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Educacin y mercado del trabajo en Amrica Latina frente a la globalizacin

Beverley Carlson
Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial
CEPAL

Este artculo resume los desafos que enfrenta la educacin en Amrica Latina y los principales resultados del logro educativo en el mercado del trabajo, en medio de severas desigualdades de ingreso y sociales de larga data y ante los efectos de la globalizacin. Examina el grado en que un mayor logro educativo genera resultados positivos en el mercado del trabajo (ingresos laborales y empleo) y seala que, pese a cuantiosas inversiones en reforma educativa, los pases latinoamericanos estn quedando a la zaga de sus competidores globales. Clculos de la autora de las primas por educacin en algunos pases, segn logro educativo y gnero, muestran que la rentabilidad de la educacin en el mercado del trabajo puede ser positiva, mixta o, con el desempleo, a menudo negativa. El artculo sugiere polticas encaminadas a proveer una fuerza de trabajo ms competitiva y capital humano ms preparado, y formula propuestas concretas para confrontar la globalizacin.

bcarlson@eclac.cl

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Introduccin
Desde mediados del decenio de 1970, un nuevo conjunto de prioridades ha comenzado a influir en el discurso sobre la poltica educativa en todo el mundo. Las nuevas prioridades valoraron el desarrollo de la competitividad individual, nacional y global... En la educacin, esto se tradujo en la mayor importancia atribuida a la calidad de la enseanza. Como consecuencia de las nuevas prioridades educativas, los dirigentes polticos han iniciado en los ltimos veinte aos reformas encaminadas a lograr un mejor ajuste entre los productos del sistema educativo y las necesidades de la economa... (REIMERS, ed., 2000)

La educacin en Amrica Latina presenta cuatro grandes problemas. El nivel de escolaridad ha subido ms lentamente que en otras regiones en los ltimos decenios debido a deficiencias en la cobertura de la educacin secundaria, ya que los nios abandonan la escuela tempranamente antes de completar la enseanza secundaria. Las diferencias de logro educativo son grandes, porque aunque las nuevas generaciones reciben ms enseanza que las anteriores, dentro de cada generacin hay grandes disparidades en el nivel educativo alcanzado, segn el ingreso, la clase social y la ubicacin geogrfica. La rentabilidad de la educacin es baja para quienes han cursado slo los primeros aos de la enseanza y para quienes tienen educacin postsecundaria no universitaria, pero es alta para quienes tienen educacin universitaria; tambin es considerablemente menor para las zonas rurales que para las urbanas. La calidad de la educacin es muy inferior para los estudiantes de familias de bajos ingresos, la mayora de los cuales asisten a las escuelas pblicas y no pueden acceder a una educacin superior de mejor calidad. En suma, la enseanza est profundamente estratificada en Amrica Latina, situacin que no corrige sino que perpeta las desigualdades de ingreso. El aumento de la escolaridad media de la juventud en los ltimos decenios, en comparacin con la de sus padres, no se ha traducido en un mejoramiento suficiente de oportunidades para los jvenes que provienen de las capas sociales ms pobres. Estos ganan de 30% a 40% menos que los que, teniendo el mismo nivel de instruccin, provienen de hogares de ingresos ms altos (CEPAL, 1998). Los pases y sobre todo aqullos que necesiEste artculo se basa en un texto preparado para servir de apoyo al documento de la CEPAL titulado Globalizacin y desarrollo, LC/G.2157 (SES. 29/3), que present en el 29 perodo de sesiones de la Comisin, realizado en Brasilia del 6 al 10 de mayo de 2002.

tan una base ms amplia de conocimientos tcnicos para desarrollar sus economas no pueden darse el lujo de seguir excluyendo en el largo plazo a gran parte de su poblacin de los beneficios de una educacin y una capacitacin de buena calidad. Adems, las desigualdades sociales plantean problemas de desconfianzas recprocas en el lugar de trabajo y en la sociedad en su conjunto. El meollo del debate poltico es la conciencia creciente de que la transformacin mundial que prometa aumentar la prosperidad tambin podra acrecentar la desigualdad y la divisin social (Centro de Investigacin e Innovacin en la Enseanza, 2001a). Tener ms y mejor educacin superior es condicin necesaria pero no suficiente para un crecimiento ms acelerado y ms equitativo. Tambin se necesita estabilidad macroeconmica y medidas correctivas mesoeconmicas y microeconmicas, as como esfuerzos por construir instituciones, para que el desempeo de largo plazo de los pases latinoamericanos sea mejor y ms equitativo desde el punto de vista social. Este artculo examina dos cuestiones fundamentales vinculadas a la poltica educativa y laboral y sus resultados: la primera, el grado en que los pases de la regin latinoamericana estn alcanzando a sus competidores en el mbito mundial (tanto pases industrializados como en desarrollo) o se estn quedando rezagados en la formacin de capital humano, con especial referencia a la educacin secundaria superior y a la enseanza tcnica; la segunda, el grado en que un mayor logro educativo se traduce en los pases latinoamericanos en resultados positivos en el mercado del trabajo1 (participacin en la fuerza trabajadora, empleo,
1

Cabe sealar que la expresin resultados de la educacin en el mercado de trabajo es la terminologa normal y aceptada internacionalmente de la OCDE. Supone que existe una relacin causal, con la cual coincidimos, pero esto no implica que tales resul-

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desempleo y remuneraciones). Seala que pese a ingentes inversiones en la reforma de la educacin, los pases latinoamericanos van a la zaga de sus competidores globales en estos importantes aspectos de la enseanza, y que la rentabilidad positiva de la educacin en el mercado del trabajo que se aprecia en forma bastante sistemtica en los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) exhibe un panorama mucho ms ambiguo en los pases latinoamericanos, donde hay varios casos de rentabilidad negativa. Para analizar estos temas, la autora calcula las primas que reporta la educacin en algunos pases latinoamericanos sobre la base de dos rondas de encuestas de hogares efectuadas en los distintos pases, la primera entre 1993 y 1996 y la segunda en 1999 (Carlson, 2001). El artculo termina con algunas propuestas de poltica en torno a estos asuntos y a los medios para ponerlas en prctica. Los efectos de la globalizacin complican aun ms la intrincada y frgil relacin que ya existe entre la oferta y la demanda laborales dentro de los pases. Los mercados internos del trabajo se ven sacudidos cada vez ms por la creciente influencia de las empresas trasnacionales. El impacto de sus decisiones empresariales, muy centralizadas, se hace sentir simultneamente en muchos pases, sobre todo cuando se recortan puestos de trabajo. La prdida masiva de empleos ocurrida a lo largo de 2001 en Amrica Latina es prueba fehaciente de que los mercados internos del trabajo estn cada vez ms expuestos a los shocks internacionales y a las decisiones globalizadas (Carlson, 2002). Este artculo destaca que una de las medidas ms importantes que pueden tomar los trabajadores para adaptarse a la globalizacin es obtener ms y mejor educacin. Aunque esto no es suficiente, se est haciendo cada vez ms necesario. Para hacer frente a la globalizacin hay que saber dnde se han creado empleos. Como resultado de una serie de factores identificados por Reinhardt y Peres (2000), el crecimiento del empleo en Amrica Latina durante los ltimos 30 aos ha favorecido sostenidamente a los servicios, y en ellos se ha dado el 95% de la creacin neta de empleos en la regin.2

tados se deban solamente a la educacin. El desempeo en el mercado del trabajo depende de muchos factores, segn se seala en el artculo, de los cuales la educacin es uno de los ms importantes. 2 Reinhardt y Peres (2000) muestran, basndose en Weller (2000), que 70% de los nuevos empleos se crean en el comercio, los hoteles y restaurantes y los servicios sociales comunitarios y personales, en empresas informales pequeas y muy pequeas, donde la productividad y los salarios suelen ser ms bajos que en la industria, y en otros servicios como las telecomunicaciones y la banca.

