Efectos de la crisis en Argentina. Las polticas del Estado y sus consecuencias para la infancia.

DOCUMENTO DE DIFUSION

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1 .

Introduccin
Las polticas macroeconmicas establecidas durante la dcada de los noventa incluan la promesa de que Argentina dejara atrs los tiempos de crisis econmica e hiperinflacin para integrarse exitosamente en las redes mundiales de generacin de riqueza que crecieron velozmente en el marco de la globalizacin. El contexto poltico de la poca, en el que las instituciones financieras internacionales desarrollaron una fuerte influencia en el pas, favoreca el impacto distorsivo que su accionar genera en los mercados. El importante desempeo de la economa argentina en los primeros aos de la dcada en cuestin pareca ratificar aquel pronstico: El flujo masivo de capital extranjero hacia el pas produjo un rpido crecimiento de la economa. Al mismo tiempo, el establecimiento del sistema de convertibilidad con un tipo de cambio real subvaluado provey a muchas familias argentinas estabilidad de precios, mayores recursos y oportunidades para la inversin y el consumo. Pero paralelamente a este marco poltico econmico favorable empezaron a establecerse crecientes dificultades sociales. Los nios y nias argentinos se vieron especialmente afectados por estas tendencias, que en algunos casos se desarrollaron hacia niveles alarmantes ya mucho antes de la crisis de 2001 que dej a la mayora de ellos en una situacin desoladora, privados de varios derechos. A partir del ao 2003, luego del proceso de default de la deuda pblica y devaluacin de la moneda, se experiment una acelerada recuperacin de las principales variables macroeconmicas que, acompaada con una serie de polticas sociales establecidas por el Estado con destino a las familias ms vulnerables, produjo una importante mejora de los indicadores sociales en los ltimos aos.

Este documento sintetiza cmo se caracteriza el marco de las principales polticas econmicas y sociales de los ltimos quince aos en la Argentina, y cuales son las consecuencias que ellas implican para la infancia. En particular se busca fortalecer la difusin y el debate de algunas consideraciones que surjen del trabajo Respuestas del Estado ante los efectos de la crisis en la Argentina. Desarrollado conjuntamente por CEPAL y UNICEF.
2

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2.

El marco poltico
y econmico de los aos noventa
Durante la dcada de los 90 el Estado Argentino desarroll una serie de polticas econmicas y sociales que tuvieron consecuencias directas e indirectas sobre las nias, nios y adolescentes que viven en el pas. En los prrafos siguientes se describen los principales rasgos de algunas de estas polticas, identificando su impacto sobre la infancia.

Apertura comercial con anclaje cambiario y precarizacin del trabajo

La principal reforma del gobierno al inicio de los aos 90, inspirada y apoyada por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), estableci un tipo de cambio fijo entre el peso y el dlar estadounidense, que fue acompaado por un proceso de apertura comercial y privatizaciones de empresas estatales, entre otros. Pero la simultnea eliminacin de la proteccin comercial y la apreciacin cambiaria acentuaron la prdida de competitividad de la industria nacional.

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Como consecuencia, durante esa dcada se produjo un aumento sostenido de la tasa de desempleo, que se triplic pasando de representar 6,3% en 1992 a 18,3% en 2001, y superando el 21% en la eclosin de la crisis econmica. Si sumamos a este porcentaje el correspondiente a las personas subempleadas (con empleos cuyas dedicaciones son inferiores a las deseadas), la proporcin aumenta hasta llegar al 50% durante la crisis. En otras palabras, al final de la dcada una de cada dos personas en condiciones de trabajar, experimentaba dificultades en la obtencin de empleo. La creciente inseguridad laboral estuvo acompaada por un retroceso significativo en la cobertura social. La porcin de la poblacin con derecho a jubilaciones se redujo de 71% en 1992 a 56% diez aos ms tarde, y la cobertura del seguro mdico cay de 68% a 55% en ese mismo perodo. La erosin casi ininterrumpida de los ingresos reales es otro aspecto del mismo desarrollo. Entre 1992 y 1996 se registr una reduccin del ingreso real de 7,1%. A partir de 1998 los hogares perdieron un 13% adicional de sus ingresos reales hasta 2001, a lo que se suma un 30% ms durante la crisis que marc el fin de la convertibilidad.

