Manual Inclusion (Transparencia)

Manual de inclusin Social
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas
2008
ndice
Introduccin................................................................................................4
CAPTULO I: DESCIFRANDO LA EXCLUSIN SOCIAL PARA CONSTRUIR LA INCLUSIN SOCIAL..............................................................................................9 CAPTULO II: LA DIMENSIN ECONMICA DE LA EXCLUSIN. PRIMERAS RESPUESTAS PARA LA INCLUSIN.......................................................................17 CAPTULO III: LAS DIMENSIONES INSTITUCIONAL Y SOCIOCULTURAL DE LA EXCLUSIN........................................................................................................32
El contenido de la presente publicacin es de responsabilidad exclusiva de Transparencia y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea. Asociacin Civil Transparencia Av. Beln 389 - San Isidro, Lima 27, Per Telfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 / Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe Elaboracin de contenidos: Cap I II III y V: Comisin Andina de Juristas (CAJ) Cap. IV: Asociacin Civil Transparencia Equipo responsable: Luis Enrique Aguilar (CAJ) Jaime Mrquez (Transparencia) Edicin: Asociacin Civil Transparencia. Equipo responsable: Emmy Dekker y Juana Nina. Diseo, diagramacin y cartula: Israel Eli Lpez Odicio / eliuodicio@gmail.com Impresin: 500 Primera edicin: Lima, Noviembre de 2008, hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2008-14638 Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin total o parcial de este documento, con propsitos no comerciales, siempre y cuando se otorgue los crditos respectivos a Transparencia. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Unin Europea en el marco del proyecto Tendiendo Puentes entre los Partidos o Movimientos Polticos y las Organizaciones Defensoras de los Derechos Humanos en la Regin Junn.
CAPTULO IV: POLTICA, PARTIDOS POLTICOS E INCLUSIN SOCIAL........................................47 CAPTULO V: EL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERUANO Y LA EXCLUSIN SOCIAL..............................................................................................................62 Anexo.......................................................................76
Introduccin:
Durante los ltimos aos, la inclusin social se ha transformado en la idea rectora de las polticas pblicas, dndole nuevas dimensiones a la actividad del Estado. Durante los aos 90 y la primera dcada de este siglo, hechos como la Cumbre de las Amricas celebrada en Quebec en el 2001, la Conferencia de la Mujer de las Naciones Unidas (1995), la Cumbre Social de las Naciones Unidas (1996) y la Conferencia de las Naciones Unidas contra el Racismo (2001), hicieron posible que la inclusin social se destacara como un objetivo importante para todos los Estados del mundo, en la lucha por la universalidad de los derechos humanos. Diversos rganos internacionales dieron impulso (y asignaron fondos) a estas iniciativas. Se inici as, un cambio relativo respecto a cmo enfrentar el problema de la desigualdad y fragmentacin social. Sin embargo, es difcil sostener que la inclusin social es un resultado nicamente de la reflexin del Estado frente a su realidad social. Si bien hoy las polticas pblicas tienen un inmediato referente en grupos normalmente en situacin de desventaja, fueron los propios actores sociales, a travs de procesos de trabajo conjunto, los que lograron colocar en la agenda pblica su situacin de vulnerabilidad y la necesidad de una intervencin especfica del Estado. Diversos movimientos de lucha por los derechos (de las mujeres, nios, adultos mayores y otros grupos especficos), as como movimientos de lucha contra el racismo y la discriminacin fueron los que permitieron que la idea de inclusin social se desarrollara. QU ES UNA POLTICA PBLICA?1 Una poltica pblica: Es una accin, no una prctica, ni slo un discurso, del Estado dirigido a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos2. Es un conjunto de decisiones: a) decidir que existe un problema; b) decidir que se debe intentar resolver; c) decidir el mejor proceder; d) decidir legislar sobre el tema; e) decidir que se tiene que invertir recursos pblicos en el tema; etc. Implica la utilizacin de la autoridad del Estado, y por lo tanto genera obligaciones y derechos para los ciudadanos Es una respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pblica. Se determina un valor pblico, es decir, una priorizacin del tema frente a otros, debido a su relevancia pblica.
El Per, reconocindose diverso socialmente, se ha incorporado en este impulso de polticas que permitan que aquellos normalmente invisibles para el Estado, se conviertan en destinatarios y, en algunos casos, gestores de su propio desarrollo. Hoy, como veremos ms adelante, en diversos niveles del Estado contamos con leyes y polticas pblicas que ayudan a brindar un tratamiento especfico a los derechos de grupos frecuentemente marginados u olvidados por el Estado. Pero, por qu el Estado tiene que preocuparse por diversos grupos en lugar de procurar polticas pblicas generales, aplicables a todos y todas? La respuesta es la fragmentacin de nuestra sociedad y el impacto diferenciado de la actividad estatal en los ciudadanos y sus derechos. Pese al carcter igualitario de nuestras democracias, se puede constatar que los beneficios y, especialmente, los perjuicios de nuestros procesos econmicos, sociales o polticos no se distribuyen de manera equitativa entre todos, y que la igualdad formalmente establecida para todos, difiere con la desigualdad real que afecta a diversos sectores de la poblacin. Existen numerosos colectivos de personas que, de una u otra forma, sufren con mayor severidad las consecuencias de nuestra fragmentacin social. Acaso alguien duda de la situacin de desventaja de la mujer frente al hombre?, o puede negarse las dificultades de los pobres para cubrir sus necesidades frente a los que tiene ingresos mayores?, o acaso las personas con discapacidad cuentan con todas las facilidades para acceder al trabajo, espacios pblicos, entre otros? Todos tenemos las mismas oportunidades de progreso y acceso a una mejor calidad de vida? Los peruanos, como pasa en muchos pases del mundo, somos iguales ante la ley y las decisiones del Estado, a pesar de nuestras diferencias econmicas, sociales o culturales. Pese a los esfuerzos de diversos gobiernos y otros entes pblicos, y de la propia sociedad civil, la desigualdad entre algunos grupos sociales y los dems ciudadanos es fcilmente verificable. Cuando el sector ms rico de la sociedad recibe el 40% de los ingresos del pas, mientras que el sector ms pobre recibe el 5%, no es posible desconocer la desigualdad existente. Cuando una mujer no tiene las mismas posibilidades de acceder a un empleo que un varn o lograr iguales perspectivas de desarrollo laboral que los varones, tampoco puede desconocerse la diferencia. Y cuando un nio o nia debe de trabajar para ayudar con la economa de su hogar, mientras que otros disfrutan de alimentacin balanceada, educacin y posibilidades de recreacin propias de su edad, es ms difcil desconocer lo apuntado. Profundicemos en el ejemplo de la distribucin del ingreso. En los ltimos aos la tendencia y evolucin de los ndices de desigualdad en la distribucin de los ingresos del pas muestran una acentuacin de la inequidad en la distribucin de los ingresos que el pas obtiene anualmente3. La relacin entre las participaciones de ambos quintiles, que sintetiza la enorme brecha existente entre los grupos ms ricos y ms pobres, revela que aun cuando la desigualdad es heterognea, en casi todos los casos es acentuada.
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1 2
Subirats, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin. Madrid: MAP, 1994. Captulo III. Pallares, Francesc. (1988). Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos. No. 62. Pg. 142
La distribucin de los ingresos es un indicador propuesto en Naciones Unidas (2001) como complementario para el seguimiento de la primera Meta del Milenio. Este indicador divide a la poblacin en cinco partes (llamadas quintiles) y determina cunto de los ingresos anuales de pas recibe cada grupo. Un quintil de ingreso se calcula ordenando la poblacin (de una regin, pas, etc.) desde el individuo ms pobre al ms adinerado, para luego dividirla en 5 partes de igual nmero de individuos; con esto se obtienen 5 quintiles ordenados por sus ingresos, donde el primer quintil ( Q1, I quintil) representa la porcin de la poblacin ms pobre; el segundo quintil (Q2, II quintil), el siguiente nivel y as sucesivamente hasta el quinto quintil (Q5, V quintil), representante de la poblacin ms rica.
Manual de inclusin social
En el Per, la participacin del quintil cinco excede entre 10 y 16 veces a la del quintil uno. A continuacin se presentan algunos datos que sirven de referencia para graficar la situacin de exclusin de los ciudadanos peruanos. Para tener una nocin aproximada de la gravedad del problema, se presentan algunos datos comparados. Ntese que el caso peruano no llega a ser tan alarmante como el boliviano donde, el quintil I (ms pobre) recibe nicamente el 2,2% de los ingresos totales, mientras que el quintil V (ms rico) obtiene el 58% de los ingresos totales, segn el informe de CEPAL.
Amrica Latina: participacin de los hogares en el ingreso total, segn quintil de ingreso, CIRCA 2002
70 60 50 40 30 20 10 0 Brasil Costa Rica Honduras Guatemala Venezuela El Salvador Nicaragua Argentina Paraguay Colombia Ecuador Panam Mxico Rep. Dominicana Uruguay Bolivia Chile Per 35 30 25 20 15 10 5 0 Quintil ms pobre Quintil ms rico Quintil ms rico / quintil ms pobre Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el caribe (CEPAL), a partir de proyecciones efectuadas sobre la base de las encuentas de hogares de los respectivos pases.
quipa y los del trabajo domstico, entre otros. Respecto a esta ltima actividad, alrededor de cien mil nios y nias, en su mayora mujeres, trabajan como empleados del hogar, a quienes se les desconocen sus derechos laborales, con lo cual son vctimas de una doble discriminacin: por razn de gnero y por ser menores de edad. Recientemente, se ha denunciado la explotacin sexual de la cual son vctimas los nios menores de 15 aos en la ciudad de Iquitos, especficamente en las canoas que recorren la zona baja del barrio Beln. Esta nueva modalidad ocurre generalmente de noche y son los propios pobladores los clientes que pagan desde cinco nuevos soles por el servicio sexual con nias cuyas edades oscilan entre los 11 y 15 aos. Estas situaciones de exclusin, marginalidad, desigualdad y pobreza se ven agravadas por una deficiente (y en algunos casos inexistente) labor del Estado. An ahora, pese a las transformaciones que existen al respecto, muchos colectivos no se benefician de las polticas pblicas especficas, y mucho menos son parte en la elaboracin de las mismas. Frente a este escenario, la inclusin social se presenta como una idea renovadora, capaz de significar [] un antdoto contra la pobreza y la desigualdad recalcitrantes, contra los desajustes asociados con la globalizacin y contra el descontento generalizado con polticas pasadas5. Este manual pretende incorporarnos en la identificacin del concepto de inclusin social a partir de su relacin con la nocin de exclusin social (concepto que identifica el contexto de pobreza, marginacin y desigualdad de diversos grupos de personas con caractersticas comunes). En ese sentido, el primer captulo se dirige a la identificacin del concepto de exclusin social y sus mltiples dimensiones, para luego revisar (en los siguientes captulos) respuestas y propuestas para superar la exclusin en la regin Junn, para cuyos lderes polticos y sociales va dirigido este manual. La regin Junn es una de las regiones donde se expresan mejor las contradicciones y diferencias del Per. El carcter eminentemente rural de su poblacin, la presencia de pueblos indgenas amaznicos y la situacin de pobreza de su poblacin, explican la necesidad de que los polticos de la regin cuenten con herramientas para comprender la exclusin y la inclusin social y, sobre todo, para intervenir en su solucin.
Mapa de pobreza en el Per
Regiones Pobreza total Pobreza extrema
La desigualdad de la distribucin se manifiesta en las cifras dadas en el Informe Geo Per, presentada por el Consejo Nacional del Medio Ambiente, donde se seala que cerca de 10 millones de peruanos carecen del servicio de agua potable, no obstante que las dos terceras partes del territorio (concentradas en la Selva) tienen excedentes de agua. Asimismo, existen sectores excluidos de la educacin y diferencias sustanciales de gnero en el acceso a la educacin. Si bien el pas presenta tasas importantes de alfabetismo, la diferencia entre hombres y mujeres alfabetizados es de casi 11%:
Tabla de alfabetismo (2006)4
Total Bolivia Chile Colombia Ecuador Per Venezuela 86.7 95.7 92.8 91 89.1 93 Varones 93.1 95.8 92.9 92.3 94.6 93.3 Mujeres 80.7 95.6 92.7 89.7 83.7 92.7
Huancavelica Hunuco Apurmac Puno Cajamarca Cusco Amazonas Ayacucho

5
88.0 78.9 78.0 78.0 77.4 75.3 74.5 72.5
74.4 61.0 47.4 46.1 50.8 51.3 41.1 45.4
Existen otros sectores excluidos y, por consecuencia, maltratados sin que el Estado intervenga. Es el caso de la labor que realizan los nios de los lavaderos de oro, de las ladrilleras, los nios topos de Are4
Instituto de Estadstica de la UNESCO. http://alfa.minedu.gob.pe/portal/media/2006/estadisticas/Estadistica%20America%20y%20Caribe.htm
Buvinic, Mayra (ed.). Social Inclusin and Economic Development in Latin America. New York: BID, 2004;p.3

Ucayali Loreto San Martn Pasco Piura Lambayeque Ancash Junn La Libertad Tumbes Arequipa Ica Madre de Dios Lima Tacna Moquegua 70.5 70.0 66.9 66.1 63.3 63.0 61.1 57.5 52.1 46.8 44.1 41.7 36.7 33.4 32.8 29.6 44.9 47.2 36.2 33.2 21.4 19.9 33.3 24.3 18.3 7.4 14.5 8.6 11.5 3.1 5.2 7.6
Captulo I:
Descifrando la exclusin social para construir la inclusin social
El concepto de exclusin social El concepto de exclusin social, del cual depende la nocin de inclusin social, es un concepto cuya utilizacin generalizada es relativamente reciente. Inicialmente se utiliz en Europa (Francia, Italia y los pases nrdicos) para referirse a los nuevos problemas sociales y econmicos asociados a la globalizacin6 (por ejemplo: el empleo precario y el subempleo, la insercin econmica, poltica y cultural de los inmigrantes o la desintegracin social producto de diferencias tnicas). Sin embargo, con el tiempo y su difusin, el concepto ha variado. En sus inicios, la exclusin social se defina como [] los mecanismos a travs de los cuales personas y grupos son despojados de la participacin y titularidad de los derechos sociales, o como un proceso que excluye a una parte de la poblacin del disfrute de las oportunidades econmicas y sociales7. En ese sentido, desde su origen, la exclusin social ha sido un concepto que: Ha dado relevancia a los problemas de diversos grupos especficos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Los grupos excluidos guardan semejanzas que originan su diferenciacin del resto de la sociedad y, a partir de esas diferencias (origen tnico, generacional, de gnero, entre otros), su postergacin e invisibilidad frente al Estado y a los grupos no excluidos; Hace referencia principalmente a un proceso de exclusin, antes que a la exclusin como resultado. Es decir, la exclusin social no se usa para identificar causas y consecuencias de la situacin de un grupo determinado, sino que obliga a entender que el contexto de vulnerabilidad que padecen muchos grupos especficos responde a procesos estructurales de largo aliento; Ha caracterizado la situacin de exclusin como la falta de participacin y titularidad de derechos y de goce de oportunidades, estableciendo una relacin directa entre el proceso de marginacin de un grupo y la precariedad de su estatus de ciudadano. En pocas palabras, la exclusin es un proceso ntimamente vinculado a la imposibilidad de ser ciudadano. La exclusin es, adems, un problema de falta de oportunidades econmicas y sociales. Adquiere un carcter multidimensional, donde adems del problema de goce de derechos, es tambin un proceso que limita las oportunidades para participar adecuadamente en la economa del pas o regin (por
La globalizacin es un fenmeno mundial que consiste, entre otras cosas, en la creciente y paulatina interdependencia de las distintas economas nacionales y su integracin a una nica economa de mercado mundial. Si bien puede discreparse sobre sus beneficios y perjuicios, lo cierto es que en la actualidad nadie niega que el proceso de globalizacin existe, y que tiene un impacto importante a nivel econmico. 7 Gacitua, Estanislao. Exclusin Social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y Caribe. Washington: BID-FLACSO; 2000; p. 11.
