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Autonomia das Agncias Reguladoras: O necessrio Controle Externo

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Benjamin Soares de Azevedo Neto Mestrando em Administrao Pblica EBAPE/FGV RJ


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Resumo: A autonomia das Agncias Reguladoras, combinada com a significativa expresso financeira dos interesses envolvidos nos seus respectivos mercados regulados, traz a necessidade de estreito controle externo. O TCU j realiza auditorias operacionais Ad Hoc nas Agncias Reguladoras, com importantes achados. Recentemente o Senado criou a obrigao de Prestao de Contas anual ao Senado pelos dirigentes mximos das Agncias Reguladoras. A CMA (Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle da Cmara de Deputados) aprovou projeto instituindo auditorias operacionais peridicas das Agncias pelo TCU, cujos resultados sero em seguida submetidos avaliao do Congresso. Palavras-chave: agncias reguladoras, controle externo, TCU, auditoria

Abstract: Regulatory Agencies autonomy, combined with the large financial interests involves on respective regulated markets, brings the need of strict external control. TCU already performs Ad Hoc operational audits on the Brazilian Regulatory Agencies. Recently, Senate mandated annual accountability report to the house by the presidents of the Regulatory Agencies. CMA (Supervision Commission of House of Representatives) as approved a project that creates external control over the Agencies, through periodic operational audits by TCU, whose results will be subsequently submitted to Congress review. Keywords: regulatory agency, external control, TCU, audit

INTRODUO As Agncias Reguladoras, constitudas como autarquias especiais, com personalidade de direito pblico e autonomia poltico-administrativa, regulam e fiscalizam expressivos interesses econmicos nas suas reas de atuao. A dimenso econmica das agncias e de seus mercados regulados pode ser avaliada no quadro abaixo, transcrito de apresentao Linha do tempo do TCU [2]:

AGNCIA ANATEL ANTAQ ANAC ANP ANEEL ANTT

Oramento 2012 (R$) 445 milhes 98 milhes 464 milhes 561 milhes 489 milhes 441 milhes

Mercado Regulado (R$) 168 bilhes No informado 25 bilhes 112 bilhes 86 bilhes 57 bilhes

Ao se considerar a possibilidade de prticas e decises afastadas de seus objetivos institucionais ou do interesse pblico, vrios elementos, aparentemente antagnicos, acabam na verdade por somar-se como fatores de risco para as Agncias Reguladoras: Autonomia formal das Agncias O Controle Social no exercido de forma significativa Ministrios e Conselhos supervisores desaparelhados para o controle das polticas pblicas Influncia poltica relacionada ao mecanismo de nomeao de seus dirigentes Interesses dos entes regulados, em geral empresas grandes e influentes Falta de uma legislao uniforme prevendo seu formato, poderes e obrigaes

Analisaremos a seguir os diversos controles e riscos vigentes, e as perspectivas de fortalecimento do controle atravs da obrigao de prestao de contas anual ao Senado e auditorias peridicas das Agncias Reguladoras pelo TCU.

CONTROLES E RISCOS O controle vertical das Agncias Reguladoras pela sociedade atravs de consultas pblicas, ouvidorias, reunies pblicas e acesso informao, no tem sido exercido de forma totalmente satisfatria. As formas de participao popular previstas no so adequadamente utilizadas, sendo em boa parte ignoradas pelo grande pblico. Cada Agncia Reguladora est vinculada, mas no subordinada, a um Ministrio supervisor, encarregado da formulao das polticas pblicas voltadas para o setor econmico regulado, atravs de Conselhos Setoriais. Em caso de violao destas polticas ou das competncias previstas em lei, caberia recurso hierrquico ou reviso ex-offcio, o que, porm, no costuma ocorrer. As Agncias Reguladoras, com sua autonomia, fora econmica e maior disponibilidade de quadros qualificados, muitas vezes assumem na prtica as funes dos Ministrios, por omisso ou falta de estrutura destes, como aponta relatrio da Casa Civil [6]. Tm sido firmados Contratos de Gesto entre algumas Agncias Reguladoras e a Unio,

