O Conceito de Empoderamento

Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais - NPMS
ISSN 1982-4602
Anais do II Seminrio Nacional Movimentos Sociais, Participao e Democracia 25 a 27 de abril de 2007, UFSC, Florianpolis, Brasil
PROBLEMATIZANDO O CONCEITO DE EMPODERAMENTO 1

Rodrigo Rossi Horochovski* Giselle Meirelles** RESUMO Em anos recentes, tem-se multiplicado o emprego do conceito de empoderamento em vrios campos do conhecimento administrao, economia, sade, desenvolvimento comunitrio e sociologia poltica, por exemplo e nos mais diferentes espaos de ao social famlias, comunidades, escolas, grupos minoritrios etc. A despeito da profuso de estudos sobre empoderamento, uma quantidade significativa deles toma o conceito como dado, sem preocupar-se em defini-lo ou mesmo contextualiz-lo. Como resultado, parcela da literatura dedicada ao tema aponta um uso polissmico e indiscriminado do conceito, com que este se presta a utilizaes as mais diversas, por sujeitos s vezes situados em posies poltico-ideolgicas opostas. O debate conceitual mais acurado tem-se dado fora da sociologia e da cincia poltica, ocorrendo principalmente no mbito da psicologia comunitria. No entanto, os autores desse campo normalmente do excessivo peso s supostas virtudes do empoderamento, denunciando como esprios os usos conservadores do conceito, quando estes simplesmente podem estar a refletir tenses da sociedade contempornea. Pode-se, portanto, falar em uma carncia de trabalhos que de fato problematizem o empoderamento. Diante disso, o paper pretende contribuir com o marco terico do tema a partir de sua problematizao, tanto como categoria analtica quanto como categoria emprica, luz da sociologia poltica. Em outras palavras, trata-se de ultrapassar as meras definies para levantar e debater as diferentes perspectivas do empoderamento a partir das lgicas que as constituem e do ponto de vista de seus atores. um estudo eminentemente terico que, contudo, procura fundamentar-se em investigaes empricas, nossas e de outros autores, para suprir seus objetivos. Palavras-chave: Empoderamento, Desenvolvimento, Participao.
Este trabalho adaptado de um dos captulos a tese de doutorado do primeiro autor (Desatando os Ns: Associativismo Civil, Democracia e Empoderamento na Colnia de Pescadores de Matinhos, Paran).
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Universidade Federal do Paran (UFPR), campus Litoral. E-mail: rodrigorh@ufpr.br Universidade Federal do Paran (UFPR), campus Litoral. E-mail: gimeirelles@ufpr.br.
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1 ALGUMAS DEFINIES
Sinteticamente, Perkins e Zimmerman (1995, p. 1) definem o empoderamento como um construto que liga foras e competncias individuais, sistemas naturais de ajuda e comportamentos proativos com polticas e mudanas sociais. Trata-se da constituio de organizaes e comunidades responsveis, mediante um processo no qual os indivduos que as compem obtm controle sobre suas vidas e participam democraticamente no cotidiano de diferentes arranjos coletivos e compreendem criticamente seu ambiente. A definio de empoderamento prxima da noo de autonomia, pois se refere capacidade de os indivduos e grupos poderem decidir sobre as questes que lhes dizem respeito2, escolher, enfim entre cursos de ao alternativos em mltiplas esferas poltica, econmica, cultural, psicolgica, entre outras. Desse modo, trata-se de um atributo, mas tambm de um processo pelo qual se aufere poder e liberdades negativas e positivas. Pode-se, ento, pensar o empoderamento como resultante de processos polticos no mbito dos indivduos e grupos. Numa perspectiva emancipatria, empoderar o processo pelo qual indivduos, organizaes e comunidades angariam recursos que lhes permitam ter voz, visibilidade, influncia e capacidade de ao e deciso. Nesse sentido, equivale aos sujeitos terem poder de agenda nos temas que afetam suas vidas. Como o acesso a esses recursos normalmente no automtico, aes estratgicas mais ou menos coordenadas so necessrias para sua obteno. Ademais, como os sujeitos que se quer ver empoderados muitas vezes esto em desvantagem e dificilmente obtiveram os referidos recursos espontaneamente, intervenes externas de indivduos e organizaes so necessrias, consubstanciadas em projetos de combate excluso, promoo de direitos e desenvolvimento, sobretudo em mbito local e regional, mas com vistas transformao das relaes de poder de alcance nacional e global. Trata-se, portanto, da promoo de direitos de cidadania que propiciem, principalmente aos estratos de
2 Decidir, no caso, tem o sentido mais amplo possvel. Por exemplo, a deciso de adquirir um bem de consumo e ter a capacidade de faz-lo sinal de empoderamento, maior ou menor, dependendo dos desejos e da capacidade aquisitiva do consumidor, numa perspectiva de poder em que este, no limite, entendido como como fazer o que se quer mesmo que a isso se oponham resistncias (conflitos, falta de recursos, impossibilidades as mais diversas etc).
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menor status socioeconmico a ampliao do que Sen (2000) denomina liberdades substantivas3. Na sntese de Friedmann (1996, p. 32-3), o objetivo do processo
reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a ao do Estado mais sujeita a prestao de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gesto dos seus prprios assuntos e tornando o negcio empresarial socialmente mais responsvel. Um desenvolvimento alternativo consiste na primazia da poltica para proteger os interesses do povo, especialmente dos setores disempowered (sic), das mulheres e das geraes futuras assentes no espao da vida da localidade, regio e nao (Friedmann, 1996, p. 32-3).
