Aula 10

CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
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Ol, Pessoal! Essa a Aula 10 do curso de Administrao Pblica para o TCU. Nela, veremos os seguintes itens do edital: Aula 10 - 12/10: 11. Processo de formulao e desenvolvimento de
polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.
Estou deixando o item 12 para a prxima aula Boa Aula!
Sumrio
1 2 POLTICAS PBLICAS CICLO DA POLTICA PBLICA
2.1 2.2 2.3 2.4 FORMAO DA AGENDA ELABORAO FORMULAO IMPLEMENTAO
2 6
9 14 23 34
3 4
PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTES COMENTADAS

4.1 4.2 LISTA DAS QUESTES GABARITO
38 39
52 56
Prof. Rafael Encinas
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1 Polticas Pblicas
Enrique Saraiva define poltica pblica como: Um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influenciam na deciso. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que: Poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. Vamos ver algumas definies de polticas pblicas: Dye: o que o governo decide fazer ou no. Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Maria G. Rua: ^s polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma coletividade, que visam garantia dos direitos sociais dos cidados que compem uma sociedade humana. Percebemos nas quatro primeiras definies uma grande valorizao do Estado como responsvel pelas polticas pblicas. Quando a Maria das Graas Rua fala em "alocao imperativa de recursos", o que ela quer dizer que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. No podemos negar isso. Maria das Graas Rua afirma ainda que "as polticas pblicas so 'pblicas' - e no privadas ou apenas coletivas". Contudo, um tanto equivocado considerar que o termo "pblica" se refere ao Estado. Vamos ver uma questo do CESPE.
1.
(CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica,
no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos.
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo CERTA. Segundo Potyara Pereira: Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra 'pblica', que acompanha a palavra "poltica', no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que
entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como: Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. concretizar
Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas no so apenas "aes coletivas". J Pereira afirma que "so aes coletivas". Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de "ao coletiva" do que se pode haver poltica pblica sem o Estado. O Estado fundamental e sem a sua participao no h poltica pblica. Vamos ver como pensa o CESPE. 2. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva
cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.
A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as polticas pblicas so uma construo coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis: Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo.
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Tambm podemos observar na definio de Pereira que a funo das polticas pblicas concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as polticas pblicas estaro tornando possvel o exerccio dos direitos sociais como educao, sade, assistncia social, etc. Vamos ver uma questo do CESPE: 3. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva
que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas.
Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Pereira que afirma: Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. Quando a autora afirma que "os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas", na realidade ela est se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificao dos direitos fundamentais, os direitos de primeira gerao se referem aos direitos de no interveno do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associao, livre manifestao do pensamento; os de segunda gerao envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos, como os ligados proteo do meio-ambiente, do patrimnio histrico, etc. Os direitos de primeira gerao, em que se prega a no-interveno do Estado, no precisam de polticas pblicas para serem concretizados. As polticas pblicas tornam-se necessrias com os direitos sociais, que exigem uma atuao positiva do Estado Poderamos pensar como alguns autores que consideram assunto. elaborar No creio que a autora tenha esta questo. Eles apenas pensado nisso, a polticas pblicas nem o CESPE ao da autora,
tambm a inao do Estado, a deciso de no fazer nada em relao algum reproduziram definio
afirmando, de forma geral, que "os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas".
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, ou seja, somente com a existncia de uma poltica pblica que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Dessa concretizao resulta que vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de santo Andr ( s P ) deveria garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica administrada pela prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Segundo Celso de Mello: Quando a proposta da Constituio Federal impe o implemento de polticas pblicas, e o poder pblico se mantm inerte e omisso, legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito educao e atendimento em creches. O direito no pode se submeter a mero juzo de convenincia do Poder Executivo. Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao. Tambm importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Segundo Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas um os leque de aes estrategicamente selecionadas alternativas, Assim, conforme embora a hierarquia poltica para das implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre e preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos meios disponveis. uma pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um conceito mais genrico de poltica pblica: Conjunto de aes governamentais; Distribuio de recursos ou bens pblicos; Atendimento s demandas da sociedade ou sistema poltico. Participao da sociedade em todo o processo.
2 Ciclo da Poltica Pblica

