LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS Y PERSPECTIVAS

RAFAEL MARTNEZ PUN

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA MADRID 2003

Coleccin: Iberoamrica

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP

La profesionalizacin de la Administracin Pblica en Mxico: dilemas y perspectivas / Rafael Martnez Pun 1." ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2003. - 202 p. - (Iberoamrica) ISBN 84-7088-451-4 - NIPO 329-03-016-1

Primera edicin: Junio 2003

PRECIO $

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA ISBN: 84-7088-451-4 NIPO: 329-03-016-1 Depsito Legal: M-28507-2003 Fotocomposicin e Impresin: Grficas Numancia - Madrid

A mis padres Cielo y Jos Domingo

SUMARIO
Pgs.

INTRODUCCIN PRIMERA PARTE

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1.- La Reforma del Estado y de las instituciones gubernamentales y administrativas

2.- Los nuevos derroteros de la Administracin Pblica

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a) Nuevas propuestas en materia de modernizacin b) La revisin del modelo burocrtico weberiano

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53
60 SO

3.- Anlisis sobre la figura del servicio civil de carrera

4.- El neoinstitucionalismo en las organizaciones pblicas

SEGUNDA PARTE
1.- Estado actual de la reforma institucional y el servicio civil de carrera

en Mxico 2.- Anlisis de las condiciones institucionales actuales en Mxico para el establecimiento de un servicio civil de carrera (Diagnstico)
3.-

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Antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico

4.- Avances en materia de profesionalizacin en Mxico

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5.- Dilemas y Perspectivas del establecimiento de un servicio civil de carrera en Mxico ANEXO BIBLIOGRAFA..

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AGRADECIMIENTOS

Es menester mencionar que esta investigacin es fruto de aos de investigacin sobre el tema, y producto tanto de mi trayectoria acadmica en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y el Instituto Universitario Ortega y Gasset en Mdrid, Espaa, como de mi experiencia profesional pasada reciente en el Gobierno del Distrito Federal y la Comisin Nacional de Sanidad Agropecuaria. En la elaboracin de esta investigacin confluyen dos etapas importantes de mi desarrollo profesional como lo es mi etapa acadmica y profesional en Mxico y mi etapa acadmica en Espaa. Por lo tanto, es obligado el agradecimiento a personas de ambos pases que han contribuido y siguen contribuyendo a mi crecimiento acadmico y profesional, pero sobre todo gente interesada en la profesionalizacin de la Administracin Pblica en Mxico. En Mxico tengo que agradecer el apoyo de Miguel ngel Cedillo Hernndez, Erika Doring Gonzlez Hermosillo, Ricardo Uvalle Berrones, Roberto Moreno, Jos Luis Mndez, Juan Carlos Len, Mara del Carmen Pardo, ngel Lpez Cruz, Alfredo Garca, Francisco Moyado Estrada, Norberto Snchez, Francisco Javier Dorantes, Mara de la Luz Prez, Alejandro Porras, Sergio y Hctor Gmez Amor, Jorge Irigoyen, Alejandro Flores y a mis entraables amigos Alejandro Rojo y Edith Snchez. En Espaa tengo que agradecerle a mi director de tesis y amigo Carles Rami Matas, y a mis profesores del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Manuel Alcntara Sez, Koldo Echeverra, Robert Agranoff, Luis Aguilar Villanueva, Jos Manuel Ruano, Manuel Villoria Mendieta, Carlos Alba Tercedor, Xavier Ballart, Richard Rose, Blanca Olas, Ernesto Carrillo, Esther del Campo, Joan Botella, Joan Subirats, Jos Vicente Gmez, Quim Brugu, Ricard Gom, as como a otras personas como Francisco Longo, Joan Prats, Mariano Baena del Alczar y Miquel Salvador. A mis compaeros y amigos del programa de Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica, Csar Cruz, Jaime Binder, Paula Ziga, Christian Olea, Jaime Paz Pereira, Antonio Rico, Marcelo Gonzlez, Jaime Contreras+, Jos Carlos Campero, Martn Vera, Sergio Ivn Bustamante, Santiago Alcal, Francisco Cueto, Gabriela Agosto, Jaime Pilowsky, Jos Manuel Rodrguez, Vladimir Prez, Diego Pando, Rafael Montoya, Vctor de Currea Lugo, Cecilia Brunh, y Carlos Trelles. A mi queridos amigos Jorge Jaime Navarrete, Fabricio Mieres y con especial cario para Mara Luz Sancho. Mi agradecimiento por su enorme apoyo al Instituto Internacional de Educacin, a la Fundacin ICO, a la Direccin General de Relaciones

Internacionales de la Secretara de Educacin Pblica, al Instituto Cultura y Arte A.e. y a Poltica Nueva A.e. Finalmente, un reconocimiento especial para Jaime Rodrguez - Arana, Director General del Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa por el inters de apoyar esta obra y por su inters por Latinoamrica.

Rafael Martnez Pun Madrid, Espaa mayo 2002

INTRODUCCIN

Las mltiples transformaciones que se han registrado en el mundo en los ltimos aos han venido a cambiar la forma y el quehacer de las instituciones. Fenmenos o nuevos paradigmas como la globalizacin, la revolucin tecnolgica, el cambio de una sociedad industrial a una sociedad del conocimiento, entre los ms importantes, han dado una nueva forma al Estado y a la sociedad del siglo XXI. Los gobiernos y las Administraciones Pblicas as como todos los procesos y actividades que las conforman no han quedado al margen de estos cambios, por el contrario, se han vistos inmersos en una serie de reformas y procesos de modernizacin sin rumbo definido. Evidentemente lo que se espera es que ese rumbo lo defina cada pas acorde a su realidad y dinmica propias. Tales procesos de reformas gubernamentales y administrativas se han presentado de distintas maneras, desde macrorreformas como lo es un proceso de Reforma del Estado que a su vez comprende otro tipo de reformas (econmica, poltica, tecnolgica, social, administrativa, etc.), o a travs de reformas puntuales que se refieren a la atencin de asuntos o actividades en concreto. De tal manera que, temas como la evaluacin de polticas pblicas; la descentralizacin poltica-administrativa; las nuevas relaciones de la Administracin con el ciudadano; la rendicin de cuentas; la tica en el servicio pblico; el control y la evaluacin de la Administracin Pblica; las nuevas modalidades para la prestacin de servicios pblicos; las nuevas tecnologas para la Administracin Pblica; el fortalecimiento de los gobiernos locales; el trnsito de Administraciones tradicionales a postburocrticas; la profesionalizacin de la Administraciones Pblicas, etc., forman parte actualmente de las agendas de los gobiernos y las Administraciones de la mayora de los pases del mundo; es claro que en algunos de ellos ciertos asuntos son mucho ms prioritarios que otros. El tema de la profesionalizacin de las Administraciones Pblicas, objeto de estudio de esta investigacin, no ha estado exento de esta dinmica de cambios y reformas. La competitividad y eficiencia en las organizaciones, el impacto de la globalizacin econmica en el empleo, la prestacin de servicios de calidad, la receptividad en la Administracin Pblica, las nuevas tecnologas, la sociedad del conocimiento, son algunos de los factores, que han sentado las bases para la conformacin de cambios y transformaciones en la profesionalizacin del personal que forma parte de las Administraciones Pblicas. Cabe aclarar que el tema, por supues-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS to,no es novedoso, ya que se ha tratado de impulsar esta actividad a travs de diferentes pocas, modalidades y medidas. De hecho, pareciera ser que hay un consenso generalizado sobre la necesidad, e incluso urgencia, de instaurar en las Administraciones Pblicas un sistema de profesionalizacin moderno que, a la vez que d cierta estabilidad en el empleo a los servidores pblicos, garantice que el mrito y la competencia sean los criterios que rijan su desarrollo laboral. Todo ello con el fin de lograr gobiernos ms eficaces, responsables y honestos (MNDEZ, 2000: 2). Finalmente, lo que marca la diferencia entre las propuestas anteriores con la nuevas es el contexto en el que se desarrolla cada una y que responde a diferentes necesidades. Sobre las modalidades para impulsar la profesionalizacin de los gobiernos y las Administraciones Pblicas, se ha abierto un debate en los ltimos aos sobre cul podra ser la mejor opcin. De tal forma, que habra que identificar dos tipos de enfoques l sobre la profesionalizacin -que se consideran como los ms importantes-, aquellos que la visualizan a travs de esquemas sumamente flexibles, que dan lugar a la rotacin de personal tendiente a la polifuncionalidad; este enfoque se encuentra respaldado por las propuestas de modernizacin administrativa y en especial por el movimiento de la Gestin Estratgica de Recursos Humanos (Strategic Human Resourcer Managment) (AMSTRONG, 1999; KLIGNER Y NALBADIAN, 1998) en el marco de la Nueva Gestin Pblica (BRUGU y SUBIRATS, 1996; BOZEMAN, 1998). Pero, por otra parte, est el enfoque dirigido a revalorizar lo que se conoce como servicio civil de carrera-, el cual guarda una relacin estrecha con el modelo burocrtico denominado weberiano. Este esquema, a diferencia del anterior, privilegia aspectos como la carrera administrativa o la estabilidad en los puestos de trabajo de los funcionarios. Es menester mencionar que, si bien con el tiempo esta figura ha mostrado algunas de sus deficiencias como es, por ejemplo, la rigidez e inamovilidad, ahora mismo el tema de la reforma de los servicios

Lo cual no significa que no existan otros enfoques, por ejemplo, est el que denomina Ben Ross (2001) como el de "responsabilizacin" que tiene que ver con temas como la tica en el servicio pblico, la rendicin de cuentas, la supervisin y el control de la Administracin Pblica por parte del poder legislativo y de los ciudadanos. Este enfoque, desde nuestro punto de vista, tiende a reforzar tanto a la GERH como al

SCC.
2 Resulta imprescindible aclarar que el trmino por utilizar en la investigacin ser el de Servicio civil de carrera, de acuerdo con la tradicin poltico-administrativa, tanto acadmica como la que se utiliza en el servicio pblico en Mxico y en la mayora de los pases latinoamericanos, a diferencia del utilizado en Espaa que es el de funcin pblica. No obstante, el trmino se puede prestar a confusin si se toma en cuenta la existencia de dos modelos de funcin pblica, uno de carcter cerrado y otro abierto, siendo en el primero en el que se utiliza precisamente el trmino de carrera administrativa. Por lo tanto, esto puede dar lugar a que se presuma que desde un inicio la investigacin se pronuncia por la idea de un servicio civil de tipo cerrado para Mxico. De ninguna manera, independientemente de estas dos formas existentes -que el trmino en Mxico no las distingue-, la utilizacin de la figura del servicio civil de carrera se hace a partir de entenderla nicamente como un sistema en el que el ingreso de las personas al servicio pblico se hace a travs de sus mritos; cuyo lugar una vez obtenido por ellas les brindar estabilidad en el empleo y una serie de derechos y obligaciones. Todo ello, en contraposicin al sistema actual en Mxico denominado como sistema de patronazgo o en su versin ms negativa como sistema de botn o spoil system.

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INTRODUCCIN

civiles de carrera forma parte de las agendas de aquellos pases que cuentan con esta figura en sus Administraciones Pblicas. Como parte del debate generado, resulta sumamente interesante destacar la revalorizacin de una figura como el servicio civil de carrera, a pesar de sus reformas; sobre todo en una poca caracterizada por la fuerte presencia de propuestas de tipo neoempresarial, de reinvencin del gobierno, que forman parte de la Nueva Gestin Pblica en el marco de procesos de modernizacin de las Administraciones Pblicas, cuyas principales caractersticas y conceptos derivan de la visin de que el Estado presta servicios prcticamente del mismo modo en que una empresa o despacho vende productos al consumidor: por tanto, no existe ninguna razn que impida que una organizacin pblica se someta a las mismas reglas y condiciones a las que se someten todas las empresas privadas. Esto, de alguna manera, ha venido a conformar una nueva ideologa que puede ser caracterizada de anti-weberiana, en el sentido de que basa su creencia de que la visin de la burocracia de Weber no est meramente pasada de moda, sino que es del todo anacrnica (SULEIMAN, 2000: 9-10). De tal forma que todo pareciera indicar que el servicio civil de carrera, figura identificada sobre todo con instrumentos propios de la Administracin Pblica tradicional, no tendra ahora mismo ninguna razn de ser. Sin embargo, a pesar del impacto y la sobrevaloracin alcanzada por la Nueva Gestin Pblica en detrimento de los servicios civiles y de su reforma, los pases que cuentan con esta figura todava no le han otorgado un "acta de defuncin". Pese a sus reformas, se sigue reconociendo en las burocracias, sobre todo provistas de un servicio civil de carrera, la importancia de esta institucin para salvaguardar la legalidad, la seguridad jurdica, la eficacia y la gobernabilidad de todo sistema democrtico. Cul es la lectura que se puede desprender de est situacin para pases con democracias en vas de consolidacin, que por una parte no alcanzaron a implementar o completar un servicio civil de carrera, pero por la otra se encuentran en la coyuntura de seguir avanzando hacia las tcnicas que marca la Nueva Gestin Pblica? Cul es el estado actual de Latinoamrica y concretamente el caso de Mxico en materia de profesionalizacin de sus Administraciones Pblicas? El contexto latinoamericano: el caso de Mxico. En los ltimos aos Amrica Latina ha experimentado una serie de procesos de cambio, principalmente -como lo seala Jos Luis MNDEZ-, ha habido dos tipos de reforma: "la econmica (estabilizacin y ajuste), que comenz en 1982, y la poltica (democratizacin y liberalizacin) que se inici a mediados de esa dcada. En los aos noventa, comenz una nueva ola reformista: la gubernamental (eficientizacin, profesionalizacin, descentralizacin)". Esta nueva reforma es importante tanto en s misma -por la creciente importancia que los ciudadanos estn dando al desempeo eficiente de sus gobiernos- como en funcin de la consolidacin de las otras reformas (MNDEZ, 1988c: 1).

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS Aunque no es posible establecer una lnea temporal entre estos cambios (ya que ocurrieron en forma distinta en varias naciones), no resulta aventurado sealar que un nmero importante de pases de la regin latinoamericana, adems de emprender reformas econmicas y polticas, han venido dirigiendo su atencin a la reforma de la gestin gubernamental. Por ejemplo, desde fines de los aos ochenta Brasil, Argentina, Bolivia, Per, Chile y Mxico, entre otros, han implementado cambios en las estructuras de sus Administraciones Pblicas, ya sea para eficientarlas, profesionalizarlas o descentralizadas (MNDEZ, 1998c: 1). De cualquier manera, es indudable que en los aos noventa comenz la reforma de los aparatos administrativos y, por lo tanto, se convirti en un asunto que forma parte de toda agenda gubernamental, con plena vigencia hasta nuestros das. Lo cual significa que el avance democrtico por el que atraviesan la mayora de los pases latinoamericanos no slo se reduce a la realizacin de elecciones claras y transparentes y al logro de un crecimiento econmico sostenido, sino tambin a la necesidad de contar con gobiernos y Administraciones Pblicas eficaces, que basen su actuacin en buenos resultados, en la prestacin de servicios pblicos de calidad y en el buen trato con los ciudadanos. En el marco de la reforma de los aparatos gubernamentales y administrativos, una de las actividades ms importantes por lograr, sin duda alguna, es la relacionada con la profesionalizacin de los servidores pblicos. Las propuestas en este terreno son diversas, desde aquellas que tienen que ver con las nuevas tecnologas administrativas como la Gestin Estratgica de Recursos Humanos (Strategic Human Resources Management) que forma parte de todo el movimiento denominado Nueva Gestin Pblica, hasta aquellas que se enmarcan en la posibilidad de establecer elementos del modelo burocrtico weberiano, especficamente lo que es la figura de un servicio civil de carrera, sobre todo en pases en los que no existe; la mayora de los pases de Latinoamrica y particularmente el caso de Mxico. En ese sentido, es importante mencionar que el Estado mexicano tampoco ha sido la excepcin a la dinmica de cambios presentada en Latinoamrica y tambin ha experimentado una serie de reformas principalmente de carcter econmico y poltico. Pero, de igual forma, ha comenzado a realizar reformas denominadas de tercera generacin (llamadas as por orden de importancia) que tienen que ver principalmente con la reforma en la gestin pblica y la modernizacin administrativa' (MNDEZ, 1998b: 26). Por lo que el cambio tiende a ser integral y no parcial.
3 La modernizacin representa todo un cambio de estrategia frente a las tentativas anteriores a la reforma administrativa. A diferencia de lo que se conoce como reforma (que en la mayora de los casos es de carcter legal) (CARRILLO, 1992: 4), la modernizacin trata de combinar actuaciones rpidas, rentables y viables a corto plazo, orientadas a los aspectos ms superficiales con el fin de obtener as apoyos; junto con los cambios duraderos, a ms largo plazo, que afectan a la cultura de las organizaciones (METCALFE y RICHARDS, 1989: 33). Segn Manuel VILLORIA (1997:77), el trmino modernizacin se utiliza como paraguas conceptualizador bajo el que se acogen todo un conjunto de fenmenos de adaptacin. Fenmenos que parecen intentar alumbrar un nuevo paradigma de gestin pblica, una nueva forma de pensar sobre la accin de gobernar y sobre cmo ha de materializarse sta".

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INTRODUCCIN

Los avances en reformas de tercera generacin tanto en actividades como en procesos han sido de todo tipo: desde la prestacin de servicios pblicos, nuevas relaciones con los ciudadanos, la adopcin de nuevas tecnologas, descentralizacin administrativa y financiera hasta la propia profesionalizacin del personal de las Administraciones Pblicas. Sin embargo, todava prevalecen algunas metas por alcanzar y el tema de la profesionalizacin de servidores pblicos no es la excepcin, sobre todo cuando la realidad de la gran mayora de los servidores pblicos en Mxico, en sus tres niveles de gobierno, sigue marcada por una incertidumbre laboral generada por el propio sistema jurdico y poltico imperante, que es propicio a la designacin poltica o sistema de patronazgo (PRATS, 1998a) o lo que se conoce en los pases anglosajones como spoil system, que en la mayora de las veces privilegia la confianza y no los mritos profesionales de las personas. Los incesantes cambios en los servidores pblicos que se registran peridicamente (sobre todo aquellos que forman parte de la franja en la que se toma el mayor nmero de decisiones) no han permitido el establecimiento de un sistema permanente de profesionalizacin, ni todo un sistema de carrera administrativa. En este contexto, se han experimentando una serie de modalidades diversas -por cierto no muy recientes-, bifurcadas en los enfoques antes mencionados, que van desde la aplicacin de sistemas de capacitacin en las funciones que por ley presta toda institucin pblica; sistemas de capacitacin alrededor de esquemas de calidad total (MARTNEZ PUN, 2000: 40-41); profesionalizacin sobre la filosofa de la gerencia pblica (UVALLE: 2000: 172); profesionalizacin en organismos sectoriales, hasta el intento, desde principios de los aos ochenta, de establecer un servicio civil de carrera con la creacin de una Comisin Intersecretarial de Servicio Civil, y de manera reciente -sobre todo en los ltimos 5 aos- con la aparicin de un nmero significativo de iniciativas de ley para la implementacin de esta figura, que han dado como resultado la aprobacin y promulgacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera para la Administracin Pblica Federal (publicada en 10 de abril de 2003). Esfuerzos que no han sido lo suficientemente consistentes en su concrecin, para devolverle la legitimidad y la eficacia necesaria al gobierno y a la Administracin Pblica mexicanos. A nivel de los gobiernos de los estados de la Repblica, un avance importante es el obtenido en el Distrito Federal que ya cuenta con una ley en la materia aprobada por su Asamblea Legislativa en abril del 2000 y publicada en junio de ese mismo ao. Al darse esta configuracin de dos visiones en materia de profesionalizacin de servidores pblicos, la que se pronuncia por el movimiento de la Nueva Gestin Pblica y la segunda, por el establecimiento de un servicio civil de carrera, se asiste a la observacin de un dilema en la Administracin Pblica mexicana, que no es exclusivo de ese pas, que consiste, por una parte, en crear y consolidar lneas administrativas propias del modelo burocrtico weberiano, en este caso el establecimiento de un servicio civil de carrera y, por la otra, avanzar hacia las nuevas tecnologas administrativas de la Nueva Gestin Pblica. Sobre lo ltimo, se han

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LA PROFESION-I.LlZ/-I.CIN DE LA ADMINISTRACIN PLIBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS registrado una serie de innovaciones y adaptaciones en la Administracin Pblica mexicana en los ltimos quince aos en el marco de la modernizacin administrativa, particularmente a travs de los distintos programas de modernizacin, del ms reciente que es el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 Y el Modelo Estratgico para la Innovacin Gubernamental, adems de los programas de modernizacin a nivel estatal y sectorial; sobre lo primero, es importante mencionar, que la Administracin Pblica mexicana -a pesar de los pocos avances- pretende establecer un servicio civil de carrera con un retraso de ms de un siglo con respecto a pases como Inglaterra, Francia, Estados Unidos (PARDO, 1995: 277 y ss.), Alemania, y con un retraso de dcadas con respecto a pases de Amrica Latina como Chile, Brasil, Costa Rica, Honduras y Repblica Dominicana. Actualmente, los pases mencionados se encuentran en una etapa de franca revisin y renovacin de sus propios servicios civiles de carrera", y en algunos casos como los latinoamericanos la situacin es de rediseo, extensin o flexibilizacin (MNDEZ, 1998c: 3; LONGO, 2000). Por lo que esas experiencias recientes tambin debern tomarse en cuenta para casos como el de Mxico, que por primera vez pretende establecer una figura de estas caractersticas, en el que si bien ya existen esfuerzos importantes a nivel sectorial, prevalece el inters por adoptar esta figura para cubrir todo el espectro de la Administracin Pblica. Cul es la coyuntura actual en materia de profesionalizacin de servidores pblicos? Sin lugar a dudas, el elemento que ha sido fundamental para que la actividad de la profesionalizacin en los rganos gubernamentales y administrativos haya cobrado una mayor importancia, se debe al factor democrtico imperante en Mxico en los ltimos quince aos, materializado en elecciones transparentes, alternancia poltica no slo ahora a nivel de los estados de la Repblica (Vase ANEXO), sino recientemente en el seno de la propia figura presidencial y por el nuevo equilibrio en los poderes pblicos generado por el juego plural que se est dando a nivel de fuerzas polticas; los casos ms significativos son aqullos en los que los poderes ejecutivos no tienen la mayora en sus respectivos Congresos y el caso ms claro ahora mismo es a nivel federal, en el que la mayora en el Congreso de la Unin, tanto la Cmara de Diputados como la Cmara de Senadores, pertenece a un partido distinto al que ocupa la titularidad del Poder Ejecutivo Federal. De igual forma, el propio factor democrtico ha dado lugar tambin al fortalecimiento de la descentralizacin poltica y administrativa, la cual se ha materializado en nuevas atribuciones y recursos para los Estados de la Repblica, incluyendo ahora al
4 Se recomiendan las lecturas: "La Funcin Pblica en Francia: Problemas y Perspectivas" de Nicole DE MONTRICHER y "Legado Histrico y Evolucin Reciente de la Funcin Pblica" de Hans ULRICH DELIEN en Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 57 nm. 3, Septiembre 1991, "La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad" de Francisco LaNGO MARTINEZ en Red de Gestin Pblica y Transparencia. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.e. 2001, y Administrative and Civil Service Reform. Banco Mundial, Washington D.C. 2000.

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INTRODUCCIN

Distrito Federal que recientemente adquiri la figura de entidad federativa con un Jefe de Gobierno electo por la ciudadana. Todo ello, aunado a la presencia cada vez mayor de organismos civiles y de la ciudadana en s --como producto del propio escenario democrtico-, que demandan da a da mejores soluciones a los diferentes problemas que existen en el pas, han venido a constituirse en los impulsores de un cambio en la Administracin Pblica y en la profesionalizacin de sus servidores pblicos. Por lo tanto, de acuerdo con las condiciones descritas, se vuelve imprescindible el hecho de contar con aparatos administrativos eficientes y profesionalizados tanto a nivel federal, estatal como municipal, con finanzas pblicas sanas y con un manejo transparente de los recursos pblicos; con un sentido de tica en el servicio pblico; con decisiones lo ms democrticas posibles y con una prestacin de servicios pblicos de calidad y que brinden la seguridad jurdica y la gobernabilidad indispensables. Para lograrlo, es indiscutible la necesaria profesionalizacin de los servidores pblicos que forman parte de los aparatos administrativos. En este contexto, cobra vida la figura del servicio civil de carrera, sobre todo en pases en los que todava no existe, la cual regulariza mecanismos de ingreso y selecciona a las personas por sus mritos versus patronazgo, cuotas partidistas o sistema de botn. El propsito de esta investigacin no consiste en formular propiamente una propuesta de servicio civil de carrera para la Administracin Pblica del Gobierno Federal o todo el pas; est investigacin est ms imbuida en el debate terico, en el anlisis y descripcin de las condiciones actuales por las que atraviesa Mxico para poder establecer esta figura. Se reconoce, sobre todo, la importancia de los servicios civiles de carrera y su contribucin a la gobernabilidad, seguridad jurdica y eficacia de las democracias. Finalmente, se sealan los avances que se han dado en la materia en Mxico, para, con base en ello, vislumbrar cules podran ser las perspectivas reales y de qu tipo, para que el pas pueda contar con esta figura en un futuro prximo. Est investigacin se compone de dos partes. La primera parte se encuentra dividida en cuatro apartados. El primer apartado se denomina La Reforma del Estado y de las instituciones gubernamentales y administrativas, que pretende dar un panorama general sobre este proceso de cambio en las instituciones y de los factores que lo han propiciado. Un segundo apartado titulado Los nuevos derroteros de la Administracin Pblica, que a su vez se divide en dos _ secciones denominadas: Nuevas propuestas en materia de modernizacin y La revisin del modelo burocrtico weberiano, que se considera esencial, ya que pretende explicar los nuevas tendencias administrativas, as como sealar diferencias con lo que se denomina Administracin Pblica tradicional en la que se ubica el modelo burocrtico weberiano. Un tercer apartado titulado Anlisis sobre la figura del servicio civil de carrera -previa aclaracin del concepto-, que, como su nombre indica, pretende explicar conceptos relacionados con su figura, su descripcin, sus principios y su impor-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

tancia para las Administraciones Pblicas contemporneas. Por ltimo, un cuarto apartado con el ttulo El neoinstitucionalismo en las organizaciones pblicas, el cual est hecho para entender cmo las organizaciones pblicas actan y cambian a la luz de los acontecimientos y de las influencias polticas, administrativas y culturales. En cuanto a la segunda parte, concretamente trata sobre Mxico; esta segunda parte se divide en cinco apartados, el primer apartado se denomina El estado actual de la reforma institucional y el servicio civil de carrera en Mxico. Un segundo apartado, titulado Anlisis de las condiciones institucionales actuales en Mxico para el establecimiento de un servicio civil de carrera (Diagnstico), el cual tiene como finalidad explicar cul es la coyuntura actual en Mxico para establecer un servicio civil de carrera y los problemas por superar. Un tercer apartado denominado Antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico, seguido de un cuarto titulado Avances en materia de profesionalizacin, con los cuales se pretende explicar los esfuerzos y avances concretos que ha habido en la profesionalizacin de servidores pblicos en el pas. Por ltimo, se concluye la investigacin con el apartado Dilemas y Perspectivas del establecimiento de un servicio civil de carrera en Mxico, en el que se plasman una serie de reflexiones y conclusiones sobre el tema, as como su importancia tanto en el presente como en el futuro democrtico de Mxico.

Nota aclaratoria: Simultneamente al proceso de formacin y revisin de pruebas de esta obra, se aprob y public el da 10 de abril de 2003, la Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federa!. Si bien la ley se menciona en el texto, tampoco se realiz un anlisis exhaustivo a! respecto. Esto porque no formaba parte del esquema original de la obra y por su tiempo de presentacin que fue en mayo del 2002. De todas formas, se le ofrece una disculpa a los lectores por la omisin de un estudio profundo sobre el asunto en comento.

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PRIMERA PARTE

1.

LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Y ADMINISTRATIVAS

Sin lugar a dudas, el proceso ms importante de los ltimos veinticinco aos tanto para pases desarrollados como en vas de desarrollo es el que se ha denominado como Reforma del Estado; proceso originado como resultado del agotamiento y crisis de lo que se lleg a llamar como Estado de Bienestar (en pases desarrollados) (ALCNTARA, 1995: 161 y ss.), Estado Nacional Popular (para el caso de pases en vas de desarrollo llmese Amrica Latina) y Estado Socialista (para pases de Europa del Este) (ALCNTARA, 1995: 178 y ss.). La Reforma del Estado se entiende como aquel proceso en el que se emprende un camhio profundo en todas las instituciones que 10 comprenden. Estas instituciones conciernen a los mbitos econmico, poltico, el gubernamental y administrativo, el social y el tecnolgico, entre los ms representativos, que en conjunto y en su reforma tienen un impacto en el ser y quehacer estatal. La orientacin del cambio en ese ser y quehacer estatal est determinado por las nuevas necesidades y condiciones que se registran en las relaciones entre la sociedad y las organizaciones del Estado, que van desde las nuevas reglas que determina el mercado y la correlacin de nuevas fuerzas polticas, hasta las nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida. De esta manera se puede afirmar que la Reforma del Estado es la Reforma de las Instituciones. La Reforma del Estado es, por lo tanto, un proceso integral, pero tambin es de naturaleza incremental, es decir, es acumulacin de ventajas, experiencias y logros que no implica desechar, sino retomar para introducir los cambios que necesitan las instituciones para ser mejores y eficaces. La Reforma del Estado es un tipo de cambio institucional que tiene por objeto crear y mejorar las capacidades del gobierno. En consecuencia, la Reforma del Estado es de alcance institucional y todo alcance institucional perfila los propsitos del cambio para asegurar que las organizaciones pblicas se desempeen con calidad y eficiencia (UVALLE, 1998: 21). Resulta difcil.establecer una lnea temporal en cuanto a los pases que iniciaron procesos de estas caractersticas. Est muy claro que algunos de ellos, por su nivel de desarrollo y participacin en la toma de decisiones a nivel mundial, se adelantaron en los tiempos y en los cambios, los casos ms importantes, sin duda alguna, lo

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LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlTBUCA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS fueron Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia, Canad, Japn y gradualmente el resto de los pases de Europa (llamada en ese entonces Occidental). En un segundo plano, al inicio de los aos ochenta sobre todo a partir de aquello que se denomin como "Consenso de Washington">, estn los pases de Latinoamrica --con la excepcin de Chile- y a finales de los ochenta se identificaran a los pases de Europa del Este como Rusia, Rumania, Hungra, Bulgaria, Polonia, Checoslovaquia, etc., los cuales no sufrieron precisamente reformas, sino que algunos de ellos vivieron francas revoluciones o lo que se denomina como transiciones por colapso (LINZ, 1990: 143). Los cambios o reformas en este perodo fueron principalmente de carcter econmico por la liberalizacin del comercio, la desregulacin de los mercados; sobre todo fueron cambios de tipo cuantitativo, por el desmantelamiento extensivo de las intervenciones del Estado en la economa y por la reduccin del tamao de los gobiernos y las Administraciones Pblicas. La nocin neo liberal de la reforma del Estado, hay que recordarlo, estuvo centrada en la problematizacin del "tamao del Estado mismo" (GUERRERO OROZCO, 1999: 19). Es importante mencionar que este proceso de Reforma del Estado no fue un proceso uniforme y coincidente en todas sus lneas, en algunos casos se realizaron reformas de fondo y en otros no, ni siquiera para los pases de Amrica Latina, al estar condicionados en muchas de sus polticas por los mismos organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros). Por ejemplo, el caso latinoamericano resulta sumamente interesante, ya que dentro de todo este proceso se fueron presentando distintos tipos de reformas de manera gradual, si se hablara de un orden, se hara mencin primero de una reforma econmica, despus de una poltica y finalmente se hablara de una reforma administrativa iniciada sobre todo a partir de los aos 90 (MNDEZ, 1998b: 26). Todas estas reformas no se dieron en los mismos tiempos en todos los pases. Algunos de ellos realizaron sus reformas de manera mucho ms acelerada que otros; todo ello dependiendo del desarrollo econmico, de su fortalecimiento democrtico, de la solidez de su estructura burocrtica, as como del nivel de apertura con la sociedad civil. Ahora bien, sin duda alguna, uno de los procesos de cambio ms importantes de la Reforma del Estado es aqul que comprende la reforma institucional administrativa o la reforma al Gobierno y la Administracin Pblica. Al respecto, el Banco Mundial, en su informe de 1997 (Development Report: The State in a Changing World), seala lo siguiente: "Reducir el rol del Estado no puede ser el fin de la historia de la reforma. Aun con satisfacer una amplia gama de necesidades colectivas ms eficazmente significar todava hacer que las instituciones centrales del Estado
5 Laadopcin dedicho consenso como matriz depoltica econmica esen gran medida resultado dela aplicacin delos Programas deAjuste Estructural (PAE) delas instituciones financieras internacionales y, en particular, del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Esta serie de reformas han sido denominadas, con el pasar del tiempo, como reformas deprimera generacin, tambin denominadas reformas neoliberales u orientadas hacia el mercado.

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trabajen mejor. Para desarrollar el bienestar humano, la capacidad de Estado definida como la habilidad para asumir y promover acciones colectivas eficientemente debe ser incrementada. Este mensaje bsico se traduce en una estrategia de dos partes para hacer de cada Estado un socio creble y eficaz en el desarrollo del pas: ajustar el rol del Estado a su capacidad es el primer elemento en esta estrategia (...) Pero la capacidad no es el destino. Por lo tanto, el segundo elemento de la estrategia es elevar la capacidad estatal revigorizando las instituciones pblicas. Esto significa disear normas y restricciones efectivas para controlar las acciones estatales arbitrarias y combatir la atrincherada corrupcin (oo.) Significa incrementar la performance de las instituciones estatales, mejorar pagos e incentivos". Este informe, de acuerdo con especialistas como Ben Ross (2001: 9), es de suma importancia, ya que, junto con otros informes de gobiernos, organismos y bancos de desarrollo multilaterales, representa el punto de partida de la era postWashington o de las llamadas reformas de segunda generacin, en las que evidentemente est incluida la reforma administrativa, cuyo propsito se centra en la construccin de una Administracin Pblica de alta calidad y de otros temas de igual importancia como el suministro de servicios sociales, la asignacin de recursos a los ms pobres, la profesionalizacin de servidores pblicos, el combate a la corrupcin y la gobernabilidad democrtica. Se considera que las reformas de segunda generacin, a diferencia de la primera etapa de reformas, centran ms su atencin en aspectos de carcter cualitativo, tendientes a regular y controlar los procesos de desregulacin, privatizacin, liberalizacin y la calidad, tanto en la actuacin como en el tamao de los Estados. Por lo tanto, se observan dos tipos o perodos de grandes reformas, las primeras ms preocupadas por el tamao o dimensiones de los Estados con la idea de potencializar los mercados y las segundas, en mejorar la actuacin y la calidad de sus rganos de poder como lo son gobiernos y las Administraciones Pblicas. Es importante aclarar, de acuerdo con lo sealado por Ben Ross (200 1: 30), que la distincin entre la primera y la segunda generacin de reformas es slo analtica; en la prctica, las reformas de primera y segunda generacin pueden darse de manera simultnea. Sobre cules son los factores que han impulsado la reforma institucional en los gobiernos y las Administraciones Pblicas tanto en pases en desarrollo como en vas de desarrollo, entre los cuales evidentemente se encuentra Amrica Latina, se considera que son cuatro las causas relevantes o los factores ambientales: a) La existencia de sociedades ms informadas y participativas en la gestin pblica y la revalorizacin del espacio pblico. Las crticas al Estado de bienestar y su reforma estn ms all de la discusin de asuntos estrictamente econmicos y polticos. La discusin tiene que ver tambin con la necesidad y existencia de un nuevo orden social, de una nueva relacin entre el Estado y la Sociedad. Por lo visto, del equilibrio que se logre entre ambas

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS depender en buena medida el buen gobierno democrtico de cada pas (ARBS y GINER, 1996: 21). El esquema de Estado omnipresente que responda a un orden jerarquizado, poseedor de toda actividad poltica, corporatizadorv y posicionado en un centro sobre el cual giraba todo, empieza a ser rebasado por una realidad totalmente distinta a la que lo cre. La aparicin de una pluralidad de sistemas sociales y nuevos actores caracterizados por su diferenciacin funcional versus jerarquizacin, han venido a constituir a su vez un escenario organizado por redes globales, subsistemas y procesos interconectados (poltico, econmico, religioso, educativo, etc.), los cuales forman parte de todo un sistema global, que no disponen de ningn rgano central; una sociedad sin vrtice ni centro (LUHMANN, 1997: 42-43), una Sociedad Red (CASTELLS, 1999a) y en la que la figura de las comunicaciones y la informacin juega un papel de primer orden por encima del de los hombres. La actual forma de diferenciacin del sistema social posee tan importantes efectos sobre los recursos humanos y motivacionales, sobre las cosas y los hombres, que el entorno comienza a convertirse en el factor central del futuro. El cambio de mentalidad que precipita este proceso se puede observar sobre todo en la bsqueda de nuevas formas de vida que, en general, se distancian del esquema de diferenciacin social; tambin en el renacimiento del regionalismo poltico, en la experimentacin de grupos de autoayuda, en el retomo a las preferencias por lo local, lo relativamente simple y natural, yen otros fenmenos parecidos (LUHMANN, 1997: 45). El paso de la posesin (la propiedad de bienes) a la posicin (el lugar en la sociedad) como determinantes del privilegio y el poder de las personas es un proceso crucial para entender las tensiones que genera la nueva situacin (ARBS y GINER, 1996: 35). De igual forma, las instituciones tradicionales como el Parlamento y las organizaciones centenarias como los partidos polticos, ya no son las nicas que canalizan las demandas de la sociedad, a pesar de que an determinan considerablemente la respuesta que obtienen. Se ha llegado, quiz exageradamente, a expresar la sospecha de que la representacin poltica ya no es representativa (ARBS y GINER, 1996: 62). De acuerdo con LUHMANN (1997: 62), los actuales sistemas polticos desarrollados se estructuran de forma esencialmente distinta. Se fundan sobre la triple diferenciacin de Poltica, Administracin y Pblica. La importancia de esta diferenciacin radica principalmente en cuanto a lo pblico, que durante mucho tiempo se le identific con lo estatal o lo referente a toda accin gubernamental. Esta con-

6 Sobre el tema del corporatismo se tienen que hacer varias matizaciones en cuanto a su concepcin, ya que dicho concepto ha sufrido tambin una evolucin. De tal forma que se tiene que hablar de tres de tipos de corporatismo: corporatismo tradicional entendido como la sociedad organizada en corporaciones cuasioficiales y direccionadas por el Estado (esquema vertical); de corporatismo contemporneo en la que la sociedad tambin se encuentra organizada por corporaciones las cuales hacen valer sus intereses ante el Estado y de manera conjunta gestionan o gerencian el conflicto social (esquema horizontal), y neocorporatismo que da lugar al neopluralismo entendido como la existencia de muchas corporaciones con diversidad de intereses que tienen una capacidad de interactuar entre ellas mismas a travs de pactos y negociaciones para la consecucin de sus fines, tendientes incluso a prescindir de la presencia del Estado (ARBS y GINER, 1996: 21 y ss.).

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cepcin ha quedado ya rebasada sobre todo por las nuevas relaciones de poder entre el Estado y la sociedad organizada, provocado por el ascenso de los nuevos pluralismos (DRUCKER, 1992: 103). El espacio de lo pblico vuelve a ser un espacio ocupado y utilizado por la propia sociedad. Esto se ha visto materializado en la cada vez ms evidente incursin de sectores no gubernamentales en la gestin pblica, sobre todo en aquellos espacios en los que "aparentemente" los gobiernos han dejado de participar; lo cual ms all de generar un ambiente de franca rivalidad se observa como de complementariedad. Y se dice "aparentemente" por la validez de algunas posiciones como la de Richard ROSE (1988) o Guy PETERS (1995: 18) que al respecto seala lo siguiente: "Una de las caractersticas fundamentales del gobierno contemporneo, sobre todo en las sociedades industrializadas, es el hecho de que las fronteras entre el gobierno y la sociedad --entre lo pblico y lo privadoson cada vez ms vagas. A resultas de esa imprecisin todo intento por afirmar categricamente que el gobierno est creciendo o se est reduciendo estar sujeto a graves errores y malas interpretaciones". En este sentido, aparece el importante fenmeno denominado gestin colectiva del conflicto social junto al gobierno colectivo de la sociedad, es decir, la creacin acfala y plural de la realidad poltica mediante un proceso continuo de acuerdos bilaterales o multilaterales entre los diversos grupos de inters. En l, el gobierno del Estado ya no es un primus inter pares (a pesar de que el Derecho pblico todava no lo reconozca) (ARBS y GINER, 1996: 19). Se crea as, en efecto, un sistema sin centro, un sistema con elevada auto-orientacin, pero sin orientacin central, que ya no es comprensible, ni desde luego criticable, recurriendo a las antiguas categoras de la tradicin poltica centradas sobre el poder (LUHMANN, 1997: 64). Esto ha generado como consecuencia la creacin de una relacin de interdependencias. En lo referente a la relacin entre pblico y poltica, la referencia al entorno acontece a travs de lo que se califica como opinin pblica que se presenta por los medios de comunicacin de masas. Por lo tanto, el proceso de reforma institucional resulta ser una prioridad por el reto que los gobiernos enfrentan, da a da, de convivir con sociedades ms informadas, ms demandantes de mejores servicios y participativas en la gestin pblica, fenmeno que est relacionado con la participacin cada vez mayor de empresas privadas y organismos no gubernamentales en los asuntos pblicos y en la prestacin de servicios; lo cual ha originado un ambiente de mayor competitividad y eficiencia. En efecto, la aparicin del llamado Tercer Sector, el cual se ha utilizado para definir a aquella esfera o grupo de personas organizadas que no es ni gubernamental ni privada, juega un papel muy importante en las sociedades contemporneas. Bastar con mencionar algunos de los datos que exponen David OSBORNE y Ted GAEBLER en su libro La Reinvencin del Gobierno sobre este Tercer Sector: "El sector voluntario desempea en la vida norteamericana un papel que raramente se aprecia en toda su magnitud. Hacia 1982, las organizaciones sin fines de lucro

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empleaban el 8% de todos los trabajadores y el 14% de servicios de Estados Unidos. Entre 1972 y 1982 fue el sector de la economa que ms rpidamente creci en trminos de empleo. Una encuesta Gallup de 1989 sobre actividades realizadas por voluntarios encontr que aproximadamente la mitad de los norteamericanos de catorce aos o ms (94.400.000 personas) entregaban voluntariamente su tiempo en algn sentido. El sector independiente, que encarg la encuesta, estim que el valor de ese tiempo en dlares era de 170.000 millones" (OSBORNE y GAEBLER, 1986: 79). Se advierte que definir este sector puede resultar una trampa. Ni la palabra "voluntario", ni la frase "sin fines de lucro", ofrecen una descripcin precisa. Organizaciones como la Cruz Roja o la Blue Cross/Blue Shield no son prcticamente voluntarias, pues emplean millares de profesionales a sueldo. Y tampoco es exacto que no tengan fines de lucro, pues en 1985, Blue CrosslBlue Shield de Massachusetts prest servicios a tres millones de miembros, obtuvo una ganancia de 43 millones de dlares y era imposible distinguir entre su comportamiento y el de una empresa con fines de lucro (OSBORNE y GAEBLER, 1986: 79). Por lo tanto, con base en estos elementos, estos autores definen a este sector como aqul que se conforma por organizaciones de propiedad y control privados, pero cuya existencia tiene por finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas o sociales y no la acumulacin de riqueza privada: "En virtud de esta definicin, las grandes empresas sin fines de lucro cuya funcin es acumular riqueza no entraran en esta categora. Pero entraran, en cambio, las instituciones con fines de lucro cuya funcin es satisfacer necesidades pblicas o sociales (por ejemplo, bancos de desarrollo)" (OSBORNE y GAEBLER, 1986: 80). A este grupo de instituciones, a falta de frmula, lo han definido como el Tercer Sector. Indudablemente, este Tercer Sector materializado en nuevos movmuentos sociales y organismos no gubernamentales -con antecedentes de los aos 60 y 70 hasta la poca actual- ha cobrado una presencia extraordinaria a nivel mundial no slo en pases desarrollados sino tambin en los pases en vas de desarrollo. Presencia que est incluso en las reas ms dismbolas como, por ejemplo, Derechos Humanos, Servicios de Salud (lucha contra el cncer, el Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), la parlisis cerebral, etc.), Medio Ambiente, Proteccin a Grupos Indgenas, Servicios de Asistencia Familiar, Grupos de homosexuales, entre otros (CASTELLS, 1999b; OFFE, 1996), que adems no se circunscribe a los mbitos nacionales sino que tambin est presente en organizaciones de carcter supranacional. De este modo, Amnista Internacional, Greenpeace, Transparencia Internacional, Mdicos Sin Fronteras, Oxfam y tantas otras organizaciones humanitarias no gubernamentales se convirtieron en una importante fuerza en el mbito internacional a partir de la dcada de los noventa, atrayendo con frecuencia ms fondos, actuando con mayor eficacia y recibiendo una mayor legitimidad que los esfuerzos internacionales patrocinados por los gobiernos (CASTELLS, 1999b: 297).

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En este mismo orden de ideas, de acuerdo con Carlos BRESSER PEREIRA y Nuria CUNNILL (1998: 27) se estima la existencia de cuatro esferas o formas de propiedad relevantes en el capitalismo contemporneo: la propiedad pblica estatal, la pblica no estatal, la corporativa y la privada. La pblica estatal detenta el poder del Estado y/o est subordinada al aparato del Estado; la pblica no estatal est volcada hacia el inters pblico, no tiene fines lucrativos, aunque est regida por el Derecho privado; la corporativa tampoco tiene fines lucrativos, pero est orientada a defender los intereses de un grupo o corporacin; la privada, finalmente, est volcada al lucro o al consumo privado. Sealan BRESSER PEREIRA y CUNNILL (1998: 31): "La importancia creciente que adquiere lo pblico no estatal se asocia de manera fundamental a la necesidad de proteger los derechos republicanos: los derechos que cada ciudadano tiene de que el patrimonio pblico sea de hecho pblico y no capturado por intereses particulares". En la medida en que la proteccin de los derechos republicanos pasa a ser un tema dominante en todo el mundo, se toma cada vez ms claro que es preciso "refundar la Repblica", que la crisis del Estado hace de su reforma una nueva prioridad; que la democracia no puede limitarse a afirmar una libertad negativa de no ser incomodado, sino que debe comprender una libertad republicana y participativa volcada a la proteccin de la res publica; que la democracia y la Administracin Pblica burocrtica -las dos instituciones creadas para proteger el patrimonio pblico- deben cambiar: la democracia tiene que ser perfeccionada para tomarse ms participativa o ms directa; y la Administracin Pblica burocrtica debe ser sustituida por una Administracin Pblica gerencial. En este proceso refundacional se adquiere conciencia de que la proteccin de los derechos pblicos, y particularmente del derecho a la cosa pblica, es una tarea esencial para el logro del desarrollo humano, para lo cual se toma indispensable la propia ampliacin del espacio pblico (BRESSER y CUNNILL, 1998: 32). Precisamente, la reforma institucional del gobierno y de la Administracin Pblica tendr que verse como un proceso que coadyuve a generar mecanismos de coordinacin y convivencia de estas instituciones con otras instancias que no forman parte de su estructura, para buscar la posibilidad de unir esfuerzos dirigidos a satisfacer necesidades pblicas. La reforma institucional de estos rganos, como parte tambin del fortalecimiento que requiere el Estado, tiene que ser con la idea de permitir que ste no se vea asediado y debilitado por la presencia y aparicin de una sociedad ms demandante y vigilante de sus actos. De esta manera, es previsible que en el siglo XXI el espacio pblico se ample bajo la conciencia de que la produccin de bienes no puede ser un monopolio del Estado ni del mercado, atendiendo tanto a los propios lmites de ambos como a los crecientes reclamos deautoorganizacin social. Tres grandes ventajas, desde el punto de vista de la produccin social, podran as ser desplegados (BRESSER y CUNNILL, 1998: 45-46):

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1.- Pluralizacin de la oferta de servicios sociales. Frente a la provisin monopolista y autoritaria que caracteriza a la oferta de servicios pblicos desde el mbito estatal, la esfera de la produccin social ofrece la oportunidad de desarrollar el principio de la competencia. Con ello no slo se posibilita que los usuarios ejerciten el derecho a la "salida", sino que de forma inmediata se estimula una mayor calidad y eficiencia de las prestaciones. La calidad es adems favorecida por el nfasis en la dedicacin, la vocacin de servicio y la solidaridad que tienden a aflorar en los entes no mercantiles. Otro resultado previsible es tambin una mayor economa en el gasto, al concurrir -eventualmente- distintas fuentes de financiamiento, incluso el trabajo voluntario. 2.- Flexibilizacin y desburocratizacin de la gestin social. La produccin no estatal de servicios sociales ofrece la posibilidad de obtener prestaciones adaptadas a los pblicos concernidos, en oposicin a las prestaciones uniformes que tienden a caracterizar la oferta pblica estatal. Otro beneficio que tiene una expresin ms microorganizativa es el desarrollo de gestin "posburocrtica". La autonoma financiera y administrativa y su correlato en la discrecionalidad crean condiciones para organizaciones menos piramidales y fragmentadas. 3.- Responsabilidad de los dirigentes y participantes por la organizacin. Esta ventaja consiste en que, a pesar de la escasez de recursos financieros provenientes del Estado para las organizaciones no estatales prestadoras de servicios pblicos, se cuenta con la responsabilidad y creatividad de los dirigentes y participantes de garantizar la prestacin de los mismos, en un nimo de mostrar autonoma y continuidad. Esta nueva relacin Estado-sociedad y replanteamiento de lo pblico y lo privado ha estado acompaada de nuevos enfoques tericos, adems de los mencionados, no se puede dejar de lado lo que se ha denominado como governance, sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de las redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado (MAYNTZ, 2000: 35). La governance apunta a la necesidad de que la actividad pblica, al adoptarse decisiones polticas y ejecutarlas, se realice de modo tal que no slo lleve a cabo los fines perseguidos sino que adems maneje de forma coordinada las interacciones entre los subsistemas (KOOIMAN, 1993: 41). La governance consiste, en consecuencia, en un proceso de equilibrio permanente entre las capacidades del gobierno y la necesidad de actuar de este modo en sociedad (KOOIMAN, 1993: 42). Es importante decir que la teora de la governance, surgida a partir de la posguerra, tambin se encuentra en proceso de evolucin, de la cual se identifican tres etapas o paradigmas. La primera, que comprende el perodo de finales de los aos sesenta a finales de los aos ochenta, en la que el elemento principal es el de la planificacin y el ejercicio de polticas denominadas (top-down), en la que el primer protagonista es el Estado. Una segunda etapa o paradigma es a partir de los aos

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ochenta, que incluye la perspectiva bottom-up; estructura sectorial y comportamiento de los destinatarios y la formulacin e implementacin de las polticas en el interior de las redes pblicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulacin. En esta segunda etapa, se consolida la presencia del llamado Tercer Sector y lo que se denomina como policy networks (MESSNER, 2000). Una tercera etapa, que comprende casi toda la dcada de los noventa, es la transformacin de la governance a partir del fenmeno de la globalizacin, ya que no slo cubrir espectros nacionales, sino que se encuentra en una etapa de extensin y direccin hacia el diseo e implementacin de polticas y acciones de carcter supranacional como consecuencia de los procesos de integracin y acuerdos comerciales entre pases; sin duda alguna, un caso paradigmatico es la Unin Europea. Este escenario ha significado hasta hoy da todava un campo de experimentacin y de retos y oportunidades para la governance (MAYNTZ, 2000: 37 y ss.), pero que tambin ha cobrado vida en otras regiones del mundo. Finalmente, este fenmeno ampliado que se puede denominar como "governance global" (VALLESPN, 2000: 146-152), tambin se distingue por la presencia de organismos supranacionales: Greenpeace, Amnista Internacional, Transparencia Internacional, etc., los cuales juegan un papel de primer orden como esferas de autoridad en la gestin de los asuntos pblicos globales, como los problemas medioambientales, la delincuencia internacional, las amenazas a la paz mundial, el combate a la corrupcin, etc. La presin que estos organismos ejercen a los gobiernos y a las empresas transnacionales para la reorientacin de polticas y acciones est ms que demostrada. El fenmeno de la governance sin gobiernos es sin duda revelador. En fin, como se puede observar, los escenarios que se vislumbran adems de ser novedosos y plurales, sin duda alguna, dan lugar desde ahora a pensar en frmulas imaginativas y creativas para la realizacin de fines pblicos. Elementos como la coordinacin (governance) entre las Administraciones Pblicas y organismos no gubernamentales, la gestin del conocimiento sobre asuntos sumamente focalizados, la transparencia y eficacia tanto en el manejo de los recursos como en la solucin de problemas (todo ello traducido en polticas pblicas), demandan ya por principio una capacidad de respuesta expedita, y una amplia formacin y especializacin del personal de las estructuras burocrticas para los prximos aos. Por lo que el tema de la profesionalizacin de los servidores pblicos en el marco de la reforma institucional de gobiernos y Administraciones Pblicas se convierte en un asunto prioritario. b) La globalizacin econmica En las dos ltimas dcadas, ha surgido una nueva economa a escala mundial y es de carcter global porque la produccin, el consumo y la circulacin, as como sus componentes (capital, mano de obra, materias primas, gestin, informacin, tecnologa, mercado) estn organizados de manera global, bien de forma directa, bien mediante una red de vnculos entre los agentes econmicos. Las causas directas ha sido el aumento del comercio internacional, la expansin del sistema capita-

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LA PROFESIONALlZACN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS lista y la intemacionalizacin de los mercados financieros. Como efecto se ha generado una mayor competencia entre las empresas por los mercados, lo que ha provocado que slo las que brindan los productos o servicios de mejor calidad tengan una permanencia en los mismos. La misma competencia en los mercados ha forzado que las empresas privadas hayan tenido y tengan que innovar tcnicas para el perfeccionamiento de los procedimientos y de los productos o servicios que generan. La bsqueda de la eficiencia y de la eficacia se han convertido en elementos esenciales para stas. De igual forma, una actividad que tambin se ha visto alterada por la globalizacin y por las nuevas circunstancias es el empleo, por lo que la uniformidad y estandarizacin que caracteriza a la relacin de empleo de la era industrial se vuelve en nuestros das diversidad y flexibilidad. El hecho de que los productos o servicios puedan producirse y distribuirse a travs de redes globales ha marcado la tendencia a la redefinicin y descentralizacin del trabajo. Los diseos empresariales en red han estimulado la aparicin de nuevas modalidades de articulacin de las relaciones entre la organizacin y el trabajador. El binomino dependencia/ autonoma del trabajo por cuenta ajena empieza a conjugarse en formas muy diversas. Los mltiples tipos de relacin de empleo han provocado que los mecanismos de prestacin/contraprestacin se hayan diversificado, de tal forma que se ha comenzado a sustituir al contrato de trabajo tradicional. Por lo tanto, los nuevos contratos de trabajo empiezan a perder una parte considerable de la estabilidad que les caracterizaba. El concepto que simboliza la nueva relacin es el de la empleabilidad, que significa que las empresas proporcionan trabajos interesantes que ayudarn al trabajador a desarrollar su capacidad, pero no prometen una permanencia a largo plazo en el puesto (LONGO, 2001: 17). El trabajo menos cualificado tiende a descentralizarse y el cualificado a privilegiarse a travs de la creacin de un capital intelectual como ventaja competitiva. Cabe aadir que estos cambios han tenido un impacto significativo en aspectos como las regulaciones, la reordenacin del tiempo de trabajo, los tipos de remuneracin y los incentivos. Todos Jos factores antes mencionados, resumidos en competencia, resultados, eficacia, eficiencia, calidad, innovacin, permanencia, flexibilidad, cualificacin, si bien han tenido como primer mercado receptor a las empresas privadas, es importante sealar que las organizaciones pblicas no han quedado al margen de esta dinmica, al contrario, muchas de ellas han comenzado a reorientar sus esfuerzos sobre la base de esa "familia ampliada de ideas" (BARZELAY, 1998). De hecho, por mencionar el caso del empleo, en el que estn presentes las ideas de flexibilidad, movilidad, capital intelectual y discrecionalidad, sobre ellas se edifican los postulados de la Nueva Gestin Pblica versus burocracias tradicionales, especficamente servicios civiles. Aunado a los aspectos descritos, ocurre el fenmeno de la disminucin del poder del Estado nacional con la formacin de conjuntos regionales tales como la Unin Europea, el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y el Mercado

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Comn Sudamericano (Mercosur), que surgen como respuesta del Estado-Nacin para poder mantener su poder regulador. Aparece el concepto de Estado Red como resultado de la articulacin entre los niveles local, regional, nacional y supranacional (PIMENTA, 1998: 11). En efecto, el control estatal sobre el espacio y el tiempo se ve superado cada vez ms por los flujos globales de capital, bienes, servicios, tecnologa, comunicacin y poder. La captura, por parte del Estado, del tiempo histrico mediante su apropiacin de la tradicin y la (re) construccin de la identidad nacional es desafiada por las jdentidades plurales definidas por los sujetos autnomos. El intento del Estado de reafirmar su poder en el mbito global desarrollando instituciones supranacionales socava an ms su soberana. Y su esfuerzo por restaurar la legitimidad descentralizando el poder administrativo regional y local refuerza las tendencias centrfugas, acerca a los ciudadanos al gobierno pero aumenta la desconfianza hacia el Estado-Nacin. As pues, mientras el capitalismo global prospera y las ideologas nacionalistas explotan por todo el mundo, el Estado-Nacin, tal y como se cre en la Edad Moderna de la historia, parece estar perdiendo su poder, aunque no su influencia (CASTELLS, 1999b: 271-272). La globalizacin de la produccin y la inversin tambin amenaza al Estado de bienestar, un elemento clave de las polticas del Estado-Nacin en el medio siglo pasado, y probablemente el componente bsico de su legitimidad en los Estados industrializados. Ello es as porque cada vez resulta ms contradictorio para las empresas operar en los mercados globalizados e integrados, mientras experimentan importantes diferenciales de costes en prestaciones sociales, as como diferentes grados de regulacin entre los pases. Slo un contrato social global (que redujera la brecha sin igualar necesariamente las condiciones sociales y laborales), ligado a acuerdos arancelarios internacionales, podra evitar la desaparicin de Estados de bienestar ms generosos. No obstante, puesto que en la nueva economa global, liberalizada e interconectada, ese contrato de largo alcance es improbable, los Estados de bienestar estn reduciendo su tamao a un denominador comn inferior que mantiene la marcha en espiral hacia abajo. Al hacerlo, se desvanece un componente fundamental de la legitimidad y estabilidad del Estado-Nacin, no slo en Europa, sino en todo el mundo, desde los Estados de bienestar de las clases medias de Chile o Mxico hasta los restos de los Estados de bienestar estatistas de Rusia, China o India, o el Estado de bienestar urbano en los Estados Unidos inducido por las luchas sociales de los aos sesenta. As pues, el Estado-Nacin cada vez es ms impotente para controlar la poltica monetaria, decidir su presupuesto, organizar la produccin y el comercio, recabar los impuestos sobre sociedades y cumplir sus compromisos para proporcionar prestaciones sociales. En suma, ha perdido la mayor parte de su poder econmico, si bien an cuenta con cierta capacidad regulatoria y un control relativos sobre sus sbditos (CASTELLS, 1999b: 281-282). Esta serie de acontecimientos de los ltimos aos, definitivamente han tenido un impacto incluso en el aspecto terico. La dinmica actual y la nueva relacin

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LA PROFESION ALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS Estado-sociedad invitan a repensar y replantear la tradicional teora sobre el Estado. Al respecto, seala Manuel CASTELLS (1999b: 336): "debemos reconstruir las categoras para comprender las relaciones de poder sin presuponer la interseccin necesaria de la nacin y el Estado, esto es, separando la identidad de la instrumentalidad. Las nuevas relaciones de poder, ms all del Estado-Nacin impotente, deben comprenderse como la capacidad de controlar las redes instrumentales globales en virtud de identidades especficas o, desde la perspectiva de las redes globales, de someter toda identidad en el cumplimiento de las metas instrumentales transnacionales. El control del Estado-Nacin, de un modo u otro, se convierte slo en un medio ms de afirmar el poder; es decir, en la capacidad de imponer una voluntad/inters/valor determinados, prescindiendo del consenso. La teora del poder, en este contexto, reemplaza a la teora del Estado". Sin embargo, paradjicamente a la prdida de presencia de los Estados-Nacin, sus rganos de poder como el gobierno y la Administraciri Pblica han tendido a reforzarse y a reivindicar su papel en la sociedad. Si bien los procesos de reforma han provocado la reduccin de las estructuras gubernamentales y administrativas y la consecuente redistribucin de espacios en la prestacin de servicios pblicos y ayuda humanitaria con instancias privadas u organizaciones sin fines de lucro, lo cual corrobora lo sealado por Richard ROSE (1998: 63), en cuanto a que los pases occidentales contemporneos son sociedades mixtas al igual que las economas, esto ha dado lugar, entre otras cosas, a un escenario caracterizado por la competencia entre estos distintos tipos de organizaciones en un mercado de carcter pblico; lo cual ha venido a conformar un abanico de opciones para los ciudadanos, en los que elementos como la eficiencia y calidad en la prestacin en los servicios empiezan a ser la regla a seguir. Las razones para la configuracin de este nuevo escenario son de carcter histrico: "El paradigma del Estado como residencia de los intereses universales frente al particularismo de la sociedad se invierte en las elaboraciones doctrinales de la teora econmica neoliberal, por los gobiernos y en la misma percepcin social (Los estereotipos sociales sobre las fallas del sector pblico son comunes en las distintas culturas nacionales de los pases europeos, en los Estados Unidos y en Amrica Latina). La sociedad pasa a ser la representacin de la lucha de todos contra todos, de la maldad, a ser el mercado donde los intereses se equilibran y armonizan por la libre concurrencia. En la etapa de legitimidad administrativa por los servicios se justificaba la accin pblica en el mercado por los fallos del mismo, ahora se rechaza, al menos desde los centros creadores de opinin, la intervencin pblica en el mercado por los fallos pblicos que desvirtan el mercado. Se revierte a la concepcin de raz liberal de separacin del Estado y la sociedad con un cierto enfrentamiento, que se resuelve por la primaca de la libertad individual y el mercado. No obstante, la separacin entre Estado y sociedad tiene como consecuencia un efecto contrario al esperado: la indeferenciacin de la Administracin Pblica y las empresas privadas por lo que respecta a los modos de gestin y a la competitividad. As se propugna la introduccin de los mtodos de gestin privados en el sector pblico por razones de eficiencia y eficacia" (BAON, 1997: 37).