A pobreza, portanto, desempodera (Friedmann, 1996), retira dos pobres a condio de usufruir substantivamente os direitos de cidadania. O empoderamento vem-se transformando em categoria analtica e emprica de diversas disciplinas administrao, economia, sade pblica incluindo a sociologia poltica, alm de constituir uma ferramenta com que governos, organizaes da sociedade civil e agncias de desenvolvimento buscam, a princpio, transformar a vida de pessoas e comunidades. Com essa conotao, so aes com capacidade de gerar processos de desenvolvimento autosustentvel, com a mediao de agentes externos os novos educadores sociais atores fundamentais na organizao e o desenvolvimento de projetos (Gohn, 2004, p. 23). A trajetria do conceito remonta os anos 1960, quando a sociedade civil dos pases centrais constitui-se como sujeito coletivo e se fortalece, processo que no Brasil iria ocorrer a partir de meados da dcada seguinte4. O termo empoderamento, com a conotao poltica emancipatria aqui assumida, foi ouvido pela primeira vez no incio dos anos 1970, ainda no original ingls empowerment5, tendo como seus emissores principais movimentos feministas e negros (Solomon, 1976; Perkins, 1995; Costa, 2000; Cornwall, 2000; Antunes 2002).
Para o referido autor, liberdades substantivas so aquelas que garantem aos indivduos a capacidade de participar efetivamente dos destinos de sua comunidade, sendo agentes , em vez de pacientes. Assim, para alm de seu aspecto poltico, as liberdades substantivas implicam direitos que garantam qualidade de vida, tais como segurana econmica e fsica, proteo contra fomes e doenas tratveis, mecanismos de combate a diversas formas de discriminao, transparncia nas relaes sociais. Para tanto, necessrio atacar as fontes de privao da liberdade, que constituem barreiras ao desenvolvimento: a pobreza econmica, a carncia de servios pblicos e de assistncia social e a negao de liberdades polticas e civis. Eu acrescentaria o dficit de cultura poltica.. Assim o autor em apreo, em sua proposta de desenvolvimento como liberdade, para alm do crescimento econmico preconizado pelas teorias desenvolvimentistas tradicionais, introduz indicadores como participao democrtica e sustentabilidade para avaliar o desenvolvimento das sociedades. A descrio e a anlise desse processo podem ser encontradas em Boschi (1987), Doimo (1995) e Sader (1995), entre outros.
5 O termo foi utilizado inicialmente em pases de lngua inglesa, sobretudo os EUA. Os primeiros estudos sobre o tema que apareceram em lngua portuguesa tradues ou originais traziam a grafia primitiva. Entre esses estudos, talvez o principal seja Empowerment: uma poltica de desenvolvimento alternativo, de John Friedmann (1996). Aps, passou-se a 4
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Rapidamente, a palavra foi apreendida pelo discurso do desenvolvimento alternativo, o qual se fortaleceu em face do no cumprimento das promessas do modelo tradicional de desenvolvimento que, com centralidade quase absoluta no crescimento econmico, no logrou acabar com a excluso social, antes a promoveu, na medida em que deixou em segundo plano dimenses outras como liberdade poltica, respeito ao meio ambiente, solidariedade, paz e segurana material (Friedmann, 1996, Sen, 2000). Conseqncias desse processo o crescimento da populao sem terra, xodo rural, precarizao do trabalho e marginalizao continuam bem visveis, mesmo com o exponencial aumento do capital econmico-financeiro no mundo. No entanto, medida que o empoderamento torna-se termo de uso corrente, apresentase como um guarda-chuva conceitual, que se presta a vrios usos, por diferentes perspectivas intelectuais, polticas e de interveno na realidade. Na perspectiva que adotamos, empoderamento traz como resultado o aprofundamento da democracia, por vrias razes. Para que o empoderamento signifique pessoas e comunidades sendo protagonistas de sua prpria histria6, so prementes o aumento da cultura e da sofisticao polticas, o adensamento do capital social e o aperfeioamento da democracia representativa, incluindo, em seu desenho institucional, instncias diretas e semidiretas de participao e deliberao, no modelo piramidal preconizado, entre outros, por Macpherson (1982). Trata-se, na viso de Rich et al. (1995) e Jacobi et al. (2004), da criao de novas institucionalidades, mais participativas, em que os debates, negociaes, deliberaes e informaes relativas s polticas pblicas de algum modo atinjam os cidados afetados e estes possam delas tomar parte, ainda que de forma indireta, por meio do alargamento dos fruns representativos. Alm disso, necessrio que as preocupaes dos cidados sejam levadas em considerao, em processos transparentes (Rich et al., 1995). 7
colocar o termo, j em portugus, entre aspas (como em Lisboa, 2000), que caram conforme o vocbulo foi-se incorporando lngua, mesmo que ainda no se o encontre nos principais dicionrios.
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Expresso de Gohn (2004).
A entrada neste tema demanda um esclarecimento: no se pode tratar participao, capital social e empoderamento como sinnimos ou termos intercambiveis. Na realidade, conforme o ponto de vista que se tome, participao e capital social, como aqui definidos, so requisitos, meios, enfim, para se atingir o empoderamento, que, assim, no um novo nome para categorias tradicionais. Entretanto, a presena daqueles s ir garantir que isso ocorra quando as pessoas e grupos considerados tiverem, de fato, poder de deciso sobre suas vidas e assuntos de seu interesse. Assim, h quem relativize a capacidade de processos de participao, mormente quando conduzidos por organizaes da sociedade civil e movimentos sociais em contextos de extrema pobreza, terem como resultado um empoderamento efetivo (Bell, 2004).
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No que tange ao empoderamento, pode-se pensar as estruturas de participao cidad seguindo uma matriz na qual um eixo representa a relao entre cidados e os agentes governamentais e outro, a localizao da participao nas esferas de reproduo social (Figura 1). O primeiro eixo compe-se de dois modelos de participao, os quais constituem extremos de uma escala, que vai do modelo adversarial ao modelo de parceria . Naquele, os envolvidos (stakeholders) no constroem os acontecimentos e decises que lhes afetam, a eles reagindo, por vezes de forma conflituosa na busca de seus interesses. Sem diminuir a importncia do conflito, esse modelo de participao acarreta custos de mobilizao mais expressivos. No entanto, na medida em que s vezes aparecem como reao a ameaas, tm razovel poder de mobilizao.
Figura 1 - Estruturas de participao cidad

