Colombia PlanSectorial 2002 2006

Plan Sectorial de Educacin 2002-2006
Colombia
Plan sectorial 2002-2006
CONTENIDO
Introduccin 1. Cobertura educativa y poltica de ampliacin de cobertura 2. Calidad educativa y poltica de mejoramiento de la calidad 3. Eficiencia del sector educativo y poltica de mejoramiento Anexo 1 7 9 20 32 40
La Revolucin Educativa
Introduccin
a educacin es un factor primordial, estratgico, prioritario, y condicin esencial para el desarrollo social y econmico de cualquier conglomerado humano. Asimismo, es un derecho universal, un deber del Estado y de la sociedad, y un instrumento esencial en la construccin de sociedades autnomas, justas y democrticas. De su cobertura y calidad dependen las posibilidades que tiene un pas de competir en el concierto de las naciones. A pesar de los esfuerzos realizados, Colombia est lejos de abarcar a la totalidad de los nios y jvenes con una educacin bsica de calidad. Los indicadores de cobertura, eficiencia y calidad de nuestro sistema educativo sealan que los avances han sido lentos e insuficientes. Si bien es cierto que durante las ltimas dcadas Colombia ha realizado grandes esfuerzos para superar dichos escollos en los distintos niveles educativos (Grfica 1), y a pesar del largo camino que falta por recorrer, los mayores incrementos se alcanzaron en los aos 90 como resultado de los cambios estructurales derivados de la Constitucin de 1991.
Grfica 1
Colombia. Cobertura bruta por niveles
Fuente: MEN, DANE, UNESCO.
Sin embargo, dichos progresos no han sido suficientes para mantener los niveles de escolaridad esperados, acordes con el nivel de desarrollo deseado. De acuerdo con datos de la Encuesta Continua de Hogares, en 2002 el nmero promedio de aos de educacin de los colombianos mayores de 15 aos era de 7.5, inferior a la mayora de los pases de la regin. La Revolucin Educativa busca dar respuesta a las necesidades de cobertura y calidad que requiere el pas para alcanzar mejores condiciones de desarrollo social y econmico, y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Para cumplir este objetivo, el Plan de Desarrollo Educativo ha definido tres polticas educativas bsicas:
1. 2. 3.
Ampliar la cobertura educativa Mejorar la calidad de la educacin Mejorar la eficiencia del sector educativo
Bajo el principio rector de la equidad, estas tres polticas estn orientadas a facilitar el acceso de los nios y nias de todas las regiones del pas a las instituciones educativas; a posibilitar la permanencia en las aulas a lo largo del ciclo educativo; a mejorar sus procesos de aprendizaje de tal manera que puedan desarrollar las capacidades necesarias para contribuir en forma permanente a la construccin de un pas mejor y a enfrentar las exigencias del mundo contemporneo. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos de estas tres polticas, el Ministerio de Educacin formul 40 proyectos estratgicos: 11 proyectos cuyo fin es apoyar la poltica de ampliacin de cobertura; 20 proyectos que aseguren el cumplimiento de las metas de calidad educativa y 9 de ellos orientados a avanzar en la poltica de eficiencia sectorial (Cuadro 1).
Cuadro 1. Proyectos Estratgicos del Plan Educativo
Objetivos de la poltica Cobertura Calidad Eficiencia
Educacin Bsica y Media 5 13 6
Educacin Superior 6 7 3
Total Proyectos 11 20 9
Los proyectos sealados sern financiados con recursos de la participacin en educacin del Sistema General de Participaciones, recursos adicionales del presupuesto nacional y de crdito externo. En el Anexo 1 se relacionan los proyectos por niveles educativos para cada una de las polticas.
1. Cobertura educativa y poltica de ampliacin de cobertura
1.1 Diagnstico
n el ao 2002, cerca de 10 millones de estudiantes asistieron a preescolar, bsica primaria, secundaria y media/1. De ellos, el 78% fue atendido por el sector oficial. Se estima que el 75% de los estudiantes residen en zonas urbanas y el 25% en el campo.
En trminos de la educacin bsica y media, la cobertura bruta/2 en 2002 lleg al 82%, mientras que la cobertura neta/3 fue del 78%. Sin descuidar la atencin que merece la educacin bsica primaria, es indispensable prestarle un especial cuidado a los niveles de preescolar, secundaria y media, con particular nfasis en las zonas rurales. En el caso del preescolar, la cobertura bruta del pas alcanz el 35% mientras la cobertura neta llegaba al 31%. Sin embargo, en las zonas rurales esos porcentajes son del 29% y 24%, respectivamente (Cuadro 2).
Cuadro 2
Cobertura de la Educacin Preescolar, Bsica y Media 2002
Preescolar Bsica Bsica (Grado Cero) Primaria Secundaria Cobertura bruta Urbano Rural Total Cobertura neta Urbano Rural Total 38% 29% 35% 34% 24% 31% 105% 130% 112% 79% 89% 82% 96% 35% 79% 66% 24% 54%
Media
Total
73% 15% 56% 35% 7% 27%
87% 69% 82% 83% 67% 78%
Fuente: Secretaras de Educacin Estimaciones de poblacin urbano - rural, con base en proyecciones cabecera resto.
Los porcentajes mencionados no slo reflejan la brecha existente entre las reas rural y urbana, sino que manifiestan un descenso en cobertu-
1. Clculos con base en la informacin de matrcula suministrada por las Secretaras de Educacin 2. Cobertura Bruta: matrcula total en el nivel en consideracin / Total de poblacin en edad para ese nivel. En el presente caso, se trabaja la poblacin de 5 y 6 aos para preescolar; 7-11 aos para primaria; 12-15 aos para bsica secundaria; 16 a 17 aos para educacin media. 3. Cobertura Neta: Matrcula en edad para el nivel en consideracin / Total de poblacin en edad para ese nivel.
ra cuando se pasa de la primaria a la secundaria y de esta ltima a la media. Los ndices de cobertura bruta superiores al 100% en la bsica primaria indican que la capacidad instalada promedio est en condiciones de atender a la poblacin correspondiente a ese grupo de edad, tanto en la zona urbana como en la rural. El incremento marginal en cobertura en este nivel depende de una mejor adecuacin de la oferta a las condiciones de la demanda, en particular en las reas ms distantes y dispersas. La cobertura bruta en bsica secundaria (79%) muestra una disparidad importante entre la zona urbana (96%) y la rural (35%). Entre tanto, en lo que respecta a la educacin media, la cobertura bruta es del 56% y la neta del 27%. A nivel departamental, se hacen evidentes marcados contrastes en los ndices de cobertura bruta en relacin con el producto interno bruto per cpita de cada departamento (Grfica 2). Mientras que entidades territoriales como Antioquia, Meta o Bogot alcanzan coberturas superiores a la tendencia nacional para su nivel de ingreso, otras regiones como San Andrs, Magdalena y los nuevos departamentos presentan bajas coberturas para sus niveles de ingreso.
Grfica 2
PIB per cpita vs. Cobertura Bruta (2001)

100%
B o got
C r d ob a Hui la Cund inamarca Guajir a
COL OM B IA
90%
C o b e rt u ra B ru t a (% )
S ucr e
A ntioquia
Met a
R is ar alda
Quind o Ces ar
80%
Cho c
C auca
T o l ima B o yac Caldas A t lnti co
A rauca V al le S antander S an A ndrs
70%
N ar io A maz o nas
N . S ant
Caquet a
B o l v ar
M ag dalena G uain a
V aup s
60%
P utumayo Guaviar e
50%
Vi chada
40% 1 ,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
PIB p e r cp ita ( m ill $)
Fuente: MEN DANE Secretaras de Educacin Departamentales.
10
1.1.1 Poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo
De acuerdo con datos de la Encuesta Continua de Hogares del DANE, en el ao 2001, el 16% de la poblacin entre 5 y 17 aos estaba por fuera del sistema educativo; es decir, un nmero cercano a los dos millones de nios y jvenes en edad escolar. En las zonas urbanas, la poblacin de ese segmento por fuera del sistema se aproximaba al 12%, mientras que en las reas rurales ascenda al 25%. Si se toma como parmetro la distribucin por edades, se ver que veinte de cada cien nios, entre los 5 y los 6 aos de edad, no tena acceso al sistema educativo. Este problema es mayor en la zona rural, donde una tercera parte de los nios no asiste a una institucin educativa. El grupo ms crtico en cuanto a porcentaje de poblacin por fuera del sistema escolar es el de 16 y 17 aos, que alcanza niveles cercanos al 41% (Cuadro 3).
Cuadro 3
Porcentaje de la poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo
Nivel Urbana Rural Total
Preescolar 5-6 aos 13,6 33,0 19,6
Bsica Primaria 7-11 aos 4,2 9,9 5,9
Bsica Secundaria 12-15 aos 10,4 28,8 16,0
Media 16-17 aos 34,6 56,5 40,7
Total 12,1 25,4 16,1
Fuente: Clculo con base en Encuesta Continua de Hogares 2001 DANE.
Los indicadores de acceso a la educacin, estimados por niveles de ingreso, muestran que entre 1997 y 2001 disminuy la proporcin de nios y jvenes de hogares pobres que quedaban por fuera del sistema educativo, en particular el grupo de menores de 11 aos (Cuadro 4). No obstante, este esfuerzo es insuficiente: para 2001, 29 de cada 100 nios entre 5 y 6 aos de edad del quintil de menores ingresos (quintil 1), y 19 de cada 100 en el quintil 2 no asistan a un centro educativo. La situacin era ms crtica respecto de los jvenes de 16 y 17 aos, donde cerca de la mitad (48%) del quintil 1 y el 42% del quintil 2 estaban por fuera del sistema educativo.
11
Cuadro 4
Porcentaje de poblacin por fuera del sistema educativo por grupos de edad y quintiles de ingreso per cpita del hogar
Quintiles de ingreso
Preescolar 5-6 aos 1997 2001 28,8 18,8 10,9 7,8 3,2 19,6
Bsica Primaria 7-11 aos 1997 12,7 8,8 3,9 1,3 0,4 7,2 2001 8,8 5,9 3,1 2,0 0,9 5,9
Bsica Secundaria 12-15 aos 1997 25,9 17,9 13,9 7,3 2,7 16,7 2001 22,9 16,3 11,1 7,8 5,3 16,0
Media 16-17 aos 1997 48,0 44,9 31,3 25,4 16,0 35,3 2001 48,2 42,0 39,5 33,2 24,9 40,7
1 2 3 4 5 TOTAL
44,9 31,7 14,9 8,9 6,0 26,9
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 1997 y Encuesta Continua de Hogares 2001.
1.1.2 Desercin y Repitencia
La inasistencia y la desercin escolar son dos problemas sobre los que se debe profundizar. Los estudios indican que mientras para el grupo de 7 a 11 aos las restricciones de oferta representan casi las dos terceras partes (64%) de las causas de inasistencia, para el grupo de 12 a 17 aos cobra especial relevancia la falta de motivacin e inters por el estudio (29% de las causas de inasistencia)/4. Lo anterior conduce a las siguientes conclusiones: i) a pesar de que siguen primando razones ligadas a las restricciones de la oferta y a los problemas socioeconmicos, la pertinencia y la calidad de la educacin, en particular de la secundaria y media, son factores determinantes para promover la asistencia y la permanencia de los jvenes en el sistema educativo; y ii) la necesidad de promover el desarrollo de instituciones educativas ms autnomas y flexibles, que puedan adaptarse a los intereses y expectativas de los educandos, estimular la pasin por el conocimiento, el pensamiento crtico, la convivencia y las relaciones constructivas con los dems. Existen, por igual, otros factores ya identificados que explican la desercin escolar, tales como las dificultades para combinar el trabajo y el estudio, las expulsiones por fallas disciplinarias, la prdida del ao, el embarazo de adolescentes, la falta de afecto, los conflictos entre docentes, la violencia familiar, el pandillismo y las consecuencias del distanciamiento entre la escuela y la comunidad/5. Los problemas indicados se han visto agravados por la agudizacin del
4. Clculos con base en la Encuesta de conflicto colombiano. Estimativos de la Red de Solidaridad indican Calidad de Vida 1997 5. Ver un resumen de tales estudios en Nieto, que para el ao 2002 haba cerca de 800 mil desplazados por presiones Mara Carolina. Los fenmenos de desercin, de diferentes actores armados, de los cuales cerca de 200 mil eran nios repitencia y extraedad en Colombia 1990y jvenes entre 5 y 17 aos. 1999. Estado del Arte. 2001
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Las tasas ms elevadas de repitencia y desercin se presentan en el primer grado de primaria, con niveles cercanos al 12% y al 11% respectivamente/6. Para los dems grados, la tasa de desercin alcanza valores cercanos al 6%, mientras que la repitencia se sita en un valor promedio del 4%, y vuelve a incrementarse a 6% para el grado sexto. Las tasas de desercin son ms elevadas en la poblacin ms pobre, en el sector oficial y en las zonas rurales. En estas ltimas, cerca de la mitad de los nios y nias abandonan el sistema al finalizar la primaria. En el sector privado se observ una tendencia decreciente de las tasas de desercin hasta 1997, ao a partir del cual stas se vuelven a incrementar. La Grfica 3 ilustra el descenso en el nmero de alumnos matriculados por grado en 2002, y el nmero de repitentes por grado para todo el pas.
Grfica 3
Matrcula total y repitentes por grados (2002)
1.3 7 5.0 80
M A TR C U LA R E P ITE N TE S
1.0 74 .0 63
1 .40 0. 00 0
9 04 .8 86
84 9.0 7 6
8 76 .2 97
1 .20 0. 00 0
98 9.9 5 0
6 84 .0 90
1 .00 0. 00 0
7 24 .4 13
6 19 .9 53
5 6 1.5 0 0
80 0. 00 0
5 10 .08 2
60 0. 00 0
16 0.01 6
51 .08 9
6 4 .82 6
67 .47 5
40 0. 00 0
3.1 5 2
3 8 .44 3
3 7.9 8 8
3 0 .57 4
2 9 .17 0
2 6.1 2 0
20 .7 9 5
4 3 1.2 6 3
11 6 .1 5 6
20 0. 00 0
G ra d o 0
1 0
Fuente: MEN, DANE C-600, Secretaras de Educacin.
1.1.3 Cobertura en Educacin Superior
Las cifras de cobertura de la educacin superior colombiana ponen de manifiesto que a pesar del crecimiento alcanzado durante la ltima dcada, el pas contina por debajo de los niveles internacionales. En el ao 2002, Colombia presentaba un nivel de cobertura del 20%/7, por debajo del promedio que presentaban en 1997 los pases de Amrica Latina y los de la OCDE/8, de 25% y 54% respectivamente/9. Por el contrario, la oferta privada en educacin superior muestra una tendencia creciente: mientras en los aos sesenta la oferta privada era del 41%, en la actualidad est por encima del 60%.
6. Calculos del DANE para 2001. 7. Esta tasa es calculada como los estudiantes de pregrado en relacin con la poblacin entre los 18 y los 23 aos 8. OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. 9. Fuente: UNESCO data (1999) reportado en World Development Indicators 2001.
13
Aunque la asimilacin de la demanda potencial/10 apenas llega al 42%, la cobertura bruta en pregrado se increment en un 68% durante la dcada de los noventa. La matrcula de posgrado, por su parte, pas de 53.607 estudiantes en 1997 a 55.911 en 2000, luego de una disminucin de 8.000 alumnos en 1998 y 1999. De los 981.458 estudiantes matriculados en el ao 2002, el 82% asista a universidades e instituciones universitarias y el 18% a carreras tcnicas y tecnolgicas. El sistema de educacin superior contina siendo inequitativo. En 1993, slo el 3,5% de los dos quintiles de ingreso ms bajo asista a una institucin de educacin superior; comparado con un 36% en los quintiles ms altos. Para 1997 la distancia entre estos dos grupos se haba incrementado: mientras que solo el 9% de los jvenes de menores ingresos tena acceso a la educacin superior, en la poblacin de mayores ingresos este porcentaje alcanzaba el 65%. La insuficiente cobertura coexiste con un alto porcentaje de cupos que no se utilizan/11. De all se desprende que un balance ms adecuado entre la oferta y la demanda no es slo un problema de inversin pblica; debe ir de la mano del mejoramiento de las condiciones econmicas y crediticias de los estudiantes, as como del direccionamiento de la oferta. Las alternativas de financiacin a travs de crditos educativos continan siendo insuficientes. Durante el perodo 1995 - 1999 el porcentaje de alumnos con crdito del ICETEX disminuy de 7,5% a 4,5%. En el ao 2000 este porcentaje volvi a aumentar y lleg al 6%, con 55.000 alumnos beneficiados/12.
1.2 Poltica de ampliacin de cobertura educativa 1.2.1 Educacin Preescolar, Bsica y Media
10. Calculada como las personas que presentan las pruebas de Estado (ICFES). 11. El mayor porcentaje de cupos sin utilizar se registra en el sector privado (52%), mientras que el sector pblico utiliza el 80% de su capacidad instalada. 12. Clculos DNP-DDS-SE con base en informacin suministrada por el ICETEX. 13. El proceso de reorganizacin se inici en Colombia desde finales de los 90s. La Ley 715 de 2001 estableci el marco jurdico para el desarrollo y aplicacin del proceso de reorganizacin del sector educativo.
La poltica de ampliacin de cobertura est dirigida a elevar la cobertura bruta del 82% al 92% con la creacin de 1,5 millones de cupos educativos, dando especial atencin a la poblacin ms vulnerable, como un mecanismo para asegurar mayor equidad en la distribucin de oportunidades. Esta poltica incluye dos programas bsicos: i) Reorganizacin, y ii) Recursos adicionales.
i)
Reorganizacin. Consiste en fortalecer el proceso de reorganizacin del sistema educativo/13 a partir del mejoramiento de la gestin de las entidades departamentales, municipales y de las instituciones educativas, mediante la mejor distribucin y utilizacin de los recursos del Sistema General de Participaciones, de tal manera que se asegure un mejor balance y equidad en la distribucin de los recursos fsicos, humanos y financieros, y una
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optimizacin de la capacidad instalada. El Gobierno Nacional apoyar este proceso mediante el mejoramiento de la asistencia tcnica, la capacitacin y la definicin de parmetros y estndares tcnicos que faciliten las decisiones gerenciales de las secretaras de educacin. Para apoyar y consolidar los incrementos de cobertura que se deriven de los procesos de reorganizacin, el Ministerio reorientar la asignacin de los recursos provenientes de la Ley 21 de 1982. Estos recursos se destinarn a cofinanciar proyectos de construccin, rehabilitacin y mejoramiento de infraestructura y dotacin de los colegios en los niveles de preescolar, bsica y media. Con el desarrollo del programa de reorganizacin se busca la creacin de 800.000 nuevos cupos.
ii)
Recursos Adicionales para la Atencin de la Poblacin Vulnerable. Este programa est dirigido a la creacin de 640.000 nuevos cupos educativos a partir de la orientacin de los recursos provenientes del .ondo Nacional de Regalas/14, y del ahorro fiscal resultante de la supresin de las contraloras territoriales, de acuerdo con el Proyecto de Reforma Poltica del Estado. Estos recursos sern utilizados para facilitar el acceso a la educacin a aquellas poblaciones que por razones especficas han permanecido excluidas del sistema educativo tradicional. Se pondrn en marcha proyectos para atender en forma prioritaria cuatro grupos de poblacin vulnerable: desplazados por el conflicto colombiano, poblacin indgena, nios con limitaciones o discapacidades, y poblacin de las reas rurales de baja densidad. El Ministerio definir criterios objetivos para la asignacin de estos recursos, teniendo en cuenta parmetros de equidad, estmulo al esfuerzo local y racionalizacin del gasto segn la reglamentacin que para tal fin expida la Nacin. La atencin eficaz y oportuna a este tipo de poblaciones exige modelos flexibles, que respondan a sus caractersticas de dispersin y movilidad. Por esta razn, una de las estrategias para promover el acceso de las poblaciones vulnerables es la de la contratacin del servicio educativo. Bajo esta modalidad, las entidades territoriales podrn contratar la prestacin del servicio educativo con instituciones eclesisticas, cooperativas, colegios, asociaciones o corporaciones de reconocida idoneidad, seleccionadas mediante concursos de mritos. La contratacin deber pactarse por alumno atendido, con incentivos por resultados en trminos de calidad. Las entidades territoriales y el Gobierno Nacional identificarn los beneficiarios y la modalidad de ampliacin
14. El Proyecto de Referendo presentado por el Gobierno propone que el 56% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas se destinen a la financiacin de proyectos de ampliacin de la cobertura en los niveles de bsica y media.
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de cobertura que sea apropiada para cada regin, teniendo en cuenta que a los estudiantes se les debe garantizar el ciclo completo de educacin bsica y media. Para complementar las acciones previstas dirigidas a la ampliacin de cobertura en las reas rurales, se continuar apoyando el desarrollo y aplicacin de metodologas pedaggicas y modelos educativos innovadores y de reconocida efectividad en el pas (Escuela Nueva, Posprimaria Rural, Sistema de Aprendizaje Tutorial-SAT, Servicio Educativo Rural-SER, Telesecundaria y Aceleracin del Aprendizaje). El objetivo de este programa es la creacin de 60.000 nuevos cupos. Con el fin de apoyar los beneficios de los programas de ampliacin de cobertura, se pondrn en marcha proyectos de apoyo que favorezcan la demanda, aumenten las tasas de retencin y mejoren la eficiencia del sistema educativo. El Ministerio trabajar en coordinacin con la Presidencia de la Repblica, el Instituto Colombiano de Bienestar .amiliar -ICB.- y las administraciones departamentales y municipales en el fortalecimiento del programa .amilias en Accin y en la ampliacin de restaurantes escolares. Igualmente, se promovern proyectos de transporte escolar para facilitar el acceso y la permanencia de los estudiantes, junto con programas de alfabetizacin de adultos.
1.2.2 Acceso con Equidad a la Educacin Superior
En educacin superior, el Gobierno tiene como meta la implementacin de tres programas para la creacin de 400.000 nuevos cupos: i) crdito; ii) modernizacin de la gestin de las instituciones pblicas de educacin superior; y iii) promocin de la educacin tcnica y tecnolgica. Este esfuerzo permitira incrementar la cobertura del pas en educacin superior del 20% al 25%, lo que llevara al pas a estar en el promedio de cobertura de Amrica Latina.
i)
15. Este crdito fue firmado entre le gobierno colombiano y el Banco Mundial en abril de 2003.
Crdito. Mediante el proyecto Acceso con Equidad a la Educacin Superior se crearn y fortalecern mecanismos de financiacin que faciliten el acceso a la educacin superior de los estudiantes de menores recursos. Dicho programa ser gerenciado y coordinado por el ICETEX con recursos provenientes de un crdito del Banco Mundial por US $200 millones y recursos de contrapartida nacional por US $87 millones/15. El crdito tiene tres componentes, el principal de los cuales es el de promover la equidad en el acceso; el segundo componente est dirigido al fortalecimiento del programa de formacin doctoral, y el tercer com-
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ponente se orienta al fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades sectoriales de educacin superior. Estos dos ltimos programas hacen parte de la poltica de calidad educativa. El componente de promocin de la equidad en el acceso es un instrumento de financiacin orientado a facilitar el ingreso y la permanencia en el sistema de educacin superior de estudiantes de bajos recursos y buen desempeo acadmico que sean admitidos en instituciones de educacin superior y ciclo complementario de normales superiores de alta calidad. Estos crditos, otorgados por el ICETEX, tendrn perodos de amortizacin equivalentes al doble del perodo de estudios, bajas tasas de inters, y cuotas limitadas por un porcentaje de los ingresos del egresado. El ICETEX trabajar en el diseo de un sistema de garantas que reconozca las restricciones patrimoniales de los estudiantes y se fundamente prioritariamente en la proyeccin de sus ingresos futuros. De esta manera, el ICETEX ampliar sus mecanismos de crdito educativo para financiar a los estudiantes que por primera vez hayan sido admitidos en instituciones de educacin superior y ciclo complementario que cumplan con los requisitos de calidad establecidos por el Gobierno Nacional. El ICETEX promover mecanismos que permitan financiar parcialmente la manutencin de aquellos estudiantes de las instituciones estatales de educacin superior que despus de haber iniciado el programa en su ciudad o regin de domicilio permanente, deban trasladarse a la ciudad donde la universidad ofrezca la culminacin de dicho programa. Con este componente se espera beneficiar a 100.000 estudiantes durante los prximos cinco aos. El ICETEX estudiar la viabilidad de titularizar su cartera en amortizacin. Con esta medida, el ICETEX podra aumentar su capacidad de asignacin de crditos a favor de los estudiantes de menores recursos a tasas ms asequibles y a mayores plazos, de tal manera que se traslade el riesgo crediticio a los agentes que operan el mercado de capitales.
ii)
Racionalizacin de Recursos y Modernizacin de la Gestin de las Instituciones de Educacin Superior. Este programa est dirigido a apoyar a las instituciones de educacin superior en el desarrollo de polticas sostenibles de ampliacin de cobertura y calidad a travs de la mejor utilizacin y aprovechamiento de sus recursos humanos, fsicos y financieros. Con las institucio-
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nes pblicas que as lo requieran, se concertarn Planes de Gestin y Desempeo, dirigidos a mejorar la gestin y aumentar la oferta educativa mediante la creacin de programas pertinentes en las regiones; la adopcin de nuevas metodologas en los programas presenciales, a distancia y virtuales; y la optimizacin de la infraestructura existente. Asimismo, se promover la toma de medidas propeduticas para disminuir la repitencia y la desercin. De esta forma se espera facilitar el acceso y permanencia de 150.000 estudiantes en las instituciones de educacin superior. Para apoyar y favorecer el logro de los objetivos propuestos, la Nacin mantendr los aportes totales al conjunto de instituciones pblicas de educacin superior. Sin embargo, a partir de 2004, se asignar un porcentaje creciente del monto total de las transferencias con base en indicadores de gestin y desempeo por institucin. Este porcentaje no exceder el 12% del total de las transferencias de inversin y funcionamiento de las universidades. Con este objetivo, el Ministerio de Educacin concertar con los rectores de las universidades pblicas nacionales y territoriales los criterios e indicadores de desempeo, los cuales tendrn en cuenta factores de ampliacin de cobertura, calidad y eficiencia en el uso de los recursos. De acuerdo con lo establecido en la Ley del Plan de Desarrollo del Gobierno, la Nacin contar con recursos adicionales provenientes del 0,5% de la nmina estatal (Ley 21/82) los cuales son recaudados por la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP-. Estos recursos se distribuirn entre la ESAP y la financiacin de programas de ampliacin de cobertura y mejoramiento de la calidad en educacin superior. Con el fin de apoyar la poltica de cobertura en educacin superior, el Ministerio impulsar y coordinar a travs de Mesas Regionales, la creacin de Centros Comunitarios de Educacin Superior. Estos Centros Comunitarios son alianzas entre instituciones de educacin superior que buscan unir esfuerzos y recursos para ofrecer programas de calidad en lugares donde la oferta de educacin superior es insuficiente. Para apoyar la ampliacin de cobertura y la calidad de los programas de postgrado, el Ministerio de Educacin definir estndares bsicos de calidad para programas de especializacin, maestras de profundizacin y maestras de investigacin y doctorado.
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iii)
Promocin de la Educacin Tcnica y Tecnolgica Las necesidades de desarrollo del pas exigen ampliar la base de tcnicos profesionales y tecnlogos. Con el fin de facilitar el cumplimiento de este objetivo, se promovern los siguientes mecanismos para generar 150.000 nuevos cupos en programas que abarquen dichas reas: .omentar los programas tcnicos y tecnolgicos mediante sistemas de crditos acadmicos y la formacin por ciclos propeduticos que faciliten el trnsito de los estudiantes entre los diferentes niveles de la educacin superior, de tal forma que con el uso eficiente de la infraestructura actual, la promocin de los programas de mayor pertinencia y el uso de nuevas metodologas, se generen 70.000 nuevos cupos. Con este objetivo se reglament la Ley 749 de 2002, que regula los programas tcnicos y tecnolgicos. Desarrollar estrategias de trabajo conjunto con el SENA, incluyendo la posibilidad de integrar algunos de sus programas al sistema de educacin superior. El desarrollo de estas estrategias permitir ampliar la cobertura en 80.000 nuevos estudiantes.
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2. Calidad educativa y poltica de mejoramiento de la calidad
2.1 Diagnstico Educacin Bsica y Media
os resultados obtenidos en las diferentes pruebas de evaluacin internacionales en las que ha participado el pas, advierten que los estudiantes colombianos se encuentran por debajo del promedio de los pases de la regin. En las pruebas de lenguaje y matemticas realizadas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE-1998), Colombia se encuentra por debajo del promedio de los pases de Amrica Latina (Grfica 4).
Grfica 4
LLECE Puntajes promedio por reas (1998)
La Grfica 5 presenta los resultados obtenidos por Colombia en el Estudio Internacional sobre Progreso en Competencias Lectoras (PIRLS 2001). Mientras el promedio general se situ en 500 puntos, Colombia obtuvo 424, ubicndose en la posicin 30 entre 35 pases.
20
Grfica 5
Resultados en PIRLS - Promedio por pas

600 550 500 450 400 350 300 Suecia (1) Inglaterra (3) Colombia (30) Belize (35) Promedio PIRLS
Los resultados de las pruebas SABER/16, que vienen siendo aplicadas en el pas desde comienzos de la dcada pasada, sugieren una tendencia al deterioro de la calidad de la educacin bsica, tal como se observa en la Grfica 7/17. Las evaluaciones realizadas entre 1992-94 y 1997-99 muestran una reduccin del porcentaje de estudiantes que obtuvieron el nivel superior (D) y un aumento en el porcentaje de aquellos que no logran los niveles mnimos (X)/18. Estos resultados ponen de manifiesto que los estudiantes colombianos no estn logrando los niveles de conocimiento y destrezas que requiere el pas. En lenguaje, solo un 20% consigue realizar una lectura comprensiva del texto, mientras que en matemticas, apenas un 11% puede resolver problemas que exigen anlisis de informacin y niveles de abstraccin y conceptualizacin.
Grfica 7
Pruebas SABER 1992-94 vs. 1997-99 Porcentaje de estudiantes en cada nivel de logro
10 0 %
B B
Matemticas
C
80%
60%
C
40%
D X
20%
X
0% 9 2 -4 10 0 % 9 7- 9
80%
C C
60%
40%
D D
20%
X
0%
Lenguaje
92-4
9 7- 9
16. Las pruebas SABER evalan el desempeo de los estudiantes de 5 y 9 grado en las reas de Lenguaje, Matemticas, Ciencias y Competencias Ciudadanas. 17. En matemticas se definen 4 niveles de logro: Nivel X: Estudiantes que no poseen un nivel mnimo de conocimientos y destrezas. Nivel B: Estudiantes que logran resolver problemas sencillos, que presentan toda la informacin en el enunciado. Nivel C: Estudiantes que logran resolver problemas que requieren algn tipo de reorganizacin o transformacin. Nivel D: Estudiantes que logran resolver problemas que requieren anlisis de informacin y mayores niveles de abstraccin y conceptualizacin. En el rea de lenguaje, los niveles de logro estn definidos de la manera siguiente: Nivel X: Estudiantes que no logran siquiera hacer lectura literal del texto. Nivel B: Estudiantes que hacen lectura localizada del texto. Nivel C: Estudiantes que logran una comprensin parcial del texto. Nivel D: Estudiantes que logran hacer lectura comprensiva del texto. 18. El comportamiento de los resultados que ilustra la grfica puede estar afectado por limitaciones en la comparabilidad de las pruebas. Sin embargo, es improbable que un descenso tan marcado pueda atribuirse slo a este factor, lo que llevara a concluir que aunque el descenso real no fue de tal magnitud, se presenta una tendencia al deterioro en la calidad de la educacin.
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Las deficiencias sealadas en la calidad de la educacin bsica tambin se evidencian en la educacin media. La Grfica 8 muestra la evolucin de la proporcin de colegios pblicos y privados por categora de rendimiento alcanzada en las Pruebas de Estado del IC.ES/19, entre 1986 y 2002. Mientras en 1986, el 35% del total de los colegios de educacin media era de bajo rendimiento, para 2002 ese porcentaje se haba incrementado en un 20%. Al analizar esta tendencia -segn el sector al que pertenece el colegio- se encuentra que la proporcin de colegios oficiales de bajo rendimiento se increment durante los 16 aos del perodo analizado, pasando del 37% en 1986 al 61% en 2002. En los colegios privados, la participacin de los colegios de bajo rendimiento alcanz su punto ms alto en 2001, con un 49%, ao a partir del cual se observa una tendencia decreciente similar a la de los ltimos aos de la dcada del 90. A pesar de esta tendencia histrica de bajo desempeo, el ao 2002 muestra una mejora en el rendimiento en las Pruebas de Estado en los colegios oficiales y privados
Grfica 8
Exmenes de Estado del ICFES Evolucin de la proporcin de colegios por categora de rendimiento
T o tal
70%
O ficial
Pr ivad o s
60%
50%
40%
30%
20%
1 0%
0%
19 8 6 19 8 9 19 9 1 19 9 3 19 9 5 19 9 8 19 9 9 2 00 0 2 0 01 20 0 2 19 8 6 19 8 9 19 9 1 19 9 3 19 9 5 19 9 8 19 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2
1 986
198 9
1 9 91
1 9 93
1 995 1 9 98
199 9 2 00 0 2 0 01 2 00 2
A lto
Medio
Bajo
19. Este examen evala a los estudiantes que finalizan el grado 11. Para el nuevo examen de Estado, que comenz a aplicarse en el pas a partir de 2000 se definen tres categoras de desempeo: Bajo: menos de 30 puntos; Medio: entre 30 y 70 puntos; y Alto: entre 70 y 100 puntos.
Si se comparan los resultados de las Pruebas de Estado a nivel departamental con el ingreso per cpita, se observan grandes variaciones (Grfica 9). Departamentos como Santander, Boyac o Caldas obtuvieron resultados relativamente satisfactorios comparados con departamentos con similares ingresos. De la misma forma, los departamentos de La Guajira, Crdoba o Magdalena presentan resultados inferiores a los esperados para sus niveles de ingreso.
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Grfica 9
PIB per cpita vs. Resultados pruebas de estado 2002

