Encuentro Internacional de Intercambio sobre Estrategias de Defensa de Derechos

CONTRIBUCIN ALMCIGA
Patricia Borraz Experta Participacin Internacional

La participacin internacional en el mbito de las Naciones Unidas como parte de la estrategia de defensa de derechos de los pueblos indgenas
La incorporacin de la participacin internacional en de la estrategia de las organizaciones indgenas, puede ser un elemento til para fortalecer el trabajo de defensa de derechos de los pueblos indgenas. Al considerar esta opcin es necesario, en primer lugar, conocer bien el mbito internacional, sus oportunidades y limitaciones, entender sus diferentes usos y espacios y hacer una evaluacin realista de los recursos necesarios y disponibles. La participacin internacional tiene una dimensin ms directamente vinculada con la reclamacin por la no aplicacin o la violacin de los derechos de los pueblos indgenas internacionalmente reconocidos y otra, ms amplia y poltica, que ha permitido avanzar en la propia codificacin, a efectos de reconocimiento universal, de estos derechos.

Algunas consideraciones generales sobre lo que llamamos participacin internacional

Los pueblos indgenas, a travs de sus representantes, se acercaron al espacio internacional con una aspiracin inicial: buscar en dicho mbito la justicia que no podan encontrar en los pases en los que haban quedado incluidos. A lo largo de casi cuatro dcadas, la relacin de las organizaciones indgenas con el sistema internacional, por el que nos referiremos aqu a las Naciones Unidas, ha ido evolucionando y hacindose ms compleja y sofisticada conforme se producan avances tanto en el derecho internacional de los derechos humanos y en sus instituciones como en las situaciones nacionales. Ya desde los inicios, la participacin indgena tiene un doble carcter, dos aspectos ntimamente vinculados pero que, en el marco de una discusin sobre estrategias, podemos separar. Por un lado, las Naciones Unidas vistas como un espacio de reclamacin, un escenario en el que aumentar el impacto de las reclamaciones domsticas, tanto de casos especficos como de reconocimiento nacional de derechos, a travs de la utilizacin de
1 Este proyecto est financiado por la Unin Europea

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los mecanismos especiales del sistema (rganos de los tratados, procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, CDH) y de la denuncia en los espacios de composicin estatal (CDH). Por otro lado, las Naciones Unidas consideradas como un espacio de representacin y participacin poltica. Esta consideracin tiene una vocacin ms amplia. Se refiere a la participacin en el sistema internacional no solo para conseguir solucin o respuesta a denuncias especficas, sino para hacer progresar el reconocimiento poltico de los pueblos indgenas y sus derechos y la incorporacin y aplicacin de sus visiones y opiniones. Este camino poltico no tiene por qu estar directamente vinculado a una situacin o una reclamacin concreta, sino con la construccin de respuestas que, progresivamente, no solo se refieren a cuestiones especficamente indgenas sino a problemas globales, como pueden ser los impactos del cambio climtico, el derecho al agua o la soberana alimentaria. La consideracin del uso y participacin en el espacio internacional en el marco de una estrategia de defensa de los derechos humanos puede contemplar uno de estos aspectos a una combinacin de ambos. Aunque los dos aspectos estn vinculados, las exigencias y resultados directos, en el contexto del trabajo de defensa de los derechos humanos de una organizacin o institucin determinada, supondrn un uso diferente de los recursos y energas de las mismas, dependiendo de la estrategia global de cada pueblo u organizacin.