Eixo: relao entre cidados e os parceria adversarial
agentes governamentais
grassroots
instncias formais
Eixo: localizao da participao nas esferas de reproduo social
Pelo modelo de parceria, os acontecimentos e/ou decises tm a participao de todos os stakeholders, que, portanto, podem agir proativamente, pois esto presentes nas instncias deliberativas, sendo a princpio facilitada a busca de consenso entre as partes. Esse modelo, preferido por parte da literatura estadunidense (Rich et al.., 1995), embora apresente menores custos de mobilizao e possibilitem a participao na construo das agendas polticas,
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enfrenta barreiras no negligenciveis, demonstradas em mais de uma pesquisa emprica8, sobretudo na poltica brasileira de nvel local: domnio do executivo, relao clientelstica entre representantes e representado, apatia poltica, dificuldade do cidado mdio entender o sistema e os processos polticos para alm dos interesses paroquiais e assim por diante. No outro eixo, das estruturas de participao, esta pode ocorrer em dois locais: nas grassroots, que se referem s organizaes e movimentos iniciados por cidados que elegem, eles prprios, os objetivos e mtodos; as instncias formais, ou com mandato governamental, em que a participao cumpre requisitos legais que abrem aos cidados oportunidades de tomar parte de decises polticas ou da operao de agncias pblicas. No primeiro caso a vantagem o alto grau de autonomia, porm, faltam recursos de que dispe o Estado para efetivar suas propostas. Pode-se dizer que o grande recurso, nesse caso, a prpria mobilizao da sociedade civil que pode dar visibilidade aos sujeitos e influenciar as agendas decises daqueles que detm maior poder de ao, como forma de accountability social. A participao com mandato governamental, a despeito de dar aos participantes poder sobre recursos e polticas, esbarra em barreiras legais e nos fatores presentes na relao da sociedade civil com o Estado, apontados no ltimo pargrafo. Os modelos e a localizao da participao cidad para o empoderamento podem situar-se em um ou mais dos infinitos pontos dos quadrantes que formam a matriz das estruturas de participao. O papel da participao no empoderamento no tem alcance ilimitado: restries de recursos impostas pela legislao9, imperfeies na representao (no h garantias de que os representantes da sociedade civil de fato levem a perspectiva dos representados, pois raramente a delegao ou o mandato so imperativos), conflitos de interesse so alguns dos fatores limitantes.
Para citar alguns exemplos Jacobi (2004) Reiter (2004), Souza (2001 e 2004), Fuks (2005), Silva (2006), alm de prpria tese de onde se origina este paper.
9 Vrios so os exemplos disso. Um deles o do Oramento Participativo. Nos locais em que este funciona a parcela do oramento objeto de discusso e alocao para a populao bastante reduzida em face das vinculaes oramentrias preexistentes.
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Parcela da literatura defende a necessidade de descentralizao10 de poderes, de governana no nvel das comunidades locais, de modo que essas estejam mais prximas dos canais decisrios. Para que isso ocorra essencial uma estrutura descentralizada legalmente estabelecida dentro da qual organizaes de base comunitria possam desempenhar um papel relevante na conduo das polticas (Osmani, s/d). O problema que a descentralizao pode significar, tambm, a reduo de recursos estatais e a delegao para organizaes e comunidades do enfrentamento de questes sociais. Nesse sentido, as propostas de empoderamento podem servir a projetos neoliberais.
2 UM CONCEITO POLISSMICO
Vasta literatura alerta para a polissemia do conceito de empoderamento (Perkins, 1995; Rappaport, 1995; Romano, 2002; Antunes, 2002 e 2003; Gohn, 2004). Esta ltima autora, por exemplo, nota emprego do conceito para duas aes razoavelmente distintas. De um lado, as aes de impulso a grupos e comunidades na qual se busque a efetiva melhora de suas existncias, com autonomia, qualidade de vida e aumento de viso crtica da realidade social; de outro, prticas de assistncia a populaes carentes e excludas que no retiram os beneficirios da relao de dependncia de tais aes e que vm sendo conduzidas por ONGs do terceiro setor mediante parcerias com o Estado. No que concerne s organizaes da sociedade civil e seu papel no empoderamento h uma tenso entre os defensores de que elas se concentrem na prestao de servios e os que preconizam sua mobilizao social. Os ltimos, como Edwards (1999), Uphoff (1993) e a prpria Gohn (2004) defendem que as aes mais bem sucedidas, alm de auxiliar os grupos excludos a assegurar sua sobrevivncia, so aquelas que ultrapassam a assistncia social e buscam a mobilizao social junto a movimentos e redes mais amplas, com o objetivo de empoder-los, procurando influenciar o processo poltico geral, exercendo a advocacy dos
Osmani (s/d) desenvolve uma tipologia, segundo a qual a descentralizao de poder aparece em quatro formas: desconcentrao, devoluo (transferncia aos governos locais), delegao (transferncia a agentes fora da burocracia); privatizao/parceria (transferncia para organizaes voluntrias ou empresas privadas). No caso brasileiro, uma perspectiva para tal descentralizao resultou dos compromissos gerados pela redemocratizao, principalmente devido ao carter municipalista da Constituio Federal de 1988, que prev o envolvimento das comunidades locais no processo decisrio e de controle de implementao de polticas, que teria permitido o empoderamento de segmentos da comunidade e uma maior accountability poltica (Souza, 2004). Outra perspectiva, contudo, apresenta essncia neoliberal, como as que defendiam as privatizaes e a passagem da regulao econmica para agncias externas rbita estatal nos anos 1990.
