Revista de Cincias Humanas, Florianpolis, Edio Especial Temtica. p.

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Os dilemas da teoria poltica contempornea no conflito entre burocracia e democracial

Julian Borba Universidade do Vale do Itajai (UNIVALI)

Resumo O artigo aborda um tema clssico da teoria poltica e administrativa contempornea, que o da contradio entre democracia e burocracia. Para tratar desta questo, o trabalho foi organizado em trs partes: uma primeira que aborda, em termos conceituais o fenmeno da "burocratizao do mundo"; a segunda, que faz um cotejamento entre alguns autores de teoria poltica contempornea, sobre a forma como eles vem tratando o conflito entre burocracia

Abstract
This article focuses on the classic theme in contemporary political and administrative theory which represents the contradiction between democracy and burocracy. In order to deal with this subject, the study has been divided in three parts: the first discusses the phenomenon of the "worldwide burocratization" in conceptual terms; the second compares several authors on contemporary political theory, analysing how they deal with the conflict between

(*) The dilemmas of the contemporary political theory in the conflict between burocracy ant democracy. 1 Este artigo uma verso modificada de uma parte do capitulo 2 da dissertao de mestrado, entitulada "A burocracia estatal frente a reforma do Estado em gestes democrtico-populares: o caso da Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre, no perodo 1989-1996" (BORBA, 1998).

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e democracia; e uma terceira, que apresenta urna soluo alternativa para a contradio. Palavras-chave: Poltica contempornea; burocracia; democracia.

burocracy and democracy; and the third presents an alternative solution for this contradiction. Keywords: Democracy; burocracy; contemporary political administrative theory.

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Introduo

O objetivo deste artigo explorar uma contradio que perpassa praticamente toda teoria e prtica democrtica contempornea, que a relao entre democracia e burocracia. Uma relao marcada pelo fato de que a era moderna, ao mesmo tempo que permitiu a consolidao das "regras do jogo" democrtico, atravs da constituio de Estados de direito, com sua diviso de poderes e uma distino clara entre o pblico e o privado, tambm fez com que surgisse uma nova forma de poder arbitrrio, fundado na monopolizao do poder politico por parte da burocracia estatal. Convm salientar que esta reflexo msere-se numa questo mais ampla e abstrata, que o esforo de construo de uma teoria da administrao pblica de caniter interdisopliar onde necessariamente devem se intercalar temas de Areas como a filosofia e a cincia politica, a sociologia e a administrao. Acreditamos, que somente assim, temas clissicos de tais Areas como a questo da burocracia, democracia e gestic) poderio ganhar um estatuto analitico (e tambm normativo) capaz de compreender e explicar a complexidade das sociedades contemporfineas.
A burocratizao do mundo A construo da modernidade foi feita com a noo de que o desenvolvimento da sociedade estaria associado ao desenvolvimento da razio. O triunfo da razo significaria o triunfo da liberdade, da felicidade, da satisfao das necessidades. A histria, no entanto, tratou de desmentir tal previso (TOURAINE, 1994).

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Em contraste com estes ideais do projeto da modernidade, que viam a possibilidade de emancipao humana pela razo, os tericos do inicio do sculo XX passaram a olhar com um certo ceticismo sobre os rumos da sociedade industrial e sobre as possibilidades da democracia num contexto de expanso do poder das burocracias em todos os domnios sociais. A modernidade que at ento trazia consigo a utopia do Iluminismo passou, ento, a ser vista sob a tica do aprisionamento humano pela racionalidade instrumental. Sem dvida, WEBER foi o autor que se deteve mais seriamente nesta anlise dos rumos da sociedade moderna. O dilema colocado por ele, como muito bem demonstra REIS (1989:16) era o conflito entre administrao e liberdade: A burocracia racional-legal constituiria para ele a forma superior de administrao, garantindo a racionalidade contra a arbitrariedade e a tirania. Por outro lado, essa prpria superioridade tcnica da burocracia colocaria em perigo a liberdade, na medida em poderia sancionar novas arbitrariedades, essas agora annimas, 'sem face'. O conceito weberiano de burocracia se enquadra-se na tipologia das formas de dorninao, 2 sendo os dois elementos centrais desta, a legitimidade e o quadro administrativo. Com relao legitimidade, WEBER faz uma distino entre domnio legitimo e ilegtimo, e dentro do primeiro entre carismtico, tradicional e racional-legal. A dominao racional-legal, pode ser considerada a forma de dominao tpica ao Estado moderno, 3 sendo caracterizada do ponto de vista da legitimidade, pela existncia de normas legais formais, abstratas e universais e, do ponto de vista do aparelho, pela existncia de um staff administrativo burocrtico. WEBER, define portanto a burocracia como a estrutura administrativa, de que se serve o tipo mais puro do dominao racional-legal.
Vide WEBER (1992) especialmente parte I, capitulo 3: Los tipos de dominacin e Parte capitulo 9: Sociologia de la dominacin. 3 Para WEBER o desenvolvimento da burocracia "constitui, por exemplo, a clula germinativa do Estado moderno" (1992: 145).
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burocracia garantiria as condies institucionais para o exerccio da dominao racional, marcada sobretudo pela estabilidade, impessoalidade, distino entre pblico e privado, contratualidade e previsibilidade (LEFORT, 1984). Porm, WEBER no se limitou a tratar do fenmeno da burocracia de maneira esttica, mas construiu tambm um modelo dinmico histrico de anlise, considerando em primeiro lugar alguns pressupostos historicamente importantes para o surgimento e a formao dos aparelhos burocriticos 4 e mais importante que isso, os potenciais conflitos que poderiam existir entre a atividade poltica e a burocracia (GOUVtA, 1994; REIS, 1989; PINHEIRO, 1996). Isto acarreta implicaes relevantes para o exerccio do poder. Pois como salienta GTRGLIOLI (1992), ao lder ou grupo politico que chega ao poder, no basta derrotar outros lideres no campo eleitoral, mas tambm conseguir "barrar" a autonomizao do quadro administrativo, pois:
0 controle da burocracia torna-se particularmente dificil peio fato de que o detentor de poder se encontra na posio de um diletante em relao aos funcionrios que podem usufruir da prpria competncia tcnica e se utilizar do segredo do oficio para rejeitar inspees e controles. (..) Se o aparelho burocrtico consegue usurpar o processo politico e legislativo, ser preciso falar de um processo de burocratizatio que ultrapassou os limites do sistema de domnio legal e lhe transformou a estrutura (GIRGLIOLI, 1992:127).