En general, la proporcin del empleo correspondiente a los servicios era superior al 54% hacia 1997 y casi todo el aumento provena de la agricultura, mientras que la proporcin correspondiente a la industria caa marginalmente. Sin embargo, Katz seala que por efecto de la cambiante estructura de la produccin industrial, el contenido de conocimiento tcnico de los empleos ha descendido, por lo menos en la parte que trata de la ingeniera y la innovacin (Katz, 2000). Aunque esta observacin puede ser acertada, al mismo tiempo los empleadores trasnacionales estn dando mayor importancia a la calidad de la mano de obra, lo que significa que hacen mayor hincapi en sus competencias bsicas (lectura, escritura, comunicacin y solucin de problemas). Hacer frente a la globalizacin tambin implica anticipar la demanda de trabajadores que generar el sector de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones (TIC) y tambin el sector bancario, ambos crecientes. Significa asimismo que los trabajadores han de prepararse adquiriendo conocimientos para conseguir y mantener un empleo, o para cambiar de empleo con rapidez cuando hay despidos y se altera la demanda de trabajadores con la introduccin de nuevas tecnologas. La innovacin en materia de informacin y comunicaciones se ha acelerado a tal punto que cada 18 meses se sucede una nueva generacin tecnolgica. Por lo tanto, los empleos de hoy pueden desaparecer en un ao y medio y ser reemplazados por otros que producen tecnologa ms moderna. Desde otro punto de vista, para competir activamente por inversiones en este rubro los pases necesitan contar con un capital humano altamente calificado que pueda adaptarse con rapidez a los cambios tecnolgicos y con un capital humano semicalificado que pueda producir buenos productos en forma confiable. Las ramificaciones pormenorizadas de los efectos de la globalizacin sobre la educacin y el mercado del trabajo escapan al mbito de este artculo. Aqu simplemente tratamos de sealar que en una economa globalizante adquieren cada vez mayor importancia la educacin, la capacitacin y las competencias bsicas. Por ltimo, para comprender la dinmica de la educacin y del mercado del trabajo en un mundo cada vez ms globalizado y poder recomendar polticas al respecto, necesitamos contar con ms y mejor informacin y con nuevos datos, sobre todo acerca de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Una parte excesiva de nuestra informacin se basa en investigaciones realizadas en los Estados Unidos y en el resto del mundo industrializado. La investigacin pblica y privada de Amrica Latina necesita aumentar su inversin, modernizar sus instrumentos y ampliar sus metodologas.

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Ponerse al da o quedarse atrs en la formacin de capital humano
El componente de capital humano en la ecuacin que define la productividad y la competitividad mundial debe analizarse segn varios criterios. Una de las principales limitaciones de Amrica Latina ha sido el nmero insuficiente de jvenes instruidos y capacitados que ingresan a la fuerza de trabajo. En primer lugar, hay que elevar aun ms las tasas de egreso del ciclo superior de la escuela secundaria. En segundo lugar, habr que mejorar considerablemente la calidad de la educacin pblica para que los pases y los individuos puedan competir en un pie de igualdad. En tercer lugar, habr que ajustar la educacin postsecundaria para que se relacione ms especficamente con las necesidades del mercado laboral y la productividad nacional. Para que los pases puedan competir en la economa global, sobre todo en lo que toca a la innovacin tcnica, las universidades latinoamericanas deben producir un mayor nmero de cientficos e ingenieros capacitados, en particular en aquellas ramas que interesan segn las modalidades actuales de especializacin de la produccin que estn apareciendo en varias subregiones. El desarrollo econmico se relaciona cada vez ms estrechamente con la capacidad de cada nacin de adquirir conocimientos tcnicos, y el proceso de globalizacin est acelerando esta tendencia. Las ventajas comparativas derivan ms y ms de la innovacin tecnolgica y del uso competitivo de los conocimientos en aquellas reas en que los distintos pases sobresalen. La proporcin de productos con un contenido de tecnologa medio alto y alto en el comercio internacional subi de 33% en 1976 a 54% en 1996 (Banco Mundial, 1999), aunque las estadsticas de comercio no incorporan el declinante contenido de ingeniera en la fabricacin de automviles en algunos pases que han reemplazado gran parte del contenido tecnolgico local por la contratacin externa de servicios de ingeniera en lnea. Esto ocurre en especial con la maquila en la industria automotriz de Mxico. Estudios recientes de la CEPAL muestran que el sistema actual de especializacin productiva y comercio supone un contenido menor y no mayor de conocimiento tecnolgico nacional. Para convertirse en sociedades movidas por el conocimiento, por lo tanto, habra que trastocar estas tendencias a fin de aumentar el contenido de conocimiento tecnolgico e ingeniera locales en toda la estructura de produccin, sobre todo en el sector de exportacin, en rpida expansin, que se basa en los recursos naturales (Katz, 2000).
1. Rezago competitivo en el suministro de mano de obra calificada

La mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe estn quedando a la zaga de sus principales competidores mundiales en la tarea de suministrar la mano de obra calificada y semicalificada esencial para elevar su productividad y mantener una ventaja competitiva en al mercado mundial. En los ltimos veinte aos del siglo XX las economas asiticas de industrializacin reciente (China, Hong Kong, Malasia, Singapur, la Repblica de Corea y Tailandia) se adelantaron a los pases latinoamericanos tanto en la educacin secundaria como en la terciaria. Al mismo tiempo, la mayora de los pases de la OCDE est distancindose con rapidez de la regin latinoamericana.3 Y no es slo que los pases latinoamericanos tengan menores tasas de escolarizacin que sus competidores en la educacin secundaria y terciaria, sino que tambin esas tasas estn subiendo con ms lentitud. As, aumenta rpidamente la brecha de habilidades en Amrica Latina, e incluso los pases en desarrollo de Asia oriental y sudoriental en su conjunto han dado alcance a las tasas de escolarizacin latinoamericanas en la educacin secundaria. Y al paso actual, tambin le darn alcance en la educacin superior hacia fines del primer cuarto del siglo XXI (cuadro l).

Sin embargo, cabe sealar que algunos pases de Amrica Latina y el Caribe exhiben tasas superiores de escolarizacin que los pases de la OCDE que se encuentran en los tramos inferiores de la escala. Turqua, en la educacin secundaria y terciaria, y Hungra y la Repblica Checa, en el nivel terciario, todava parecen tener tasas ms bajas, por ejemplo, que Chile y Argentina. Sin embargo, todos los pases de la regin se sitan por debajo de los dems pases de la OCDE en la educacin secundaria y terciaria.

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En la mayora de los pases de la OCDE casi toda la poblacin estudiantil sigue hasta el ciclo superior de la educacin secundaria y la gran mayora cerca del 80% lo completa. Japn va a la cabeza con 95%. En Amrica Latina y el Caribe slo la mitad llega al ciclo superior de la escuela secundaria y, en promedio, menos de un tercio lo termina. Incluso en los pases asiticos de industrializacin reciente casi el 75% contina hasta los cursos superiores de la escuela secundaria. La enseanza secundaria superior y la educacin tcnica son la clave del acceso a los puestos de trabajo calificado y a sus salarios para la gran mayora de los estudiantes que no siguen a la universidad, y son justamente ellas las insuficientes en nuestra regin.

La duracin de la enseanza secundaria es tambin menor (entre un ao y un ao y medio) en Amrica Latina y el Caribe que en los dems grupos de pases considerados, lo que se traduce en una gran diferencia en cuanto al conocimiento que puede impartirse a ese nivel. La duracin de la asistencia obligatoria a la escuela es tambin menor en la regin, y en muchos pases la enseanza se imparte principalmente en medios das de clase. La proporcin de alumnos de la enseanza superior y de posgrado en Amrica Latina y el Caribe que cursan las asignaturas crticas de ingeniera, ciencias naturales y agricultura es tambin considerablemente menor que en los grupos de pases asiticos, aunque es equiparable a la proporcin media que se registra en los pases de la OCDE (cuadro 2).

CUADRO 1

Grupos de pases: Tasas brutas de escolarizacin en la educacin secundaria y terciaria, 1985 a 1995a Grupos de pases 1985 Tasas brutas de escolarizacin Educacin secundaria Educacin terciaria 1997 Aumento de las tasas 1985 1997 Aumento de las tasas (en puntos porcentuales) (en puntos porcentuales) 62.2 108.0 73.1 66.3 12.0 15.7 15.8 24.8 15.8 39.3 14.8 5.4 19.4 61.1 30.5 10.8 3.6 21.8 15.7 5.4

Amrica Latina y el Caribe Pases de la OCDE

EAIRb

Asia oriental y sudorientalc

50.2 92.3 57.3 41.5

Fuente: Carlson, clculos propios basados en datos de UNESCO (2000a).

a b c

1997 es el ltimo ao para el que se pueden calcular tasas de escolarizacin regionales internacionalmente estandarizadas. Economas asiticas de industrializacin reciente (EAIR): China, Hong Kong, Malasia, la Repblica de Corea, Singapur y Tailandia. Pases en desarrollo solamente, incluido el grupo anterior.

CUADRO 2

Grupos de pases: Formacin de capital humano y perfil educativo, 1998 Grupos de pases Duracin de la educacin Obligatoria (aos) Amrica Latina y el Caribe Pases de la OCDE
EAIRa

Secundaria (aos) 5.1 6.4 6.3 6.1

Educacin terciaria en ciencias naturales, ingeniera y agricultura como % del nivel terciario total Matrcula Graduados

Asia oriental y sudorientalb

7.1 9.8 7.7 7.3

26.0 27.2 36.0 31.6

26.6 25.2 38.2 32.2

Fuente: Carlson, clculos propios basados en datos de UNESCO (2000 a y b).

a b

Economas asiticas de industrializacin reciente (EAIR): China, Hong Kong, Malasia, la Repblica de Corea, Singapur y Tailandia. Pases en desarrollo solamente, incluido el grupo anterior.