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Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza (ENAHO), presentado el da 11 de abril del 2002 por el INEI
Como se observa, las cinco regiones de mayor pobreza total en el Per son: Huancavelica (88,0%), Hunuco (78,9%), Apurmac (78,0%), Puno (78,0%) y Cajamarca (77,4%). En Junn el ndice de pobreza es de 57% y 24.3% de extrema pobreza. Lo que llama la atencin es que en la mayora de estas regiones ms pobres se practica la minera a gran escala y, consecuentemente, obtienen grandes ingresos por canon.
ejemplo, los productores de leche o papa que no reciben precios justos por sus productos), y coloca trabas al desarrollo de las identidades particulares de un grupo a nivel social (por ejemplo, los pueblos amaznicos, cuyas diferencias culturales originan que sean frecuentemente discriminados). En Amrica Latina, por otro lado, la exclusin social ha sido un concepto utilizado (con algunas variaciones) en diferentes contextos para explicar los fenmenos de marginalidad y pobreza que se observan en el continente. En realidad, la pobreza puede ser una seal de la exclusin en una sociedad. As, lejos de centrarse en el problema de goce y ejercicio de derechos, la exclusin pas a explicar principalmente la dificultad de determinados grupos para participar en el mercado de trabajo, en la toma de decisiones o la distribucin de los ingresos del Estado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que pobreza y exclusin son conceptos relacionados, pero diferentes:
sociales, que dificulta la realizacin de sus derechos (civiles, econmicos, sociales, culturales y polticos) y su participacin en aspectos considerados como valiosos para una vida colectiva. As, la nocin EXCLUSIN SOCIAL 10 Es la incapacidad de un grupo especfico de participar en el funcionamiento bsico poltico, social y econmico de la sociedad en que vive. Los principales afectados son los grupos especficamente definidos, que comparten algunas caractersticas comunes que originan su marginacin, estigmatizacin y discriminacin. Tiene como causa las propias interacciones de los diversos actores sociales, donde determinados sectores sociales que tienen ms accesos a los ingresos y el poder estatal, asumen y deciden como vlido dejar de lado a otros sectores en la toma y aplicacin de las decisiones pblicas, pese a la igualdad formal o reconocida por el texto constitucional. En ese sentido, su solucin es compleja y amerita la intervencin de toda la sociedad (individual y colectivamente) y, especialmente del Estado como agente articulador social y garante del poder pblico. Las mltiples dimensiones de la exclusin social La exclusin tiene, como otros conceptos que hacen referencia a situaciones complejas, mltiples dimensiones que pueden ser reducidas a tres principales: i. Dimensin econmica: Por su situacin de exclusin un grupo es privado de la posibilidad de acceder y participar en los sistemas econmicos para ofrecer o contratar productos y servicios que garanticen sus necesidades bsicas (por ejemplo, la exclusin de la economa formal de millones de personas, especialmente los ms pobres, debido a los altos costos, trmites y diversas cargas y licencias que es necesario en toda economa formal para gozar de los beneficios de la legalidad como por ejemplo, el crdito. Los que tienen recursos y capital inicial importante s pueden disfrutar de esos beneficios. Otro ejemplo, es la dificultad de acceso al crdito por parte de los jvenes. ii. Dimensin poltica e institucional: Implica para el grupo excluido, individual y colectivamente, la carencia o dificultades en el goce y ejercicio de sus derechos humanos que garantizan su participacin en la toma de decisiones pblicas (por ejemplo, el menor acceso de las mujeres a los cargos de direccin de las empresas o a espacios polticos de mayor envergadura, pese a que en los ltimos aos se registran avances11.
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Diferencias entre las nociones de pobreza y exclusin social8

Rasgos de diferenciacin Pobreza Exclusin social
Situacin Sujetos afectados Dimensiones Tendencias sociales asociadas Riesgos aadidos
Es un estado (se es pobre) Individuos (un individuo es pobre, sin importar si forma parte de un grupo social) Bsicamente unidimensional (hace referencia a las carencias econmicas) Pauperizacin (la sociedad se empobrece)
Es un proceso (se est en un proceso de exclusin) Grupos sociales (solo aquellos que guardan caractersticas comunes pueden entenderse excluidos) Multidimensional ( se explica por las dificultades que tiene un grupo en participar de la vida econmica, social y cultural de un pas o regin) Dualizacin social (la sociedad se divide y, a la larga se fragmenta)
Marginacin social (el individuo no puede participar integral- Crisis de los nexos sociales (las relaciones entre los excluidos y los mente en la sociedad) dems integrantes de la sociedad se fracturan)
El debate latinoamericano tambin rescat los problemas de integracin de estos grupos sociales afectados con su medio o la sociedad. As, se constat que la situacin de riesgo de algunos grupos sociales no solamente se debe a la falta de goce de derechos y sus consecuencias econmicas, sino que la exclusin social tambin implica el apartamiento de la corriente principal de la sociedad; es decir, aunque quieran integrarse, se les imposibilita participar del ncleo social dominante. La exclusin social, por lo tanto, pas de ser una caracterstica de un grupo social especfico (grupo excluido), a ser una caracterstica de una sociedad determinada (sociedad excluyente). En este sentido, la exclusin social se refiere a las instituciones y las reglas, formales e informales, tcitas y explcitas, que permiten y limitan la interaccin humana en una sociedad9, y centra su preocupacin en cmo superar las barreras que impiden la integracin o cohesin de la sociedad. En estos trminos, y aunque todava bajo mucho debate, se puede decir que el concepto de exclusin social puede definirse como: el reconocimiento de la situacin de riesgo de diversos grupos
J.F. Tezanos (1999): Tendencias de dualizacin y exclusin social en las sociedades avanzadas. Un marco para el anlisis, Sistema, Madrid, p.32. 9 Ver: http://www.iadb.org/exr/events/conference/pdf/oakleypeter1_es.pdf
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Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;p.6 A pesar del incremento progresivo de la presencia de mujeres a nivel parlamentario (el 22% en el 2000; el 18% en el 2001 y el 29% en el 2006 de los congresistas son mujeres), a nivel regional y local esta presencia es casi mnima (0% en presidencias regionales y slo el 2% de las alcaldas provinciales estn ocupadas por mujeres).
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Grupo excluido Lesbianas, gays, travestis y bisexuales (LGTB) Caractersticas que comparten Ejercicio de su sexualidad diferente a la heterosexual. Situaciones expecficas que expresan la exclusin Imposibilidad de modificar su identidad frente al Estado (sexo), cuando lo requieren. Discriminacin por heterosexuales (heteronormalidad). Agresiones fsicas. Malas condiciones de salubridad. Pocas posibilidades de re-insercin social. Los jvenes suelen presentar problemas ms graves de: embarazo precoz, ndices de VIH/SIDA, muertes por causas externas, menos posibilidades para autonomizarse independizarse?,etc.
iii. Dimensin sociocultural: La exclusin implica el desconocimiento de las identidades y particularidades de gnero, generacionales, tnicas, religiosas o las preferencias o tendencias de ciertos individuos y grupos sociales. Por estas caractersticas, los grupos sufren estigma y discriminacin por parte del grupo social dominante y desatencin por parte del Estado (por ejemplo; los indgenas ashaninkas que no cuentan con la posibilidad de acceder a una educacin bilinge). Como podemos notar, el concepto de exclusin hace referencia a un proceso que genera una situacin compleja para quien es excluido. En ese sentido, las soluciones frente la exclusin social necesitan responder a esta multi-dimensionalidad.
Personas detenidas Jvenes
Privacin de libertad. Edad.
Cules son los grupos excluidos? En general, se puede sostener que todo grupo que, compartiendo una caracterstica especfica, tenga que compartir una situacin de marginacin en el goce de sus derechos y en su participacin en la vida poltica, econmica, social o cultural de su localidad, puede ser considera un grupo excluido. En ese sentido, pueden ser considerados grupos excluidos:
Grupos excluidos
Grupo excluido Personas de la tercera edad Mujeres Caractersticas que comparten Avanzada edad que disminuye capacidades fsicas y mentales. Situaciones expecficas que expresan la exclusin Necesidad de atencin preferente. Falta de atencin a enfermedades propias de su edad.
Debe tenerse en cuenta que, a diferencia de la discriminacin12, la pertenencia a un grupo excluido no genera derechos especficos exigibles al Estado o a otros ciudadanos. La constatacin de la situacin de exclusin y la condicin de un grupo como excluido tiene relevancia para la identificacin de la situacin que solo se explica estructuralmente, y para la determinacin de las decisiones pblicas que busque acabar con tales situaciones; pero no es relevante en relacin a derechos y deberes del Estado y sus ciudadanos. Debe sealarse que normalmente un grupo discriminado ser tambin excluido, porque las discriminaciones son problemas que tienen sus orgenes en procesos estructurales de diferenciacin y trato desigual. Sin embargo, no siempre todo grupo excluido ser necesariamente un grupo discriminado. El ejemplo ms claro es el de las personas privadas de libertad, a quienes no se les considera como un grupo histricamente discriminado, pero s se les reconoce su situacin de marginalidad social y frente al Estado. Por lo dems, la discriminacin es una situacin de hecho, concreta y particular de diferenciacin basada en motivos jurdicamente prohibidos. Por el contrario, la exclusin refiere a un proceso continuo, duradero y estructural de impedimento o limitaciones generales en el goce de derechos y de participacin social, econmica, poltica o cultural. Qu caracteriza a los grupos en situacin de exclusin social? Finalmente, debe tomarse en cuenta que el desarrollo histrico de nuestras sociedades ha demostrado que: CARACTERSTICAS COMUNES DE LAS POBLACIONES EXCLUIDAS13 Invisibilidad Los grupos socialmente excluidos son invisibles en las polticas oficiales del Estado.
Patrones sociales que establecen roles de cuidado Falta de acceso al empleo e igual salario que el hombre. y subordinacin frente al varn. Limitada participacin en la poltica en equidad. Edad. Maltrato, sin proteccin del Estado. No consulta en cuestiones que los afectan (proceso educativo). Falta de acceso y asistencia en locales pblicos (Ejm: parapljicos). Falta de facilidades para estudiar (Ejm: ciegos y sordomudos). Falta de consulta y participacin en las concesiones de sus tierras ancestrales. No reconocimiento (legal y en los hechos) de su lengua, justicia y forma de tomar de decisiones. Falta de acceso a tratamiento especfico (retrovirales). Estigmatizacin por la posibilidad de contagio.
Nios y nias
Personas con discapacidad
Impedimento fsico y mental.
Pueblos indgenas
Origen tnico, que hace que compartan una lengua, cultura, justicia y organizacin diferente a las ordinarias. Portadores de virus o enfermedad.
Personas con VIH/SIDA
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Al respecto, ver Manual de derechos humanos. Asociacin Civil Transparencia, Junio de 2008. En base a: Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;
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Pobreza
Los grupos excluidos suelen compartir, adems de la caracterstica que los identifica, situaciones de pobreza y falta de oportunidades de modo permanente antes que transitorio, persistiendo por generaciones. Sufren estigmatizacin (el aspecto que los diferencia es vinculado con atributos negativos que separan a los individuos entre nosotros y ellos, normalmente hay oculto un dominio del poder). Sufren discriminacin (resultado de la imposicin social de ciertos roles sociales a individuos que comparten el mismo gnero, edad, origen tnico o racial, entre otros, en la que la herencia de discriminacin pasada desalienta a los individuos a postularse para determinados empleos, concurrir a centros de salud o defender sus derechos). Los sectores socialmente excluidos sufren desventajas acumulativas cuando las personas presentan dos o ms de las caractersticas adscritas que conducen a la exclusin de grupos. Por ejemplo, las necesidades de las mujeres indgenas no son similares a las necesidades de las dems mujeres. En ese sentido, mientras ms caractersticas de exclusin compartan, su situacin ser ms compleja (imaginemos la situacin de una mujer joven, lesbiana, invidente, que ha quedado embarazada).
bien dispuesto. La inclusin no ocurre naturalmente como consecuencia del crecimiento econmico o la modernizacin institucional, sino que requiere un liderazgo social y poltico decidido. La inclusin no slo implica cambiar los resultados, sino fundamentalmente los procesos que producen y reproducen resultados que fomentan la exclusin. Las polticas que favorecen la inclusin representan una transformacin significativa con respecto a la manera en que se asignan los recursos, se gobiernan las instituciones polticas o se accede a las oportunidades. La inclusin tiene por objeto lograr la igualdad de acceso y de oportunidades para los excluidos incorporndolos en las estructuras sociales, polticas e institucionales donde se toman las decisiones sobre el acceso y las oportunidades. Por lo tanto, estas polticas no implican simplemente la creacin de nuevos ministerios ni el diseo de nuevos programas; se requieren cambios en los modos de tomar decisiones sociales, econmicas y polticas. Las polticas pblicas que fomenten la inclusin implican ir ms all de los cambios en la proteccin de los derechos de los grupos excluidos. Es preciso que se realicen transformaciones a nivel normativo para proteger y promover los derechos de los grupos excluidos. El marco institucional debe superar el entorno discriminatorio y la estigmatizacin de dichos grupos, fenmenos que tienen su origen y continan existiendo como resultado de las prcticas pasadas de estas instituciones. Para que los cambios normativos sean efectivos, las instituciones deben modificar la manera en que funcionan, contratan empleados, y hacen cumplir las leyes y los reglamentos. Esto, a su vez, se materializa en cambios en la implementacin de programas y polticas, con la esperanza de producir una mayor inclusin que retroalimente el proceso, fortaleciendo la posicin de los grupos excluidos para inducir transformaciones a nivel normativo, institucional y de las polticas que se adoptan.
Estigma y discriminacin
Desventajas acumulativas
El concepto de inclusin social El concepto de exclusin social y sus mltiples dimensiones nos permiten definir la inclusin social como los esfuerzos polticos del Estado o los procesos sociales que buscan colaborar para que sectores sociales especficos, frecuentemente excluidos sean reconocidos en su igualdad de derechos y en sus mismas oportunidades de integracin social, econmica y cultural respecto a otros sectores. Es decir, la inclusin social hace referencia a los mecanismos institucionales y sociales que buscan superar las causas y consecuencias de la exclusin social En trminos muy simples, la importancia de la exclusin social radica en que nos permite reconocer que existen procesos institucionales en los que, de facto, algunos sectores no son partcipes, lo que implica, de por s una injusta situacin de vulnerabilidad14, la inclusin social permite pensar una matriz de polticas tendientes a intervenir en las causas de esa exclusin, tomando en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales excluidos para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los derechos que los definen como ciudadanos. Debe tomarse en cuenta que15: Histricamente, los procesos de inclusin han sido impulsados por un activo liderazgo social y poltico. La historia demuestra que los impulsos para la inclusin se han logrado gracias a la interaccin entre una sociedad civil activa y sus organizaciones, y un liderazgo poltico
14 15
Conclusiones Durante los ltimos aos, la inclusin social se ha transformado en la idea rectora de las polticas pblicas. stas, tienden a incluir a sectores vulnerables y tradicionalmente excluidos, en los beneficios de la redistribucin social de la riqueza y las oportunidades. El Estado elabora polticas pblicas generales. Sin embargo, la consideracin especial de sectores excluidos es una garanta que las polticas pblicas tienen un carcter integrador y a favor de los ciudadanos de una comunidad poltica. La inclusin en las polticas pblicas nace como consecuencia de la consideracin por parte del Estado, de la fragmentacin de nuestra sociedad y el impacto diferenciado de la actividad estatal en los ciudadanos y sus derechos. La exclusin social tiene una dimensin mltiple. Reconoce exclusiones econmicas, polticas e ins15
Gacitua, Estanislao. Op. Cit.; p. 14. Tomado de: AA.VV. Los de afuera? Patrones cambiantes de la exclusin en Amrica Latina. Washington: BID, 2007; p. 15.