47,0
B ogot
46,0
S an tan der
Pro m ed io G en e ral
B oy ac
45,0
S u cr e R i sar al da N. S an tan der N ar i o Cauca Gu ain aGu Ces ar Vi ch ada
Cal das
C O L O M BIA
M et a A n t ioq. Cu n d. Val le A r au ca
44,0
H u ila Guav iar e T ol ima Qu in d o B ol v ar
P u t u may o A t lnt ico
Caqu et a Vau ps
43,0
M agdalen a A maz on as
Cr doba Guaji r a
S an A ndrs
42,0
Choc
41,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
PIB p e r c p it a ( m ill $)
2.1.1 Diagnstico de la Calidad de la Educacin Superior
Las evaluaciones de calidad para la educacin superior sugieren problemas similares a los de la educacin bsica y media. Parte de la explicacin est asociada con el crecimiento desordenado de la oferta en la dcada de los noventa. La pertinencia de algunos programas de educacin superior es cuestionable as como la preferencia de la educacin universitaria sobre la tcnica y tecnolgica, tanto en la demanda estudiantil como en la oferta institucional. Un elemento comn en los distintos diagnsticos sobre el tema, es que en Colombia la pirmide de la formacin terciaria est invertida: existe una proporcin inversa entre profesionales y tcnicos y tecnlogos. Dado el crecimiento del nmero de estudiantes matriculados en educacin superior experimentado por el pas en los comienzos de la dcada pasada se podra esperar que la matrcula en instituciones tcnicas y tecnolgicas se hubiese elevado proporcionalmente; sin embargo, slo 15% de los alumnos matriculados pertenecen a este tipo de instituciones. La experiencia colombiana sugiere que el sistema de educacin superior no est respondiendo en forma adecuada a las necesidades laborales y productivas del pas. Se siguen presentado problemas de pertinencia y de consistencia entre los contenidos acadmicos, el aprendizaje y la demanda laboral. En Colombia se presenta una clara debilidad en la identificacin, seguimiento, interpretacin e investigacin sobre las condiciones del empleo para todos los niveles del calificacin de la educacin pos-secundaria, lo que evidencia la necesidad de contar con
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un sistema de seguimiento que permita evaluar la pertinencia de la educacin superior frente a las necesidades de desarrollo del pas. Por otra parte, las posibilidades de investigacin en el mbito nacional son modestas. Datos del IC.ES/SNIES indican que en 2002 haba un total de 63.245 estudiantes matriculados en programas de postgrado, de los cuales solamente 6.775 (11%) estaban matriculados en estudios de maestra y 350 (1%) en estudios de nivel Doctoral. El nmero de Doctores que se grada en Colombia cada ao es de 1 por cada milln de habitantes, una de las tasas ms bajas entre los pases grandes de la regin, lo cual limita severamente las capacidades del pas en materia de investigacin y desarrollo, y crea preocupacin sobre la disponibilidad de candidatos calificados para remplazar los actuales miembros de las facultades en las instituciones de educacin superior cuando se retiren por llegar su edad de jubilacin. En materia de estructura administrativa, es evidente que el sistema que garantiza la calidad de la educacin superior es insuficiente. Existe poca coordinacin entre las entidades que lo componen; se presenta duplicidad de funciones y no hay un sistema de informacin integral. El crecimiento de la oferta no ha estado acompaado por una normatividad y unas polticas claras sobre las condiciones de funcionamiento de las instituciones y los programas; se presenten deficiencias en los procedimientos de evaluacin, as como en la aplicacin de sistemas efectivos de control y vigilancia. Estas restricciones se reflejan en bajos niveles de pertinencia social y laboral.
2.2 Poltica de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin
El mejoramiento de la calidad constituye un pilar fundamental del Plan de Desarrollo Educativo. Los programas de incremento de cobertura deben ir acompaados de una poltica de calidad que movilice el sistema educativo en funcin del mejoramiento de los esquemas de aprendizaje y de la motivacin de los nios por el acceso al conocimiento. El objetivo de la poltica de calidad es lograr que los estudiantes aprendan lo que necesitan aprender y lo sepan aplicar y aprovechar a lo largo de su vida. El desafo de la poltica de calidad consiste en involucrar a las instituciones educativas, a los maestros, a los padres de familia y a la sociedad en general, en el propsito comn de poner en marcha un sistema de mejoramiento continuo de la calidad a partir de los siguientes tres elementos: i) la definicin y difusin de estndares educativos; ii) la
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socializacin de los resultados de un sistema de evaluaciones peridicas; y iii) la formulacin de Planes de Mejoramiento propuestos desde las instituciones educativas. Desde esta perspectiva, el Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de gestin, para de tal manera asegurar que los educandos desarrollen competencias bsicas, profesionales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios de convivencia, democracia y solidaridad. Con el fin de mejorar la calidad del sistema educativo en los niveles bsico, medio y superior, y con miras a adecuarlo a las exigencias actuales y futuras del pas, el Ministerio adelanta 20 proyectos encaminados a asegurar la coherencia y articulacin de todos los niveles del sistema. Para el desarrollo de estos proyectos se llevarn a cabo los siguientes programas bsicos: i) Evaluar: definicin de estndares, de alumnos y del desempeo de los docentes; ii) Mejorar: diseo e implementacin, difusin de experiencias exitosas y desarrollo de la carrera docente; iii) .omentar: pertinencia de los programas ofrecidos, desarrollo de competencias, televisin, radio educativa y nuevas tecnologas; iv) Educacin Superior: aseguramiento de la calidad del sistema de educacin superior.
2.2.1 Evaluar: definicin de estndares y evaluacin de alumnos y docentes
La definicin y socializacin de estndares para todos los niveles de la educacin es una herramienta esencial para unificar en forma coherente los propsitos del sistema educativo. El establecimiento secuencial de objetivos contribuye al desarrollo progresivo de los estudiantes y abre la posibilidad de que las evaluaciones sucesivas nos descubran su potencial para mejorar. Se acordarn y difundirn estndares bsicos de calidad con el fin de que las instituciones educativas cuenten con un referente comn que asegure a todos los colombianos el dominio de conceptos y competencias bsicas para alcanzar desempeos satisfactorios en su actividad personal y laboral, vivir en sociedad y participar en ella en igualdad de condiciones. Se promover el desarrollo de competencias ciudadanas, del juicio moral y de los valores. En lo que respecta a la educacin superior, se darn pasos hacia la reglamentacin sobre estndares mnimos para el registro calificado, de tal manera que se cubra el 100% de los ncleos de programas de pregrado que se ofrecen en el pas.
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Se evaluar el estado de desarrollo de las competencias bsicas en las reas de lenguaje y matemticas, as como la comprensin y convivencia ciudadana en todos los estudiantes de 5 y 9 grado del pas. Esta evaluacin censal, se aplicar en forma peridica cada tres aos a estudiantes e instituciones. La Nacin, los departamentos y los municipios cofinanciarn la aplicacin de estas pruebas. Los resultados alcanzados en las evaluaciones sern difundidos en todos los estamentos de la sociedad, de tal manera que cada institucin conozca sus fortalezas y debilidades en relacin con los promedios municipales, departamentales y nacionales. Adicionalmente, se pondr en marcha el sistema de evaluacin del desempeo de los docentes y sus directivos, de manera consistente con el sistema de evaluacin de competencias para los alumnos. La evaluacin de docentes y directivos tendr relacin con el mejoramiento de los resultados de sus instituciones en las pruebas censales. En desarrollo del marco legal vigente, se reglamentarn las pruebas para el ascenso de los docentes en el escalafn, las cuales estarn relacionadas con los estndares de calidad. Con base en la experiencia del Instituto Colombiano para el .omento de la Educacin Superior IC.ES, se procurar fortalecer y consolidar esta entidad como rectora del diseo, la aplicacin, el anlisis y la divulgacin de los resultados obtenidos en las diferentes evaluaciones que se realizarn tanto en las instituciones educativas como entre los docentes y directivos docentes.
2.2.2 Mejorar: Planes de Mejoramiento y difusin de experiencias exitosas
Con base en los resultados de las evaluaciones, las instituciones educativas debern proponer y formular Planes de Mejoramiento que incluyan nuevas estrategias pedaggicas conducentes a que los estudiantes alcancen mayores niveles de logro. El Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales para que, en armona con los Planes de Mejoramiento de las instituciones, fijen metas y apoyen las acciones de cualificacin de los procesos pedaggicos. .inalmente, el Ministerio concentrar sus esfuerzos en aquellas instituciones que reporten mayores debilidades. Se orientarn esfuerzos para fortalecer la gestin de las instituciones educativas en procura de mejorar la calidad y la capacidad gerencial de sus directivos, de tal manera que puedan poner en marcha esquemas de administracin adecuados y eficientes.
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Con el fin de referenciar los Planes de Mejoramiento, se promover la identificacin, documentacin y divulgacin de prcticas exitosas en funcin del aprendizaje de los nios y nias, mediante: i) la socializacin de experiencias exitosas a travs de foros educativos locales, departamentales y nacionales; ii) la formacin de redes de docentes y iii) el apoyo de las instituciones con mejores niveles de desempeo a aquellas que presenten bajos resultados. El Gobierno continuar con el proceso de acreditacin de calidad de las escuelas normales superiores y apoyar a las facultades de educacin en el diseo de estrategias dirigidas a mejorar la formacin de los docentes y su capacidad para fomentar en los estudiantes las competencias bsicas en matemticas, lenguaje, ciencias y competencias ciudadanas. El Ministerio y las secretaras de educacin, con el apoyo de asociaciones y confederaciones de colegios privados, impulsarn procesos de evaluacin de las instituciones educativas con miras a la obtencin de certificados de calidad. Con el fin de contribuir al enriquecimiento personal y profesional de los docentes, as como a su mejor desempeo, se avanzar en el desarrollo del Estatuto de Profesionalizacin Docente (Decreto 1278 de 2002), y de manera especfica, en lo relacionado con los requisitos de ingreso, ascensos, evaluacin de desemepeo y condiciones salariales de los docentes que se vinculen al servicio del Estado. En cumplimiento de este objetivo, se garantizarn los principios de objetividad, imparcialidad, confiabilidad, transparencia e igualdad de oportunidades y se premiar el mrito como fundamento principal de la carrera docente. De manera coordinada con las Cajas de Compensacin .amilliar20, se impulsarn programas de desarrollo personal para los docentes y se facilitar su acceso y vinculacin a los servicios y proyectos de recreacin, salud, educacin, vivienda y bienestar. Las estrategias para el mejoramiento de la seguridad social de los docentes incluyen la revisin de la estructura del .ondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el estudio de alternativas para garantizar su sostenibilidad. En este sentido, se revisar el contrato de fiducia mercantil, el modelo de prestacin de servicios mdico asistenciales, la reorganizacin de las funciones de los comits regionales, y el incremento de las cotizaciones de los docentes afiliados al .ondo.
20. En Colombia existen 57 Cajas de Compensacin Familiar, con un total de 256.056 docentes afiliados. El 52% de ellas realizan actividades de capacitacin formal en reas tcnicas; el 31% desarrollan programas de capacitacin no formal y el 7% ejecutan actividades de formacin y desarrollo personal.
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2.2.3 .omentar: pertinencia, desarrollo de competencias, televisin, radio educativa y nuevas tecnologas
El proyecto de pertinencia est orientado a lograr que los estudiantes alcancen un desempeo personal, cvico y productivo -a la vez que exitoso- mediante la motivacin por el conocimiento, el desarrollo de sus capacidades humanas, de su sentido crtico y de actitudes de convivencia, tolerancia y liderazgo capaces de enfrentar las exigencias del mundo contemporneo. Se promover una formacin slida en competencias bsicas, ciudadanas y laborales generales y especficas. Con el fin de corregir los factores de inequidad, discriminacin o aislamiento, se adelantarn proyectos que mejoren la pertinencia de la educacin en beneficio de los grupos ms vulnerables o con capacidades excepcionales. Se desarrollarn acciones para brindar atencin a los grupos tnicos, a la poblacin desplazada y adulta, y a los nios y nias con necesidades educativas especializadas. En el sector rural se continuar apoyando el desarrollo de modelos pedaggicos flexibles que respondan a las caractersticas de las veredas y municipios dispersos. De manera coordinada con las entidades territoriales, el Ministerio de Educacin apoyar el diseo y puesta en marcha de planes regionales para promover la pertinencia de programas educativos en los departamentos fronterizos. En coordinacin con entidades gubernamentales y privadas -a escala nacional e internacional- se promovern proyectos que impulsen el desarrollo de habilidades para la vida en sociedad y prevengan la desercin escolar. Se dar especial atencin a la pertinencia de la educacin media y a la formacin laboral como un complemento de la formacin acadmica. En forma adicional, se fomentarn programas de educacin ambiental, educacin en salud, educacin sexual y reproductiva; todos ellos orientados a la prevencin de la violencia y el maltrato, el VIH-Sida, el consumo de drogas y el tabaquismo. El Gobierno impulsar mecanismos dirigidos a facilitar a las entidades territoriales el acceso a libros, textos y otros materiales educativos. Estas acciones estarn acompaadas de estrategias que garanticen la creacin y el fomento de hbitos de lectura. El Ministerio de Educacin trabajar en el desarrollo del Plan de Bibliotecas y Lectura liderado por el Ministerio de Cultura. En coordinacin con los Ministerios de Comunicaciones y Cultura, se trabajar en la creacin de un canal y una programacin de televisin educativa y cultural, dirigida a las audiencias infantil y juvenil, que
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fomente la lectura, la msica, el aprendizaje de la historia y la geografa, y el desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas. Con el fin de enriquecer y complementar la programacin nacional, se coordinarn espacios de trabajo conjunto con los canales regionales, locales y comunitarios. Se promovern proyectos que utilicen la radio, la televisin y el Internet como medios para desarrollar programas de educacin formal y no formal. En forma complementaria se fomentarn programas de alfabetizacin a travs de la radio educativa. Mediante el estmulo al uso de tecnologas de informacin y comunicaciones se pretende garantizar una infraestructura que posibilite la fluidez de contenido con procedimientos, mtodos y estndares que propicien el desarrollo de la calidad de la educacin en beneficio de los distintos grupos poblacionales. Para ello, se trabajar en la generacin de una red de programas regionales de informtica, centrada en esquemas y actitudes de colaboracin, que se apoyar en las redes de aprendizaje que emergen de las experiencias exitosas que se tienen en el pas; en una red de observatorios tecnolgicos; en el programa Computadores para Educar, y en el Plan de Conectividad.
2.2.4 Mejoramiento de la calidad de la Educacin Superior
Con el fin de mejorar la calidad de la educacin superior as como de sus programas e instituciones, el Gobierno conformar el Sistema de Aseguramiento de la Calidad en Educacin Superior para lo cual trabajar en el desarrollo e implementacin de los siguientes proyectos: Definicin y verificacin de las condiciones mnimas de calidad que deben cumplir todos los programas de educacin superior, y acreditacin voluntaria de alta calidad de programas e instituciones. La definicin de condiciones mnimas de calidad tiene por objeto el establecimiento y difusin de criterios, condiciones y procedimientos mnimos que garanticen la calidad de los programas acadmicos. El Gobierno expidi el decreto 2566 de septiembre 10 de 2003, en el que se unifican las condiciones generales de calidad de tales programas complementado con resoluciones por las que se definen las especificidades propias de cada programa. Mediante la acreditacin voluntaria de programas e instituciones, el Estado adopta y hace pblico el reconocimiento que los pares acadmicos hacen de la comprobacin que efecta una ins-
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titucin sobre la calidad de sus programas acadmicos, su organizacin y funcionamiento, as como del cumplimiento de su funcin social. Mediante este sistema, se han acreditado 201 programas de pregrado en 28 instituciones de educacin superior. Estas ltimas representan el 5% del total de programas objeto de acreditacin21. Para 2003, el Consejo Nacional de Acreditacin ha recibido 421 solicitudes de acreditacin voluntaria. As mismo hay 4 universidades con acreditacin institucional y 7 ms en proceso. Aplicacin obligatoria de los exmenes de calidad de la educacin superior ECAES. Los Exmenes de Estado de Calidad de la Educacin Superior -ECAES- constituyen una modalidad de Examen de Estado para la evaluacin externa de los estudiantes de ltimo ao. En el 2003 se evaluarn ms de 50.000 estudiantes de 26 programas en todo el pas. Diseo y montaje del Observatorio Laboral. Con el fin de mejorar la pertinencia o conveniencia de los programas de educacin superior, se crear el Observatorio Laboral, previsto dentro del componente de .ortalecimiento Institucional del programa de crdito de Educacin Superior con el Banco Mundial. La finalidad del Observatorio Laboral es monitorear, analizar y difundir informacin sobre el mercado laboral y hacer seguimiento a los egresados de las instituciones de educacin superior para crear una base de informacin que, por un lado, facilite a las instituciones redireccionar sus programas y, por otro, a los estudiantes la ptima seleccin de sus preferencias educativas. Internacionalizacin de la educacin superior. Con el fin de promover una insercin de la educacin superior del pas acorde con los retos que impone la globalizacin y la economa del conocimiento, se orientar la poltica general teniendo en cuenta aspectos como la acreditacin internacional; la promocin de la exportacin de servicios educativos de calidad; la negociacin de los servicios educativos en el marco del ALCA y de la OMC; la convalidacin de ttulos y la promocin de la movilidad de estudiantes, docentes e investigadores. .omento de la investigacin en las instituciones de educacin superior y articulacin con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Con base en el desarrollo del segundo componente del crdito del Banco Mundial, se financiarn estudios de doctorado que cuenten con aprobacin de la Comisin Nacional de Maestras y Doctorados y de la Universidad Nacional, y se dota-
21. De los 186 programas acreditados, 158 son de universidades, 19 de instituciiones universitarias, 6 de instituciones tcnicas y 3 de instituciones tecnolgicas. En cuanto al sector, 99 programas pertenecen a instituciones privadas y 87 a instituciones oficiales.
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r a las instituciones educativas con infraestructura y tecnologa adecuadas para el desarrollo de la investigacin. Se fortalecern las actividades de cooperacin nacional e internacional y se apoyar la financiacin de proyectos de investigacin que permitan el desarrollo de grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. Reglamentacin de la educacin no formal y de la educacin continua. El control y promocin de este nivel de formacin han estado radicados en cabeza de las Secretaras de Educacin. Se hace necesario disear una poltica unificada teniendo en cuenta la importancia que la educacin no formal y la educacin continuada tienen en el desarrollo individual y laboral de las personas. El Ministerio de Educacin est trabajando en un diagnstico de la situacin general, dirigido a la formulacin de una poltica integral de calidad, fomento y articulacin. .ortalecimiento del sistema de monitoreo para la vigilancia y el control de la educacin superior. Para tener un conocimiento adecuado y oportuno de la situacin real de las instituciones de educacin superior pblicas y privadas es necesario consolidar este sistema, cuya principal fuente sera el sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior (SNIES) y cuyo propsito fundamental es el de mantener un diagnstico actualizado y permanente de las distintas instituciones.
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3. Eficiencia del sector educativo y poltica de mejoramiento
3.1 Diagnstico
l Ministerio de Educacin cuenta con 30 entidades adscritas, una vinculada y 19 establecimientos pblicos educativos. Aunque el Ministerio ha llevado a cabo programas recientes de reorganizacin institucional, es fundamental mejorar sus procesos de planeacin, formulacin y ejecucin de polticas; as como los procedimientos de evaluacin y seguimiento de su gestin, la confiabilidad y oportunidad de la informacin sectorial, y la calidad de la asistencia tcnica a las entidades territoriales. A pesar de las reformas, el sector educativo se sigue caracterizando por la multiplicidad de instancias, la pobre coordinacin entre sus entidades, la debilidad e inestabilidad de la gestin territorial y, adems, por un diseo institucional y esquema de financiamiento que no generan incentivos a la eficiencia y limitan las posibilidades de avanzar en la expansin de la cobertura y en el mejoramiento de la calidad de la educacin. Desde la dcada de los 90 se ha promovido la descentralizacin de la educacin bsica. Sin embargo, estos esfuerzos no han significado una mejora de la gestin de las entidades territoriales. La Grfica 10 indica que el esfuerzo financiero realizado por el Estado a partir de 1995 no ha tenido una respuesta proporcional de los indicadores de cobertura.
Grfica 10
Cobertura Bruta por Nivel y Gasto Pblico en Educacin (1995-2002)

120%
C o b ertu ra B ru ta
7.000.000 6.500.000 6.000.000

M illo n es d e $ d e 9 8
100% 80% 60%
5.500.000 40% 20% 0% 1 995 1996 1997 19 98 1999 2000 200 1 5.000.000 4.500.000 2002
P rim a ri a
Se cu n d a ri a
Su p e rio r
G a s to P b li co e n Ed u ca ci n
Fuente: MEN - DANE
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Uno de los obstculos que ms dificulta la obtencin de mejores resultados ha sido la falta de correspondencia entre los objetivos propuestos y los mecanismos e incentivos que posibilitan el logro de dichos objetivos. As, por ejemplo, el sistema de promocin automtica de las categoras del escalafn docente ha tenido un impacto sostenido sobre la estructura de costos, sin que estas promociones hayan sido acompaadas por polticas sistemticas de incremento de cobertura y mejoramiento de la calidad de los esquemas de aprendizaje y de las prcticas pedaggicas. Con la expedicin, en junio de 2002, del nuevo Estatuto de Profesionalizacin Docente, se establece un sistema de incentivos cuyo fin, ms que premiar el tiempo de servicio, es recompensar la calidad del desempeo de los maestros para efectos de los ascensos. De la misma manera, en diciembre de 2002 el Ministerio de Educacin expidi el Decreto 3020 mediante el cual se definen los criterios y procedimientos para la organizacin de las plantas del personal docente y administrativo del servicio educativo estatal. La Ley 715 de 2001, que sustituy a la Ley 60 de 1993, constituye una herramienta fundamental para avanzar en el proceso de reforma del sector educativo en los niveles preescolar, bsico y medio. Con la aplicacin de esta Ley, se abre una oportunidad para que las entidades territoriales avancen en el proceso de descentralizacin y en el ejercicio de su autonoma. La certificacin de 42 municipios mayores de 100.000 habitantes a partir de enero de 2003 constituye un desafo para estas entidades territoriales. Con miras a apoyar la consolidacin de las reformas mencionadas, el Ministerio debe mejorar la calidad y oportunidad de sus programas de asistencia tcnica, y poner en marcha un sistema integrado de informacin sectorial que facilite la planeacin de polticas, la asignacin equitativa y eficiente de los recursos, y la oportuna evaluacin y seguimiento de los programas nacionales y regionales. Por otro lado, la Ley 715 modifica el mecanismo y la estructura de incentivos para la asignacin de los recursos de las transferencias de la Nacin a las entidades territoriales. Bajo el nuevo mecanismo de asignacin de recursos, se inicia un proceso de transicin que desestimula la asignacin de recursos a partir de la inercia histrica de la estructura de costos de los insumos, y comienza a promover y a premiar los resultados de la gestin territorial en trminos de cobertura y calidad. Este nuevo mecanismo generar claros incentivos en beneficio de la descentralizacin y promover la autonoma y el manejo gerencial de las entidades territoriales. La institucionalidad de la educacin superior enfrenta problemas similares asociados a la multiplicidad de instancias y entidades, duplicidad
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de funciones y escasa coordinacin. Los indicadores de productividad acadmica muestran que, en general, las universidades pblicas del pas se encuentran lejos de los niveles de gestin y eficiencia deseables. Sus estructuras de costos indican una excesiva proporcin de los gastos asociados con el pago de servicios personales y pensiones, en detrimento de la inversin y de una adecuada operacin. Con ello, se ve afectada la calidad de la enseanza y se pone en riesgo la viabilidad misma de las universidades. Adicionalmente, se presenta una baja utilizacin de la capacidad instalada, que no slo se evidencia en el nmero de cupos sin utilizar sino tambin en el elevado nmero de instituciones pequeas/22. El ejercicio de la funcin de supervisin, vigilancia y aseguramiento de la calidad de la educacin superior no ha respondido a una poltica coherente, integral y de largo plazo. La combinacin de los factores indicados se ve reflejada en grandes distorsiones en los costos promedio por estudiante as como en la distribucin de los aportes del Gobierno Nacional, sin que exista una relacin entre el esfuerzo financiero y los resultados de las instituciones en trminos de cobertura y calidad educativas.
3.2 Poltica de Mejoramiento de la Eficiencia del Sector Educativo
El sector educativo necesita replantear y modernizar sus estructuras institucionales, sus procedimientos administrativos y operativos as como sus sistemas de incentivos y supervisin, de tal manera que obtengan mejores resultados en trminos de cobertura y calidad. En este contexto, la tercera poltica de la Revolucin Educativa est enfocada a la modernizacin de la administracin y la gestin del sector en los niveles nacional, departamental y municipal. Con tal propsito se desarrollarn cuatro programas orientados a asegurar la calidad de las inversiones y mejorar la productividad, la eficiencia y la transparencia sectorial: i) modernizacin institucional del Ministerio de Educacin Nacional; ii) modernizacin de las entidades departamentales y municipales; iii) concertacin de los Planes de Gestin y Desempeo con las Instituciones de Educacin Superior; y iv) sistema de informacin del sector educativo.
22. En el ao 2000, cerca del 63% de las instituciones atenda menos de 3.000 estudiantes cada una. De stas, el 39% atenda menos de 1.000 estudiantes.
3.2.1 Modernizacin Institucional del Ministerio de Educacin
Las acciones que se emprendern con miras a la modernizacin del Ministerio de Educacin estn enmarcadas en el Proyecto de Renova-
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cin del Estado y orientadas a concentrar las funciones del Ministerio de Educacin en sus actividades esenciales: definicin de polticas, planeacin, asistencia tcnica, evaluacin y seguimiento de los programas y proyectos nacionales. El Ministerio impulsar la descentralizacin de las entidades adscritas que imparten educacin media, tcnica y tecnolgica hacia los entes territoriales o, en su debido caso, las fortalecer para que, dada la necesidad de cumplir con los requisitos establecidos por la Ley, puedan convertirse en entes universitarios autnomos. Cuando exista justificacin para ello, tambin brindar apoyo a aquellos institutos que prestan servicios especializados -sin ser competencia del Ministerio- para que se conviertan en corporaciones o fundaciones. Mediante el desarrollo del tercer componente del crdito con el Banco Mundial -.ortalecimiento Institucional del Sistema de Educacin Superior-, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento institucional del sector, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. La Revolucin Educativa propone la modernizacin del ICETEX, entidad que adecuar su estructura con miras a prestar un eficiente servicio y cuya prioridad consiste en focalizar y ampliar la cobertura de crdito y becas para los estudiantes de menores recursos. Por su parte, el IC.ES se concentrar en el desarrollo del sistema nacional de pruebas. Las funciones de inspeccin y vigilancia que vena adelantando esta entidad sern asumidas por el Ministerio. Las tareas de fomento quedarn bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin y Colciencias. El Ministerio, a nivel central, adecuar su estructura con el objetivo de fortalecer y asumir nuevas funciones dirigidas al fomento de la calidad de la educacin superior. As mismo, y en coordinacin con la Contralora General de la Nacin, el Ministerio trabajar en un programa para el buen uso de los recursos pblicos y avanzar en los planes de mejoramiento impulsados por la Contralora. El Ministerio definir como su cliente principal a las secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales certificadas, y hacia ellas orientar los mayores esfuerzos en asistencia tcnica, con el fin de profundizar el proceso de descentralizacin y el fortalecimiento de la gestin local.
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3.2.2 Modernizacin de Entidades Territoriales
El Ministerio de Educacin Nacional apoyar los procesos de reorganizacin y fortalecimiento de las secretaras de educacin departamentales y municipales, de tal manera que stas amplen su capacidad de apoyo a las instituciones educativas a su cargo para que logren sus metas de calidad, cobertura y eficiencia. Uno de los mayores desafos del sector educativo es la creacin y consolidacin de aquellos mecanismos que contribuyan a garantizar el uso eficiente de los recursos provenientes de las transferencias de la Nacin. La Ley 715/01 redefine la estructura de asignacin de recursos del sector y pasa del esquema de reconocimiento de costos, a uno que premia los resultados, los cuales sern determinados a partir de la gestin educativa regional en trminos de cobertura y calidad. El impacto de estas transformaciones depender de la capacidad de los gobiernos central, departamentales y municipales para lograr consensos que les permitan adaptar sus estructuras tcnicas, administrativas y financieras a las nuevas condiciones. Para facilitar la transicin y la puesta en marcha del proceso de reforma, el Ministerio de Educacin, de manera concertada con las secretaras, establecer programas de asistencia tcnica para apoyar la formulacin y ejecucin de planes territoriales de modernizacin con nfasis en cinco aspectos: Transparencia en la inversin y ejecucin de los recursos de funcionamiento e inversin. Racionalizacin de los recursos fsicos (plantas fsicas, mobiliario y dotacin), recursos humanos (docentes y administrativos) y reorganizacin de la oferta disponible para atender la demanda del servicio educativo. Rediseo de procesos crticos misionales y desarrollo e implantacin del sistema de informacin de apoyo a la gestin. Definicin de estructuras orgnicas, financieras y administrativas. Definicin y difusin de los aspectos legales relacionados con la reglamentacin de la Ley 715 de 2001.
Con el objeto de apoyar la gestin financiera de las entidades territoriales, el Ministerio de Educacin trabajar con las dems entidades sectoriales del Gobierno en la bsqueda de alternativas para contribuir al saneamiento de las deudas del sector educativo a cargo del situado fiscal. Con este propsito, el Ministerio revisar y validar el monto de las deudas de los departamentos, distritos y municipios certificados
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con el sector educativo por concepto de pagos financiados con recursos del situado fiscal. Una vez determinado el monto real de las deudas, el Ministerio de Educacin adelantar las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para efectuar los cruces de cuentas a que haya lugar con las deudas que las entidades territoriales tengan con la Nacin. En caso de no ser posible el cruce de cuentas o, si despus de efectuado resulta un saldo a favor de la entidad territorial, el Gobierno podr celebrar acuerdos de pago dentro de las siguientes vigencias fiscales. La forma y oportunidad del cubrimiento de las deudas a reconocer frente a los departamentos y distritos a cargo del situado fiscal a 31 de diciembre de 2001, estarn sujetas a la aprobacin del PAC y a la disponibilidad y situacin de fondos por parte de la Direccin del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Las metas a lograr con el apoyo tcnico y financiero a las entidades territoriales incluyen la modernizacin de 32 secretaras departamentales, 4 distritales y 42 de municipios certificados, as como la creacin de modelos de gestin para la operacin de las secretaras municipales no certificadas y para las instituciones educativas integradas. La adopcin e implantacin de estos modelos ser responsabilidad de las secretaras departamentales, distritales y municipales certificadas. El Ministerio de Educacin Nacional apoyar a las entidades territoriales en la consolidacin de los procesos de certificacin de los 42 municipios con poblaciones superiores a 100.000 habitantes que, de acuerdo con la Ley, asumieron la gestin y administracin de sus sistemas educativos a partir del 1 de enero de 2003. Con posterioridad a esta fecha, el Ministerio apoyar la gestin de los municipios menores de 100.000 habitantes para asegurar la continuidad de los procesos de certificacin.
3.2.3 Concertacin de Planes de Gestin y Desempeo con Instituciones de Educacin Superior
En los Planes de Gestin y Desempeo con las instituciones pblicas de educacin superior se acordarn metas de ajuste y mejoramiento en los siguientes aspectos: Gestin administrativa: se trabajarn conjuntamente modelos de gestin que permitan el uso eficiente de los recursos. Esto incluye la racionalizacin del personal administrativo de acuerdo al tamao y complejidad de la institucin.
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Gestin acadmica: se trabajar un modelo de gestin acadmica que permita la optimizacin de la capacidad de atencin de cada institucin, y fomentar la investigacin cientfica y tecnolgica. En forma adicional, se desarrollarn estrategias para reducir la desercin y garantizar la ptima utilizacin de la capacidad instalada de cada institucin.
Para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos por parte de las instituciones pblicas de educacin superior, se pondrn en marcha estrategias de integracin institucional mediante convenios entre las instituciones de educacin superior. Se apoyar la creacin de alianzas entre universidades de las distintas regiones del pas, con el fin de facilitar la circulacin de estudiantes y profesores y aprovechar las economas de escala y las fortalezas locales de cada universidad. Un ejemplo lo constituye el proyecto de integracin de las instituciones de educacin superior de la regin del Caribe colombiano, a travs del Sistema de Universidades Estatales del Caribe (SUE Caribe).
3.2.4 Sistema de Informacin del Sector Educativo
El sector educativo necesita mejorar y fortalecer sus sistemas de informacin de tal manera que se disponga de estadsticas confiables y oportunas sobre el desempeo sectorial en todos sus niveles. En desarrollo de este programa, se unificar y se centralizar la informacin sectorial en la Oficina Asesora de Planeacin y .inanzas del Ministerio. El sistema de informacin sectorial apoyar los procesos de planeacin, anlisis sectorial, formulacin de polticas, y la evaluacin y seguimiento de esas polticas. De manera complementaria, el sistema de informacin sectorial apoyar las funciones de gestin, coordinacin, planeacin y administracin de las entidades nacionales y territoriales. Bajo el nuevo esquema de asignacin de los recursos del Sistema General de Participaciones para educacin, ser necesario desarrollar un sistema confiable de registro para los estudiantes matriculados, con su identificacin completa. Para controlar la calidad de esta informacin, el Ministerio de Educacin trabajar en forma coordinada con las secretaras de educacin y contratar auditoras que certifiquen la calidad de la informacin reportada. El sistema de informacin del sector educativo se ha concebido en dos niveles:
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Nivel nacional: comprende la informacin estadstica de cobertura, calidad e inversin tanto en educacin bsica y media como superior, y el sistema de apoyo a la gestin interna del Ministerio. Nivel territorial: comprende el desarrollo del sistema de informacin de apoyo a los procesos operativos, de planeacin y misionales de las secretaras de educacin y de las instituciones educativas.
El Sistema de Informacin del Sector Educativo se construir a lo largo del cuatrienio de gobierno. A finales de 2003 se deber haber implantado el sistema del nivel nacional y para finales de 2006 se debern haber implantado los sistemas de informacin territoriales, al menos hasta el nivel municipal. Los sistemas territoriales se formularn y ejecutarn como parte de los planes territoriales de modernizacin expuestos en el numeral 3.2. Como apoyo adicional del Ministerio al montaje del sistema de informacin de las regiones, se establecern acuerdos con el Ministerio de Comunicaciones y la Agenda de Conectividad, para conectar todas las secretaras de educacin departamentales y municipales al servicio de Internet y as facilitar los flujos de informacin entre las entidades territoriales. Se reforzar el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior de tal manera que se integre la informacin de las instituciones educativas, el Consejo Nacional de Acreditacin y la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad en Educacin Superior. De esta manera, junto con el Observatorio del Mercado Laboral, se conformar un sistema de indicadores que permita a la comunidad conocer el estado de la educacin y facilite el proceso de toma de decisiones en todos los niveles. Mediante el desarrollo del tercer componente del crdito para la educacin superior -.ortalecimiento Institucional del Sistema de Educacin Superior-, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento sectorial, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. Se consolidar y organizar el sistema de informacin y de seguimiento de la calidad.
Este conjunto de polticas, proyectos y actividades conforman las prioridades de La Revolucin Educativa. El enorme desafo que significa poner en marcha un sistema educativo que mejore la calidad de vida de los colombianos -y que responda a las necesidades del pas- implica una alta exigencia de creatividad y esfuerzo para el Gobierno, los maestros, los rectores y en general para toda la comunidad educativa.
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ANEXO 1 LA REVOLUCION EDUCATIVA 2003 - 2006 MATRIZ DE PROYECTOS

OBJETIVOS DE POLTICA EDUCACIN BSICA Y MEDIA Uso eficiente de las transferencias Utilizacin eficiente de Infraestructura y dotacin Apoyo a la poblacin vulnerable AMPLIAR COBERTURA EDUCATIVA Alfabetizacin y educacin bsica de jvenes y adultos Sostenibilidad de cobertura en colegios privados EDUCACIN SUPERIOR Acceso con calidad a la educacin superior Uso de nuevas metodologas y tecnologas en la educacin superior Mesas regionales de cobertura en educacin superior Apoyo a la gestin de las instituciones de educacin superior Estrategias para disminuir desercin y repitencia en educacin superior Promocin formacin tcnica y tecnolgica Divulgacin, apropiacin, uso y evaluacin de los estndares Evaluacin de alumnos Pruebas de ingreso y ascenso y evaluacin del desempeo de docentes Promocin de Planes de Mejoramiento Aprendizaje de experiencias exitosas Mejoramiento de la calidad educativa de las poblaciones vulnerables MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN Mejoramiento de la formacin de docentes Mejoramiento de instituciones educativas privadas Competencias laborales. Formacin para el trabajo. Pertinencia de la educacin media TV, Radio y nuevas tecnologas para el desarrollo de competencias Desarrollo, adaptacin e implementacin de modelos educativos pertinentes para poblaciones vulnerables Proyectos intersectoriales Desarrollo de la carrera docente Modernizacin del Ministerio de Educacin Nacional Renovacin del Sector Educativo MEJORAR LA EFICIENCIA DEL SECTOR EDUCATIVO Modernizacin Secretaras de Educacin Sistemas de Informacin Comunicaciones Fortalecimiento de la gestin de Secretaras de Educacin Fortalecimiento institucional del sistema de educacin superior Fortalecimiento del Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior Diseo e implementacin de un Sistema de Referenciacin Diseo e implementacin del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad Diseo, aplicacin y anlisis de los exmenes de calidad de la educacin superior ECAES Definicin y verificacin de estndares mnimos calidad Diseo y montaje del Observatorio Laboral Sistema de monitoreo para la vigilancia y control de la educacin superior Fomento de la investigacin en las instituciones de educacin superior y articulacin con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Reglamentacin de la educacin no formal y la educacin continua
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Bases del Plan Nacional de Desarrollo III. Construir equidad social
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Captulo III
Construir equidad social
Bases del Plan Nacional de Desarrollo Captulo III | Construir equidad social
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La construccin de una sociedad ms equitativa debe ser uno de los fundamentos de las polticas de desarrollo. El desarrollo, en otras palabras, debe conducir no slo a un crecimiento econmico ms acelerado, sino tambin a una distribucin ms equitativa de sus frutos. Si este es desbalanceado y nicamente se benefician de l unos sectores, regiones o grupos socioeconmicos, las consecuencias sern el retraso en la adopcin de las reformas necesarias para su continuidad y una probable inestabilidad macroeconmica y social. Como resultado de la reciente desaceleracin del crecimiento, y en particular del escalamiento del desempleo, Colombia ha experimentado un agudo deterioro de los indicadores sociales. La tasa de pobreza est por encima de los niveles observados quince aos atrs, y supera, segn los estimativos ms recientes, el 65%. En el ao 1999, el nmero de pobres aument en ms de dos millones de personas. La desigualdad tambin ha aumentado, en parte por las mismas razones y en parte por el incremento sin precedentes en la demanda por trabajadores calificados. La crisis econmica, sumada a la precariedad de los mecanismos de proteccin social, ha llevado a muchas familias a desacumular activos productivos y a interrumpir sus inversiones en capital humano, lo que, sin duda, afectar sus vidas mucho ms all de la coyuntura actual. Al mismo tiempo, y en especial durante la mayor parte de los aos noventa, el gasto social creci de manera sustancial. El total del gasto como porcentaje del producto pas de 8% en 1991 a 13% en 199971. Pero este aumento no estuvo acompaado de una franca mejora en los indicadores sociales, y, en particular, en las coberturas en educacin y salud, sectores que concentran el grueso del gasto social en el pas. Un porcentaje importante de su aumento se ha ido a pagar ms y mayores salarios y otro ha sido desviado hacia otras actividades, sin que haya redundado, en promedio, en mejores resultados sociales. Para alcanzar el objetivo de una sociedad ms equitativa, donde todos los ciudadanos se beneficien de los frutos del crecimiento econmico, la poltica social del Gobierno tiene que atender tres desafos principales: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin social para que las crisis econmicas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos ms vulnerables. Si estos desafos se atienden, se allanar el camino hacia una inversin social con resultados y, en ltima instancia, hacia una sociedad ms justa. La estrategia del Gobierno para construir equidad social contiene siete elementos principales y dos subsidiarios. A continuacin se especifica cada uno, previo un diagnstico particular de la problemtica y se describen sus diversos componentes, especificando las metas concretas que se ha fijado el Gobierno. Sobra decir, que estos deben ser entendidos como partes conectadas de una estrategia global y articulada.
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Desde una perspectiva de ms largo plazo, el comportamiento del gasto social en los ltimos 25 aos ha tenido tres etapas: de 1975 a 1990 creci lenta pero continuamente de 6% a 8%. Se acelera a partir de 1992 hasta llegar a duplicarse en 1996, y a partir de all baja hasta algo ms de 10 puntos.
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1. Revolucin educativa
La educacin es un factor esencial del desarrollo humano, social y econmico y un instrumento fundamental para la construccin de equidad social. Por ello resulta preocupante que a pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no haya logrado universalizar el acceso a una educacin bsica de calidad. Los indicadores de cobertura, eficiencia y calidad del sistema educativo sealan que los avances han sido lentos e insuficientes y que, en varias ocasiones, los aumentos en cobertura se han logrado a costa de la calidad. La falta de educacin constituye uno de los factores substanciales detrs de la persistencia de la desigualdad y la concentracin de las oportunidades. Cobertura En 2001, 1,8 millones de nios y jvenes entre 5 y 17 aos (16% del total) estaban por fuera del sistema escolar. De estos, 970 mil (12%), eran de zonas urbanas y 889 mil (25%) de zonas rurales. La misma situacin tenan veinte de cada cien nios entre 5 y 6 aos y el 75% de la poblacin entre 18 y 24 aos, potencialmente demandante de educacin superior (Cuadro 8). Cuadro 8 Poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo Total nacional, 2001 Poblacin de 5 a 17 aos Zona Urbana Rural Total 5-6 176.391 193.602 369.993 7-11 133.175 141.242 274.417 12-15 240.357 291.190 531.547 16-17 416.799 262.957 679.756 Total 966.722 888.991 1.855.713 18-24 2.847.633 1.161.532 4.009.165
No. asistentes como proporcin de la poblacin total del grupo de edad respectivo Urbana 13,6 4,2 10,4 34,6 12,1 71,4 Rural 33,0 9,9 28,8 56,5 25,4 88,6 Total 19,6 5,9 16,0 40,7 16,1 75,6 Participacin de cada grupo de edad en el total de no asistentes Urbana Rural Total 18,2 21,8 19,9 13,8 15,9 14,8 24,9 32,8 28,6 43,1 29,6 36,6 100,0 100,0 100,0 -
Fuente: Encuesta Continua de Hogares, 2001.
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Si bien las cifras muestran un avance con respecto a los aos anteriores, la cobertura es an insuficiente. La tasa neta en primaria est 43 puntos por encima de preescolar y 21 por encima de secundaria (Cuadro 9). Este atraso se presenta a pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos aos para aumentar cobertura, mediante diversos programas, a saber: a) educacin rural; b) reorganizacin educativa; y c) subsidios a la demanda en educacin primaria y secundaria.
Cuadro 9 Tasas netas de cobertura en primaria y secundaria Total nacional 1996- 2000
Nivel educativo Preescolar Primaria Secundaria
1996 84,0 59,9
1997 37,5 83,1 62,1
1998 38,5 81,9 60,5
1999 40,5 84,2 62,2
2000 40,5 83,6 62,7
Fuente: Clculos DNP-DDS. Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada ao.
Una evaluacin de la asistencia al sistema educativo por niveles de ingreso permite confirmar la persistencia de grandes inequidades. En preescolar, mientras 96% de la poblacin de mayores ingresos asiste a algn establecimiento educativo, slo 64% de la poblacin ms pobre hace lo propio. En primaria, las diferencias son menores: alrededor de 5 puntos porcentuales entre el primero y el ltimo decil. En secundaria, en el primer decil la asistencia es de 60% y en el ltimo de 84%. Resulta preocupante, de otro lado, el descenso de los ndices de cobertura escolar para los tres primeros deciles, y el retroceso en el total de la educacin secundaria. Las tasas ms elevadas de repitencia y desercin escolar se presentan en el primer grado de primaria: 10% y 18%, respectivamente. Las tasas son mayores en el sector oficial y en las zonas rurales. En las reas rurales, cerca de 50% de los estudiantes abandonan el sistema al finalizar su formacin bsica primaria. Las tasas de desercin en el sector oficial muestran una disminucin progresiva mientras las del sector privado un leve aumento a partir de 1998. Esta tendencia est asociada, en buena parte, a la crisis econmica que ha obligado a muchas familias a recurrir a la educacin pblica como un paliativo para los menores ingresos. De otro lado la evidencia disponible indica que la principal causa de inasistencia escolar es el alto costo de la educacin (34%), seguida de falta de inters (21%). Estas cifras indican la necesidad de revisar la pertinencia de la formacin en secundaria, as como las metodologas empleadas72.
72
Corpoeducacin, Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia. Casa Editorial El Tiempo, 2001.
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La cobertura en educacin superior ha mostrado un crecimiento moderado aunque insuficiente. Este obedece ms a un proceso de diversificacin dentro de las mismas instituciones que a la creacin de nuevas organizaciones. La oferta privada muestra una participacin creciente: mientras en los aos sesenta era de 41% en la actualidad alcanza el 67%73. Si bien la expansin de los aos noventa fue significativa, la educacin superior colombiana est bastante por debajo de los niveles internacionales. Colombia presenta una cobertura inferior al promedio de los pases de Amrica Latina y muy inferior al correspondiente para los pases de la OCDE: 25% y 54%, respectivamente. El sistema de educacin superior es inequitativo. En 1993, slo 3,5% de los dos quintiles de ingreso ms bajo asista a una institucin de educacin superior, comparado con un 36% en los quintiles ms altos. Para 1997, la distancia entre estos dos grupos se haba incrementado: 9% de los ms pobres asista frente al 65% de los ms ricos. Los bajos niveles de cobertura coexisten con un alto porcentaje de cupos vacantes, lo que indica que el problema no es slo de inversin pblica sino tambin del direccionamiento de la oferta y de demanda. La oferta de crdito educativo es limitada y constituye una importante barrera para acceder a la educacin superior. En el ao 2000, solo 55.000 alumnos (6% de la poblacin matriculada) accedieron a financiacin con recursos del Icetex. Calidad La informacin disponible muestra que la calidad de la educacin bsica y media ofrecida por instituciones pblicas es deficiente. La brecha entre la educacin pblica y la privada ha venido aumentando a pesar de que la inversin municipal en docentes se duplic entre 1993 y 1998 (Grfico 20)74. Las pruebas Saber sugieren un posible deterioro de la calidad de la educacin bsica. Las evaluaciones realizadas entre 1993 y 1998 muestran que el porcentaje de estudiantes que alcanz el nivel superior se redujo de manera significativa al mismo tiempo que aument de manera considerable el porcentaje de aquellos que no llegaron a los niveles mnimos. El deterioro de la calidad tambin ha sido evidente en el caso de la educacin media. El Grfico 21 muestra la evolucin, entre 1986 y 1999, de la composicin de la oferta segn la categora de rendimiento en los exmenes del Icfes. En 1986, 35% del total de los colegios del pas eran de bajo rendimiento, para 1999 ese porcentaje haba subido hasta el 56%. La proporcin de colegios oficiales de bajo rendimiento se duplic en el mismo periodo. En los privados, la tendencia creciente de la participacin de las instituciones de bajo rendimiento alcanz su punto ms alto en 1996 para despus disminuir.
73 74
Existen en pregrado 3.513 programas, de los cuales 1.173 son oficiales y 2.340 privados. Nez et al., (2002), en su estudio "Cules colegios ofrecen mejor educacin en Colombia" muestra que la diferencia en el puntaje se mantiene alrededor de 13 puntos despus de controlar por las caractersticas del estudiante, el hogar, el colegio y los docentes.
122
Grfico 20 Pruebas de Estado del Icfes, colegios pblicos y privados 1992-1999

51 50
Resultados promedio
49 48 47 46 45 92 93 94 95 Aos No oficial Oficial 96 97 98 99
Grfico 21 Exmenes de Estado del Icfes Evolucin de la proporcin de colegios por categora de rendimiento
70 60 50
Total
Oficiales
Privados
Porcentaje
40 30 20 10 0 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1986 1989 1991 1993 1995 1998 1999
Alto
Medio
Bajo
Una forma complementaria de evaluar la calidad de la educacin es analizar los resultados obtenidos en pruebas internacionales. En la valoracin llevada a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), Colombia ocup el
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quinto lugar entre los pases de la regin. Aunque este resultado no es del todo desalentador, cabe sealar que la calidad de la educacin promedio en los pases latinoamericanos est por debajo de la observada en el mundo en desarrollo con la excepcin de frica. En los ltimos aos se ha hecho un esfuerzo para contrarrestar el deterioro en la calidad de la educacin superior generado por el crecimiento desordenado de la oferta durante la dcada de los noventa. Para satisfacer las expectativas y necesidades de la sociedad en materia de calidad de los programas de educacin superior, se ha venido implementado el Sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin superior, el cual est integrado por la acreditacin voluntaria de programas e instituciones, estndares mnimos de calidad y exmenes de calidad de la educacin superior (ECAES). Mediante este sistema, se han acreditado 138 programas de pregrado en 26 instituciones de educacin superior, que representan el 3,9% del total de programas objeto de acreditacin. Eficiencia El Ministerio de Educacin cuenta con 30 entidades adscritas, una vinculada y 19 establecimientos pblicos educativos. Si bien el Ministerio ha avanzado en ajustes a su estructura y planta de personal, todava es evidente el fraccionamiento de funciones entre sus dependencias, los procesos no documentados y la inexistencia de indicadores de gestin e impacto. A pesar de las grandes reformas que se han dado en los ltimos aos, el sector de educacin se sigue caracterizando por la pobre coordinacin entre entidades, la duplicidad de funciones, la inflexibilidad y un diseo institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limita en forma severa las posibilidades de avanzar en la expansin de la cobertura y mejorar la calidad. Desde la dcada de los 90, se ha promovido la descentralizacin de la educacin bsica. Sin embargo, no se ha logrado la eficiencia esperada en las entidades territoriales. El Grfico 22 sugiere que el esfuerzo financiero realizado a partir de 1997 no ha redundado en un incremento de las tasas de cobertura. Esta tendencia obedece, de cierta manera, al crecimiento del costo de la nmina que se gener por el cambio en la estructura del escalafn docente. En 1997 21% de los docentes se encontraba en un grado inferior al 7, para el ao 2000 slo 12% se encontraba por debajo de este nivel. El cambio en la estructura del escalafn se debe en parte a los incentivos del estatuto docente expedido en 1979, el cual premiaba el tiempo de servicio y no el desempeo del maestro. El nuevo estatuto de profesionalizacin docente, expedido en junio de 2002, busca revertir ese proceso al establecer como principal criterio de ascenso las competencias de los docentes. Uno de los factores que ha limitado la eficiencia en el proceso de descentralizacin es la ausencia de un sistema de informacin integrado. Esto dificulta la asignacin eficiente de los recursos y la adecuada planeacin, evaluacin y seguimiento de los programas.
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Grfico 22 Gasto en educacin y tasa de cobertura bruta por nivel 1996- 2000
115 2.800.000 2.700.000
Porcentaje de cobertura bruta
95 75 55 35 15
Millones de pesos 1994
2.600.000 2.500.000 2.400.000 2.300.000 1996 Primaria 1997 Secundaria 1998 Aos Superior Gasto educacin 1999 2000 2.200.000
La Ley 715 de 2001 constituye una herramienta fundamental para la solucin de los problemas de ineficiencia en el sector educativo. La Ley sustituye la regla de distribucin prevaleciente (que premiaba a las entidades territoriales con mayores plantas de personal sin generar incentivos para el uso y distribucin eficiente de los recursos) por una regla que tiene en cuenta el nmero de nios y nias atendidos y por atender. Sin duda, la nueva regla generar incentivos no slo para ampliar la cobertura sino tambin para mantenerla. Adems de la reforma en el sistema de distribucin de recursos, en la nueva ley se clarificaron las competencias entre las diferentes entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y la Nacin. Esto permitir la identificacin de los responsables tanto para los usuarios del servicio educativo como para el Gobierno Nacional, lo cual facilitar el seguimiento de los resultados. Todo esto permite la conformacin de un sistema de informacin, as como de uno de inspeccin y vigilancia, los cuales estn en proceso de implementacin. Tal como ocurre en la educacin bsica, la educacin superior presenta duplicidad de funciones, poca coordinacin entre las mltiples entidades y ausencia de un sistema de informacin unificado. As mismo, no hay, en la normatividad, incentivos para el aumento de cobertura y la mejora de la calidad debido al sistema inercial de asignacin de recursos previsto en la Ley 30 de 1992. Adicionalmente existe una baja utilizacin de la capacidad instalada que no slo se manifiesta en el nmero de cupos sin utilizar sino tambin en el elevado nmero de instituciones pequeas75.
75
En el ao 2000 cerca del 63% de las instituciones atenda menos de 3.000 estudiantes cada una. De estas el 39% atenda menos de 1.000 estudiantes.
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Programas
La cobertura y la calidad de la educacin son factores determinantes del desarrollo econmico. El desarrollo social y econmico est directamente asociado al aumento de la productividad y esta ltima depende, a su vez, de la interaccin entre el cambio tecnolgico, el avance educativo y el aumento de las habilidades y destrezas de la fuerza laboral. La experiencia internacional muestra que los pases que han logrado avances educativos sustanciales, con transiciones lineales, rpidas y equilibradas, han mostrado incrementos ms acelerados y sostenibles de productividad y crecimiento. Esto implica la necesidad de impulsar polticas que garanticen incrementos lineales y graduales en cobertura y calidad de los diferentes niveles de educacin. La estrategia de la Revolucin Educativa busca dar respuesta a las necesidades de cobertura y calidad que requiere el pas para alcanzar mejores condiciones de desarrollo social y econmico y mejorar la calidad de vida de la poblacin. La revolucin educativa est compuesta por tres grandes programas:
a. Ampliar la cobertura en educacin preescolar, bsica, media y superior