atravs do correspondente Ministrio supervisor, com estabelecimento de metas de avaliao de desempenho, como, por exemplo, o Contrato de Gesto 2010/2012 entre o MME e a ANEEL [8]. Este tipo de instrumento, porem, no obrigatrio para todas as agncias e est limitado pela autonomia das Agncias e as garantias de estabilidade de seus dirigentes. A nomeao dos diretores e presidentes das Agncias Reguladoras pelo Presidente da Repblica, sujeitas aprovao pelo Senado, tentam selecionar dirigentes de competncia e boa reputao, mas, pela natureza do processo, acabam se tornando objeto de disputa pelos partidos, com risco sistemtico de captura poltica das Agncias Reguladoras. Outro risco vem do mercado supervisionado que, diretamente afetado, seja positiva ou negativamente, pelas decises das Agncias Reguladoras, tende a se organizar e utilizar seu grande poderio econmico com o objetivo de influenciar e se possvel capturar o regulador. No h ainda uma legislao uniforme para as Agncias Reguladoras. Cada agncia foi criada por lei especfica. A Lei Geral das Agncias (Projeto 3337/2004), que tramitava h mais de oito anos, e que traria certa padronizao, foi arquivada a pedido do Executivo em maro/2013.

HISTRICO Afigura-se assim de grande importncia o papel crescente que tem sido desempenhado pelos rgos de controle externo, em especial o TCU, que tem realizado nos ltimos anos, a pedido do Congresso Nacional, trabalhos de auditoria operacional que, sem ferir a autonomia das Agncias Reguladoras, representa algum controle de suas atividades. A atuao de controle externo do TCU sobre as privatizaes, concesses, PPPs e Agncias Reguladoras vem desde 1990, com recente incremento institucional pelo Congresso, destacando-se de interesse para o tema deste artigo os seguintes marcos: 1995: Leis das Concesses (8.987/95 e 9.074/95) 1995: Instruo Normativa TCU 10/95 Fiscalizao das Concesses 1996: Criao da ANEEL 1997: Criao da ANATEL 1998: Criao da ANP 1999: Criao da ANVISA 2000: Criao da ANA 2001: Criao da ANTT 2001: Criao da ANTAQ 2001: Criao da ANCINE 2005: Criao da ANAC 2009/2010: Auditoria de Governana das Agncias Reguladoras 2011: Criao das Secretarias de Controle de Desestatizao e Regulao 2013: Senado estabelece Prestao de Contas anual das Agncias 2013: Especializao das SEFID em Transporte e Energia 2013: CMA aprova PLS 438/2007 (Auditorias peridicas pelo TCU) Deve-se observar que o TCU no fiscaliza os contratos de concesso ao mercado regulado, o que de responsabilidade das Agncias Reguladoras. O TCU fiscaliza a atuao do ente regulador quanto legalidade, regularidade, transparncia, isonomia, melhoria da qualidade da prestao do servio pblico e desempenho regulador. Um bom apanhado destes trabalhos, de natureza variada e cobrindo diversas agncias, pode

ser conhecido na pgina de Publicaes da Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao [3]. Como exemplo, auditoria relativa ao atendimento telefnico das Agncias Reguladoras [4], revelou deficincias e mesmo a ausncia deste servio bsico na Anatel, ANS, Anac e Antaq.

AUDITORIA DE GOVERNANA Merece especial destaque a auditoria operacional que o TCU realizou entre julho de 2009 e julho de 2010, por solicitao da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados, para aferir a governana nas Agncias Reguladoras de infraestrutura (ANA, ANEEL, ANP, ANATEL, ANTT, ANTAQ, ANAC e ANA), que o relatrio de Governana Regulatria [1] mostra diversas deficincias e traz importantes recomendaes visando san-las. Foram verificados os mecanismos de controle, competncias regulatrias, autonomia, gesto de riscos e a existncia de avaliao de impacto regulatrio (AIR). Falta de uniformidade nas questes de governana, explicada pela ausncia de lei geral Ausncia de garantias diferenciadas de recursos oramentrios Ausncia de metodologias padronizadas de acompanhamento do desempenho das agncias Variado grau de transparncia do processo decisrio Baixa participao da sociedade nos processos de controle social Falta de sistemtica de Avaliao de Impacto Regulatrio O TCU, em vista dos achados, emitiu diversas recomendaes, dentre elas: Subordinao das auditorias internas das Agncias Reguladoras aos seus rgos colegiados Estabelecimento de critrios de transparncia de seus processos decisrios, nos moldes adotados pela Aneel Quarentena mnima de um ano para os dirigentes, em linha com recomendaes da OCDE Estabelecimento de um rol taxativo de hipteses de perda de mandato dos dirigentes Padronizao mnima dos institutos das audincias/consultas pblicas entre as agncias Maior estabilidade dos oramentos das agncias e sua desvinculao dos respectivos Ministrios vinculadores