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2.

Competencias bsicas para el trabajo

Un empleado no calificado puede tener valiosos talentos, pero la empresa no podr darse el lujo de aprovecharlos si ellos no estn certificados por el sistema educativo (AKERLOF, 1970)

Hay un consenso creciente sobre la necesidad de medir las habilidades y el capital humano en alguna forma ms til que por el nmero de aos de enseanza cursados o por clasificaciones bastante generales de los niveles educativos alcanzados, que miden la duracin pero no el contenido o la calidad de la enseanza.4 Ms de veinte pases han tratado de medir y definir las competencias adquiridas participando en la Encuesta Internacional sobre Alfabetizacin de Adultos que recopila informacin de alta calidad, y comparable en el plano internacional, sobre el nivel y la distribucin de las competencias bsicas de la poblacin adulta. Las estadsticas sobre alfabetizacin funcional de adultos obtenidas de estos pases, que originan ms del 50% del producto interno bruto mundial, constituyen un instrumento importante que ayuda a comprender la oferta y la demanda de competencias en la economa de hoy, globalizada y basada en los conocimientos (OCDE, 2000a). Estas cuantificaciones muestran en forma dramtica que la baja alfabetizacin funcional de los adultos en todos los pases encuestados es un problema mucho mayor que lo que se supona, en momentos en que el mercado del trabajo est exigiendo cada vez mayor preparacin. Muestran tambin que, comparando distintos pases, niveles ms altos de alfabetizacin de la fuerza de trabajo se asocian con la presencia en la economa de una mayor proporcin de empleos con alto contenido de conocimiento. Cabe decir que el concepto de alfabetizacin actualmente abarca no slo saber leer y escribir, sino las competencias bsicas para comprender y utilizar informacin contenida en textos y documentos, efectuar operaciones aritmticas, comunicarse y solucionar problemas. Las competencias bsicas influyen positivamente sobre la posibilidad de acceder a puestos muy calificados y negativamente sobre la probabilidad de quedar cesante u ocupar un empleo de baja calificacin. Esta conclusin es avalada por el anlisis de las categoras ocupacionales por sec-

4 La principal es la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE-97), que es reconocida en todo el mundo como el estndar para clasificar los niveles educativos alcanzados (vanse ms adelante el cuadro 7 y las notas 6 y 7).

tores industriales. El impacto de un mayor alfabetismo funcional, sobre todo en empleos muy calificados, vara segn el nivel educativo alcanzado por los individuos. Los beneficios que les reporta un mayor alfabetismo funcional son aun ms marcados para los trabajadores con educacin terciaria que para los que slo han cursado la enseanza secundaria. De los factores estudiados en el anlisis de las remuneraciones, el nivel educativo alcanzado es uno de los ms determinantes de ellas en la mayora de los pases, aun cuando se mantengan constantes las variaciones en los dems factores. El grado de alfabetizacin tambin influye marcadamente sobre las remuneraciones en muchos de los pases estudiados, aunque se observan muchas disparidades entre ellos en cuanto a la solidez de este vnculo. El efecto de las competencias bsicas sobre los ingresos laborales depende en parte de las diferencias en los niveles educativos, pero en muchos pases ellas tienen tambin un efecto neto propio sobre las remuneraciones. Hay grandes diferencias entre pases respecto a cunto premian la educacin sus mercados laborales y cunto estn dispuestos a pagar por la calificacin y la experiencia, diferencias que se amplan o reducen segn el juego de la oferta y la demanda. La experiencia de Chile primer pas latinoamericano en medirse y publicar sus resultados es aleccionadora, pues muestra grandes lagunas en las competencias bsicas as como grandes desigualdades internas que debern corregirse. El mensaje para hoy y para maana es la necesidad de mejorar la calidad y la equidad de la educacin pblica y de inculcar el hbito del aprendizaje de por vida entre los adultos, tanto en su vida de trabajo como en la privada (Bravo y Contreras, 2001). Varios pases han tratado de combinar las competencias bsicas en el lugar de trabajo con programas formales de educacin. Australia ha introducido normas nacionales de competencia y Canad elabor un sistema de evaluacin de conocimientos previamente adquiridos y establecimiento de normas, en ambos casos con participacin de la colectividad educativa, el empresariado, los trabajadores y los gobiernos federales y estaduales. Las evaluaciones del conocimiento previamente adquirido se basan en el supuesto de que la adquisicin de conocimientos y habilidades puede producirse no slo en situaciones de aprendizaje formal sino tambin con la experiencia laboral, el trabajo comunitario y de voluntariado y el estudio por cuenta propia. Los adultos que demuestran que han alcanzado cierto nivel bien definido de calificacin

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pueden recibir un reconocimiento oficial que les sirve de antecedente para optar a una escuela o universidad o para colocarse en el mercado del trabajo. Francia ha establecido centros de evaluacin y el Reino Unido ha diseado un sistema de calificaciones vocacionales nacionales (OCDE, 1996). El sistema del Reino Unido ha tenido un profundo impacto en la evaluacin de competencias y mtodos de certificacin no slo en los campos tradicionales de la capacitacin vocacional, sino tambin en amplios sectores del mercado del trabajo y de la poblacin trabajadora. Sin embargo, el anlisis de la OCDE empleado en este artculo todava se basa en los niveles CINE de logros educativos para efectuar las comparaciones internacionales. Tendr gran prioridad en la planificacin para el futuro la atencin que se preste a las cohortes que ingresan al trabajo. El primer estudio mundial de las principales calificaciones de los adolescentes (OCDE, 2001a) compara los conocimientos de escritura, matemticas y ciencias de ms de 250 000 quinceaeros en 32 pases (27 de ellos de la OCDE). Mxico y Brasil participaron en este primer programa de evaluacin internacional de estudiantes; quedaron en ltimo lugar en las tres reas estudiadas y mucho ms abajo que los

dems pases en matemticas y ciencias, aunque su producto interno bruto por habitante era similar al de otros tres pases participantes: Polonia, Rusia y Latvia. Estos resultados vuelven a confirmar la necesidad de dar una mejor educacin a la juventud de la regin, y pone de relieve cules son las reas deficitarias. Al mismo tiempo, sera importante llevar a cabo ms investigacin comparada para tratar de identificar el peso relativo de las distintas causas del mal desempeo, sobre todo en pases que exhiben niveles similares de inversin en educacin pero que obtienen resultados muy distintos. Adems de preparar a los trabajadores del futuro, los sectores pblico y privado deben atender a la capacitacin y al mejoramiento de la productividad de los trabajadores que ya forman parte de la fuerza laboral. La capacidad de los trabajadores ms antiguos para aprender nuevas habilidades y sobre todo para mantenerse al da en estructuras industriales y ocupacionales que se modernizan, contribuye de manera importante a mantener su productividad. Este es un tema fundamental en el mercado del trabajo de Amrica Latina y el Caribe, dado el envejecimiento y mayor longevidad de su poblacin.

III
Las polticas de educacin secundaria y superior y el mercado del trabajo: qu debe hacerse?
El principal desafo para la regin es el de mantener a los estudiantes en la escuela hasta que se graden de la secundaria. Elevar las tasas de retencin en el ciclo superior de la enseanza secundaria tendr el mayor impacto a corto plazo. Las bajas tasas de transicin de la enseanza primaria al ciclo inferior de la secundaria y de ste al ciclo superior de la educacin secundaria son actualmente las preocupaciones ms graves de la educacin pblica. La transicin de la escuela al mundo del trabajo y la participacin en la fuerza trabajadora de jvenes de 15 a 29 aos, tanto mientras continan su educacin como luego de terminar la educacin formal, son tambin problemas importantes en los pases latinoamericanos. Las crecientes exigencias de preparacin que imponen los mercados del trabajo, el aumento del desempleo en los ltimos aos y las mayores expectativas econmicas de los individuos y las sociedades han dado lugar a una creciente preocupacin regional por asignar mayor importancia a los programas de educacin tcnica y vocacional en el ciclo final de la enseanza secundaria y en la educacin superior.
1. Educacin vocacional y capacitacin en el trabajo

Los tramos superiores de la educacin secundaria son considerados cada vez ms tanto la va para acceder a ocupaciones calificadas y bien pagadas como la antesala de la universidad. Dadas las crecientes exigencias