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grupos. Desempenham, portanto, a tarefa de mediao entre os governos e outros poderes e os excludos, devendo, apoiar as iniciativas locais sem usurp-las (Friedmann, 1996). A diferena percebida por Gohn (2004) , no entanto, relativamente sutil quando comparada s definies de empoderamento de progressistas e conservadores. Nesta ltima acepo (segundo seus crticos, como Perkins 1995), fundada em valores neoliberais/neoconservadores, empoderamento significa o fortalecimento da esfera privada, deixando-se s associaes e comunidades a resoluo de seus problemas. Combate-se, desse modo, polticas e programas estatais de assistncia e bem-estar social. Sob o argumento de fortalecer as comunidades, o empoderamento assoma como justificativa para reduo da despesa pblica, dos impostos e da regulao estatal sobre as relaes econmicas. Para os progressistas, cuja definio de empoderamento aproxima-se da exposta no incio deste captulo, h uma apropriao (indevida) do termo pelo neoliberalismo. Ocorreria processo anlogo ao detectado por Dagnino (2004), de confluncia perversa entre projetos emancipatrios e neoliberais pelo compartilhamento do uso de expresses construdas no mbito dos primeiros, tais como sociedade civil, participao e cidadania. No entanto, no h um monoplio semntico, que garanta o empoderamento e sua gramtica como propriedade das perspectivas progressistas, havendo toda uma aplicao conservadora que designa aspectos os mais profundos e reacionrios do sentido de comunidade. Com menos contrastes, j que as perspectivas e os atores que a representam muitas vezes se entrecruzam, a diferenciao conceitual que nasce de duas vises acerca da natureza e do papel da sociedade civil (Osmani, s/d): uma, de matriz tocquevilliana, a v como uma esfera mais ou menos independente do Estado e pode ser encontrada nas pesquisas como as de Narayan (2002), Krishna (2003) e Alsop e Heinsohn (2005) e aes de organizaes como agncias das Naes Unidas e vrias ONGs internacionais11. Outra, de inspirao gramsciana e, mais recentemente, freireana e habermasiana, concebe a sociedade civil como espao pblico de transformao de pensamentos em ao, espao de emancipao dos grupos dominados e excludos12.
11 No Brasil, esta viso esteve muito presente nos projetos de interveno social e de Reforma do Estado no Governo de Fernando Henrique Cardoso e tem, entre seus defensores, Brasser Pereira (1999) e Franco (1999).
Entre os favorveis a esta posio, pode-se citar Cohen e Arato (1994), Avritzer (1998), Scherer-Warren (1996), Costa (1997), Lchmann (2003), entre outros.
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A primeira, do mainstream do desenvolvimento (Romano, 2002), seria passvel de crticas pela segunda em vrios pontos13: 1) no daria o devido peso s assimetrias de recursos de poder que h na sociedade e que so responsveis pela excluso e a pobreza; 2) muitas vezes prefere, por razes fiscais, estratgias focalizadas de assistncia social, em detrimento da busca de universalizao da dimenso social dos direitos de cidadania; 3) ao sobrevalorizar a eficincia econmica dos projetos sobre outras dimenses afetivas, psicolgicas, culturais e polticas do empoderamento no sai da rbita do modelo tradicional de desenvolvimento; 4) ingenuamente acredita que mais informao e descentralizao das agncias governamentais condio suficiente para empoderar os grupos, como se esses no fossem marcados pelas assimetrias tratadas em (1), numa viso tributria das teoria democrtica pluralista; e, como conseqncia desse rol de fatores, 4) no enfatiza a mobilizao poltica dos grupos e comunidades como estratgia de empoderamento. Em suma, a crtica geral perspectiva em questo eliso que essa promove da dominao, pela qual se ocultam as relaes entre poder e desenvolvimento e entre poder e pobreza bem como as possibilidades de mudana nessas relaes (Romano, 2002). Segundo este autor, ocorreria um gattopardismo, pelo qual se legitimariam prticas preexistentes dos bancos, agncias multilaterais e ONGs. O problema que essas prticas pasteurizam o empoderamento ao retirar-lhe seu componente de conflito, mediante a despolitizao da mudana e o controle desta pelo status quo. Numa segunda perspectiva, crtica do modelo tradicional de desenvolvimento (Friedmann, 1996; Romano, 2002), o empoderamento cingido pela questo do poder e suas relaes. Os autores a ela filiados advogam a necessidade de considerar as assimetrias de recursos materiais e simblicos, legtimos e ilegtimos, presentes na sociedade, seja na esfera pblica estatal ou no estatal, seja no mercado ou no mbito das relaes familiares e comunitrias. Para Gita Sen (1997), empoderar a sociedade equilibrar as relaes de poder em favor dos que tm menos recursos, de modo que empoderamento tem relao direta com equidade. Do ponto de vista poltico, o empoderamento passa pelo aprofundamento da democracia mediante ampliao da cultura poltica e da participao cidad. Empoderar, aqui,
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Presentes em Perkins (1995), Friedmann (1996), Cornwall (2000), Souza (2001), Romano (2002) e Antunes
(2002).
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significa conquista de vez e voz, por indivduos, organizaes e comunidades, de modo que esses tenham elevados nveis de informao, autonomia e capacidade de fazer suas prprias escolhas culturais, polticas e econmicas (Lisboa, 2000). O empoderamento, nessa perspectiva, no uma ddiva, algo que possa ser outorgado:
No algo que pode ser feito a algum por uma outra pessoa. Os agentes de mudana externos podem ser necessrios como catalizadores iniciais, mas o impulso do processo se explica pela extenso e a rapidez com que as pessoas e suas organizaes se mudam a si mesmas. (Romano, 2002, p. 6).
Para os representantes da perspectiva em apreo, mesmo que os projetos de empoderamento sejam inicialmente elaborados por atores externos, dadas as dificuldades para ao espontnea dos sujeitos desmobilizados, a responsabilidade maior cabe aos sujeitos por eles atingidos, que, nesse sentido, podem participar de sua elaborao. A questo, como dito acima, que essas perspectivas e seus atores se entrecruzam. Muitos dos que lidam com o tema do empoderamento no mainstream liberal do desenvolvimento j estiveram do lado de c, ou seja, transitavam na sociedade civil e suas organizaes e, por isso mesmo, acederam a postos em governos e agncias internacionais. L chegando precisam trabalhar com condies que reduzem as possibilidades de aes mobilizadoras, marcadas pela conflitualidade.
3 O
EMPODERAMENTO
COMO
CATEGORIA
EMPRICA
ALGUMAS DEFINIES OPERACIONAIS

