, o Brasil estar frente de pases como Alemanha (13), Itlia (13), Estados Unidos (12), Canad (11) e acima da mdia dos pases da Europa Ocidental (11) (UNESCO, 2010).
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nos valores praticados pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Diante das evidncias de intensa desigualdade de oportunidades educacionais endereadas a determinados grupos sociais (BUCHMANN; HANNUM, 2001; SIRIN, 2005; SOARES; ALVES, 2003; SOARES; ANDRADE, 2006), algumas variveis foram utilizadas para descrever o perfil da populao que ingressar no sistema educacional: i) a caracterstica tnica; ii) a localizao da moradia (urbana/rural); e iii) o status socioeconmico da famlia. O nvel socioeconmico foi caracterizado pela renda per capita domiciliar e pelo nvel de instruo dos pais. As caractersticas de ocupao e o histrico de escolaridade (nmero de anos de estudo) da populao que no frequenta a escola tambm foram verificados. A anlise foi subsidiada pelos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 1998 e 2008. No decorrer do texto tambm foram abordadas, com menor nfase, algumas questes correlatas e essenciais para o xito da universalizao estabelecida pela EC no 59/2009, a saber: aspectos do federalismo educacional brasileiro, as polticas e desafios especficos da educao infantil e do ensino mdio e a questo do financiamento para a oferta da educao de qualidade.
2 EVOLUO RECENTE DA TAXA DE ATENDIMENTO NA EDUCAO BSICA
Antes de avaliar os impactos dessa medida legal, apresentamos, na tabela 1, a evoluo da taxa de atendimento entre 1998 e 2008 nas faixas etrias correspondentes s trs etapas da educao bsica nas diferentes unidades da Federao. Na faixa etria de 0 a 3 anos,2 houve um crescimento de 108% na taxa de atendimento em todo pas. Este crescimento foi variado nas diversas regies do pas, com menor destaque para a regio Norte, onde a variao foi de 45%. No obstante esse crescimento, o pas chega a 2008 com ndices bem aqum daqueles almejados pelo Plano Nacional de Educao (PNE) para essa faixa etria: 30% at 2006 e 50% at 2011. Entre as unidades federadas, somente Santa Catarina, com 32%, chega em 2008 com uma cobertura acima da meta do PNE para 2006, ficando o estado do Amazonas, com 5,8%, na pior posio. Cabe comentar que a situao de alguns estados3 do Nordeste no se encontra to ruim embora ainda seja a metade da meta do PNE para 2006 porque parte dos estabelecimentos que atendem a essa faixa etria na regio funcionam em meio perodo, ao contrrio do que ocorre no restante do pas.
2. Embora a Constituio no tenha tornado obrigatria a faixa etria de 0 a 3 anos, optamos por inclu-la nesta anlise, por ser aquela na qual menor a cobertura e para a qual a Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, aprovou o PNE para o decnio 2001-2010 e estabeleceu metas precisas de atendimento. 3. Estados cuja maior parte das creches municipais urbanas tem jornada diria mdia de at 5 horas: Cear (77%), Maranho (82%), Pernambuco (55%), Piau (98%), Rio Grande do Norte (79%), Amap (73%), Acre (57%) e Par (72%).
Quem Sero os Potenciais Ingressantes na Educao Bsica Brasileira
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Na faixa etria seguinte (4 a 5 anos), houve tambm um avano significativo, saindo de uma cobertura de 47,2% em 1998, para um patamar de 72,8% em 2008, o que representa crescimento de 54% na taxa de atendimento. Aqui, curiosamente, a situao pior na regio Sul, devido, essencialmente, ao baixo atendimento do Rio Grande do Sul, com 49%. Situao pior que neste estado, somente em Rondnia, em que a taxa de atendimento inferior a 44%. O atendimento no Centro-Oeste bastante ruim tambm, e s no pior em funo do Distrito Federal que, com 77,5%, eleva a taxa mdia da regio. Tambm nesta faixa etria, o pas como um todo est abaixo da meta de atendimento estabelecida no PNE (que de 80% at 2010). Agora, com a EC no 59/2009, para alcanar a universalizao at 2016, dever ocorrer um crescimento de 27,2%, o que corresponde, em dados de 2008, a matricular 1,57 milho de crianas. Na ltima seo deste captulo, vamos analisar o impacto desta ampliao para os diferentes estados.
TABELA 1
(Em %)
Regio UF RO AC AM Norte RR PA AP TO Total MA PI CE RN Nordeste PB PE AL SE BA Total 0a3 1998 3,7 3,8 6,3 7,3 6,6 3,5 5,6 5,8 5,3 11,0 10,1 12,1 6,7 10,1 10,2 11,8 6,3 8,5 2008 6,8 7,2 5,8 13,0 9,1 8,6 11,7 8,4 10,8 13,1 21,6 20,6 14,5 15,7 10,1 15,9 13,2 14,9 1998 35,5 47,3 46,1 56,6 53,1 33,3 31,6 45,6 53,2 61,7 65,6 58,5 60,9 56,9 50,0 68,2 48,7 56,2 4a5 2008 43,6 54,7 66,5 81,9 68,0 63,5 58,5 64,5 81,3 85,7 88,4 81,0 80,2 76,1 62,6 77,7 78,6 79,4 1998 94,6 88,5 92,4 96,2 91,6 94,5 93,1 92,4 90,8 92,2 93,1 91,5 93,5 90,2 83,1 92,4 90,3 90,9 6 a 14 2008 94,7 94,6 96,6 95,7 96,2 95,7 97,2 96,1 97,7 98,0 97,5 97,1 98,0 96,6 94,6 98,1 97,8 97,3 1998 82,8 74,3 82,1 81,4 75,8 86,9 77,4 79,0 72,3 71,3 75,0 68,4 72,1 69,6 63,1 74,7 75,7 72,5 15 a 17 2008 76,0 79,7 84,2 84,5 80,9 89,2 84,0 81,8 83,2 86,3 82,5 82,0 79,7 80,4 80,1 86,8 84,4 82,8 (Continua)
Taxa de atendimento por faixa etria, regio e unidade da Federao 1998 e 2008
130 (Continuao) Regio UF MG Sudeste ES RJ SP Total PR Sul SC RS Total MS Centro-Oeste MT GO DF Total Brasil 0a3 1998 7,4 10,3 12,3 9,0 9,3 8,5 12,8 9,9 9,9 7,3 4,3 4,6 9,8 6,0 8,7 Fonte: Microdados da PNAD 2008. 2008 16,2 26,3 20,6 25,0 22,0 24,4 32,0 20,2 24,6 19,7 15,4 13,3 16,1 15,4 18,1 1998 40,2 36,9 61,7 45,0 46,4 32,9 51,3 28,8 34,9 31,1 30,4 35,7 51,2 36,1 47,2 4a5 2008
6 a 14 1998 93,9 89,8 94,4 95,8 94,7 92,9 95,0 93,7 93,7 92,4 93,7 94,1 95,5 94,0 93,1 2008 98,1 98,0 97,9 98,2 98,1 97,7 97,2 97,5 97,5 98,3 96,3 96,6 97,9 97,1 97,5 1998
15 a 17 2008 85,3 82,9 88,0 87,0 86,5 82,8 81,0 82,9 82,4 83,2 80,5 83,6 87,4 83,4 84,1
71,3 77,3 79,8 78,4 76,7 61,7 73,3 49,0 59,4 65,2 49,2 60,4 77,5 61,9 72,8
74,1 69,2 81,7 83,5 80,1 73,4 75,2 74,7 74,3 69,5 70,8 74,8 84,8 74,8 76,5
Na faixa atualmente obrigatria (6 a 14 anos), houve crescimento de 4,7%, o que se explica porque a taxa j estava bem elevada. Nesta coorte, os menores ndices esto nos estados de Alagoas, Acre e Rondnia. De qualquer forma, se considerarmos apenas a faixa de 7 a 14 anos em que h obrigatoriedade desde 1967, vamos notar (grfico 1) que h mais de meio milho de alunos fora da escola (572 mil). Isso indica como difcil transformar um mandamento constitucional em realidade. Na populao de 15 a 17 anos, observa-se um atendimento muito abaixo do esperado. Principalmente se considerarmos as expectativas atuais sobre a escolarizao da juventude e a meta do PNE de universalizar o ensino nesta etapa at 2010. Em nmeros nacionais, a taxa de atendimento cresceu apenas 9,9% no perodo. Considerando as regies, no h grandes discrepncias, com exceo de Rondnia (76%), que est 8% abaixo da mdia nacional. Cabe comentar ainda, que, muito embora essa faixa etria corresponda em termos ideais frequncia no ensino mdio, segundo o Censo Escolar 2008, apenas 58% dos jovens desta coorte estavam matriculados na etapa correspondente.4 Em resumo, os dados da tabela 1 indicam uma melhora significativa nas taxas de atendimento, em especial naquelas em que a cobertura era menor.
4. Outros 34% frequentam o ensino fundamental, 7% frequentam a educao de jovens e adultos (EJA) e 1% a educao profissional ou no teve etapa identificada. No entanto, h grande variao regional. As maiores distores so identificadas no Par em que apenas 45% dos jovens de 15 a 17 anos frequentam o ensino mdio , no Amazonas (46%), Rio de Janeiro (46%), Alagoas (47%), Sergipe (48%) e Bahia (49%). As menores distores se encontram em So Paulo (69%), Santa Catarina (68%), Paran (67%) e Tocantins (62%).
131
A tabela 2 analisa como se deu a ampliao do atendimento entre 1998 e 2008 considerando o perfil tnico e econmico da populao.
TABELA 2
(Em %)
Raa/cor Faixa etria Brancos ou amarelos 1998 0a3 4a5 6 a 14 15 a 17 10 48 95 80 2008 21 75 98 87 Variao 118 56 3 8 Negros ou pardos 1998 8 46 91 73 2008 15 71 97 82 Variao 101 53 7 13 Renda per capita domiciliar 10% mais pobres 1998 5 37 87 60 2008 10 62 96 78 Variao 89 69 10 31 10% mais ricos 1998 26 75 97 91 2008 33 90 99 92 Variao 25 21 2 1
Evoluo da taxa de atendimento entre 1998 e 2008
Fonte: Microdados da PNAD 2008.
Quanto ao perfil tnico, os dados indicam que houve uma evoluo geral na taxa de atendimento, em especial naquelas correspondestes educao infantil. A taxa mais que dobrou na faixa de 0 a 3 anos. Contudo, o crescimento foi maior no segmento dos brancos e amarelos (118% versus 101% para negros ou pardos). Mais que isso, o primeiro grupo chega em 2008 com uma taxa de atendimento 5,2 pontos percentuais (p.p.) acima. Nos segmentos em que a cobertura maior (6-14 anos e 15-17 anos), observa-se que os negros e os pardos apresentaram uma variao positiva maior na taxa de atendimento. Esse crescimento, contudo, ainda no conseguiu igualar as taxas de atendimento entre os dois agrupamentos, embora as diferenas tenham reduzido. Estes dados indicam a importncia das polticas de ampliao da obrigatoriedade para a reduo das disparidades tnico-raciais de acesso. Mostram tambm que a herana escravocrata um componente que nunca pode ser desconsiderado nas polticas pblicas que visam universalizao de direitos e que o acesso escola no Brasil ainda possui um evidente componente tnico-racial, como j haviam verificado Soares e Alves (2003). O mesmo pode-se dizer com relao renda. Embora, em todas as faixas etrias consideradas na tabela 2, os 10% mais pobres tenham apresentado uma grande ampliao no acesso escola, a distncia entre pobres e ricos, com exceo da faixa atualmente obrigatria (6 a 14 anos), ainda inaceitvel, em particular nas faixas que correspondem educao infantil. A taxa de atendimento de 0 a 3 anos de idade 3,3 vezes maior entre os 10% mais ricos quando comparados com os 10% mais pobres. Na faixa de 4 a 5 anos, essa diferena de quase 50%. Quando analisado o nvel de renda, torna-se ainda mais evidente que o princpio constitucional que preceitua a igualdade de condies de acesso e permanncia no est sendo cumprido. Os dados indicam que uma parcela significativa das crianas pobres s consegue ter acesso escola a partir da faixa etria obrigatria. Portanto, mais uma vez, a importncia da ampliao da obrigatoriedade
132
(TORCHE, 2010; BUCHMANN; HANNUM, 2001). Os dados para as faixas de 6 a 14 e 15 a 17 anos indicam um ganho relativo para os segmentos de menor renda e do grupo de pardos ou negros, com uma reduo das diferenas inaceitveis entre as taxas de atendimento.
3 O ESFORO PARA CUMPRIR A OBRIGATORIEDADE NO CONTEXTO DA FEDERAO
Estima-se um adicional de 3,96 milhes de alunos para universalizar a educao bsica para a populao compreendida na faixa etria de 4 a 17 anos em todo o pas, considerando os dados de 2008. Como indica o grfico 1, os esforos devem ser maiores nas etapas e nas idades que se encontravam fora da faixa etria do ensino obrigatrio anterior.
GRFICO 1
Ensino mdio + 15,9%
Expanso de matrculas por idade na populao de 4 a 17 anos

Idade da populao e etapa de ensino 17 16 15 488.911 (+ 16,3%) 315.495 (+ 10,2%) 178.001 (+ 5,3%) 101.143 (+ 2,9%) 56.954 (+ 1,6%) 42.565 (+ 1,3%) 37.628 (+ 1,1%) 39.270 (+ 1,1%) 55.722 (+ 1,7%) 59.935 (+ 2,0%) 190.827 (+ 6,9%) 522.886 (+ 22,3%) 200.000 400.000 600.000 800.000 (+ 56,5%) 1.045.543 1.000.000 1.200.000 829.823 (+ 32,5%)
Ensino 14 fundamental + 2,5% 13 12 11 10 9 8 7 Educao 5 infantil + 27,2% 4

-
Por isso, o esforo da educao infantil ser maior (37,4%), seguido pelo ensino mdio (18,9%) e o ensino fundamental (2,6%). Dessa forma, o maior esforo de incluso dever ocorrer nas idades extremas da nova faixa de obrigatoriedade, pois, estima-se que as idades de 4 e de 17 anos, juntas, representam quase dois milhes de crianas e jovens ou 43% da expanso prevista. No geral, a populao cuja idade estava fora da faixa etria obrigatria corresponde a quase 81% das matrculas a expandir ou 3,2 milhes de matrculas. Ora, considerando que a populao tem distribuio quase uniforme na nova faixa etria obrigatria, talvez esta seja outra evidncia da importncia de estabelecer e ampliar um perodo de escolarizao obrigatria. A tabela 3 indica o esforo que caberia a cada unidade da Federao.
133
TABELA 3
Regio
Taxa de expanso das redes de ensino por faixa etria, regio e UF

UF RO AC AM Norte RR PA AP TO Total MA PI CE RN Nordeste PB PE AL SE BA Total MG Sudeste ES RJ SP Total PR Sul SC RS Total MS CentroOeste MT GO DF Total Brasil Novos alunos 66.857 28.949 111.713 10.465 243.903 19.475 41.300 522.662 147.553 48.846 157.611 65.541 83.760 225.954 118.305 37.853 289.745 1.175.168 385.037 67.226 203.565 590.069 1.245.897 257.347 128.985 277.538 663.870 55.107 104.254 155.702 42.043 357.106 3.964.703 Fonte: Microdados da PNAD 2008. Faixa etria (%) 4a5 129 83 50 22 47 57 71 55 23 17 13 23 25 31 60 29 27 26 40 29 25 27 30 62 36 104 68 53 103 66 29 62 37 6 a 14 5,6 5,7 3,5 4,5 4,0 4,5 2,8 4,0 2,3 2,1 2,6 3,0 2,1 3,5 5,7 2,0 2,2 2,7 2,0 2,1 2,1 1,9 2,0 2,4 2,9 2,5 2,5 1,7 3,9 3,5 2,2 3,0 2,6 15 a 17 32 26 19 18 24 12 19 22 20 16 21 22 25 24 25 15 18 21 17 21 14 15 16 21 24 21 21 20 24 20 14 20 19 4 a 17 18,5 15,6 11,5 8,8 12,2 11,3 12,4 12,6 8,0 6,4 7,4 8,8 9,3 10,6 14,5 7,7 8,1 8,8 8,9 9,0 6,8 7,2 7,6 11,2 10,5 13,1 11,7 10,1 15,4 11,9 7,5 11,6 9,3
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De forma geral, ser necessrio expandir as matrculas no pas em 9,3% para cumprir a meta da EC no 59/2009. Porm, a ltima coluna da tabela 3 mostra que h grandes variaes regionais. A maior expanso relativa dever ocorrer na regio Norte (12,6%). Em Rondnia, a ampliao do atendimento est estimada em 18,5%. No Acre, pode chegar a 15,6%. O Tocantins e o Par tero que ampliar suas redes em mais de 12%. As regies Sul e Centro-Oeste devero expandir o atendimento em mais de 11,5%. No Sul, deve ser destacada a necessidade de expanso no Rio Grande do Sul em 13,1%. No Centro-Oeste, os maiores esforos se daro em Mato Grosso (15,4%) e Gois (11,9%). Cabe alertar, contudo, que, como uma parte dos alunos que ingressaro no sistema pode levar um tempo de percurso escolar superior ao mnimo, o ndice real de crescimento tende a ser maior que os 9,3% indicados. Ainda com base nos dados da tabela 3, do ponto de vista do planejamento das redes, necessrio analisar a expanso por faixa etria especfica a fim de antever o impacto da EC na organizao das redes de ensino em cada estado. Quanto expanso na educao infantil (coorte de 4 a 5 anos), estima-se uma expanso das matrculas da ordem de 37% no pas. Todavia, alguns estados devero dobrar a capacidade de atendimento: Rondnia (129%), Rio Grande do Sul (104%) e Mato Grosso (103%). O maior esforo se dar na regio Norte, uma vez que dever expandir a oferta em 55%. A tabela tambm mostra que a estimativa da expanso da oferta em outros oito estados (AC, AM, AP, TO, AL, PR, MS e GO) superior a 50%. Vale ressaltar que o menor esforo relativo se dar na regio Sudeste, onde a expanso mdia no deve ultrapassar 30%, mesmo assim um ndice considervel. Quanto a faixa etria de 6 a 14 anos, a partir da anlise dos nmeros da tabela 3 em contraponto com o grfico 1, percebe-se a necessidade de superar o discurso de que o acesso ao ensino fundamental est resolvido. Principalmente porque as crianas e adolescentes que esto fora da escola so, em maior proporo, filhos de camadas mais pobres, como veremos mais adiante. Destaca-se o fato de que alguns estados (RO, RR, AC, PA, AP e AL) tero que promover uma expanso superior a 4%, enquanto a ampliao nacional est estimada em 2,6%. No que tange faixa correspondente ao ensino mdio, embora o crescimento no nmero de matrculas esteja estimado em 19%, h grandes variaes regionais, entre as quais se destaca a necessidade de expanso da ordem de 32% em Rondnia. Para finalizar este tpico, analisando o esforo dos entes federados em nmeros absolutos, constata-se que os estados do Sudeste e do Nordeste, com cerca de 1,2 milho de provveis novos alunos, cada, respondem por 61% da expanso nacional. Considerando os distintos potenciais de arrecadao tributria destas duas regies, j se antecipam as dificuldades para o cumprimento da expanso por parte dos estados nordestinos.
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So Paulo, com uma demanda de 590 mil novas vagas, lidera o esforo dos estados, seguido pela Bahia, com 290 mil crianas e jovens que devero ingressar.
4 CARACTERSTICAS DAS CRIANAS E DOS JOVENS QUE ESTO FORA DA ESCOLA
Esta seo descreve o perfil das crianas e jovens que esto fora da escola e que, em tese, se beneficiaro da medida constitucional. So analisados os seguintes aspectos: raa/cor, nvel de renda per capita domiciliar, localizao de moradia (zona rural ou urbana) e o nvel de escolarizao dos pais.
4.1 Quem est fora da escola na faixa de 0 a 3 anos?
Ao detalhar um pouco mais a anlise realizada anteriormente, os dados do grfico 2 mostram que a meta de 30% de cobertura at 2006 para a faixa etria de 0 a 3 s foi cumprida entre as crianas brancas ou amarelas, situadas entre os 20% mais ricos da populao e cujo responsvel pelo domiclio tem escolaridade superior. Assim sendo, conclui-se que a excluso escola negra, pobre, rural e com as famlias cujos pais no tiveram acesso adequado escola. So coisas sabidas de forma intuitiva pela sociedade, mas que os dados da PNAD mostram com muita crueza.
GRFICO 2
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Brancos e amarelos Negros e pardos 20% mais pobres 20% mais ricos Urbana Rural Sem instruo ou ensino fundamental Superior 79 85 89 79 66 64 93 87
Caractersticas da populao de 0 a 3 anos que no frequenta a escola
Raa/cor
Renda
Localizao
Instruo dos pais
bastante preocupante o fato de que apenas 11% das crianas da faixa etria de 0 a 3 anos das famlias mais pobres terem acesso escola, principalmente porque neste grupo social que o acesso educao infantil de qualidade gera os maiores benefcios sociais (CAMPOS, 1997). Isso porque so as famlias com melhor nvel socioeconmico que possuem condies financeiras de eventualmente garantir algum cuidado domstico para seus filhos.
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E como esta faixa etria no foi atingida pela obrigatoriedade, e entendemos que a medida legal est correta, fundamental uma ateno nas polticas pblicas para esse setor. At porque no se trata de falta de vontade das famlias pobres em matricular seus filhos em creches, mas sim de falta de oferta do Estado e desconhecimento, por parte dessas famlias, seja do direito vaga, seja dos meios de como fazer o Estado cumprir seu dever.
Na faixa inicial de obrigatoriedade, a primeira constatao que para as crianas das famlias mais ricas e escolarizadas a pr-escola j , praticamente, obrigatria, uma vez que quase 90% delas j estudam. Portanto, espera-se que os principais beneficirios da obrigatoriedade sejam as crianas de grupos sociais mais vulnerveis, ou seja, como mostra o grfico 3, os filhos das famlias mais pobres os quais 36% esto fora da escola , aqueles cujos pais tiveram acesso limitado escola 35% fora da escola , e aquelas cujas famlias vivem na zona rural 41% fora da escola. Do ponto de vista tnico-racial, h uma diferena no acesso 4 pontos percentuais em favor dos brancos e amarelos , mas que no to evidente como nas outras variveis selecionadas. Vale ressaltar que a ampliao do atendimento na zona rural representa um grande desafio, pois feito basicamente pelos municpios, que representam o nvel de governo mais pobre da federao (PINTO, 2007), e, por se tratar de uma populao dispersa, o custo para oferecer um ensino com qualidade bem maior. No obstante esse fato, os fatores de ponderao de custo-aluno do FUNDEB (BRASIL, 2010) no contemplam esses diferenciais de forma realista,5 o que pode retardar o cumprimento do novo dispositivo legal do ensino compulsrio no campo.
5. O valor por aluno praticado nesta etapa tem como referncia o valor das sries iniciais do ensino fundamental nas escolas urbanas com variaes de 0,90 a 1,15, dependendo da durao da jornada do estabelecimento de ensino (BRASIL, 2007).
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GRFICO 3
(Em %)
45