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CUADRO 3

Amrica Latina y algunos pases de la OCDE: Matrcula en programas tcnicos y vocacionales de nivel secundario superior, 1999a Pas Egresados del ciclo superior de la escuela secundariab 95 92 92 .. 83 79 78 73 .. 57 56 44 40 .. 31 31 Distribucin de la matrcula en el ciclo superior de la escuela secundaria, segn la orientacin del programa General Tcnico-vocacional De la cual, proporcin relacionada con el trabajo 74 35 33 33 35 49 .. 69 75 76 58 70 57 81 86 84 26 65 67 67 65 51 .. 31 25 24 42 30 43 19 14 16
c

Japn Alemaniad Pases Bajos Reino Unido Suiza Promedio pases de la OCDE Estados Unidos Espaa Portugal Perd Chiled Brasild/e Argentinad Uruguayd Mxico Paraguayd

49 20
c

57 16 .. 5
c

0 1 .. 0 ..
c c

Fuente: Carlson, sobre la base de OCDE (2000b y 2001b).

a b c d e

Incluye instituciones pblicas y privadas y alumnos de jornada completa y parcial. Graduados del ciclo superior de la enseanza secundaria como porcentaje de la edad tpica de graduacin. La categora no corresponde. 1998. Brasil tiene un programa de enseanza secundaria de tres aos y de un solo nivel.

de preparacin, haber cumplido el ltimo ciclo de la educacin secundaria se est considerando requisito mnimo para ingresar con xito en el mercado del trabajo. Por lo general, en los pases de la OCDE la mitad de los alumnos del ciclo secundario superior cursan programas tcnico-vocacionales o de aprendices, aunque no sucede as en Espaa, Portugal y Japn (cuadro 3). En los pases latinoamericanos se sigue dando mayor importancia a los programas de educacin general. Se exceptan Chile y Argentina, donde ms del 40% de los alumnos de los ciclos superiores de la enseanza secundaria asisten a escuelas tcnicas y vocacionales, cifra que supera a las de Espaa, Portugal y Japn. La educacin tcnica en la enseanza secundaria superior tiene races histricas y culturales, lo que se aprecia en la similitud entre los pases latinoamericanos y los dos pases de la pennsula ibrica. En los pases de la OCDE, en promedio, una sexta parte de los alumnos de nivel secundario superior en escuelas tcnico-vocacionales o sistemas de aprendices reciben capacitacin con base tanto en la escuela como en el trabajo, aunque aqu tambin hay importantes excepciones: en el Reino Unido, Japn y Portugal esta categora no existe en absoluto, y en Espaa tiene muy poco peso.

Uno de los ejemplos emblemticos en materia de capacitacin para el mercado del trabajo es el sistema dual de aprendices que existe en Alemania. El establecimiento de sistemas de este tipo en el nivel secundario superior, adaptados adecuadamente a las circunstancias nacionales, podra ser una solucin concreta para la expansin de la enseanza tcnica en los pases latinoamericanos y para mejorar la dotacin de personal calificado que necesita la regin. Sin embargo, en Amrica Latina con la excepcin de Chile5 casi no existen programas de esta ndole, que son comunes en Alemania, Suiza y los Pases Bajos, donde estn muy desarrolladas las cofradas. Cabra estimular la experimentacin en este campo buscando formas locales adecuadas de adaptar el sistema de aprendices a las idiosincrasias de las sociedades latinoamericanas. En Chile, por ejemplo, la falta de seguros para proteger a los empleadores ante accidentes de los alumnos constituye una gran barrera para la participacin de las empresas en estos programas, sobre todo de empresas

Vase en Bravo y otros (2001) una evaluacin completa del sistema aplicado en Chile.

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pequeas y medianas que podran ofrecer muchas ms posibilidades de trabajo combinado con estudio. Un simple acuerdo de establecer un sistema de seguros representara un enorme avance.
2. Cmo elevar las tasas de retencin en el ciclo superior de la enseanza secundaria?

En Amrica Latina, la proporcin de alumnos que llega a graduarse del ciclo superior de la enseanza secundaria raras veces alcanza a la mitad de la proporcin correspondiente en los pases de la OCDE, y tambin hay menos aos de instruccin en ese ciclo. Cada pas decidir sus propias prioridades educativas, pero para los pases que quieren competir en la economa global la educacin secundaria superior debiera ser una preocupacin prioritaria en su esfuerzo por elevar los niveles nacionales de calificacin para que no aumente sino que tal vez incluso disminuya la desigualdad general de los sistemas educativos en la regin. Los pases latinoamericanos se estn quedando atrs en la tarea crtica de ampliar la educacin secundaria superior y la educacin terciaria no universitaria, motor principal para preparar la mano de obra calificada que necesitan las empresas industriales, agrcolas y de servicios. Huelga sealar que todos los individuos debieran tener iguales oportunidades de seguir educndose hasta donde quieran y que el acceso a una educacin secundaria completa debiera ser un derecho bsico de toda la poblacin, como ocurre ya en los pases industrializados. La situacin de la enseanza en Argentina muestra claramente cul es el desafo. El sistema de enseanza de ese pas es uno de los ms avanzados de la regin y en varios aspectos puede equipararse a los de los pases de la OCDE. Sin embargo, registra tasas muy bajas de retencin. Un anlisis reciente de cohortes muestra que de l00 alumnos que ingresan a la escuela primaria, 84 llegarn al sptimo grado, 76 ingresarn al noveno grado, 40 cursarn el ltimo grado de la escuela secundaria, 35 se matricularn en la universidad y slo siete se graduarn (Banco Mundial, 2000). Hace falta en Amrica Latina un gran salto adelante para elevar las tasas de egreso de la escuela secundaria, proporcionar oportunidades de capacitacin tcnica ligadas con la educacin secundaria y mejorar la calidad y pertinencia de la educacin superior, haciendo especial hincapi en los programas universitarios de ciencias naturales y aplicadas y de ingeniera. El sistema de educacin superior tiene que adaptarse a las necesidades cambiantes de la industria y los ser-

vicios. Se necesitan mecanismos eficaces de informacin sobre el mercado del trabajo, como estudios de seguimiento de egresados y consultas peridicas con los empleadores y los ex alumnos, para poder ajustar los programas de estudio. En Dinamarca, por ejemplo, representantes de la industria, e incluso gerentes de grandes empresas, suelen formar parte de las juntas departamentales de las universidades para asesorarlas sobre las prioridades de capacitacin e investigacin (Salmi, 2001) y lo propio ocurre en las nuevas instituciones tecnolgicas de Mxico que ofrecen cursos de dos aos de duracin (Castro y Levy, 2000).
3. Remediando la desprofesionalizacin de la enseanza superior

Castro y Levy describen lo que han denominado la desprofesionalizacin de la educacin superior. Debido a los grandes incrementos de matrcula en ese tramo, se generan ms aspirantes a los puestos de trabajo que los que puede absorber el mercado, de modo que los graduados, al no poder encontrar una colocacin acorde con sus estudios, aceptan cualquier empleo que puedan encontrar. Por su parte, entre los alumnos de secundaria que ingresan directamente al mercado del trabajo, los que estaban en programas tcnicos se emplean en ocupaciones tcnicas que exigen ms que educacin primaria, pero en las cuales las habilidades requeridas pueden aprenderse en el trabajo. Otros alumnos de uno y otro origen obtienen calificaciones que les permiten ingresar a la educacin superior centrada en carreras profesionales, como derecho, ingeniera, medicina, etc.6 Este sigue siendo el modelo bsico para el cual se disea la mayor parte de la poltica pblica. Si bien es cierto que funcion bien por muchos aos, los egresados de todos los niveles son ms numerosos que las oportunidades que ofrece el crecimiento del mercado del trabajo, de modo que las cmodas hiptesis en que se asentaba el modelo ya no son sustentables. Cuando los egresados de la educacin superior no pueden encontrar trabajo concordante con sus estudios, sus ttulos profesionales les ayudan a obtener un mejor empleo que los que no tienen estudios superiores;

6 En Castro y Levy (2000) se presenta un lcido anlisis de las polticas de educacin superior en Amrica Latina y se formulan recomendaciones de reforma que redundaran en un sistema educativo que ofrecera oportunidades ms flexibles, tiles y eficientes, y ms acordes con las necesidades de un mercado del trabajo que se globaliza cada vez ms.