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Prosigue BAON (1997: 37) diciendo que en esta perspectiva de mayor eficacia y, sobre todo, eficiencia, la naturaleza del Estado y su funcin social se revisan: "La accin pblica tiene que justificar su utilidad en trminos econmicos y de apoyo social. Ya no basta con el mero hecho de la existencia, el ser pblico, para justificar la bondad, tampoco basta la produccin y prestacin de servicios. La legitimidad administrativa no reside en el qu o en el cunto sino en el cmo. En efecto, la justificacin de la accin administrativa es de eficiencia y de necesidad social. La Administracin Pblica se contempla desde afuera, desde el mercado, para exigirle que justifique su utilidad social. Ello significa que cada segmento de las administraciones de los poderes pblicos tienen que compararse con otras organizaciones privadas, no gubernamentales y pblicas en condiciones de igualdad para demostrar que su existencia y su actuacin son necesarias y no son ms costosas que si fueran desempeadas por cualquier otro tipo de agente. Estas posiciones, lgicamente, estn vinculadas a las exigencias de una Administracin menos intervencionista, de tamao pequeo y flexible y de alcance funcional limitado por la propia necesidad de justificar su actividad". En este sentido, se puede corroborar que las dependencias y entidades que conforman la Administracin Pblica, tanto central como las que forman parte de las administraciones locales, no estn ajenas a la dinmica de globalizacin y competencia, por el contrario, las Administraciones Pblicas en sus diferentes modalidades requieren estar a la altura de este dinamismo; estn obligadas a ofrecer y brindar productos y servicios de calidad; y por supuesto a cumplir con las demandas y expectativas de la sociedad, de ah la importancia de su reforma institucional a travs de la profesionalizacin de sus servidores pblicos. e) El factor tecnolgico La llamada tercera revolucin tecnolgica (VILLARREAL, 1988: 49 y ss.) o revolucin tecnolgica de la informacin (CASTELLS, 1999a: 55 y ss.), que tiene sus inicios a principios de los aos setenta, se ha constituido en un factor que ha revolucionado toda actividad humana y toda forma de hacer las cosas; adems de ser un elemento vinculante de diversas reas e instituciones del mundo, est ligado a la expansin y el rejuvenecimiento del capitalismo global, al igual que el industrialismo estuvo vinculado a su constitucin como modo de produccin (CASTELLS, 1999a: 45). La informtica, la robtica, la inteligencia artificial, recientemente la genmica, la nanotecnologa, y las tecnologas de la seguridad alimentaria se han constituido en herramientas de primera mano para agilizar procedimientos y mejorar productos. De igual forma, el impacto del factor tecnolgico en las organizaciones llmense privadas o pblicas ha sido tambin notable. Las nuevas formas de divisin internacional del trabajo, la disminucin de las antiguas ventajas comparativas, la creciente importancia de la ciencia y la tecnologa, la reduccin de los costos de produccin -en especial de la mano de obra en los propios pases desarrollados como producto de la innovacin tecnolgica y la robotizacin-, la produccin

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como resultado de la inversin de capital ms que por la utilizacin de la fuerza de trabajo y la importancia que crecientemente adquieren factores vinculados a lo gerencial, son algunas dimensiones adicionales que muestran cmo la nueva tecnologa es un producto funcional para ciertas formas de organizacin social. En efecto, tal como lo seala Isidoro FELCMAN (1988: 15), la tecnologa encuentra en las organizaciones el mbito ms generalizado de innovacin, por lo que las relaciones deben verse no slo de manera asimtrica; entre tecnologa y organizacin existen influencias recprocas: los aportes de la literatura organizacional de la escuela sociotcnica han enfatizado la influencia de los factores socio-organizacionales sobre la innovacin y los efectos de la tecnologa sobre la divisin vertical y horizontal del trabajo, la estructura del poder, la centralizacin o descentralizacin decisoria y la aparicin o desaparicin de roles organizacionales. Para ello, es conveniente identificar cundo el factor tecnolgico aparece como variable independiente o dependiente e interviniente. Como variable independiente, cuando se le considera un disparador de procesos de cambio organizacional y social. Como variable dependiente cuando es el contexto social con su cultura, valores y estructura de poder quien determina el uso. Y por ltimo, como variable interviniente en la medida que la tecnologa crea condiciones para que otras variables sociales generen un proceso de cambio (FELCMAN, 1988: 16). Es un hecho que las organizaciones, llmense privadas o pblicas, requieren cada vez ms hacer uso de nuevas tecnologas. Sobre todo las pblicas en las que los problemas y demandas superan cada vez ms a las ofertas de solucin y, por lo tanto, requieren del auxilio de herramientas tecnolgicas que agilicen el manejo de informacin y el trabajo que desarrollan en pro de la satisfaccin de los ciudadanos. Al respecto, la tecnologa se ha convertido en una herramienta de primera mano para los gobiernos y las Administraciones Pblicas, ya que a travs de ella: a) se pueden prestar mejores servicios por el incremento de canales de comunicacin y por el uso intensivo de la informtica entre autoridades y ciudadana; b) servicios ms rpidos, por la disminucin de tiempos y tareas; c) se pueden prestar ms servicios, ya que la tecnologa permite abrir el abanico de ofertas para satisfacer el mayor nmero de necesidades individuales, y finalmente d) incrementa la democracia, ya que el uso de la tecnologa, al romper el monopolio de la informacin del gobierno y por ser de mayor acceso a la mayora de los ciudadanos, propicia la transparencia en la toma decisiones y en el manejo de los recursos e incentiva la participacin ciudadana en la elaboracin de polticas", Sin embargo, la ola tecnolgica tambin representa una "revolucin sin revolucin", es decir, una transformacin en muchos sentidos radical de orden poltico y de desigualdad social sin que haya un asalto violento por parte de determinadas cla7 Cfr. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Government of the future Ed. OCDE Pars, France 2000, pp. 2122.

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ses, movimientos o partidos contra el orden anterior. Cada invento o, mejor, complejo de inventos, supera a muchas instituciones y las obliga a adaptaciones radicales e incluso las condena a la obsolescencia. Al mismo tiempo obliga a crear una nueva realidad jurdica, poltica y administrativa (ARBS y GINER, 1996: 77). El caso de la tecnologa de la informacin es uno de ellos, que adems de favorecer el comercio internacional congrega ciudadanos de distintas nacionalidades segn nuevos intereses y demandas. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar a Internet que cuenta actualmente con ms de 200 millones de usuarios y se prev contar con dos mil millones de usuarios para el ao 2010, lo que representara el 20% de la poblacin mundial, superando los otros medios de comunicacin que actualmente predominan. Esto representa un desafo para el Estado que disminuye su capacidad de regulacin debido a la movilidad de la informacin (PIMENTA, 1998: 11-12). Por lo tanto, la coincidencia entre los ritmos de la innovacin tecnolgica y la capacidad de adaptacin de los Estados ser de capital importancia en los prximos aos. No slo para promover el uso de la tecnologa, sino para su necesario control y regulacin, pero sobre todo de inclusin de todos aqullos que no tienen posibilidades de acceso, con el fin de evitar la llamada "brecha digital". A las Administraciones Pblicas y el personal que lo conforma, sin duda alguna, les corresponder jugar un papel de primer orden en este nuevo contexto denominado sociedad de la informacin o, en un sentido ms amplio, sociedad del conocimiento. d) La alternancia poltica en un escenario democrtico Los sistemas democrticos se convirtieron a finales del siglo xx en modelo comn para la mayora de los pases. Por 10 que fenmenos como el pluralismo poltico y la alternancia poltica cobraron plena vida. Estos fenmenos -entre los ms sobresalientes- han venido a significar un cambio en la actuacin de los gobiernos tanto en el terreno de la legitimidad como en el de la eficacia. Sobre el pluralismo poltico, adems de transformar y ampliar la representacin no slo a nivel de partidos polticos, si no de otros actores que participan de la vida pblica, ha devenido en la existencia de una pluralidad de polticas. Segn AOUILAR (1996: 33), esto ha venido a constituir el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica. La singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante la planeacin de la actividad, la burocratizacin del programa y la centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del Estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. De esta manera se empieza a construir el terreno adecuado para la elaboracin y consolidacin de polticas pblicas.

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Por su parte, la alternancia poltica, como parte del propio pluralismo y de la competencia entre partidos, hace cada vez ms propicia la necesidad de contar con aparatos administrativos eficaces que brinden seguridad jurdica y continuidad en las polticas y la prestacin de servicios. Una alternancia en los partidos que no se registra nicamente en el mbito del Poder Ejecutivo sino tambin en el Legislativo as como en gobiernos locales. De tal forma que, adems de observar fenmenos como el del cambio en perodo electoral de un partido por otro en la primera magistratura, se observa tambin el fenmeno de la cohabitacin, o sea, la existencia de mayora parlamentaria de distinto signo poltico al del primer ministro o presidente del pas. Todo ello, a pesar de que con el fin de las ideologas partidistas y la universalidad de la poltica, se suele pensar que gobierne quien gobierne las polticas sean muy similares en cuanto programas y acciones (VALLESPN, 2000: 202); aspecto que finalmente no resulta atractivo a los ojos de los ciudadanos. Sobre este ltimo punto, si bien hay mucho de cierto en la forma en que se conducen los partidos en los ltimos aos, cuya evidencia es la bsqueda por parte de los mismos de una posicin llamada "centro" -lugar que los ubica ms all de cualquier izquierda y derecha-, se confa que stos, ms temprano que tarde, con el objeto de fortalecer su identidad y de ofrecer propuestas innovadoras a los ciudadanos, entrarn en una fase de redescubrimiento de sus propias plataformas e innovacin de propuestas, que es lo que les permitir marcar sus verdaderas diferencias entre cada uno de ellos. Esta situacin evidentemente har mucho ms interesante y provechoso el fenmeno de la alternancia. Para el caso latinoamericano, la alternancia tambin se ha convertido en un proceso habitual y sin duda novedoso, aunque se encuentra actualmente en vas de consolidacin, por la falta de un sistema fuerte de partidos polticos, por no contar con una divisin de poderes consolidada, por la existencia todava de prcticas clientelares y corporativistas, entre otras cosas. No obstante, las preguntas que surgen de manera inmediata son: qu sucede con la Administracin Pblica en pases en los que peridicamente hay un alternancia poltica en la asuncin del poder por diferentes partidos polticos?, qu acontece con la Administracin Pblica, en un escenario de gobierno divididos", cmo se puede mantener la continuidad en programas y proyectos de la Administracin Pblica en tiempos de cambio poltico?, cmo evitar que la Administracin Pblica se convierta en un botn poltico? En este rubro cobra mayor fuerza la idea de la reforma institucional, la idea de la continuidad, la idea de cumplir efectiva y legtimamente las metas que se han previsto. Es en este contexto en el que se hace necesario pensar en propuestas como el establecimiento de un servicio civil de carrera, que d lugar a la profesionalizacin
8 Entindase a gobierno dividido como aqul en el que, en el marco de un rgimen de divisin de poderes, el partido que llev al presidente (o al gobernador) no cuenta con el control mayoritario, esto es, con menos del 50% ms I de los escaos en la Asamblea legislativa (o en una de dos Cmaras, si se trata de un sistema bicameral). Se recomienda la lectura de P MORRIS FIORINA. Divided Government, Ed. Mac MilIan, New York, U.S.A. 1992.

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y estabilidad en el empleo de los servidores pblicos y en la continuidad de programas y polticas en aras de la seguridad jurdica. Sin embargo, tales propuestas slo cobrarn vida en funcin de la existencia de un escenario democrtico. En efecto, para Amrica Latina, el proceso de democratizacin es un aspecto importante para la Reforma del Estado, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso: muchas de las reformas dependen de cambios constitucionales, de la creacin de nuevas instituciones y de modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos, algunos de ellos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin del ciclo autoritario, pero que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia. El hecho es que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos dbiles, clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas, por lo que es preciso que esas reformas sean realizadas en un contexto democrtico, perfeccionando o creando nuevas instituciones polticas". Indudablemente, stos son los retos inmediatos para los pases latinoamericanos. Para el caso de Mxico, si en el corto y mediano plazo no se consolida un sistema democrtico difcilmente se podr contar con esquemas similares a un servicio civil de carrera por muy necesario que sea ste. Es importante crear el escenario democrtico que permita que una figura como lo es el servicio civil de carrera cobre un pleno desarrollo y fortalezca a las dems instituciones del pas. Esto no significa que lo primero sea condicin sine qua non de lo segundo -la historia ha demostrado que pueden subsistir servicios civiles de carreras en regmenes no democrticos, el caso de Espaa en la poca franquista es un ejemplo de ello-, pero se'considera que lo menos que se puede esperar es que si en una poca de autoritarismo no se dieron las condiciones para establecer un servicio civil de carrera en un rgimen democrtico se den de una vez por todas. En resumen, la alternancia poltica como fenmeno de la democracia se ha venido a constituir tambin en un factor que ha impulsado la reforma institucional de los gobiernos y las Administraciones Pblicas. Siendo no suficiente la legitimidad que otorgan los procesos electorales a cualquier nuevo gobierno, es necesaria la eficacia, la cual slo se logra con la buena actuacin y resultados generados por los aparatos administrativos o burocrticos. Para ello, los aspectos de imparcialidad ms all de cualquier inters partidista y la profesionalidad del personal que conforma a las Administraciones Pblicas sern piezas fundamentales.

9 Consejo Cientfico del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, 14 de octubre de 1998, http://www.c1ad.org.ve/gespub.html.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS 2. LOS NUEVOS DERROTEROS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA

La reforma institucional de los gobiernos y las Administraciones Pblicas se ha materializado en una serie de cambios, muchos de ellos envueltos en movimientos denominados de reforma administrativa y modernizacin administrativa, entre los ms conocidos. ltimamente sobre todo a travs de los llamados programas de modernizacin, trmino aparecido con fuerza en los aos ochenta en determinadas Administraciones Pblicas occidentales y que sustituy al viejo concepto de reforma. Este cambio de etiqueta se debi a la mala imagen generada por el trmino reforma, ya que se asocia al fracaso de los programas de reforma administrativa de los aos sesenta y setenta que fueron, a efectos prcticos, unas simples declaraciones de intenciones. Estas acciones reformadoras no fueron ms que exhaustivos y slidos diagnsticos de las disfunciones que aquejaban a la Administracin Pblica, pero disearon un conjunto de propuestas de laboratorio de difcil implementacin. Con base en esta mala experiencia, los procesos de modernizacin administrativa basan su proceder en tres elementos (RAMI, 1999: 284): 1.- Conseguir propuestas serias y realizables. 2.- Que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las mximas instancias polticas. 3.- Que se realice una interpretacin mucho ms plural de los problemas administrativos (bsicamente tener en cuenta, adems de la estructura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo). El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las responsabilidades internas y externas de las organizaciones pblicas. En la dimensin interna se trata de establecer adecuados sistemas de direccin y de control; hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente: de gestin y de recursos humanos. En la dimensin externa se trata de buscar estmulos externos a la gestin responsable, a travs de la introduccin de principios de mercado en la gestin pblica, o bien de simulacin interna, con el diseo de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatizacin de empresas pblicas, subcontratacin, creacin de mercados internos, y facturacin por los servicios prestados, etc. Adems de estas dos medidas, hay que sealar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a la implantacin del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para la imputacin de costos y resultados, unidades de planificacin y unidades de evaluacin de los programas (RAMI, 1999: 284). En la reunin ministerial de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) sobre la reforma del sector pblico en el ao 1996, todos los pases miembros informaron de que haban estado involucrados en algn tipo de

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cambio administrativo 10. Para ello, se identifican ocho tendencias: reducir el tamao, alcance y la influencia directa del sector pblico nacional; mejorar la capacidad de monitorizacin de la Administracin Pblica; reformar la gestin del sector pblico; desmantelar los marcos estatutarios tradicionales del funcionariado; democratizar al sector pblico; hacer que el usuario del sector pblico lo sea de forma amistosa; reorganizar las estructuras gubernamentales y transformar la cultura administrativa (WRIGHT, 1994: 11 O Y ss.). Sobre el cmo se han venido realizando esos cambios en las Administraciones Pblicas, hay algo en la actualidad que ha resultado inusual, pero que ha llamado poderosamente la atencin y es el hecho de que no han existido recetas o reglas fijas para llevar a cabo tales procesos de cambio, pero, a pesar de ello, pases con diferentes formas de gobierno han implantado, respectivamente, cambios en sus Administraciones Pblicas con principios, formas, y contenidos polticos muy similares. En el marco de las ocho tendencias arriba descritas, los procesos de cambio ms importantes que se identifican son los siguientes (entre ellos, se encuentran mezclados procesos de reforma de primera generacin como de segunda generacin): 1.- Privatizacin de empresas pblicas en sus diferentes modalidades: por cesin, venta o transferencia y venta de acciones en los mercados. Caso contrario, la modernizacin de empresas pblicas. Esta poltica pblica de privatizacin, sin lugar a dudas, ha sido una de las medidas ms comunes, ya que, adems de ser distintiva en la reduccin de los aparatos pblicos, ha tenido la intencin de dejar en manos privadas la administracin de empresas que el Estado no poda seguir administrando. Medida tambin implementada con la idea de abatir el dficit pblico y en consecuencia fortalecer las finanzas pblicas. 2.- Desregulacin econmica. 3.- Poltica de reduccin del gasto pblico con el fin de obligar a la Administracin a hacer las mismas tareas pero con menos recursos; esto ltimo aplicado hasta en los programas sociales ms importantes. Idea que se reduce a tratar de hacer una Administracin lo ms eficiente y rentable posible. Esta medida ha tenido sobre todo un impacto en la reduccin del empleo pblico. 4.- Desconcentracin administrativa en gran parte de las reas del gobierno central. 5.- Descentralizacin poltica y administrativa de gobiernos centrales hacia gobiernos locales.
10 Vase Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos "Executive Summary" . Simposio ministerial sobre el futuro de los servicios pblicos, 5 y 6 de marzo de 1996 (Pars: OCDE, 1996).

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS 6.- Reestructuracin de los aparatos administrativos. 7.- Incorporacin de nuevas tecnologas al sector pblico o gobierno electrnico en materia de sistemas de informacin, sistemas de comunicacin con el ciudadano, sistemas de compras y adquisiciones, en la prestacin de servicios pblicos, con el fin de incrementar la productividad y la atencin a la ciudadana reduciendo tiempos y tareas. 8.- Simplificacin administrativa en la prestacin de servicios pblicos. Modalidad prctica: las Ventanillas nicas. 9.- Implantacin de polticas de gestin intraorganizativa, esto es, la relacin y creacin de redes al interior de las propias Administraciones Pblicas. 10.- Creacin de sistemas de capacitacin y formacin continua para los funcionarios pblicos. 11.- Implantacin de sistemas de calidad total tanto en empresas de productos como de servicios. Incluso con base en la adopcin de normas IS09000, que son normas certificadoras de calidad tanto de productos como de servicios y que utilizan las empresas para mejorar sus intercambios comerciales. 12.- Implementacin de polticas de gestin interorganizativas entre la Administracin Pblica, organismos no gubernamentales y privados con la idea de coordinar esfuerzos y tareas con fines pblicos, todo ello a travs de policy networks (RHODES, 1997) en el marco de lo que se denomina como governance (BAENA, 1985, KOOIMAN, 1993, MAYNTZ, 2000). 13.- Reestructuracin y privatizacin de los sistemas de seguridad social. 14.- Prestacin de servicios pblicos a travs de diferentes modalidades: sistema de agencia, privatizacin y externalizacin. En una tendencia que se remonta al menos a 1945, muchos pases de la OCDE han depositado su confianza en formas indirectas de Administracin Pblica para realizar funciones estatales utilizando lo que el mundo anglosajn denomina "quagos" (cuasi-organizaciones gubernamentales) y "quangos" (cuasi organizaciones no gubernamentales). 15.- Adopcin de conceptos y tcnicas propias del movimiento llamado Nueva Gestin Pblica o gerencia pblica: planeacin estratgica, direccin por objetivos, reingeniera de procesos, benchmarking, calidad total, gestin del conocimiento. 16.- Reforma y flexibilizacin de los servicios civiles, evidentemente en los pases en los existen. La Gestin Estratgica Recursos Humanos como alternativa de cambio.

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17.- Modernizacin en los procesos presupuestales: esto es, transitar de un presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicacin en espacios rgidos de definicin programtica a un presupuesto dirigido a resultados medible s y observables por la ciudadana (ARELLANO et al., 2001: 10). 18.-Promocin de una cultura de la tica en el servicio pblico: a travs del mejoramiento del control interno y externo de la Administracin, en la implantacin de sistemas de rendicin de cuentas de las organizaciones y de los servidores pblicos, en una mayor transparencia en el manejo de recursos y en las decisiones pblicas y en la creacin de mecanismos de participacin ciudadana en la vigilancia de las actuaciones de los funcionarios y en la gestin pblica. Dentro de estos procesos de cambio en la Administracin Pblica, se puede observar la presencia de un cambio profundo en la legitimidad del Estado, principalmente en los mtodos que utiliza (CARRILLO, 1992: 3). Dos conceptos se manejan en este sentido, por una parte, la eficiencia de la gestin pblica orientada hacia la lucha contra el dficit y la reduccin del gasto, muy influida por las aproximaciones econmicas del public choice, y las convicciones polticas de la nueva derecha y, por la otra, una orientacin de "servicio pblico": la consideracin del ciudadano como un cliente y el logro de la receptividad de la Administracin. Estos conceptos descansan en la idea de que si al ciudadano se le obliga a pagar contribuciones, debe tener los mismos derechos en cuanto a exigencia por la calidad de los servicios que recibe, idea que inicialmente tuvo su aparicin y aplicacin en la Administracin Pblica nrdica, en pases como Noruega y Suecia (ALMADA, 1992: 193). Ahora bien, sobre el tema objeto de esta investigacin que es la profesionalizacin de las Administraciones Pblicas, es importante decir que, en efecto, una de las propuestas de los programas de modernizacin ha sido la reforma (mas no su implantacin) de los servicios civiles con la alternativa de cambio denominada Gestin Estratgica de Recursos Humanos (que se explica ms adelante) como parte del movimiento de la Nueva Gestin Pblica. Las Administraciones Pblicas al estar involucradas en un proceso de grandes transformaciones, algunas de sus figuras administrativas empiezan a ser objeto de modificaciones y reformas y a ser severamente cuestionadas en cuanto a su relevancia, una de ellas es el servicio civil; figura que forma parte de la administracin tradicional y que se le identifica como parte del modelo burocrtico weberiano. Para ello, es conveniente cuestionar la validez y la eficacia de las propuestas y de sus cambios, a la luz de las nuevas interpretaciones sobre los derroteros de la Administraciones Pblicas, pero sobre todo a la luz del ritmo poltico-administrativo y social de cada pas. La Nueva Gestin Pblica y la revisin del modelo de WEBER parece ser que son, por lo pronto, los grandes temas que forman parte del estado de la cuestin.

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LA PROFESIONALIZAClN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS a) Nuevas propuestas en materia de modernizacin Los procesos de cambio registrados en las Administraciones Pblicas, as como la aparicin y la adopcin de nuevos conceptos, los cuales se han ido incorporando al lenguaje de las polticas modernizadoras, han estado acompaados de un respaldo terico impulsado por diversas escuelas del pensamiento administrativo. De tal forma, que durante los ltimos veinticinco aos han sido numerosas las aportaciones tericas que han intentado modificar los parmetros organizativos y de la gestin de la. Administracin Pblica Tradicional (RAMI, 2000: 11). Muchos de estos movimientos modernizadores se fueron conformando para teorizar y darle respuesta y justificaciones al porqu de la mayora de los cambios registrados en las Administraciones Pblicas. Pero es sobre todo a partir de los aos noventa que han aparecido de manera rotunda un conjunto de perspectivasrefonnadoras bajo el ttulo de Nueva Gestin Pblica o Nueva Gerencia Pblica. La Nueva Gestin Pblica surge como respuesta a los problemas que presenta la Administracin Pblica Tradicional. Segn HOOD y HUGHES (citados por BRUGU, 1996), la Administracin Pblica Tradicional presentaba dos grandes problemas. En primer lugar, la propia eficiencia del modelo burocrtico se vea afectada por el excesivo celo respecto a las reglas y los procedimientos. En segundo lugar, la siempre falaz separacin entre polticos y administrativos, la pretendida despolitizacin de la burocracia, la deshumanizacin de los procesos racionalizadores o las propias condiciones de trabajo que impona el modelo generaban dificultades en la tarea de control polticos. Es decir, la burocracia se ha mostrado en constante friccin con la democracia: con una democracia basada en unos individuos a los que la racionalizacin despoja de su condicin de seres humanos, y con una democracia basada en una capacidad de eleccin que desaparece una vez que la racionalidad ha institucionalizado los comportamientos ptimos. Si deshumanizamos y limitamos la capacidad de eleccin de los individuos, no sufre con ello la propia esencia de la democracia? En ese sentido, HOOD afirma que la prdida de eficiencia y las fricciones con la democracia son los dos fenmenos que desencadenan la sustitucin del viejo dinosaurio de la Administracin Pblica tradicional por el nuevo dinosaurio de la Nueva Gestin Pblica. La Nueva Gestin Pblica, de acuerdo con la definicin del Comit de Gestin Pblica de la OCDE, representa "un nuevo paradigma de la gestin pblica... dirigido a fomentar una cultura orientada a la actuacin de un sector pblico menos centralizado" (citado por MATHIASEN, 1998). En su base la Nueva Gestin Pblica va dirigida a mejorar la actuacin de su gobierno y sus gerentes. La Nueva Gestin Pblica implica poner un especial nfasis en la gestin por encima de las polticas; en organizar el gobierno en grupos de agencias y de departamentos, ms que en pirmides tradicionales y jerarquizadas; en adopcin de toma de decisiones estratgicas y orientadas a la obtencin de resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los gastos en vez de crear nuevos; en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos; en la promocin de

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PRIMERA PARTE

la competencia en el mbito y entre organizaciones del sector pblico (KERAUDREN y MIERLO, 1998: 41-42). La forma en que ha sido adoptado este paradigma ha variado de un pas a otro, en cuanto a ritmo, forma y reas de acuerdo con sus prioridades y necesidades -aunque posteriormente se hayan identificado coincidencias-, tal como se puede observar en la siguiente tabla: Pases de la OCDE segn enfoques de gestin Anglosajones Gestin Rendimiento Escandinavos Continentales Pases Bajos Latinos
~

Nueva Zelanda, Suecia, Reino Unido, Finlandia,

Canad, E.U.A, Dinamarca Irlanda Gestin Mixta Noruega Austria, Alemania Suiza Gestin Normativa Portugal, Espaa, Grecia Italia. Fuente: PUMA In Search of Results. Performance Management Practices (Pars, OCDE, 1997). A su vez, en el movimiento de la Nueva Gestin Pblica se identifican principalmente dos fuertes corrientes, la corriente neoempresarial y la corriente neopblica (RAMI, 2000: 11), siendo la primera la de mayor publicidad y mayor presencia en comparacin con la segunda. Segn Carles RAMI (1999: 156-167), las caractersticas ms destacables de las corrientes neoempresariales son: Filosofa de "no remar sino hacer que los otros remen": el Estado relacional y la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista y del bienestar. Fomentar la mutacin de las Administraciones Pblicas, pasar de ser proveedoras de servicios pblicos a intermediarias que "venden" servicios. Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado. Blgica Francia

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la relacin Administracin-Clientes. Fragmentacin de la Administracin Pblica en unidades ms pequeas con una creciente autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral, etc., para que stas se especialicen en la produccin de una gama determinada de servicios y se reajusten con ms facilidad a las necesidades de los servicios pblicos. Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho pblico. Los exponentes ms conocidos de esta corriente en los ltimos aos son Michel BARZELAY, David OSBORNE y Ted GAEBLER. En cuanto a las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicas son: Se refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresin activa de las opiniones. El concepto de ciudadana ha de servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica en la Administracin Pblica. Se deben reforzar los valores de los empleados pblicos y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica de la gestin pblica. Reconocer nuevos derechos con garanta a los ciudadanos. Tener como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios pblicos, con o sin extemalizacin. Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los servicios pblicos contrapuestos a los de economicismo y de gestin. Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos. Seleccionar la extemalizacin para la prestacin de servicios pblicos. Entre los argumentos centrales para justificar la aparicin de estas nuevas escuelas del pensamiento administrativo, suelen estar aquellos que identifican la presencia de un cambio en el modelo industrial tradicional auno de carcter postindustrial o incluso de paradigma (BELL, 1989; CROZIER, 1992) ); por la presencia de las nuevas tecnologas que han venido a producir el cambio del industrialismo al informacionalismo o sociedad del conocimiento (CASTELLS, 1999c), o en un plano mucho ms moderado la existencia de una fase de transicin o destradicionalizacin, que significa el debilitamiento de la mayora de los esquemas de los contextos tradicio-

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nales de la accin (GIDDENS, 1993). Estos esquemas, en trminos generales, preconizan la existencia de cambios en el funcionamiento de las organizaciones, con la idea y necesidad de contar con esquemas administrativos ms funcionales y flexibles con una orientacin hacia el mercado, con el objetivo principal de lograr la satisfaccin del cliente o usuario. Esto significa en trminos generales, la tendencia de abandonar los esquemas burocrticos tradicionales -vistos de la perspectiva ms crtica-icaracterizados principalmente por la forma vertical de sus estructuras y por el funcionamiento en sus actividades marcadas por la lentitud y por la falta de capacidad de respuesta a todas las demandas ciudadanas. Estos nuevos esquemas administrativos se han llegado a denominar como postburocrticos (VILLORIA, 1997). Para ello, se conform un primer grupo de tericos de la Nueva Gestin Pblica que se pronuncian por la idea del "post" -calificados de optimistas- cuyas propuestas estn inspiradas en gran parte por la obra In Search of Excellence: Lesson from Amrica's Best-Run Companies, un xito de ventas escrito por Thomas J. PETERS y Robert H. WATERMAN. El mensaje de esta obra consista en que las mejores corporaciones privadas se estaban transformando en instrumentos de produccin y distribucin ms efectivos, novedosos, flexibles y orientados al consumidor (LYNN, 1996: 303). La gestin de los intangibles (valores, misiones, estilos de liderazgo) en contraposicin de los tangibles (estructuras y procedimientos), as como el cliente, se constituyen en los ejes centrales de esta propuesta (BRUGU, 1996: 48). Entre los tericos "post" de la Nueva Gestin Pblica est Michel BARZELAY, que precisamente define en qu consisten las diferencias entre el modelo burocrtico y potsburocrctico. BARZELAY (1998: 47) expone de manera comparativa nueve diferencias entre el modelo burocrtico y el postburocrtico: 1) El burocrtico se enfoca a sus propias necesidades y perspectivas. El postburocrtico se enfoca a las necesidades y perspectivas del cliente; 2) El burocrtico se enfoca sobre las funciones y responsabilidades de sus partes. El postburocrtico se enfoca a la capacidad del conjunto de la organizacin para que funcione como equipo; 3) El burocrtico se define asimismo tanto por la cantidad de recursos que ste controla como por las reas que ste desempea. El postburocrtico se define asimismo por los resultados que ste alcanza para sus clientes; 4) El burocrtico controla costos. El postburocrtico crea valor neto de costos; 5) El burocrtico se enclava en la rutina. El potsburocrtico modifica sus operaciones en respuesta a las cambiantes demandas de sus servicios; 6) El burocrtico lucha por su territorio. El postburocrtico compite por los negocios; 7) El burocrtico insiste en seguir sus procedimientos estandarizados. El postburocrtico se construye de la eleccin al interior de sus sistemas de operacin atendiendo a un propsito; 8) El burocrtico establece planes y polticas. El postburocrtico engrana una comunicacin de dos vas con sus clientes para revisar y evaluar la estrategia de sus operaciones; 9) El burocrtico divide el trabajo de pensar en el hacer. El postburocrtico delega primero en sus empleados el criterio para hacer opiniones acerca de como mejorar el servicio y la importancia del cliente.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS Este cambio en el paradigma, adems de innovar el uso de una clase de retrica materializada en trminos como calidad, servicio, valor, incentivos autorizacin y valor (BARZELAY, 1998: 173), tambin es portador de una nueva generacin de ideas o familia ampliada de ideas, sobre el modo de hacer productivas y explicables las operaciones del gobierno. De tal forma que el paradigma postburocrtico sobre la base del burocrtico y de su evolucin presenta como suyas las siguientes ideas:

Paradigma Burocrtico Inters publico. Eficiencia. Administracin. Control. Especificar funciones, autoridad y estructura.

Paradigma Postburocrtico Resultados que valoran los ciudadanos. Calidad y valor. Produccin. Lograr el apego a las normas. Identificar misin, servicios, clientes y resultados. Entregar valor.

Justificar costos. Implantar responsabilidad.

Construir la rendicin de cuentas. Fortalecer las relaciones de trabajo. Entender y aplicar las normas.

Seguir reglas y procedimientos.

Identificar y resolver los problemas. Mejorar continuamente los procesos. Separar el servicio del control.

Operar sistemas administrativos.

Lograr el apoyo para las normas. Ampliar las opciones del cliente. Alentar la accin colectiva. Ofrecer incentivos. Evaluar y analizar resultados. Enriquecer la retroalimentacin.

Fuente: BARZELAY, 1998: 177. Michel CROZIER es otro de los tericos de este grupo, que se pronuncian por este esquema de la potsburocracia, y seala al respecto: "el mundo que sirvi de base para elaborar el funcionamiento de la administracin de la sociedad industrial no slo est declinando, sino desapareciendo. La gran transformacin de la que somos partcipes est efectuando el paso de una sociedad industrial, fundada sobre la estandarizacin y sobre el ciclo de produccin masiva y consumo masivo, a una sociedad en la que la estandarizacin y la racionalizacin ya no tienen la misma

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importancia, y en donde cada vez hay ms sitio para la innovacin, la calidad y las relaciones humanas" (CROZIER, 1992: 95). Seala CROZIER (1992: 95): "En la sociedad de los tiempos actuales, las actividades predominantes no son las actividades industriales sino las de servicios y las de alta tecnologa. La industria conserva todava gran importancia pero, por una parte, no emplea ya a la mayora de los asalariados y, por la otra, y quiz sobre todo ya no desempea el papel de motor". Por lo tanto, se requiere un tipo de organizacin ms y ms orientada hacia la calidad y la innovacin. Es tambin necesario brindar importancia a los recursos humanos; porque una lgica que d prioridad a la racionalizacin tiende a esterilizar los recursos humanos y a reprimir la creatividad. Para Michel CROZIER (1992: 97), el modelo postburocrtico que parece surgir en las empresas se caracteriza por tres principios radicalmente distintos de los principios de estandarizacin y racionalizacin: son los principios de simplicidad, autonoma de las unidades operativas y el gobierno por la cultura:

"1) El principio de la simplicidad: si el problema del gobierno es antes que nada la reduccin de la complejidad, el mejor principio de organizacin es la simplicidad. Una empresa fundada en la complejidad de procedimientos y estructuras es una empresa que no puede avanzar pues se encuentra totalmente sofocada por su propia burocracia. Invierte tanto tiempo para el control, la regulacin, la reorientacin y las decisiones que no puede seguirle el paso al mundo. Se deben simplificar los procesos y las estructuras con el fin de permitir que los hombres tomen las decisiones. El espritu humano es la nica respuesta a la complejidad, porque tiene libre albedro, a diferencia de las estructuras y los procedimientos. Este principio, que implica la inversin del punto de vista predominante, se aplica a la Administracin Pblica. 2) Autonoma de las unidades operativas: que permita ms responsabili_ dad y ms eficacia: en ciertos casos esto implica un esfuerzo considerable. Para evitar las reglas y normas estrechas es necesario que haya responsables que puedan decidir. 3) El gobierno por la cultura: esto significa, primeramente, que se pueden tolerar ms diferencias; que la uniformidad no es necesaria para lograr la cooperacin. El anlisis de los comportamientos hace salir a la luz la existencia de constantes. Los individuos actan de cierta manera determinada por el conjunto de relaciones que guardan con sus socios, sus colegas, el pblico y, ms en general, con quienes los rodean. Al hacerlo dan lugar a una cultura, en el sentido de un conjunto de valores y normas que fundamentan sus actividades. Esto se observa en las discusiones de los funcionarios, cuando hablan de su trabajo. Un polica, o un inspector de impuestos actan en funcin de la imagen que tienen de su ocupacin. Quien se aparta de estas normas se sujeta a su desaprobacin. CROZIER propone que nos apoyemos menos en el sistema jerrquico y ms en la ocupacin, en hacer reflexionar a las personas sobre las consecuencias de sus acciones, para reducir el peso de las reglas; pero ello supone un mejor conocimiento de esta cultura y de estas prcticas".

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LA PROFESIONALIZACJN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS Entre otras obras y propuestas est la de los norteamericanos David OSBORNE y Ted GAEBLER en su libro Reinventando el Gobierno, en el cual promueven un cambio en el gobierno, dirigido al establecimiento de estructuras ms flexibles, descentralizadas y con una orientacin empresarial basada en diez principios (OSBORNE y GAEBLER, 1992: IV) 1) Gobierno catalizador: mejor llevar el timn que remar. 2) Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente. 3) Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestacin de servicios. 4) Gobierno inspirado en objetivos: la transformacin de las organizaciones regidas por reglas. 5) Gobierno dirigido a los resultados: financiar los productos, no los datos. 6) Gobierno inspirado en el cliente: satisfacer las necesidades del cliente, no las de la burocracia. 7) El gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar. 8). El gobierno previsor: ms vale prevenir que curar. 9) El gobierno descentralizado: de la jerarqua a la participacin y al trabajo en equipo. la) El gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a travs del mercado. OSBRNE y GAEBLER (1992: 24) consideran que los problemas gubernamentales van ms all de cualquier liberalismo o conservadurismo tradicional. Los autores afirman que la solucin de los problemas no se encuentra en la creacin de nuevas burocracias o en la privatizacin, sino en elevar la efectividad de los gobiernos, reinventndolos. Estn convencidos de que la gente que trabaja en el gobierno no es el problema, sino los sistemas en los que se desenvuelve, caracterizados por obstaculizar la creatividad individual y por debilitar la energa de los servidores pblicos. La relevancia de la propuesta de estos dos autores consiste en que fue adoptada en el National Performance Review, que fue el programa de modernizacin administrativa del gobierno de los Estados Unidos del presidente William Clinton creado en marzo de 1993 y en la Ley de Actuacin y Resultados del Gobierno de ese mismo ao. Para ello, unos cientos de funcionarios fueron escogidos y asignados a dos grupos diferentes. Uno de ellos tena que analizar las agencias federales (sobre todo las de alto impacto las cuales suman el nmero de 32), mientras que al otro se le pidi que analizara la gestin, el presupuesto y las polticas de personal del gobierno federal. Tambin se pidi a las agencias que crearan "laboratorios de reinvencin" cuya labor era presentar recomendaciones. El objetivo de modernizar y reinventar cmo debera servir a la sociedad el gobierno ha pasado a ser considerado una de las contribuciones principales de la Administracin de Clinton y a ser considerado del mismo modo un evangelio o ideologa que los Estados Unidos puede exportar (SULEIMAN, 3: 2000). De tal forma, que la tesis del gobierno empresarial 1I se constituy en una tendencia a seguir incluso llegando a ser parte del lenguaje de las polticas modernizadoras de la Administracin Pblica de pases como

11 Gobierno empresarial en efecto, pareciera ser un trmino que puede prestarse a controversia y confusin, sin embargo, los propios autores Os BORNE y GAEBLER, adems de reconocer lo sealado, admiten que ste no es un trmino nuevo sino acuado por el economista J.B. SAY en 1800, del cual recuperan, como significado de gobierno empresarial, el uso novedoso de los recursos a fin de maximizar la productividad y la eficacia. Vase p. 20.

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Inglaterra, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Italia y en algunos pases del Este de Europa como Polonia, Rusia, y por supuesto no se exceptan a los de Amrica Latina. Las propuestas de BARZELAY, PETERS, WATERMAN, Os BORNE, GAEBLER y CROZIER, entre los ms conocidos, y de otros ms como Mary PARKER FOLLETT, .Peter DRUCKER, Herbert SIMON, Philip SELZNICK, Warren BENIS, Donal SHON, J. Richard HACKMAN, Harold LEAVITT, James Q. WILSON, Rosabeth Moss KANTER, James SEBENIUS, James HESKETT, Robert BEHN, Philip CROSBY, Jemes DOIG, Steven KELMAN, Mark MOORE, Ronald HEIFETZ, Philp HEYMANN Y Robert REICH, sin duda alguna, han marcado la tendencia de realizar cambios en las organizaciones pblicas -muchos de ellos con un matiz empresarial- y de transitar del modelo burocrtico al postburocrtico. Un dato interesante es que la mayora de estos autores son norteamericanos, y es que en efecto, segn Ezra SULEIMAN (2000: 10), el ataque a las organizaciones pblicas burocrticas ha estado encabezado por Estados Unidos. Ningn pas, con la excepcin del Reino Unido, se ha podido equiparar a Estados Unidos en su fervor de dar la vuelta o reinventar las organizaciones tradicionales Por qu se considera a tales organizaciones perezosas, caras y pasadas de moda en algunos pases, pero no en otros? Por qu algunos pases -especialmente EU- ven la necesidad de deshacerse de instituciones establecidas hace mucho tiempo y crear otras nuevas que las sustituyan mientras que otras simplemente ven la necesidad de llevar a cabo algunas reformas? Si la enfermedad afecta por igual a todas las sociedades, por qu varan los remedios empleados? Independientemente de estas cuestiones, lo que es innegable es el impacto generado en los ltimos aos, por estos movimientos modernizadores en el decir y en el hacer de casi todas las Administraciones Pblicas. Bastar con hacer una revisin de la mayora de las polticas y programas de modernizacin de las Administraciones Pblicas de los ltimos cinco aos para probar que hay una enorme coincidencia en el manejo de conceptos como de objetivos y medidas estratgicas, esto tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo. Los trminos de calidad, calidad total, cliente, reingeniera de procesos, desregulacin, presupuesto por objetivos, outsourcing, benchmarking, planeacin estratgica, gestin por resultados, gestin estratgica de recursos humanos se han vuelto de uso comn. Sobre el tema que nos interesa que es el de la profesionalizacin de las Administraciones Pblicas, como propuesta modernizadora se destaca la Gestin Estratgica de Recursos Humanos (Strategic Human Resource Management), que aparece a mitad de los aos 80 en Estados Unidos y Gran Bretaa (AMSTRONG, 1999). En este nuevo contexto de prestacin de servicios y de redefinicin de las actividades clsicas de carcter burocrtico han cobrado mayor sentido las propuestas de cambio en la Administracin Pblica en general y en la gestin de los recursos humanos en particular. Es en este nuevo contexto que la innovacin en la Gestin Estratgica de Recursos Humanos se asocia a la creacin de valor pblico (SALVADOR,2ooo: 14).

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LA PROFESIONALIZACN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS La Gestin Estratgica de Recursos Humanos con una influencia notable en las organizaciones del sector privado, especialmente en las medianas y grandes empresas, se caracteriza, entre otros, por los siguientes rasgos distintivos (AMSTRONG,
1999):

a. Una visin estratgica, asociada a la integracin de la misin de la organizacin con la gestin y desarrollo de sus recursos humanos. b. La coherencia entre las polticas (lneas genricas de actuacin) y la gestin y administracin de personal (concrecin en las actuaciones concretas en relacin al personal), en relacin con la cascada poltica-gestin-administracin de recursos humanos. c. La necesidad de implicar a los empleados en la misin y los objetivos de la organizacin. d. La consideracin de los empleados como principal recurso de la organizacin que merece una atencin especial. e. La generacin de una cultura corporativa, que asiente unos valores y una manera de ser compartida entre los miembros de la organizacin. f. La responsabilidad en la gestin de personal, considerando que es una tarea de la alta direccin, que debe desarrollar las actuaciones con una visin integral, pero que se traduce en un conjunto de actividades puntuales a desarrollar por parte de los directivos de lnea, que deben actuar como gestores de recursos humanos. Estas caractersticas identificadoras se apoyan en una serie de tcnicas de gestin que, en su aplicacin conjunta, producen una suerte de dinmicas que, se supone, refuerzan el papel y los resultados de los recursos humanos en la organizacin. La aplicacin de este conjunto de tcnicas de gestin conlleva la asuncin de las premisas bsicas que orientan el modelo de Gestin Estratgica de Recursos Humanos, configurando una "institucin" -como conjunto de valores, normas, rutinas y procesos- dentro de la organizacin. Cabe sealar que, tras las caractersticas genricas enunciadas, las tcnicas que las desarrollan comportan una serie de valores, como la individualizacin de las relaciones laborales, el fin de la estabilidad, que no suelen aparecer de forma explcita. Sin embargo, si bien es cierto que la Gestin Estratgica de Recursos Humanos como las otras tcnicas sealadas que forman parte de la Nueva Gestin Pblica, en general, han tenido un presencia significativa en cuanto a publicidad, moda, vanguardia administrativa, nuevo discurso poltico y administrativo, los resultados en cuanto eficacia y legitimidad no han sido los que se esperaban y su impacto ha sido desigual en las distintas Administraciones Pblicas que las han adoptado. Propuestas como la introduccin de la lgica del mercado, la competitividad, la bsqueda de la excelencia, o la reingeniera de sistemas, en su aplicacin directa al

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sector pblico, presentan habitualmente importantes deficiencias derivadas de una falta de adecuacin a los valores, normas, rutinas y procesos propios de la Administracin Pblica, es decir, de su falta de adecuacin a las instituciones que se proponen cambiar (SALVADOR, 2000: 7) . Se ha comprobado que los xitos alcanzados en la mayora de las veces han sido slo aislados y temporales y con un gran exceso de retrica (MICKLETHWAIT y WOOLDRIDGE, 1998); llama la atencin considerablemente en todas las polticas neoempresariales la lgica del mercado por encima de la lgica del Derecho como regulador de las actuaciones de los servidores pblicos y de los actos administrativos (DILULIO, GARVEY y KETTL, 1996). La crtica ms fuerte en ese sentido la ha alcanzado precisamente el National Performance Rewiew, cuyos argumentos y mtodos para alcanzar sus fines han sido sumamente debatidos (CRUZ, 1998; ABERBACH y ROCKMAN, 1999) y en trminos generales, los avances y resultados en cuanto a toda la Administracin Pblica norteamericana se refiere, en un lapso de 8 aos, han sido poco significativos (KETTL, 1996). En cuanto al tema particular de la reinvencin del gobierno, segn SULEIMAN (2000: 4): "la pregunta que es necesario hacerse es: a que nos referimos con reinventando el gobierno? Si con ello se hace referencia a un gobierno que funcione mejor y cueste menos, esto no es nada excepcional ya que ste ha sido la hase de las reas de gestin y Administracin Publica desde su inicio. Si, por el contrario, por reinvencin se entiende, tal como lo sugiere KELMAN, 'el establecimiento de nuevas reglas y empowerment (adquisicin de poder)', entonces se ha pasado, de cuestiones relativas a la gestin, a cuestiones relativas a la poltica; asunto no resuelto por lo pronto. Qu es lo que se tiene que reinventar finalmente? De tal manera, que se dice que si los objetivos son hacer al gobierno ms efectivo y mejorar la relacin coste efectividad, quizs la reinvencin es simplemente una caracterizacin hiperblica". Otra de las crticas a la Nueva Gestin Pblica curiosamente se ha dado en el campo de la evaluacin, en el que no ha demostrado su fortaleza, mxime cuando uno de sus principios se pronuncia por el tema de los resultados o outputs. Gran parte de las caractersticas ms celebradas de la Nueva Gestin Pblica son virtualmente imposibles de medir (LYNN, 1997), tanto en la medicin de outputs (es decir, nmero y calidad de actividades) o atendiendo a resultados (una medicin ms amplia de la efectividad), ambos aspectos resultan difciles de evaluar. ste es un problema al que se enfrentan la mayora de los pases que se encuentran en est dinmica. Pero sin duda alguna, de las crticas ms severas estn aquellas dirigidas a cuestionar la existencia y los impactos institucionales del modelo postburocrtico. En un primer momento, se concluye que lo que se ha hecho hasta ahora no significa la existencia de un paradigma o de un nuevo modelo del cual habla incluso el Comit de Gestin Pblica de la OCDE, sino del logro de una neoburocracia, que tiene como principales atributos la recuperacin de aspectos como la descentralizacin,

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADM[N[STRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS estmulos al trabajo, autonoma, y definicin de objetivos, propios del modelo burocrtico tradicional, que, aunado a otros como los criterios de mercado en las organizaciones, la flexibilizacin, y el no control tienen como nico objetivo el logro de la eficiencia en las organizaciones, aspecto que no resulta novedoso. En un segundo momento, se concluye que el modelo postburocrtico preocupado por el aspecto de la eficiencia deja de lado su relacin con la dimensin democrtica. Salvo en uno que otro postulado de la teora de OSBORNE y GAEBLER, en el que se alude a la participacin de organismos e iniciativas sociales en coordinacin con los gobiernos en actividades pblicas --en la que la atencin se centra ms en el estilo empresarial que en las expresiones colectivas-, la contribucin abierta del modelo postbucrtico tanto en el discurso como en las acciones para paliar el dficit democrtico es casi inexistente (BRUGU, 1996). Se concluye que la idea del post es falaz y lo que se est haciendo es slo re-racionalizar a las burocracias. Pero an ms, en pases en los que no est consolidado un modelo burocrtico se ha hecho todava ms notoria la poca solidez de la que gozan las propuestas administrativas mencionadas, en las que juega un papel ms relevante el discurso que los resultados (RAMI, 2001; MARTNEZ PUN, 2000). Esto no significa tampoco que se les tenga que descalificar totalmente, est claro que han probado su eficacia en muchos terrenos. Slo se considera que puede resultar peligroso sobrevalorar su utilidad, la cual incluso puede generar resultados adversos y sobre todo costosos para Administraciones Pblicas que ni siquiera cuentan con las condiciones y la cultura administrativa suficientes para implementar propuestas administrativas de estas caractersticas. Se parte de la idea de que el modelo postburocrtico, o al menos el enfoque de los autores antes mencionados, no es suficiente, y se concluye que es necesario su fortalecimiento para pasar de un enfoque exclusivamente centrado en la eficiencia a otro que tambin considere la dimensin democrtica y tica. Al respecto, ya existen una serie de propuestas como las de RANSON y STEWART (1994), POLLlTT (1993), Ross (2001) YGUERRERO OROZCO (1999) que tratan el tema. De tal forma que, se pueda observar un trnsito del modelo gerencial a un modelo de responsabilizacin (Ross, 2000) o en una dimensin mucho ms ampliada: el trnsito de un Estado Gerencial a un Estado Cvico (GUERRERO OROZCO, 1999). Ante esta realidad, la revalorizacin del modelo burocrtico weberiano se constituye tambin en una de las propuestas de cambio, no slo para pases que no cuentan con l en la mayora de sus grandes lneas administrativas 12, sino tambin en aqullos en los que por siempre ha funcionado. El factor democracia impele a que los gobiernos y las Administraciones Pblicas basen su actuacin en los mbitos de

12 Sera presuntoso decir que existen pases en el mundo en el que funciona el modelo burocrtico weberiano plenamente. De ninguna manera, ante todo se tiene que considerar que tal modelo de organizacin era un modelo ideal, pero s se puede mencionar [a existencia de aspectos generales de este modelo en las burocracias actuales.