Las consecuencias para la infancia:

La precarizacin del trabajo tuvo consecuencias especialmente negativas para la infancia. En primer lugar, la tasa de desempleo para hogares con nios y adolescentes, sobre todo aquellos hogares pertenecientes a los estratos sociales ms pobres que albergan a personas menores de 18 aos, fue significativamente ms alta que el promedio. De igual manera, el 60% de nias y nios no tuvieron acceso a los servicios de salud en 2001, lo que amenaz directamente su derecho a la salud y al pleno desarrollo personal. Probablemente el impacto ms fuerte para la infancia se explique a travs de la reduccin sustancial de los ingresos familiares: los hogares con bajos recursos, en los cuales viven ms nios por persona asalariada que en el promedio del pas, experimentaron una cada especialmente grave de sus ingresos. Esto define gran parte del aumento dramtico de la pobreza infantil por ingresos, desarrollado en el contexto de la crisis.
Grfico 1: Pobreza y crecimiento econmico en Argentina, 1992-2005

75.0 Pobreza Pobreza Infantil Evolucin del PIB (eje derecho) 62.5

12 10 8 6

50.0

4 2

37.5

0 -2

25.0

-4 -6

12.5

-8 -10

0.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

-12

Fuentes: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC) y de la Direccin Nacional de Cuentas Nacionales. Aclaraciones: Entre 1991 y 2000 los datos de pobreza corresponden slo al Gran Buenos Aires (GBA). A partir de 2001 se trata del total del pas. Los datos de 2001 y 2002 corresponden a las ondas de Octubre y desde el 2003 en adelante (relevamiento continuo) se trata de los segundos semestres.

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Descentralizacin de los servicios sociales dirigidos a la infancia

Las reformas en las reas de salud y educacin de los aos 90 apuntaron a profundizar la descentralizacin en la prestacin de los servicios y una mayor autonoma de los gobiernos subnacionales. Con el apoyo tcnico de las IFI, el gobierno nacional cedi responsabilidad para los establecimientos de salud y educacin a las provincias sin proveer las transferencias de recursos especficos necesarios para su financiamiento y sin establecer mecanismos compensatorios suficientes. En el rea de salud, las reformas buscaron establecer una mayor autonoma hospitalaria y reforzar el rol de las obras sociales para mejorar la cobertura y la calidad de servicio. Mientras los avances logrados en esta materia fueron escasos, las reformas acentuaron la fragmentacin de las instituciones y la inequidad de los servicios, ya que se registr un crecimiento del subsector privado mientras se redujo la cobertura de las obras sociales, dejando una red de servicios estatales con mayores deficiencias para atender a la poblacin ms vulnerable, sin otra cobertura mdica. La Ley Federal de Educacin, sancionada en 1993, pretendi ordenar el proceso de descentralizacin del sistema educativo; sin embargo, la falta de recursos para jurisdicciones con bajos rendimientos educativos y la ausencia de un efectivo mecanismo compensador a escala nacional, contribuyeron a consolidar las inequidades preexistentes.

Las consecuencias para la infancia:

Con el proceso de descentralizacin, la calidad de los servicios sociales depende ms profundamente de los recursos econmicos y fiscales de cada jurisdiccin. En consecuencia, se consolidan las desigualdades subnacionales entre las diferentes regiones. Las graves disparidades actuales tienen implicancias inmediatas para la salud y la educacin de los nios. Por ejemplo, segn datos de 1998, la tasa de mortalidad infantil en la Provincia del Chaco es casi tres veces ms alta que la de Tierra del Fuego, y los estudiantes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires obtienen resultados significativamente mejores que los alumnos de La Rioja.1 Adems de desafiar el principio tico de igualdad de oportunidades, esta inequidad significativa representa una amenaza al cumplimiento de los derechos de la infancia relacionados con la salud y la educacin, que se consagran en la Convencin Internacional de los Derechos del Nio. En Argentina, a partir de su reforma constitucional del ao 1994, dicha norma goza de rango constitucional.

1 Fuente: CETRNGOLO, OSCAR Y GATTO, FRANCISCO (2002): Dinmica productiva provincial a fines de los aos noventa, Serie Estudios y Perspectivas 14, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, Buenos Aires.