Empoderamento uma varivel multidimensional, de escopo varivel indo desde os indivduos at a esfera global. No pode, portanto, ser generalizada, como algo que se tem ou no de forma absoluta. Entre esses dois extremos h uma mirade de possibilidades, enfim, de graus de empoderamento, na medida em que o mesmo pode ser dito para categorias que lhe so correlatas, como autonomia e emancipao nunca se totalmente autnomo ou emancipado (tampouco empoderado), pois todos os que vivem numa sociedade defrontam-se com coeres maiores ou menores. Tampouco se vive em condies de total heteronomia. A questo que normativamente se coloca equilibrar o jogo, para que a distncia entre os mais e menos empoderados se reduza. Esses esclarecimentos so essenciais quando se quer utilizar o empoderamento como varivel operacional em pesquisas sociais empricas. 494

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Pode-se pensar em vrias dimenses do empoderamento na operacionalizao de uma pesquisa sobre o tema. Aqui, ficaremos em quatro dessas dimenses: 1) nveis ou sujeitos de empoderamento; 2) motivaes do empoderamento; 3) poderes (ou recursos do empoderamento); e, 4) modalidades de empoderamento.
3.1 NVEIS OU SUJEITOS DE EMPODERAMENTO

O empoderamento individual ou intrapessoal ocorre quando indivduos singulares so/ se autopercebem como detentores de recursos que lhes permitem influir nos e mesmo controlar os cursos de ao que lhes afetam. Embora fortemente influenciado por fatores psicolgicos auto-estima, temperamento, traumas e experincias o empoderamento individual relacional, na medida em que resulta da percepo que os indivduos tm de e em suas interaes com os ambientes e as demais pessoas (Spreitzer, 1995). , portanto, uma varivel mediadora entre o indivduo e o ambiente que o circunda, tendo antecedentes socioestruturais: empoderamento envolve um entendimento crtico do ambiente sociopoltico, no sendo um trao de personalidade esttico, mas sim um construto dinmico contextualmente orientado (Zimmerman, 1990). Ocorrer empoderamento intrapessoal se as pessoas sentirem que so competentes em uma determinada situao, que sua presena relevante, tm mais oportunidades e recursos para agir que constrangimentos e limitaes. A prpria participao e o exemplo de lideranas locais que se saem bem em fruns participativos podem constituir fontes importantes de empoderamento intrapessoal, no sendo raro encontrar, em pesquisas, pessoas que relatam ter aprendido a participar participando, sendo impelidas, enfim, a posicionar-se em instncias pblicas e coletivas. Por outro lado, sem um grau mnimo desse nvel de empoderamento, a motivao para participar ativamente de qualquer deliberao dramaticamente reduzida (Rich et al., 1995), na medida em que j se entra num debate com sentimento de derrota. Embora essa definio valha para qualquer indivduo, a literatura do empoderamento enfoca grupos menos empoderados, como jovens, idosos, trabalhadores marginalizados, portadores de doenas crnicas, representantes de minorias marginalizadas, dependentes de drogas, mulheres etc (Perkins e Zimmerman, 1995). O empoderamento organizacional o empoderamento gerado na e pela organizao, independentemente desta ser pblica ou privada, por meio de mecanismos de 495