La poltica de ampliacin de cobertura en preescolar, bsica y media est dirigida a elevar la cobertura bruta de 82% a 92% a partir de la creacin de 1,5 millones de cupos educativos. La ampliacin de la cobertura dar especial atencin a la poblacin ms vulnerable y buscar una mayor equidad en la prestacin del servicio. Estos objetivos se lograrn mediante la implementacin de varios esfuerzos complementarios. El primero consiste en fortalecer el proceso de reorganizacin de las entidades departamentales y municipales y de las instituciones educativas con el propsito de lograr un mejor balance y una mayor equidad en la distribucin de los recursos fsicos, humanos y financieros y, por ende, una ptima utilizacin de la capacidad instalada. El Gobierno Nacional apoyar este proceso mediante la asistencia tcnica, la capacitacin y la definicin de parmetros y estndares tcnicos. As mismo, se reorientar la asignacin de los recursos de la Ley 21 de 1982 con el fin de apoyar el proceso de reorganizacin mediante la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura de los colegios de los niveles de preescolar, bsica y media. Con estas acciones se busca la generacin de 800.000 nuevos cupos. El segundo tipo de acciones est dirigido a la creacin de 640.000 cupos educativos a partir de la utilizacin de los recursos provenientes del ahorro fiscal resultante de la supresin de las contraloras y personeras territoriales, de acuerdo con el proyecto de Referendo, del 56% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas y otros adicionales, los cuales sern utilizados para ampliar la cobertura con equidad y calidad bajo dos modalidades: subsidios a la demanda y contratacin de la prestacin del servicio. El Ministerio definir las pautas de asignacin teniendo en cuenta criterios de equidad, estmulo al esfuerzo local, racionalizacin del gasto de las entidades territoriales y apoyo a aquellas entidades con rezagos en cobertura y calidad. Los subsidios a la demanda estarn destinados a beneficiar nios y nias de escasos recursos que no puedan ser atendidos por la oferta pblica. Estos estudiantes sern ubicados en colegios
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privados que demuestren elevados estndares de calidad. Los beneficiarios podrn pagar derechos acadmicos y servicios complementarios segn la reglamentacin que para tal fin expida la Nacin. La contratacin es una modalidad complementaria de ampliacin de cobertura. Las entidades territoriales podrn contratar la prestacin del servicio educativo con entidades, sociedades o corporaciones de reconocida competencia, seleccionadas mediante concursos de mritos, con el fin de brindar educacin a los grupos poblacionales que as lo requieran. La contratacin deber pactarse por alumno atendido, con incentivos por resultados en trminos de calidad. Las entidades territoriales y el Gobierno Nacional trabajarn conjuntamente para identificar los beneficiarios y la modalidad de ampliacin de cobertura que sea apropiada para cada regin, teniendo en cuenta que a los estudiantes se les debe garantizar el ciclo completo de educacin bsica y media. Se pondrn en marcha proyectos para atender a la poblacin desplazada por la violencia. Se promover un trabajo conjunto con la Red de Solidaridad, los ministerios del sector social y los organismos de cooperacin internacional para proporcionar atencin gil y transitoria a la poblacin desplazada, acompaada por programas de retorno de esta poblacin a sus lugares de origen. Se establecern programas especiales en las zonas definidas como receptoras de poblacin desplazada con el fin de ampliar la capacidad de sus sistemas educativos. Se instaurarn modalidades especiales para la inclusin en el sistema educativo de los grupos indgenas y afrocolombianos y se continuar con la poltica de ampliacin de atencin especializada para nios, nias y jvenes con alguna limitacin o discapacidad. Adicionalmente, se crearn 60.000 cupos para la poblacin rural. Para lograr este objetivo se continuar con el programa de Educacin Rural 76 , el cual busca la ampliacin del acceso a la educacin de la poblacin en las reas rurales mediante la aplicacin de metodologas pedaggicas que reconozcan sus condiciones y particularidades. El desarrollo de este programa est basado en la aplicacin de modelos educativos ya probados (Escuela Nueva, Posprimaria Rural, SAT77 y SER78) y en algunos modelos ms novedosos (Telesecundaria y Aceleracin del aprendizaje). Finalmente, con el objetivo de complementar los beneficios de las acciones para la ampliacin de cobertura, se pondrn en marcha proyectos de apoyo que favorezcan la demanda, aumenten las tasas de retencin, y mejoren la eficiencia del sistema educativo. El Ministerio trabajar en coordinacin con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y las administraciones municipales en la ampliacin de restaurantes escolares, privilegiando a la poblacin ms vulnerable; se fomentarn alianzas entre hogares de madres comunitarias, el ICBF, hogares infantiles e instituciones educativas para contribuir a la preparacin pedaggica de los nios menores de cinco aos, y se promovern proyectos de transporte escolar para facilitar el acceso y la permanencia de los estudiantes. Con respecto a la educacin superior, el Gobierno Nacional promover el acceso con equidad implementando tres mecanismos para la retencin e incorporacin de 400.000 estudiantes. El primero, respaldado con recursos de crdito, consiste en un programa mediante el cual se crearn y
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Este programa se encuentra en ejecucin desde 2001. Sistema de aprendizaje tutorial. Este mtodo posibilita la integracin de la educacin con el trabajo a travs de proyectos productivos con la comunidad. 78 Servicio de educacin rural. Programa que adecua las reas fundamentales de la educacin a las necesidades especificas de la regin.
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fortalecern nuevos esquemas de financiacin en beneficio de los estudiantes de menores ingresos y se incentivar el mejoramiento de la calidad de la educacin. El programa tiene tres componentes: a) promocin de la equidad en el acceso; b) fortalecimiento del programa de doctorados en el pas, y c) fortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior. El componente de promocin de la equidad en el acceso consiste en otorgar crditos a estudiantes de bajos recursos y buen desempeo acadmico. Con este propsito se pondr en marcha un sistema de garantas basado en el ingreso futuro de los estudiantes y se ampliar el esquema de crdito educativo para financiar a los estudiantes que por primera vez hayan sido admitidos en programas de carreras tcnicas y tecnolgicas que cumplan con los requisitos de calidad establecidos por el Gobierno Nacional, en carreras universitarias acreditadas o en proceso de acreditacin o en el ciclo complementario de normales superiores de alta calidad. As mismo, se podr financiar parcialmente la manutencin de estudiantes de universidades pblicas que despus de haber iniciado su programa en su ciudad o regin de domicilio permanente deban trasladarse a la ciudad donde la universidad ofrezca la culminacin de dicho programa. Con este componente se espera crear 100.000 cupos en cinco aos. El segundo mecanismo consiste en la modernizacin y mejora de la gestin de las universidades pblicas con el objetivo de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos fsicos, humanos y financieros. Se concertarn planes de gestin y desempeo con las instituciones que as lo requieran, dirigidos a: a) mejorar la gestin y aumentar la oferta educativa mediante el ofrecimiento de programas pertinentes en las regiones; b) favorecer la adopcin de nuevas metodologas en los programas presenciales, a distancia y virtuales; y c) asegurar la ptima utilizacin de la infraestructura existente. As mismo, se promover la toma de medidas bsicas para disminuir la repitencia y la desercin. De esta forma se espera retener cerca de 80.000 estudiantes en el sistema educativo y generar 70.000 cupos en las instituciones de educacin superior. Para apoyar y favorecer el logro de los objetivos propuestos en las instituciones pblicas, el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin reglamentarn la asignacin de recursos del presupuesto de la Nacin a las instituciones estatales de educacin superior de tal forma que a partir del ao 2004 un porcentaje creciente del monto total de dichas transferencias sea asignado con base en indicadores de desempeo por institucin. Para esto, durante 2003 el Ministerio de Educacin Nacional disear, en colaboracin con el Sistema de universidades estatales (SUE), un sistema de indicadores de desempeo el cual incluir factores de ampliacin de cobertura, calidad y eficiencia en el uso de los recursos. Finalmente, se promocionar la educacin tcnica y tecnolgica para generar 150.000 cupos en programas conducentes a estos ttulos, mediante las siguientes acciones:
Fomentar los programas tcnicos y tecnolgicos mediante sistemas de crditos acadmicos y medidas propeduticas que faciliten el trnsito de los estudiantes entre los diferentes programas. De esta forma, con el uso eficiente de la infraestructura actual, la promocin de los programas de mayor pertinencia y el uso de nuevas metodologas, se generarn 70.000 cupos.
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Para lograr este objetivo se avanzar en la reglamentacin de la Ley 749 de 2002 que regula tales programas.
Desarrollar estrategias de trabajo conjunto con el Sena para ampliar la cobertura en 80.000 cupos, empleando los actuales recursos humanos y de infraestructura.
b. Mejorar la calidad de la educacin preescolar, bsica, media y superior

Con el propsito de mejorar la calidad de la educacin, el Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de gestin para asegurar que los estudiantes desarrollen competencias bsicas, profesionales, laborales y ciudadanas. Mejorar la calidad del sistema educativo en los niveles bsico, medio y superior y adecuarlo a las exigencias actuales y futuras del pas requiere la puesta en marcha de una serie de mecanismos encaminados a asegurar la coherencia y articulacin de todos los niveles del sistema. El primer mecanismo consiste en la definicin de estndares de calidad para todos los niveles de la educacin con el propsito de unificar en forma consistente los objetivos del sistema educativo. El establecimiento secuencial de dichos objetivos contribuye al desarrollo progresivo del estudiante y permite que las evaluaciones sucesivas den cuenta de su progreso. Se acordarn y difundirn estndares mnimos de calidad con el fin de que las instituciones educativas cuenten con un referente comn que asegure a todos los colombianos el dominio de conceptos y competencias bsicas para alcanzar desempeos satisfactorios en su actividad laboral, vivir en sociedad y participar en ella en igualdad de condiciones. Se promover el desarrollo de competencias ciudadanas, de juicio moral y de valores. Para educacin superior se propone completar la reglamentacin sobre estndares mnimos para el registro calificado, de tal manera que se cubra el 100% de los ncleos de programas de pregrado que se ofrecen en el pas. El segundo mecanismo es la evaluacin de resultados. Se evaluar el estado de desarrollo de las competencias bsicas en las reas de lenguaje y matemticas, as como la comprensin, sensibilidad y convivencia ciudadana, de todos los estudiantes de 5 y 9 grado. Esta evaluacin ser censal y se aplicar en forma peridica cada tres aos. La Nacin, los departamentos y los municipios cofinanciarn la aplicacin de estas pruebas. Los resultados alcanzados en las evaluaciones se difundirn en todos los estamentos de la sociedad de tal manera que cada institucin conozca sus fortalezas y debilidades en relacin con los promedios municipales, departamentales y nacionales. Adicionalmente, se pondr en marcha el sistema de evaluacin del desempeo de docentes y directivos docentes. Para tal fin ser aprovechada la experiencia del Instituto Colombiano para el fomento de la Educacin Superior (Icfes), que se fortalecer y consolidar como la entidad rectora del diseo, aplicacin, anlisis y divulgacin de los resultados obtenidos. Dicha evaluacin tambin contemplar las instituciones educativas y su mejoramiento en las pruebas censales. As mismo en
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desarrollo del marco legal vigente, se reglamentarn las pruebas para el ascenso de los docentes en el escalafn, las cuales estarn relacionadas con los estndares de calidad. Teniendo en cuenta la experiencia del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (Icfes), esta entidad se fortalecer y consolidar como la entidad rectora del diseo, la aplicacin, el anlisis y la divulgacin de los resultados obtenidos en las diferentes evaluaciones que se realizarn tanto para. Basndose en los resultados de las evaluaciones, las instituciones educativas debern formular planes de mejoramiento que incluyan nuevas estrategias pedaggicas conducentes a que los estudiantes alcancen mayores niveles de logro. Para la ejecucin de este tercer mecanismo, el Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales para que en armona con los planes de mejoramiento de las instituciones fijen metas y apoyen las acciones de calificacin de los procesos pedaggicos, focalizando sus esfuerzos en aquellas instituciones que reporten mayores debilidades. Se har nfasis en fortalecer la gestin de las instituciones educativas, para lo cual es necesario mejorar la capacidad gerencial de los directivos docentes y sus habilidades para poner en marcha esquemas administrativos adecuados y eficientes, de tal suerte que puedan desempear mejor sus funciones e impulsar el continuo desarrollo de gestin escolar. Las instituciones pblicas de educacin superior, en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional, elaborarn planes de mejoramiento en las reas acadmica, administrativa y financiera, orientados a la ptima utilizacin de sus recursos y al mejoramiento integral de su gestin y desempeo. El cuarto mecanismo es aprender de experiencias exitosas. Con el fin de referenciar los planes de mejoramiento se promover la identificacin, documentacin y divulgacin de prcticas exitosas en funcin del aprendizaje de los nios y nias, mediante las siguientes acciones:

Socializar experiencias exitosas en foros educativos locales, departamentales y nacionales. Propiciar la creacin de redes de docentes que se constituyen en espacios de comunicacin e intercambio de experiencias encaminadas a mejorar los procesos en el aula. Identificar instituciones con altos niveles de logro y de desempeo para que asistan y apoyen a aquellas que presenten resultados ms bajos.
El quinto mecanismo, pertinencia, est orientado a lograr que los estudiantes alcancen un exitoso desempeo personal, ciudadano y productivo, que contribuya al mejoramiento de las condiciones de convivencia, empleabilidad, productividad y competitividad del pas. Se promover una formacin slida en competencias bsicas, ciudadanas y laborales. Con el fin de corregir los factores de inequidad, discriminacin o aislamiento, se adelantarn proyectos que mejoren la pertinencia de la educacin en beneficio de los grupos poblacionales ms vulnerables o con capacidades excepcionales. Se desarrollarn acciones para brindar atencin a los grupos tnicos, a la poblacin desplazada, a los adultos y a los nios y nias con necesidades educativas
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especializadas. En el sector rural se desarrollarn modelos educativos exitosos ya implementados en el proyecto de Educacin rural. En coordinacin con las entidades territoriales, el Ministerio de Educacin promover el diseo y puesta en marcha de planes regionales. Se promovern proyectos que impulsen el desarrollo de habilidades para la vida en sociedad y prevengan la desercin escolar y el fracaso social. Estos programas incluyen la educacin sexual y reproductiva y la prevencin de la violencia, el maltrato, el consumo de drogas y el tabaquismo, entre otros. El Ministerio de Educacin en coordinacin con Colciencias, las entidades territoriales y las organizaciones dedicadas a la apropiacin de la ciencia y la tecnologa, promover y apoyar el desarrollo de propuestas pedaggicas que estimulen en nios y jvenes el desarrollo del espritu cientfico, las prcticas de investigacin y la creatividad para la innovacin tecnolgica. Con el fin de mejorar la pertinencia de los programas de educacin superior se crear el Observatorio Laboral, previsto dentro del componente de Fortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior del programa de crdito de educacin superior. La finalidad del Observatorio Laboral es monitorear, analizar y difundir informacin sobre el mercado laboral, as como hacer seguimiento a los egresados para crear una base de datos que facilite a las instituciones redireccionar sus programas y a los estudiantes la ptima seleccin de sus preferencias educativas. De igual manera, mediante el desarrollo del segundo componente del programa de crdito, se financiarn estudios de doctorado y se dotar a las instituciones educativas de infraestructura y equipos adecuados; se fortalecern las actividades de cooperacin nacional e internacional y se apoyar la financiacin de proyectos de investigacin que permitan el desarrollo de grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. El sexto mecanismo, Conectividad e informtica, en armona con el proyecto de la Agenda de Conectividad, impulsar la expansin del sistema Internet II como plataforma para facilitar la ampliacin del ancho de banda y lograr que todo el sistema educativo tenga acceso fluido y oportuno a las nuevas ofertas de conexin a bases de datos, genricas y especficas, disponibles a escala global. La Televisin y radio educativas es el sptimo mecanismo. En coordinacin con los ministerios de Comunicaciones y Cultura se trabajar en la creacin de un canal y una programacin de televisin educativa y cultural, dirigida a la audiencia infantil y juvenil que estimule el desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas. Se promovern proyectos que utilicen la radio, la televisin y la Internet como medios para desarrollar programas de educacin formal y no formal. En forma complementaria se impulsarn programas de alfabetizacin a travs de la radio educativa. El Gobierno Nacional promover mecanismos dirigidos a facilitar a las entidades territoriales el acceso a libros, textos y otros materiales educativos de calidad dentro del marco del mecanismo de textos y bibliotecas. Estas acciones estarn acompaadas de estrategias que garanticen la creacin y el fomento de hbitos de lectura y el uso y racionalizacin de los materiales educativos. De la misma
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manera, el Ministerio de Educacin trabajar en el desarrollo del Plan de bibliotecas y lectura liderado por el Ministerio de Cultura. El Gobierno, con el fin de dar garanta pblica de la calidad de los programas e instituciones de educacin superior, reforzar el Sistema nacional de acreditacin, el fomento y el ejercicio de la inspeccin y vigilancia contemplados en el mecanismo de Aseguramiento de la calidad de la Educacin Superior, para lo cual aplicar las siguientes estratgias:

Acreditacin voluntaria de alta calidad de programas e instituciones. Aplicacin obligatoria de los exmenes de calidad de la educacin superior ECAES a todas las carreras. Creacin de programas conjuntos de doctorados entre universidades para mejorar el nivel acadmico y formar los docentes e investigadores que remplazarn a la generacin saliente. Fortalecimiento y creacin de grupos y centros de investigacin Fortalecimiento del Sistema nacional de informacin de la educacin superior
Finalmente, se impulsar la Investigacin en la educacin superior. Este mecanismo corresponde al segundo componente del programa de crdito de educacin superior. El objetivo es financiar estudios de doctorado, dotar a las instituciones educativas de infraestructura y equipos adecuados, fortalecer las actividades de cooperacin nacional e internacional y apoyar la financiacin de proyectos de investigacin que permitan el desarrollo de grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. Se buscar el fortalecimiento de los centros de investigacin de las universidades, en especial en lo referente a sus relaciones con centros de la misma naturaleza en el exterior. Con la ejecucin de este componente se busca expandir la cobertura, fortalecer la formacin de recurso humano de alto nivel y contribuir a la consolidacin de la comunidad cientfica del pas. El logro de estos objetivos se traducir en la formacin de mejores docentes; en estmulos para la permanencia o regreso de los cientficos colombianos al pas; en la formulacin de proyectos de investigacin de calidad; y en un mayor dinamismo de las universidades localizadas en las regiones de menor desarrollo.
c. Mejorar la eficiencia del sector educativo

El sector educativo requiere el replanteamiento y la modernizacin de sus estructuras institucionales, de sus procedimientos administrativos y operativos y de sus sistemas de supervisin e incentivos, de tal manera que obtengan mejores resultados en trminos de cobertura y calidad. En este contexto, el tercer programa de la Revolucin Educativa est enfocado a la modernizacin de la administracin y la gestin del sector en los niveles nacional, departamental y municipal. Con este propsito se desarrollarn cuatro mecanismos orientados a mejorar la productividad, la
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eficiencia y la transparencia sectorial, y a asegurar la calidad de las inversiones: a) modernizacin institucional del Ministerio de Educacin Nacional; b) modernizacin de las entidades departamentales y municipales; c) concertacin de planes de gestin y desempeo; y d) desarrollo del sistema de informacin del sector educativo. Las acciones que se emprendern para la modernizacin del Ministerio de Educacin estn enmarcadas en el Proyecto de Renovacin del Estado para concentrar las funciones del Ministerio de Educacin en sus actividades misionales: definicin de polticas, planeacin y evaluacin y seguimiento de los programas y proyectos nacionales. El Ministerio impulsar la descentralizacin de las entidades adscritas que imparten educacin media, tcnica y tecnolgica hacia las entidades territoriales o las fortalecer para que, en el caso de cumplir con los requisitos establecidos por la Ley, puedan convertirse en entes universitarios autnomos. As mismo, cuando exista justificacin para ello, brindar apoyo para que aquellos institutos que prestan servicios especializados y que no son competencia del Ministerio se conviertan en corporaciones o fundaciones. Mediante el desarrollo del tercer componente del programa de crdito de educacin superior Fortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento institucional del sector, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. Se propone la modernizacin del Icetex, entidad que adecuar su estructura para prestar un eficiente servicio con la prioridad de focalizar y ampliar la cobertura de crdito y becas para los estudiantes de menores recursos. Por su parte, el Icfes se concentrar en el desarrollo del sistema nacional de pruebas. Las funciones de inspeccin y vigilancia que vena adelantando esta entidad sern asumidas por el Ministerio. Las funciones de fomento estarn bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin y Colciencias. El Ministerio fortalecer y asumir nuevas funciones dirigidas al fomento de la calidad de la educacin superior para lo cual adecuar su estructura en el nivel central. As mismo, y en coordinacin con la Contralora General de la Repblica, trabajar en el programa para el buen uso de los recursos pblicos y avanzar en los planes de mejoramiento impulsados por la Contralora. El Ministerio definir como sus clientes principales a las secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales certificadas, hacia las cuales orientar los mayores esfuerzos en asistencia tcnica, con miras a fortalecer el proceso de descentralizacin y el fortalecimiento de la gestin local. Dentro del marco de modernizacin de entidades departamentales y territoriales, el Ministerio de Educacin Nacional apoyar los procesos de reorganizacin y fortalecimiento de las secretaras de educacin departamentales y municipales de tal manera que estn en capacidad de apoyar a sus instituciones educativas en el logro de sus metas de calidad, cobertura y eficiencia.
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Uno de los mayores desafos del sector educativo es la creacin y consolidacin de los mecanismos que contribuyan a garantizar el uso eficiente de los recursos provenientes de las transferencias de la Nacin. La Ley 715 redefini la estructura de asignacin de recursos del sector, al pasar del esquema de reconocimiento de costos a un esquema que premia el nmero de alumnos atendidos. El impacto de esta transformacin depender de la capacidad de los gobiernos central, departamental y municipal para lograr consensos que les permitan adaptar sus estructuras tcnicas, administrativas y financieras a las nuevas condiciones. Para facilitar la transicin y la puesta en marcha del nuevo esquema, el Ministerio de Educacin, de manera concertada con las secretaras, establecer programas de asistencia tcnica para apoyar la formulacin y ejecucin de planes territoriales de modernizacin con nfasis en cinco aspectos:

Transparencia en la ejecucin de los recursos de funcionamiento e inversin. Racionalizacin de los recursos fsicos (plantas fsicas, mobiliario y dotacin) y humanos (docentes y administrativos) y reorganizacin de la oferta disponible para atender la demanda del servicio educativo. Rediseo de procesos crticos misionales y desarrollo e implantacin del sistema de informacin de apoyo a la gestin. Definicin de estructuras orgnicas, financieras y administrativas. Definicin y difusin de los aspectos legales relacionados con la reglamentacin de la Ley 715.
De manera complementaria, el Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales en la bsqueda de alternativas financieras para resolver el problema de las deudas del sector educativo a cargo del situado fiscal. Con este propsito, revisar y validar el monto de las deudas que los departamentos, distritos y municipios certificados tienen con el sector educativo, provenientes de los pagos financiados con recursos del situado fiscal. Una vez determinado el monto real de las deudas, el Ministerio de Educacin adelantar las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para que se estudie la viabilidad presupuestal de asignar los recursos que permitan a los departamentos, distritos y municipios certificados, atender las obligaciones que se financiaban con los recursos del situado fiscal pendientes de pago a 31 de diciembre de 2001. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico estudiar diferentes alternativas de pago con el objeto de sanear dichos pasivos durante las prximas vigencias fiscales, incluida la posibilidad de realizar cruces de cuentas. La forma y oportunidad del cubrimiento de las deudas a los departamentos, distritos y municipios certificados a cargo del situado fiscal a 31 de diciembre de 2001 estar sujeta a la asignacin presupuestal, a la aprobacin del Plan Anual de Caja (PAC) y a la disponibilidad y situacin de fondos por parte de la Direccin del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
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Las metas que se esperan alcanzar con el apoyo a las entidades territoriales incluyen la modernizacin de 32 secretaras departamentales, 4 distritales y 42 de municipios certificados y la creacin de modelos de gestin para la operacin de las secretaras municipales no certificadas y para las instituciones educativas. La adopcin e implantacin de estos modelos ser responsabilidad de las secretaras departamentales, distritales y municipales. El Ministerio de Educacin apoyar a las entidades territoriales en la consolidacin de los procesos de certificacin de los 42 municipios con poblaciones superiores a 100.000 habitantes que de acuerdo con la Ley asumieron la gestin y administracin de sus sistemas educativos a partir del 1 de enero de 2003. Con posterioridad a esta fecha, el Ministerio apoyar la gestin de los municipios menores de 100.000 habitantes para asegurar la continuidad de los procesos de certificacin. En la concertacin de planes de gestin y desempeo con instituciones de educacin superior se acordarn metas de ajuste y mejoramiento en los siguientes aspectos:
Eficiencia administrativa: se definir conjuntamente la relacin de personal administrativo por docente y por estudiante con el fin de determinar el tamao ptimo de la planta de cargos de acuerdo con el tamao y complejidad de la institucin. Eficiencia acadmica: se establecer la carga acadmica e investigativa de los docentes de planta en cada institucin, ajustndola a los estndares que se definan entre el Gobierno y las instituciones para optimizar la capacidad de atencin de cada una y fomentar la investigacin cientfica y tecnolgica. En forma adicional, se desarrollarn estrategias para reducir la desercin y garantizar la ptima utilizacin de la capacidad instalada de cada institucin.
Para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos por parte de las instituciones pblicas de educacin superior, se pondrn en marcha estrategias de integracin mediante convenios con las instituciones de educacin superior. Se apoyar la creacin de confederaciones de universidades en las distintas regiones del pas con el fin de facilitar la circulacin de estudiantes y profesores y aprovechar las economas de escala y las fortalezas locales de cada universidad. Un ejemplo lo constituye el proyecto de integracin de las universidades de la Regin del Caribe colombiano. Finalmente, es necesario mejorar y fortalecer los sistemas de informacin de tal manera que se disponga de estadsticas confiables y oportunas sobre el desempeo del sector educativo en todos sus niveles, en trminos de cobertura, calidad y eficiencia. En desarrollo de este programa, se unificar y centralizar en la Direccin de Planeacin del Ministerio, la informacin necesaria del sector educativo para la distribucin de los recursos del Sistema general de participaciones (SGP) y para la planeacin y seguimiento del sector. El sistema de informacin sectorial deber apoyar los procesos de anlisis de corto, mediano y largo plazo; el diseo de polticas; y los procesos de evaluacin y seguimiento. De manera complementaria, apoyar las funciones de gestin, coordinacin, planeacin y administracin de las entidades nacionales y territoriales.
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Bajo el nuevo esquema de asignacin de los recursos del Sistema General de Participaciones para educacin ser necesario desarrollar un sistema confiable de registro para los estudiantes matriculados, con su identificacin completa. Para controlar la calidad de esta informacin, el Ministerio de Educacin trabajar en forma coordinada con las secretaras de educacin y con la Registradura Nacional y contratar auditoras muestrales que certifiquen la confiabilidad de la informacin. El sistema de informacin del sector educativo se ha concebido en dos niveles:
Nivel nacional: comprende la informacin estadstica de cobertura, calidad e inversin tanto en educacin bsica como superior y el sistema de apoyo a la gestin interna del Ministerio. Nivel territorial: comprende el desarrollo del sistema de informacin de apoyo a los procesos operativos, de planeacin y misionales de las secretaras de educacin y de las instituciones educativas.
El sistema de informacin del sector educativo se construir a lo largo del cuatrienio de Gobierno. A finales de 2003 se deber haber implantado el sistema del nivel nacional y para finales de 2006 los sistemas de informacin territoriales, al menos hasta el nivel municipal. Estos ltimos se formularn y ejecutarn como parte de los planes territoriales de modernizacin. Como apoyo adicional al montaje del sistema de informacin de las regiones, el Ministerio de Educacin establecer acuerdos con el Ministerio de Comunicaciones para conectar todas las secretaras de educacin departamentales y municipales al servicio de Internet y as facilitar los flujos de informacin entre las entidades territoriales. Se reforzar el Sistema nacional de informacin de educacin superior. Las instituciones educativas, el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) y la Comisin Nacional de Maestras y Doctorados (CNMD) debern reportar de forma oportuna y veraz al Gobierno Nacional toda la informacin que este requiera para conformar un sistema de indicadores que permita a la comunidad conocer el estado de la educacin y que facilite el proceso de toma de decisiones en todos los niveles. Mediante el desarrollo del tercer componente del crdito para la educacin superior Fortalecimiento y gobernabilidad en el sistema de educacin superior, se apoyar el funcionamiento, monitoreo y seguimiento institucional, teniendo en cuenta el actual marco legal y la capacidad de planeacin y gestin de las entidades responsables de la poltica. Se consolidar y organizar el sistema de informacin y de seguimiento de la calidad. En este sentido el programa desarrollar las siguientes acciones:

Fortalecimiento de la gestin institucional en las entidades del sector en lo relativo al diseo, implementacin, monitoreo, evaluacin y vigilancia. Actualizacin, mejoramiento y expansin del sistema nacional de informacin de la oferta de educacin superior. Creacin del Observatorio Laboral. Divulgacin de la informacin.
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2. Ampliacin y mejoramiento de la proteccin y la seguridad social

La poltica del sector salud est enmarcada dentro del Sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) creado por la Ley 100 de 1993. El SGSSS apunta hacia el logro de mayor equidad, solidaridad y calidad. El sistema contempla, por un lado, la cobertura de riesgos mediante el aseguramiento y, por el otro, el acceso y la mayor utilizacin de los servicios de salud. El Gobierno Nacional est comprometido con la profundizacin del SGSSS, en general, y con la expansin de la seguridad social, en particular. El aumento de la cobertura de aseguramiento ha sido el principal logro del SGSSS (Cuadro 10). Entre 1992 y 1997, el sistema present una expansin notable, pasando de 8,9 millones a 22,0 millones de afiliados. La ampliacin de los beneficios al grupo familiar y el acceso al rgimen subsidiado fueron los factores determinantes del incremento en la afiliacin. Los avances ms significativos se dieron en trminos de equidad: el 20% ms pobre de la poblacin ampli su cobertura de 4,2% al 43,1%. Posteriormente, entre 1998 y 2000, el crecimiento en la cobertura disminuy su dinamismo como resultado de varios factores: a) la cada en el nmero de afiliados cotizantes por efecto de la crisis econmica; b) la cada del recaudo real del rgimen contributivo que a su vez afect los recursos de solidaridad del rgimen subsidiado; c) la no inclusin en el Presupuesto General de la Nacin de la totalidad de los recursos disponibles en la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga); d) la transformacin, an insuficiente, de los subsidios de oferta a demanda, ocasionada, en parte, por un gasto hospitalario creciente e ineficiente; y e) la evasin y elusin de aportes al sistema. Los estudios disponibles revelan que el avance en el aseguramiento coincidi con una reduccin en la desigualdad del acceso: mientras en 1993 el 40% ms pobre representaba el 64% de la poblacin no atendida, en el ao 2000 este porcentaje no superaba el 50%. Los avances en la cobertura del aseguramiento tambin permitieron disminuir el gasto promedio en salud: los pagos de bolsillo de los hogares en consultas, drogas y exmenes disminuyeron 34% entre 1993 y 2000. Finalmente, la proporcin de nacimientos que recibi atencin mdica prenatal aument de 82% en 1990 a 91% en el ao 2000. A pesar de los innegables progresos en cobertura y equidad, la operacin del aseguramiento a cargo de las empresas administradoras (Entidades Promotoras de Salud -EPS- y Administradoras de Rgimen Subsidiado -ARS-) enfrenta deficiencias que deben corregirse79. Estas afectan, en especial, al Instituto de Seguros Sociales. El ISS presenta gastos insostenibles, as como insuficiencias en los sistemas de informacin y control que afectan el recaudo por afiliaciones y favorecen los sobrecostos en la prestacin de los servicios de salud y en la facturacin de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) propias y contratadas 80 . Estos problemas no slo hacen inviable la operacin del ISS, sino que afectan la del mercado de aseguramiento, la situacin financiera de su red de prestadores y la garanta en la prestacin de los servicios a los afiliados.
79 Se han identificado problemas de solvencia para cumplir compromisos con los proveedores, deficiencias en los sistemas de informacin, en los procesos administrativos dirigidos al usuario, en su capacidad para organizar los procesos de atencin (incluida las acciones de promocin y prevencin). 80 Un comportamiento similar exhiben Cajanal y Caprecom, las otras dos grandes EPS pblicas.
137 Cuadro 10 Cobertura del aseguramiento en salud 1992-2001
Poblacin
19921/
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total2/
32.113.615 38.541.631 39.295.798 0 4.800.916 5.981.774
40.064.093 40.772.994 41.539.011 42.299.301 7.026.690 8.527.061 9.325.832 9.510.560
43.035.394 11.062.708 13.077.930 18.630.280 48,00 52,00
Afiliada Rg. subsidiado3/
Afiliada Rg. contributivo4/ 5/8.964.816 Por afiliar Cobertura faltante4/ (%) Cobertura (%) Cobertura quintil 1(%) Cobertura quintil 5 (%) 23.148.799 72,00 28,00 4,20 55,40
n.d. 13.728.297 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
14.969.278 11.860.174 13.003.597 13.063.046
19.585.727 18.068.125 20.385.759 19.209.582 19.725.695 49,80 50,20 n.d. n.d. 45,10 54,90 43,106/ 78,706/ 50,00 50,00 n.d. n.d. 46,00 54,00 n.d. n.d. 47,00 53,00
35,02 7/ n.d 74,75 7/ n.d
n.d. No disponible. 1/ Fuente: Vlez C.E. Gasto social y desigualdad. DNP- Misin Social, p. 164. 2/ Fuente: Dane. 3/ Fuente: Ministerio de Salud. 4/ No se incluye la poblacin afiliada a los regmenes excepcionales (Fuerzas Armadas, docentes, universidades, Ecopetrol y otros 5/ Fuente: Ministerio de Salud. 6/ Fuente: ECV-1997. Clculos DNP-DDS-SS. 7/Fuente: EH-107-2000. Clculos DNP-DDS-S
excepcionados).
138
Sostenibilidad financiera A partir de la aprobacin de la Ley 100, el gasto pblico en salud pas de 3,5% del PIB en 1993 a 4,5% en el ao 2000. En el mismo periodo, el gasto total creci de 7,1% del producto a 8,2%. Pero a pesar de los nuevos recursos, el SGSSS presenta problemas financieros tanto en el rgimen contributivo como en el subsidiado y en los prestadores de servicios. Los principales problemas del rgimen contributivo tienen que ver con los altos niveles de evasin y elusin (cercanos a 36%) y las deficiencias en los mecanismos de recaudo81. Adicionalmente, la crisis econmica ocasion una cada en el nmero de cotizantes y un aumento en la densidad familiar. El rgimen subsidiado tambin ha sido afectado por la crisis econmica, lo que ha limitado la ampliacin de la cobertura y puesto en peligro la sostenibilidad del mismo. Igualmente, la asignacin del gasto, que muchas veces privilegia el gasto institucional de los hospitales pblicos, ha afectado las metas de ampliacin de cobertura. Los hospitales pblicos vienen acumulando grandes pasivos como consecuencia de problemas internos de organizacin y gestin 82 . Entre los principales pasivos se cuentan las obligaciones laborales, las deudas con proveedores de bienes y servicios y las obligaciones financieras. Con posterioridad a la aprobacin de la Ley 100 de 1993, los ingresos y los gastos de los hospitales pblicos se incrementaron en trminos reales. Mientras el total de ingresos de los hospitales creci 108% entre 1994 y 2000, el total de gastos creci 155% durante el mismo periodo. El dficit de los hospitales pblicos comenz a crecer a partir de 1996. Desde entonces, la brecha entre ingresos y gastos se ha ampliado de manera sistemtica. Desde tiempo atrs, el Gobierno Nacional cedi a las entidades territoriales la titularizacin de las rentas provenientes de los juegos de suerte y azar -que es un monopolio del Estado 83 -, para financiar la atencin en salud. Infortunadamente, su explotacin no se ha adaptado a la evolucin de demanda, lo que ha ocasionado la disminucin de los recursos para el sector. Salud pblica Las cifras disponibles muestran dos tendencias contrapuestas en el campo de salud pblica. La mortalidad materna e infantil han cado sustancialmente: la primera de 81 muertes por mil nacimientos en 1995 a 68 en 1999 y la segunda de 26 muertes por mil nacimientos vivos en el periodo 1985-1990 a 21 en el periodo 1995-2000. Muy probablemente, estas tendencias estn relacionados con el mayor acceso a servicios de atencin prenatal: el nivel de cuidado prenatal se increment de 88% a 94% en la zona urbana y del 71% a 84% en la rural.
81
En la gestin de recaudo, el proceso de compensacin se caracteriza por ser complejo y poco consistente, lo cual propicia la existencia de mltiples declaraciones, inconsistencias de informacin, largos perodos de definicin y difcil control. 82 Entre ellos se destacan: el desequilibrio entre la oferta y la demanda, baja capacidad productiva y de rendimiento del recurso humano, altos costos de operacin debido a la alta carga salarial y prestacional, gestin administrativa y financiera deficiente, deterioro de la planta fsica y de equipos, bajo sentido de pertenencia, dificultad para adaptarse a los procesos de cambio por parte de los empleados hospitalarios, y baja capacidad resolutiva en las IPS pblicas con especial nfasis en el primer nivel. 83 Incluye explotacin, organizacin, administracin operacin y control.
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Las coberturas de vacunacin del Programa ampliado de inmunizacin (PAI) han venido cayendo desde 1996, ao en el cual se presentaron coberturas superiores al 90% para todos los biolgicos. A partir de este ao los porcentajes de vacunacin han disminuido. Los mayores descensos se presentan en los aos 1998 y 1999 con alguna recuperacin en 2000 y 2001. Esta tendencia est asociada a problemas de diferente ndole, entre los que se destacan: a) la falta de claridad en las competencias de los diferentes agentes del sistema; b) el esquema de financiacin del PAI; c) las deficiencias en los mecanismos de gestin y control; y d) las fallas en su prestacin por parte de los nuevos actores del SGSSS. La cada en las tasas de vacunacin ha coincidido con la aparicin de enfermedades que son objeto de control a travs del PAI, en particular sarampin, tos ferina y neumona. Esta ltima enfermedad contina siendo la primera causa de consulta en menores de 5 aos. Adems de la cada en las tasas de vacunacin, la reemergencia de estas patologas es atribuible a la pauperizacin de la poblacin, las dificultades de acceso a servicios de salud y el debilitamiento de la gestin comunitaria para la identificacin temprana de los signos y sntomas propios de estas patologas, retardndose as el diagnstico y el tratamiento oportunos. Por su parte, las enfermedades de transmisin vectorial (ETV) continan representando un problema prioritario de salud pblica. En el ltimo quinquenio, la incidencia de malaria se ha incrementado en 150.000 casos por ao. As mismo, la incidencia de dengue contina siendo muy alta: en los ltimos tres aos se han presentado alrededor de 22.000 casos anuales de dengue clsico y 2.200 de dengue hemorrgico. En cuanto a las enfermedades de transmisin sexual, la sfilis y la infeccin gonocccica tienden a la reduccin, aunque sus incidencias an se encuentran por encima de los promedios mundiales. La hepatitis B y la infeccin por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) han venido aumentando sustancialmente, sobre todo entre las mujeres. Esta tendencia refleja un incremento en la transmisin heterosexual e implica un mayor riesgo de transmisin vertical o perinatal (madre-hijo). Un anlisis reciente sobre los aos de vida saludables perdidos por morir prematuramente o por vivir con discapacidad (AVISA)84 mostraba que los hombres aportan cerca de un milln de aos perdidos ms que las mujeres a la carga global de enfermedad, principalmente a causa de lesiones intencionales (causas violentas). En particular, el anlisis muestra que los hombres son cinco veces ms vulnerables que las mujeres a la muerte y la enfermedad prematura. Para la poblacin en general, se aprecia una disminucin de la vulnerabilidad por enfermedades transmisibles, perinatales, maternas y nutricionales. La violencia en Colombia representa uno de los principales problemas de salud pblica. De todas las manifestaciones de la violencia, los homicidios se han convertido en la primera causa del retroceso en los aos de vida potenciales perdidos, (AVPP), con un aumento de 40 homicidios por
84
Minsalud. Mortalidad y aos de vida ajustados por discapacidad como medidas de la carga de enfermedad, Colombia 1985-1995. Bogot, 1999.
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100.000 habitantes en 1985 a 60 en 1995 85 . Otras formas de violencia tambin han venido aumentando y tornndose ms visibles. La Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDS2000) muestra que 41% de las mujeres que conviven o han convivido con un hombre reportan haber sufrido maltrato fsico por parte del esposo o compaero y que 54% de las mujeres agredidas sufrieron algn tipo de lesin como consecuencia del maltrato. La situacin de violencia fsica contra nios y nias no es ms alentadora: 42% de los padres usan golpes como castigo y 47% piensan que el castigo fsico es necesario en la formacin de los nios. En relacin con la salud mental, la percepcin general es que la situacin ha empeorado por el impacto de la violencia, el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas y el deterioro de la calidad de vida de la poblacin. Se sabe que enfermedades como la depresin y la neurosis, el estrs postraumtico y el fenmeno de resiliencia son repercusiones que afectan desproporcionadamente a quienes han experimentado violencia y desplazamiento; sin embargo, se desconoce la magnitud del problema. De otro lado, es importante sealar las limitaciones de la gestin en salud pblica en todos los mbitos territoriales. As mismo, el sistema de informacin existente no satisface las demandas de informacin necesaria para monitorear la gestin integral del SGSSS y, en especial, para el seguimiento y evaluacin de las intervenciones en salud pblica y el anlisis oportuno de la situacin de salud. Por lo anterior, y en virtud a lo establecido en la Ley 715 de 2001, se requiere un gran esfuerzo en la definicin de la poltica nacional y las prioridades en salud pblica y en el ajuste y la armonizacin de la normatividad existente, as como en el desarrollo de los instrumentos tcnicos que la hagan operativa y garanticen una gestin eficiente en cada nivel territorial. Familia y niez A pesar de la crisis econmica, los ndices de desnutricin en menores de 5 aos han seguido la tendencia a la baja iniciada desde 1965. Las condiciones de nutricin de los nios han mejorado paulatinamente como consecuencia de los avances en materia de lactancia materna, las mejores condiciones educativas de las madres, el acceso a la seguridad social en salud y las acciones adelantadas a travs del Plan nacional de alimentacin y nutricin. Aunque la desnutricin aguda se redujo 43% entre 1995 y 2000, todava persisten niveles de desnutricin crnica en menores de 5 aos que alcanzan niveles de 14% (Cuadro 11).
85
Ministerio de Salud. Mortalidad y aos de vida ajustados por discapacidad como medidas de la carga de enfermedad 1985-1995. Colombia, 1999.
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Cuadro 11 Evolucin de la desnutricin en menores de 5 aos Colombia, 1965-2000 Cifras en porcentajes
Tipo de desnutricin
1965
1977
1995
2000
Crnica Aguda Global
32 4 21
22 5 10
15 1 8
14 1 7
Fuente: Encuesta Nacional de Demografa y Salud, ENDS-2000. Profamilia.
Resulta preocupante, que durante el periodo 1998-2001 los programas de prevencin y asistencia al menor disminuyeron sus coberturas en 23% y los programas de alimentacin escolar en 27%. A pesar de las menores coberturas, estos programas han presentado mejoras en cuanto al aporte nutricional y la oportunidad en el acceso. En el campo institucional, el ICBF ha adoptado medidas operativas que le permitirn la operacin del Sistema nacional de bienestar familiar (SNBF) a escala regional y local. Los consejos para la Poltica Social pretenden asegurar la coordinacin entre las instancias del SNBF. Sin embargo, estos adolecen de herramientas tcnicas para asignar objetivamente los recursos entre los distintos programas de atencin. A pesar de ello, la creacin de ms de 1.028 consejos para la Poltica Social en los niveles departamental y municipal han permitido fortalecer el compromiso de los entes territoriales con la poltica de Familia y Niez, aportando mayores recursos y generando una nueva dinmica en la relacin entre los distintos niveles de gobierno. Programas A partir de la expedicin de la Ley 100 de 1993 el pas ha avanzado en la ampliacin progresiva de la seguridad social con equidad. Pese al estancamiento que present en los ltimos aos, la afiliacin al rgimen subsidiado en salud se expandi hasta cubrir ms de 11 millones de colombianos pobres. Sin embargo, las coberturas siguen siendo bajas. Las razones estriban en el sostenimiento de un gasto hospitalario que creci ms all de la propia capacidad de los hospitales pblicos para financiarlo con la venta de servicios. En sntesis, el
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sistema se encuentra hoy atascado en un crculo vicioso: la cobertura de aseguramiento no crece pues una importante cuanta de recursos se dedica a subsidiar la oferta y los subsidios a la oferta se mantienen pues el lento crecimiento del aseguramiento los hace imprescindibles. Adicionalmente, la transformacin de subsidios de oferta a demanda en los ltimos aos no contribuy a ampliar la cobertura ya que los recursos adicionales fueron dirigidos a cubrir la brecha de financiamiento de los hospitales pblicos86. De esta manera, para poder avanzar en la meta de cobertura universal es imperativo intervenir y reestructurar la operacin de los hospitales pblicos. Esto requerir la accin coordinada de los gobiernos nacional y territorial para cofinanciar el ajuste hospitalario y suministrar incentivos correctos para su funcionamiento.
a. Fortalecer el aseguramiento
Para hacer posible el mayor acceso y el uso de los servicios, se incrementarn las coberturas de aseguramiento en salud. Conforme a lo establecido en la Ley 715 de 2001, a partir de 2004, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud deber definir antes de diciembre de 2003, el plan de generacin y reasignacin de recursos, para recuperar la meta de lograr aseguramiento universal. La cobertura del rgimen subsidiado se incrementar por lo menos en cinco millones de nuevos afiliados. Este progreso estar sustentado en las siguientes estrategias. i. Transformacin de subsidios de oferta a demanda La transformacin debe incrementar la capacidad de los hospitales pblicos para financiar su estructura de gasto con ingresos por venta de servicios. Como un primer paso, las entidades territoriales sustituirn los mecanismos tradicionales de pago a los hospitales (a travs de presupuestos histricos) por mecanismos de pago asociados a los servicios efectivamente prestados. Los nuevos criterios permitirn la ampliacin de la cobertura del rgimen subsidiado. La Nacin asignar recursos para el ajuste de costos y la reorganizacin de hospitales pblicos, y la cofinanciacin tanto de la cobertura al rgimen subsidiado como de los programas de salud pblica. Adicionalmente, la cofinanciacin de los servicios por parte de la Nacin se fundamentar en la compra de los efectivamente suministrados por las entidades prestadoras del servicio. ii. Recaudo efectivo de las fuentes El Gobierno Nacional y las entidades concertarn recursos y esfuerzos administrativos para alcanzar un impacto significativo sobre la cobertura durante el cuatrienio. La Nacin, en cumplimiento del artculo 42 de la Ley 715 de 2001, garantizar los recursos suficientes para
86
Incluso, los recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga fueron utilizados para financiar el gasto hospitalario en 1999. De la misma manera, a travs de adiciones en el Presupuesto General de la Nacin se han establecido incentivos perversos cuando se cubren ao a ao los crecientes costos hospitalarios.
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contribuir con la afiliacin del rgimen subsidiado, con un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al rgimen contributivo. Los municipios participarn con recursos propios, disponibles en las condiciones establecidas en la misma Ley y con los que reciben por concepto de las rentas de la explotacin de juegos de suerte y azar. iii. Ajuste en la estructura de las fuentes de financiamiento Se realizar un ajuste a los mecanismos de generacin y recaudo de los recursos provenientes de la explotacin de los juegos de suerte y azar, y se propondrn nuevas fuentes de financiamiento para la salud de la poblacin pobre del pas. Durante los primeros dos aos del gobierno, se realizarn estudios y se disearn metodologas para el anlisis del mercado y de la potencialidad de generar ingresos, las cuales sern la base para modificar la estructura impositiva actual. Finalmente, se estudiar la posibilidad de gravar los planes complementarios de salud (medicina prepagada) con el fin de financiar el acceso al rgimen subsidiado de los colombianos pobres. Se estima que la afiliacin al rgimen contributivo, ligada a la creacin y promocin del empleo formal87 dentro del marco de las condiciones macroeconmicas previstas, evolucionar as: 14,1 millones de afiliados en el primer ao, 14,4 millones en el segundo ao, 14,7 millones en el tercer ao, y 15,1 millones en el cuarto ao88. La exencin o reduccin de aportes parafiscales se acompaarn del condicionamiento a la afiliacin al rgimen contributivo. Por lo tanto, las empresas que se beneficien con las exoneraciones del pago de las contribuciones para el Sena, ICBF y las cajas de compensacin familiar, y sean beneficiarias de los programas de generacin de empleo con recursos pblicos, debern comprobar ante las autoridades competentes la afiliacin de las personas de su empresa al rgimen contributivo. Se reducir el nivel de evasin en por lo menos un 50% a travs de una serie de medidas complementarias. Se otorgarn incentivos al cumplimiento de metas a las EPS que incrementen su afiliacin en virtud de la capacidad de afiliacin autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud. Los incentivos monetarios provendrn de los rendimientos de la cuenta de compensacin, siempre y cuando no se afecte la solidaridad interna ni el equilibrio financiero del sistema. As mismo, se establecer el Sistema nico de registro y recaudo y el Nmero nico de la seguridad social como instrumentos efectivos para el control de la evasin y elusin de aportes al sistema. Para esto la Registradura Nacional del Estado Civil deber realizar los ajustes a sus sistemas de registro, de manera que sean la base para la definicin del nmero nico. Tambin se implementarn acciones punitivas en contra de las personas con capacidad de pago que evadan y eludan su responsabilidad. Se concentrarn los esfuerzos de vigilancia y control en
87 Desde 1998 los cotizantes han variado poco. Los cambios de las principales variables macroeconmicas no han influido sustancialmente en el nmero de cotizantes y en los aportes al sistema. Se infiere que la masa crtica de aportantes se localiza en los empleos formales pblicos, privados y en cuenta propia profesionales que aportan a pensiones, y que no se vieron fuertemente afectados por la crisis. La probabilidad de afiliacin en este segmento de poblacin es del 68%. 88 Clculo DNP-DDS-SS, con base en la evolucin trimestral histrica.
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los sectores de la economa y de la poblacin econmicamente activa que ms evada al sistema. Se promovern mecanismos que coadyuven a fomentar la cultura del aseguramiento en salud y que destaquen la solidaridad del sistema. El Ministerio de Salud, las entidades promotoras de salud y los gobiernos territoriales dispondrn de los recursos necesarios para financiar actividades que informen sobre el riesgo de enfermarse y sus costos. iv. Regular el ingreso, requisitos y condiciones de operacin de las Administradoras del Rgimen Subsidiado. Con el propsito de asegurar la suficiencia patrimonial, financiera, econmica, administrativa y tcnica de las Administradoras del Rgimen Subsidiado, se fijarn las condiciones de permanencia a partir de la definicin de: a) la metodologa y clculo de las reservas tcnicas; b) el tipo de inversiones permitidos para cada una de las reservas; y c) los mrgenes de solvencia89 y patrimonio tcnico mnimo. Adicionalmente, se definirn las condiciones de salida de las empresas aseguradoras que no ofrezcan garantas como tales. Para ello se fijarn restricciones de operacin y procedimientos de liquidacin compatibles con los estndares financieros mnimos.
b. Garantizar sostenibilidad financiera del SGSSS