14
titucionales as como socioculturales. La inclusin social se concibe a partir de su relacin con la nocin de exclusin social (concepto que identifica el contexto de pobreza, marginacin y desigualdad de diversos grupos de personas con caractersticas comunes). La inclusin social permite pensar una matriz de polticas tendientes a intervenir en las causas de la exclusin identificada en el pas, tomando en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales excluidos para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los derechos que los definen como ciudadanos.
Captulo II:
La dimensin econmica de la exclusin. Primeras respuestas para la inclusin
La exclusin econmica: primera consecuencia de la exclusin social Como sealamos en el captulo anterior, la exclusin social tiene tres dimensiones claramente diferenciables, las cuales no siempre afectan a la poblacin en las mismas proporciones. La primera dimensin, normalmente la ms visible, hace referencia a las consecuencias econmicas de la exclusin, y se le denomina exclusin econmica. Dicha exclusin se define a partir de la capacidad y medios con los que cuentan los diversos grupos sociales para participar activamente (o no) en los sistemas econmicos de su sociedad (mercados) o, como decamos antes, en la oferta y demanda libre y en igualdad de condiciones de bienes y servicios necesarios para la subsistencia de su sociedad. Normalmente, los grupos afectados por la dimensin econmica de la exclusin suelen tener mayores dificultades para acceder y transferir bienes y servicios que los grupos no excluidos. Esto tiene como consecuencia situaciones de marginalidad econmica o pobreza (expresiones ms extremas de la exclusin), pero tambin dificultades especficas que los colocan en situacin de desventaja econmica frente a otros grupos sociales. Esta situacin se genera bsicamente porque, contrariamente a la idea general del mercado libre, las personas no participan en igualdad de condiciones en los mercados. Corrientemente se piensa que los individuos pueden comprar y vender mercancas y servicios tanto como puedan y deseen, siempre que puedan pagar el precio que alguien ofrece cobrar u ofertar a un precio que otro quiera pagar. Sin embargo eso no es siempre cierto. Mercado libre y competencia perfecta 16 Es aquel sistema econmico donde los precios de bienes o servicios son acordados a partir del consentimiento de las personas que ofertan o demandan bienes. El libre mercado presupone que esta libertad de intercambio de bienes y servicios se desarrolla en igualdad, pero tambin supone una serie de condiciones que garanticen la competencia perfecta: 1. Existencia de un elevado nmero de oferentes y demandantes. La decisin individual de cada uno de ellos ejercer escasa influencia sobre el mercado global.
16
En base a: AAVV. Apuntes de Curso de Macroeconoma (mecanografiado); y Thompson, Ivan. La Competencia Perfecta. En: http://www.promonegocios.net/mercado/competencia-perfecta.html
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2. Homogeneidad del producto. No existen diferencias entre los productos que venden los oferentes. 3. Transparencia del mercado. Todos los participantes tienen pleno conocimiento de las condiciones generales en que opera el mercado. 4. Libertad de entrada y salida de empresas. Todas las empresas, cuando lo deseen, podrn entrar y salir del mercado. 5. Libre acceso a la informacin. 6. Libre acceso a recursos. No debe haber restricciones indebidas para acceder a los insumos (humanos y de capital) necesarios para producir un bien o brindar un servicio. 7. Beneficio igual a cero en el largo plazo. A medida que ingresan nuevos competidores, los precios disminuyen y la rentabilidad econmica se vuelve normal, es decir, con un valor de cero. En contexto de exclusin, estos presupuestos normalmente no se cumplen, debido a las dificultades que tienen los grupos excluidos para poder competir en condiciones de igualdad.
El precio18 de los bienes o servicios que ofrecen es demasiado elevado frente a otros existentes en el mercado (por ejemplo, las empresas injustamente prefieren contratar a hombres porque las mujeres pueden quedar embarazadas, lo que implicara reconocerles el derecho al descanso pre y post natal, y una asignacin familiar). La denominada dotacin inicial de activos y el origen de la exclusin econmica La primera pregunta frente a la situacin de exclusin econmica se encuentra en por qu se produce? La respuesta, algo compleja, es que nuestra participacin en la economa depende de una condicin previa que difcilmente se cumple a cabalidad en los grupos excluidos. Por lo general, una persona para desarrollar bienes y servicios depende de lo que se conoce como una dotacin inicial de activos, es decir, de todo aquello que le es til para elaborar un bien o desempear un servicio. Por ejemplo: La educacin formal (primaria, secundaria o superior) y no formal (saberes y creencias, experticias familiares o comunales, etc.) que recibe; Las capacidades fsicas y mentales que nos predisponen a desarrollar un empleo de mejor manera que otro19, Los recursos econmicos familiares que pueden permitir iniciar un negocio (o no); Los bienes adquiridos por la familia o grupo (tierras, viviendas, etc.); entre otros. En general, el mercado libre supone que todas las personas tenemos las mismas posibilidades para desarrollar una dotacin inicial de activos. Sin embargo, existen casos que ilustran lo contrario, por ejemplo: El acceso a crditos agrarios para pequeos productores: normalmente, son muy pocos los bancos que brindan crditos agrarios a las personas y cuando lo hacen, imponen altas tasas de inters. Esto sucede debido a que, para los bancos, existe demasiada incertidumbre respecto a las posibilidades de xito de un pequeo productor en su negocio. En este caso la dotacin inicial de activos tambin influye porque, por ejemplo, aquel pequeo productor que cuenta con bienes puede hipotecar stos o darlos en prenda al banco y as tendr ms posibilidades de conseguir un prstamo. Otro factor importante es la formalidad del negocio, pues los crditos hipotecarios muchas veces dependen del carcter formal o informal de la actividad. Este factor, en un contexto donde el 75% de las micro y pequeas empresas son informales, es un factor de exclusin. Un caso menos evidente en trminos de exclusin (pero quiz ms indignante) es la situacin de las
Precio no hace referencia a dinero, sino al valor que damos a un bien o servicio. En ese sentido, ese valor podr verse traducido en dinero, pero tambin en un bien o servicio que uno est dispuesto a aceptar a cambio del nuestro. 19 Si bien se acepta que los seres humanos estamos en la capacidad de desarrollar cualquier actividad, est probado cientficamente que nacemos con algunas predisposiciones mentales para desarrollarnos mejor en determinadas tareas. Lo importante para el anlisis es que existen grupos excluidos (por ejemplo, las personas con discapacidad) que no pueden desarrollar todas sus capacidades fsicas y mentales. Esta situacin se vuelve un gran problema si tomamos en cuenta que un mercado de bienes y servicios presupone que todos nacemos con las mismas capacidades.
18
Existen casos en los que las personas no cuentan necesariamente con la capacidad de comprar o vender todo lo que podra ofrecer el mercado o con las condiciones suficientes para competir adecuadamente. Por ejemplo, cuando: No hay suficientes bienes (escasez) o estn fuera de alcance (no puedo pagar su precio). Muchas personas ofrecen el mismo servicio (el caso del obrero que tiene fuerza y capacidad para trabajar en una obra pblica, pero ya fue contratado todo el personal necesario)17. No se cuenta con informacin sobre el origen, estado y costo del bien, datos que normalmente nos permiten determinar el costo real del bien o servicio y cuanto estamos dispuestos a pagar. Estas situaciones parecieran ser expresiones generales de un sistema donde algunos ganan y otros pierden. Sin embargo, en pases como el Per se ha demostrado que esta imposibilidad que tienen muchas personas de competir en condiciones de igualdad, es consecuencia de una serie de factores estructurales relacionados a su pertenencia a determinado grupo de la sociedad. Segn la teora econmica, se puede resumir que las personas que pertenecen a los grupos excluidos ven expresadas sus dificultades de participar libremente en la economa de un pas en: Su incapacidad para pagar lo suficiente por un bien o servicio indispensable para satisfacer una necesidad o alguno alternativo que lo reemplace (por ejemplo, las personas infectadas con VIH/SIDA que no pueden pagar los elevados costos de los medicamentos que detienen el avance de la enfermedad), o
17
Al respecto, ver: Figueroa, Adolfo. Lima: OIT, 1996; p. 31.
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nias y nios trabajadores informales. La mayora de estas nias y nios son empleados, muchas veces por los propios familiares, para labores minsculas pero ms exigentes y dainas. Como el nio no tiene una dotacin inicial de activos (experiencia, capacidad fsica, entre otros), normalmente es empleado para labores menores como el trabajo en canteras trasladando piedras, reciclaje de basura, estibadores, y otras formas normalmente consideradas como las peores formas de trabajo infantil. En este caso, los nios y nias no tienen posibilidad alguna de competir con los adultos, porque su dotacin inicial de activos les impide desempearse en labores menos peligrosas, aunque lo deseable es que un nio no trabaje. No obstante, lo ms preocupante es que su participacin en estos trabajos les impide recolectar insumos o activos para su vida econmica futura (no asisten a la escuela; tienen bajos ndices de salud y su esperanza de vida disminuye, entre otros factores). Es decir, el nio que trabaja, ser excluido en el futuro debido a que no contar con suficientes capacidades fsicas, econmicas, educativas, etc.
Actividades de nios y adolecentes en el Per, Lima y Junn (de 6 a 17 aos)
Poblacin Estudia y trabaja Solo estudia Solo trabaja No trabaja, no estudia
La importancia del empleo y el salario justo en la exclusin econmica En el marco de la exclusin econmica, el mercado laboral de un pas cumple una funcin fundamental en materia de exclusin e inclusin social. Debido a que el trabajo representa la fuente principal (en muchos casos, la nica) de ingresos de la vasta mayora de personas, el desempleo, el subempleo o los bajos salarios imponen importantes privaciones para los trabajadores y sus familias. En esta materia, el principal escollo son las posibilidades de un grupo para acceder al empleo. En el caso de Junn, en el siguiente cuadro podemos notar que la mayora de su poblacin econmicamente activa se desarrolla en sectores caracterizados por los bajos salarios (trabajos no calificados pen, vendedor ambulante- y servicios personales, vendedores de comercios, entre otros), as como en sectores caracterizados por la informalidad y las malas condiciones de trabajo (sector agrcola, obreros de construccin, operadores de minas).
Actividades de nios y adolecentes en el Per, Lima y Junn (de 6 a 17 aos)
Ocupacin principal Hombres % Mujeres % Total
Miembros del poder ejecutivo y legislativo, directores de la administracin pblica y empresas Profesores, cientficos e intelectuales Tcnicos de nivel medio y trabajadores asimilados Jefes y empleados de oficina Trabajadores de servicios personales calificados y vendedores de comercio y mercado. Agricultores, trabajo calificado agropecuario y pesqueros Obreros y operadores minas, industria manufacturera y otros Obreros de construccin, confeccin, papel, fabricas Trabajadores de servicios no calificados pen, vendedores ambulantes y afines Otra Ocupacin no especificada Desocupado
678 22,434 12,203 5,879 23,889 74,903 28,690 37,881 78,105 2,392 3,987 12,432 303,473
75 52 65 46 40 85 81 96 59 91 40 65 65
231 20,836 6,617 6,793 36,198 13,727 6,625 1,535 54,655 251 5,862 6,566 159,896
25 48 35 54 60 15 19 4 41 9 60 35 35
909 43,270 18,820 12,672 60,087 88,630 35,315 39,416 132,760 2,643 9,849 18,998 463,369
Per Lima Junn
21.1 8.9 19.3
5.4 3.4 3.9
69.4 83.4 71.9
4.1 4.2 4.9
Fuente: INEI. Encuesta Nacional de hogares sobre condiciones de vida y pobreza, 2001.
Un tercer ejemplo es el caso de la mujer y la restriccin social de su rol a las labores del hogar. Esta situacin genera que un alto nmero de mujeres se vean imposibilitadas de acceder a la educacin en alguno de sus niveles. En el cuadro a continuacin podemos apreciar que en Junn existen casi el doble de mujeres que hombres sin algn nivel de educacin. Generalmente, esta situacin se debe a los efectos de la exclusin social que la mujer sufre en trminos socio-culturales (reduccin de su participacin a roles del hogar y cuidado, entre otros), tema que ser abordado en el siguiente captulo.
Nivel educativo alcanzado por personas de 3 y ms aos de edad en Junn
Nivel educativo alcanzado Sexo Total Sin nivel Educacin inicial Primaria Secundaria Sup. No univ. Incompleta Sup. No univ. Completa Sup. Univ. Incompleta Sup. Univ. Completa
TOTAL
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
Total Hombres Mujeres
1,136,875 561,575 575,300
130,950 49,585 81,365
29,779 15,049 14,730
387,806 185,398 202,408
375,674 204,120 171,554
48,279 24,468 23,811
52,462 23,776 28,686
43,619 23,655 19,964
68,306 35,524 32,782
Ahora, si observamos los datos relacionados a las mujeres de Junn que forman parte de la poblacin econmicamente activa, podemos notar que: De las 909 personas que en la regin Junn cuentan con altos cargos en la administracin pblica o son empresarios a gran escala, nicamente, 231 son mujeres (25%). La mujer prcticamente ha podido vencer las barreras que le impedan participar en las esferas de trabajos altamente calificados (cientficos e intelectuales), sin embargo, todava no puede acceder en la misma proporcin que los hombres a trabajos de nivel medio, o en el sector agrcola. La participacin de las mujeres en trabajos de baja calificacin es minscula, en aquellos trabajos tradicionalmente considerados de hombres (obreros de construccin u operarios de minas). Es decir, la mujer si no logra obtener una elevada calificacin acadmica, ve reducida sus posibilidades de trabajo, a diferencia de los hombres. 21
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
Estos son ejemplos concretos en que el problema de la exclusin econmica de determinados grupos no es necesariamente consecuencia natural de la libertad e igualdad del mercado, sino tambin producto de factores diferentes a los econmicos. Para poder participar del mercado una persona debe desarrollar capacidades especficas. Como hemos visto, los grupos excluidos tienen mayores dificultades para desarrollar esas capacidades, por factores econmicos, pero tambin culturales, educativos, entre otros. 20
En Junn, slo el 30% de su poblacin tiene posibilidades de desarrollar actividades altamente remuneradas. En el caso de las mujeres, su situacin es ms crtica porque adems de compartir esta situacin con los hombres, en trminos generales ellas slo ocupan el 35% del total de empleos en la regin. De otro lado, el acceso a un empleo formal el cual garantiza contar con un seguro mdico y seguridad social, permite a los trabajadores vincularse con el rgimen tributario y de servicios sociales. En el caso de Junn, podemos notar que del total de su poblacin, nicamente el 30% cuenta con algn tipo de afiliacin a un seguro de salud, frente a una gran mayora que no cuenta con seguro alguno. Dicha situacin, se acenta ms en zonas rurales, donde el 72% de la poblacin no cuenta con seguro alguno, frente a un 68% de la poblacin urbana.