41 40 36 35 30 25 20 15 11 10 5 0 10 25 29 24 35
Brancos e amarelos
Negros e pardos
20% mais pobres
20% mais ricos
Urbana
Rural
Sem instruo ou ensino fundamental
Superior
Raa/cor
Renda
Localizao
Instruo dos pais
Neste ponto, importante considerar dois fatores relacionados ao processo de expanso de mais de 1,57 milho de matrculas nesta etapa. O primeiro est relacionado ao federalismo educacional, pois embora em termos numricos a expanso tenda a ser equivalente para estados ensino fundamental e mdio e municpios educao infantil e ensino fundamental , vale recordar que os maiores custos da educao infantil e o compromisso de atendimento na faixa de 0 a 3 anos cabe aos municpios, o que tende a onerar ainda mais esse nvel de governo. O segundo refere-se ao processo histrico e s polticas educacionais especficas para a escolarizao das crianas no perodo anterior ao ensino fundamental. Aqui, se por um lado, observa-se um avano quanto ao reconhecimento da importncia da educao infantil para o desenvolvimento da criana, o desempenho do indivduo em toda a carreira escolar, para as polticas de qualidade de toda a educao bsica e para a democratizao da educao no pas, por outro, em virtude da no priorizao desta etapa ao longo da histria do sistema educacional brasileiro, verifica-se que as polticas educacionais no tm sido coerentes com os principais desafios atuais da educao infantil: i) financiamento insuficiente;6 ii) dificuldade
6. Aps terem sido preteridas durante o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) entre 1998 e 2006, a creche e a pr-escola foram inseridas no FUNDEB e, assim, a educao infantil passou a figurar na poltica de financiamento da educao bsica sem depender, quase exclusivamente, de aes espordicas, como o Programa Nacional de Educao Pr-Escolar lanado pelo MEC no incio da dcada de 1980 ou iniciativas isoladas dos governos municipais e estaduais para seu funcionamento.
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de organizao dos sistemas municipais; iii) falta de articulao eficaz entre as polticas de educao infantil e polticas sociais; iv) dificuldades relacionadas profissionalizao e s condies de trabalho formao, salrio e carreira do docente; e v) infraestrutura precria ou insuficiente das creches pblicas e comunitrias; alm de outros relacionados a estruturao desta etapa no mbito da educao bsica, articulao com o ensino fundamental, currculo, polticas de avaliao etc. (CAMPOS, 1997; KRAMER, 2006; KRAMER; NUNES, 2007).
Para esta faixa que obrigatria a partir de 2010, os dados apresentados no grfico 4 indicam tambm um vis tnico, de renda e de localizao.
GRFICO 4
(Em %)
4 4 3 3 2 2 1 1 0 1 1 2 3 2 3,5 3 3
Brancos e amarelos
Negros e pardos
20% mais pobres
20% mais ricos
Urbana
Rural
Superior
Raa/cor
Renda
Localizao
Instruo dos pais
O fato de 4% da populao (quase 348 mil crianas e jovens) oriunda de famlias mais pobres no frequentar a escola em 2008 um indcio de que no basta um princpio constitucional para garantir que todos tenham acesso escola. Assim, fundamental a existncia de polticas complementares, em especial de transferncia de renda associada matrcula escolar, pois para essas famlias h uma necessidade premente que todos contribuam na gerao de renda (tabela 6). Os dados indicam tambm a dificuldade de universalizar o acesso na zona rural, em que tambm mais presente o trabalho infantil. O fato de haver mais crianas negras ou pardas fora da escola do que crianas brancas ou amarelas
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(em proporo 50% maior) mostra tambm a necessidade de implementar polticas que promovam, de fato, a igualdade de oportunidades educacionais entre as raas. A tabela 4 contribui um pouco mais para conhecer quem so essas crianas e adolescentes fora da escola. A primeira constatao que 57% ou no tiveram contato com a escola, ou esse contato foi aqum de um ano de instruo. Os indicadores so piores nas regies Norte e Sul. Isso significa que trazer essas crianas e jovens para a escola implica aes que vo muito alm de assegurar uma vaga; fundamental que a escola desenvolva programas que, de fato, as incluam. Por outro lado, quase 30% dessas crianas e jovens, possuem o equivalente s sries iniciais do ensino fundamental, o que significa que ingressaram no sistema escolar, mas o abandonaram sem concluir a escolarizao obrigatria.
TABELA 4
(Em %)
Anos de estudo Regio Sem instruo e menos de 1 ano 65 55 51 62 58 57 Fonte: Microdados da PNAD 2008. 1 a 3 anos 14 21 12 9 15 15 4 a 7 anos 19 22 34 25 24 26 8 a 10 anos 2 2 3 3 3 3 Total 100 100 100 100 100 100
Anos de estudo da populao de 6 a 14 anos que no frequenta a escola
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Cabe comentar que o fato de 43% dessa populao (49% no Sudeste) ter ingressado e concludo pelo menos um ano de instruo, indica que um dos focos de atuao para universalizar a educao bsica a prpria escola. Desenvolver polticas ativas de permanncia significaria reduzir para quase a metade o ndice de crianas fora da escola nesta faixa. Esse dado deve ser levado em conta quando se pensa na ampliao da obrigatoriedade, pois, no basta incluir as crianas e os jovens nas redes de ensino, importante assegurar sua permanncia.
O grfico 5 apresenta o perfil dos jovens da faixa de 15 a 17 anos que no frequentavam a escola em 2008. Encontraremos aqui, novamente, os mesmos fatores observados nas outras faixas etrias: i) a proporo de negros e pardos fora da escola quase 40% maior que a de brancos e amarelos; ii) a excluso entre os 20% mais pobres trs vezes maior
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que entre os 20% mais ricos; iii) entre as famlias que moram na zona rural, a excluso 47% maior em relao quelas que residem nas cidades; e iv) a chance de um jovem cujo pai tem baixo nvel de escolaridade ficar fora da escola trs vezes maior que aqueles cujos pais tiveram acesso ao ensino superior. Estes dados ratificam o que estudos sobre estratificao e mobilidade social concluram sobre a associao do status socioeconmico7 e educao entre geraes (DUNCAN, 1961; CIRINO et al., 2002; PASTORE; SILVA, 2000). Em outras palavras, h transmisso intergeracional do nvel de escolarizao entre pais e filhos (BARROS et al., 2001). Por isso, tambm, so to importantes as polticas de fortalecimento da educao da populao adulta, as quais, no Brasil, sempre assumiram um carter secundrio. Uma evidncia disso a limitao ao financiamento da educao de jovens e adultos no mbito do FUNDEB (BRASIL, 2010).
GRFICO 5
(Em %)
25 21 20 18 13 15 22
16
15
10
7 5
Brancos e amarelos
Negros e pardos
20% mais pobres
20% mais ricos
Urbana
Rural
Superior
Raa/cor
Renda
Localizao
Instruo dos pais
A tabela 5, de modo anlogo tabela 4, analisa quanto anos de estudo tm os jovens que esto fora da escola. O dado relevante, a nosso ver, que 92% desses jovens (95% no Sudeste) j passaram pelos bancos escolares, concluindo, pelo menos, um ano letivo. Pouco mais da metade tem entre 4 e 7 anos o que corresponde concluso das sries iniciais do ensino fundamental e 31% concluiu, pelo menos, o ensino fundamental. Isso quer dizer que dos 1,63 milho de jovens a serem includos, 1,5 milho conhece a escola brasileira e por vrios motivos, alguns inerentes prpria organizao da escola, outros, em virtude de fatores extraescolares, nela no se encontram mais.
7. Segundo Alves e Soares (2009), o nvel socioeconmico do indivduo em uma sociedade capitalista est relacionado ao nvel de escolaridade que, por sua vez, requisito para as ocupaes no mercado de trabalho. Dessa forma, educao e ocupao so os principais determinantes da renda dos indivduos.
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TABELA 5
(Em %)
Anos de estudo da populao de 15 a 17 anos que no frequenta a escola

Anos de estudo Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Sem instruo e menos de 1 ano 10 12 5 7 5 8 Fonte: Microdados da PNAD 2008. 1 a 3 anos 13 16 4 4 6 9 4 a 7 anos 55 55 49 43 45 51 8 a 10 anos 16 13 33 34 31 24 11 a 14 anos 5 4 9 11 13 7 Total 100 100 100 100 100 100
Essas observaes reforam a constatao do item anterior: um dos eixos de atuao das polticas pblicas que visam assegurar o cumprimento na nova norma constitucional passa pela escola pblica, na adoo de mecanismos que garantam a permanncia dos jovens em seu interior. Ou seja, mostra que o desafio da expanso nas ltimas sries da educao bsica no est relacionado apenas ao aumento da infraestrutura educacional das redes de ensino. Este desafio permeado por questes no resolvidas que so anteriores EC no 59/2009. Para Zibas (2005), estas questes esto relacionadas a aspectos estruturais e conceituais que afetam o ensino mdio no Brasil desde meados da dcada de 1990. Para a autora, isso se deve: i) forte expanso das matrculas nesta etapa em decorrncia da expanso do acesso ao ensino fundamental, havido nas ltimas trs dcadas do sculo XX, fenmeno que mudou o perfil do aluno do ensino mdio, uma vez que a democratizao do acesso possibilitou a entrada de um pblico com perfil heterogneo oriundo das camadas populares cujos pais eram pouco escolarizados e que geraram novas expectativas e demandas; ii) s presses do mundo produtivo diante das mudanas socioeconmicas, tecnolgicas e culturais da contemporaneidade e dos desafios impostos pela busca do desenvolvimento social e econmico nas sociedades; e iii) necessidade de aproximar a escola da realidade juvenil sem cair em simplificaes curriculares ou subterfgios para facilitar a tarefa docente a fim de desenvolver no jovem o interesse pelo mundo da escola e oferecer-lhe novas perspectivas. Neste contexto, o trabalho de Sen e Kliksberg (2010) fornece um material rico para reflexes sobre a importncia da universalizao do ensino mdio e do papel da escola na vida do jovem. Os autores mostram um quadro preocupante e com poucas perspectivas para a juventude da Amrica Latina que precisa ser contornado: i) apenas 49,7% dos estudantes concluem o ensino mdio, enquanto 85% nos pases membros da Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE) o fazem; ii) crescimento da pobreza
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maior entre os jovens; iii) 44,3% dos jovens empregados entre 15 e 29 anos em ocupaes de baixa produtividade e 40% em condies precrias de trabalho; iv) desemprego 2,4 vezes maior entre a populao de 15 a 25 anos; v) circuito de vida muito desigual entre os estratos sociais e bastante perverso para os mais pobres; vi) contnua expulso do jovem do campo para as cidades; vii) um a cada quatro jovens entre 15 e 29 anos no frequenta a escola e no tem trabalho, ou seja, socialmente excludo; viii) manuteno do crculo vicioso excluso social e maternidade adolescente; e ix) aumento do nmero de jovens em situaes de vulnerabilidade social, o que potencializa sua chance de ser recrutado pelo mundo do crime. Apesar das solues para este cenrio extrapolarem os limites das polticas educacionais, razovel considerar que a oferta de oportunidades educacionais relevantes em uma escola atrativa e de qualidade poderia amenizar este quadro e dar novas perspectivas ao jovem tanto para o mercado de trabalho apesar da escassez de perspectivas das estruturas produtivas capitalistas atuais quanto para a continuidade da carreira escolar. Outra questo importante: como 68% dos jovens que esto fora da escola nesta faixa etria, no concluram o ensino fundamental, nessa etapa que 1,1 milho de alunos na faixa de 15 a 17 anos devem ingressar. As escolas precisam estar preparadas para essa tarefa.
5 OS ALUNOS FORA DA ESCOLA E A SUA CONDIO DE OCUPAO
Os dados da PNAD tambm fornecem importantes informaes com relao ocupao. A tabela 6 indica que em 2008 cerca de um milho de crianas e jovens, entre 10 e 17 anos, que estavam fora da escola trabalhavam.88 Dessa populao, verificou-se que, na faixa etria de 10 a 14 anos, 12% tem alguma ocupao. No nordeste, este ndice chega a 15%. Na faixa de 15 a 17 anos, 56% desses jovens trabalham. No nordeste, este ndice de 65%. Em geral, so atividades de baixa qualificao e remunerao e que concorrem com a possibilidade de frequentar a escola. Como indica a tabela, mais de 29% esto envolvidos em atividades agrcolas que so, sabidamente, extenuantes. Vale ressaltar que deste contingente de jovens trabalhadores, apenas 6,8% possuem carteira assinada e 14,6% exercem trabalho no remunerado. Dos que trabalham em servios domsticos (12,2%) quase a totalidade no possui carteira assinada, o que refora a precariedade de suas ocupaes. Em muitos casos, essas crianas e jovens so a nica fonte de renda da famlia, pois os pais muitas vezes esto desempregados. Fecha-se assim o ciclo: os pais com baixa escolaridade tm sua vaga ocupada no mercado de trabalho pelo filho que, em funo disso, no avana na escolarizao, reproduzindo-se esse ciclo a cada gerao.
8. Entre as crianas e os jovens de 10 a 17 anos que frequentam a escola, estima-se que 4,2 milhes trabalham. As atividades mais comuns so: agricultura (32,7%), comrcio e reparao (22,2%), indstria de transformao (9,5%), servios domsticos (8,6%), alojamento e alimentao (6,2%) e construo (4,6%).
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TABELA 6
Ocupao da populao de 10 a 17 anos que no frequenta a escola

Tipo de ocupao Agrcola Comrcio e reparao Servios domsticos Indstria de transformao Construo Alojamento e alimentao Outras atividades Total Fonte: Microdados da PNAD 2008. Nmero de crianas e jovens 291.406 201.370 121.921 117.921 101.763 56.718 110.988 1.002.087 % 29,1 20,1 12,2 11,8 10,2 5,7 11,1 100,0
6 IMPACTO DAS NOVAS MATRCULAS NO VALOR DISPONVEL POR ALUNO NO FUNDEB
evidente que esse nmero adicional de alunos produzir um impacto no valor disponvel por aluno no FUNDEB uma vez que, em princpio, no h ingresso de novos recursos no fundo. Vejamos ento, considerando os valores estimados para 2010 (BRASIL, 2010), qual seria o impacto no valor/aluno do FUNDEB, caso toda a populao de 4 a 17 anos fosse atendida na educao bsica em 2010. Os dados apresentados na terceira coluna da tabela 7 indicam uma queda mdia de 9% no valor/aluno em relao situao de 2010, com uma maior variao negativa em Rondnia (queda de 14,4%), sendo que no Piau e em So Paulo, com, respectivamente, 5,5% e 6,9%, so observadas as menores quedas relativas. Quando olhamos, contudo, os recursos adicionais necessrios para restaurar o patamar anterior de valor/aluno (quarta coluna da tabela), observamos que o maior esforo caber a So Paulo, com um adicional superior a R$ 1,59 bilho, seguido por Minas Gerais (R$ 732 milhes), Rio Grande do Sul (R$ 652 milhes) e Bahia (R$ 476 milhes). Para o pas como um todo, seriam necessrios quase R$ 8 bilhes, um valor significativo e que inclusive superior complementao da Unio em 2010 para o fundo (6,8 bilhes).
144
TABELA 7
Impacto da expanso de matrculas no FUNDEB

Regio DF Centro-Oeste GO MS MT AL BA CE MA Nordeste PB PE PI RN SE AC AM AP Norte PA RO RR TO ES Sudeste MG RJ SP PR Sul RS SC Brasil UF Variao no valor/aluno (%) -8,4 -12,1 -9,1 -12,7 -12,5 -7,7 -7,4 -7,2 -9,0 -10,3 -5,5 -8,3 -7,4 -11,7 -10,1 -9,2 -10,3 -14,4 -8,2 -10,4 -8,5 -8,9 -6,9 -6,9 -10,5 -12,5 -9,5 Fontes: Microdados da PNAD 2008 e Brasil (2010). Valor adicional para soma zero (R$ milhes) 105 306 133 217 191 476 257 242 139 369 80 111 72 65 183 47 398 132 31 93 167 732 405 1.589 473 652 271 7.935 Impacto oramentrio (%) 9,2 13,7 10,0 14,5 14,3 8,3 8,0 7,7 9,8 11,5 5,8 9,0 8,0 13,2 11,2 10,2 11,5 16,8 9,0 11,6 9,3 9,7 7,5 7,4 11,7 14,2 10,5 9,5
Outra informao relevante constante na ltima coluna da tabela o impacto que a expanso das matrculas causar no oramento do fundo em cada
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estado. Isso relevante por dois motivos. Primeiro porque, embora os recursos do FUNDEB no correspondam ao total das receitas vinculadas para a educao, considervel parcela das redes municipais conta basicamente com ele para seu custeio e investimento.9 Segundo porque, como o planejamento oramentrio no Brasil realizado de forma incremental, ou seja, os valores previstos para as despesas so apenas compatibilizados com as estimativas de receitas para o ano seguinte sem grandes avanos de um exerccio para o outro , no se poderia contar com a vontade dos governos para promover um aumento extra no oramento da educao para fazer face s necessidades da expanso da matrcula sem aumento correspondente da arrecadao tributria nas fontes de receitas que formam o FUNDEB. Contudo, embora esteja previsto um impacto oramentrio significativo para alguns estados (Rondnia +16,8%; Mato Grosso +14,5%; Alagoas +14,3%; Rio Grande do Sul +14,2% e Gois +13,7%), este avano poder ser realizado de forma gradual at 2016 o que exigiria um avano de 2,24% ao ano no oramento do FUNDEB entre 2010 e 2016 para Rondnia, por exemplo, acima do crescimento da arrecadao das fontes que compem a receita do fundo. Mas se poderia dizer que, juntamente com a ampliao da obrigatoriedade foi aprovada pela EC no 59/2009 a extino gradual (at 2011) da desvinculao das receitas da unio (DRU) sobre os recursos destinados a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). Logo, em tese, o legislador previu os recursos necessrios para viabilizar a ampliao de matrculas sem comprometer ainda mais o recurso disponvel por aluno. Trata-se, contudo, de uma meia verdade, visto que os recursos adicionais advindos da extino da DRU iro para os cofres da Unio, enquanto os encargos com a ampliao das matrculas recairo sobre os estados e os municpios. Alm disso, a Unio ter encargos adicionais significativos com a expanso de sua rede de ensino tcnico e profissional e da educao superior. Do mesmo modo, h que se ter certa cautela com os recursos adicionais advindos com a extino da DRU. Tomando por base os dados de 2009, disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN),10 naquele ano, a DRU correspondeu a R$ 30,5 bilhes, o que indicaria um potencial adicional para a educao de R$ 5,5 bilhes (18% daquele montante). Contudo, segundo o mesmo relatrio, a Unio investiu R$ 3,3 bilhes em 2009 acima do mnimo constitucional. Assim sendo, a se confiar nos dados da STN, o potencial de novos recursos com a extino da DRU, em valores de 2009, seria de R$ 2,2 bilhes, um
9. A exceo so as redes dos municpios que tem expressiva arrecadao de impostos municipais principalmente Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre Servios (ISS) e Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis e de Direitos Reais sobre Imveis (ITBI). Todavia, para se ter uma ideia da importncia do FUNDEB para a educao municipal no pas, de acordo com os relatrios financeiros do ano de 2008 de 5.050 municpios, os impostos arrecadados pela fazenda municipal representam menos de 5% da receita total do oramento das prefeituras em 65% dos municpios brasileiros e menos de 10% do total da receita em 87% deles (BRASIL, 2008). 10. Disponveis em: <www.stn.fazenda.gov.br>.
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valor significativo, mas muito aqum das necessidades decorrentes da expanso da prpria rede federal e correspondente a somente 28% da demanda de novos recursos para simplesmente manter estvel o valor/aluno do FUNDEB com a incluso dos novos alunos. S esse dado j mostra os desafios que se colocam para o financiamento na educao pblica no curto prazo. Porm, no basta retomar o patamar de financiamento anterior ampliao da obrigatoriedade, preciso avanar para um padro de financiamento por aluno que assegure uma qualidade aceitvel para as escolas pblicas. No h justificativa plausvel para a distncia entre os valores gastos com os alunos que frequentam as escolas privadas de classe mdia e aqueles praticados pela rede pblica.11 Assim como so inaceitveis as grandes discrepncias regionais no gasto aluno da rede pblica, que foram minoradas com o FUNDEB, mas que ainda so significativas.
Este captulo visou estimar o tamanho do desafio imposto ao sistema educacional brasileiro em decorrncia da ampliao da obrigatoriedade do ensino para a faixa etria de 4 a 17 anos estabelecida na EC no 59/2009. Alm disso, com base nos dados de 2008, foi calculada a taxa de atendimento alcanada e foi analisado o perfil da populao que est fora da escola nos diversos grupos sociais de acordo com: raa/cor (negros e pardos versus brancos e amarelos); localizao (urbano versus rural); e nvel de escolaridade dos pais e nvel de renda domiciliar per capita. A anlise tambm mostrou como as realidades educacionais so diferentes entre as regies e os estados da Federao. Foi verificado que a plena eficcia da EC no 59/2009 em todo o Brasil est condicionada expanso de 3,9612 milhes de matrculas, sendo que 39,6% dessas matrculas devero ocorrer entre a populao de 4 a 5 anos, 19,2% na faixa de 6 a 14 anos e 41,2% entre os jovens de 15 a 17 anos. Considerando a estimativa de arrecadao tributria dos estados e dos municpios para 2010, seria necessrio um adicional de recursos do FUNDEB em mbito nacional da ordem de R$ 7,97 bilhes, o que representa um crescimento de 9,5% no oramento do fundo para que a entrada de novos alunos no represente uma reduo no j reduzido valor por aluno proporcionado pelo atual mecanismo de financiamento.
11. Enquanto o valor por aluno do ensino mdio a ser praticado pelo FUNDEB em 2010 est estimado entre R$ 141 (AL, AM, BA, CE, MA, PA, PB, PE e PI) e R$ 266 (RR) por ms (BRASIL, 2010), o Colgio Vrtice em So Paulo, cujos alunos ocuparam o primeiro lugar no ranking do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) de 2009, cobra uma mensalidade de R$ 2.756 (PINHO; GIS; TAKAHASHI, 2010). 12. Cabe comentar que esses nmeros se referem realidade populacional de 2008. provvel que, em virtude da dinmica populacional, haja uma queda na populao de 4 a 17 anos at 2016. Contudo, no podemos esquecer que em virtude do fluxo lento que marca o ensino brasileiro, ocorre sempre um inchao no sistema, o que tende a neutralizar nas estimativas o peso a reduo da populao.
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Contudo, o alcance da meta depende do atendimento de demandas histricas da sociedade brasileira, marcadas por grande heterogeneidade nos contextos, dependendo do corte geogrfico, tnico e socioeconmico que se faa. Em uma tentativa de sntese, a tabela 8 mostra o perfil predominante do aluno, em cada faixa etria, que dever se matricular em nossas escolas at 2016. A tabela sintetiza os traos predominantes das crianas e dos jovens excludos das escolas no Brasil: i) vivem nas regies mais pobres do pas; ii) afrodescendentes; iii) moram nas cidades; iv) pertencem aos estratos mais pobres da sociedade; v) so filhos de pais que tiveram pouco ou nenhum acesso educao formal; vi) j frequentaram, mas por algum motivo saram da escola; e vii) tm ocupao extraescolar (de 15 a 17 anos). Obviamente, a tabela encobre aspectos importantssimos. Entre eles, o fato de que a excluso da populao do campo e entre os 20% mais pobres proporcionalmente muito superior a qualquer outro parmetro. Entretanto, trata-se de um esforo de sntese importante quando se pensa em polticas pblicas.
TABELA 8
(Em %)
Caracterstica Regio Raa/cor Localizao Escolaridade dos pais Anos de estudos Condio de ocupao 4 a 5 anos Sudeste (31,4) Negros ou pardos (56,9) Urbana (70,8) Sem instruo ou fundamental incompleto (57) No aplicvel No aplicvel 6 a 14 anos Nordeste (33,4) Negros ou pardos (61,8) Urbana (73,9) Sem instruo ou fundamental incompleto (67,8) Sem instruo ou menos de 1 ano (56,6) No trabalham (88) 15 a 17 anos Nordeste (33) Negros ou pardos (62) Urbana (75) Sem instruo ou fundamental incompleto (66) 4 a 7 anos (51) Trabalham (56)
Perfil predominante da populao que no frequenta a escola
Igualmente, os dados analisados ao longo do captulo sugerem uma reflexo quanto s possibilidades do Brasil para atingir a meta proposta, o que representaria um avano do ponto de vista da garantia dos direitos humanos com impacto muito positivo no mbito social, poltico, cultural e econmico em nossa sociedade. No obstante, preciso considerar que o alcance da meta exigir, alm do investimento financeiro na melhoria da infraestrutura educacional das redes de ensino o que passa pelo aumento da capacidade instalada para gerar novas vagas, pela melhora dos prdios, investimento em materiais e equipamentos, formao de professores e melhoria das condies de trabalho dos profissionais da educao , o enfrentamento de questes sociais histricas, como a discriminao racial, o conflito urbano/rural, as disparidades do federalismo fiscal brasileiro e a superao dos
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problemas especficos da oferta de ensino em cada etapa de escolarizao contemplada pela emenda. Isso sem falar em um dos maiores desafios atuais da educao brasileira: garantir a oferta de um ensino com padro de qualidade para todos (CARREIRA; PINTO, 2007). Se esse critrio no for considerado no processo de expanso, poder causar uma incluso excludente ou apenas uma incluso quantitativa, que no geraria os resultados educacionais esperados para os indivduos e, consequentemente, para o pas. Um ltimo dado, em meio a tantos outros, mas que serve de alerta: para balizar nossas expectativas, analisamos a eficcia da obrigatoriedade do ensino para populao de 7 a 14 anos, estabelecida constitucionalmente em 1967, verificando o nmero de anos de estudo da gerao que nasceu entre 1960 e 1993, ou seja, a que em 2008 tinha entre 15 e 48 anos. Os dados mostram que apenas 64% desta gerao alcanaram, pelo menos, oito anos de estudo.
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CAPTULO 9
O TRABALHO DOCENTE NO ENSINO MDIO NO BRASIL: SUJEITOS E CONDIES SINGULARES