La disponibilidad de recursos en el rgimen subsidiado y el equilibrio del sistema en el rgimen contributivo dependen de las fuentes de financiamiento (ingreso) y del gasto o valor de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) que se reconoce por cada persona afiliada a las EPS. Para salvaguardar la estabilidad financiera del sistema se implementarn las siguientes estrategias:
Durante el primer ao de gobierno, el Ministerio de Salud disear e implementar los mecanismos que permitan monitorear, evaluar y ajustar anualmente el valor de la UPC y el contenido de los planes de beneficios. El Sistema integral de informacin en salud estar en plena operacin en sus componentes esenciales de aseguramiento, prestacin de servicios, salud pblica, financiamiento y recursos humanos. El Gobierno Nacional redefinir la metodologa para calcular los patrimonios tcnicos mnimos y los procedimientos administrativos que se exigen para acreditar u organizar una empresa aseguradora o reaseguradora, nacional o extranjera, que desee operar el aseguramiento en el sector salud. El Gobierno Nacional implementar un sistema de evaluacin de la eficacia e impacto sobre los afiliados, de los programas de prevencin y promocin a cargo de las aseguradoras, y de la satisfaccin de los usuarios respecto a la accesibilidad y calidad de los servicios de salud personales que reciben.
89
El margen de solvencia garantiza la existencia de un patrimonio tcnico en funcin de las primas y de los siniestros, con el fin de que las compaas de seguros cuenten en todo momento con los recursos necesarios para atender sus compromisos con los asegurados. El efecto del margen de solvencia tiene como consecuencia que el ente de control puede disponer que la empresa restrinja sus operaciones hasta tanto no acredite su cumplimiento.
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Se reformar la operacin del rgimen subsidiado teniendo en cuenta la evaluacin de la poltica dual en la entrega de subsidios de salud90, operacin regional del aseguramiento, la afiliacin individual, la disminucin de los costos transaccionales y la eficiencia para la administracin del riesgo. Para la operacin del rgimen subsidiado, el Ministerio de Salud definir zonas de operacin regional con el fin de lograr la concentracin poblacional que permita la operacin eficiente del aseguramiento y la adecuada prestacin de servicios a los afiliados. El otorgamiento de las zonas de operacin lo har el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud por concurso pblico entre todas las EPS autorizadas, en especial aquellas sin nimo de lucro, por un periodo no inferior a cuatro aos. La poblacin beneficiaria del rgimen subsidiado podr afiliarse libremente a cualquiera de las EPS autorizadas en la respectiva zona de operacin. Las direcciones municipales y distritales de salud sern responsables de convocar y contratar con las EPS autorizadas para la operacin del rgimen subsidiado en su jurisdiccin y con las elegidas por los beneficiarios seleccionados a travs del Sisbn. Se modificarn las actuales condiciones del flujo de recursos, incluyendo, entre otros aspectos, trmites, requisitos, tenencia del recurso, gestin y control desde la generacin hasta el usuario final. La meta propuesta al finalizar el primer semestre de 2003 es reducir el trmite desde el cobro hasta el pago efectivo de 126 a 60 das. Se eliminarn los regmenes especiales en salud para los docentes, el personal de Ecopetrol, el Banco de la Repblica y el Congreso. Esta medida contribuir a la solidaridad y a la sostenibilidad financiera del sistema. La EPS del Instituto de Seguros Sociales no tendr excepciones en las medidas aqu sealadas. Al contrario, para mejorar su operacin y garantizar su sostenibilidad, deber fortalecer su capacidad de gestin y hacer las veces de cualquier asegurador en el mercado. Ello exige el desarrollo de capacidades administrativas y gerenciales, as como de un adecuado manejo financiero que requiere la implementacin de un sistema eficiente de informacin y monitoreo permanente de riesgos. Su administracin ser completamente independiente de los dems negocios de la empresa, y en tal sentido organizar la compra y prestacin de los servicios a sus afiliados. Se formular e implementar una poltica nacional de medicamentos que reforzar el papel regulador del Ministerio de Salud en la Comisin Nacional de Precios de Medicamentos y el papel del Invima en la vigilancia y control de la calidad. El Gobierno Nacional procurar que la oferta de medicamentos en el pas contribuya a los logros en salud pblica. Tambin se establecern directrices que privilegien la comercializacin y uso de medicamentos genricos, y se pondr en marcha un mecanismo de anlisis y monitoreo del uso, pertinencia y costos de los medicamentos y su impacto en la UPC. Se revaluar la composicin y funciones de la Comisin Asesora de Medicamentos para una mayor eficiencia en la inclusin y exclusin de medicamentos en el POS.
90
Subsidios a la demanda y subsidios ala oferta
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A partir de la definicin de reas estratgicas se implementar una poltica integral para el desarrollo de la investigacin en salud que responda a la demanda de conocimientos del sector. Finalmente, se fortalecer el esquema de inspeccin, vigilancia y control de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 1280 de 2002, y se impulsarn mecanismos para definir el alcance de los derechos y deberes de los afiliados al sistema e imponga lmites razonables al gasto en salud, en desarrollo de los artculos 48 y 49 de la Constitucin Poltica.
c. Mejorar el acceso y la prestacin de servicios de salud en el SGSSS

Con el fin de mejorar el acceso y la utilizacin de los servicios de salud por parte de la poblacin, se formular e implementar una poltica de prestacin de servicios que enfatice mayor nivel de calidad y capacidad resolutiva91 en el nivel de menor complejidad, y se implementarn mecanismos que integren la atencin primaria, la ambulatoria y la entrega de los servicios de salud pblica. Este modelo tomar en cuenta las necesidades de las diferentes regiones del pas y las condiciones de salud de la poblacin. Las estrategias al respecto sern las siguientes:
Se regular la entrada de instituciones prestadoras de salud al mercado mediante el Sistema nico de habilitacin que determina, la operacin de las IPS a partir de condiciones de capacidad tecnolgica y cientfica, de suficiencia patrimonial y financiera y, de capacidad tcnica administrativa. Del mismo modo, se regularn las IPS que se encuentran operando actualmente mediante el cumplimiento de requisitos esenciales que obliguen a las entidades no competentes a salir del mercado. Se establecer un sistema de evaluacin y monitoreo de la oferta y la demanda que sirva de base para identificar excedentes que puedan reubicarse, reestructurarse, fusionarse o cerrarse y, detectar deficiencias en la oferta para establecer un plan de inversin. El Ministerio de Salud disear e implementar una estrategia de asistencia tcnica y cofinanciacin para la evaluacin de la vulnerabilidad ssmica de las instituciones de salud y el reforzamiento estructural en aquellas de mxima tecnologa en zonas de riesgo dentro de los plazos establecidos en la Ley 715 de 2001. Se definir un modelo de atencin en el cual las aseguradoras establezcan redes de servicios. En este contexto, las secretaras de salud organizarn la prestacin de los servicios a las personas pobres no aseguradas durante la transicin a la cobertura universal de aseguramiento. La Nacin y las entidades territoriales debern concurrir, bajo la modalidad de crditos condonables, en el financiamiento del proceso de ajuste y reestructuracin de las IPS pblicas mediante convenios de desempeo con las instituciones hospitalarias. Estas obtendrn su financiamiento soportado en modalidades de pago diferentes a la transferencia directa, y ser consistente con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados. Aquellas instituciones que no hagan sostenible su operacin, sern liquidadas.
91
Capacidad para atender y solucionar el problema de salud que origina la consulta, de acuerdo con el grado de tecnologa y de formacin del recurso humano que tenga cada institucin en particular.
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Se promover un programa piloto para la capitalizacin de los hospitales pblicos y su transformacin en empresas de economa mixta o solidaria, con la participacin de los mismos trabajadores, las universidades y grupos de profesionales. En el mismo sentido, se pondr en marcha un programa de administracin delegada de estos hospitales con entidades externas bajo condiciones de eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios. Para estos propsitos se conformar una comisin del Gobierno integrada por el Ministerio de Salud, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con representacin de municipios, departamentos y actores del sector prestador de servicios de salud. Antes de 2004, el Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud y las entidades territoriales debern poner en marcha el Sistema nico de habilitacin y el Sistema de acreditacin de EPS e IPS, y hacer efectivas las medidas de control para la salida del mercado de aquellas que no cumplan con las condiciones mnimas de operacin, a la vez que generarn mecanismos de reconocimiento y difusin de los resultados en calidad. Se formular y ejecutar la poltica de recursos humanos en salud con el fin de definir las necesidades especficas de formacin profesional, la asignacin de incentivos como las becascrdito que debern dirigirse hacia la formacin de profesionales en reas prioritarias para el pas y la acreditacin de entidades educativas. Se desarrollar un sistema de tarifas con codificacin nica y estmulos a las instituciones que ofrezcan servicios en condiciones de mayor eficiencia y calidad. Tambin se implementarn mecanismos e instrumentos nicos y simplificados para reducir los costos de transaccin y trmites dentro del sistema, entre los cuales se incluir un sistema nico de identificacin de beneficiarios, mecanismos de facturacin y cobranza nicos, al igual que sistemas de revisin y validacin de cuentas. Se fortalecern las entidades territoriales en la prevencin y atencin de situaciones de urgencia, emergencia y desastres ocasionados por el conflicto armado y otros riesgos de origen natural o antrpico.
d. Acciones prioritarias en salud pblica
La meta prioritaria para el cuatrienio es la consecucin y sostenimiento de coberturas de vacunacin tiles, superiores a 95% en menores de 5 aos, en todos los biolgicos del Programa ampliado de inmunizacin. Para alcanzar esta meta, la Nacin garantizar los recursos necesarios en el Presupuesto General de la Nacin para adquirir los biolgicos en cada vigencia y asegurar su adecuada distribucin y conservacin, y desarrollar las estrategias necesarias para el logro de coberturas tiles de vacunacin. Se introducir en forma definitiva la vacuna pentavalente que contiene los biolgicos DPT (tos ferina, ttanos y difteria), HIB (anti-haemophilus influenzae tipo B) y HB (hepatitis B). Asimismo, para proteger y garantizar la efectividad de las vacunas, se efectuar un inventario nacional de la red de fro y las inversiones necesarias para adecuarla a las condiciones que exige el mantenimiento ptimo de los biolgicos.
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El Ministerio de Salud, las EPS y las entidades territoriales implementarn las acciones necesarias de comunicacin que permitan concientizar a la poblacin sobre la importancia del programa regular de vacunacin, y adelantarn las acciones necesarias de capacitacin y asistencia tcnica a los actores del Programa ampliado de inmunizacin, integrando en este proceso a las aseguradoras. Como parte del Sistema integrado de informacin en salud (SIIS), se implementar el componente de salud pblica para el seguimiento y evaluacin del PAI. Se formular e implementar la Poltica de salud reproductiva y sexual que contribuya a la reduccin del embarazo en adolescentes al menos en un 26% antes de 2006. Igualmente, se trabajar para superar las brechas de uso de anticonceptivos por edad, nivel educativo y por regiones del pas, disminuyendo la prevalencia de mtodos de baja efectividad y aumentando el uso de anticonceptivos modernos. Esta poltica deber enfatizar la corresponsabilidad de la familia y la comunidad en proveer condiciones favorables para el ejercicio responsable de la sexualidad. El Ministerio de Salud, las entidades territoriales y las promotoras de salud desarrollarn estrategias conjuntas para fortalecer la gestin territorial e institucional en vigilancia, prevencin y atencin integral de las enfermedades de transmisin sexual (ETS), el VIH/Sida, as como el fortalecimiento de acciones de promocin para una vida sexual sana, con el fin de lograr la reduccin de la incidencia de las infecciones de transmisin sexual. Como parte de las metas de cobertura en aseguramiento, se dar prioridad a las mujeres gestantes y a los menores de 5 aos con el fin de reducir la mortalidad infantil y materna. La expansin de la cobertura en este grupo deber ser del 100% al final del cuatrienio y se acompaar de la implementacin y mejoramiento de mecanismos de vigilancia de la mortalidad materna y de control de calidad de la atencin materno infantil. As mismo, se dar prioridad en el aseguramiento a los nios declarados en abandono que se hallen bajo la proteccin del ICBF. Se fortalecern las acciones integrales para la deteccin temprana y el tratamiento oportuno del cncer de cuello uterino para alcanzar coberturas de deteccin y atencin en un 90% de las mujeres entre 25 y 69 aos y reducir la mortalidad por esta causa. Para lograr este propsito se desarrollarn estrategias para inducir la demanda a los servicios de deteccin temprana y atencin y la articulacin eficaz de entidades territoriales, promotoras de salud, Instituto Nacional de Cancerologa, Instituto Nacional de Salud y Ministerio de Salud. Se impulsar el desarrollo de la red de laboratorios de salud pblica, la red de bancos de sangre y de transplantes, incorporando para ello mecanismos regulatorios de habilitacin y acreditacin. As mismo, se promover activamente la cultura de la donacin de sangre y rganos y se desarrollarn mecanismos y procedimientos efectivos para garantizar una oferta suficiente y oportuna. Para disminuir en 50% la mortalidad evitable por malaria y dengue, as como las hospitalizaciones debidas a complicaciones prevenibles, se fortalecer la gestin territorial para mejorar la capacidad de los servicios de salud en el diagnstico temprano y tratamiento oportuno de las enfermedades transmitidas por vectores, con especial nfasis en los
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municipios crticos. Para la eliminacin del 100% de los focos urbanos de malaria y la reduccin de ndices adicos en los municipios con alta incidencia de dengue y riesgo de urbanizacin de la fiebre amarilla, se desarrollarn estrategias para el control integrado de vectores de malaria, dengue y otras enfermedades de transmisin vectorial (ETV) y el fortalecimiento de las medidas de proteccin especfica y de carcter colectivo para la vigilancia y control de las mismas
El Ministerio de Salud promover y evaluar el fortalecimiento de la gestin de las promotoras de salud y las entidades territoriales para mejorar en el desarrollo de las acciones establecidas en las Resoluciones 412 y 3384 de 2000 y en el Acuerdo 229 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) y articular los planes de beneficios en torno a dichas acciones. Lo anterior, tiene como objetivo lograr un mayor impacto de las acciones de promocin y prevencin sobre los afiliados al SGSSS. Para consolidar la gestin integral de las funciones esenciales en salud pblica, el Ministerio de Salud desarrollar un plan que permita el fortalecimiento y articulacin de todos los actores del SGSSS en la gestin de salud pblica; as como el logro de un mayor impacto en las intervenciones colectivas del Plan de atencin bsica, el desarrollo y fortalecimiento de la vigilancia en salud pblica, de las acciones de prevencin y control de enfermedades y de la inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente. As mismo, desarrollar y fortalecer la capacidad de la Nacin y del nivel territorial de monitorear y analizar la situacin de salud de la poblacin y la adecuacin de las intervenciones y programas de salud pblica de acuerdo con las caractersticas etnoculturales y las competencias y recursos definidas en el SGSSS para cada uno de los actores.
e. Proteccin a la familia, la infancia y la juventud

Se implementar una poltica pblica que proteja y fortalezca el capital humano de la infancia, basada en la corresponsabilidad por parte de la familia, la sociedad y el Estado. La poltica enfatizar la necesidad de focalizar la atencin de manera prioritaria hacia aquellos sectores de la infancia que se encuentran en situacin de desproteccin por su extrema pobreza o pertenezcan a grupos vulnerables. El ICBF, como entidad rectora de la poltica de infancia, coordinar las acciones de instituciones pblicas y organizaciones de la sociedad civil vinculadas con el diseo de las polticas y los programas de atencin a la familia, la niez y la juventud. Se dar continuidad y se disearn programas especficos a mediano y largo plazo, tendientes a articular las polticas de los distintos sectores a favor de la infancia, en funcin de los futuros cambios demogrficos, culturales y regionales en la sociedad colombiana. La poltica contempla los siguientes elementos:
Se promover la atencin en el medio familiar y social comunitario, mientras se desincentivar la atencin institucional y el internado. Para los nios excluidos del sistema educativo y de los
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cuidados al menor, el ICBF desarrollar programas especiales en concurrencia con los municipios. La atencin integral ser coordinada entre los sectores responsables de garantizar los derechos fundamentales de la infancia, en funcin del manejo social del riesgo de la poblacin infantil.
El ICBF se especializar en la formulacin y direccin de las polticas para la infancia, la focalizacin de los servicios, la asistencia tcnica y la supervisin de los programas. La ejecucin se confiar paulatinamente a las entidades territoriales y organizaciones comunitarias, teniendo en cuenta sus diferentes grados de desarrollo institucional. Se evaluarn diferentes alternativas de administracin a travs de organizaciones no gubernamentales (ONG). Adems, se implementarn consultas municipales para la formulacin participativa de la poltica pblica de infancia que permitan fortalecer a las entidades territoriales en su ejecucin y seguimiento. A partir de 2004 la focalizacin de los beneficiarios de los programas preventivos del servicio pblico de bienestar familiar se har a travs del Sistema de identificacin de potenciales beneficiarios de programas sociales del Estado (Sisbn), con prioridad en la poblacin infantil menor de 5 aos perteneciente a familias ubicadas en los niveles I y II del Sisbn. Con miras a optimizar el uso de los recursos orientados a financiar las acciones y programas de prevencin, atencin integral y proteccin de la poblacin infantil y propiciar mayores coberturas y mejor calidad, se profundizar el esquema de descentralizacin mediante la cofinanciacin en concurrencia de los programas de atencin con recursos parafiscales, recursos de las entidades territoriales y otros. La asignacin de los recursos parafiscales de cofinanciacin se har en funcin de las necesidades y los riesgos que se van a cubrir en las diferentes regiones y de los resultados en la gestin. Estos sern evaluados con indicadores de cobertura, eficiencia y calidad. De esta manera, los esfuerzos municipales para la consecucin de mayores coberturas y mejor calidad de la atencin sern reconocidos en las asignaciones anuales. En todos los casos, los esquemas de cofinanciacin se aplicarn sobre la base de la totalidad de los recursos de gasto social para la familia y la niez disponibles por parte de la Nacin y los entes territoriales, con el fin de evitar la dispersin de programas y la duplicacin de acciones. Los consejos para la Poltica Social sern los encargados de adaptar las polticas y los programas a las necesidades de cada poblacin, con una mayor participacin de la sociedad civil organizada. En 2006 estos consejos estarn funcionando en el 100% de los municipios del pas, y se habrn incorporado a los respectivos planes de desarrollo territorial los programas, proyectos y recursos de inversin que sean definidos para proteger y fortalecer el capital humano de la infancia. Esta condicin ser necesaria para acceder a los recursos de cofinanciacin con rentas parafiscales. Cada municipio definir los medios para generar la informacin bsica en la construccin del ndice de bienestar de la niez y lo aplicar para analizar las condiciones de los nios y nias y
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orientar la ejecucin de los recursos hacia acciones prioritarias. As mismo, se implementar la estrategia de Talleres de construccin de poltica pblica de infancia, con el fin de identificar y tener en cuenta las aspiraciones de la comunidad en la formulacin de la poltica.
El ICBF deber reestructurarse para cumplir de mejor manera su funcin como cabeza sectorial en la formulacin y direccin de polticas, el anlisis de informacin, la focalizacin de los servicios, la asistencia tcnica a los programas y el apoyo a las comunidades en sus iniciativas y proyectos de desarrollo. As mismo, se buscar articular y coordinar las acciones del ICBF en el nivel territorial con los municipios a travs de los consejos para la Poltica Social, en concurrencia con las estrategias de desarrollo definidas por los consejos territoriales de Planeacin y dems entes de planeacin territorial y participativa. Se crearn nuevas modalidades de atencin con estndares tcnicos y efectividad probada por el ICBF, que permitan ampliar la cobertura en funcin de las necesidades definidas por la comunidad y en favor de la niez. Se disearn participativamente planes municipales de accin con proyectos y programas sostenibles y accesibles a la poblacin infantil y sus familias, adaptados a sus necesidades y acordes a las diferencias culturales, con el compromiso de los diferentes sectores, instituciones y la comunidad. Los planes deben garantizar que los nios, nias y sus familias participen en su construccin y seguimiento. Con el fin de generar espacios ms amplios para el desarrollo de la infancia, se adoptar la modalidad de hogares mltiples como mecanismo de atencin social-comunitario. Para su construccin y sostenimiento concurrirn recursos de las cajas de compensacin familiar, los gobiernos territoriales, la Nacin, las comunidades y otras fuentes privadas. A travs de la estrategia Creciendo y aprendiendo, se cualificar el progreso de los nios desde su gestacin, coordinando su atencin entre la familia, la comunidad y las instituciones del Estado. Se implementarn estrategias permanentes de capacitacin a los padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautas de crianza, valores, pedagoga del afecto, economa familiar, anticoncepcin responsable, prevencin de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantil. Se promovern figuras asociativas de carcter precooperativo conformadas exclusivamente por madres comunitarias, a las que se les ofrecer capacitacin en nutricin, pautas de crianza, desarrollo infantil, organizacin, manejo de microempresas y acceso a lneas de microcrdito. Estas organizaciones se constituirn en un mecanismo de gestin autnoma para la consecucin de sus objetivos sociales y econmicos y podrn ofrecer el servicio de restaurantes infantiles y escolares, entre otros. Se desarrollarn estrategias permanentes y continuas de comunicacin y mercadeo social orientadas al fortalecimiento de la institucin familiar, las cuales debern ofrecer informacin til a la familia como la administracin del presupuesto familiar, la prevencin de accidentes o prcticas saludables en el hogar, lo mismo que el acceso a los servicios, la informacin sobre derechos, seguridad alimentaria, programas nutricionales y de desarrollo del menor. Igualmente,
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servirn como canal permanente para mejorar la interaccin entre las instituciones y los ciudadanos y para construir de manera conjunta mejores condiciones de bienestar.
Para los nios y jvenes con derechos vulnerados, el Estado buscar el restablecimiento de vnculos familiares y comunitarios, al tiempo que fortalecer la proteccin integral con el propsito de recuperar el ejercicio pleno de sus derechos; en especial de aquellos vctimas de violencia intrafamiliar, de desplazamiento forzado, del abuso y del delito organizado. Con el propsito de garantizar la preparacin laboral y la integracin social de los nios y jvenes con derechos vulnerados, se realizarn las gestiones necesarias para que culminen su ciclo educativo bsico, desarrollen habilidades especficas y cuenten con formacin tcnica y tecnolgica mediante convenios con el Sena, sectores productivos y organizaciones de la sociedad civil. Se promover el cambio del Cdigo del Menor hacia una Ley Marco de Infancia y Familia que refuerce los mecanismos jurdicos y legales de proteccin al menor, de tal forma que se castigue a quienes violen sus derechos y atenten contra su integridad, su desarrollo fsico y moral, e incorpore la convencin internacional de los derechos de los nios y dems tratados internacionales. En tal sentido, se definirn los instrumentos normativos y de aplicacin de la justicia penal juvenil para los casos de infraccin y contravencin a la ley. En ellos se definirn elementos de proteccin y reeducacin, as como la penalizacin de delitos atroces en crceles especiales y la penalizacin de los sujetos que les inducen al crimen. Asimismo, se penalizar la violencia intrafamiliar y sexual. Con el propsito de garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios y jvenes se pondr en funcionamiento un mecanismo para la medicin de su cumplimiento desde su propia percepcin. Este permitir orientar las acciones conjuntas desde la familia, la sociedad civil y el Estado. Se dar el ordenamiento jurdico de las instituciones prestadoras del servicio pblico de bienestar familiar. Con este fin, se realizar un registro de instituciones y se disear un sistema de habilitacin y acreditacin que incentive la eficiencia y la calidad de los servicios. Plan nacional de alimentacin y nutricin. Se dar continuidad a las ocho lneas de accin del Plan nacional de alimentacin y nutricin. En la lnea de seguridad alimentaria, se har la ampliacin de 500.000 cupos mediante la entrega de desayuno o almuerzo hasta alcanzar 1.300.000 menores beneficiarios. Se implementar un modelo de vigilancia nutricional a los beneficiarios de programas nutricionales del ICBF, se divulgarn y aplicarn las guas alimentarias para la poblacin colombiana, y con el objeto de disminuir la deficiencia de micronutrientes en la poblacin, se fortalecer al menos un alimento de consumo masivo. Prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar. El programa Haz Paz quedar institucionalizado en el ICBF. Se continuar el desarrollo de herramientas tcnicas y operativas que permitan el avance de los objetivos propuestos a travs de los componentes de prevencin, deteccin temprana, atencin y transformacin institucional. As mismo, se dar impulso a un modelo de vigilancia en salud pblica alrededor de la violencia intrafamiliar en el nivel territorial, que permita tener informacin til para adecuar las polticas y programas.
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Prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Se formular un nuevo Plan nacional de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, que defina los instrumentos especficos de intervencin para prevenir y atender la problemtica, sobre todo en sus peores formas 92 . Se buscar que los menores trabajadores disfruten de la infancia mediante actividades ldicas y recreativas, y se integren al sistema educativo para fortalecer su capital humano. El ICBF estudiar la posibilidad de recoger la experiencia desarrollada en el programa Familias en accin para su aplicacin en el tema de trabajo infantil, estableciendo un subsidio econmico para las familias comprometidas con el retiro de sus hijos del trabajo, condicionado a su insercin o reinsercin al sistema educativo.
El programa presidencial Colombia joven, como entidad responsable de la construccin, coordinacin y promocin de la poltica de juventud, llevar a cabo su plan de accin a travs de cinco acciones prioritarias:
Implementar un sistema de informacin juvenil con el apoyo de la cooperacin internacional y de las organizaciones sociales para disponer de la informacin necesaria para la construccin, implementacin y seguimiento de la poltica nacional de juventud y el apoyo a los programas para jvenes a escala nacional y territorial. Incrementar la participacin poltica de la juventud como mecanismo para lograr su integracin social y la posibilidad de acceso a oportunidades para construir proyectos de vida que contribuyan al desarrollo econmico y social del pas. El programa de voluntariado juvenil, la implementacin del Sistema nacional de juventud, la conformacin del Consejo Nacional de Juventud, la promocin y consolidacin de los consejos de juventud y el apoyo a proyectos productivos son, en consecuencia, programas a los cuales se destinar gran atencin. Apoyar a la Vicepresidencia de la Repblica en su Programa de lucha contra la corrupcin, mediante la vinculacin a los programas de control social ciudadano de grupos de jvenes que buscan la recuperacin de lo pblico.
f. Programas especiales
Atencin a ancianos pobres e indigentes
Se reestructurar el programa de atencin integral a los ancianos pobres e indigentes que viene siendo ejecutado por la Red de Solidaridad Social. Sobre la base de la evaluacin de sus resultados e impacto, se definirn modalidades de atencin ms flexibles y que privilegien la atencin familiar. Se aplicarn modalidades de atencin con subsidios a la demanda que podrn ser monetarios, en especie, o a travs de servicios sociales bsicos y complementarios. En todos los casos, los
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Esclavitud o servidumbre como los menores de edad vinculados al conflicto armado, los explotados sexualmente, o los utilizados para la realizacin de actividades ilcitas y en especial la produccin y trfico de estupefacientes, trabajo en minas, trabajo infantil domstico, comercio callejero y plazas de mercado
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beneficiarios de los programas se focalizarn por pobreza a travs del Sisbn, y se conservarn los esquemas de cofinanciacin que vienen siendo aplicados con los territorios.
Atencin a la poblacin con discapacidad
Se crear una unidad para la coordinacin de la poltica que articule los elementos tcnicos y de soporte a la gestin suprasectorial, con los mecanismos de concertacin e interaccin entre las instancias del nivel nacional y territorial. Mediante documento Conpes, se definirn los lineamientos operativos y las metas del Plan nacional de atencin a las personas con discapacidad para el periodo 2003-2006 y se dar especial nfasis a la prevencin de ella. Adicionalmente, se armonizar la clasificacin internacional de funcionamiento, la discapacidad y la salud de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) con el manual de calificacin de invalidez (Decreto 692 de 1995). Este instrumento ser usado por las juntas de calificacin de invalidez para determinar el derecho a cualquier subsidio por parte del Estado.
g. Programas de apoyo a la mujer

La situacin de las mujeres en el mercado laboral se caracteriza por una creciente tasa global de participacin, la cual pas de 41% en 1996 a 50% en el 2001. La tasa de desempleo para las mujeres fue 14% en 1996 y 19% en 2001, la de los hombres ha sido sistemticamente ms baja: 7,3% en 1996 y 12% en 1999. A su vez, en el ao 2001, la tasa de desempleo de los hombres jefes de hogar fue 12% y la de mujeres jefes de hogar 15%. El embarazo en adolescentes aument de 17% en 1995 a 19% en el 2000. La tasa de VIH estimada para 2001 es de 35 por 10.000 habitantes, lo que la clasifica como epidemia concentrada. Segn el Ministerio de Salud, la razn de una mujer por cada diez hombres infectados en 1994 ha cambiado a 1:4 en 2000. Los datos de maltrato contra las mujeres muestran que la violencia intrafamiliar se ha convertido en un problema de salud pblica. Del total de vctimas de violencia intrafamiliar atendidas en 2000 por el Instituto de Medicina Legal, las mujeres fueron las ms afectadas: 79% correspondi a nias y adultas; de 43.210 casos de violencia conyugal, 91% eran mujeres, y de los casos de maltrato a menores de edad (10.900), 55% eran nias. En cuanto a la participacin poltica, las mujeres han estado presentes en los procesos electorales y, en los ltimos aos, ms mujeres han entrado a formar parte de los espacios de decisin, particularmente en el mbito local. Es importante resaltar que su participacin an no demuestra una representacin proporcional al total de mujeres: en los concejos municipales constituyen el 12,7%, las alcaldesas ascienden al 6,7% del total de mandatarios locales, slo una mujer es gobernadora actualmente y las cifras de representacin y participacin en las asambleas departamentales no supera el 12%. Algo similar ocurre con su presencia en el Congreso de la Repblica. Sin embargo, cabe resaltar la destacada participacin que tienen actualmente en el Gobierno Nacional.
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Acciones prioritarias
El Gobierno Nacional reconoce la importancia y el aporte de la participacin de las mujeres en todos los mbitos de desarrollo del pas, razn por la cual el Plan Nacional de Desarrollo formula los lineamientos generales que orientarn la definicin de la poltica paras las mujeres colombianas. Posteriormente, por medio de un documento Conpes que se realizar en concertacin con las entidades sectoriales, se definirn las acciones especficas, responsabilidades y presupuesto, para su implementacin. Este proceso ser coordinado por la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer. La incorporacin del gnero como un eje transversal de las polticas se reflejar de la siguiente manera en la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo:
Desarrollo de zonas deprimidas y de conflicto. Los proyectos productivos y las estrategias de financiamiento que se adelanten debern involucrar la participacin equitativa de mujeres y hombres. Sistema nacional de convivencia. En coordinacin con el Ministerio de Justicia y del Interior se promover y fortalecer la participacin poltica de las mujeres y la construccin de ciudadana en los distintos escenarios de decisin y convivencia local, regional y nacional. La Consejera establecer un mecanismo para hacer seguimiento y evaluacin al cumplimiento de la Ley de Cuotas Generacin de empleo. El programa de apoyo al empleo que coordina el Ministerio de Proteccin Social deber establecer acciones positivas con el fin de estimular el beneficio de las mujeres jefes de hogar y potenciar el aporte de estas al desarrollo econmico y productivo. Con la Consejera de Equidad se dar continuidad al programa de Apoyo integral a mujeres microempresarias cabeza de familia. Igualmente, se iniciar el proceso de rediseo del programa de promocin del desarrollo empresarial de las mujeres en las Pyme junto con entidades del Estado, organismos multilaterales y empresas privadas. De otra parte, el programa de promocin al desarrollo socioeconmico de las organizaciones de la economa solidaria deber apoyar a las organizaciones de mujeres vinculadas al sector.
Proteccin y seguridad social. El Ministerio de Proteccin Social vincular a la Consejera de Equidad para la Mujer, en el seguimiento y ejecucin del Programa de salud sexual y reproductiva. Revolucin educativa. Los programas y proyectos establecidos por el Ministerio de Educacin Nacional para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin bsica, media y superior, consultarn a la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer en su diseo. Violencia de gnero. Se dar continuidad al programa Haz Paz, y se buscar, en coordinacin con las entidades responsables, el mejoramiento de las condiciones de atencin a las mujeres, nias y nios vctimas de cualquier tipo de violencia, la penalizacin de los agresores y las acciones de prevencin y atencin a las mujeres en zonas de conflicto. En cuanto al tema de las mujeres,
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nias y nios desplazados, la Consejera debe iniciar un proceso de concertacin con la Red de Solidaridad Social, para definir las acciones indispensables en la prevencin, atencin humanitaria y retorno de este grupo.
En cuanto a la mujer rural, se dar continuidad al proceso de reglamentacin e implementacin de la Poltica de mujer rural, y se articularn acciones con el Ministerio de Agricultura para implementar las normas existentes sobre adjudicacin y titulacin conjunta de tierra a la pareja.
h. Articulacin de los programas de asistencia y proteccin social