nesta dimenso poltica (ou dinmico-histrica) do conceito de burocracia que se situa todo o temor weberiano sobre os rumos das sociedades modernas. Sua anlise da modernidade aponta para a difuso deste poder sobre todas as estruturas sociais, desde o aparato do Estado at as empresas privadas e demais organizaes, funcionando como tentculo sobre a sociedade, aprisionando os indivduos no exerccio da racionalidade instrumental e com isso fazendo desaparecer todo

4 Eles se reduzem substancialmente a trs: a existncia de um sistema racional-legal, o desenvolvimento de uma economia monetria e a expanso qualitativa e quantitativa das funes administrativas (WEBER, 1992).

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"encantamento do mundo" (WEBER, 1994). Alm disso, WEBER aponta para as conseqncias autoritrias da ascenso do poder burocrtico, que no mbito do Estado tenderia a desconsiderar e abolir as funes polticas tradicionais de instituies, como o parlamento, e proclamar para si a representao dos interesses da nao, como representante do "interesse pblico". E ai que se encontra o dilema moderno, pois ao mesmo tempo que a organizao burocrtica seria a forma superior de administrao, que garantiria a racionalidade contra a arbitrariedade e a tirania, essa mesma superioridade tcnica da burocracia colocaria em perigo a liberdade "na medida em que poderia sancionar novas arbitrariedades, essas agora annimas, 'sent face" (REIS, 1989:16). Estaria ai colocado o dilema democracia x burocracia. A teoria democrtica diante do conflito entre democracia e burocracia Nesta seo ser visto como alguns expoentes da teoria democrtica contempornea tentaram superar este dilema. Os autores foram classificados em duas tradies da cincia poltica: o elitismo democrtico, representado aqui, pelas obras de WEBER e SCHUMPETER, e o participativismo, representado atravs das obras de Nicos POULANTZAS, Carole PATEMAN e C. B. IVIACPHERSON. 5 O elitismo competitivo e a yid() tecnocrata da democracia
WEBER seguido depois de SCHU1VIPETER vai inaugurar a tradio denominada "elistismo democrtico" ou tambm "teoria emprica da democracia". Suas obras tenderam a:

afirmar um conceito bastante restrito de democracia, vendoa, na melhor das hipteses, como um meio de escolher pessoas encarregadas da tomada de decises e de colocar alguns limites a seus excessos (HELD, 1995:132, grifos meus).

O problema colocado por WEBER de como justificar a democracia nas condies das sociedades modernas. De sada, para ele, deveriam ser
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Esta necessariamente unia escolha arbitraria, porm, em nossa opinio, representativa das duas tradies em questo.

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descartadas as solues elaboradas a partir do contratualismo, ou seja, a democracia no poderia ser mais justificada a partir da idia de um acordo moral fundado na lei natural ou nos direitos naturais, devido a grande quantidade de valores e a sua incompatibilidade nas sociedades contemporneas (WEBER, 1993). Deste modo, uma poltica liberal moderna s poderia ser defendida em bases processuais "bases que enfatizam sua importncia como um mecanismo para promover 'a competio dos valores' e a liberdade de escolha' em um mundo racionalizado". Assim, a democracia seria antes de mais nada um arranjo institucional para manter uma cultura poltica liberal (HELD, 1995:135). Sua justificativa dar-se-ia sobretudo pela possibilidade de impedir o poder totalitrio. Como salientado na seo anterior, em sua sociologia das formas de dominao, WEBER via na dominao racional-legal por meio da organizao burocrtica, a forma por excelncia de exerccio do poder nas sociedades modernas, considerando-a como algo inescapivel. Embora o governo dos funcionrios pblicos fosse inevitvel era necessrio impedir que este poder se tornasse esmagador, e esta seria a funo da poltica moderna (WEBER, 1992; 1993). Para o autor de Economia e Sociedade, a ausncia de barreiras ao poder burocrtico significaria a tomada do poder do Estado pela burocracia, esmagando todas as outras esferas institucionais da democracia. Isso no era desejvel em grande parte devido ao fato de que, deste modo, haveria uma liderana ineficiente:
os burocratas, ao contrrio dos politicos de modo geral, no so capazes de assumir uma posio efetiva. Eles no tem o treinamento - e as burocracias no so estruturalmente projetadas -para considerar critrios'politicos juntamente com critrios tcnicos ou econmicos (HELD, 1995:140).