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los primeros ocupan entonces gran parte del mercado de las ocupaciones a las que antes accedan los egresados de la escuela secundaria. De esta manera, como los diplomas de la educacin superior resultan rentables, muchos graduados de las escuelas tcnicas dejan de lado sus calificaciones y tratan de usar sus diplomas para ingresar a la educacin superior, porque las remuneraciones para los graduados de la educacin universitaria son mucho ms altas. Sin embargo, este hecho no puede analizarse aisladamente, sobre todo en los pases latinoamericanos donde el mayor nivel educativo alcanzado se asocia muchas veces, por lo menos por ahora, con una tasa ms alta de cesanta. Aunque la educacin tiene primera importancia en el mejoramiento de las polticas microeconmicas de los pases latinoamericanos, las polticas educativas y las acciones en este campo deben formar parte de un conjunto integrado de reformas a nivel micro, entre ellas, por el lado de la demanda, la generacin de un entorno propicio para crear oportunidades de trabajo de alta productividad. Castro y Levy proponen dos posibles soluciones al problema de la desprofesionalizacin; ambas ya se aplican, pero deben ganar mayor reconocimiento y ser respaldadas por una poltica pblica apropiada para que puedan rendir sus frutos. La primera es introducir la educacin superior general como una opcin formal de la educacin superior, que complemente la enseanza especfica llamada profesional en materias como derecho, economa y otras disciplinas que llevan a carreras profesionales en esas reas. La ventaja de esta reforma es que as se libera a las universidades de la presin por ensear a los alumnos profesiones que no tienen inters en seguir o que no estn equipados para practicar, con lo cual se reducen los recursos necesarios para satisfacer la demanda de capacitacin universitaria en estos campos y se llega a una produccin ms realista de egresados en esas profesiones. Con un sistema de educacin general superior se podran desarrollar las aptitudes de redaccin, lectura, matemticas y solucin de problemas que responden a las aspiraciones ms generales desde el punto de vista humanista, cultural, social y poltico de formar ciudadanos cultos. Se respondera tambin a la necesidad de abastecer un mercado de ocupaciones administrativas y de servicios, en que el solo sector de los servicios absorba ms de 58% de la fuerza trabajadora de Amrica Latina y el Caribe en 1999 (Banco Mundial,

2000). En efecto, con esta solucin se eleva a la categora de educacin superior lo que se haba considerado como responsabilidad de la enseanza secundaria, reconociendo as la demanda cada vez mayor de conocimientos, capacidad de raciocinio y buen criterio, indispensables para trabajar en una creciente economa del conocimiento. La segunda opcin sera la de elevar la capacitacin para las ocupaciones tcnicas al nivel postsecundario, como ocurre con los sistemas de grados adjuntos que conceden las escuelas comunitarias de los Estados Unidos, los diplomas de las escuelas politcnicas del Reino Unido (ahora escuelas universitarias), y formas paralelas introducidas en otros pases industrializados. La educacin secundaria cesara as de llevar a cuestas la responsabilidad de inculcar habilidades tcnicas o vocacionales que los alumnos no desean aprender, dndoles la opcin de matricularse en la opcin postsecundaria para estudiar los ramos tcnicos especficos que s desean conocer para acceder a determinados mercados del trabajo. En los pases industrializados y en algunos pases latinoamericanos, como Argentina y Chile, estos cursos estn creciendo con ms rapidez que los cursos convencionales de cuatro aos de duracin. Tienen la ventaja adicional de permitir que la educacin secundaria se concentre en su tarea de impartir una educacin general de ms alta calidad que prepare a los alumnos no slo para el mercado del trabajo sino para su participacin como ciudadanos y padres de familia responsables e informados. Sin embargo, en opinin de la autora, la propuesta de Castro y Levy debiera ser ms flexible. Los pases latinoamericanos deben ofrecer a sus alumnos la posibilidad de capacitacin tcnico-vocacional al nivel secundario precisamente porque slo unos pocos de ellos continan sus estudios despus de la secundaria o ingresan en la educacin superior, ya sea porque no quieren o porque no tienen los medios para hacerlo y deben entrar a trabajar. En muchos pases latinoamericanos la necesidad de trabajar ya es una barrera para que los jvenes permanezcan en los ciclos superiores de la educacin secundaria. Esto plantea otro tema que merece consideracin poltica, y es la posibilidad de establecer subsidios de ingreso para los alumnos a fin de que puedan continuar sus estudios, ya sea mediante donaciones para los de menores recursos, prstamos sin inters o con inters bajo, o sistemas de financiamiento de estudio-trabajo.

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IV
A ms educacin mejores ingresos? Una mirada a las primas por educacin
No se conoce sino imperfectamente el impacto de la educacin y la capacitacin sobre el desempeo en el mercado del trabajo. Es costumbre utilizar los salarios como indicador y as se har en la siguiente serie de anlisis. Se parte del supuesto de que un mejor desempeo en el mercado de trabajo ser recompensado con remuneraciones ms altas y que las diferencias de remuneracin por niveles educativos constituyen una medida de los incentivos financieros que se ofrecen en un pas determinado para efectuar mayores inversiones en educacin (OCDE, 1997). Sin embargo, estas hiptesis presentan evidentes limitaciones. Las diferencias de ingresos laborales pueden reflejar tambin diferencias en la oferta de programas educativos de distintos niveles y en el acceso a ellos. Las remuneraciones dependen tanto de la eleccin de ocupacin como del desempeo en ella: el mejor de los maestros todava gana menos que un futbolista mediocre. Las diferencias de remuneracin por nivel educativo reflejan tambin tanto los incentivos financieros que ofrece el pas para invertir en la educacin (recurdese el ejemplo anterior de Argentina) como la contribucin efectiva del sistema de educacin y capacitacin al xito en el mercado del trabajo (Amjad, Reboani y Sziraczki, 2001). Sin embargo, las estadsticas de remuneraciones son uno de los pocos indicadores del mercado laboral que se recopilan regular y sistemticamente y, en este anlisis, los pases no se comparan directamente unos con otros. Sobre la base de las dos ltimas encuestas de hogares levantadas en cinco pases latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay se prepararon ndices de la rentabilidad de la educacin para los diferentes niveles educativos, usando como base de comparacin el ciclo superior de la educacin secundaria, en forma separada para hombres y mujeres.7 Como estos ndices se basan en diferencias de remuneraciones dentro de un pas, excluyen los efectos de los tipos de cambio y de la inflacin, lo que permite comparar mejor las diferencias entre pases. Sin embargo, subsisten otras variables explicativas, como las diferencias de ingresos laborales entre sectores. A fin de comprender mejor la experiencia reciente de los trabajadores ms jvenes en el mercado de trabajo, es til efectuar el mismo anlisis para todos los asalariados (los de 15 a 64 aos) y para el grupo ms joven (los de 25 a 34 aos). Los cuadros 4 y 5 muestran las primas por educacin en las remuneraciones para ambos grupos etarios. En qu forma difieren las remuneraciones de todos los asalariados por nivel educativo y considerando por separado hombres y mujeres? Se advierte en general una fuerte correlacin entre el nivel educativo alcanzado (logro educativo) y las remuneraciones de los trabajadores de 15 a 64 aos en los cinco pases latinoamericanos analizados. En todos ellos, los graduados de la universidad ganan mucho ms que los que egresaron del ltimo ciclo de la escuela secundaria (grupo que se us como base del ndice para calcular la prima por educacin). Chile y Brasil muestran las primas ms altas por educacin universitaria, aunque las cifras del Brasil incluyen los graduados tanto de la universidad como de instituciones terciarias no universitarias; Uruguay y Argentina exhiben las primas ms bajas. Actualmente, las primas van desde 179% para los hombres en Chile hasta 77% para las mujeres en Argentina. Casi todas estas primas por educacin universitaria aumentaron en el perodo relativamente corto que medi entre las dos encuestas utilizadas y suelen ser ms altas para los hombres que para las mujeres. Se advierten tambin altas primas por educacin para los graduados del ciclo secundario superior. Estas son considerables, aunque menores que las correspondientes a los graduados universitarios. En Brasil casi se dobla el potencial de ingreso laboral de un alumno al completar el ciclo superior de la educacin secundaria, y en los dems pases aumenta por lo menos en un tercio. Terminar el ltimo ciclo de la educacin secundaria se reconoce claramente como el punto de partida para obtener una remuneracin ms alta y las primas obtenidas por este motivo aumentaron en

7 Anlisis y clculos de la autora sobre la base de tabulaciones especiales de datos efectuadas por la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL, basndose en las encuestas de hogares de los respectivos pases.

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CUADRO 4

Amrica Latina (cinco pases): Primas por educacin en las remuneraciones de las personas de 15 a 64 aos, por gnero y nivel educativo alcanzado, 1993-1999 (Indice del ciclo secundario superior = 100) Nivel educativo alcanzado Argentina 1994 1999 Brasil 1993 1999 Chile 1996 1999 Paraguay 1994 1999 Uruguay 1994 1999

Inferior a ciclo secundario superior Hombre Mujer Ciclo secundario superior Hombre Mujer Terciario no universitario Hombre Mujer Terciario universitario Hombre Mujer 166 176 203 177 259a 233a 270a 272a 296 224 279 224 228 189 217 214 188 173 196 181 98 90 139 123 .. .. .. .. 139 108 118 112 .. 116 118 132 .. .. 121 133 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 65 63 64 62 44 45 52 52 70 71 61 60 53 33 63 58 63 64 63 62

Fuente: Carlson, clculos propios de las primas por educacin, basados en tabulaciones especiales preparadas por la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL con datos de las encuestas de hogares.
a

Incluye nivel terciario universitario y no universitario.