La proteccin social en Colombia est a cargo de una serie de entidades sin objetivos comunes, desarticuladas entre s y con una alta fragmentacin y superposicin de programas. Si bien el sistema de seguridad social ampli la prestacin masiva de los servicios sociales tradicionales (salud, educacin y pensiones) no cre las herramientas necesarias para la proteccin y la asistencia social, en especial programas que enfrenten de manera temporal los efectos adversos de las crisis econmicas sobre los hogares ms pobres, tales como asistencia alimentaria a los nios menores, mecanismos que eviten la desercin escolar de los jvenes, capacitacin para la insercin y reinsercin laboral de poblacin desempleada y programas masivos de empleo de emergencia. La reciente recesin econmica condujo a un deterioro sistemtico de los ingresos de las familias ms pobres, lo que hizo evidente la necesidad de una red de asistencia y proteccin social complementaria a los servicios tradicionales. En particular, los programas de asistencia social (ICBF, Sena, cajas de compensacin, Red de Solidaridad Social y similares de los entes territoriales) no fueron diseados para ofrecer asistencia de manera oportuna y masiva en pocas de crisis econmicas. Adems, dada la estructura y la financiacin del gasto pblico, los escasos recursos de asistencia orientados a mitigar los efectos de cadas transitorias en los ingresos son excesivamente procclicos; esto es, disminuyen cuando deberan aumentar. Estas deficiencias condujeron a la introduccin de la Red de Apoyo Social (RAS), que consta de tres programas: obras comunitarias (Empleo en accin), transferencias de dinero condicionadas a la asistencia escolar (Familias en accin) y capacitacin de jvenes desempleados (Jvenes en accin). Estos programas constituyen un paso importante en el establecimiento de una estrategia anticclica de proteccin social. El Gobierno est comprometido con la creacin de una red de proteccin social operante. En particular, se piensa dar continuidad a los programas de la Red de Apoyo Social. Estos se incorporarn al nuevo Ministerio de Trabajo y Proteccin Social y se dotarn de una fuente permanente de financiacin mediante la creacin de un fondo para este propsito. Por ltimo, se implantar una reforma al Sisbn a sabiendas de que sin una adecuada focalizacin el impacto de los programas se ver desvirtuado. i. Implementacin del Sistema social de riesgo El Gobierno considera prioritario consolidar una estrategia que proteja a la poblacin ms pobre y vulnerable mediante el desarrollo de instrumentos de prevencin y asistencia social. Para ellos se seguirn las siguientes medidas:
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Se actualizar el Sisbn para corregir sus problemas actuales de diseo e implementacin en todos los municipios del pas, teniendo en cuenta aspectos como regin geogrfica, nuevas condiciones de pobreza, responsabilidades de los entes territoriales, sociedad civil, organismos de control y vigilancia, y usuarios gubernamentales, y marco de sanciones por mal manejo del Sisbn. Se dar especial atencin a las necesidades de las personas desplazadas. Las acciones se concentrarn en las regiones que reciben el mayor nmero de desplazados y se asegurar que no existan barreras de acceso que impidan que se beneficien de los programas de salud y educacin. Se descentralizar gradualmente el manejo de los principales programas sociales (incluidos el ICBF y el Sena). Se explorarn alternativas de ejecucin que involucren al sector privado y a organizaciones no gubernamentales. Se evaluar cules programas de la RAS deben mantenerse, ya sea como programas para enfrentar vulnerabilidades permanentes o coyunturales. Los programas que se mantengan sern ejecutados por el nuevo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y contarn con fuentes de recursos permanentes. Se establecer un elemento anticclico en la red de proteccin social mediante la creacin de un fondo que acumule recursos en tiempos boyantes para gastarlos en tiempos de crisis macroeconmicas.
ii. Reforma pensional que garantice equidad intra e intergeneracional Las inequidades del sistema pensional colombiano (se gasta mucho en muy pocos) constituyen una dificultad enorme para expandir el gasto en proteccin social. Una poltica integral para mitigar el problema pensional debe ajustar los beneficios y los requisitos para evitar mayores desequilibrios financieros, unificar el sistema en cuanto a las entidades administradoras, mejorar los instrumentos encaminados a aumentar la cobertura e instaurar mecanismos para cubrir el amplio pasivo pensional. El Gobierno Nacional desarrollar una poltica integral para hacer frente al problema pensional a travs de las siguientes acciones:
Sin prescindir de la solidaridad intrageneracional, se ajustarn los beneficios a los requisitos (tasas y semanas de cotizacin, monto de las mesadas, edades de jubilacin, entre otros) en el rgimen de transicin y en el sistema general administrado por el ISS y las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Se unificar el sistema en cuanto a las entidades administradoras y a las condiciones y beneficios, de tal forma que los regmenes especiales como los de Ecopetrol, el Magisterio, la Fuerza Pblica, el Congreso, las Altas Cortes y las convenciones colectivas, se ajusten al sistema general y no sigan generando dficit e inequidades injustificables entre los colombianos.
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Se mejorarn los instrumentos encaminados a aumentar la cobertura y el impacto del sistema. Esto exige redisear el fondo de solidaridad pensional con el fin de mejorar su efectividad en la poblacin potencial de afiliados incluyendo al sector informal y a las personas de la tercera edad en condiciones de miseria.
3. Impulso a la economa solidaria

El concepto de economa solidaria abarca un amplio espectro de formas organizativas, que incluyen a las cooperativas, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones pblicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo, las instituciones auxiliares de la economa solidaria, los organismos de segundo y tercer grado que agrupan organizaciones de base y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con los principios, fines y caractersticas de la economa solidaria. La contribucin del sector solidario en la economa nacional es significativa: un subconjunto de 4.000 organizaciones participa con el 4% del PIB y asocia 3.200.000 personas. Adems, la presencia de estas formas organizativas se manifiesta en todos los sectores de la economa nacional, y de manera importante en la actividad financiera y de ahorro y crdito. Tanto por tamao como por impacto econmico, el sector cooperativo de ahorro y crdito colombiano ocupa el primer lugar en Amrica Latina. Como respuesta a la crisis que afront el sector cooperativo a mediados de la dcada pasada, el Congreso de la Repblica expidi la Ley 454 de 1998, la cual permiti corregir varios de los problemas institucionales que afrontaba. Esta Ley no slo avanz en la determinacin del marco conceptual para el sector solidario, sino que tambin asign funciones concretas a las instituciones pblicas encargadas de promover, supervisar, controlar y vigilar el sector, y cre organizaciones de concertacin pblica-privada:
Al Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria (Dansocial) se le asign la tarea de formular y dirigir la poltica pblica de promocin, fortalecimiento y desarrollo del sector solidario. A la Superintendencia de Economa Solidaria (SES) se le encarg la inspeccin, vigilancia y control sobre aquellas organizaciones no sometidas a supervisn especializada por parte del Estado. Se reestructur el Consejo Nacional de Economa Solidaria (Cones), como un organismo consultivo del Gobierno en la formulacin y coordinacin de la poltica del sector. Se cre el Fondo de Fomento de la Economa Solidaria (Fones) para el otorgamiento de crditos orientados a proyectos de desarrollo de las entidades de economa solidaria inscritas al mismo.
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Se regul nuevamente la actividad financiera de las cooperativas y se permiti la creacin del Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas (Fogacoop) como administrador de las reservas del seguro de depsitos y dems fondos y reservas constituidos para atender los riesgos de la actividad financiera cooperativa.
Sin embargo, an persisten algunas fallas institucionales que es necesario corregir para hacer ms eficiente la labor del Estado en este sector:
La inexistencia de reglamentaciones especficas para algunas formas organizativas solidarias (por ejemplo, las empresas solidarias de salud, las empresas asociativas de trabajo solidarias y las empresas comunitarias). La existencia de conflictos de competencias entre las superintendencias especializadas en ramas de actividad econmica y la SES. Los bajos niveles de reporte de las organizaciones a la SES y al Fogacoop. La inexistencia de estudios e investigaciones sobre el sector que permitan la toma de decisiones de poltica.
La poltica pblica de apoyo al sector de la economa solidaria estar orientada a:

Establecer un marco institucional y unas reglas de juego estables y favorables al desarrollo del sector. Promover el desarrollo socioeconmico de las organizaciones ms pequeas y con mayores necesidades de recursos y servicios. Estimular la creacin de diversas formas organizativas y promover la vinculacin de trabajadores de la economa informal y trabajadores independientes a estas organizaciones. Acatar la recomendacin de la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo congregada en Ginebra el 3 de junio de 2002 acerca de la promocin de las cooperativas.
Para conseguir estos objetivos, se implementarn las siguientes programas:
a. Marco institucional y reglas de juego claras

Reforma a la Ley 454 de 1998. Fortalecimiento de las instituciones pblicas de apoyo, fomento y supervisin del sector.
b. Promocin del desarrollo socioeconmico de las organizaciones de la economa solidaria
Desarrollo y perfeccionamiento de metodologas, tcnicas y mecanismos de inspeccin, vigilancia y control.
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Establecimiento de una infraestructura de informacin completa, actualizada y confiable como herramienta para el desarrollo de estudios y la toma de decisiones. Cofinanciacin de programas, proyectos y actividades de desarrollo tecnolgico y de fomento y promocin de las organizaciones de la economa solidaria de menor tamao (micro, pequeas y medianas). Lneas de crdito de redescuento diseadas de acuerdo con las particularidades del sector. Articulacin de otras expresiones de solidaridad diferentes a las organizaciones de economa solidaria tradicionales: juntas de accin comunal, voluntariados, redes sociales, etc.
c. Estmulo a la creacin de nuevas organizaciones de economa solidaria

Cofinanciacin para el desarrollo e implementacin de metodologas de creacin de organizaciones de economa solidaria de diversa naturaleza jurdica y actividad econmica. Desarrollo y fortalecimiento de incubadoras de organizaciones de economa solidaria. Lneas de crdito para creacin de organizaciones de economa solidaria.
4. Manejo social del campo

En el campo colombiano habitan actualmente 12,4 millones de ciudadanos, la mayora de los cuales enfrenta precarias condiciones de vida. El 82,6% de la poblacin rural se encuentra bajo la lnea de pobreza y 43,4% vive en condiciones de pobreza extrema. Esta situacin contrasta con la observada en reas urbanas, donde estos niveles se sitan en 51% y 15,8%, respectivamente93. El ingreso per cpita de los habitantes urbanos es, en promedio, 2,5 veces superior al rural. En materia de servicios bsicos, la brecha tambin es significativa. Mientras que los hogares urbanos cuentan con una cobertura casi universal, tan slo 54% de los rurales accede al servicio de acueducto y apenas 23% cuenta con alcantarillado. En cuanto a electrificacin rural, aproximadamente 1,8 millones de habitantes se encuentran en zonas no interconectadas. A esto se suma que apenas el 15% de los hogares rurales cuenta con servicios de telefona. La desventajosa situacin de la ruralidad se extiende a la educacin, factor crtico para enfrentar la exclusin y derrotar la pobreza. En 2000, los habitantes del campo mayores de 15 aos alcanzaron un nivel de escolaridad promedio de 4,4 aos. En trminos comparativos, recibieron cuatro aos menos de educacin que sus contrapartes en las ciudades. En 2002, el desempleo rural se situ en 11,5%, cifra casi tres veces superior a la registrada en 1991. Sin duda, la prdida de actividad econmica, reflejada en una disminucin de 800.000 hectreas sembradas en la ltima dcada, redujo las oportunidades de empleo y provoc la migracin de mano de obra no calificada hacia zonas de cultivos ilcitos, centros urbanos e incluso hacia las filas
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Cabe anotar que una proporcin del creciente nmero de pobres en las ciudades es de origen rural inmediato o reciente.
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de los grupos armados ilegales. La situacin se ha visto agravada por la violencia e inseguridad, factores que provocan el desplazamiento forzado, deterioran las condiciones para generacin de empleo productivo y desestimulan la inversin. Las condiciones habitacionales del campo colombiano presentan resultados contradictorios. Mientras el dficit habitacional, medido como el nmero de hogares que carece de vivienda propia ha crecido en la ltima dcada, las condiciones relacionadas con la calidad de la vivienda han mejorado. En trminos productivos, el campo colombiano ha experimentado cambios importantes desde la dcada de los noventa, cuando se abandon el modelo orientado al abastecimiento del consumo interno y a la sustitucin de importaciones, con intervencin estatal directa en los mercados agrcolas. Esto dio paso a un proceso de modernizacin fundamentado en una mayor orientacin a los mercados externos y una gradual especializacin en la produccin tropical. Sin embargo, los objetivos de disminucin de costos de produccin y mejoras en productividad, innovacin tecnolgica y modernizacin empresarial no se han cumplido a cabalidad. El desarrollo de la agenda de reforma y modernizacin encontr un clima poco favorable ante la crisis del sector agropecuario, generada por factores externos, tales como la apreciacin en la tasa de cambio y la cada en los precios internacionales. La ausencia de reglas de juego claras y estables distorsion el acceso de organizaciones y empresarios rurales a los incentivos diseados por el Estado. Adems, las entidades sectoriales no descentralizaron de manera efectiva los procesos de convocatoria, priorizacin, asignacin y ejecucin de recursos, con el resultante de bajo impacto de la inversin estatal. En consecuencia, la estructura productiva actual se caracteriza por un alto grado de diversificacin, y una insercin parcial en los mercados globales. El pas cuenta con 18,1 millones de hectreas de tierras agrcolas (incluyendo las silvoagrcolas). No obstante menos de 4 millones de hectreas, equivalentes al 22% de la capacidad, son empleadas en ese tipo de actividades. Esto permite concluir que la superficie en uso no corresponde a la aptitud del suelo ni a la dotacin de recursos naturales, lo cual implica baja productividad y deterioro del capital natural. Adicionalmente, la concentracin de la propiedad de la tierra y la ausencia de un ordenamiento territorial agravan el conflicto del uso del suelo. El manejo del agua como factor de produccin, esencialmente a travs de la construccin de distritos de riego, ha carecido de una planeacin estratgica, generando ineficiencias y limitando su potencial contribucin a la competitividad, el empleo y el crecimiento. Los costos de adecuacin de tierras en proyectos del sector pblico son diez veces superiores a los contemplados en esquemas privados de riego; de otra parte, el valor promedio de irrigar una hectrea en grandes y medianos distritos supera en 33% al registrado en los pequeos distritos. La utilizacin ineficiente del agua ha ocasionado en algunos casos erosin y salinizacin de los suelos; adems, el desarrollo de pastos y monocultivos de bajo valor agregado en tierras regadas no ha viabilizado la generacin de los rendimientos econmicos y sociales esperados.
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La puesta en marcha de acuerdos sectoriales de competitividad, representa un avance importante en la integracin de las cadenas productivas y la agregacin de valor. La consolidacin de cadenas formalmente articuladas ha abierto un espacio vital para el apoyo gubernamental a las alianzas entre la empresa privada, el sector de economa solidaria y una comunidad rural participante. Aun as, en el pasado reciente ha habido restricciones, entre las que se cuentan el limitado acceso a crditos, distorsiones provenientes del comercio internacional y falta de confianza entre los suscriptores de los acuerdos. Adems la apropiacin de beneficios por parte de los productores primarios, considerados como el eslabn ms dbil de las cadenas, no ha alcanzado el nivel esperado. Por ltimo, hay poca articulacin entre las demandas de las cadenas y las inversiones de los fondos parafiscales. La provisin pblica de ciencia y tecnologa es un motor de la productividad y del desarrollo competitivos. Su impacto ha sido limitado, en parte, por su desarticulacin con el Sistema nacional de ciencia y tecnologa. Otra causa central ha sido la dificultad para establecer una agenda de investigacin coherente y balanceada, que responda a prioridades estratgicas nacionales, necesidades regionales y demandas privadas. Sin desconocer el logro de avances puntuales, no se han capitalizado las ventajas competitivas del capital natural y la agricultura tropical, ni se han aprovechado plenamente los recursos genticos. El desarrollo agrobiotecnolgico, que demanda un manejo integral de las reas de acceso a recursos genticos, propiedad intelectual y bioseguridad, est asignado a varias instituciones que administran estos temas sin unidad de criterio, en detrimento de su importante potencial econmico y cientfico. La transferencia tecnolgica no ha alcanzado, salvo contadas excepciones, las expectativas y metas fijadas, en gran parte por procesos de extensin inapropiados y por limitaciones presupuestales en el nivel municipal, que impiden que se ofrezca este servicio de manera integral, incluyendo el acceso a crdito y mercados. Adems no se ha impulsado ampliamente una estrategia de investigacin participativa, que subsanara tanto la baja correspondencia entre la investigacin adelantada y las demandas de los clientes, como la dbil respuesta privada para realizar innovaciones tecnolgicas. De manera complementaria a la investigacin cientfica y tecnolgica, el Estado ha otorgado incentivos a la capitalizacin rural en rubros tales como reforestacin, adecuacin de tierras, maquinaria, y transformacin primaria, entre otros. No obstante, el acceso a estos instrumentos por parte de los pequeos productores ha sido limitado. El desequilibrio entre el campo y la ciudad exige replantear el modelo de desarrollo rural y las estrategias de lucha contra la pobreza y la falta de equidad. El manejo social del campo aborda la ruralidad a partir de un enfoque multifuncional y multisectorial, que trasciende la dimensin productiva agropecuaria. Reconce la sinergia entre el campo con las regiones, los centros urbanos pequeos y medianos y las reas metropolitanas. Tambin resalta la necesidad de contar con la participacin activa de las comunidades en escenarios descentralizados, donde el poder poltico de los habitantes rurales se exprese de manera directa y el capital social rural encuentre condiciones ptimas para su pleno desarrollo.
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La estrategia propone la focalizacin regional de las inversiones. En este sentido, respaldar intervenciones a travs de: a) acceso a infraestructura bsica y a vivienda; b) fortalecimiento del capital social rural, con nfasis en las asociaciones de productores; c) desarrollo cientfico y tecnolgico; y d) acceso a factores productivos y financieros. Programas
a. Acceso a infraestructura rural y vivienda

El Gobierno mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas rurales facilitando la accesibilidad a agua potable, saneamiento bsico electrificacin, infraestructura vial y telefona. En este sentido, fortalecer las funciones de planeacin, impulsar el marco regulatorio apropiado para las zonas no interconectadas (ZNI), y promocionar esquemas institucionales que garanticen economas de escala y eficiencia en el uso de los recursos. En el ao 2006, existir un operador en cada una de las 11 zonas identificadas como no interconectadas, que se encargar de la expansin, administracin, operacin y mantenimiento de la infraestructura elctrica. De igual forma, se promocionar la sustitucin del parque de generacin existente y en expansin, que utilice combustibles con impacto negativo sobre el medio ambiente, por alternativas renovables, tales como la bioenerga y las microcentrales hidroelctricas, siempre y cuando estas opciones sean econmicamente viables. Los subsidios destinados a las ZNI podrn aplicarse a gastos por combustibles o por insumos en general, pero con el fin de sustituir la generacin con combustibles convencionales por energas alternativas renovables se podrn subsidiar los gastos de administracin, operacin y mantenimiento al nivel requerido para darle viabilidad a estos proyectos Finalmente, desarrollar soluciones de telecomunicaciones en las reas rurales y remotas, aplicando esquemas comunitarios que permitan ofrecer el servicio con estrictos parmetros de calidad y a costos razonables. Se tiene como meta para el periodo 20022006 instalar 3.000 puntos de telefona rural comunitaria. Durante el cuatrienio se aumentar la cobertura del programa de vivienda rural y se buscarn recursos adicionales para cumplir con la meta de mejorar 200.000 viviendas de inters social rural, especialmente en materia de saneamiento bsico. Los beneficiarios directos realizarn veedura y seguimiento a la ejecucin.
b. Alianzas productivas
El Gobierno impulsar el desarrollo de cadenas productivas con enfoque regional y gradual, para los principales productos agropecuarios, orientar la produccin a las condiciones agroecolgicas ms favorables y fomentar la integracin entre productores y empresarios a fin de garantizar la generacin de valor agregado. De la misma forma, disear esquemas para la conformacin e implementacin de minicadenas productivas que cuenten con nichos especializados de mercado. Fomentar y coordinar la consolidacin de Acuerdos regionales de competitividad para las cadenas ya establecidas y para aquellas que tengan posibilidades de crecer en los mercados internos o externos,
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en coherencia con la poltica de competitividad exportadora desarrollada por los Carce 94 y los estudios de inteligencia de mercados. Como apoyo al desarrollo de los Acuerdos regionales, el Gobierno adecuar los diversos instrumentos y fondos para la capitalizacin, financiamiento y modernizacin rural, y facilitar el acceso de los integrantes de las cadenas a los mismos. Tambin se ajustarn los planes anuales de inversin de los fondos parafiscales a las demandas de las cadenas. Mediante estas herramientas se espera recuperar 380.000 hectreas para la produccin agropecuaria, en especial en las cadenas de reforestacin comercial95, caucho y guadua (150.000 has); algodn-textiles (40.000 has); palma de aceite (70.000 has); maz-soya (80.000 has); yuca industrial (20,000 has); cacao y hortofruticultura (20.000 has). Esto permitir generar 150 mil nuevos empleos rurales permanentes y 75 mil puestos de trabajo en actividades conexas. El Gobierno promover la conformacin de sistemas asociativos y alianzas productivas que comprometan al sector empresarial y a los productores rurales grandes, medianos y pequeos, en el desarrollo de procesos exitosos, competitivos y generadores de produccin y empleo. Mediante estos esquemas se promover la proteccin social a la inversin, la generacin de confianza, la obtencin de beneficios por parte de todos los asociados y la optimizacin de los recursos pblicos de acompaamiento. Se espera que al terminar el cuatrienio, unas 10.000 familias rurales se encuentren vinculadas y participando en los proyectos.
c. Desarrollo cientfico y tecnolgico para el campo

La accin del Estado se dirigir a articular la investigacin y el desarrollo tecnolgico sectorial al Sistema nacional de ciencia y tecnologa. Esto implica el establecimiento de una agenda estratgica plurianual de investigacin, transferencia, capacitacin y proteccin sanitaria, haciendo especial nfasis en agricultura tropical, valoracin del capital natural y recursos genticos. La agenda reflejar tanto las prioridades estratgicas del nivel nacional como las demandas regionales. En esta medida constituir una gua para la inversin, la cual ser canalizada a travs de un fondo nacional que operar mediante convocatorias pblicas, sin dejar de apoyar las lneas de investigacin estratgica. Con el objeto de propiciar altos niveles de innovacin tecnolgica, se estimular la investigacin participativa. De manera complementaria, los servicios de extensin y transferencia tendrn un cubrimiento micro o subregional basado en asociaciones entre municipios y con participacin de productores. Para facilitar la implantacin de este modelo, se apoyar el desarrollo de mercados de servicios de asistencia integral (tcnica, gerencial y financiera) a las necesidades de los productores rurales. El Gobierno revisar la institucionalidad, operatividad y viabilidad financiera de las corporaciones mixtas de investigacin para ajustarlas y profundizar su integracin con el sector privado y la academia. As mismo, estudiar el sistema de propiedad intelectual y el marco legal relacionado
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Comit Asesor Regional de Comercio Exterior. En desarrollo del Programa forestal para la sustitucin de cultivos ilcitos.
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con la agrobiotecnologa, para articular sus componentes y establecer condiciones claras y favorables para las inversiones nacionales y extranjeras. Adems, reglamentar la importacin, produccin y empleo de organismos modificados genticamente, con sujecin a los principios y criterios del Protocolo de Bioseguridad suscrito por Colombia. Adicionalmente se reconocern las funciones mltiples que cumplen los sistemas de produccin en agricultura ecolgica y diversidad biolgica agrcola. Se fortalecer la capacidad nacional para la gestin de las herramientas pblicas y privadas de conservacin ex situ de los recursos genticos para la alimentacin y agricultura, incluyendo la recuperacin de la diversidad nativa. Sern estratgicos los programas y proyectos en agroecosistemas que involucren de manera directa a los productores, comunidades locales, y grupos tnicos. Finalmente, se consolidarn mercados locales y externos para los productos derivados de la agricultura ecolgica.
d. Acceso a factores productivos y financieros

La poltica de tierras se orientar como un proceso de reforma rural, donde se combine el uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de produccin. El Gobierno entregar 150.000 hectreas de tierra productiva a grupos asociativos, cuyos beneficiarios recibirn apoyo financiero, tecnolgico y de comercializacin. Adems, el Estado velar por incorporar la variable ambiental y reforzar el ordenamiento territorial con el fin de revertir el proceso de ocupacin en suelos sin aptitud agrcola. La poltica de financiamiento agropecuario fomentar sistemas alternativos de microfinanciamiento rural que respondan a las necesidades de los productores y de las micro, pequeas y medianas empresas rurales (Mipymes). Igualmente, fortalecer estas ltimas a travs de instrumentos como el Proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer). En materia de adecuacin de tierras, se adelantar un proceso de ajuste normativo e institucional de la Ley 41 de 1993, en el que se redefinirn competencias y responsabilidades a escala nacional, regional y local; se establecern criterios tcnicos de acuerdo con un ordenamiento productivo y ambiental del territorio, definido en Planes territoriales de desarrollo para el fomento de proyectos productivos con visin de cadena, y se establecern mecanismos de convocatorias pblicas para adjudicar incentivos a las mejores iniciativas y compromisos presentados por asociaciones de agricultores, empresarios del campo y entidades territoriales. El financiamiento de proyectos de riego a travs de crditos de largo plazo combinados con incentivos directos favorecer iniciativas de tipo empresarial y predios de economa campesina. Se buscarn convenios bilaterales para obtener asesora, crdito y tecnologa. La recuperacin de las inversiones se har mediante esquemas de concesin y cobro de tarifas por el uso del agua. As, se espera garantizar la adecuacin de 60.000 has, mediante la construccin y rehabilitacin de proyectos de pequea, mediana y gran escala; y entregar en administracin a las asociaciones de usuarios, seis distritos en estas dos ltimas categoras.
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Para fortalecer la minera de subsistencia, se dar apoyo a los mecanismos estipulados en el Cdigo de Minas, como la creacin de reas de reserva especial, el programa de legalizacin, el programa de Empresas padrino y el diseo e implementacin de estrategias de crdito.
5. Capitalismo social en servicios pblicos

Con la Constitucin de 1991 se inici en Colombia una modificacin en el esquema de prestacin de los servicios pblicos. Dentro de este marco legal se han adelantado procesos de privatizacin de empresas, y se han otorgado concesiones para la operacin de infraestructura y la prestacin de servicios pblicos. Las leyes vigentes 96 establecen que en los procesos de enajenacin de la participacin accionaria de empresas, el Estado debe promover la democratizacin de la titularidad de sus acciones, y el ofrecimiento de condiciones especiales para que sus trabajadores y las organizaciones solidarias accedan a la propiedad accionaria. En general el resultado de estos procesos no fue el esperado, dado que se coloc un nmero reducido de acciones en el sector solidario. Otro mecanismo de capitalizacin97 establece que a travs de contratos uniformes, el suscriptor o usuario podr, mediante una parte del pago de los servicios pblicos, adquirir acciones en las empresas oficiales mixtas o privadas. Este mecanismo, si bien simplifica trmites y agiliza el procedimiento, puede traducirse en una baja bursatilidad de la accin, con su respectivo impacto sobre los tenedores. Una vez evaluado y revisado, se definir una poltica para la aplicacin de este mecanismo en procesos de capitalizacin social y democratizacin de la propiedad. En este sentido se establecern las bases para la constitucin de fondos de capitalizacin social que permitirn la recuperacin de las empresas en problemas mediante los aportes de todos los actores involucrados en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios. En este cuatrienio se tiene previsto desarrollar el marco legal que permita facilitar la aplicacin del Artculo 60 de la Constitucin Poltica y una estructura corporativa y empresarial orientada a contar con cdigos de buen gobierno, para incentivar la participacin de usuarios y trabajadores en el capital de las empresas de servicios pblicos domiciliarios. Se desarrollarn por lo menos dos proyectos piloto en este campo.
a. Esquemas asociativos y Mipymes para la prestacin de servicios locales

Durante este cuatrienio se continuar apoyando a los operadores de los servicios pblicos, particularmente agua, para que mejoren sus niveles de eficiencia en la gestin. En este sentido, el Gobierno implementar acciones para: a) apoyar a los municipios en la estructuracin de procesos de coparticipacin en el sector, tal como la organizacin de cooperativas de trabajadores, y en el desarrollo de un marco legal que incentive la vinculacin de los usuarios en el capital de las
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Artculo 60 de la Constitucin Poltica de 1991 y artculo 27 de la Ley 142 de 1994. Artculo 151 de la Ley 142 de 1994.
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empresas; b) fortalecer la prestacin del servicio en regiones menos favorecidas y en el campo, mediante esquemas de participacin comunitaria o a travs de la conformacin y vinculacin de los pequeos y medianos empresarios en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico; y c) facilitar la incorporacin de tecnologas de gestin que permitan lograr eficiencias en los procesos productivos.
b. Promocin de la participacin ciudadana

Para aumentar la participacin ciudadana, se pretende fortalecer: a) los mecanismos de participacin como los vocales de control a travs de los comits de desarrollo y control social de los servicios pblicos domiciliarios; y b) las oficinas de peticiones, quejas y recursos para la atencin de los usuarios, haciendo ms visibles los procedimientos y figuras que defienden a los usuarios. Desde esta perspectiva, las autoridades locales debern fomentar la participacin social y la veedura ciudadana de los servicios pblicos, promoviendo un mayor liderazgo de los vocales de control y realizando programas de difusin sobre los derechos y deberes de los usuarios. As mismo, la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios continuar con la capacitacin en reas como: a) las metodologas de regulacin econmica adoptadas por las comisiones de regulacin; y b) mecanismos y procedimientos de defensa de los usuarios en las sedes de la empresas.
6. Desarrollo de las Mipymes

Las Mipymes representan 94% de los negocios del pas y 33% de la poblacin ocupada. Su participacin en el empleo industrial asciende a 60% y en el valor agregado de la industria a 48%. En el comercio, representan 95% del empleo y 74% de la produccin. La crisis econmica de los ltimos aos ha afectado, de manera notable, a las microempresas, las cuales han sufrido tasas de mortalidad superiores al 50%. Los principales problemas de la Mypimes estn asociados a sus bajos niveles de productividad, explicados, a su vez, por el rezago tecnolgico y el escaso capital fsico y humano. En el caso de las microempresas rurales, la poca escolaridad, unida al aislamiento de los mercados y a las restricciones crediticias, constituyen las principales barreras para su consolidacin y crecimiento. El impulso a la micro, pequea y mediana empresa contribuye a la democratizacin de la propiedad y permite avanzar hacia el objetivo de un pas de propietarios. El Gobierno propiciar el ingreso de nuevos actores econmicos, ms competitivos e integrados a los mercados nacionales e internacionales. La estrategia estar enfocada hacia dos objetivos especficos: a) eliminacin de las restricciones de acceso al financiamiento; y b) diseo y desarrollo de instrumentos de apoyo.
a. Acceso al financiamiento
En Colombia, el mercado financiero no ha respondido adecuadamente a la demanda de recursos de las Mipymes. Esta situacin obedece a un cmulo de factores: a) la existencia de normas legales y marcos regulatorios restrictivos; y b) la rigidez de las estructuras internas de los bancos (estatutos,
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manuales y polticas de crdito diseados para las grandes empresas), as como los altos costos administrativos. A estos dos factores, se suma que las Mipymes tienen, generalmente, estructuras empresariales dbiles con prcticas gerenciales deficientes. La poltica del Gobierno Nacional pretende establecer mecanismos que generen confianza al mercado financiero con el fin de reducir las barreras que impiden a las Mipymes acceder a este. Para el logro de este objetivo, el Gobierno Nacional centrar su accin en aspectos regulatorios y de rediseo institucional. Adicionalmente, se realizarn intervenciones pblicas directas a travs de instrumentos de cofinanciacin. Cabe anotar que la masificacin del microcrdito slo se lograr si se cuenta con el compromiso decidido de los intermediarios financieros formales y no formales que atienden a este segmento del mercado: las cooperativas de ahorro y crdito y las multiactivas con seccin de ahorro y crdito, las ONG especializadas en microcrdito y aquellas que adems de sus servicios de apoyo tambin ofrecen crdito. i. Banca pblica y banca de desarrollo La estructura institucional de la banca de desarrollo en Colombia se caracteriza por la duplicidad de funciones y objetivos, los sesgos sectoriales, la diversidad de regmenes legales y el desbalance de las estructuras financieras, as como por la competencia indeseada entre las diferentes instituciones. Una estructura de estas caractersticas genera sobrecostos operativos y lleva al despilfarro de recursos pblicos. La banca de desarrollo se concentrar en actividades de segundo piso y su actividad se centrar en atender las demandas de las Mipymes sin sesgos sectoriales. Para ello, se emprender el saneamiento del Instituto de Fomento Industrial (IFI), y de manera simultnea, se avanzar en la integracin de las entidades de banca de desarrollo para aprovechar las sinergias contables, financieras y operacionales y sumar recursos pblicos que faciliten el acceso al financiamiento de las Mipymes. En adicin a la poltica de racionalizacin de la banca de desarrollo, se mantendr al Banco Agrario como nica ventanilla de primer piso, en atencin a la funcin social que realiza, velando porque cumpla con eficiencia esa labor. Para los dems intermediarios financieros, el Gobierno Nacional adelantar programas de vinculacin de capital privado. En desarrollo de estos programas la Nacin podr recibir los pasivos pensinales y asumir las contingencias que sean necesarias, como resultado de esquemas que asignen el riesgo de manera adecuada a los inversionistas, garantizando el xito de los procesos y evitando el detrimento del patrimonio pblico. ii. Fortalecimiento de los fondos de garantas La dinmica favorable que ha mostrado en los ltimos aos el Fondo Nacional de Garantas (FNG) demuestra las bondades de mantener el diseo actual de las garantas automticas de riesgo compartido para las Mipymes. Dicha dinmica se ver reforzada con la aplicacin de lo dispuesto
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en la Ley 795 de 2003, segn la cual el FNG ser vigilado por la Superintendencia Bancaria y con el fortalecimiento tecnolgico que adelanta la entidad, particularmente en gestin de riesgo. Para aprovechar la fortaleza del FNG, y hacer un uso ms eficiente de la red de fondos regionales, se ampliar la cobertura a las Mipymes de otros sectores y regiones y se vincular el patrimonio y la labor que adelanta el Fondo Agropecuario de Garantas al FNG iii. Reformas legales y regulatorias De la misma manera que es necesario apoyar el acceso al crdito de un nmero creciente de Mipymes, es indispensable crear mecanismos legales que permitan a los bancos y a los fondos de garantas contar con procesos giles para recuperar sus recursos ante el riesgo de incumplimiento de los deudores. El Gobierno Nacional evaluar las disposiciones legales y regulatorias vigentes con el fin de acelerar los procesos de liquidacin de garantas. iv. Apoyo y seguimiento a programas piloto adelantados a travs de entidades financieras pblicas El Gobierno Nacional adelantar proyectos piloto por intermedio de fiduciarias pblicas para demostrar la viabilidad de esquemas que facilitan el acceso al mercado financiero. Los patrimonios autnomos para atraer recursos, la constitucin de negocios fiduciarios que generen economas de escala, as como la celebracin de negocios fiduciarios con grandes empresas en donde se vinculen sus proveedores y distribuidores Mipyme, sern algunos de los mecanismos que se promovern a travs de entidades pblicas especializadas. v. Promocin de mayor informacin de las Mipymes a los mercados financieros Una adecuada administracin de los registros de crdito que manejan las centrales de riesgo y la existencia de calificadoras especializadas para las Mipymes son mecanismos necesarios para posibilitar y agilizar el acceso a los mercados financieros. La gestin pblica en este aspecto se orientar a regular y vigilar que las bases de datos suministren informacin fidedigna, completa y oportuna, y a garantizar el fcil acceso de los agentes a esa informacin, bajo principios de confidencialidad ante terceros.
b. Instrumentos de apoyo no financieros

La promocin de Mipymes debe inscribirse dentro del marco creado por la Ley 590 de 2000. Esta ley cre estmulos tributarios para las microempresas que se constituyan con posterioridad a su expedicin. Asimismo, cre el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme). El Gobierno promover el desarrollo de las Mipymes a partir de la normatividad y la institucionalidad existentes. Se mantendrn los mecanismos de cofinanciacin de Fomipyme, el Programa nacional de productividad y competitividad y el Programa de competitividad y desarrollo tecnolgico
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productivo del Sena. Adems, el Gobierno promover programas especficos de apoyo a la vocacin empresarial y fortalecer la competitividad de las Mipymes en dos frentes: acceso a mercados y fortalecimiento de la capacidad empresarial. As mismo, como instrumento de coordinacin de la poltica, se establecer el Sistema nacional de apoyo y promocin de las micro, pequeas y medianas empresas, el cual estar conformado por las entidades pblicas del Gobierno que disean y ejecutan las polticas de apoyo y regulacin de las Mipymes, los organismos de concertacin creados por la Ley 590 de 2000, las entidades privadas que atienden a los empresarios y los diversos gremios que representan a los empresarios del sector. Para el caso especfico de la microempresa rural, se desarrollar el programa a travs del Pademer.
7. Calidad de vida urbana

Con las polticas de mejoramiento de la calidad de vida urbana se pretende promover una sociedad ms equitativa, en la cual los habitantes de las ciudades tengan un mayor acceso a vivienda, servicios y bienes pblicos de calidad. En particular, el acceso a bienes pblicos y a un equipamiento urbano adecuado (bibliotecas, parques, etc.) constituye una forma integral de crear equidad, no slo porque es ms expedita que otras estrategias redistributivas, sino porque propicia la interaccin entre individuos de diversos grupos socioeconmicos. Factores como la alta concentracin de la propiedad de la tierra, la retencin del suelo habilitado, los desequilibrios en el mercado de vivienda, la ocupacin de zonas sin servicios y de alto riesgo y, en general, la debilidad en el ordenamiento del territorio en el nivel local y regional, caracterizan la problemtica urbana de las principales ciudades del pas. Para corregir estos problemas, adems de las polticas enunciadas en el captulo de impulso a la vivienda y a la construccin, el Gobierno Nacional promover una serie de programas y polticas para el desarrollo equilibrado de las ciudades.
a. Descentralizacin y regionalizacin del Sistema nacional habitacional

La superacin del problema habitacional y la erradicacin de la urbanizacin ilegal es una responsabilidad de las administraciones municipales que requiere la coordinacin entre los diferentes niveles de Gobierno. Para ello, se fortalecer el Sistema nacional habitacional a travs de la revisin del marco legal e institucional del sistema nacional y del diseo de sistemas homogneos y transparentes para asignacin de recursos y para el otorgamiento de subsidios de vivienda.
b. Ciudad, regin y participacin ciudadana

El Gobierno Nacional promover agendas conjuntas con las ciudades y las reas metropolitanas para fortalecer los planes habitacionales urbanos y rurales. Para la realizacin de este objetivo se revisarn y ajustarn los planes de ordenamiento territorial y se fomentar la conformacin de reas metropolitanas o ciudades regin.
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As mismo, se promovern las mesas regionales de planificacin y las redes de veeduras regionales y locales. Adicionalmente, se incluir dentro del Sistema de informacin nacional de vivienda y entorno urbano un mdulo especfico que proporcionar informacin transparente sobre la adjudicacin de los subsidios familiares de vivienda (SFV) y que podr ser consultado por todos los ciudadanos interesados.
c. Informacin para la gestin urbana

i. Formacin y actualizacin catastral Con el propsito de contar con la informacin bsica para el fortalecimiento de las finanzas municipales y el ordenamiento territorial, se fortalecern los procesos de formacin y actualizacin catastral, priorizando la formacin de predios de propiedad pblica, ejidos y baldos. Para tal efecto, el Gobierno Nacional, por intermedio de Fonade, disear los mecanismos financieros que permitirn a los municipios adelantar dichos procesos. Para el ao de 2006, bajo la coordinacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (Igac), se espera tener actualizado la totalidad del catastro urbano del pas y el deslinde de entidades territoriales. ii. Levantamiento de cartografa digital bsica El Gobierno Nacional fortalecer las acciones tendientes a producir informacin cartogrfica y a actualizar la existente. En el ao 2006, el Igac contar con el 100% de la cartografa bsica digital del pas a escala 1:100.000, como mnimo con el 60% de la cobertura del pas a escalas 1:10.000 y 1:25.000 y con la cartografa digital de todas las cabeceras urbanas a escala 1:2.000. As mismo, en el 2006 contar con el 100% de la cartografa temtica digital correspondiente a los estudios geogrficos bsicos para los procesos de ordenamiento territorial y la definicin de polticas de desarrollo sostenible. iii. Seguimiento e indicadores urbanos El Gobierno Nacional implementar el Sistema de informacin de vivienda y entorno urbano. Los municipios y distritos debern organizar los expedientes urbanos con informacin georreferenciada vinculada a la Red Geodsica Nacional. Adicionalmente, promover alianzas estratgicas entre las oficinas de catastro del pas, las oficinas de planeacin municipal y departamental, y las lonjas de propiedad raz con el fin de implementar observatorios del suelo y del mercado inmobiliario.
d. Ordenamiento territorial y evaluacin ambiental estratgica

i. Asistencia tcnica a las entidades territoriales Se harn los ajustes pertinentes a la Ley 388 de 1997 en lo que concierne a los trmites, la aplicacin de instrumentos de gestin urbana y la generacin de oferta de tierra urbanizable. A su vez, se incentivarn las asociaciones de municipios con afinidades regionales para la
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implementacin de los planes de ordenamiento. Finalmente, se prestar asistencia tcnica a los municipios que an no han aprobado sus POT y a las entidades territoriales para la ejecucin de macroproyectos urbanos y actuaciones urbanas integrales. ii. Racionalizacin de normas y trmites relacionados con el desarrollo territorial Con el propsito de disminuir los costos de transaccin, facilitar el ordenamiento territorial y disminuir el costo de la tierra, el Gobierno Nacional expedir el estatuto de ordenamiento territorial y urbanizacin, el cual compilar y armonizar toda la legislacin vigente sobre los temas relacionados con el desarrollo territorial y urbano, la propiedad inmobiliaria y los trmites y permisos relacionados con el negocio de la construccin. iii. Evaluacin ambiental estratgica Se harn evaluaciones ambientales estratgicas de ciudades grandes e intermedias a partir de la sistematizacin de los planes de ordenamiento territorial. De igual forma, se definirn procedimientos estandarizados para la medicin y el registro de la calidad del aire. Se promover el montaje de redes de calidad del aire para los municipios de ms de 250.000 habitantes y se disear e implementar la norma de calidad de aire, la cual regular de calidad de los combustibles y las emisiones por fuentes mviles.
e. Asentamientos humanos y entorno urbano

i. Arrendamiento como alternativa habitacional Se fomentar el arrendamiento como solucin habitacional y se impulsar este mercado a travs del diseo de un nuevo rgimen de alquiler de vivienda urbana. Dentro de los mecanismos que se reglamenten se contemplar el equilibrio de la relacin contractual entre el propietario y tenedor. ii. Rehabilitacin integral de asentamientos humanos El Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales que acometan programas de regularizacin y rehabilitacin integral de barrios, que se vinculen a programas de prevencin y mitigacin de riesgos, que logren la recuperacin y puesta en valor del espacio pblico, disminuyan la contaminacin y contemplen la dotacin de equipamiento pblico comunitario. iii. Mercado inmobiliario El Gobierno Nacional establecer mecanismos (legales o jurdicos) para corregir imperfecciones del mercado inmobiliario. Igualmente, revisar la normatividad existente sobre transacciones inmobiliarias, sobre la realizacin de avalos y la propiedad horizontal. iv. Titulacin de la propiedad El Gobierno Nacional fomentar los programas de titulacin predial y formalizacin de la propiedad. As mismo, impulsar la legalizacin de la propiedad de los predios contemplados en el
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artculo 58 de la Ley 9 de 1989 y en la Ley 160 de 1994, y crear nuevos mecanismos de registro para agilizar y disminuir costos de transaccin de la propiedad. v. Incentivos para la renovacin y el desarrollo urbano El Gobierno Nacional otorgar incentivos tributarios para promover programas y proyectos de renovacin urbana en las principales ciudades el pas. En este sentido, se apoyar la participacin privada en la financiacin de proyectos y se darn incentivos para la vinculacin de inmuebles en zonas que, si bien presentan un alto grado de deterioro social y fsico, cuentan con potencial para la renovacin. vi. Mejoramiento del espacio pblico Se acompaarn programas para la recuperacin y mejoramiento de la calidad del espacio pblico en al menos cinco ciudades grandes. Estos programas incluirn el diseo y la ejecucin de programas de ciclorrutas y la ampliacin de reas verdes. Los proyectos que tengan en cuenta el uso eficiente del espacio pblico, hbitat y desarrollo del entorno, tendrn una calificacin mayor en el concurso de esfuerzo municipal dentro del programa de subsidio familiar de vivienda. vii. Compilacin y racionalizacin de normas y trmites relacionados con la vivienda Con el propsito de disminuir los costos de transaccin y el costo de la vivienda, el Gobierno expedir por va reglamentaria el estatuto de vivienda en el cual compilar y armonizar toda la legislacin vigente sobre los temas relacionados con la vivienda, su financiacin y comercializacin, su calidad y los apoyos y beneficios otorgados por el Estado para ello.
f. Calidad de vivienda
El Gobierno Nacional disear y reglamentar, con la participacin de las entidades territoriales y la academia, los sistemas de homologacin, regulacin y control que garanticen una adecuada calidad de la vivienda. Las entidades territoriales debern asumir la responsabilidad de control que les corresponde segn la normatividad vigente.
g. Promocin de una cultura urbana

Se promovern acciones para fortalecer los mecanismos de participacin e informacin ciudadana en los procesos de planificacin urbana. Se priorizar la participacin de comunidades en la formulacin, ejecucin y seguimiento de proyectos de inters general. Se acompaar el diseo e implementacin de programas de capacitacin en asuntos ambientales y urbanos en tres frentes: educacin formal, formacin de docentes y gestin pblica.
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h. Estmulo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico

El Gobierno Nacional impulsar, por intermedio del Sena, la investigacin en tecnologas de la construccin con el fin de desarrollar modelos de materiales e insumos, la estandarizacin y modulacin de elementos constructivos para reducir desperdicios, y la tecnificacin y el uso de materiales y sistemas constructivos regionales. Estos programas sern cofinanciados por la industria y el Sena. De igual forma, con recursos del Fondo de Formacin Profesional de la Industria de la Construccin que administra el Sena, se financiarn programas de capacitacin tcnica en construccin sismorresistente dirigidos a los trabajadores del sector.
i. Atencin a poblacin desplazada por la violencia a causa del conflicto interno