Afiliacin a seguro de salud en Junn
Afiliado a algn seguro de salud Junn Seguro Integral de Salud (SIS) % Essalud % Otro seguro de salud % Ninguno % Total
Los gobiernos regionales, la promocin del empleo y la proteccin de grupos excluidos Los gobiernos regionales tienen una serie de competencias exclusivas relacionadas al impulso de la economa regional y, por lo tanto, con un impacto directo en la mejora de la situacin del empleo. No obstante, comparten con el gobierno central competencias para la promocin del empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos pblicos y privados (Artculo 36 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales). Acuerdo de gobernabilidad para la regin Junn21 EJE ECONMICO: EMPLEO Y COMPETITIVIDAD REGIONAL. 5. Considerando que el agro es la principal actividad econmica de la Regin, donde el 95% de los productores son pequeas unidades productivas, se promover la organizacin asociativa, con el desarrollo de sus capacidades para su articulacin a los mercados; promoviendo la agricultura sostenible. 6. Promover la asociatividad y la competitividad para mejorar la produccin y productividad agropecuaria, agroindustria, turismo y artesana mejorando la articulacin al mercado interno y externo, fortaleciendo la seguridad alimentaria y el desarrollo de capacidades con equidad de gnero e inclusin; fomentando un sistema comercial multilateral no discriminatorio y equitativo. 7. Propiciar condiciones favorables para promover la inversin privada Regional, Nacional y Externa en las actividades econmicas, cautelando la responsabilidad social y ambiental. 8. Planificar e implementar el saneamiento, ordenamiento y organizacin del territorio con un enfoque de desarrollo territorial, que permita potenciar el desarrollo de cadenas productivas en una lgica de Corredores Econmicos y/o Cuencas. 9. Promover un rol ms activo de las universidades para la investigacin, la innovacin de productos exportables y la generacin de empleo especializado. Bajo esta funcin, los gobiernos regionales deben asumir un rol protagnico, especialmente en la promocin del acceso a un empleo decente de los diversos grupos generalmente excluidos (mujeres, jvenes o adultos mayores) y la eliminacin del trabajo para otros (trabajo infantil y adolecente, proteccin de aquellos que realizan trabajos de alto riesgo), tal y como lo establece el Acuerdo Nacional. Acuerdo nacional: exclusin social y empleo22 El Acuerdo Nacional, dentro de su Decimocuarta Poltica de Estado, Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo, ha establecido una serie de metas a alcanzar en relacin al empleo, especifi21
Rural Urbana Total
89,391 71,422 160,813
22.3 8.7 13.1
15,718 153,918 169,636
3.9 18.7 13.8
5,940 33,615 39,555
1.5 4.1 3.2
289,592 568,696 858,288
72.4 68.9 70.0
400,211 825,263 1,225,474
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007.
De todos los aspectos de la relacin entre la exclusin social y el empleo, el ms visible y que ms atencin ha logrado desde el Estado es la imposibilidad o dificultad de un grupo excluido para acceder al empleo, especialmente a aquellos trabajos decentes.
Componentes del trabajo decente20

Libertad de opinin y participacin en toma de decisiones
Remuneracin justa
Seguridad en el lugar de trabajo
TRABAJO DECENTE
Proteccin social para las familias
Mejores perspectivas para el desarrollo personal
Posibilidades de Integracin social
20
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). En: http://www.ilo.org/public/spanish/decent.htm
22
Acuerdo firmado en el 2006 por los candidatos a la Presidencia Regional de Junn. Texto completo en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-region.shtml?x=8393 Acuerdo Nacional. Matrices de las 31 Polticas de Estado. En: http://www.acuerdonacional.gob.pe/Matrices/Mayo-2004/Matriz-14.pdf
22
23
cando objetivos especficos relacionados a grupos en situacin de exclusin social: (i) Fomentar la eliminacin de la brecha de extrema desigualdad entre los que perciben ms ingresos y los que perciben menos. (j) Fomentar que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino y de los adultos mayores y jvenes. (m) Garantizar una retribucin adecuada por los bienes y servicios producidos por la poblacin rural en agricultura, artesana u otras modalidades. (n) Erradicar las peores formas de trabajo infantil y, en general, proteger a los nios y adolescentes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educacin, salud o desarrollo fsico, mental, espiritual, moral o social. (o) Promover mejores condiciones de trabajo y proteger adecuadamente los derechos de las trabajadoras del hogar.
De qu depende la exclusin de una persona con discapacidad24 De la severidad de la discapacidad: cuanto ms severa sea la discapacidad, ms profunda ser en trminos relativos la exclusin social ligada a ella. Este factor hace referencia a la existencia de una o ms discapacidades en la misma persona. De la etapa del ciclo de vida en la que sta fue adquirida: mientras ms temprana sea la adquisicin de la discapacidad, mayor ser su impacto negativo sobre la calidad de vida y el bienestar de la persona con discapacidad debido a la influencia que sta ejerce sobre sus posibilidades de acumulacin de activos; Del grado de equidad de la sociedad: aquellas sociedades donde la desigualdad es ms elevada, las instituciones bsicas son por lo general ms excluyentes, por lo cual habr de esperarse que la intensidad con la que se excluye a las personas con discapacidad [] sea mayor en este tipo de sociedades. Grados de discapacidad Leve: Realiza las actividades y es capaz de mantenerlas con dificultad, pero sin ayuda. ES INDEPENDIENTE. Moderada: Realiza las actividades y las mantiene con ciertas ayudas biomecnicas, audiovisuales o la ayuda de otra persona. ES AUTOSUFICIENTE Severa: Slo puede realizar la actividad cuando alguien est con l la mayor parte del tiempo y en algunos casos aun teniendo ayuda biomecnica no desarrolla actividades sin asistencia de una persona. ES DEPENDIENTE. Como puede verse en el siguiente grfico25, la mayora de personas con discapacidad que tienen una ocupacin suelen desarrollar labores de manera independiente, la cual se debe a la resistencia de las empresas a contratarlos. Es ms, el cuadro demuestra que mientras ms discapacidades se tienen, el trabajo independiente se va convirtiendo en la nica opcin posible.
Poblacin ocupada con discapacidad: Categora de ocupacin por cantidad de discapacitados
Categora de ocupacin Total Una sola discapacidad Dos discapacidades Tres o ms discapacidades
En el caso de Junn, el Gobierno Regional ha definido como uno de los objetivos estratgicos de su Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo la promocin del [] empleo digno y productivo, la insercin en el mercado de trabajo en un marco de igualdad de oportunidades, especialmente para los grupos ms vulnerables (Objetivo 2)23. Las medidas sealadas por el Acuerdo Nacional, que buscan la inclusin econmica de grupos frecuentemente excluidos, han sido tomadas en cuenta al momento de elaborar este objetivo regional y deben ser criterios orientadores de las decisiones regionales. A continuacin, nos referimos a casos especficos de exclusin en el empleo, que merecen atencin especial por parte de los gobiernos regionales:
Total Empleador o patrono
122,250 5,039 60,899 21,126 23,214 6,605 5,096 271 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
83,950 3,117 41,040 16,253 16,231 3,848 3,210 251 62% 67% 77% 70% 58% 63% 93%
28,514 1,633 14,549 3,615 5,675 1,681 1,341 20 32% 24% 17% 24% 25% 26% 7%
9,786 289 5,310 1,258 1,308 1,076 545 6% 9% 6% 6% 16% 11%
a) Las personas con discapacidad: Las personas con discapacidad suelen tener muchos problemas para lograr acceder a un trabajo, entre otras razones, porque los empleadores errneamente consideran que sus limitaciones fsicas o mentales generan la imposibilidad de desarrollar la mayora de tareas, o que insertarlos en sus lugares de trabajo les significar un costo excesivo.
Trabajador independiente Empleado Obrero Trabajador familiar no remunerado Trabajador del hogar Otro
Fuente: INEI-CONADIS. Encuesta de hogares sobre discapacidad en Lima Metropolitana. 2005 Maldonado, Stanislao. Trabajo y discapacidad en el Per: Mercado laboral, polticas pblicas e inclusin social; Lima: Congreso del Per, 2006; p-33-34. CONADIS-INEI. Encuesta de hogares sobre discapacidad en Lima Metropolitana 2005. No existen datos nacionales. Los datos son de personas ocupadas. Se calcula que el 9% de las personas con discapacidad que forman parte de la Poblacin Econmicamente Activa (en edad de realizar algn trabajo) estn desocupadas.
24 25 23
Gobierno Regional de Junn. Plan Estratgico Institucional 2007-2010. Huancayo, marzo 2008, p. 59.
24
25
Si se analiza las opciones salariales, la situacin es ms dramtica. Segn el CONADIS, la mitad de los trabajadores dependientes discapacitados (empleados, obreros, trabajadores del hogar), [] reciben ingresos inferiores a la Remuneracin Mnima Mensual (RMV), el 42% entre 460 y 1,000 nuevos soles, y slo el 9% percibe ms de S/. 1,000. Sin embargo la situacin difiere mucho entre hombres y mujeres, ya que slo el 37% de las mujeres recibe ingresos superiores a la RMV. Esta proporcin asciende al 57% en el caso de los hombres. En el caso de la regin Junn, en el ao 2005 el 22.2% de los discapacitados no contaba con un trabajo, de los cuales el 23% dependa econmicamente de la madre. Asimismo, en cuanto a ingresos, el 32% percibe de 0 a 100 soles; de 101 a 200 soles el 23,6%; de 201 a 400 soles el 22,7%; de 401 a 1000 soles un 6,9%; de 1001 a 2000 soles 2,6%; de 2001 a mas soles un 1,3%; no sabe / no opina el 10,9%26. Frente a esta situacin, una respuesta importante ha sido el desarrollo de leyes y polticas pblicas que fomenten el tratamiento preferente a las personas con discapacidades, incluyendo: Normas que sancionan la no contratacin por razones de discapacidad. La promocin de la contratacin de trabajadores con discapacidad a travs de cuotas mnimas, privilegios tributarios y certificaciones a los productos desarrollados. Promocin de la responsabilidad social empresarial respecto a la contratacin de empleados. Las iniciativas de inclusin tambin se deben dar en el marco del empleo ya otorgado. En ese sentido se han desarrollado iniciativas en relacin al trabajo remunerado dependiente como es el acomodo razonable. Esta iniciativa hace referencia a una serie de medidas que un empleador debe adoptar para garantizar que una persona con discapacidad pueda participar de un entorno laboral adecuado, recibiendo una sancin (en algunos pases hasta penal), por no adoptar tales medidas. El acomodo razonable es una medida pensada para varios supuestos y otros grupos excluidos, pero sin duda es en el campo del empleo donde sus logros son mayores y han llevado a cambios cualitativos. Los gobiernos regionales podran tomar las siguientes medidas para promover la inclusin de las personas con discapacidad. 1. Mejorar la calidad de las estadsticas regionales sobre personas con discapacidad. 2. Impulsar la participacin de colectivos que agrupen a personas con discapacidad en los espacios de concertacin, o impulsar la creacin de una organizacin regional sino la hubiere. 3. Desarrollar una poltica interna que impulse prcticas inclusivas y que regule un rgimen es26
pecial de trabajo para personas con discapacidad. 4. Desarrollar programas coordinados con el Ministerio de Trabajo para la atencin de las personas con discapacidad en la regin que permitan especialmente identificar, caracterizar y hacer seguimiento a las personas con discapacidad. 5. Establecer una bolsa de empleo para personas con discapacidad en la regin, orientada a ocupaciones en las cuales estas personas tengan una ventaja comparativa con relacin a otros trabajadores. 6. Utilizar la capacidad de inversin regional para incentivar el desarrollo de las empresas promocionales de personas con discapacidad y su contratacin por el sector privado. Evaluar la posibilidad de replicar experiencias exitosas que, en trminos de inclusin laboral de las personas con discapacidad, han desarrollado organizaciones de la sociedad civil. En materia de discapacidad, el Gobierno Regional de Junn elabor el Plan Regional Concertado para las Personas con Discapacidad 2006-2016, como parte de las actividades del Consejo Regional de Integracin de la Persona con Discapacidad (COREDIS). La poltica regional establecida es la siguiente: Plan regional concertado para las personas con discapacidad 2006-2016 Poltica regional Poltica 2: Acceso al empleo y a las Oportunidades de capacitacin laboral en sus diversas modalidades Sectores involucrados Gerencia Regional de Desarrollo Social, Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo, Municipalidades, Direccin Regional de Produccin, organizaciones de personas con discapacidad, Sociedad de Beneficencia. Programas Programa de Sensibilizacin y Concientizacin en materia laboral. Ideas de proyecto - Proyecto de empresarios emprendedores con Discapacidad. - Proyecto de capacitacin y sensibilizacin en materia laboral a empresas pblicas y privadas. - Generacin productiva de Pequeas y Microempresas de las Personas con Discapacidad. - Proyecto de colocacin laboral. - Construccin e Implementacin de un Centro de Formacin Tcnica para Personas con Discapacidad. - Formacin profesional de especializacin de Tcnicos para la reinsercin laboral
Programa de fortalecimiento de capacidades laborales
Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
Gobierno Regional de Junn. Plan Regional Concertado para las Personas con Discapacidad 2006-2016. Huancayo, 2006; p. 32. En: http://www.regionjunin.gob.pe/ frames/management/ds/sgdseio/P_discapacidad.pdf
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b) La mujer y su participacin en el trabajo. La participacin de la mujer en el mercado de trabajo es una muestra de los efectos excluyentes de una estructura construida a partir de lo masculino, que se traduce en una matriz jerrquica (de dominio o subordinacin) que tiene a la mujer sometida a las decisiones del hombre. Si bien el panorama ha cambiado y hoy la mujer generalmente puede acceder a todos los empleos en igualdad de condiciones que un varn, todava se mantienen las principales caractersticas que han llevado a la mujer a una situacin de desventaja frente al varn asalariado: La no remuneracin del trabajo del hogar. Frecuentemente calificado como trabajo domstico, este tipo de trabajo ha sido frecuentemente invisibilizado, sin tomar en cuenta su aporte a la economa familiar; La diferenciacin salarial en los sectores medios. Las mujeres pueden acceder a los mismos trabajos que el hombre, pero normalmente reciben salarios menores en relacin a stos. El criterio a igual trabajo, igual remuneracin no se cumple. La reducida presencia de las mujeres en puestos de mejor remuneracin salarial. Todava las mujeres no pueden acceder a cargos con altas remuneraciones en la misma proporcin que los hombres. Historia y trabajo femenino27 []la situacin de la mujer peruana como trabajadora ha tenido grandes y profundas transformaciones a travs del tiempo, no obstante, siempre condicionadas por patrones ideolgico-culturales patriarcales que culminaron en una sociedad predominantemente capitalista perifrica. Dentro de los determinantes ms importantes de esta situacin de subordinacin se ha identificado a la religin cristiana y a la educacin espaola legados desde el colonialismo y que tradicionalmente vienen siendo rescatados en los modelos de socializacin del hombre y de la mujer, en donde la familia juega un papel decisivo. Estos modelos son rescatados y difundidos por la clase dominante de acuerdo a cada modo de produccin vigente en cada poca en el pas y que determina el lugar que le corresponde a cada individuo dentro de la sociedad. Basados en diferencias sexuales, estos modelos determinan los roles y papeles completamente diferenciados para hombres y mujeres, siendo que a partir de ellos a la mujer le son asignadas generalmente las funciones de ama de casa, madre y esposa, del mbito familiar y cuando se incorpora en el sistema productivo del mbito pblico se le asigna trabajos y cargos de subalternidad frente al varn.