A soluo proposta por WEBER para o problema da burocratizao ilimitada, como apresentada em sua obra clssica Parlamentarismo e governo numa Alemanha reconstruda, encontrava se num parlamento forte que criaria uma base de treinamento competitivo para lideres politicos e serviria como contrapeso burocracia (WEBER, 1974. Ver tambm RECK, 1995 e BELLAMY, 1992). Este modelo de democracia advogada por WEBER, pode ser comparado ao funcionamento de um mercado, ou seja, "um mecanismo
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institucional para podar os mais fracos e colocar no poder aqueles que se mostram mais competentes na luta competitiva por mais votos e pelo poder" (HELD, 1995:143). Ela pode ser melhor entendida como um mecanismo-chave para assegurar lideranas polticas e nacionais eficientes. "Por atender uma funo seletiva de legitimar os selecionados (por meio de eleies), a democracia indispensvel" (idem:145). Ora, mesmo concordando com o argumento de WEBER, que um parlamento forte com lideranas atuantes uma condio fundamental para a existncia da democracia, esta viso nos parece extremamente limitada por desconsiderar a importncia da cultura poltica como sustentculo para um regime democritico. 6 Alm disso, a idia de "liderana competente" traz consigo um problema extremamente perigoso, ou seja, a existncia de uma "massa" irracional e heteranoma, incapaz de deliberar sobre o seu prprio destino, que necessita de governantes esclarecidos e "iluminados" que interpretaro as "verdadeiras" aspiraes do povo. Neste sentido parece que WEBER cai em contradio em seus argumentos, pois ao mesmo tempo ern que o seu projeto a preservao da autonomia do indivduo nas condies de racionalizao (e burocratizao) do social (BELLAMY, 1992), ele constri a idia de um sistema politico que justamente vai negar a possibilidade do exerccio da autonomia para a grande maioria dos indivduos. Um segundo autor que forma a tradio do elitismo competitivo na teoria democrtica Joseph SCHUMPETER. Sua principal obra, Capitalismo, Socialismo e Democracia antes de tudo uma dura critica ao que ele chama de "teoria clssica", que, segundo o autor 'do encontrava nenhum fundamento na realidade das sociedades contemporneas. Essas teorias seriam "carregadas de valor" ao passo que a nova teoria democrtica (proposta por SCHUMPETER) deveria ser cientifica e emprica, totalmente assentada nos fatos reais da vida poltica. Segundo PATEMAN (1992:42), esta foi a primeira tentativa de se fazer uma reviso na chamada "teoria clssica" e colocar em evidencia uma teoria nova e "realista" da democracia, sendo responsvel por todo o desenvolvimento posterior das chamadas "teorias empricas da democracia". 0 ponto de partida da anlise de SCHUMPETER um ataque concepo da democracia enquanto uma teoria de meios e fins, como
Erro semelhante foi cometido (no por acaso) pelas teorias da transio para a democracia. Vide O'DONNELL & SCHIMITTER (1988). Para uma critica as teorias da transio, vide AVRITZER (1997).
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at end() se visualizava nas formulaes anteriores. Para este autor, a democracia uma teoria dissociada de quaisquer ideais ou fins. "Democracia um mtodo politico, ou seja, trata-se de um determinado arranjo institucional para se chegar a decises polticas - legislativas e administrativas" (SCHUMPETER, 1984:336). 0 mtodo democrtico seria "aquele arranjo institucional para se chegar a decises polticas, no qual os indivduos adquirem o poder de decidir utilizando para isso uma luta competitiva pelo voto" (SCHUMPETER,1983 :269).0 que diferenciaria o mtodo democrtico dos outros a competio entre elites. Mas qual a justificativa para um regime democrtico? Por que ele seria mais prefervel que os outros regimes j que sua nica funo seria a escolha de lideres politicos em prazos determinados? Seguindo WEBER e tambm a tradio do Constitucionalismo, a justificativa da democracia para SCHUMPETER "seria a capacidade dos cidados de substituir um governo por outro e, port anto, de protegerem a si mesmos do risco de as pessoas encarregadas da tomada de decises polticas se transformassem em uma fora inamovvel" (HELD, 1995:151). Em sua construo terica, SCHUMPETER compara a competio poltica por votos operao de um mercado econmico. Neste sentido, da mesma maneira que os consumidores, os eleitores escolhem entre as polticas (produtos) oferecidas por empresrios politicos rivais e os partidos regulam a competio da mesma forma que as associaes comerciais e industriais regulam a competio no mercado. A democracia deste modo, no seria mais que um "mercado politico". Algumas condies so necessrias, de acordo com SCHUMPETER, para o funcionamento do mtodo democrtico: liberdades civis, tolerncia para as opinies, certo carter e hbitos, e que todos os interesses envolvidos sejam unnimes aos princpios estruturais da sociedade existente. Porm no achava necessrio o sufrgio universal. Os nicos canais de participao em sua teoria seriam os votos para os lideres e a discusso: "a competio entre os lideres pelos votos constitui o elemento democrtico caracterstico nesse mtodo politico" (PATEMAN, 1992:14). A democracia em sua concepo no significaria "governo pelo povo" em qualquer forma que se queira considerar dos sentidos de "povo" e "governo". "A democracia significa apenas que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar os homens que o governam (...). Um aspecto disso pode ser expresso dizendo-se que a democracia o governo