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compartilhamento do poder decisrio e da liderana, de modo que as decises sejam mais coletivas e horizontais (Perkins e Zimmerman, 1995). o que se poderia chamar de democracia interna, que reflete tendncia contempornea de algumas organizaes atenuarem as hierarquias e a rgida diviso entre pensamento e execuo (Spreitzer, 1995), embora alguns considerem isso mais como uma ferramenta ideolgica do que uma realidade substantiva, sobretudo na rea empresarial. No caso especfico da sociedade civil, o empoderamento organizacional incide quando a organizao prova do prprio veneno e possibilita que seus membros ou pblico alvo participem, de forma mais ou menos direta, das decises estratgicas e operacionais. Empoderamento comunitrio o processo pelo qual os sujeitos individuais e coletivos de uma comunidade, por meio de processos participativos, constroem estratgias e aes para atingir seus objetivos coletiva e consensualmente traados. Todavia, o consenso no produto de uma comunidade monoltica, cujos membros tm os mesmos e harmoniosos interesses, e sim de processos s vezes exaustivos de discusso e convencimento, sendo uma resultante de tenses e conflitos por recursos. De todo modo, a consecuo dos objetivos traados na comunidade demanda busca e aquisio de recursos internos ou externos , a participao nas decises que afetam a comunidade e o fortalecimento das organizaes que fazem a mediao pela comunidade com outros atores e instituies (Perkins e Zimmerman, 1995). Os nveis acima merecem igual ateno, pois o empoderamento uma composio dos trs e insuficincias em qualquer um deles normalmente geram dficits nos demais. Esta recomendao parece ser endereada especialmente a trabalhos que, sob uma perspectiva psicolgica, negligenciam as transaes entre pessoa e ambiente na construo dos comportamentos. H que se evitar tambm o outro lado da moeda: a reificao do coletivo em detrimento do individual. Nos trs nveis, processos de empoderamento se distinguem de seus resultados (outcomes) (Perkins e Zimmerman, 1995). Os processos incluem: no nvel individual, a participao nas organizaes da comunidade; no nvel organizacional, as decises coletivas e a diviso da liderana; e, no nvel comunitrio, aes coletivas para acessar recursos governamentais e comunitrios. No entanto, os processos, por si mesmos, no garantem o empoderamento. necessrio, ento, introduzir mecanismos de avaliao do grau de empoderamento atingido (Rich et al., 1995). Os resultados, segundo Perkins e Zimmerman 496

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(1995), devem incluir: no nvel individual, o controle percebido sobre situaes especficas e habilidades na mobilizao dos recursos; no nvel organizacional, o desenvolvimento de redes, o crescimento organizacional e a alavancagem de polticas14 ; e no nvel comunitrio, a evidncia de pluralismo, a existncia de coalizes organizacionais e recursos comunitrios acessveis.
3.2 MOTIVAES DO EMPODERAMENTO

Para Rich et al. (1995), o empoderamento reativo a capacidade adquirida de reagir a uma ameaa, normalmente externa (casos de riscos ambientais o ilustram) distingue-se do empoderamento proativo, aquele que facilita a busca por cursos de ao escolhidos ou desejados. Essas duas motivaes para o empoderamento variam principalmente quanto aos custos enfrentados para a realizao de seus objetivos, substancialmente maiores no primeiro caso, embora haja uma tendncia de indivduos e grupos, principalmente os desempoderados, se mobilizarem mais pela primeira motivao, ou seja, a reao a alguma ameaa.
3.3 PODERES (OU RECURSOS DO EMPODERAMENTO)