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la legalidad, la tica, la responsabilidad, el profesionalismo, a travs de la publicitacin de las polticas, el manejo transparente de los recursos, la receptividad, la rendicin de cuentas y la calidad en la prestacin de los servicios pblicos. Ahora ms que antes, es ineludible recuperar la legitimidad y la eficacia en las Administraciones Pblicas como sinnimo de gobernabilidad y buen gobierno y eso slo se podr lograr a travs de los elementos descritos. De ah la importancia de redescubrir y revalorar las partes positivas del modelo weberiano y de no cancelar por todas su vigencia. b) La revisin del modelo burocrtico weberiano Las propuestas de modernizacin administrativa pareciera ser que por un momento se constituyen en la nica frmula de innovacin y cambio en las Administraciones Pblicas tanto por las nuevas tecnologas administrativas, el nuevo lenguaje o retrica, los nuevos esquemas organizacionales como por la nueva gestin estratgica de recursos humanos, todo ello en detrimento de figuras y de conceptos que tienen que ver con esquemas burocrticos tradicionales. Sin embargo, se considera que, hasta hoy da, ese derrotero es slo aparente, ya que de las figuras que supuestamente comienzan a perder auge, existen algunos elementos que tienen una plena vigencia en las Administraciones Pblicas contemporneas. En particular, nos referimos al modelo burocrtico weberiano. Lo cual nos indica que hasta hoy da no hay frmulas nicas para la mejora y la transformacin de las Administraciones Pblicas. Para el anlisis del modelo burocrtico weberiano resulta conveniente comenzar con la delimitacin de algunos conceptos. Por burocracia se entender el tipo de poder inherente a las pautas de organizacin administrativa formal de acuerdo con Max WEBER, mientras que con el trmino burcratas se intenta designar al grupo de funcionarios que ejerce en la mxima medida dicho poder de acuerdo con Carlos MARX (BAENA, 2000: 237). Segn Mariano BAENA DEL ALCZAR (2000: 224), la teora weberiana de la burocracia es una parte de la filosofa de la historia elaborada por el autor y, como tal, no puede separarse de ella. La burocracia es uno de los sistemas de dominacin posibles y se presenta como la forma tpica de organizacin, propia de un estado avanzado de la civilizacin humana. El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un consentimiento de los sbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismtica y legal. Slo superados los momentos histricos en que existen unas relaciones basadas en vnculos feudales de vasallaje que forman parte de los valores de la sociedad tradicional, as como aquellos otros que se fundamentan en la lealtad a un jefe, la legitimidad se basa en criterios racionales organizados de acuerdo con la ley. La idea central que concreta el supuesto bsico de las funciones de la burocracia moderna consiste en que se hayan definido oficialmente una serie de atribuciones fijas de los servidores pblicos mediante leyes y reglamentos. Esto significa que se han individualizado un conjunto de tareas que deben llevar a cabo los agentes de la organizacin y, desde luego, que dichas tareas han sido distribuidas met-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS dicamente entre estos agentes. El conjunto de operaciones a realizar. que se encuentra regido por la legalidad. se lleva a cabo bajo unas jefaturas definidas. pues entre los rasgos bsicos del modelo se cuenta el de la existencia de poderes de mando. A su vez, las tareas previamente fijadas y distribuidas metdicamente deben realizarse por personas nombradas en debida forma que tengan unas aptitudes bien determinadas. Todo ello significa la fijacin previa de unos mbitos de actuacin de los agentes pblicos y el intento de articular las actividades del modo ms racional posible, si bien se trata de una racionalidad que depende de lo dispuesto en las leyes y los reglamentos. Segn Manuel VILLORIA (2000b: 145), ms all de los aspectos organizacionalesy legales, la burocracia pblica, en un modelo de .servicio civil de carrera, tiene una serie de caractersticas y tiene un papel que cumplir en la sociedad. Basndose en autores como GARRIDO FALLA, ROHR Y TERRY, el autor desarrolla los siguientes razonamientos sobre tal figura: El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales. Esta obligacin ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesin. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autnomo, con respecto a otras instituciones democrticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en la accin de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legtimo, amparado en la Constitucin, de controlar el poder de los lderes polticos electos. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representacin. Dicha labor la ejerce a travs de su constante participacin en los procesos de toma de decisiones, as como en el ejercicio de su obligacin de asegurar que en las opciones de polticas se produce una razonada deliberacin por parte de todos los implicados en el asunto. Las burocracias no slo ejercen labores administrativas, sino que tambin ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razn, su permanencia y estabilidad es fundamental para la aplicacin imparcial del Derecho. La objetividad e imparcialidad con la que acta hace que su bsqueda de eficiencia pueda beneficiar o perjudicar al partido poltico en el gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al inters partidista del poder. Al respecto, loan SUBIRATS (1991) y Guy PETERS (1995) sealan que los recursos ms importantes que posee la burocracia y que podran explicar la importancia de su papel seran: El control sobre la informacin y su capacidad profesional. La burocracia es quien conoce mejor lo que est realmente sucediendo en la aplicacin de los

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programas pblicos, conoce el grado de aceptacin que generan y los principales fallos en su diseo que debern modificarse. De alguna manera pueden implcitamente intercambiar informacin por influencia en el proceso decisional. El tipo de informacin suministrada puede conducir a que ciertos tipos de decisiones se consideren inevitables. Lgicamente no tiene el monopolio ni de la informacin ni de la capacidad profesional; de hecho, cada tema o problema que la Administracin se plantea resolver genera sus propias redes de informacin e influencia, pero el lugar que ocupa la burocracia en el proceso de actuacin de los poderes pblicos confiere a esos recursos (informacin, expertise) un papel nada desdeable. Otro importante recurso es la red de contactos formales e informales que desde los distintos servicios de la Administracin se mantienen con el exterior de la Administracin y con la misma cpula decisional. Ello le confiere una gran accesibilidad y una notable influencia, incrementado todo ello por su permanencia o longevidad en la estructura administrativa. La permanente posicin de los burcratas en el proceso poltico es uno de los recursos ms eficaces. Su grado de conocimiento del terreno les permite absorber o neutralizar a polticos demasiado audaces, o simplemente mantener su grado de influencia aprovechando la constante novedad de los decisores polticos. El modelo burocrtico weberiano es una formulacin intelectual, segn la cual en un momento determinado de la historia, cuando se alcanza cierto desarrollo econmico y social y las tareas de los poderes pblicos son abundantes y complejas, es posible montar una organizacin que responda al doble criterio de la racionalidad y la legalidad o, si se quiere, a una racionalidad organizada por leyes y los reglamentos (BAENA, 2000: 226). Se destaca de inmediato que esta racionalidad organizada por la ley supone la tramitacin por escrito de una serie de expedientes y documentos. Los agentes pblicos trabajan, en definitiva, en el estudio y elaboracin de dichos documentos y en dar curso a los procedimientos oportunos para llegar a una decisin sobre la materia a que se refieren los expedientes. De no menos inters resultan otras dos notas en las que WEBER profundiza bastante, pero que adems se deducen de esa zona nuclear aludida. En primer lugar, se destaca la nocin de la jerarqua funcional. No se trata slo de que exista una potestad de mando, sino, adems, de que las tareas de los superiores se correspondan con una ordenacin de las funciones en virtud de la cual las de carcter ms elevado son desempeadas precisamente por los agentes en la cspide de la escala jerrquica. Ello supone, desde luego, que los agentes inferiores son inspeccionados por los superiores respecto al contenido de sus tareas. La segunda nota es la de la especializacin de los funcionarios. WEBER insiste en que la burocracia implica o supone un concienzudo aprendizaje profesional. La actividad burocrtica es especializada, por lo que exige unos conocimientos que poseen los funcionarios y que son indispensables a la organizacin. Como se

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puede observar, en consecuencia, uno de los elementos de esa racionalidad organizada por la ley se concentra en que el sistema de dominacin sea asegurada por profesionales fijos, y no por aficionados que acten a tiempo parcial respecto a otras ocupaciones como suceda en el caso de las organizaciones feudales, o en virtud de la lealtad a un jefe carismtico. Slo as se comprende que una de las notas del modelo sea, a tenor del texto weberiano, que la burocracia exige el rendimiento mximo del funcionario. El ingreso en la funcin pblica requiere un aprendizaje y esto lleva de inmediato a establecer una relacin obligada entre la funcin pblica y el sistema de educacin. Ciertamente sta es mucho ms accesible hoy da a todas las clases sociales, pero con todo difcilmente tiene acceso toda la poblacin del pas a la educacin superior que se requiere para ocupar los altos puestos burocrticos (BAENA, 2000: 226-227). Es en este punto en el que cobra vida la figura del servicio civil de carrera. En trminos generales, las caractersticas ideales de la organizacin burocrtica son (WEBER, 1998; VILLORIA, 2000a: 129-130; OFFE, 1996): El alto grado de especializacin de funciones: coherente con la necesaria tecnificacin racional. Estructura jerrquica de autoridad, con reas bien delimitadas de competencia y responsabilidad. La autoridad est legitimada por la creencia en la correccin de las reglas y la lealtad del burcrata se produce respecto de un orden impersonal procedente de una posicin superior y no de la concreta persona que lo defiende. En todo momento est determinado quin tiene que dar instrucciones y sobre qu, con lo que desaparece la posibilidad de negociar, de interpretar, de aconsejarse, etc. La delimitacin rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organizacin y seguridad jurdica. Reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento tcnico. Clara diferenciacin entre la renta y fortuna privadas y oficiales de los miembros. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurdica, toma las decisiones a quien compete segn la ley. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma y la garanta de los derechos ciudadanos -principio de audiencia al interesado. El uso de documentos y comunicacin por escrito: coherente con la seguridad jurdica y a la posibilidad de apelacin. Esto es el principio de la "constancia en acta" (una de las caractersticas de la definicin de poder burocrtico) constituye un ejemplo de ello: para la actividad del funcionario no tiene significa-

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cin lo que ha odo comentar, ni lo que sabe confidencialmente, ni lo que sospecha por su cuenta, ni de lo que se ha informado por s mismo, sino slo lo que se presenta en forma escrita y puede ser visto por cualquiera (al menos por cualquier superior) . La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexin del respeto a la norma y a la jerarqua. La preparacin tcnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especializacin. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al Derecho y la racionalidad de las decisiones . La administracin burocrtica slo existe dndose el supuesto de un Estado que cobra impuestos, de un Derecho y de un mantenimiento de los funcionarios (que incluyen generalmente los derechos de pensiones y van unidos a la prohibicin de hacer huelgas y de otras formas de luchas laborales): con ello, la propia subsistencia econmica deja de ser para el funcionario tema de sus actividades, es decir, pasa a ser insobornable. Estas caractersticas son funcionales al desarrollo de la sociedad moderna pues facilita: a) El desarrollo del capitalismo y la industrializacin: pues proporciona seguridad jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo, b) La urbanizacin y la especializacin ocupacional: pues est abierta a una constante especializacin y profesionalizacin interna, c) El desarrollo de la ciencia y la tecnologa: pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de por vida y d) La difusin de normas jurdicas abstractas: pues garantiza una elaboracin y aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista (GIDDENS, 1997). Resulta que lo que hace a una organizacin ms o menos burocrtica no es simplemente la existencia de reglas, sino la calidad, la naturaleza de las mismas. La administracin feudal tambin controlaba la accin de la organizacin por medio de reglas. Pero la diferencia fundamental entre este tipo de organizacin y el burocrtico consiste en que las reglas feudales no se basaban en la competencia tcnica ni en el pensamiento racional, sino en la tradicin. Administracin burocrtica significa fundamentalmente ejercicio del control basado en el conocimiento (competencia tcnica). Y este rasgo es lo que la hace especficamente racional (MOUZELlS, 1991: 46). El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo de nuevo a WEBER, el modelo rene las siguientes caractersticas (VILLORIA, 2000b: 130): El cargo es asignado a funcionarios individuales.

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Estn sometidos a relaciones jerrquicas. Son nombrados por autoridad competente. Estn tcnicamente preparados para desempear su cargo. Su relacin es voluntaria. Tienen seguridad en el empleo. Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. Trabajan dentro de un sistema de carrera. Son retribuidos con un salario peridico y suficiente y poseen derechos de pensin. Son retribuidos de conformidad con su rango. Trabajan bajo la proteccin de su cargo. La aportacin de WEBER consiste en haber formulado claramente una realidad no bien comprendida en tiempos anteriores: la aplicacin de la legalidad a la articulacin de las relaciones entre los servidores pblicos del Estado, lo que da lugar a un tipo especfico de ordenacin. Lo que no se prev en el modelo burocrtico weberiano, posiblemente porque no era un problema poltico y social de importancia en la fecha de su elaboracin, es la complejidad de relaciones entre las organizaciones de diversos tipos que existen en el Estado contemporneo. La serie de organizaciones separadas del Estado central, la multiplicidad de situaciones en que pueden encontrarse las empresas pblicas, no se contemplan en el tipo ideal construido, que tampoco tiene en cuenta la organizacin territorial del Estado, ni el gran problema de centralizacin o descentralizacin. Posiblemente sta sea una de las razones principales que pueden aducirse para considerar el modelo weberiano como una aportacin del mximo inters de la que deben retenerse, sin duda, puntos concretos, pero que no es vlida para resolver todos los problemas de nuestro tiempo (BAENA, 2000: 233). En efecto, las burocracias contemporneas tanto como organizaciones como grupos de personas son mucho ms complejas de lo que un modelo terico puede contemplar. Aunado a la complejidad interior de la organizaciones, en las que estn presentes relaciones de poder, variedad de conductas, diversidad de intereses, problemas de comunicacin interorganizacional, duplicidad de funciones, estn los factores de contingencia (MJTZBERG, 1988; JEPPERSON, 1991), entre ellos el entorno, el cual puede ser tan complejo que puede alterar la actuacin de las burocracias y el comportamiento de las personas que forman parte de la misma. Se dice incluso que el entorno no permite al sistema administrativo la construccin completa de ese esquema normativo de racionalidad orientada hacia un objetivo que, sin embargo, exige de l. Por un lado, fracasa la direccin de la actividad administrativa por

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medio de reglas fijas e independientes de la situacin en todas aquellas materias que no se amoldan a un estndar y que por su naturaleza no pueden someterse a ninguna rutina general. Por otro lado, sin embargo, el campo de juego a disposicin, dentro del que puede la Administracin concentrarse en tareas y adecuarse a ellas elaborando reglas apropiadas al tema, est limitado por restricciones institucionales y fiscales. Tales premisas se imponen de manera que la Administracin, pese a verse sometida a un presin creciente por programas de objetivos, no queda liberada de su atadura condicional a premisas legales. Resulta, pues, una interaccin y un entrecruzamiento recproco de dos criterios de rectitud de las actividades administrativas. Tiene, a la vez, que adecuarse a las normas y cubrir los objetivos. Precisan, por tanto, una estrategia doble de autolegitimacin, lo que lleva no pocas veces a soluciones forzadas, que no se adecuan a ninguno de los dos criterios (OPPE, 1996: 1314). Esto orilla a las Administraciones, en un determinado momento, a desmarcarse del Derecho y a procurar legitimaciones alternativas de una de las dos maneras siguientes: o bien movindose al plano supralegal de concepciones concretas del orden, con la que pueden entonces darse contenido a concepciones de "orden fundamental democrtico-liberal", o pasando al plano infralegal de procesos de consenso (OFFE, 1996: 18). Todos estos aspectos, no considerados en el modelo terico racional, pareciera ser que indican de forma acumulada la existencia de una crisis del modelo burocrtico. Crisis que resulta evidente cuando se observa el consenso existente actualmente, en la necesidad de implantacin de propuestas gerenciales para la Administracin Pblica. Contrariamente a WEBER que concibi el burcrata ideal como un mero instrumento administrativo, las nuevas teoras de la organizacin presentan un carcter omnicomprensivo. En ellas los aspectos instrumentales del comportamiento burocrtico constituye slo una mera dimensin del modelo. El burcrata es contemplado ahora como un ser humano completo, con emociones, creencias y fines individuales propios, que no siempre coinciden con los generales de la organizacin (MOUZELIS, 1991: 65), por lo tanto, se requieren otro tipo de estudios para el anlisis de estos factores. En este aspecto cobra vida la propuesta denominada Gestin Estratgica de Recursos Humanos. Por otra parte, segn Guy PETERS (1995: 4), a medida que ha ido aumentando la carga de trabajo del gobierno, la dicotoma poltica-administracin es cada vez ms un mito, ha sido inevitable que ms y ms decisiones se tomen fuera de sus ramas polticas y s en las ramas administrativas; se hace cada vez ms evidente que no todas las decisiones gubernamentales se toman en los salones de la legislatura y ms en oficinas administrativas. En la literatura acadmica varias tendencias han disminuido la distancia entre la poltica y la administracin. En primer lugar, la teora de sistemas y el anlisis estructural-funcional destacan su interconexin ms que su distancia; un anlisis emprico en los Estados Unidos ha descubierto que muchos polticos y funcionarios pblicos no perciben ningn alejamiento real entre las dos partes del gobierno. Esta nueva situacin ha puesto el acento en la discrecionalidad

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS que requieren los directivos como parte de las propuestas del gerencialismo. Para CLARKE y NEWMAN (citados por LONGO, 2001: 16), el management ha invadido la poltica y ocupado franjas del territorio poltico. Segn SUBIRATS (1991: 42), la frontera entre polticos y burcratas se vuelve cada ms confusa, no slo por el entrecruzamiento y recambio constante de unas mismas personas en ambas categoras, sino porque no resulta fcil distinguir roles reales, basndose en 10 formalmente establecido en los procesos de toma de decisiones. En ese sentido, se parte de la idea de contar con una burocracia profesional dirigida y controlada por la poltica, en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento por razones de inters pblico (LONGO, 2001: 4). Se considera que todos los elementos antes descritos que forman parte del funcionamiento y del nuevo contexto en el que se mueven las burocracias contemporneas adquieren la suficiente fuerza como promotores de cambio y de transformacin de las mismas. Por lo que no se descartan propuestas tendientes a combinar modelos llmese mrito con flexibilidad (LONGO, 2001), mrito con calidad, mrito con responsabilidad; las posibilidades son enormes en este terreno. No obstante ello, se considera que las burocracias y los burcratas siguen jugando un papel de primer orden y que los principios que los sostienen se encuentran en plena vigencia como la legalidad, la legitimidad, la eficacia, el mrito, la capacidad de las personas, la imparcialidad y la profesionalizacin. De igual forma, en la poltica de personal, podran encontrarse posibilidades de racionalizacin an no explotadas. En este caso, racionalizacin debera significar lo siguiente: la mejora de la coordinacin entre capacidades personales y exigencias de las tareas (posiciones) (LUHMANN, 1993: 122). Desde nuestro punto de vista, en la figura en la que se han materializado muchos de estos preceptos es en lo que se conoce como servicio civil de carrera.

3.

ANLISIS SOBRE LA FIGURA DENOMINADA SERVICIO CIVIL DE CARRERA a) Modelos de Funcin Pblica

Una vez hecha la aclaracin a pie de pgina (2) sobre el trmino servicio civil de carrera, de acuerdo con la tradicin poltica-administrativa y acadmica en Mxico, es conveniente explicar algunos conceptos y formas en la que se presenta est figura en las principales Administraciones Pblicas del mundo. Segn Carles RAMI (1999: 74), hay dos grandes modelos de funcin pblica 13 como se encuenl' Funcin Pblica entendida como nocin circunscrita al ncleo estratgico del Estado para la que el sistema demrito opera en su plenitud. como garanta institucional para lagobemabilidad de los pases y que sera distinta del "empleo pblico" nocin ms amplia, en cuyo interior cabran relaciones de empleo diferentes, ms prximas a lasque sedan en el mbito empresaria!. Vase Joan PRATS, "Los fundamentos institucionales del sistema de mrito: la obligada distincin entre funcin pblica y empleo pblico", en Documentacin Administrativa 241-242 enero-agosto, INAP Madrid, Espaa 1995.

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tran organizados los empleados pblicos: el modelo cerrado de Gestin de Recursos Humanos y el modelo abierto de Gestin de Recursos Humanos. El primero parte de la consideracin de que el empleado pblico o funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administracin, a la que prestar sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo mbito configurndose, de esta manera, su carrera profesional. ste es el sistema empleado en Francia y Espaa (articulado en cuerpos) o en el Reino Unido hasta abril de 1995 (estructurado en funcionarios). El segundo modelo se basa en la diferenciacin radical de los diferentes puestos de trabajo de la Administracin, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo. Ello ha dado lugar a la formacin del eslogan "el mejor hombre para cada puesto". Se est, entonces, ante un sistema basado en la especializacin. La vinculacin temporal de los funcionarios con la Administracin depende de la necesidad de permanencia de las funciones asociadas a los puestos de trabajo que ocupan. ste es el sistema empleado en Estados Unidos. A estos dos modelos que hacen referencia a la estructura de la funcin pblica. cabe aadir la variable del grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal, es decir, si el personal de la Administracin es seleccionado nicamente en funcin de su capacidad profesional, frente al grado de politizacin, en el caso de que el personal pblico sea reclutado bajo criterios de confianza poltica. En la mayora de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir, los empleados pblicos son reclutados en funcin de su capacidad profesional. Esto suele ser as, excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones pblicas, que normalmente son ocupados por polticos o personas seleccionadas bajo criterios de confianza poltica (eventuales). En estos casos su vinculacin con la Administracin es slo temporal (RAMI, 2000b: 2-3). En cuanto a los espacios reservados para la cargos de confianza poltica varan de un pas a otro, no existe un porcentaje, ni una cantidad igual para todos los pases. Caso contrario al sistema neutral es el sistema politizado, caracterizado por un nivel de politizacin predominante en la Administracin. Los casos ms significativos se encuentran en la Administracin de Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la Administracin espaola del siglo XIX (cesantas) o generalmente en aquellas Administraciones en las que no se lleg a implantar la figura, como en la mayora de las Administraciones Pblicas latinoamericanas contemporneas (sistema de patronazgo o en su versin negativa spoil system). El sistema de botn, de cesantas, o patronazgo consiste en que los empleados pblicos se renuevan despus de un perodo de elecciones cuando el partido ganador en las mismas recompensa a algunos de sus seguidores nombrndolos para los puestos pblicos (RAMIO, 1999: 75). b) Conceptos y distinciones De acuerdo con Mauricio MERINO, el servicio civil de carrera se aplica a todos los puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos y consiste en

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PUBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS el establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la calificacin de los mritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos que previamente se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en particular. El servicio civil tiene tres cualidades caractersticas: competencia, neutralidad e igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la seleccin de candidatos mediante la aplicacin de exmenes que se presumen rigurosos; la segunda se basa en el supuesto de que la rama administrativa ejecuta la voluntad poltica, sin interponer la propia; y la tercera lleva a la consideracin de una democracia ampliada a la ocupacin de cargos pblicos (MERINO, 1981: 482-483). Para Raymundo AMARO GUZMN, el servicio civil, en su ms amplio sentido, puede significar: a) El sector pblico de naturaleza civil, donde se concentran todas las actividades normativas, operativas, asesoras, y administrativas del Gobierno; b) el conjunto de leyes, decretos, reglamentos y disposiciones relativos al rgimen de trabajo del personal civil estatal, aun cuando no se propicie la carrera del servidor pblico;
e) administracin cientfica del personal civil de las instituciones pblicas donde

deben predominar, entre otros elementos, el mrito e idoneidad personal y la carrera administrativa (AMARO, 1996: 120-121). Las conceptos de estos dos autores latinoamericanos son importantes, ya que no marcan una distincin entre tipos abiertos y cerrados. Posiblemente esto se debe a la poca tradicin y experiencia que se tiene en la implantacin de esta figura.

A contrario sensu, si se revisan definiciones de autores europeos la distincin entre tipos es muy clara. Segn Francois GRAZIER, existe el servicio pblico de estructura abierta y el servicio pblico de estructura cerrada:
El Servicio Pblico de Estructura Abierta tiene como caractersticas (GRAZIER, 1972: 7 y ss.): 1.- Se realiza un inventario y descripcin de los puestos necesarios en la Administracin. El reclutamiento y seleccin son con base en los requerimientos del puesto y la especializacin. 2.- La persona es titular del puesto, si ste se elimina o se modifica y la persona es afectada, no entra en una carrera con derechos, prestaciones, ascensos y retiro. 3.- No implica esfuerzos de formacin de los servidores pblicos por parte de la Administracin Pblica. Las ventajas de este sistema son la simplicidad, la flexibilidad y la rentabilidad. Es simple porque no se tiene que garantizar todo un sistema de ascenso, de califi-

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cacin de mritos, y de promocin. Es flexible porque puede integrarse todo tipo de profesionista y pueden emplearse personas de otro sector que no sea el gubernamental y es rentable porque slo se ocupa al personal que se necesita. Un ejemplo con algunas de esas caractersticas lo son los Estados Unidos con sistemas de seleccin post by post que se aplican a un gran nmero de unidades, aunque muy vinculados a la confianza poltica de los dirigentes polticos (RAMI, 2000b: 2). El Servicio Pblico de Estructura Cerrada tiene como caractersticas (GRAZIER, 1972: 22-30): 1.- Estatuto o Ley. Existen leyes particulares para el servicio civil y que los servidores pblicos no son empleados privados, sino empleados de Derecho pblico. De tal forma, que tienen derechos y deberes especiales. 2.-Carrera Administrativa. El ingreso al servicio del Estado no se basa en un reclutamiento para ocupar un puesto determinado, sino en la promesa de que el servidor pblico ocupe una serie de puestos organizados y jerarquizados. Lo ms comn es que se ingrese al sector gubernamental de joven, entre los 20-25 aos, y se permanezca hasta los 60-65 aos, ocupando cada vez puestos ms importantes y con mayor responsabilidad. La carrera administrativa se organiza de la siguiente manera: a. Existen lmites y mecanismos de promocin, que hacen que el servidor pblico escale los sucesivos niveles del rea de la cual forma parte, o bien pasando a otra rea. Para ello, necesita obtener ciertas calificaciones para alcanzar el puesto que desea. b. De lo anterior surge la necesidad de que el servidor pblico tenga una preparacin y conocimiento general, y no especializado, de la organizacin pblica de la cual es miembro. c. El servidor pblico tiene como uno de sus principales derechos el de la estabilidad en su puesto de trabajo. d. El servidor pblico tiene deberes, de hecho, se les puede prohibir que tengan alguna posicin poltica (aunque es importante decir que este punto actualmente se est revisando en pases como Francia y Alemania) (MONTRICHER, 1991; ULRICH, 1991) o de pertenecer a un sindicato, de organizar una manifestacin pblica o una huelga. e. En cuanto a la remuneracin, sta se prolonga con la pensin de retiro. El tipo cerrado disea una arquitectura que se fundamenta en los cuerpos que vienen a ser colectivos profesionales con rasgos bsicos comunes (como la titula-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlIBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS cin O la especialidad, por ejemplo), dentro de los cuales se establecen categoras que marcan una escala interna y fijan los criterios de carrera profesional. Un rasgo distintivo del tipo cerrado es, precisamente, su asuncin del concepto de carrera profesional dentro y entre cuerpos. Este planteamiento conduce a la elaboracin de procesos selectivos de carcter colectivo, que dan acceso no a un puesto de trabajo sino a un cuerpo o a una categora, a partir de la cual se desarrolla cierto tipo de funciones. Ello preconfigura tanto los instrumentos de seleccin (bsicamente oposiciones) como el tipo de pruebas selectivas (de carcter genrico, para comprobar la adecuacin de los candidatos a las caractersticas comunes de entrada al cuerpo). La seleccin suele apoyarse en ciertos mecanismos de acogida (formacin y adiestramiento de entrada) que facilitan la adecuacin de los empleados seleccionados a las distintas unidades de la organizacin (BALLART y RAMI, 2000: 348). Las ventajas que presenta el sistema de estructura cerrada es que forma servidores pblicos adaptados a la Administracin Pblica, con espritu de servicio, lo que obliga a sta a crear de manera permanente instituciones y cursos especiales para la formacin y capacitacin de su personal. El caso ms representativo es Francia. Sin embargo, los riesgos que se corren con un sistema de estas caractersticas son diversos: la posibilidad de crear con el tiempo estructuras demasiado cerradas que potencialmente pueden convertirse en lites; crear cuadros de servidores pblicos que, en el nimo de ser neutros y apolticos, se alejen del contacto con el ciudadano y del inters general. Para reforzar esta idea, Miguel SNCHEZ MORN (1997: 30) seala que, finalmente, la propia estabilidad en los puestos propicia la rutina y la poca creatividad de los servidores pblicos. Estos riesgos que se mencionan, en la actualidad ya son considerados como problemas en algunos servicios civiles de carrera, un ejemplo es el caso francs (MONTRICHER, 1991: 67 y ss.), y por lo tanto se encuentran en revisin. Sobre los tipos cerrado y abierto, se cree en la posibilidad de combinar ambos, con la idea de no incurrir en la rigidez y de aplicar lo mejor de cada uno. Eso finalmente depender de las necesidades y condiciones de cada estructura administrativa pblica, pero incluso tambin de su propia evolucin. Segn CarIes RAMI (2000b: 2), el modelo espaol de servicio civil, pudiese ser un ejemplo de ello, combina rasgos propios del tipo cerrado, con un sistema de cuerpos y categoras, con la introduccin de diversas modificaciones que apuntan al modelo de estructura abierta a partir de la definicin de puestos de trabajo. La tendencia, iniciada en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero) se consolid con la reforma de 1984 (Ley 30/1984, de medidas para la Reforma de la Funcin Pblica). De la combinacin resultante surge un tipo, a partir de los cuales se ocuparn diversos puestos de trabajo a lo largo de la carrera administrativa.

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Modelo de funcin pblica abierto La definicin de puestos de trabajo Tradicin: Estados Unidos Ejemplo: empresas privadas

Modelo de funcin pblica cerrado La definicin de cuerpos o categoras Tradicin: continental (Francia, Alemania) Ejemplo: Administraciones Pblicas clsicas

La combinacin de modelos: en las Administraciones Pblicas espaolas Fuente:

(RAMI,

2000b: 2).

Es importante advertir de que estos conceptos y distinciones son simplemente un referente y no pretenden ser un reflejo preciso de la realidad. De hecho, estos conceptos y distinciones no resultan del todo satisfactorios a la luz de la diversidad de servicios civiles que existen con caractersticas nicas -casos como el Japn, Suecia, Holanda- y por las transformaciones que han sufrido muchos de ellos, desde los ms tradicionales hasta los ms recientes. En efecto, las tendencias a lo mixto, la inclusin de factores de flexibilidad propios de las empresas privadas, as como la transformacin del Derecho pblico con referencia a la funcin pblica son elementos que estn a la orden del da, pero que a su vez imposibilitan la exposicin de conceptos y distinciones precisas. Lo que s se puede hacer es identificar elementos comunes de los servicios civiles con base en un corte transversal de la distintas experiencias nacionales. stos seran en todo caso los elementos comunes: a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjunto de mecanismos establecidos para el reclutamiento y seleccin de empleados pblicos hasta mecanismos como la promocin y evaluacin; b) la organizacin de la carrera profesional, que arranca de la distincin bsica entre sistemas de carrera y de empleo; e) el conjunto de derechos y deberes establecidos para el reclutamiento y seleccin de los servidores pblicos; d) la administracin del sistema de servicio civil, que hace referencia fundamentalmente al grado de centralizacin/descentralizacin de ste 14. Por otra parte, cabe agregar que la existencia del servicio civil de carrera no significa que del todo desaparezca el sistema de designacin poltica, las estructuras sindicales o el personal por contrato laboral. La experiencia internacional seala que los servicios civiles de carrera de cualquier pas del mundo no cubren en su totalidad a todo el personal de la Administracin. Pases como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, que tienen la mayor tradicin en esta materia, en sus Administraciones prevalecen figuras como la designacin poltica (para puestos

14 Para este ejercicio, se recomienda ampliamente la investigacin de Francisco LoNGO, "La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad". Red de Gestin Pblica y Transparencia, Documento de Trabajo Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.e. Abril del 200], U.S.A.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS superiores) y las estructuras sindicales; para el caso de Estados Unidos se agregara el de la accin afirmativa (espacio destinado a discapacitados, por gnero, por raza, entre otros) (KLIGNER y NALBABIAN: 1998). La parte interesante consiste en saber cul es el nivel que le tendra que corresponder a cada una de estas figuras, sobre este punto, se coincide con lo que seala Guy PETERS (1995: 90) en cuanto a que la controversia de la designacin poltica o de la designacin por mritos -por mencionar los ejemplos centrales- es cuestin de grado. Virtualmente todos los sistemas polticos tienen cierto nivel en que las designaciones son claramente polticas -con frecuencia posiciones de "elaboracin de polticas"- y tambin tienen empleos que se ocupan en forma relativamente rutinaria por alguna especie de sistema de mritos. Por tanto, el problema consiste en saber hasta qu nivel de la escala de la jerarqua administrativa podrn hacerse designaciones por mritos o por lo menos no abiertamente polticas, o hasta dnde llegan los lmites de las designaciones polticas. En esto consiste el meollo de la cuestin. En resumen, lo que se pretende dar a entender es que aun con la existencia de un servicio civil de carrera prevalecern estructuras que no necesariamente formarn parte del mismo, esto significa que no existen servicios civiles de carrera "puros". Desde nuestra perspectiva, el servicio civil de carrera es el instrumento que le brinda a los servidores pblicos estabilidad en el empleo y profesionalizacin continua, a travs de procedimientos de ingreso objetivos y claros que se sustentan en el mrito y la igualdad de oportunidades y desarrollo permanente tendiente a la materializacin de una carrera administrativa, con el propsito de que la Administracin Pblica cumpla con sus programas y alcance sus metas para satisfacer las necesidades y responder a las demandas de la ciudadana de manera independiente e imparcial. En ese sentido, el servicio civil de carrera le proporciona a la Administracin Pblica una cara distinta en la que la poltica juega un papel de direccin y control de acuerdo con el principio democrtico pero no como parte de su patrimonio. La funcin del servicio civil de carrera no se agota en lo organizacional, sino que adems incide y participa en el fortalecimiento institucional de todo un pas. e) Origen histrico Los sistemas contemporneos del servicio civil tienen su origen en la instauracin de los regmenes constitucionales en Europa y Amrica desde finales del siglo XVIII. El empleado pblico (SNCHEZ MORN, 1997: 26) deja de ser un servidor personal de la corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por leyes. Por otra parte, la supresin de privilegios estamentales y la proclamacin del principio de igualdad ante la ley permitir, al menos en teora, que cualquier ciudadano pueda acceder a los cargos pblicos. En ese sentido, el clebre artculo 26 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 26 de agosto de 1789 proclama esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a "toda

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clase de dignidades, puestos y empleos pblicos segn la capacidad y sin otra distincin que la de sus virtudes y sus talentos". La histrica frmula combina los dos pilares sobre los que se fundamentar la identidad del servicio civil: la igualdad y el mrito (LONGO, 2001: 5). El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralizacin y la expansin de las actividades estatales va generando una clase funcionarial con cada vez ms conciencia de su papel y de la dificultad de control desde la corte; en Prusia esta burocracia de origen aristocrtico alcanza un poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII, a la vez que el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo 11, de los steuerrat para controlar los gobiernos regionales y locales; en Francia la centralizacin exige la creacin de intendentes regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin embargo, no hubo un control territorial tan intenso y se dej la cuestin del da a da local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesa local; en Espaa subsiste una Administracin seorial paralela a la de los municipios, pero permanecen algunos de stos con autogobierno; a todo ello se aaden los corregidores regios (VILLORIA, 2000b: 142). Lo cierto es que el "aparato administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la nocin abstracta e impersonal del Estado" (BAENA, 2000: 90). De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas "ciencias cameralistas y de polica'">. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos tcnicos y una idea de servicio del Estado y no a la monarqua, como expresa el cameralista Van Justi. La toma de decisiones en Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilidad colectiva, empieza a no ser necesaria a finales de siglo cuando se genera un conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial mnimamente competente organizada en Departamentos ministeriales y Ministerios (VILLORIA, 2000b: 142). BECKE, PERRY Y TOONEN (citados por LONGO, 2001: 5) relacionan el origen del servicio civil moderno con la produccin histrica de cinco fenmenos: 1) la separacin de lo pblico y lo privado; 2) la separacin de lo poltico y lo administrativo; 3) el desarrollo de la responsabilidad individual; 4) la seguridad en el empleo y 5) la seleccin por mrito e igualdad. Segn SNCHEZ MORN (1997: 28), la concrecin de estos principios en la legislacin de cada pas es un proceso largo y desigual, ntimamente ligado a la evolucin social y a las concepciones polticas y cul-

15 Vase Ornar Fontarnara 1986.

GUERRERO OROZCO,

Las ciencias de la Administracin en el Estado absolutista. Ed.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS turales. El primer pas que adopta un Estatuto General de la Funcin Pblica es Espaa, en 1852. Italia, tras el precedente de una Ley de 1853 que establece una carrera administrativa, elaborar su primer texto nico en 1908. Holanda lo hace en 1929 y Blgica en 1937, fuertemente inspirada por el modelo britnico. En Francia, si bien parte de su modelo -en particular el sistema de cuerpos- que se prefigura en la era napolenica, el primer estatuto no se promulgar hasta 1941 bajo el rgimen de Vichy. En Estados Unidos la Pendetlon Act de 1883 supone la abolicin del sistema de despojos o botn poltico, e implica el nacimiento del Servicio Civil. Algunos presidentes, en especial Roosevelt, quien haba formado parte de la Comisin del Servicio Civil, potenciaron el sistema de mrito, el marco normativo permanecer hasta la Civil Service Reform de 1978, bajo el mandato del presidente Carter, que configura el modelo actual. d) Principios y valores rectores de un servicio civil de carrera Todo servicio civil de carrera cuenta con una serie de principios y valores. De la abundante regulacin que existe en esta materia, se considera que stos son los ms citados: los de mrito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, profesionalismo, y responsabilidad, los cuales se encuentran materializados en normas, procedimientos y prcticas de los servidores pblicos. Mrito.- Este principio sostiene que el acceso a la funcin pblica as como las promociones en su interior ser a travs de un procedimiento que, ante todo, considere el mrito de las personas basado en aptitudes, actitudes conocimientos y habilidades. Toda persona interesada en ingresar a la funcin pblica, as como mantenerse en la misma, debe demostrar que posee la capacidad y las dems cualidades exigidas por los puestos para ser desempeados por eficiencia (AMARO, 1996: 115). De igual forma, todo servidor pblico que forme parte del servicio civil de carrera debe dirigir su desempeo y comportamiento con base estrictamente en sus mritos y no a travs de las preferencias personales o polticas que goce. La fundamentacin tpica del sistema de mrito comprende los pasos siguientes: a) todos los ciudadanos son formalmente iguales frente al acceso a los cargos y empleos pblicos, no siendo constitucionalmente admisible ninguna discriminacin que no se halle fundada en el mrito exigible para el buen desempeo de aqullos; b) la igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mrito: el sistema de "patronazgo", instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendi compatible con el principio de igualdad; e) aunque la clase poltica tiende naturalmente al sistema de patronazgo, como ste propende a la incompetencia, ineficiencia y corrupcin, tiene que surgir una presin de la opinin pblica que obliga a los polticos a instaurar el sistema de mrito (aunque tal instauracin se produzca de manera incremental, es decir, mediante un tiempo largo de convivencia desigual de ambos sistemas) (PRATS, 1998a).

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En atencin a lo dicho por SNCHEZ MORN en cuanto a la concrecin y prioridad de los principios en las legislaciones, Francisco LaNGa (2001: 5) basndose en ZILLER y PALOMAR sostiene que en ciertos pases el principio de mrito va por delante. El primero de ellos, fue a principios del siglo XVIII, en Prusia, donde Federico Guillermo lo impuso mediante ordenanza de 1713. El sistema de mrito se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX. En 1853, Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstone para realizar una encuesta sobre la funcin pblica inglesa, se pronuncian por la implantacin de un sistema de concurso abierto a todos para el reclutamiento de los servidores pblicos, trasladando a la metrpoli el sistema ya aplicado el mismo ao en el reclutamiento para el servicio en la India. Una Order in C ouncil de 21 de mayo de 1855 es la verdadera acta de nacimiento del servicio civil, creaba la Civil Service Commission y nombraba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los candidatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo. Igualdad de oportunidades.- Toda persona, mientras cubra los requisitos para la solicitud de un puesto, podr ingresar al servicio pblico a travs de convocatorias y procedimientos pblicos y objetivos. Este principio evidentemente guarda una relacin directa con el de la publicidad (RAMI, 2000: 4) y resulta de una importancia tal, que encuntrase consignado en la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano y la Carta de Naciones Unidas, esta ltima prescribe que debe darse oportunidad de ingresar al servicio civil de carrera a todos aquellos ciudadanos que se hallen en aptitud y con el deseo de hacerlo, siempre que se agoten los requisitos reglamentarios. Implica este principio el deber de que los encargados de la administracin de personal de cada organizacin den la debida publicidad, cuando existan vacantes o sean creadas nuevas plazas (AMARO, 1996: 117). Legalidad.- Indica que toda accin encaminada al fortalecimiento del servicio civil de carrera, as como de los servidores pblicos que formen parte de l, tiene que estar apegada a Derecho. As como todas las acciones que se deriven de los servidores pblicos para con los ciudadanos. Este principio y valor sostienen la importancia de que los servidores pblicos conozcan el marco jurdico que los rige de tal manera que su actuacin y comportamiento estn apegadas a lo que dicta la norma. Honradez.- Todos los servidores pblicos que formen parte de un servicio civil de carrera deben acondicionar su actuacin a este principio y valor, de no ser as sern expuestos a sanciones que rectifiquen sus acciones y conductas. La adopcin y prctica de este valor por parte de los servidores pblicos es fundamental para revertir el dficit de confianza que existe en los ciudadanos para con todo lo que significa autoridad. Lealtad.- Los servidores pblicos, ms all de sus intereses personales, religiosos y polticos, deben regir su actuacin con lealtad a la institucin para la que pres-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS tan sus servicios y a la ciudadana a la que sirven. Este valor tambin es sumamente importante. ya que reorienta la actuacin de los servidores pblicos en aras de que se dirijan exclusivamente a desarrollar de mejor manera la funcin que les corresponde. Imparcialidad.- Se refiere a la forma en que deben desempearse los servidores pblicos ms all de cualquier cambio de gobierno o contienda electoral. Sin duda, ste es uno de los principios ms difciles de llevar a la prctica, ya que si algo de lo que no se puede desproveer al ser humano es, precisamente, de sus preferencias polticas. No obstante, la idea central es que los servidores pblicos realicen sus funciones de la mejor forma y al margen de consideraciones de otra ndole. En algunos pases a este principio se le conoce como de neutralidad, por ejemplo, es el que prevalece en el servicio civil ingls (PILKINGTON, 1999: 45-46) y tiene exactamente la misma connotacin. Profesionalismo.- Consiste en que toda accin y funcin que ejerzan los servidores pblicos la tienen que hacer con el mayor profesionalismo posible con el inters de que generen resultados positivos, tanto en las funciones que desempean individualmente como para con los servicios que prestan a la sociedad. Lo cual conlleva la obligacin de poner continuamente al da sus conocimientos. Responsabilidad.- Consiste en que toda accin que realicen los servidores pblicos se haga con el sentido ms alto de responsabilidad. No por lo que seale la ley en la materia sino por iniciativa individual y compromiso con la institucin y la ciudadana. Estos principios y valores se consideran sumamente importantes ya que representan la parte axiolgica de todo servicio civil de carrera. Su importancia radica en el impacto que tiene que generar en las actitudes, comportamientos, compromisos, desempeo, calidad de los servidores pblicos que, a su vez, tendr que reflejarse en el desempeo de la Administracin Pblica y dems instituciones pero sobre todo con los ciudadanos. Al respecto Juan Carlos LEN y RAMREZ (1999: 103) seala: "recuperar la dimensin humanista de la Administracin, dotarla de conocimientos e instrumentos que aseguren su eficiencia, recuperar su prestigio perdido y transformarla en un genuino y verdadero instrumento de cambio al servicio de la sociedad, es hoy necesidad obligada que no admite dilacin, es responsabilidad de todos, postergarla nos expondra a graves peligros poniendo en entredicho el desarrollo y futuro de la democracia". Otra clasificacin de principios y valores es la que propone CarIes RAMI6 de la siguiente manera:

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Principios bsicos Principio de legalidad Principio de igualdad, mrito y capacidad

Objetivos y valores vinculados Preeminencia del inters general Antidiscrecionalidad

Estabilidad en el empleo e inamovilidad Proteccin ante la arbitrariedad poltica Principio de objetividad de la actuacin Garantizar la continuidad administrativa Principio de imparcialidad Principio de publicidad Principio de incompatibilidad Preeminencia competencial del Estado Regulacin especfica y lmites de sindicacin y negociacin colectiva Fuente: (RAMI, 2000: 5). e) Ventajas y desventajas de los servicios civiles de carrera El servicio civil de carrera, por supuesto, no es la solucin a todos los problemas gubernamentales. Es un sistema que presenta diversas ventajas y desventajas que deben ser evaluadas en el contexto particular de cada caso antes de que cualquier gobierno decida adoptarlo. De las ventajas que se pueden enunciar est la relacionada con la estabilidad mayor que ofrece el servicio civil de carrera a los funcionarios (aunque no total) en sus empleos y al mismo tiempo los protege de los intereses polticos. Tambin les ofrece reglas ms claras sobre sus roles dentro de la institucin, para que puedan alcanzar mejores posiciones laborales segn su capacidad. Una de las ventajas ms importantes de los servicios de carrera se refiere a su contribucin a reducir considerablemente la corrupcin. Esto se debe, en primer lugar, a la certidumbre jurdico laboral; los funcionarios saben que mientras hagan bien su trabajo tienen estabilidad en el empleo y no tienen que buscar mecanismos fuera de la ley para asegurar su patrimonio. En segundo lugar, los servicios civiles de carrera fomentan una fuerte transparencia en el quehacer gubernamental, lo cual es el principal antdoto contra la corrupcin. Por ltimo, los servicios civiles fomentan el profesionalismo, dignifican la funcin pblica y fortalecen la eficacia y, con todos ellos, tambin se contribuye a la disminucin de los incentivos para la corrupcin (y aumentan, desde luego, el costo de oportunidad -estabilidad, posibilidad de promociones, prestigio, etc.- para quienes decidan salirse de la Tratamiento impersonal Asegurar comportamientos predeterminados Garantizar la independencia Gestin unitaria y centralizada Modelo unitario de Funcin Pblica

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norma). (MNDEZ, 2000: 6). De tal forma que, en todo el mundo los servicios civiles de carrera se han constituido en un instrumento efectivo para lidiar con la corrupcin, al incentivar la rendicin de cuentas, la supervisin y la evaluacin (MNDEZ, 2000: 7; VILLORIA, 2000b: 143-144). Con este sistema, los mejores candidatos son los que obtienen los empleos, adems de que se favorece el desarrollo de una memoria administrativa, lo que resulta conveniente para polticas y proyectos gubernamentales de largo plazo. Otro rasgo fundamental de los sistemas de servicio civil es que las estructuras basadas en el castigo cambian por estructuras basadas en los incentivos. Esto trae consigo dilogo, entendimiento y coordinacin entre los actores del sistema administrativo (MNDEZ, 2000: 7). El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de seleccin, es un ingreso definitivo, es decir, existe una garanta de permanencia. Ciertamente, existen supuestos jurdicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podran, tras el justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsin de la carrera del empleado correspondiente; pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisin de hechos delictivos, al prctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad al servicio pblico. En suma, no se puede expulsar del servicio al funcionario por razones poltico-partidistas, por negarse a cumplir rdenes que atenten contra el ordenamiento jurdico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho. En ese sentido, los funcionarios actan de acuerdo con un cdigo tico formal o informal, en el que la defensa del inters general con objetividad es el principio bsico de referencia; son socializados en los valores del servicio pblico y su xito profesional est vinculado al respeto a dichos valores y a las normas de ontolgicas en que se desarrollan. De igual forma, la objetividad e imparcialidad con la que acta una burocracia en un esquema de servicio civil de carrera, hace que su bsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido poltico en el gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al inters partidista del poder (VILLORIA, 2000b: 122). Los funcionarios son seleccionados de forma que garanticen los principios de publicidad, igualdad y mrito. Nadie puede ser discriminado, si rene los requisitos de la convocatoria pblica de empleo, en su acceso al proceso pblico. y una vez admitido, debe ser seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si rene ms mritos que los otros competidores por el puesto. Estos mritos se pueden vertebrar en currculum, conocimientos tericos, habilidades especficas y actitudes hacia el servicio concreto a desempear. Para pases en los que por primera vez se incursionara en el establecimiento de un servicio civil de carrera, MOCTEZUMA y ROEMER (1999: 54-55) consideran que stas son algunas ventajas.

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Eliminacin de la cultura de la lealtad individual (MERINO, 1996). Esta cultura, que an explica la conformacin de muchos equipos de gobierno, no podr ser sustituida en el corto plazo por una cultura de responsabilidad y de imparcialidad, dado que requiere de un amplio y constante proceso de modificaciones de los valores de los funcionarios pblicos, as como del sistema de incentivos y castigos. Ante estas circunstancias, un servicio civil bien establecido contribuir al cambio en gran medida. Generacin de seguridad laboral con base en el mrito. Otra situacin que se aprecia en el servicio pblico general, evaluado por la ciudadana, es que funcionarios de jerarqua media y alta de magnfico desempeo no cuentan, en muchas ocasiones, con seguridad en el empleo. Esto explica en parte la corrupcin en la Administracin Pblica. Debe haber mecanismos de separacin de funciones para los servidores no responsables (que no "responden" de manera eficiente a sus obligaciones) y seguridad en el empleo para los evaluados como excelentes por su desempeo. Asimismo, la falta o inadecuada legislacin en la materia deriva en arbitrariedad en la seleccin de personal con criterios distintos al mrito. Estos problemas se reducirn si se cuenta con un servicio civil de carrera. Preservacin de la memoria institucional. La inestabilidad en el empleo de los buenos funcionarios, adems de crear incentivos para el desarrollo de conductas corruptas por parte de los mismos, tambin propicia que se elimine su experiencia acumulada. Esta prdida no slo tiene costos de tiempo e informacin, sino que tambin obstaculiza un flujo constante de los servicios administrativos. En este contexto, un servicio civil de carrera eficiente no se limita a una simple regulacin de las relaciones formales entre el gobierno y sus agentes, sino que establece las bases para alcanzar objetivos y crear estructuras y tcnicas futuras que integrarn la administracin de los recursos dentro del marco de la modernizacin de la Administracin Pblica. Capacitacin. Capacitar a los funcionarios de manera permanente y continua para el mejor desempeo de sus funciones, adems de generar el incremento de su productividad, les proporciona incentivos cuasieconmicos que les permiten saber que la tarea que realizan es apreciada, respetada y valorada. Resultados. Debido a que los sistemas de administracin de personal generan incentivos para que los funcionarios realicen sus labores eficientemente, se produce una menor demanda de recursos por parte de cada agencia; lo que permite traducir los resultados alcanzados en ganancias de productividad. Factibilidad de implementacin. Profesionalizar la Administracin Pblica en pases donde existe desconfianza generalizada en el gobierno, parece una tarea sumamente difcil. Sin embargo, es precisamente all donde es posible obtener resultados sustanciales en un periodo relativamente corto.

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En cuanto a las desventajas y disfuncionalidades se identifican las siguientes

(MOCTEZUMA y ROEMER,

1999: 55-57;

LONGO,

200 1):

Un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del servicio civil reduce la capacidad de adaptacin a entornos plurales y de reaccin frente a los cambios. Los sistemas de reclutamiento son largos, complejos y excesivamente formalizados. Hay un peso excesivo de los conocimientos y los mritos formales. La organizacin del trabajo (estructuras y puestos) se halla encorsetada y atomizada. Con frecuencia, deriva de la ley o de los acuerdos colectivos centralizados, y no de los gestores. Hay un exceso de especificacin de las tareas que introduce rigidez en la asignacin del trabajo. La promocin se halla dificultada por la existencia de barreras de grado que dificultan los ascensos. Con frecuencia, se otorga un peso excesivo a la antigedad. Disminucin de oportunidades. Los sistemas profesionales de carrera han venido asociados con mucha frecuencia a importantes problemas; por ejemplo, han generado una sobre oferta de funcionarios, a la vez que se disminuyen las oportunidades para acceder al empleo pblico de los profesionales que no estn dentro de los sistemas. Ineficiencia. Si bien un servicio civil de carrera fomentara una cultura de la eficiencia en aquellos funcionarios preocupados por ascender, algunas veces estos sistemas perderan lugar frente a nombramientos de tipo poltico que acarrean problemas tradicionales, como rigidez, lentitud, burocratizacin y excesiva autonoma, entre otros problemas que implican ineficiencia. Muchas veces, la seguridad laboral ha tendido, desafortunadamente, a acentuar ms que a solucionar el problema de la ineficiencia, debido a dificultades en la implantacin de los procesos de evaluacin de los funcionarios pblicos. Por otro lado, los principios y ventajas de los sistemas de mrito no se realizan con facilidad, ya que dichos sistemas son difciles de definir y administrar. Parcialidad en los sistemas de seleccin y evaluacin. Aunque los miembros del servicio civil, debieran contar con suficientes posibilidades para acceder a las posiciones superiores conforme existan oportunidades, el acceso a las mismas deber otorgarse a los ms calificados despus de una evaluacin imparcial y justa, lo que en algunos casos implicara que el mejor candidato, sea interno o externo al servicio civil, recibiera el nombramiento. Sin embargo, en un sistema de carrera excesivamente cerrado resultara negativo, al igual que uno excesivamente abierto, porque se presta para nombramientos demasiado polticos y personalistas. Del mismo modo, el establecimiento de un esquema meritocrtico hace pensar en la necesidad de contar con mecanismos de monitoreo del desempeo del funcionario pblico, lo que resulta muy costoso.