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Poltica tributaria regresiva

Durante los primeros aos de la dcada de los 90, las autoridades econmicas fueron introduciendo sucesivas modificaciones en el sistema tributario. En principio se sigui la orientacin de concentrar la recaudacin en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado - IVA - e Impuesto a las Ganancias). A medida que estos impuestos cobraron mayor importancia, se fueron eliminando otros tributos que se consideraban distorsivos. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalizacin paulatina hasta los mximos niveles conocidos internacionalmente. Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de fortalecimiento de la administracin tributaria que incluy la difusin del sistema de facturacin en ventas, el rgimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta que facilitaron el control y mejoraron la recaudacin de los dos gravmenes antes mencionados hasta 1994. A partir del primer trimestre de ese ao, algunos factores macroeconmicos operaron en sentido contrario frenando el aumento de la recaudacin. La profundizacin de la gravedad fiscal experimentada durante 1995 oblig al gobierno nacional a tomar medidas de emergencia que consistieron, fundamentalmente, en: un incremento de la alcuota del IVA (que pas de 18% a 21%), la reversin parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importacin, la reduccin de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a los bienes de capital, y la ampliacin de la base imponible de los impuestos a las ganancias y a los bienes personales.

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Por ltimo, la reforma tributaria de 1998 reforz los ingresos pblicos a travs de la ampliacin de la base imponible del IVA y de la creacin de los impuestos a la Ganancia Mnima Presunta, a los intereses pagados sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves y el Monotributo. La suma de estas modificaciones permiti llegar al final de la dcada en cuestin con una presin tributaria (incluyendo los impuestos subnacionales y los recursos de la seguridad social) superior al 20% del PIB y significativamente mayor a la de los primeros aos de la dcada.

De todas formas, buena parte del incremento de la recaudacin se bas en el aumento del IVA que es aportado en mayor proporcin por los estratos sociales ms pobres. Si bien, existe cierta parte de ese aumento que corresponde al impuesto a las ganancias, el componente personas fsicas de este tributo, que tiene mayores implicaciones progresivas, continua siendo muy escaso.
6

Grafico 2: Recursos Tributarios totales (1990-2005)

30

25

en porcentaje del PBI

20

15

10

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

I.V.A. neto Otros no coparticipativos

Ganancias Seguridad social

Otros coparticipativos Provinciales

Comercio exterior

Fuente: CEPAL Oficina de Argentina

Las consecuencias para la infancia:

La poltica fiscal Argentina no logr reducir el importante aumento de las brechas en materia de ingresos disponibles en las familias, desarrollado durante la dcada de los noventa. Entre 1992 y 2002 se increment la porcin del ingreso nacional percibida por el 10% ms rico de la poblacin, al tiempo que en el otro extremo, el 10% ms pobre experimentaba una reduccin en su participacin.

La brecha entre ambos estratos se duplic pasando de representar alrededor de 20 veces a principios de la dcada, a alcanzar un mximo superior a 40 veces durante el ao 2002.

Grfico 3: Desigualdad en Argentina, 1992-2004

45 35

40 30 35 25 30 porcin del ingreso nacional 20

25

20

15

15 10 10 5 5
Porcin del ingreso nacional para el 10% ms pobre 10% ms rico ratio entre 10% ms rico y ms pobre (eje derecho)

19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS DISTRIBUTIVOS, LABORALES Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA -CEDLAS- (2005): Monitoring SocioEconomic Conditions in Argentina, Chile, Paraguay and Uruguay, Argentina.

Gasto social insuficiente

2 Fuente: CETRNGOLO, OSCAR Y JIMNEZ, JUAN PABLO (2003): Poltica fiscal en Argentina durante el rgimen de convertibilidad, Serie Gestin Pblica Nmero 108, CEPAL, Santiago de Chile. 3 Fuente: CEPAL y UNICEF (2006): Respuestas del Estado ante los efectos delas crisis en la Argentina. Aspectos macroeconmicos, fiscales y sociales con especial referencia a la situacin de la infancia, Buenos Aires. 4 Fuente : CETRNGOLO, OSCAR Y GATTO, FRANCISCO (2002): Dinmica productiva provincial a fines de los aos noventa, Serie Estudios y Perspectivas 14, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, Buenos Aires. 5 Fuente : MINISTERIO DE ECONOMA Y PRODUCCIN y UNICEF (2006): Gasto Pblico dirigido a la Niez en la Argentina 19952005, Buenos Aires.