CUADRO 5

Amrica Latina (cinco pases): Primas por educacin en las remuneraciones de las personas de 25 a 34 aos, por gnero y nivel de educacin alcanzado, 1993-1999 (Indice del ciclo secundario superior = 100) Nivel educativo alcanzado Argentina 1994 1999 Brasil 1993 1999 Chile 1996 1999 Paraguay 1994 1999 Uruguay 1994 1999

Inferior a ciclo secundario superior Hombre Mujer Ciclo secundario superior Hombre Mujer Terciario no universitario Hombre Mujer Terciario universitario Hombre Mujer 164 208 177 168 212a 215a 225a 242a 200 242 267 247 181 170 177 229 144 134 147 159 98 96 131 137 .. .. .. .. 127 119 132 128 .. 102 100 132 .. .. 130 110 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 72 69 71 63 53 48 55 56 64 64 72 60 75 64 64 59 71 60 72 55

Fuente: Carlson, clculos propios de las primas por educacin, basados en tabulaciones especiales preparadas por la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL con datos de las encuestas de hogares.
a

Incluye nivel terciario universitario y no universitario.

el lapso entre las dos rondas de encuestas en Argentina, Chile y Uruguay. Asimismo, las primas son consistentemente ms altas para las mujeres que para los hombres, lo que es algo sorprendente que podra deberse a la creciente demanda de secretarias y otro personal de servicio femenino. Los patrones de remuneraciones diferenciales para la poblacin trabajadora joven de 25 a 34 aos son muy distintos de los que corresponden a la poblacin tra-

bajadora en su conjunto. La diferencia ms importante es que las primas actuales por educacin universitaria para este grupo son bastante ms bajas que para la poblacin trabajadora en su conjunto, como tambin se observ en los datos de las encuestas de hogares levantadas a comienzos del decenio de 1990. Las primas por educacin en este grupo joven han subido casi todas en los ltimos cinco aos, pero no tanto como las primas generales por educacin. La principal ex-

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cepcin a este cuadro es Argentina, donde en los ltimos cinco aos de crisis econmica y grave recesin ha habido un descenso dramtico de 20% en la rentabilidad de la educacin para las trabajadoras jvenes con formacin universitaria. Las primas correspondientes al ciclo superior de la educacin secundaria no han cambiado mucho para los trabajadores jvenes. En todos los pases estudiados estas primas son menores que las que corresponden a la poblacin en su conjunto, por el hecho de que los jvenes que no han llegado a los tramos superiores de la educacin secundaria habrn terminado la primaria y muchos habrn cursado el ciclo inferior de la secundaria, en tanto que la poblacin trabajadora en su conjunto todava incluir un gran contingente que no ha terminado la primaria. Las primas son todas ms

altas para las mujeres que para los hombres, salvo en Brasil, y mucho ms altas en Chile y Uruguay. En resumen, las primas por educacin para la poblacin trabajadora joven (de 25 a 34 aos) han aumentado casi todas para todos los niveles educativos, pero tres cuartas partes de ellas estn todava por debajo de las que corresponden a la poblacin trabajadora total con las mismas calificaciones. Este hecho no es sorprendente ya que a la poblacin ms vieja tambin se la premia por la experiencia. Los incrementos mayores se han dado para quienes tienen educacin universitaria. Sera recomendable efectuar estos anlisis de la rentabilidad de la educacin con regularidad y en perodos ms largos para todos los pases de la regin que puedan proporcionar datos comparables a partir de sus encuestas nacionales de hogares.

V
Se estn reduciendo las disparidades de gnero? Lo que indican las diferencias de remuneraciones
Aunque tanto hombres como mujeres que han cursado la enseanza secundaria superior y la educacin terciaria ganan mucho ms que aqullos que no han terminado su educacin secundaria, subsisten grandes diferencias de remuneraciones entre los hombres y las mujeres con un mismo nivel educativo. El cuadro 6 presenta las disparidades de remuneraciones entre hombres y mujeres para la poblacin trabajadora de 15 a 64 aos, y tambin para el grupo de 25 a 34 aos, a fin de ver con ms precisin si esas disparidades pudieran estar disminuyendo.8 Como cabra esperar y suele suceder en todo el mundo, las disparidades de ingresos laborales entre hombres y mujeres con las mismas calificaciones se registran en los cinco pases analizados y en todos los niveles educativos. Ellas van desde las que se observan entre los graduados jvenes del ciclo superior de la enseanza secundaria en Brasil (la mujer gana en promedio slo 44% del salario medio del hombre), hasta las que exhiben los graduados del ciclo superior de la educacin secundaria en Paraguay (la mujer ahora gana en promedio 75% del salario medio del hombre). Las disparidades actuales y sus variaciones son bastante parecidas en todos los niveles de educacin (cuadro 6). Lo que no se esperaba es que en un gran nmero de casos las disparidades de ingresos laborales hayan aumentado en la poblacin trabajadora joven desde las anteriores encuestas efectuadas tres a cinco aos atrs. Segn los 15 clculos de disparidad de ingreso laboral entre trabajadores jvenes que podemos realizar para dos momentos en el tiempo, las diferencias de remuneraciones entre hombres y mujeres, que de partida eran grandes, aumentaron en 11 casos y disminuyeron slo en tres. Incluso a nivel universitario, las dos diferencias que fue posible rastrear en los aos recientes, en Brasil y Chile, se acrecentaron. Las disparidades de ingresos laborales por gnero en el grupo de 25 a 34 aos a menudo son menores que las que se observan en la poblacin trabajadora de 15 a 64 aos. En las 17 comparaciones posibles, los trabajadores ms jvenes mostraron una menor diferencia de ingresos por gnero en 10 casos, y una mayor diferencia en seis. Aunque ha habido un mejoramiento general entre generaciones, las tendencias ms recientes para trabajadores

8 Habra sido preferible usar el grupo etario de 25 a 29 aos, que representa la adquisicin ms reciente de niveles educativos y refleja los efectos de las polticas de reforma educativa ms recientes, pero las muestras eran demasiado pequeas para efectuar esta comparacin.

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CUADRO 6

Amrica Latina (cinco pases): Remuneraciones medias anuales de mujeres como porcentaje de las remuneraciones medias anuales de hombres, por grupo etario y por nivel educativo alcanzado, 1993-1999 Nivel educativo alcanzado Grupo etario Argentina 1994 1999 66 62 62 69 64 72 57 66 56 Brasil 1993 1999 51 46 55 44 56 .. .. 48a 56a Chile 1996 1999 77 60 66 72 71 70 67 67 57 Paraguay 1994 1999 59 68 67 75 73 .. .. Uruguay 1994 1999 56 52 61 68 62 57 69 74 58

Inferior a ciclo secundario superior 25 - 34 15 - 64 Ciclo secundario superior 25 - 34 15 - 64 25 - 34 15 - 64 25 - 34 15 - 64

70

54

76

77

65

Terciario no universitario

72

.. 57a

63

64

62

Terciario universitario

70

68 72

..

Fuente: Carlson, clculos propios de disparidades de ingresos laborales por gnero, utilizando tabulaciones especiales efectuadas por la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL con datos de las encuestas de hogares.
a

Incluye educacin terciaria universitaria y no universitaria.

jvenes no son alentadoras. El hecho ms preocupante es que las disparidades de remuneraciones por gnero han aumentado para todos los niveles educativos alcanzados. En conclusin, subsiste la disparidad entre los ingresos laborales de hombres y mujeres igualmente calificados y ha estado aumentando en los ltimos

aos. Ha habido un mejoramiento moderado entre generaciones, pero el incremento reciente de las diferencias entre trabajadores jvenes sugiere que este cambio generacional no se est transmitiendo a los recin llegados al mercado del trabajo, sobre todo en un contexto de decaimiento econmico y mayor globalizacin.