Gilvan Luiz Machado Costa* Dalila Andrade Oliveira**
1 INTRODUO
As polticas educacionais das duas ltimas dcadas que tiveram como eixo a equidade social e se articularam inicialmente pela busca da universalizao do ensino fundamental foram paulatinamente oportunizando a ampliao do acesso ao ensino mdio e educao infantil. A ampliao da obrigatoriedade escolar trazida pela Emenda Constitucional (EC) no 59 representa iniciativa decisiva nessa direo. As reformas educacionais que ocorreram no Brasil nesse perodo e que estiveram presentes em grande nmero de pases da Amrica Latina tiveram forte impacto nas realidades nacionais, tendo sido orientadas em grande medida pela expanso do atendimento educacional. No caso brasileiro, a primeira onda de reformas vivida a partir do incio dos anos 1990 foi marcada por medidas de focalizao do ensino fundamental1 e tinham forte orientao gerencialista combinada aos processos de descentralizao no mbito do Estado. Os programas de reforma em nvel nacional, estadual e municipal tiveram como objetivo primeiro a melhoria da educao a partir da expanso do acesso e da garantia permanncia dos alunos na escola. Os altos ndices de analfabetismo da populao com faixa etria de 15 anos ou mais e as altas taxas de evaso e repetncia nos anos iniciais do ensino fundamental, bem como o baixo ingresso ao ensino mdio, demonstravam a urgncia em se promover mudanas na realidade educacional brasileira. As reformas educacionais ocorridas no Brasil, nesse perodo, buscaram, assim, atender aos apelos pela promoo de
Professor do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul). E-mail: gilvan.costa@unisul.br. ** Professora Titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: dalila@ufmg.br 1. A Educao Nacional, no Brasil, est organizada em dois nveis: bsico e superior. A educao bsica composta por trs etapas: educao infantil (creche e pr-escola); ensino fundamental (9 anos de escolaridade) e ensino mdio (3 anos de escolaridade).
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mais justia social em um quadro de grandes desigualdades sociais, ampliando o acesso educao bsica, sobretudo para a populao em situao mais vulnervel. As polticas educacionais desse perodo mesclaram a noo de justia social com os princpios de eficcia, revelando em certa medida um movimento contraditrio: a democratizao do acesso escola d-se ao custo da massificao do ensino (ASSUNO; OLIVEIRA, 2009, p. 351). Com a expanso do ensino fundamental, veio a ampliao significativa do ensino mdio. A EC no 14 permitiu que o governo federal transferisse as responsabilidades do ensino fundamental e mdio para os municpios e para os estados, respectivamente. Com a criao em 1996 do Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), o movimento de ampliao de matrculas na educao bsica ganha novos contornos. Verifica-se brutal aumento da matrcula do ensino mdio. A dilatao da cobertura escolar ocorreu sem que os recursos e as condies necessrias fossem promovidos. Mais escolas e alunos e, consequentemente, a ampliao do nmero de docentes, em um contexto de recursos insuficientes, tm efeitos diretos sobre a remunerao, as condies de trabalho e as funes/ tarefas dos professores. Neste estudo, partimos da constatao de que as polticas educacionais em vigor, no Brasil, atriburam mais responsabilidades escola pblica e aos docentes, que no dispem de condies apropriadas para realizar seu trabalho. Tal poltica educacional centrada na eficcia e na responsabilizao da escola trouxe srias consequncias para os professores, provocando uma reestruturao de seu trabalho. inegvel a ampliao significativa do acesso educao bsica. Esse nvel que contempla a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, em 2009, apresentou um total de matrcula de 52.580.452. O ensino mdio apresentou, no mesmo ano, um total de 8.337.160 alunos matriculados (BRASIL, 2009a). Essa expanso sugere a necessidade de mais docentes. Em 2009, o nmero de professores atingiu a marca de 1.977.978 somente na educao bsica; destes, 461.542 lecionavam no ensino mdio (BRASIL, 2009b). Este estudo pretendeu compreender, em particular, a situao dos professores em exerccio no ensino mdio em redes pblicas de ensino. Partiu-se inicialmente de uma busca por estudos realizados que focalizassem as questes concernentes ao trabalho docente no ensino mdio por meio de reviso de literatura. Foram identificados e analisados os artigos encontrados nos peridicos da rea de educao, disponveis no portal Scielo. Completam o material bibliogrfico os trabalhos, publicados em CD- ROM, apresentados no VII Seminrio da Rede Latino-Americana de Estudos sobre Trabalho Docente, realizado na Universidade de Buenos Aires, em julho de 2008.
O Trabalho Docente no Ensino Mdio no Brasil: sujeitos e condies singulares
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Recorremos ainda aos dados coletados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e pelo Ministrio da Educao (MEC) referentes s condies de trabalho e emprego dos professores e aqueles apresentados pela Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e as informaes e os documentos disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Buscamos, com tais informaes, identificar, ainda que de forma genrica, quem so os sujeitos docentes do ensino mdio e conhecer suas condies de vida e trabalho.
2 AS CONDIES DE TRABALHO DOCENTE NO DEBATE EDUCACIONAL NAS DCADAS DE 1990 E 2000 INTENSA PRODUO DEPOIS DA ESTIAGEM
O campo educacional apresenta, na primeira dcada deste sculo, um paradoxo preocupante: mesmo com a centralidade atribuda educao escolar, faltam professores habilitados para lecionar nas escolas pblicas brasileiras, sobretudo, no ensino mdio. Considerando as informaes sobre o professor da educao bsica apresentadas pelo INEP no documento Estudo exploratrio sobre o professor brasileiro: com base nos resultados do censo escolar da educao bsica 2007, possvel perceber a falta de professores habilitados para lecionar nas escolas da rede pblica. O ensino de fsica talvez seja o mais preocupante. Dos 44.566 professores, apenas 11.238 tm licenciatura em Fsica. Parte da demanda suprida com docentes de matemtica (15.170) e pedagogos (2.636) (BRASIL, 2009c). A falta de professores habilitados para lecionar nas escolas pblicas de ensino mdio histrica, entretanto, a carncia de professores se intensifica a partir da dcada de 1990 com as reformas da educao2 e consequente ampliao do acesso educao bsica. Chama ateno a forma como esse problema foi enfrentado pelos governos dos ltimos 20 anos, que insistiram em ampliar o acesso a cursos de formao inicial, sem que fossem desenvolvidas aes que atingissem diretamente a questo, desconsiderando a baixa atratividade do magistrio para os profissionais habilitados. A opo pela ampliao das vagas nos cursos de licenciaturas sugere que as discusses e as aes no campo educacional no incidiram uniformemente sobre o estatuto econmico, social e cientfico dos professores (DOURADO; OLIVEIRA, 2008). H indcios de que os docentes, mais precisamente as condies para a realizao de suas funes, que esto relacionadas com o processo de seu trabalho, no se constituram em agendas prioritrias dos sucessivos governos, carecendo tambm de estudos mais aprofundados sobre suas condies nesse perodo.
2. Ver o documento Escassez de professores no Ensino Mdio: propostas estruturais e emergenciais (RUIZ; RAMOS; HINGEL, 2007). A comisso que elaborou o documento aponta algumas solues estruturais e emergenciais, visando superar o dficit de docentes no ensino mdio. O relatrio produzido pela Comisso Especial do Conselho Nacional de Educao (CNE)/Cmara de Educao Bsica (CEB) apresenta 14 solues.
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Muitos estudos na rea da educao abordaram a formao de professores e priorizaram, segundo Leher e Lopes (2008), a representao do docente sobre seu labor, as competncias como centralidade da formao e o professor reflexivo. Ganham proeminncias pesquisas sobre a formao docente, articuladas, segundo Tumolo e Fontana (2008, p. 160), com o perodo em que as reformas educacionais enfatizavam a necessidade de um novo professor, com habilidades e competncias necessrias para atender aos objetivos requeridos pelo mercado. Em contexto marcado por novas regulaes educacionais que atingiram duramente as condies materiais e simblicas do trabalho docente, as investigaes acadmicas dedicadas a investigar o tema foram menos numerosas (LEHER; LOPES, 2008, p. 1). Destaca-se, a partir dos primeiros anos do sculo XXI, a retomada do debate sobre as condies objetivas do professor. Alguns estudos trazem de forma enftica o entendimento de que tornar o trabalho docente atraente para os professores que j esto nas escolas pblicas e para atrair, com qualidade, jovens dispostos a exercer a docncia passa por melhoria substancial das condies de trabalho e dos salrios (OLIVEIRA, 2004; FANFANI, 2007; FELDFEBER, 2007). Esse novo movimento da pesquisa sobre o trabalho docente j se explicita no incio da dcada de 2000. Mais precisamente em 2002, tem-se a publicao de um importante dossi pela revista Educao & Sociedade (POLTICAS..., 2002), apresentando um conjunto de textos que fazem anlise/balano das polticas educacionais implementadas entre 1990 e 2002. No ano seguinte, 2003, publicado pela referida revista (EDUCAO..., 2003) outro dossi que retoma e aprofunda, sobretudo, as questes relacionadas s polticas pblicas para a educao. Em ambos os dossis, a anlise incidiu sobre os textos da reforma e das polticas educacionais. Tal compreenso necessria, pois os textos da reforma devem ser interpretados com o intuito de apontar, mormente, suas contradies. Entretanto, em contextos de mais pobreza, como o caso do Brasil, preciso compreender tambm as circunstncias para melhorar as condies do trabalhador docente da educao bsica. Vindo ao encontro da problematizao/compreenso da realizao do trabalho docente e se constituindo como um divisor de guas, citamos mais um dossi na revista Educao & Sociedade (GLOBALIZAO..., 2004). O trabalho docente foi problematizado e compreendido a partir de anlises que vo alm do texto, mas incorporando-o, chegando ao contexto em que ele se desenvolve (OLIVEIRA, 2004).
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Ganha flego no Brasil pesquisas cujos resultados apontam para, alm da vontade e do compromisso dos professores, a plena realizao das demandas trazidas s escolas pblicas contemporneas, sem que as condies objetivas e subjetivas sejam substancialmente modificadas (OLIVEIRA, 2006). Adquire proeminncia investigaes que procuram contemplar a difcil equao entre a macrorrealidade dos sistemas educacionais e o cotidiano escolar (op. cit., 2004, p. 1128).
3 O TRABALHO DOCENTE NO ENSINO MDIO SINGULARIDADES DOS PROFESSORES
inegvel a expanso da educao bsica no Brasil nas duas ltimas dcadas. As redes municipais de ensino, em 2009, apresentaram 24.315.309 matrculas, superando a rede estadual que apresentou 20.737.663 e a rede particular com 7.309.742. A rede federal de ensino, em suas escolas tcnicas, possui nmero de matrculas de 217.738. Os estados e municpios, portanto, concentram a maior parte das matrculas da educao bsica. Em 2009, o nvel bsico apresentava 45.270.710 alunos matriculados nas escolas pblicas brasileiras (BRASIL, 2009a). Em 1991, eram 25.490.176. O ensino mdio, com matrcula majoritariamente na rede estadual de ensino, como mostra a tabela 1, de acordo com os dados do INEP, apresenta expressiva ampliao. De 2.472.964 alunos da rede estadual de ensino em 1991, passaram-se para 7.163.020 matriculados em 2009. O mesmo crescimento no se verifica com a rede privada que, em 1991, contemplava 1.019.374 e recuou para 973.007 em 2009 (BRASIL, 2009a). Esses nmeros nos permitem considerar que a maioria dos professores da ltima etapa est concentrada nas redes estaduais de ensino. So profissionais dos quais se cobram os mesmos requisitos de formao, mas que se encontram contratados e submetidos a distintas possibilidades salariais, carreira e condies de trabalho. De acordo com as competncias constitucionais que definiram o pacto federativo no Brasil a partir de 1988, os estados e municpios brasileiros respondem diferentemente pelas obrigaes com a educao e tm autonomia para estabelecer suas prprias carreiras e formas de remunerao dos docentes. Sendo assim, necessrio considerar que a discusso sobre as condies de trabalho e emprego dos docentes do ensino mdio, ainda que apresentem baixa atratividade no geral, comportam diferentes situaes nas redes pblicas em que esto inseridos.
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TABELA 1
Nmero de matrculas no ensino mdio, normal/magistrio e integrado por localizao e dependncia administrativa 2009
Matrculas no ensino mdio, normal/magistrio e integrado Unidade da Federao Total Brasil 8.337.160 Localizao/dependncia administrativa Total Federal 90.353 Estadual 7.163.020 Municipal 110.780 Privada 973.007
Fonte: MEC/INEP/Diretoria de Estatsticas Educacionais (DEED) (2009).
A expanso da matrcula nessa etapa de ensino aconteceu gradativamente, sem que alguma ao ou poltica especfica fosse desenvolvida nessa direo. A ampliao se deu a partir da maior demanda vinda dos concluintes do ensino fundamental, beneficiados pelo FUNDEF. Boa parte das matrculas aconteceu nos turnos vespertino e, sobretudo, matutino; dos 8.337.160 alunos matriculados, 3.964.705 e 1.285.183 estudam nos turnos matutino e vespertino, respectivamente. Trata-se da maioria, pois no referido noturno esto matriculados 3.087.272 (BRASIL, 2009a). Ao considerar a matrcula na rede estadual, tem-se 4.177.487 no diurno e 2.985.533 no noturno. Vale destacar que, em 1991, o turno noturno respondia pela maioria das matrculas. Entre as 3.772.698 matrculas, 2.200.622 se concentravam no turno noturno. Havia 2.472.964 alunos matriculados na rede estadual. Destes, 1.617.575 estudava noite. Com o FUNDEB, a matrcula no ensino mdio tende a ganhar nmeros mais expressivos. A realidade educacional brasileira conta com a participao expressiva dos docentes das escolas pblicas municipais e estaduais. Com 45.052.972 alunos (BRASIL, 2009a), essas escolas e, sobretudo, seus professores se sentem, segundo Oliveira (2004), obrigados a responder s novas exigncias pedaggicas e administrativas em um contexto de insegurana e desamparo tanto do ponto de vista objetivo faltam-lhes condies de trabalho adequadas quanto do subjetivo. Com a ampliao das matrculas, observa-se uma grande demanda por professores, como demonstra a tabela 2. Em 1991, as funes docentes na educao bsica eram de 1.360.924, atingindo 1.977.978 professores em 2009. No ensino mdio, encontravam-se, no primeiro ano da dcada passada, 259.380 funes docentes. Vale ressaltar que o nmero dessas funes maior que o de professores que, em 2009, alcana a marca de 461.542 (BRASIL, 2009b). inegvel o tamanho da categoria de professores em todas as etapas da educao bsica que tende a aumentar, considerando a emergncia de ampliao da matrcula no ensino mdio, a partir da constatao de nmero significativo de alunos entre 15 e 17 anos que no o frequentam.
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TABELA 2
Nmero de professores de educao bsica segundo a etapa em 2009

Professores de educao bsica Brasil Educao infantil Creche 1.977.978 127.657 Pr-escola 258.225 Ensino fundamental Anos iniciais 721.513 Anos finais 783.194 Ensino mdio 461.542
Fonte: MEC/INEP/DEED (2009).
Ao considerar os 461.542 professores da ltima etapa da educao bsica, percebe-se que 351.642 compem a dependncia administrativa estadual, sendo que 165.784 so do sexo masculino. A maioria dos professores do ensino mdio, mais precisamente 334.962, possui mais de 32 anos (BRASIL, 2009b). Trata-se de um grupo de trabalhadores com caractersticas muito prprias como mostra a tabela 3. Pode-se inferir que os professores do ensino mdio apresentam determinadas singularidades prprias das especificidades do trabalho nessa etapa da educao bsica.
TABELA 3
Professores dos anos iniciais e ensino mdio da educao bsica, segundo a dependncia administrativa, sexo e idade predominante
Etapa da educao bsica Ensino mdio Anos iniciais Dependncia administrativa Estadual 351.642 127.118 Municipal 6.469 438.779 Masculino 165.784 66.416 Sexo Feminino 295.758 655.097 Faixa etria At 24 17.073 37.630 25-32 109.507 175.857
A ampliao do atendimento educacional nessa etapa da educao bsica, nas condies em que vem ocorrendo e apresentando concentrao nas redes estaduais de ensino, tem sobrecarregado os docentes, atribuindo-lhes mais responsabilidades para com seu trabalho e para o sucesso da escola (OLIVEIRA, 2006). Ao considerar o trabalho em geral, Pochmann (2004) aponta que, a partir dos anos 1990, a precariedade, o sobretrabalho e a deteriorao dos nveis de renda se acentuaram, ou seja, a degradao do mercado e, sobretudo do trabalhador, aguaram-se. Tornou-se imperativo na sociedade atual naturalizar entre os trabalhadores a necessidade de dedicar parte importante de seu tempo livre na aquisio da propalada empregabilidade. No caso especfico dos docentes, a busca por mais formao estimulada em um contexto em que se ampliam as funes dos professores, incluindo o cuidar para dar conta das demandas oriundas dos contextos de pobreza que marca os novos alunos que chegam s escolas pblicas neste incio de sculo. Soma-se o apelo participao do coletivo dos professores com a gesto democrtica da
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escola e o aumento quantitativo dos dias letivos. Passa a fazer parte do repertrio do professor, segundo Oliveira (2004), desempenhar funes de agente pblico, assistente social, enfermeiro, psiclogo, entre outras. As demandas colocadas suscitam a necessidade de formao em nvel superior. Tal compreenso reforada pela Lei no 9.394/1996 de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). A partir da referida lei, inicia-se uma busca por cursos de formao inicial. Entretanto, o nmero de professores sem habilitao para a disciplina que leciona ainda muito alto. Esse cenrio ainda mais grave no ensino mdio, nas disciplinas de fsica, qumica, matemtica e biologia, como demonstram os dados da tabela 4 (BRASIL, 2009c). Mesmo considerando que 403.283 professores possuem licenciatura, em muitos casos, seus cursos no lhes habilitam lecionar as disciplinas sob sua responsabilidade. Esse cenrio se agrava com os 18.195 professores no licenciados das mais diversas reas que lecionam no ensino mdio. Somam-se os 39.703 e 361 professores que possuem apenas o ensino mdio e o ensino fundamental, respectivamente (BRASIL, 2009b).
TABELA 4
Professores do ensino mdio por rea de formao, segundo a disciplina ministrada
Nmero de professores do ensino mdio por disciplina rea de formao Brasil Fsica Cincias Cincias Biolgicas Matemtica Qumica Fsica 44.566 11.238 3.597 2.016 15.170 2.086 Qumica Total 38.871 1.247 4.800 5.046 3.316 14.842 67.447 2.074 9.177 1.351 39.285 656 43.480 283 7.086 24.284 1.465 865 Matemtica Biologia
notria a forte presena do setor pblico na educao brasileira. Das 52.580.452 matrculas na educao bsica, 45.270.710 foram efetivadas em escolas pblicas, o que corresponde a 86,09% da demanda. No ensino mdio, sobe para 88,32% a matrcula nas escolas pblicas (BRASIL, 2009a).
4 PRECARIZAO DAS CONDIES DO TRABALHO DOCENTE NO ENSINO MDIO
Neste estudo, o conceito de precarizao do trabalho docente se refere principalmente a duas circunstncias que se interpenetram e envolvem os professores da educao bsica do Brasil: a remunerao incompatvel e a jornada de trabalho ampliada entre outros fatores que contribuem para que as condies de trabalho docente nas escolas pblicas no sejam as mais favorveis ao bom andamento da educao e ao conforto para os que nela atuam.
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Muitas so as demandas dentro e fora da sala de aula: cobrana constante de cumprimento de prazos, necessidade permanente de atualizao, realizao de inmeras tarefas no remuneradas, como reunies noturnas e em fins de semana e atividades realizadas em casa. Somam-se, ainda, a remunerao e o nmero de alunos por turma. Como corolrio, o processo de trabalho realizado nas escolas pblicas tem sofrido ampla precarizao nas condies de sua realizao. Essa situao consequncia da combinao entre baixa remunerao, desqualificao e fragmentao do trabalho do professor, perda real e simblica de espaos de reconhecimento social, heteronomia crescente com o arrefecimento do controle do professor em relao ao seu trabalho (MANCEBO, 2007, p. 470). Os trabalhadores da educao constituem uma categoria numerosa. Pagar salrios justos e compatveis aos 1.627.707 professores da educao bsica que lecionam nas escolas pblicas (BRASIL, 2009b) seria a natural opo poltica de um Estado realmente comprometido com a ampla formao de suas crianas, jovens e adolescentes. Entretanto, os dados demonstram outras opes polticas. Ao considerar as ltimas cinco dcadas da histria dos trabalhadores da educao, percebe-se que foram 50 anos de forte arrocho salarial (GARCIA; ANADON, 2009). Os baixos salrios dos professores a partir da instaurao do regime militar no Brasil so destacados por Ferreira Jr. e Bittar (2006). Para os autores, essa situao se mantm, considerando que os governos democrticos dos ltimos 20 anos no reverteram o quadro de perdas salariais dos docentes. As polticas educacionais implementadas durante a ditadura e as polticas neoliberais adotadas a partir da dcada de 1990 foram devastadoras e distanciaram na linha do horizonte a possibilidade da libertao espiritual e econmica do professor, mediante uma formao e remunerao que lhe confira dignidade e prestgio (FERREIRA JR.; BITTAR, 2006, p. 1174). A tabela 5 apresenta uma anlise comparativa dos salrios-base, sem ou com gratificaes, dos professores com licenciatura plena para uma jornada de 40 horas/aula semanais nas redes estaduais de ensino do Brasil. Destaca-se que o estado de Mato Grosso no consta na tabela. Entretanto, no referido estado, o salrio-base dos professores com licenciatura plena para uma jornada de 30 horas/aula semanais de R$ 1.450,08.
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TABELA 5
Anlise comparativa salarial dos professores das redes estaduais no Brasil professor com licenciatura plena com jornada de 40 horas/aula semanais
Rede estadual Acre Roraima Alagoas Tocantins Esprito Santo Distrito Federal Amazonas Rio de Janeiro So Paulo Mato Grosso do Sul Paran Bahia Maranho Cear Rio Grande do Sul Rio Grande do Norte Amap Sergipe Gois Piau Rondnia Par Paraba Santa Catarina Minas Gerais Pernambuco Salrio-base (R$) 2.234,38 2.063,64 2.030,00 2.020,00 1.920,00 1.760,00 1.567,50 1.518,15 1.515,53 1.496,25 1.392,36 1.221,66 1.219,28 1.206,96 1.183,76 1.157,33 1.145,68 1.085,41 1.084,71 1.080,00 1.077,63 960,00 887,92 870,99 834,15 635,00 Nmero de salrios mnimos (R$ 510,00) 4,38 4,04 3,98 3,96 3,76 3,45 3,07 2,97 2,97 2,93 2,73 2,39 2,39 2,36 2,32 2,26 2,24 2,12 2,12 2,11 2,11 1,88 1,74 1,70 1,63 1,24 Piso nacional do professor (R$ 1.024,67) 2,18 2,01 1,98 1,97 1,87 1,71 1,52 1,48 1,47 1,46 1,35 1,19 1,18 1,17 1,15 1,12 1,11 1,05 1,05 1,05 1,05 0,93 0,86 0,85 0,81 0,61
Fonte: Sindicato dos Professores e Servidores no estado do Cear (2010). Elaborao dos autores.
A tabela aponta condies salariais desiguais nos estados da Federao e no Distrito Federal. A diferena entre o maior salrio-base e o menor de aproximadamente R$ 1.600,00. Destaca-se que a mdia salarial dos professores licenciados que trabalham no ensino mdio nas escolas pblicas estaduais de R$ 1.300,00 e a mediana de R$ 1.200,00, aproximadamente. A desigualdade e a precarizao aparecem tambm na remunerao dos professores da educao bsica em suas diferentes etapas, como mostra a tabela 6.
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TABELA 6
(Em R$)
Remunerao dos professores da educao bsica Brasil, 2006

Etapa da educao bsica Parmetro Mdia Mediana Fonte: PNAD/IBGE. Educao infantil 661 500 Ensino fundamental 873 700 Ensino mdio 1.390 1.200 Total 927 720
Os salrios dos professores do ensino mdio, apesar de serem mais altos que os do ensino fundamental e da educao infantil, so baixos se comparados a outras atividades do funcionalismo pblico que exigem nvel superior, como mostra a tabela 7.
TABELA 7
Remunerao do funcionalismo pblico com nvel superior 2000
Ocupao Professor da educao bsica Profissionais da informtica Profissionais da administrao Fonte: INEP/MEC. Salrio (R$) 881,00 2.534,00 2.954,00 Variao (%) 0 187,6 235,3
Para Sampaio e Marin (2004), a precarizao do trabalho docente se torna mais aguda com os salrios recebidos pelos docentes, pois a pauperizao profissional significa empobrecimento da vida pessoal nas suas relaes entre vida e trabalho, sobretudo no que tange ao acesso a bens culturais. As mudanas ocorridas nas relaes de trabalho fragilizando-as compreendem principalmente as relaes de emprego, apresentando uma tentativa de flexibilizao e at mesmo desregulamentao da legislao trabalhista (OLIVEIRA, 2004). As medidas de flexibilidade da legislao do direito do trabalho permitiram mais diversificao salarial. Como consequncia, verifica-se nmero expressivo de professores contratados temporariamente, em condies precrias, no setor pblico, representando significativa economia para os cofres dos estados e municpios (OLIVEIRA, 2008). O percentual de professores admitidos em carter temporrio no Brasil alto se comparado a outros pases, o que demonstra a tabela 8.
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TABELA 8
(Em %)
Professores efetivos e temporrios no setor pblico