Recomendou tambm Casa Civil que tome providncias no sentido de operacionalizar os Conselhos Setoriais de Infraestrutura, de modo que estes sejam capazes de, efetivamente, fornecer diretrizes estratgicas que orientem as Agncias Reguladoras, e que o processo de escolha de dirigentes no gere soluo de continuidade nos casos de vacncias de dirigentes.

NOVAS MEDIDAS O Congresso ultima novas medidas de controle, expandindo a ao fiscalizatria do TCU. O Senado aprovou em maro/2013 a Resoluo do Senado Federal n 4, criando a obrigao de comparecimento anual ao Senado dos dirigentes mximos das Agncias Reguladoras, para prestao de contas anual casa [7]. A Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle da Cmara de Deputados (CMA) aprovou de forma terminativa o PLS 438/2007 [5], que prev a competncia do TCU para realizao de auditorias peridicas nas Agncias Reguladoras, destinadas a aferir o desempenho das agncias e de seus dirigentes. Os resultados das auditorias do TCU sero posteriormente enviados para avaliao do Congresso.

CONCLUSO A autonomia das Agncias Reguladoras no prescinde, mas, ao contrrio, refora a necessidade de acompanhamento rigoroso de suas atividades, face variedade e severidade dos riscos existentes. As auditorias operacionais peridicas pelo TCU sero estendidas a todas as Agncias Reguladoras, como prescreve a determinao do PLS 438/2007, j aprovada na CMA. O notvel histrico de qualificao de pessoal e conhecimento do TCU permite esperar que esta providncia tenha resultados bastante promissores. Tambm essencial a organizao da sociedade para maior participao no controle social das Agncias Reguladoras, utilizando os mecanismos j existentes.

Referncias bibliogrficas: [1] BRASIL. TCU. Governana regulatria das agncias reguladoras federais de infraestrutura, disponvel em portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/regulacao/areas_atuacao/regulacao/Publica %C3%A7%C3%B5es/Governan%C3%A7a_regulatoria_agencias_reguladoras.pdf Acesso:20.04.2013 [2] BRASIL. TCU. Linha do Tempo, disponvel em portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/regulacao/sefid/linha_tempo Acesso:20.04.2013 [3] BRASIL. TCU. Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao. Publicaes do TCU, disponvel em portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/regulacao/publicacoes Acesso:20.04.2013 [4] BRASIL. TCU. Atendimento telefnico das agncias reguladoras, disponvel em portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/regulacao/areas_atuacao/comunicacoes/Pub lica%C3%A7%C3%B5es/Comunica%C3%A7%C3%B5es%20_Auditoria%20nos%20sistemas%20 de%20atendimento%20te.pdf Acesso:20.04.2013 [5] BRASIL. Senado. PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO N 438/2007, disponvel em www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=82042 Acesso:20.04.2013 [6] BRASIL. Casa Civil. Cmara de Infra Estrutura Cmara de Poltica Econmica. ANLISE E AVALIAO DO PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS NO ATUAL ARRANJO INSTITUCIONAL BRASILEIRO. 2003. Disponvel em reformadagestaopublica.org.br/Documents/MARE/Agencias/avaliacao_das_agencias_reguladoras__casa_civil.pdf Acesso:20.04.2013 [7] BRASIL. Senado. Resoluo do Senado Federal n 4 de 12 de maro de 2013, disponvel em http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=266456&tipoDocumento=RSF&tip oTexto=PUB Acesso:20.04.2013 [8] BRASIL. ANEEL. Contrato de Gesto MME ANEEL 2010/2012, disponvel em http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/Contrato_de_Gestao_MME_ANEEL_2010_2012.pdf