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do politico" (SCHUMPETER apud HELD, 1995:151, grifos de HELD). Uma das premissas para as democracias contemporneas apresentarem-se tal como descritas por SCHUMPETER, era, segundo este autor (na esteira do pensamento de WEBER), a extenso da atitude racional e calculista a um nmero cada vez maior de setores da vida. Isso teria importantes conseqncias para a natureza da sociedade moderna, pois exigiria como
condio para o seu bom funcionamento um ordenamento imparcial e funcional; que apenas 'governos de especialistas' podem dirigir os aparatos administrativos do Estado em sua tarefa de regulamentar e controlar; e que apenas um modelo altamente restritivo de democracia pode ser sustentado nas circunstncias contemporneas . .) A burocratizao a base da administrao moderna e do governo democrtico (..) Ao contrrio de WEBER, SCHUMPETER considerava a bumcracia compatvel com a democracia (. ). (HELD, 1995:154 155).
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0 problema desta teoria da democracia, mesmo com todas as suas reformulaes mais recentes, que no conseguiu escapar de uma concepo restritiva da cidadania poltica (SILVA, 1994). Participar, nesta concepo significa "depositar um voto na uma de quatro em quatro anos". Limitar a participao ao voto peridico seria uma condio fundamental para o bom desempenho do sistema, pois com isso ficaria garantido que o "consenso democrtico" estaria assegurado. Se houvesse uma participao mais ativa de toda a populao nos negcios pblicos, devido "personalidade autoritria" (DAHL, 1989) presente nas classes populares, a entrada dessas num espao pblico politico comprometeria tal consenso. Assim, parece claro que o elitismo competitivo como o modelo por excelncia, descritivo e justificativo das democracias ocidentais, seja perfeitamente compatvel com o governo da burocracia; pois num momento em que a apatia poltica justificada como contribuindo para o equilbrio do sistema e em que a participao poltica limitada ao processo eleitoral, o nico discurso competente para a tomada de decises pblicas passa a ser o dos lideres politicos e da burocracia. Isto se evidenciou em termos histricos, como demonstra MACPHERSON, na crise econmica dos anos 30:

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Essa exigncia ficou patente durante a catastrfica depresso econmica de inicio dos anos 30 ern todas as naes ocidentais. A necessidade de interveno do Estado na economia de acordo com orientaes Keynesianas, a fim de manter a ordem capitalista, significava uma necessidade cada vez maior de afastar decises polticas de qualquer conformidade democrtica: s os especialistas, cuja argumentao se acreditava alm da compreenso dos votantes, podiam salvar o sistema. O conselho dos especialistas foi seguido, e salvou o sistema nas trs ou qualm dcadas seguintes. 0 modelo [elitista] estava, portanto, desde os seus prprios ink/os na dcada de 40, compreensivelmente alinhado contra a participao democrtica. Mas com as desiluses crescentes com os resultados desse capitalismo regulado pelo Estado nas dcadas de 60 e 70, a adequao do modelo [elitista] est sendo cada vez mais discutida (MACPHERSON, 1978:95). Parece que esta reduo drstica da idia democrtica operada pelos elitistas e pluralistas teve conseqncias profundas no desenrolar dos processos politicos contemporfineos. Esta limitao da democracia contribuiu para aquilo que POULANTZAS (1985) denominou de estatismo autoritrio,' o qual, seria a forma de organizao "democritica" de nossas sociedades . 8 Ele se caracteriza sobretudo pela predominncia e pela dominao cada vez maior assumida pelo executivo e pela burocracia do Estado em relao is instituies da democracia representativa: pela monopolizao acentuada, pelo Estado, do conjunto de domnios da vida econ6 mi co-social articulado ao declnio decisivo das instituies da democracia poltica e draconiana restrio, e multiforme, dessas liberdades ditas formais 'de que se percebe,
7 Com isso no queremos afirmar que a limitao da democracia tenha sido o fator determinante na formao do estatismo autoritrio. 8 0 estatismo autoritrio no pode ser confundido com novos Estados de exceo. Este Estado no nem a forma nova de um verdadeiro Estado de exceo, nem, propriamente a forma transitria para um tal Estado: ele representa a nova forma `democrtica' da repblica burguesa na fase atual" (POLTLANTZAS, 1985:240, grifos no original). Para POULANTZAS pois, "Toda a forma democrtica de Estado capitalista comports tendncias totalitrias" (1985:241).