Esta situacin de exclusin determina el siguiente panorama laboral para las mujeres peruanas28: La poblacin econmicamente activa est compuesta de 6.3 millones de mujeres y 7.5 millones de hombres, lo que indica que un mayor nmero de mujeres en edad de trabajar se encuentran fuera de la actividad econmica tradicional. Las mujeres son las que realizan principalmente empleos de tipo familiar no remunerados, ejemplo: como ayudante de sus esposos en el negocio familiar. En zonas urbanas: 39.1% y en zonas rurales: 64.9% En el rea urbana la categora de ocupacin principal de la mujer es de empleada. El 37.6% se asocia directamente a las actividades de servicios y comercio, donde se contrata al mayor nmero de mujeres. En una perspectiva de gnero la brecha entre los hombres con ms altos ingresos y los de ingreso ms bajos es de 65% en el rea urbana y 36% para el rea rural. En el caso de las mujeres la brecha urbana es de 51.5% y la rural es de 29.2%. Las ocupaciones femeninas no han dejado de visualizarse en muchos casos como tpicas de gnero. Se aprecian mujeres en profesiones como: Enfermeras y obstetricias (entre 90 y 95%); maestras y asistentes sociales, (60 al 89%); traductoras, qumicas y laboralistas (40 a 59%). Con menores porcentajes se encuentran: economistas, contadoras y mdicas (10 a 39%); y arquitectas, ingenieras, aviadoras (0 a 10%). El INEI reporta que 7 millones 496 mil trabajadores y trabajadoras se ubican como informales, para los cuales se utiliza la categora de establecimientos de menos de 5 trabajadores/as. El 48% son mujeres, siendo en el comercio donde se ubica el mayor porcentaje (35%). Dicho panorama complejo obliga a tener que enfrentar la problemtica del empleo de la mujer desde diversos sectores. En el caso de los gobiernos regionales, se puede mencionar las siguientes medidas: Implementar un observatorio regional que monitoree la legislacin y las polticas pblicas nacionales y regionales en materia de gnero (enfoque transversal del gnero en la gestin regional), especialmente en lo relacionado al empleo femenino. Promover inversiones regionales dirigidas especficamente a mejorar las capacidades productivas de las mujeres, y promover que todo proyecto de inversin aplique trasversalmente la perspectiva de gnero (midiendo especialmente el impacto de la obra en relacin a la situacin de la mujer). Analizar y adoptar medidas internas sobre la participacin de la mujer a nivel salarial y en los altos cargos del gobierno regional. En el caso de Junn, el gobierno regional est adoptando algunas medidas de inclusin de la mujer en la toma de decisiones de la regin, a travs del establecimiento de una cuota de gnero
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Cerna, Margarita y otras. Trabajo femenino en el Per. Rev.latinoam.enfermagem, Ribeiro Preto, v. 5, n. 2, p. 23-31, abril 1997.
Las cifras han sido tomadas de diversos censos y encuestas de hogares realizadas por el INEI.
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del 30% en el Consejo de Coordinacin Regional. Asimismo, la regin cuenta con un Consejo Regional de la Mujer, el cual intervino para la aprobacin del Plan de Accin de las Mujeres, que en materia de empleo femenino establece: Plan de accin de las mujeres de la regin Junn Ejes estratgicos Promover la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres en todos los mbitos con especial nfasis en el campo laboral. Coordinar con la Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo la capacitacin laboral con nfasis a mujeres en especial a mujeres jvenes. Proponer un marco legal para la responsabilidad compartida de la maternidad entre varn y mujer. Informar, sensibilizar y denunciar el acoso sexual a trabajadoras. Lneas de accin Legislacin especial para el trabajo de las mujeres sin estabilidad laboral, en lo referente a licencias por gravidez, en contra del acoso sexual. Generacin de empleo para acortar las brechas de la pobreza femenina. Calificacin de la mano de obra de las mujeres. Estrategia Desarrollo de un sistema regional de programas y proyectos para incorporar a las mujeres en el campo laboral de la regin
puesto en evidencia iniciativas concretas que vienen siendo impulsadas por el gobierno en sus diferentes niveles de poder. Asimismo, se pone en relevancia aquellas tareas pendientes que deben ser asumidas por las autoridades respectivas y exigidas por la sociedad en su conjunto a fin de permitir brindarle a los grupos excluidos alternativas dignas de desarrollo humano.
Conclusiones: Ha quedado demostrado que a mayor grado de vulnerabilidad personal del individuo mayor ser el grado de exclusin econmica a la que est sometido. Esto es as, principalmente debido a que la dotacin inicial de activos de las personas pertenecientes a los grupos ms desprotegidos es mnima, tanto as que no se les da la posibilidad de desarrollar aquellas capacidades que los convertira en sujetos tiles y deseables para el mercado laboral. De haber desarrollado estas potencialidades, los grupos excluidos podran competir en igualdad de condiciones y en un esquema de libertad que les permita elegir dentro de una gama de diferentes opciones la que le va a permitir desarrollarse y salir de la situacin de pobreza en la que se encuentran. Pese a esta constatacin, se observa el rol fundamental que juega tanto el gobierno nacional como los gobiernos regionales y municipales al momento de luchar contra aquellos factores estructurales que perpetan la situacin de exclusin econmica de estos grupos. A lo largo de este captulo, se han 30 31
Captulo III:
Las dimensiones institucional y sociocultural de la exclusin
Tan importante como la dimensin econmica de la exclusin social son sus otras dimensiones: (i) la dimensin institucional y (ii) la dimensin sociocultural. En ambos casos, nos encontramos con dimensiones caracterizadas por su estrecha relacin con el Estado y la sociedad. Mientras que la dimensin institucional hace referencia a las dificultades para poder ejercer los derechos humanos que todo ciudadano tiene, la dimensin sociocultural evidencia las dificultades de los grupos excluidos para poder participar en la sociedad, de acuerdo con las normas y valores aceptados. Conjuntamente con la dimensin econmica de la exclusin, estas dos dimensiones permiten entender con mayor claridad las relaciones e interacciones entre diversos factores que originan la exclusin social y el papel que juegan los actores sociales en la generacin de dicho resultado. En el primer caso (dimensin institucional) es especialmente relevante el papel del Estado en su calidad de responsable del respeto y garanta de los derechos humanos. En el segundo caso (dimensin sociocultural), la atencin est en los grupos que interactan en una sociedad, en tanto que son stos los que facilitan o dificultan la participacin social de un individuo o grupo. Dimensin Institucional Sociocultural Preocupacin central El ejercicio de los derechos que todo ciudadano tiene Participacin e integracin en la sociedad de los grupos Sujeto central El Estado como garante de los derechos Los grupos sociales que interactan en una sociedad
nivel institucional (el Estado) que impiden su ejercicio formal o real. Esta exclusin (denominada institucional por el rol central del Estado frente a los derechos), implica serias dificultades en el mbito estatal (normas, rganos o prcticas) que impiden a las personas excluidas ejercer sus derechos humanos y, por tanto, poder desarrollar una ciudadana plena. La nocin de ciudadana plena atribuye a los individuos iguales derechos y deberes, libertades y restricciones. En ese sentido, no hace referencia nicamente a la participacin poltica de los ciudadanos, sino al goce o disfrute completo de sus derechos. La ciudadana tiene tres dimensiones30: ciudadana poltica, que incluye el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector. Esta dimensin incluye el derecho a la informacin. ciudadana civil, que hace referencia a los derechos que protegen la libertad individual (libertad y expresin, integridad, propiedad de contratar, el acceso a la justicia, etc.). ciudadana social, que hace referencia a dos aspectos centrales. Uno, denominado de necesidades bsicas (aquellos derechos indispensables para vivir como salud, educacin y vivienda) y otro denominado de integracin social (donde se examina la situacin del empleo, la pobreza y la desigualdad). Abarca, por tanto, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico, al derecho de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida conforme a los estndares predominantes en la sociedad. Una pregunta surge de inmediato. Teniendo los pases regulaciones sobre el ejercicio y goce de derechos; habindose reconocido su universalidad (reconocimiento y goce en condiciones de igualdad para todos) a nivel nacional e internacional; siendo adems que nuestras sociedades han superado las dictaduras de antao y viven hoy democracias reales aunque perfectibles, por qu se argumenta que existen grupos de personas que no pueden gozar plenamente de sus derechos? Al igual que en la economa (ver captulo anterior), la democracia tiene supuestos que no necesariamente se cumplen en la realidad. Una de esos principales supuestos es su pretensin de igualdad entre los ciudadanos. En una democracia ideal, definida como el gobierno de lo pblico en pblico31, los ciudadanos se encuentran en situacin de igualdad, ejerciendo los mismos derechos y teniendo las mismas oportunidades para poder intervenir en la toma de decisiones. Como forma de organizacin social, la democracia establece esta regla (perfectamente coherente y deseable), pero en la realidad no se cumple a cabalidad. La exclusin social ha permitido demostrar que si bien existe un reconocimiento de los derechos y su ejercicio en igualdad, la realidad dista mucho de tal pretensin. Las desigualdades entre grupos de personas son latentes y constantes, como es el caso de la participacin poltica de las mujeres. As, por ejemplo, toda persona tiene el derecho a postular a un cargo pblico si cumple con los requisitos establecidos en la legislacin. En la actualidad, son cada
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Ideas y aportes. Bogot: PNUD, 2004; p.31. 31 Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracias. Mxico: FCE, 1986; p. 94-95.
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A continuacin, desarrollamos las principales caractersticas de cada dimensin, as como posibles enfoques que permitan superar sus efectos, desde una perspectiva inclusiva. La dimensin institucional de la exclusin La primera dimensin que explicaremos ser la dimensin institucional. Esta dimensin hace referencia a aquellos procesos que impiden a las personas excluidas ejercer sus derechos humanos y participar en las decisiones pblicas29. Esta dimensin no solo hace referencia a la carencia formal de derechos (no reconocimiento de un derecho a una persona), sino especialmente a la falta de condiciones o garantas para ejercerlos. Si bien muchos de los derechos tienen un correlato econmico (el derecho a la propiedad, el derecho al trabajo o a la seguridad social, solo como ejemplos), esta dimensin no hace referencia a los factores socioeconmicos que impiden la proteccin y garanta de de estos derechos, sino a aquellos factores a
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En base a: Organizacin Internacional del Trabajo (OTI). La exclusin social en Amrica Latina. Lima, 1995; p.17.
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vez ms las mujeres que ejercen tal derecho, pero todava existen limitaciones que les impiden tener igual xito que los hombres. Pese a la igualdad formal entre las personas, las mujeres participan menos en poltica que los hombres, especialmente cuando se trata de postular a los ms altos cargos del Estado, sobre todo a nivel regional y local. Asimismo, si analizamos los resultados de las ltimas elecciones regionales y locales (2006), vemos que ninguna mujer alcanz el cargo de presidenta regional y slo tres lograron la vicepresidencia; en el plano local slo el 2% de las alcaldas provinciales son ocupadas por mujeres (mayor desarrollo de este tema en el captulo 4). Esta situacin de exclusin no debe extraar, pues existe un conjunto de factores institucionales que impiden la participacin plena de la mujer: Factores que dificultan la participacin poltica de la mujer32 Educacin formal que no promueve la equidad de gnero y refuerza estereotipos de la mujer. Medios de comunicacin que presentan estereotipos masculinos y femeninos; que promueven figuras femeninas sin poder, sin capacidad de transformacin de su realidad. Oposicin y bloqueo de los dirigentes masculinos tanto en organizaciones sociales como en los partidos y movimientos polticos. Dudas sobre su capacidad de mando y de dirigencia. Segregacin a tareas que reproducen la divisin sexual del trabajo en la organizacin o partido. Oposicin a medidas afirmativas, bloqueo a liderazgos femeninos, cuotas de gnero. Invisibilizacin de las iniciativas femeninas y de los aportes de las mujeres. Partidos polticos que restringen los recursos para campaas poltico-electorales a las mujeres.
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La exclusin y la ola democratizadora america latina33 Desde fines de la dcada de 1970 se extendi por Amrica Latina y el Caribe una ola de democratizacin; para principios del decenio de 1990, todos los pases con sistemas presidencialistas de gobierno ya estaban eligiendo a sus dirigentes por medio de elecciones competitivas. Dado que la democracia entraaba la igualdad poltica formal para todos los ciudadanos y el fin de la represin, se esperaba que aumentara visiblemente la influencia poltica de los grupos que previamente se encontraban en desventaja y que permitiera avanzar rpidamente para eliminar la exclusin social y econmica. La democracia ofreca a esos grupos nuevas oportunidades de organizarse y hacer or sus reclamos, y al mismo tiempo daba ms incentivos a los partidos y dirigentes polticos para responder a esos reclamos. Sin embargo, pese a la igualdad formal de los derechos polticos consagrados en las constituciones de los pases, por diferentes razones el sistema democrtico sigue limitando los canales formales de influencia de algunos ciudadanos, cuya voz resuena muy poco en la prctica. Teniendo en cuenta que la igualdad es una pretensin deseable ms que una realidad en las democracias actuales, es necesario recalcar la importancia del ejercicio de derechos para superar la exclusin. El disfrute real de los derechos constituye un avance significativo en relacin a la integracin de los ciudadanos en el plano institucional o poltico, mientras que la disminucin de las posibilidades de satisfaccin o realizacin plena de los derechos indica grados de exclusin social. Conjunto de derechos humanos y valores componentes del umbral de ciudadana Derechos - Valores Econmicos Derecho a la participacin econmica. Derecho al comercio. Derecho a la satisfaccin de necesidades bsicas. Derecho a la organizacin de empresas. Derecho a la afilicacin sindical, organizacin cooperativa o similar. Umbral de ciudadana Derechos - Valores Sociales Derecho a la educacin. Derecho a la salud. Derecho a la vivienda. Derecho a la alimentacin. Derecho al trabajo. Derechos - Valores Culturales Derecho al genrico acceso a la cultura como resultado de una prestacin estatal. Derecho al desarrollo de manifestaciones culturales propias (religin, lengua). Derecho a la expresin de cualquier manifestacin idelogica, esttica, tica o filosfica.
Segregacin y discriminacin de las mujeres, por considerarse masculinos los espacios polticos y de poder, en organizaciones movimientos y partidos, as como en gobiernos. Falta de atencin a la necesidad de transformar la divisin sexual del trabajo a nivel micro y macro social. Negacin a la adecuacin de horarios escolares, laborales y gubernamentales y a la transformacin de los mecanismos de control social masculino sobre las mujeres. Estigmatizacin, desprestigio y sealamiento negativo de las mujeres que alcanzan espacios de poder (chismes, descalificaciones). Partidos polticos, sindicatos que imponen, con reglas no escritas, la subordinacin de las reivindicaciones de las mujeres y de su ascenso en la poltica, a los intereses de los grupos. Prcticas clientelares y corporativistas. Condicionamiento e induccin del voto femenino.