VI
En Amrica Latina, ms educacin no garantiza mayores probabilidades de obtener empleo
Es una nocin aceptada que la educacin se relaciona positivamente con el empleo y con el ingreso y que las personas ms capacitadas estarn trabajando y, si se hallan en edad econmicamente activa, tendrn menos posibilidad de estar cesantes (Centro de Investigacin e Innovacin en la Enseanza, 2001b). Las tasas de participacin en la fuerza de trabajo, casi sin excepcin, suben a medida que aumentan las calificaciones educativas, lo que se aplica tanto a los pases de la OCDE como a los latinoamericanos (OCDE, 2000a). Los ingresos laborales tambin suelen aumentar en Amrica Latina, aunque en forma diferenciada, cuando se sube en la escala educativa. Esta observacin es muy lgica, ya que para promover su desarrollo econmico y mantener su capacidad de competir, tanto los pases de la OCDE como los de Amrica Latina dependen cada vez ms de la existencia de un contingente estable de trabajadores bien preparados. Sin embargo, es muy importante destacar que en materia de desempleo los patrones en los pases latinoamericanos no son los mismos que en los pases de la OCDE (cuadro 7). De las tasas nacionales de desempleo desagregadas por gnero y nivel educativo que componen el promedio de la OCDE slo el 8% muestra un alza cuando el nivel educativo alcanzado es ms alto. En cambio, de las tasas de desempleo desagregadas disponibles en los pases latinoamericanos ms del 40% (16 de 28) sube, no baja, al elevarse el nivel

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CUADRO 7

Amrica Latina (cinco pases): Tasas de desempleo por nivel educativo para la poblacin entre 25 y 64 aos, 1998 Pas Desempleo por nivel educativo alcanzado Por debajo del nivel Nivel secundario superior y secundario superior postsecundario no terciario (%) (%) Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer 5.9 12.5 4.7 3.6 1.7 3.3 2.6 5.5 5.4 12.8 4.7 9.0 4.1 5.0 2.0 4.6 2.8 4.5 5.2 8.7

Nivel terciario Tipo Ba Tipo Ab (%) (%) 2.7 3.4 5.6 7.7 2.1 1.9 3.5 2.5 .. .. 3.7 1.5 2.4 2.3 2.4 2.6 2.8 2.7 1.4c 2.7c

Brasil

Chile

Mxico

Paraguay

Uruguay

Promedio pases de la OCDE

Hombre Mujer

8.9 10.0

5.3 7.6

4.3 5.2

3.3 4.6

Fuente: Carlson, clculos propios basados en datos de la OCDE (2000b).

a

Los programas terciarios de tipo B son tpicamente ms cortos que los de tipo A y apuntan a entregar habilidades prcticas, tcnicas u ocupacionales para la entrada directa al mercado del trabajo, aunque es posible que la enseanza cubra tambin algunos fundamentos tericos. Tienen un duracin mnima equivalente a dos aos con jornada completa. b Los programas terciarios de tipo A son principalmente de carcter terico y se han concebido con miras a calificar a los participantes para incorporarse a programas de investigacin y a profesiones con muy altas exigencias. Tienen una duracin mnima equivalente a tres aos con jornada completa, aunque por lo general duran cuatro aos o ms. Tambin incluyen programas de posgrado como los de maestra. c Incluye los niveles terciarios de tipo A y B.

educativo alcanzado. Este no es un fenmeno aislado ni reciente. Cifras para 1996, que abarcaban slo tres pases latinoamericanos, mostraban que la mitad de las tasas de desempleo desagregadas disponibles suban junto con elevarse el logro educativo (OCDE, 2000c). Parece haber un marcado desajuste en la regin entre la utilidad real o percibida de la formacin para el trabajo y la capacidad del mercado del trabajo para proporcionar empleos que correspondan a ella, lo que plantea graves cuestiones de poltica desde el punto de vista tanto de la educacin como del mercado del trabajo. Este es un tema muy pertinente hoy en Amrica

Latina en su conjunto, en vista de su creciente desempleo, que estaba llegando al 9% (Ocampo, 2001). Cabe sealar que en este anlisis no se comparan las tasas de desempleo mismas, sino que se analizan los diferenciales de las tasas de desempleo por nivel de educacin dentro de cada pas.9 Este anlisis de disparidad dentro del pas evita muchos de los problemas que se plantean cuando se comparan distintas tasas nacionales. Sera til tratar de evaluar el subregistro del desempleo en los pases latinoamericanos a fin de conocer con ms exactitud la situacin del mercado del trabajo.

9 Las bajas tasas de desempleo de un pas pueden reflejar un subregistro de las personas que buscan trabajo, sobre todo si no existen prestaciones de cesanta o si el desempleo se define de

manera muy restringida. Vase en Weller (2000) y OCDE (2001c y 1997) un examen ms detallado de estos temas en Amrica Latina.

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VII
Medicin: la clave de la investigacin basada en la evidencia
Un elemento indispensable para elaborar polticas informadas es el anlisis cuantitativo, para el cual es condicin ineludible la medicin estadstica, ya sea gubernamental o proveniente de fuentes internacionales o privadas. Los datos que ha usado el presente artculo dan valiosa informacin comparable sobre el estado de la educacin y su relacin con el comportamiento del mercado del trabajo para la poblacin en general, lo que es muy til para la elaboracin y seguimiento de las grandes polticas (por ejemplo, las prioridades en la reforma de la educacin). Pese a sus limitaciones, dichos datos suministran mediciones significativas para estos propsitos de carcter general en pases que obtienen de sus encuestas nacionales de hogares datos slidos que han sido estandarizados para constituir indicadores internacionalmente comparables de la educacin y del mercado del trabajo. Pero queda mucho por hacer para mejorar las encuestas nacionales de hogares y para elaborar indicadores en los pases de Amrica Latina y el Caribe, a fin de establecer como prctica rutinaria, sobre la base de metodologas uniformes, el clculo de las primas educativas que devengan los distintos logros educativos, por edad, gnero y, en lo posible, ocupacin. Se necesita ms inversin en registros de empresas y mejoramiento de las encuestas de empresas, haciendo hincapi en el componente laboral. En el plano ms elemental, esto supone insertar preguntas bien concebidas sobre las caractersticas y calidad de la mano de obra de las empresas en los programas de encuestas industriales o empresariales de los gobiernos nacionales, con el fin de conocer mejor la contribucin del capital humano a la productividad y al crecimiento econmico. Subsisten importantes lagunas en las estadsticas de educacin, capacitacin y fuerza de trabajo, lo que obstaculiza el estudio en profundidad de la relacin entre el trabajo y la educacin y capacitacin. Los programas nacionales de recoleccin de datos en los pases latinoamericanos no proporcionan informaciones y anlisis pormenorizados que permitan comprender la dinmica de la educacin y del mercado del trabajo dentro de los pases e impulsar medidas aplicables a corto plazo. Las metodologas de la medicin no han avanzado a la par con las innovaciones y la evolucin del sector productivo. Hay mucha turbulencia bajo tasas globales de empleo, desempleo o remuneracin que a menudo encubren procesos schumpeterianos de destruccin creativa y el impacto del ciclo econmico.10 Aunque la proporcin del empleo que corresponde a la industria ha cambiado muy poco en los ltimos 30 aos (de 23.1 % en 1970 a 21.4 % en 1997, segn Katz), los empleos locales ms calificados y con componentes de ingeniera y tecnologa han sido reemplazados sistemticamente por los empleos menos calificados requeridos para ensamblar componentes importados (Katz, 2000). Es preciso cuantificar con ms precisin estos procesos para conocerlos mejor. Conseguir y mantener un empleo es tarea ms difcil en el mundo globalizado de hoy y, sin embargo, no se conoce suficientemente el impacto del libre comercio, la liberalizacin del mercado, las estructuras reguladoras nacionales y otros factores sobre las perspectivas que tienen personas con distintos grados de educacin y capacitacin de mantenerse empleados con salarios crecientes y seguridad en el cargo. Se necesita mucho ms investigacin para conocer la microeconoma de la educacin, de las competencias y del mercado del trabajo. Habra que aprovechar mejor en la regin los datos que maneja el sector privado por ejemplo, recopilando informacin sobre recortes de puestos de trabajo, como se hace en forma algo ms sistemtica en los pases de la OCDE. La agenda de investigacin debe impulsar el adecuado seguimiento del desempeo del sistema educativo, de sus alumnos y de las competencias de los adul-

10

En Schumpeter (1950) se define el llamado proceso de destruccin creativa. Dicho autor sostiene que la esencia del capitalismo radica en que es un proceso evolutivo de cambio econmico que, por su propia naturaleza, nunca es estacionario. El resultado neto es un proceso que crea y destruye las estructuras existentes (empresas/empleo) por efecto de la competencia de nuevos productos, nuevas tecnologas, nuevas fuentes de abastecimiento, nuevos tipos de organizacin industrial. Seala que no se trata de una competencia de precios sino de un hecho ms fundamental el servicio/ producto existente es destruido para ser reemplazado por uno nuevo. Es la competencia que vemos hoy en el sector de la tecnologa de la informacin y de las comunicaciones, agudizada por efecto de la concentracin, el mayor tamao de las empresas y la globalizacin.