Uma das correntes no estudo das polticas pblicas, a do ciclo da poltica pblica (policy cycle), v esta como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. Considera-se que de fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a complexidade temporal dos processos poltico-administrativos. O policy cycle subdivide as polticas pblicas em fases parciais do processo poltico-administrativo correspondem a uma de resoluo de problemas. As diversas e fases ser sequncia de elementos do processo podem
investigadas no que diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. Normalmente, consideram-se trs etapas nas polticas pblicas: formulao, implementao e verificao dos resultados. No entanto, para Klaus Frey, "do ponto de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual correo da ao". Enrique Saraiva afirma que necessria certa especificao na Amrica Latina. Por isso ele distingue entre elaborao e formulao, em que a primeira a preparao da deciso poltica e a segunda a prpria deciso, formalizada em uma norma jurdica. Alm disso, deve-se separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo, da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construo da agenda, que se refere ao processo de incluso de determinada necessidade scia, determinada demanda, na lista de prioridades do poder pblico. Segundo Celina Souza, o ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: 1. Definio de agenda, 2. Identificao de alternativas, 3. Avaliao das opes, 4. Seleo das opes, 5. Implementao e
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 6. Avaliao. Vale assinalar que o modelo do "policy cycle" um tipo puro idealizador do processo poltico. Na prtica dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE: 4. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se a implementao e a
estabelecem distines entre o processo de formulao e as demais fases das polticas pblicas: avaliao.
Percebam que ela fala em trs fases. A questo certa. As fases da poltica pblica no so estanques, muito bem delimitadas. H uma grande confuso, elas se sobrepem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estud-las que elas so separadas. Segundo Enrique Saraiva: A diviso por etapas mais uma esquematizao terica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo nem sempre observa a sequncia sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas esto geralmente presentes. Para o autor, "as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social". As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o presente e o futuro formam um continuum inteligvel. No processo o de poltica pblica, no est no presente presente uma estgio racionalidade de evoluo
manifesta, no h uma ordenao tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha papel esperado. Mesmo tecnolgica, no h nenhuma possibilidade de fazer com que os computadores sequer consigam descrever os processos de poltica. A Tabela abaixo presenta as fases segundo trs autores:
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Fases do Ciclo da Poltica Pblica Celina Souza Klaus Frey Percepo e definio de problemas Agenda-setting Identificao de alternativas Avaliao das opes Seleo das opes Implementao Implementao Enrique Saravia
Definio da agenda
Formao da agenda
Elaborao de programas e deciso
Elaborao
Formulao Implementao Execuo Acompanhamento Avaliao
Avaliao
Avaliao
Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saraiva numa tabela:
FASE
DESCRIO
Formao da agenda
Discusso permanente de quais temas so importantes e merecem ser objeto de polticas pblicas. Preparao da formulao. Envolve a identificao e delimitao do problema, a determinao das possveis alternativas para sua soluo, a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades Envolve a escolha da alternativa de soluo a ser utilizada, seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro Planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. a preparao da execuo. Conjunto de aes destinado a atingir os objetivos
Elaborao
Formulao / deciso
Implementao
Execuo
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos Consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas.
Acompanhamento
Avaliao
2.1
FORMAO DA AGENDA
Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica. Segundo Enrique Saraiva: Na sua acepo mais simples, a noo de "incluso na agenda" designa o estudo e explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos a adquirir status de "problema pblico", transformando-o em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia. Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que so
debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais ateno do que outros. Segundo Kingdon: A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. Esta definio do autor focaliza os temas que so considerados pelos
governantes, por isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem trs tipo de agenda: 1 No-Governamental (ou sistmica): contm assuntos e temas que so reconhecidos pelo pblico em geral sem, contudo, merecer ateno do governo.
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2 Governamental: formal do incorporados autoridades). 3 De Deciso: contm sero a lista dos que problemas sero tema e de assuntos uma que na inclui os problemas que esto a merecer ateno (temas que, de alguma e no maneira, discurso esto das estrutura administrativa
governo
efetivamente pblica.
decididos,
poltica
Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental ser alvo de alguma poltica pblica. preciso ainda que ele chegue agenda de deciso, ou seja, que as autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem crimes hediondos, geralmente os polticos surgem com discursos exigindo maior severidade na legislao, reduo na maioridade penal, mais investimentos em segurana pblica; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudana substancial. O assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes. Um ponto importante nesta definio de Enrique saraiva que na agenda os fatos adquirem o status de "problema pblico". Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graas tema Rua diferencia entre o momento no recebe ateno, pr-agenda, quando determinado de quando este tema permanece um "estado
coisas", e o momento da agenda, quando o tema se torna um problema. Segundo a autora: Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico". Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o que seja uma situao e aquilo que um problema. Para Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. ^s situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. Vamos ver uma questo da ESAF:
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 5. (ESAF/AP0/2001) Uma demanda s passa a constituir um da agenda governamental quando se torna um
item
problema poltico.
A questo certa. Para Klauss Frey, nessa fase anterior agenda, de percepo e definio de problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns "policy issues" vm se mostrando acabam apropriados gerando um para policy um tratamento Um fato poltico pode e ser consequentemente cycle.
percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos de polticos ou pela administrao pblica. Para o autor, e frequentemente, social que so a mdia para e outras formas da que seja atribuda comunicao poltica contribuem
relevncia poltica a um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analtico s se transformariam em problemas de "policy" a partir do momento em que adquirissem relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo. Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema de'"policy". Segundo o Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011, "para o propsito de elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos". A diferenciao entre situao e problema ocorre dentro de um dos trs dinmicas de processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados: a dos problemas, a da poltica e a das polticas pblicas. pergunta de como os governos definem suas agendas, so dados trs tipos de respostas: pergunta de como os governos definem suas agendas, so dados trs tipos de respostas: Fluxo dos problemas: a primeira focaliza os problemas, isto ,
problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS algo sobre eles. O reconhecimento e a definio dos problemas afeta os resultados da agenda. Fluxo das alternativas: a segunda tem como foco as alternativas. A definio das solues para um determinado problema tambm influencia na ateno que determinado tema vai receber. Uma vez que existe uma soluo para o problema, mais fcil para ele ganhar espao na agenda. Fluxo da poltica: a terceira resposta focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse. Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis definem a agenda e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao, apenas este. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia, partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. Em relao ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a seguinte pergunta: "Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?". E ele mesmo responde: A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram definidas como problemas. Os meios podem ser: Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experincia pessoal ou um smbolo poderoso. Chama a ateno para algumas situaes mais do que as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se no forem acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um problema. Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situaes por meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliao de
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS programas) sejam Congresso). Indicadores: so usados para avaliar a magnitude de uma situao (como por exemplo a incidncia de uma doena ou o custo de um programa) e discernir mudanas ocorridas nessa situao. Tanto uma alta magnitude quanto uma grande mudana chamam a ateno das autoridades. J as formas podem ocorrer das seguintes maneiras: Situaes que colocam em cheque valores importantes so informais (ex.: reclamaes que chegam ao
transformadas em problemas; Situaes se tornam problemas por comparao com outros pases ou com outras unidades relevantes; A classificao de uma situao em certa categoria ao invs de outra pode defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte pblico adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um problema de transporte ou como um problema de direitos civis. Alm de definir os problemas, a agendas tambm podem faz-los desaparecer. Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou no. Tanto na ao como na omisso, a ateno acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa est sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. Segundo, as situaes que chamaram a ateno para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situao ou conferir outro rtulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Mltiplos o da poltica. Independentemente do reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de polticas pblicas, a discusso poltica tem vida prpria. Os acontecimentos no mundo poltico tero um papel importantssimo na formao da agenda. Um novo governo, por exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. aqui que atuam principalmente os atores visveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos polticos; so atores que trabalham para formar a agenda. J os atores invisveis, como acadmicos, burocratas e funcionrios do Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os polticos eleitos e seus
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS assessores so mais importantes do que funcionrios pblicos de carreira no processo de estabelecimento da agenda. O terceiro fluxo o das solues, as alternativas de ao da poltica pblica. Alm do conjunto de temas ou problemas que esto na agenda, um conjunto de alternativas de ao governamental seriamente considerado pelas Em autoridades governamentais e pessoas estritamente associadas a elas. de discusso de problemas quanto de alternativas. Kingdon