La dimensin institucional afecta especialmente a los grupos en situacin de vulnerabilidad ya mencionados en el captulo 1, quienes mantienen histricamente carencias en el goce y disfrute de sus derechos
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los de afuera? Patrones cambiantes de exclusin en Amrica Latina y el Caribe. informe de Progreso Econmico y Social. New York: BID DRCLAS Harvard; 2007
En base a: Barrera Bassols, Dalia e Irma Aguirre Prez.. Participacin poltica de las mujeres. La experiencia de Mxico. Mexico, DF: CONACULTA-INAH, 2002
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que no los dejan salir de una situacin de inseguridad y les impiden tener las mismas oportunidades de acceso a los servicios pblicos bsicos (educacin, salud, vivienda, entre otros) y a los mecanismos para reclamar por su obtencin (participacin poltica, acceso a la informacin, acceso a la justicia). Es necesario decir que para algunos la exclusin institucional (o poltica, como prefieren llamarla) hace referencia en un sentido ms acotado (restringido), a las limitaciones de definicin y satisfaccin de derechos polticos: elegir y ser elegidos para ejercer el poder estatal. Sin embargo, creemos que una visin de esa magnitud descuida la integralidad de los derechos de la persona (la vulneracin de un derecho, supone la vulneracin y posible afectacin de otros) y, a la vez, evita el problema de la participacin en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, que evaluaremos ms adelante. La dimensin socio-cultural de la exclusin: el problema del reconocimiento y la integracin La segunda dimensin que comentaremos ser la dimensin sociocultural. Esta dimensin se expresa normalmente en la negacin del otro en la vida cotidiana, la descalificacin de determinados grupos de personas percibidas y tratadas por otras como inferiores34, sea por su ubicacin en la sociedad (y los vnculos) o por su desconocimiento de aquellos aspectos que permiten la comunicacin o interaccin en un grupo (valores, actitudes, idioma, entre otros,). En ese sentido, la dimensin sociocultural de la exclusin se expresa en35: La prdida de la ubicacin social o de los vnculos con el resto de la sociedad. El grupo excluido tiene precarias o incluso carece de redes sociales extrafamiliares que permitan el acceso a determinados bienes o servicios (por ejemplo, los nios que viven en las calles); o, Desconocimiento de valores, actitudes, idioma, entre otros, del grupo dominante en la sociedad (por ejemplo, los problemas de los nios indgenas en su proceso de aprendizaje debido a su falta de familiaridad con el idioma dominante). En sociedades multitnicas como la peruana pero con un patrn sociocultural dominante (la cultura occidental globalizada frente a culturas originarias, lo urbano frente a lo rural, entre otros), con una trayectoria de segregacin social, las posibilidades de poder mantener redes sociales fuera de los espacios familiares o comunales y compartir cdigos de conducta y comunicacin son complejas. Un ejemplo de exclusin social por factores socioculturales: Imaginemos la situacin de los indgenas Ashaninkas desplazados que llegaron a las zonas urbanas, producto del conflicto armado interno peruano. Muchos de ellos recayeron inmediatamente en
situacin de indigencia (pobreza extrema), debido a que no contaban con las redes sociales que los ayudaran en su migracin a las ciudades, quedndose sin posibilidades de obtener alimentacin o vivienda mnima para sobrevivir. Asimismo, debido a su origen tnico, no compartan el idioma, la vestimenta o los cdigos de conducta que normalmente caracterizan a una persona de las ciudades, con lo cual su integracin social se dificultaba an ms. En la actualidad, todava los Ashaninkas tienen dificultades para integrarse socialmente pues su cosmovisin y, por tanto, sus conductas y formas de vida no son toleradas en las ciudades ms cercanas a sus comunidades, salvo en aquellos casos donde los Ashaninkas han aprendido y practican frecuentemente los cdigos de conducta esperados. Es decir, en los casos donde los Ashaninkas han cedido frente a la cultura dominante. En la mayora de sus comunidades, por el contrario, los indgenas ashaninkas mantienen su cultura y normas sociales comunes. Sin embargo, debera perseguirse una integracin de las poblaciones ashaninkas que respete su identidad cultural inclusive fuera de sus comunidades.
Las exclusiones por factores socioculturales son frecuentes pero no naturales, pues la ubicacin en la sociedad y el establecimiento de una cultura comn son procesos que implican el enfrentamiento directo o indirecto de grupos sociales y, por tanto, la imposicin de alguno. Cuando una cultura es dominante, impone su jerarqua de clases de personas (roles y valoraciones), de actividades y bienes (por ejemplo, la imposicin del rol de cuidado del hogar a la mujer), pero tambin de ideas. De estos valores se derivan las normas de conductas: las personas saben qu es lo que se espera que hagan y qu no36. Dicha determinacin de la cultura dominante normalmente no es democrtica. Es decir, no agregan asimilan o toman en cuenta las preferencias de grupos diversos, con modos de vida diferentes. Normalmente, esta imposicin no es irracional, sino que se sustenta en una lgica del grupo dominante por mantener los privilegios que sostienen su dominio37, usando normalmente justificaciones supuestamente objetivas de naturaleza biolgica, moral o cultural (sexo, raza u origen tnico). En ese sentido, las polticas de inclusin social dirigidas a enfrentar las causas y efectos socioculturales de la exclusin deben reconocer esta situacin de dominio y combatirla transformando los elementos que mantienen esta situacin (conductas, gestos, estereotipos, frases cotidianas, requisitos, entre otros), segn los grados de exclusin y caractersticas de los grupos. Pero la exclusin cultural genera un problema adicional y preocupante. Cuando un actor social excluye a otro, disminuyendo su importancia en la sociedad, genera normalmente una interiorizacin por parte de las vctimas de esa inferioridad. Este fenmeno, conocido como racismo introyectado, origina que los grupos excluidos, en ocasiones, y sobre todo en situaciones de relacin con los grupos no excluidos, se consideren a ellos mismos como inferiores.
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Guevara, Patricia y otras. Estrategias de sobrevivencia, causas que los llevaron a vivir as y el rol que ha jugado la familia en la situacin de calle de las personas, residentes en el Sector de la Vega Central de Santiago. Tesis. En: www.ubolivariana.cl/fileadmin/template/main/imagenes/carreras/Trabajo_Social/ Tesis_2006/ Estrategias_de_sobrevivencias.doc 35 Avellaneda, Pau. Movilidad, pobreza y exclusin social. Un estudio de caso en la ciudad de Lima. Tesis. En: http://www.tesisenxarxa.net/TESIS_UAB/AVAILABLE/TDX1005107-161727//pag1de1.pdf.
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Figueroa. Op. Cit., p.48. Figueroa. Op. Cit., p.49.
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A continuacin presentamos una caracterizacin de la exclusin cultural a partir de cuatro grupos actualmente excluidos. Como podr notarse, cada grupo se ve impactado de diversa manera por la exclusin cultural, donde el factor fundamental es el establecimientos de ubicaciones predeterminadas y de roles esperados para grupos, as como la imposibilidad en cada caso para poder transgredir ambas cosas. Lo impactante de la exclusin cultural es la poca importancia que se le brinda a la libertad de decidir de los sujetos. Si bien nominalmente un individuo puede actuar libremente, siempre que no vulnere los derechos y espacios de otros, en el caso de los grupos excluidos tal libertad es restringida y, en muchos casos, eliminada. Exclusin, caractersticas y grupos dominantes38 Exclusin Gnero Significado Las mujeres son sancionadas socialmente de manera desigual, en referencia a su ubicacin estructural, su localizacin en el ncleo familiar o su grado de educacin. En sociedades multitnicas, el prejuicio racial supone dos rdenes de exclusin: la imposicin de una cultura dominante sustentada en valores no sostenidos por grupos indgenas; invisibilidad frente a toda consideracin poltica, econmica o social (no polticas pblicas para indgenas, reducidos niveles de ingresos, discriminacin racial). Los nios y jvenes se encuentran bajo la tutela de personas adultas que imponen conductas, roles, creencias, profesiones, restringiendo sus posibilidades de eleccin. Muchas veces los adultos con tutela no posibilitan y hasta obstaculizan el normal desarrollo de este grupo en la sociedad. Quedan excluidos del aparato productivo y solo pueden aspirar a una integracin social precaria. Esa exclusin se agudiza con el deterioro de la capacidad del Estado para administrar su supervivencia. En esas condiciones, ya no son capaces de encontrar medios de insercin cultural porque han perdido o 38 Grupo dominante Hombres, en una sociedad machista que impone roles de cuidado y del hogar para la mujer Personas que comparten una cultura occidental peruana, caracterizada por el predominio de lo urbano, el centralismo econmico, social y poltico, que discriminan y no valoran la diversidad cultural.
disponen de una precaria condicin de consumidores. Lesbianas, gays, transexuales y bisexuales Dominio de la heteronormalidad (lo heterosexual como conducta sexual dominante), que origina el acoso permanente y la represin de toda manifestacin de una identidad sexual distinta a la heterosexual. Heterosexuales que se oponen a la diversidad sexual como nuevo parmetro social.
Las polticas pblicas y la exclusin en el ejercicio de una ciudadana plena Las dos dimensiones que hemos comentado demuestran que el problema de la exclusin social y sus posibles soluciones en el marco de la inclusin social, imponen el reto de cambios estructurales a nivel del Estado y la sociedad. Estos cambios deben reconocer el carcter excluyente de nuestras sociedades y su organizacin poltico-institucional, meta generalmente difcil de alcanzar por la oposicin o quietud de aquellos que no se ven perjudicados por las barreras o asimetras que se generan. Lo ms difcil de aceptar en relacin a ambas dimensiones suele ser nuestra participacin en este crculo de relaciones que originan la situacin de exclusin social. Mientras que en el caso de la dimensin econmica, era posible tolerar que la economa de su pas genera marginalidad y pobreza, resulta difcil asumir que las estructuras polticas o socioculturales de nuestras sociedades (incluyendo, nuestras acciones y comportamientos) colaboran a impedir que otras personas disfruten de sus derechos o que, en el caso ms patente, vean dificultadas sus posibilidades de desarrollarse socialmente. Desde nuestro punto de vista, los factores que originan estas dos dimensiones de la exclusin social, obligan a una redefinicin de las polticas pblicas, a partir de la inclusin de los grupos sociales excluidos en la definicin, construccin, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas. De no darse esto, la exclusin social de dichos grupos es doble: en primer lugar, por no poder disfrutar sus derechos y por sufrir frecuentemente discriminacin sociocultural; en segundo lugar, por no poder participar en la construccin de polticas que brinden solucin a estos problemas. En ese sentido, desde el Estado, se hace indispensable integrar a los grupos excluidos en este proceso de dos maneras: Tomando en cuenta y generando respuestas concretas frente a la desigualdad que sufren frente a la mayora de los ciudadanos en el goce de derechos y, por lo tanto, desarrollando polticas pblicas que respondan a sus especificidades; y, Permitindoles participar y generando una institucionalidad que les permita participar en la construccin, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas. 39
Etna
Niez, adolescentes y juventud
Adultos, al colocar a la juventud como una edad de trnsito y origen de perversiones de conducta (pandillas, abuso de alcohol, drogas, etc.).
Adulto Mayor
Adultos, que segregan a los adultos mayores bajo estereotipos de deficiencia fsica o mental y dependencia.
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Adaptado de Gacita y otros. Op. Cit. p. 69-74.
Desarrollar una perspectiva de esta naturaleza permitir que las polticas pblicas puedan ser denominadas inclusivas, es decir, que sean polticas que busquen verdaderamente la superacin de las desigualdades que los grupos sufren en el goce de sus derechos (y tambin, su participacin en la economa y su integracin en la sociedad). Polticas pblicas inclusivas Son polticas y acciones pblicas (en lo social, econmico y ambiental) cuyo diseo, ejecucin y evaluacin considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciacin de las capacidades de las personas y la cohesin social (integracin de todos los grupos sociales), procurando especialmente la incorporacin de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promocin de la ciudadana activa). En el contexto de la exclusin institucional y sus efectos en las polticas pblicas, se hace necesaria la construccin de una nueva metodologa para establecer objetivos y metas a alcanzar, especialmente frente a los grupos excluidos. En ese sentido, debe superarse la visin tradicional de las polticas pblicas vinculadas a la cobertura de necesidades bsicas de las personas, para prestar atencin a la satisfaccin de sus derechos. Los derechos humanos son en la actualidad un complejo sistema de estndares con la capacidad de orientar el proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de polticas en el campo del desarrollo, y como una gua para la cooperacin y la asistencia internacionales respecto a las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participacin social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional39. Este proceso, denominado enfoque de derechos humanos, integra las normas, estndares y principios de derechos humanos en los planes, polticas y procesos de la gestin pblica, con la finalidad de alcanzar el goce y disfrute de los derechos (incluyendo su exigibilidad) y no nicamente la satisfaccin de una necesidad. Por ejemplo, si nos preocupara la situacin de las poblaciones en relacin a su salud y sus necesidades en esta materia, es probable que nos restrinjamos a atender problemas como: fecundidad, mortalidad o acceso a servicios de salud. En cambio, si nos preocupamos por sus derechos, adems de los elementos mencionados, centraramos nuestra atencin en la calidad de los servicios de salud, en las causas que originan las tasas de mortalidad y, en general, como lograr una salud que garantice una adecuada calidad de vida a las personas40.
Enfoque de necesidades v. Enfoque de derechos humanos Enfoque de necesidades Enfoque de derechos humanos Enfoque sectorial con intervenciones verticales Visin integral e intersectorial del desarrollo y fragmentadas (ejemplo: vacunacin de nios y (abarca toda la gama de derechos- econmicos, nias). sociales, civiles, polticos y culturales- de todos los nios, nias y adolescentes de 0 a 18 aos de edad). Las necesidades son alcanzadas satisfechas. Los derechos son realizados (respetados, protegidos, facilitados, y cumplidos). Las necesidades no conllevan responsabilidades u Los Derechos siempre conllevan una correlacin obligaciones, aunque pueden generar promesas. de responsabilidades u obligaciones . Necesidades no son necesariamente universales. Las necesidades bsicas pueden ser alcanzadas por medio de metas de resultados. Las metas y los objetivos usualmente son: de corto plazo y enfocadas a los resultados. especficas en el tiempo. cuantificables. centradas en las manifestaciones de los problemas en sus causas inmediatas . centradas en el acceso a servicios bsicos de calidad . Las necesidades pueden ser priorizadas. La sostenibilidad es deseable. La participacin es una estrategia. Contexto: social y apoltico. Las necesidades pueden ser alcanzadas a travs de acciones de caridad y asistenciales. Es gratificante declarar que el 80% de la totalidad de los nios y nias han visto satisfecha su necesidad de ser vacunados.
Fuente: FLACSO Costa Rica. Elaboracin Comisin Andina de Juristas.
Los Derechos Humanos siempre son universales. Los Derechos Humanos se pueden realizar solamente atendiendo tanto los resultados como los procesos. Las metas y los objetivos usualmente son: de largo plazo. centrados en el proceso y los resultados. ms difciles de cuantificar. centrados en las causas estructurales bsicas as como en las manifestaciones. focalizadas en el cumplimiento de derechos y en el empoderamiento . Los Derechos Humanos son indivisibles dada su interdependencia. La sostenibilidad es necesaria. La participacin es un objetivo, una meta y una estrategia. Contexto: social, poltico, macroeconmico, y orientado a las polticas pblicas. La caridad y el asistencialismo no tiene cabida desde la perspectiva de los derechos humanos. Desde el enfoque de Derechos, esto significa que el 20% de la totalidad de nios y nias no han visto cumplido su derecho a ser vacunados.
Abramovich, Vctor. Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo. Revista CEPAL N 88. Santiago: CEPAL, 2006; p.35. 40 Sobre el concepto y contenido del derecho a la salud, ver: Transparencia. Manual de Derechos Humanos: Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas. Lima, 2008.