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agora, que elas vo por gua abaixo, na realidade. Ainda que algumas dessas modificaes estejam em ao h muito tempo, o atual Estado indica uma verdadeira virada em relao s formas de Estado precedentes (POULANTZAS, 1985: 234). Nestas poucas pginas sobre o elitismo, tentou se mostrar a existncia de uma relao quase de complementaridade entre as democracias organizadas desta forma e a expanso do poder da burocracia de Estado. Tal fato, vem provocando um grande prejuzo para as prprias instituies da democracia representativa, abrindo espaos para que se desenvolva cada vez mais aquilo que se denominou de "estatismo autoritrio".
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O participativismo e as relaes mal resolvidas com a burocracia Para a tradio do pensamento democrtico participativista, como ser visto nesta seo, as solues para os dilemas colocados pela ascenso do poder pela burocracia s poderio ser resolvidas atravs de uma ampliao da cidadania poltica que exceda is instituies da democracia representativa. Somente na visualizao de um contedo moral na prpria democracia que poder ser justificado um novo formato para suas instituies, que se realizar na mescla de instituies da democracia representativa e da democracia direta, tentando recuperar o ideal republicano da "soberania popular". Inspirados nas idias de ROUSSEAU, nos anarquistas e pelas posies marxistas de "libertrios" e pluralistas, e descontentes com os rumos da teoria democrtica no ps-guerra (HELD, 1995:119 122), despontaram a partir dos anos 70, autores (como PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1977; e POULANTZAS, 1980) preocupados com um novo modelo de democracia, que HELD (1995:229) denomina de "democracia participativa". 9
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9 Esta matriz do pensamento politico contemporneo desenvolveu-se basicamente a partir de tits questes: (1) como uma critica aos rumos do "socialismo real", (2) como resultado das convulses polticas dos anos 60 (principalmente o maio de 68 na Frana) e (3) dos debates internos da esquerda e da insatisfao com os rumos da democracia liberal, nos moldes descritos pelo elitismo e pelo pluralismo. Conciliar socialismo e democracia, bem como responder a temas emergentes levantados pelos novos movimentos sociais, como o feminismo e o ambientalismo, que j no se enquadravam no paradigma da luta de classes, era o desafio colocado a uma teoria democrtica emancipadora.

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Democracia participativa como demonstra HELD (1995) um termo ambguo que serve para identificar vrios modelos, desde a democracia ateniense at o modelo de democracia direta pensado por MARX. Aqui adotaremos o termo democracia participativa de maneira restrita, considerando-o como um novo modelo que surge derivado de uma preocupao com os dilemas politicos contemporneos, ou seja, de como pensar uma democracia radical diante da complexidade das sociedades atuais. No temos aqui a inteno de esgotar toda a discusso terica que vem sendo desenvolvida sobre o conceito de democracia participativa; e sim, queremos fazer um cotejamento sobre como alguns autores filiados a esta matriz terica estio trabalhando o conflito entre burocracia e democracia. Abordaremos especificamente as obras de Nicos PCXJLANTZAS (1985), C. B. MACPHERSON (1978) e Carole PATEMAN (1992). POULANTZAS afirma que uma poltica de esquerda nas condies contemporneas deve descartar de sada a idia de democracia direta na base,que, para este autor, constitui o centro de todos os desvios autoritrios dos regimes socialistas. Para POULANTZAS a idia de substituio pura e simples da democracia representativa por uma democracia de base somente poderia cair em autoritarismo, pois cria um vcuo institucional que necessariamente ser preenchido pela burocracia. E ai situa-se o seu dilema:
ou bem manter como estado, o Estado existente, atendo-se apenas democracia representativa na qual se introduz modificaes secundrias, o que leva ao estatismo socialdemocrata e ao parlamentarismo liberal. Ou bem ater-se apenas democracia direta na base ou movimento autogestor, o que conduz inelutavelmente, a um prazo mais ou menos longo, a um despotismo estatista ou a uma ditadura dos especialistas. Como compreender uma transformao radical do Estado articulando a ampliao e o aprofundamento das instituies da democracia representativa e das liberdades (que oram tambm uma con uista das massas o i ulares com o desenvolvimento das formas de democracia direta na base e a proliferao dos focos autogestores, esse o problema essencial de uma via democrtica para o socialismo e de um socialismo democrtico (POULANTZAS, 1985:293, grifos no original).

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Deste modo o autor situa-se numa posio que vai alm da justaposio rgida entre liberalismo e marxismo. Seu modelo de democracia para uma sociedade socialista parte de uma articulao "da transformao da democracia representativa e a do desenvolvimento de formas de democracia direta na base ou movimento autogestor". Somente assim, para POULANTZAS "poderia se evitar o estatismo autoritrio" (1985:301). Nesta concepo, a permanncia da democracia representativa condio fundamental: Trata-se certamente, atravs de todas suas transformaes, de uma permanncia e continuidade da democracia representativa: continuidade no no sentido de uma lamentvel sobrevivncia que se suporta apenas por no se poder fazer diferente, mas de uma condio necessria do socialismo democrtico
(POULANTZAS, 1985:301).