El Gobierno Nacional formular una nueva poltica de vivienda para la poblacin desplazada. Para facilitar el retorno de los hogares, el Gobierno apoyar programas de mejoramiento o de adecuacin de saneamiento bsico. As mismo, apoyar a las entidades territoriales que implementen programas de proteccin del derecho de la propiedad sobre bienes e inmuebles abandonados a causa del desplazamiento forzado y que planteen alternativas de alojamiento temporal, incluido el arrendamiento, para atender los desplazados.
8. Prevencin y mitigacin de riesgos naturales

Por su ubicacin geogrfica y sus condiciones topogrficas y climticas, Colombia presenta un alto grado de exposicin a los desastres naturales. La evidencia muestra que, aproximadamente cada cinco aos, ocurre un desastre natural de alto impacto en el pas. Por lo tanto, la probabilidad de que ocurra un desastre de grandes proporciones durante el cuatrienio 2002-2006 es muy alta. Dadas las profundas implicaciones econmicas y sociales de un evento de esta naturaleza, es imperativo definir un conjunto coherente de polticas encaminadas a prevenir o a mitigar los efectos del desastre por venir. La poblacin ms pobre es generalmente la ms afectada por los desastres naturales, no slo por sus mayores propensiones a vivir y trabajar en las reas de mayor riesgo, sino tambin por sus menguadas posibilidades de aseguramiento. Al Gobierno le cabe, entonces, por razones de equidad social, la responsabilidad de intervenir en la recuperacin de las reas afectadas. Este tipo de intervenciones provocan la desviacin de ingentes inversiones hacia las zonas necesitadas lo que reduce la inversin en el resto el pas. Colombia cuenta con el Sistema nacional para la prevencin y atencin de desastres (SNPAD), que, a su vez, tiene el Plan nacional para la prevencin y atencin de desastres (PNPAD) y una estrategia interinstitucional para su ejecucin en el corto y mediano plazo. Aunque el pas es modelo en el mbito Latinoamericano en la gestin de riesgos de origen natural y antrpico, existen varias debilidades que requieren acciones inmediatas. El conocimiento y la divulgacin del nivel de vulnerabilidad de la poblacin e infraestructura es inadecuado, sobre todo en las regiones. No
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existe un plan de contingencia financiero y la intencin de reserva del Fondo Nacional de Calamidades no se ha materializado en la prctica98. Los recursos de los entes territoriales para este propsito son escasos o inexistentes, o se dirigen principalmente a la atencin de emergencias.
a. Profundizacin del conocimiento en riesgos naturales y su divulgacin

i. Fortalecimiento de la investigacin sobre riesgos En el marco de la Estrategia de fortalecimiento de la ciencia, la tecnologa y la educacin para la reduccin de riesgos y atencin de desastres, se crear una lnea de investigacin sobre amenazas, riesgos y desastres, y se adelantar al menos una convocatoria anual sobre estos temas, cofinanciadas con recursos aportados por las entidades interesadas. ii. Diseo y puesta en marcha del sistema integrado de informacin del SNPAD Se sistematizar el conocimiento disponible sobre amenazas, fragilidad y riesgos en las regiones de mayor vulnerabilidad. El sistema se har accesible a la comunidad cientfica y el pblico en general como parte de la estrategia de Gobierno en Lnea. iii. Ampliacin y actualizacin de redes de monitoreo y alerta Se actualizar el 20% de las redes, se ampliar en 44 estaciones automticas la red hidrometeorolgica nacional y se establecer un observatorio nacional de vigilancia para tsunamis que cubra la Costa Pacfica nariense. Se gestionarn recursos para actualizacin y ampliacin de la Red Ssmica Nacional, en 75 estaciones.
b. Inclusin de la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin y la inversin territorial y sectorial

i. Fortalecimiento de los procesos de planificacin territorial y sectorial Se continuar con la estrategia integral de acompaamiento a los municipios para el manejo adecuado de amenazas naturales en los POT y planes locales de emergencia, alcanzando al menos 150 municipios de zonas de alto riesgo. Para el fenmeno El Nio se acompaar la formulacin de planes de mitigacin y contingencia por escasez de agua en los 346 municipios de alto riesgo. ii. Reduccin de la vulnerabilidad de poblaciones ante sismos, tsunamis e inundaciones Se dar prioridad a la microzonificacin ssmica de ciudades capitales mayores de 100.000 habitantes ubicadas en zonas de alta amenaza ssmica tales como Bucaramanga, Ccuta, Villavicencio, Pasto y Yopal. Igualmente, se disear e implementar el Plan de contingencia contra
98
Las contingencias por terremotos oscilan entre 400 mil millones y 1,2 billones de pesos, y por inundaciones en 20.000 millones de pesos.
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tsunamis en la costa nariense. Se elaborarn los mapas de amenaza local de los 30 municipios que, segn el Ideam, presenten los mayores riesgos de inundacin. iii. La reubicacin de poblacin en alto riesgo Se continuar apoyando los proyectos de vivienda para la reubicacin de poblacin en peligro. Se dar un tratamiento especial, en la asignacin de subsidios de vivienda de inters social, a los proyectos de reubicacin de los habitantes de zonas de alto riesgo y reforzamiento estructural. iv. Reforzamiento estructural de edificaciones indispensables En cumplimiento de las disposiciones de la Ley 400 de 1997 y de los plazos estipulados en la Ley 715 de 2001 para las instituciones prestadoras de salud, el Ministerio de Salud disear e implementar una estrategia de asistencia tcnica y cofinanciacin con el fin de evaluar la vulnerabilidad ssmica de todas las instituciones de salud y reforzar estructuralmente las instituciones de mxima tecnologa en las zonas de alto riesgo. v. Prevencin de loteos en zonas no planificadas Con el fin de evitar los asentamientos humanos en zonas no previstas para tal fin por los planes de ordenamiento territorial, los notarios se abstendrn de correr escrituras de parcelacin, subdivisin y loteo hasta comprobar la existencia de la respectiva licencia, la cual deber protocolizarse dentro de la escritura.
c. Reduccin de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres

El Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico tendrn a su cargo la definicin de las responsabilidades del Gobierno y la financiacin de la rehabilitacin y reconstruccin con posterioridad a un desastre natural. Planeacin Nacional y el Ministerio adelantarn estudios y medidas regulatorias para optimizar el aseguramiento de los bienes pblicos y para incentivar el aseguramiento masivo de bienes privados.
9. Fortalecimiento de grupos tnicos

La Constitucin de 1991 establece que el Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana. En desarrollo de ese principio constitucional, se han llevado a cabo importantes avances legislativos, entre ellos la Ley 21 de 1991 que aprueba el Convenio Internacional 169 sobre Pueblos99 Indgenas y Tribales respaldado por la OIT. Tanto la Ley como el Convenio reconocen las aspiraciones de estos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones. En
99
La utilizacin del trmino "pueblos" en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional.
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Colombia se tienen identificados como etnias a los indgenas, los afrocolombianos, los raizales y los rom (gitanos). Histricamente, los grupos tnicos han sido vctimas de la marginalizacin y discriminacin racial, social, poltica, econmica y cultural. Las condiciones que enfrentan actualmente siguen siendo desfavorables en relacin con el resto de la poblacin colombiana. Estos grupos se encuentran marginados de los beneficios del desarrollo, con un bajo nivel de vida expresado en trminos de pobreza, inequidad, violencia, desplazamiento, discriminacin, debilidad en su formacin de capital humano y fragmentacin del tejido social. En comparacin con el resto de la poblacin, estos grupos registran mayores ndices de pobreza, analfabetismo y mortalidad. Para estos grupos tnicos, el Gobierno Nacional desarrollar una estrategia orientada a superar la pobreza y las inequidades sociales, legales, polticas, econmicas y culturales que los afectan; al fortalecimiento de su participacin y autonoma; al fortalecimiento de su identidad cultural; y al reconocimiento, respeto y valoracin por parte del conjunto de la sociedad colombiana. Para ello, como primera medida, se impulsar la creacin de la Consejera Presidencial para la Diversidad tnica. Esta instancia ser la encargada, en coordinacin con los ministerios, de definir y disear las polticas conducentes a elevar su nivel de vida y garantizar su participacin en las decisiones que les ataen. La estrategia contemplar tambin el acceso, proteccin y titulacin de sus territorios, la ampliacin del programa de emisoras comunitarias y el acceso al espectro electromagntico100. Los procesos legislativos que se desarrollen buscarn garantizar el derecho al desarrollo propio de cada grupo, el fortalecimiento de sus valores culturales, reconocimiento de su lengua, la educacin acorde con sus particularidades culturales y el fomento de la participacin de acuerdo con sus formas de organizacin. As mismo se adoptarn medidas particulares para cada grupo tnico.
a. Indgenas
La poblacin indgena asciende a 785.356 habitantes. Son 82 pueblos o grupos, hablan 64 lenguas diferentes y habitan en la mayora de los departamentos del pas. Los 638 resguardos legalmente constituidos ocupan 27% del territorio nacional, con un total de 31,3 millones de hectreas tituladas a su favor. Slo 13% de la poblacin indgena vive en territorios sin titular como resguardo101. El mayor peso poblacional indgena se encuentra en zonas de importancia ambiental: la Amazonia, la Orinoquia, el Litoral Pacfico, La Guajira, Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta. El 90% de los indgenas habitan en zonas rurales y sufren problemas similares a los de la poblacin campesina: violencia, desplazamiento, crditos insuficientes, falta de vas de comunicacin, aislamiento y barreras culturales, entre otros. Esta problemtica se agrava con la debilidad institucional para la planificacin y administracin de los recursos, especialmente los transferidos por la Nacin.
100 101
Ley 335 de 1996, artculo 20, pargrafo 2 De acuerdo con las cifras del Dane para 2002.
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Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con las comunidades indgenas sern las siguientes:
Avanzar en el proceso de constitucin, saneamiento y ampliacin de resguardos, mediante la adquisicin de predios, priorizando las comunidades ms vulnerables y las que se hallen en zona de conflicto. Avanzar en programas de conservacin, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales en los territorios indgenas en armona con sus planes de vida. Disear una estrategia de prevencin y atencin del desplazamiento forzado y de la violacin a sus derechos humanos, colectivos y culturales. Apoyar y difundir las experiencias de resistencia pacfica contra el conflicto armado. Se introducir la variable tnica dentro de las estadsticas y registros nacionales sobre los impactos del conflicto armado. Completar el catlogo de los derechos indgenas mediante desarrollos legislativos en materias como la jurisdiccin especial, la prestacin de servicios de salud y educacin, la consulta previa, los recursos naturales, el rgimen de los derechos de propiedad cultural, intelectual y acceso a los recursos102, entre otros con la participacin y concertacin de sus autoridades tradicionales y organizaciones representativas. Mientras se expide la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, en desarrollo del artculo 56 transitorio de la Constitucin Poltica, reglamentar los territorios indgenas como entidades territoriales en aspectos fiscales, de funcionamiento y de coordinacin con las dems entidades territoriales.
b. Afrocolombianos
La poblacin afrocolombina enfrenta condiciones econmicas y sociales marcadamente inferiores a los del resto de la poblacin. Las estadsticas existentes sealan elevados porcentajes de analfabetismo, desercin e inequidad en el acceso a los servicios de educacin y salud. En Choc, donde la poblacin es mayoritariamente negra, el ndice de pobreza humana (IPH) est diez puntos porcentuales por encima del promedio nacional y el porcentaje de poblacin que carece de servicio sanitario es de 74% frente a un promedio nacional de 24%. En lo institucional, las entidades carecen de sistemas de planificacin, registran altos ndices de burocratizacin y presentan bajos resultados en la gestin, administracin y ejecucin de los planes de desarrollo103. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha con relacin a la poblacin afrocolombiana sern las siguientes:
102
Convenio sobre la Diversidad Biolgica, suscrito el 15 de junio de 1992, adoptado por Colombia mediante Ley 165 de 1994; Decisin 391 de julio 2 de 1996 de la Comunidad Andina de Naciones "Rgimen comn sobre acceso a los recursos genticos"; Ley 243 de 1995 ratifica el Acta de 1978 de la Organizacin Mundial para la Proteccin de Obtencin de Variedades Vegetales -UPOV-, entre otros. 103 Evaluacin de la Descentralizacin Municipal en Colombia: Balance de una Dcada, Bogot, 2002, DNP.
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Desarrollar una poltica orientada a la superacin de la marginalizacin, las desigualdades sociales, econmicas, culturales, as como al desarrollo de su participacin y autonoma como grupo tnico, desde una perspectiva de gnero, generacional y territorial, que le permita el fortalecimiento de su identidad cultural y el reconocimiento y valoracin por la sociedad colombiana de sus aportes a la construccin del pas y a la consolidacin del Estado. Desarrollar indicadores e instrumentos que permitan un mayor conocimiento y evaluacin de sus condiciones socioeconmicas y culturales. Para ello, se establecer la variable tnica afrocolombiana en el prximo censo nacional de poblacin. Fortalecer y continuar el Programa de Etnoeducacin y la Ctedra de Estudios Afrocolombianos, desde una perspectiva de la diversidad tnica y cultural del pas. Se continuar apoyando el Fondo de Crditos Condonables de Comunidades Negras. Velar por la inclusin del componente afrocolombiano en los programas de derechos humanos que adelanta el Gobierno Nacional. As mismo, se promovern programas de proteccin, prevencin, retorno, reubicacin y reconstruccin social y atencin del desplazamiento en comunidades afrocolombianas. Avanzar en el proceso de titulacin colectiva de los territorios ancestrales, que comprenden las tierras baldas de las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico y aquellas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prcticas tradicionales de produccin en otras zonas del pas y cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 70 de 1993. Realizar un diagnstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zona del Pacfico para adelantar programas de reforma agraria y apoyar la formulacin y ejecucin de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para los territorios titulados. Reglamentar los captulos IV, V y VII de la Ley 70 de 1993, orientados al uso de la tierra y proteccin de los recursos naturales, mineros y ambientales; y a la planeacin y fomento del desarrollo econmico y social. Concertar con las comunidades afrocolombianas un plan de desarrollo integral a largo plazo en cumplimiento de la Ley 70 de 1993. Las demandas y ofertas de cooperacin internacional que se gestionen estarn enmarcadas en el citado plan. Velar por el cumplimiento de lo establecido en el artculo 55 de la Ley 70 en el sentido de que los beneficios del sistema financiero y crediticio se hagan extensivos a las comunidades afrocolombianas posibilitando la creacin de formas asociativas y solidarias de produccin. Impulsar polticas y procesos de ordenamiento territorial que respondan a la diversidad ambiental, tnica y cultural de la poblacin afrocolombiana.
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c. Raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina

La poblacin raizal ha sido afectado por los procesos migratorios de continentales y extranjeros hacia el Archipilago, hasta el punto de que San Andrs es hoy en da la isla de mayor densidad poblacional del Caribe (aprox. 1.969 habitantes por Km2). Segn los datos del Dane, la poblacin del departamento Archipilago de San Andrs ascenda a 57.324 personas, de las cuales el 42,6% se defini como raizal (24.444 personas). Los asuntos poblacionales se han convertido en uno de los problemas ms complejos del Archipilago no slo por el impacto sobre este grupo tnico, sino por el deterioro de las condiciones de vida, expresado en trminos del incremento de la pobreza e indigencia, dficit de vivienda, insuficiencia en la cobertura de los servicios de agua y energa, incremento del desempleo y de la delincuencia y deterioro ambiental generalizado. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con el grupo tnico raizal sern las siguientes:
Promover los procesos de organizacin del grupo tnico raizal con el fin de fomentar su participacin en la toma de decisiones fundamentales para el Archipilago en las fases de planeacin, ejecucin y evaluacin, as como en los procesos de veedura y control social. Avanzar en los instrumentos legales para desarrollar los artculos 7, 310 y 337 de la Constitucin de 1991 que posibilitan el desarrollo de normas especiales para los grupos tnicos y para el Archipilago. Propiciar la consulta y concertacin con las organizaciones de la comunidad de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, polticas poblacionales, proyectos de infraestructura y de desarrollo, entre otros. Para ello se fortalecern los instrumentos de participacin y se impulsar la Consejera Presidencial para Asuntos tnicos.
d. Rom (Gitano)
Las caractersticas bsicas que distinguen a los rom como un grupo tnico independiente son, entre otras, la idea de un origen comn y de una historia compartida, la larga tradicin nmada, la utilizacin cotidiana y corriente de su idioma propio (el roman, romans o roman), las funciones cotidianas de la familia extensa, especialmente en lo que actividades econmicas se refiere, la vigencia de un conjunto de normas tradicionales as como de instituciones que regulan la aplicacin de su derecho interno, conocido como la Kriss Roman o ley gitana. Se estima el nmero de gitanos con ciudadana colombiana estn entre 5.500 y 8.000 personas. Las principales kumpaniyi o agrupaciones de familias extensas se localizan en ciudades como Ccuta
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(barrio Atalaya, Chapinero, Comuneros, La Victoria y Motilones), Girn (barrio Poblado), Bogot (barrios Galn, San Rafael, La Igualdad, Primavera, Nueva Marsella y Bella Vista), Cartagena (barrio La Troncal), Cali (barrio El Jardn) y Barranquilla. Las principales estrategias que el Gobierno Nacional pondr en marcha en relacin con el grupo tnico rom sern las siguientes:
Avanzar en los desarrollos legislativos, que reconozcan sus derechos, incluyendo el de sus prcticas consuetudinarias de resolucin de conflictos y justicia y la validacin de sus autoridades tradicionales -Consejo de Mayores o Kriss Romani- sobre el mbito de su comunidad -kumpaniyi- (agrupacin de familias por ciudad) y Vitsa (Clan). Dichos desarrollos legislativos se realizarn con la participacin de este grupo tnico. Promover programas y proyectos orientados a mejorar sus condiciones de vida; y el acceso a la educacin en todos sus niveles; su inclusin en el rgimen subsidiado de salud, y a programas de vivienda de inters social, que les garantice una vivienda digna acorde con su tradicin cultural.
Captulo iv
Una sociedad ms igualitaria y solidaria
INTRODUCCIN
Hacia el ao 2019, Colombia deber hacer un gran esfuerzo por ser una sociedad ms igualitaria y solidaria, que conduzca a una drstica reduccin de la pobreza y a un avance decisivo en trminos de equidad, entendida sta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Este objetivo plantea una sociedad ms igualitaria, no slo en trminos de la distribucin del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos que ellos utilizan o deberan utilizar en su tiempo libre. Como se discuti en la introduccin general, la experiencia en Colombia y en otros pases en desarrollo ha mostrado que la economa de mercado y la democracia son condiciones necesarias pero no sucientes para lograr resultados sociales. Para alcanzarlos, se deben plantear estrategias explcitas, teniendo en cuenta que el crecimiento no es un objetivo en s mismo sino un medio para alcanzar esas metas sociales. La experiencia de Colombia tambin seala que tanto o ms importante que el monto de los recursos invertidos para conseguir esas metas es adecuar la normatividad, los marcos regulatorios, los arreglos institucionales y lograr los consensos necesarios para implementar las polticas sociales con efectividad. Como pocos, este documento en general, y este captulo en particular, hace nfasis en sealar que el xito de los programas sociales depende de la existencia permanente de programas de
evaluacin del gasto pblico como medio para conocer sus efectos e impactos. La solucin a los problemas sociales pasa por la existencia de informacin de calidad, no slo para evaluar la efectividad del gasto sino, sobre todo, para eliminar las grandes brechas y asimetras de informacin existentes entre la opinin pblica, el gobierno y los grupos de inters organizados. Con la estrategia Cerrar las brechas sociales al ao 2019, Colombia deber haber reducido el ndice de pobreza a 20% (hoy es 52,6%); el mismo ndice, medido con subsidios, a 15% (hoy est en 45,1%); y el de indigencia a 6% (hoy 17%). La esperanza de vida al nacer de los colombianos deber haber subido a 76,5 aos (hoy 72,2); y la aliacin al rgimen subsidiado de salud a 100% (hoy 66%). En 2019, 77% de los colombianos vivirn en los centros urbanos. La estrategia Construir ciudades amables propone crear vivienda digna, espacios pblicos adecuados y acceso a los servicios pblicos para esta poblacin. Esto slo ser posible con modelos urbanos planicados, con espacios en donde los ciudadanos puedan hacer buen uso de su tiempo libre y relacionarse unos con otros; sin restricciones en la cobertura de servicios como agua potable y saneamiento bsico; y con sistemas de transporte pblico al alcance de todos. En el 2019 el espacio pblico de las ciudades de ms de 100.000 habitantes deber subir a diez metros cuadrados por habi-
219
visin colombia ii centenario: 2019
tante (hoy es cuatro metros cuadrados); para evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios se debern construir 3,9 millones de viviendas nuevas y mejorar 804.000 viviendas. Para hacer esto posible la relacin de la cartera hipotecaria a PIB deber subir a 12,5% (hoy es 5,9%). Por otra parte, las coberturas urbanas de acueducto y alcantarillado debern ser de 100%. Forjar una cultura para la convivencia ser un medio para adems de la creacin artstica aumentar la cohesin social, la participacin, la cooperacin, el pluralismo y la convivencia pacca. Esta estrategia deber llevar a que en 2019, 96% de los municipios cuenten con infraestructura cultural y deportiva acorde con sus necesidades (hoy slo la tienen 46%); se ample a 764 el nmero de estmulos culturales y deportivos (hoy hay 251, entre premios, pasantas, becas); y se incremente a 16.097 el
nmero de personas que participa en procesos de formacin en las distintas reas culturales y artsticas. Como en otros sectores, el de cultura requiere con urgencia consolidar un sistema de informacin articulado y conformado por las entidades culturales de la Nacin y los entes territoriales, para disear y evaluar las polticas y asignar ecientemente los recursos. En general, el logro de estas metas requiere, entre otras acciones, un incremento permanente de la eciencia del gasto social y una mejora continua en su focalizacin. Pero, sobre todo, generar la informacin necesaria, pblica y en tiempo real, para focalizar el gasto hacia los ms pobres y poder realizar evaluaciones peridicas a los programas. La informacin es a las polticas pblicas y a la poltica social, en particular lo que el agua es para el pez: sin agua el pez muere.
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una sociedad ms igualitaria y solidaria

cerrar las brechas sociales y regionales
CERRAR LAS BRECHAS SOCIALES Y REGIONALES

Esta estrategia busca lograr que todos los colombianos y colombianas tengan igualdad de oportunidades en la cobertura y en la calidad a un conjunto bsico de servicios. Toda la poblacin debe tener acceso a educacin de calidad, a seguridad social equitativa y solidaria y a mecanismos de asistencia social efectivos. Todo esto, dentro de un sistema de proteccin social que contribuya a fortalecer y proteger el capital humano y el ingreso de los hogares, a brindar apoyo efectivo ante situaciones de crisis y a asistir a las familias pobres y vulnerables. De esta manera se pretende propiciar las condiciones para que cualquier colombiano pueda generar y proteger los activos necesarios para su desarrollo personal y social.
1. SITUACIN ACTUAL1
Los cambios en la estructura demogrca del pas plantean retos importantes en materia de poltica social. Desde la segunda mitad del siglo pasado la poblacin colombiana se ha incrementado2 y ha tendido a concentrarse en la zona urbana3. La composicin por edades muestra un cambio hacia una mayor importancia relativa de la poblacin de 65 aos y ms, y de la poblacin en edad productiva (15 a 64 aos) con respecto a los menores de 14 aos4. Los cambios en volumen y estructura de la poblacin adquieren gran importancia, toda vez que determinan la composicin de la demanda por bienes y servicios sociales5. Pese a los avances logrados, y como se discuti en el Captulo I, los programas del sector social presentan deciencias en coberturas, acceso y calidad, mucho ms acentuados entre la poblacin pobre y entre los habitantes de las zonas rurales. Aunque el pas ha logrado avances signicativos en la ltima dcada en materia de educacin bsica y seguridad social en salud, an no se llega al objetivo deseado de cobertura universal. Se presentan dcit importantes en atencin en salud y proteccin al cesante,
lo mismo que en educacin preescolar, superior y formacin para el trabajo. En salud, a pesar de las mejoras en las tasas de mortalidad infantil, mortalidad materna, nutricin y vacunacin, existen todava retos importantes: el dcit estimado de cobertura en seguridad social en salud alcanza cerca de 40% de la poblacin, lo que impide que los logros alcancen mayores proporciones. En la medida en que se avance en la ampliacin de la cobertura se deben canalizar esfuerzos para mejorar las condiciones de acceso y proteger los derechos de los usuarios, para lo cual ser fundamental la adecuada regulacin del mercado de aseguramiento y la vigilancia y control efectivos. Asimismo, a pesar del incremento de la cobertura educativa6, an existe una proporcin no despreciable de la poblacin que no sabe leer ni escribir y de nios y jvenes que desertan antes de terminar su proceso educativo y restringen de esa manera el nmero de aos promedio de educacin. Adicionalmente, los bajos resultados de las pruebas de Estado (ICFES) y de las pruebas Saber evidencian la necesidad de emprender acciones para el mejoramiento de la calidad educativa, especialmente en los establecimientos ociales. Por su parte, el acceso a la educacin superior resulta bastante restringido. Si bien las tasas de cobertura bruta y neta han aumentado, pasando de 19,7% a 25,7% y de 12,3% a 16,5%, respectivamente, todava hay importantes retos que afrontar7. Preocupan los problemas de acceso y calidad en el nivel tcnico y tecnolgico; para los que la cobertura es muy baja, con el agravante de que en los ltimos aos la matrcula ha tendido a estabilizarse. Este comportamiento est asociado, en parte, a la baja demanda de los jvenes por estos programas y a la preferencia por la educacin superior universitaria. La legislacin actual an no favorece la movilidad de los estudiantes a lo largo de la cadena educativa, aspecto que contribuye, junto con las restricciones en el acceso a la educacin superior, a ampliar la
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brecha entre el perl del recurso humano y las exigencias del mercado laboral. Existe por tanto en Colombia una gran porcin de personas que no tienen las herramientas bsicas para insertarse con xito en el mercado de trabajo y, menos an, para contribuir al aumento de la productividad y competitividad del pas. De hecho, en 2003 50% de la fuerza laboral slo contaba con secundaria incompleta o completa y slo 24% de los jvenes entre 18 y 24 aos tena acceso a postsecundaria. Por su parte, el porcentaje de personas que tienen o asisten al nivel tcnico o tecnolgico, respecto al total de la poblacin mayor de 12 aos, apenas llega a 3,8%, en el superior a 7,8% y en posgrado a 1,5%. Por otro lado, el 9,8% de la misma poblacin de referencia asista o haba recibido algn tipo de formacin para el trabajo, y 17% de esa poblacin recibi formacin impartida por el SENA. Vale la pena sealar que el desajuste entre los niveles de calicacin de los trabajadores y los requerimientos de los empleadores ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa de desempleo de largo plazo. Esto, por supuesto, condujo a un deterioro del mercado laboral. Como ya se ha mencionado, la fuerza laboral colombiana se ha incrementado en la ltima dcada, sin que se haya aumentado la ocupacin en forma proporcional, especialmente durante los primeros aos. En consecuencia, a mediados de la dcada de los noventa se present un aumento de la tasa de desempleo, hasta llegar en 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el pas. Esta tendencia se revirti desde 2003, gracias a la recuperacin del crecimiento econmico, entre otros factores. As, en 2004 la tasa de desempleo promedio anual nacional fue de 13,6%. Las coberturas en el rea de proteccin a los trabajadores, por su parte, muestran un panorama ms complicado: a pesar de los esfuerzos recientes, la aliacin de la poblacin ocupada al sistema pensional se ha mantenido en los ltimos aos alrededor de 25%, sin lograr avances signicativos. Es de resaltar, sin embargo, el incremento en la aliacin de personas con ingresos bajos: en 1996 los aliados cuyos ingresos no superaban los dos salarios mnimos legales representaban 29% de las personas que cotizaban; en 2003 este porcentaje aument a 38%.
La aliacin a cesantas, por su parte, slo alcanz un nivel de 18,9% de cobertura en 2004, en tanto que la aliacin al sistema de riesgos profesionales present para el mismo ao un nivel de aliacin de 26,6%. Finalmente, el panorama social del pas se ha visto agravado por la situacin de pobreza en la que viven tantos colombianos y por los altos niveles de desigualdad. En 2004, el nivel de pobreza alcanz 52,6% del total de la poblacin colombiana (23,1 millones de personas), mientras 17,0% de la poblacin (7,4 millones de personas) se hallaba en situacin de indigencia8. Adicionalmente, Colombia enfrenta desigualdades geogrcas importantes: en 2004, el ndice de pobreza en el sector rural fue 1,5 veces mayor que en el sector urbano; el primero alcanz 69% de la poblacin (8,1 millones de personas) mientras el segundo lleg a 46,7% (15,1millones de personas). Las diferencias en materia de indigencia son an ms marcadas: en 2004 el ndice de indigencia en el rea rural fue ms del doble que el de la zona urbana. La desigualdad en Colombia es tal que el coeciente de Gini en 2004 fue 0,569, haciendo del pas uno de los ms desiguales en Amrica Latina y el mundo. En materia de asistencia social, histricamente Colombia desarroll programas que se caracterizan por su alta segmentacin y proliferacin, debido a que tienen como objetivo grupos poblacionales heterogneos, con diferentes tipos de carencias y vulnerabilidades. Estos programas muestran problemas en su diseo institucional, en la medida en que su formulacin y puesta en marcha es responsabilidad de una amplia gama de instituciones del orden nacional, territorial, del sector pblico y privado. Esta dispersin limita la denicin de polticas y objetivos claros, as como la focalizacin adecuada y la evaluacin de su impacto. Esto a su vez ha promovido la conformacin de un esquema de nanciamiento cuyas caractersticas principales son la diversidad y desarticulacin de las fuentes de recursos. Por ltimo, en materia de nanciamiento, el gasto pblico social (GPS) ha venido creciendo de manera permanente, pasando de representar, sin incluir pensiones, 3,7% del PIB en 1990 a 8,1% en 2004.
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Con estos importantes niveles de nanciamiento, el reto es mejorar la eciencia y equidad (focalizacin del gasto), lo cual implica continuar con las reformas iniciadas en sectores como el de salud (incluyendo la transformacin de subsidios y la reestructuracin hospitalaria) e introducir cambios importantes en el gasto educativo (subsidios de demanda, esquemas de participacin privada, asignacin por alumno) y de asistencia social (subsidios condicionados y evaluacin y simplicacin de los actuales programas para mejorar su eciencia y equidad).
2. VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 todas las personas, sin importar sus condiciones especcas, tendrn iguales oportunidades y contarn con los recursos necesarios para construir una vida creativa y productiva, conforme a sus necesidades, capacidades personales e intereses. Se dar prioridad a los grupos de poblacin ms vulnerables, para lograr que todas las personas tengan la posibilidad de ejercer sus derechos de manera libre y responsable.
La estrategia de Cerrar las brechas sociales se construye sobre ocho principios bsicos: Universalidad en los benecios de la poltica social, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de los colombianos. Igualdad en el acceso y la calidad de los servicios, sin distincin de las condiciones socioeconmicas, polticas o culturales. Equidad, a travs del tratamiento prioritario de aquellos grupos y hogares que viven en condicin de pobreza y vulnerabilidad. Transparencia y control de la gestin y de los resultados de las instituciones del Estado, la sociedad civil y los ciudadanos, para garantizar que los esfuerzos se orienten efectivamente al logro de los principios y objetivos trazados. Solidaridad, como prctica de mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos, las regiones y las comunidades, de manera que aquellos en mejores condiciones econmicas contribuyan al bienestar de los menos favorecidos.
Integralidad en la organizacin y provisin de benecios y servicios, frente a los objetivos de la poltica social de fortalecer y proteger el capital humano y disponer de mecanismos de proteccin frente a contingencias que alteren el bienestar de los hogares. Eciencia, como el mejor uso social y econmico de los recursos administrativos, humanos, tcnicos y nancieros disponibles, para que los benecios y servicios sean prestados en forma adecuada, oportuna y suciente. Calidad, como la prestacin adecuada y satisfactoria de servicios entregados, en condiciones de racionalidad tcnico-cientca, nanciera y administrativa. Para lo anterior, se requiere dar respuesta a cuatro desafos fundamentales: Aumentar la eciencia del gasto social, para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados en cobertura y calidad. Mejorar la focalizacin del gasto. Consolidar un sistema de proteccin social, que contribuya ecazmente a fortalecer y proteger el capital humano y el ingreso de los hogares y a reducir su vulnerabilidad. Generar la informacin necesaria para focalizar el gasto hacia los ms necesitados, hacer seguimiento y realizar evaluaciones peridicas a los programas. Esta informacin deber ser en tiempo real y pblica. El objetivo ser reducir la pobreza y la desigualdad, condiciones necesarias para un desarrollo econmico y social equitativo, incluyente y en paz. Los cuatro desafos demandan la accin consistente de las instituciones del Estado y la sociedad civil. Algunos se encuentran apenas en fase de desarrollo inicial (denicin y articulacin de un sistema de proteccin social y sus instrumentos bsicos), otros requieren revisin y evaluacin permanente (focalizacin y eciencia del gasto pblico) y unos ms demandan una voluntad poltica decidida, con miras a eliminar la persistencia de situaciones moral y socialmente inaceptables (pobreza y desigualdad). Para ello el pas deber revisar sus actuales instituciones en materia de proteccin social y tendr que desarrollar instru-
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mentos ecaces para su adecuada articulacin y correcto desempeo. En el nivel estratgico, la consolidacin del Sistema de Proteccin Social (SPS) y su articulacin con las polticas en materia educativa ser la principal herramienta para alcanzar los propsitos aqu planteados. En tal sentido, se deber concretar su diseo y puesta en marcha, de manera que el pas cuente con mecanismos adecuados para: Consolidar nanciera y operativamente los avances en materia de seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales), incluyendo nuevos mecanismos de proteccin contra el desempleo y proteccin del ingreso. Transformar las instituciones que hacen parte del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT) hacia un esquema competitivo que permita mejorar su calidad y pertinencia. Desarrollar, articular, evaluar y mejorar los instrumentos de asistencia social, tanto aquellos dirigidos a la poblacin estructuralmente pobre, como aquellos dirigidos a grupos vulnerables frente a riesgos o situaciones de crisis. Evaluar y mejorar el tipo de subsidios e incentivos otorgados a los hogares y sus mecanismos de focalizacin y entrega. Desarrollar, en complementariedad con el sistema educativo, mecanismos que protejan y contribuyan a aumentar el capital humano de los hogares y permitan la permanencia y asistencia escolar.
3. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
tiva focalizacin y transparencia del gasto pblico por parte de las administraciones locales. A continuacin se presentan las metas propuestas a 2019 por componentes del sector social: demografa, salud, educacin, empleo y pobreza y desigualdad.
En demografa
Dada la relacin que existe entre el desempeo de los diferentes sectores y el comportamiento demogrco, es fundamental formular una poltica explcita de poblacin que oriente la transicin demogrca hacia la eliminacin de las brechas sociales. Meta 1: Reducir la tasa de crecimiento poblacional En particular, las metas demogrcas tienen como objetivo reducir la tasa de crecimiento poblacional. A pesar de las diferentes percepciones que puedan existir sobre los efectos en el crecimiento econmico10, en general hay consenso respecto a que la mayor fecundidad, el mayor nmero de hijos y el mayor tamao de los hogares, incide directamente sobre la pobreza y la mala distribucin del ingreso. Reducir la tasa de crecimiento de la poblacin implica establecer metas para disminuir la tasa de natalidad, que contina siendo elevada, especialmente entre la poblacin ms pobre. Es indispensable plantear una poltica de poblacin que permita lograr estas metas, en el marco de la actual poltica de salud sexual y reproductiva, coordinada por el Ministerio de la Proteccin Social (Tabla 4.1). Para ello es necesario tener en cuenta los siguientes lineamientos: El MPS ser el encargado de coordinar la formulacin, elaboracin y seguimiento de la Poltica Poblacional, con el concurso del MEN, las entidades descentralizadas del sector de la proteccin social y el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). La poltica de poblacin deber: Mejorar la calidad de la informacin a nivel nacional y regional para el seguimiento de las polticas demogrcas y socioeconmicas.
La reduccin de las actuales desigualdades demanda esfuerzos particulares desde la Nacin junto con aquellas entidades territoriales que muestran mayores dcit en los indicadores, buscando mejorar la capacidad de gestin de las polticas y programas y la transparencia y rendicin de cuentas. As, en la medida en que los recursos transferidos desde la Nacin y la conanciacin con recursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN) procuran crear condiciones equitativas en el nanciamiento de los servicios sociales, resulta fundamental la efec-
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Tabla 4.1. Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional (1)

Metas Reducir la tasa de crecimiento poblacional en 34% Reducir la tasa bruta de mortalidad en 10% Reducir en 2,2 aos el diferencial de la esperanza de vida por sexo Aumentar en cuatro aos la esperanza de vida al nacer Reducir la fecundidad total en 27% Reducir tasa de natalidad en 28% Situacin actual 1,68 5,5 6,2 72,2 2,6 22,3 2010 1,43 5,3 5,2 74,0 2,3 19,6 2019 1,11 5,0 4,0 76,5 1,9 16,1
(1) El cumplimiento de estas metas depende de las acciones en distintos sectores como Educacin, Seguridad Social, Defensa y Seguridad, entre otros; de esta forma, para el cumplimiento de las metas no se programa un costo adicional al programado en los distintos sectores. Fuente lnea de base: DANE (2004).
Favorecer los procesos de desarrollo humano que propicien una conducta reproductiva responsable, que conduzcan al descenso de la fecundidad y reduzcan la natalidad, particularmente en aquellas regiones y grupos sociales ms pobres. Garantizar el acceso a mtodos modernos de planicacin, como parte de los planes de benecios de la seguridad social en salud y para la poblacin que transitoriamente no cuente con el seguro de salud. Adems de eliminar las barreras de acceso a los servicios de orientacin en planicacin familiar, se deber promover su demanda. Asimismo, sobre la base de una adecuada evaluacin del costo-benecio de los potenciales efectos adversos de los mtodos hormonales, particularmente de los anticonceptivos orales, se debe pensar en la posibilidad de masicar su consumo, eliminar la restriccin a su venta libre y a hacerles publicidad. Subsidiar el acceso a mtodos quirrgicos de planicacin para hombres y mujeres que as lo deseen, en particular entre las regiones y zonas ms pobres, preservando el enfoque de equidad de gnero y el respeto a los derechos sexuales y reproductivos. Poner especial nfasis en el fomento del uso de mtodos modernos de planicacin familiar y
en el ejercicio de una sexualidad responsable, entre la poblacin adolescente. Revisar los contenidos y medios de educacin sexual y reproductiva, y capacitar adecuadamente al cuerpo docente, promoviendo espacios abiertos de discusin y reexin sobre dicha realidad. Reducir los niveles de morbi-mortalidad en todos los grupos etreos de la poblacin, dando especial importancia a la disminucin de la mortalidad neonatal y la mortalidad infantil y materna. Contribuir a la desaceleracin de la demanda ambiental, mediante el estmulo a la reduccin de las tasas de crecimiento poblacional y una mejor distribucin de la poblacin en el territorio. Mantener informada a la sociedad y darle las herramientas necesarias para que ejerzan sus derechos fundamentales a la libre decisin de la pareja sobre el tamao deseado de la familia, la supervivencia personal y la de sus descendientes y su movilidad geogrca en busca de mejores oportunidades de desarrollo personal y familiar. Mejorar el conocimiento y difusin de los temas de poblacin mediante el desarrollo y actualizacin de sistemas de informacin demogrca y la formacin de los recursos hu-
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la aliacin de la poblacin con capacidad de pago y el uso ms eciente de los recursos del sector actualmente disponibles. Para lo anterior, se hace necesario reducir la evasin y elusin de los aportes En salud al rgimen contributivo12; construir e implementar alternativas de aliacin al rgimen contributivo Las metas en salud se orientan a la ampliacin de o subsidiado para trabajadores independientes no la cobertura del aseguramiento y la equiparacin de pobres con relativa capacidad de pago; y ajustar y benecios entre regmenes de aliacin, como esactualizar la estructura tributaria de la explotacin trategia fundamental para reducir las inequidades de los juegos de suerte y azar. en el acceso de la poblacin a los servicios; as como El uso ms eciente de los recursos requiere tres en el logro de metas relevantes en salud pblica. acciones fundamentales: Meta 2: Lograr la cobertura universal en el Aanzar el proceso de reestructuracin y moderSistema General de Seguridad Social en Salud nizacin de las redes de hospitales pblicos, con el n de que logren su autonanciamiento a parLa poltica fundamental para el logro de la equi11 tir de la venta de servicios. dad y el mejoramiento de los estados de salud es Redisear e implementar la metodologa de reala universalizacin del aseguramiento y la equiparasignacin de recursos de subsidios de oferta hacia cin de los planes de benecios del rgimen subsisubsidios a la demanda. diado y contributivo (Tabla 4.2). Esto permitir, en Dotar a las entidades territoriales de instruprimera instancia, reducir la brecha entre las poblamentos ecientes de contratacin y pago de ciones con diferentes capacidades de pago y, en seservicios, auditora clnica y de cuentas e incregundo trmino, impactar las metas en salud pblica mentar su capacidad scal destinada al nanciaque se proponen en este documento. miento del seguro de salud13. Esto ltimo har En materia de universalizacin del aseguramiento que el subsidio a la oferta se constituya en un y ampliacin de los planes de benecios, las princimecanismo complementario, slo para garantipales estrategias estn dirigidas a consolidar la focazar los servicios bsicos donde las condiciones lizacin individual, como instrumento de garanta del mercado no funcionen o sean monoplicas de equidad hacia los ms pobres, y el aanzamiento y la sostenibilidad nanciera de los prestadores en trminos de eciencia y equidad de la estructura pblicos se vea comprometida por el tamao de nanciamiento del sistema de seguridad social del mercado. en salud. Por otro lado, el logro de los resultados esperaLas acciones en materia de nanciamiento del dos en salud a travs del aseguramiento est conSGSSS incluyen la denicin e implementacin de dicionado a la transformacin institucional de los incentivos para recaudar nuevos recursos a partir de diferentes niveles de gobierno para poner en marcha Tabla 4.2. Meta 2. Lograr la cobertura universal en el SGSSS un esquema de regulacin, inspeccin, vigilancia y conSituacin Metas 2010 2019 actual (1) trol, con el n de lograr que Incrementar la aliacin en el rgimen subsidiado las entidades aseguradoras y 66% 100% 100% a 100% prestadoras de servicios realicen ecientemente sus funIgualar el plan de benecios del rgimen 56% 56% 100% subsidiado al del contributivo ciones, evitando las barreras en el acceso a los servicios y la segmentacin regional y (1) Fuente lnea de base: MPS (2004). poblacional. manos que lleven a cabo la integracin de los factores demogrcos con las estrategias de desarrollo del pas.
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La regulacin en el SGSSS ha sido errtica e inconsistente en muchos casos, olvidando el objetivo primordial de garantizar condiciones transparentes para la operacin de los mercados y las garantas para los usuarios, frente a los intereses particulares de los agentes. Se hace necesario revisar la pertinencia del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como ente regulador y procurar mecanismos ms acordes con dicha funcin a travs de una instancia tcnica, blindada de los grupos de inters y cuyo objetivo fundamental sea la consecucin de mejores niveles de eciencia, calidad y acceso a los servicios. El esquema de inspeccin, vigilancia y control deber orientarse a la proteccin de los derechos de los usuarios. La especializacin de funciones a travs de dependencias delegadas en la Superintendencia de Proteccin Social y un grado adecuado de descentralizacin en los niveles territoriales son necesarios. Este ajuste institucional deber complementarse con mecanismos de difusin de informacin a los usuarios, con el n de promover el conocimiento y apropiacin de sus derechos y deberes, as como el conocimiento objetivo de la calidad de los servicios que les permitan tomar decisiones informadas. Esto contribuir a la depuracin del mercado y al mejoramiento de la eciencia y la calidad. Es necesario continuar los esfuerzos en la consolidacin del sistema de garanta de la calidad, en los componentes de habilitacin y acreditacin, creando condiciones efectivas para el ejercicio real de la funcin de aseguramiento y la calidad en la prestacin del servicio. El mejoramiento de la calidad e idoneidad del recurso humano en salud, tcnico y profesional de los niveles asistencial y administrativo es esencial. Debern desarrollarse proyectos de recerticacin y reentrenamiento laboral por competencias. Finalmente, se debe avanzar en la denicin de lineamientos tcnicos e incentivos en materia de uso y renovacin tecnolgica para la prestacin de servicios de salud. La gestin del Estado como principal responsable de los programas de salud pblica se convierte en un condicionante directo del logro de las metas del sector. En este sentido, el fortalecimiento tcnico e institucional para la gestin de salud pblica de los
diferentes niveles de gobierno que conforma el Estado se convierte en una prioridad estratgica para dicho efecto. Las principales acciones que en materia de fortalecimiento de gestin pblica debe alcanzar el pas debern estar encaminadas hacia la consecucin de cuatro condiciones en materia epidemiolgica: Diseo de instrumentos para su seguimiento y vigilancia. Consolidacin del sistema de informacin. Promocin a la investigacin. Capacitacin del recurso humano. El Estado no debe descuidar su papel como gestor de programas de salud pblica que permitan alcanzar los resultados esperados en salud, a travs de programas de promocin y prevencin. Tampoco los agentes dentro del SGSSS (aseguradores y prestadores) pueden autoexcluirse de la responsabilidad social frente a la salud pblica, particularmente en la generacin y reporte oportuno de informacin y en la ejecucin efectiva de programas con altas externalidades (vacunacin, planicacin familiar, salud materna, control de Enfermedades Transmitidas por Vectores-ETV14, cncer de crvix y otros denidos como prioritarios por el MPS). El Estado debe promover, ejecutar y potenciar estrategias de comunicacin y educacin masiva con el n de informar y educar a la sociedad en el ejercicio de sus deberes y derechos en salud y lograr cambios culturales en los comportamientos de riesgo. Meta 3: Reducir la mortalidad materno-infantil y las enfermedades transmisibles y mejorar la salud sexual reproductiva El logro de las metas planteadas para salud pblica (Tabla 4.3) tiene una alta incidencia sobre las condiciones de pobreza e inequidad15. Entre estas ltimas se destacan la reduccin de las tasas de mortalidad materna e infantil, el incremento en el acceso y uso de mtodos modernos de planicacin familiar, con especial nfasis en adolescentes, la reduccin de la mortalidad por cncer de crvix y enfermedades transmitidas por vectores (dengue, malaria) y el control de la epidemia de VIH-sida. Algunas metas en salud pblica exigen acciones especcas, a saber:
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Tabla 4.3. Meta 3. Mejorar indicadores de salud pblica