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Complejidad institucional. Desgraciadamente, las reformas administrativas con frecuencia han probado ser elusivas y complejas. Cambiar las estructuras formales y sobre todo las prcticas reales, es una tarea sumamente compleja. An peor, no se trata de resolver slo un problema complejo, sino varios a la vez, ya que los problemas administrativos estn interrelacionados; por ejemplo, desarrollar una carrera administrativa con canales claros y formales debe acompaarse del desarrollo de sistemas de evaluacin y capacitacin eficientes. Aislamiento, discrecionalidad y determinacin de la agenda gubernamental. La primera implicacin que se tendra, al contar con un servicio civil de carrera, es que resulta factible promover que los funcionarios pblicos se encierren en un rea particular de especializacin, lo que provocara que stos se aislaran de las necesidades de las dems reas del gobierno, dando como resultado que las polticas pblicas se ejecutaran de manera desarticulada y sin coherencia. Asimismo, la especializacin generar un amplio poder de discrecion del funcionario, quien, al convertirse en el poseedor del conocimiento, creara un espacio de influencia y control dentro de la dependencia, hecho que abre la posibilidad de que los funcionarios pblicos desarrollen programas propios con el fin de aumentar su influencia en la agenda gubernamental. Inamovilidad. Un servicio civil que termine por proteger los derechos adquiridos por los servidores pblicos, e incapaz de exigir corresponsabilidad y resultados. es el mximo obstculo para el desarrollo eficiente de la Administracin Pblica. El reto es romper con la inamovilidad del mal funcionario y garantizar certidumbre al bueno. Hay una separacin casi absoluta entre el desempeo en el puesto y el funcionamiento de los sistemas de promocin y retribucin. Las experiencias de retribucin chocan con la inexistencia de mecanismos eficaces de evaluacin. No obstante estos considerandos de carcter negativo, se coincide con lo sealado por Manuel VILLORIA (2000a: 135): "Hoy ms que nunca es preciso tener una burocracia independiente y seleccionada por criterios de mrito y con garantas de continuidad en su puesto. Al tiempo, hoy tambin es preciso transformar rasgos del modelo burocrtico y generar polticas ms participativas, trabajar en equipo, preocuparse de la calidad, pensar estratgicamente, etc. Es decir, que siendo reales los retos antes enumerados no es menos cierto que habr que hacerles frente respetando los principios de igualdad, mrito y permanencia. Y ello por dos razones. La primera, es el recuerdo de los momentos previos a la entronizacin de la burocracia profesional, con la corrupcin galopante y a la ineficacia permanente. La segunda, .la consciencia de la importancia de la racionalidad, la profesionalidad y la seguridad jurdica para el mantenimiento de la democracia y para el desarrollo social y econmico. Sin seguridad jurdica no es posible la previsibilidad y, sin previsibilidad se resienten la inversin y los contratos. Sin racionalidad la demagogia y el populismo nacionalista ocupan el lugar de la reflexin y el debate sosegado, con los

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS errores tremendos que ellos provocan. Sin profesionalidad, en un sociedad compleja y tecnologizada como la presente, los resultados de la accin de gobierno sern ineficaces e ineficientes. Ciertamente, el servicio civil de carrera tiene desventajas, pero el servicio que realiza valores como los antes mencionados demuestra su absoluta vigencia". Sin lugar a dudas, un aspecto a considerar para la concrecin de estas ideas es el contexto institucional de cada pas as como su nivel de desarrollo tanto econmico, poltico, administrativo y social. Estas variables finalmente determinarn qu tipo de burocracia se necesita y para qu ha de servir.
f) La importancia del servicio civil de carrera en las Administraciones Pblicas contemporneas

Seala Joan PRATS (1998a): "Vivimos tiempos en los que es frecuente or que los arreglos institucionales caractersticos del sistema de mrito socavan los incentivos de la eficiencia, la responsabilidad y la receptividad administrativa. Pero si es as, por qu se encuentran tan extendidos y perviven con tanta fuerza?, slo por los intereses creados? Es difcil creer que una institucin tan comn y persistente en los pases avanzados como inexistente o deficiente en los que no lo son resulte un modo ineficiente de resolver problemas No ser que los problemas que el constituyente y el legislador han pretendido que resolviera la institucin estn mal identificados? Lo que nos hace falta saber es para qu ha de ser eficiente la funcin pblica y ante quin debe ser responsable y receptiva. Si en lugar de considerar que el sistema de mrito se justifica por s mismo, indagamos la funcin social que realmente lo justifica, quizs podamos deshacer algunos equvocos y encontrar el criterio material de separacin entre funcin pblica y empleo pblico". Para ello, est claro que la institucionalizacin de la funcin pblica en su forma moderna de sistema de mrito es un dato observable en todas las economas de mercado exitosas y en ninguna de las economas planificadas o de sustitucin de importaciones, con independencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas y otras. El sistema de mrito se presenta como una institucin clave del valor econmico y social fundamental que es la seguridad jurdica. Preguntarnos por el fundamento de la funcin pblica institucionalizada en el sistema de mrito equivale a indagar cules son las funciones sociales (desde la perspectiva sociolgica), los bienes jurdicos (desde la perspectiva jurdica) o los bienes econmicos (desde la perspectiva econmica) procurados por esta particular institucin. El conjunto de valores, principios y normas que integran el sistema de mrito se han institucionalizado no por su belleza intrnseca, sino porque resuelven problemas inherentes a la ordenacin de la accin colectiva, que es necesario clarificar (PRATS, 1998a). Aunado al valor de la seguridad jurdica, Francisco LONGO (2001: 6) considera que la realidad del Estado y de las sociedades contemporneas obliga a completarlo con la parte de las exigencias de eficacia de la propia accin de gobierno. Si en

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la seguridad jurdica est la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los servidores pblicos (la igualdad en el acceso y la competencia abierta son, en ese sentido, elementos centrales), la eficacia del gobierno y la administracin es el bien jurdico protegido por los requerimientos de profesionalidad y capacidad de aqullos, caractersticos de un sistema de mrito. Seguridad jurdica y eficacia de la administracin son pues principios que se hallan en la base de los servicios civiles. De esta forma, hablar de eficacia en un sistema de mrito, o propiamente un servicio civil de carrera, necesariamente se tendr que vincular a otro aspecto de suma importancia como es el de la gobernabilidad. Si se parte de la idea de PRATS (l998b: 22), de que la gobernabilidad es un atributo de las sociedades no de sus gobiernos, se debe entender sta como la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafos y las oportunidades que se le plantean en un determinado tiempo. Gobernabilidad no es estabilidad poltica, sino creacin de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de cada tiempo. Al ser tambin una cualidad de la sociedad, tambin depende de los valores, las actitudes y los modelos mentales prevalecientes en la sociedad civil, es decir, del capital social o cultura cvica de los individuos y organizaciones que la integran. Consiguientemente, un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad ser mucho ms que un programa de reforma o modernizacin del gobierno y afectar al concepto mismo de ciudadana. En ese sentido, se ha sealado, con razn, que el enfoque de gobernabilidad va ms all de la reinvencin del gobierno, pues exige reinventar tambin la ciudadana y la propia sociedad civil (PRATS, 1998b: 22). Segn loan PRATS (l998b: 23): "los valores constitucionales de imparcialidad, mrito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son valores de los funcionarios, sino de la convivencia social, si la sociedad no los integra en la cultura cvica ni los exige consiguiente y eficazmente, su deformacin est asegurada por ms que se proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinin pblica no reconocen la necesidad y el valor social de la funcin pblica ser muy difcil que sta se 'reinvente' a base de pedir a los funcionarios que se superen tirndose de sus cabellos". En ese sentido, debe quedar muy claro que una de las partes ms interesadas en una figura como lo es el servicio civil de carrera no slo deben ser los gobiernos sino tambin la sociedad. Es, precisamente, en este punto en el que se reconoce la importancia de un servicio civil de carrera, ya que no solamente su funcin y resultados se circunscriben al terreno de lo organizacional, sino tambin su existencia propicia la generacin de valores, formas de convivencia social y creacin de una cultura cvica. En este mismo orden de ideas, el sistema funcionarial de mrito o servicio civil de carrera, debidamente articulado, garantiza no slo la eficiencia asignativa, la durabilidad de los compromisos legislativos, la confianza social y la seguridad jurdica, sino que es, adems, el arreglo institucional garantizador de la eficiencia interna de los organismos y agencias administrativas (PRATS, 1998a).

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Sin lugar a dudas, esta figura es un elemento que contribuye a la construccin de la necesaria cultura del servidor pblico. La existencia de un sistema de ingreso de los servidores pblicos al sector pblico a travs de criterios claros y objetivos; un sistema de evaluacin permanente de los puestos pblicos; la existencia de un sistema de profesionalizacin y actualizacin continuos; la existencia de una competencia interorganizativa sana en la que se entrelacen metas y objetivos; la estabilidad en el empleo para los servidores pblicos; la implementacin de criterios de calidad, eficiencia y obtencin de resultados en todas las reas de la funcin pblica y el establecimiento de un sistema de incentivos y promociones son, sin duda, elementos que coadyuvan a la construccin de dicha cultura. De igual manera, el sistema de mrito o servicio civil de carrera es un elemento que contribuye a fortalecer la capacidad de gobernar. Si la tendencia es gobernar con polticas pblicas en las que est de por medio la incorporacin de la opinin pblica en la toma de decisiones de la mayora de los asuntos, es primordial contar con un cuerpo de servidores pblicos profesionalizados para afrontar los problemas y nuevos desafos de la Administracin Pblica, sensibles a las demandas sociales y capaces de transformar los requerimientos pblicos en polticas y acciones de gobierno. Para englobar todo lo sealado, es sustancial decir que el papel del servicio civil de carrera es fundamental, ya que a partir del cambio en lo organizacional que se genera, impacta en el comportamiento tanto de los propios servidores pblicos como en las relaciones del Estado con la sociedad, sin duda, para mejorarla y procura una mejor convivencia y beneficio para ambos. Adems de ello, modifica valores y cultura tanto burocrtica como ciudadana, intereses, actuaciones, desempeo, trato, dilogo, lenguaje y modo de vida, tendiente, por supuesto, a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y a hacer ms fuerte y saludable la pervivencia del Estado y de las instituciones. De ah la importancia de su revisin, perfeccionamiento y establecimiento en aquellos pases en los que est ausente. No obstante estos posibles beneficios, resulta sumamente conveniente sealar que el sistema de mrito no es una institucionalidad cristalizada. Como toda institucin, es una entidad viviente hija de un proceso histrico de aprendizaje social incesante, que va produciendo su adaptacin permanente, tanto por vas formales como informales. Obviamente, cada pas ha seguido su propio curso histrico y ha construido su funcin pblica especfica. Pero es legtimo abstraer unas caractersticas comunes a todas las funciones pblicas de las democracias avanzadas, integrantes de un modelo o tipo ideal de sistema de mrito. Disponemos de diversas descripciones de estos modelos, suficientemente coincidentes para resultar operativas (PRATS, 1998a). Ahora bien, a efectos de implantar un sistema de mrito y profesional en contextos particulares, habra que preguntarse lo siguiente: las necesidades con las que se enfrenta una democracia consolidada son similares a aquellas con la que se

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enfrenta una sociedad en vas de consolidacin hacia la democracia? Claramente, no. Segn Ezra SULEIMAN (2000: 11), para una burocracia establecida, la institucin de una burocracia pblica en ocasiones evoluciona de manera que se reduce de forma significante su papel, o se ve forzada a perder legitimidad, o bien se mina su profesionalismo por medio de una politizacin de la misma. Para las jvenes democracias --es el caso de algunos pases latinoamericanos, entre ellos Mxico- la cuestin principal a la que se enfrentan es una cuestin de creacin; la cuestin de cmo desarrollar en una fase de transicin un instrumento burocrtico basado en el mrito y profesional. Por qu la necesidad de un aparato basado en el mrito y profesional? Simplemente, porque eso es lo que distingue, de acuerdo con WEBER, un orden patrimonial de un orden racional-legal. Aquello a que se refiere WEBER (1964: 337) como la variedad monocrtica de burocracia es un desarrollo que acompaa y subyace a todo orden capitalista y democrtico. El desarrollo de la burocracia, en su mayor parte bajo auspicios capitalistas, ha creado la necesidad urgente de tener una administracin estable, estricta y calculable. Es esta necesidad la que da a la burocracia un papel crucial en nuestra sociedad como elemento central en todo tipo de administracin a gran escala. Pero sobre todo como un elemento que fortalece y consolida a la democracia de un pas. WEBER (1962: 215 -216), contrario a las teoras modernas anti-estatistas!", sostena que ninguna democracia poda verdaderamente anclarse o consolidarse, salvo que un Estado tuviera a su disposicin una organizacin burocrtica competente en la que pudiera confiar. Mantena que las burocracias eran instrumentos inevitables en sociedades modernas y que ningn Estado puede funcionar sin un eficiente instrumento burocrtico. SCHUMPETER (1949: 216) fue incluso ms all e identific a la burocracia como un elemento indispensable para la democracia. Enumera la existencia de una burocracia profesional como una de las cinco condiciones necesarias para que exista un orden democrtico. La burocracia --escribi- "no constituye un obstculo a la democracia sino un complemento inevitable de sta. De forma similar es un complemento inevitable al desarrollo de la economa moderna". Juan LINZ y Alfred STEPAN (citados por SULEIMAN, 2000: 13) se encuentran entre los primeros estudiosos de la transicin a la democracia y consideran que una burocracia basada en el mrito y profesional resulta tan esencial para la consolidacin democrtica como una sociedad civil independiente, una sociedad polticamente

16 Entre ellas la de la eleccin pblica, uno de sus representantes William NISKANEN (1971: 9) sostena que la visin de la burocracia se basa en un simple modelo econmico: el burcrata y los bureaus tratan de maximizar sus intereses. En otras palabras, buscan presupuestos muy superiores y un continuo aumento de personal. En su conjunto, la sociedad que paga a estos bureaus, claramente tiene un inters que es diametralmente opuesto al de los bureaus. Por tanto, la burocracia no puede contemplarse simplemente como un instrumento del Estado. Debe contemplarse, de acuerdo con el modelo econmico, "como alguien que elige" y como un maximizador y como una institucin con preferencias y objetivos propios.

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autnoma, y el propio Estado de Derecho. Afirman, sea como sea, que cada uno contemple el papel del Estado, que una burocracia profesional y moderna es indispensable para la consolidacin democrtica. La diferencia establecida entre lo que tienen que hacer las democracias consolidadas y aquellas que se encuentran en vas de consolidacin democrtica, con respecto al perfeccionamiento o creacin de sus sistemas de mrito y profesionales, respectivamente, permite establecer, desde ahora, distintos tipos de alcances y retos. La tarea para algunos pases -de acuerdo con su status democrtico- resultar mucho ms ardua que para otros, pero seguramente igualmente de importante, si se parte del reconocimiento de la vigencia del modelo burocrtico weberiano y propiamente de los servicios civiles de carrera. A pesar de estos considerandos, lo que es necesario para las democracias contemporneas, en cuanto a eficiencia y autonoma de las Administraciones Pblicas se refiere, es pensar y sustentar lo sealado por Manuel VILLORIA (1996: 39) "necesitamos un modelo de modernizacin de la Administracin Pblica que defienda y potencie la democracia; sta entendida no como la ley de la mayora, sino como la regla de juego que permite que la mltiple diversidad de opiniones se exprese y se confronte... a travs de la polmica, de la discusin de foros, parlamentos, etc.". Al final, dice VILLORIA (1996: 65), la modernizacin de la Administracin Pblica debe ser un instrumento ms para minimizar los riesgos de esta mquina desbocada que es la sociedad moderna. Por lo tanto, los sistemas de mrito o servicios civiles de carrera, como instrumentos que contribuyen al fortalecimiento de la Administraciones Pblicas, no pueden ser slo vistos como una solucin a problemas de eficiencia y de calidad, ni como simples paliativos a problemas de corrupcin y de incapacidad en los servidores pblicos. Por principio, tendrn que analizarse como un asunto mucho ms complejo y que precisamente tenga que ver con el mantenimiento de la democracia y que no descuiden el control de esa maquinaria que es la Administracin Pblica y sus tentativas de institucionalizacin excesiva, ni destruir el papel de la democracia representativa y su sistema de articulacin de intereses. Su importancia consiste en dotar a la Administracin Pblica de un mejor desempeo que contribuya a la construccin de la democracia y al fortalecimiento de la esfera pblica, centro necesario de configuracin del debate pblico.

4.

EL NEOINSTITUCIONALISMO EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS

Una vez que se han analizado tanto las propuestas modernizadoras, como el modelo burocrtico weberiano en materia de profesionalizacin de servidores pblicos, es menester hacer un anlisis de ambas figuras a la luz de la variable institucional. Se considera que los cambios generados a partir de ambas figuras han tenido y siguen teniendo un impacto en las reglas del juego, en la conducta, en los

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valores y en la configuracin de las actuaciones de las Administraciones Pblicas. Es por ello que, al plantear los procesos de cambio y modernizacin de los aparatos pblicos, resulta conveniente introducir el aspecto institucional como una variable clave a considerar. Segn Ricardo UVALLE (2000: 29), la vida de las instituciones es un proceso complejo que denota cmo se gestan, consolidan y desarrollan en el mbito de las condiciones estructurales de la sociedad moderna. La trayectoria institucional se explica en razn de los cambios que apuntan por la lgica de la transformacin social y poltica. As, los gobiernos y las Administraciones Pblicas reflejan momentos que anuncian las etapas de ajuste, modernizacin y reestructuracin. En ese sentido, la funcin pblica entendida como uno de los pilares bsicos de la gobernabilidad democrtica es motivo de revisin, fortalecimiento y cambio, ya que se enlaza con el desenvolvimiento de la comunidad civil y poltica. Los enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las estructuras administrativas simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones, en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guan la toma de decisin en un contexto de racionalidad limitada (MARCH y SIMON, 1987). En consecuencia, se definen las instituciones como estructuras formales e informales de reglas y procedimientos que condicionan la conducta y la capacidad de actuacin de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no pueden entenderse sino en el contexto del marco institucional (MARCH y OLSEN, 1993). Las instituciones se entienden as como pautas supraorganizativas de la actividad humana y sistemas simblicos, a modo de ordenacin de la realidad, que le dota de significado. En este sentido condicionan el comportamiento de los agentes organizativos en la medida que determinan la configuracin de sus percepciones y la propia definicin de sus intereses, estableciendo tambin el tipo de interrelaciones que se producen entre ellos. Estas reglas de actuacin de origen cultural, con su plasmacin a nivel formal e informal, van adquiriendo racionalidad a travs de los procesos de interaccin entre los distintos agentes, hasta que alcanzan un nivel de consolidacin o institucionalizacin que las convierten en parte objetiva e incuestionada de la realidad (DIMAGGIO y POWELL, 1991; MEYER Y SCOTT, 1992). A diferencia de los enfoques propios del rational choice, que interpretan las instituciones como creaciones con un carcter instrumental en relacin con la actividad humana y cuya vigencia se explica esencialmente por su funcionalidad, los enfoques ubicados en el campo de la teora de la organizacin argumentan que las instituciones no son necesariamente resultado de un diseo consciente (DIMAGGIO y POWELL, 1991). As, frente a un modelo de actores racionales en el que los individuos calculan el coste/beneficio de su actuacin y desarrollan un comportamiento maximizador de su utilidad, se plantea un enfoque alternativo de actores sobresocializados que aceptan las normas sociales sin cuestionarlas, sin un comportamiento de resistencia basado en su inters particular. Obviamente, ambos

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LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS modelos tienen un carcter ideal, por lo que TOLBERT y ZUCKER (1996) plantean su consideracin como extremos en un continuum en el que se podran situar los referentes empricos de contrastacin. Por su parte, PERROW (1986) apunta un equivalente de este esquema en relacin con los procesos organizativos, contrastando los procesos de administracin de los procesos de institucionalizacin. En el segundo proceso las organizaciones se adaptan a los equilibrios de poder de los grupos internos y a los valores de la sociedad que las rodea. Para la operativizacin de los conceptos mencionados resulta imprescindible la identificacin de los contextos institucionales, para ello resulta de gran utilidad la diferenciacin -con base en el anlisis de distintos regmenes poltico-administrativas- realizada por POLLlT y BOUCKAERT (2000: 52 y ss.) de dos tipos de modelos culturales dominantes. El primero de estos modelos se configura a partir de la perspectiva del Rechtstaat (dominacin) por lo que la fuerza integradora central de la sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones bsicas son la elaboracin de las leyes y el uso de la coercin necesaria para aplicarlas. Los valores tpicos de este modelo cultural seran la seguridad jurdica, el respeto del precedente y la preocupacin por la equidad, cuando menos en el sentido de la igualdad ante la ley. El segundo modelo, denominado del "inters pblico", atribuye al Estado -o ms bien al gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos poderes en ningn caso deben ir ms lejos de lo necesario. La ley se halla aqu en el fondo, ms que en el primer plano. El proceso de gobierno es visto como la bsqueda del consenso -al menos el asentamiento- para la adopcin de iniciativas de inters general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales con intereses que compiten entre s, y se preconiza para el gobierno un papel arbitral, ms que de toma de partido. La imparcialidad, la transparencia, la flexibilidad y el pragmatismo son valores que preceden a la capacidad tcnica e incluso a la estricta legalidad. En el primero de estos modelos, las autoridades representadas a travs de sus polticos y burcratas tienden a ser vistos como investidos de potestades, y el Derecho es el eje central de sus procesos de capacitacin. Alemania, Francia y Espaa seran, entre otros, los pases en los que la cultura es dominante. De igual forma, los pases latinoamericanos formaran parte de esta perspectiva, por su tradicin legalista y por el papel central que ha desempeado la figura del Estado en todos sus procesos de desarrollo. En la segunda perspectiva, las autoridades a travs de sus servidores pblicos, son vistos como simples ciudadanos que trabajan para organizaciones gubernamentales y no como una clase o casta especial investida de representar al Estado. Su formacin tcnica tiende a ser multidisciplinar. Los pases anglosajones como los Estados Unidos y el Reino Unido estaran en este mbito cultural. Otros, como Holanda o Suecia, han evolucionado desde el modelo bsicamente legalista hacia marcos culturales ms prximos a los del segundo tipo, dotados de una consistente dimensin consensual en lo que respecta a los procesos de elaboracin de las polticas pblicas, pero manteniendo un fuerte sentido de centralidad del Estado.

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Como se puede observar, los contextos institucionales juegan un papel de primer orden, ya que a partir de su conformacin, patrones culturales y referentes organizacionales es como se orientarn los procesos de cambio. En relacin con el enfoque neoinstitucionalista se destacan cuatro conceptos clave para plantear el anlisis de los procesos de cambio en la gestin de las Administraciones Pblicas: Isomorfismo institucional: isomorfismo coercitivo e isomorfismo mimtico
Decoupling

Procesos de cambio institucional Procesos de institucionalizacin El primer concepto es el de isomorfismo institucional, que se refiere al hecho de que las organizaciones tienden a adoptar frmulas institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Las organizaciones cuyos objetivos no estn claramente determinados en un grado que les permita operativizar y que no dispongan de sistemas efectivos de evaluacin de sus resultados (ambas condiciones suelen darse en el caso de las Administraciones Pblicas), tienden a reproducir lainstituciones de su entorno de referencia como mecanismo de legitimidad. As. con la reproduccin de los mecanismos de estructuracin y actuacin, tanto a nivel formal como informal, aceptados por el contexto de la organizacin, sta tiende a ganar legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluacin social se realiza en esos trminos y no en funcin de los resultados de su actividad concreta en trminos de eficacia o eficiencia (SALVADOR, 2000: 5). Segn GUILLN (citado por SALVADOR, 2000: 6), frente a modelos o paradigmas de gestin formulados desde el vaco institucional, el enfoque neoinstitucionalista destaca que en la prctica, los directivos pblicos operan dentro de constricciones econmicas, regulativas, de poder relativo (en relacin con otros actores implicados en su mbito de actuacin) y de lmites asociados a la posicin de su administracin dentro de un entramado organizativo. La forma y el proceso a travs del cual estos actores interpretan las constricciones (o habilitaciones, segn se definan) y actan en consecuencia, determina en buena parte el resultado efectivo de su actividad. En un entorno de incertidumbre sobre las relaciones causa-efecto, los directivos suelen utilizar el recurso de imitar el comportamiento de otras organizaciones de su entorno de referencia, percibidas como exitosas, produciendo el denominado isomorfismo institucional. A su vez, el isomorfismo institucional se divide en dos: el isomorfismo coercitivo y el isomorfismo mimtico. Con respecto al isomorfismo coercitivo: es el resultado de presiones formales e informales ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas de funcionamiento. ste sera el caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde diversos organismos internacionales para el desarrollo de determinadas "soluciones" institucionales para

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS mejorar la eficacia y eficiencia de las Administraciones Pblicas de buena parte de Jos pases de Amrica Latina. En relacin con el isomorfismo mimtico: es el resultado de procesos de imitacin de referentes que se consideran lderes o ejemplos a seguir. As, sin un claro criterio para evaluar los resultados, con una importante presencia de elementos simblicos, las organizaciones tienden a configurarse a partir de un modelo que sirve como referente que se considera ms legitimado o exitoso. ste sera el caso de algunos pases de la Europa mediterrnea como Espaa (RAMI, 2001: 92). Con respecto a Amrica Latina, en el caso de las tecnologas administrativas y organizacionales, se ha dado por supuesto que existe una amplia capacidad de transferencia de las experiencias de un pas a otro. Transferencia tanto de experiencias administrativas innovadoras como de conocimiento gerencial, de organizacin a organizacin e incluso de pas a pas, como un hecho incuestionable. En otras palabras, se ha supuesto que toda tecnologa organizacional aplicada con xito en un contexto puede ser transferida a otro contexto con cambios mnimos, cambios o adaptaciones simples (ARELLANO y CABRERO, 2000: 398). Por otra parte, con relacin al concepto decoupling o "desacople", ste es una respuesta de la organizacin al isomorfismo institucional cuando ste entra en conflicto con sus valores predominantes (aunque sea a nivel informal) o bien cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (diversos marcos institucionales con pautas institucionales que no se ajustan entre s), lo que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones formales para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes organizativos (SALVADOR, 2000: 6). El decoupling es un proceso independiente del isomorfismo que no necesariamente se da en funcin de aqul, sino que puede presentarse en las organizaciones cuando el inters es el de slo hacer adaptaciones, reformas o variables al marco institucional de referencia. A partir del isomorfismo institucional y decoupling -los cuales en un determinado momento pueden actuar al mismo nivel ya sea de forma independiente o de forma combinada-, la visin dinmica que permitira analizar los procesos de modernizacin y cambio de las Administraciones Pblicas debe incorporar los conceptos de cambio institucional e institucionalizacin. Sobre el cambio institucional, se considera que es un paso intermedio para la institucionalizacin. Para ello, es importante sealar que por principio las estructuras y rutinas institucionalizadas tienden a la estabilidad. As, para que la combinacin de un conjunto de valores, normas y pautas de funcionamiento se conviertan en "institucin", y acten efectivamente como constreidores y direccionadores de la actividad de los agentes implicados, deben contar con cierto grado de estabilidad. Esta estabilidad de la institucin no debe confundirse con la estabilidad del sistema o de la organizacin en la que se encuentra. Diversos valores y pautas de conducta permanecen estables incluso simultneamente al cambio en los equipos y personas que dirigen una organizacin, e incluso durante periodos prolongados de inestabilidad general del sistema poltico y administrativo. Pero, aunque la relativa estabilidad es un rasgo dis-

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tintivo de las instituciones, la realidad muestra que en el marco institucional se observan diversos niveles de heterogeneidad y procesos de cambio que se concretan en transformaciones profundas (SALVADOR, 2000: 6). Todo ello constituye lo que en el lenguaje de NORTH (1991: 72) se denomina como "factores del cambio institucional". Factores del cambio institucional que por s mismos no determinan los cambios: es necesario que una coalicin suficiente de actores llegue a la conclusin de que la inversin en cambio institucional va a quedar ampliamente compensada por los beneficios derivados de los nuevos arreglos institucionales. En relacin con los procesos o factores de cambio institucional, un primer elemento a considerar son los procesos y canales a travs de los cuales se produce la difusin de las instituciones (SCOTT, 1995). De nuevo resulta clave la definicin de la red de entidades con las que la organizacin se relaciona y de las cuales recibe influencias, aunque diversos autores resaltan la importancia de las dinmicas institucionales generadas en el propio seno de la organizacin. En este sentido, JEPPERSON (1991) identifica una tipologa de cambio institucional (formacin institucional, desarrollo institucional, desinstitucionalizacin y reinstitucionalizacin), apuntando en la mayor parte de casos hacia fuentes exgenas de cambio (contradicciones con el entorno, con otras instituciones o con el comportamiento social predominante), que detienen los procesos de reproduccin institucional. Sin embargo, ello no niega la posibilidad de cambio institucional generado endgenamente. En relacin al caso de la gestin de las Administraciones Pblicas en general, y la gestin de sus recursos humanos en particular, esta consideracin sobre el cambio endgeno resulta especialmente sugerente, aunque cabe apuntar la necesidad de definir qu se entiende por entorno y por intorno o entorno interno de la organizacin. La consideracin de las instituciones como limitadoras y tambin como orientadoras de la actividad generada en las organizaciones, a nivel formal e informal, no supone anular la capacidad de las organizaciones para introducir modificaciones e innovar en las pautas establecidas por su entorno de referencia. Al contrario, las instituciones presentan una dualidad de constriccin/libertad en tanto que vehculo para la actividad organizativa. Los miembros de la organizacin pueden manipular o reinterpretar los smbolos y prcticas que constituyen las instituciones, quizs no con intencin de cambiarlas sino como una va para su internalizacin en las dinmicas organizativas (JEPPERSON, 1991: 146). Por otro lado, una dimensin a considerar en relacin con la generacin de procesos de cambio institucional es la del poder y conflicto que se desarrolla tanto a nivel intraorganizativo como a nivel interorganizativo (RAMI 1995; POWELL, 1991). En conexin con el cambio institucional, los procesos de institucionalizacin se refieren a las dinmicas a travs de las cuales una estructura, creencia o actividad se inserta en el marco institucional, es decir, se acepta sin discusin y se incluye en los mecanismos de reproduccin institucional. Esta aceptacin recproca por parte

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LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS de un conjunto de actores de una pauta de actuacin, como respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, supone su insercin en las dinmicas de funcionamiento habitual de las organizaciones. En este sentido se recurre a esta pauta de actuacin en respuesta a un mismo estmulo, sin cuestionar su origen o mantenimiento, y desarrollando a su alrededor un conjunto de creencias que le dan coherencia con el resto del marco institucional en el que se inserta (TOLBERT y ZUCKER, 1996). Estos cuatro conceptos, que sirven como herramientas de anlisis, se considera que son de enorme utilidad para clasificar en las Administracin Pblicas los tipos de frmulas adoptadas para provocar cambios institucionales y procesos de institucionalizacin efectuados. Un parmetro, en este sentido, lo son los procesos de modernizacin de los ltimos aos. De tal manera que la idea, adems de identificar las formas adoptadas dentro del anlisis institucional, es la de identificar los diferentes impactos en la actuacin y en la cultura generados en las organizaciones en proceso de transformacin. Segn Miquel SALVADOR (2000: 10), ms all del diseo y de ciertas caractersticas comunes de los programas de modernizacin (que podran interpretarse en clave de isomorfismo institucional ya sea coercitivo o mimtico), se pueden identificar distinciones en lo que se refiere al estilo y al ritmo de las reformas (en lo que podra interpretarse como procesos de decoupling), atribuibles a los diversos enfoques subyacentes a cada tradicin administrativa y a cada contexto institucional diferenciado. As como la identificacin de procesos claros de cambio institucional y procesos de institucionalizacin. En este ltimo punto, resulta interesante observar cmo nuevas instituciones adquieren una posicin en lugar de otras. As, mientras los programas de modernizacin de las Administraciones del modelo Rechtstaat tienden a tomar un carcter gradual, evolutivo y negociado, los referentes anglosajones muestran un estilo ms radical, acelerado e impuesto directamente por el equipo de gobierno. Estas diferencias tambin se dan en el ritmo de las reformas, espordicas y cautas en los casos continentales, y aceleradas y bruscas en los anglosajones (SALVADOR, 2000: 10). En el caso latinoamericano, nos atrevemos a decir que, en el marco de los procesos de modernizacin administrativa, se hace patente la presencia del isomorfismo institucional, tanto coercitivo como mimtico, los cuales son evidentes en casi todos los procesos de modernizacin, con una dosis importante de decoupling por las necesidades del contexto particular de cada pas, y con una manifestacin de cambios institucionales ms propiciados por fuera que por dentro. En este ltimo punto, las pautas dictadas por los organismos financieros internacionales, la globalizacin, la revolucin tecnolgica, la presin de la sociedad y la democratizacin han jugado un papel preeminente. En este proceso de transformacin de las Administraciones Pblicas y en el desarrollo de las capacidades de respuesta, los recursos humanos juegan un papel fundamental y, por lo tanto, no han sido la excepcin en estos procesos de modernizacin que pretenden a su vez un cambio institucional. El tipo de personal con que

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cuentan las Administraciones, su nivel de capacitacin, motivacin e implicacin con la misin y los objetivos establecidos son un elemento esencial para conseguir el proceso de adaptacin junto con la adecuacin de estructuras y procedimientos. Por lo tanto, plantear el cambio institucional supone plantear el cambio en los hbitos de comportamiento, en las maneras de hacer, en la cultura, en los valores y en los procedimientos. Un cambio de amplio alcance que habitualmente se supone sencillo y que se pretende conseguir mediante la importacin de frmulas consideradas exitosas en otros entornos. Sin menoscabo de las valoraciones otorgadas a una amplia diversidad de experiencias del entorno de referencia, lo que se propone destacar en este apartado es la necesidad de adecuar las actuaciones a emprender a la realidad institucional en la que se aplican, es decir, la necesidad de introducir las instituciones como variable a tener en cuenta al proponer reformas administrativas. Entender la lgica que subyace a cada entramado institucional representa un elemento esencial y previo a iniciar su transformacin (SALVADOR, 2000: 12). Segn Miquel SALVADOR (2000: 13 y ss.), el primer paso para plantear la reflexin sobre el papel de las instituciones en las actividades vinculadas al personal en las Administraciones Pblicas es la propia identificacin de stas, en tanto que elementos direccionadores y constreidores de la actuacin de los actores implicados. Las amplias definiciones aportadas, aunque sugerentes, resultan a veces poco operativas cuando se pretende identificar su concrecin en el mbito de la gestin de personal. En atencin a estas matizaciones, una estrategia productiva para la identificacin de las instituciones, como conjuntos de normas, valores, reglas, rutinas y procesos, pasa por centrar la atencin en los valores predominantes en la cultura organizativa y comprobar su interaccin con las estructuras y las dinmicas de funcionamiento habituales. A travs de esta contrastacin se pueden identificar interacciones que se dan entre valores que se sustentan en la normativa y que se reproducen mediante los procesos de trabajo habituales en la organizacin, estableciendo ciertos marcos conceptuales a travs de los cuales la Administracin aprende, acta y produce ciertos resultados y no otros. La necesidad de introducir modificaciones en los sistemas de gestin del personal de las Administraciones Pblicas debera plantearse, siguiendo esta argumentacin, atendiendo a los valores o funciones sociales que se proponen impulsar. Si se pretende convertir a las organizaciones pblicas en meras proveedoras de servicios, o si se pretende relegar su papel a la vigilancia del correcto funcionamiento de los mecanismos de mercado y la economa, o si se propone desarrollar su papel de promotoras de ciertos valores de equidad social, cambiarn de forma importante tanto los mecanismos de gestin de los servidores pblicos como la capacitacin y actitudes que stos debern presentar. Sin embargo, la realidad en la mayora de los casos demuestra lo contrario, sobre todo en pases en los que el margen de maniobra es menor, llmese pases latinoamericanos, lo cual no quiere decir que las Administraciones Pblicas desarrolladas no hayan tenido dificultades. El ejemplo ms evidente de los ltimos aos ha

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS sido la adopcin necesaria de valores, lenguaje y tcnicas del sector privado al sector pblico, proceso que ha sido mucho ms complejo de lo que se crea. En algunos pases, sobre todo promotores de estas propuestas -Estados Unidos, Inglaterra, Nueva Zelanda- por sus instituciones de referencia, valores, cultura, y reglas del juego tanto formales como informales, el cambio institucional y la institucionalizacin -no exenta de altibajos-, se ha dado de manera mucho ms natural, que en otros pases con distinto referente institucional, como por ejemplo, los que cuentan con sistemas clsicos de funcin pblica (principalmente de tipo weberiano) como son las administraciones continentales (Francia, Alemania, Espaa) que se destacan por la discontinuidad de sus sistemas polticos, en contraste con la continuidad de sus sistemas administrativos, pero en los que est presente la idea de asegurar la estabilidad en el aparato pblico que permita dar continuidad y seguridad al sistema social en el que se asienta (SALVADOR, 2000: 14). Lo que se puede observar hasta el momento es la existencia de una pugna en muchas Administraciones Pblicas por tratar de combinar aspectos administrativos tradicionales con aspectos administrativos modernos. La tarea por supuesto que no ha sido fcil por diferentes razones, entre ellas el tipo de contexto institucional, la resistencia al cambio -a diferencia del sector privado-, y por la adopcin de nuevas formas de hacer las cosas y por ende de su impacto en la conducta y valores en el personal que forma parte de los aparatos administrativos. Para el caso de las Administraciones Pblicas latinoamericanas, es evidente que el reto es doble. Por una parte, al no haber consolidado del todo lneas administrativas de la burocracia weberiana, es preciso seguir trabajando en su implantacin. Por otra, es necesario adaptarse a los cambios dictados por las tecnologas de la Nueva Gestin Pblica, tanto en una va de isoformismo institucional--el cual tiene enormes efectos legitimadores ms no estrictamente en el terreno de la eficaciacomo del decoupling, Sin duda alguna, el entorno de la globalizacin, la bsqueda de la calidad, la lucha por la excelencia, la competitividad, pero, por otra parte, tambin, la necesidad de la consolidacin democrtica forzarn an ms todo ello, as como a la necesidad de un cambio institucional y por ende de su institucionalizacin. En suma, los dilemas y las contradicciones en las estrategias y en las polticas de modernizacin de la Administraciones Pblicas estarn al orden del da y ms an en materia de profesionalizacin de los servidores pblicos. Un pas como Mxico no es la excepcin a esta vorgine de cambios, dilemas y contradicciones.

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SEGUNDA PARTE

1.

EL ESTADO ACTUAL DE LA REFORMA INSTITUCIONAL Y EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

Los comienzos del siglo XXI significan para el Estado mexicano estar presente en la innovacin, renovacin y redescubrimiento de sus instituciones tanto econmicas, polticas, gubernamentales, administrativas y sociales (MARCH y OL5EN, 1997: 41 y ss.); en resumen, en la creacin de una nueva institucionalidad que permita el fortalecimiento y la consolidacin de la democracia, entendida precisamente como un sistema de vida institucional (UVALLE, 1998). Los procesos de cambio en los que se ha envuelto el Estado mexicano en los ltimos 30 aos lo conducen a replantear su papel, sus polticas, su quehacer gubernamental y administrativo, pero sobre todo sus instituciones, entendidas stas como las reglas del juego tanto for males como informales, que propician la interaccin y convivencia entre los individuos y las organizaciones (PRATS, 1999b: 34). El Estado mexicano enfrenta principalmente cuatro grandes retos en relacin con su reforma institucional va consolidacin democrtica: 1) Un desarrollo econmico sustentable respaldado por una infraestructura agroindustrial altamente competitiva en los mercados internacionales, acompaado de justicia social, traducida en mejores oportunidades de empleo, mejor distribucin del ingreso y en elevar el nivel de vida de la sociedad. 2) La configuracin de un nuevo sistema poltico que posibilite la creacin de una nueva constitucin, el redescubrimiento de la divisin de poderes, la publicitacin de las decisiones polticas, una competencia justa entre partidos polticos, el fortalecimiento del federalismo, la sustancial mejora del sistema electoral a travs del perfeccionamiento de sus instrumentos legales y jurdicos, as como el uso de nuevas tecnologas, pero sobre todo la creacin de instrumentos y frmulas de participacin ciudadana; todo esto con la idea de que se edifique la existencia y aplicacin de un Estado de Derecho. 3) La reforma institucional del gobierno y la Administracin Pblica, que posibilite el perfeccionamiento y utilizacin de procesos como la descentralizacin administrativa, las polticas pblicas, las tecnologas gerenciales, la gestin pblica, la transparencia en el manejo de los recursos, la rendicin de cuentas, la tica en el servicio pblico, el establecimiento de un servicio civil de carrera y la creacin de nuevos mecanismos e instrumentos que permitan un mejor trato y dilogo con los ciudadanos. 4) El fortalecimiento de la sociedad civil y sus diferentes vertientes de organizacin a tra-

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LA PIHJI'LSIONALlL\CI(lN DE LA ADMINISTRACIC)N PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

vs de la implementacin de canales de comunicacin con el Estado en un esque-

ma de corresponsabilidad y complementaridad. a) La reforma en las instituciones econmicas

Lax instituciones econmicas tradicionales como la empresa, el sistema financiero. los sectores primario, secundario y terciario, se han visto envueltos en nuevos procesos como la globalizacin. las operaciones burstiles transnacionales, las nuevas formas de propiedad, los nuevos bienes pblicos, los tratados comerciales, las nuevas tecnologas inmersas en lo que se ha denominado como sector cuaternario. que, en su conjunto, han redimensionado a las primeras y han dado lugar a la creacin de otras instituciones mucho ms complejas.
Este redimensionamiento de las instituciones econmicas tradicionales y la aparicin de otras nuevas han generado como consecuencia, modificaciones en los roles de los actores tradicionales como el Estado, la empresa, el mercado y en las reglas formales e informales que regulan la economa. El caso de Mxico es sumamente contradictorio, ya que, por una parte, se encuentra en una situacin de desarrollo de su estructura ugroindustrial y financiera y por la otra, tiene que afrontar los desafos de la globalizacin econmica y la lucha en los mercados internacionales. En ese sentido, los retos son enormes, y aunque se han aprovechado oportunidades en los ltimos aos, gracias a las enormes capacidades de insercin que se han logrado en los grandes conglomerados econmicos, reforzados por la dinmica de la globalizacin y apertura comercial que impera, es evidente que se carece todava de una infraestructura econmica lo suficientemente productiva para competir y adquirir un lugar preponderante en los mercados internacionales. En este aspecto, desde hace algunos aos, las polticas econmicas de apoyo e inversin econmica en la infraestructura productiva nacional han variado sustancialmente: parece ser que la tendencia inminente es posicionar al Estado como un ente estrictamente de carcter regulador y promotor de la actividad econmica y ya no como gran benefactor y propulsor de la infraestructura econmica. Este proceso de cambio institucional no ha resultado ser sencillo por la existencia de polticas proteccionistas que prevalecieron durante dcadas y que incluso dieron nacimiento a la industria y al sistema financiero existente. por el contrario, en muchos casos ha resultado costosa la dependencia que se gener de la industria con el Estado, lo que no le permite a la primera. hasta cierto punto, tener la mayora de edad que se requiere para enfrentar los retos de la globalizacin. Sin embargo, todo indica que no hay un retorno a las polticas proteccionistas que prevalecieron durante varios aos, sino que hoyes necesaria la reorientacin de las reglas y las polticas para lograr mejores condiciones tanto jurdicas como administrativas, que permitan una mayor certidumbre econmica tanto a los sectores productivos como a los inversionistas, sean nacionales o extranjeros y que, en consecuencia, d lugar, por un lado, al fortalecimiento de la estructura productiva nacional y, por el otro, a su preparacin para la competencia en los mercados internacionales.

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La integracin a bloques econmicos como el norteamericano o mejor conocido como Tratado de Libre Comercio tampoco ha estado del todo libre de sacrificios, por el contrario, ha generado costos, sobre todo en el tenor de la supeditacin a lineamientos supranacionales de carcter econmico como la disminucin de aranceles a productos de importacin, o la modificacin de normas aduaneras y sanitarias. Aunado a ello, existe el obligado cumplimiento de lineamientos dictados en su mayora por organismos como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, entre otros, por concepto de deuda, como son los de: mantener finanzas pblicas sanas, niveles mnimos de inflacin, tipo de cambio estable. niveles razonables de endeudamiento pblico, industria competitiva hacia el exterior, promocin de inversin extranjera, etc. Otro de los elementos a considerar en el diseo de la poltica econmica nacional es el desarrollo sustentable o sostenible (como se le conoce en Europa), entendido como el proceso que comprende el impulso de toda actividad econmica acompaada del cuidado y preservacin del medio ambiente y del desarrollo social (mayores recursos a la educacin, salud, vivienda, alimentacin) (JIM(NIJ., 2()()(): 22 y ss.). Esto significa que toda actividad econmica no puede desarrollarse de manera indiscriminada, sino que debe ir acompaada de un uso inteligente de 1m recursos naturales, de una mejor distribucin del ingreso y mejora en los niveles de vida de la poblacin. Esta institucin del desarrollo sustentable, sin duda alguna. se constituye en un nuevo derrotero del Estado mexicano, aunado a su papel de Estado regulador y promotor, que, poco a poco, comienza a incidir en la cultura y el comportamiento de empresarios, sociedad civil y autoridades. Sin embargo, si bien han existido en los ltimos aos esfuerzos importante. ., en cuanto a la reorientacin e innovacin de polticas y estrategias para lograr las condiciones que reclama este esquema econmico mundial. como consecuencia tambin del replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la clase empresarial. 'financiera y trabajadora, estos esfuerzos no han sido suficientes y s han generado graves costos econmicos tanto a la propia industria nacional como a la sociedad en general. Es una realidad el hecho de que se haya acelerado la apertura a los mercados internacionales, adems de haber daado -en algunos casos hasta con el cierre de empresas- a gran parte de la industria nacional, que no se encontraha preparada en esos momentos, ha tenido como consecuencia que se hayan diferenciado de manera acentuada los niveles de vida en la pohlacin. Es as. que se observa en los ltimos aos, la concentracin de la riqueza en unas cuantas personas y el crecimiento de manera descomunal de la pobreza en un enorme nmero de la poblacin. Se habla de casi un 53% de la poblacin en Mxico que vive con niveles de pobreza y de un 26% con niveles de extrema pobreza!".
i7 Esto se confirma con datos oficiales, los cuales sealaban al inicio de la administracin del Presidente Ernesto Zedillo, que el nmero de mexicanos en pobreza extrema era de IR millones, segn datos de la Comisin de Desarrollo de la Cmara de Diputados. Hoy, de acuerdo con datos proporcionados por la Secretara de Desarrollo Social, son 26 millones de mexicanos los que estn sumidos en condiciones de pobreza extrema.

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Por todo ello, en el terreno econmico, en un lapso corto, las autoridades responsables del mbito econmico se han visto obligadas a reorientar la poltica econmica nacional con la idea de tratar de generar un equilibrio entre el aspecto econmico y el social. En efecto, en un perodo corto se implementaron procesos de desregulacin econmica, de privatizacin de empresas pblicas, se modific el marco jurdico en materia de inversiones, comercio exterior, normalizacin en el sistema financiero y se suscribieron tratados y acuerdos comerciales internacionales -los ms importantes con los Estados Unidos y Canad y recientemente el Acuerdo Comercial con la Unin Europea-, todo ello en su conjunto tendente a incentivar a la industria nacional y hacer atractiva la inversin de capitales extranjeros. Pero tambin de manera simultnea se han tenido que crear nuevos instrumentos-de desarrollo social; se parte de la preocupacin de reorientar la poltica econmica para tratar de generar mejores condiciones de vida para los que no tienen los suficientes recursos para hacerlo. Sin embargo, en este rubro todava falta mucho por hacer. Por lo que la preocupacin para los prximos aos ser precisamente renivelar esa balanza. En general, resulta indispensable la innovacin de polticas tendentes a revertir el enorme problema de la inequidad y propiciar niveles de distribucin de la riqueza tendentes a incrementar equitativamente la calidad de vida de las personas. El desarrollo econmico necesariamente tendr que ir de la mano de la creacin de un mercado interno y de justicia social, a travs de la creacin de empleos, de facilitar el establecimiento de comercios e industrias, de impulsar el desarrollo agropecuario, de fortalecer las instituciones de asistencia y seguridad social, de impulsar el desarrollo en materia de educacin, salud, alimentacin y vivienda. La concatenacin de instituciones econmicas como el fortalecimiento de la industria agroindustrial y dems sectores productivos con el de la justicia social ser de suma importancia para la posible solucin del problema de la inequidad y desigualdad de oportunidades en un pas como Mxico. Se trata de una labor extremadamente difcil, bautizada por Ralf DARENDORF (citado por VALLESPN, 2000: 16) como la bsqueda de "la cuadratura del crculo" que consiste en ser capaces de unificar a la vez tres dimensiones y fines sociales distintos que no se dejan integrar con facilidad: primero, mantener la capacidad competitiva bajo las inestables y agresivas condiciones de mundializacin econmica; segundo, conseguir hacerlo sin lesionar las bases de la cohesin y la solidaridad social; y tercero, lograrlo dentro de las reglas y bajo las instituciones democrticas de una sociedad libre. Competitividad, cohesin y libertad -no necesariamente en este orden- bien pueden ser los valores que se habrn de aprender a conjugar juntos en la nueva poltica. b) La reforma en las instituciones polticas Con respecto a las instituciones polticas tradicionales como la Constitucin, el marco legal secundario, la divisin de poderes, el sistema de partidos, los sistemas

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electorales, la descentralizacin poltica, tambin se han visto rebasadas por la aparicin de otras instituciones como lo es la participacin ciudadana a travs de organismos civiles, el nuevo federalismo'", el pluralismo, las polticas supranacionales, pero, sin duda alguna, la ms importante, ya que engloba a todas las mencionadas, es la relacionada con la creacin y consolidacin de un sistema democrtico. La democracia entendida como sistema de vida institucional ha redimensionado a las instituciones tradicionales antes mencionadas, las ha dotado de una nueva configuracin e incluso ha generado otras. Los acontecimientos que se presentaron a finales de los aos ochenta relacionados con la cada del bloque socialista, as como la abolicin de regmenes de carcter militar (los casos del cono sudamericano), obedecen al surgimiento de sistemas democrticos, los cuales se constituyen en la piedra angular en la vida institucional de la mayora de los pases del mundo. Est claro que este proceso en Mxico todava no ha terminado, contina y parece ser que todava no ha llegado a su culminacin y consolidacin. De tal forma, que se observan dos tipos de factores que impulsan el fenmeno de la democratizacin. Unos de carcter externo y otros de carcter interno. Sobre los factores de carcter externo, se identifican los lineamientos polticos de carcter supranacional que, de manera general, obligan a todos los pases inmersos en la llamada cruzada por la democracia a establecer sistemas electorales confiables, de respeto a los derechos humanos, de apertura y coordinacin con organismos civiles, de reestructuracin y modernizacin de sus gobiernos y sus Administraciones Pblicas. La adopcin de estos lineamientos tambin se ha visto materializada en una serie de reformas legales y en acuerdos polticos nacionales entre el gobierno y los partidos polticos. Procesos que no han sido fciles de efectuar sobre todo en pases en los que no existi un rgimen de caractersticas propicias a las prcticas democrticas. Por el contrario, se considera que stos sern procesos largos y complejos que no sern sencillos de consolidarse. Con relacin a los factores de carcter interno, se refieren a los esfuerzos que hace cada uno de los pases al interior de los mismos. En el caso de Mxico, se avanza hacia el fortalecimiento de un sistema de partidos polticos, el cual se ha reconfigurado a travs de la existencia tanto de la alternancia en el poder como el de la competencia poltica entre los mismos, situacin inexistente hasta hace algunos aos, debido a la preeminencia de un solo partido. Esta situacin ha ido acompaada de la necesidad de contar con sistemas electorales cada vez ms confiables, con reglas certeras.que garanticen competencia y elecciones justas, pero sobre todo que propicien una mayor participacin ciudadana. En este terreno, procedimientos nuevos en el pas como el plebiscito, el referndum, la iniciativa popular han

18 Vase Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 del Presidente Ernesto Zedillo. Seguramente la poltica del actual presidente no variar del todo. con el nico detalle de un cambio de nombre.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS comenzado a cobrar presencia y estn a un paso de constituirse en los nuevos mecanismos formales que requieren tanto las autoridades como la ciudadana para lograr mayores consensos y disminuir disensos (LEN, 1998: 27). De igual forma, el poder legislativo tambin ha venido adquiriendo un nuevo papel y ha modificado su relacin tanto con el poder ejecutivo como con el judicial, precisamente por su nueva composicin poltica y por la existencia de pluralismo poltico. En consecuencia, instituciones como el poder ejecutivo y judicial han venido transformando gradualmente su desempeo con la idea de lograr un mayor equilibrio entre los tres poderes. La divisin de poderes es otra institucin que ante esta.coyuntura se vuelve a redescubrir y a renovar. Es as que la aparicin de la democracia en Mxico ha venido a cambiar las condiciones que por mucho aos prevalecieron en el pas. Al respecto, Juan Pablo GUERRERO AMPARN (1999: 19-20) seala: "1. Primero, el escenario de la contienda poltica pasa de la burocracia a la arena de las elecciones y los partidos polticos. Se distinguen por lo tanto los polticos (que deben tener una carrera partidista o electoral, generalmente iniciada a nivel regional) de los funcionarios pblicos. 2. Con la creciente independencia del Congreso, ste se convierte en el rgano de representacin, pues ah se deciden las formas y montos de asignacin de recursos, as como las reglas del juego formales -las leyes- que regulan la vida de los sectores sociales. Se ha visto ahora con la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin, cuando por primera vez se han acercado al Congreso los sectores sociales interesados en ver representados sus objetivos en las disposiciones legales, es decir la democratizacin introdujo para la poltica en Mxico el principio de la divisin de poderes, que ofrecer al Congreso su papel especializado de legislador, le proporcionar la posibilidad de agregar su opinin en el diseo y hechura de las polticas pblicas y le dar un papel supervisor de la actuacin del ejecutivo y sus administraciones. 3. Por lo anterior, la Administracin Pblica ya no ser el interlocutor exclusivo entre el Estado y la sociedad". De la misma manera, la descentralizacin poltica se ha redescubierto y se ha sobredimensionado, por la fuerza y presencia que han venido adquiriendo los gobiernos estatales y municipales, materializado en una mayor demanda de participacin en la toma de decisiones y en el reclamo de mayores recursos, lo que en su conjunto ha venido a fortalecer al federalismo. El centralismo en todos sus aspectos parece ser una de las instituciones que empiezan a marcar su salida del escenario poltico y, a la inversa, la presencia cada vez mayor de los estados comienza a ser la regla por establecerse. Pero, sin duda alguna, las transformaciones de los prximos aos a las que se ver sometida la institucin presidencial, sern de las ms relevantes, no slo por

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la real alternancia en el poder, la cual por fin se dio en Mxico despus de muchos aos, sino por la necesidad de acotar cada vez ms su poder metaconstitucional y que d lugar, de acuerdo con la ley, a potencializar a las otras instancias gubernamentales y los dems poderes. Es tambin importante destacar la presencia cada vez ms fuerte de organizaciones civiles conocidas como ONG, en la vida poltica del pas, como parte del pluralismo que reclama mayores espacios de participacin y representacin y que surge, por una parte, por lo que ha dejado de hacer el Estado y, por otra, por la falta de dinamismo en los partidos polticos. Para que puedan cumplir su papel, se observa la necesidad de edificar reglas que permitan institucionalizar la presencia de estas organizaciones y las formas de interactuar con las autoridades y con la sociedad en general. Este pluralismo es un elemento sustancial para la democracia. En el mismo sentido, la presencia de las organizaciones civiles y su nimo de participacin y vigilancia en las decisiones pblicas, tambin se ha constituido en una presin para el Estado y sus rganos de poder, para tratar de que stos realicen de mejor manera la funcin que les corresponde hacer, pero tambin para forzar a una situacin, antes no vista, como lo es la publicitacin de las decisiones polticas. Esto ha dado lugar a la aparicin de instituciones sumamente importantes: las contraloras sociales y la rendicin de cuentas. Una de las novedades en el pasado reciente ha sido la expedicin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, as como tambin la expedicin de leyes en la materia, en algunos estados de la Repblica. Tambin cabe sealar que la globalizacin ha tenido un impacto en las institu_ ciones polticas, principalmente en la poltica exterior, esto como consecuencia de que actividades como la lucha contra el narcotrfico, la preservacin del medio ambiente, los derechos humanos, entre las ms conocidas, han adquirido en los ltimos aos plena relevancia, de tal forma que las decisiones polticas en esas materias prcticamente han adquirido un carcter de supranacionalidad. Esto lleva necesariamente a la creacin de instituciones que mejoren la convivencia del pas con otros, con el propsito de unificar criterios y esfuerzos y evitar posibles conflictos. Esta coyuntura de cambio en la vida poltica institucional que vive el pas ha empezado a modificar las instituciones tradicionales y ha generado otras, lo que ha llevado a pensar, en ms de una vez, en la necesidad de contar con un nueva Constitucin de la Repblica. Ha sido evidente que la gran multiplicidad de cambios en los que se ha visto involucrado el pas en los ltimos aos ha propiciado tambin mltiples reformas a la Constitucin En consecuencia, si se considera que una Constitucin tiene un funcionamiento similar al que tiene un reloj, en el que cada una de sus partes tiene que estar en perfecta armona con las dems est claro que con la reconfiguracin de muchas instituciones, unas tendrn impacto en otras, lo que requiere precisamente de un nuevo reloj totalmente armonizado, que no d lugar a retrasos o adelantos.