El gasto pblico social en Argentina aument en forma sostenida durante los aos 90. Sin embargo, las erogaciones tuvieron un claro comportamiento procclico, subiendo en tiempos de expansin econmica y bajando durante las fases recesivas2. Por lo tanto la poblacin, particularmente los sectores vulnerables, recibieron un menor apoyo por parte del Estado en los aos de recesin y crisis cuando ms lo necesitaban. El aumento del gasto social no logr frenar o revertir el crecimiento de la desigualdad en el pas. Las inversiones en algunos niveles educativos, en pensiones y en sectores de salud, por ejemplo, suelen representar en algunos casos gastos regresivos ya que los sectores ms ricos de la sociedad se benefician, en mayor proporcin que los de bajos recursos, a travs de estos servicios.3 Finalmente, el gasto pblico social no result sustentable. La crnica falta de ingresos necesarios para las erogaciones pblicas llev al endeudamiento creciente a nivel provincial y, completando el crculo vicioso, el subsiguiente aumento del gasto para el servicio de esta deuda impuso nuevas restricciones al gasto pblico social.4 El dficit fiscal lleg a su extremo con la crisis, y la administracin se encontr incapaz de mantener el nivel de inversin social tras el fin de la convertibilidad.

Las consecuencias para la infancia:

El gasto pblico dirigido a la niez registr una cada drstica en el ao 2002 como consecuencia de la eclosin de la crisis. Las erogaciones dirigidas a los nios se mantuvieron relativamente estables a nivel nacional, debido en gran parte a la implementacin del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y otros programas sociales de emergencia. En contraste, el gasto pblico ejecutado por el nivel provincial de gobierno consolidado, cay un 35%, situacin particularmente grave si se considera que los responsables de la provisin de los principales servicios dirigidos a la infancia son las jurisdicciones provinciales.5

Grfico 4: Gasto Pblico dirigido a la Niez segn nivel de gobierno, 2001-2003

Nacin

2001 Provincias 2002 2003

Total

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Gasto Pblico dirigido a la Niez en $ de 2001 por nio

Fuente: MINISTERIO DE ECONOMA Y PRODUCCIN y UNICEF (2006): Gasto Pblico dirigido a la Niez en la Argentina 1995-2005, Buenos Aires.

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3.

La recuperacin
Como consecuencia de una serie de polticas sociales orientadas especialmente a los estratos ms pobres y un proceso exitoso de recuperacin econmica nacional, durante los ltimos aos el pas viene experimentando una ostensible mejora de los indicadores sociales.

Aunque en 2005 los niveles de pobreza e indigencia tendieron a volver a niveles pre-crisis, la pobreza todava tiene cara de infancia: 40% de los pobres en el pas tienen menos de 18 aos, y ms de la mitad de los argentinos que viven en condiciones de indigencia son nios y adolescentes.

Reduccin de pobreza
A partir de fines de 2002, las tasas de incidencia de pobreza e indigencia registraron una reduccin continua. La pobreza infantil baj alrededor de 25 puntos porcentuales y se calcula que unos 2,5 millones de nios dejaron de ser pobres entre 2002 y 2005.6

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Mayor empleo y cobertura de salud

La mencionada recuperacin econmica produjo una reduccin del desempleo abierto en alrededor de 6 puntos porcentuales por ao desde el 2003, alcanzando el 11.1% en 2005. Adems se registra un aumento en la cobertura del seguro mdico a partir del mismo ao. Sin embargo, casi la mitad de los empleados no cuenta con acceso a los seguros de salud.

6 Fuente: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC/MECON.

Aumento de ingresos reales

La erosin de ingresos reales termin en 2002 y desde entonces se presenta un crecimiento continuo hasta la actualidad. Sin embargo, el promedio de ingresos reales se ubic en 2005 todava 20% por debajo del nivel de 2000. Adems los hogares con nios resultan menos sensibles a las mejoras de ingresos que la poblacin en general.