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tos. Todos los pases de la regin debieran, aplicando indicadores estandarizados reconocidos, poder informar sobre su sistema educativo y as compararse con otros pases, no slo de Amrica Latina y el Caribe, sino de todo el mundo. Todos ellos deben esforzarse por medir las competencias bsicas de su poblacin adulta

para el mercado del trabajo, utilizando normas aceptadas internacionalmente, con el fin de identificar los puntos en que se necesita una accin correctiva. Y tambin deben esforzarse por establecer sistemas de certificacin de las competencias de los maestros, los alumnos y la fuerza de trabajo.

VIII
Conclusiones y agenda de poltica
1. Conclusiones

Aunque la educacin es de importancia primordial para el mejoramiento de las polticas microeconmicas de Amrica Latina, las polticas y medidas relativas a la educacin deben formar parte de un conjunto integral de reformas microeconmicas, que incluyen por el lado de la demanda la creacin de un ambiente propicio para generar empleos de ms alta productividad. Al hacer frente a la globalizacin, es el empleo (y, por supuesto, el desempleo) el que sirve de puente entre los aspectos macroeconmicos de las polticas de globalizacin, comercio y otras, al vincularlas con las dimensiones humanas de la globalizacin, como la creacin de empleo, la seguridad en el trabajo y el empleo asalariado, que son las vas principales para determinar los ingresos y modificar su distribucin. A esto hay que agregar los dems factores relacionados con el empleo, como previsin social, acceso a educacin y capacitacin de buena calidad y servicios de salud. Pese a lo mucho que han invertido en la reforma de la educacin, los pases latinoamericanos todava estn quedndose a la zaga de sus competidores en la formacin de capital humano, sobre todo en lo que toca a la educacin secundaria superior y a la enseanza tcnica. La tendencia a que el mercado del trabajo premie los logros educativos, que es bastante comn en todos los pases de la OCDE, es mucho ms difusa en Amrica Latina, donde en varios pases resulta negativa. En los pases de la OCDE slo el 8% de las tasas de desempleo nacionales disponibles por nivel educativo y gnero sube cuando se eleva el nivel de educacin. En cambio, la cifra es de ms de 40% en los pases latinoamericanos, y el desempleo en ellos sube en lugar de bajar cuando los niveles educativos son ms altos. Parece haber un desajuste grave en la regin entre la suficiencia real o percibida de la calificacin para el trabajo y la capacidad del mercado para gene-

rar empleos que correspondan a ella. Sin embargo, para los que estn en el empleo asalariado, hay una prima clara y positiva por educacin, que aumenta a medida que se asciende en la escala educativa. Un certificado del ciclo superior de la enseanza secundaria marca una gran diferencia, pero si el ttulo es universitario la diferencia se hace enorme, tanto para hombres como para mujeres y para trabajadores de mayor edad y ms jvenes (vase ms atrs los cuadros 4 y 5). Hemos visto tambin que subsisten grandes diferencias de remuneracin entre hombres y mujeres con similares logros educativos. Lo que no se esperaba ver es que en la fuerza de trabajo joven, en un gran nmero de casos, las disparidades de gnero han aumentado desde la rueda anterior de encuestas (tres a cinco aos atrs). Se sigue observando disparidad de ingresos entre hombres y mujeres con el mismo nivel educativo y esta disparidad ha ido aumentando en los ltimos aos. Obtener ms y mejor educacin es una de las iniciativas ms importantes que pueden tomar los trabajadores para encarar la globalizacin. Esta medida, aunque no sea suficiente, es cada da ms necesaria. La economa globalizada da mayor importancia a la educacin, la capacitacin y las competencias y habilidades bsicas como factores claves en la inversin, el comercio y la competencia por empleos y mercados. Para su nivel de desarrollo, Amrica Latina acusa un grave dficit de capital humano. Por esto, y por exhibir una de las mayores desigualdades del mundo en materia de distribucin del ingreso, en la regin es muy difcil mejorar la educacin, ya que educacin no es slo lo que se aprende en la escuela, sino tambin el capital educativo que se acumula en el hogar y el capital social que proviene de la vida cotidiana. La disyuncin entre la calidad de la educacin privada y de la educacin pblica en Chile se aprecia en los exmenes aplicados a alumnos de octavo grado

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el ao 2000. En el grupo de ms alto rendimiento (con mejores puntajes) hubo un 5% de alumnos provenientes de escuelas municipales gratuitas (aunque en esas escuelas estudiaba el 60% de los alumnos); un 10% proveniente de escuelas privadas subvencionadas por el Estado, y un 85% proveniente de escuelas privadas de barrios acomodados donde los nios traen consigo una cultura de aprendizaje. Tambin son preocupantes los resultados que ha obtenido Chile en pruebas internacionales que miden las competencias de los adultos. Estas mediciones han mostrado en forma muy dramtica que el analfabetismo funcional en los adultos constituye un problema mucho ms grave que lo que se supona, en momentos en que los mercados del trabajo registran una demanda creciente de calificacin. Y los resultados obtenidos en el ao 2000 entre quinceaeros de Mxico y Brasil indican que el patrn de competencias insuficientes en la poblacin adulta persiste en las ltimas cohortes recin egresadas de sistemas educativos que han experimentado grandes reformas y recibido cuantiosas inversiones financieras. Es probable que otros pases de la regin tengan resultados parecidos o aun peores. Mientras no haya un mayor nmero de pases que midan y vigilen sus sistemas educativos y las competencias de estudiantes y adultos, no nos queda sino sealar la experiencia de estos pocos pases que han participado en los programas internacionales de medicin de la educacin. En realidad, se necesita contar con esta importante informacin para cada uno de los pases de la regin. De los factores estudiados al analizar las remuneraciones, el logro educativo es el que ms influye en los ingresos en la mayora de los pases, incluso cuando se toman en cuenta las variaciones de los dems factores. Esto apoya la tesis de que debe darse mxima prioridad a la retencin de alumnos hasta que se graden del ciclo secundario superior, ya que haber terminado la enseanza secundaria es por s solo un punto de referencia que marca el logro educativo y tambin allana el camino hacia la educacin terciaria. Los anlisis de las primas por educacin tambin confirman esto claramente para los cinco pases estudiados. Asimismo, hemos visto que a falta de otros factores que respalden la calidad de los postulantes, los empleadores usan los mtodos de certificacin para elegir a quienes contratan. Las credenciales del sistema educativo, como los certificados de graduacin de la escuela secundaria, los diplomas universitarios, etc., son sumamente importantes. Incluso ms importantes que la experiencia por s sola.

2.

Agenda de pol tica para hacer frente a la globalizacin

Esta agenda debe basarse en el principio de buscar ms igualdad, porque es la muy severa inequidad en la regin la que hace tan difcil el cambio y frena el avance de los pases en la competencia mundial, sobre todo en lo que se refiere a educacin y oportunidades de empleo. Las siguientes propuestas apuntan a que la regin pueda encarar los desafos de la globalizacin, a hacer que los pases crezcan de manera sostenible y a lograr que los individuos estn equipados para aprovechar al mximo sus potencialidades: Establecer como meta prioritaria el que todos los alumnos completen el ciclo superior de la educacin secundaria. Dar a todos la oportunidad de acceder a una educacin secundaria formal que incorpore capacitacin tcnica y oportunidades de aprendizaje dual, basado en parte en la escuela y en parte en el trabajo, dando prioridad a los alumnos ms pobres. Segn lo permitan los fondos, ampliar el acceso a la educacin terciaria a todos los segmentos de la poblacin, con becas de estudio generosas y programas de crdito estudiantil y de estudio-trabajo, para que los nios talentosos de los estratos ms pobres puedan llegar a las mejores universidades. Introducir la educacin superior general como una opcin formal de la educacin superior, para complementar las llamadas opciones educativas profesionales, como el derecho, la economa y otras que llevan al ejercicio profesional en estas reas. La educacin superior de carcter general responde bien al mercado de ocupaciones administrativas y de servicios que absorben la mayor parte de la fuerza trabajadora en Amrica Latina y el Caribe. Mejorar el financiamiento y la eficiencia del sistema educativo y buscar en el sector privado fuentes alternativas de recursos, los que ahora provienen del sector pblico. Lograr que las empresas y la industria se involucren activamente en estas tareas. Trabajar con los gobiernos y el sector privado para aunar a los sectores empresariales y de la educacin en la empresa comn de llevar adelante sistemas de capacitacin eficaces enclavados en la escuela y en las empresas. Esto supone identificar los asuntos polmicos que crean barreras y trabajar para echarlas abajo.

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Las reformas macroeconmicas casi siempre se hallan en primera lnea. Sin embargo, es a nivel micro que se necesita mucho ms trabajo para profundizar los cambios y emparejar la cancha a fin de que los pases

y sus ciudadanos puedan encarar la globalizacin. Este es el desafo que deber confrontar la regin de Amrica Latina y el Caribe. (Traducido del ingls)

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