Metas Aumentar la cobertura de vacunacin a 95% (todas las vacunas) (1) Reducir la mortalidad infantil (muertes de nios menores de un ao por 1.000 nacidos vivos) (2) Reducir la mortalidad de la niez en 56% (muertes de nios por 1.000 nios menores de cinco aos) (2) Reducir la mortalidad materna en 70% (muertes maternas por 100.000 nacidos vivos) (3) Incrementar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin sexualmente activa a 78% (2) Incrementar la prevalencia de uso de mtodos de anticoncepcin entre la poblacin femenina no unida y sexualmente activa (de 15 a 19 aos) a 69% (2) Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo, manteniendo esta cifra por debajo de 15% (2) Reducir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino a 4,5 por 100.000 mujeres (4) Reducir desnutricin global de nios menores de 5 aos a 4,5% (2) Mantener prevalencia general de infeccin por VIH, por debajo de 1,2% (1) Reducir en 85% las muertes por malaria (5) Reducir en 93% las muertes por dengue
(5)
Situacin actual 93% 24,4 28 100,1 64%
2010 95% 21 23 63 71%
2019 95% 14 16,4 28,8 78%
49,6%
59,4%
69%
19,1% 10,9 6,7% <1,2% 227 229
<15% 7,6 5,7% <1,2% 117 108
<15% 4,5 4,5% <1,2% 34 17
(1) Ministerio de la Proteccin Social e Instituto Nacional de Salud. Lnea de base 2003. (2) Encuesta Nacional de Demografa y Salud. Lnea de base 2000. (3) DANE. Lnea de base 1998. (4) Instituto Nacional de Cancerologa. Lnea de base 2003. (5) Ministerio de la Proteccin Social. Lnea de base 1998.
En prevencin y reduccin de la desnutricin infantil, resulta indispensable la promocin, proteccin y apoyo a la lactancia materna temprana y exclusiva, junto con la consolidacin del plan nacional de alimentacin y nutricin. En el control de las enfermedades de transmisin sexual, las estrategias se deben enfocar a la conformacin de redes regionales y locales de vigilancia epidemiolgica, la coordinacin de programas de capacitacin en educacin media para la promocin y prevencin en salud sexual y reproductiva e infecciones de transmisin sexual, y la actualizacin de las guas de prevencin y atencin integral.
En el control de enfermedades transmitidas por vectores (ETV) y vacunacin, se debe fortalecer y garantizar la ecacia de las estrategias probadas en la gestin de dichos programas. La vigilancia y monitoreo de coberturas en el caso de la vacunacin y de los factores de riesgo en el caso de las ETV son fundamentales.
En educacin
En materia educativa ser necesario incrementar la escolaridad promedio de la poblacin, as como la pertinencia y la calidad de la educacin. Con este n se plantean: i) acciones para mejorar la capacidad de la educacin inicial de los nios menores
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de cinco aos, que contribuyan a su preparacin para el acceso a la educacin primaria; ii) metas de cobertura que incluyen la universalizacin del nivel bsico y medio y un incremento importante de la cobertura de educacin superior, con mayor participacin de la educacin tcnica y tecnolgica; y iii) esfuerzos que permitan mejorar la calidad en las evaluaciones de logros sern un insumo importante; en ese sentido deben mantenerse los mecanismos de evaluacin sobre las competencias de los educandos. Estas metas resultan fundamentales para la reduccin de la pobreza y la desigualdad del ingreso. Asimismo, se realizarn valoraciones peridicas que permitan evaluar el desempeo de los docentes, con el n de llevar a cabo las actividades necesarias para el mejoramiento de la actividad pedaggica. Se trabajar adems con los jvenes por la comprensin del ingls. El Estado deber vigilar el cumplimiento a cabalidad de la funcin social de la educacin que busca dar acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura, independientemente del nivel socioeconmico de los usuarios del servicio educativo. De acuerdo con la Constitucin de 1991, la educacin debe formar a los colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientco, tecnolgico y para la proteccin del ambiente. Sin embargo, la ampliacin de las oportunidades educativas en el pas ha estado acompaada de la consolidacin de un sistema educativo fuertemente segmentado, que no ofrece las mismas oportunidades a todos. Por tanto, uno de los principales retos es lograr el acceso universal a educacin bsica de buena calidad y aumentos signicativos en la cobertura de educacin superior, logros que impactarn de manera positiva la calidad de vida de los ciudadanos y la senda de crecimiento del pas. Para lograr el acceso universal a la educacin bsica y media en el ao 2019, Colombia deber priorizar el acceso a la educacin pblica de nios y jvenes provenientes de las familias de menores recursos, especialmente en los niveles de preescolar,
secundaria y media, donde se presentan las menores coberturas. Igualmente, se canalizarn los recursos hacia las regiones que presentan las mayores brechas en trminos de cobertura y, segn las condiciones del sistema educativo de cada regin, se evaluar la viabilidad de establecer diferentes alternativas para brindar el servicio educativo: subsidios a la demanda; concesin de colegios y oferta pblica tradicional, entre otros. La alternativa escogida en cada regin deber garantizar el aumento continuo de la cobertura y el uso ms eciente de los recursos que se destinan para educacin. Igualmente, la educacin media y superior deber ajustarse a las necesidades del sector productivo, que requiere constantemente mano de obra calicada capaz de adaptarse a las nuevas tecnologas y procesos productivos. Por tal motivo, adems de fortalecer el componente cientco de todos los niveles educativos, se establecer una fuerte relacin de la educacin con la formacin para el trabajo, basada en el desarrollo de competencias bsicas y especcas, que permitan una fcil incorporacin al mercado laboral. Esta poltica, que da especial importancia a los aumentos en cobertura, estar acompaada de estrategias de choque para el mejoramiento de la calidad, que incluyen la evaluacin continua de los logros obtenidos por los estudiantes en los diferentes niveles educativos, as como del desempeo de los docentes y dems actores que intervienen en el proceso educativo. Dentro de la poltica de ampliacin de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educacin, se pondr especial nfasis en la educacin inicial, la cobertura para la poblacin de 5 a 6 aos, de 12 a 15 aos y la poblacin rural, as como en el mejoramiento de la infraestructura y dotacin con la que cuenta la educacin y en la eciencia del sistema educativo. Meta 4: Promover la educacin inicial en los programas de atencin a nios menores de cinco aos En cuanto a la educacin inicial, se trabajar por la eliminacin de las restricciones en el acceso y por la reduccin de las diferencias en el servicio pres-
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Tabla 4.4. Meta 4. Promover la educacin inicial

Metas Aumentar a 100% el porcentaje de nios menores de cinco aos que asisten a programas de educacin inicial y reciben formacin de aprestamiento y preparacin para la educacin primaria Fuente lnea de base: DANE-ECV (2003) clculos SE-DDS-DNP. Situacin actual 27,7% 2010 56,6% 2015 80,7% 2019 100,0%
tado por las diferentes instituciones encargadas de atender a la poblacin infantil menor de cinco aos. Ser necesario que este nivel se incorpore dentro del sistema general de educacin y que su coordinacin, reglamentacin, vigilancia y nanciacin estn a cargo del MEN, con el concurso del ICBF. De acuerdo con la Ley General de Educacin, el nivel de educacin preescolar comprende, como mnimo, un grado obligatorio (transicin) en los establecimientos educativos estatales. Sin embargo, al lograrse al menos 80% de la cobertura en este grado, el Estado deber garantizar gradualmente el acceso a los niveles de pre-jardn y jardn. En este punto ser evidente la complementariedad que existe entre los servicios que prestan instituciones como el ICBF y los departamentos de bienestar social de algunas entidades territoriales y los que prestar el sistema educativo formal. Por esta razn, y dada la importancia que tiene la educacin en los primeros aos de vida, se comenzarn a impulsar programas que permitan acercar la funcin de los institutos y departamentos de bienestar social a la actividad de la educacin formal (Tabla 4.4). Un punto de partida consiste en aumentar la capacidad y calidad de la educacin inicial. Esto requerir el desarrollo de proyectos piloto con una mayor formacin del personal encargado de prestar el servicio educativo en la educacin inicial, el desarrollo e implementacin de planes curriculares e instrumentos pedaggicos apropiados y el seguimiento y evaluacin de los resultados con miras a ampliar la cobertura. Mediante convenios entre establecimientos de educacin inicial y educacin bsica, se buscar optimizar el uso de las instalaciones, poner
en contacto a los nios menores con un ambiente de mayor escolaridad y lograr el trnsito inmediato de los nios que asisten a los hogares o jardines pertenecientes a las instituciones de bienestar social al sistema de educacin bsica. Con el avance en la aplicacin de la anterior estrategia, ser indispensable aumentar el nmero de cupos disponibles para que todos los nios de cinco aos puedan acceder al grado cero de educacin preescolar. Para el desarrollo de esta estrategia se necesitar contar con personal calicado para la atencin y el cuidado de los nios, por lo que las instituciones de bienestar social, el MEN y las secretaras de Educacin realizarn convenios con las instituciones de educacin formal y no formal, las cuales implementarn planes de capacitacin para el recurso humano en las diferentes instituciones de bienestar social. A partir de las experiencias exitosas y del trabajo conjunto entre las instituciones de bienestar social, el MEN y las secretaras de Educacin, se formularn planes curriculares que permitan a los nios desarrollar habilidades bsicas y prepararse para el acceso a la educacin primaria. Asimismo, se elaborarn manuales, cartillas pedaggicas y material didctico que sirva de apoyo en la ejecucin de los nuevos modelos pedaggicos. Una vez implementados los nuevos planes curriculares y las estrategias pedaggicas que facilitarn el alcance de los logros denidos para los niveles de educacin inicial, se realizarn evaluaciones peridicas con el n de evaluar y, si es el caso, realizar ajustes a los contenidos curriculares y estrategias pedaggicas propuestas.
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Meta 5: Lograr la universalizacin en educacin bsica y media Dentro de la educacin bsica, son los niveles de preescolar, secundaria y media los que logran las menores tasas de cobertura. stas son mucho ms bajas en la zona rural que en las zonas urbanas. Por esta razn, es necesario que los esfuerzos para atraer a los nios al sistema educativo se intensiquen para los rangos de poblacin de 5 a 6 aos y de 12 a 17 aos, y para toda la poblacin en edad escolar que vive en las zonas rurales. En este ltimo caso, es necesario aumentar y diversicar la oferta de educacin bsica con programas y metodologas
pertinentes para cada una de las regiones, con el n de que los nios en edad escolar se incorporen al sistema educativo (Tabla 4.5). Una de las estrategias ms utilizadas para lograr aumentos en cobertura ha sido la matrcula va subsidios (matrcula ocial atendida en establecimientos privados o por contratacin del servicio). Las entidades territoriales tienen la libertad de contratar con personas naturales o jurdicas la prestacin del servicio educativo bajo estas modalidades. Con el mismo n, se han entregado instalaciones educativas bajo la gura de concesiones al sector privado para que ste se encargue del manejo total de
Tabla 4.5. Meta 5. Lograr universalizacin de la educacin bsica y media

Metas Mantener la tasa de cobertura bruta en 100% para educacin bsica (preescolar, bsica primaria y bsica secundaria)(1) - Preescolar(2) - Bsica primaria
(3)
Situacin actual lnea de base 2003 88,1% 44,9% 114,6% 75,5% 2,4% 7,0% 7,1% 7,6% 6,8% 74,4% 6,0% 8,7 aos
2010 97,7% 81,4% 107,7% 90,4% 1,4% 5,0% 4,3% 5,6% 5,5% 87,7% 4,0% 9,7 aos
2015 100,7% 91,7% 107,1% 90,4% 0,6% 3,3% 1,9% 3,9% 4,4% 94,5% 2,3% 10,6 aos
2019 103,0% 100,0% 106,6% 100,0% 0,0% 2,0% 0,0% 2,5% 3,5% 100,0% 1,0% 11,3 aos
- Bsica secundaria(4) 3. Reducir la tasa de analfabetismo a 0% para personas entre 15 y 24 ao(5) 4. Disminuir la tasa de desercin escolar a 2%(6) - Preescolar - Bsica primaria - Bsica secundaria 6. Aumentar la tasa de cobertura bruta en 100% para educacin media(7) 7. Disminuir la repeticin a 1% en educacin bsica y media(8) 8. Aumentar los aos promedio en educacin para personas entre 15 y 24 aos(9)
(1) Incluye la poblacin que asiste a preescolar, primaria y secundaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. (2) Incluye la poblacin que asiste a preescolar que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en preescolar: 2003 - 52,7%, 2010 - 77,8%, 2015 - 94,7%, 2019 - 100%. (3) Incluye la poblacin que asiste a primaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en primaria son: 2003 - 112,2%, 2010 - 110,7%, 2015 - 107,7%, 2019 105%. (4) Incluye la poblacin que asiste a secundaria que tiene entre 5 y 15 aos. Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en secundaria son: 2003 - 80,4%, 2010 - 91,6%, 2015 - 98,4%, 2019 - 103%. (5) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH 2003. (6) Corresponde a 2001 (ltimo ao disponible). Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE formulario C600-2002. (7) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolucin 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en media: 2003 - 58,5%, 2010 - 76,8%, 2015 - 86,9%, 2019 - 100%. (8) Corresponde a 2002 (ltimo ao disponible). Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE formulario C600-2002. (9) Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en DANE ECH 2003.
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la planta docente, la administracin de las instalaciones y de los procesos acadmicos. Estas opciones de contratacin han permitido obtener resultados en cobertura; sin embargo, es necesario realizar una evaluacin en trminos de la calidad de los servicios prestados, as como de la eciencia econmica de estas modalidades de matrcula, con el n de establecer si es viable fortalecerlas o si se requiere buscar nuevas alternativas. Con el n de cumplir con la meta de universalizacin, resulta indispensable que los padres estn enterados de que el acceso a la educacin bsica es obligatorio. Es necesario concientizarlos sobre el deber de garantizar que sus hijos asistan al sistema educativo, de acuerdo con el mandato constitucional y los decretos expedidos por el MEN para este propsito. De lo contrario, adems de estar violando uno de los derechos fundamentales, afectarn el bienestar presente y futuro de sus hijos. Por tal motivo, se establecern sanciones, tales como reportes a la comunidad, multas e incluso penas judiciales, que recaern sobre los padres que incumplan el mandato constitucional, al no enviar a sus hijos a las instituciones educativas. Estas sanciones se impondrn al comprobarse que la inasistencia de los nios y jvenes a la escuela es consecuencia de las decisiones de los padres y no de la imposibilidad de acceder al sistema educativo, dadas las restricciones en la oferta, las cuales se superarn a lo largo del perodo. Un resultado del acceso universal a la educacin bsica y media ser el aumento de 2,7 aos promedio en educacin para personas entre 15 y 24 aos. Este indicador resulta de la suma de todos los aos de educacin alcanzados por las personas que conforman este rango de edad, por lo que es indispensable que nios y jvenes permanezcan en el sistema educativo hasta completar por lo menos un ao o ms de educacin superior, puesto que el promedio de aos de educacin que se ha establecido como meta (11,34) supera el nmero de aos que se logra acumular cursando tan solo la educacin bsica y media. Por tanto, deben realizarse acciones para evitar que nios y jvenes se vean presionados a dejar el sistema escolar sin haber terminado el ciclo completo.
Con este propsito, se plantea adicionalmente reducir la tasa de desercin escolar a 2%. Uno de los factores que ms inciden sobre la desercin escolar, en todos los niveles educativos, responde a las restricciones econmicas que tienen las familias, que obligan a los nios y jvenes a abandonar las escuelas, en algunos casos, para emprender actividades que les permitan obtener ingresos para aportar en sus hogares. Por tanto, otorgar incentivos econmicos, incluyendo mecanismos de subsidios directos a los ms pobres, condicionados a su asistencia y permanencia escolar, se convierte en uno de los mecanismos ms ecientes para atraer a los desertores. Estos incentivos pueden manejarse a travs de programas como Familias en Accin y con recursos del Fondo Nacional de Regalas, entre otros. Meta 6: Mejorar la calidad de la educacin bsica y media Las mejoras en trminos de cobertura deben estar acompaadas por esfuerzos en mejoramiento de la calidad (Tabla 4.6). Para alcanzar un mejoramiento sistmico de la calidad se seguirn polticas que conduzcan a lograr una educacin acorde con las necesidades del sector productivo, los sectores estratgicos para el desarrollo del pas, el desarrollo de la ciencia y tecnologa y la conservacin y transferencia de los aspectos ms destacables de nuestra cultura. Algunas de estas polticas son: Fomento del uso de tecnologas de informacin y comunicaciones en la educacin bsica y media, tanto entre alumnos como entre docentes, para el desarrollo de las competencias y el aprovechamiento del desarrollo cientco y tecnolgico. Desarrollo de programas que otorguen competencias laborales, convirtiendo el nivel medio en una primera etapa de la formacin para el trabajo, con el n de que resulte ms atractivo el acceso a la educacin para aquellos jvenes que tienen mayores restricciones econmicas. Elaboracin de estrategias de acercamiento de la educacin media con instituciones del Sistema de Formacin para el Trabajo, tales como el SENA,
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Tabla 4.6: Meta 6. Mejorar calidad de la educacin bsica y media

Metas 100% de los estudiantes en el grado 5., alcanzarn el nivel de logro C(2) en las pruebas Saber - Lenguaje - Matemticas - Ciencias Naturales - El 100% de los estudiantes tienen un desempeo medio en la prueba de competencias ciudadanas 100% de los estudiantes en el grado 9., alcanzarn el nivel de logro D(3) en las pruebas Saber: - En lenguaje 100% de los estudiantes - En matemticas 80% de los estudiantes - En ciencias naturales 100% de los estudiantes - 60% de los estudiantes tienen un desempeo alto en la prueba de competencias ciudadanas 100% de los alumnos de grado 11 deben tener un nivel medio(4) de comprensin del idioma ingls (Nivel B2 segn escala del Consejo Europeo) 50% de los colegios con puntaje alto en el ICFES(5), comparado ao base - Ocial - No ocial 100% de los docentes obtienen una evaluacin satisfactoria de su desempeo(6) 73,4% 32,5% 65,7% 24,4% 84,0% 51,5% 79,4% 38,6% 92,9% 67,3% 90,9% 50,5% 100,0% 80,0% 100,0% 60,0% 84,5% 55,3% 67,0% 31,4% 90,7% 73,2% 80,2% 58,8% 95,9% 88,1% 91,2% 81,7% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Situacin actual (1) 2010 2015 2019
56,5%
73,9%
88,4%
100,0%
18,0% 8,7% 30,8% 50,0%
30,8% 22,4% 41,2% 70,0%
41,5% 33,9% 49,9% 86,7%
50,0% 43,0% 56,8% 100,0%
(1) Lnea de base 2003. (2) El nivel de logro C en matemticas es: resolucin de problemas simples, en lenguaje: comprensin del signicado bsico del texto, y en ciencias: identicando procesos y eventos del mundo que nos rodea. Fuente: (ICFES-pruebas Saber). Clculos SE-DDSDNP. (3) El nivel de logro D en matemticas es: resolucin de problemas complejos, en lenguaje: comprensin con inferencias, y en ciencias: diferenciando transformaciones e interacciones en el mundo que nos rodea. Fuente: (ICFES-pruebas Saber). Clculos SEDDS-DNP. (4) El nivel medio corresponde a un puntaje por encima de 40. Dado que la prueba de ingls del ICFES est en proceso de ajuste con el n de estandarizarse con las pruebas del Consejo Europeo, el indicador de la meta debe ajustarse en el futuro a la nueva prueba. Fuente: (ICFES-pruebas de Estado). Clculos SE-DDS-DNP. (5) Niveles muy superior, superior y alto. (6) Se considera la evaluacin como satisfactoria si el puntaje total es igual o superior a 60% de 84 que es el puntaje mximo que puede obtener un docente. Fuente: MEN.
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a travs de convenios de formacin, as como acercamientos con el sector productivo mediante prcticas de los estudiantes en las empresas. (Documento Conpes Social nmero 81). Realizacin de evaluaciones constantes de los resultados alcanzados por los estudiantes para ir ajustando los campos de accin y las estrategias para mejorar la calidad. Las herramientas con que se mida la evolucin de los resultados sern comparables ao a ao y respondern a los estndares establecidos en los procesos de aprendizaje. Se consolidar la cobertura de las pruebas para todos los alumnos de 5., 9. y 11. y stas sern requisito para continuar con el siguiente grado. Asimismo, se realizarn evaluaciones peridicas a los docentes con el n de determinar posibles debilidades en la educacin impartida y disear planes de mejoramiento o programas de capacitacin a docentes. Divulgacin de los resultados para que todos los agentes participantes en el sistema de educacin, incluidos los padres de familia, puedan conocer los avances o retrocesos en calidad en las instituciones donde asisten sus hijos. Mantenimiento de la infraestructura fsica con que cuenta el sistema educativo colombiano. La inversin econmica para este propsito se realizar a travs de los recursos de calidad provenientes del SGP, as como de los recursos de la Ley 21 de 1982 y de los proyectos de inversin del MEN. Adicionalmente, es necesario que las entidades territoriales y el sector productivo destinen recursos propios para el sostenimiento y mejoramiento de la infraestructura escolar y el mejoramiento de la tecnologa disponible en el plantel. Incremento de la capacidad de los alumnos para comunicarse en una segunda lengua. Se intensicar el nmero de horas de capacitacin desde el inicio del ciclo escolar y se contar con un nmero importante de docentes capacitados para la enseanza del ingls en todos los niveles. Actualizacin permanente de los currculos acadmicos de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnologa, con el n de que contribuyan a la competitividad y crecimiento econmico del pas.
El logro de las metas y la ejecucin de las estrategias planteadas requiere que se desarrollen polticas de fortalecimiento de la gestin de las entidades territoriales. De acuerdo con la Ley 715 de 2001, las transferencias de la Nacin a las entidades territoriales se realizan conforme a los criterios de poblacin atendida, poblacin por atender en condiciones de eciencia y equidad, y teniendo en cuenta una asignacin por alumno diferenciada de acuerdo con la tipologa a la que pertenezca la entidad territorial. A pesar de estas nuevas disposiciones, el Estado ha venido reconociendo los costos de la nmina de las plantas de personal de las entidades territoriales, las cuales no necesariamente se encuentran conformadas bajo parmetros de eciencia. Por tal razn, es indispensable que las entidades territoriales en el corto plazo realicen los respectivos ajustes que conduzcan a las relaciones ecientes de alumno/docente. Se crear el sistema de regulacin, supervisin y evaluacin del sector educativo, tanto de educacin bsica como superior, para lo cual se analizar la posibilidad de que este sistema pertenezca al MEN o se convierta en una entidad autnoma. En ambos casos, resultar indispensable el mejoramiento del sistema de informacin del sector. Meta 7: Aumentar cobertura, pertinencia y calidad en la educacin superior De igual forma, es prioritario mejorar la oferta de educacin superior en trminos de cobertura, calidad y pertinencia, y desarrollar o mejorar esquemas de nanciacin para el acceso y permanencia de los estudiantes en la educacin superior. La poltica estar enfocada a atender cuatro aspectos fundamentales: aumento de cobertura, calidad, pertinencia y nanciamiento del sistema. Para esto se requerir el mejoramiento de la capacidad de gestin de las instituciones de educacin superior del sector pblico, y la participacin activa del sector privado, como oferente del servicio de educacin superior y como agente activo para la formulacin de la poltica. Es necesario un cambio sustancial en la manera como actualmente se nancia el sistema. La educacin superior de carcter ocial ha sido nanciada
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Tabla 4.7. Meta 7. Aumentar cobertura y calidad de educacin superior

Metas Aumentar a 40% la tasa de cobertura bruta en educacin superior - Universitaria - Tcnica y tecnolgica Disminuir la tasa de desercin de educacin superior a 25% Situacin actual 25,7% 19,0% 6,8% 50,0% 2010 31,4% 20,6% 10,9% 40,0% 2015 36,2% 21,9% 14,3% 31,7% 2019 40,0% 23,0% 17,0% 25,0%
Fuente lnea de base: (DANE - ECH, 2003). Clculos SE-DDS-DNP y MEN, 2003. A partir de los resultados obtenidos con SNIES, el MEN calcula que la tasa de cobertura bruta para la educacin superior es de 22,4% en 2004.
tradicionalmente a travs de los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones que favorecen regmenes especiales en trminos de benecios laborales para las plantas de personal pertenecientes a las universidades. A pesar de que en Colombia ha existido un esquema de nanciamiento por medio de crditos para la educacin superior, stos han favorecido principalmente a las personas de ingresos altos y su cobertura ha sido bastante restringida. Algunas reformas realizadas recientemente han permitido ampliar la cobertura y mejorar la focalizacin hacia la poblacin pobre. Sin embargo, es necesario aumentar los recursos disponibles que garanticen su sostenibilidad. Adicionalmente, es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educacin superior utilizando ecientemente los recursos disponibles. El nanciamiento deber corresponder a los cupos que las instituciones estn en capacidad de atender. Esto generar incentivos para que aumente la oferta de cupos y mejore la calidad, puesto que los usuarios preferirn asistir a las universidades ms destacadas del pas. Evidentemente, estas medidas tendrn que ser asumidas paulatinamente para garantizar que en un perodo de transicin las universidades ajusten su estructura de costos, realicen los anlisis nancieros pertinentes e identiquen el costo real del servicio educativo por estudiante atendido. A travs de estos nuevos esquemas de nanciamiento, los aspirantes a la educacin
superior podrn acceder a crditos o subsidios a la demanda, de acuerdo con su nivel socioeconmico. Los recursos disponibles para el nanciamiento de la educacin superior conformarn un fondo, alimentado por recursos pblicos y privados, provenientes de los aportes de las instituciones educativas, el gobierno central y las entidades de cooperacin internacional, entre otros. Este fondo ser manejado por el Icetex, el cual deber sufrir un proceso de reestructuracin que lo convertir en una institucin nanciera de carcter especial, que permita dar exibilidad al sistema de crdito para la educacin superior, as como una total transparencia en el manejo de los recursos, aspectos que facilitarn el acceso a la educacin superior de los jvenes de menores recursos. Para estos ltimos existirn programas de subsidios, con el n de garantizar su permanencia en el sistema hasta culminar sus carreras. Una de las caractersticas ms importantes de la educacin superior es la marcada concentracin de la oferta en pocas reas del conocimiento y en las regiones con mejores condiciones socioeconmicas. Este ltimo factor es una de las principales causas de la baja cobertura, puesto que los jvenes que provienen de familias que residen en zonas donde la oferta de programas es reducida o simplemente inexistente, deben trasladarse y asumir costos elevados de manutencin. Adicionalmente, la concentracin de la oferta en las ciudades grandes no ha permitido que se desarrollen programas de acuerdo
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con las necesidades de las zonas ms apartadas. Asimismo los programas acadmicos estn rezagados respecto a los avances de la ciencia y tecnologa. Con el propsito de superar esta problemtica, se propone la generacin de alianzas entre las instituciones del sistema, para que a travs de los establecimientos de educacin superior y media existentes, e incluso con instituciones de educacin no formal, se pueda extender la oferta de los programas de educacin superior, en algunos casos con la participacin del sector productivo y las entidades territoriales. La estructura de estas alianzas puede contemplarse desde la simple asesora para el montaje de programas, hasta el prstamo de instalaciones fsicas para su funcionamiento o la responsabilidad compartida de la oferta de dichos programas (Conpes 3360). Tal como se propone en las estrategias del sector de ciencia y tecnologa, por medio del sector educativo se impulsarn reas estratgicas del conocimiento tales como la biodiversidad y los recursos genticos, la biotecnologa e innovacin agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes en reas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnologa. Igualmente, se cubrirn reas donde se estn produciendo las mayores transformaciones tecnolgicas, como en el campo de las telecomunicaciones, el metalmecnico y la electrnica. Paralelo a las anteriores propuestas, debern reglamentarse los parmetros de articulacin entre el sistema de educacin no formal y la educacin superior, estableciendo las competencias bsicas por desarrollar y los estndares de calidad requeridos. Por medio de un sistema de crditos se debern dar homologaciones entre las instituciones del sistema de educacin no formal pertenecientes al SNFT y la educacin superior. Se propondr, adems, un sistema de incentivos para las instituciones de educacin superior que logren establecer vnculos con otros pases, a travs del sistema de acreditacin, el cual otorgar mayor puntaje a las instituciones que logren homologar sus programas con los de sus pares en universidades extranjeras de alto nivel. Debido al gran potencial de la educacin tcnica y tecnolgica para aportar al desarrollo del pas, a su
facilidad para acercar al sector productivo con el sector de educacin y a las caractersticas que facilitan el acceso de la poblacin a la educacin superior (ofrece ciclos ms cortos que disminuyen los costos de oportunidad de la poblacin al estar vinculado al sistema educativo, adems capacita para el trabajo, lo cual favorece la insercin laboral, entre otros) se fomentar el aumento de la cobertura en estos programas. Igualmente se trabajar en el mejoramiento de la calidad de los mismos, estipulando los requisitos mnimos de funcionamiento, de acuerdo con estndares. La investigacin, por su parte, es una de las principales funciones de la educacin superior16, es uno de los mecanismos ms efectivos con los que se cuenta para hacer llegar a la sociedad sus principales aportes al desarrollo econmico y social. Se debe fomentar la participacin del sector privado en su nanciamiento, al tiempo que se deben aprovechar sus posibles aportes en trminos de experiencia, conocimientos tcnicos y facilidades en infraestructura. Asimismo se debe estimular la realizacin de prcticas de investigacin dentro de sus empresas. La investigacin se considerar una condicin necesaria para que las instituciones de educacin superior puedan acreditarse. Al igual que en la educacin bsica, la evaluacin de logros obtenidos por los estudiantes en educacin superior se convierte en una pieza clave para el mejoramiento de la calidad. Debe garantizarse la realizacin peridica de las pruebas ECAES, la comparabilidad de stas ao a ao, el anlisis y la publicacin de los resultados. Es importante a la vez mantener un sistema de informacin que permita hacer seguimiento y evaluacin a la poltica de educacin superior y establecer posibles ajustes para que las instituciones de educacin superior puedan hacer seguimiento a sus egresados, con el n de determinar as posibles cambios en los programas acadmicos para mejorar la pertinencia. Se crear el Sistema de Evaluacin de la Calidad del Sector Educativo, el cual estar encabezado por el ICFES, entidad que despus de un proceso de reestructuracin se convertir en un servicio de pruebas, que tendr la funcin de realizar todos los procesos de evaluacin que emprenda el sector, as
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como el anlisis de los resultados y su correspondiente divulgacin.
Meta 9: Consolidar un Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT) Es necesario crear y consolidar una institucionalidad que corrija la dispersin, heterogeneidad en los currculos, baja calidad y falta de coordinacin del universo de entidades de capacitacin, de tal manera que se consolide un verdadero SNFT en el pas. Recientemente se han dado los primeros pasos en esa direccin17: regulacin del sistema, acreditacin de entidades y programas de formacin para el trabajo, pertinencia de la formacin, normalizacin y certicacin de las competencias laborales y de la ejecucin de la formacin para el trabajo. El desarrollo de estas herramientas depender de la coordinacin de los actores responsables. En materia de regulacin, el MEN y el MPS tendrn que denir los lineamientos y sus competencias. Igualmente, debern establecer los mecanismos y requisitos de la acreditacin de instituciones y programas y su forma de nanciacin, con el n de incrementar la concurrencia de actores de formacin dentro del Sistema y, por lo tanto, conocer el nmero de los beneciarios directos. Tambin debern denir el sistema de equivalencias de los programas con un enfoque de formacin por competencias para facilitar la movilidad educativa de los usuarios de la capacitacin. El MPS denir las estrategias y mecanismos que permitan establecer la pertinencia de la oferta de
En empleo
En consistencia con los logros esperados de la estrategia de proteccin social que fortalecer las capacidades de los colombianos y las mayores tasas de crecimiento econmico, el pas podr tener niveles de desempleo de 5% en 2019. Estos avances permitirn, adems, reducir la duracin promedio del desempleo y disminuir la informalidad. Especial atencin deber prestarse a la reduccin del trabajo infantil como factor discriminatorio y determinante de pobreza y desigualdad. Meta 8: Disminuir los niveles de desempleo Lograr las metas planteadas en la Tabla 4.8 requiere, adems de los retos en trminos de crecimiento econmico, enfrentar problemas relacionados con el mercado de formacin para el trabajo, tales como la calidad, pertinencia y continuidad de la capacitacin a lo largo de la vida. Lo anterior disminuir el desajuste existente entre los niveles de calicacin de los trabajadores y los requerimientos de las empresas, dando mayor posibilidad a los colombianos de lograr una mejor insercin en el mercado de trabajo, a la vez que se genera un incremento de la productividad y competitividad del sector productivo.
Tabla 4.8. Meta 8. Disminuir los niveles de desempleo

Meta Reducir la tasa de desempleo a 5% (% de desempleados dentro de la PEA) Reducir la duracin promedio del desempleo a 6 meses Reducir a 11,1% la tasa de desempleo de los menores de 24 aos Reducir a 1,4 la brecha entre la tasa de desempleo del quintil 1 frente al quintil 5 (TDquintil1/TDquintil5) Disminuir a 2,5% la proporcin de la PEA infantil (10-17 aos) respecto al total de la PEA PEA: Poblacin Econmicamente Activa. TD: Tasa de Desempleo. Fuente lnea de base: DANE, ECH, 2004. Clculos DNP-DDS. Situacin Actual 13,6% (promedio anual) 13 meses 31,6% 2,2 6,7% Situacin 2010 8,6% 8 meses 24,4% 1,87 5% Situacin 2019 5% 6 meses 11,1% 1,4 2,5%
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Tabla 4.9. Meta 9. Consolidar Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT)
Meta Cubrir en la nueva estructura del SNFT a 100% de los capacitados. Situacin actual 15% Situacin 2010 50% Situacin 2019 100%
Fuente lnea de base: DANE, ECH, 2004. Clculos DNP-DDS.
formacin, soportada en sistemas de informacin y de evaluacin que den cuenta de las tendencias de las necesidades del sector productivo, la orientacin temtica que ofrece el SNFT a travs de sus programas y su impacto. Igualmente, se encargar de reglamentar y realizar el correspondiente seguimiento de la implementacin del componente de certicacin de las competencias laborales de las personas. El SNFT dispondr en 2019 de un sistema de intermediacin laboral gil y oportuno, con un gran soporte tecnolgico y de informacin, que permita disminuir la actual brecha de colocacin entre los inscritos de gran parte de la Poblacin en Edad de Trabajar (PET) y el importante registro de vacantes desde las empresas. En cuanto a la ejecucin de los programas, el SENA har parte del conjunto de actores dedicados a proveer servicios de formacin con pertinencia y calidad, teniendo en cuenta la ampliacin de la oferta interinstitucional y la orientacin racional de sus recursos dirigidos a la demanda. En el largo plazo, se espera que el SNFT, y sus correspondientes compo-
nentes funcionen dentro de un esquema de nanciacin e incentivos que promuevan la competencia por recursos y personas que demanden capacitacin. El avance en el engranaje de los componentes descritos, el fortalecimiento institucional de los actores y la exibilidad en la administracin de los programas deben conducir a la ampliacin de la cobertura del Sistema. Se espera que en 2019 el 100% de las personas capacitadas hayan sido formadas por instituciones reguladas por la nueva estructura del SNFT. Para esto es necesario que en 2010 estn consolidados al menos 95% de todos los componentes (Tabla 4.9). Meta 10: Mejorar la proteccin al cesante y ampliar la cobertura del sistema pensional Es necesario fortalecer el sistema de seguridad social en tres vas: mejorar la proteccin de los riesgos implcitos en el desarrollo de la actividad laboral, mitigar las contingencias del desempleo durante la vida laboral y garantizar un ingreso pensional para el momento de retiro. Las metas especcas se presentan en la Tabla 4.10.
Tabla 4.10. Meta 10. Proteger al cesante y ampliar la cobertura del sistema pensional
Meta Aumentar a 72,9% la cobertura de aliacin al sistema de riesgos profesionales Ampliar a 50% los mecanismos de proteccin al desempleo (%PEA cubierta con algn mecanismo de proteccin) Aumentar a 71,1% la cobertura en aliacin a pensiones Disminuir la informalidad de la poblacin ocupada a 33% Fuente lnea de base: MPS, DANE-ECV, 2004. Situacin actual (1) 26,6% 20% 25% 58% Situacin 2010 40,2% 30% 38,4% 47% Situacin 2019 72,9% 50% 71,1% 33%
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El aumento de la cobertura en riesgos profesionales implica que se incentive y facilite la aliacin de los trabajadores del sector informal. Es necesario, adems, fomentar la conciencia sobre los riesgos implcitos en cualquier tipo de actividad laboral, con el n de estimular la aliacin18. En este sentido, el MPS debe asumir el liderazgo para promocionar los programas y coordinar las empresas que tienen a cargo la prestacin de este servicio. Con el objetivo de incrementar la proteccin al desempleo, se promover la implementacin de un seguro al desempleo tradicional (voluntario) que estara dirigido a la poblacin independiente con capacidad de pago y a los asalariados, como complemento a las cesantas. Estas ltimas como un mecanismo de compensacin a la cada de ingresos en los momentos de desempleo, y no como en la actualidad, que se han convertido en un ingreso corriente de los asalariados. Debe entonces limitarse la posibilidad de retirar las cesantas mientras las personas se encuentren empleadas. En cuanto al sistema pensional, como un mecanismo de proteccin para la vejez, debe considerarse la equidad intrageneracional e intergeneracional. La primera se reere al aumento en la cobertura de aliacin al sistema, se espera llegar a una cobertura de 71,1% en 2019, suponiendo un aumento en 2,7 aos del nivel de educacin promedio y la disminucin de la informalidad en el empleo a 33.0%. De igual forma, se requieren cambios normativos que permitan nuevos esquemas de vinculacin, ligados a los ingresos base de cotizacin y al monto de las pensiones. En particular, se debe promover la posibilidad de cotizaciones y pensiones por debajo de un salario mnimo. Que el monto de pensin mnima est sujeto al salario mnimo hace que el costo de aliacin para un trabajador sea mayor a lo que estara dispuesto a pagar, generando desestmulos a la aliacin. La inequidad intergeneracional, por su parte, est relacionada con el dcit scal generado por los altos benecios de un porcentaje pequeo de la poblacin, que hizo aportes muy bajos y, en muchos casos, ni siquiera contribuy. Este dcit pensional
est siendo nanciado por las generaciones presentes y, en parte, les corresponder a las futuras. Este problema debe ser enfrentado gravando las pensiones ms onerosas, de tal manera que se logre corregir el desbalance existente entre benecios y contribuciones dentro de cada generacin. Adicionalmente, el MPS debe aumentar y mejorar la vigilancia y control de las empresas privadas para incrementar los niveles de aliacin. Se requiere entonces fortalecer las direcciones territoriales y crear un sistema de informacin que permita centralizar los datos relevantes y as hacer seguimiento a las empresas y polticas del gobierno. Para fortalecer y hacer viable una mayor formalizacin del mercado laboral, condicin necesaria para lograr los aumentos en aliacin a la seguridad social, es necesario que se diseen y apliquen mecanismos que reduzcan las inexibilidades del mercado laboral y creen condiciones para inducir a los empleados a formalizarse. En esa va, hay que promover cambios normativos que garanticen que los ajustes del mercado laboral se puedan hacer va salarios y no mediante una reduccin en la poblacin ocupada. Este arreglo pasa por motivar modicaciones en los procedimientos de jacin de salarios, pero sobre todo, se debe revisar el esquema de nanciacin actual de una parte de la asistencia y seguridad social, que a pesar del avance en el aseguramiento contributivo, todava est principalmente soportado en los recursos provenientes de los sobrecostos a la nmina, que deben ser racionalizados. Tambin se debe avanzar hacia esquemas de nanciacin que no vayan en contrava de la generacin de empleo formal. Para inducir a las empresas a formalizarse, el incremento de la tasa del IVA es un instrumento muy importante, al tiempo que ayuda al ajuste scal. Cuando el IVA se extiende a muchos insumos los productores preeren que un bien o servicio pague IVA para poder descontar el que ellos pagan sobre los insumos.
En pobreza y desigualdad
Como resultado de los logros obtenidos en todos los sectores sociales, especialmente en trminos de
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crecimiento y generacin de empleo, mejoramiento de las condiciones laborales y cobertura en educacin, as como de las inversiones en otros sectores como infraestructura y saneamiento bsico, entre otros, ser posible reducir los ndices de pobreza y desigualdad. Meta 11: Reducir ndices de pobreza y desigualdad para cerrar brechas sociales Es importante que la meta de pobreza se cumpla, no slo a nivel nacional, sino fundamentalmente que se evidencie un mejoramiento en la brecha actual entre la incidencia de pobreza urbana y rural (Tabla 4.11), lo cual requiere mejoras y esfuerzos en la focalizacin de subsidios hacia la poblacin ms pobre y el desarrollo de estrategias especcas para el sector rural (educacin rural, cadenas productivas y sociales, entre otros).
Meta 12: Articular el Sistema de Proteccin Social (SPS) Como se mencion anteriormente, la principal estrategia para disminuir la pobreza y la desigualdad es la consolidacin del SPS. Se busca a travs de ste proteger a la poblacin ms pobre y vulnerable, mediante el desarrollo de instrumentos de prevencin y asistencia social. El SPS se dene como un sistema integrado, con capacidad institucional para responder oportuna y consistentemente a las situaciones de vulnerabilidad y pobreza de la poblacin. Su objetivo fundamental es reducir la pobreza temporal y minimizar la brecha de pobreza, para lo cual es fundamental la acumulacin de activos en capital humano. El MPS se constituye en el ente rector de las polticas y en el regulador de cada uno de los subsistemas, contando con el concurso y coordinacin
Tabla 4.11. Meta 11. Reducir pobreza y desigualdad