O poder tambm um conceito polissmico, cujo significado varia muito de acordo com a perspectiva que se adote. Assim, em face da necessidade de se eleger uma definio que lastreie a discusso em curso e no sendo o poder o objeto deste trabalho, baseamo-nos em fragmentos das discusses de alguns autores para chegar a uma definio sinttica. Segundo Bertrand Russel (apud Chazel 1996), poder a capacidade de suprir desejos, vontades, objetivos, ainda que contra tais objetivos se oponham resistncias de qualquer natureza. Assim, o poder definido relacionalmente em referncia a pessoas e a objetos. Numa relao entre A e B, A ser poderoso se conseguir que B aja de maneira mais ou menos consciente e voluntria, por comisso ou omisso para que A atinja seus intentos. O mesmo se d em relao ao objeto desejado seja ele tangvel ou intangvel: o ator ser mais ou menos poderoso, nessa relao , conforme esteja mais ou menos distante de conquistar o objeto desejado, qualquer que seja ele uma posio social, um bem, um afeto.
14 A propsito do papel das organizaes em relao ao empoderemento, Zimmerman (1995) diferencia aquelas cujas aes facilitam confiana e a competncia de membros individuais, daquelas que influenciam seus ambientes. Para
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Essas consideraes so propositalmente reducionistas e visam definir minimante o que chamamos de poder. Evidentemente, o fenmeno muito mais complexo na vida social, onde inmeros indivduos e objetos compem uma vasta teia de relaes. O importante reter a noo de que o poder no um atributo natural nem absoluto. Parafraseando Rousseau (apud Chazel, 1996), ningum suficientemente poderoso a ponto de estar seguro de ser sempre o mais forte. Completaramos dizendo que ningum completamente destitudo de poder a ponto de sempre ser subordinado em qualquer relao que estabelea. Feita essa digresso, retornamos ao ponto que havamos parado, ou seja, os recursos do poder que estabelecem o grau de empoderamento atingido, ou poderes sociais, como denominam Friedmann (1996) e Antunes (2002): Poderes identitrios15: so os recursos responsveis pelo aumento da auto-estima dos sujeitos e de seu auto-reconhecimento de um ponto de vista tico-cultural. Aspectos essenciais desta classe de recursos so a auto-estima, a autoconfiana, a proatividade, o sentimento de pertena e de devir, entre outros. A idia fora aqui a de que no bastam os demais recursos do empoderamento se os indivduos e grupos no acreditarem que os possuem e tm plenas condies de aloc-los em suas estratgias de ao, ss ou com outros. Poderes econmicos 16: relacionam-se ao nvel de sustentabilidade material conquistada, considerada a partir da melhoria nos padres de trabalho, renda e consumo. A importncia desses recursos evidente: eles garantem condies mnimas de sobrevivncia digna, abaixo das quais a ao autnoma e a capacidade de mobilizao individual e coletiva so praticamente impossveis. Poderes sociais: referem-se, a princpio, ao status do ator no contexto em que se encontra. No entanto, seu aspecto mais importante o acesso a informaes necessrias a decises racionais, que coadunem, enfim, com os objetivos almejados nas aes dos atores. Classificamos nessa classe de recursos a capacidade de
Rich et al. (1995), as primeiras esto mais relacionadas a processos de empoderamento, as ltimas, a resultados. A expresso surgiu nas reunies de orientao de tese de um dos autores com a Prof. Ilse Scherer-Warren. Na realidade, a literatura costuma utilizar a categoria recursos ou poderes psicolgicos. A expresso aqui adotada, indentitrios, mais abrangente, aglutinando aspectos que ultrapassam questes de personalidade e a esfera individual. Em Friedmann (1996) e Antunes (2002), esta dimenso compe o poder social. Prefiro desdobr-lo com o propsito de enfatizar a importncia dos recursos tangveis para o empoderamento.
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verbalizao das posies e anseios, o que Rappaport (1995) denomina narrativas, a intensidade com que a voz dos sujeitos ouvida e legitimada (a qual tem relao direta com a visibilidade que esses adquirem) e a coeso do grupo (confiana). A efetivao desta classe de recursos muitas vezes demanda a adeso dos sujeitos s instituies e a mecanismos associativos, com a conseqente ampliao do associativismo e participao cvica na comunidade. Nesse sentido, esse recurso tem a ver com a noo de capital social; Poderes polticos: traduzem-se na participao ativa, consciente e eficaz nas decises que afetam os indivduos e grupos envolvidos. Alm de uma cultura poltica democrtica, informao e razoveis nveis de sofisticao poltica e capital social, esses recursos so fortalecidos pela existncia de um desenho institucional e uma estrutura de oportunidades polticas em que a participao cidad no se restrinja a processos eleitorais para escolha de representantes, mas que preveja a existncia de mecanismos formais de participao mais direta e contnua no controle (accountability), formulao e implementao de polticas. A literatura politolgica costuma reduzir o empoderamento a sua dimenso poltica, pouco considerando aspectos aparentemente distantes, como a auto-estima dos indivduos, mas que certamente tem um peso nas atitudes polticas. Todos os atores detm parcelas desses recursos e ningum os concentra nas quantidades mximas. No entanto, sua distribuio assimtrica e, em geral, corresponde ao grau de empoderamento: quanto maiores forem os recursos, mais empoderado ser seu detentor na medida em que tm mais liberdade para elaborar aes e estratgias de aplicao de tais recursos. Por isso, numa perspectiva normativa, o empoderamento dos grupos de menor status socioeconmicos tem relao direta com uma redistribuio mais igualitria dos recursos do poder no sentido de reduzir a distncia que separa os mais fracos dos estratos hegemnicos.
3.4 MODALIDADES DE EMPODERAMENTO

A primeira modalidade segundo a qual o empoderamento se constitui o empoderamento formal. Este ocorre quando instituies formais, como governos e empresas, 499

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propiciam mecanismos para que o pblico interaja com elas e influencie suas decises (Rich et al.,1995). A segunda modalidade o empoderamento instrumental , que se refere capacidade real do indivduo participar e de influenciar um processo de tomada de deciso (Rich et al., 1995). Tal capacidade determinada pela interao de diversos fatores: conhecimento relevante, recursos materiais, habilidade de persuaso, entre outros, combinados com oportunidades formais e reputao legal para participar. O empoderamento substantivo, segundo Rich et al. (1995), refere-se habilidade em tomar decises que resolvam os problemas ou produzam os resultados desejados. No mbito das decises polticas, nenhuma dessas modalidades de empoderamento , por si s, eficaz, devendo compor-se. Para tanto, necessrio que os cidados e instituies e organizaes formais estabeleam parcerias.
4 BARREIRAS,
LIMITES
PONTOS
CRTICOS
DO
EMPODERAMENTO
Empoderamento no processo sem obstculos e pontos crticos. A barreira mais evidente a insegurana econmica, que impe aos indivduos a luta pela sobrevivncia diria em padres mnimos e a incerteza constante, sobrando pouca energia para aes de outro tipo (Osmani, s/d). Outro obstculo importante a prpria dificuldade dos grupos hegemnicos, vale dizer, empoderados, quererem dividir os recursos de que dispem, principalmente em contextos de menor afluncia e maior autoritarismo um exemplo so polticos e burocratas, que, s vezes, vem nos mecanismos de participao uma ameaa s formas legais de representao17. Isso traz duas conseqncias. A primeira que os processos de descentralizao e empoderamento no dependem apenas do desenho institucional do sistema poltico, mas tambm de fatores conjunturais que constituam estruturas de oportunidade. Um exemplo o fato de polticos ou partidos mais posicionados esquerda estarem nos governos, o que normalmente facilita as coisas, pois nas democracias eleitorais a participao cidad ampla e
Alguns estudos o exemplificam: Celina Souza (2001) mostra a oposio dos vereadores de Porto Alegre (RS) em aceitar uma experincia como o Oramento Participativo e Pedro Jacobi et al. (2004) ressalta as resistncias opostas pelos representantes de rgos governamentais e peritos ampliao da participao de leigos na gesto de recursos hdricos.
17
500