Porm o que POULANTZAS no diz como estes processos devem ocorrer, quais as estratgias, os formatos para as instituies e como se relacionariam democracia direta e democracia representativa; limitandose a enfatizar que no existem receitas fceis. Alm disso, no que se refere ao tema da burocracia, apesar de POULANTZAS fundamentar toda sua formulao numa anlise da ascenso do poder do aparelho executivo e da burocracia nas sociedades contemporneas, ele ilk produz respotas quanto As possveis contradies entre este poder estabelecido e a nova modalidade de democracia participativa formulada por ele. Que haveriam contradies e conflitos isto certo, porm onde e como? Isto fica sem respostas. Um outro autor a contribuir para a formulao da teoria da democracia participativa MACPHERSON, o qual inicia a formulao de seu modelo a partir de uma colocao fundamental: "admito que algo de mais participativo que o nosso sistema atual desejvel. A questo restante quanta a se isso possvel?" (1978:98). Sua resposta positiva, porm, visualizar sistemas democrticos clssicos traz pouca contribuio para uma democracia participativa nas condies das sociedades atuais, pois "no nos mostrar como uma democracia de participao poderia atuar numa sociedade moderna de

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vinte milhes ou duzentos milhes de pessoas. Parece claro que, em nvel nacional, deve haver certo tipo de sistema representativo, e no democracia completamente direta" (MACPHERSON, 1978:99). MACPHERSON afirma que mesmo com o grande avano experimentado pelas tecnologias de informao, muitas das questes que envolvem uma sociedade complexa devero ficar fora do controle popular. O problema no a democracia representativa e sim como tornar responsveis os representantes.0 grande problema da democracia participativa, afirma ele, no como faz-la funcionar, e sim como atingila; e diante disso, se apresenta um circulo vicioso, pois podemos conseguir mais participao democrtica sem uma mudana prvia da desigualdade social e sua conscincia [do povo], mas no podemos conseguir as mudanas de desigualdade social e na conscincia sem um aumento antes da participao democrtica" (idem: 103). A sada desse circulo se encontra em movimentos e espaos democrticos j presentes nas sociedades contemporneas "seja na quantidade de participao democrtica ou na desigualdade social ou na conscincia do consumidor" (idem 104) Neste sentido, algumas mudanas sic) claramente perceptveis na base das sociedades contemporneas, como os movimentos ecolgicos, o associativismo de bairro, os movimentos sociais urbanos, movimentos de gnero, lutas por participao no local de trabalho. Isto cla elementos para MACPHERSON afirmar que a possibilidade de uma democracia participativa no de toda infundada e sim o contrrio, ou seja, j se encontram presentes nas sociedades contemporneas, o embrio de uma democracia participativa. O que MACPHERSON vai fazer construir um modelo para tal democracia. Neste sentido advoga a favor de um sistema que combine partidos competitivos com organizaes de democracia direta. Porm, de acordo com o autor de A democracia liberal, o prprio sistema partidrio deveria ser reorganizado de acordo com princpios de maior responsabilidade, portanto com menos hierarquias e com mais transparncia diante dos eleitores. A democracia direta limitar-se-ia organizaes auto-administradas no local de trabalho e nas comtmidades locais. Tanto em MACPHERSON quanto em POULAN'TZAS, tal modelo permanece vago, sem estabelecer, por exemplo, como dar-se-ia esta relao entre democracia direta e representativa. Alm disso, MACPHERSON nem toca neste Estado 'todo poderoso', impermevel is demandas formuladas

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de forma participativa. Isto parece ser um problema de "ponto de partida" para a critica democracia liberal, porm torna-se um no-problema diante de uma sociedade participativa. Se para MACPHERSON o problema no tanto ode manter uma democracia, mas principalmente como chegar at ela, cremos que uma preocupao com a impermeabilidade deste poder burocrtico cairia bem. Por Ultimo, apresentamos o nome de Carole PATEMAN, uma autora que vem se destacando por suas contribuies no campo da teoria poltica, com reflexes que perpassam a democracia e a teoria poltica feminista. PATEMAN parte de autores como ROUSSEAU, John Stuart Mill e David Colle, para reafirmar o contedo moral da participao. Segundo PATEMAN (1992), a participao engendra o desenvolvimento humano, aumenta o senso de eficcia poltica, reduz o censo de distanciamento dos centros de poder, nutre uma preocupao com problemas coletivos e contribui para formao de um corpo de cidados ativos e conhecedores, capazes de ter um interesse mais agudo nos assuntos governamentais. Para a autora de Participao e teoria democrtica, o cidado moderno desinteressado pela poltica porque pouco incentivado a participar. Ele v a poltica como algo distante de seu dia-a-dia e portanto nenhum senso de eficcia em sua participao. Deste modo, desenvolver canais de participao significa estimular a formao de um senso de eficcia poltica nos cidados; de fazer os cidados sentirem que sio importantes nos resultados do sistema politico como um todo. A estrutura do mundo moderno corporativo torna essencial que os direitos politicos dos cidados sejam complementados por um conjunto similar de direitos na esfera do trabalho e nas comunidades locais. Para PATEMAN, na formulao dos fundamentos ou na justificao da democracia que encontramos a principal diferena entre os elitistas e os participativistas. Aqui
a justificativa para um sistema democrtico em uma teoria da democracia participativa reside primordialmente nos resultados humanos que decorrem do processo participativo. Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele onde se exige o input mximo (a parficipao) e onde o output inclui nil apenas as polticas (decises) mas tambm o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de cada indivduo, de forma que existe um feedback' do output para o input (PATEMAN, 1992:62).