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Para ejemplificar lo sealado, bastar con observar cmo la nueva forma en que funciona el poder legislativo ha repercutido directamente en la actuacin del poder ejecutivo y judicial y todos a su vez en los estados de la repblica. Esta reconfiguracin de papeles en los actores y sus comportamientos necesariamente repercutirn directamente en otras instituciones como el federalismo, los gobiernos locales y en lodos los procesos que esto conlleva como la seguridad pblica, la poltica fiscal, el desarrollo social, entre otras. Por lo que queda claro que todas estas piezas de relojera, que se encuentran plenamente engranadas, afectarn el funcionamiento.de unas con otras. De tal forma que si, en efecto, se asiste a una nueva institu'ciorialidad democrtica, se considera casi necesario contar con una nueva Constitucin que conlleve la creacin de un nuevo marco legal, pero sobre todo que d lugar a la aplicacin de un verdadero Estado de Derecho acorde a la nueva realidad que vive el Estado y la sociedad. Un Estado de Derecho que sobre todo garantice y revitalice los derechos de los individuos ante las organizaciones pblicas encargadas de procurar justicia, desarrollo social y bienestar econmico. Es as que el reto en los prximos aos ser el de renovar a las instituciones polticas tradicionales con nuevas atribuciones y valores, pero tambin innovar instituciones polticas acorde a los tiempos democrticos que vive el pas. Si bien existen avances significativos en instituciones como las electorales, el sistema de partidos, la apertura a organizaciones civiles, los esfuerzos todava no son suficientes, la consolidacin y perfecta armona que se pretende todava no se ha alcanzado; de ah la importancia de los acuerdos y consensos que se logren para ello en los prximos aos. e) Reforma en las instituciones gubernamentales y administrativas Las instituciones como el gobierno y la Administracin Pblica, junto con sus servidores pblicos, estructuras burocrticas, actividades y procesos, tampoco pueden quedar fuera de la nueva institucionalidad que se est construyendo en el pas. Por el contrario, los cambios que se registren en estas instituciones tradicionales sern fundamentales, por lo que en estos casos tambin se prepara un cambio ya sea en cuanto a redescubrimiento, o ya sea en cuanto innovacin. Sobre todo por el importante papel central que ha jugado y sigue jugando el Gobierno y la Administracin Pblica en Mxico. Si hubiera que ubicar a Mxico en un modelo de contexto institucional, sin duda, forma parte' del modelo denominado Rechtstaat por la fuerte presencia de sus instituciones pblicas, as como su tradicin legalista que as lo demuestran. Est situacin es importante destacarla porque de alguna manera marca el ritmo y el estilo de las reformas. Procesos tradicionales, como la descentralizacin administrativa, la tica en el servicio, la gobernabilidad, la legalidad, la imparcialidad, la seguridad jurdica requieren ser redescubiertos y renovados para recuperar la confianza y legitimidad que han perdido las instituciones gubernamentales y administrativas ante la ciudadana. La Encuesta Mundial de Valores Mxico 2000, con base en la pregunta rea-

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lizada a la ciudadana: de las siguientes instituciones qu tanta confianza tiene en ellas? (mucho o algo, poco o nada). En el rubro (mucho o algo) se revela lo siguiente:
Institucin

1981
48% 60% 31%

1990
47% 70% 32%

1996-1997
59% 66% 33% 33% 41% 41%

2000
51% 80% 29% 24% 20% 20%

Ejrcito Iglesia Polica Partidos Polticos Diputados Burocracia

N.P
28% 23%

N.P.
34% 28%

Como se puede observar, las instituciones gubernamentales y administrativas (salvo el ejrcito) son los que representan los porcentajes ms bajos en cuanto a confianza por parte de los ciudadanos. Por lo anterior, es necesario que las instituciones antes mencionadas sean fortalecidas y complementadas con otros procesos que respondan a la lgica de los regmenes democrticos, como la transparencia en el manejo de los recursos, el mrito, la rendicin de cuentas, la toma de decisiones compartida, la competitividad, la calidad en los servicios. Pero, sobre todo, la profesionalizacin de los servidores pblicos. En este ltimo aspecto, el Estado mexicano y la Administracin Pblica enfrentan un doble dilema, por una parte, redescubrir y consolidar instituciones administrativas propias del modelo burocrtico weberiano o de lo que se conoce como la Administracin Pblica tradicional, como lo es el establecimiento de un servicio civil de carrera y, por la otra, avanzar hacia los dictados de la Nueva Gestin Pblica. En efecto, la Administracin Pblica mexicana se caracteriza, entre otras cosas, por la ausencia de un servicio civil de carrera. No obstante ello, parece ser, ahora ms que antes, necesario su establecimiento, ya que, por una parte, se requiere contar con aparatos administrativos eficientes, prestadores de servicios de calidad, que cuenten con servidores pblicos profesionalizados y responsables de sus funciones y, por la otra, con aparatos administrativos imparciales de toda contienda poltica partidista que le den continuidad a la polticas y programas ms all de cualquier cambio que se registre en cualquier tipo de eleccin. En resumen, es preciso que de una vez por todas se genere el cambio institucional as como la institucionalizacin de un sistema de mrito en sustitucin de un sistema de patronazgo.

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Por otra parte, una esfera que se redescubre es la de la ciudadana. El ciudadano, considerado como un cliente, por las contribuciones que aporta para la manutencin del Estado, lo convierte en el centro de toda accin gubernamental y administrativa. Esta nueva situacin demanda a los gobiernos y las Administraciones Pblicas a desarrollar esfuerzos tendentes a mejorar el trato posible con los-ciudadanos. Es as que la descentralizacin administrativa, la profesionalizacin de servido.res pblicos, la rendicin de cuentas, la transparencia en el manejo de los recursos, se estn constituyendo en los nuevos vectores del cambio institucional, por lo que habr que estar pendiente de los diversos impactos y cambios que se generen tanto en la propias instancias gubernamentales y administrativas, como tambin en la cultura y modo de ser del Estado y la sociedad. d) Las instituciones y el servicio civil de carrera Como se ha podido observar, el pas atraviesa vientos de cambio en sus instituciones ms importantes y se encuentra en una franca transicin hacia la consolidacin de un sistema democrtico. Aunque se considera que se est todava en camino y hace falta mucho por recorrer. Es evidente que todava no se cuenta con un sistema de partidos polticos consolidado, una divisin de poderes, un real federalismo, una imparticin y procuracin de justicia que le brinde verdadera proteccin a los ciudadanos; un respeto irrestricto a los derechos humanos y a la voz de los ciudadanos. Adems de ello, como ya se seal, se carece de una infraestructura agroindustrial fuerte y autosuficiente, con niveles aceptables de empleos, adems de otros problemas como bajos niveles de poder adquisitivo, analfabetismo y desnutricin. Pero, sobre todo, existe un gran dficit de confianza y credibilidad de la ciudadana para con la actuacin y desempeo del gobierno y la Administracin Pblica y sus servidores pblicos. En materia de profesionalizacin de los servidores pblicos, se avanza en dos senderos: uno dirigido hacia la profesionalizacin a travs de las nuevas tcnicas de la gestin pblica, y el otro, hacia la institucionalizacin de un servicio civil de carrera para toda la Administracin Pblica tanto a nivel central como local. En este terreno, en los ltimos quince aos se han dado avances importantes, sobre todo con el establecimiento de servicios civiles de carrera a nivel sectorial en organizaciones pblicas como el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, la Secretara de Educacin Pblica (carrera magisterial), Procuradura General de la Repblica, Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Comisin Nacional del Agua, Procuradura Agraria, Instituto Federal Electoral y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Sistema de Administracin Tributaria). La gran excepcin por antigedad lo es la Secretara de Relaciones Exteriores con la existencia de la carrera diplomtica que data desde 1934. A nivel de los estados de la Repblica, actualmente el nico estado que cuenta con esta figura es el Gobierno del Distrito Federal.

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No obstante los pocos avances, se sostiene que resulta imprescindible que de estas experiencias aisladas e inacabadas se genere una que cubra todo el espectro de la Administracin Pblica del pas. Se confa que con la nueva ley se concluya parte de esta expectativa. Esta necesidad parte de la idea de que el servicio civil de carrera no slo mejorar al gobierno y a la Administracin Pblica a travs de la profesionalizacin de los servidores pblicos y la continuidad en programas y proyectos -ms all de cualquier cambio de tipo partidista- sino tambin a la sociedad por los servicios y soluciones que reciba a sus permanentes demandas, que se materializarn en su bienestar general. Tambin propiciar una mayor gobernabilidad que se traducir en mayor seguridad y proteccin a los ciudadanos, seguridad jurdica tanto a sus propios servidores pblicos como a todos los sectores de la sociedad, propiciada en gran parte por el sistema de mrito versus patronazgo. De igual forma, se visualiza que el servicio civil de carrera puede tener un impacto positivo y diferentes alcances en todas las instituciones tanto econmicas, polticas y administrativas como sociales. En cuanto al impacto positivo y los alcances que tendra el servicio civil de carrera en las instituciones econmicas se pueden enunciar los siguientes: se podran mejorar las condiciones tanto jurdicas como administrativas para el fortalecimiento de la industria y la inversin tanto nacional como extranjera; se procurara mayor certidumbre econmica y seguridad jurdica a travs de un mejor trato a los ciudadanos y en la prestacin de mejores servicios pblicos. Se fortaleceran las finanzas pblicas al hacer un uso ms adecuados de los recursos y se garantizara una mejor utilizacin de la recaudacin fiscal. De igual manera, como parte de la Administracin Pblica que vela por el bienestar general de los ciudadanos, se procurara propiciar la creacin de empleos, la mejor distribucin del ingreso y el fortalecimiento de las organizaciones de asistencia y seguridad social Con respecto a las instituciones polticas y administrativas, en stas tambin se considera que puede haber beneficios directos por el establecimiento de un servicio civil de carrera, por la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las polticas, por la continuidad en programas y proyectos, ms all de cualquier cambio poltico, lo que propiciara el cumplimiento de compromisos con la ciudadana y la recuperacin de la credibilidad y la confianza. Tambin fortalecera la divisin de poderes, ya que la dinmica de profesionalizacin, eficiencia y calidad en los servicios de la Administraciones Pblicas repercutira en las funciones legislativas y judiciales, para que stas adquieran niveles similares de desempeo. Otra parte en la que habra impactos positivos sera en el federalismo y la descentralizacin poltica y administrativa, ya que en el fortalecimiento de las Administraciones Pblicas locales se propiciara una menor dependencia de los gobiernos locales para con el gobierno central. Se cree que un servicio civil de carrera puede propiciar competencia y mejores resultados para con las demandas de la ciudadana, por lo que de manera sustancial mejorar la gestin pblica, y provocar que los dems actores no gubernamenta-

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les prestadores de servicios pblicos tambin fortalezcan sus organizaciones y procedimientos, as como la profesionalizacin de sus empleados. En ellos tambin estara presente la exigencia de la ciudadana: demanda de resultados y rendicin de cuentas. Por ltimo, se parte de la concepcin de que el servicio civil de carrera, adems de resolver un problema de carcter interno de las organizaciones pblicas, tambin contiene este carcter pblico que lo hace mucho ms relevante y necesario para el fortaleCimiento de la nueva vida institucional del pas. Por lo que su contribucin a la creacin de una cultura tanto administrativa como cvica puede ser muy importante. Al no incorporarlo a este concierto y construccin de instituciones democrticas, se estara cancelando parte de la democracia que requiere un pas como Mxico.

2.

ANLISIS DE LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES ACTUALES EN MXICO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL DE CARRERA (DIAGNSTICO)

La Administracin Pblica mexicana, a pesar de haber pasado un largo perodo de reforma administrativa (1970-1982) y de modernizacin (1984-2000), y haber logrado una serie de avances tanto en aspectos legales, organizacionales, procedimentales, como tecnolgicos, con el propsito de contar con aparatos administrativos eficientes en sus tres niveles de gobierno: federal, estatal, municipal, todava tiene asignaturas pendientes. La ms importante, sin duda alguna, es la de crear un servicio civil de carrera. La ausencia de este tipo de figuras y de otras propias del modelo burocrtico weberiano, no slo en Mxico sino en Latinoamrica en general, ha dado lugar a que algunos especialistas califiquen al proceso de reforma administrativa como de un fracaso (PRATS, 1999a). Segn PRATS (1999a), en Amrica Latina, por lo general, no lleg a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que WEBER llam de dominacin racional-legal encarnado en la burocracia. De sta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de los condicionamientos socio-econmico-polticos necesarios, lo que se desarrollaron mayormente fueron "buropatologas", que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que WEBER llam "burocracias patrimoniales". El caso mexicano no ha sido ajeno al tipo de burocracia patrimonial de la cual habla PRATS -aludiendo a WEBER-, y un aspecto notorio en ese sentido es lo que acontece con la mayora del personal en cargos preferentemente medios y altos que compone a la Administracin Pblica en sus tres niveles de gobierno federal, estatal y municipal y que son reclutados a travs de la figura de la designacin o confianza poltica. Fenmeno que, adems de darse de manera natural en perodos de eleccin, tambin se presenta en etapas en las que se encuentra funcionando el gobierno electo. Los casos de .cambios de secretarios de Estado en perodos inter-

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medios o licencias de gobernadores de los estados de la Repblica, se constituyen en verdaderas revoluciones en las estructuras de personal de la Administracin Pblica. Esta situacin anacrnica est vigente --contraria a los avances logrados en otras reas y procesos de la Administracin- y sigue resultando una incgnita el que no se haya configurado el establecimiento de un servicio civil de carrera y, en consecuencia, se siga alargando todava ms la distancia que se guarda con Administraciones Pblicas de pases avanzados, a tal grado que a la Administracin Pblica mexicana en este rubro se le identifique por las caractersticas que presenta, con una Administracin Pblica del siglo XIX (BARZELAY, 1998). En virtud de lo anterior, la pregunta obligada es: cules son las razones por las que no se ha podido establecer un servicio civil de carrera en el pas? Para ello, se identifican bsicamente tres razones: razones polticas, razones jurdicas y razones administrativas. a) Razones polticas Con respecto a las razones polticas se distinguen dos problemas uno de carcter funcional que tiene que ver con la falta de autonoma de la Administracin Pblica y el otro con la forma en que se reclutan a los servidores pblicos en Mxico. En cuanto al primer problema, se puede decir que en gran parte se debi al ejercicio gubernamental-unipartidista que prevaleci por mucho tiempo en el pas. Un ejercicio que en aras del proyecto nacional revolucionario dispuso de todo, sin ningn tipo de cuestionamiento, y en el que el corporativismo sindical y el de las organizaciones sociales fueron fundamentales. Por ejemplo, el papel de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE)19 y del Partido Revolucionario Institucional jugaron un papel esencial como rganos de legitimacin poltica de toda accin de gobierno. Esta situacin determinaba que en la realidad no haba una clara distincin entre poltica partidista y Administracin, ya que en ambas los intereses eran los mismos; en el que adems el sistema de patronazgo o botn eran preponderantes. En esa situacin, era necesario un servicio civil de carrera? Se considera que no era necesario. Al respecto, Juan Pablo GUERRERO AMPARN (1999: 14-15) seala que, por lo menos, desde el sexenio de Miguel Alemn (1946-1952), en Mxico no ha estado clara la distincin entre los polticos electos y los altos funcionarios pblicos, dado que la carrera poltica que ha llevado a la presidencia ha sido preponderantemente burocrtica. Lo anterior se debe a que el sistema poltico era autoritario y presidencialista, con la subordinacin del poder legislativo y con lgicas de competencia por el poder particulares y alejadas, hasta hace muy poco (1988), del juego democrtico electoral.

19 La FSTSE est integrada por cerca de 1.700.000 burcratas, integrados en 88 sindicatos slo en rganos de la Administracin Pblica Federal (RARo BLCHEZ, 2000: 174).

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS En este marco, la Administracin Pblica tuvo por lo menos cinco roles esenciales para el sistema poltico (GUERRERO AMPARN, 1997: 16-18): 1.- La Administracin Pblica se convirti en el escenario de la contienda poltica, particularmente la sucesin presidencial, en el que los secretarios de Estado eran los polticos contendientes. 2.- Fue el sitio de la representacin corporativista y clientelar, y sustituy al Congreso en ese papel de representacin. 3.- Adems de ser enlace entre el poder poltico y los sectores sociales, fue tambin siti de la negociacin para la asignacin de esos recursos. La asignacin de los mismos no se negociaba ni con los representantes distritales ni a nivel territorial. Todo ello ocurra en las secretaras de Estado y en sus aparatos administrativos. Desde la perspectiva de los secretarios de Estado, la fidelidad de los burcratas era fundamental para atender a las clientelas, los grupos de apoyo poltico y favorecer los fines particulares de promocin poltica. 4.- El esquema de incentivos para los funcionarios, los individuos y los sectores sociales (costos de oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de aplicacin de sanciones) favoreci enteramente el ajuste mutuo por la va econmica, particular y por encima de la ley (por cierto, extremadamente abigarrada). La Administracin Pblica fue el medio idneo para el enriquecimiento de los sectores sociales que la han compuesto. Al mismo tiempo, la burocracia sale internamente cohesionada e infranqueable a consecuencia de su colusin. Es decir, que esto provee de un poderoso factor de cohesin interna dentro de la burocracia y frente al exterior, por las mutuas complicidades; a su vez, resta autonoma a los burcratas en el interior del sistema y frente a los superiores. 5.- Finalmente, la Administracin Pblica fue el brazo ejecutor incondicional del presidente. Esta moneda tiene dos caras, por el lado virtuoso, se gener un control estricto y vertical de los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y polticas en los casos que interesaban particularmente al jefe jerrquico. En este caso, se redujeron sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no reflejara fielmente los objetivos buscados por los mandos superiores (que no forzosamente son los objetivos ms deseables para los afectados por la poltica). Pero existe la otra cara de la moneda. Cuando los jefes no estaban personalmente -o con sus servicios ms allegados- supervisando la ejecucin de la poltica, resultaba muy difcil controlar a las Administraciones. Entonces estas ltimas se vean fcilmente permeadas -eapturadas- por los intereses particulares de los sectores sociales interesados o por los mismos burcratas menores, una fcil presa de la corrupcin (es el caso de la polica, de los rganos encargados de los permisos, las supervisiones, la administracin de justicia, etc.). Cada. uno de estos roles fueron en contra de la autonomizacin de la Administracin Pblica y, por ende, de la posibilidad de instaurar un servicio civil

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SEGUNDA PARTE de carrera, que en cierta medida hubiera separado a la Administracin de la competencia poltica, el cual tambin hubiera aislado y ofrecido neutralidad a los cuerpos burocrticos y condiciones e incentivos para el ejercicio honesto y apegado a la legalidad que exige la institucin. De los roles esenciales sealados y sobre todo el punto de la autonomizacin, se considera que en ella radica la clave para entender la necesidad de que primero se requera democratizar al sistema poltico y posteriormente la Administracin Pblica incluso a travs de un servicio civil de carrera. Negar la dependencia de la Administracin Pblica del sistema poltico -sobre todo de los partidos- y otorgarle una autonoma que nunca haba tenido -por ejemplo a travs de las reformas administrativas-, era simplemente tratar de crear una ilusin ptica. Con respecto al segundo problema que tiene que ver con la forma en que se recluta a los servidores pblicos en Mxico, el ingreso al servicio pblico se realiza por conocimiento de las personas, por cuotas partidistas, compromisos polticos entre los servidores pblicos, o por recomendaciones. Esto ha dado lugar, a lo que denomina Mauricio MERINO (1996: 8-9) como la subcultura administrativa de la lealtad individual; una dinmica que fue ciertamente funcional durante una larga poca de la Administracin Pblica mexicana y que se sustentaba en el privilegio de valores como la lealtad y la disciplina de grupo, puestos por encima de la especialidad requerida para el desempeo de una funcin o nivel de profesionalismo de quien tena un cargo especfico. Aunque esta situacin ha venido cambiado en los ltimos aos, por el nivel de especializacin de algunas reas y de sus servidores pblicos, se considera que, hasta hoy da, sigue vigente la idea en muchos servidores pblicos del sentido de pertenencia a un proyecto poltico compartido, y la identidad personal del colaborador con el lder formal de la organizacin pblica como dos elementos sine qua non para el desarrollo profesional. ste es todava un componente muy fuerte de la cultura poltica-administrativa de las personas. De igual forma, la subcultura de la lealtad tiene tambin otros impactos, por ejemplo en el sentido de competencia y cooperacin que se da entre las distintas dependencias y en sus diferentes reas del sector pblico. Competencia que en la mayora de los casos no es leal. De acuerdo con ese mecanismo, cada uno de los programas implementados por las reas gubernamentales constituye de hecho una herramienta para la construccin de poder poltico y para competir en la prctica con otras reas pblicas, que en el fondo persiguen el mismo objetivo. Prcticamente, lo que se crean son nichos de poder al interior de las reas de las Administraciones en los tres niveles de gobierno. De ah que las redes de cooperacin entre distintas instancias gubernamentales no se definan tanto por las afinidades intrnsecas a los objetivos sociales que cada una persigue, sino por los lazos de amistad y por las alianzas polticas establecidas entre los jefes de cada equipo administrativo.

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La idea, en todo caso, de implementar un servicio civil de carrera es que tendra como finalidad modificar actitudes, comportamientos, niveles de responsabilidad, lealtades, crear una nueva cultura del servidor pblico pero con la condicin de que sta tambin haya sido modificada desde su seno: el sistema poltico a travs del factor democratizador. b) Razones jurdicas Con respecto a las razones jurdicas, las cuales guardan una relacin directa con la legislacin laboral burocrtica prevaleciente, su enorme confusin por la existencia de mltiples ordenamientos jurdicos y marcada diferenciacin sobre la situacin de los servidores pblicos, de acuerdo con lo que seala el artculo 123 constitucional y la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, han sido tambi~ razones claves para que no se haya instituido el servicio civil de carrera. Efectivamente, la existencia de una legislacin dispersa, que constituye lo que Guillermo HARO BLCHEZ (1991: 19) llama un "laberinto jurdico" que se materializa en falta de uniformidad, ha sido un factor preponderante para la falta de reglas claras que regulen la vida laboral de los servidores pblicos. Por mencionar uno de los tantos ejemplos: el artculo 123 constitucional se divide en dos grandes apartados, el apartado A que regula la situacin laboral de todo trabajador y el apartado B que regula la situacin laboral de los trabajadores al servicio del Estado, Sin embargo, la confusin comienza cuando en el apartado A que si bien indica el propio texto constitucional: "El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes, deber expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados, domsticos, artesanos y, de una manera general, todo contrato de trabajo", curiosamente tambin regula la relacin laboral de los empleados pblicos de la Administracin Pblica descentralizada, salvo los que prestan servicios pblicos-", Cabe decir que, en cuanto a derechos colectivos, los trabajadores del apartado A cuentan con una mayor amplitud para la sindicacin, la contratacin colectiva y el derecho de huelga, as como un rgimen especfico de seguridad social a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (HARO BLCHEZ, 2000: 142). Por lo que a los burcratas que son regulados a travs de este apartado se les ha llegado a denominar como burcratas de "primer piso" a diferencia de los que son regulados por el apartado B. Con respecto al apartado B del artculo 123 constitucional, que establece los derechos de los trabajadores de los poderes de la Unin y el Gobierno del Distrito Federal, as como del banco central y las entidades de la Administracin Pblica

20 La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en su artculo 10 ampla su aplicacin para organismos descentralizados como el ISSSTE, Juntas Federales de Mejoras Materiales, Instituto Nacional de Vivienda, Lotera Nacional, Instituto Nacional Indigenista, Comisin Nacional Bancaria y de Valores, Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, Hospital Infantil y los organismos descentralizados similares que tengan a su cargo funcin de servicio pblicos.

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Federal del sistema bancario mexicano que prestan su servicio al Estado, comprende a los servidores pblicos de base (o sindicalizados) de la Administracin Pblica centralizada, mas no contempla al personal de confianza que se conforma de todos los mandos medios y superiores; particularmente esto se corrobora en la ley reglamentaria de este apartado que lleva por ttulo Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, que establece en algunos de los artculos lo siguiente: En su artculo 4 establece dos grupos de trabajadores: los de confianza y los de base. En su artculo 5 define como trabajadores de confianza a aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiere la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica y los tipifica como aquellos a los que se le confiere poder de decisin en el ejercicio del mando a nivel de Director General, Directores de rea, Adjunto, Subdirectores y Jefes de Departamento. Incluye tambin los puestos que desempean las funciones de Inspeccin, Vigilancia, Fiscalizacin, Manejo de Valores, Auditora, Control de Adquisiciones; Almacenes e Inventarios; Investigacin Cientfica; Asesora de Mandos Superiores; Secretaras Particulares; Agentes del Ministerio Pblico; las Policas y los miembros del Poder Legislativo y Judicial. Por su parte, el artculo 6 establece, que los trabajadores de base son todos los no incluidos en el artculo 5 y sern inamovibles. Por ltimo, en cuanto a este ordenamiento, de manera expresa en el artculo 8 se establece "Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los trabajadores de confianza, los miembros del Ejrcito y Armada ...''. Por lo tanto, no estn establecidos cules son los derechos y el procedimiento a que debe sujetarse su baja o cese en el desempeo del servicio, por lo que puede considerarse que la relacin del personal de confianza con la dependencia o institucin es de carcter eminentemente administrativo y el cese es slo un acto de autoridad; como consecuencia, los conflictos entre los empleados de confianza y la dependencia para la cual prestan sus servicios, sobre la estabilidad de sus empleos no pueden ser resueltos por los tribunales laborales sino por jueces federales; as, antes de recurrir al amparo o habeas corpus, deben hacerlo ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje-t. sin embargo, esto no est determinado por la Constitucin. Adicionalmente cabe sealar que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin precisa que los "trabajadores al servicio del Estado de confianza no estn protegidos por el apartado B del artculo 123 en cuanto a la estabilidad en el empleo'<-. El artculo 124 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado establece que el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje (TFCA) es competente para conocer los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una dependencia y sus trabajadores -se refiere a los de base- por la exclusin que se hace de los de con21 Vase volumen relativo a las "Tesis ejecutorias 1917-1985", apndice al Semanario Judicial de la Federacin, Quinta Parte, Cuarta Sala, pp. 282 Y 284. 22 Volumen relativo a las "Tesis ejecutorias 1917-1985", apndice al Semanario Judicial de la Federaci6n, Quinta Parte, Cuarta Sala, p. 286.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS fianza en el artculo 8 0 En consecuencia, el TFCA no incurre en violacin de garantas en los casos de sobreseimiento del pago de indemnizacin constitucional y salarios cados reclamados por un trabajador de confianza, con un despido injustificado (HARO BLCHEZ, 2000: 144-145). A pesar de estas circunstancias, los trabajadores de confianza, cuya funcin o nivel se encuentre ubicado en el rango de los que describe la Ley, al menos cuentan con las medidas de proteccin al salario y los beneficios de seguridad social. Sobre el rubro de prestaciones socioeconmicas se otorgan con base en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y se hacen extensivas a los trabajadores al servicio civil de las dependencias y de las entidades de la Administracin Pblica Federal que, por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal, se incorporen a su rgimen, as como a los pensionistas y a los familiares derechohabientes de unos y otros. La misma ley precisa como trabajador a toda persona que preste sus servicios en las dependencias o entidades, mediante designacin legal o nombramiento o por estar incluido en las listas de raya de los trabajadores temporales, con excepcin de aquellos que presten sus servicios mediante contrato sujeto a la legislacin comn y a los que perciban emolumentos exclusivamente a cargo a la partida de honorarios, los cuales sern sujetos de la ley, adems de los pensionistas y derechohabientes, para lo cual se entiende la inclusin tanto de trabajadores de base como de confianza. Por otra parte, otro elemento que forma parte de la problemtica existente es que hay un rgimen particular para los diferentes tipos de servidores pblicos, hay uno para las fuerzas armadas, otro para los empleados bancarios, obviamente de los bancos que todava son del Estado, para los miembros del Servicio Exterior, marina nacional, etc. Tal existencia de normas es propiciada por la propia normatividad en la materia, la fraccin XIII del apartado B del artculo 123 constitucional establece que ciertas dependencias de la Administracin Pblica Federal se regirn por sus propias leyes, tal es el caso de la secretaras de Relaciones Exteriores, de la Defensa Nacional y Marina as como el Ministerio Pblico y la Polica Judicial; la fraccin XIII-Bis seala lo mismo, en cuanto instituciones que prestan el servicio de banca y crdito, Banco de Mxico y Patronato del Ahorro Nacional. Esta situacin se repite para el caso de rganos desconcentrados como el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) u rganos autnomos como el Instituto Federal Electoral. En palabras de Guillermo HARO BLCHEZ (1991: 19), se concluye: "El laberinto termina por convertirse en un autntico callejn sin salida al convivir con esta diversidad legislativa toda una gama de reglamentaciones propias de cada una de las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada". Para dar una idea de la existencia de diversos ordenamientos jurdicos que regulan la funcin pblica, a continuacin se enuncian algunos de los ms significativos: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos artculo 123 constitucional. Diario Oficial de la Federacin (D.O.F.) 5 de febrero de 1917.

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Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado "B" del artculo 123 constitucional. D.0.F.28 de diciembre de 1963. Ley Federal del Trabajo, Reglamentaria del artculo 123 apartado A. D.O.F. 1Q de abril de 1970. Ley Reglamentaria de la fraccin XIII Bis del apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (trabajadores bancarios). D.O.F. 30 de diciembre de 1983. Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. D.O.F. 28 de mayo de 1976. Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios en el Ejrcito y Fuerza rea Mexicanos. D.O.F. 12 de diciembre de 1942. Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios de la Armada de Mxico. D.O.F. 24 de diciembre de 1984. Ley de Ascensos de la Armada de Mxico. D.O.F. 14 de enero de 1985. Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Fuerza rea Mexicana. D.O.F. 7 de enero de 1956. Ley de Recompensas de la Armada de Mxico. D.O.F. 14 de enero de 1985. Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles. D.O.F. 31 de diciembre de 1975. Ley del Servicio Exterior Mexicano. D.O.F 4 de enero de 1994. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos Diario Oficial de la Federacin 13 de marzo del 2002. Mxico 2002. Reglamento de Vacaciones del Ejrcito y Fuerza rea Mexicanos. D.O.F. 2 de abril de 1984. Reglamento de Estmulos Sociales y Econmicos del Ministerio Pblico Federal. D.O.F. 17 de mayo de 1993. Reglamento de Estmulos Sociales y Econmico de la Polica Judicial Federal. D.O.F. 26 de marzo de 1993. Adems de las Leyes Orgnicas, Estatutos y Reglas que regulan a los organismos autnomos, descentralizados y desconcentrados en materia de administracin de recursos humanos, habra que mencionar a los de los estados de la Repblica, para lo cual la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artculo 71, fraccin 111, que es competencia de los estados iniciar leyes y decretos. A su vez, el arlculo 73, fraccin X, fija como facultad del Congreso la expedicin de leyes de trabajo reglamentarias del artculo 123, y el prrafo segundo de fraccin VIII del artculo 115 determina que las relaciones de trabajo entre municipios y sus trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas locales,

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS con base en lo dispuesto en el mencionado artculo 123 de la Constitucin y sus disposiciones reglamentarias; y con mayor precisin el artculo 16 constitucional, en su fraccin VI, indica que "las relaciones de trabajo entre estados y sus trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas, los estados con base en lo dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias,...". Derivado de lo anterior, los Congresos de los estados han expedido diversos ordenamientos en los que se regulan las relaciones laborales con sus servidores pblicos. Los cuales desafortunadamente, en su mayora estn hechos con criterios muy particulares y dispares, por lo que existe la situacin de que no se apegan a los principios que dicta el apartado B del artculo 123 constitucional (HARO BLCHEZ, 1991: 20). Cabe destacar que ocho estados denominan al ordenamiento como Ley del Servicio Civil: Baja California, Chiapas, Morelos, Nuevo Len, Oaxaca, Sonora, Veracruz yZacatecas. Sin embargo, lo que pudiera permitir un servicio civil de carrera como tal, o la existencia de una carrera administrativa, an no es contempiada en . una regulacin integral para todos los servidores pblicos de la Administracin Pblica Estatal (HARO BLCHEZ, 2000: 162). Finalmente, en cuanto al derecho a la sindicacin de los trabajadores al servicio del Estado tiene como base constitucional lo sealado en la fraccin X del artculo 123 propio apartado B, el cual a la letra indica: "Los trabajadores tendrn derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga, previo al cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que este artculo les consagra". El Estado reconoce a la sindicalizacin como un derecho. Sin embargo, la normatividad y organizacin sindical a la que hace referencia este apartado es slo del personal reconocido como de base, ya que los trabajadores de confianza, como lo establece el artculo 70 de la LFFSE, no pueden formar parte de ningn sindicato y, en el caso de que algn trabajador de base pasara a ocupar un puesto de confianza y gozara de la sindicalizacin, para ste quedarn en suspenso todas sus obligaciones y derechos convenidos con su organizacin sindical. En este aspecto, tampoco se descarta la posibilidad de legislar sobre el derecho a la sindicacin de los trabajadores de confianza. En virtud de todo lo anterior, son urgentes las reformas al artculo 123 constitucional apartado B, con el propsito de que se genere una nueva legislacin con las siguientes caractersticas: que sea incluyente (por ejemplo, que no deje fuera a los servidores pblicos de confianza), uniforme (que contenga criterios y lineamientos nicos y homogneos) y general (que no haga distinciones de servidores pblicos). Pero sobre todo, que d lugar propiamente a un servicio civil de carrera: como la implementacin de nuevos mecanismos de seleccin e jngreso, estabilidad en el empleo, nuevos derechos y obligaciones, desarrollo profesional, carrera administrativa, premios e incentivos y retiro digno.

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c) Razones administrativas Sobre las razones administrativas, habra que decir que estn ligadas a la falta de una cultura administrativa basada en la eficiencia, eficacia, calidad en el servicio y apertura a la opinin ciudadana. Por el contrario, la Administracin Pblica ha adquirido una imagen de desprestigio creada por la corrupcin, la ineficiencia, el autoritarismo, el nepotismo y el patrimonialismo. Trminos contrarios al espritu de un servicio civil de carrera. Los medios por lo que se accede a la Administracin Pblica y la posicin poltica de una gran parte de los servidores pblicos tambin generan disfunciones de tipo administrativo. Las ms conocidas estn asociadas a la improvisacin con la que se desempean no pocos funcionarios de todos los niveles, con el costoso aprendizaje que se transforma en acciones ineficaces y malos resultados para la ciudadana. Por otra parte, tambin est el mecanismo de evaluacin sobre el desempeo de los servidores pblicos, que en la mayora de las veces es aplicado por los jefes inmediatos, dejando de lado procedimientos claros y objetivos que efectivamente demuestren la capacidad o incapacidad de los servidores pblicos. Por otra parte, se coincide con Jos Juan SNCHEZ (1999: 232) en cuanto a que: "el sistema de remuneraciones para los servidores pblicos no es acorde con los sueldos del mercado, de tal manera que el ingreso de las personas que toman decisiones de carcter nacional no se refleja en su ingreso, que son muy similares a los que tiene una persona con el nivel bajo de una gerencia, en una empresa mediana o pequea de la iniciativa privada. Se tienen salarios poco competitivos. La descapitalizacin del recurso humano dentro del sector pblico cada da atrae a gente con menos aptitudes o calificaciones y, algo muy importante, se generan o provocan conductas ilcitas dentro del sector, o prcticas de corrupcin". Sobre este punto, de acuerdo con el ndice de Percepcin de Corrupcin que prepar Transparencia Internacional para el ao 2000, Mxico se ubica en un sitio nada favorable, con una calificacin de 3.3. en una escala de 10. Esto lo ubica en el lugar 59 de un total de 90 pases considerados en la investigacin que realiza dicho organismo-'. En el ao 2001, la misma institucin ubic a Mxico en lugar nmero 51 entre 90 pases, con una calificacin de 3.7 dentro del mismo ndice, ocho lugares arriba con respecto al ao anterior-'. Sin embargo, en el ndice de Transparencia Internacional correspondiente al 2002, se revela la posicin de Mxico en el nmero 57 de un total de 102 pases con una calificacin del 3.6. Esto demuestra un aparente retroceso con respecto a lo que se haba logrado en el ao anterior. Finalmente, The International Institute for Management Development otorga a Mxico una calificacin de 2.12 en incidencia de corrupcin y soborno. El estudio coloca a Mxico en el nmero 38 de un total de 47 pases 25

Vase Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Mxico 2001. Vase Secretaria de la Contralora y Desarrollo Administrativo, ProgramaNacionalde Combate a la corrupci6ny fomento a la Transparencia y el DesarrolloAdministrativo 2001-2006. Mxico 2001. 25 Vase www.secodam.org.mx
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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS De acuerdo con lo que seala el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, si bien es difcil cuantificar el tamao del problema de la corrupcin en Mxico, ya que no se han hecho estudios al respecto, s existen algunos indicadores que son marco de referencia para dimensionarlo. En efecto, el Banco Mundial estima que representa el 9% del PIB nacional, adems de haber una fundada percepcin en la opinin pblica de que existe corrupcin y de que sta genera ineficiencias en la actividad pblica y servicios de baja calidad; por lo que se trata de un fenmeno de magnitud importante. Otras de las prcticas que existen en el personal que se desarrolla en la Administracin Pblica y que no percibe sueldos elevados es que cuenten con dos o ms fuentes de ingreso adicionales, a veces dentro de la propia Administracin Pblica, lo que trae como consecuencia que no desarrollen de manera ptima la funciones que debiesen cumplir, y no tengan un verdadero compromiso con la institucin. Tambin se carece de un sistema de desarrollo del servidor pblico dentro de las organizaciones. Esto significa que no existe un sistema que califique y reconozca la trayectoria del servidor pblico, sobre todo si ste ha adquirido mayores conocimientos o habilidades dentro de la funcin que desempea, que le permita ir ascendiendo a niveles superiores. La ausencia de instrumentos objetivos de evaluacin del desempeo tambin cancela la posibilidad de promover a las personas a puestos superiores. El sistema no est basado en el mrito sino en la lealtad personal. Todo lo anterior se puede corroborar y sintetizar en el diagnstico sobre la problemtica actual de la Administracin Pblica Federal elaborado por Juan Pablo GUERRERO con base en informacin de la Secretara de Hacienda. Al respecto, se seala que los principales puntos problemticos se dividen en cuatro esferas (GUERRERO AMPARN, 1997: 21): 1.- Las compensaciones son el primer motivo de preocupacin. El sueldo que perciben los funcionarios pblicos se divide entre el sueldo base muy poco remunerado y que cuenta con fundamento legal, y las compensaciones, que constituyen la mayor proporcin del ingreso, pero no tienen un respaldo legal slido. La uniformidad en el sueldo segn el nivel jerrquico no contempla las diferencias en el grado de responsabilidad. Y el monto de los salarios, insuficiente frente al mercado de trabajo, constituye una de las fuentes de corrupcin, en el diagnstico de Hacienda. 2.- La contratacin de los funcionarios pblicos no obedece a un esquema nico que regule los procesos de seleccin, reclutamiento, ingreso, desarrollo profesional y separacin. Prevalece la discrecionalidad del superior jerrquico que contrata y controla verticalmente a sus subalternos, que generalmente slo responden ante l.

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3.- El desarrollo profesional de los servidores pblicos no cuenta con una visin estratgica de largo plazo. La carrera depende del jefe administrativo del grupo del cual forma parte el funcionamiento. Si el superior es removido o reubicado, igual suerte corren sus subalternos. 4.- La separacin es conflictiva, pues no hay ningn tipo de seguridad en el empleo para los funcionarios de confianza. Adems, constituye otra fuente de corrupcin, pues la inseguridad en el empleo es un incentivo para usufructuar, aunque sea al margen de las normas, los recursos pblicos y la informacin privilegiada de esos puestos. Estos puntos coinciden con lo que inform Mxico a la OCDE en relacin con la existencia de problemas de corrupcin, de los cuales identific a los siguientes: prctica de promocin ineficiente, falta de estabilidad en la carrera del servicio pblico, falta de recursos en la forma de remuneracin adecuada y falta de confianza en el servicio pblico por parte de la ciudadana (OCDE, 2000). Otro problema de carcter administrativo es el que se registra con el personal que goza de inamovilidad en el puesto (puestos de apoyo administrativo, secretarias, auxiliares, mensajeros, en alguno casos analistas, jefe de oficina, etc.), que la mayora de las veces es personal sindicalizado. Si bien no se trata de subvalorar al personal sindicalizado, por la posicin que goza la mayora de ellos, la realidad indica que no siempre ejercen adecuadamente las actividades que se les encomiendan. Este problema es muy palpable en instituciones que cuentan con un gran nmero de personal sindicalizado. Un ejemplo de ello lo es el Gobierno del Distrito Federal que cuenta entre sus filas con 109.000 trabajadores sindicalizados de una estructura total de 283,980 servidores pblicos (datos de la Direccin General de Administracin y Desarrollo de Personal del Gobierno del Distrito Federal, noviembre de 1999), que representa poco menos de la mitad de la estructura del personal. Sin embargo, el problema se agudiza an ms por el peso que tienen casi todas las secciones del Sindicato nico de Trabajadores del Gobierno del Distrito Federal (SUTGDF), que prcticamente, en ms de una vez, han cerrado instalaciones completas del Gobierno del Distrito Federal por demandas no satisfechas; situacin como la antes descrita ha paralizado las actividades y por ende ha generado perjuicios a la ciudadana, sobre todo si de por medio existen trmites por resolver. De igual forma, el fantasma del corporativismo tambin ha hecho acto de presencia, sobre todo cuando un sindicato como el SUTGDF con tintes pristas (tal como los sealan sus Estatutos), simplemente no coincide con los proyectos del gobierno actual del Distrito Federal, que es un gobierno de signo partidista distinto, por lo que las dificultades de coordinar funciones y para gobernar la Ciudad de Mxico son mayores. Por ltimo, est la inexistencia de metas y cooperacin intersecretariales o interorganizacionales. En la prctica, las oficinas pblicas no suelen establecer vnculos formales ni procedimientos de cooperacin asentados en la cercana de sus prop-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS sitos pblicos, a menos que haya razones polticas especficas. Por el contrario, la prctica ms frecuente es que cada dependencia formule sus propios programas y trate de implementarlos sobre la base de sus propios recursos, aun cuando sea evidente que podra alcanzar mejores resultados mediante la cooperacin con alguna otra dependencia complementaria. Al mismo tiempo; esa preferencia por la exclusividad cuando por el aislamiento tiene su correlato en el trato generalmente discreto -cuando no secreto- de la informacin que se produce en cada una de las dependencias. De tal forma, que la competencia por los espacios polticos suele imponerse sobre las posibilidades de cooperacin entre rganos de gobierno, incluso dentro de una sola dependencia (MERINO, 1996: 13-14). Los ejemplos abundan, estn los casos en los que al buscarse una solucin a un desastre ecolgico es noto. na la falta de coordinacin y cooperacin que se da entre las tres instancias de gobierno. Todo este manejo poltico y administrativo poco eficiente, falta de transparencia y falta de cooperacin, tienen por aadidura una repercusin en el diseo e implementacin de polticas pblicas.

3.

ANTECEDENTES DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

Si bien desde mediados del siglo dieciocho, bajo el sello de la Casa Borbn y la creacin de la Secretara Virreinal en 1742, se marc el principio de la reforma del sistema administrativo, a travs de la divisin del ejercicio pblico por reas especficas y funciones, profesionalizacin de funcionarios, renovacin de estructuras y depuracin de procedimientos, no se lleg a establecer un servicio civil de carrera. No obstante ello, habra que destacar en cuanto a polticas de personal durante 1761-1832, que se hicieron esfuerzos importantes en materia de profesionalizacin y permanencia de funcionarios pblicos en sus puestos (ARNOLD, 1988), aunque la designacin de los puestos pblicos siguieron otorgndose por los medios conocidos, lejos de mecanismos claros e imparciales de ingreso. Algunos autores como Jos Juan SNCHEZ (1999) han relacionado figuras como el Juicio de Residencia, el Montepo de Ministros y Oficinas y todos los antecedentes relacionados con las Constituciones de 1812, 1824, 1836, 1857, incluso los de la propia Constitucin de 1917 (en especial el ttulo cuarto), alusivas a servidores pblicos como antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico. Al respecto, se considera que tales antecedentes tienen que ver ms con aspectos propiamente de responsabilidades de los servidores pblicos, que con aspectos de estabilidad, desarrollo y profesionalizacin en el empleo. De tal forma, que para hablar de la figura de un servicio civil de carrera en Mxico, se tiene que tener como referente al siglo xx. De los antecedentes que se pueden citar en los que se hace mencin de manera expresa al servicio civil de carrera, existe el antecedente de 1911, de un proyecto de ley del servicio civil presentado a la Cmara de Diputados por Justo Sierra y Toms Berlanga, que slo

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qued en precedente para la Diputacin de 1917, autora de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y del artculo 123, que habra de regular las relaciones de trabajo, pero que fue omisa en la reglamentacin o definicin de las caractersticas especficas de la relacin existente entre el Estado y sus trabajadores-". En 1922, un movimiento de servidores pblicos del Gobierno federal dio origen a la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica (CNAP), encabezada por el Presidente de la Repblica, Alvaro Obregn y cuyo propsito era fungir como una congregacin profesional de servidores pblicos en todo el pas, pugnando por crear un seguro oficial, prevenir emergencias de trabajo y apoyarse entre s y sus familias en casos de cesanta, jubilacin o deceso; as como la creacin de la carrera administrativa, mediante una ley de servicio civil (GUERRERO OROZCO, 1998: 453-454). Por lo que hace a la seguridad social para los servidores pblicos, en agosto de 1925 se expidi la Ley de Pensiones Civiles de Retiro que tuvo como propsito fundamental integrar un sistema de seguridad social. Durante el mismo ao por acuerdo del presidente se establecieron los requisitos de admisin, de escalafn y de separacin de los empleados de la Contralora, a fin de ofrecer garantas de estabilidad y como cimiento de una carrera administrativa. Resultado de esto fue la expedicin de la Ley Orgnica de la Contralora y el Reglamento de Exmenes para normar el requisito de ingreso mediante examen (GUERRERO OROZCO, 1998: 453-454). a) Perodo postrevolucionario En el ao 1929 se elabor un proyecto de ley de servicio civil para el Poder Legislativo formulado por Amlcar Zetina. Dos aos ms tarde, en el ao de 1931, siendo Presidente Constitucional Pascual Ortiz Rubio, se aprob la Ley Federal del Trabajo. En su artculo segundo se estipul que "las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las leyes de Servicio Civil que se expidieran" (CHVEZ, 1987: 65). Aos ms tarde, se expidi un documento que llama poderosamente la atencin, denominado: "Acuerdo sobre organizacin y funcionamiento del Servicio Civil" del 12 de abril de 1934 publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Dicho acuerdo, el cual se considera que bien pudo haber sido una ley en la materia, se integraba de siete captulos: 1.- Del Servicio Civil, 11.- De las Comisiones del Servicio Civil, 111.- Del ingreso al Servicio Civil, IV.- De las vacaciones, licencias y permisos, V.- De las recompensas y ascensos, VI.- De los derechos y obligaciones del personal comprendido en el Servicio Civil, VII.- De las sanciones. En trminos

26 Vase Coordinacin General de Estudios Administrativos, "Los escalafones del sector pblico centralizado" Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal. Ed. Presidencia de la Repblica, Mxico D.F. 1978. p. 89

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generales, se puede decir que dicho acuerdo fue una aproximacin al esquema de lo que sera un servicio civil de carrera. En el mismo acuerdo, en lo que se puede considerar como la exposicin de motivos, se destaca lo sealado por el entonces Presidente de la Repblica Interino Abelardo L. Rodrguez: ..."Estimo que ha llegado para m la oportunidad de iniciar el cumplimiento de un principio revolucionario y la satisfaccin de prohijar un rgimen con el que me vinculo personalmente, para que sirva, a travs del tiempo, como campo de experiencia que propicie a la nueva Administracin el estudio de los problemas que lleva en su entraa la implantacin del Servicio Civil y la formulacin de su ley respectiva. Por .Iopronto, abdico de la facultad constitucional que tengo para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados que dependen del Poder Ejecutivo y estatuyo, como seguridad de los propios funcionarios y empleados, yen bien de la eficacia de los servicios pblicos, un rgimen interno que fija normas para la admisin y nombramiento de los servidores del Gobierno, seale sus derechos, obligaciones y recompensas y establece en su favor la garanta de que, a partir de la fecha del presente acuerdo y hasta el da ltimo de noviembre de este ao en que terminar mi ejercicio presidencial, ningn funcionario o empleado podr ser removido de su puesto sin causa justa, debidamente comprobada ante las Comisiones del Servicio Civil que se instituyen" ...27 Efectivamente, el acuerdo prescriba el da 30 de noviembre de ese mismo ao (artculo 2 transitorio), fecha que coincida con el trmino del perodo interino del entonces Presidente de la Repblica, quien dur en el cargo de 1932 a 1934. Est muy claro que la medida que se implant obedeci ms a un inters de carcter poltico partidista, que a una necesidad de tipo administrativo, no obstante ello, se considera que, por la modalidad que se eligi tiene la validez de considerarse como un antecedente del servicio civil de carrera en Mxico. Tambin durante 1934 el titular del Ejecutivo reorganiz el Servicio Exterior establecindose una sola carrera administrativa del servicio, la cual se iniciaba con el cargo de vicecnsul dentro de la rama consular y su culminacin en el puesto de consejero dentro de la rama diplomtica, y de cnsul de primera en la otra rama. Se impuso la regla de un tiempo mnimo de desempeo en el puesto actual para la promocin y se sigui conservando la aplicacin de exmenes para determinados casos. En la reorganizacin se innov la clasificacin horizontal de la carrera administrativa atendiendo a dos categoras: funcionarios de carrera y empleados de

27 Vase Secretara de Gobernacin, Acuerdosobre Organizacin y Funcionamiento del ServicioCivil. Diario Oficial de la Federacin. 12 de abril de 1934.

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carrera. El rgimen de promocin era con base en el mrito; la estabilidad y permanencia se garantizaba con procedimientos de remocin de los miembros del Servicio Exterior (GUERRERO OROZCO, 1998: 454). En el ao de 1935 el Instituto de Estudios Sociales, Polticos y Econmicos del Partido Nacional Revolucionario present un proyecto de ley de servicio civil de carrera para los empleados pblicos. En l se hablaba de la necesidad de contar con un sistema de ingreso a la Administracin Pblica a travs de concursos de oposicin, con servidores pblicos' profesionalizados y con la posibilidad de hacer una carrera administrativa. En el proyecto presentado se tom en cuenta los trabajos y opiniones realizadas por diversas instituciones y particularmente de los mismos empleados pblicos. El documento llev por ttulo "Proyecto de Ley del Servicio Civil de la Federacin", no fue enviado al Congreso como parte de una iniciativa del Ejecutivo Federal, pero s fue publicado por un rgano oficial del partido, dicho documento puede ser visto en la Revista Poltica Social, editada por el Instituto de Estudios Sociales, Polticos y Econmicos del PNR, tomo 1,nmero 4, Mxico 1935. Aos ms tarde, se public el Estatuto de Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin de 1938, y el de 1941; cabe mencionar que ambos documentos no hicieron mencin de la figura de servicio civil de carrera. En 1943 con el propsito de revisar el aparato administrativo, el Presidente de la Repblica acord crear una Comisin Intersecretarial con el fin de formular y llevar a cabo un Plan coordinado de Mejoramiento de la Organizacin Pblica. El plan contemplaba la supresin de servicios no indispensables, el mejoramiento del rendimiento del personal, la agilidad de los trmites con el menor costo para el erario y un mejor aprovechamiento de los fondos pbllcos-". En 1947 una nueva ley en materia de seguridad social extendi la magnitud de las pensiones incorporando al rgimen de la seguridad social a un mayor nmero de trabajadores y de organismos pblicos. Finalmente, al crearse .el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante ley expedida en diciembre de 1959, se incrementaron notablemente los derechos de seguridad social de los servidores pblicos-", Con respecto al Estatuto de Trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin, hubo de venir la reforma constitucional del 5 de diciembre de 1960, que incorpor al texto del artculo 123 el apartado B, regulador de las relaciones de trabajo entre el Estado y sus servidores, para que se elevase a rango constitucional la necesidad de establecer sistemas que permitiesen a los trabajadores ascender conforme a sus conocimientos, aptitudes y antigedad. Como parte de esta reforma constitucional, tres aos ms tarde, se expidi la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del

28 Vase Secretara de la Presidencia: Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976. Mxico 1977. 29 Vase Semanario Judicial de la Federacin. T. XXV, p. 918

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Estado del 28 de diciembre de 1963, que recuper parte del principio constitucional ya que se introdujeron en varios de sus artculos disposiciones que obligan al Estado a establecer, en cada una de sus dependencias, sistemas escalafonarios para otorgar ascensos y autorizar las permutas de las plazas. Sin embargo, tampoco se hizo mencin propiamente de la figura del servicio civil, salvo la reforma a la Ley del 31 de diciembre de 1984, que adicion al artculo 35 la mencin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil (creada en 1983). Por lo que tuvieron que pasar muchos aos, para que de manera formal se crearan las bases y posteriormente se pudiese hablar de posibilidades reales del establecimiento de un servicio civil de carrera. Estaba muy clara, de acuerdo con la existencia de los instrumentos jurdicos mencionados, la concepcin de una Administracin Pblica como parte indistinta del sistema poltico, carente de autonoma y, en consecuencia, instrumento de las polticas e intereses del partido en el gobierno, el Partido Revolucionario Institucional. Por otra parte, la ley que se crea en 1963, que consagra los derechos de los empleados sindicalizados al servicio del Estado, se considera que es un producto de la prcticas corporativistas de la poca. Para ese entonces, la burocracia mexicana se constitua en un frente importante del Estado, tanto por su nmero de burcratas como centro de operacin poltica, y qu mejor que "corporativizarla" a travs de una legislacin como la antes descrita. b) Perodo 1964-1970 En este mismo orden, como antecedentes del servicio civil de carrera se pueden mencionar los trabajos realizados por la Comisin de Administracin Pblica (CAP) de la Secretara de la Presidencia, creada en 1965. Dicha Comisin se propuso estudiar a fondo y revisar de manera sistemtica la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Federal en su conjunto, a fin de sentar las bases para proceder en forma organizada a la simplificacin de su estructura y procedimientos, as como a la correccin de sus principales deficiencias y para garantizar que su futuro crecimiento fuese ms racional y ordenado. En 1967, la Comisin emiti un informe sobre el estado que guardaba la Administracin Pblica Federal -informe sumamente importante comparable al Informe Fulton del Reino Unido de 1968 y de 1971, prueba de ello, es que muchas de sus propuestas tienen plena vigencia- en el cual se destac la necesidad de depurar y actualizar el sistema de administracin de personal pblico, haciendo hincapi en la importancia de establecer una poltica general que precisara las normas y criterios rectores de la relacin del Estado con sus trabajadores. El informe destacaba lo siguiente: "La Comisin considera indispensable, para la buena marcha del Gobierno, que se defman con claridad los objetivos del Servicio Civil (que en esencia persigue ya

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la legislacin vigente), para dar cuerpo a una poltica congruente que abarque desde la entrada al servicio hasta las promociones y jubilaciones, y dar unidad a la actitud del Estado frente a sus servidores'<". De manera inmediata, en materia de capacitacin muchas de las propuestas de la comisin se vieron materializadas en el Programa de Accin del Sector Pblico 1966-1970, que sirvieron de base para establecer el programa de reforma administrativa. Efectivamente el anlisis y las recomendaciones de la Comisin de Administracin Pblica, propiciaron la accin participativa de los encargados de la administracin y desarrollo del personal pblico federal, que dio lugar entre otras significativas aportaciones, a la parte relativa a las "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976". e) Perodo 1970-1976 El rgano encargado de crear las "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976" fue la Direccin de Estudios Administrativos de la Presidencia (como sustituta de la CAP) creada en 1971, tales bases contemplaban un subprograma en materia de recursos humanos; esta reforma tena el propsito, entre otros, de crear en el personal una conciencia adecuada de servicio y una actitud responsable, dinmica e innovadora, as como fortalecer la coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo de acuerdo con lo sealado por Roberto RIVES SNCHEZ, (citado por PARDO, 1991: 117). Como producto tanto del Informe como de las Bases en diciembre de 1972 se orden la creacin de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal, encargada de mejorar la organizacin de los sistemas de administracin de personal, procurar el aumento de la eficacia en el funcionamiento y servicio de las entidades pblicas y establecer normas y criterios generales en torno a las condiciones de trabajo de los servidores pblicos. Paralelamente a la creacin de la Comisin de Recursos Humanos se establecieron formalmente los Comits Tcnicos Consultivos de Unidades de Recursos Humanos para garantizar la congruencia y viabilidad (COTECURH) y de Capacitacin (COTECUT), as como el Grupo de Oficiales Mayores, y la Comisin o Comits de carcter ad hoc a las acciones de administracin y desarrollo de personal pblico. Sin lugar a dudas, la creacin de figuras como la Comisin o Comits Tcnicos obedecieron al nivel de especializacin y racionalidad administrativa que requeran las reas y funciones de la Administracin Pblica en esos momentos, de ah la tras-

30 Citado por la Coordinacin General de Estudios Administrativos en "Recomendaciones para la Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal" en Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal, Documentos Bsicos, Ed. Presidencia de la Repblica, Mxico 1978, p. 15.