grande parte da literatura, a construo da agenda se refere tanto ao processo prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve: 1. O estabelecimento de uma agenda; 2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas; 4. A implementao desta deciso. A ESAF cobrou a seguinte questo no ltimo concurso da CGU: 6. de (ESAF/CGU/2008) A formao ou construo da agenda polticas e pblicas consiste em de um processo o que de a reconhecimento problemas,
identificao
distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental.
A questo ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discusso tambm das alternativas. Mas como podemos observar, a questo traz o texto usado por Kingdon para descrever uma etapa posterior agenda, que Enrique Saraiva define como a Elaborao. O erro da questo est no fato de que a formulao no consiste na especificao das alternativas (isso a elaborao), mas sim na escolha final entre estas alternativas especficas. Vamos ver ento como o processo de discusso das alternativas, colocando este processo como uma fase separada da agenda, a elaborao.
2.2
ELABORAO
Para Enrique Saraiva:
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos curtos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Portanto, aps uma situao ser reconhecida como um problema que
comearia o processo de discusso das alternativas de soluo. Segundo Maria das Graas Rua: Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema poltico uma questo ou demanda torna-se um input, passando a incluir-se na agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulao das alternativas. Portanto, para a autora a formulao das alternativas ocorreria depois que determinado tema entrou na agenda. O modelo dos fluxos mltiplos de Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como "lata de lixo". Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas procura-se adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so jogados numa grande "lata de lixo" e l dentro tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, "as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda". Para estudar o processo de discusso de alternativas, Kingdon se pergunta "como a lista das alternativas possveis para a escolha de polticas pblicas filtrada at se chegar s que realmente recebem sria ateno?". E o autor mesmo responde: H dois tipos de respostas: 1) as alternativas so geradas e filtradas na dinmica prpria das polticas pblicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisveis, que so especialistas na rea especfica dessas polticas. Vimos que os atores visveis definem a agenda, diferenciam situaes de problemas, alternativas, especialistas, enquanto propostas que os e atores ser invisveis so formulam geradas as por alternativas. comunidades As de solues
podem
acadmicos,
pesquisadores,
consultores,
burocratas de carreira, funcionrios do Congresso, analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente invisveis formam
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS comunidades coordenada. O momento de formulao das alternativas um dos mais importantes no processo decisrio. Segundo Maria das Graas Rua, quando se colocam as preferncias dos atores, manifestam-se seus interesses, resultando da o confronto, em que cada ator vai usar seu poder, sua influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A esses atores que investem para que suas preferncias sejam consideradas nos processos de polticas pblicas damos o nome de "empreendedores da poltica" ( policy entrepreneurs). Para Frey, os momentos que normalmente precedem ao ato de deciso de especialistas que trabalham de forma mais ou menos
envolvem processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na poltica e na administrao. Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analtica que defendia a existncia de um "tringulo de ferro" (iron triangle), que seria composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definio de polticas pblicas federais americanas: grupos de interesses, polticos parlamentares, e funcionrios pblicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relao existente entre estes trs grupos de atores baseada no intercmbio de favores de mtuo interesse. Tal relao acabava alijando o pblico em geral e o poder executivo do centro de poder do processo de policymaking. Segundo Rua, uma preferncia uma alternativa de soluo para um problema que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posio de cada ator, eles podem ter preferncias muito diversas uns dos outros, ou ento defender as mesmas preferncias, formando as "coalizes de defesa" (policy coalition). Este modelo, proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, meio que um contraponto ao modelo garbage can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para entender os processos de formulao das polticas pblicas so as crenas, os valores e as ideias. Uma determinada questo pode ser defendida por um grupo que partilha dessas crenas, valores ou ideias. Forma-se a uma coalizo de defesa. As preferncias se formam em torno de "issues", que podem ser entendidos como pontos importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por causa disso, mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisa o conflito entre eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores ganham e outros perdem. Com base nas preferncias dos atores, formam-se alianas e d-se o conflito, da surgem as arenas polticas. A maioria dos autores fala em trs tipos de Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 16
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS arenas: distributivas, redistributivas e regulatrias. Outros citam ainda as
constitutivas.
a)
Tipos de Arenas de Polticas Pblicas a
A tipologia das arenas polticas pblicas mais conhecida foi desenvolvida por Theodor Lowi. Essa classificao foi elaborada atravs de uma mxima: poltica pblica faz a poltica. Ela significa que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos: Distributivas; Redistributivas; Regulatrias; Constitutivas.
Segundo Maria das Graas Rua: Em funo das preferncias e das desvantagens) de cada alternativa fazem alianas entre si e entram polticas: distributivas, regulatrias A concepo da "policy arena" parte do expectativas das pessoas afetadas por expectativas de resultados (vantagens e na soluo de um problema, os atores em disputa. Da se formam as arenas e redistributivas. pressuposto de que as medidas polticas tm reaes e um efeito
antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao poltica, as do processo podem poltico. ser O modelo de da "policy arena" com refere-se, carter portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de quais distinguidas acordo seu distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo. Klaus Frey conceitua os quatro tipos da seguinte forma: 1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Essas "policy arenas" so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser
includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das
polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 4. Polticas com constitutivas ou polticas estruturadoras Beck fala isto , as de as
"polticas modificadoras de regras" - determinam as regras do jogo e isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, gerais sob as quais vm sendo negociadas condies polticas
distributivas, redistributivas e regulatrias.
Polticas Distributivas Segundo Celina Souza, nas polticas distributivas, as decises tomadas pelo governo desconsideram a questo da limitao dos recursos. Os impactos gerados so mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies, em detrimento do todo. Para Lowi, As polticas distributivas so caracterizadas por no estarem constrangidas por limitaes de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obedincia a qualquer critrio mais geral e universalista; estas polticas caracterizam, assim, aes pontuais, que no integram, de forma consistente, um conjunto de intervenes mais institucionalizado (que definiremos, para nosso uso, como "programas"), e aes de cunho marcadamente clientelista; Esta poltica, segundo o autor, pode ter como sinnimo o "clientelismo" e a "patronagem", ou seja, existe sempre uma troca de interesses individualizada
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e os no favorecidos deste "esquema" perdem sua fora porque "os mais influentes entre eles podem sempre ter seus interesses acomodados". Importante ressaltar o conceito de "no interferncia mtua", "segundo a qual adequado que cada um procure benefcios ou favorecimentos para si prprio, mas inadequado e injusto opor-se aos favorecimentos ou benefcios buscados por outros". As polticas pblicas distributivas tm objetivos pontuais ou setoriais ligados oferta de equipamentos e servios pblicos. O financiamento parte de toda a sociedade, atravs do oramento pblico, enquanto que os beneficirios so pequenos grupos ou pessoas individuais de diferentes extratos sociais. As polticas pblicas distributivas atendem demandas citar a pontuais de grupos e a
sociais
especficos.
Como
exemplos,
podemos
pavimentao
iluminao de ruas, ou a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de rodas). Esse tipo de poltica no universal, uma vez que no garantida atravs de lei. Contudo, essas polticas so de fcil implantao, j que raramente h opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais. o tipo de poltica que existe em maior quantidade no Brasil. Em muitos casos, ela acaba tendo uma conotao clientelista. Isso tem duas razes principais: a primeira que a populao pobre levanta demandas pontuais e individuais em razo das carncias sociais existentes. A segunda razo a de que sua implantao reproduz o poder dos parlamentares que "trocam" essas polticas por votos nas eleies. Mas preciso ter cuidado: nem toda poltica distributiva uma poltica
clientelista. Por exemplo, polticas de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos so distributivas, mas no so clientelistas. Mas, em geral, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de poltica pode ser usado como moeda de troca nas eleies. No entanto, preciso sublinhar que as polticas distributivas podem ser implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas pontuais pode ser regulada e controlada socialmente. Um exemplo a LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social e a implantao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, que permitem o atendimento dessas demandas com base em critrios mais justos.
Polticas Regulatrias J as polticas regulatrias, que so mais visveis ao burocracia, polticos e grupos de interesse. Segundo Lowi: pblico, envolvendo
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Polticas regulatrias so caracterizadas por apresentarem impactos especficos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ao de agentes privados, embora as decises alocativas baseiam-se em leis e regulamentos e sejam estabelecidas em termos gerais. As polticas regulatrias distinguem-se das distributivas pelo fato de, a curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem ser favorecido e quem ser desfavorecido. Estas decises no tm como objetivo atender a demandas individuais, porque "as decises para cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais", e permanecem no nvel setorial. Para a elaborao destas polticas, existe uma forte instabilidade entre os grupos de poder, impedindo a criao de uma elite organizadora no Congresso. A poltica regulatria sobre a qual Lowi mais se detm a poltica tarifria do comrcio externo nos Estados Unidos, a partir de 1962, que estabelece claramente os atores prejudicados (os antigos beneficirios da distribuio "fcil" de tarifas protecionistas) e os atores favorecidos (os novos beneficirios do comrcio mais livre). O seu objetivo regular determinado setor, criando normas para o