El espacio internacional en la solucin de demandas concretas

Los mecanismos de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas tienen algunas caractersticas que los hacen interesantes dentro de una estrategia de defensa de los derechos: a) su marco jurdico incorpora el reconocimiento de los derechos indgenas tal como se consagran en la Declaracin y en el Convenio 169 de la OIT, y su jurisprudencia contiene interpretaciones progresistas de los derechos indgenas que pueden superar lo asumido en las legislaciones nacionales; b) tienen una dimensin de publicidad que permite que las acciones presentadas en ese nivel tengan una repercusin en la imagen y, en casos extremos, en las relaciones polticas y econmicas del Estado infractor; y c) son globales, es decir, pueden ayudar a que los avances en determinados pases puedan promoverse en otros. Habitualmente, las organizaciones indgenas tienen como parte importante de su trabajo la denuncia y bsqueda de justicia frente a diferentes violaciones de los derechos humanos del pueblo o pueblos indgenas a los que representan. Estas
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reclamaciones van desde los derechos colectivos territoriales o de libre determinacin a denuncias de violaciones de derechos humanos individuales, como asesinatos, desapariciones forzosas o torturas. La internacionalizacin de las denuncias y quejas de violaciones de derechos humanos ha sido incorporada por algunas organizaciones a su trabajo de defensa de los derechos humanos con mayor o menor xito. Para que la presentacin de una denuncia concreta en el sistema internacional sea efectiva, hay que tener en cuenta las diferencias entre los diferentes organismos y procesos de la ONU, y conocer los resultados que pueden esperarse dentro de las limitaciones del mandato y funcionamiento de sus organismos. La internacionalizacin de una denuncia de violaciones en el sistema internacional ofrece varias oportunidades, dependiendo del tipo de organismos a los que se acceda. En el caso de los mecanismos especiales y los comits de los tratados, que son los organismos especializados del sistema internacional para tratar de las violaciones de los derechos humanos, el resultado puede presionar para la resolucin en el nivel nacional. Trabajar con los relatores especiales y los comits tiene pros y contras que pueden resumirse como sigue: en general, son procedimientos que no exigen que se hayan agotado los cauces judiciales en el pas de origen tienen un buen potencial de presin sobre el pas, si se combinan con la adecuada difusin tanto del proceso como de los resultados, y con difusin en los organismos polticos / estatales del propio sistema internacional al contrario de lo que suele creerse, no son de difcil acceso ni exigen muchos recursos humanos o materiales, aunque s requieren alianzas con otras organizaciones especializadas en el sistema internacional que pueden facilitar las comunicaciones y un mayor impacto.

Por otro lado, suelen ser lentos, incluso en sus procedimientos urgentes no son mecanismos que ofrezcan soluciones o reparaciones vinculantes. El resultado suelen ser recomendaciones que solo tienen utilidad adecuadamente utilizadas en combinacin con otras estrategias en el nivel nacional. exigen una atencin y seguimiento continuado

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deben combinarse con la presencia y seguimiento en los organismos polticos / estatales del sistema para que tengan un mayor impacto / presin sobre el pas. exigen capacitacin para entender bien su funcionamiento y diferentes procedimientos. Habitualmente tendrn un procedimiento urgente y un procedimiento ordinario y combinarn la atencin a casos concretos con el seguimiento de la situacin en el pas. Son ms efectivos si se atiende a todos estos aspectos. El trabajo parajudicial de los comits de los tratados y las misiones, informes y comunicaciones de los mecanismos especiales se debe complementar con la participacin en los procesos de los organismos estatales del sistema de derechos humanos. La continuidad en la participacin y el flujo de informacin sobre una situacin determinada en un pas, puede convertirlo en un tema en la agenda internacional y promover el conocimiento y seguimiento entre otros estados, en una estrategia a la vez poltica y especficamente de defensa de los derechos humanos. Al margen de los problemas de utilizacin de estos mecanismos por su propia naturaleza y formas de funcionamiento, muchas organizaciones han mencionado los siguientes obstculos a la hora de acceder a los mismos y de incorporar su uso en una estrategia integral de defensa de los derechos humanos: son percibidos como lejanos se desconoce su verdadero funcionamiento y mandato: falta de informacin y capacitacin son percibidos como dbiles / ineficaces, en el sentido de que no van ms all de la emisin de recomendaciones no vinculantes se considera que la internacionalizacin exige demasiado tiempo y recursos para viajes, participacin en reuniones, etc.

Existen, sin embargo, alianzas eficaces con ONG de derechos humanos que pueden facilitar un primer acceso a estos mecanismos, y las actuales medios electrnicos hacen que sea posible mantener una comunicacin til y continuada con los mismos una vez que se han establecido buenas relaciones de trabajo. En una estrategia organizativa sobre derechos humanos, se puede valorar la utilizacin de estos mecanismos de manera habitual o para un caso concreto. En el primer caso, puede ser un elemento de una estrategia poltica ms general, por ejemplo, alrededor de un tema prioritario, como los impactos de las industrias extractivas, o la promocin del pluralismo jurdico en los estados. En el segundo caso, pueden ser complementarios de las demandas legales nacionales o del sistema interamericano,
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aprovechando la dimensin de publicidad global que puede proporcionar el sistema. En cualquier caso, es importante considerar el conjunto del sistema internacional para aumentar la incidencia de las acciones.