Situao do emprego Efetivo Brasil Coreia do Sul Mdia 74,2 95,6 84,5 Temporrio 25,8 4,4 15,5
Fonte: Estudo Internacional sobre Ensino e Aprendizagem (Talis)/Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2007-2008).
Os professores com contratos temporrios, muitas vezes, no possuem garantias trabalhistas e previdencirias, recebem menores salrios, tm menos estabilidade, esto sujeitos maior informalidade nas relaes de trabalho e, consequentemente, tm menos direitos sociais (OLIVEIRA, 2008). No Brasil, a discusso de uma carreira nacional encontra vivas resistncias no sistema federativo brasileiro. Como estabelecer carreira nica para docentes da educao bsica com formas de ingresso e permanncia que sejam vlidas em todo o pas, se a obrigao para com a educao infantil e o ensino fundamental dos municpios e o ensino mdio dos estados? Alm disso, a autonomia de que desfruta cada estado e municpio como ente federado somada baixa capacidade arrecadatria de muitos deles, sobretudo municpios com menos de 20 mil habitantes, forte obstculos construo de carreira nica no pas. A homologao pelo ministro da Educao, em maio de 2009, das Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios aponta que h muito a fazer para que o acesso exclusivamente por concurso pblico, a formao continuada articulada prtica educativa, a progresso na carreira e a avaliao de desempenho estejam articulados aos reais interesses dos docentes e elevem sua remunerao em percentuais significativos ao longo da vida profissional. A carreira na educao bsica realizada pelo professor no Brasil est situada entre as piores do mundo em termos salariais e progresso. O salrio-base um dos menores do mundo e sua ampliao por meio do tempo de servio e da participao em cursos de formao continuada tambm pequena em termos percentuais em relao a outros pases, como mostra a tabela 9.
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TABELA 9
Remunerao no incio e no fim da carreira dos professores que lecionam em escolas pblicas 2002
Pas Ensino fundamental 6o ao 9o ano Incio Brasil Argentina Coreia do Sul Alemanha 14.820 14.623 26.148 34.891 Fim 18.723 25.742 69.666 46.180 Variao % 26,3 76 166,4 32,3 Ensino mdio Incio 15.500 14.623 26.148 37.394 Fim 19.776 25.742 69.666 52.004 Variao % 27,6 76 166,4 39
Fonte: Panorama sobre a educao 2002: indicadores da OCDE.
A remunerao e a carreira para os professores de educao bsica no Brasil , sem dvida, um dos principais motivos para a baixa atratividade do magistrio pblico no pas. Tornar-se professor, muitas vezes, no o desejo da maioria dos jovens que esto concluindo o ensino mdio, como demonstra a tabela 10. Certamente, esses alunos esperam poder dedicar-se a atividades que ofeream maior remunerao, foi o que demonstrou a maioria dos alunos que participaram em 2007 do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). No considerar a urgncia de melhor remunerao para os docentes, a instituio de uma carreira que permita ganhos significativos com o tempo de docncia e a realizao de formao continuada de forma ampla compromete a busca de uma educao de qualidade para todos.
TABELA 10
(Em %)
Escolheu ser professor 5,2 Fonte: Enem 2007. Elaborao: Diretoria de Estudos Educacionais (DIRED)/INEP. No escolheu ser professor 94,8
Alunos do ensino mdio e o tornar-se professor 2007
A baixa remunerao aliada falta de incentivos na carreira faz que muitos professores acumulem mais de um emprego no magistrio, ou cargo em uma mesma rede, chegando, em alguns casos, a ter trs turnos dirios de efetivo trabalho. Isso representa ampliao da jornada individual de trabalho que responsvel, muitas vezes, pelo adoecimento dos docentes, alm da baixa produtividade que este apresenta aps a segunda jornada de trabalho, o que pode interferir na qualidade do seu trabalho. A jornada de trabalho, considerando
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sua durao, est relacionada com a quantidade de tempo que o trabalho consome das vidas das pessoas. Sua ampliao, segundo Dal Rosso (2006, p. 31), interfere na possibilidade de
() usufruir ou no de mais tempo livre; define a quantidade de tempo durante o qual as pessoas se dedicam a atividades econmicas; estabelece relaes diretas entre as condies de sade, o tipo e o tempo de trabalho executado.
A ampliao do tempo da jornada de trabalho reflete na qualidade de vida e, de certo modo, marca a explorao do trabalho do professor, com ampliao da carga horria de trabalho e de ensino. Os professores da educao bsica, particularmente os que lecionam no ensino mdio, possuem carga horria extensa como mostra a tabela 11.
TABELA 11
Nmero de horas trabalhadas no ensino mdio 2006
Administrao Nvel de ensino no trabalho Mdia Ensino fundamental anos iniciais Ensino mdio Fonte: PNAD 2006/MTE. 28 28 Privada Mediana 24 26 Mdia 31 33 Pblica Mediana 30 40
Trabalhar em demasia parece ser uma constante entre os professores da ltima etapa da educao bsica. A carga horria parece estar distribuda em pelo menos dois turnos de trabalho com ampla utilizao do noturno. Essa situao se torna ainda mais preocupante ao se constatar que 95.074 desses docentes possuem outras atividades alm da docncia. Ser professor parece no ser a atividade principal de 25,1% dos que lecionam no ensino mdio, como explicita a tabela 12.
TABELA 12
Nvel de ensino Educao infantil Ensino mdio Fonte: PNAD 2006/MTE.
Quantidade de trabalhos dos professores do ensino mdio 2006

Nmero de trabalhos na semana de referncia 1 271.971 284.013 2 33.873 81.360 3 1.782 13.714
Os professores do ensino mdio possuem uma jornada de trabalho extensa em termos de horas dedicadas docncia. Isso por si s j se constitui em um complicador da qualidade do trabalho. Somam-se as cobranas relacionadas s tarefas e ao desempenho, sobretudo, da escola e dos estudantes.
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O Estado responsvel por ampla maioria das matrculas das escolas pblicas tambm avaliador, a partir da lgica estruturada e desenvolvida com base na cultura do desempenho. Em contexto de grande flexibilizao do trabalho e de mltiplas funes atribudas ao professor, desenha-se uma jornada de trabalho intensificada em que os tempos so cada vez mais preenchidos ao longo da jornada. Nesses casos, observa-se a intensificao do trabalho docente, entendida como a ampliao das tarefas sem a ampliao do tempo (OLIVEIRA, 2006). Soma-se ainda a ampliao do nmero de alunos por turma, o que implica aumento do nmero de alunos por professor, que tem vrias turmas, e rotatividade/itinerncia dos professores pelas escolas (SAMPAIO; MARIN, 2004). A intensificao do trabalho uma criao do capitalismo ocidental (DAL ROSSO, 2006). Segundo o referido autor, Marx utilizou a metfora da porosidade do trabalho para compreend-la. Aponta que o trabalho se torna mais intenso e consome mais energia do trabalhador com a eliminao dos tempos mortos, ou seja, com o fim das paradas, interrupes, tempos de descanso, intervalos de qualquer ordem. O risco eminente sade do professor com o excesso de envolvimento com o trabalho. No magistrio pblico brasileiro, segundo Assuno e Oliveira (2009, p. 354), os mecanismos de intensificao parecem ocorrer, sobretudo, se for considerada a diversidade das condies encontradas na multiplicidade de redes municipais e estaduais que comporta.
5 PRECARIZAO DA SUBJETIVIDADE DOCENTE: AUTOINTENSIFICAO
De acordo com Garcia e Anadon (2009), na atualidade, os docentes, sobretudo os professores, passam por uma crise de ordem objetiva/explcita e de natureza subjetiva/implcita. A autorresponsabilizao e a culpabilizao passam a compor o repertrio das subjetividades dos professores por meio da escalada de presses, expectativas, culpas, frustraes, impelidas burocraticamente e/ou discursivamente pelos textos relacionados reforma educacional, que condicionam aquilo que os docentes deveriam ser e/ou fazer no ambiente escolar. Para alm da intensificao, segundo as autoras, a autointensificao se instala, sobretudo, pela explorao do sentimento de profissionalismo e das autoimagens calcadas no cuidado e no zelo que caracterizam historicamente o professor e pelo estmulo ao engajamento em mecanismos de profissionalizao e ao exerccio de uma conduta profissional baseada em uma tica salvacionista e missionria. Os impactos sobre o trabalho docente, a partir dos processos de reestruturao educacional, desencadeados a partir da dcada de 1990 com a captura da subjetividade do professor pelos reformadores, so apontados
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tambm por Hyplito (2008), ao destacar que o processo de trabalho docente se encontra demasiadamente intensificado. Este autor destaca a importncia de aprofundar o conceito de intensificao para compreender os encargos e sobrecargas colocados aos professores das escolas pblicas. Tal acmulo de tarefas/funes interfere no corpo e, sobretudo, na mente, fazendo que os processos de intensificao se internalizem e se transformem em processos de autointensificao. Pode-se inferir que as reformas educacionais engendraram uma nova organizao do trabalho que se instaurou dentro e fora do espao escolar. O processo de trabalho docente precarizado no poupou o corpo e tampouco a mente do professor, que se encontra subsumido a tal processo, considerando os conceitos de intensificao e, sobretudo, autointensificao. Marx j havia previsto a captura da subjetividade do trabalhador pelo capital e o fez desenvolvendo o conceito de subsuno (ANTUNES; ALVES, 2004). Nesse contexto, a subordinao do trabalho ao capital necessita ser afirmada sistematicamente. a busca incessante de transformar a subsuno formal em real pela captura definitiva/integral da subjetividade do trabalhador. Entretanto, para Antunes e Alves (2004, p. 350), a vida cotidiana no se mostra meramente como o espao por excelncia da vida alienada, mas, ao contrrio, como um campo de disputa entre a alienao e a desalienao. Ao considerar o trabalho do professor, pode-se inferir que h espaos de contradio no interior da escola que podem ser lidos como um campo de disputa entre capital e trabalho. Apesar de o primeiro subordinar-se ao segundo no processo de subsuno, o trabalho pode ser um elemento vivo, eminentemente humano, em permanente medio de foras, gerando, segundo Antunes e Alves (2004), conflitos e oposies ao outro polo formador da unidade que a relao e o processo social capitalista.
A partir dos anos 2000, uma ampla literatura problematiza as condies de trabalho dos professores na educao bsica. A literatura visitada aponta as vicissitudes do trabalho docente realizado nas escolas pblicas brasileiras. A partir da produo bibliogrfica sobre os textos da reforma educacional e sobre os contextos por ela engendrados, identificou-se a precarizao do trabalho docente como consequncia do cavalo de troia colocado na educao brasileira nos ltimos 20 anos ou, de modo mais explcito, como efeito das reformas educacionais. Os estudos mais recentes apontam para uma aguda precarizao da remunerao, da carreira e da jornada de trabalho do professor que pode comprometer uma educao de qualidade social para todos.
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Pode-se inferir que o modelo de regulao das polticas educativas instaurado no Brasil se articulou em torno do papel do Estado como propositor e avaliador, com as escolas responsveis pela implementao das aes. Tal combinao pode resultar na universalizao da educao bsica. O acesso ao ensino fundamental est praticamente garantido e o amplo acesso educao infantil e ao ensino mdio est se aproximando. A escola bsica brasileira est mais pblica que h 20 anos. Tal constatao remete necessidade de um projeto poltico nacional que promova e defenda os princpios fundadores da escola pblica, ou seja, que essa instituio recupere seu papel precpuo, que o de garantir a aquisio e distribuio equitativa de um bem comum educativo (BARROSO, 2005). A equidade social preconizada pela reforma educacional logrou xito com 52.580.452 matrculas na educao bsica, em 2009. Mas e os docentes das escolas pblicas? Tentou-se, neste estudo, cotejar uma parte da produo bibliogrfica com o conjunto de dados sobre o trabalho docente no ensino mdio disponibilizados principalmente pela PNAD/MTE e pelo INEP/MEC. O contraste dos dados com a literatura permitiu perceber manifestaes da precarizao da remunerao, da jornada e das condies do trabalho realizado pelo professor do ensino mdio, fortemente imbricadas. O estudo sugere que a expanso quantitativa da educao bsica impactou sobremaneira o professor que no dispe das condies objetivas para dar conta das inmeras demandas que chegam s escolas e s salas de aula. Como consequncia, o processo de trabalho do professor, materializado nas escolas pblicas brasileiras, encontra-se precarizado, mormente, nas condies de sua realizao. Pode-se inferir que os professores do ensino mdio das escolas pblicas compem um grupo muito singular e que foi bastante fragilizado pelas reformas. Os professores da ltima etapa da educao bsica em relao aos da educao infantil e do ensino fundamental tm: mais aulas, mais turmas, mais alunos, mais turnos e mais empregos. Esses elementos apontam que a precarizao do trabalho docente no ensino mdio tem suas singularidades. Tal compreenso sinaliza a necessidade de estudos que possam desvelar ainda mais quem so esses sujeitos e suas condies de trabalho. Tais argumentos ganham fora na atualidade a partir das novas aes governamentais que incidem sobre o ensino mdio, sendo estas a ampliao da obrigatoriedade de 4 a 17 anos e a homologao pelo ministro da Educao, em maio de 2009, das Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Tais iniciativas repercutem sobre os docentes e indicam a urgncia em se repensar as condies de trabalho oferecidas aos professores dos diferentes sistemas e redes de ensino. Questes relacionadas sade, evaso de professores, ao desinteresse dos jovens em tornar-se trabalhador da educao e falta de professores, sobretudo no ensino mdio, e que esto articuladas precarizao das condies de trabalho e emprego dos docentes continuam atuais e precisam ser compreendidas e transformadas.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 10
A COLABORAO DA UNIO E OS MECANISMOS DE GESTO DEMOCRTICA DA EDUCAO EM MUNICPIOS DO NORDESTE