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cendencia de incluso ir formando cuadros administrativos, a travs de estas figuras, para que se comenzaran a especializar en la administracin de personal. Por ltimo, en 1975 entra en vigor la Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, la cual sigue vigente y que abrog a la Ley de Estmulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la Federacin de 1957. Esta ley tiene por objeto determinar las normas que regulan el reconocimiento pblico que haga el Estado de aquellas personas que por su conducta, actos u obras merezcan los premios, estmulos o recompensas que la misma establece. Se instituye para servidores del Estado en dos modalidades: a. Premios, que son otorgados por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos: y b. estmulos y recompensas, entregados por los titulares de los ramos correspondientes de la Administracin Pblica. Los primeros se otorgan por reconocimiento pblico de una conducta o trayectoria ejemplar o por determinados actos u obras valiosos o relevantes, realizados en beneficio de la humanidad, del pas o de cualesquiera personas; los estmulos se otorgan a los servidores pblicos seleccionados de entre aquellos que prestan sus servicios en las dependencias y entidades cuyas relaciones laborales se rigen por el apartado B del artculo 123 constitucional-". En cuanto a los estmulos de carcter econmico, estn regulados por el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administracin Pblica Federal, publicado mediante Acuerdo en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de marzo de 1998 que precisa el otorgamiento de estos estmulos, tanto para el personal de base como de confianza, de acuerdo con los lineamientos emitidos por la Unidad del Servicio Civil, considerando para los primeros lo establecido en las Condiciones Generales de Trabajo de cada dependencia y los convenios sindicales. Mientras que para el personal de confianza los estmulos de productividad, eficiencia y calidad en el desempeo estn sujetos a los criterios de transparencia y equidad (HARO BLCHEZ, 2000: 153). Es menester mencionar que esta normatividad en la mayora de los casos se aplica a los empleados de base y no a los de confianza, atendiendo al factor de movilidad y cambios en los segundos. d) Perodo 1976-1982 Durante el perodo del presidente Jos Lpez Portillo 1976-1982 Yen el marco del proceso de reforma de la Administracin Pblica Federal, se orden mediante Acuerdo Presidencial, publicado el 31 de enero de 1977, la modificacin de la estructura y atribuciones de la Comisin de Recursos Humanos, para favorecer la participacin organizada de los trabajadores del Estado a travs de sus legtimos
31 Vase Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, en Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 1975, con reformas por Decretos de 15 de enero de 1980 y de 27 de diciembre de 1983; y una adicin publicada el 18 de noviembre de 1986.

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representantes, y preparar los estudios necesarios para configurar e integrar un "Sistema de administracin y desarrollo de personal del Gobierno Federal" y proponer, asimismo, la unidad encargada de su administracin y coordinacin-. Dicha modificacin permiti que los propios interesados coadyuvaran con el Ejecutivo Federal a la adopcin de las medidas tendentes a perfeccionar la administracin del personal pblico, proponindole mejoras a los sistemas de organizacin y funcionamiento de las unidades de administracin de personal, as como normas y disposiciones generales para propiciar el desarrollo integral de los servidores pblicos y lograr una mayor eficacia en el funcionamiento de la Administracin Pblica Federal. La Comisin de Recursos Humanos logr la obligatoriedad de varias polticas de personal. Por ejemplo, el sistema de compensacin por aos de servicio burocrtico denominado "quinquenios", que consiste en otorgar una remuneracin adicional al salario del trabajador por cada cinco aos de servicio. Por otro lado, en virtud de la diversidad de horarios de trabajo que exista en el aparato gubernamental, la Comisin estableci reglas para horarios homogneos; estableci un sistema con procedimientos definidos para la reubicacin de los trabajadores; elabor el nuevo sistema escalafonario para los trabajadores al servicio del Estado y actu como rgano normativo de la poltica de administracin de los recursos humanos para la Administracin Pblica centralizada. En el mismo perodo, se cre la Coordinacin General de Estudios Administrativos, su creacin obedeci a la necesidad de adecuar la Administracin Pblica a lo que exiga el desarrollo econmico -no menos el social, se subray entonces- ya-la de establecer un marco general que coordinara tanto la formulacin como la prctica y evaluacin del programa de reforma administrativa, con asesora y apoyo para los rganos legislativo y judicial, gobiernos estatales y municipales (PARDO, 1991: 118). Entre los principales logros de esta Coordinacin General debe mencionarse la creacin de unidades de recursos humanos en cada uno de los sectores administrativos, los cuales desde entonces tienen la responsabilidad de vigilar el desarrollo de la funcin de personal de cada dependencia (PICHARDO, 1988: 179). A la Coordinacin General de Estudios Administrativos correspondi vigilar y dar apoyo a cada una de las unidades de recursos humanos para implantar un ambicioso programa que se denomin "Sistema Global de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal", integrado por varios subsistemas que fueron: planeacin y organizacin, empleo, remuneraciones, relaciones jurdico-laborales, prstamos y servicios, capacitacin y desarrollo, motivacin, informacin y evaluacin.
32 Vase Poder Ejecutivo Federal: "Acuerdo por el que se modifica la estructup de la Comisin de Recursos Humanos del GobiemoFederaI", Diario Oficial dela Federaci6n, 31 de de 1977.

enero

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La Coordinacin formul y distribuy una gua para la reestructuracin de la administracin y desarrollo de personal pblico federal, formul documentos de apoyo denominados lineamientos para el establecimiento de las comisiones mixtas de capacitacin y de las de higiene y seguridad. Por ultimo, toc a la Coordinacin conducir la evaluacin y formular las recomendaciones sobre el resultado de la aplicacin de los programas de administracin y desarrollo de personal de las dependencias. Finalmente, en el mismo perodo, en cuanto a documentos elaborados en materia de recursos humanos, se identifica el denominado "Recomendaciones para la Reestructuracin del Sistema General de Administracin de Personal del Poder Ejecutivo Federal" elaborado por el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Recursos Humanos (COTECURH) y el de Capacitacin (COTECUC), en estrecha vinculacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Coordinacin General de Estudios Administrativos. En tal documento, elaborado en septiembre de 1978, se analiza y se emite una serie de estudios y recomendaciones con base en los componentes del Sistema Global de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal. Este documento, tanto por lo que contiene como por lo que propone, es sumamente importante, ya que parece ser el antecedente inmediato de la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil de Carrera de 1983; ya que adems de hacer propuestas relacionadas con el establecimiento de un Servicio Civil, as como de la creacin de una Comisin del Servicio Civil y de un rgano Central del Servicio Civil, se describe parte de lo que sera un sistema de ingreso con base en mritos->. Por ltimo, en lo que comprende a este perodo, se promulg en 1979 la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin y del Distrito Federal. e) Perodo 1982-1988 En el perodo de 1982-1988, la Administracin Pblica Federal reorganiz los instrumentos orgnicos encargados de implantar las polticas de recursos humanos. Cabe destacar a la Unidad de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal y a la Direccin General del Servicio Civil dependientes de la Secretara de Programacin y Presupuesto. La Direccin General del Servicio Civil que dependa de la Subsecretara de Control Presupuesta! y Contabilidad fue creada como producto de la reestructuracin de la Direccin General de Administracin de Personal Federal (creada en 1980 adscrita a la Subsecretara de Presupuesto), tambin dependiente de la Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de la

33 Vase Coordinacin General de Estudios Administrativos: "Recomendaciones para la Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal" en Reestructuracin del Sistema General de Admmistracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal. Documentos Bsicos, Ed. Presidencia de la Repblica. Mxico 1978.

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expedicin del Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto el 25 de enero de 1983, publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Las atribuciones que tena esta Direccin General eran: Promover las normas en materia de administracin y desarrollo de personal federal. Proponer los procedimientos para la integracin, reubicacin y reasignacin de personal en las entidades de la Administracin Pblica Federal. Establecer criterios generales para la administracin de remuneraciones de los trabajadores al servicio del Estado y dictar normas sobre la estructura presupuestal de las mismas. Formular criterios respecto con los sistemas escalafonarios de las dependencias del gobierno federal. Dictar las normas sobre el registro del personal civil. Estudiar y emitir resoluciones sobre beneficios con cargo al erario federal, y sancionar los acuerdos de las juntas directivas del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, respecto de pensiones, haberes de retiro, jubilaciones y compensaciones. Segn Ignacio PICHARDO PAGAZA (1988: 180-181), uno de los resultados ms importantes de la existencia de esta Direccin General del Servicio Civil fue la introduccin en forma generalizada y sistemtica de las tcnicas tradicionales de administracin de personal. En efecto, este organismo cre en 1983 el Catlogo General de Puestos del Gobierno Federal, dise la metodologa para el anlisis y la evaluacin de puestos conocido como manual de evaluacin, formul un catlogo de puestos por dependencias y dise el tabulador de sueldos del gobierno federal. No obstante los logros, es importante aclarar que esta Direccin General en un lapso de dos aos 1983-1985 sufri una serie de cambios, en febrero de 1984 fue sustituida por la Coordinacin General de Modernizacin de la Administracin Pblica y el 25 de julio de 1985, segn el Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, desaparece esta Coordinacin y vuelve a ser creada la Direccin General del Servicio. Civil (CASTELAZO, 1985: 44-48). Para esta ocasin, la Direccin General del Servicio Civil cont con cinco reas bsicas: Normatividad y Evaluacin; Organizacin del Gobierno Federal; Anlisis y Registro de Estructuras Salariales y Ocupacionales; Informtica y Documentacin; e Integracin y Control. Las acciones ms sobresalientes en los siguientes aos, se centraron principalmente en la poltica salarial de los servidores pblicos del Gobierno Federal, la cual tuvo como principal propsito la de otorgar incrementos significativos a stos, sobre todo en los puestos inferiores en los que haba bajos ingresos, adems, se

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actualizaron catlogos de puestos y tabuladores de cada una de las dependencias, lo que trajo como consecuencia que se actualizara el Catlogo General de Puestos y el Tabulador de Sueldos del Gobierno Federal. Por ltimo, se destaca la implementacin del Programa Nacional de Capacitacin y Productividad, el cual, entre otras cosas, otorgaba becas de especializacin y posgrado y operaba sistemas de enseanza abierta en primaria, secundaria y bachillerato para los servidores pblicos. Con la desaparicin de la Secretara de Programacin y Presupuesto en 1988, las atribuciones de la Direccin General del Servicio Civil pasaron a formar parte de la Secretara ,de' Hacienda y Crdito Pblico a travs de la Direccin General de Normatividad y Desarrollo Administrativo que tena como competencia la de disear, coordinar, supervisar y evaluar el sistema de Servicio civil de carrera, as como captar, analizar e integrar la informacin bsica necesarias". Actualmente, estas atribuciones las tiene la recin creada Unidad del Servicio Civil adscrita a la misma Secretara, las cuales se explican ms adelante. En este mismo perodo 1982-1988, tuvo lugar el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, publicado el 29 de junio de 1983 en el Diario Oficial de la Federacin, el cual estableci la necesidad de instaurar el servicio civil de carrera, con los siguientes objetivos: "crear las condiciones de carrera administrativa y garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo; promover mayores grados de responsabilidad, diligencia y eficacia; fomentar la vocacin de servicio del personal federal mediante una motivacin adecuada, elevando as la eficiencia y la agilidad as como promover la capacidad permanente del personal federal". De dicho plan se deriv el "Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil como un instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo Federal para la Instauracin del Servicio civil de carrera de la Administracin Pblica Federal", de fecha 29 de junio de 1983 en el Diario Oficial de la Federacin, Entre las funciones ms importantes de esa Comisin estaban las de promover ante las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal la realizacin de los programas especficos del Servicio civil de carrera; la de promover mecanismos de coordinacin entre las dependencias y entidades para uniformar y sistematizar los mtodos de administracin y desarrollo de personal, encaminados a instrumentar el servicio civil de carrera; la de determinar y proponer los elementos que permitieran la adecuacin e integracin del marco jurdico y administrativo que requera la instauracin del servicio civil de carrera; y evaluar, peridicamente, los resultados de las acciones orientadas a la instrumentacin del mismo. Adicionalmente, la Comisin contemplaba una Subcomisin Tcnica conformada por todos los Oficiales Mayores de todas las dependencias, as como por tres

34 Vase arto 80 del "Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico", Diario .. Oficial de la Federacin, 24 de febrero de 1992.

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representantes de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) para la formulacin de estudios relacionados con la materia que le encomiende la Comisin. Por ltimo, este Acuerdo contaba tambin con un Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil (de fecha 19 de junio de 1984 publicado en el Diario Oficial de la Federacin), en el que se especifican las funciones e integracin de la Comisin y la Subcomisin. Cabe sealar que lo interesante de la propuesta fue la incorporacin de la FSTSE; ya que, de acuerdo con la tradicin que marcan los servicios civiles de carrera tradicionales, stos por lo regular no incluyen a los trabajadores de base o sindicalizados. Sin embargo, para el caso mexicano, segn Juan Pablo GUERRERO AMPARN (1997: 14), hubo dos razones principales para esa incorporacin. La primera fue de orden prctico: la instauracin de un servicio civil, para los funcionarios de base o para los burcratas medios y altos implicaba una modificacin de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en la que estn plasmados los privilegios y fuerza del sindicato. La segunda razn fue consecuente y de ndole poltica: cualquier proyecto de modificacin de la ley o de reforma del sector es difcil sin la negociacin y con la representacin de los trabajadores de base, dados los trminos de la organizacin corporativista del aparato estatal, que concede el monopolio de la representacin al sindicato -y, por lo tanto, de la interlocucin con el gobierno- a cambio del poder poltico sobre el sector en cuestin. Por lo que fue difcil, en las condiciones tradicionales de la organizacin del aparato estatal mexicano, que la reforma pudiera instaurarse con la exclusin del sindicato. Por su parte, la Comisin formul un programa de Servicio Civil en 1984. En palabras de GUERRERO AMPARN (1997: 15), "era un proyecto bastante sistemtico que propona un Servicio Civil controlado centralmente. Por ser considerado como 'demasiado duro', con un formato nico de condiciones de trabajo, fue rechazado por la federacin de sindicatos. Aunque reconoca la necesidad de una carrera civil para los trabajadores del gobierno, peda que toda iniciativa se mantuviera subordinada a la ley, con el 'respeto a los derechos adquiridos por los trabajadores'. El proyecto de la Secretara de Programacin y Presupuesto qued congelado por el bloqueo de la FSTSE. No hubo proyecto de ley". No obstante las dificultades y los pocos resultados que se obtuvieron, se considera que se cre un precedente y sent las bases para retomar la idea aos ms tarde. Finalmente, en el mismo ao en 1983, se da vigencia a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos la cual abrog a la de 1979.
f) Perodo 1998-1994

Con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, el tema del servicio civil se reintrodujo en la agenda gubernamental pero en las postrimeras del sexenio, cuando surgieron presiones en ese sentido por parte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) organismo al que se integr

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Mxico en 1994. El proyecto se integr en el marco de la llamada Reforma del Estado. Sin embargo, no se hizo a travs de declaraciones y documentos oficiales en los que se contemplara la intencin de implantarlo. Se cree que la medida no fue prioritaria en la agenda gubernamental, sobre todo si se considera que estaban de por medio proyectos mucho ms ambiciosos como la firma de un Tratado de Libre Comercio o incluso la incorporacin a la OCDE. La proyeccin de Mxico hacia el exterior, as como la firma de acuerdos y tratados comerciales, eran a todas luces los proyectos ms importantes del entonces gobierno salinista. g) Perodo 1994-2000 En el perodo del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, aunque utiliz la figura de servicio profesional de carrera, seal al respecto lo siguiente: ..."La profesionalizacin del servicio pblico permitir dar continuidad a muchos programas de trabajo. Es necesario avanzar en la conformacin de un servicio profesional de carrera que garantice que en la transicin por el relevo en la titularidad de los poderes se aprovechar la experiencia y los conocimientos del personal y que no interrumpir el funcionamiento administrativo. De igual modo, un servicio profesional de carrera debe facilitar la capacitacin indispensable para el desarrollo de cada funcin, la adaptacin a los cambios estructurales y tecnolgicos, y el desenvolvimiento de la iniciativa y creatividad que contribuya a un mejor servicio a la sociedad. Un servicio profesional de carrera deber establecer, adems, un cdigo claro de tica del servidor pblico y promover esquemas de remuneracin, promocin e incentivos basados en el mrito y la capacidad profesional. Con base en las importantes experiencias con que ya cuenta el Gobierno de la Repblica debern determinarse las nuevas reas de gobierno en las que se avanzar en la carrera civil" ... Por su parte, el programa sectorial derivado del Plan Nacional de Desarrollo se denomin Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000 Promap, en su subprograma denominado "Dignificacin, Profesionalizacin y tica del Servidor Pblico" plante como uno de sus principales objetivos: "Contar con un servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica que garantice la adecuada seleccin, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores pblicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se d continuidad al funcionamiento administrativo". En diciembre de 1996, el Presidente de la Repblica se comprometi a promover la iniciativa de ley para la creacin del Servicio Civil el siguiente ao. El ofrecimiento fue hecho en las instalaciones de la FSTSE, en donde prometi que su pro-

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puesta de ley incluira el punto de vista de los trabajadores de base de la burocracia. Esta encomienda la desarrollaron de manera conjunta la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, a travs de la Unidad de Desarrollo Administrativo y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico mediante la Unidad del Servicio Civil. Para ello, es conveniente precisar algunos datos, la Unidad de Desarrollo Administrativo surge a partir de la creacin de la Secretara de la Controlara y Desarrollo Administrativo en diciembre de 1994. De acuerdo con el Reglamento Interior de la Secretara publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de abril de 1995, esta Unidad adscrita al titular de la Secretara tiene como atribuciones: l. Disear, con la participacin que les corresponde a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y a las dems unidades administrativas competentes de la Secretara y proponer a la superioridad, el Programa Nacional de Desarrollo de la Administracin Pblica Federal, en el que se establezcan compromisos y objetivos especficos por parte de las dependencias y entidades, para mejorar la oportunidad y calidad de los servicios al pblico, propiciar el ahorro presupuestal y aumentar la productividad. Proponer a la superioridad los lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en materia de desarrollo administrativo integral, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos tcnicos de la misma sean aprovechados y aplicados con criterios de eficacia, descentralizacin y simplificacin administrativa. Integrar, con la participacin de las dems unidades administrativas competentes de la Secretara, la opinin sobre los proyectos de normas que elabore la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre administracin de recursos humanos. Autorizar-conjuntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el mbito de sus respectivas competencias, las propuestas de estructuras orgnicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y sus modificaciones, as como registrar dichas estructuras y operar el sistema correspondiente. Realizar, con la participacin de otras reas de la Secretara yen coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, estudios y programas para el mejoramiento de la gestin gubernamental, la simplificacin, y la automatizacin de trmites y procesos, y la descentralizacin y desconcentracin de funciones. Disear y promover la adopcin de medidas y programas que conduzcan al incremento permanente de la productividad en dependencias y entidades y

n.

III.

IV.

V.

VI.

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estimulen la capacitacin y la vocacin de servicio de los servidores pblicos, a efecto de que sean aprovechadas y aplicadas con criterios de eficiencia, buscando en todo momento la eficacia. VII. Establecer, con la participacin de otras unidades administrativas de la Secretara y las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.que correspondan, los criterios para formular los programas de incentivos al cumplimiento de objetivos, por parte de los servidores pblicos. Cuando dichos incentivos impliquen afectaciones al presupuesto stos se determinarn conforme a las polticas y normas que establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

VIII. Prestar asesora en materia de desarrollo administrativo a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. IX. Disear, coordinar y supervisar el Sistema de Evaluacin del Desarrollo Administrativo de la Administracin Pblica Federal con la participacin de otras reas administrativas de la Secretara, y en coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, estableciendo metas y objetivos de servicio de las propias unidades administrativas de las propias dependencias y entidades, evaluando su cumplimiento. Determinar los mtodos y modelos para la evaluacin del desempeo en los servicios que prestan a la ciudadana las dependencias y entidades. Realizar, por cuenta propia o a travs de terceros, estudios de medicin de resultados de los objetivos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como del desempeo de sus unidades administrativas, con base en los parmetros previamente especificados y concertados. Dar seguimiento a los programas de desarrollo administrativo de la Administracin Pblica Federal, as como captar y difundir, en coordinacin con la Direccin de Comunicacin Social, los resultados del proceso de desarrollo administrativo de las dependencias y entidades.

X.

XI.

XII.

El proyecto de Servicio Profesional de Carrera de esta Unidad se bas en el Promap tanto en los objetivos como en uno de sus subprogramas antes descrito. Este proyecto tuvo como principal instrumento al Servicio Profesional de Carrera, cuyo objeto fue la profesionalizacin y capacitacin de los servidores pblicos. No fue inters de este proyecto, los procesos de reclutamiento, seleccin e ingreso al servicio pblico, ni la carrera administrativa, que son elementos ms cercanos a un Servicio civil de carrera a manera de rgano central.

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La propuesta de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) enfatiz en la necesidad de confiar en rganos colegiados la ejecucin de los programas de profesionalizacin con el propsito de evitar la discrecionalidad de las decisiones en la puesta en marcha de dichos programas. Esto a pesar de que, en la revisin, tanto de las experiencias extranjeras como de los programas que apuntan hacia la profesionalizacin de la funcin pblica en marcha en Mxico, se concluye que el establecimiento de estos sistemas mediante acuerdos o decretos tienen menos solidez que aquellos constituidos a travs de leyes, ya que los primeros, al depender de una sola autoridad y ser ajenos a los procedimientos de promulgacin de las segundas, dan lugar a que puedan ser modificados con mayor facilidad. No obstante ello, la propuesta sealaba la que la instauracin de programas tendentes a incrementar la profesionalizacin de los servidores pblicos, debera hacerse tomando en consideracin las particularidades de cada agencia gubernamental. Se debera desarrollar los marcos normativos y de procedimientos que permitieran la congruencia necesaria tanto de los mecanismos de ingreso, capacitacin, evaluacin del desempeo, ascenso y promocin, como respecto a los tabuladores, remuneraciones y condiciones de retiro. De igual manera se estimaba que la viabilidad de la propuesta estara condicionada a que su avance tendra que irse dando de manera diferenciada y gradual, tomando en cuenta la infraestructura administrativa y financiera de cada dependencia. Una forma de aproximacin gradual fue ir impulsando la incorporacin de estos programas en dependencias yentidades que tenan mayor incidencia en la atencin a la poblacin usuaria de servicios pblicos. Se parti de la idea de que la sociedad perciba en la profesionalizacin un beneficio claro, tangible y en el plazo ms breve, ya que de lo contrario podra considerarse que el fin fuera que los servidores pblicos obtuvieran provecho para s mismos (PARDO, 1999: 69). Sobre las acciones de profesionalizacin, lo que se sabe es que la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, a travs de sus Centros de Calidad (CECAL), nicamente profesionaliz a un cierto nmero de servidores pblicos, sobre todo de niveles medios y altos -muy pocos por cierto-, en temas generales como calidad, calidad total, reingeniera de procesos, planeacin estratgica, etc., y no sobre materias especializadas que maneja cada una de las dependencias-". Lo que puso en tela de juicio el trabajo de profesionalizacin que se estaba ejerciendo, mxime cuando la idea central de la profesionalizacin radicaba en otorgarle al servidor pblico las herramientas y conocimientos sobre el rea en la que se desarrollaba. Por su parte, la Unidad del Servicio Civil, creada hace algunos aos y dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se incorpor a la estructura orgnica a partir del nuevo Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y

Sobre este punto se recomienda: Santiago ROEL RODlGUEZ, "El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica" en Revista Prospectiva no. 8 noviembre, Mxico 1997, pp. 3-11.

3'

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Crdito Pblico publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de septiembre de 1998. Compete a la Unidad del Servicio Civil:
1.

Disear, coordinar, supervisar y evaluar el sistema de Servicio civil de carrera, as como captar, analizar e integrar la informacin bsica necesaria. Expedir normas y emitir dictmenes en materia de catlogos de puestos, tabuladores de sueldos, sistemas escalafonarios, pago de remuneraciones, prestaciones, servicios personales y, en general, sobre administracin y desarrollo de personal, as como operar el sistema de informacin y registros correspondientes, Fijar las polticas generales para el establecimiento y revisin de las condiciones generales de trabajo de las dependencias y entidades y disear los procedimientos para la integracin, reubicacin y reasignacin de personal. Establecer polticas y expedir normas sobre las estructuras ocupacionales y registrar stas, as como racionalizar el aprovechamiento y magnitud de la fuerza de trabajo de las dependencias y entidades. Autorizar y registrar, conjuntamente con la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias, las propuestas de estructuras orgnicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como sus modificaciones. Estudiar y emitir soluciones, en los trminos de las disposiciones legales aplicables, sobre beneficios con el cargo al erario federal, respecto de pensiones, haberes de retiro, jubilaciones y compensaciones. Establecer y expedir la normatividad de los programas de productividad y capacitacin del servidor pblico. Ejercer el control presupuestal de los servicios personales, as como dictar y expedir las normas y metodologa, criterios y establecer los procedimientos a que deber sujetarse la formulacin del presupuesto en materia de servicios personales de las dependencias y entidades, para su posterior integracin al Presupuesto de Egresos de la Federacin. Disear y proponer, con la participacin que corresponda a las dems reas de la Secretara, la poltica y las directrices para la modernizaci6n administrativa de carcter global, sectorial e institucional. Promover, con la participaci6n que corresponda a las dems reas de la Secretara, los programas de modernizaci6n administrativa en materia de organizaci6n, desconcentraci6n, descentralizaci6n, sectorizaci6n, y siste-

11.

111.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

, 128

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mas con las dependencias y entidades; evaluar los avances de la modernizacin de la Administracin Pblica Federal y proporcionar asesora y apoyo tcnico en estas materias. XI. Dictaminar, en coordinacin con las reas competentes de la Secretara, sobre'la viabilidad y conveniencia de las propuestas a los cambios de organizacin que determinen los titulares de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, que impliquen modificaciones a su estructura orgnica bsica y que deban reflejarse en su reglamento interior, as como registrar las estructuras organizacionales de las dependencias y entidades,y Resolver los asuntos que las disposiciones legales que integren el rgimen de los servidores pblicos y las estructuras orgnicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal atribuyan a la Secretara, siempre y cuando no formen parte de las facultades indelegables del Secretario.

XII.

Con respecto al proyecto de servicio civil de carrera, en un primer momento correspondi a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico elaborar el proyecto de ley. La Unidad de Servicio Civil (USC) fue la encargada de elaborar la propuesta, que consiste en lo siguiente (GUERRERO AMPARN, 1997: 21-22): 1.- Un sistema de reclutamiento claro y abierto con convocatorias dirigidas tanto al personal de entidades pblicas como al mercado laboral general. Los requisitos eran la aprobacin de tres exmenes: uno de conocimiento general, uno psicomtric (ambas pruebas a cargo de la USC) y un examen tcnico, que correra por cuenta de la dependencia a la que se quera ingresar. Finalmente, se tena prevista una entrevista a cargo de la entidad o dependencia contratante. 2.- Los cargos de libre designacin (de confianza) en las dependencias seran para ocupar los puestos de secretarios, subsecretarios y el equipo bsico de apoyo (secretarios ejecutivos y privados, grupos de asesores y choferes). Los secretarios y subsecretarios podran nombrar a la mitad de los directores generales, la otra mitad estara ocupada por funcionarios de carrera. 3.- El sistema de compensaciones estara conformado por tres factores: sueldo, estmulos y prestaciones. La evaluacin de los puestos para otorgarles el salario sera hecha por la USC con base en una metodologa propia. 4.- La capacitacin y educacin formal de los trabajadores se hara con base en las necesidades de cada puesto. 5.- Las promociones podrn ser de tres maneras: en primer lugar, podran ser de grupo, lo que significaba que el funcionario tornara ms responsabilidad. En

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS segundo lugar, podra ser de nivel salarial. La ltima sera promocin de grado, que incluira tanto aumentos de responsabilidad como del salario. 6.- El sistema de evaluacin inclua cinco objetivos: la observancia de los procesos establecidos, las contribuciones a las mejoras del servicio, el cumplimiento de los objetivos, la capacitacin adquirida y las caractersticas profesionales del trabajador en su desempeo. 7.- La separacin de un servidor pblico podra ocurrir por seis causas: voluntaria, mala conducta, mal desempeo, no ascenso en siete aos, desplazamiento por libre designacin yrecorte del personal. 8.- Con el.personal de base se producira una contradiccin a la hora de implementar el Servicio civil de carrera, porque su sistema escalafonario responde a la antigedad y no al buen desempeo. La Secretara de Hacienda tena tres propuestas al respecto: a) La incorporacin del personal de base al modelo propuesto, sea derogando la LFTSE e incorporando a los trabajadores a la Ley del Servicio de Carrera Federal, o sea manteniendo ambas leyes, hacindolas compatibles entre s. b) Acceso de personal de base al nuevo sistema, mediante la renuncia a su base. c) La posibilidad de mantener dos regmenes independientes, uno para el personal de base y otro para el de confianza. En los dos primeros casos, ello implicaba cambios que afectaran a la estructura legal sobre la que se erige el poder de la federacin de sindicatos, as como la continuidad de sus lderes tradicionales. Aunado a las observaciones de GUERRERO AMPARN, se considera que tal proyecto tena un esquema demasiado centralizado en cuanto a su operacin; se concluye que una sola Unidad como lo es la del Servicio Civil es insuficiente para manejar una Administracin Pblica como la federal que maneja 630.333 servidores pblicos (vase ANEXO). Por otra parte, de acuerdo con el esquema que se propona era muy discrecional en cuanto al manejo de los puestos yeso evidentemente rompa con el principio de igualdad que promueve un servicio civil de carrera. Por ltimo, se considera que la inviabilidad del proyecto radicaba en tratar de incluir al personal de base, sobre todo considerando que ellos cuentan con sistema de escalafn, en el que los criterios para las promociones son otros. Como se puede observar, ambas unidades tienen atribuciones posiblemente complementarias, pero proyectos de Servicio Profesional de Carrera y Servicio Civil diferentes en muchos aspectos, que indican que no existi la suficiente coordinacin entre estas dos unidades para emprender un proyecto de carcter conjunto; por el contrario, al parecer existieron diferencias sustanciales en cuanto a la concepcin de la idea de lo que debiera ser esta figura para la Administracin Pblica Federal, tanto en aspectos legales, administrativos como polticos. Estas dos visiones distintas sobre el asunto (GUERRERo AMPARN, 1997; PARDO, 1999) cancelaron la posibilidad de establecerlo en el sexenio analizado.

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Lo que es una realidad es que todos los intentos antes descritos carecieron de las condiciones tanto jurdicas, polticas y administrativas -a pesar de que la tendencia cada vez ms se pronuncia por esos cambios- para poder llevarse a cabo. Se tiene que admitir que todava el rgimen del pas se encuentra en un mezcla de autoritarismo y democracia, entre patrimonialismo y mrito, entre clientelismo y ciudadana, por lo que el cambio institucional y organizacional que se requiere para establecer un servicio civil de carrera no ser sencillo. No obstante ello, a la par de los esfuerzos que se siguen realizando a nivel de toda la Administracin Pblica, no se deben dejar de lado los esfuerzos de carcter sectorial de los ltimos aos en materia de profesionalizacin de servidores pblicos tendentes a establecer un "servicio civil de carrera" o en las cuales al menos su normatividad ya contempla esta figura jurdica-administrativa; estos esfuerzos de carcter sectorial son: Secretara de Relaciones Exteriores (desde 1934) Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Secretara de Educacin Pblica (carrera magisterial) Procuradura General de la Repblica Procuradura General de Justicia del Distrito Federal Comisin Nacional del Agua Procuradura Agraria Instituto Federal Electoral Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Sistema de Administracin Tributaria, en fase de implementacin). Adems de stas, habra que agregar el personal que forma parte del Poder Judicial a travs de sus Consejos de la Judicatura, cuyo ingreso se realiza por concurso de oposicin y de los intentos que se estn logrando en el Poder Legislativo, as como a las universidades pblicas que cuentan con profesorado de carrera cuyo procedimiento de ingreso es similar al anterior. A la par de estas experiencias sectoriales, es menester mencionar las distintas iniciativas que ha habido para el establecimiento de un servicio civil de carrera para la Administraccin Pblica Federal. Al respecto, existi una propuesta de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) denominada Estrategia de Mediano Plazo para la Carrera de Servicio Civil de 1989. En

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cuanto a proyectos de iniciativas de Ley que se han creado en los ltimos aos estn los siguientes: Ley del Servicio civil de carrera (Iniciativa del Partido Accin Nacional, Octubre de 1996)*, Ley para la Profesionalizacin y Evaluacin del Desempeo de los Servidores Pblicos y de la Administracin Pblica Federal Centralizada (iniciativa presentada por Esteban Moctezuma Barragn, Senador con licencia, abril de 1998)*, la Ley del Servicio Civil Federal (proyecto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de 1996), y recientemente el proyecto de Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal presentado por el Senador Carlos Rojas Gutirrez en el ao 2000 y la iniciativa de Ley Federal del Servicio Pblico Profesional presentada por el Senador Csar Juregui Robles en el mes de abril de 2002. De estas dos ltimas iniciativas se ha conformado una sola denominada Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, la cual ha sido aprobada por el Congreso de la Unin y publicada ellO de abril de 2003 en el Diario Oficial de la Federacin. En el caso de los congresos locales o Administraciones de los estados de la Repblica, no se duda de que prximamente se anuncien o recuperen ejercicios de esta ndole y posiblemente algn da los municipios. Se utiliza el trmino de recuperar ya que estas instancias tambin en su momento han realizado esfuerzos en la materia, bastar con mencionar la Ley del Servicio Civil para el estado de San Luis Potos del 31 de junio de 1923, la Ley del Servicio Civil del Estado de Nuevo Len del 5 junio de 1948, la Ley de Trabajadores al Servicio de los Municipios del Estado de Sinaloa del 19 de marzo de 1984, la Ley para los Servidores Pblicos del Estado de Jalisco y sus Municipios del 22 de marzo de 1984. En el caso del Gobierno del Distrito Federal, en su calidad de entidad federativa, tambin se registraron algunos esfuerzos como la Ley del Servicio civil de carrera en el Distrito Federal (Iniciativa del Partido Accin Nacional en la Asamblea Legislativa del D.F., agosto de 1996), la iniciativa de Ley del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal (iniciativa de ley presentada por el Gobierno del Distrito Federal, marzo de 1999), y la iniciativa de Ley del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal (presentada por el Diputado Francisco Ortz Ayala, miembro del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica de la 1 Asamblea Legislativa del Distrito Federal, abril de 1999). En estos casos, como ya se mencion, ya fructific el esfuerzo del Distrito Federal con la aprobacin de la iniciativa de ley presentada por el Poder Ejecutivo del Gobierno del Distrito Federal por parte de la Asamblea Legislativa del Gobierno del Distrito Federal y publicada en junio del 2000. h) Perodo 2001-2006 Con respecto al gobierno federal actual del presidente Vicente Fax Quesada, quien tom posesin del cargo el primero de diciembre del 2000, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 en su apartado denominado "Buen Gobierno" seala lo siguiente en sus principales lneas:

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"A fin de que esta administracin cumpla con su responsabilidad histrica de dar respuesta a las grandes demandas y expectativas de la sociedad, requerimos acciones capaces de transformar radicalmente los esquemas tradicionales de gestin... El gobierno que necesitamos construir es uno de calidad total, que ponga en l centro del quehacer gubernamental la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la sociedad...Requerimos de un gobierno inteligente, capaz de utilizar los ms avanzados sistemas administrativos y tecnolgicos para evitar el dispendio de recursos y promover la eficacia de su funcin en todos los rdenes. Dispuesto a aprender de las experiencias de xito registradas en otras partes del mundo para adecuarlas al contexto nacional, con la firme conviccin de que siempre es posible mejorar... Requerimos de un gobierno gil y flexible, capaz de captar oportunidades, atender los problemas y adecuarse a las circunstancias rpida y eficazmente... Frente al paradigma de un gobierno operativo, orientado a administrar normas y procesos, prevalezca el de un gobierno estratgico, orientado a administrar resultados. Requerimos que los procesos burocrticos que inhiben el desarrollo de los actores generadores de riqueza se rediseen con un enfoque de calidad para atender las necesidades del ciudadano. La rigidez tiene que ser sustituida por flexibilidad, la cual nos permitir derribar las barreras existentes para la innovacin y creatividad, impuestas por la excesiva normatividad y sobrerregulacin existentes... Requerimos de un gobierno descentralizado, que en sus relaciones con los estados y municipios propicie no slo una simple desconcentracin de funciones, sino un nuevo pacto federal, que deje en claro que la nacin es ms que la suma de sus partes ... En suma, requerimos un gobierno de clase mundial, un gobierno innovador y de calidad total. Para lograrlo, trabajaremos en dos vertientes contenidas en el modelo de innovacin y calidad que se ha adoptado. Por un lado, la innovacin que permita concebir nuevas formas de hacer las cosas, y por el otro, la calidad total que permita mejorar y optimizar lo que se ha estado haciendo bien y ha demostrado que genera valor agregado a la sociedad ". De este plan bsicamente se desprenden dos documentos que representan y sobre los que gira la propuesta modernizadora de la Administracin Pblica Federal. Uno de ellos es el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 PNCTDA, cuya responsabilidad de ejecucin la tiene la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo Secodam y el otro es el "Modelo Estratgico para la Innovacin Gubernamental" diseado por la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental", la cual no tiene el rango de secretara sino de rgano staff del Poder Ejecutivo Federal.

Sobre el primer documento que es el PNCTDA se tiene que sealar que tiene cinco objetivos con sus respectivas lneas estratgicas:

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OBJETIVO 1.- Prevenir y abatir prcticas de corrupcin e impunidad e impulsar la mejora de la calidad en la gestin pblica. El enfoque preventivo en el combate a la corrupcin se estima fundamental para lograr el xito, lo que trasforma de raz las estrategias anteriores ms dirigidas a la correccin y el castigo. Adems se busca impulsar el desarrollo administrativo y de los servidores pblicos para que puedan actuar con estructuras, sistemas y procesos de calidad en un entorno de tica pblica.
2.- e ontrolar y detectar prcticas de corrupcin. Cntra la atencin en el anlisis y la mejora de los controles internos en las instituciones, de manera principal en aquellos relacionados con sus aspectos sustantivos y en los crticos. Este esfuerzo se acompaar de los trabajos de vigilancia, evaluacin y auditora focalizados en el fortalecimiento de los mecanismos de control.

LNEAS ESTRATGICAS

1.1 Establecer el marco jurdico, institucional y operativo que permita la debida actuacin de ' la Secretara. 1.2 Mejora de los procesos y servicios pblicos en la Administracin Pblica Federal. 1.3 Desarrollar los recursos humanos de la APE

2.1 Implantar controles en la Administracin Pblica Federal. 2.2 Investigar e integrar informacin bsica sobre la actuacin de las instituciones para fundamentar acciones que mejoren su desempeo

3.- Sancionar las prcticas de corrupcin e 3.1 Aplicar las sanciones que corresponda a impunidad. Premisa de la accin pblica en la conductas indebidas. aplicacin objetiva y sin distincin de la Ley para castigar conductas y hechos ilcitos, a partir de trabajos serios y sistemticos de investigacin, pero con pleno respeto de los derechos de los servidores pblicos y de los particulares. 4.- Dar transparencia a la gestin pblica y lograr la participacin de la sociedad. Se pretende que el desempeo de las dependencias y entidades en su operacin, la aplicacin de recursos y los resultados que se esperan de ellas sean conocidos y de fcil comprensin para la sociedad. Por lo tanto, condicin indispensable de la funcin pblica, lo es el abrir los espacios que faciliten el involucramiento organizado de la poblacin del conocimiento y evaluacin de sus tareas.
4.1 Dar calidad y transparencia a la gestin pblica. 4.2 Generar acuerdos con la sociedad. 4.3 Crear una nueva cultura social de combate a la corrupcin.

5.- Administrar con pertinencia y calidad el 5.1 Administrar con pertinencia y calidad los patrimonio inmobiliario federal. Este objetivo bienes inmuebles de la APE se dirige a conocer, mantener y aprovechar de manera adecuada el patrimonio inmobiliario de la Federacin.

Elaboracin propia

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Si bien todos los objetivos y lneas de accin son de carcter transversal, evidentemente el objetivo relacionado con la l. Prevencin y abatimiento de prcticas de corrupcin e impunidad e impulsar la mejora en la calidad en la gestin pblica, en el que se encuentra la lnea estratgica del 1.3 Desarrollar los Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal, es el que ms interesa de acuerdo con los fines de esta investigacin. Por principio, el PNCTDA seala en su parte tipo diagnstico de la Administracin Pblica Federal, la existencia de polticas de desarrollo de recursos humanos limitadas por la carencia de un sistema de carrera que facilite su profesionalizacin, que contribuya de manera significativa a mejorar las competencias laborales y que, en consecuencia apoye, premie, y motive el desempeo de los servidores pblicos. Por lo que corresponde a la relacin con las organizaciones sindicales, se reconoce que no se han conseguido relaciones permanentes y amplios espacios de entendimiento y colaboracin a fin de mejorar e innovar procesos en la Administracin Pblica Federal y en crear las condiciones ms favorables para el desarrollo laboral del trabajador en el sector pblico. Para ello, esta lnea estratgica contempla dos vertientes principales: en la primera se busca impulsar el cambio hacia un gobierno de calidad, a travs de la formacin de servidores pblicos que impriman en su gestin un enfoque de innovacin, calidad y compromiso en un marco de valores ticos. La segunda vertiente comprende la creacin de condiciones de trabajo y oportunidades para el servidor pblico que privilegien su buen desempeo, el reconocimiento de ste para su promocin a mayores responsabilidades y que otorguen confianza, adecuada remuneracin y certidumbre a su vida laboral, a partir de la evaluacin continua de su quehacer. Se afirma que el establecimiento gradual de un servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica Federal ser un pivote de principal importancia para impulsar la mejora integral del servidor pblico y la prestacin de servicios de alta calidad por instituciones competitivas. A la vez, para la realizacin tanto del objetivo como de la lnea estratgica de Desarrollo de Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal se contempla la realizacin de acciones y proyectos concretos, para ello la lnea estratgica contiene cuatro lneas de accin: i.3.1 Estudio de sueldos y salarios de las reas crticas de la Administracin Pblica Federal; 1.3 .2 Formacin y capacitacin de servidores pblicos; 1.3.3 Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y 1.3.4. induccin y adopcin voluntaria del Cdigo de tica de los servidores pblicos.

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1.3.I. Estudio de sueldos y salarios de las reas criticas de la Administracin Pblica Federal. En esta lnea de accin se pretende hacer un estudio e identificacin de los puestos ms vulnerables a la corrupcin, para que, adems de proponer para ellos a personas honestas y debidamente capacitadas, se establezcan sueldos y salarios ms adecuados. Entre las metas est la de establecer capacitacin al personal en reas vulnerables a la corrupcin e impulsar la operacin de sistemas de premios, estmulos y recompensas que permitan motivar la honestidad de los servidores.
1.3.2. Formacin y capacitacin de servidores pblicos. Su objetivo es formar y capacitar a los servidores pblicos en materia de mejoras de procesos y administracin de proyectos, en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal con procesos y servicios pblicos de alto impacto, que incidan en beneficios directos en la sociedad. Como principal meta est la de promover la capacitacin en tcnicas y herramientas de clase mundial para la mejora de procesos y servicios que contribuyan a disminuir la corrupcin. Para ello, se contemplan actividades de investigacin sobre lo que estn haciendo otros pases en la mejora de sus procesos y servicios; establecimiento de convenios con instituciones de educacin superior o contratacin de empresas especializadas de capacitacin. 1.3.3. Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. El propsito de este proyecto es coadyuvar en la bsqueda de los mecanismos necesarios para asegurar que las funciones pblicas se desarrollen por los servidores pblicos de mando ms capacitados y con mejores habilidades, aptitudes y experiencia para que las personas que lleguen a los cargos pblicos cumpliendo con esos requisitos, tengan estabilidad en sus empleos y permanezcan en ellos ms all de cambios en los niveles directivos de las instituciones y de cambios de gobierno. Entre las principales metas estn las de contribuir al diseo de los mecanismos necesarios para profesionalizar a los servidores pblicos y en la simplificacin y enriquecimiento de la normatividad que permita profesionalizar a los servidores pblicos. Finalmente, entre las principales actividades concretas por desarrollar estn la investigacin de las mejores prcticas de los mecanismos vigentes en Mxico y en el mundo; el diseo de los mecanismos necesarios para profesionalizar a los servidores pblicos. Es menester comentar que esta labor de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo ser desarrollada en conjunto con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, esto por las atribuciones que tiene cada una en la materia otorgadas por sus respectivos reglamentos interiores, y a ellas se une la recin creada Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental. Finalmente, como parte de esta lnea estratgica est la creacin de la Ley del Servicio Civil de Carrera. 1.3.4. Induccin y adopcin voluntaria del Cdigo de tica de los servidores pblicos. Este proyecto tiene como objetivo difundir y promover la prctica voluntaria de todos los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal de un conjunto de valores ticos y de un catlogo de conductas deseables en el desempeo de las funciones pblicas bajo su responsabilidad. Entre las principales metas estn las de contar con un Cdigo de tica del Gobierno Federal y que sea elaborado, conocido y comprendido por todos los servidores pblicos en su totalidad y apoyar al 100% a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en la preparacin de sus servidores pblicos en materia de tica profesional y personal.

1.3. Desarrollar

los Recursos
Humanos de la Administracin Pblica Federal

Elaboracin propia

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SEGUNDA PARTE

Tres avances que se han dado en el marco de este programa es la promulgacin de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos publicada en el Diario Oficial de la Federacin el13 de marzo del 2002, que abroga a la anterior ley de responsabilidades de 1982 y la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2002. Y nuevamente cabe mencionar la Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal de 10 de abril de 2003. Sobre el segundo documento que es el "Modelo Estratgico para la Innovacin Gubernamental", cuya responsabilidad de ejecucin corresponde a la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, parte del argumento de que la poltica del cambio de la Administracin Pblica no puede concretarse con instrumentos y estructuras "del viejo rgimen"; la innovacin gubernamental, segn el modelo, es el movimiento cultural que busca transformar radicalmente la orientacin, la capacidad y la velocidad de respuesta estratgica de la Administracin Pblica Federal, revisualizando todo desde mltiples perspectivas. Sus elementos claves son; 1) concentrar a todos los servidores pblicos en un propsito ifocus); 2) est orientado a generar resultados que aadan valor al gobierno y la sociedad y 3) toma en cuenta el entorno en el que participa, afecta e impacta a la Administracin Pblica Federal. El focus estratgico es que la innovacin del gobierno debe tener como propsito superior mejorar la capacidad de gobernar para atender los anhelos y expectativas de la sociedad mexicana y recuperar con ello la confianza en sus autoridades. La columna vertebral de este modelo se basa en la creacin de un Cdigo de tica para los servidores pblicos, como base para implementar una poltica de innovacin y calidad y como medio para propiciar el cambio de paradigma en la Administracin Pblica a travs del uso intensivo de tcnicas como la reingenera de procesos, el benchmarking, la calidad total y la subcontratacin de servicios. Por lo que, a lo largo del documento, se encontrarn trminos como gobierno por resultados, "administracin cruzada", "conexin emocional" (los cuales por ejemplo no se explican con claridad), focus estratgico, planeacin estratgica, host groups y todos los trminos propios de "la familia ampliada de ideas" de la que habla BARZELAY (1998) como eficiencia, eficacia, visin, resultados, flexibilidad, innovacin, clientes; trminos propios de los modelos gerenciales. Por lo visto el isomorfismo mimtico estar presente. Paradjicamente a la enorme carga de tcnicas y trminos gerenciales, el documento considera indispensable la creacin de un servicio civil de carrera para la Administracin Pblica. En este punto es en el que surgen dudas de cmo conciliar reingeniera de procesos, cuya idea de acuerdo con las experiencias del sector privado tiende a reducir las plantillas (MICKLETHWAIT y WOOLDRIGDE, 1998), con calidad total que considera que el personal es el recurso ms importante, o con servicio civil de carrera que privilegia la estabilidad en el empleo.

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Para alcanzar el propsito tfocus), los objetivos y poner en marcha las estrategias, el modelo propone construir una red de socios estratgicos compuesto principalmente por los responsables de las reas administrativas (oficialas mayores) y de recursos humanos, as como la inclusin de las reas responsables de estos asuntos tanto de la Secodam como de la SHCP; estos socios no slo seran gubernamentales sino tambin habra socios externos como las universidades, consultoras, colegios gremiales, etc. Se puede observar que no deja de ser un esquema sumamente centralizado sobre todo por lo que significa la complejidad y el tamao de la Administracin Pblica Federal. Un elemento que llama poderosamente la atencin es el de los tiempos para efectuar todo el modelo. El proyecto de "Innovacin Gubernamental", para llevar a cabo el proceso de transformacin consta de cuatro fases fundamentales, segn el "mapa gua":

"Arranque: calentando motores". Primeros 100 das de gobierno. Diseo y organizacin del modelo "Innovacin y Calidad Gubernamental", Organizacin para la Innovacin y la Calidad, Red Nacional para la Innovacin y la Calidad Gubernamental, Negociacin de metas, Capacitacin del equipo coordinador del proceso de cambio, Transformacin de Oficialas Mayores, Negociacin sindical con la FSTSE, Acuerdos con el gabinete ampliado (compuesto por altos funcionarios del gobierno central y de la administracin descentralizada y paraestatal), Propuesta de cambio (estructural y organizacional) de las delegaciones federales (fase 1 y II). Primerafase: "encendiendo elfuego de la innovacin" (corto plazo: 2001-2002). Revisin de procesos (Prueba del cido) (sic), Programa de capacitacin integral, Premio del Presidente a la Innovacin y la calidad, Programa de Reconocimientos a la Innovacin y la Calidad, Programa de Austeridad, Sistema de Evaluacin y Compensacin por resultados, Medicin del clima organizacional, Medicin de la satisfaccin del cliente, Cumbre Internacional sobre Innovacin y Calidad en el sector pblico, Programa E-Government, Consejo para la Innovacin, Desregulacin burocrtica, Publicacin de los factores crticos de xito, Consulta a los servidores pblicos, Laboratorios para la Innovacin, Capacitacin masiva AB-C, Difusin y capacitacin del Cdigo de tica, Iniciativa del Servicio Civil de Carrera, Reingeniera gruesa. Segunda Fase: "Avivando las llamas de la innovacin" (mediano plazo: 2003-2004). Outplacement and Telecomuting (RENATA), Gobierno enfocado y diferenciado, Corporate Governance, Servicio civil de carrera (visin futurista), Resideo de procesos, Financiamiento estratgico, Conexin emocional (PASION), Metiendo goles (Sic), Capacitacin continua. Tercera fase: ''730 das para cambiar el Gobierno para siempre" (largo plazo: 2005-2006). Blindaje constitucional, Reforma jurdica y Proceso de mejora continua, Nuevos paradigmas de la gestin pblica y servidores pblicos de carrera.
Es importante agregar que este documento, adems de ser polmico por carecer de un diagnstico de sustento tcnico y del estado de la Administracin, Pblica

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Federal, se basa en una experiencia previa como es la del gobierno de Guanajuato, entidad de la que fue gobernador el actual Presidente de la Repblica Vicente Fax. De igual forma, se considera que la preferencia por el tipo de trminos gerenciales obedece en parte al propio perfil empresarial del presidente y de la mayora de los funcionarios que forman parte de su gabinete y dems reas de la Administracin, as como de la gente que forma parte de su partido, el Partido Accin Nacional PAN; Partido que tradicionalmente est identificado con la clase empresarial del pas. Sobre estos dos documentos se puede concluir diciendo que, en ambos, es notoria la preferencia por la utilizacin de trminos y tcnicas propios del modelo gerencial, no obstante ello, no se desatiende la posibilidad de la implementacin del servicio civil de carrera, pero simplemente como una medida ms. En ambos documentos se destaca la presencia de elementos propios del modelo de responsabilizacin (Ross, 2001), incluso en el ttulo de uno de ellos, en la que figuras como los cdigos de tica, el control ciudadano sobre la Administracin, la supervisin legislativa, la transparencia en el manejo de recursos se hacen notar de manera recurrente a lo largo de los mismos, pero sobre todo se enfatiza en el enfoque preventivo sobre el correctivo para combatir la corrupcin. Entre los puntos sobresalientes del anlisis de estos dos documentos estn las propuestas y medidas por implementar para el combate a la corrupcin que guardan una gran concordancia con los principios y recomendaciones que hace la OCDE36 y que estn llevando a cabo los pases miembros, entre ellos Mxico; precisamente la concordancia radica en lo que hace falta por hacer. Se espera solamente que las medidas por implementar respondan a las necesidades y expectativas propias del pas para solucionar el problema de la corrupcin, por su posicin de ser miembro de la OCDE y no por presiones de sta. De hecho, sobre este asunto, la posicin de Mxico de formar parte de la OCDE resulta privilegiada con respecto a los otros pases de Amrica Latina, ya que se tiene la oportunidad de observar de manera cercana las experiencias de los dems pases miembros y por la autoevaluacin y el anlisis comparado que pueden resultar ser muy provechosos.