funcionamento dos servios e a implementao de equipamentos urbanos. A poltica regulatria se refere legislao e um instrumento que permite normatizar a aplicao de polticas redistributivas e distributivas, como, por exemplo, a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. As polticas regulatrias so definidas globalmente para um setor, mas se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivduos ou pequenos grupos, e no enquanto membros de uma classe ou de um grande grupo social. Assim, as polticas regulatrias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social. Isso dificulta a formao de alianas duradouras e bem
definidas para defenderem essas polticas. Embora distribua benefcios difusos para a maioria da populao alvo, as polticas regulatrias acabam por redundar estes em perdas e limitaes possuem para indivduos ou pequenos grupos. Isto incentiva a reao pontual daqueles que se sentem prejudicados. Quando pequenos grupos grande "poder de fogo" - quase sempre representado pela disponibilidade de recursos econmicos e/ou pela capacidade de articulao poltica - podem ameaar a viabilidade da poltica em questo. Em geral, os cidados s percebem a existncia das polticas regulatrias quando se sentem das prejudicados. A dificuldade no est de conhecimento ligada e sua entendimento Polticas Regulatrias somente
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS linguagem (na forma de lei), mas tambm ao fato dos cidados no
conseguirem articular essas polticas com o seu cotidiano concreto.
Polticas Redistributivas Para Lowi, as polticas redistributivas, envolvem relaes entre amplas categorias de indivduos, atingindo grandes agregados sociais; trata-se de polticas claramente definidas enquanto tais, atravs de programas de interveno, e priorizando o investimento pblico em relao a grupos sociais especficos. Assim, atingem maior nmero de pessoas e impem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros. Elas afetam a alocao da propriedade, da riqueza ou da renda. O efeito das polticas redistributivas pode atingir igualmente toda uma classe social - de um lado, a classe dos "money providers"; demanders". So, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio, o sistema previdencirio entre amplas e so as de de mais difcil e encaminhamento. de que as decises Para Lowi, assemelham-se s polticas regulatrias no aspecto de envolverem "relaes categorias indivduos individuais precisam ser inter-relacionadas" (j na arena distributiva, deve ser atomizada e casual), diferindo-se pela "natureza do impacto". Estes impactos envolvem as classes sociais, levando em conta a teoria marxista. Para Lowi, esta questo redistributiva est mais ligada s expectativas de, por exemplo, redistribuio de renda em programas sociais, ou do que ela possa ameaar, do que pelos resultados efetivos que sero obtidos. Os recursos so sempre destinados aos maiores setores da sociedade. O objetivo das polticas pblicas redistributivas redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos. O financiamento parte dos extratos sociais de alta renda, enquanto que os de outro lado, a classe dos "service
beneficirios so os extratos de baixa renda. A iseno ou diminuio do pagamento do IPTU para camadas sociais mais pobres na cidade com o aumento desse imposto para os setores de maior nvel de renda que vivem em manses ou apartamentos de luxo um exemplo de poltica redistributiva. Com os recursos da cobrana do IPTU, o municpio passa a financiar as polticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos extratos de mdia e alta renda, promovendo uma redistribuio de renda atravs da maior
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tributao dos mais ricos e diminuio dos encargos dos mais pobres, sem diminuir sua arrecadao geral. Esse tipo de poltica popularmente chamada de "Poltica Robin Hood"
(lembrando a redistributivas
lenda do so
heri que rouba dos ricos para dar aos pobres). pelos beneficirios como direitos sociais e
Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as polticas percebidas atingem, segundo critrios definidos, grandes grupos sociais. Contudo, pode haver dificuldade na implantao de polticas redistributivas, pelo fato dos setores sociais penalizados pelo financiamento de tais polticas tenderem a se organizar com mais fora do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. implantao recursos de Uma alternativa para evitar possveis oposies, mitigadas como (mais servios brandas), e a polticas ou redistributivas financeiros, onde a
redistribuio de renda para os extratos mais pobres no aparece na forma de monetrios mas equipamentos fornecidos pelo poder pblico. Nesses casos, o financiamento pode ser garantido atravs dos recursos
oramentrios, compostos majoritariamente pela contribuio dos extratos de mdia e alta renda. Um exemplo desse tipo de poltica a realocao de recursos oramentrios para os setores mais pobres da populao atravs de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularizao fundiria, de educao infantil, programa do mdico de famlia e de "renda mnima", entre outros. Nos programas de renda mnima, a redistribuio de renda realizada atravs do acesso direto a recursos monetrios (a renda mnima ou bsica), vinculado, ou no, a programas educacionais (programa bolsa-famlia,). Esse tipo de poltica redistributiva mais branda (atravs da realocao de verbas oramentrias) tem a vantagem de apresentar menor resistncia dos extratos de mdia e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas so provenientes do oramento pblico j existente.
Polticas Constitutivas Por fim, as polticas constitutivas lidam com procedimentos. Cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, diferente. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes ("polity") - refere-se criao e modelao de portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema
eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. Ainda, segundo Lowi, as polticas de cunho regulatrio ou redistributivo so aquelas que tm a capacidade de mobilizar os agentes sociais na defesa de seus interesses, facilitando o processo de participao. No entanto, as polticas regulatrias apresentam uma limitao, j que afetam diretamente alguns atores sociais (setores privados - empresas ou pessoas fsicas - cuja atuao regulada pelas aes governamentais) e indiretamente de forma difusa, outros setores (a populao potencialmente atendida pela medida, que no recebe os benefcios de forma imediata e palpvel).
2.3
FORMULAO
Segundo Enrique Saraiva: A formulao inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro. Portanto, a formulao compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do cardpio formado no processo de elaborao, que consiste na especificao das possveis alternativas. Alm da deciso de escolher uma alternativa, tambm realizada aqui a formalizao dessa deciso, o que significa o estabelecimento de normas que permitiro a sua implementao pelos diversos atores envolvidos. A formulao envolve deciso. Para a escolha da melhor alternativa, preciso ter uma delimitao muito clara do problema. Deve ser explicitado o segmento ou setor (social e econmico) afetado pelo mesmo. importante ressaltar que o problema ser tanto melhor compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidncia, inclusive em termos territoriais, j que um mesmo problema pode se apresentar de maneira diversa dependendo de onde est localizado. Alguns exemplos de focalizao: localizao territorial, faixa etria, faixa de renda, gnero, entre outras. Nesse contexto, a definio sobre a escala mais adequada em que se deve enunciar o problema muito importante. Se forem escolhidas escalas muito amplas, por possuir maior grau das possveis de complexidade e Contudo, nmero de variveis, abordagem muito haver maior dificuldade na identificao, hierarquizao e o gerenciamento da implementao solues. uma
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS restrita do problema pode levar a uma relao custo/benefcio desfavorvel implementao, manuteno e gerenciamento do programa. Deve-se, ainda, aos explicitar, com ou a maior fatores preciso possvel, as causas do
problema. Uma causa um fator que contribui para a ocorrncia do problema, corresponde processos responsveis pelo surgimento, manuteno ou expanso do problema. Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, o prximo passo definir o objetivo e as aes do programa que sero implementadas para combater as causas. muito importante no confundir causas com efeitos. Um programa cujas aes atacam os efeitos ao invs das causas do problema no ter a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, deve-se estabelecer com clareza cada uma delas e ento propor aes para mitig-las. O montante de recursos disponvel e a capacidade operacional das instituies envolvidas na execuo definiro a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das aes. Por fim, necessrio construir indicadores que permitam medir o desempenho do programa no enfrentamento do problema ao longo do tempo.
a)
Escolha de prioridades
Segundo Maria das Graas Rua, quando um problema torna-se prioridade na agenda governamental, inicia-se o processo de formulao de alternativas. Existiriam diferentes formas de "pensar" a soluo para as demandas da sociedade. A autora fala nos modelos incremental, racional e mixed-scanning.
Racionalismo Quando estudamos os modelos tericos de administrao pblica, vemos que a burocrtica tem como base uma dominao racional-legal, ou seja, legtima porque suas decises so tomadas com base em leis racionalmente criadas. O carter racional do modelo burocrtico significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes com os fins visados. Um ato ser racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao a seus objetivos se traduzir na exigncia de um mnimo de esforos para se chegar a esses objetivos. Aplicando agora este aspecto do ato racional formulao de polticas
pblicas, temos que o racionalismo defende que as decises tomadas devem
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ser aquelas que escolham os meios mais adequados para se alcanar
determinado objetivo, que apresente a melhor relao custo-benefcio, ou seja, a alternativa mais eficiente. Aqui j podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os
objetivos e valores esto estabelecidos e so conhecidos. Isso significa que, quando o agente ir tomar a deciso, ele j tem em mente de forma clara quais so objetivos que deve alcanar. De olho nestes objetivos, ele ir escolher as aes que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo que: existe um leque de possveis alternativas de ao e o agente tem um conhecimento perfeito das consequncias de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que ir acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poder determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliaes e comparaes; e poder selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto. Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de deciso, um sistema de preferncias que se caracterize pela estabilidade necessrios. Esse modelo chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionrio Houaiss, significa "pleno de entendimento ou conscincia", aquele que compreende, que entende. racional porque usa a razo. A escolha da alternativa feita com base em critrios impessoais. Parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maximiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias. A deciso mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema. O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional a proposio de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos - como empresas, sindicatos, partidos polticos - e podem at mesmo ser Estados. O que importa que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o faam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados consecuo e uma habilidade enorme para a realizao dos clculos