Janete Maria Lins de Azevedo*
1 INTRODUO
O presente trabalho tem por base pesquisa desenvolvida sobre o processo de implementao de medidas de poltica proclamadas como mecanismos de democratizao da gesto da educao em municpios nordestinos.1 Trata-se de aes adotadas pelas municipalidades por meio de programas do governo federal que representam um dos muitos modos de materializao do regime de colaborao entre os dois entes em destaque, nos liames do nosso pacto federativo. Norteando as anlises, estiveram subjacentes questes relativas ao poder local no Brasil, procurando desvelar se, aps mais de duas dcadas de vigncia da democracia poltica, estariam mudando as formas tradicionais de articulao dos interesses sociais, focalizando, especificamente, essas articulaes em segmentos do campo educacional. Na condio de herana que remonta aos tempos coloniais, muitas das caractersticas das prticas do favor, do clientelismo, do patrimonialismo, do neocoronelismo, entre outras, constituem fenmenos que historicamente tm remanescido, delineando as marcas autoritrias que regem as relaes sociais entre ns. Em ltima instncia, so prticas que vm contribuindo para que os direitos de cidadania no se generalizem e, por conseguinte, o mandonismo teime, em muitas situaes, a sobrepujar processos participativos que possam ampliar o espao pblico das decises. Isto tanto como palco de lutas por estes direitos, quanto como espao em que se busque sua preservao. Deste modo, uma das nossas preocupaes centrais tm sido a focalizao do poder local e suas coletividades no sentido de verificar se estariam se distanciando dos padres e das prticas arcaicas de dominao/subordinao, baseados no tradicional sistema de valorao do nosso universo cultural e simblico.
* Doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Campinas (UNICAMP), professora do Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), do curso de Pedagogia, e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: janete.lins@pq.cnpq.b 1. Trata-se de pesquisa financiada pelo CNPq, cuja base emprica originou-se das seguintes fontes: anlise de documentos oficiais produzidos pelo MEC, dados quantitativos levantados no Sistema Nacional de Informaes sobre Conselhos Municipais de Educao (SICME) da Secretria de Educao Bsica do Ministrio da Educao (MEC), e de entrevistas realizadas com dez gestores de secretarias de educao de sete diferentes municpios dos estados de Pernambuco (quatro gestores de trs municpios); Paraiba (trs gestores de dois municpios) e Rio Grande do Norte (trs gestores de dois municpios). Ver Azevedo e Gomes (2008).
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Essas marcas peculiares ao universo simblico continuam presentes por entre as malhas do nosso tecido social. Todavia, tanto a vigncia e a perenidade relativa da democracia poltica quanto as dimenses terico-prticas em que vm se inserido as discusses sobre o novo papel do poder local tm delineado outras possibilidades de regulao das localidades, de suas coletividades e, portanto, das polticas sociais: entre elas, as polticas educativas. Tudo isto vem trazendo para o centro da cena questes a respeito da descentralizao, da municipalizao e dos processos participativos no amplo espectro em que se materializam as aes do Estado, inclusive no campo da educao. De uma perspectiva mais geral, oportuno lembrar que ao poder local, nas ltimas dcadas, tanto se atribuiu o papel de assuno de polticas sociais segundo os padres restritos de descentralizao aos moldes do Estado mnimo, como a funo de contraposio e resistncia aos novos padres societais impostos pelos processos de globalizao dos mercados s sociedades. No primeiro caso, tratou-se das formas assumidas, em nvel global, pela regulao social, em estreita articulao com os rumos seguidos pelos processos de acumulao do capital, justificada por pressupostos da doutrina neoliberal. Neste contexto, colocou-se em questo a eficcia e a eficincia dos servios pblicos, destacando-se, nas crticas, o excesso de burocratizao do aparelho estatal, a relao desigual entre os seus custos e os reais benefcios trazidos para a populao pelas polticas pblicas. Vitoriosas em diversos pases, essas crticas resultaram no privilegiamento de polticas que se voltaram para o aparecimento, ou o reforo, de dispositivos de descentralizao ou de desconcentrao das polticas pblicas, particularmente das sociais, trazendo para o centro da cena o poder local como a instncia poltico-administrativa capaz de promover a soluo dos problemas sociais, por meio de medidas tcnicas destinadas a otimizar recursos disponveis, segundo o modelo de administrao gerencial dos servios pblicos (AZEVEDO, 2002). A exemplo do que ocorreu em inmeros pases, o Brasil no ficou imune a esse quadro, particularmente a partir da dcada de 1990. Com efeito, mudanas constitucionais, a reforma administrativa do Estado e o conjunto de dispositivos jurdico-polticos, aliados a medidas de poltica para os diversos setores sociais, mudaram substantivamente o padro e o perfil da ao estatal, colocando para os entes federativos a questo da redefinio da repartio de competncias e responsabilidades entre as esferas nacional, estadual e municipal. Pautando-se pelas influncias neoliberais, assistimos, por meio de tais medidas, a uma desresponsabilizao da Unio em termos de financiamento e de gesto das polticas sociais, entretanto, seguida pelo estabelecimento de novos meios de controles centralizados, particularmente, mas no somente, no que concerne ao conjunto do sistema educacional brasileiro.
A Colaborao da Unio e os Mecanismos de Gesto Democrtica
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nesse contexto contraditrio que vimos emergir, em um plano mais amplo, a questo local como fenmeno alvo de preocupaes tericas no campo das cincias humanas, tambm em escala internacional. Na verdade, o local como objeto das cincias humanas no novo. Estudos clssicos, como o de Tocqueville (1977), j destacavam a importncia da atribuio ou da restituio de poderes s instncias administrativas locais, na condio de um meio poderoso para estreitar os vnculos entre os cidados e o poder, como requisito bsico para a vigncia do regime democrtico liberal. De outra perspectiva, a chamada corrente comunitarista, vinculada a determinado tipo de sociologia rural ou de certos estudos antropolgicos, foi, de certo modo, pioneira na anlise radical da valorizao sistemtica das entidades territoriais comunitrias. Isto, com base na identificao da importncia dos liames sociais advindos de uma herana cultural comum compartilhada, por seu turno, vista como instrumento de resistncia contra os perigos da modernidade (BOURDIN, 2000). Concepo esta que se revigorou no contexto das novas formas contemporneas de articulao entre o local, o nacional e o global, mas que, em certa medida, deixa de considerar que tais resistncias no podem ser unvocas, quando se tem por referente que o local s existe em contraposio ou relao com os outros locais, com as demais instncias sociais, mesmo que no deixe de guardar, por meio de processos dinmicos, suas especificidades socioculturais e econmicas. Por outra parte, Dowbor, tratando da questo segundo a perspectiva de resistncia ao global, destaca que quando mais avana a globalizao, maior o impulso das pessoas na direo do resgate do espao local, buscando uma melhoria das condies de vida. Em suas palavras:
Na realidade, a nossa cidadania se exerce em diversos nveis, mas no plano local que a participao pode se expressar de forma mais concreta. A grande diferena, para municpios que tomaram as rdeas do prprio desenvolvimento, que em vez de serem objetos passivos do processo de globalizao, passaram a direcionar a sua insero segundo os seus interesses. Promover o desenvolvimento local no significa voltar as costas para os processos mais amplos, inclusive planetrios: significa utilizar as diversas dimenses territoriais segundo os interesses da comunidade (DOWBOR, 2007, p. 78).
Nos debates sobre a questo em tela se encontram argumentos baseados na concepo de que as cidades detm os sustentculos do exerccio da cidadania, da aceitao das diferenas, do multiculturalismo, da participao cidad, e da prtica da fraternidade e da solidariedade. Entretanto, face aos padres de sociabilidade imperantes, elas tm sido o lcus diretamente relacionado com as prticas competitivas, a violncia, a insegurana, o desconhecido, o anonimato, o individualismo, a desconfiana, enfim, o epicentro da excluso (AZEVEDO, 2009a).
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Perante esse contexto, consideram-se as dificuldades do equacionamento universal de tais problemas, sobretudo porque, mesmo originados nas formas de articulao/regulao globais, so vivenciados localmente. Por isto, postula-se que a busca das solues concernentes requer a articulao das relaes sociais segundo uma perspectiva solidria e integrada aos prprios espaos locais. Diante desta situao que Santos (2002, p. 71) afirmou ser a cidade o nico lugar em que se pode contemplar o mundo com a esperana de produzir um futuro. Isto, entretanto, considerando que, como fruto de um processo histrico, a cidade no uma tbula rasa, e sim uma construo humana, composta por pessoas, empresas, instituies, valores e manifestaes sociais e culturais, energias estas que a dinamiza e a torna atuante nas mais distintas direes, a depender das foras em presena. Sem querer assumir uma postura apologtica, no podemos negar a importncia que, em vrios contextos sociopolticos, tanto no plano nacional como no mundial, o poder local constituiu palco de emergncia de novos atores, movimentos e instituies que atuaram e atuam na direo da democratizao das estruturas estatais, e das relaes entre estas e a sociedade civil em lutas voltadas para a construo de novos padres de justia social.2 neste sentido que, considerando as condies favorveis que porta o poder local para a materializao da democracia, Nadal e Farreras afirmariam:
As Municipalidades so ou se convertem no rgo da representao popular mais diretamente identificvel para o cidado. A instncia municipal aglutina melhor do que outras o tecido social, com suas aspiraes e frustraes e a mais vlida intrprete aos olhos dos cidados que, com perspiccia poltica indiscutvel, projetam o conjunto de suas esperanas e reivindicaes na vida municipal: , portanto, o autntico espao vital onde um cidado pode chegar a considerar a vida poltica perfeitamente tangvel (NADAL e FARRERAS, 1982 apud MASSOLO, 1988, p. 40).
Em face dos argumentos anteriormente apresentados, partimos na pesquisa da considerao de que os novos processos afetam a sociedade globalmente e tem insero, como no poderia deixar de ser, em todo o tecido social. Esta, entretanto, mesmo afetando a natureza do local, no dissolve o fato de que a localidade tambm produtora de uma realidade social prpria, advinda da sua histria, da sua estruturao socioeconmica e dos processos sociopolticos que se forjam em determinadas conjunturas (VERGS, 1983). Nessa perspectiva, ao termos focalizado a atuao do poder local na definio/ redefinio e implementao de dispositivos voltados para a criao e o funcionamento dos sistemas municipais de ensino (SMEs), no contexto de respostas das municipalidades a iniciativas da Unio, analisamos a dimenso da educao enquanto
2. Sobre o contexto europeu confira Kowarick (1995), Castells e Borja (1996), Escobar e Solari (1996), entre outros autores.
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poltica pblica. Para tanto, tomamos por base o conceito de referencial e as duas dimenses fundamentais que o envolvem para a anlise do fenmeno destacado, quais sejam: i) a dimenso intelectual, representada pelo processo de construo de uma viso de mundo que, por seu turno, vai determinar a percepo dos atores que tm poder de intervir nas decises; e ii) a dimenso de poder, representada pelo processo por meio do qual uma nova hierarquia implantada entre os novos atores que participam das decises e suas influncias sobre aqueles que detm a conduo principal do processo poltico localmente (MULLER, 1990). A pesquisa, como antes mencionamos, procurou investigar repercusses de um conjunto de programas e projetos federais voltado para a democratizao da gesto da educao nas municipalidades nordestinas. So aes que compem, por sua vez, atividades de assistncia tcnica e financeira da Unio com os municpios no quadro do regime de colaborao entre estes dois entes federativos. Na impossibilidade de dar conta no espao deste artigo do conjunto de iniciativas investigadas, nos centraremos em resultados obtidos por meio da anlise do Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho), particularmente no que concerne ao seu Sistema de Informaes sobre Conselhos Municipais de Educao (Sicme). Isto com base no exame de documentos do MEC relativos s informaes de 2004, 2005 e 2006, bem como a utilizao destes dados brutos de 2005 pertencentes aos municpios dos nove estados da regio Nordeste cadastrados neste sistema. Alm de que nos centraremos tambm na anlise de dados advindos de dez entrevistas realizadas com pessoas participantes da gesto da educao de sete municpios pertencentes aos estados de Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte, tal como apresentaremos em seguida. Antes, contudo, visando delinear melhor nosso objeto e objetivos, tratar-se- de nuances do poder local e da educao no Brasil.
2 O PODER LOCAL E A DESCENTRALIZAO DA EDUCAO NO BRASIL
Entre ns, a questo da descentralizao das polticas e da poltica educacional, historicamente, sempre foi tomada como sinnimo de democratizao, em face das caractersticas centralizadoras que marcaram a ao do Estado desde sua constituio enquanto tal. Estas, como se sabe, se presentificaram nos processos por meio dos quais se desenvolveu a modernizao capitalista, o que inclui tambm os vrios perodos em que tiveram vigncia regimes de exceo (IANNI, 1971; FERNANDES, 1977; DRAIBE, 1985). Em tal contexto, ao tomarmos por foco a relao entre o poder local e a oferta da educao, necessariamente, nos defrontamos com questes relativas aos processos que dizem respeito ao do Estado, descentralizao e municipalizao da educao. No caso brasileiro, isto pressupe, tambm, considerar
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o regime de colaborao entre os entes federados que integram o nosso regime federativo. Neste sentido, um enfoque histrico do tema nos mostra que este no se apresenta como debate novo, visto que pode ser encontrado nos mais diferentes contextos scio-histricos da realidade brasileira. Como j salientamos em outro contexto, a recorrncia dos perodos de exceo em relao aos curtos momentos de vigncia da normalidade democrtica, desde que nos tornamos nao independente, consolidou no imaginrio nacional a representao que tende a identificar a descentralizao e o poder local como sinnimo de democratizao, ao passo que a centralizao tida como de autoritarismo. Em relao longevidade do debate sobre a questo da descentralizao, podemos citar como exemplo a postura marcante do intelectual Ansio Teixeira,3 assumida desde os anos iniciais do sculo XX. Persona influente nos debates, na formulao e mesmo na execuo de determinados programas de ao voltados para a educao, Teixeira destacou-se em seus inscritos em relao defesa da descentralizao da gesto da educao e das escolas, em contexto em que se colocava frontalmente contrrio ao Estado centralizador da era varguista (AZEVEDO, 2009b). De fato, na sua produo intelectual, possvel identificar o engajamento em luta ferrenha contra a atuao do Estado burocrtico centralizador caracterstico da Era Vargas e que havia se firmado no perodo da ditadura do Estado Novo.4 Colocando-se frontalmente contra as prticas centralizadas, propugnava por uma distribuio equitativa do poder entre as distintas esferas administrativas (TEIXEIRA, 1956). neste quadro que defendeu o papel ativo do poder local e das municipalidades na responsabilizao com a oferta da educao. Ao faz-lo, atribuiu s prticas centralizadas de regulao os problemas existentes para que no fosse concretizada a educao das massas.
Toda organizao e administrao, na medida em que cresce, tende a usar, inevitavelmente, processos de mecanizao e uniformizao. Como isto , por assim dizer, incompatvel com o processo educativo, quanto menor a unidade de servios a administrar, tanto melhor ser a administrao, e tanto mais se evitaro os males irremediveis do processo de mecanizao das macro-organizaes. Logo, a administrao municipal das escolas, enquanto no pudermos estabelecer a distrital, constituir a melhor unidade administrativa do sistema escolar brasileiro (...) Tambm socialmente recomenda-se a responsabilidade local. A escola, hoje, est sendo concebida como uma comunidade integrada dentro da comunidade maior
3. Um dos participantes do Movimento dos Pioneiros da Educao ocorrido nas primeiras dcadas do sculo XX e que, at sua morte, ao seu modo, sempre foi um batalhador para a implementao da educao pblica de qualidade entre ns. 4. Como sabemos, trata-se do modelo de Estado que vai corresponder ao processo de desenvolvimento do capitalismo que alguns classificam de modernizao conservadora, inspirando-se na presena comum de caractersticas do modelo alemo segundo os padres bismarkianos, assim classificado pelo socilogo Berrigton Moore. H a corrente da economia que classifica o modelo do Estado surgido no perodo como de tipo desenvolvimentista. So conceituaes que podem ser consideradas como as faces de uma mesma moeda.
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da cidade, da vila ou do povoado. A administrao local concorrer para tornar possvel essa integrao, passando a escola a ser a instituio fundamental da comunidade, servindo-a e dela se servindo para a vitalidade e riqueza dos seus processos educativos (TEIXEIRA, 1957 apud GADOTTI, 1996).
A defesa de Teixeira do protagonismo do poder local na educao se expressava, tambm, ou complementarmente, na defesa da autonomia das unidades escolares. Nesse sentido, considerava a citada autonomia como condio sine qua non para que os processos de escolarizao se desenvolvessem com qualidade:
As escolas s voltaro a serem vivas, progressivas, conscientes e humanas, quando se libertarem de todas as centralizaes impostas, quando seu professorado e pessoal a ela pertencerem, em quadros prprios da escola, constituindo seu corpo de ao e direo, participando de todas as suas decises e assumindo todas as responsabilidades (...). O princpio da autonomia, consagrado quanto universidade, tem de se estender a todas as escolas, como o princpio fundamental de organizaes de ensino (TEIXEIRA, 1956).
Passados mais de meio sculo das postulaes do autor, esse debate no foi arrefecido, continuando a fazer parte de determinados tipos de representaes sociais caracterizadas por um ncleo que traz presente a vinculao entre descentralizao, poder local e democratizao da educao. Como referido anteriormente, no bojo das reflexes sobre a globalizao e suas repercusses na regulao das prticas sociais e das polticas pblicas concernentes, os temas em destaque esto presentes. Malgrado se tratarem de conjunturas bastante distintas, chama ateno a centralidade que continua a assumir o poder local e as municipalidades como terapia alternativa aos precrios padres de gesto das polticas sociais. neste contexto que, entre outros, se situa Dowbor ao valorizar o local tendo por base a crena de que os territrios, em suas dimenses socioeconmica, cultural e poltica, podem interferir nos rumos do seu desenvolvimento, justo pela proximidade que mantm com as pessoas e as instituies que neles se localizam e/ou habitam e dos quais so parte integrantes e ativas. De certa maneira, deixamos de olhar o municpio como o lugar distante onde os projetos do governo central e estadual ou as iniciativas da grande empresa devem chegar para considerar o municpio como bloco bsico de construo do conjunto. Uma economia poderia funcionar bem se as suas empresas fossem geridas de forma catica? Adotando o mesmo raciocnio para a nao, podemos nos perguntar se vivel uma racionalidade nacional sem se promover a racionalidade do conjunto das unidades que a compem [...] Ao se deslocar boa parte das iniciativas do desenvolvimento para o nvel local, aproxima-se a deciso do espao onde o cidado pode efetivamente participar, enfrentando em particular a marginalidade urbana que se tornou a forma dominante de manifestao da nossa tragdia social (DOWBOR, 2006, p. 41-42).
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Baseando-se em espcie de resistncia ao tipo de regulao hegemnica, o autor em destaque vai postular a presena de um Estado forte que difere do centralizado. Para calar suas propostas, apoia-se em Friedmann quando este afirma que:
Apesar de apontar para uma poltica localmente enraizada, um desenvolvimento alternativo requer um Estado forte para implementar as suas polticas. Um Estado forte, no entanto, no precisa ser pesado no topo, com uma burocracia arrogante e enrijecedora. Ser mais bem um Estado gil e que responde e presta conta aos seus cidados. um Estado que se apia amplamente numa democracia inclusiva na qual os poderes para administrar os problemas sero idealmente manejados localmente, restitudos s unidades locais de governana e ao prprio povo, organizado nas suas prprias comunidades (FRIEDMANN, 1992 apud DOWBOR, 2006, p. 42).
importante lembrar que o debate mais recente sobre a descentralizao da educao tem suas bases legais firmadas na dcada de 1980. De fato, a partir desse perodo que retomada a democracia poltica, aps 20 anos da Ditadura Militar instaurada em 1964. Neste contexto, o tema da descentralizao e da democratizao do Estado voltou como forte reivindicao das foras progressistas que, neste quadro, conseguiram registrar na Constituio Federal de 1988 (CF/88) um novo ordenamento poltico em termos do regime federativo. Com efeito, a Constituio tornou-se um marco para a estrutura do federalismo brasileiro, ao se ter por referncia os papis atribudos s municipalidades, a partir da nova condio de entes federativos. neste contexto que volta tona a valorizao do poder local como instncia de prticas democrticas. Ao mesmo tempo, comeou a cair por terra a ideia, at ento predominante, de que os municpios representavam to somente o lcus de atuao do poder oligrquico, do patrimonialismo e das relaes clientelsticas (ALMEIDA; CARNEIRO, 2003). Todavia, a ordem institucional/legal, forjada a partir de 1988, abriu tambm condies favorveis para que tivessem curso, principalmente na dcada de 1990, processos de descentralizao das polticas educacionais de acordo com as inspiraes de carter neoliberal. Como j referido, assistimos, assim, ao contraditrio fenmeno de instalao de um novo ordenamento poltico-institucional democrtico, ansiado historicamente pelas foras progressistas nacionais, mas que foi apropriado, por se mostrar propcio, pelos interesses conservadores no modo de regulao estatal das polticas sociais e, entre elas, da poltica educacional, como tem amplamente analisado a literatura da rea (PINTO, 2002; SILVA JUNIOR, 2002; GOMES, 2002a, entre outros autores). Em termos concretos, entretanto, no podemos perder de perspectiva que a realidade dinmica e contraditria. Sendo assim, os processos de descentralizao, mesmo orientados por referenciais antidemocrticos, concretizam-se por
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meio da implementao de polticas que, apesar de atenderem aos ditames de uma ordem legal, so, sobretudo, uma construo sociocultural que tem a marca dos atores que os colocam em ao nos espaos locais. Considerando-se esse movimento contraditrio, vale lembrar que a Carta Magna, ao reconhecer o municpio como ente autnomo da Federao e com a atribuio de manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental (BRASIL, 1988), abriu as possibilidades da descentralizao. Alm de que tais possibilidades foram reforadas pela determinao do atendimento pelas municipalidades da educao obrigatria, devendo estas priorizarem a oferta do ensino fundamental e da educao infantil. Vale lembrar ainda que a Constituio em seu Art. 211 prescreveu que aUnio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino (BRASIL, 1988). A promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) em 1996, j em conjuntura poltica em que estavam em mudana as relaes entre o Estado, a sociedade e a educao, para a qual se tentava impingir os ditames do mercado, avana a regulamentao sobre as atribuies das municipalidades. Neste sentido, a LDB, ao proceder regulamentao, introduziu, com a confirmao da titularidade constitucional dos SMEs, a possibilidade de os municpios optarem por duas outras formas de organizao da educao municipal: a primeira pela integrao ao sistema estadual e a segunda pela composio com o Estado de um sistema nico de educao bsica (BRASIL, 1996). Tais possibilidades, para alguns, seriam inconstitucionais porque reduzem o carter descentralizado dos sistemas de ensino. Este se coaduna com o princpio federativo, ao possibilitar maior flexibilidade e o estabelecimento da colaborao recproca com os demais entes federados. Nesse sentido, abriram-se as chances para que as relaes interfederativas possam perder o carter hierrquico historicamente prevalecente e sejam inauguradas novas ligaes que respeitem os campos prprios de cada ente em termos de suas competncias, mediadas pelo princpio da colaborao. Para integrar o regime de colaborao nessa perspectiva, necessrio que os municpios instituam seus sistemas municipais de ensino, tal como j existem nos estados federados e na Unio. Esta ao, por seu turno, exige a criao do Conselho Municipal de Educao (CME), bem como de outras instncias que envolvam a ampla participao da sociedade civil, o que abre brechas para a maior participao das coletividades locais na esfera pblica das decises educacionais e, portanto, para a democratizao da gesto pblica da educao.
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Por outra parte, ainda que as polticas educacionais da dcada de 1990 tenham induzido crescente municipalizao do ensino fundamental e criado, de forma autoritria e imposta, canais de participao popular no controle dos servios de educao em nvel local, por isso mesmo, as municipalidades foram alados ao centro da cena das questes educacionais no nvel de suas competncias. Neste movimento, muitos governos locais reverteram o curso das medidas de polticas impostas, em um processo criativo de resistncia aos ditames de um projeto de educao e de sociedade marcados por um tipo de regulao social que vinha contribuindo para ampliar os nveis de excluso (ARRETCHE, 2002a; CLEMENTE, SPINK, 1997; ALMEIDA, CARNEIRO, 2003). Mais recentemente, com a nova coalizo que assumiu o poder nos anos iniciais da dcada de 2000, programas e projetos foram reconfigurados segundos referenciais normativos que, nas intenes proclamadas, passaram a destacar medidas de poltica opostas s regulaes orientadas pelas diretrizes neoliberais. Isto, inclusive, em termos de abertura e permeabilidade para a participao das coletividades locais nas decises sobre a gesto da educao (AZEVEDO, 2009b), tal como procuraremos demonstrar a seguir.
3 OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO E OS SISTEMAS DE ENSINO NO CONTEXTO DAS AES DO REGIME DE COLABORAO DA UNIO
Por meio da coalizo que ascendeu ao governo brasileiro, no ano de 2003, vimos se aprofundarem relaes de colaborao entre a Unio e os municpios, entre outros meios, atravs da expanso e/ou modificao de programas e projetos que tiveram incio nos anos 1990, durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Face aos referenciais normativos diferentes do governo Lula e do governo FHC, no entanto, o citado aprofundamento passou a ser norteado por valores que buscam reforar um tipo de regulao estatal que visa ampliao da proteo social por meio da ao direta dos governos, segundo as diretrizes de um projeto democrtico popular. Neste sentido, no encontraremos reforos diminuio da ao estatal nas polticas sociais. Ao contrrio, assistimos as tentativas de recomposio da ossatura material do Estado que vinha sendo decomposta, segundo as orientaes neoliberais, doutrina que forneceu o sistema valorativo do projeto de sociedade dos dois governos que antecederam o de Lula (AZEVEDO, 2009b). diante de tal conjuntura que veremos ser reforada a ao da Unio no sentido de prestar assistncia tcnica e financeira s municipalidades para que estas criem os seus sistemas de ensino e, desse modo, gozem da autonomia que lhes conferem a Carta Magna e a LDB em termos da gesto da educao nos seus territrios. Assim, identificamos aes que explicitam claramente o exerccio do regime de colaborao entre a Unio e os municpios, em certa medida, desconhecendo mesmo os papis e as funes dos estados federados.
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Entre essas aes, situa-se o Pr-Conselho, programa que objetiva fortalecer os conselhos municipais de educao (CMEs), por meio da considerao do papel que cabe ao MEC de prestar assistncia tcnica e financeira para o desenvolvimento dos sistemas de ensino e atuar em colaborao com Estados e Municpios (BRASIL, 2005a). Desta perspectiva, vamos encontrar a defesa da ideia da autonomia dos entes federados. No discurso do poder central, o sistema de ensino compreendido como o conjunto de instituies e as diretrizes normativas da organizao e da gesto das atividades educacionais de cada um (dos) ente(s) federado(s), entendendo-se que esse conceito tem por base ou contm trs princpios fundamentais, a saber: organizao, autonomia e a viso de totalidade. Ou seja: todas as atividades educacionais sob a responsabilidade de um ente federado (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) se organizam em um sistema de ensino, tm autonomia e estrutura prprias, obedecidos os ordenamentos legais pertinentes (BRASIL, 2005b). O forte investimento do poder central na viabilizao de aes de colaborao voltadas para a autonomia das municipalidades em matria de educao tem na criao da Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino (Cafise) uma das suas externalidades. Na reforma empreendida no MEC, foi criada na Secretaria de Educao Bsica a Cafise, pertencente ao tambm criado Departamento de Articulao e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino. Coube primeira a responsabilidade em relao coordenao e execuo do Pr-Conselho. Observamos com esse fato dois movimentos. O primeiro diz respeito importncia atribuda as aes voltadas para o municpio, na medida em que, para viabiliz-las, criado um instrumento de poltica expresso no departamento anteriormente citado e na Cafise. A segunda, de modo interligado, mostra as preocupaes do governo com a recomposio da estrutura e da organizao da mquina governamental para fazer jus s prioridades estabelecidas, em perspectiva bastante diferenciada do governo anterior. Ainda que os dois instrumentos de poltica fossem criados com a justificativa de colaborarem com a implementao dos sistemas de ensino, o Pr-Conselho, como revela o prprio nome do programa, objetiva muito mais o fortalecimento de um dos pilares desses sistemas, ou seja, os CMEs, como expressam seus objetivos (BRASIL, 2005a): Preparar e implantar um banco de dados nacional sobre os conselhos municipais de educao. Fortalecer a identidade dos CMEs como rgos do poder pblico e parte da estrutura do sistema educacional. Ampliar o conhecimento e o debate da legislao educacional, subsidiando o trabalho dos conselhos.
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Engajar a atuao dos conselhos na perspectiva da garantia do direito educao como poltica de promoo da incluso social. Promover o intercmbio e a colaborao entre os CMEs. Propiciar o fortalecimento dos CMEs. Incentivar a participao da sociedade civil na gesto educacional. Fomentar a criao de CMEs.
Tal privilegiamento, por seu turno, se encontra embasado na compreenso de que os CMEs constituem rgos de Estado e, portanto, so nacionalmente parte estrutural e estruturante da organizao e do funcionamento do sistema educacional e devem ser fortalecidos nas suas competncias e inseridos no sistema de informaes educacionais do MEC (BRASIL, 2005a). O destaque reservado aos CMEs encontra sua lgica na prpria constituio histrica do sistema educacional brasileiro, ao se considerar que, nas propostas de organizao da educao brasileira e na legislao concernente, em primeiro lugar, foram criados os conselhos de educao e s em seguida os sistemas de ensino. Conforme registra a literatura, as primeiras experincias deste tipo de conselho surgiram ainda no Imprio, no estado da Bahia e no municpio do Rio de Janeiro. No mbito do poder central, ainda que propostas tenham comeado a ser debatidas nos anos 1840, no ano 1911 que efetivamente se cria o Conselho de Educao (ROMANELLI, 1998; RIBEIRO, 1978). Desde ento, este teve seu funcionamento em nvel nacional assegurado, mesmo que ao longo do tempo tenha sofrido reestruturaes e mudana de nome, at assumir a denominao de Conselho Nacional de Educao (CNE), tal como o conhecemos hoje. Nos estados, possvel encontrar experincias de conselhos entre 1930 e 1960. No obstante, s foram efetivamente institucionalizados quando da promulgao da LDB de 1962 (Lei no 4.024/1961). Os conselhos municipais tiveram experincias pioneiras entre 1970 e 1990, mas sua efetiva institucionalizao ocorreu a partir da CF/88, que criou os sistemas municipais de educao (CURY, 2001). De uma perspectiva histrica, a partir da Constituio de 1934, portanto na segunda Repblica, que houve o registro da organizao da nossa educao por meio de sistemas de ensino. Todavia, ainda no se cogitava o municpio como ente federativo o que s ir ocorrer mais de meio sculo aps, quando da promulgao da Constituio de 1988 , criando-se, ento, os sistemas federal e os estaduais, abrindo, tambm, a possibilidade legal destes serem criados pelos municpios. Assim, mesmo os conselhos de educao integrando atualmente a gesto dos sistemas de ensino, na histria e na legislao educacional, no h uma relao direta entre sistema de ensino e eles. Se nos mbitos federal e estadual a tradio j instituiu a presena vinculada de ambos, nos municpios ainda encontramos conselhos sem a criao do sistema e vice-versa. No caso de conselhos municipais
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de educao em municpios que no instituram seus sistemas de ensino, estes se situam como rgos de deliberao coletiva na estrutura de gesto das secretarias de educao, segundo as atribuies que lhes so conferidas nas respectivas leis de criao (BRASIL, 2006). Por meio dessa identidade histrica que forjou os conselhos, podemos compreender o porqu do privilegiamento do Pr-Conselho como programa federal voltado para o fortalecimento, em ltima instncia, dos sistemas de ensino. Neste sentido, este se estrutura por meio de trs eixos, a saber.
(...) a organizao de um Sistema Nacional de Informaes sobre Conselhos Municipais de Educao (SICME), o desenvolvimento de aes de capacitao de conselheiros municipais de educao e a assinatura da Revista Documenta do Conselho Nacional de Educao para todos os conselhos municipais de educao em funcionamento (BRASIL, 2005a). 4 RESPOSTA DOS MUNICPIOS NORDESTINOS S AES DE COLABORAO DA UNIO: O CASO DO SICME
Tal como j mencionado, o Sicme parte do Pr-Conselho e foi institudo em 2004. Trata-se de uma ao que tem por objetivo fornecer subsdios que permitam obter a caracterizao dos conselhos municipais de educao do Brasil, por sua vez, objetivando, entre outras coisas, a formulao da poltica educacional pelo MEC e, ao mesmo tempo e interligadamente, fornecer dados para o desenvolvimento de estudos e investigaes sobre a gesto democrtica da educao, como o caso da presente pesquisa. Nesse contexto, o Sicme fornece tambm informaes que vm sendo utilizadas na formulao e na implementao dos processos de capacitao de conselhei ros, a partir de informaes atualizadas sobre a organizao e o funcionamento dos Conselhos. O sistema possibilita ainda o monitoramento do Pr-Conselho, quanto ao seu impacto na criao e no fortalecimento dos CME (BRASIL, 2005a). Focalizando o universo nordestino, temos que aos nove estados da regio correspondem 1.793 municpios (tabela 1), que tm relao com cerca de um tero do total das municipalidades brasileiras. De princpio, este universo representa parcela importante a que se destinam as aes do Pr-Conselho, na perspectiva do seu fortalecimento como ente federativo no que lhe concerne em termos de gesto da educao nos seus territrios.
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TABELA 1
Estados do Nordeste por quantidade de municpios e populao estimada