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Como os outros autores desta linha trabalhados anteriormente, PATEMAN no pensa que a democracia representativa deva ser varrida pela democracia direta, nem pensa que a completa igualdade e liberdade podem ser criadas na administrao - auto-administrao de todas as esferas. Tambm afirma a autora que a democracia participativa ter que enfrentar vrios limites e lutas, por exemplo, a questo da liderana e da eficincia. No modelo de PATEMAN, as instituies da democracia representativa seriam preservadas, como partidos concorrentes, representantes politicos, eleies peridicas - e haveria participao direta ao nvel de comunidades e nos locais de trabalho. Tambm o modelo de PATEMAN apresenta limites, pouco dizendo sobre a forma como a economia deveria ser organizada, como as instituies da democracia representativa deveriam se combinar com as da democracia direta, e muito menos como seriam postos limites ao mbito e ao poder da burocracia. Para PATEMAN isso sequer parece ser um problema para a estruturao de uma sociedade participativa. Como concluso a esta seo, pode-se afirmar que os tericos da democracia participativa, no momento em que atribuiram um conteildo moral a democracia, e a partir dai radicaliza-la nas condies das sociedades contemporneas, conseguiram, em termos normativos, superar os limites das democracias descritas (e justificadas) pelo elitismo, ou seja, de que as democracias contemporneas organizadas na forma do elitismo competitivo ou do pluralismo, limitando-se somente ao seu carter representativo acabam abrindo espaos e liberdades para a expanso do poder da burocracia. O problema que estes tericos participativistas deram pouca (ou nenhuma) ateno aos problemas decorrentes da tentativa de implementa r uma democracia participativa diante de uma estrutura de poder que ji se encontra constituda e cristalizada na cultura politica da maioria das sociedades democriticas contemporneas, que a burocracia. Assim, cremos que estes problemas e contradies entre burocracia e democracia s6 poderio ser superados teoricamente a partir de uma via() que contemple os nveis emprico e normativo da democracia, numa perspectiva que seja capaz de captar toda a complexidade da sociedade sem cair ou num normativismo excessivo sem fundamento na realidade, ou, num outro extremo, num realismo que no visualiza qualquer contedo moral idia democrtica. Tal

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viso, como pretendemos mostrar na prxima seo, encontra-se formulada, em alguns traos, na obra do cientista politico ingls David
HELD (1995).

Uma sada para a contradio: David Held e a idia de dupla

democratizao
Colocando-se desde o inicio de sua obra, favorvel a um modelo mais participativo, mas tambm criticando as posies dos participativistas, 1 HELD prope seu modelo, que surge de um confronto entre nova esquerda e nova direita.
O enfoque que descrevo envolve uma tentativa de reconceituar uma noo-chave comum a vrias tendncias do pensamento politico e de mostrar como aspectos destas perspectivas poderiam, e na verdade deveriam, ser integrados em uma posio alternativa (HELD, 1995:242).

O conceito-chave do modelo de HELD o que ele denomina de principio da autonomia, o qual seria o ponto de unio entre as virias tradies do pensamento democrtico. Este principio conota sobretudo a capacidade dos seres humanos da razo auto-consciente, de sua capacidade de julgar, de deliberar e de fazer escolhas racionais entre alternativas diferentes. A partir deste principio os indivduos deveriam ser livres e iguais na determinao das condies de suas prprias vidas; ou seja, eles deveriam gozar de direitos iguais (e, consequentemente de obrigaes iguais) para especificar a estrutura que gera e limita as oportunidades disponveis para eles, na medida em que no definam esta estrutura de modo a negar os direitos de outros"
(HELD, 1995:245).
1 0 Para HELD "eles tentaram resolver as complexas relaes entre liberdade individual, questes de justia distributiva e processos democrticos, deixando tudo ao sabor de um processo coletivo de tomada de decises". Deste modo ficaram extremamente vulnerveis a critica (HELD, 1995). 11 Para desdobramentos posteriores do principio da autonomia na obra de HELD, vide
HELD (1997).

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Para HELD, a concretizao do principio da autonomia s pode ser efetuada com a adoo de um enfoque ecltico, valendo-se de prescries tanto do marxismo, como do liberalismo. Neste sentido,
uma maior participao poltica deve ter lugar dentro de uma estrutura legal que proteja e alimente a atuao do principio da autonomia. O principio da autonomia deve ter prioridade sobre qualquer objetivo de criar participao ilimitada ou no circunscrita (idem:253).