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La participacin ciudadana como estrategia de inclusin social En el contexto de exclusin institucional y cultural, la participacin ciudadana cobra fuerza y se hace indispensable. En primer lugar, porque es el marco ideal para la promocin de las agendas de los grupos excluidos, quienes normalmente no se ven representados en las agendas polticas locales y regionales. En segundo lugar, porque brindarles espacio de participacin, los integra a la sociedad en un rol activo, favoreciendo la superacin de la ubicacin inferior que suele drsele. En el Per, el gobierno central y los gobiernos regionales y locales cuentan con espacios de participacin en los cuales deben incorporar a los grupos excluidos. La participacin ciudadana en el Per: normas fundamentales Tema Derecho fundamental a la participacin en los asuntos pblicos Constitucin de 1993 Artculo 17 inciso 2: Toda persona tiene derecho: 17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum. Artculo 31 Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas. [] Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacin. * Artculo modificado por Ley N 28480, del 30 de marzo de 2005. Derecho a la participacin ciudadana de militares y policas Artculo 34 Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional tienen derecho al voto y a la participacin ciudadana, regulados por ley. [] * Artculo modificado por Ley N 28480, del 30 de marzo de 2005. Concejos de Coordinacin Regional Artculo 191.- [] La estructura orgnica bsica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presidente como rgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como rgano consultivo y de coordinacin con las 42 Participacin vecinal en el desarrollo local
municipalidades, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. [] Artculo 197.- Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. Artculo 199.- Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos de fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora General de la Repblica, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
Presupuesto participativo y rendicin de cuentas
Las formas de participacin ciudadana en los diversos niveles pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. La participacin en el proceso de formulacin de normas (derecho a presentar iniciativas legislativas y de consulta popular), y en la modificacin y control de la representacin poltica (revocatoria, remocin y rendicin de cuentas). 2. La participacin consultiva y en la gestin nacional de los sectores y los programas del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, Consejo Nacional del Trabajo, Consejo Nacional de Concertacin Agraria, Consejo Nacional de Salud, Comisin Nacional de Pueblos Indgenas y Amaznicos, Consejo Nacional de Educacin, Consejo Nacional del Medio Ambiente, Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, entre otros. 3. La participacin en la gestin de sectores y programas en los espacios locales. Es el caso de los Comits Locales de Administracin de Salud (CLAS) o los recientemente creados Comits Locales de Educacin (CLE), los Comits del Vaso de Leche, los Comedores Populares y Clubes de Madres a la base de nuestros programas alimentarios, as como los Ncleos Ejecutores y Comits Conservacionistas a la base de FONCODES y PRONAMACHCS. La legislacin de reas naturales protegidas y de cuencas contempla la existencia de comits para la gestin participativa. 4. La participacin en la gestin de gobiernos regionales y locales, a travs de los consejos de coordinacin regional y local. La inclusin de los grupos excluidos en estos procesos se hace indispensable para poder responder a sus especificidades. La aplicacin de polticas pblicas de manera universal genera mayor exclusin, pues sus efectos no logran impactar directamente en los grupos sociales excluidos. En ese sentido, la participacin de estos grupos en el diseo y monitoreo de las polticas pblicas ayuda a evaluar su impacto y generar respuestas concretas. 43
Mecanismos de democracia directa y la participacin en gobiernos locales
Las polticas pblicas inclusivas en el Per y Junn El Per viene desarrollando un conjunto de polticas de inclusin social que se estn transformando de manera paulatina en medidas concretas en todos los niveles del Estado. En la actualidad, se cuenta con un conjunto de normas que garantizan un trato inclusivo a grupos frecuentemente excluidos como los pueblos indgenas y las personas con discapacidades.
Defensora del pueblo: normas generales sobre inclusin y polticas recomendadas relativas a gobiernos regionales41
tramos al menos dos espacios especficos de participacin ciudadana: El Consejo Regional de Integracin de la Persona con Discapacidad (COREDIS), creado para impulsar polticas regionales de atencin a las necesidades concretas de las personas con discapacidades. El Consejo Regional de la Mujer Junn. Creado como rgano descentralizado de gestin del Gobierno Regional y de concertacin, para promover los derechos, la igualdad de oportunidades y el acceso de las mujeres a los beneficios del desarrollo econmico y social. Busca articular estrategias de participacin ciudadana para priorizar los problemas de las mujeres en su desarrollo. b) El desarrollo de polticas pblicas concretas para hacer frente a la exclusin social. Estos espacios han desarrollado un rol importante en la elaboracin de planes de accin concretos para el establecimiento de metas regionales para la incorporacin de ambos grupos: (i) Plan Regional Concertado para las Personas con Discapacidad 2006-2016 y (ii) El Plan de Accin de la Mujer. Adems cabe destacar la transversalizacin de polticas de inclusin en otras polticas regionales, reconociendo las especificidades de grupos excluidos (ver anexo N 1). Conclusiones: La exclusin social supone tambin para los grupos excluidos una limitacin en el ejercicio de la ciudadana (dimensin institucional) y en las posibilidades de participar e integrarse socialmente (dimensin sociocultural). La dimensin institucional de la exclusin hace referencia a las dificultades para gozar los derechos humanos de todo tipo, aunque en algunos casos se prefiere hacer referencia a aquellos derechos que permiten la participacin en la toma de decisiones. La dimensin sociocultural brinda especial relevancia a las dificultades que soporta un grupo excluido por su ubicacin en la sociedad (y los vnculos) o por su desconocimiento de aquellos aspectos que permiten la comunicacin o interaccin en un grupo (valores, actitudes, idioma, entre otros). Para hacer frente a los factores que originan estas dimensiones de la discriminacin proponemos dos cosas: - Transformar el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas, brindando un enfoque de derechos humanos a sus metas, procesos y estrategias. - Impulsar procesos de participacin ciudadana y aprovecharlos para incluir en el proceso de toma de decisiones a los ciudadanos excluidos, tanto en la determinacin de las prioridades, como en la evaluacin de sus impactos. Ambos aspectos permitirn desarrollar polticas inclusivas que respeten los derechos de los grupos excluidos y les brinden ms posibilidades de integrarse socialmente. En el primer caso, ser necesario desarrollar polticas universales (para todos), pero que reconozcan los problemas y se preocupen por el impacto concreto en los ciudadanos excluidos. En el segundo caso, habr que preocuparse por desarrollar nuevos smbolos (conductas, valores, entre otros), que sustituyan a los que hoy generan un trato 45
Normas Constitucin Ley de Bases de la Descentralizacin Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley de Atencin Preferente Ley General de la Persona con Discapacidad Ley que establece sanciones por el incumplimiento de las normas tcnicas de adecuacin urbanstica y arquitectnica para personas con discapacidad Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indgenas y Tribales. Ley sobre los Desplazamientos Internos Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones PIR Marco programtico de la accin del Estado en materia de paz, reparacin y reconciliacin nacional Plan Integral de Reparaciones: Programacin Multianual 2005-2006 Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
Adaptacin: Comisin Andina de Juristas.
Polticas recomendadas Designacin de un responsable de la ejecucin de las polticas dirigidas a grupos vulnerables Capacitacin al personal Relacin de los Gobiernos Regionales con entidades vinculadas a grupos vulnerables Medidas a adoptar en lugares de atencin al pblico La instalacin de las Oficinas Regionales de Atencin a las Personas con Discapacidad Uso del idioma materno en la atencin a los miembros de las poblaciones rurales y de los pueblos indgenas de la Amazona. Difusin e implementacin de las disposiciones del Convenio 169 de la OIT Publicacin de las normas relacionadas con el Programa Integral de Reparaciones
En Junn, el avance ha sido paulatino, pero en la actualidad existen dos expresiones de este desarrollo de medidas concretas de incorporacin de la inclusin social en la toma de decisiones y el desarrollo de polticas regionales concretas para enfrentar las consecuencias de la exclusin social, especialmente en sus dimensiones institucional y sociocultural: a) La construccin de espacios de participacin especficos y articulacin de agendas. Adems de haber establecido normas especficas para promover la participacin poltica de la mujer, en el caso de Junn encon41
Defensoria del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la promocin de polticas de inclusin y atencin preferente a grupos vulnerables por parte de los gobiernos regionales. Octubre, 2005.
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peyorativo y excluyente. En Junn se ha iniciado un camino interesante, desarrollando instituciones y polticas concretas, y transversalizando la inclusin social a otros aspectos sociales (por ejemplo, la atencin en salud). No obstante, an se conoce poco sobre el impacto real de lo generado. Los partidos polticos necesitan estar atentos a estos avances para continuarlos. La sociedad civil debe ser vigilante para colaborar en la evaluacin de sus logros y proponer soluciones.
Captulo IV:
Poltica, partidos polticos e inclusin social
Inclusin en la poltica En captulos anteriores hemos afirmado que existe una dimensin poltica de la exclusin, expresada en las limitaciones que tienen las personas para el ejercicio de sus derechos y para participar en las decisiones pblicas. Siendo la inclusin uno de los principios orientadores de la democracia, es conveniente precisar sus alcances en cuanto al ejercicio de la ciudadana. Al respecto, hemos dicho tambin que la ciudadana tiene distintas dimensiones. En este captulo nos referiremos exclusivamente a aquella que tiene que ver con la capacidad de las personas para intervenir en los asuntos pblicos. Dentro de ello, la democracia permite que todas las personas participen en poltica, ya sea como candidatos o como simples electores; y desde alguna organizacin poltica local, regional, partido poltico u otra forma de asociacin. Si una democracia no permite que sus ciudadanos participen mediante los mecanismos institucionales existentes, se estara afectando el principio de inclusin, pues la exclusin social no slo se expresa en trminos de pobreza sino tambin con el ejercicio de una ciudadana disminuida. Al respecto, la CEPAL seala que ser pobre no es solo una condicin socioeconmica, sino una privacin de ciudadana, por cuanto remite a la falta de titularidad de derechos sociales y de participacin en el desarrollo42 El PNUD coincide con esta mirada y nos dice que la pobreza y la desigualdad no permiten que los individuos se expresen como ciudadanos con plenos derechos43. Inclusin social e inclusin poltica son, pues, dos caras de una misma moneda. Para que una democracia se fortalezca, requiere de ambas. As, por ejemplo, los ciudadanos en un sistema democrtico podran exigir, entre otras cosas, mejores condiciones de bienestar social e igualdad para salir de la exclusin y la pobreza. El ejercicio de las libertades polticas permite a las personas sentirse en la capacidad de expresar sus desconfianzas respecto al Estado y el sistema poltico; cuestin que no suele ocurrir en regmenes polticos autoritarios. La desconfianza (o rechazo) de los ciudadanos a las polticas implementadas por el Estado puede expresarse, en algunos casos, a travs de los mecanismos electorales (el voto a favor de los que representan mis intereses) y, en otros, mostrando su insatisfaccin mediante acciones de protesta. Al respecto, segn datos proporcionados por el Latinobarmetro44, se encuentra que en algunos pases en Amrica Latina dentro de los cules se encuentra el nuestro- existe poca confianza en las elecciones como un mecanismo para cambiar las cosas. A la vez, se considera que participar en movimientos
CEPAL. Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, mayo de 2007. Captulo I, pgina 23. Ibdem, pgina 26 44 Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2007. En: www.latinobarometro.org
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de protesta puede tener una alta incidencia en la toma de decisiones45. As, en esta encuesta el Per, junto con Paraguay, ocupan los dos ltimos lugares en cuanto a confianza en la eficacia de las elecciones con el 47% y 39%, respectivamente; siendo el promedio de confianza del 57% en Amrica Latina. En cambio, cuando se mide la confianza en mecanismos de protesta para alcanzar el cambio, el 22% de los electores peruanos, al igual que los brasileos, y el 26% en el caso de los guatemaltecos, comparten esa rebelda cvica (el promedio latinoamericano es de 14%). Qu es lo que est ocurriendo con el electorado cuando expresa confiar en la eficacia de mecanismos no institucionales como las protestas sociales? Es probable que estos electores se sientan excluidos del sistema poltico pues, adems, expresan su insatisfaccin con la democracia (el 50% la apoya en menor intensidad que el resto de ciudadanos), con su gobierno respectivo (59% no lo apoya) y con el Presidente de la Repblica (57%) en sus respectivos pases. En estas circunstancias, son los partidos polticos, al menos en teora, los actores llamados a canalizar las demandas de inclusin poltica de los ciudadanos. El rol de estas instituciones en una democracia es, precisamente, representar (agregar) los intereses de los ciudadanos ante el Estado y canalizar sus demandas a travs de planes de gobierno y polticas pblicas que contribuyan a disminuir las brechas sociales existentes. Cumplen en la actualidad este rol los partidos polticos en la democracia? Pareciera que no, si tomamos en cuenta algunos indicadores como legitimidad de los partidos polticos en el pas, mecanismos de comunicacin con sus electores y la debilidad en el funcionamiento de la democracia interna. La dbil legitimidad de los partidos polticos Slo el 20% de los latinoamericanos, segn la encuesta referida anteriormente, expresa tener confianza en los partidos polticos. Debe observarse que este es el porcentaje ms bajo de una lista de 15 instituciones y personas. A la vez, se trata de una expresin de desconfianza que se viene repitiendo desde hace ms de una dcada, segn el Latinobarmetro, pues desde 1996 los partidos polticos han ocupado el ltimo lugar en respaldo ciudadano. Para ubicar esta tendencia en nuestra propia realidad, es conveniente mostrar los resultados de las ltimas encuestas realizadas en el pas que, en lo fundamental, coinciden con la tendencia latinoamericana. As, de acuerdo al Instituto de Opinin Pblica de la Universidad Catlica46, slo el 18% de los ciudadanos manifiesta tener mucha o alguna confianza en los partidos polticos. El descrdito de los partidos en nuestro pas es solamente superado por el Poder Judicial, aunque el Congreso de la Repblica en los ltimos meses del ao en que se realiza la encuesta tambin disminuye considerablemente en respaldo ciudadano.
Esta concepcin se encontrara detrs de los diferentes conflictos sociales que se desarrollan en los ltimos aos en nuestro pas. En estos casos, los ciudadanos encuentran que, a travs de acciones violentas, pueden satisfacer sus demandas sin recurrir a los canales institucionales existentes. Por qu se producen estas acciones? Probablemente porque los ciudadanos sienten que, mediante esos canales institucionales, no sern escuchados. 46 Cfr. Instituto de Opinin Pblica. Encuesta Nacional: La cuestin poltica y la democracia, realizada el 14 de junio de 2008 y disponible en: www.pucp.edu.pe
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Estamos pues ante una seria crisis de representacin poltica, pero adems, ante una suerte de auto exclusin de la poltica. As, el 70% de los ciudadanos en esta misma encuesta de opinin declara estar poco o nada interesado en la poltica y el 64% se declara insatisfecho o muy insatisfecho con el funcionamiento actual de la democracia. Pese a ello, para la mayora de los encuestados (62%) la democracia sigue siendo preferible a cualquier otra forma de gobierno. Siendo los partidos polticos una de las instituciones ms importantes de nuestro sistema poltico, este respaldo podra en cierta medida favorecerles, sin embargo; ello estara condicionado a un conjunto de cambios en su actuacin que luego comentaremos. La confianza en Amrica Latina47 Los latinoamericanos le creen y confan en las personas que conocen, con las cuales han interactuado, y tenido experiencias exitosas. Es por ello, que no le creen a cualquier familiar, sino slo a los que conocen. Es as como vemos este mapa de confianzas donde estn los bomberos, la Iglesia, los nacionales, el pobre, la radio, el vecino y las fuerzas armadas entre los actores en los cuales se confa (ms de la mitad de la poblacin confa en ellos).Y el mapa de las desconfianzas est formado por los partidos polticos, el extranjero, el congreso, un familiar, y el poder judicial, donde apenas un tercio o menos de la poblacin confa en ellos. Como ya hemos mostrado en aos anteriores, es la ausencia de igualdad de trato lo que hace ms desconfiar. La desconfianza en terceros desconocidos no ha logrado construirse a lo largo de la ultima dcada, implicando su carcter de elemento cultural del cual tenemos que hacernos cargo e incluirlo en nuestros modelos de desarrollo para poder enfrentar sus dificultades. Ocho de cada diez latinoamericanos no confan en un tercero desconocido. En el primer mundo esta relacin es inversa como ya sabemos. La falta de confianza expresada por la poblacin en esta encuesta se manifiesta, adems, en el hecho que un tercio del total declare no simpatizar con ningn partido poltico. Ante esta situacin los encuestados responden que para recuperar la confianza en los partidos polticos, estos deberan conectarse con los problemas reales de la gente (60% dentro de un abanico de respuestas mltiples) y presentar propuestas de cambio (31% de respuestas)48. Es decir, hay una demanda ciudadana para que los partidos polticos en el Per cumplan con la funcin de agregacin de intereses, expresando sus demandas en propuestas de accin que modifiquen la situacin de exclusin en la que se encuentran.