Ocupar el espacio internacional como espacio poltico

Las Naciones Unidas son un espacio de participacin poltica para los Estados en el que se toman decisiones relativas a muchos temas vinculados con la paz y la seguridad, la economa o la sociedad mundial. En este sentido, las exigencias de participacin de los pueblos indgenas en los escenarios nacionales han tenido su rplica en el espacio internacional. Podemos decir que, en un primer momento, el espritu de denuncia y reclamacin con el que se acuda al Grupo de Trabajo de Poblaciones Indgenas (GTPI), el primer foro de la ONU al que asistan representantes indgenas, desemboc en una doble va. Por un lado, fue un espacio para la denuncia pblica, en un intento de presionar para la resolucin de las injusticias domsticas. Por otro, se persigui el camino del desarrollo legislativo, como se estaba haciendo en algunas regiones, notablemente Amrica Latina, con las solicitudes de reformas constitucionales. En este segundo sentido, se inici la senda de elaboracin de la Declaracin. La elaboracin y negociacin de la Declaracin supuso la incorporacin indgena a un trabajo verdaderamente internacional y la adopcin y consolidacin del sujeto colectivo global 'pueblos indgenas', ms all de las cuestiones nacionales. El GTPI se movi entre esta dicotoma: las sesiones de situacin y tendencias escuchaban denuncias de violaciones de derechos colectivos e individuales, presentes y pasadas (aunque vigentes). Las sesiones de desarrollo normativo empezaban a traducir al lenguaje legal del derecho internacional de derechos humanos las demandas indgenas bajo el formato de una Declaracin. Muy pocas organizaciones indgenas participaron en el proceso de elaboracin de la Declaracin cuando este concluy en el GTPI, y siguieron participando en el mismo solo para presentar reclamaciones, pese a la falta del mandato del GTPI para poder responder a las mismas. En aquellos aos, la utilizacin de los mecanismos especializados de derechos humanos a los que nos hemos referido era escasa, porque los propios mecanismos, carentes de estndares aceptados, no dedicaban la adecuada atencin a los derechos indgenas, an por definir en el sistema internacional. Durante esta situacin de impasse, con una Declaracin atascada pero ya bien definida, la estrategia indgena fue la de solicitar nuevos organismos de la ONU que pudieran tratar especficamente de sus derechos. Se advertan las limitaciones del GTPI y no se esperaba mucho del sistema
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convencional de derechos humanos, aferrado a la visin de derechos individuales de los tratados. Esta nueva estrategia fue seguida por algunas organizaciones indgenas de primer nivel, pero no fue suficientemente explicada ni interiorizada por las organizaciones indgenas. Cuando se inicia la discusin para el establecimiento de un Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (FPCI) pocas organizaciones indgenas de Amrica Latina pensaron estratgicamente en esta cuestin. Pocas se podan permitir los recursos humanos y econmicos para seguir los procesos polticos internacionales de discusin sobre las estructuras o mandatos de organismos internacionales. Cuando se crea el FPCI, resultado de la estrategia de participacin internacional de algunas organizaciones y representantes indgenas, la mayora de las organizaciones indgenas comienzan a utilizarlo como el sustituto del GTPI, es decir, un espacio en el que presentar pblicamente denuncias intentando darles una dimensin internacional para presionar a sus estados. Esta situacin no se ha superado, y el divorcio entre la accin de las organizaciones indgenas y los avances en el sistema internacional se ha hecho an ms patente con la creacin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (MEDPI). La va de creacin de normas sigui entre tanto, su camino. La creacin del FPCI y el nombramiento de un Relator Especial sobre derechos de los pueblos indgenas, resultado de las estrategias polticas de algunas organizaciones indgenas que haban priorizado el trabajo en el sistema internacional, fueron instrumentales para elevar el perfil de las cuestiones indgenas en la ONU y empujar a una resolucin sobre la Declaracin pendiente. Con la adopcin de la Declaracin en 2007, se cierra, por el momento, el camino de la elaboracin de normas y se abre una nueva poca: la de poner el sistema a trabajar para su aplicacin. Sin embargo, este proceso no ha sido todava digerido por las organizaciones indgenas, debido posiblemente a la muy limitada participacin en el proceso de elaboracin y negociacin de la Declaracin y la todava ms limitada participacin en las negociaciones de establecimiento y definicin de los organismos especializados de la ONU. Cualquier espacio se sigue utilizando a la antigua usanza, o se le ignora por completo. El problema de los nuevos organismos especializados de la ONU es que su eficacia depende casi totalmente de la participacin y control indgena. Sin una participacin eficaz, los mecanismos acaban quedando vacos de contenido y los puestos de sus expertos van siendo ocupados por tcnicos o por individuos que ven una oportunidad de ocupar un cargo con el que dar brillo a sus currculos profesionales personales.