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional no se detm no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, no cabendo a sua discusso em termos do exerccio da racionalidade. Segundo Maria das Graas Rua: O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da poltica e maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Neste modelo a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores que orientam a deciso. Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional so questionveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de racionalidade, que no condiz com as limitaes existentes tanto em termos de informaes que no esto disponveis como na prpria capacidade do homem em processar essas informaes. Charles Lindblom, uma dos maiores crticos dessa teoria e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando que: Ela pressupe capacidades intelectuais e fontes de informao que as pessoas simplesmente no possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a deciso poltica quando se verifica que o tempo e dinheiro alocveis para um problema em apreo so limitados. H. Simon tambm critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a idia de racionalidade limitada, em que no se busca a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatria. Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy makers), poderia ser argumentando, pelo todavia, que a limitao racional. da Para racionalidade Simon, a minimizada conhecimento
racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, autointeresse dos decisores, etc. Por isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada: um conjunto de alternativas de escolha ou de deciso;
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS um subconjunto de alternativas de deciso que a organizao percebe, ou seja, a organizao no leva em considerao todas as alternativas possveis, mas apenas aquelas que ela identifica. os possveis resultados da escolha com a sua hierarquizao com base no "valor" ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" prefervel ao "b". informao sobre os resultados que iro de fato ocorrer, se for escolhida uma determinada alternativa, sendo que esta informao pode ser incompleta, ou seja, pode haver mais de um resultado possvel para determinada alternativa. informao sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for escolhida determinada alternativa. Segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) a busca que de enquadre na direo o de de comportamento resultados dos atores e modele esse comportamento impedindo, inclusive,
desejados,
maximizao
interesses prprios. Segundo Simon: Enquanto o homem econmico maximiza seus esforos, selecionando a melhor alternativa entre as que lhe so apresentadas, seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso de ao satisfatrio ou razoavelmente bom. Mas o que ser um resultado satisfatrio? Isso vai depender do nvel de aspirao do agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inmeros possveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 um preo "aceitvel". Todos os preos acima disso sero satisfatrios, os abaixo sero insatisfatrios. No entanto, entre os preos acima de 50.000, h aqueles que so ainda mais satisfatrios, ou seja, 70.000 so preferveis 60.000. Como o vendedor no recebe todas as ofertas simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a prxima. O nvel de aspirao pode se alterar ao longo da sequncia de alternativas. Ele pode se elevar na medida em que o indivduo acha fcil descobrir alternativas satisfatrias, ou seja, quando so feitas vrias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se reduzir quando for difcil encontrar tais alternativas. Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo prprio Simon que o modelo no tolera incompatibilidade entre "laranjas e mas", ou seja, os resultados das decises devem ser tratados sobre uma mesma base (monetria, por exemplo), e isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizaes.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Alm disso, as decises empresariais se apiam em mais de um critrio de avaliao, e muitas vezes pressupem a existncia de interesses conflitantes. Como exemplo, seis pode-se critrios citar a a compra de aeronaves militares. de Pode-se enumerar serem avaliados: capacidade destruio,
velocidade, autonomia, facilidade de treinamento, confiabilidade e custo de aquisio. Frente a um nmero de alternativas de compra, qual a melhor opo? Percebe-se que a deciso torna-se complexa. Os objetivos no so redutveis a uma mesma base (laranjas e mas) e os nveis de aspirao variam conforme o de agente e o a escolha ambiente de deciso. levaria muito mais Por exemplo, em num a momento guerra, considerao
capacidade de destruio, mesmo que isso representasse um custo maior.
Incrementalismo A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a cincia do incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um modelo idealista, mas que impossvel de ser aplicado na prtica. Baseado partem em do pesquisas zero e empricas, de o autor argumenta e que os recursos que
governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no sim, decises marginais incrementais desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. Lindblom questionou a nfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade no podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a poltica pblica receber objees intransponveis. Ele props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio. Da por que as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Lindblom diferencia dois modelos de tomada de deciso: o modelo da raiz e o da ramescncia. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as polticas existentes, podando a rvore aos poucos, ao invs de derrub-la por inteiro. O modelo da raiz o modelo racional, enquanto o da ramescncia o do Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 28
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS incrementalismo. O primeiro pressupe que a deciso deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo admite que a deciso deva ser construda continuamente a partir da situao presente, passo a passo, e em pequenas etapas. Lindblom sucessivas tambm as denomina comparaes, o modelo incrementalista o com autor, a de no mtodo mtodo da das da
comparaes
limitadas.
Segundo juntamente
ramescncia,
escolha
poltica,
procedem em sequncia cronolgica. No se decide uma poltica de uma vez por todas. Ela formulada e reformulada indefinidamente. Formular polticas um processo de sucessiva aproximao a alguns objetivos desejados, em que o prprio objeto desejado continua a mudar sempre que reconsiderado. Segundo Maria das Graas Rua: O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes de poder; no apenas uma questo tcnica; b) os governos democrticos no possuem liberdade total para a alocao dos recursos pblicos. Os formuladores das de polticas e das os cientistas sociais no Ser em possuem mais sbio um o
conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previses ele consequncias disso, as medidas tomadas. resultar formulador que admitir que suas decises alcanam apenas parte daquilo que deseja. Alm ele decises evitar, de podem vrias consequncias srios de imprevistas e indesejveis. Se proceder mediante uma sucesso de mudanas incrementais, consegue maneiras, erros consequncias duradouras. Ao invs de tentar saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se distanciem tanto do que j vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relao poltica vigente, o formulador no precisa fazer uma anlise detalhada e abrangente, ele poder olhar apenas as consequncias dos aspectos em que as polticas diferem umas das outras, ou seja, na margem. Lindblom enumera algumas diferenas entre os dois modelos:
Racional-compreensivo A elucidao dos valores ou objetivos A seleo feita de forma distinta e em geral como anlise
Incrementalismo das metas da valorativas respectiva e a emprica ao
um pr-requisito para anlise emprica necessria no so coisas distintas uma
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das propostas alternativas de deciso. anlise lugar, de meios e fins: os fins em e, da outra e sim intimamente interligadas. os e meios dos fins e , fins no so vezes,
A formulao de polticas abordada via Como isolam-se depois se meios
primeiro dissociveis uns dos outros, a anlise dos muitas inadequada ou limitada.
buscam os meios para escolher os fins.
O teste de uma "boa" poltica consiste O teste de uma "boa" poltica consiste em ela revelar-se o meio mais tipicamente em que vrios analistas apropriado para atingir os fins desejados. concordem diretamente com uma deciso poltica (mesmo que eles no concordem que essa poltica seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos). A anlise compreensiva, todo fator de A anlise drasticamente reduzida: relevncia maior tomado em conta. importantes importantes resultados propostas possveis potenciais so de deixados de lado; soluo so ignoradas; - importantes valores afetados no so levados em conta. Com frequncia, forte a dependncia Uma sucesso de comparaes reduz ou de teorias. elimina em grande parte a dependncia de teorias.
Para o modelo racional, os fins da ao governamental esto claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcanar objetivos estabelecidos. No entanto, para a viso incremental, no h clareza na definio dos fins. Primeiro porque difcil de chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Alm disso, as preferncias em relao a maior parte das questes no so conhecidas do ou registradas. Por no Na realidade, agir em de muitos outra casos forma, as os preferncias no existem pela falta de suficiente debate pblico que desperte a ateno eleitorado. conseguirem administradores muitas vezes tm de tomar as decises antes de tornar claros seus objetivos. Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em seguida, escolher uma entre as decises propostas para sua consecuo, os administradores tm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opes alternativas que oferecem diferentes combinaes marginais de valores. As pessoas escolhem os valores e as polticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente escolhida a poltica para alcanar certos objetivos e so escolhidos os objetivos. Para o modelo racional, poltica boa aquela que apresenta os melhores meios para se alcanar os fins. J para o modelo incremental, o que importa a
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS concordncia alcanada em torno da poltica em si, mesmo que no haja concordncia em relao aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam com as polticas vigentes porque vem nelas possibilidades diferentes. Para o modelo racional, deve ser realizada uma anlise detalhada e abrangente das alternativas. capacidade capacidade de J para e a o de Por modelo isso, incremental, devido s limitaes de restries o e mtodo todo intelectual anlise. informaes problemas Uma disponveis realmente forma polticas de colocam aplicar
ningum
conseguiria
racional-compreensivo encontrar modos de
complexos, simplificar quelas que
administrador que se defronta com um problema minimamente complexo deve simplific-lo. as limitar as diferem comparaes entre decises
proporcionalmente pouco em relao s polticas vigentes. Segundo instante. Lindblom, O as democracias mudam as suas na polticas prtica, quase
exclusivamente mediante ajustes incrementais, as polticas no mudam a todo incrementalismo consiste em se ignorar, possveis consequncias importantes de diferentes opes polticas, bem como em se ignorar os valores associados a essas consequncias. Etzioni enumerou os seis requisitos primrios do modelo: 1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de deciso concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das polticas vigentes. 2. O deliberador considera apenas um nmero relativamente pequeno de propostas para uma poltica. 3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequncias
consideradas "importantes". 4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine