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direta uma prtica mais recorrente entre esses partidos (Osmani, s/d; Souza 2001). Outra conseqncia a necessidade de mobilizao, de aes coletivas coordenadas e estratgicas para que as comunidades busquem aquilo que consideram como direitos seus. A talvez estejam os maiores desafios. A mobilizao enfrenta barreiras, sobretudo em contextos hostis, em que a participao cidad vista como indesejada. Isso, porm, no a impede. Para Souza (2001), a maior dificuldade convencer atores racionais a tomar parte nos processos participativos e fazer com que as decises da populao sejam executadas, pois no curto prazo difcil enxergar resultados na participao e so elevados os custos da participao. O problema maior entre os estratos mais fracos, mais necessitados e com menor habilidade para participar efetivamente da estrutura de governana local e fazer-se ouvir. Indivduos e grupos desempoderados raramente se empoderam espontaneamente. O auxlio de atores externos principalmente de governos, mas tambm da academia, ONGs, movimentos sociais e outros essencial. Isso no quer dizer que o empoderamento seja um processo top down, em que os sujeitos simplesmente no so ouvidos (quando o , normalmente no atinge seus objetivos). De outra parte, o empoderamento, no limite, depende dos sujeitos. Se esses resistirem s iniciativas dos agentes externos, no se obter o empoderamento almejado, por melhores que sejam as intenes. Nesse sentido, uma postura de mediao, e no de determinao pura e simples do que deve ser feito, mais eficaz para a consecuo dos resultados pretendidos. Assim, a mobilizao social no nvel das grassroots e mesmo a mobilizao de agentes e recursos favorveis dentro das agncias fomentam a eficcia dos processos de empoderamento. Isso no quer dizer que o Estado exera um papel secundrio na formulao e conduo das polticas de promoo dos direitos da cidadania. Ao contrrio, a mobilizao no nvel das grassroots pela manuteno do protagonismo estatal na promoo dos direitos e por sua prpria democratizao, numa relao de parceria, principalmente porque o Estado no uma entidade abstrata formado por atores de carne e osso, oriundos da prpria sociedade civil, em suas formas mais ou menos organizadas. Outra limitao do empoderamento o alcance dos projetos que visam increment-lo. Como aponta Perkins (1995), com base em pesquisas de avaliao de projetos desse tipo, iniciativas muito abrangentes so menos eficazes que aes pontuais, de menor alcance, de 501

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nvel familiar, organizacional ou comunitrio. Isso no quer dizer que o empoderamento seja um paliativo para os efeitos colaterais nocivos do sistema econmico, como por vezes se o acusa s vezes, o , como bem alerta Gohn (2004). Numa perspectiva emancipatria, as aes de empoderamento articulam-se com reivindicaes, sujeitos, organizaes e movimentos de amplitude global. Na compreenso de uma infinidade de aes localizadas, vistas separadamente, so apenas isso: aes localizadas. Porm, sinergicamente articuladas numa rede complexa constituem o plo principal de resistncia e transformao da contemporaneidade. Um alerta necessrio: as aes, movimentos e organizaes de empoderamento no detm o monoplio do bem e esto sujeitas a cooptao por esferas mais poderosas conforme se institucionalizem. Isso positivo, quando significa o suprimento de demandas legtimas de cidadania. O outro lado da moeda a perda de autonomia e do vigor para a luta dos movimentos, principalmente quando se vai para o outro lado do balco. E no h muito remdio para isso.
5 ALGUMAS CONSIDERAES
O empoderamento uma categoria complexa, que envolve uma multiplicidade de mtodos e indicadores, os quais dificilmente podem ser universalizados (Zimmerman, 1995). Isso acarreta dificuldades para quem procura operacionaliz-la em pesquisas empricas. Resta ao pesquisador, mantendo o dilogo com os cnones da teoria, construir instrumentos especficos para a realidade a ser investigada. Tais instrumentos seguem a complexidade do tema e pedem a conjugao de diferentes procedimentos quantitativos e qualitativos para que se colete o maior nmero possvel de dados relevantes anlise. Segundo Perkins (1995), a teoria e as pesquisas tm mais utilidade se nascem de um processo colaborativo com a comunidade e seus cidados. As melhores prticas de pesquisa em empoderamento so, elas mesmas, parcerias, negociaes. O autor alerta, ainda, para a necessidade de os resultados das pesquisas sobre empoderamento chegarem aos formuladores de polticas, i.e., na medida em que o empoderamento um processo que traz melhorias concretas, aqueles que o pesquisam devem evitar que os resultados de suas investigaes fiquem abandonados em uma estante. Para tanto, os pesquisadores, para alm de propor um rol de recomendaes, devem conhecer os processos e os formuladores das agendas. Como 502

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conseqncia, o trabalho do pesquisador no termina necessariamente na coleta e anlise de dados, podendo ele participar ativamente de todo o processo, tanto nas etapas de planejamento e avaliao, quanto na formao da agenda propriamente dita e na adoo e implementao desta ou daquela poltica. Nesse sentido, em pesquisas aplicadas, podem agregar, ao papel de analista, os de aprendiz e colaborador.
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PROBLEMATIZANDO O CONCEITO DE EMPODERAMENTO 1

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Expresso de Gohn (2004).

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Figura 1 - Estruturas de participao cidad

Eixo: localizao da participao nas esferas de reproduo social

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ALGUMAS DEFINIES OPERACIONAIS

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3.1 NVEIS OU SUJEITOS DE EMPODERAMENTO

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3.2 MOTIVAES DO EMPODERAMENTO

3.3 PODERES (OU RECURSOS DO EMPODERAMENTO)

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3.4 MODALIDADES DE EMPODERAMENTO

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