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Como ya se ha dicho, la eficacia del sistema de derechos humanos de la ONU es resultado de una combinacin del buen uso de sus mecanismos especializados con la presencia y presin poltica en el mbito estatal de la organizacin. El FPCI y el MEDPI pueden ser, cada uno con su mandato y en su mbito, catalizadores de esta presin, que site en la agenda internacional las prioridades de derechos humanos de los pueblos indgenas. Sin una estrategia combinada que mantenga unos mecanismos fuertes y bien orientados, un seguimiento y participacin en los espacios polticos, como el CDH, y un buen uso de los mecanismos especializados, todo el sistema corre el riesgo de hundirse a la vez. Si en el caso de los mecanismos especializados se han mencionado algunos obstculos para su uso ms eficaz, en el compromiso por mantener unos espacios indgenas en el sistema internacional que presionen para que este siga trabajando por los derechos indgenas los problemas se multiplican. Algunos de estos problemas pueden ser: es difcil conectar este trabajo en procesos de la ONU con las realidades nacionales y locales, lo que exige que las organizaciones tengan que hacer una eleccin consciente de seguir estos procesos y dedicar recursos y personas a ellos de las que normalmente carecen; se sigue teniendo la percepcin de que estos procesos se producen por s mismos o por voluntad de la ONU o los Estados (cuando ni la Declaracin ni estos mecanismos existiran sin la presin indgena); son procesos que exigen dedicacin prcticamente exclusiva; tras los procesos constitucionales y polticos en muchos pases de Amrica Latina, hay una participacin directa en los espacios nacionales y se perciben los espacios internacionales como irrelevantes.

Por estas y otras razones, muy pocas organizaciones han incorporado un seguimiento adecuado de los procesos polticos de participacin y representacin en el sistema internacional dentro de sus estrategias polticas. Esto se ha visto an ms complicado por el efecto multiplicador que estos nuevos organismos han producido. Por ejemplo, el FPCI ha abierto nuevos espacios para la presin y el trabajo en el mbito de las agencias de las Naciones Unidas y nuevos temas para la discusin, como la elaboracin de indicadores, la redefinicin de los ODM, etc. Muchos de estos temas no son ajenos al trabajo que algunas organizaciones estn haciendo en el nivel nacional. Pero les resulta difcil incorporarse en las discusiones y procesos internacionales. Adems de los organismos especializados, los ltimos aos han visto un gran aumento de la participacin indgena en procesos globales de discusin y negociacin sobre cuestiones de preocupacin global. La participacin en estos procesos multilaterales (como las negociaciones sobre desarrollo sostenible, biodiversidad o cambio climtico)
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es todava ms compleja y exigente que el seguimiento de los espacios especficamente dedicados a las cuestiones indgenas. Y, sin embargo, el impacto de una participacin indgena bien organizada ha tenido resultados importantes que luego tienen influencia en las agendas de desarrollo y medio ambiente y la legislacin y polticas relacionadas, en el nivel nacional y regional. En trminos de estrategia, es importante que las organizaciones indgenas hagan una evaluacin en profundidad de los mecanismos y procesos del sistema internacional, en el entendido de que todos los procesos se apoyan, o se debilitan, mutuamente. Est claro que no todas las organizaciones indgenas tienen la capacidad o el inters de participar en la construccin y en el trabajo del sistema internacional, pero tambin es cierto que si se consideran los avances en el sistema internacional como valiosos, por ejemplo, la adopcin de la Declaracin o el reconocimiento de los derechos indgenas en el marco de las influyentes polticas sobre cambio climtico o desarrollo sostenible, hay que reflexionar sobre cmo mantener ese trabajo. Tradicionalmente, las llamadas organizaciones de primer nivel, sean de mbito nacional o las coordinadoras regionales, eran los actores naturales de este espacio. Este sistema no est funcionando en la regin de Amrica Latina, y se estn generando vacos de representacin potencialmente peligrosos. Si bien es obvio que no todas las organizaciones indgenas tienen o pueden asumir necesariamente una estrategia de trabajo en este mbito, si es necesaria una reflexin, dentro de cualquier estrategia poltica de reconocimiento y aplicacin de los derechos indgenas, sobre quin debera encargarse de estos procesos, y establecer los apoyos, alianzas y coordinaciones necesarias para aprovechar los avances y colaborar a su consolidacin.

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