4.

AVANCES EN MATERIA DE PROFESIONALIZACIN EN MXICO

En los ltimos aos, con la excepcin del Servicio Exterior, a la par de los intentos en el establecimiento de un servicio civil de carrera para toda la Administracin Pblica Federal y por ende para los estados de la Repblica, se han institucionali36 Vase Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, La tica en el servicio pblico. Ed. MAP/lNAP Madrid, Espaa 1997. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Recommendation on improving ethical conduct in the public service, 23 de li>ril de 1998. Ed. OCDE Pars, France 1998. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Trust in government Ethics measures in OCDE countries. Ed, OCDE Pars, France 2000.

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zado algunos esfuerzos en organismos de la propia Administracin central y paraestatal, y en algunos de carcter autnomo. Este fenmeno de carcter parcial o experimental, o como algunos especialistas le llaman de prueba piloto (RAMI, 2000: 5), se ha venido dando de manera gradual, y en instituciones que por las actividades que desarrollan ha resultado imprescindible la profesionalizacin de sus servidores pblicos. De las experiencias institucionales ms representativas de la Administracin Pblica, se destacan las siguientes: a. Servicio Exterior de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE). b. Programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica (SEP).' c. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua (CNA). d. Servicio Profesional Agrario de la Procuradura Agraria. e. Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). f. Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE). g. Profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica y en la Procuradura. General de Justicia del Distrito Federal. h. Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Administracin Tributaria (SAT). a) Servicio Exterior de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) La profesionalizacin del Servicio Exterior as como el establecimiento de su carrera administrativa son sin duda de las acciones en la materia, con mayor desarrollo y consolidacin en la Administracin Pblica del pas. La existencia de esta actividad, con antecedentes en el siglo XIX37, tiene como fecha de inicio el ao de 1922, en el que el ingreso de las personas al Servicio Exterior Mexicano se realiza por medio de concursos pblicos. Con una reorganizacin en 1934, con una Ley de 1994, actualmente tiene como fundamento jurdico la Ley y el Reglamento del Servicio Exterior de 2002. El captulo 11 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano establece que el Servicio Exterior Mexicano est integrado por personal de carrera, personal temporal y personal asimilado. El Servicio Exterior se compone de las siguientes ramas: diplomtica-consular y tcnico administrativa. La rama diplomtica-consular compren-

37 Algunos antecedentes son el "Decreto de la Regencia estableciendo reglas para los nombramientos e Instrucciones y Sueldos del Personal Diplomtico" del 7 de mayo de 1822 bajo la regencia de Agustn de Iturbide. La Ley del Servicio Exterior Mexicano del 31 de octubre de 1829 del presidente Vicente Guerrero. Los cuales sumadas a otros ms dan cuenta de un total de 29 ordenamientos, desde 1822 hasta 2002, fecha en que entr en vigor la actual Ley del Servicio Exterior Mexicano. Vase Gustavo MARTiNEz CIANeA, "La carrera en el servicio exterior mexicano" en Servicio Pblico de Carrera. Experiencias y Perspectivas, Memoria del seminario, Ed, INAP Mxico 2001.

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de los siguientes rangos: la primera de ellas Embajador, Ministro, Consejero, Primer Secretario, Segundo Secretario y Agregado Diplomtico. Y la rama tcnicoadministrativa que se subdivide en: Coordinador Administrativo, Agregado administrativo con tres categoras A, B Y C, y Tcnico Administrativo con tres categoras A, By C. El personal de carrera, de acuerdo con lo que seala el artculo 6 de la Ley, es permanente y su desempeo se basa en los principios de preparacin, competencia, capacidad y superacin constante, a fin de establecer un servicio permanente para la ejecucin de la poltica exterior en Mxico. Con respecto al personal temporal, de acuerdo con el artculo 7 de la Ley del Servicio Exterior, le corresponde al presidente de la Repblica hacer los nombramientos que no podrn exceder de seis aos; una vez concluido este trmino cesarn sus funciones automticamente. Los as nombrados no formarn parte del personal de carrera del Servicio Exterior ni figurarn en los escalafones respectivos. Por su parte, el artculo 8 determina que el personal asimilado se encuentra integrado por funcionarios y agregados a misiones diplomticas y representaciones consulares, cuyo nombramiento ha sido gestionado por otras dependencias y entidades del Ejecutivo Federal ante la Secretara de Relaciones Exteriores. La cual considerar si la solicitud de dicho personal es procedente o no; si es procedente, entonces el personal ser acreditado con el rango que dicha Secretara determine y su duracin ser por el tiempo que dure la comisin. El personal asimilado estar sujeto a las mismas obligaciones que los miembros del personal de carrera del Servicio Exterior y las dependencias o entidades que hayan solicitado su asimilacin sern las nicas responsables de los actos realizados por sus representantes. Es importante mencionar que el personal asimilado y temporal podr ingresar a la carrera del Servicio Exterior a las ramas diplomtica-consular y tcnico-administrativa, previo cumplimiento de requisitos y existencia de vacantes. El sistema de carrera cuenta actualmente con 1.352 funcionarios (MOCTEZUMA y ROEMER: 1999: 167). Para atender 136 representaciones diplomticas y consulares; es decir, 70 embajadas, 7 misiones diplomticas permanentes ante organismos internacionales, 32 consulados generales, 25 consulados de carrera y 4 agencias consulares (MARTNEZ CIANCA: 2001: 127). La organizacin del Servicio Exterior le corresponde a la Comisin de Personal del Servicio Exterior Mexicano, que es un rgano colegiado que conoce cualquier asunto relativo al ingreso, reincorporacin, ascensos, traslados, comisiones, disponibilidades, separaciones, retiro, sanciones administrativas, y casos excepcionales de licencia de personal del Servicio Exterior.

La Comisin de Personal del Servicio Exterior Mexicano se integra por un Embajador de Carrera designado por el secretario, quien la presidir, el Oficial Mayor de la Secretara, el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal de Servicio Exterior, el Director de Asuntos Jurdicos de la

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Secretara y un representante de cada uno de los rangos tcnico-administrativos "C" hasta coordinador administrativo y de Tercer Secretario hasta Ministro, adscritos a la Secretara, que sern elegidos por sus pares para cubrir periodos de un ao. Dichos representantes participarn exclusivamente cuando se trate de asuntos relacionados con el personal de la categora que representan. La Comisin 'de Personal se encuentra dividida en cuatro subcomisiones: Subcomisin de Ingreso, Subcomisin de Rotacin, Subcomisin de Evaluacin y Subcomisin de Asuntos Disciplinarios. La Ley regula el sistema y define al Servicio Exterior como el cuerpo permanente de funcionarios del Estado, encargado especficamente de representarlo en el extranjero y responsable de ejecutar la poltica exterior de Mxico, de conformidad con los principios constitucionales. Norma el ingreso como funcionario de carrera a la rama diplomtico-consular, el cual se realiza por oposicin, mediante concursos pblicos anuales organizados en etapas eliminatorias y contempla los siguientes exmenes y cursos: examen de cultura general orientado a las relaciones internacionales; examen de espaol; exmenes para comprobar el dominio de un idioma extranjero y la capacidad para traducir otro, ambos de utilidad para la diplomacia; elaboracin de un ensayo sobre un tema de actualidad en poltica exterior; entrevistas con funcionarios de la SRE y, en su caso, cursos especializados de un mnimo de seis meses en el Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos (cuya existencia data desde 1975) y un ao adicional de experiencia prctica en la SRE; y exmenes mdicos y psicolgicos. Actualmente, el Instituto ofrece una maestra para los miembros recin ingresados al Servicio Exterior. La Subcomisin de Ingreso est integrada por el titular del Instituto Matas Romero, quien la presidir, dos representantes de instituciones de educacin superior, legalmente reconocidas, una de la cuales deber tener establecida la carrera de relaciones internacionales, y la otra, cuando menos, carreras afines a esta ltima y el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal del Servicio Exterior, quien actuar como secretario de la misma y otra persona ajena a la Secretara que tenga experiencia en recursos humanos. Con respecto al ingreso como personal de carrera a la rama tcnico-administrativa, es tambin por oposicin, mediante concursos pblicos, preferentemente cada

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dos aos. Los requisitos para ingresar son los mismos que se sealan para la rama diplomtica-consular, con excepcin del requerimiento del grado acadmico, para el que es suficiente haber completado la educacin media superior y el dominio de un idioma extranjero de utilidad para la diplomacia, preferentemente ingls. Quienes hayan obtenido las calificaciones ms altas en el concurso de ingreso a la rama tcnico-administrativa reciben una beca con las percepciones que determine la secretara y deben acreditar un curso de capacitacin en el Instituto Matas Romero con duracin mxima de tres meses, para posteriormente cumplir tres meses de prctica en la Secretara, y hacerse acreedor a un nombramiento de tcnico administrativo "C". El artculo 37 de la Ley determina que: "Los ascensos del personal de carrera a Segundo Secretario, Primer Secretario, Consejero y Ministro de la rama diplomtico-consular, as como Agregado Administrativo en la rama tcnico-administrativa, sern acordados por el Secretario de la SRE, previa recomendacin de la Comisin de Personal, misma que organizar concursos de ascenso que comprendern la evaluacin del expediente de los aspirantes en funcin de acuerdo con prioridades de: mritos y eficiencia demostrados en el desempeo de sus cargos y comisiones; el potencial de desarrollo y capacidad para asumir mayores responsabilidades, y la antigedad en el rango y en el servicio, que ser definitoria en igualdad de circunstancias, as como la aplicacin de exmenes escritos y orales para determinar la capacidad de los aspirantes a ascenso". En ningn caso se podr ascender o participar en concursos de ascenso sin antes haber cumplido dos aos de antigedad como mnimo en el rango al que pertenezca. Por su parte, el artculo 37 bis seala lo siguiente: "La evaluacin de los expedientes personales ser realizada por la Subcomisin de Evaluacin, y ser dada a conocer a los interesados con anticipacin a la celebracin de los exmenes. Dicha Subcomisin est integrada por el presidente de la Comisin de Personal, quien la preside; por el titular del Instituto Matas Romero; el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal del servicio exterior y dos miembros del Servicio Exterior con rango mnimo de Consejero o de Coordinador Administrativo propuestos por el presidente de la Comisin de Personal y aprobados por el secretario". Los ascensos del personal siempre debern ser a rango inmediato superior. El Secretario, por recomendacin de la Comisin de Personal y sujeto a la disponibilidad de plazas, convocar anualmente durante el mes de julio, a concursos de ascenso; dicha convocatoria ser publicada en el Diario Oficial de la Federacin y circulada a todas las representaciones de Mxico en el exterior. Una vez expedida la convocatoria de los concursos de ascenso, cuando menos 30 das naturales antes de la celebracin de los mismos, la Secretara dar a conocer la puntuacin preliminar que cada miembro del Servicio Exterior interesado en concursar obtenga en la evaluacin de su expediente, dndose a conocer nicamente la evaluacin del

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personal del Servicio Exterior Mexicano que previamente haya enviado a la Secretara el documento denominado "Presentacin de Merecimientos y Trayectoria". La Comisin de Personal, por recomendacin de la Subcomisin de Evaluacin, determinar si un funcionario puede o no participar en el concurso, cuando ste haya sido sancionado por faltas administrativas, desde su ltimo ascenso y hasta la fecha de expedicin de la convocatoria correspondiente. Por otra parte, los exmenes de los concursos de ascenso en la rama diplomtico-consular se llevarn a cabo por un jurado designado por el secretario para cada rango, compuesto de tres personas: un miembro del Servicio Exterior en activo o ep retiro que podr o no ser funcionario de la Secretara, pero en su caso deber tener un rango superior al evaluado; un funcionario de la Secretara o de otra dependencia del Gobierno Federal con cargo superior o igual al evaluado; y un tercero de la sociedad civil. Los jurados nombrarn entre s a su presidente. En el caso del concurso de ascensos a Ministro, el jurado que represente a la Secretara deber ser un Embajador emrito o equivalente quien invariablemente ocupar el cargo de presidente. Los exmenes tendrn como objeto conocer el grado de dominio que cada concursante tiene de las reas en las que ha estado comisionado desde su ltimo ascenso y determinar su aptitud para desempearse en un rango superior en la carrera. La Comisin de Personal vigilar que el grado de dificultad de los exmenes sea distinto para cada rango; en todos los casos, el examen escrito consistir en la elaboracin de un ejercicio terico-prctico y propositivo, sobre un tema seleccionado libremente por los concursantes, entre los propuestos por el jurado en las siguientes nueve reas: Asuntos bilaterales; Asuntos multilaterales; Asuntos consulares; Asuntos de proteccin; Asuntos de comunidades mexicanas en el exterior; Asuntos econmicos; Asuntos jurdicos internacionales, Asuntos de cooperacin internacional, y Asuntos relacionados con la difusin de la cultura y la imagen de Mxico. Los temas y las modalidades del examen escrito se darn a conocer el mismo da de su elaboracin. Una vez calificado el examen escrito en forma annima, los concursantes debern sustentarlo frente al jurado designado para cada rango. Asimismo, los concursantes sern examinados oralmente sobre las funciones y los conocimientos relacionados con la adscripcin o adscripciones que hubiesen tenido desde su ltimo ascenso y sobre conocimientos generales de la poltica exterior de Mxico y temas de actualidad internacional en la materia. Para ello, el jurado tomar en cuenta los niveles de responsabilidad actual y el rango al que se pretende ascender. Al trmino de los exmenes escrito y oral, el jurado entregar la calificacin de los mismos a la Comisin de Personal. La Comisin de Personal determinar la puntuacin final de cada URO de los concursantes, sumando a la de los expedientes la obtenida en los exmenes escrito y oral; el resultado 10 har del conocimiento de los concursantes y sern inapela-

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bles. En los ca~os en que dos o ms concursantes obtengan calificacin idntica, la Comisin de Personal procurar obtener una plaza adicional, y si ello no fuera posible recomendar al Secretario otorgar la plaza en cuestin al funcionario con mayor antigedad relativa; en caso de un segundo empate prevalecer la mayor antigedad absoluta, y si se llegara a dar un tercero, el Secretario decidir lo conducente. Los ascensos del personal de carrera de la rama diplomtico-consular sern acordados por el Secretario. Para ese efecto, la Comisin de Personal transmitir la recomendacin correspondiente, que incluir a los candidatos que en cada uno de los rangos hayan obtenido las ms altas puntuaciones en el concurso, tomando en cuenta el nmero de plazas concursadas para cada rango. Los nombres de los funcionarios, cuyas recomendaciones de ascenso hubieren sido aprobadas y acordadas por el secretario, sern difundidos por la Direccin General junto con las puntuaciones finales que. haya obtenido cada uno de los concursantes. La Comisin de Personal dejar constancia en los expedientes de los miembros de carrera del resultado de cada concurso, incluyendo las de la evaluacin del expediente y la de los exmenes correspondientes. Las modalidades de los exmenes para ascender a los rangos de coordinador administrativo y agregado administrativo "C" de la rama tcnico-administrativa sern definidas, para cada caso, por la Comisin de Personal. Los miembros de carrera del Servicio Exterior podrn participar en los concursos de ascenso, mientras se encuentren comisionados en otras dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, estatal o municipal, instituciones de educacin superior o en organismos internacionales, y cumplan con los requisitos del caso, en el entendido de que debern notificarlo por escrito al presidente de la Comisin de Personal (vanse arts. 44, 45, 46, 47 48 49 del Reglamento de LSEM). La SRE procura que la estructura de plazas en las diferentes categoras permita una adecuada movilizacin escalafonaria, obteniendo una pirmide ascendente entre las categoras de agregado diplomtico y ministro. De acuerdo con el artculo 125 del Reglamento del Servicio Exterior Mexicano, la SRE propone a las autoridades hacendarias (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico SHCP) los tabuladores de los sueldos de los miembros del Servicio Exterior en el extranjero, de acuerdo con el costo de vida de cada lugar. Para este efecto, la Comisin de Personal revisa cada ao la frmula de pago de acuerdo con la informacin sobre caresta de vida que peridicamente publiquen las instituciones internacionales -una es la Organizacin de las Naciones Unidas- para adecuar los criterios de pago de honorarios del personal del Servicio Exterior y proponer ajustes al tabulador autorizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Como se puede observar, la Secretara de Relaciones Exteriores de hecho cuenta con dos sistemas paralelos de personal: el adscrito al servicio de carrera y los fun-

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cionarios nombrados bajo las normas del personal de confianza. Los funcionarios que pertenecen al servicio de carrera pueden tener o no tener una comisin (especficamente los de la rama consular). En este sistema hay una clara separacin entre el puesto (las funciones que en ese momento desempea el funcionario) y la plaza (nivel jerrquico dentro del servicio de carrera). Uno de los problemas de esta dualidad de sistemas es que las comisiones de mayor jerarqua (como las embajadas) pueden ser ocupadas por personal temporal (designacin presidencial) como de hecho ocurre con las principales embajadas. En la medida en que estos nombramientos han sido sistemticos y no sustentados por razones meritorias justificadas, esto ha desvirtuado la funcionalidad del propio sistema. El Servicio Exterior se puede clasificar como sistema semicerrado, por principio por estar dividido en categoras, en las que es necesario ir ascendiendo desde el escalafn ms bajo. Sin embargo, la ley tambin permite, sobre todo para los casos de personal temporal o asimilado, el ingreso a media carrera, slo y cuando cumplan los requisitos que se sealan para cada puesto (vase arto 34); esta situacin se considera que es excepcional, no es la regla. Un aspecto positivo por destacar es la permanente profesionalizacin brindada por un rgano ad hoc como lo es el Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos. En cuanto a la evaluacin, el criterio de antigedad es un factor que tiene una alta ponderacin ya que cada cinco aos la Comisin de Personal evala a todos sus miembros, y la separacin del Servicio Exterior puede ser por causas de: renuncia, jubilacin, declaracin de estado de interdiccin mediante sentencia que cause ejecutoria, incumplir una orden de traslado, por no presentarse al trmino de una comisin, disponibilidad o licencia a reanudar sus funciones; por dejar de cumplir con los requisitos que se establecen para ingresar al servicio exterior, por reprobar el examen de media carrera y por no obtener una evaluacin satisfactoria (arts. 53 y 53 Bis del LSEM), asimismo, tambin se prev las sanciones administrativas que pueden consistir en suspensin, destitucin y sancin econmica. Para la substanciacin de los procedimientos disciplinarios existe una Subcomisin de Asuntos Disciplinarios, dependiente de la Comisin de Personal, que conocer de las faltas de los miembros del servicio exterior que ameriten la imposicin de sanciones administrativas, en las sesiones de la Comisin de Personal en las que se ventilen asuntos disciplinarios participar un Contralor Interno o un representante que ste designe con nivel de Director de rea. Es importante resaltar que en las sanciones administrativas el personal que sea destituido no podr volver a ingresar al Servicio Exterior, o desempear algn puesto, cargo o comisin temporal en la SRE; por otra parte, para lo no previsto en la Ley y su respectivo Reglamento ser aplicable supletoriamente el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles. Cabe sealar que los puestos de mayor jerarqua como son

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el de Embajador o Cnsul tambin podrn ser privados temporal o definitivamente de sus cargos, como consecuencia de la aplicacin de una sancin administrativa. b) Programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) En el marco del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal f firmado en mayo de 1992 por el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado, uno de los puntos es el denominado Revaloracin de la Funcin Magisterial (RFM), el cual considera al maestro como uno de los principales beneficiarios del nuevo federalismo educativo. La Revalorizacin de la Funcin Magisterial comprende seis aspectos principales: Formacin del maestro Actualizacin, capacitacin y superacin del magisterio en ejercicio Salario profesional Vivienda Carrera Magisterial, y El nuevo aprecio social por su trabajo. El establecimiento de la carrera magisterial se inici a partir del 14 de enero de 1993, hacindose retroactivos sus beneficios a septiembre de 1992. En el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, la carrera magisterial propone dar respuesta a dos necesidades de la actividad docente del pas: estimular la calidad de la educacin y establecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la condicin social del maestro. Sus objetivos especficos: 1) elevar la calidad de la educacin, reconociendo y estimulando la labor de los mejores maestros; 2) reforzar el inters en la actuacin profesional del magisterio, al ofrecer mejores niveles de remuneracin a mayor calidad docente; 3) reconocer el desempeo y la permanencia del maestro en el servicio docente, as como la preparacin acadmica, sus conocimientos y la asistencia a cursos de actualizacin; 4) promover el arraigo profesional y laboral de los docentes en el nivel educativo o en el lugar donde trabajan, reconociendo aqullos que prestan sus servicios en escuelas ubicadas en comunidades de bajo nivel de desarrollo y escasa atencin educativa; y 5) cumplir con esquemas que promuevan una amplia participacin del maestro en la escuela y en la comunidad, propiciando un mayor reconocimiento a la actividad docente.

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Vase www.sep.gob.mx Revaloracin de la funcin magisterial/l999.

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La operacin del programa de carrera magisterial est regulada por un conjunto de Lineamientos Generales suscritos por la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato de Trabajadores de la Educacin. Este programa se basa en un sistema de promocin horizontal -que consiste en crear en un mismo nivel de puestos diferentes grados de categoras, en este caso hasta cinco A, B, C, D, y E, con diferentes tipos de salarios-, para el personal docente de los subsistemas de educacin bsica, con reglas y modalidades propias, que responde a las demandas de los maestros y de su organizacin sindical; se cuenta con un mecanismo que permita la movilidad dentro su propia categora, manteniendo vigente el escalafn actual y sin afectar ningn derecho laboral del trabajador. Todo esto tiene el propsito de superar la promocin slo vertical -que data desde 1973 a travs del Escalafn de los trabajadores al Servicio de la Secretara de Educacin Pblica- que se sustenta en buena medida en la antigedad y parcialmente en el mrito. En el programa de la carrera magisterial pueden participar todos los docentes de educacin bsica que cuenten con los siguientes requisitos: 1) tener nombramiento definitivo; 2) tener nombramiento provisional sin titular; 3) cubrir los requisitos mnimos de antigedad y 4) cumplir con el grado acadmico establecido para cada tipo de modalidad educativa. En cuanto a niveles educativos que participan estn los siguientes: Inicial, Preescolar, Primaria, educacin Indgena, Secundaria, Secundaria Tcnica, Telesecundaria, Fsica, Especial, Extraescolar, Internados y Centros de capacitacin. Como es un programa de alcance nacional y la formacin magisterial pasa a ser de jurisdiccin estatal, cada entidad federativa tiene la responsabilidad de integrar un sistema para la formacin del maestro que articule esfuerzos y experiencias en los mbitos de formacin inicial, actualizacin, capacitacin, superacin e investigacin y corresponde al gobierno federal la parte normativa correspondiente. Este dato es importante proporcionarlo ya que si el programa de carrera magisterial est destinado para una cobertura 580,993 plazas en todo el pas, en su mayora stas son administradas por los estados de la Repblica. Este programa incluye un proceso de evaluacin que permite valorar antigedad 10%, y tareas docentes a partir de mediciones objetivas del conocimiento, acreditacin de cursos 15%, grado acadmico 15%, preparacn profesional 25% y del desempeo del maestro 35%. Para ello se instituye por cada escuela un rgano Escolar de Evaluacin y se complementa con la autoevaluacin. En cuanto a estmulos, el gobierno federal y los gobiernos estatales procuran el reconocimiento nacional al maestro mexicano, instituyendo honores, premios, distinciones y estmulos econmicos (PARDO, 1999: 77). Segn Esteban MOCI'EZUMA y Andrs ROEMER (1999: 212), los lineamientos de la carrera magisterial incurren en una serie de beneficios otorgados por este tipo de promocin, los cuales pueden sintetizarse de la siguiente manera: -

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Garantiza la promocin horizontal. No modifica el escalafn actual. El estmulo que otorga es econmico. Reconoce la eficiencia del maestro. Valora la imagen del maestro. Es flexible en torno a la cantidad de horas impartidas por un maestro. Este sistema de servicio civil tiene las caractersticas de ser un sistema cerrado ya que gira en torno al escalafn; las promociones estn en funcin de los mritos y de la antigedad de las personas. Es un sistema que privilegia al personal de base o sindicalizado, el cual bien puede ser representativo como esquema para otros sindicatos de tipo gubernamental. Por ltimo, se considera que centra principalmente su atencin en la parte de incentivos y promociones en detrimento de los otros procedimientos del servicio civil llmese ingreso, seleccin, etc. e) Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua (CNA) El "Sistema de Especialistas en Hidrulica" de la Comisin Nacional del Agua fue instituido en 1989 como un primer paso de lo que sera la integracin de un programa de servicio civil de carrera y actualmente se regula por el Reglamento de los Especialistas en Hidrulica emitido desde 1994. Con este sistema se busc incorporar a un grupo de profesionistas calificados que desarrollaran su potencial dentro de la comisin. Orientado a las ramas de meteorologa, comunicacin y participacin, sistemas de informacin de agua potable y capacitacin para la transferencia de distritos de riego. Un objetivo bsico es que los especialistas tengan un plan de carrera y que la evaluacin del desempeo se traduzca en mejores sueldos, estmulos y acceso a los niveles que se establecen para impulsar la carrera administrativa, de acuerdo con programas de capacitacin, becas, entrenamiento, actualizacin profesional y estudios de posgrado (CNA, 1995 citado por UVALLE, 200: 170). Esto se logr trabajando de manera paralela en acciones tales como la autorizacin de un tabulador especial con niveles homologados a los de los mandos medios de la Administracin Pblica Federal, para lograr mayor competitividad en materia de sueldos. La contratacin de personal especializado sustituira con calidad la cantidad de funcionarios. En 1990 se reclutaron 4.313 personas y se incorporaron 245 al sistema, y en 1991 se reclutaron 2.260 habindose incorporado 434 especialistas (PARDO, 1999: 79). Actualmente la comisin cuenta con un total de 3.014 especialistas que cuentan con un sistema de carrera (EsPINOSA, 2001: 86). Esta cantidad de un total [mal de 20.368 empleados tanto de confianza como de base, de los cuales el 10% son de libre designacin.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS El ingreso se realiza a travs de concursos abiertos o cerrados En el primer caso se consideran dos grupos:
1.- Prestadores de servicio social, a travs de diferentes convenios con las instituciones de estudios superiores.

2.- Candidatos externos, a travs de convenios con asociaciones de profesionistas, empresas y particulares. En el caso de los concursos cerrados, se considera nicamente como candidatos a los empleados de la Comisin Nacional del Agua. La Gerencia de Personal define los criterios para la seleccin a travs del rea correspondiente. La CNA se apega a la normatividad pero establece criterios ms especficos dadas las caractersticas tcnicas que se requieren en un gran nmero de estos puestos, de tal forma que existe un sistema de calificacin que comprende tres parmetros de evaluacin: antecedentes acadmicos, trayectoria laboral y una prueba psicomtrica. De acuerdo con el puntaje que obtiene cada candidato con la ponderacin de las tres evaluaciones, se asigna por sistema el nivel de Especialista en Hidrulica y de sueldo que le corresponde para su incorporacin en el tabulador especfico que est conformado por niveles que oscilan entre el 28 y el 30 de mandos medios. De igual modo, por sistema se reporta cuando un candidato no es susceptible de ser contratado de acuerdo con los resultados obtenidos (ESPINOSA, 200 1: 87). Para efectos de permanencia se han puesto en marcha programas continuos de actualizacin y superacin profesional y laboral que consisten en apoyos para titulacin, imparticin de cursos y becas para posgrado. La evaluacin consta de un proceso tanto de autoevaluacin, como por la realizada por parte del jefe inmediato superior, consistente en otorgar puntos por superacin acadmica, logros de metas, desempeo y capacidad tcnica. Con los resultados de esta evaluacin se toman decisiones tanto para la promocin como tambin para la remocin de los funcionarios. Para que el sistema pueda ir transformndose en un servicio profesional de carrera, se integr a los niveles del tabulador a partir de los resultados de la evaluacin. Todo esto forma parte de las reglas internas que regulan este sistema. Este sistema de acuerdo con sus caractersticas se puede calificar como un sistema mixto ya que sus convocatorias de ingreso son tanto internas como externas independientemente del lugar del escalafn. Se destaca la funcin de la profesionalizacin. En cuanto a posibles problemas, se observa poca amplitud en el escalafn, que es ms de carcter vertical que horizontal, por lo que la carrera no es muy atractiva en ese sentido. Por otra parte, uno de los principales problemas con que se ha enfrentado el sistema se centra en los mecanismos de evaluacin y separacin, sobre todo, en este ltimo se estipula que en caso de conseguir dos evaluaciones no satisfactorias, el funcionario ser despedido o reubicado. Segn Esteban MOCI'EZUMA y Andrs ROEMER (1999: 203), el problema con un sistema as son los

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costos "culturales" y de evaluaciones metodolgicas correctas. Adems de ello, no se reconocen medios de defensa para los empleados destituidos, en concreto no existen mecanismos claros de apelacin, ms all de los que otorga la ley, en este caso LFrSE, la cual tampoco es muy expedita para ese tipo de situaciones. Por ltimo, aunque el sistema de evaluacin es extraordinariamente preciso en la ponderacin de cada uno de los factores que debern evaluarse, la forma cmo se asignan estos puntos en cada uno de los factores est sujeta a la apreciacin (principalmente) de los jefes del empleado. Es importante mencionar que el "Sistema de Especialistas en Hidrulica" se encuentra en proceso de revisin y de posible rediseo. De modo que, actualmente, no se encuentra en funcionamiento. d) El Servicio Profesional Agrario de la Procuradura Agraria El Servicio Profesional Agrario se instaura en 1994, sustentado con la pretensin de desarrollar un servicio civil de carrera. El Servicio Profesional Agrario es un sistema de ingreso, permanencia y ascenso para el personal con funciones sustantivas de la Procuradura Agraria (rgano paraestatal de la Administracin Pblica Federal), cuyos objetivos son proveer a la dependencia de personal idneo, asegurar el desempeo profesional de sus servidores pblicos, fomentar los principios fundamentales de la institucin y contribuir a la consecucin de sus fines. La estructura del servicio se compone de tres subsistemas: 1) subsistema de reclutamiento, seleccin e induccin del puesto, 2) un subsistema de evaluacin del desempeo y 3) un subsistema de ascensos a categoras de mayor responsabilidad. La integracin del personal contempla tres momentos: becarios, personal en fase provisional y personal propiamente de carrera integrado por diferentes categoras. Se cuenta con una Comisin del Servicio Profesional Agrario, compuesta por representantes de la Procuradura Agraria que es el rgano de coordinacin, supervisin y ejecucin en materia del servicio de carrera. La comisin toma en cuenta para el ingreso de los aspirantes los siguientes requisitos de acuerdo con el Estatuto del Servicio Profesional Agrario, artculos 28 y 29, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de abril de 1994: Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito intencional; ser titulado o pasante con crditos terminados de una carrera profesional de cualquier rea relacionada con las cuestiones agrarias; demostrar una clara vocacin por el servicio social; aprobar el curso de capacitacin bsica y la fase provisional, as como los exmenes que les sean aplicados; y ganar el concurso de incorporacin conforme a lo establecido en las convocatorias.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS En la actualidad 1.446 funcionarios conforman la plantilla del personal de carrera de la institucin. Sus profesiones, en orden decreciente corresponden a 648 Ingenieros Agrnomos; 557 Licenciados en Derecho y 241 con otras profesiones. Con una antigedad del personal en la institucin dividida de la siguiente manera: 1.099 personas que representan el 76%, con una antigedad de 2 y hasta 7 aos, y el 24% restante que equivale a 347 personas, que cuenta con una antigedad menor o igual a dos aos (CRDENAS, 2001: 100-101). Adicionalmente, el Procurador Agrario tiene la facultad de designar libremente a titulares de cierta categora, quienes no forman parte del personal de carrera. Al personal que cumpliendo con los requisitos se acepte como miembros del servicio profesional se les otorga titularidad en una categora mediante nombramiento y, de acuerdo con lo sealado por el Estatuto del Servicio Profesional Agrario, en su artculo 11, son considerados como personal de confianza. En cuanto a capacitacin, el personal del servicio profesional y los aspirantes al mismo estn obligados a participar y acreditar los programas de capacitacin y desarrollo, lo cual les habr de permitir ingresar, permanecer o ser ascendidos en las categoras del servicio. Los programas dirigidos al personal del Servicio Profesional Agrario estn clasificados en: Programa de capacitacin bsica para aspirantes a visitadores y abogados agrarios; programas de capacitacin para visitadores y abogados agrarios; programa de capacitacin para subjefes de residencia, jefes de residencia y jefes de departamento; programa de capacitacin para subdelegados, subdirectores y directores, y programa de capacitacin para delegados y directores generales. En cuanto al subsistema de evaluacin del desempeo es un proceso construido a partir de elementos objetivos, como son la capacidad en el manejo de la informacin sobre materia de litigio de la Procuradura Agraria, que deben tener los funcionarios, el examen de conocimientos, las aportaciones hechas por los funcionarios para mejorar los servicios de la procuradura, adems del voto de los miembros de la Comisin del Servicio Profesional Agrario que organiza estos sistemas. Todos estos elementos se traducen en valores de medicin (PARDO, 1999: 80). El subsistema de evaluacin, tiene como objeto sustentar las decisiones de la procuradura respecto de: Incorporacin de becarios; desempeo del personal en fase provisional;

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ingreso al personal de carrera; promocin de categoras; concurso para categoras; ascenso de' nivel; asignacin de interinatos, y los dems procedimientos en relacin con los miembros del servicio profesional que establece el estatuto. El subsistema de evaluacin del desempeo valora el trabajo que en un perodo de seis meses, o fase provisional, desarroll este personal, con el propsito de otorgarles la titularidad en el puesto. A partir de aqu este subsistema realiza evaluaciones anuales para otorgar los ascensos de nivel, situacin a la que estn obligados todos los miembros del Servicio Profesional Agrario que adquieren la titularidad. Este ascenso se acompaa de un estmulo econmico (CRDENAS, 2001: 99). Para concluir en cuanto a los subsistemas, de la mano del anterior, est el subsistema de ascensos que esta sujeto a los procedimientos de promocin y concurso; el primero, como un mecanismo exclusivo para ser asignado a ciertas categoras y se inicia mediante convocatoria. El concurso como mecanismo exclusivo para categoras de subdelegados o subdirectores, directores de rea y delegados o directores generales. Cabe agregar que los miembros del Servicio Profesional Agrario podrn separarse de ste por: retiro por edad o tiempo de servicio; incapacidad fsica o mental que le impida el desarrollo de sus funciones, renuncia; rescisin de contrato y destitucin. Con base en todo lo anterior, se puede decir que el Servicio Profesional Agrario es un sistema mixto ya que, adems de privilegiar la carrera y el historial de las personas interesadas en ir ascendiendo, establece concursos abiertos para el acceso a otras categoras. Se destacan aspectos como la capacitacin y la evaluacin del desempeo tan importantes para evitar la monotona de los servidores pblicos y su posible inamovilidad. e) Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) El Sistema Integral de Profesionalizacin (SIP) del INEGI se puso en marcha en 1993 y adquiri plena formalidad el 11 de noviembre de 1994 en el "Acuerdo por el que se establecen las reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica", emitido por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y publicado por el Diario Oficial de la Federacin. Cabe comentar que este programa tiene como antecedente al Programa

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS Integral de Capacitacin que apareci en 1989, ao en el que el Instituto inici un profundo programa de modernizacin y de descentralizacin. El Sistema Integral de Profesionalizacin tiene como objetivo garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen el desarrollo profesional. Esta decisin se tom debido, entre otras razones, a que el lNEGI requiere de personal especializado para participar en la generacin y manejo de informacin estadstica y geogrfica, lo que implicaba una importante inversin en tiempo y en recursos que vala la pena proteger. El SIP se define como un modelo de administracin de personal basado en la filosofa de calidad que permite, mediante reglas de operacin y objetivos claros, brindar posibilidades mayores de desarrollo en.todas las etapas por las que transitan los funcionarios dentro de la institucin. La preocupacin de fondo para instaurar este sistema fue la de modificar la tendencia a la alta rotacin de personal, que representaba un grave problema para la institucin. Por lo que el SIP est dirigido a todo el personal que trabaja en el INEGL El ingreso se hace por va de convocatorias a exmenes y concursos de oposicin de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, adems de una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideracin de una comisin ad hoc las propuestas de incorporacin con base en las plazas vacantes. La promocin est relacionada con la evaluacin del desempeo y con la capacitacin. El nmero de integrantes asciende actualmente a 11.000 personas (PARDO, 1999: 80). El sistema est coordinado por una comisin denominada Comisin SIP-INEGI y se integra por: 1.- El Presidente del INEGL 2.- El Coordinador Administrativo del INEGI. 3.- Los Directores Generales del INEGI. 4.- Los Directores Regionales del Norte y Centro Norte. 5.- El Director de la Unidad de Administracin y Servicios al Personal. 6.- El Director de Planeacin y Capacitacin. 7.- El Director de la Unidad de Integracin y Anlisis Presupuestal. 8.- El Director Tcnico de la Direccin General de Geografa. 9.- El Director de Censos Nacionales de la Direccin General de Estadstica. 10.- El Director de Desarrollo de Sistemas de la Direccin General de Poltica Informtica. 11.- El Director de Normatividad y Produccin Editorial de la Direccin General de Integracin y Anlisis de la Infonnacin.

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12.- El Director de Apoyo Jurdico. 13.- El Director de Auditora. Dentro de esta comisin, el presidente cuenta con voto de calidad en caso de empate y es l quien preside la comisin. En cuanto a los Directores Regionales Norte y Centro Norte, stos se encuentran incluidos en representacin de las dems direcciones regionales, que en total suman diez. El Director de la Unidad de Administracin y Servicios al Personal funge como secretario tcnico de la comisin; esta unidad es a la vez la responsable de la operacin y el control del sistema. Cuando la comisin trata asuntos relacionados con los trabajadores de base, entonces tiene que incorporarse el secretario general del Sindicato Nacional de Trabajadores del INEGI (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 180). La Comisin SIP-INEGI es el mximo rgano de decisin del sistema y cuenta entre sus funciones: Coordinar y vigilar la operacin del sistema. Aprobar las normas y lineamientos para la operacin del sistema. Determinar la creacin de subcomisiones y los miembros que deban integrarlas. Emitir dictamen respecto de los exmenes y concursos de oposicin y solicitud de incremento salarial. Elaborar las propuestas para modificar, adicionar o derogar el acuerdo del SIP. Autorizar la baja de los servicios pblicos por conducto de la Coordinacin Administrativa. Aprobar el diseo y contenido de los instrumentos de evaluacin para efectos de incremento de rango salarial. Resolver las solicitudes de revisin relativas a los dictmenes que se emitan acerca de los exmenes o concursos de oposicin. El SIP del INEGI est integrado por tres subsistemas, aunque de Jacto slo responde a los intereses del primero (BLCHEZ, 2000: 211): Subsistema de Profesionalizacin del Personal de Confianza, reglamentado por el acuerdo que establece las reglas del sistema. Subsistema del Personal de Confianza nombrado bajo las Normas Generales del Sector Pblico Federal, integrado por los servidores pblicos superiores y homlogos y sus condiciones laborales estn sujetas a lo establecido en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, con fundamento en lo establecido en su artculo 5; y
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Subsistema del Personal de Base, integrado por los trabajadores con plaza de base y sus relaciones laborales estn reglamentadas por la LFTSE. Tanto los ingresos como las promociones del subsistema de profesionalizacin se llevan a cabo mediante exmenes y concursos de oposicin, los cuales se dan a conocer por medio de convocatorias internas o abiertas. El Instituto promueve y lleva a cabo acciones dirigidas al desarrollo profesional del personal, as como el establecimiento de programas de actualizacin permanente del personal perteneciente al subsistema de profesionalizacin, para lo cual considera las propias necesidades de cada una de las reas de especializacin del INEGI. Estas actividades estn a cargo de la Subcomisin de Elaboracin de Exmenes dependiente de la Comisin. De igual forma, se otorgan apoyos para el personal interesado en realizar estudios de especializacin o posgrado fuera del instituto, tales como becas, pagos de matrculas, licencias con o sin goce de sueldo, o bien horarios especiales en la jornada laboral. Estas actividades estn a cargo de la Subcomisin Presupuestal tambin dependiente de la Comisin. Las causas por las cuales se terminan los efectos de nombramiento dentro de este subsistema son: renuncia al puesto; abandono de empleo; incumplimiento en las obligaciones establecidas en la Ley de Informacin, Estadstica y Geografa, especialmente en lo referente a la confidencialidad; irresponsabilidad y descuido manifiesto en el desempeo de sus funciones; sentencia condenatoria dictada por delito intencional; desobediencia reiterada y sin justificacin a las instrucciones del jefe inmediato superior; falta de probidad u honradez; las dems sealadas por la legislacin laboral aplicable. De los puntos positivos que se pueden destacar de este sistema es que el SIP resuelve la dualidad de sistemas (libre designacin y base versus personal de carrera) a travs de los subsistemas. De este modo se logr resolver los problemas de los funcionarios de libre designacin dentro del sistema de profesionalizacin, sin sacrificar demasiado la flexibilidad que este tipo de nombramientos conlleva. Otro de los puntos positivos del sistema es que la capacitacin -al no ser obligatoria y no ser parte formal del sistema de evaluacin- funge como un medio para que los funcionarios estn ms preparados y tengan mayores oportunidades de ascender sin acumular puntos per se. Por ltimo, el SIP a diferencia de otros sistemas, no es un sistema autocontenido, es decir, el ingreso a cualquier plaza es abierto, de tal forma que no es necesario estar en el puesto inmediato inferior; de hecho, ni siquiera es necesario ser funcionario de la institucin para concursar. Desde luego, esto tiene la racionalidad de seleccionar a los funcionarios ms aptos para el desempeo de las funciones de un puesto especfico, ampliando la gama de opciones. Por supuesto, se asume que los funcionarios del INEGI, y sobre todo aquellos vinculados a las reas en las que se abri la vacante, tienen una ventaja por los conocimientos adquiridos en el desempeo de sus funciones, pero sta es implcita y deber demostrarse en los exmenes (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 186-187).

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Todo lo anterior indica que se trata de un sistema mixto y que enfatiza preponderantemente en los aspectos de profesionalizacin y en la actualizacin permanente as como en una serie de estmulos y premios para el desarrollo del personal. Cabe mencionar que este sistema despus de casi 10 aos de existencia ha entrado en una fase de evolucin y de posible rediseo. Se estn valorando su funcionamiento y resultados, por lo tanto, no se encuentra operando.
f) El Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE)

Por sus caractersticas institucionales el Instituto Federal Electoral cre desde junio de 1992 la carrera administrativa, con el fin de garantizar la imparcialidad, continuidad y operacin de los planes y programas, con objeto de que la administracin y organizacin de los procesos electorales fueran transparentes y confiables. Segn, Jos Luis MNDEZ (l998a: 7) -exDirector Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral-: "la importancia de que exista un servicio profesional se debe a la organizacin de las elecciones a nivel federal, que es tarea esencialmente de un rgano de Estado y no la de un rgano de gobierno. Por lo que al ser responsabilidad de Estado se requiere que sus actividades se desarrollen en forma profesional e imparcial". El fundamento jurdico de lo que se denomina como Servicio Profesional Electoral es el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, el cual ha sufrido una serie de reformas tendientes a su perfeccionamiento. La reforma ms reciente es la realizada en 1999 que dio lugar al nuevo ordenamiento de nombre: "Estatuto del Servicie Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral". Segn Ricardo UVALLE (2000: 173), en la reforma al Estatuto se destacan los siguientes puntos: 1) su carcter flexible; 2) la operatividad funcional; 3) las competencias explcitas; 4) la obtencin acreditada de la titularidad; 5) el plan de carrera; 6) la evaluacin puntual del desempeo profesional; 7) las promociones sustentadas en el mrito; y 8) la certidumbre laboral que es fruto de la meritocracia, la cual se reconoce con reglas que garantizan la seguridad en el cargo a partir de las capacidades demostradas. Este sistema se concibi para ser polticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promocin y la permanencia de sus integrantes. De igual manera se contempla la necesidad de generar condiciones que permitan al personal de dicho servicio especializarse en tareas de su competencia. Cuenta con una estructura propia organizada en rangos y un sistema de evaluacin basado en el desempeo y en el mejoramiento profesional. El sistema incorpora la modalidad de concurso abierto para el ingreso. Los datos indican que para la primera convocatoria se recibieron 26.700 solicitudes para optar en ese entonces por alguno de los 2.336 puestos que integran el servicio profesional electoral. Fue concebido para alcanzar el rango de sistema de carrera basado en la formacin acadmica de los aspirantes. El programa de formacin se pone en marcha una vez que los aspirantes ingresan al institu-

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS to e incluye tanto la formacin bsica como la profesional y la especializada. Es un programa de carcter obligatorio para las personas que en definitiva integrarn el servicio profesional electoral (PARDO, 1999: 78-79). El Servicio Profesional Electoral est integrado por dos cuerpos de funcionarios especializados que tiene por objeto proveer al Instituto Federal Electoral del personal cualificado necesario para proporcionar el servicio electoral, contribuyendo al desempeo profesional de sus actividades: el directivo que realiza funciones de mando y supervisin, y el tcnico que efecta actividades especializadas en materia electoral. Ambos cuerpos se integran actualmente por un total de 2.359 puestos, tanto en rganos centrales como desconcentrados (HARO BLCHEZ, 2000: 207). El ingreso al SPE se ha venido realizando a travs de concurso mediante convocatoria pblica. El proceso de incorporacin responde a un mecanismo desconcentrado, las juntas locales y distritales colaboran con la difusin de la convocatoria y la orientacin personal a los aspirantes en la recepcin de solicitudes y revisin de documentos. Las evaluaciones se realizan por personal de la Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral con el propsito de hacer de la calificacin un fenmeno impersonal, distante e imparcial. Desde luego, en los concursos se valora la experiencia y mrito de los aspirantes internos, quienes tienen, entre otras ventajas, la ser eximidos de presentar el examen de conocimientos generales (MNDEZ, 2001: 35). Para integrar los dos cuerpos de funcionarios la estructura est diseada por rangos o grados, establecindose tres vas de acceso: Resultar ganador de un concurso pblico de oposicin. Aprobando un concurso de incorporacin; y Acreditando los cursos y las prcticas dentro de la institucin. Si el aspirante cumple satisfactoriamente los requisitos y evaluaciones se otorga un nombramiento provisional, el cual podr hacerse definitivo despus de participar en un proceso electoral federal y acreditar evaluaciones anuales de desempeo y programas de formacin y desarrollo. Al respecto, como resultado de la reforma al estatuto, se formaliza el Programa de Formacin y Desarrollo a cargo de la Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, con el apoyo del Centro de Formacin y Desarrollo. El programa de referencia comprende:

Formacin bsica. Formacin de carcter introductoria que busca dar homogeneidad a los conocimientos de los aspirantes al servicio en materias relacionadas con las actividades electorales.

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Formacin profesional. Aporta conocimientos al personal de carrera en materias vinculadas con otras reas del IFE, con el objeto de que el funcionario pueda colaborar en otros campos y no slo en un puesto determinado. Formacin especializada. Orientado a profundizar los conocimientos del personal de carrera en materias o reas especficas, de inters para el instituto. La evaluacin del Programa de Formacin y Desarrollo, por su parte, se aplica por medio de exmenes semestrales, valorando el aprovechamiento de los miembros del servicio en dicho programa. Con relacin al sistema de evaluacin del desempeo califica, fundamentalmente: conocimientos, eficiencia, disciplina, manejo de relaciones interpersonales, iniciativa, autonoma y, en su caso, capacidad de conduccin. Los resultados de las evaluaciones son elementos fundamentales para la asignacin de un puesto, la titularidad en un rango, la promocin en la estructura de rangos o la permanencia en el servicio De tal forma, que la evaluacin se constituye en la piedra angular del servicio. Para ello, de manera formal existen tres tipos de evaluacin: la del desempeo, que mide el cumplimiento anual de objetivos y el adecuado funcionamiento de actividades y funciones; la del aprovechamiento en el Programa de Formacin y Desarrollo, que por medio de exmenes califica los conocimientos adquiridos; y una evaluacin global, que, adems de ponderar las dos anteriores, valora los incentivos o sanciones que se hubieran recibido (MNDEZ, 2001: 36). En cuanto al sistema de promociones se establecen dos alternativas: la promocin en rangos (que se basa en los resultados de la evaluacin) y el ascenso en cargos o puestos (que ocurre por medio de concursos). As, el nuevo estatuto reglamenta en forma novedosa la duracin de la carrera del personal del servicio a lo largo de nueve rangos, al establecer en cada uno de ellos una estancia temporal mnima de carcter obligatorio, que permita la promocin con base en la continua comprobacin del mrito del personal de carrera (MNDEZ, 2001: 37). El sistema de promociones est basado en los siguientes aspectos: Anlisis de mritos personales; desempeo profesional; obras y estudios realizados; resultados obtenidos en los cursos de formacin; y antigedad. De igual modo, se establece tambin la posibilidad de obtener incentivos (que ya se han comenzado a otorgar) por los buenos resultados de las evaluaciones de los funcionarios del servicio. De esta forma, como en todo servicio de carrera eficaz, se establecen mecanismos de promocin y ascensos que se basan ante todo en el desempeo y en las capacidades.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS El personal de carrera podr separarse del servicio activo de forma temporal, sin perder vinculacin con el Instituto. Asimismo, bajo ciertas condiciones, el personal de carrera que cuente con nombramiento definitivo podr dejar el servicio activo, pudindose reincorporar posteriormente al mismo rango que ocupara. Adicionalmente, el estatuto contempla un apartado de sanciones y un procedimiento para su aplicacin, as como medios de defensa para el personal que forma parte del servicio. Cabe mencionar que esta experiencia y esquema de profesionalizacin se est trasladando a los rganos electorales de carcter estatal. De ellos, se destaca al Instituto Electoral del Distrito Federal. Sin duda alguna, de todas las reas hasta ahora mencionadas, el rea electoral ha resultado de las ms alabadas en materia de profesionalizacin en los ltimos aos. Con base en las caractersticas descritas, se puede decir que el IFE cuenta con un Servicio Profesional Electoral de carcter mixto, que le da un lugar importante tanto al ingreso a travs de concursos abiertos y privilegiando la carrera administrativa, como a la formacin y a la evaluacin del desempeo. g) Profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica y. en la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal El antecedente ms inmediato en la Procuradura General de la Repblica PGR sobre el tema del servicio civil de carrera, lo es el Reglamento de Carrera del Ministerio Pblico Federal del 17 de mayo de 1993. En dicho reglamento se establecieron una serie de disposiciones que definan y regulaban la carrera, sin embargo, este primer paso no fue suficiente para obtener los resultados deseados, ya que en la prctica se observaba una inconsistencia en el cumplimiento de las reglas que involucraban el desarrollo del personal ministerial. Como consecuencia de lo anterior, se siguieron planteando alternativas que permitieran la consolidacin del servicio civil, las cuales fueron materializadas en 1996 con la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, as como de su reglamento. En el citado cuerpo normativo se regula expresamente el Servicio Civil de Carrera del personal sustantivo de la PGR y se establecen una serie de reglas bajo las cuales se detenninan tanto los procedimientos de ingreso como de permanencia (MIRN, 2001: 103). La Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en su artculo 32, establece el servicio civil de carrera del Ministerio Pblico Federal como elemento bsico para el ingreso y la formacin de los integrantes de la institucin, del personal del Ministerio Pblico, de la Polica Judicial y de los Servicios Periciales y, por la naturaleza de sus funciones, son trabajadores de confianza, de acuerdo con lo previsto en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. El servicio civil de carrera tiene carcter de obligatoriedad y es permanente, desarrollndose bajo los criterios de igualdad de oportunidades, mritos y capacidad; y bajo los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, imparcialidad, legalidad, eficiencia, honradez y antigedad. Para el desarrollo y operacin del Servicio Civil de

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Carrera, la citada Ley Orgnica establece un rgano colegiado con facultades de supervisin, control y evaluacin, dicho rgano es el Consejo de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin, as como la creacin de Comits de Zona que auxiliarn al consejo en la ejecucin de las normas de dicho servicio. El servicio comprende los requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia, promocin, evaluacin, reconocimiento y separacin del servicio pblico. El ingreso y la promocin se realiza mediante concurso, a travs de convocatoria y bajo la aplicacin de exmenes prcticos y orales. Tales procedimientos son administrados por la Direccin General de Organizacin y Control del Personal Ministerial, Policial y Pericial, cuyo titular es el Secretario Tcnico del Consejo de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin. El ingreso a la categora bsica de Agente del Ministerio Pblico se realiza mediante concurso por oposicin interna o libre, al primero solamente tienen acceso los secretarios del Ministerio Pblico de la Federacin. El ingreso y la promocin para la Jefatura de Unidad Especializada y la inmediata inferior a ella, se realiza a travs de concurso interno de oposicin o de oposicin libre. En los concursos internos de oposicin para Jefe de Unidad Especializada, slo participan los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin de la categora inmediata inferior. En cuanto al ingreso a las categoras de perito en el rango bsico se realiza a travs de concurso de ingreso (HARO BLCHEZ, 2000: 213). En relacin al nombramiento, la propia Ley Orgnica, en su artculo 33, determina que los agentes del Ministerio Pblico, agentes de la Polica Judicial y peritos del Servicio Civil tendrn una designacin por el tiempo fijo de dos aos, al trmino del cual sern sometidos a una nueva evaluacin y, en caso de resultar satisfactoria, se les expedir el nombramiento definitivo. El Procurador General de la Repblica, en casos excepcionales, puede efectuar nombramientos de agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, especiales o visitadores, agentes de la Polica Judicial Federal o peritos, omitiendo el concurso de ingreso, siempre y cuando se trate de personas de amplia experiencia profesional. El personal nombrado en estos casos no podr ser personal del servicio civil, a menos que efecte el proceso para el ingreso establecido. En consecuencia, son nombrados y removidos libremente. Para la permanencia en el servicio los interesados debern participar en los programas de formacin profesional y en los concursos de promocin a los que se convoque. Para las promociones existen como requisitos esenciales: la antigedad, la ausencia de sanciones administrativas y la existencia de un concurso de oposicin. De este modo, el proceso de profesionalizacin y actualizacin del personal ministerial, peritos profesionales y otros servidores pblicos abocados a la procuracin de justicia, posee un carcter prioritario. Es importante agregar que la formacin y actualizacin del personal ministerial y de los peritos profesionales, si bien es pro-

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porcionada tanto a ministerios pblicos del fuero comn y federales es tambin extensiva a las Procuraduras Estatales. Sobre el tema la Procuradura General de la Repblica PGR lleva a cabo su programa de profesionalizacin a travs del Instituto Nacional de Ciencias Penales INACIPE. Este instituto es la entidad que organiza la enseanza de los estudios de posgrado -especialidades, maestra y doctorado- e impulsa la profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin y de los Servicios Periciales. Este Instituto de capacitacin de la PGR inici sus actividades en marzo de 1993. Recientemente se dise un nuevo proceso para la seleccin de aspirantes a ingresr como agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y se determin el perfil de estos funcionarios. Para el ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta y se estableci como requisito para la contratacin, llevar a cabo y aprobar cursos que han ido perfeccionndose desde que inici sus trabajos el INACIPE. Es importante decir que desde 1994 se han aumentado las horas-clase de los cursos de capacitacin que brinda el instituto y se han revisado los programas existentes de formacin, adecundolos a las exigencias internas y a parmetros internacionales para lograr contar con agentes con mayor grado de profesionalizacin. Todos estos procedimientos estn regidos por la Ley Orgnica y su reglamento, teniendo como referente el Programa de Modernizacin Institucional que se elabor con el apoyo de la Unidad de Desarrollo Administrativo de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Tambin influy en ese sentido el Programa Sectorial de Justicia 1998-2000 y el Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo a cargo de la Contralora Interna del PRG. Con respecto a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, su rgano de profesionalizacin es el Instituto de Formacin Profesional que es un rgano desconcentrado. A partir de marzo de 1996 sufri una reestructuracin importante, convirtindose en un rgano tcnico que permite que los profesionales que lleven a cabo las funciones encomendadas a la procuradura tengan acceso a sistemas e instrumentos de educacin, capacitacin y adiestramiento de la mejor calidad. Los aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Pblico debern cubrir los cursos de formacin que se establezcan para ese propsito. El ingreso se har mediante convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y psicosociales que se realizan. Existe un Consejo Consultivo integrado por destacados criminalistas y penalistas que es quien disea los programas y planes de estudio englobados en lo que se conoce como Cursos de Formacin para el Ingreso. Las evaluaciones se hacen por personal especializado de instituciones de educacin superior en el pas. El nmero de integrantes que forman parte del sistema asciende a 337 personas (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 167). De estos dos sistemas, se destacan los aspectos de capacitacin y profesionalizacin. Desde nuestro punto de vista, las caractersticas de estos dos sistemas dan lugar a clasificarlos de semicerrados. En cuanto a que si bien hay convocatorias

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abiertas en las que pueda haber casos excepcionales para llenar una vacante, sin duda se privilegia la carrera administrativa, la formacin adquirida y la experiencia de las personas que forman parte de la propia institucin, esto sobre todas las cosas. h) Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Administracin Tributaria (SAT) La propuesta arranca a partir de la transformacin de la Subsecretara de Ingresos de la Secretara de Hacienda en uno nuevo: el Sistema de Administracin Tributaria en 1997. En el seno del organismo se contempla la creacin del Servicio Fiscal de Carrera que ha comenzado a operar a partir del ao 200 l. Desde el 7 de febrero del 2000, el Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera -rgano rector del sistema- autoriz el funcionamiento del Servicio Fiscal de Carrera, con el fin de puntualizar perfiles, valuaciones, temarios de conocimiento, teniendo como apoyo el inventario de recursos humanos (UVALLE, 2000: 171). Segn se seala en el artculo 15 de la Ley del Servicio de Administracin Tributaria: "El Servicio Fiscal de Carrera tendr como finalidad dotar al Servicio de Administracin Tributaria de un cuerpo de funcionarios fiscales, cualificado, profesional y especializado, el cual estar sujeto a proceso permanente de capacitacin y desarrollo integral, con base en un esquema de remuneraciones y prestaciones que coadyuven al cumplimiento ptimo de su objeto". De acuerdo con la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, en esta institucin actualmente existen tres categoras de personal: Los funcionarios fiscales de carrera, que son aquellos directivos, especialistas - y tcnicos de confianza que han superado el proceso de reclutamiento y seleccin para nuevo ingreso, o bien que han aprobado el proceso de deteccin de conocimientos y habilidades para el personal que labora actualmente en la institucin. Los funcionarios de libre designacin, en el que se agrupan los directivos, especialistas y tcnicos de confianza que pueden ser nombrados y removidos libremente. Los empleados de base, que se rigen por la reglamentacin prevista para el personal sindicalizado, y que tambin pueden aspirar a ser funcionarios de carrera renunciado o pidiendo licencia a su base y cubriendo los requisitos que correspondan. El Servicio Fiscal de Carrera est regido por un Estatuto del Servicio Fiscal de Carrera que regula las relaciones entre los funcionarios fiscales y el Servicio de Administracin Tributaria. El objetivo de este ordenamiento es establecer las bases para la integracin, operacin, funcionamiento, operacin y desarrollo del Servicio Fiscal de Carrera. La instrumentacin del Servicio Fiscal de Carrera persigue un doble propsito: por un lado, que el Servicio de Administracin Tributaria logre ptimos niveles de operacin al contar con los cuadros tcnicos directivos idneos

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y, por el otro, organizar un sistema de servicio civil que estimule la superacin constante del personal, que lo impulse a alcanzar niveles de excelencia en su desempeo y a sentirse satisfechos dentro de la institucin, y en consecuencia, que se sienta motivado para permanecer en ella (V ZQUEZ CANO, 2001: 142).