Estado Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Total Municpios (quantidade) 217 223 184 167 223 185 102 075 417 1.793 Fonte: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE). Populao (estimativa) 6.367.318 3.145.325 8.547.809 3.137.541 3.769.977 8.810.256 3.156.108 2.019.679 14.637.364 53.591.377
Conforme rezam as normas do programa, a adeso dos municpios ao Sicme espontnea, podendo ser feita pelos gestores municipais via internet no site do ministrio. Trata-se de um cadastramento, renovado anualmente, com questes que alimentam o banco de dados do Pr-Conselho desde 2004.
TABELA 2
(Em %)
Municpio Estado Total 102 417 184 217 223 185 223 167 75 1.793 5.560 Fonte: Pr-Conselho/MEC. Cadastrado 2004 36,0 38,0 32,0 25,0 34,0 63,0 29,0 40,0 43,0 37,0 44,0 2005 27,0 37,0 30,0 22,0 29,0 27,0 19,0 35,0 31,0 29,0 38,0 2006 27,0 44,0 47,0 31,0 47,0 34,0 33,0 32,0 89,0 41,0 44,0
Brasil regio Nordeste, municpios cadastrados no Sicme
Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Brasil
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Os dados da tabela 2 demonstram que o programa em anlise vem tendo significativa adeso dos municpios brasileiros. De um total de 5.560 municpios existentes no pas, 2.425 (44%) se cadastraram no Sicme em 2004, quando a ao foi iniciada, sendo igual o percentual em 2006. Em termos da regio Nordeste, observa-se performance semelhante nacional, muito embora os percentuais de cadastramento tenham passado de 37% em 2004 para 41% em 2006, ou seja, proporcionalmente houve maior adeso na regio. Observa-se um refluxo do cadastramento em 2005, detectado na pesquisa como decorrente das dificuldades de adaptao a novas rotinas por parte dos novos governos municipais eleitos em 2004 e que iniciaram mandato em 2005. O cadastro no Sicme renovado anualmente, e, por conseguinte, os dados no podem ser vistos como cumulativos em termos de adeso. Observamos casos em que os municpios deixaram de se recadastrar por terem perdido prazo, ou pela demisso da pessoa responsvel quando de mudana da gesto. No obstante, excetuando-se os municpios de Alagoas que diminuram a participao (de 36% em 2004 para 27% em 2006), bem como os do estado de Pernambuco (com uma diminuio de 63% em 2004 para 34% em 2006), nos demais estados do Nordeste, a adeso tendeu a aumentar significativamente (tabela 2). Esses resultados podem ser um indicativo de presena de permeabilidade do poder local na direo da busca de apoio para a assuno de suas responsabilidades constitucionais e de certa autonomia, sobretudo, ao termos em conta que se trata de uma adeso espontnea. Como j anteriormente comentado, entre o conjunto de instrumentos de poltica educacional destinados a compor os sistemas municipais de ensino e a apoiar a gesto democrtica da educao, se situam os CMEs. Nos citados comentrios, foi enfatizada a questo da tradio dos conselhos entre ns, ainda que, historicamente, tenham se iniciado pela instncia federal e, em seguida, tenham surgido na estadual. S bem recentemente que os CMEs entraram em pauta na agenda da educao brasileira, em face do status de ente federativo a que foram aladas nossas municipalidades.
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TABELA 3
(Em %)
Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Brasil
Brasil regio Nordeste, municpios cadastrados no Sicme que possuem lei de criao do CME
Com Lei do CME 2004 41,0 84,0 52,0 43,0 56,0 67,0 23,0 86,0 47,0 62,0 72,0 Fonte: Pr-Conselho/MEC. 2005 29,0 84,0 66,0 55,0 72,0 76,0 29,0 88,0 52,0 69,0 80,0 2006 61,0 88,0 77,0 65,0 86,0 84,0 34,0 94,0 58,0 75,0 84,0
Essa tradio se reflete na quantidade de municpios participantes do Sicme que vem criando a Lei do CME nos anos considerados pela pesquisa. Ao observamos os dados da tabela 3, temos que, em 2004, do total de municpios brasileiros cadastrados, 72% tinham essa lei e em um crescente, em 2006, o percentual encontrado foi de 84%. Para a regio Nordeste, esses ndices variaram entre 62% (2004) e 75% (2006). Tomando-se os nove estados da regio Nordeste, notamos que tambm bastante alta a relao entre os municpios participantes do programa em tela e os ndices dos que possuem Lei do CME. Neste sentido, em 2006, destacam-se o Rio Grande do Norte (94% de 53 municpios), a Bahia (88% de 182), a Paraba (86% de 105) e Pernambuco (84% de 62 municpios), sendo ainda significativos os percentuais do Cear, do Maranho e de Alagoas, todos acima de 60% (tabela 3). Alm do conselho se constituir em um dos mais tradicionais instrumentos da gesto da educao, trata-se de instituio necessria para que os municpios possam ter acesso a um conjunto de programas e projetos da Unio que exigem mecanismos de controle social dos recursos transferidos e das aes concernentes. Ainda que possam representar o resultado de uma induo, em certa medida forada, e, muitas vezes, com composio nem sempre representativa dos grupos que compem as coletividades locais, o existir dos conselhos com uma regulamentao pode tambm ser um mecanismo de controle democrtico dos destinos da gesto, a depender do nvel de organizao da populao no bloqueio de prticas do exerccio do poder tradicional.
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Se, por um lado, os CMEs, mesmo no sendo obrigatria sua criao, se beneficiam de uma cultura da tradio de conselhos como j demonstrado, os SMEs tm certo carter de obrigatoriedade conferido pela LDB de 1996, alm de existirem no nvel da Unio e dos estados federados h bem mais tempo.
TABELA 4
(Em %)
Com Lei do SME Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Brasil Fonte: Pr-Conselho/MEC. 2004 27,0 58,0 29,0 30,0 27,0 10,0 25,0 44,0 38,0 34,0 39,0 2005 29,0 60,0 52,0 51,0 41,0 30,0 31,0 56,0 39, 48,0 50,0 2006 39,0 64,0 53,0 56,0 58,0 24,0 34,0 51,0 39,0 50,0 53,0
Brasil regio Nordeste, municpios cadastrados no Sicme que possuem lei de criao do SME
Ao falarmos de certa obrigatoriedade, estamos nos referindo ao fato de que a legislao permite que os municpios criem seus SMEs ou optem por integrarem o sistema de ensino do estado federado a que pertencem. Mas, de todo modo, devem ter um sistema, o que no ocorre com a obrigatoriedade do CME. Em certa medida, essa obrigatoriedade em relao ao SME no vem sendo cumprida a contento. Os dados da tabela 4 mostram que dos 726 municpios da regio Nordeste participantes do Sicme em 2006, apenas 50% (365) tinham criado a Lei do SME. Todavia, do total de municpios cadastrados pertencentes a quatro (44,4%) dos nove estados que compem a regio, o ndice ficou abaixo de 40%. Neste caso, identificamos que as indefinies quanto regulamentao da Lei do Regime de Colaborao so indicadas como empecilhos para esta criao, o que se alia, segundo depoimentos colhidos nas entrevistas, ausncia de capacidade tcnica das municipalidades para darem conta do que consideram encargos com a presena do SME nos seus territrios.
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TABELA 5
(Em %)
Estado Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Brasil
Brasil regio Nordeste, municpios cadastrados no Sicme que possuem lei de criao do Plano Municipal de Educao (PME)
Com Lei do PME 2004 5,0 13,0 17,0 33,0 11,0 3,0 18,0 55,0 13,0 17,0 16,0 Fonte: Pr-Conselho/MEC. 2005 25,0 39,0 48,0 45,0 28,0 48,0 38,0 66,0 4,0 41,0 41,0 2006 18,0 40,0 87,0 51,0 39,0 35,0 50,0 77,0 15,0 47,0 50,0
No que concerne lei do PME, a situao se mostrou bem semelhante do SME. Conforme os dados da tabela 5, no ltimo ano pesquisado, apenas 47% tinham promulgada a referida lei. Destacaram-se, no entanto, neste caso, os municpios cadastrados dos estados do Cear e do Rio Grande do Norte. Vale lembrar que a elaborao do PME uma prescrio estabelecida pelo Plano Nacional de Educao (PNE), sancionado em janeiro de 2001. Portanto, em 2006, com exceo dos municpios dos dois estados anteriormente citados, no existia o plano em muito mais de 50% dos municpios entre os cadastrados no Sicme. Entre estes casos, se inseriram, por exemplo, os de Recife e Jaboato dos Guararapes, de grande importncia para o estado de Pernambuco. Nos depoimentos obtidos nas entrevistas com gestores da amostra pesquisada, entre os motivos alegados para a inexistncia do PME, destacaram-se a falta de prioridade da gesto e de capacidade tcnica e, ainda, as dificuldades de sistematizao da pulverizao de demandas advindas de resultados de conferncias municipais de educao.
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TABELA 6
(Em%)
Brasil regio Nordeste, municpios cadastrados no Sicme em 2006 por faixa de populao e existncia das leis do CME, do SME e do PME
Faixa da populao De 1 mil a 20 mil habitantes Acima de 20 mil a 40 mil habitantes Acima de 40 mil a 60 mil habitantes Acima de 60 mil a 100 mil habitantes Acima de 100 mil Total Fontes: FIBGE e Pr-Conselho/MEC. 63,8 19,6 7,0 4,4 5,2 100,0 CME 41,6 15 4,8 3,4 5 69,8 SME 27,4 10,4 3,8 2,2 4,6 48,4 PME 24,4 8,6 2,8 1,8 3,4 40,8
A significativa existncia de municpios no Brasil com pequenos contingentes populacionais se expressa na quantidade maior dos que tm aderido ao Sicme, mostrando a importncia da presena do poder central para que estes entes federados possam cumprir com suas obrigaes constitucionais. Neste sentido, as municipalidades da regio Nordeste no fogem regra. Entre as cadastradas no Sicme em 2006, verificamos que 83,4% tinham at 40 mil habitantes, como demonstram os dados da tabela 6. A relao entre o tamanho dos municpios e as dificuldades de uma implementao com maior grau de autonomia da sua poltica de educao foi detectada pela pesquisa na amostra de gestores entrevistados, ainda que as realidades sejam bastante desiguais e dspares. Observamos, por exemplo, o anseio pela melhor definio do quadro do regime de colaborao como meio de fortalecimento das iniciativas locais, tal como exemplificamos:
O que eu vejo no regime de colaborao, na colaborao entre Unio, estados e municpios ainda a necessidade de trabalhar em conjunto, em cooperao pra melhorar a capacidade tcnica dos municpios. Por exemplo, na capacitao que foi feita com os municpios, os cursos de especializao, ai sim, se deu condies para os municpios irem criando seus ncleos, suas prprias avaliaes. So frutos do regime de colaborao. So polticas que foram sendo montadas e o municpio hoje est construindo equipe (...). Mas, quer dizer, h muita insegurana ainda com relao a isso (Trecho de entrevista com gestor do municpio de Bayeux PB). Ento, a maioria dos secretrios ainda no tem muita clareza dessa questo. Pra voc v do quanto o Estado s vezes chamado a interferir pelo prprio municpio, que o municpio chega procurando na prpria secretaria: eu quero isso, eu quero aquilo. Por que o Estado no faz mais isso, isso ai o Estado fazia no faz mais e a Unio t fazendo, mas muito indireto. Porque, agora, a gente no tem mais clareza at onde o Estado tambm pode ir, at aonde vai o municpio, at onde vai cada um (...) (Trecho de entrevista com gestor do municpio de Olinda PE).
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Verificamos situaes em que a assistncia da Unio vista como eficaz, no sentido de apoiar e fortalecer as estruturas tcnicas municipais. Todavia, a ausncia de quadro de funcionrios de carreira e a permanncia de prticas tradicionais de gesto burocrtica so contradies explicitadas que fragilizam e tendem a engessar aes que poderiam facilitar a melhoria da educao municipal. So inferncias que podem ser ilustradas com os depoimentos que se seguem:
Ento, eu acho assim: o regime de colaborao ta fortalecendo a discusso coletiva, e com isso tambm uma emancipao, uma viso melhor. Ento essa luta (...) e o regime de colaborao fortalece a questo da capacitao do secretrio e das equipes, com isso tambm vai favorecendo outras polticas (Trecho de entrevista com gestor do municpio de Natal RN. A gente sabe que pelas mudanas polticas no municpio nem sempre as equipes esto preparadas (...) s vezes o pessoal utilizado (...). Mas, mas o que acontece mais ser colocado margem. E tem ainda o problema da escolha de quem vai participar dos treinamentos, das capacitaes. Nem sempre so as pessoas mais adequadas que depois voltam e ficam aqui. um problema para fazer avanar (Trecho de entrevista com gestor do municpio de Alhandra PB).
Observamos ainda indcios de que h municipalidades que parecem avanar em termos da luta pela valorizao do seu papel no quadro nacional, para o que a atuao da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) aparenta se destacar. Do mesmo modo, h coalizes no poder local buscando romper vnculos com as foras mais tradicionais, entretanto, ainda permeadas pelos valores da cultura autoritria que historicamente tm estado presentes nas nossas relaes sociais.
Inclusive at o nome eu acho que hoje tem um respeito maior pela questo, pelo municpio, mas esse respeito tambm se da pela questo do municpio se impor o tempo todo. O municpio vai e diz: eu sou um ente da Federao, vocs tem que me escutar. Eu acho que a relao hoje com a Undime mais de igual. Tem uma equipe maior olhando assim e isso foi crescendo inclusive l em Braslia (Trecho de entrevista com gestor do municpio do Cabo de Santo Agostinho PE). O projeto comeou no ano 2000, com a vitria de fulana. Uma das propostas, do grupo (...) das foras polticas que apoiaram a eleio de fulana na prefeitura uma das propostas na Educao era apoiar o processo de gesto democrtica. Que desde o comeo, a maioria no tinha nem muita ideia do que era Gesto Democrtica (...) aqui existia uma briga tremenda e eu aprendi dentro dessa briga que democracia uma delcia. muito gostoso de trabalhar. Mas tem hora que voc tem que dizer: - assim! Tem que fazer dessa forma; porque, se no fizer dessa forma, tudo desanda e vai por gua abaixo. Por esse ponto eu gosto da democracia. Mas tem hora que algum tem que tomar o pulso (Trecho de entrevista com gestor do municpio de Olinda PE).
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Na pesquisa da qual aqui apresentamos alguns dos seus resultados, procuramos verificar se as formas tradicionais do exerccio do poder local estariam mudando, em face das mudanas institucionais ocorridas no pas, graas vigncia da democracia poltica. Neste contexto, nos ancoramos na anlise de aes de cooperao da Unio com as municipalidades nordestinas, como estratgia de problematizao e anlise da questo que nos propusemos a investigar. Sucintamente, podemos afirmar que h avanos identificados no quadro das respostas dos municpios, no sentido de buscarem fortalecimentos das suas responsabilidades constitucionais com a educao decorrentes da condio de ente federado. Todavia, as fragilidades encontradas nos seus territrios, particularmente em termos de recursos tcnicos e infraestruturais, vm resultando no no cumprimento de muitas de suas aes determinadas pelos marcos legais, como ilustraram as anlises pertinentes ao que o cadastramento/adeso no Sicme permite desvelar. Tais fragilidades constituem nichos em que pode continuar a se incrustar o poder local tradicional, impedindo o fortalecimento de suas coletividades e, portanto, de condies mais adequadas na oferta e no usufruto da educao por parte da maioria da populao, como indicaram as entrevistas realizadas. Revigorar a atuao da Unio na direo de quebrar as citadas fragilidades, garantindo, contudo, espaos de autonomia para que aes que respeitem as caractersticas locais sejam implementadas, constitui diretrizes que merecem ser consideradas. Isto por meio de um delineamento mais adequado do nosso pacto federativo, que no deixa de traar os rumos nacionais da educao, mas respeitando e contribuindo para que estes sejam concretizados localmente por meio das especificidades encontradas e do fortalecimento das respectivas coletividades.
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CAPTULO 11
PRIVATIZAO DO PBLICO VERSUS DEMOCRATIZAO DA GESTO DA EDUCAO

Vera Maria Vidal Peroni*
1 INTRODUO
Este trabalho pretende analisar as mudanas ocorridas nas relaes entre o pblico e o privado, no atual contexto, de redefinies do papel do Estado, neste perodo particular do capitalismo, e suas implicaes para a democratizao da educao. E, ainda, problematizar a concepo de federalismo na situao de atuao do privado mercantil na definio de polticas pblicas, nos vrios entes federados. Em nvel nacional, o destaque o Movimento Todos pela Educao, mas existem muitas instituies atuando em rede e influenciando as polticas das mais variadas formas, por exemplo, a formao de professores,1 o material pedaggico, as avaliaes, as assessorias etc. Nos limites deste artigo, apresentaremos, em nvel estadual, o caso do Rio Grande do Sul, da Agenda 2020, movimento de empresrios que elaboram polticas pblicas para o poder pblico executar nos prximos 20 anos. No apenas o Poder Executivo, mas tambm o Legislativo e o Judicirio. Em nvel municipal e escolar, demonstraremos o exemplo de parcerias em que o setor privado acaba influenciando a educao pblica. O texto est dividido em trs partes. A primeira trata do contexto atual de redefinies no papel do Estado e da proposta de democracia nas teorias neoliberal e da terceira via. Na segunda, so apresentados alguns dados sobre parcerias entre sistemas pblicos e instituies do terceiro setor. E na terceira, os desafios da democratizao da educao com consequncias para o federalismo e o direito educao.
* Professora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail: veraperoni@yahoo.com.br 1. Ver a pesquisa de Eneida Shiroma, da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Evangelista e Shiroma (2007).
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2 O CONTEXTO
Na ltima dcada, os nossos estudos e pesquisas tm se dedicado a analisar este perodo particular do capitalismo, que aps uma grande fase de expanso, que se iniciou no ps-guerra, vive um perodo de crise e suas principais estratgias de superao (neoliberalismo, globalizao, reestruturao produtiva e terceira via) redefinem o papel do Estado, principalmente para com as polticas sociais, com profundas consequncias para a relao pblico privado. Apesar de as principais estratgias de superao da crise serem o neoliberalismo, a reestruturao produtiva e a globalizao, principalmente financeira, para fins deste artigo enfocaremos as teorias neoliberais e a terceira via, pois elas tm papel central na redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado, na mudana do papel do Estado para com as polticas pblicas e nas consequncias para a construo da democracia. Com base em autores como Mszros (2002), Antunes (1999) e Harvey (1989, 2005), defendemos a tese de que a crise atual no se encontra no Estado, uma crise estrutural do capital, sendo que as estratgias de superao da crise que redefinem seu papel, principalmente para com a execuo de polticas sociais e, entre elas, a poltica educacional.As teorias neoliberais e a terceira via tm em comum o diagnstico de que o culpado da crise o Estado, mas propem estratgias diferentes de superao: o neoliberalismo defende a privatizao e a terceira via, o terceiro setor. Nos dois, o Estado no mais o responsvel pela execuo das polticas sociais: um repassa para o mercado e a outra, para a chamada sociedade civil sem fins lucrativos (PERONI, 2006). Outra questo que se difere entre as teorias a relao com a democracia. Conforme o neoliberalismo, a democracia atrapalha o livre andamento do mercado, pois deve atender a demanda dos eleitores para se legitimar, o que provoca o dficit fiscal; j para a terceira via, este sistema poltico deve ser fortalecido, mas entendido como a sociedade assumindo tarefas que at ento eram do Estado e participao como a responsabilizao na sua execuo. A democracia, neste sentido, uma abstrao, pois ocorre seu esvaziamento como luta por direitos e das polticas sociais como a materializao de direitos sociais (PERONI, 2009b). A seguir, apresentaremos os principais argumentos das teorias sobre a democracia. Para a teoria neoliberal, o mercado que dever superar as falhas do Estado, j que no o capitalismo que est em crise, mas o Estado. A estratgia, portanto, reform-lo ou diminuir sua atuao para superar sua crise. Assim, para que ele possa ser mais eficiente e produtivo, a lgica de mercado deve prevalecer. Conforme Moraes:
Privatizao do Pblico versus Democratizao da Gesto da Educao
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O funcionamento da ordem de mercado visto como um paradigma, um modelo de funcionamento para outras instituies sociais. Assim a pretenso destes analistas [neoliberais] descobrir quais as regras constitucionais que, no plano das decises coletivas (no-mercado), mais se aproximam da perfeio exibida por essa ordem (a do mercado). o que chamam de economia constitucional, uma nova teoria do contrato social, que proporcione uma reconstruo da ordem social e poltica (MORAES, 2001, p. 49).
Para a teoria da eleio pblica, corrente neoliberal conhecida como Public Choice,2 o paradigma da ao humana em todas as dimenses passa pela relao de troca, pelo jogo de interesses. Neste sentido, a escola prega que todas as relaes tenham a relao de troca como modelo (BUCHANAN; MCCORMICK; TOLLISON, 1984). Todas as correntes da teoria neoliberal criticam a democracia. Para Hayek (1983), h uma tenso entre liberdade individual e democracia. Conforme o autor, a maximizao da liberdade est em proteger o sistema de mercado como necessrio e suficiente para a existncia desta. Assim, o mercado deve ser protegido contra o Estado e a tirania das maiorias. E adverte que o Estado influenciado ou vulnervel s influncias das massas. E, assim, o cidado, por meio do voto, pode decidir sobre bens que no so seus, adquirindo, inclusive, forma de distribuio de renda. Para o autor, a democracia faz um verdadeiro saque propriedade alheia e deve ser contida, com o esvaziamento das instituies pblicas, permeveis correlao de foras. Buchanan e os tericos da Public Choice criticam o excesso de regulamentao e de Estado, pois julgam que estas atividades so onerosas para o conjunto da sociedade e diminuem sua produtividade. E defendem que preciso estabelecer limites constitucionais contra as instituies democrticas vigentes: eliminando o voto, o que mais difcil, ou restringindo seu impacto por intermdio da privatizao e da desregulamentao, provocando o desmantelamento do Estado (PERONI, 2003). Para Moraes (2001, p. 56), a Public Choice nasce justamente do estudo da diferena entre estes dois universos (mercado e estado) e da tentativa de conduzir um deles ao modo operativo do outro tornar as decises no-mercado, mais prximas das decises tipo mercado. A terceira via uma proposta alternativa ao neoliberalismo e antiga socialdemocracia: Os neoliberais querem encolher o Estado; os social-democratas, historicamente, tm sido vidos para expandi-lo. A Terceira Via afirma que necessrio reconstru-lo (GIDDENS, 2001, p. 80).
2. Seu principal terico James Buchanan, tambm conhecida como Escola de Virgnia, pois se constituiu no Instituto Politcnico da Universidade de Virgnia na dcada de 1950.
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Giddens foi um dos tericos que deu suporte intelectual para Tony Blair nestas reformas e apresentou-as com o nome de terceira via. Para o autor,
(...) Terceira Via se refere a uma estrutura de pensamento e de prtica poltica que visa a adaptar a social democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das ltimas duas ou trs dcadas. uma Terceira Via no sentido de que uma tentativa de transcender tanto a social democracia do velho estilo quanto o Neoliberalismo (GIDDENS, 2001, p. 36).
Os tericos da terceira via concordam com os neoliberais que a crise est no Estado, que gastou mais do que podia em polticas sociais e provocou a crise fiscal, s que a estratgia de sua superao para os neoliberais a privatizao e para a terceira via, o terceiro setor (PERONI, 2006). O neoliberalismo prope o Estado mnimo e a terceira via, reform-lo e repassar tarefas para a sociedade civil, sem fins lucrativos. Os dois querem racionalizar recursos e diminuir os gastos estatais com as polticas sociais e diminuir o papel das instituies pblicas, que, como vimos no diagnstico neoliberal, so permeveis correlao de foras. Alm disso, o Estado foi diagnosticado como ineficiente e o culpado pela crise. Como a terceira via no rompe com este diagnstico, ela prope repassar para a sociedade civil as polticas sociais executadas pelo Estado, que historicamente foram conquistas da sociedade civil organizada em sindicatos e movimentos sociais (PERONI, 2007). A seguir, apresento um quadro sntese, para visualizar melhor as discusses apresentadas neste item.
QUADRO 1
Neoliberalismo e terceira via especificidades e similitudes entre as teorias
Neoliberalismo Diagnstico Estado Polticas sociais O Estado provocou a crise Mnimo Privatizao Totalitria, culpada pela crise, Estado gastou demais atendendo demanda dos eleitores Gerencial Terceira via O Estado provocou a crise Reforma do Estado Administrao gerencial Parcerias Parcerias com o terceiro setor Deve ser fortalecida Democratizar a democracia1 Participao da sociedade na execuo das polticas Gerencial
Democracia
Gesto
Elaborao da autora sntese de estudos sobre o tema. Nota: 1 Expresso utilizada por Giddens (2001).
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3 O SETOR PRIVADO E A POLTICA PBLICA
No Rio Grande do Sul, a Agenda 2020, movimento liderado por alguns empresrios, iniciado em 2006, elabora uma agenda para o poder pblico gacho executar nos prximos 20 anos. Na gesto pblica, que nos interessa mais de perto, os projetos so: Reforma da Previdncia, Estudar a Retirada do Estado de Servios de Mercado, Publicizao de Servios No Exclusivos do Estado, Teto Salarial e Lei de Responsabilidade Fiscal, Transparncia na Gesto Pblica e nos Servios Delegados, Implementao das PPPs (parcerias pblico-privadas), Reforma Administrativa e Modernizao da Administrao Pblica Estadual (Gesto e Qualidade). O projeto Publicizao de Servios No Exclusivos do Estado, inclusive, apresenta fases de implementao, como a legislao sobre o tema proposta por ele e j aprovada em 2009. Verificamos que a definio de publicizao da Agenda 2020 a mesma do Documento sobre a Reforma do Estado:
A publicizao trata da migrao de parte da gesto dos rgos prestadores de servios no exclusivos de Estado (nas reas da arte e cultura, pesquisa, meio ambiente, esportes, assistncia social, educao e sade) para entidades pblicas de direito privado, cujo prottipo so as Fundaes, veladas pelo Ministrio Pblico chamadas Organizaes Sociais (BRASIL, 1995).
A educao tambm est na agenda de publicizao Em reas crticas, como educao e sade, a publicizao deve ser trabalhada em fases, atravs de projetos-piloto que comprovem a eficincia e continuidade destes servios pelas Organizaes Sociais (AGENDA 2020). Na educao, a proposta o projeto Educao Bsica de Qualidade. Com o diagnstico de que o RS precisa melhorar seus ndices de desempenho escolar no cenrio nacional conforme revelam os indicadores nacionais de educao do ensino fundamental e mdio, a proposta da Agenda 2020 que o RS garanta uma educao bsica de qualidade para todas as crianas e jovens gachos (AGENDA 2020). No fica claro quem deve garantir esta qualidade. A agenda apresenta como objetivos estratgicos, conforme informaes em sua pgina:
Modernizar e aumentar a eficincia da gesto pblica com adequao do tamanho do estado; Investir na valorizao e qualificao dos professores; Definir e implementar um modelo de educao bsica com foco na qualidade; Capacitar para o empreendedorismo, gesto e qualidade, e inovao e tecnologia; Estabelecer e executar polticas de fomento e incentivo inovao e tecnologia;
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Buscar maior integrao entre empresas, instituies de pesquisa, universidades e Governo; Garantir transparncia na gesto pblica atravs de um sistema de monitoramento pela Sociedade; Garantir o cumprimento e a estabilidade das regras; Incentivar e garantir meios de participao da Sociedade na Gesto Pblica (AGENDA 2020). 4 PARCERIAS DO TERCEIRO SETOR COM REDES PBLICAS DE EDUCAO
Apresentaremos algumas propostas de PPPs, com a lgica empresarial influenciando o ensino pblico. So muitas as parcerias em andamento, mas, para exemplificar, so apresentadas duas que tm um carter mais nacional, o Instituto Unibanco, com o governo do estado do Rio Grande do Sul, e o Instituto Ayrton Senna (IAS), com uma rede municipal, por ser objeto da pesquisa que estamos realizando h vrios anos.
4.1 Programa Jovem de Futuro: parceria entre a Secretaria Estadual de Educao e o Instituto Unibanco
O Instituto Unibanco se apresenta como:

(...) brao social do conglomerado Unibanco, a instituio foi criada em 1982 e responsvel pelas iniciativas de cidadania corporativa da organizao, concentrando suas atividades em apoio juventude, nas reas de educao, trabalho e responsabilidade socioambiental. Suas iniciativas visam a aumentar o capital humano de jovens em situao de vulnerabilidade social, por meio da implantao de projetos que influenciem as polticas pblicas.3
interessante observar que o Instituto Unibanco apresenta como misso: Contribuir para o desenvolvimento humano de jovens em situao de vulnerabilidade. O termo misso j embasado em teorias gerenciais, mas o que mais interessante para a nossa discusso neste trabalho que o instituto pretende influenciar na efetividade das polticas pblicas, como podemos observar quando apresenta a viso: Concebendo, validando e disseminando princpios e tecnologias sociais que contribuam para aumentar a efetividade de polticas pblicas e tambm o pblico-alvo: jovens cursando escolas pblicas de Ensino Mdio. Quer dizer, o instituto quer influenciar a escola pblica, enquanto instituio (PERONI, 2009a).
3. Disponvel em: <http://www.unibanco.com.br>. Acesso em: 20 de abril de 2009.
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So vrios os projetos em andamento, mas apresentaremos o Programa Jovem de Futuro por estar sendo implementado no Rio Grande do Sul. Este visa:
Oferecer, a escolas pblicas de Ensino Mdio Regular, apoio tcnico e fin anceiro para a concepo, implantao e avaliao de um plano de melhoria de qualidade, com durao de trs anos, que vise, atravs de estratgias de incentivo a professores e alunos e de melhoria do ambiente fsico, aumentar significativamente o rendimento dos alunos, nos testes padronizados de Portugus e Matemtica, e diminuir os ndices de evaso.4
As principais metas apresentadas pelo Programa Jovem de Futuro so:

Aumentar em 50% as mdias de desempenho no SAEB (Sistema de Avaliao da Educao Bsica) da terceira srie dos alunos das escolas pblicas de ensino mdio participantes do projeto e reduzir em 40% os ndices de evaso escolar. Melhorar as condies da prtica docente e do ambiente educativo para transformar a escola em um ambiente onde respeito, solidariedade e disciplina estejam sempre presentes, apoiar a gesto participativa e guiada por resultados, melhorar o ambiente fsico da escola e promover uma cultura de avaliao tambm so objetivos do projeto.5
O projeto, a partir de 2008, executado em So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre, sendo, respectivamente, quatro escolas (5.275 alunos), 25 escolas (40. 824 alunos) e 20 escolas (35. 969 alunos), em total de 82.068 alunos participantes (PERONI, 2009a). Para implementar o Programa Jovem de Futuro, o Instituto Unibanco disponibiliza recursos tcnicos e financeiros que sero utilizados em cada escola de acordo com as necessidades definidas no Plano Estratgico de Melhoria de Qualidade. Os recursos so voltados ao incentivo de alunos e professores e melhoria da infraestrutura da escola:
Incentivos para professores: atividades de capacitao docente, premiao por desempenho, fundos de apoio a projetos pedaggicos. Incentivos para alunos: monitoria, programa de tutoria com universitrios, fundo de apoio a atividades e projetos promovidos por alunos, premiao por desempenho escolar ou resultado em competies, acesso a atividades culturais, acesso participao em programas de qualificao profissional. Melhoria da infra-estrutura fsica da escola: pequenas reformas, aquisio de material didtico, aquisio e manuteno de equipamentos.6
4. Disponvel em: <http://www.unibanco.com.br>. Acesso em: 23 de abril de 2009. 5. Idem. 6. Disponvel em: <www.unibanco.com.br>. Acesso em: 24 de abril de 2009.
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possvel observar que a premiao por desempenho entendida como incentivo, bem no mbito da lgica mercantil. Em escolas carentes, com professores com baixssimos salrios e alunos em condio social precria, o instituto acaba entrando com sua proposta pedaggica, de gesto sem grandes resistncias. Questionamos se no uma forma de privatizao da escola pblica e uma forma de comprar polticas, princpios, enfim, o que Harvey (2005) chama de a mercadificao de tudo.
4.2 Parceria entre o Instituto Ayrton Senna e as redes municipais do Rio Grande do Sul
Conforme o site do IAS atualmente os programas Se Liga, Acelera Brasil e Circuito Campeo foram pr-qualificados pelo Ministrio da Educao como ferramentas de apoio aos sistemas pblicos de ensino para a promoo da qualidade da educao (IAS, 2010). Questionamos como ficam as relaes federativas em um contexto em que instituies privadas nacionais acabam por interferir em sistemas pblicos de educao estaduais e municipais, inclusive com o aval e, em alguns casos, o financiamento do Ministrio da Educao (MEC), como o caso do IAS. A pesquisa Parcerias na Gesto da Escola Pblica foi realizada em municpios gachos, por pesquisadores do Ncleo de Poltica e Gesto da Educao da UFRGS. parte da pesquisa nacional Anlise das Consequncias de Parcerias Firmadas entre Municpios Brasileiros e o Instituto Ayrton Senna para a Oferta Educacional e tem como objetivo verificar as conexes entre o pblico e o privado, por meio do estudo dos programas do IAS, instituio sem fins lucrativos que realiza aes educativas vinculadas a redes de ensino, executando diretamente polticas que seriam de responsabilidade do Estado. As fontes principais da pesquisa foram entrevistas, documentos e observao nas escolas. Foram entrevistados secretrios de educao, durante o perodo da parceria, o responsvel pelo convnio na rede, professores, diretores e coordenadores pedaggicos. Analisamos a parceria de sistemas pblicos com o IAS porque esta instituio tem uma grande atuao nacional, mas existem muitas parcerias que influenciam redes pblicas de educao atualmente no Brasil. O instituto uma organizao no governamental, sem fins lucrativos, fundada em novembro de 1994. No incio, atuava apenas em algumas classes de acelerao, mas, a partir de 2001, passa a agir diretamente no mbito dos sistemas municipais, influenciando as polticas educacionais e a legislao dos sistemas pblicos, interferindo na educao pblica de forma mais abrangente.
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importante destacar como o pblico e o privado estavam imbricados desde o incio da atuao do IAS em redes pblicas, que se iniciou com o Programa Acelerao da Aprendizagem. Este foi concebido por Joo Batista Arajo e Oliveira, secretrio executivo do MEC no primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso (1995), que tinha uma instituio do terceiro setor, denominada Centro de Ensino Tecnolgico de Braslia (CETEB), a qual o executou com financiamento pblico. O material didtico foi inicialmente desenvolvido em funo do convnio com a Fundao Desenvolvimento de So Paulo e contou com o financiamento do ministrio. No prefcio do livro A Pedagogia do Sucesso (OLIVEIRA, 2000),7 a prpria Viviane Senna elogia o programa e afirma que o IAS um dos parceiros, com o prprio MEC. A parceria com o CETEB se estendeu de 1997 at 2000. O instituto passou a executar o programa de forma autnoma a partir de 2001 (PERONI, 2009a). Em 2001, o IAS expande sua atuao com uma sistemtica de acompanhamento dos alunos e da gesto escolar, por meio do Programa Escola Campe, da Rede Acelera. Este programa8 foi implementado durante quatro anos (20012004), em 42 municpios de 24 estados brasileiros, fruto de uma aliana social estratgica entre o IAS e a Fundao Banco do Brasil, com apoio da Fundao Luis Eduardo Magalhes que disponibilizou os materiais que compem os manuais de gesto escolar e municipal , da Fundao Pitgoras (executora do programa) e de alianas regionais com empresas (PERONI, 2010). Um dos objetivos apresentados pelo IAS era melhorar a qualidade do ensino fundamental e regularizar seu fluxo, garantindo sucesso na aprendizagem dos alunos. A primeira fase da atuao do instituto no municpio consistia de um diagnstico da educao pblica para definir o foco de atuao, o fortalecimento e a capacidade de gesto do ensino, com o objetivo de garantir a melhoria de sua qualidade no nvel fundamental. A segunda fase envolvia a pr-seleo de dois a trs municpios de cada estado brasileiro e o convite aos seus respectivos prefeitos para se tornarem parceiros do programa. Destacamos a concepo estratgica do IAS no sentido de influenciar nacionalmente a educao, por intermdio dos critrios para a seleo dos municpios participantes das parcerias: populao de 50 mil a 450 mil habitantes, prioritariamente; ter recursos financeiros prprios para investir na melhoria da educao; contar com um prefeito recm-eleito, explicitamente comprometido com a educao fundamental; atuar como polo de influncia junto s cidades vizinhas; e representar vrios partidos polticos.
7. Joo Batista Arajo de Oliveira, autor de A Pedagogia do Sucesso (2000), subsdio terico para o Programa de Acelerao de Aprendizagem, tornou-se consultor do IAS para o Programa Escola Campe em 2000. 8. Ver Peroni (2008a).
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A Rede Vencer iniciou-se em 2005 e ainda permanece por meio dos programas: Gesto Nota 10 presente em toda a rede do ensino fundamental, visando ao gerenciamento de escolas e secretarias para melhoria da qualidade de ensino; Se Liga (programa de alfabetizao); Acelera Brasil (regularizao do fluxo escolar dos alunos das sries iniciais do ensino fundamental, com defasagem idade srie mnima de dois anos; e Circuito Campeo (gerenciamento da aprendizagem de 1a a 4a sries do ensino fundamental). No programa Gesto Nota 10, o registro dos dados educacionais feito pelo Sistema Instituto Ayrton Senna de Informao (Siasi). Os dados sobre desempenho, frequncia e cumprimento das metas de alunos e professores so repassados mensalmente. As escolas os enviam para a secretaria de educao, que os repassa ao sistema. O municpio paga uma taxa para colocar os dados neste. No programa Gesto Nota 10, o professor faz o acompanhamento individual dos alunos e repassa os dados (notas, avaliaes, presenas e metas alcanadas) para a direo, que faz um relatrio consolidado destes ltimos e o envia para a Secretaria de Educao, que consolida os dados de todas as escolas e os remete ao IAS, por meio do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi). O IAS, por intermdio de seus assessores diretos, ou empresas parceiras, analisa os resultados e encaminha o material especfico para apoio. importante destacar que na Sistemtica de Acompanhamento do programa Gesto Nota 10 esto especificadas as incumbncias do prefeito, do secretrio de Educao, do coordenador do programa Gesto Nota 10, do diretor e do superintendente escolar. Acreditamos que esta proposta atinge as relaes federativas, j que os responsveis pela elaborao de polticas entregam a um ente privado tal prerrogativa. No limite de espao do artigo, apresentaremos apenas as incumbncias do diretor: Garantir a implementao da poltica educacional definida pela Secretaria de Educao, Implementar as autonomias administrativa e pedaggica, e a gesto financeira na escola, de acordo com o estabelecido pela Secretaria de Educao. Responsabilizar-se pelos resultados da escola. Gerenciar mensalmente o alcance das metas da escola. Coletar, analisar e consolidar dados referentes ao funcionamento da escola e repass-los ao superintendente escolar. Acompanhar e avaliar a atuao e o resultado do trabalho do coordenador pedaggico da escola e dos professores.
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Liderar os membros da comunidade escolar no alcance das metas da escola. Trabalhar em conjunto com o superintendente escolar na constante busca da melhoria da qualidade da aprendizagem (BRASIL, 2000, grifos nossos)
O diretor responsabilizado pelo alcance das metas e, mesmo quando eleito, assina um termo de compromisso; ou seja, os candidatos no tm como apresentar suas propostas, apenas se responsabilizarem pela execuo de uma proposta j preestabelecida pelo instituto, o que no nosso entendimento incompatvel com a gesto democrtica. Outro questionamento o contedo pronto das aulas, em um momento histrico em que a criatividade, o raciocnio e a capacidade de resolver problemas, enfim, o conhecimento, tm papel estratgico. Por meio do depoimento de uma professora, no estudo de caso do Rio Grande do Sul, observamos como o contedo das aulas vinha pronto, retirando completamente a autonomia do professor e a possibilidade de levar-se em considerao o ritmo de aprendizagem dos alunos ou as especificidades regionais:
(...) a gente tinha uma lista de contedos que a gente tinha que seguir risca. Ento, quando o supervisor entrava na sala, ele olhava qual era o nmero do dia letivo, qual era o subprojeto e qual era a aula; ento, por exemplo, eu tinha dois dias para trabalhar o smbolo da Pscoa, mas no interessava se os meus alunos estavam interessados em estudar mais, se eles tinham atingido os objetivos do contedo (...) e isso era, digamos assim, inquestionvel (PROFESSORA A, 2007).
Na pesquisa nacional, constatamos que a mesma aula dada para as escolas indgenas no Par, as escolas de populaes fronteirias no Mato Grosso, com alunos brasileiros e bolivianos, assim como para as escolas do Rio Grande do Sul; enfim, nos dez casos estudados, sem levar-se em conta nenhuma especificidade ou diversidade das regies e dos alunos envolvidos. Destacamos que uma instituio privada acaba definindo o contedo que ser dado em todo o pas, j que parte do princpio de que os professores so mal formados, no sabem planejar suas tarefas e, portanto, devem receber tudo pronto, como podemos verificar na argumentao de Viviane Senna:
Os materiais so fortemente estruturados, de maneira a assegurar que um mesmo professor inexperiente, ou com preparao insuficiente como o caso de muitos professores no Brasil seja capaz de proporcionar ao aluno um programa de qualidade, com elevado grau de participao dos alunos na sala de aula, na escola e na comunidade (SENNA, 2000, p. 146).
Questionamos como ficam as relaes federativas, de autonomia entre os entes federados e de regime de colaborao, quando, desde o secretrio de Educao at os professores, as tarefas so definidas por um agente privado.
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Em texto anterior, j questionvamos o que leva um dirigente de um sistema pblico, eleito democraticamente, a submeter-se e acabar com a autonomia das escolas e dos professores de sua rede. Indagamos o que significa o sistema pblico abrir mo de suas prerrogativas de ofertar educao pblica de qualidade e comprar um produto pronto, desde o currculo escolar j que, como vimos, as aulas vm prontas e os professores no podem modific-la at a gesto escolar monitorada por um agente externo , e transformar os sujeitos responsveis pela educao em burocratas que apenas cumprem metas traadas por uma instituio externa e privada. O que contraria o princpio constitucional da gesto democrtica e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB):
Art. 14. Os sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica do ensino pblico na educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princpios: I - participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola; II - participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Art. 15. Os sistemas de ensino asseguraro s unidades escolares pblicas de educao bsica que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (BRASIL, 1996).
Quanto ao financiamento, o instituto vive principalmente de dinheiro de doaes de empresas que, muitas vezes, por esta razo, deixam de pagar impostos, dos quais no mnimo 25% iriam para a educao. Outra parte vem dos royalties do licenciamento das marcas Senna, Senninha, Senninha Baby e da imagem de Ayrton Senna, doados pela famlia do piloto (PERONI, 2008a). Um exemplo da doao dos empresrios ocorreu no Seminrio Educao Pblica de Qualidade para um Brasil Melhor, no VII Frum Empresarial de Comandatuba: Em um momento onde a emoo tomou conta de todos, empresrios doaram a quantia de R$ 5.770.000,00 ao Instituto Ayrton Senna e Lide EDH, em apenas 10 minutos de seminrio. Este valor recorde absoluto entre todas as edies do evento e ser utilizado em projetos para a recuperao do ensino pblico nos quatro cantos do pas. Somente um empresrio, que preferiu o anonimato, doou R$ 600 mil.9
9. Disponvel em: <http://www.forumdoriassociados.com.br/noticias.asp>. Acesso em: 15 de julho de 2008.
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Quanto ao controle social, pesquisamos junto ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) em Braslia e Porto Alegre, para saber como era feito o controle social das empresas que deixam de pagar impostos e doam para entidades sem fins lucrativos, como o caso do IAS.
(...) em consulta ao Tribunal, constatei que, se a dificuldade de controle do repasse pblico para as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip) grande, dado o volume de dados, para a fiscalizao das doaes ainda maior. Existe apenas um setor do TCU em Braslia, a Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag), que analisa essas contas, mas apenas alguns casos so escolhidos para uma avaliao mais ampla com equipes multidisciplinares (...) (PERONI, 2006, p. 128).
A pesquisa demonstrou consequncias para a educao pblica das PPPs, pois o privado, por se considerar parmetro de qualidade, interfere na educao pblica, restringindo muito a autonomia dos entes federados para construir sua poltica educacional, e tambm as possibilidades de construo de uma gesto democrtica na educao. Ao definir previamente o currculo, a metodologia, a formao docente e a avaliao influenciam a poltica educacional de toda a rede de ensino desde a proposta pedaggica at a gesto escolar. Questionamos como, em um perodo democrtico, os sujeitos abrem mo de tais prerrogativas.
Tratamos neste artigo das parcerias entre o pblico e o privado na educao em um contexto em que o Estado redefine seu papel para com as polticas sociais. Interessa tambm destacar as diferenas entre terceira via e neoliberalismo e, particularmente, o que as duas teorias entendem por democracia. Principalmente porque o neoliberalismo tem sua teoria de classe explcita, mas o terceiro setor est muito mais diludo, pois fala de democratizar a democracia (GIDDENS, 20001) e aprofundar a participao da sociedade civil, e suas teorias e estratgias de ao tm sido implementadas por governos de direita, centro e esquerda, em nvel internacional. A terceira via partilha do mesmo diagnstico de crise que o neoliberalismo, de que o Estado gastou muito com polticas sociais e gerou a crise fiscal. Assim sendo, questionamos se a alternativa encontrada pela terceira via, o terceiro setor, coloca-se como tal ou se instrumental ao projeto neoliberal. Enquanto o neoliberalismo prope a privatizao e o Estado mnimo, a terceira via pretende reformar o Estado, que passa a ser o coordenador e o avaliador das polticas, mas no mais principal executor. Assim, o terceiro setor a estratgia da terceira via para a execuo das polticas sociais. A parceria entre o pblico e o privado acaba sendo a poltica pblica, com grandes implicaes para as relaes federativas na consecuo do direito educao.
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importante, ainda, ressaltar que a relao pblico privado no se inicia neste perodo particular do capitalismo e com a terceira via ou o neoliberalismo; ao contrrio, como bem analisam Cury (2008) e Saviani (2005), historicamente, foram muito tnues as linhas divisrias entre o pblico e o privado no nosso pas, desde o incio do processo de colonizao. O prprio Estado assumiu um espao muito voltado aos interesses privados; assim, a democratizao da educao pblica ainda um longo processo em construo (PERONI, 2008b). Indagamos porque as redes pblicas tm buscado as parcerias com as instituies privadas, se uma forma de atingir a to almejada qualidade da educao mais uma vez, tendo como parmetro a lgica mercantil. A gesto da educao historicamente teve como referncia o mercado, como podemos constatar nos estudos de Flix (1985) e Paro (1993), e a gesto democrtica, que nasce em sua contraposio e foi construda pelos movimentos por democratizao da sociedade. A gesto gerencial, que se apresenta como a soluo dos problemas de qualidade na educao, tendo como parmetro as novas formas de gerenciamento da produo na reestruturao produtiva, acaba retomando velhos princpios tecnicistas com outra roupagem. Tentando retirar os aspectos polticos da prtica educacional, como se apresentando tcnicas de gesto todos os problemas sero resolvidos. No mais um momento de ditadura, mas a democracia vive muitos obstculos (PERONI, 2009a). E questionamos tambm quem define a compra de qualidade via parcerias. E at que ponto o processo de municipalizao dos anos 1990 contribuiu para uma expanso das redes municipais e que, muitas vezes sem recursos humanos formados para a elaborao de polticas e frequentemente pouco estruturadas, acabam seduzidas pela ideia de comprar um produto, atualmente chamado de tecnologia educacional, que organiza a rede escolar. Demandar um produto de uma instituio privada acaba ocorrendo em detrimento de construir coletivamente por meio de espaos de participao e em processo. Afinal, tanto lutamos contra o Estado e a sociedade da ditadura, na construo de um Estado mais transparente, com maior controle social e no qual as prioridades seriam amplamente discutidas, de forma participativa. claro que a democracia conflito, envolve relaes de poder, de classe, mas a questo que a lgica do produto, em detrimento da lgica democrtica, parece ser um novo consenso. Em trabalho anterior, destacamos que as duas principais questes apontadas como consequncias das parcerias com o terceiro setor, o direito universal e a gesto democrtica, referem-se ao mesmo foco, a democracia. Assim como os direitos sociais materializados em polticas universais acabam cedendo lugar a polticas fragmentadas e focalizadas, tambm a participao e a ideia deste sistema poltico como pedaggicas para a construo de uma sociedade democrtica
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acabam cedendo lugar naturalizao do possvel, com polticas filantrpicas, realizadas por cidados de boa vontade, mas nem sempre construdas sobre bases democrticas (PERONI, 2009b). Outro movimento de relao entre o pblico e o privado quando o primeiro repassa a execuo, como as creches comunitrias e as instituies filantrpicas de atendimento educao especial,10 que j existiam historicamente e neste momento so fortalecidas e passam, inclusive, a fazer parte do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB). Ressaltamos as implicaes para a gesto democrtica e, principalmente, para as relaes federativas, j que muitas vezes as parcerias definem previamente o que ser ensinado e acabam determinando a gesto de sistema, e no apenas da escola onde a parceria executada.
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CAPTULO 12
A PESQUISA EM EDUCAO E OS DESAFIOS PARA A REA DE POLTICA EDUCACIONAL