Reduccin de desigualdad
Revirtiendo las tendencias previas a la crisis, son los estratos de menor recursos en particular quienes se benefician a partir de la recuperacin econmica. El nuevo patrn de integracin en el comercio global y la reindustrializacin nacional resultan en una relativamente alta demanda de mano de obra de baja calificacin. La consecuencia es una reintegracin en el mercado laboral y un aumento salarial que actualmente favorece a los pobres, contribuyendo as a mejorar la situacin distributiva de ingresos en el pas. Aunque la desigualdad de ingresos salariales volvi en 2004 a niveles pre-crisis, los ingresos no salariales tienen una importancia creciente para el ingreso nacional. Por lo tanto, es prematuro constatar que el pas experiment una definitiva reduccin de la desigualdad econmica.

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Gasto social
Tras la fuerte cada en el gasto social con el fin de la convertibilidad, se registr un desempeo desigual en los diferentes niveles del gobierno. Mientras el gasto nacional dirigido a la niez aument constantemente, superando los niveles previos a la crisis, la inversin a nivel provincial se estanc en trminos reales y no experiment un aumento significativo (a precios constantes) segn los ltimos datos disponibles correspondientes a 2004.

No obstante es posible que durante 2005 y 2006 el mayor gasto en algunos sectores de las jurisdicciones subnacionales (en particular el aumento dispuesto por la ley de financiamiento educativo recientemente sancionada) mejoren la situacin de este indicador.

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4.

Desafos Pendientes
Gracias al marco actual de polticas econmicas y sociales y una coyuntura favorable de la economa mundial, la situacin de una porcin significativa de la infancia mejor en los ltimos aos. Sin embargo, existe una serie de desafos importantes que el gobierno debe enfrentar para poder garantizar el pleno desarrollo de todas las nias y nios en el pas.

Crecimiento econmico estable y equitativo

La continuidad del crecimiento econmico es una condicin necesaria para reducir las graves dificultades sociales que an prevalecen. Una responsabilidad del Estado es traducir este crecimiento en un aumento acelerado del empleo de buena calidad, con especial nfasis en la ocupacin de trabajadores de baja calificacin. Adems, ya que la experiencia reciente muestra que son los nios los que ms afectados por las crisis econmicas, no se puede subestimar la importancia de polticas dirigidas a la estabilidad macroeconmica.

Acceso equitativo a servicios sociales de buena calidad

Para poder garantizar el acceso de la infancia a servicios de calidad relacionados con la salud y la educacin, se requiere una fuerte presencia del Estado tendiente a la reduccin de las desigualdades prevalecientes, tanto desde una perspectiva econmica como de un enfoque territorial.

Gasto social suficiente y estable

Un incremento considerable del gasto social dirigido a la niez es necesario sobre todo, en las jurisdicciones provinciales, para avanzar en trminos reales. Adems, los distintos niveles del gobierno deberan establecer un presupuesto de mayor previsibilidad para evitar interrupciones indeseadas y disponer recursos fiscales suficientes dirigidos a la infancia, que garanticen el cumplimiento de todos sus derechos.

Una verdadera mejora del bienestar de los nios va ms all de la recuperacin del empleo y de las remuneraciones reales. El Estado argentino debe aumentar la inversin en los servicios pblicos de educacin y salud con especial nfasis en reducir las desigualdades regionales existentes para garantizar que en el futuro el pleno cumplimiento de sus derechos llegue a ser una realidad para todos las nias, nios y adolescentes del pas.
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Responsable Tcnico de UNICEF: Javier Curcio, Oficial de Inversin Social Responsable Tcnico de CEPAL: Oscar Cetrngolo, Experto en politicas pblicas El presente trabajo se enmarca en las actividades establecidas en el convenio de cooperacin entre las oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires. Se agradece la colaboracin en el desarrollo de contenidos brindada por Pedro Knaack y los comentarios realizados por Alberto Minujin. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los responsables tcnicos y pueden no coincidir con las de las organizaciones involucradas. ISBN: Impreso en Argentina Primera edicin Noviembre de 2006 2.000 ejemplares Diseo de portada e interiores: Alejandro Jobad Revisin de Estilo: Cecilia Pozzo Foto de Portada: UNICEF/HQ