continuamente: o incrementalismo permite incontveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrvel; 5. Assim, no h uma deciso ou soluo "certa", mas uma srie infindvel de abordagens tentativas para as questes do momento, por meio de constantes anlises e avaliaes. 6. Como tal, a deciso incremental descrita como corretiva, voltada para o alvio de imperfeies concretas e atuais, mais do que para a promoo de objetivos sociais futuros.
31
Mixed-Scanning O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um mtodo extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o mtodo no artigo "Muddling through: sciense or inertia?". Lindblom rebateu as crticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possveis mudanas significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possveis. No entanto, para Etzioni: Se bem que o acmulo de pequenos passos possa levar a uma mudana significativa, nada h nessa abordagem que oriente a acumulao; os passos podem ser circulares - levando de volta ao ponto de partida ou disperso -, transportando simultaneamente a muitas direes, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta abordagem, "cambaleamos pela histria como bbados que andam com um p incremental desarticulado atrs do outro". Dentro do mtodo dialtico, da filosofia grega, temos a Tese, a Anttese e a Sntese. A tese uma afirmao ou situao inicialmente dada. A anttese uma oposio tese. Do conflito entre tese e anttese surge a sntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo a tese, o incrementalismo a anttese e o modelo mixed-scanning a sntese. Ambos os modelos de tomada de deciso acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental e mostra-se pouco compatvel com J as o necessidades de mudana pode apresentar um vis conservador.
modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando de solucionar das essas duas dificuldades abordagens. e outras, elas elaboraram-se destaca-se esta a
propostas rastreio
composio ou
Entre o
concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado tambm de combinado sondagem mista. Segundo autor, terceira abordagem no to utpica em suas suposies quanto o modelo racional nem to conservadora quanto o incremental. A idia , atravs da combinao das duas perspectivas, reduzir o
conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a viso racional para bases mais realistas e exeqveis. Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises
fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 32
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS o contexto para as decises incrementais. Para as decises estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinrias o incremental. O prprio mtodo incremental admite que no se aplica a um conjunto de situaes decidir deciso. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque o permite explorar um amplo que, nas leque de alternativas. Basicamente, mixed-scanning requer decises decises grandes ou significa fundamentais, "flutuar como, por exemplo, significa ao uma sem declarao de guerra. O problema que, se no so tomadas essas decises, incrementalmente deriva",
estruturantes, os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). alternativas estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. decises estruturantes permitiriam um ter uma viso ampla em do incrementais importantes. Etzioni cita como exemplo a criao de um sistema mundial de observao meteorolgica, utilizando satlites. Enquanto a abordagem racional faria um levantamento exaustivo das condies atmosfricas, usando cmeras capazes de observaes detalhadas quanto e programando revises de uma todo o cu to de frequentemente desenvolveram possvel, proporcionando avalanche permitiriam maior detalhismo Enquanto as contexto, as aspectos de longo prazo sejam Esta e reviso permite que levem a decises examinadas
alguns
informaes, o incrementalismo se concentraria naquelas reas em que se padres similares e, talvez, umas poucas regies vizinhas, ignorando todas as formaes que poderiam merecer ateno, caso surgissem em reas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas cmeras: uma grande-angular, de alcance panormico, que cobriria todas as partes do cu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que focalizaria aquelas reas (reveladas pela primeira cmera) que exigissem um exame em maior profundidade. Segundo Maria das Graas Rua: O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou estruturantes e decises ordinrias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decises de longo prazo sejam analisadas e levem a decises
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS estruturantes, decorrendo destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais detalhada de alternativas especficas.
2.4
IMPLEMENTAO
Segundo Enrique Saraiva: A implementao constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. A implementao constitui assim a traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo decisrio. O autor diferencia a implementao da execuo, afirmando que esta: o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia. O fato de determinada poltica pblica ter chegado at uma deciso, at a formulao, no significa que ela ser implementada. Segundo Maria das Graas Rua, o que garante a transformao de uma deciso em ao a resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos em determinada poltica pblica. Uma "boa deciso" seria aquela em que todos os atores relevantes acreditam que saram ganhando Como algo e nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. momento especfico. Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das polticas pblicas indica haver um "elo perdido" situado entre a deciso e a avaliao dos resultados: a implementao. Vimos que as fases do ciclo da poltica no so perodos estanques, muito bem separados. ainda mais importante a relao entre formulao e implementao. Na viso clssica de ao governamental, a implementao era vista como uma das fases do ciclo poltico e corresponde execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas a executar o que j foi pensado e planejado. Na implementao, no ocorreriam decises que isso muito difcil de ser conseguido,
considera-se uma "boa deciso" aquela que foi a melhor possvel naquele
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS definiriam os rumos da poltica pblica, apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulao. Esta viso clssica no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao de poltica. A implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada, onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down). O modelo 'bottom-up' assume que de que as implementao tm algo que envolve o limitaes a humanas e e o
reconhecimento recurso.
organizaes se
organizacionais, e que isso deve ser reconhecido e interpretado como um Implementao efetiva constri com experincia conhecimento daqueles que executam as polticas. Poltica feita enquanto est sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo feita. Diz-se que a implementao a formulao em processo, formulao de poltica levada a efeito por outros instrumentos. Os prprios objetivos da poltica, e os problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo na medida em que o processo avana. Justifica-se que algumas decises devem ser deixadas para o processo de implementao porque: No h como resolver conflitos durante a fase de formulao; Se considera necessrio permitir que as decises-chave sejam
tomadas s quando todos os fatos estiverem disponveis para os implementadores; Acredita-se que os implementadores esto mais bem preparados que outros para tomar decises-chave; Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas; As decises dirias tero que envolver negociaes e compromissos com grupos poderosos. Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica publica, uma vez que os administradores que esto em contato direto com a populao, os "burocratas de nvel de rua", tm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas
pblicas. O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que "a implementao de uma poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam". Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. Alm dos enfoques top-down e bottom-up, h ainda um terceiro modelo, que o de ao de poltica, ou interativo-iterativo, que considera a implementao como um processo evolucionrio. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vem a implementao como resultado das aes de indivduos que so constrangidos pelo mundo de fora de suas instituies e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A implementao pode ser mais bem entendida em termos de uma ao poltica contnua, na qual um processo interativo e de negociao que acontece no tempo, entre aqueles responsveis pela formulao da poltica e aqueles responsveis por sua implementao. Poder central para a dinmica dessa relao. Para esse modelo, a
implementao um processo de barganha interativa entre os responsveis por aprovar uma poltica e aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior nfase posta em questes de poder e dependncia, interesses, motivaes e comportamentos, do que nos modelos 'top-down' e 'bottom-up'. O modelo de ao enfatiza que implementao envolve mais do que uma cadeia de comando. um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os indivduos e as instituies 'percebem' a realidade, e como essas instituies interagem com outras instituies para a obteno de seus objetivos. "Iterao" significa repetio, tentar novamente, ou seja, um processo que se retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionrio Houaiss, iterao significa: Processo de resoluo de uma equao mediante operaes em sucessivamente o objeto de cada uma o resultado da que a precede. A poltica valores, pblica os no pode ser vista como um e grupos de a interesse mobilizao que
processo linear, mas sim demandas, que so de 36
repetitiva, circular. A formulao da poltica depende de diferentes interesses e cidados pelos fazem respondidas polticos com de apoio e construo
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS coalizes. A base da ao poltica o debate, o conflito e a construo do consenso. Segundo Maria das Graas Rua: A implementao diz respeito s aes necessrias para que uma poltica saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou privada, com vistas obteno de objetivos estabelecidos antes ou durante a execuo das polticas. A autora diferencia dois tipos de implementao: Implementao administrada: quando uma poltica requer a constituio de uma estrutura complexa para sua execuo. o caso no Brasil de polticas como a sade, educao, etc. Implementao apenas regras no-administrada: e condies e quando aos uma poltica as estabelece iniciativas
deixa
interessados
destinadas sua realizao. A autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade. Segundo Maria das Graas Rua, h estudos que indicam 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida: 1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem; 2. 3. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); 5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos; 6. Deve haver uma s agncia outras agncias para ter implementadora, que no depende de se outras agncias estiverem
sucesso;
envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia;
37
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao; 8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10. Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. No entanto, ainda existem agentes pblicos que no compreendem a
complexidade da implementao e tomam atitudes que podem prejudic-la, como: Os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido definida, garante, automaticamente, que seja implementada; Todas as atenes concentram-se responsabilidade de outro grupo; Supe-se que a implementao resume-se em executar o que foi na deciso e no grupo decisrio,
enquanto a implementao fica ignorada ou tratada como se fosse de
decidido, logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica; A implementao vista como uma atividade de menor importncia e desprovida de contedo poltico propriamente dito.
3 Pontos importantes da aula