Nora Krawczyk*
1 INTRODUO
A pesquisa educacional no Brasil bastante jovem; no entanto, os estudos em poltica educacional tem estado presente, quase desde seu incio, como uma rea importante de estudo. Para compreender o teor da pesquisa em educao, necessrio levar em conta um conjunto de fatores que afetam o desenvolvimento da produo cientfica em cada pas. Como veremos, os espaos institucionais onde se realizam as pesquisas, as especificidades nacionais e sua historicidade, o clima poltico e o contexto histrico e as influncias do debate internacional alimentam os olhares dos pesquisadores e revelam-se na escolha dos temas e das categorias, isto , no carter do conhecimento produzido.1 Podemos dizer que a pesquisa em educao comeou a consolidar-se como um campo de estudo a partir da dcada de 1940, aproximadamente, com a criao do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) e suas regionais em diferentes lugares do pas. J nessa poca, adquiriu um carter poltico, sociolgico e histrico. A preocupao passou do indivduo, por meio do estudo psicopedaggico da aprendizagem, para a preocupao em compreender a relao entre educao e sociedade, com a intencionalidade de discernir qual a funo da primeira nas relaes sociais no pas (GATTI, 2007). O clima poltico da poca era extremadamente frtil para incentivar esse tipo de preocupao. O crescimento da industrializao, a partir da dcada de 1930, produziu um aumento importante das presses sociais pela educao pblica e, principalmente, pela formao dos trabalhadores. Nessa poca, foi criado o Ministrio de Educao e Sade, como
* Professora doutora da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), no Departamento de Cincias Sociais e Educao, e Coordenadora do Grupo de Pesquisa em Polticas Pblicas e Educao (GPPE). 1. A pesquisa sobre a reforma educacional na dcada de 1990 em vrios pases latino-americanos que realizei junto com a professora Vera Lucia Vieira evidencia de forma bastante clara a importncia da historicidade dos pases para compreender sua produo cientfica. Ver Krawczyk e Vieira (2008).
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uma expresso de que a educao pblica comeava a ser reconhecida como uma questo nacional, ainda que isso no tenha significado, necessariamente, a responsabilizao do Estado nacional pelo provimento de ensino pblico. Como todos sabemos, na sequncia, tivemos uma srie de fatos histricos que demonstram a arena de conflitos que se tornou a educao pblica no mbito nacional.2 Mas o aceleramento do desenvolvimento da pesquisa em educao, na segunda metade do sculo XX, deve-se, tambm e principalmente, implantao de um vasto conjunto de programas de ps-graduao no pas, no fim da dcada de 1960, pelo qual se transferiu para as universidades o espao de produo cientfica e de formao de quadros. A criao das universidades brasileiras da forma que as conhecemos hoje, com um forte investimento na ps-graduao e na pesquisa, est vinculada ao projeto de modernizao conservador dos governos militares. A institucionalizao da pesquisa, conjuntamente com a institucionalizao da ps-graduao em educao, diferentemente de outros pases, trouxe como consequncia uma forte associao entre atividades de formao (ensino) e de produo de conhecimento e, principalmente, a burocratizao do trabalho cientfico, o que se reflete no que poderamos denominar de escolarizao da produo cientfica. Por isso, comum encontrar uma produo acadmica associada a diplomas, determinada por uma organizao e um formato que expressam os requisitos institucionais e os tempos preestabelecidos. Durante a dcada de 1960, a pesquisa em educao teve uma forte influncia da rea da economia, ganhando destaque os estudos sob a perspectiva da Teoria do Capital Humano, posio coerente com a poltica do pas, que passou a privilegiar o planejamento de custos, a eficincia e as tecnologias no ensino profissionalizante (GATTI, 2001). Entretanto, a pesquisa no se restringiu a responder s demandas estatais. Ainda que sob um processo ditatorial e apesar de sua orientao repressora e conservadora na produo e na divulgao cientfica, iria desenvolver-se uma estrutura universitria que, junto com diversos movimentos sociais, produziu consequncias polticas e culturais em boa parte contrrias aos interesses da ditadura. Assim, as universidades foram criando uma produo crtica ao sistema e, com o descrdito de solues tcnicas, o perfil da pesquisa enriqueceu-se com novas perspectivas tericas e metodolgicas.
2. Entre eles, o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, que apontava a necessidade de constituio de um sistema educacional, a Constituio de 1934, que colocava a importncia de definirem-se diretrizes nacionais para educao, o longo processo de tenses de mais de uma dcada para a promulgao da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), o desenvolvimento do sistema de educao profissional, mas com transferncia desse encargo para o setor privado etc.
A Pesquisa em Educao e os Desafios para a rea de Poltica Educacional
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Nesse contexto, a pesquisa em poltica educacional veio a estabelecer um dilogo com outras disciplinas, principalmente com as perspectivas crticas da administrao escolar. Este dilogo se fortaleceu durante o processo de transio democrtico na dcada de 1980, poca de consolidao e expanso da ps-graduao. O retorno democracia poltica trouxe uma forte mobilizao social pela educao e o entusiasmo pelo estudo desta no marco das relaes sociais capitalistas, com base em autores estrangeiros e brasileiros de inspirao marxista. Junto com isso, a participao social na educao passou a ser vista como a possibilidade de sua democratizao e de reverso da lgica centralizadora e autoritria da ditadura. Esse clima sociopoltico influenciou bastante a escolha dos temas de pesquisas em poltica educacional da poca, que continuam ocupando um espao importante ainda hoje: a relao entre educao e sociedade; a gesto do sistema educacional e da escola; a participao; a autonomia escolar; o financiamento, entre outros. Durante esse perodo, as perspectivas crticas da administrao escolar influenciaram bastante o debate e a produo acadmica em torno da democratizao da gesto escolar e seu embate com as teorias da administrao empresarial, contrapondo o discurso da democratizao ao da eficcia. Tambm os anos 1980 foram fecundos no debate terico-metodolgico entre pesquisadores em educao, em muitos casos contrapondo o enfoque quantitativo e qualitativo de pesquisa. Foi um momento de um forte incremento de pesquisas qualitativas na rea da educao, como consequncia da intensa crtica s estratgias de medio e quantificao da realidade. Esta se concentrou, principalmente, na incapacidade do enfoque quantitativo para compreender e explicar as motivaes e os comportamentos dos indivduos e dos grupos sociais, os processos sociais e educacionais e sua relao com a estrutura social, as dinmicas institucionais, entre outros. Esse embate terico-metodolgico apresentou certa particularidade na rea de pesquisa em poltica educacional, em que estavam presentes ambos os enfoques, cada um deles privilegiando temticas distintas. A mobilizao social por aumento do oramento para educao e as mudanas ocorridas no mbito da gesto do financiamento pblico para a rea e nas responsabilidades e atribuies dos diferentes entes federados com educao, principalmente a partir de fins da dcada de 1980, promoveram o fortalecimento de linhas de pesquisa sobre financiamento da educao; ao mesmo tempo, a pesquisa qualitativa passou a focar seus estudos nas gestes governamentais e institucionais.
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interessante destacar que ambos os enfoques metodolgicos possuem muito poucos canais de comunicao e produo conjunta na rea de poltica educacional, o que talvez seja motivado pela pouca experincia em pesquisas com enfoques quantitativos e qualitativos e por uma tendncia mais geral de coloc-los como procedimentos metodolgicos antagnicos, o que cria uma mtua desvalorizao. As maiores dificuldades encontradas nas pesquisas qualitativas produzidas nas ltimas dcadas consistem em identificar e construir analiticamente os processos sociais e educacionais, por meio do dilogo com perspectivas tericas e com a produo cientfica coletiva nacional e internacional, possibilitando ao pesquisador sair do contexto particular do estudo em questo e da mera descrio da realidade tal qual como ela se manifesta, para alcanar a compreenso do fenmeno como processo social (ANDR, 2001; GATTI, 2001). A literatura sobre o tema mostra-nos tambm a necessidade de uma formao slida e de domnio das tcnicas, para a apropriao da realidade e sua reconstruo, e revela que a riqueza da pesquisa qualitativa no est na possibilidade de aplicar seus resultados a locais e sujeitos semelhantes (sentido convencional de generalizao), mas em sua propriedade de criar conhecimentos (afirmaes) universais sobre os processos sociais gerais (BOGDAN; BIKLEN, 1994; CHIZZOTTI, 1991). A histria recente nacional, regional e internacional tem produzido certo descrdito na poltica e no sentido do pblico e, ao mesmo tempo, sido bastante frtil para a pesquisa em poltica educacional. As intensas transformaes sociais, polticas e econmicas provocam novos problemas de pesquisa, categorias de anlise e dilogos com outras reas cientficas. As pesquisas que estudam a relao entre educao e sociedade passaram a ser bastante criticadas no discurso hegemnico internacional e nacional, sob o argumento de serem muito ideolgicas, e, ao mesmo tempo, os estudos de poltica educacional incrementam-se. De um lado, outras linhas de pesquisa incorporam uma mirada poltico-educacional, em perspectiva ps-estruturalista, focando seus estudos sob a tica da preocupao pela diversidade de formas culturais e identidade e privilegiando temas, tais como formao de professores, livro didtico, currculo e multiculturalismo, prticas escolares, gnero, infncia, entre outros. De outro, a reforma educacional implantada nos diferentes pases da Amrica Latina no limiar do sculo XXI, consoante com as mudanas sociais, polticas e econmicas da poca, trouxe transformaes sistemticas bastante significativas na educao pblica que, ao mesmo tempo, produziram importantes impactos nas relaes entre Estado, educao e sociedade. De maneira muito sinttica, podemos dizer que essa reforma educacional teve dois eixos principais que se manifestaram tambm nas polticas educacionais brasileiras: a reorganizao e a gesto do sistema educacional e da unidade escolar.
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A primeira foi impulsionada, principalmente, pela municipalizao do ensino fundamental, pela criao das diretrizes curriculares nacionais, pela separao do ensino mdio regular e profissional e pela criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF). As mudanas na gesto escolar foram promovidas pelo aumento de responsabilidades da equipe da escola e da comunidade, pela liberalizao de certas atribuies para a unidade escolar e para os pais e pelo novo perfil desejado para a direo da escola. Tais polticas induziram os pesquisadores a aprofundar, principalmente, seus estudos sobre gesto, participao, dinmicas federativas e financiamento da educao. No entanto, alm da especificidade da poltica nacional e local, a pesquisa sofreu tambm influncia das tendncias regionais e internacionais. Por exemplo, os organismos internacionais foram importantes indutores no somente das reformas educacionais implementadas em diferentes pases, como tambm de enfoques na produo de conhecimento na rea da educao. Nesse sentido, dois outros tipos de abordagens tm estado presentes no estudo das polticas educacionais, principalmente nos ltimos 15 anos: os registros de experincias e as pesquisas comparadas. Os registros de experincias so estudos descritivos para divulgar prticas governamentais e/ou institucionais inovadoras e exitosas, segundo os pressupostos da Reforma Educacional, que surgiram na dcada de 1990 em diferentes pases latino-americanos, com o propsito de que possam se tornar referncia para serem adotadas por governos e instituies dos demais pases da regio. Em momento em que muitos se perguntam qual o melhor caminho a seguir para melhorar a eficcia das polticas e a qualidade da escola, as respostas rpidas de como fazer os modelos ou receitas tornam-se bastante atraentes. Encontramos com frequncia o registro de experincia, principalmente, na produo do limiar do sculo XXI. Tal registro resultou do propsito de incentivar polticas educacionais por meio de referncias a situaes nacionais, regionais ou internacionais, por um mecanismo de contaminao3 de polticas postas em prtica em outros locais. Esse tipo de abordagem descritiva foi frequente no Brasil tambm para resgatar experincias alternativas e contestatrias reforma educacional. So, principalmente, polticas municipais de gesto democrtica da educao vigentes na dcada de 1990, inspiradas em propostas implementadas na dcada anterior. Ainda que muitos desses estudos pretendessem realizar uma reflexo sobre as experincias registradas, na maioria das vezes, o envolvimento pessoal
3. Conceito utilizado por Barroso (2006).
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dos pesquisadores nesses projetos poltico-educacionais tornou difcil ir alm da sua descrio e do registro dos atores implicados. Outra abordagem metodolgica que, nos ltimos dez anos, vem progressivamente tomando cada vez maior flego na pesquisa em poltica educacional a pesquisa comparada. Com um extraordinrio desenvolvimento na segunda metade do sculo XX, no bojo do processo de reconstruo internacional do capitalismo democrtico concebido no marco da teoria desenvolvimentista, a pesquisa comparada teve como alvo estabelecer comparao entre as caractersticas e o desenvolvimento dos sistemas educacionais de diferentes pases, com o objetivo de fornecer subsdios para a formulao e a implementao de polticas de desenvolvimento educacional nos pases perifricos. Na Amrica Latina, a pesquisa educacional crtica foi se afastando cada vez mais do enfoque comparativo, em decorrncia de sua forte associao com o paradigma positivista e com a poltica imperialista de desenvolvimento. De tal modo, ocorreu esse distanciamento, que se tornaram praticamente inexistente, do ponto de vista crtico, as produes acadmicas que contemplassem anlises comparativas. Na dcada de 1990, retomaram-se os estudos comparados, principalmente nas reas de poltica educacional e gesto escolar. Estes surgiram, em primeiro momento, encomendados e divulgados pelos organismos internacionais que, ancorados no enfoque terico-metodolgico funcionalista, possibilitaram o reforo do carter homogeneizador, tanto na leitura das realidades nacionais quanto em suas propostas para impor uma padronizao de poltica educacional na regio. Entretanto, os estudos comparados tambm vm sendo utilizados para a compreenso de processos educacionais que ultrapassam as fronteiras do Brasil. Tais estudos tm sido muito interessantes para distinguir as tendncias regionais das especificidades nacionais e/ou locais. Mas, em algumas ocasies, pela ausncia de uma pergunta de pesquisa que justifique a necessidade da comparao e/ou pelo pouco conhecimento dos pases analisados, a pesquisa acabou reduzindo-se constatao de convergncias entre as situaes nacionais, tendo sido pouco explorado o enfoque comparativo como recurso analtico e interpretativo. A pesquisa comparada tem um potencial muito rico de interpretao, se se levarem em conta as historicidades nacionais para a anlise das convergncias e as especificidades na concretizao de polticas globais. Mas este enfoque ainda deve ser mais explorado. o desafio da passagem da anlise dos fatos para a anlise do sentido histrico dos fatos (NVOA, 1995). Como sabemos, a educao remete-nos a um conjunto de situaes, prticas e polticas resultantes de uma prtica social e, portanto, est intimamente ligada s relaes sociais historicamente determinadas, que precisam de diferentes
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abordagens disciplinares para sua compreenso e anlise. Contudo, o dilogo da educao com as diferentes reas disciplinares no se d de forma simultnea, pois a preocupao destas com a educao e vice-versa est relacionada aos problemas e aos desafios que a realidade nos apresenta. Vimos sinteticamente o contexto no qual acontece a influncia da economia e da administrao nos estudos sobre poltica educacional. A partir da dcada de 1980, na Europa e nos Estados Unidos, a sociologia da educao tem incorporado a anlise do Estado e suas contradies, da relao entre o Estado e a sociedade e das relaes sociais relaes de poder, grupos de interesses, correlao de foras etc. na compreenso dos processos de definio e implementao de poltica educacional e das prticas educativas, fortalecendo um novo campo de estudo da sociologia: a anlise sociolgica das polticas educacionais (BONAL, 1998; TORRES, 2000). Essa abertura da sociologia ao estudo das polticas educacionais est claramente vinculada ao carter das reformas que aconteceram nas ltimas dcadas nas diferentes regies, que resultaram da crise do Estado de bem-estar e suas repercusses sobre as contradies que enfrenta o Estado capitalista. Por exemplo, a literatura inglesa, principalmente, e parte da americana realizaram, nas ltimas dcadas, aportes importantes para a compreenso do processo de mercantilizao da educao, suas consequncias na prtica educativa e seu impacto sobre a desigualdade educacional e social. Nos ltimos anos, embora ainda incipiente, vem crescendo o dilogo da rea de poltica educacional com a produo internacional em sociologia das polticas pblicas.
2 DESAFIOS ATUAIS PARA A PESQUISA EM POLTICA EDUCACIONAL
No Encontro de Pesquisadores do Grupo de Trabalho GT 5, Estado e Poltica Educacional, da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED), realizado em agosto de 2010 em Curitiba, foi-me encomendada a tarefa de identificar e refletir sobre os desafios de pesquisa que explicitamente ou implicitamente se colocaram durante esse seminrio. Muitas das questes at este ponto apresentadas so resultado dessa reflexo. O debate entre os participantes foi extremadamente rico e me suscitou algumas questes que, a meu ver, desafiam-nos como pesquisadores em poltica educacional. Elas so: 1. Revigorar o debate terico e histrico. A pesquisa emprica fundamental para o conhecimento aprofundado da realidade, mas, para poder-se organizar e analisar os dados coletados, necessria uma direo que
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permita interpretar os aspectos singulares da realidade observada e integrar as pesquisas no todo maior de produo cientfica. A preocupao com as dimenses terica e histrica possibilitar pesquisa interpelar as polticas educacionais e a realidade educacional concretizada como processos que carregam historicidade. Dessa forma, possvel colaborar com a desnaturalizao das categorias de anlise, identificando os espaos de continuidade e ruptura e superando o limite da inevitabilidade, to pernicioso para a produo cientfica. 2. Articular as diferentes reas e abordagens terico-metodolgicas de pesquisa em poltica educacional. O fortalecimento do debate entre os pesquisadores para discutir os resultados de suas pesquisas e um maior dilogo entre as produes com diferentes enfoques metodolgicos ajudaro a criar um ambiente coletivo de produo cientfica e a otimizar a rea de poltica educacional. 3. Aprofundar o dilogo com outras reas de conhecimento do campo de estudo em educao e fora dele, em nvel nacional e internacional. 4. Sendo a educao um campo de estudo interdisciplinar, um desafio para ns, que o integramos, fortalecer essa rea de conhecimento por meio do dilogo entre as diferentes disciplinas, para ter-se uma compreenso cada vez mais cabal da situao da educao, resgatando sua especificidade no mbito das relaes e das prticas sociais. 5. Aprimorar as pesquisas e repensar a poltica de ps-graduao no pas. O carter interdisciplinar do campo de conhecimento em educao torna a formao do pesquisador, em qualquer uma das reas, uma tarefa bastante complexa, j que no possvel pensar em conhecimento unidirecional. 6. Alm disso, como as pesquisas na ps-graduao representam uma porcentagem bastante significativa da pesquisa realizada no Brasil, necessrio discutir sobre as condies nas quais elas vm sendo produzidas. 7. No se render s demandas imediatistas nem s ansiedades para encontrar respostas rpidas e mgicas. Isto no quer dizer que no devamos levar em conta os problemas concretos que surgem no cotidiano da educao a que os problemas tomam corpo , mas a pesquisa no pode estar a servio de solucionar pequenos impasses do cotidiano. O tempo de maturao do processo de construo de conhecimento individual e coletivo no o mesmo que o das decises polticas, o das necessidades dos professores e o dos gestores da educao.
225
8. Assumir a tenso entre o campo acadmico e o de atuao poltica, fronteira bastante sensvel na rea de poltica educacional. Produzir conhecimento novo e socialmente significativo, que incorpore uma reflexo, em perspectiva de longo prazo e que no exclua alguns assuntos sob o argumento da inevitabilidade de algumas situaes. Relegar algumas dessas questes negar sua problematizao social (OSZLAK; ODONNELL, 1981). O seminrio dos pesquisadores do GT 5, em Curitiba, teve como tema Federalismo e polticas educacionais na efetivao do direito educao no Brasil. Levando em conta os desafios que acabo de indicar, apresentei ao grupo, para sua considerao, alguns aspectos vinculados diretamente ao tema em debate nessa ocasio, com o propsito de colaborar para definir rumos na pesquisa em poltica educacional. Em linhas gerais, podemos dizer que os temas que tiveram uma ateno maior do grupo de pesquisadores foram: federalismo, desigualdade regional e gesto municipal, gesto da educao e gesto oramentria. Com relao aos estudos e ao debate em torno do federalismo no Brasil, foi possvel observar a preocupao com a centralizao e a descentralizao de responsabilidades e de atribuies nos diferentes rgos de governo e com a autonomia dos diversos entes federados. Precisam ainda ser discutidas a configurao atual do federalismo brasileiro, as relaes de poder e as dinmicas polticas, econmicas e sociais contidas nas relaes federalistas atuais. Tambm a categoria de territrio4 seria interessante para estudar as contradies do processo de descentralizao da educao no Brasil e do regime de colaborao estipulado na LDB de 1996. A preocupao com a desigualdade regional acompanhou vrios dos debates, com o fracasso das polticas de equidade e as situaes perversas criadas pela lgica de financiamento. O reconhecimento das desigualdades regionais uma situao compartida no mbito acadmico e poltico e na sociedade em geral. As desigualdade regionais em educao so sistematicamente evidenciadas por diferentes tipos de indicadores. No entanto, pouco se discutem os motivos desta desigualdade na realidade educacional. Abandonou-se a discusso da desigualdade de classe, entre rural e urbano, e centrou-se todo o debate na necessidade de implementao de polticas que diminuam as desigualdades regionais. Poder-se-ia promover uma reflexo maior sobre as dinmicas polticas regionais, sua organizao socioeconmica e o grau de concentrao de renda, o desenvolvimento das polticas sociais, entre outras questes, para enriquecer o debate em torno da desigualdade social e educacional no Brasil; entender, de uma maneira mais apurada, o territrio
4. Conceito incorporado pelo governo federal na proposta do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) para a gesto das diferentes redes educacionais.
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no qual se implementam as polticas educacionais; avaliar que responsabilidade cabe Unio pelas desigualdades regionais; e, principalmente, avaliar as caractersticas que deveriam ter as polticas de combate desigualdade. Contamos com um acmulo de produo regional importante; entretanto, pouco nos temos aproveitado dela para refletir a respeito da diversidade e da desigualdade no pas. A gesto um tema bastante significativo na pesquisa em poltica educacional. Na anlise da gesto da educao, definir como deveriam ser distribudas as responsabilidades e as atribuies entre os diferentes entes federados um tema bastante controvertido entre os pesquisadores da rea consequncia, entre outros fatores, da histrica falta de experincia de um Estado nacional que deveria assumir a responsabilidade pela educao pblica do pas. Nesse sentido, ao desafio de continuar estudando o assunto, soma-se a necessidade de definir novos enfoques de anlise dos modelos de gesto educacional, prestar ateno no somente ao executivo, mas atentar tambm para o poder legislativo e para os processos sociais neles envolvidos. O debate sobre a gesto municipal da educao colocou duas questes que receberam pouca ateno em encontros anteriores: os riscos, os limites e o potencial do sistema de financiamento educacional por aluno; e a possibilidade de uma gesto da educao regionalizada. Este debate representa, para a pesquisa em poltica educacional, o desafio de construir conhecimento que enriquea a anlise de ambas as questes. Foi discutido tambm o futuro cenrio escolar no ensino mdio. Os estudos de projeo indicam que a forte induo para o aumento da matrcula e a nova obrigatoriedade escolar incorporaro ao ensino mdio a populao pobre, com pouca escolaridade e de diversas localidades geogrficas. Vrias perguntas colocam-se diante desta situao: teremos um novo perfil de matrcula escolar ou o perfil predominante na escola pblica brasileira na atualidade? Que significa o fato de que a escola pblica se tenha consolidado como a escola para os pobres? Essa uma situao que deve ser pensada como irreversvel, como inevitvel? Em que medida essa naturalizao da situao prejudica o avano da pesquisa e de uma poltica educacional democrtica? Sem dvida, o apresentado neste texto so somente algumas reflexes sobre os desafios que possivelmente deveremos, os pesquisadores da rea, enfrentar daqui para diante. Todavia, este conjunto de reflexes tem simplesmente o propsito de colaborar com um debate coletivo e prospectivo do GT 5 para definir rumos para a pesquisa em poltica educacional.
227
REFERNCIAS
ANDR, M. Pesquisa em educao: buscando rigor e qualidade. Caderno de Pesquisa, So Paulo, FCC, n. 113, jul. 2001. BARROSO, J. A regulao das polticas pblicas de Educao. Lisboa: Educa, 2006. BOGDAN, R.; BIKLEN, S. Investigao qualitativa em educao: uma introduo teoria e aos mtodos. Porto: Porto Editora, 1994. BONAL, X. Sociologia de la Educacin: una aproximacin crtica a las corrientes contemporneas. Barcelona: Paids, 1998. CHIZOTTI, A. Pesquisa em cincias humanas e sociais. So Paulo: Cortez, 1991. GATTI, B. Implicaes e perspectivas da pesquisa educacional. Caderno de Pesquisa, So Paulo, FCC, n. 113, jul. 2001. ______. A construo da pesquisa em educao no Brasil. Braslia: Liberlivro, 2007. KRAWCZYK,N.; VIEIRA, L. V. A reforma educacional na Amrica Latina nos anos 90: uma perspectiva histrico-sociolgica. So Paulo: Xam, 2008 MARRADI, A.; ARCHENTI, N.; PIOVANI, J. Metodologia de las Ciencias Sociales. Buenos Aires: Emec, 2007. NVOA, A.: Modelos de anlise em educao comparada: o campo e a carta. Les Sciences de leducation pour lre nouvelle, n. 2-3, 1995. Traduo. OSZLAK, O.; ODONNELL, G. Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia uma estratgia de investigacin. Buenos Aires: Cedes, 1981 (Documentos CLACSO, n. 4). TORRES, C. A. Educao, poder e biografia pessoal: dilogo com educadores crticos. Porto Alegre: Artmed, 2000.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Thayse Lamera Reviso ngela de Oliveira Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Danilo Tavares Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Organizadores Andra Barbosa Gouveia (UFPR) Jos Marcelino de Rezende Pinto (USP-RP) Paulo Roberto Corbucci (Ipea) Autores

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

CAPTULO 2 FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: EVOLUO DOS GASTOS...................................................................................... 29

CAPTULO 4 REFORMA TRIBUTRIA E IMPACTOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAO..................................................................................................... 69

CAPTULO 5 FEDERALISMO E FINANCIAMENTO DA EDUCAO: A POLTICA DO FNDE EM DEBATE......................................................................... 79

CAPTULO 7 A APLICAO DAS VERBAS DA EDUCAO: CONTROLE ESTATAL OU SOCIAL?........................................................................ 111

CAPTULO 11 PRIVATIZAO DO PBLICO VERSUS DEMOCRATIZAO DA GESTO DA EDUCAO............................................................................... 199

CAPTULO 12 A PESQUISA EM EDUCAO E OS DESAFIOS PARA A REA DE POLTICA EDUCACIONAL............................................................................... 217

Federalismo e Polticas Educacionais

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Federalismo e Polticas Educacionais

LA ASIGNACIN DE RECURSOS EN SISTEMAS EDUCATIVOS DESCENTRALIZADOS DE AMRICA LATINA*

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La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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Las provincias, en el incremento del gasto educativo

La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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La asignacin de los recursos del SGP para el sector

La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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3 LA ASIGNACIN DE RECURSOS A LAS ESCUELAS

La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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La Asignacin de Recursos en Sistemas Educativos Descentralizados de Amrica Latina

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FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: EVOLUO DOS GASTOS*

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Financiamento da Educao Pblica no Brasil: evoluo dos gastos

2 ESTRUTURA DE RESPONSABILIDADES, COMPETNCIAS E FINANCIAMENTO

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Financiamento da Educao Pblica no Brasil: evoluo dos gastos

QUADRO 1 Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo 2010

Fontes: Brasil (1988), LDB e demais leis ordinrias. Elaborao do autor.

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Financiamento da Educao Pblica no Brasil: evoluo dos gastos

Federalismo e Politicas Educacionais

8,8 2,2 14,6

7,5 2,0 12,7

7,8 1,8 12,2

6,9 2,7 13,2

7,8 2,4 13,5

8,2 3,5 15,6

8,1 3,1 15,3

8,1 3,3 14,7

7,5 3,1 13,8

8,1 3,9 15,2

8,9 4,7 16,6

9,7 5,1 18,5

11,1 6,2 21,7

4,7 0,3 29,6

4,6 0,3 31,6

4,6 0,3 30,0

4,7 0,3 33,2

4,7 0,3 31,6

4,6 0,3 30,3

5,0 0,3 33,0

5,1 0,3 33,7

4,9 0,3 32,4