Los principios rectores que definen la filosofa y bajo los cuales se organizan e integran todos los componentes del Servicio Fiscal de Carrera son: El de igualdad de oportunidades para el ingreso y la promocin en el servicio, con base en la experiencia, desempeo, aptitudes, conocimientos y capacidades, El de especializacin y profesionalizacin para todos los puestos de carrera. El de retribuciones y prestaciones vinculadas a la productividad que sean suficientes para atraer y retener los mejores funcionarios fiscales. El de capacitacin y desarrollo integral obligatorio, permanente y vinculado con la actividad sustantiva, con la promocin y con la elevacin de la eficiencia institucional. El de integridad, responsabilidad y conductas adecuadas que deben observar los funcionarios fiscales en el cumplimiento de sus funciones. En el Servicio Fiscal de Carrera se integran e interactan diversos subsistemas regulados por un marco normativo claro y preciso, que son los siguientes: 1) incorporacin, reclutamiento y seleccin del personal; 2) compensaciones y reconocimientos; 3) planeacin de la carrera fiscal; 4) capacitacin, desarrollo y cultura organizacional; y 5) evaluacin. Segn Mara del Carmen PARDO (1999: 81-82), se plantea la profesionalizacin de los funcionarios que integran el Sistema de Administracin Tributaria como una tarea dentro de otra de magnitudes ms amplias referidas a un cambio en la cultura organizacional, lo que est indicando que los intentos por profesionalizar deben darse en contextos distintos a los que han operado tradicionalmente. De igual manera, en el estatuto se describen las causas que pueden dejar sin efecto o ser motivo de revocacin el nombramiento de los Funcionarios Fiscales de Carrera, as como los derechos y obligaciones tanto para los funcionarios fiscales como para los del Servicio de Administracin Tributaria en general. Es importante resaltar que el propio estatuto contempla la necesidad de defender a los Funcionarios Fiscales de Carrera contra actos de autoridad que afecten sus derechos. Para ello, se contempla la existencia de un Comit de Conciliacin, ante el cual los afectados podrn interponer recursos de revisin para solventar situaciones como las descritas. Adicionalmente, al estatuto y todas las medidas que contempla, se cuenta con un Cdigo de tica del Servicio Fiscal. Con base en las caractersticas del Servicio Fiscal de Carrera, se puede decir que, por tratarse de un sistema de reciente creacin, las personas que forman parte

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actualmente del SAT tendrn ms ventajas y facilidades de poder formar parte del mismo y de poder hacer un plan de carrera administrativa. No obstante, el Servicio Fiscal de Carrera tiene las caractersticas de ser un sistema mixto, ya que adems de privilegiar la carrera administrativa no est exento de contratar a personal para cubrir ciertos puestos que requieran un nivel importante de especializacin. En trminos generales, el Servicio Fiscal de Carrera resulta sumamente interesante, por tratarse de un rgano desconcentrado, que, si bien goza de autonoma financiera y de gestin, no cuenta con personalidad jurdica propia. De tal forma que, por ser un organismo desconcentrado dependiente de un rgano central, la ley que lo regula es la LFTSE, lo que le proporciona poca solidez a su estatuto, sobre todo tratndose de asuntos relacionados con despidos y separaciones de cargo. Habra que estar muy al pendiente de cmo se resolvern este tipo de situaciones cuando se presenten este tipo de casos. Es importante sealar que, a pesar de existir una declaracin oficial en cuanto al funcionamiento del Servicio Fiscal de Carrera, ste no se encuentra funcionando en todas sus lneas, continan evalundose algunos de sus procesos, y por lo tanto es todava un proyecto en muchos sentidos. Composicin de los servicios civiles o profesionales Nmero de integrantes Tipo de Administracin rgano Servicio Exterior de la Secretara 1.352 CENTRAL de Relaciones Exteriores.
-

Programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua. Servicio Profesional Agrario de la Procuradura Agraria. Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.

580.908

CENTRAL

3.014 1.446

CENTRAL PARAESTATAL

11.000 2.336 337

CENTRAL AUTONOMA CENTRAL

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

Una mencin especial merecera el Gobierno del Distrito Federal por tratarse de un estado de la Repblica y no como parte de la Administracin central, paraestatalo como rgano autnomo. i) Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal (en fase de implementacin) Por principio, resulta conveniente sealar que las Administraciones Pblicas de los estados de la Repblica (32) tienen una estructura similar a la Administracin Pblica Federal. Se componen tambin de una Administracin central y otra paraestatal. La Administracin central se compone de secretaras, que a su vez cuentan con rganos desconcentrados y la Administracin paraestatal de organismos descentralizados, fideicomisos y empresas pblicas. El nmero de organismos para cada' tipo'de Administracin es variable. Las Administraciones Pblicas de los estados de la Repblica se regulan por su Constitucin Local en atencin a la autonoma de que goza cada uno de ellos -con la excepcin del Gobierno del Distrito Federal que tiene un Estatuto de Gobierno-, una Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal, y una Ley para la Administracin Pblica Paraestatal. La Administracin Pblica del Distrito Federal, actualmente se compone de las siguientes Dependencias en su mbito central: Secretara de Gobierno (estn adscritos a sta los rganos PolticoAdministrativos de cada Demarcacin Territorial y el rgano Desconcentrado: Comisin de Asuntos Agrarios del Distrito Federal). Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. Secretara de Desarrollo Econmico. Secretara del Medio Ambiente (se le adscriben los rganos Desconcentrados: la Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural y la Unidad de Bosques Urbanos y Educacin Ambiental). Secretara de Obras y Servicios (se le adscribe el rgano Desconcentrado: Planta de Asfalto del Distrito Federal). Secretara de Desarrollo Social (se le adscriben los rganos Desconcentrados: Servicio Pblico de Localizacin Telefnica, Instituto del Deporte del Distrito Federal, el Instituto de la Mujer del Distrito Federal y el Instituto de Asistencia Social). Secretara de Salud. Secretara de Finanzas. Secretara de Transportes y Vialidad. Secretara de Seguridad Pblica.

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Secretara de Turismo (se le adscribe el rgano Desconcentrado: Instituto de Promocin Turstica del Distrito Federal). Secretara de Cultura. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Oficiala Mayor. Contralora General. Consejera Jurdica y de Servicios Legales. Adicionalmente, se compone, entre otras, de las siguientes entidades paraestatales: Sistema de Aguas de la Ciudad de Mxico, Instituto de Vivienda del Distrito Federal, Fideicomiso de Vivienda, Desarrollo Social y Urbano (PIVIDESU), Fideicomiso Programa "Casa Propia" (PICAPRO), Fideicomiso de Recuperacin Crediticia de la Vivienda Popular (PIDERE II), Fondo de Desarrollo Econmico del Distrito Federal, Instituto de Educacin Media Superior del Distrito Federal, Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, Procuradura Social del Distrito Federal, Servicios de Salud Pblica del Distrito Federal, Sistema de Transporte Colectivo "Metro", Servicio de Transportes Elctricos del D.F., Red de Transporte de Pasajeros del D.F., Corporacin Mexicana de Impresin, S.A. de C.V., Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V., Caja de Previsin para Trabajadores a Lista de Raya del Distrito Federal y Caja de Previsin de la Polica Preventiva del D.F., entre otros. Mencin especial merecen los rganos Poltico-Administrativos -antes Delegaciones- de las 16 Demarcaciones Territoriales en que se divide el Distrito Federal denominadas: lvaro Obregn; Azcapotzalco; Benito Jurez; Coyoacn; Cuajimalpa de Morelos; Cuauhtmoc; . Gustavo A. Madero; Iztacalco; Iztapalapa; La Magdalena Contreras;

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Miguel Hidalgo; Milpa Alta; Tlhuac; Tlalpan; Venustiano Carranza, y XochimiIco. Los rganos Poltico-Administrativos de cada Demarcacin funcionan como cuasimunicipios, ya que se encuentran en proceso de descentralizacin del Gobierno Central, y cuentan con un Jefe Delegacional electo por tres aos. En total el Gobierno del Distrito Federal cuenta con una estructura de personal de 283.980 personas dividida en 103.415 pertenecientes al gobierno central; 139.615 pertenecientes a los rganos poltico-administrativos; 34.256 para la Administracin paraestatal y 6.694 pertenecientes a rganos de justicia administrativa pertenecientes al Poder Ejecutivo del Distrito Federal (datos de la Direccin General de Administracin y Desarrollo de Personal del Gobierno del Distrito Federal, noviembre de 1999). De acuerdo con lo que seala la Ley del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada el 13 de junio del 2000 (cuyos procedimientos sustantivos entrarn en vigor ello de julio del 2004), slo ser de aplicacin para la Administracin Central y sus rganos Desconcentrados (con excepcin de la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal cuyo funcionamiento se rige por disposiciones jurdicas y administrativas especficas), por lo que los rganos de la Administracin Paraestatal, as como los rganos-Poltico Administrativos podrn organizar sus propios Servicios Civiles de Carrera. Por lo que el universo de servidores pblicos de confianza para el que est dirigida la leyes de 7.300 servidores pblicos aproximadamente. Esta Ley no es aplicable al personal sindicalizado. La Ley contempla como servidores pblicos de carrera a aquellos que, siendo personal de confianza, hayan cumplido con el proceso de ingreso que establece la Ley y ocupen alguna plaza de los puestos siguientes: Director de rea y Homlogos. Subdirector de rea y Homlogos. Jefe de Unidad Departamental y Homlogos. Personal de Enlace y Lder Coordinador de Proyecto. La Ley plantea una estructura compuesta por los siguientes rganos:

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Consejo Directivo del Sistema Integral del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal: Instancia deliberativa, normativa y resolutiva en la materia. Comits Tcnicos de cada Dependencia, Unidad Administrativa u rgano Desconcerrtrado: Instancias encargadas de operar e implementar el Servicio Civil de Carrera. Un rgano de Apoyo para la profesionalizacin de los servidores pblicos de carrera. El Sistema Integral del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal contempla un procedimiento de ingreso que debe atender los principios de igualdad de oportunidades y mritos de los aspirantes, compuesto por cuatro etapas: Reclutamiento. Seleccin. Emisin del Dictamen. Emisin del Nombramiento. El esquema del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal es sumamente descentralizado; en ste los Comits Tcnicos tienen un papel de primer orden ya que se deben organizar (aproximadamente 200) el Servicio Pblico Profesional en cada una de las reas de las Dependencias y uno por cada rgano Desconcentrado. De tal manera que cada Comit Tcnico atienda las necesidades de su respectiva rea y sea asesorado por el rgano de Apoyo del Sistema. Entre los derechos ms importantes que la ley concede a los servidores pblicos de carrera estn la permanencia en el puesto, las promociones y el medio de defensa en caso de despido injustificado. La permanencia est en funcin de los resultados que el servidor pblico de carrera obtenga por su evaluacin del desempeo y su profesionalizacin. Se trata tambin de un sistema que privilegia los concursos pblicos y la carrera administrativa; que enfatiza, sobre todo, los procesos de reclutamiento y seleccin como etapas para que el aspirante demuestre sus capacidades, habilidades y experiencia. Es primordial resaltar que se trata de una ley de carcter administrativo y no laboral, por lo que los medios de defensa de los servidores pblicos en caso de separacin injustificada se substanciarian por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, cuya resolucin se emitira por un tribunal de carcter administrativo, y no por un tribunal laboral.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

Comentarios sobre los avances En cuanto a nmeros absolutos, y excluyendo a los miembros de la carrera militar (120.000, aproximadamente) y a la magisterial (ms de 580.000 plazas), los integrantes de los restantes sistemas de profesionalizacin son cerca de 20.000 servidores pblicos entre la Administracin Pblica Federal, la paraestatal y rganos autnomos y 3.400 en el Poder Judicial. Como se puede observar, es escasa la cobertura en cuanto a recursos humanos que, si bien ha aumentado en aos recientes, es an marginal para las dimensiones de la Administracin Pblica en sus tres rdenes de gobierno. En efecto, la cobertura resulta escasa, pero sin duda muy necesaria en los rubros mencionados y seguramente en otros ms de la Administracin Pblica en los que se empiezan a gestar movimientos de las mismas caractersticas. Un elemento interesante en todas las experiencias de profesionalizacin analizadas consiste en la diversidad de los esquemas de profesionalizacin existentes, la mayora de ellos es mixto, y otros de carcter cerrado o semicerrados. Se pueden notar tambin diversos niveles de maduracin en los diferentes sistemas y como en algunos de ellos se enfatiza ms en unos procesos que en otros. De los esquemas de profesionalizacin se destaca el Instituto Federal Electoral, por su nivel de organizacin y resultados. Por otra parte, el reto de pasar de casos individuales y aislados a una propuesta de mayor cobertura es, sin duda, enorme. En este aspecto se considera que por "salud jurdica" es indispensable crear un ordenamiento general que les d respaldo a todos estos estatutos o reglamentos particulares, ya que se considera que una cantidad desbordada de ordenamientos de entidades individuales tiene tambin el riesgo de generar incertidumbre laboral. Cul debe ser la forma para lograr el establecimiento de un servicio civil de carrera? Si de arriba abajo o de abajo arriba? ste es precisamente el meollo del asunto, que invita a hacer propuestas e imaginar escenarios sobre la cuestin. Por lo que respecta a la Administracin Pblica del Distrito Federal, independientemente de los problemas que existen por la enorme estructura de personal con la que cuenta y de muchos intereses encontrados, entre ellos la presencia del Sindicato nico de Trabajadores del Distrito Federal, que seguramente reclamar un sistema con prestaciones similares, as como una serie de atavismos y resistencias culturales poltico-administrativas; se considera que el paso que ha dado la entidad es sumamente importante, de hecho, la idea o tendencia es que cada estado de la Repblica, por la autonoma que los caracteriza, implementen sus propios servicios civiles de carrera, y el siguiente paso es que haya una legislacin para los municipios para que puedan hacer lo mismo. Lo que s es inobjetable es que la Administracin Pblica en sus tres rdenes de gobierno no puede seguir siendo un botn de los partidos polticos en detrimento de la seguridad jurdica y la profesionalizacin de sus servidores pblicos y de la continuidad de las polticas pblicas y la prestacin de servicios pblicos.

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SEGUNDA PARTE 5. DILEMAS Y PERSPECTIVAS DEL ESTABLECIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

La coyuntura de reforma institucional y de consolidacin democrtica por la que atraviesa un pas como Mxico est llena de grandes cambios que van desde la definicin del papel del Estado y de sus rganos de poder en la sociedad, hasta la transformacin de las prcticas de patronazgo, patrimoniales y clientelares, vigentes hasta hoy da, para sustituirlas por las de mrito, responsabilidad, legalidad, seguridad jurdica y ciudadana, con un cariz de competitividad, eficiencia y calidad, con el propsito de abatir el dficit de legitimidad y recuperar la confianza ciudadana. Sin lugar a dudas, la profesionalizacin de los servidores pblicos de la Administracin Pblica es un proceso de mucha importancia como parte de esos cambios que se quieren lograr. Para ello, como ya se explic a lo largo de la investigacin, existen en juego dos visiones sobre la materia, la que se pronuncia por la profesionalizacin a travs del movimiento de la Nueva Gestin Pblica, en particular la Gestin Estratgica de Recursos Humanos y aquella que tiene que ver con el establecimiento de un servicio civil de carrera. La problemtica, sobre todo, de conjugar ambas visiones consiste principalmente en que estas dos posiciones no son necesariamente complementarias, por el contrario, con base en sus respectivos postulados aparentemente se rechazan de manera mutua. Se plantea as un conflicto entre dos instituciones, el modelo burocrtico weberiano, fuertemente asentado en las Administraciones Pblicas contemporneas a pesar de las crticas y de los intentos de cambio, y la gestin estratgica de recursos humanos soportado por el movimiento de la Nueva Gestin Pblica. Segn Miquel SALVADOR (2000: 17), el conflicto se genera especialmente al plantear la necesidad de preservar las funciones clsicas de la Administracin Pblica junto con el desarrollo de nuevas actividades de corte empresarial, sobre todo dirigidas a la prestacin de servicios pblicos. La discusin se plantea en trminos de combinar los principios bsicos y comunes de la funcin pblica clsica con las propuestas desarrolladas desde un enfoque de gestin, que apuntan a la necesidad de introducir una orientacin estratgica en la gestin de recursos humanos, unida a cierta flexibilidad y a la capacidad de adaptacin, para asegurar el propio cumplimiento de la misin (variable y cambiante) de las Administraciones Pblicas. Para efectos de un cambio institucional, se podran dar incluso dos escenarios distintos: uno que significara la ruptura de un modelo con otro, en el que se hicieran valer los valores predominantes de uno de ellos, o un escenario de tipo incremental en el que a partir de un modelo se hicieran una serie de innovaciones a partir del otro. Al respecto, se est totalmente de acuerdo con Miquel SALVADOR en la identificacin del problema y sus posibles soluciones a travs de un cambio institucional, que sera la sustitucin de un modelo por otro o la combinacin-de ambos modelos

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

de profesionalizacin, pero, claro est, esto slo puede darse en Administraciones Pblicas que tengan la condicin de haber consolidado previamente un modelo burocrtico clsico, y que partir de ah se comiencen a realizar una serie de innovaciones propias de otro estilo o quehacer administrativo llmese en este caso la Nueva Gestin Pblica. Evidentemente que la situacin es distinta para un caso como Mxico -seguramentetambin para otros casos latinoamericanos- en el que no se puede hablar de la consolidacin de un modelo clsico en ausenca de un sistema de mrito o un servicio civil de carrera, Sobre este punto, es de gran relevancia lo que seala Joan PRATS (1999a): "Frente a las interesantes propuestas de este neorreformismo admi, nistrativo latinoamericano envuelto de propuestas de modernizacin pblica y de tcnicas de la Nueva Gestin Pblica, creemos, se tiene que adoptar una posicin de dilogo crtico. Las consideraciones que siguen tienden a resaltar: a. que para el desarrollo latinoamericano, en el que est incluido Mxico, la mayor urgencia de reforma administrativa todava es la creacin de verdaderas burocracias, capaces de asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica; b. que para el desempeo de las funciones exclusivas del Estado, el sistema de gestin ms racional -aunque sea slo como "third bes!" - contina siendo la administracin burocrtica, aunque redescubierta y reinventada; c. que el mbito propio de la revolucin gerencial se encuentra principalmente en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos, que hoy es el espacio pblico cuantitativamente mayor, pero que no se incluye en las funciones exclusivas del Estado, cualitativamente ms importantes; d. que la revolucin gerencial pblica no es nunca una mera traslacin de las tcnicas y cultura del sector privado, ya que debe resolver problemas genuinamente 'pblicos', como son la dificultad del monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultades en la medicin y control de resultados, la problemtica inherente a los cuasimercados o mercados planificados y, finalmente, los impactos de la informacin y participacin ciudadana". En ese sentido, se sostiene la idea de que el camino para pases como Mxico es que se tiene que avanzar hacia la consolidacin de una burocracia weberiana antes de continuar nicamente hacia un sendero marcado por la Nueva Gestin Pblica. El servicio civil de carrera es la gran asignatura pendiente pero tambin el gran dilema. Esto a pesar de que en la dinmica actual y las razones expuestas que han impulsado el movimiento mundial de modernizacin de las Administraciones Pblicas, exista una inclinacin mucho mayor a favorecer al movimiento de la Nueva Gestin Pblica en detrimento de la posicin que defiende a la Administracin Pblica burocrtica. De acuerdo con lo que se puede observar, tanto

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SEGUNDA PARTE

por lo que prescriben las corrientes tericas como los programas de modernizacin -incluidos los de Mxico-, existe una atmsfera tendente a la adopcin de formas de administracin de tipo gerencial; marcando incluso diferencias entre un viejo estilo y un nuevo estilo -llmese burocracia versus potsburocracia-; de un nuevo leng~aje y de un nuevo discurso que sin duda tiene un fuerte propsito de legitimacin. Lo que no se puede perder de vista es la importancia que sigue jugando la Administracin Pblica de tipo burocrtica y ms en un pas como Mxico en el que los poderes pblicos juegan un papel preponderante, as como su tradicin legalista, lo cual permite ubicarla en la perspectiva del Rechtastaat (POLLIT y BOUCKAERT, 2000). A ello cabe aadir la funcionalidad que cumple perfectamente la funcin pblica burocrtica encuanto se refiere a las funciones clsicas o ncleo central de la actividad del Estado. Esto se refiere a los "bienes puros" en el sentido econmico del trmino, que se deben relativizar en funcin de cada realidad nacional, pero entre los que destacan la idea de seguridad personal, familiar, de los derechos de propiedad y del cumplimiento de contratos, la estabilidad y la disciplina macroeconmica y fiscal o la provisin de infraestructuras bsicas, entre otros (PRATS; 1999a). En el aseguramiento y provisin de este tipo de bienes, la gestin de los recursos humanos en el sector pblico, siguiendo la institucin de la funcin pblica burocrtica, cumple adecuadamente su funcionalidad al facilitar tanto la proteccin e independencia de los empleados pblicos como su actuacin en relacin del inters general. Se plantea as la distincin entre la eficiencia interna de las Administraciones, consistente en minimizar los costes de sus resultados, atendiendo a su actividad proveedora de bienes y servicios, y la eficiencia asignativa de las Administraciones, consistente en disponer de estructuras, procedimientos y metas capaces de promover la eficiencia social, cumpliendo con las funciones centrales habitualmente atribuidas al Estado (POSNER, citado por PRATS, 1998a). El cumplimiento de esta segunda funcin permite que, a pesar de las crticas, la funcin pblica burocrtica mantenga sus principales procesos de reproduccin institucional, tanto a travs de la cultura organizativa como mediante las principales rutinas y procesos de las Administraciones Pblicas. Con todo esto, lo que se pretende decir es que en una coyuntura de cambio institucional, la revalorizacin de la funcin pblica burocrtica y lo que es propiamente la figura del servicio civil de carrera se vuelve un requisito ineludible, tanto en pases que cuentan con experiencias previas como en los que por primera vez quieren incursionar en su establecimiento. Una revalorizacin que, por supuesto, no est exenta de cambios, rediseos, reformas, reorientaciones y adecuaciones a los tiempos actuales. Con base en esta idea, para que la Administracin Pblica mexicana pueda participar en un cambio institucional de tipo incremental, necesariamente se tendrn

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS que crear las bases para ello, como lo es el establecimiento de un servicio civil de carrera, y una vez creadas las bases, no se descartaran de ninguna manera, otros instrumentos tendentes a su mayor dinamismo. Un enorme paso que se ha logrado recientemente es con la aprobacin y publicacin de la Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica el da 10 de abril del 2003 39 , la cual, sin duda alguna, viene a formar parte de los cimientos que se requieren construir para seguir avanzado hacia escenarios distintos de innovacin gubernamental y administrativa. De modo que, una vez creadas las bases, por ejemplo como la antes mencionada, no se pueden dejar de lado las experiencias con diferente grado de xito que se han dado en las distintas Administraciones sobre todo a nivel local, as como las diversas tcnicas de gestin de recursos humanos puestas en prctica (evaluacin del rendimiento, certificacin de capacidades, programas de calidad vinculados al cambio en la cultura organizativa, contratos de desempeo, entre otros). La conveniencia y posibilidad de introducir ciertos elementos propios del enfoque de la Gestin de los Recursos Humanos, sin llegar a adoptar sus postulados como una institucin integral alternativa a los valores y normas, reglas, rutinas y procesos asociados a la "funcin pblica democrtica", se plantea como una opcin de cambio incremental que puede contribuir a mejorar la actividad desarrollada por las Administraciones Pblicas (SALVADOR: 2000: 20). En efecto, todo parece indicar que el escenario prximo ser el de andar o atravesar estos dos grandes modelos, con la posibilidad de arribar a un tercer escenario administrativo. De modo que se combinen aspectos como la estabilidad en el empleo con la evaluacin del desempeo, el desarrollo de la carrera administrativa con los sistemas de calidad total, las promociones del personal con la certificacin de capacidades, la capacitacin con la formacin de gerentes pblicos, la continuidad con la planeacin estratgica, el manejo de la informacin con el gobierno elec-

39 La Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal fue publicada el da 10 de abril de 2003 en el Diario Oficial de la Federacin. Es una ley de carcter administrativa y no laboral, con ella prcticamente se crea un rgimen especial para los servidores pblicos de confianza. Su mbito de aplicacin es slo para la Administracin Pblica Centralizada y est dirigida a los puestos de Director General, Director de Area, Subdirector, Jefe de Departamento y Enlace. El personal sindicalizado no forma parte del sistema, pero se prev la inclusin de sus afiliados, si as lo desean, bajo ciertas condiciones. La secretara encargada de la direccin del servicio profesional de carrera ser la Secretara de la Funcin Pblica en sustitucin de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Para la operacin del servicio se apoyar en los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin (uno por cada 'una de las 17 dependencias) y de un Consejo Consultivo (compuesto de los propios titulares y dems autoridades de cada una de las dependencias as como miembros de la sociedad civil) que emitir recomendaciones generales. El sistema del servicio profesional de carrera se dividir en siete subsistemas que son los siguientes: Subsistema de Planeacin de Recursos Humanos, Subsistema de Ingreso, Subsistema de Desarrollo de Personal, Subsistema de Capacitacin y Certificacin de Capacidades, Subsistema de Evaluacin del Desempeo, Subsistema de Separacin y Subsistema de Control y Evaluacin. En cada una de las dependencias, a travs de un esquema descentralizado, se administrarn dichos subsistemas. Se prev la creacin de un Registro nico del Servicio Profesional de Carrera, as como una serie de derechos, obligaciones y medios de defensa para los servidores pblicos de carrera.

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SEGUNDA PARTE

trnico, la seguridad laboral con la tica en el servicio, y as sucesivamente. Con base en estas ideas, todo apunta hacia la creacin de una tercera alternativa como producto de la combinacin de los dos modelos analizados. Por lo pronto, el panorama y las perspectivas, compuesto de un escaso nmero de servicios profesionales, ahora de una ley para el establecimiento de un servicio civil de carrera a nivel federal y de los mltiples intentos existentes a nivel de los estados de la Repblica, son un buen comienzo para poder contar con esta figura en los prximos aos y superar los enormes rezagos institucionales existentes. Todo esto, a pesar de que la poltica de modernizacin administrativa del gobierno actual tenga una fuerte inclinacin a nivel de discurso y de posibles acciones, teniendo como base los principios que el modelo gerencial preconiza. Sin embargo, se insiste en que en una situacin como la que atraviesa Mxico de cambio, y de consolidacin y apertura democrtica, las perspectivas son mayores para la implementacin y consolidacin de un servicio civil de carrera. Est muy claro que los gobiernos electos en lo sucesivo tendrn que refrendar sus triunfos con una actuacin gubernamental y administrativa compuesta de buenos resultados, prestacin de servicios pblicos de calidad, manejo transparente de las finanzas pblicas y rendicin de cuentas, entre los aspectos ms importantes. Para ello, ser sustancial contar con una Administracin Pblica eficiente y profesionalizada, alejada de toda contienda partidista y abocada a cumplir las polticas y programas tanto de corto como de mediano y largo plazo. Como se mencion anteriormente, la importancia de un servicio civil de carrera tambin radica en que no solamente su funcin y resultados se circunscriben al terreno de lo organizacional, sino tambin su existencia propicia la generacin de valores, formas de convivencia social y creacin de una cultura cvica. Para el caso de Mxico, el servicio civil de carrera puede ser un elemento que contribuya a la construccin de la nueva cultura del servidor pblico. A travs de esta figura, se tiene que transitar de la subcultura de la lealtad individual a la subcultura de la responsabilidad (MERINO, 1996: 12-15), en la que se hagan presentes cambios fundamentales: como la instauracin de un sistema diferente de ingreso de los servidores pblicos al sector pblico a travs de criterios claros y objetivos; un sistema de evaluacin permanente de los puestos pblicos; la existencia de un sistema de profesionalizacin y actualizacin continuos; la existencia de una competencia interorganizativa sana en la que se entrelacen metas y objetivos; estabilidad en el empleo para los servidores pblicos; implementacin de criterios de calidad, eficiencia y obtencin de resultados en todas las reas de la Administracin Pblica y se establezca un sistema de incentivos y promociones. Se considera que, no suficiente con los avances que se han logrado, se tienen que.continuar realizando una serie de reformas que deben apuntar a lo siguiente: a. Simultneamente a la implementacin del servicio civil de carrera a nivel federal, se requiere avanzar hacia la reforma laboral, particularmente hacia

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

reformas a la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 123, Apartado B. Todo esto para resolver el problema de carcter laboral de los servidores pblicos de confianza, que la reciente ley no resuelve del todo, por tratarse de una ley de carcter administrativo. b. Reformas a la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado para que le otorgue seguridad jurdica a los trabajadores de confianza y que acorte diferencias entre distintos tipos de servidores pblicos. Esta medida es de suma importancia ya que adems de brindarle derechos, estabilidad, seguridad laboral y recursos de defensa a los servidores pblicos de confianza, le brindara una proteccin constitucional a todos aquellos servicios civiles de tipo sectorial -adems de los ya existentes- que tuviesen que crearse por exigencias tcnicas. Por otra parte, se visualiza la existencia de diferentes servicios civiles de carrera en distintas modalidades de acuerdo con los diferentes tipos de administracin prevalecientes; los escenarios posibles son los siguientes: a. Aunado a la Ley para el Servicio Profesional de Carrera para el Administracin Pblica Federal estn cada uno de los organismos que forman parte de la Administracin paraestatal. En cada uno de ellos seguramente se crear un servicio profesional de carrera en atencin a la personalidad jurdica y autonoma con la que cuentan. b. La formulacin de leyes para cada uno de los estados de la Repblica, de tal forma que cada uno cuente con su propio servicio profesional de carrera. Del mismo modo, se prev que cada Congreso Local legisle en la materia para con sus municipios. c. La existencia de servicios profesionales de carrera por cada rgano autnomo, creados a partir de sus propios estatutos o leyes orgnicas. Como se puede observar, se prev en un futuro prximo la existencia de una enorme multiplicidad de servicios profesionales de carrera. Lo deseable para el caso de los estados de la Repblica, es que en vez de haberse creado una ley federal, se hubiese creado una ley general que sirviera como marco de principios y lineamientos generales para con la elaboracin de cada una de las leyes de los estados, pero incluso para con los dems rdenes y tipos de administracin. Lo ideal hubiese sido que a travs de la reciente ley se pudiera haber avanzando hacia una poltica de Estado en materia de servicio profesional de carrera. Se considera que esto no hubiera roto el pacto federal, el referente en est situacin concreta lo es Alemania que, no obstante tener un sistema federal, su ley a nivel de federacin sirve de marco para con las dems leyes de sus estados y municipios. En nuestro caso, se tendr que apelar a la autonoma y "soberana" de cada uno de los estados para la elaboracin de sus leyes respectivas en la materia.

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SEGUNDA PARTE

Evidentemente que el esquema antes descrito es sumamente general y seguramente excluye a otros tipos de administracin que, ahora mismo, juegan un papel igual de importante que las otras instancias. Este esquema tiene el propsito de proporcionar slo algunas ideas sobre los posibles derroteros. En este mismo sentido, se tiene que remarcar que el establecimiento de un servicio civil de carrera en los distintos tipos de administracin no significa que desaparezcan del todo figuras como la designacin poltica y los puestos ocupados por los sindicatos. Se prev que los niveles de politizacin de las Administraciones Pblicas -federal, estatal y municipal -a travs de la figura de la designacin poltica, as como los espacios que deben conservar los sindicatos, sern objeto de amplias negociaciones entre polticos y burcratas. De hecho, no se descarta la tendencia que parece apuntarse en la mayora de los pases occidentales, que es la de un cierto equilibrio o modelo mixto, que combinara, en proporciones variables, cesantas, clientelismo, cargos de confianza polticos y funcionarios de carrera, con trasvases a la arena poltica de numerosos ejecutivos de la Administracin Pblica, lo que una vez ms confirma la habitual confusin o falta de delimitacin clara entre administracin y poltica (SUBIRATS, 1991: 35). La Administracin Pblica mexicana no est exenta de la dinmica descrita, sin embargo, le sigue faltando una pieza a su puzzle o rompecabezas: un sistema de mrito o servicio civil de carrera consolidado. Finalmente, se insiste en la idea de que un sistema de mrito o un servicio civil de carrera puede ser un instrumento que modifique valores, cultura tanto burocrtica como ciudadana, intereses, actuaciones, desempeo, trato, dilogo, lenguaje y modo de vida, tendente, por supuesto, a mejorar el bienestar de los ciudadanos y a hacer ms fuerte y saludable la vida del Estado y de las instituciones. De no establecerse se estar cerrando la puerta a una buena parte de la consolidacin democrtica que necesita un pas como Mxico. De ah la importancia de dar los pasos y sentar las bases para establecerlo.

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ANEXO

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL De acuerdo con la ltimas reformas de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicadas el 30 de noviembre del 2000, est es la nueva estructura de la Administracin Pblica Federal. Secretara de Gobernacin. Secretara de Relaciones Exteriores. Secretara de la Defensa Nacional. Secretara de Marina. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Desarrollo Social. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretara de Energa. Secretara de Economa. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin. Secretara de Comunicaciones y Transportes. Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Secretara de Educacin Pblica. Secretara de Salud. Secretara del Trabajo y Previsin Social. Secretara de la Reforma Agraria. Secretara de Turismo. Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Procuradura General de la Repblica.

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LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

Adicionalmente cada Secretara cuenta con una serie de rganos desconcentrados y cabe mencionar la existencia de una Administracin Pblica paraestatal regulada por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.La Administracin Pblica paraestatal se encuentra divida en: 100 empresas paraestatales, 80 organismos descentralizados y 21 fideicomisos. De los cuales estn en proceso de desincorporacin 14 empresas paraestatales, 5 organismos descentralizados y 2 fideicomisos''".

ADMINISTRACIN PBLICA ESTATAL Con 'respecto a las Administraciones Pblicas Estatales, cada estructura orgnica guarda una similitud con la Administracin Pblica Federal, de igual forma se divide en centralizada y descentralizada y cuenta con ordenamiento jurdico para cada una de ellas definidos por sus respectivos congresoslocales de acuerdo con las facultades que les otorga su propia Constitucin. En el siguiente cuadro, se puede observar la composicin de los estados de la Repblica en cuanto a su representacin partidista en el Poder Ejecutivo.

ESTADO

PARTIDO POLTICO

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico

Partido Accin Nacional Partido Accin Nacional Partido Revolucin Democrtica y Partido Accin Nacional. Partido Revolucionario Institucional. Partido de la Revolucin Democrtica Partido Revolucionario Institucional. Partido Revolucionario Institucional. Partido Revolucionario Institucional. Partido de la Revolucin Democrtica Partido Revolucionario Institucional. Partido Revolucionario Institucional y Partido Verde Ecologista.

40 Vase Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Relacin de entidades paraestatales publicada el 13 de agosto de 2001 en el Diario Oficial de la Federacin.

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ANEXO

Hidalgo Guanajuato Guerrero Jalisco Mchoacn Morelos Nayarit

Partido Revolucionario Institucional. Partido Accin Nacional Partido Revolucionario Institucional. Partido Accin Nacional Partido de la Revolucin Democrtica Partido Accin Nacional Partido Revolucin Democrtica y Partido Accin Nacional. Partido Accin Nacional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido Accin Nacional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucionario Institucional Partido de la Revolucin Democrtica Partido Revolucionario Institucional Partido Revolucin Democrtica y Partido Accin Nacional. Partido de la Revolucin Democrtica

Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn

Zacatecas

Con respecto a los municipios del pas que suman un total de 2.445, de acuerdo con el artculo 115 constitucional, tienen personalidad jurdica y la facultad de emitir disposiciones administrativas para la organizacin de sus Administraciones Pblicas.

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LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

Empleo en el Gobierno Federal (1) (Plazas)

Concepto

1990

1991

1992

1993 870,98} 51/J48 3.942 613 14,058 31,378 1,057 819.936 2,542 13,961 3,713

1994 910,0}6 66,211 3.922 851 14,955 45,287 1,196 843.825 2,359 15,267 3,703

1995 898,054 33,761 3,956 851 15,626 11.122 1.347 859 864,293 2.565 15,812 3,716

1996 905.914 }9,691 3,956 851 16,876 15,794 1.336 878 866,223 2,123 18,161 3,625

1997 76},670 60,072 5,505 1,054 19,557 31.644 1.348 964 703,598 2,247 18,244 },747

1998
7} 1,151

1999 (2) 630.333 49.340 5,760 1,054 21,475 18,118 1,527 1,406 580,993 2,172 18,479 4,068

TOTAL
Poderes, Organos Electorales y Tribunales H. Cmara de Diputados H. Cmara de Senadores Suprema Corte de Justicia rganos Electorales (3) Tribunales Agrarios Tribunal Fiscal Federacin

1.469.272 1.599.890 1,547.935 15,868 3,899 613 11,356 106,297 3,899 6n 12,033 89,752 36.403 3,800 613 12,915 18,281 794

45,619 5,509 1.054 19,483 16,902 1,520 1.151 685,532 2.224 18,107 3,912

1.453,404 1.493,593 1,511.532 Administracin Central 2,668 2,608 2,669 Presidencia de la Repblica 12,352 12.0}9 10.384 Gobernacin 3,944 3,750 Relaciones Exteriores (4) 3,704 Programacin y 9,nO 9,627 PresupuestorS) Hacienda -y Crdito Pblico(6)
Defensa Naeional

39,819 151,178 78,022 46,600 6,924 873,315 134,504 41,816 5,781 15,258 4.920 7.841 2.177 12,867 2.658 1.658

38,135 155,218 73,188 44,639 6,503 908,460 144,671 43,737 5,682 14,380 4,895 8,947 1,973 12,751 2.672 1.616

39,235 157,142 69,596 44,222 7,397 928,311 145,564 46,687 6.569 13.773 4.344 9.835 1,926 13.923 2,640 1,658

34,376 162,169 59,449 44,138 8,558 235,069 154,538 48,072 6.980 11,053 4,325 11,244 2,146 13.672 2,312 1,618

33,550 169,689 60,509 44,115 6,042 243,975 160,488 48,170 6.107 11,245 4,436 14,201 2.245 13,601 2.373 1,750

45,267 172,072 35,001 42,350 6,204 241.566 163,915 53,128 6,033 11.436 34.150 15.839 1,669 9,404 2,410 1,756

47,446 163,638 31,770 75,335 5,535 250,234 138,006 53,128 5,358 9,921 32,421 15,132 1,447 8.608 2,271 2,064

10,423 177,018 31,762 45,847 5,407 251,847 20,752 54,247 5.882 10,158 36,606 15.513 1,092 8,345 2,321 2,080

10,818 183,788 29,525 34,018 5,308 255,444 11,812 53,566 7,057 3,189 36,469 15,806 1,140 8,336 2,338 2,675

10,167 181,708 26,901 30,035 5,121 156,032 n,615 54.972 6,079 2,662 40,221 15,753 1,029 7,239 2,249 2,491

Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (7) Comunicaciones y Transportes(8) Comercio Fomento Industrial Educacin Pblica (9)

Salud (10)
Marina Trabajo y Previsin Social

Reforma Agraria (11)

Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca (7) Procuradura General

de la Repblica Energa (7)

Desarrollo Social Turismo Contralorfa y Desarrollo

Administrativo (7) ( 12)

(1) Incluye al personal directivo, tcnico o profesionista, administrativo y operativo. Los datos se refieren al nmero de plazas permanentes y eventuales ocupadas al 31 diciembre de cada ao. (2) Cifras al mes de diciembre. (3) En 1994 fue un ao de elecciones, por lo que una vez concluido este proceso, se llev a cabo la depuracin del personal adrninistrativo y operativo de manera eventual en los rganos Electorales. Es por ello que en 1995 se observa una disminucin del personal ocupado. En 1997 el lFE contrat en promedio 25.339 plazas eventuales para llevar a cabo el Proceso Electoral Federal 1997. apoyando los programas del Registro Federal de Electores, las reas de Capacitacin Electoral, Educacin Cvica, as como de Organizacin Electoral, el Programa de Preliminares, y las reas de Vocales y Comunicacin Social, A partir de 1998 reporta slo personal del lFE, debido a la incorporacin del TRlFE a la Suprema Corte de Justicia. (4) Incluye servicio al exterior. (5) Segn decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin, esta Secretara desapreci 2n 1992, integrndose una parte del personal a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y otra a la nueva Secretara de Desarrollo Social. (6) El incremento que se observa en 1995 se debi a la reconversin de aproximadamente 14.000 plazas correspondientes a la polica fiscal, que hasta 1994 estaban contratadas por honorarios a plazas presupuestales. A partir de 1997 se excluye al personal del Servicio de Administracin Tributaria. (7) En virtud de las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en diciembre de 1994, la SARH se transform en SAGAR, la SEMARNAP absorbi funciones de SEPESCA, la SEMIP se redimension para conformar la nueva SE y la SECOGEF cambi su denominacin a SECODAM, asumiendo nuevas atribuciones. (8) En 1997, 1998 Y 1999 se excluyen 1.291.725,979.702 Y 679.361 empleos temporales del Programa Emergente Temporal, respectivamente. (9) Debido a la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, en 1992 se dio la transferencia del personal ocupado por la SEP a los gobiernos de los estados, por lo que a partir de 1993 slo se reporta lo que registra el sistema federal. La disminucin que se observa en 1999 se debi a las transferencias de plazas al Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica y Normal. ( 10) En 1996 no incluye 20.005 empleos eventuales contratados para llevar a cabo las campaas de vacunacin; programas prioritarios del dengue, paludismo y clera; y becarios que se encuentran en Unidades Auxiliares de Salud, y en Centros de Salud Rural. La reduccin observada a partir de 1997 se debi al proceso de descentralizacin de facultades y recursos a los gobiernos de los estados. (11) La reduccin observada en 1998 se debi al Programa Voluntario ya la reestructuracin en las representaciones estatales. (12) En 1997 incluye 876 promotores sociales y para 1998 considera 28 contratos de honorarios y 584 promotores sociales. (13) Los datos de este cuadro no representan, en estricto sentido, el nmero de personas ocupadas en cada actividad, sino el nmero promedio de puestos remunerados que se estima que fueron requeridos para la produccin. En consecuencia una misma persona puede ocupar dos o ms puestos dentro de una o varias actividades econmicas, tal es el caso del personal del magisterio. Asimismo, los incrementos en el nmero promedio de ocupados no representan necesariamente un aumento neto en plazas, sino la regularizacin del personal contratado por honorarios, No se dispone de datos actualizados de los Poderes Legislativo y Judicial, Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con base en datos de las dependencias del Gobierno Federal.

182

ANEXO

Mxico. Empleo pblico, por tipo de organizacin AO TOTAL ADMIN ADMIN NACIONAL PROVINCIAL PBLICAS 4.683,129 2.622,730 56 4.711,853 2.701,727 57 4.533,410 2.711,063 60 4.477,015 1.677,391 37 4.557,432 1.710,629 38 4.328,083 1.484,545 34 4.422,206 1.491,462 34 n.d. 636,422
-

EMPRESAS LOCAL 949,588 20 850,092 18 626,319 14 539,737 12 526,719 12 518,515 12 517,430 12 n.d.
-

ADMIN 217,539 5 224,550 5 231,817 5 237,291 5 243,325 5 246,288 6 250,968 6 n.d.

-

1990
%

893,272 19 935,484 20 964,211 21 2.022,596 45 2.076,759 46 2.078,735 48 2.162,346 49 n.d.

-

1991
%

1992
%

1993
%

1994
%

1995
%

1996
%

1997
%

1998
%

n.d.

576,152
-

n.d.
-

n.d.
-

n.d.
-

1999
%

.. n.d.

-,

-,

569,382
\

n.d.
-

n.d.
-

n.d.
-

Fuente: Instituto de Administracin Pblica (1999) con base en Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos. 1997. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. 1997, pp. 655. Estadsticas Histricas de Mxico. Tomo I. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.

183

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: DILEMAS y PERSPECTIVAS

Mxico. Gasto en personal del sector pblico (En pesos mexicanos)

lAO I TOTAL (a)
1990 69.601.895 % 1991 90.897.560 % 1992 108.380.099 % 1993 131.170.798 % 1994 .155.168.017 %' 1995 165.879.423 % 1996 212.842.748 % n.d. 1997 % n.d. 1998 % 1999 n.d. %

ADMIN ADMIN NACIONAL(b) PROVINCIAL 32.339.725 10.778.904 46 15 45.686.343 15.093.094 50 17 19.851.306 60.150.648 55 18 53.432.075 47.913.039 41 37 63.391.180 58.048.242 41 37 58.083.954 67.625.374 , 35 41 75.858.915 86.629.862 36 41 n.d. 32.472.895
-

EMPRESAS PBLICAS 23.910.317 34 26.604.375 29 23.919.112 22 24.224.825 17 27.028.031 17 32.103.896 19 40.587.365 19

ADMIN LOCAL 2.572.949 4 3.513.748 4 4.459.033 4 5.600.859 4 6.700.564 4 8.066.199 5 9.766.606 5

n.d.
-

n.d.
-

47.446.885 59.010.502
-

n.d.
-

n.d.
-

n.d. n.d.
-

n.d.
-

n.d.
-

Fuente :Instituto Nacional de Administracin Pblica (julio 1999) con base en: Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos. 1997. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).1997, pp. 655. Estadsticas Histricas de Mxico. Tomo I, INEGI. (a) Los datos de este cuadro no representan, en estricto sentido, el nmero de personas ocupadas en cada acuv idad, sino el nmero promedio de puestos remunerados que se estima que fueron requeridos para la produccin. En consecuencia una misma persona puede ocupar dos o ms puestos dentro de una o varias actividades econmicas, tal es el caso del personal del magisterio. Asimismo, los incrementos en el nmero promedio de ocupados no representan necesariamente un aumento neto en plazas, sino la regularizacin del personal contratado por honorarios. Las cifras aqu presentadas derivan de la metodologa establecida para el Sistema Nacional de Cuentas Nacionales de Mxico. Cuentas de Produccin del Sector Pblico, para el rubro Remuneracin de Asalariados por tipo de Gobierno, cuyas principales fuentes son el Presupuesto de Egresos de la Federacin, Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal, Cuenta de Hacienda Pblica Federal, Cuenta Pblica del Departamento del Distrito Federal, Estadsticas de las Finanzas Pblicas Estatales y Municipales de Mxico, Informacin sobre Personal Ocupado de cada una de las dependencias as como los presupuestos de Ingresos y Egresos Estatales y Municipales de los aos comprendidos entre 1990-1996. Las cifras estn dadas en valores corrientes (la valuacin a precios corrientes de cualquier aspecto econmico significa que los resultados numricos que lo expresan se encuentran calculados a precios vigentes de cada ao). (b) Los datos de la Administracin Central (Federal) entre los aos 1995 a 1999 fueron proporcionados por la Unidad de Servicio Civil de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con base en sus registros del gobierno federal.

184

ANEXO

Capacitacin en el Sector Pblico

Concepto

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998 (1)

1999

2000 (2)

TOTAL
18,541 Cursos impartidos 310,057 Personas capacitadas Salud ~ Cursos 6,854 98,184 - Personas Educacin f}blica 1,570 <Cursos - Personas 37,536 Trabajo y Prevencin Social 245 Cursos 4,558 - Personas Desarrollo Social -Cursos 496 4,369 - Personas Turismo 9 -Cursos - Personas 68 Comunicaciones y Transportes 3,167 - Cursos 62,776 - Personas Reforma Agraria n.d. -Cursos n.d. - Personas Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (3 17 - Cursos 268 - Personas Comercio y Fomento Industrial 423 - Cursos 1,440 - Personas Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (3) 1,571 <Cursos 29,549 - Personas Hacienda y Crdito Pblico 124 - Cursos 2.579 - Personas Procuradura General de la Repblica 337 - Cursos 1,228 - Personas Contralora y Desarrollo Administrativo (3) 89 <Cursos 3,561 - Personas Defensa Nacional 80 - Cursos 3,355 - Personas Marina 151 - Cursos 1,242 - Personas Gobernacin 752 -Cursos 5,750 - Personas Presidencia de la Repblica 11I - Cursos 1,413 - Personas Relaciones Exteriores 126 - Cursos 1,772 - Personas Energa (3) 56 - Cursos 530 - Personas Departamento del Distrito Federal 2,363 -Cursos 49,879 - Personas 5,043 12,555 14,204 15,368 11,874 13,853 10,949 10,144 8,933 169,644 221,927 212,927 139,666 196,338 242,729 275,522 286,099 81,594 121 1,449 1,976 26,398 1,160 13,516 284 2,286 39 698 2,121 28,639 74 2,465 19 713 720 2,300 125 23,310 1,043 10,224 1,299 14,661 195 2,541 32 351 2,310 35,626 73 1,670 87 871 780 2,329 179 4,404 2,289 23,882 963 11,529 396 8,106 52 671 1,350 24,033 148 32,115 1,015 8,415 626 7,840 585 7,110 69 1,233 1,I97 18,829 2,582 2,582 23 486 992 2,307 1,108 18,939 361 4,919 1,832 13,967 74 1,456 351 7,217 81 871 526 7,984 129 1,442 65 686 110 1,268 n.d.
n.d.

5,199 572 72 131 106,847 128,177 145,918 150,900 522 4,083 819 10,159 1,327 5,034 52 1,008 789 13,947 516 1,450 355 4,971 843 n.d. 943 19,780 493 5,484 794 5,484 89 2,236 108 1,674 121 1,073 689 9,553 110 1,350 17 304 67 1,557
n.d. n.d.

49 1,217 1,158 24,588 112 1,608 109 2,192 5 78 348 9,205 56 830 218 2,681 134 3,060 770 13,850 356 3.4IX) 725 6,527 146 686 104 959 9 69 456 8,672 42 605 52 666 171 701

622 11,240 975 11,113 899 12,240 53 820 579 10,501 164 2,596 443 5,702 1,581 1,802 2,126 20,221 584 6,974 1,I04 5,534 50 918 330 2.799 115 994 661 12,761 155 1,641 69 893 337 5.803 n.d. n.d.

991 16,801 1,011 10,504 858 10,647 66 274 809 18,242 158 1,829 344 12,168 496 5,269 1,362 21,454 808 7,696 1,333 9,581 141 2,366 215 1,980 170 1,204 458 6,331 126 840 56 776 170 1,642 n.d. n.d.

1,127 24,604 399 7,028 311 4,634 40 494 1,203 22,983 159 1,617 531 7,213 506 6,669 1,471 25.088 708 8,572 1,169 10,180 166 2,187 286 2,708 26 189 366 7,543 95 291 56 776 183 2,423 n.d. n.d.

lOS 2,290
121 1,226 210 1,463 1,685 31,857 557 6,792 1,404 5,905 46 875 411 10,076 66 773 506 6,498 84 1,142 116 1,142 64 546 4,764 69,717

1,650 802 17,359 29,801 317 4,358 438 2,386 94 1,397 190 2,181 229 1,222 682 6,837 89 1,173 78 949 39 251 3.083 53,067 610 5,494 540 2,881 57 1,032 199 5,146 107 1,241 692 7,605 96 1,447 100 1,109 45 402 4,164 73,319

n.d.
n.d.

(1) Cifras revisadas y actualizadas por la dependencia responsable.

(2) Cifras reales para el periodo enero-junio. (3) En virtud de las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Federal en diciembre de 1994, la SARH se transform en SAGAR, la SEMARNAP absorbi funciones de SEPESCA, la SEMIP se redimension para conformar la nueva SE y la SECOGEF cambi su denominacin a SECODAM, asumiendo nuevas atribuciones. n.d. No disponible. Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Unidad de Servicio Civil con base en datos del Sistema integral de informacin.

185

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189

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