Segundo Maria das Graas Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Segundo Potyara Pereira: polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. Segundo Kingdon: a agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento como de de sria ateno fora tanto do da parte das autoridades estreitamente governamentais pessoas governo, mas
associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. O modelo racional-compreensivo entende que as escolhas nas polticas pblicas devem ser as mais tcnicas possveis, considerando a eficincia. O incrementalismo afirma que impossvel ser totalmente racional e que preciso considerar os aspectos polticos. As decises devem ser marginais e no radicais. O mixed-scanning mistura os dois modelos, com a racionalidade nas decises estruturantes e o incrementalismo nas decises ordinrias. O modelo top-down de implementaao v a formulao e a implementao como fases distintas, sendo que a segunda apenas colocaria em prtica o que foi decidido na primeira. O modelo bottom-up v a implementao como continuao da formulao, pois os burocratas do nvel de rua tomam decises que podem alterar a poltica.
4 Questes Comentadas
1. (FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so apenas aquelas decises e
aes que se revestem de autoridade poltica soberana. A questo certa, foi copiada de Maria das Graas Rua: Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so 'pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo". Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. Portanto, o carter imperativo, na viso dessa autora essencial. Porm, temos que tomar muito cuidado aqui, vamos ver umas questes do CESPE.
39
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Gabarito: C.
2.
(CESPE/CAIXA/2006)
No
constitucional
interveno
do
Poder
Judicirio, com a finalidade de realizao de controle jurisdicional, em tema de implementao de polticas pblicas, ainda que configurada hiptese de abusividade governamental.
A questo errada. Se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao. Gabarito: E.
3.
(CESPE/SGA-AC/2006) Poltica pblica sinnimo de deciso poltica:
ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos.
A questo errada. importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Segundo Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Gabarito: E.
4.
(ESAF/EPPGG/2009) Uma poltica pblica constituda por uma srie de definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao e
etapas:
seleo das opes, implementao e avaliao dos resultados.
40
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo certa, foi copiada de Celina Souza: O ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. Gabarito: C.
5.
(CESPE/SGA-AC/2006) Todos os problemas sociais relevantes fazem
parte da agenda de polticas pblicas.
agenda
abrange
os
temas
considerados relevantes
importantes no fazem
pelas
autoridades agenda.
governamentais. Nem todos os temas recebem a mesma ateno. A questo errada porque muitos problemas parte da Porm, temos que tomar cuidado aqui com o uso do termo "problema". Essa questo no abordou ele como feito por muitos autores, e como est na prxima questo. Gabarito: E.
6.
(ESAF/APO/2001) Uma demanda s passa a constituir um item da
agenda governamental quando se torna um problema poltico.
A questo certa. Um ponto importante nesta definio de Enrique Saravia que na agenda os fatos adquirem o status de "problema pblico". Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Para Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. Gabarito: C.
7.
(ESAF/CGU/2008)
Os atores visveis definem
agenda
de
polticas
enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas. So atores invisveis aqueles que,
41
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.
Na Teoria dos Fluxos Mltiplos podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis definem a agenda e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao, apenas este. A questo errada porque o critrio de diferenciao entre atores visveis e invisveis se eles participam da formao da agenda ou da elaborao das alternativas. Os exemplos citados na questo so de atores visveis, pois eles atuam na poltica, na formao da agenda, e mesmo nos bastidores, so considerados visveis. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia, partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. Os atores visveis atuam principalmente no fluxo da poltica, enquanto que os atores invisveis atuam prioritariamente no fluxo das alternativas. Gabarito: E.
8.
(CESPE/TCE-AC/2009) Pode-se considerar que as polticas pblicas so pacfica dos conflitos quanto a bens e
o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo recursos pblicos.
Essa questo tambm foi tirada da Maria das Graas Rua, que afirma que: Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. Portanto, a questo errada porque traz a definio de poltica, e no de poltica pblica. Gabarito: E.
42
9.
(CESPE/TCE-AC/2009) escolar. Organizada
secretaria em
executiva a
de
educao assumiu
de a
determinado municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto gerncias, secretaria responsabilidade pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.
Segundo Dye, existem diferentes modelos de anlise de polticas pblicas: Institucionalismo: as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies os governamentais Tribunais, especficas, Essas como o Congresso, a A Presidncia, estabelecem, etc. instituies oficialmente
implementam e fazem cumprir as polticas pblicas.
relao entre instituies governamentais e polticas pblicas muito ntima. Uma poltica no se transforma em uma poltica pblica antes que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituio governamental. polticas coero. Modelo de Processo: a poltica pblica vista como atividade poltica. Recentemente, atividades resultado com um alguns base cientistas em sua de polticos com tentaram as agrupar vrias O que relao polticas pblicas. Segundo Dye, as instituies governamentais do s trs caractersticas: legitimidade, universalidade e pblicas
conjunto
processos
poltico-administrativos
formam o "ciclo da poltica". Argumenta-se que os cientistas polticos
43
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS devem, em e seus estudos sobre polticas a pblicas, se ater a polticas. esses Eles
processos
evitar
anlises
sobre
substncia
das
estudariam como as decises so tomadas e at mesmo como deveriam ser tomadas; porm, no comentariam o contedo das polticas - quem ganha o que e por qu. Teoria dos Grupos: v a interao entre os grupos como o fato mais importante da poltica. Os indivduos, com interesses comuns, unem-se, formal ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo. A poltica , na verdade, a luta entre os grupos para influenciar as polticas pblicas. Teoria da Elite: sugere que o povo aptico e mal informado quanto s polticas e que a elite molda, na verdade, a opinio das massas sobre questes polticas mais do que as massas formam a opinio das elites. Assim, as polticas pblicas traduzem as preferncias das elites. Racionalismo: a poltica vista como o mximo ganho social, isto , governos devem optar por polticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja, a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos no podem superar os benefcios. Incrementalismo: incrementais. Critica v a poltica pblica como uma continuao das o modelo racional, afirmando que h diversas
atividades de governos anteriores com apenas algumas modificaes limitaes racionalidade humana e que as decises no podem ser radicais a ponto de contrariar muitos interesses j estabelecidos. Teoria dos Jogos: o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faa. Nas polticas pblicas, aplica-se quando no podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro fazer. Teoria relativas da a Escolha bens Pblica: imaginava-se antes que as o decises interesse
pblicos fossem
tomadas considerando
pblico. A TEP afirma que a racionalidade a mesma das decises privadas: busca-se maximizar o prprio interesse. A TEP contesta esta noo de que as pessoas agiriam de forma diferente na poltica e no mercado. Todos os atores - sejam polticos, burocratas, contribuintes, partidos, grupos de interesse - procuram tornar mximos seus benefcios pessoais, seja na economia, seja na poltica.
44
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Teoria Sistmica: a poltica pblica vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema poltico s foras que o afetam a partir do meio ambiente. As foras geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so conhecidas como inputs, ou "entradas". O meio ambiente qualquer condio ou circunstncia definida como externa s fronteiras do sistema poltico. O sistema poltico o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funes oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou sadas, do sistema poltico so as alocaes oficiais de valores do sistema; essas alocaes, por sua vez, constituem as polticas pblicas. Pelo enunciado, percebemos a importncia da instituio Secretaria Executiva. O modelo institucional aquele em que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas. Gabarito: A.
(CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de polticas pblicas, julgue os itens a seguir. 10. O chamado modelo de uma escolha anlise racional (ou e modelo racionaldas ao compreensivo) preconiza detalhada abrangente
alternativas de poltica poder entre os atores.
pblica,
garantindo
mais agilidade e eficcia
processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e 11. O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. 12. Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. 13. Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
A questo 45 errada. Como o modelo racional faz uma anlise detalhada e abrangente, no mais gil, pelo contrrio, mais lento. Alm disso, ele desconsidera potenciais conflitos de interesse, j que quer tomar a deciso mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 45
CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo 46 certa. O modelo incremental critica o racional por no levar em considerao os interesses e tambm porque nunca possvel ter todas as informaes necessrias para tomar a deciso mais racional. A questo 47 certa. O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um mtodo extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o mtodo no artigo "Muddling through: sciense or inertia?". Lindblom rebateu as crticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possveis mudanas significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possveis. A questo 48 certa. O modelo mixed-scanning junta o racional e o
incremental, diferenciando dois tipos de decises: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinrias, usa o incremental. Gabarito: E, C, C, C.
14.
(CESPE/SGA-AC/2006) As fases de formulao e implementao da pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer
poltica
sobreposies factuais ou temporais entre elas.
A questo errada porque as duas fases no so distintas, na prtica possuem muitos pontos em comum. Gabarito: E.
15.
(CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e
processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo (A) produtivo Na viso que busca, a da princpio, ao um resultado a positivo para e a a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opo correta. tradicional governamental, formulao implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy cycle como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto. (B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliao das polticas so considerados instrumentos que permitem a
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS correo de rotas. No entanto, por ser linear, a viso do policy cycle
apresenta-se como uma viso de sistema fechado. (C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo tempo, induzem a consagrao e desenho os agentes de dos uma viso caracteristicamente pois a enfatiza os aderirem bottom-up incentivos normativa da que e formulao programas,
implementadores
operacionalmente aos objetivos traados pela poltica. (D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa viso, os nveis de incerteza que de resultados afetar o so eliminados, pois so conhecidas as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever as contingncias podem policy environment (ideal weberiano) no futuro. (E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de resistncia e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela poltica.
Essa questo foi copiada do texto: "O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de polticas e projetos", de Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo, disponvel em: http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42 Segundo o texto: Na viso clssica ou cannica da ao governamental a implementao constitui umas das fases do policy cycle. A implementao corresponde execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das polticas. Baseada em um diagnstico prvio, e em um sistema adequado de informaes, na fase de formulao so definidas no s as metas mas tambm os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois parmetros, pode-se aferir a eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, no a formulao e a implementao, mas sim os recursos e o horizonte temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliao da eficincia e da eficcia. E no so s esses fatores. Alm disso, a viso tradicional v a formulao e a implementao como duas coisas separadas, e no como um processo contnuo. A letra "A" errada. Os autores descrevem a viso tradicional da seguinte forma: Essa viso clssica do ciclo de poltica (policy cycle) no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao da poltica. Em outras palavras no considera o policy cycle como um processo. A implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down). Portanto, na viso tradicional, a poltica pblica no seria um processo. J em relao viso da poltica pblica como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira considera um processo linear: Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulao e implementao de polticas visto como um processo, a implementao tambm aparece como dimenso importante. As vicissitudes da implementao de polticas so incorporadas anlise. Em sua verso mais normativa, essa perspectiva prope que o monitoramento e a avaliao das polticas sejam considerados instrumentos que permitem correes de rota. As vicissitudes, obstculos e problemas da implementao esto associadas, segundo essa perspectiva de anlise, a problemas de natureza variada. Em primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, so gerados por problemas de natureza poltica na implementao dos programas ou polticas. Em terceiro lugar, derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela poltica - em muitos casos setores da prpria mquina administrativa estatal. A letra "B" errada porque essa vertente no v a poltica pblica como um sistema fechado. Podemos ver que a letra " E " tambm est errada, pois a descrio faz parte apenas da viso da poltica como um processo linear, e no da viso tradicional. Porm essa vertente tambm apresenta problemas. Primeiro, ela confere um primado excessivo atividade de formulao, em detrimento das outras dimenses. Embora a questo da implementao e do monitoramento sejam incorporados anlise, a formulao vista como uma atividade relativamente no problemtica. Segundo os autores:
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A adoo da perspectiva onde o policy cycle visto como um processo simples e linear consagra uma viso top-down da formulao e desenho dos programas, onde os problemas de implementao so necessariamente entendidos como "desvios de rota".9 Essa perspectiva de anlise da implementao pressupe uma viso ingnua e irrealista do funcionamento da administrao pblica, que aparece como "um mecanismo operativo perfeito", onde seria possvel assegurar a fidelidade da implementao ao desenho proposto inicialmente. Essa viso hierrquica da burocracia pblica como correspondente ao ideal weberiano francamente idealizada. Ela est ancorada em um policy environment caracterizado por informao perfeita, recursos ilimitados, coordenao perfeita, controle, hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas nicas de comando e autoridade, alm de legitimidade poltica e consenso quanto ao programa ou poltica. A letra " C " errada porque top-down, e no bottom-up. A realidade seria mais complexa do que essas duas vises, em que a
implementao vista como um jogo. Segundo os autores: Estudos de situaes concretas revelam um padro muito distinto, onde prevalece a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio quanto aos objetivos. Ao invs de controle, autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de coordenao intergovernamental, recursos limitados e informao escassa. A implementao pode ser melhor representada como um jogo entre implementadores onde papis so negociados, os graus de adeso ao programa variam, e os recursos entre atores so objeto de barganha. A letra "D" certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis: Em primeiro lugar, os formuladores e estudiosos de poltica mas tambm os
prprios
especialistas
enfrentam
grandes
limitaes
cognitivas sobre os fenmenos sobre os quais intervm. Tais limitaes derivam, em ltima instncia, da complexidade dos fenmenos sociais com os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade. Em um nvel mais operacional, tais limitaes so produto dos constrangimentos de tempo e recursos com que operam os formuladores; Em segundo lugar, os formuladores de poltica no controlam nem muito menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar o policy environment no futuro; Em terceiro lugar, planos ou programas so documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS agentes devem seguir ou tomar. Um amplo pela espao cultura para o
comportamento discricionrio dos agentes implementadores est aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa burocrtica dominante, esse espao o lugar de prticas inovadoras e criativas; Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferncias Projetos e da esfera a individuais ou coletivas atravs de programas e polticas, cujo contedo substantivo como para pode ser divergente daquele da social. as Nessa coletividade. a viso programas no podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo mas experimentao o formulador, perspectiva, polticas poltica tida como essencialmente negativa. Durante a implementao, influncias supostamente minam racionalidade tcnica dos planos e programas. Gabarito: D.
16.
(CESPE/SGA-AC/2006) a complexidade
A do
implementao processo
de
uma e
poltica
pblica do
multiplica
decisrio
determinante
sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Diversos elementos ou da concepo durante sua de uma poltica pblica pela so determinados alterados implementao chamada
"burocracia do nvel da rua", que atua em contato direto com os cidados. B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e imediata da etapa de formulao de polticas pblicas. C) A D) A implementao garantia de no sofre a influncia de conflitos de interesse, para caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas. recursos oramentrios condio suficiente assegurar uma implementao bem-sucedida.
No enunciado, podemos ver que a questo adota uma viso mais complexa da implementao. Assim, estaro certos os itens que sigam a viso bottom-up. A letra "A" certa, h autonomia dos burocratas que executam as polticas. A letra "B" errada, essa a viso top-down, a implementao pode sim alterar a poltica A letra " C " errada, tambm top-down. Os atores tambm atuam na
implementao, e os conflitos de interesse podem alterar a poltica.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra " D " errada, mas uma vez top-down. Os recursos oramentrios no so suficientes, preciso negociao e coordenao. Gabarito: A.
17.
(CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica diz Considerando os potenciais problemas de implementao que
respeito s aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na prtica. podem afetar as polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos. B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre mais difceis de implementar pois de do que as que ajustam ou reformulam de a poder j influncias programas C) A existentes, exigem alterao pblica de situaes imune
constitudas. implementao uma poltica est decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora. D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem intenes reais de implement-la.
A letra "A" errada, preciso cooperao, e no competio. A letra "B" errada. Vimos que o incrementalismo defende que as polticas devem ser mudadas gradualmente, para no bater de frente com os diversos interesses. Assim, mudanas radicais, programas novos, tendem a enfrentar mais resistncias. A letra " C " errada, essa a viso top-down. A letra "D" certa. Em muitos casos a formulao da poltica tem interesses escusos por trs. Gabarito: D.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4.1 LISTA DAS QUESTES
1. (FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so apenas aquelas decises e aes que se revestem de autoridade poltica soberana.
2. (CESPE/CAIXA/2006) implementao de
No
constitucional ainda que
interveno configurada
do
Poder de
Judicirio, com a finalidade de realizao de controle jurisdicional, em tema de polticas pblicas, hiptese abusividade governamental.
3. (CESPE/SGA-AC/2006)
Poltica
pblica
sinnimo
de
deciso
poltica:
ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos.
4.
(ESAF/EPPGG/2009) Uma poltica pblica constituda por uma srie de
etapas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo das opes, implementao e avaliao dos resultados.
5. (CESPE/SGA-AC/2006) Todos os problemas sociais relevantes fazem parte da agenda de polticas pblicas.
6.
(ESAF/APO/2001) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda
governamental quando se torna um problema poltico.
7. (ESAF/CGU/2008)
Os
atores
visveis
definem
agenda
de
polticas
enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas. So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.
8.
(CESPE/TCE-AC/2009) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o
conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado em gerncias, a secretaria projetos e assumiu a responsabilidade pela
municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar. Organizada implantao e conduo dos programas de democratizao da
gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: atividades do governo incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um v a poltica pblica como uma continuao das anterior com apenas algumas modificaes
sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.
(CESPE/SGA-AC/2006)
Considerando
os
diferentes
modelos
de
anlise
de
polticas pblicas, julgue os itens a seguir. 10. O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores. 11. O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. 12. Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis
conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. 13. Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 14. (CESPE/SGA-AC/2006) As fases de formulao e implementao da poltica pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais entre elas.
15. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a princpio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opo correta. (A) Na viso tradicional da ao governamental, a formulao e a implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy cycle como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto. (B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliao correo das de polticas No so considerados por ser instrumentos linear, a que do permitem policy a rotas. entanto, viso cycle
apresenta-se como uma viso de sistema fechado. (C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo tempo, a consagrao de uma viso caracteristicamente bottom-up da formulao e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traados pela poltica. (D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa viso, os nveis de incerteza de resultados so eliminados, pois so conhecidas as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever as contingncias que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro. (E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de resistncia e
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela poltica.
16. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica multiplica a complexidade do processo decisrio e determinante do sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Diversos elementos da concepo de uma poltica pblica so determinados ou alterados durante sua implementao pela chamada "burocracia do nvel da rua", que atua em contato direto com os cidados. B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e imediata da etapa de formulao de polticas pblicas. C) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse,
caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas. D) A garantia de recursos oramentrios condio suficiente para assegurar uma implementao bem-sucedida.
17. (CESPE/SGA-AC/2006)
implementao
de
uma
poltica
pblica
diz
respeito s aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na prtica. Considerando os potenciais problemas de implementao que podem afetar as polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e
diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos. B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre mais difceis de implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem alterao de situaes de poder j constitudas. C) A implementao de uma poltica pblica est imune a influncias
decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora. D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os
decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem intenes reais de implement-la.
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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4.2 1. C 2. E 3. E 4. C GABARITO 5. E 6. C 7. E 8. E 9. A 10. E 11. C 12. C 13. C 14. E 15. D 16. A 17. D
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polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.

Estou deixando o item 12 para a prxima aula Boa Aula!

PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTES COMENTADAS

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(CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica,

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2 Ciclo da Poltica Pblica

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Elaborao de programas e deciso

Formulao Implementao Execuo Acompanhamento Avaliao

Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saraiva numa tabela:

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problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer

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distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental.

Para Enrique Saraiva:

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Tipos de Arenas de Polticas Pblicas a

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distributivas, redistributivas e regulatrias.

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conseguirem articular essas polticas com o seu cotidiano concreto.

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pblicas, temos que o racionalismo defende que as decises tomadas devem

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capacidade de destruio, mesmo que isso representasse um custo maior.

Incrementalismo das metas da valorativas respectiva e a emprica ao

um pr-requisito para anlise emprica necessria no so coisas distintas uma

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A formulao de polticas abordada via Como isolam-se depois se meios

buscam os meios para escolher os fins.

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racional-compreensivo encontrar modos de

complexos, simplificar quelas que

consideradas "importantes". 4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine

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processo linear, mas sim demandas, que so de 36

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envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia;

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