Diante disso, salienta o autor, deve-se considerar a necessidade de atribuir importncia fundamental a determinados princpios liberais como uma estrutura impessoal de poder pblico, uma constituio para garantir e proteger direitos, uma diversidade de centros de poder dentro e fora do Estado e de mecanismos para promover a competio e o debate entre plataformas polticas alternativas. Isto tudo, entre outras coisas, significa uma confirmao da noo liberal fundamental de que a separao do Estado, da sociedade civil, deve ser um aspecto central de qualquer ordem politica democritica. Deste ponto tambm deriva a importncia de instituies estatais centralizadas para exercer a legislao, impor direitos, promulgar e implemental- politicas "Instituies eleitorais representativas, incluindo o sistema parlamentar e de partidos concorrentes, sic) um elemento inescapvel para autorizar e coordenar estas atividades" (idem: 254). Para a concretizao do principio da autonomia trata-se sobretudo de um processo dual de democratizao , 2 preocupada por um lado, com a reforma do poder do Estado e, por outro, com a restruturao da sociedade civil.
O principio da autonomia s pode ser concretizado atravs do reconhecimento da indispensabilidade de um processo de 'dupla democratizao': a transformao interde-pendente tanto do Estado quanto da sociedade civil. Um tal processo deve ter como premissa a aceitao do principio de que a diviso entre o Estado e a sociedade civil um aspecto central
Tal perspectiva, de um processo dual de democratizao, vem sendo compartilhada por autores como AVRITZER (1996 e 1997).
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da vida democrtica e a noo de que o poder de tomar decises deve ser livre das desigualdades e restries impostas pela apropriao privada do capital. Mas, clam, reconhecer a importncia destas duas posies eqivale a reconhecer a necessidade de retraar, de forma substancial, suas conotaes tradicionais (idem: 255).

Este duplo processo de democratizao, que permite maior participao das massas no processo politico, traz uma questo que permeia toda a tradio da democracia participativa e que porm como tentamos demonstrar foi tratada de maneira secundria por estes autores, ou seja, a contradio entre expanso (radicalizao) da democracia e o aumento de poder do Estado e de sua burocracia. Pois como questiona HELD, podem as exigncias da vida pblica democrtica (debate aberto, acesso a centros de poder, participao geral, etc.) ser reconciliadas com aquelas instituies do Estado (do executivo at ramos do servio civil) que florescem no sigilo e controlam os meios de coero e que desenvolvem seu prprio mpeto e interesses, tornando-se, como disse WEBER, gaiolas 'duras como ago', impermeveis is demandas do demos? Isto, segundo o autor, traz a tona a necessidade de se explorar os meios de como a soberania do parlamento pode ser estabelecida sobre o Estado e de como a soberania da sociedade pode ser estabelecida sobre o parlamento. E ai novamente cai-se num circulo vicioso, pois
Sem uma sociedade civil segura e independente, o principio da autonomia new pode ser concretizado. Mas sem um Estado democrtico, comprometido em proporcionar rgidas medidas redistributivas, entre outras coisas, a democratizao da sociedade civil tem poucas chances de sucesso (idem: 260).

A idia de dupla democratizao seria, ento a soluo possvel, tendo como fundamento os movimentos sociais j presentes no interior das sociedade democrticas.

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Consideraes finais No momento em que temas como crise e reforma do Estado, democracia e novas formas de gesto pblica, estio cada vez mais ocupando lugar de destaque na agenda das pesquisas acadmicas, surge a necessidade de uma reflexo que sem perder seu carter objetivo, transcenda aos "muros" das diversas disciplinas que se ocupam com o estudo da sociedade, na busca de respostas mais abrangentes para estas questes. Tal o caso da contradio entre democracia e burocracia. Um tema que foi objeto de reflexo por vrios pensadores, mas que ainda no foi resolvido nem no nvel terico nem na prtica politico-administrativa. ' 3 A anlise aqui realizada permite visualizar como alguns expoentes da teoria democrtica contempornea, yam dando respostas a estas questes: as quais vo de uma negao da contradio (SCHUMPETER, 1983), passando por alternativas normativas (POULANTZAS, 1985; PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978); chegando at a uma resposta que tenta captar a complexidade do fenmeno em toda a sua amplitude, atravs de David HELD (1995). No queremos, com isso afirmar que este autor resolveu todas as questes "pendentes" da teoria poltica e administrativa, mas sim, que ele fornece algumas novas perspectivas a serem apropriadas na reflexo sobre temas to atuais na cincia poltica, como a reforma do Estado e a gestic) democrtica. Referencias bibliogrficas AVRITZER, L. A moralidade da democracia. Ensaios em teoria habermasiana e teoria democrtica. Sao Paulo : Perspectiva. Belo Horizonte UFMG. 1996. AVRITZER, L. Teoria democrtica e a construo democrtica. Reflexes acerca da contradio entre o elitismo democrtico e a democratizao. In: CASTRO, M. F. (Org.). A sociedade democrtica no final do sculo ,TOC. Braslia:: Paralelo 15. 1997. BELLAMY, R. Liberalismo e sociedade moderna. So Paulo : UNESP. 1992.
Este conflito, pode ser percebido nas dimenses terica e emprica em BORBA (1998) e em BORBA & SEIBEL (1998).
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