Metas Reducir el ndice de pobreza en 62% Reducir el ndice de pobreza medido con subsidios a 15%(4) Reducir el ndice de pobreza medido con el gasto en 62%(4) Reducir el ndice de indigencia en 64% Reducir el porcentaje de personas que vive con menos de US$1 al da a 1,0%(2) Reducir la brecha de pobreza en un 62%(3) Reducir la brecha de pobreza medida con subsidios en 70%(4) Reducir la relacin entre pobreza rural y urbana a 1,3 Reducir el ndice de Gini a 47,7%, o menos (reducirlo en al menos 8,5 puntos porcentuales) Situacin actual 52,6% 45,1% 48,5% 17,0% 2,8% 24,0% 16,9% 1,47 56,2% 2010 39,6% 33,1% 36,5% 12,6% 2,1% 18,2% 12,2% 1,40 52,8% 2019 20,0% 15,0% 18,4% 6,0% 1,0% 9,1% 5,1% 1,30 47,7%
(1) Ajustado por paridad de poder adquisitivo; lnea de base 2003. (2) Este indicador, conocido como el FGT(1), mide la distancia promedio de los pobres de la lnea de pobreza en trminos porcentuales, y es ponderado por la incidencia de pobreza. (3) Lnea de base calculada por la MERPD, con Encuesta de Calidad de Vida, lnea de pobreza DANE 2005. (4) Fuente lnea de base: MERPD (2004).
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de sus entidades adscritas (SENA, ICBF, Superintendencias), otras del sector pblico, privado y solidario (prestadores pblicos y privados, Cajas de Compensacin Familiar) y las entidades territoriales. Sin embargo, el SPS debe articular sus polticas e instituciones con aquellas del sector educativo, en cabeza del MEN, buscando sinergia en los procesos de formacin de la poblacin (Figura 4.1). El SPS comprende, en trminos generales, tres grandes componentes: la seguridad social integral (salud, riesgos profesionales, proteccin al cesante); la asistencia social; y las polticas y programas de formacin del capital humano, que involucran la articulacin del SNFT y el sector educativo. Estas estructuras constituyen estrategias recurrentes que deben complementarse con mecanismos coyunturales a travs del Sistema Social de Riesgo (SSR). ste incluye las polticas y programas especcos para atender grupos vulnerables en situaciones de crisis, con efecto limitado en el tiempo.
El reto consiste en lograr la efectiva articulacin de polticas y programas y el impacto esperado en los grupos pobres y vulnerables. En especial debern desarrollarse mecanismos efectivos de coordinacin entre el sector educativo y la asistencia social, en temas de educacin inicial y educacin de adultos y grupos vulnerables; por otro lado, deben establecerse sinergias con el SNFT, en reas de formacin tcnica y tecnolgica. Para el efecto se institucionalizar el Consejo de Poltica para la Proteccin Social (CPPS), conformado por los Ministerios de Proteccin Social y Educacin, los directores de las entidades descentralizadas que hacen parte del sistema y la asesora permanente del Departamento Nacional de Planeacin, con el objetivo de hacer seguimiento, evaluacin y orientacin de polticas y programas de asistencia y proteccin social, para los grupos en condicin de pobreza y vulnerabilidad19. Adems, los componentes de la seguridad social debern ser capaces de discriminar entre la poblacin a aquellas personas en condiciones de con-
Figura 4.1. Consejo de Poltica para la Proteccin Social

Consejo de Poltica para la Proteccin Social
Ministerio de la Proteccin Social
Ministerio de Educacin Nacional
Sistema General en Seguridad Social en Salud

Contingencias en salud
Sistema General en Riesgos Profesionales
Sistema de Proteccin al Desempleo
Sistema de Asistencia Social
Sistema Social de Riesgo
Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo

Sistema de acreditacin
Contingencias en salud
Accidentes de trabajo
Contingencias
Cesantas
Bienestar Familiar
Cuidado y proteccin al menor y la familia
Atencin a ancianos
(Proteccin CH e ingreso)
Grupos vulnerables
Prevencin
Enfermedades profesionales
Seguro al desempleo
Mitigacin
Sistema de Calidad
Pertinencia laboral
Subsidio al desempleo
Discapacitados
Superacin
Incapacidades / Indemnizaciones
Nutricin
Pensiones aportantes
RSS: grupos vulnerables
Riesgos econmicos
Sistema de informacin y evaluacin
Pensiones subsidiado
Riesgos sociales-polticos
Subsidio al desempleo
Certificacin de competencias
Subsistencia
CCF: subsidio familiar
Riesgos naturales
Sistema de intermediacin laboral
RAS: sub. condicionados
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tribuir a su nanciamiento mediante cotizaciones y a quienes requieran, por su condicin de pobreza y vulnerabilidad, de los subsidios del Estado. El fundamento de la seguridad social reside en que la poblacin con capacidad de pago acuda a los mecanismos obligatorios de proteccin que brinda el sistema. Para la atencin oportuna de la poblacin vulnerable ante situaciones de crisis, el SPS exige la puesta en marcha de mecanismos institucionales de seguimiento y monitoreo de las condiciones de vida y vulnerabilidad de los grupos poblacionales y la existencia de un portafolio de programas que puedan ser activados y desactivados durante el tiempo que la situacin de crisis persista. Para tal efecto es necesario consolidar el Fondo de Proteccin Social20, cuyo objetivo, adems de nanciar los programas sociales que el Gobierno Nacional dena como prioritarios, sea garantizar la estabilidad del gasto y la ampliacin de las coberturas de los principales programas sociales para las poblaciones ms vulnerables cuando se ha producido un choque econmico negativo21. La estrategia busca capturar recursos durante pocas de crecimiento para que puedan ser utilizados, mediante reglas claras y transparentes, en programas focalizados hacia los grupos ms vulnerables de la poblacin, en pocas de recesin. Como principal instrumento nanciero del SSR, el Fondo cumple una funcin contracclica y de complemento del gasto pblico en programas sociales focalizados22. Con base en la experiencia de la recesin de nes de la dcada de los noventa, estimaciones del DNP plasmadas en los Conpes 3144 y 3187 sugieren que para atender el componente cclico de una recesin severa son necesarios recursos de aproximadamente 0,8% del PIB para un perodo de tres aos. Por esta razn, se propone que el Fondo tenga un tamao estimado mnimo de 0,5% y un tope de 1% del PIB. El Fondo se alimentar con recursos ordinarios del gobierno central y, de considerarse necesario, tambin podr nanciarse con recursos de capital o de crdito externo. Para acumular los recursos, el Fondo se regir por una regla de ahorro especca, que se basa en las estimaciones de crecimiento de la economa
colombiana en el mediano plazo. Al nalizar cada ao de crecimiento superior a 4%, el Fondo deber haber acumulado un monto equivalente a 50% de la diferencia entre los ingresos efectivamente recaudados y los ingresos hipotticos para ese ao, suponiendo un crecimiento econmico de 4%. Para que el SSR funcione efectivamente, se debe contar con un indicador que permita al CPPS declarar la situacin recesiva, denir los programas que se activarn en cada caso y los procedimientos para ordenar el desembolso de recursos del fondo. Dicho indicador ser dos trimestres continuos de crecimiento negativo del PIB. El Fondo desembolsar recursos durante el perodo completo en el que est declarada la fase recesiva pero, en cualquier caso, durante cada ao no podrn ser desembolsados recursos que sumen ms de 0,3% del PIB. El uso de los recursos del Fondo deber cesar cuando el CPPS lo considere apropiado, teniendo en cuenta la profundidad de la recesin, la poblacin por atender y la disponibilidad de recursos. En todo caso, cesar cuando se evidencien cuatro trimestres consecutivos donde el ndice del PIB per cpita, en trminos reales, sea igual o superior al del trimestre previo al inicio de la recesin23-24. El Fondo ser creado por ley como una cuenta especial del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y sus mecanismos operativos sern reglamentados por el Ejecutivo. La administracin del Fondo ser encargada a una entidad duciaria que ser seleccionada por un proceso de concurso pblico. Para garantizar el mantenimiento del valor y la disponibilidad de recursos en forma gil, los recursos del Fondo, captados inicialmente en moneda local, sern transformados a divisas e invertidos en instrumentos nancieros de alta seguridad y liquidez en el mercado internacional de capitales. El CPPS ser la instancia que orientar las decisiones en materia de las polticas y programas que sern objeto de activacin o expansin para afrontar la crisis, con la secretara tcnica del Ministerio de la Proteccin Social, el cual deber desarrollar los instrumentos y mecanismos de monitoreo y seguimiento para la identicacin de grupos vulnerables, segn las caractersticas de las crisis.
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La adecuada puesta en marcha del SSR y el logro de sus objetivos implican mejorar la eciencia e impacto de los recursos pblicos dirigidos al sector social, a travs de la racionalizacin y evaluacin de algunos programas sociales. Se trata de evitar que haya mltiples programas con objetivos y grupos poblacionales similares (duplicaciones); de identicar esquemas que mejoren la asignacin de los recursos y el acceso de la poblacin a los benecios; as como de evaluar el impacto de programas en ejecucin, para establecer posibles mejoras que aseguren su mayor efectividad. Meta 13: Fortalecer la asistencia social para lograr la reduccin de desigualdades socioeconmicas La asistencia social es uno de los dos componentes del SPS y tiene como objetivo servir al Estado como mecanismo redistributivo. Como su nombre lo indica, la asistencia busca, a travs de programas de inversin pblica, expandir las oportunidades de los hogares pobres y vulnerables25. En este sentido, la consolidacin de este componente del SPS se convierte en una de las principales polticas hacia la consecucin del crecimiento pro pobre y la reduccin de las desigualdades socioeconmicas. Para la consolidacin del Sistema de Asistencia Social es necesario implementar acciones en cuatro ejes principales: Denicin clara de competencias por niveles de gobierno. Avanzar hacia la consolidacin del sector de asistencia social requiere la delimitacin de funciones en materia de regulacin, provisin e inspeccin, vigilancia y control, a partir de la cual se supere la colisin de funciones que se evidencia actualmente, y que impide identicar claramente a los responsables de la poltica a nivel nacional y territorial. La denicin de funciones deber ser coherente con el modelo de descentralizacin del pas. Delimitacin de las lneas de accin de la poltica. El montaje de un portafolio nacional de asistencia social debe incluir mecanismos e instrumentos que ofrezcan blindaje contra la corrupcin y la po-
litiquera. Es importante que resulte atractivo para movilizar y garantizar la conanciacin territorial, que cuente con adecuados procesos de informacin para los usuarios y el pblico en general, que haya una importante participacin y control social y una cultura organizacional amable en la prestacin de servicios. De igual manera, exige que los programas que lo conformen ofrezcan garantas reales de costo-efectividad y que su ejecucin e impacto sean objeto de seguimiento y evaluacin. Igualmente, se deber evaluar la pertinencia de muchos de los programas de asistencia social existentes, buscando fortalecer y ampliar aquellos con ecacia demostrada en el mejoramiento de las condiciones de vida de sus beneciarios. Deber hacerse nfasis en la implementacin de una poltica de primera infancia y asistencia y proteccin a la familia, lo mismo que en el desarrollo de esquemas de subsidios condicionados. En trminos de poltica de infancia se han identicado por lo menos cinco reas de accin: nutricin, proteccin, desarrollo infantil, educacin inicial y menor infractor. En materia de familia, las polticas buscarn consolidar su atencin integral y su fortalecimiento, a partir del diagnstico de necesidades y de un acompaamiento para la articulacin y acceso a los programas sociales. Especializacin de entidades por competencia. Para lograr consolidar un portafolio de asistencia social, es fundamental una estrategia de reforma institucional que ofrezca posibilidades de generar mejoras en la eciencia y en la efectividad de los programas. Tal como ha sucedido en el sector salud, en algunas experiencias del sector educativo y en la oferta de formacin para el trabajo, la estrategia debe contemplar alternativas de participacin privada acompaadas de procesos de regulacin, vigilancia y control pblico. La apertura a los mercados en la provisin de los servicios sociales debe, necesariamente, fundarse en la capacidad del Estado para orientar la accin privada al logro de los nes sociales perseguidos. A su vez, debe estar dotada de una importante capacidad de hacer cumplir los objetivos planteados, que evite situaciones de extraccin de rentas de recursos escasos.
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La denicin de competencias estar acompaada por la especializacin de las instituciones responsables de desarrollarlas, con el objetivo de facilitar la identicacin de los responsables a nivel nacional y territorial, al igual que su inspeccin, vigilancia y control. En este sentido, el CPPS actuar como la instancia del Gobierno Nacional encargada de la denicin y promocin de la poltica y la regulacin en materia de familia y niez. Propender por la existencia de polticas articuladas a partir de la construccin y consolidacin de sinergias intersectoriales. En materia de provisin de servicios de asistencia social, se partir de la delimitacin y organizacin del portafolio de programas, los cuales debern ser efectivamente regulados. Se buscar la especializacin de las instituciones responsables de prestar los servicios, introduciendo mecanismos de habilitacin y aseguramiento de la calidad e identicando las entidades con mayores ventajas a nivel nacional y territorial para ofrecer cada tipo de servicio, buscando mejoras en eciencia y la consolidacin de economas de escala a partir de su articulacin con los niveles territoriales de gobierno. Adicionalmente, se denir la institucin responsable de la inspeccin, vigilancia y control de los programas de asistencia social, con base en la evaluacin y seguimiento de resultados ms que de procesos, bajo un esquema descentralizado y estructurado funcionalmente, de acuerdo con la distribucin y denicin de funciones del sistema. Redenicin de la estructura de nanciamiento. Se implementar un ajuste a la estructura de nanciamiento de los programas de asistencia social, a partir de la reduccin de exenciones y el control de la evasin y elusin; de la evaluacin e implementacin de mecanismos de conanciacin entre el Gobierno Nacional y territorial; y de la modernizacin de los mecanismos de presupuestacin de los recursos que desde la Nacin nancian este tipo de programas. Meta 14: Mejorar focalizacin de subsidios y sus instrumentos Todo esto debe ir acompaado de una correccin importante de la distribucin de subsidios. Como
se mencion en el diagnstico, los subsidios no estn bien focalizados hacia la poblacin pobre. El pas deber tener como meta reducir la ltracin de subsidios hacia los hogares no pobres. Estas reducciones se harn para los subsidios de educacin, salud, servicios pblicos, hogares comunitarios y otros programas de asistencia social y los subsidios familiares de las Cajas de Compensacin Familiar26. En particular, la universalizacin de la educacin bsica y del aseguramiento en salud (situacin que se alcanzar en 2015 y 2010, respectivamente), redundarn en disminuciones de la pobreza medida con inclusin de subsidios, y ser igualmente positiva dada su contribucin al mejoramiento del capital humano y a la capacidad de generar ingresos. En materia de educacin, si se tiene cobertura universal, una ltracin de subsidios no presentara problemas de eciencia, dado que la educacin bsica es un derecho constitucional que debe ser asequible a toda la poblacin colombiana, sin importar su nivel socioeconmico. En salud, por el contrario, son importantes los mecanismos de control a la evasin y elusin al rgimen contributivo y de vigilancia y sancin en el rgimen subsidiado. En la medida en que haya poblacin no pobre aliada al rgimen subsidiado se generarn graves ineciencias en el sistema. Para lograr una efectiva focalizacin de los subsidios resulta fundamental, adems de disponer de forma actualizada y consolidada de un instrumento y sistema de focalizacin que identique y ordene a los hogares de acuerdo con sus condiciones de vida (Sistema de Identicacin de Beneciarios de Programas Sociales-Sisben), el desarrollo de mecanismos efectivos de seleccin de los beneciarios en funcin del tipo de subsidios que se habr de entregar. Es necesario revisar el esquema actual de asignacin por niveles de Sisben y pensar en una focalizacin basada en el ordenamiento de los hogares de acuerdo con su puntaje y el tipo de subsidio, esto es, procurar que los beneciarios correspondan a aquellos con mayor necesidad, segn las caractersticas de los programas. El uso de los niveles de Sisben de manera indiscriminada, sin un esfuerzo por garantizar que los subsidios lleguen a los ms pobres y vulnerables, contribuye a que los subsidios
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se concentren en los niveles menos pobres, sin lograr cobertura plena en los niveles ms bajos. Por otra parte, dado que las condiciones de pobreza y vulnerabilidad son cambiantes en el tiempo, la focalizacin deber contemplar mecanismos de reasignacin de subsidios, teniendo en cuenta la duracin de la condicin de beneciario en todos los programas. Las agencias ejecutoras de los programas de subsidios debern mantener informacin actualizada sobre los beneciarios de sus respectivos programas y entregar los subsidios exclusivamente a quienes sean identicados por el Sisben como los ms desfavorecidos. De igual modo, se deber precisar previamente el universo a ser cubierto, en funcin del impacto esperado en las condiciones de vida y la capacidad de los potenciales beneciarios, para atender sus reales necesidades. Esto con el n de evitar caer en la tentacin de ampliar los benecios a grupos con mejores condiciones de vida, sin haber efectivamente cubierto a los ms necesitados. En el mismo sentido, las agencias nacionales ejecutoras de programas de subsidios a travs de la conanciacin con las entidades territoriales y otras instancias debern aplicar como condicin previa la plena identicacin en el Sisben de los beneciarios seleccionados inscritos en los registros administrativos, de acuerdo con los criterios de seleccin y priorizacin correspondientes. De lo anterior se deduce que la mejor focalizacin requiere, adems de instrumentos de identicacin de la poblacin de acuerdo con sus condiciones de vida y de registros administrativos actualizados, polticas pblicas y programas bien diseados. Es en este terreno en el que el pas debe avanzar de manera ms agresiva y consistente, para evitar seguir aplazando objetivos sociales como la reduccin de la pobreza y la desigualdad. Las agencias gubernamentales deben adquirir la capacidad, no slo de ejecutar el gasto asignado, sino de evaluar la ecacia y focalizacin del mismo. Ambos elementos hacen parte del diseo mismo de la poltica o programa, y demandan la sensibilizacin sobre los resultados que se esperan, ms que la preocupacin por la simple ejecucin del gasto anual.
Meta 15: Ampliar programas de subsidios condicionados a hogares en condiciones de vulnerabilidad y pobreza Se propone ampliar programas de subsidios condicionados a todos los hogares clasicados en Sisben 1 y 2, con nios menores de 18 aos y que actualmente no se benecien de los programas de restaurantes escolares u Hogares Comunitarios del ICBF, debido a que stos ofrecen benecios complementarios a los del actual programa de subsidios condicionados Familias en Accin. En 2003 haba 3.000.000 de hogares con dichas caractersticas27, pero se espera que este nmero baje a 1.500.000 en 2019, suponiendo que las metas de pobreza se cumplan junto con la cada pronosticada para la tasa de crecimiento de la poblacin, y si el porcentaje de familias Sisben 1 y 2 con hijos menores de 18 aos beneciarias de restaurantes escolares y Hogares Comunitarios se mantiene alrededor del 25%.28 La ampliacin se har considerando un incremento en el nmero de hogares atendidos de 60.000 en 2005 y de aproximadamente 85.000 hogares anualmente a partir de 2007. No obstante, debe tenerse en cuenta que existen complementariedades con otros programas, los cuales podran ser reducidos, rediseados o ampliados para mejorar la eciencia. La recomendacin no es necesariamente ampliar programas de subsidios condicionados, de manera que el gasto incremente anualmente. Sin embargo, s se debe considerar que los programas de subsidios condicionados han sido exitosos tanto en Colombia como en otros pases (Brasil y Mxico, por ejemplo) y, por lo tanto, se deben explorar maneras de ampliar programas de este tipo. En este marco, sera necesaria la reasignacin de recursos de programas no ecaces hacia aquellos que incentiven la acumulacin de activos de capital humano dentro de la poblacin pobre. Asimismo, se podran producir cambios en programas existentes, de manera que incluyan un componente condicionado a comportamientos que ayuden a mitigar o superar la pobreza, en sta o en las siguientes generaciones. Son tambin necesarios los programas enfocados hacia el rea rural, tales como los de cadenas
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productivas y sociales de la Red de Solidaridad Social, los cuales incentivan y apoyan a campesinos a aprovechar lotes para la seguridad alimentaria (autoabastecimiento), y a mejorar los sistemas productivos locales en materia de eciencia y efectividad. El programa de cadenas productivas cuenta con una experiencia de dos aos de implementacin y vislumbra tener importantes impactos sobre los ingresos de las personas, su nivel de pobreza y estado de nutricin, capital humano y social. Por un lado, incentiva por medio del apoyo econmico (semillas y herramientas y capacitacin) a los habitantes rurales a cultivar una variedad de alimentos para el autoconsumo, teniendo repercusiones importantes en la incidencia de indigencia y desnutricin. Parte de estos cultivos tambin podran ser comercializados, generando as una nueva fuente de ingresos. Adicionalmente, el mejoramiento de sistemas productivos locales corrige actuales ineciencias en la cadena productiva y ayuda a los campesinos a aadir valor agregado a sus productos. Sin embargo, el programa no ha sido evaluado hasta el momento. Ser necesario hacer una evaluacin exhaustiva de su ecacia e impacto, de sus fortalezas y debilidades, de manera que se pueda considerar una mejor cobertura. En particular, las micronanzas deben formar parte del Sistema de Proteccin Social; la ampliacin del acceso a crdito y ahorro es fundamental para el manejo social del riesgo, especialmente de la poblacin vulnerable, es decir, aquella que corre el riesgo de caer en pobreza, y quiz permanecer en ella, por una desacumulacin de activos en momentos de crisis. Bajo el manejo social del riesgo tambin se encuentran otras estrategias de aseguramiento (contra el desempleo, desastres naturales, enfermedad, etc.), los cuales tendrn un rol importante en la mitigacin de una cada de ingresos en momentos de crisis. La desigualdad del ingreso se mitigar con el cumplimiento de las metas de cobertura bruta en educacin superior (40%); con el incremento de aos de educacin acumulados (2,7 aos para la poblacin entre 15 y 24 aos); con la disminucin de la tasa de desempleo a 5% para la poblacin total y a 11% entre la poblacin joven y con la reduccin
de la informalidad del empleo a 33%. El incremento relativo de la oferta laboral con educacin superior y, por consecuencia, la reduccin de la oferta laboral no calicada, reducir las actuales brechas de salario por niveles de educacin. El cumplimiento de las metas en fecundidad y acceso a anticonceptivos tambin deber tener un efecto importante sobre la desigualdad del ingreso per cpita de los hogares, debido a que son los hogares pobres los que ms altas tasas de fecundidad tienen. Como se ha dicho anteriormente, estas altas tasas de fecundidad incrementan las tasas de dependencia de los hogares, teniendo repercusiones negativas sobre sus ingresos per cpita. Que la poblacin pobre avance en trminos de la transicin demogrca ayudar a que los ingresos de estos hogares se acerquen a aquellos de los hogares no pobres. La desigualdad plantea un reto mayor que el de la pobreza. Sin embargo, en el caso de Colombia, la persistencia de un alto grado de desigualdad pareciera a su vez constituirse en un factor restrictivo para atacar la pobreza. Para reducir la desigualdad, ser necesario que el crecimiento econmico favorezca a los primeros tres quintiles de ingreso, en otras palabras, el crecimiento debe ser pro pobre. Las polticas en favor de un crecimiento pro pobre debern considerar los siguientes aspectos: Fortalecimiento del capital humano mediante la expansin de la cobertura educativa y el mejoramiento de la calidad y pertinencia respecto al mercado laboral. Focalizacin del gasto pblico, eliminando las ltraciones, de manera que ste se concentre en los segmentos ms pobres y contribuya a la redistribucin del ingreso. Evaluacin del sistema tributario, considerando la posibilidad de volverlo ms progresivo y minimizando cualquier repercusin negativa sobre la eciencia del recaudo, con el n de crear un pas ms justo y equitativo. Se deben evaluar impuestos tales como el IVA, teniendo en cuenta que la progresividad es ms importante en el gasto que en la fuente del recurso. Se debe explorar la viabilidad y fortalecer los mecanismos para un mayor recaudo de ingresos tributarios va impuestos a
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construir ciudades amables
los ingresos y a la riqueza (especialmente la tierra), con esfuerzos sobre la evasin y la elusin29. Redistribucin del ingreso. Es indiscutible que la poblacin duea de la tierra no paga sucientes impuestos sobre sus propiedades. La redistribucin de tierras recuperadas producto de los procesos de extincin de dominio a la actividad ilegal ser un mecanismo importante para la redistribucin. Democratizacin de la propiedad, lo cual demanda una estructura corporativa y empresarial orientada a contar con cdigos de buen gobierno que incentiven la participacin de los usuarios en el capital de las empresas. Se hacen necesarios mecanismos y condiciones especiales
que posibiliten que los trabajadores y organizaciones solidarias accedan a la propiedad accionaria. Por ltimo, es importante destacar que en el momento de elaboracin del presente documento se encuentra en curso la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD). Se espera que esta Misin, que incluye un proceso participativo con la sociedad civil y el estamento poltico, arroje recomendaciones de poltica a largo plazo (10 a 15 aos). Tanto los Objetivos de Desarrollo del Milenio, establecidos para ser cumplidos en 2015 (Conpes Social 91), como las metas constituidas para 2019, debern ser tomados en cuenta por la Misin.
Notas
1 Parte de esta temtica ha sido tratada ya en el Captulo I: Dnde estamos en lo social. 2 A mediados del siglo (1950-1960), la poblacin creca a una tasa promedio anual de 2,94%, sin embargo, el ritmo de crecimiento poblacional ha ido disminuyendo y para el perodo 1990-2000 la tasa media de crecimiento fue 1,91%. 3 En 1951 slo el 38,7% de los colombianos vivan en las ciudades, hoy este porcentaje llega al 72,5%. 4 Este fenmeno est asociado en buena medida a la reduccin registrada en la fecundidad (que pas de estar cerca de siete hijos por mujer entre 1950 y 1965 a ubicarse en 2,6 en 2000), y de la mortalidad (que pas de 16 defunciones por cada mil habitantes en 1950 a menos de seis en 2005). La tasa de fecundidad en Colombia es igual a la del promedio de Latinoamrica (2,6), pero superior a la de pases como Mxico (2,5), Costa Rica (2,3), Brasil (2,3), Chile (2,0) y Cuba (1,5) (Cepal. Boletn Demogrco 73. Enero 2004). La tasa bruta de mortalidad sita al pas por debajo del promedio de Latinoamrica (6,1) y de pases como Argentina (7,8), Brasil (6,4) y Cuba (7,2). En mejor situacin se encuentran Chile (5,2), Ecuador (5) y Costa Rica (4). 5 Algunos efectos de los cambios en la composicin etrea de la poblacin se tratan en el Captulo II: Tres condiciones determinantes Una poblacin en transicin. 6 La tasa bruta combinada (preescolar, primaria y secundaria) pas de 79,8% en 1993 a 88,1% en 2003 (ECH Hogares). 7 Clculos DNP-SE-DDS con base en ECH DANE. Segn clculos del MEN con base en el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior (SNIES) la tasa de cobertura bruta de la educacin superior es 22,4% (2004). 8 La lnea de indigencia es el valor de una canasta bsica de alimentos, mientras que la lnea de pobreza incluye otras necesidades bsicas y es, generalmente, 2 o 2,5 veces la lnea de indigencia (dependiendo de la ciudad o zona cabecera/resto). Las lneas de indigencia y de pobreza fueron calculadas por el DANE en 2005 y son preliminares (estn en revisin por la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, MERPD). 9 Para poner esta cifra en perspectiva, el ndice de Gini de Suecia, uno de los pases ms equitativos del mundo, fue 0,258 en 2000, mientras el de Brasil fue 0,591 en 1998. Naciones Unidas, Informe sobre desarrollo humano 2004.
10 Para algunos autores, la menor natalidad se asocia en el largo plazo a una menor tasa de dependencia, con el correspondiente incremento de las personas en edad productiva y tiene, por tanto, efectos positivos en el crecimiento, el ahorro y el empleo. Sin embargo, para otros, la natalidad y la cantidad de los hijos es una variable endgena que depende de las decisiones racionales en el seno de las familias, basados en supuestos de existencia de informacin suciente en un mercado de capitales eciente. Ver Armando Montenegro y R. Rivas. Las piezas del rompecabezas. Desigualdad, pobreza y crecimiento. Bogot, 2005. Pgs. 123-138. 11 La equidad en salud se reere a que nadie debera tener desventajas para alcanzar su estado de salud potencial, si dichas desventajas pueden ser evitables. Gwatkin. Health Inequalities and Health of the Poor. What do we know? What can we do? en Boletn de OMS, 78 (1): 3-18, 2000. 12 Una propuesta de poltica para el control de la evasin y la elusin es la implementacin denitiva del sistema nico de registro y recaudo, el nmero nico de la seguridad social y el cruce con las bases de datos del sistema pensional y otros impuestos. 13 Un ejemplo de esto es la actualizacin catastral en el rea rural. 14 Incluye dengue, malaria, leishmaniasis, enfermedad de Chagas, ebre amarilla, principalmente. 15 Gwatkin, Health Inequalities and Health of the Poor. What do we know? What can we do? en Boletn de OMS, 78 (1): 3-18, 2000. 16 Segn la Ley 30, las funciones de la educacin superior se resumen en las actividades de docencia, investigacin y extensin. 17 Conpes Social 81 de 2003 plantea el proceso de diseo e implementacin de la estructura del Sistema, acorde con el desarrollo de funciones en diferentes componentes. 18 Esto sin ignorar la necesidad de prevenir los riesgos laborales desde un principio, mejorando las condiciones de trabajo y educando a los trabajadores sobre la prevencin de riesgos. 19 Este Consejo tendr, a diferencia del Conpes Social, una funcin ms operativa y de articulacin de las decisiones y programas necesarios para una efectiva asistencia y proteccin social, entre los cuales est la operacin del Fondo de Proteccin Social descrito ms adelante.
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20 El fondo fue creado por el artculo 1 de la Ley 789 de 2002, como una cuenta adscrita al Ministerio de la Proteccin Social. 21 Sin embargo, se debern considerar mecanismos de nanciamiento efectivo y oportuno frente a crisis coyunturales de otro tipo, tales como desastres naturales. De igual forma, a nivel regional es necesario promover mecanismos similares ante crisis regionales o locales. 22 Dado que el gasto en asistencia social es precisamente el que se orienta a atender a la poblacin ms vulnerable, su recorte en pocas de recesin limita el principal mecanismo de proteccin que tiene dicha poblacin. Por esta razn, para garantizar el logro de los objetivos del SSR se propone establecer un mecanismo de nanciacin que permita contar con recursos sucientes y oportunos para su operacin. 23 Dado que el fondo slo se utilizar en pocas de recesin econmica a nivel nacional, es importante que las entidades territoriales desarrollen tambin mecanismos anticclicos para afrontar situaciones de recesin econmica local. 24 El ciclo econmico no es el nico riesgo covariable al que est expuesta una poblacin; existen otros, tales como desastres naturales, para los cuales se debe tener en cuenta un mecanismo de nanciamiento similar, de tal forma que se acumulen recursos para emergencias no previstas. Este mecanismo podra funcionar a travs de la destinacin de recursos del mismo SSR o de la creacin de un fondo especco para la mitigacin de riesgos no relacionados con el ciclo econmico. 25 J. Nez, y S. Espinosa. Asistencia Social en Colombia: diagnstico y propuestas. (Mimeo) BID, Washington D. C. Pg. 4. 26 La MERPD actualmente est discutiendo el tema de la focalizacin de subsidios con las cajas de compensacin, y stas han mostrado inters en una mejor concentracin de sus subsidios en la poblacin ms necesitada, entre sus aliados. 27 Segn la Encuesta de Calidad de Vida 2003. 28 Este ltimo supuesto claramente podra cambiar debido a reasignacin de recursos hacia programas ms ecientes y ecaces. 29 Entre otros, se podra evaluar la posibilidad de gravar un impuesto a las sucesiones, que se gravara slo por una vez a partir de cierto valor, de manera que no afecte a poblaciones pobres ni cree incentivos para fugas de capitales al extranjero o afecte el incentivo de la inversin para dejar herencia a los hijos (Armando Montenegro. Otra pieza del rompecabezas, El Espectador, 29 de mayo 2005). 30 Humberto Molina Giraldo, Anlisis del sistema nacional de ciudades: aportes para una nueva regionalizacin del territorio colombiano, PNUD / Ministerio de Desarrollo Econmico, 2001. 31 Conurbacin es la dinmica en la cual la expansin urbana de una ciudad genera el contacto fsico con otras vecinas. Los centros subregionales mayores son ciudades no capitales con incidencia a nivel subregional en la prestacin de servicios sociales y econmicos. 32 El IPU mide el peso demogrco relativo de la ciudad ms populosa respecto a las tres siguientes, mostrando el nivel de concentracin urbana de un pas en una sola ciudad. En el
caso de Colombia, el bajo IPU se explica por contar con un sistema de unidades bastante consolidado. 33 No obstante lo anterior, es importante resaltar que durante los ltimos aos se han presentado importantes avances de carcter institucional. Segn datos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la fecha 92% del total de municipios han adoptado su respectivo POT, lo cual ha fortalecido su capacidad de planicacin mediante la aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo y de nanciacin del desarrollo urbano. 34 El valor del acervo de viviendas en Colombia se estim utilizando informacin del Instituto Geogrco Agustn Codazzi y de los Catastros Descentralizados. 35 Brasil (64%), Cuba (47%), Mxico (40%), Chile (23%) y Argentina (22%). 36 Poblacin con acceso a por lo menos 20 litros diarios por persona, a mximo 1 km de distancia de una fuente mejorada como conexin domstica, pblica, pozo protegido o recoleccin de lluvia (OMS). 37 Estos datos no coinciden con los presentados en la Grca 13: Cobertura real y potencial de acueducto y alcantarillado, dado que la fuente de informacin diere. Sin embargo, las diferencias se ajustan al margen de error permitido en las encuestas de hogares. Las coberturas urbanas de acueducto y alcantarillado, por su parte, son de 97,4% y 90,2%, respectivamente (DANE, ECV 2003). 38 Estas reformas se orientaron hacia la profundizacin de la descentralizacin, la gestin empresarial, la participacin del sector privado y la separacin de roles entre el Gobierno Nacional (encargado de la formulacin de la poltica sectorial, la regulacin y el control) y los municipios, encargados de asegurar la prestacin eciente de los servicios. 39 Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001. 40 En los municipios de menor tamao, donde prevalecen tarifas bajas que en el mejor de los casos cubren slo los costos de administracin, operacin y mantenimiento, las transferencias se convierten en la principal fuente de recursos para inversin. 41 Banco Interamericano de Desarrollo, Los retos de un continente urbano, Washington, D. C.: BID, 2004. Pg. 10. 42 La Agencia HABITAT de Naciones Unidas estableci como indicador deseable 15 m2/hab y como mnimo aceptable un promedio de 10 m2/hab. 43 Esta rea es equivalente a 100 parques Simn Bolvar de Bogot. 44 Esta estrategia se implementara en ciudades mayores de 100.000 habitantes y se espera que stas administren como mnimo 40% del rea requerida en expansin y renovacin urbana a travs de modelos de participacin pblicoprivada. 45 En relacin con el segmento VIS, el gobierno tiene como meta implementar durante el perodo 2005-2010 instrumentos para consolidar el sistema de nanciacin de vivienda (meta 3), con el propsito de disminuir la dependencia de este grupo de hogares, especialmente los de ingresos entre tres y cuatro SMLM, a los subsidios del Gobierno Nacional. Por esta razn, a partir de 2010 se considerarn
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hogares VIS slo aquellos con ingresos inferiores a tres SMLM. 46 Para elevar el nivel de produccin de vivienda es necesario un mayor apalancamiento del sector nanciero. En la actualidad, se estima que slo entre 20% y 25% del valor de las viviendas construidas anualmente se nancian con crditos de largo plazo. Por esta razn, los desembolsos anuales de crdito representan en la actualidad 0,5% del PIB, cuando en 1996 el sistema nanciero desembols un monto equivalente a 2,7% del PIB. 47 En el 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial inici el montaje del sistema de informacin del subsidio como parte de la Red Nacional de Informacin. De igual forma, el DANE, en coordinacin con el MAVDT, el DNP y otras entidades y gremios del sector, ha venido trabajando en la optimizacin de las estadsticas de vivienda y construccin. 48 Este tipo de edicaciones logran ahorrar energa elctrica utilizando fuentes alternativas, reciclan parte del agua para ser utilizada en usos domsticos, crean sistemas adecuados de ventilacin natural en climas clidos, aprovechan al mximo la iluminacin natural y utilizan materiales reciclables y de bajo impacto ambiental. El impacto positivo de estas construcciones no es slo con el medio ambiente (menores emisiones de gases). La menor utilizacin de energa en sistemas de iluminacin, aire acondicionado, calefaccin y la posibilidad de reciclar parte del agua, representara un ahorro importante en los costos de los servicios pblicos para los hogares y para el Estado. 49 El tope vigente restringe la oferta de crditos a hogares de bajos ingresos. 50 El nivel de consumo bsico est denido como aquel destinado a satisfacer las necesidades esenciales de las familias (Decreto 1006 de 1992). 51 Derivado de acciones en tres entidades: Programa de Modernizacin Empresarial del MAVDT, los procesos de toma de posesin de la SSPD y los procesos de liquidacin de prestadores pblicos inecientes de la CRA. 52 Artculo 1. Ley General de Cultura. Ley 397 de 1997. 53 Sentencias T380/93, T342/94, SU039/97. Este marco normativo ha sido enriquecido por el Plan Nacional de Cultura 2001-2010 Hacia una ciudadana democrtica cultural, y ms recientemente por el documento Conpes 3162, donde se establecen los parmetros para la sostenibilidad de dicho plan, haciendo nfasis en el fortalecimiento institucional y la reorga-
nizacin del sector mediante cuatro lineamientos fundamentales: informacin, nanciacin, legislacin y gestin. 54 En cuanto a la cooperacin nacional, ha sido fundamental la contribucin del Banco de la Repblica. 55 Ley del libro y Ley del cine. 56 Este porcentaje corresponde a casas de cultura, bibliotecas, museos, teatros, archivos, monumentos nacionales, centros indgenas, auditorios, centros culturales y artesanales, entre otros. 57 Cuadro de seguimiento de la infraestructura cultural. Octubre 25 de 2002. Ministerio de Cultura. 58 El Portafolio de Convocatorias 2004 del Ministerio de Cultura, por ejemplo, de las 401 solicitudes recibidas slo otorg 51. 59 Plan Nacional del Deporte. 60 La ampliacin del Museo Nacional de Colombia permitir la exhibicin de las colecciones representativas de la historia de la cultura colombiana y de la identidad multitnica y pluricultural de la Nacin. De igual manera, este proyecto se orienta a proteger y exaltar el edicio histrico del siglo XIX que le sirve de sede, y a contribuir a la renovacin urbana del centro de Bogot. En el caso de la Biblioteca Nacional, la propuesta es construir un edicio de preservacin para las colecciones, con el objetivo de ampliar la capacidad de almacenamiento y evitar la prdida de la memoria patrimonial. 61 Cabe mencionar experiencias exitosas como la red de bibliotecas de Bogot, que ha inspirado ejercicios similares en Medelln y en Casanare. 62 Es preciso, entonces, reglamentar los artculos 23 y 64 de la Ley General de Cultura, que se reeren a la educacin artstica y cultural no formal, y debe contemplarse la sostenibilidad econmica de los programas que se adopten, deniendo las obligaciones de las entidades territoriales en este asunto. 63 Encuesta Nacional de Hbitos de Lectura y Consumo de Libros. Bogot, 2001. DANE, Fundalectura, CERLALC, Ministerios de Educacin y Cultura. 64 Luis Bernardo Pea, La lectura en contexto. Teoras y propuestas de lectura en Colombia. Un marco de referencia para el estudio PIRLS. Bogot, 2002. Ministerio de Educacin Nacional. 65 En promedio, las bibliotecas pblicas colombianas cuentan aproximadamente con un volumen por cada diez habitantes, con alta concentracin en Bogot y Medelln; en Europa, el nmero de libros por habitante es de 3,3.
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Colombia. Cobertura bruta por niveles

Fuente: MEN, DANE, UNESCO.

Objetivos de la poltica Cobertura Calidad Eficiencia

Educacin Bsica y Media 5 13 6

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1. Cobertura educativa y poltica de ampliacin de cobertura

Cobertura de la Educacin Preescolar, Bsica y Media 2002

73% 15% 56% 35% 7% 27%

87% 69% 82% 83% 67% 78%

PIB per cpita vs. Cobertura Bruta (2001)

T o l ima B o yac Caldas A t lnti co

A rauca V al le S antander S an A ndrs

40% 1 ,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0

PIB p e r cp ita ( m ill $)

Fuente: MEN DANE Secretaras de Educacin Departamentales.

Plan sectorial 2002-2006

1.1.1 Poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo

Porcentaje de la poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo

Nivel Urbana Rural Total

Preescolar 5-6 aos 13,6 33,0 19,6

Bsica Primaria 7-11 aos 4,2 9,9 5,9

Bsica Secundaria 12-15 aos 10,4 28,8 16,0

Media 16-17 aos 34,6 56,5 40,7

Total 12,1 25,4 16,1

Fuente: Clculo con base en Encuesta Continua de Hogares 2001 DANE.

44,9 31,7 14,9 8,9 6,0 26,9

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 1997 y Encuesta Continua de Hogares 2001.

1.1.2 Desercin y Repitencia

Plan sectorial 2002-2006

Matrcula total y repitentes por grados (2002)

Fuente: MEN, DANE C-600, Secretaras de Educacin.

1.1.3 Cobertura en Educacin Superior

Plan sectorial 2002-2006

1.2.2 Acceso con Equidad a la Educacin Superior

Plan sectorial 2002-2006

Plan sectorial 2002-2006

2. Calidad educativa y poltica de mejoramiento de la calidad

2.1 Diagnstico Educacin Bsica y Media

LLECE Puntajes promedio por reas (1998)

Plan sectorial 2002-2006

Resultados en PIRLS - Promedio por pas

Plan sectorial 2002-2006

PIB per cpita vs. Resultados pruebas de estado 2002

H u ila Guav iar e T ol ima Qu in d o B ol v ar

P u t u may o A t lnt ico

41,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0

2.1.1 Diagnstico de la Calidad de la Educacin Superior

2.2 Poltica de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin

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2.2.1 Evaluar: definicin de estndares y evaluacin de alumnos y docentes

2.2.2 Mejorar: Planes de Mejoramiento y difusin de experiencias exitosas

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2.2.4 Mejoramiento de la calidad de la Educacin Superior

Plan sectorial 2002-2006

3. Eficiencia del sector educativo y poltica de mejoramiento

Cobertura Bruta por Nivel y Gasto Pblico en Educacin (1995-2002)

7.000.000 6.500.000 6.000.000

100% 80% 60%

Fuente: MEN - DANE

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