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Coorporacin Latinobarometro. Informe Latinobarometro 2007. En www.latinobarometro.org Algunas otras respuestas significativas son: sancionar con fuerza cuando uno de los miembros de su partido se involucra en actos ilegales (27%), centrar la discusin pblica en asuntos de inters nacional y no en peleas personales (20%) y actuar en forma unida y superar sus divisiones internas (16%).
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La falta de herramientas de comunicacin con los electores Otro de los problemas que afecta la inclusin de los ciudadanos en poltica es la falta de mecanismos de comunicacin de los partidos polticos con la ciudadana. La comunicacin en un partido poltico es clave pues permite que la organizacin poltica transmita informacin hacia los ciudadanos, para que stos conozcan y analicen el entorno poltico (coyuntura) y sepan qu es lo que hace el partido ante ello, cmo lo hace, con quines y para lograr qu tipo de objetivos y metas. El ciudadano debe tener acceso a esta informacin bsica, y as aportar en la toma de decisiones desde sus respectivos mbitos de accin. Para ello se requiere el uso de determinadas herramientas, como las pginas Web partidarias, los procesos de rendicin de cuentas y otros. En una democracia de partidos, los afiliados no deben ser solo sujetos pasivos a la espera de las directivas partidarias para su cumplimiento. La militancia poltica supone el ejercicio de los derechos polticos de los militantes al interior de la organizacin poltica, y no slo para elegir a sus autoridades internas o a quienes participarn como candidatos en cargos de eleccin popular; sino tambin para exigir informacin a sus dirigentes, demandar que rindan cuenta de sus actos y que incorporen las iniciativas de las bases en los procesos de toma de decisiones en el partido. En los casos en los que un partido poltico asuma responsabilidades de gobierno, sea en el mbito nacional, regional o local; las exigencias de inclusin poltica de sus electores son an mayores. El sistema electoral49 no favorece la implementacin de mecanismos de ida y vuelta entre representantes y representados; y pese a la existencia de un conjunto de mecanismos institucionales de participacin ciudadana (ver al respecto captulo 3 de este manual), no existen las capacidades suficientes en la sociedad civil para insertarse en estos procesos participativos e intervenir cotidianamente en la accin poltica. Ante ello, cabe preguntarse qu acciones realizan los partidos polticos para generar mecanismos de inclusin ciudadana en la poltica? De acuerdo a la Ley de Partidos Polticos, Ley N 28094, los partidos polticos son instituciones que expresan el pluralismo democrtico, que concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y a los procesos electorales. La ley menciona, adems, que se trata de instituciones fundamentales para la promocin de la participacin ciudadana y base del sistema democrtico. Por ello tienen entre sus fines y objetivos los de representar la voluntad de los ciudadanos y canalizar la opinin pblica; para lo cual deberan contar con mecanismos concretos de comunicacin con sus electores. La Ley, sin embargo, no precisa qu tipo de mecanismos de comunicacin podran contribuir a que los partidos logren estos objetivos. nicamente en los casos en que opten por elegir sus candidatos a cargos de eleccin popular mediante la participacin de afiliados y no afiliados (es decir, a travs de las llamadas elecciones primarias); los partidos podran sentirse exigidos a implementar herramientas
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de comunicacin con los ciudadanos para dar a conocer sus propuestas de campaa. Sin embargo, este es un mecanismo hasta el momento poco utilizado, pues pocos partidos optaron por esta modalidad y, cuando lo hicieron, la participacin fue fundamentalmente de afiliados y no hubo una campaa comunicativa dirigida a los ciudadanos no afiliados. Al interior de los propios partidos no existen tampoco iniciativas dirigidas a asegurar mayores niveles de inclusin ciudadana y de comunicacin con el electorado. Slo algunas organizaciones, como son los casos de Accin popular, el Partido Popular Cristiano y el Partido Aprista Peruano han incorporado mecanismos como la rendicin de cuentas y revocatoria de sus autoridades internas en casos de no responder a las expectativas de los afiliados. Debe destacarse, adems, que algunos partidos polticos han actualizado y modernizado sus pginas Web estableciendo mecanismos de consulta, opinin y acceso a la informacin; sin embargo, son an experiencias aisladas.
El sistema electoral fortalece la figura del Presidente de la Repblica, que debe ser elegido con el 50% ms uno de los votos en primera o segunda vuelta, y los 120 congresistas son elegidos en circunscripciones plurinominales con voto preferencial. Las autoridades municipales y regionales se eligen mediante un sistema de listas cerradas y bloqueadas y la distribucin de cargos (escaos) se produce mediante un sistema proporcional entre las listas de candidatos. Se otorga un premio de mayora a la lista ganadora, con lo cual esta obtiene la mayora absoluta de los escaos disponibles. Estas caractersticas del sistema electoral llevan a que no hayan mayores mecanismos de comunicacin entre electores y representantes una vez que stos son elegidos para el ejercicio de sus cargos.
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La falta de democracia interna Nos hemos referido al caso de las elecciones primarias como una oportunidad para que los partidos, de cara a la ciudadana, establezcan vnculos de inclusin con los ciudadanos. Sin embargo, un anlisis de los resultados de estos procesos en aplicacin de la Ley de Partidos Polticos muestran que: Se trata de procesos electorales poco competitivos, en los que muchas veces antes que decidir democrticamente quines sern las autoridades o candidatos a cargos de eleccin popular, slo ratifican o confirman las decisiones tomadas en los niveles burocrticos partidarios. Se limitan los derechos de los ciudadanos no afiliados a participar en elecciones primarias abiertas. En algunos casos los reglamentos electorales contemplan esta posibilidad pero no desarrollan los procedimientos especficos de votacin de los no afiliados, con lo cual la inclusin de los ciudadanos no afiliados en las decisiones internas termina siendo un simple saludo a la bandera. No se respetan las cuotas electorales establecidas a favor de las mujeres, jvenes y poblaciones indgenas. Debe reconocerse, sin embargo, que la mayora de Estatutos y Reglamentos partidarios los contemplan, aunque en la prctica su vigencia est subordinada a las decisiones polticas en la confeccin de las listas a cargos de eleccin. No existe suficiente autonoma de los rganos electorales partidarios que pueden ser intervenidos por las instancias de direccin poltica y desviar la voluntad democrtica. Asimismo, hay ingerencia de estas instancias en la modificacin de normas estatutarias y reglamentarias y los organismos electorales, como la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones, tienen una intervencin limitada por la propia Ley de Partidos Polticos. Los partidos polticos abusan de las prerrogativas que la Ley asigna a sus rganos de direccin poltica. As, pueden disponer de hasta un 20% de candidatos en las listas a cargos de eleccin popular de manera directa (considerados como invitados, al no pasar por un proceso electoral interno). Asimismo, los partidos polticos pueden optar por hasta tres modalidades de eleccin: interna (slo afiliados), abierta (afiliados y ciudadanos) y mediante los rganos partidarios. Esta ltima alternativa es utilizada frecuentemente cuando no se tiene confianza en la voluntad ciudadana o en la de los afiliados. El resultado de estos y otros problemas vuelven poco atractivas las elecciones internas de los partidos polticos para la ciudadana, desincentivando la participacin y profundizando an ms la poca legitimidad de estas organizaciones. La consecuencia de ello es una mayor auto exclusin de los ciudadanos respecto a los partidos polticos. Normatividad vigente sobre inclusin poltica En el campo de la legislacin electoral han sido aprobadas un conjunto de normas orientadas a la inclusin poltica de mujeres, jvenes y poblacin indgena. Como ha podido verse a lo largo de este manual, dichos sectores forman parte de los grupos ms vulnerables y que, en distintos niveles, se encuentran en situacin de exclusin social. La Ley N 26859, del 29 de setiembre de 1997, Ley General de Elecciones, incorpor a la legislacin 52
nacional la cuota mnima de participacin de mujeres o varones en las listas de candidatos al Congreso de la Repblica, ascendente a un 25% posteriormente incrementada a 30% con la Ley 27387 del 29 de diciembre de 2000. La Ley de Elecciones Regionales N 27683, del 14 de marzo de 2002, incorpor la cuota de gnero de 30% en las listas de candidatos a los Consejos Regionales y un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada regin donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. De esta manera se incorpor el sistema de cuotas para favorecer a miembros de las comunidades indgenas en los lugares en los que stos, teniendo una importante presencia, por lo general no eran incluidos en las listas de candidatos a los cargos de eleccin popular.
Elecciones generales y municipales 2006 Regiones, provincias donde se encuentran comunidades nativas Regin Provincia
Amazonas Ayacucho Cajamarca Cusco Hunuco Junn Loreto
Madre de Dios Pasco San Martn
Ucayali
Bagua Condorcanqui Huanta San Ignacio La Convencin Paucartambo Quispicanchi Puerto Inca Satipo Chanchamayo Maynas Alto Amazonas Loreto Requena Ucayali Mariscal Ramn Castilla Tambopata Manu Tahuamano Oxapampa Moyobamba Lamas Riojas San Martn El Dorado Coronel Portillo Padre Abad Atalaya Purus
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La Ley de Elecciones Municipales 26864 del 13 de octubre de 1997, estableci la cuota de gnero en 25% para las listas de candidatos a regidores, porcentaje que sera incrementado a 30% por la Ley 27734 del 28 de mayo de 2002, asimismo y al igual que para los gobiernos regionales, dispuso la obligatoriedad de un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en las provincias donde lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. La Ley 28607, de octubre de 2005, modific el artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per, elevando a rango constitucional el sistema de cuotas de gnero y de comunidades nativas y pueblos originarios para los consejos regionales y municipales. La ley 28869, del 10 de agosto de 2006, modific la Ley de Elecciones Municipales, estableciendo la cuota del 20% de ciudadanas y ciudadanos jvenes menores de 29 aos en las listas de candidatos a los gobiernos municipales. Adems de estas normas orientadas a la inclusin poltica, se debe tomar en cuenta importantes normas como la Ley 28983, de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres, aprobada el 15 de marzo de 2007. Dicha ley dispone que es rol del Estado adoptar medidas encaminadas a acelerar la igualdad de hecho entre la mujer y el hombre, como son las medidas de accin afirmativa o discriminacin positiva, tendientes a disminuir las brechas existentes. Asimismo, mediante Decreto Supremo N 009-2005-MIMDES del 12 de setiembre de 2005, se aprob el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010. Esta norma establece entre sus acciones estratgicas la de ejecutar acciones afirmativas para la participacin equitativa de mujeres y varones en los distintos niveles de tomas de decisin de los gobiernos regionales y locales entre otros. De manera complementaria, con fecha 15 de marzo de 2007, se aprob el DS 027-2007, que establece las polticas de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional entre las que estn la promocin del acceso de las mujeres a instancias de poder y toma de decisiones en la sociedad y en la administracin pblica. Finalmente, la Ley 28927, de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007 estableci en su Octava disposicin final que en la evaluacin de ejecucin presupuestal las entidades pblicas deban incorporar en el anlisis la incidencia en polticas de equidad de gnero. En cuanto al mbito de los gobiernos regionales, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27972, seala en su artculo 8, dos principios clave que deben orientar la gestin de las autoridades regionales:
4. Inclusin.- El Gobierno Regional desarrolla polticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusin econmica, social, poltica y cultural, de jvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el mbito rural y organizados en comunidades campesinas y nativas, nutrindose de sus perspectivas y aportes. Estas acciones tambin buscan promover los derechos de grupos vulnerables, impidiendo la discriminacin por razones de etnia, religin o gnero y toda otra forma de discriminacin. ()
7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la gestin regional. La gestin regional promociona, sin discriminacin, igual acceso a las oportunidades y la identificacin de grupos y sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestin regional. Asimismo, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales contempla dentro de las funciones especficas de dichas entidades la de formular y evaluar las polticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la poltica general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas correspondientes a los Gobiernos Locales. El inciso h) del artculo 60 establece, precisamente, como una de sus funciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, la de Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientando para que la asistencia social se torne productiva para la regin con proteccin y apoyo a los nios, jvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.
La no representacin de intereses especficos: mujeres, jvenes, indgenas Como se ha sealado, distintas normas incorporan mecanismos de discriminacin positiva a favor de la candidatura de mujeres, jvenes y poblaciones indgenas en los procesos electorales y, de ser elegidos, cuenten con mayores canales de inclusin social. As, tenemos la cuota de gnero para las elecciones al Congreso de la Repblica y a los Consejos regionales y Concejos municipales, esta norma establece que las listas inscritas deben estar conformadas por no menos de un 30% de hombres o mujeres sobre el total de candidatos. En el caso de los jvenes, stos cuenten con una cuota del 20% del total de candidatos a elecciones municipales, y tenemos tambin la denominada cuota tnica la que dispone que las listas de candidatos a gobiernos regionales y locales en las zonas con concentracin de poblacin indgena, debern incluir un 15% de candidatos provenientes de las comunidades indgenas y pueblos originarios. Qu es lo que ha ocurrido en la prctica? Como ya lo hemos sealado al referirnos a la falta de democracia interna, los partidos polticos no siempre respetan el cumplimiento de estos mecanismos inclusivos. En el caso de la cuota de mujeres en las elecciones al Congreso de la Repblica, por ejemplo, si bien se ha producido un incremento de 13 representantes en 1995 a 35 representantes elegidas el ao 2006; an este nmero no guarda correspondencia con el total de electoras mujeres en el pas (50%). De hecho, en la actualidad, hay hasta diez circunscripciones en las que no existen representantes mujeres (Callao, Huancavelica, Apurmac, Lambayeque, Ica, Loreto, Tacna, Tumbes, Ucayali y Madre de Dios) y otras ocho circunscripciones en donde la mayora de congresistas son varones (Cajamarca, Cusco, San Martn, Puno, Lima, Ancash, Arequipa y La Libertad). Para el caso de las ltimas elecciones regionales y municipales se ha dado un importante incremento 55
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de la participacin de mujeres en las listas electorales para Consejeras regionales y regiduras, superando, inclusive, el 30% establecido. Sin embargo; ello no ha significado necesariamente un incremento efectivo de representantes mujeres en estos cargos. As, para los cargos de consejeros regionales, el 39,3 % de los candidatos fueron mujeres, sin embargo solo el 24% pudieron ocupar consejeras en los gobiernos regionales. En el caso de los postulantes a las regiduras distritales el 36,7% fueron mujeres, y resultaron electas solo el 28%, igual sucedi en el caso de los municipios provinciales, en los que las postulantes a regidoras constituyeron un 37% del total de candidatos, pero en los resultados electorales solo el 25% de ellas alcanz una cuota de representacin.
les los candidatos indgenas inscritos para regidores llegaron al 94%, dejando de inscribirse el restante 6%. En cuanto al nmero de representantes indgenas elegidos, en el caso de los consejos regionales, alcanz nicamente el 11.8%, es decir; no se lleg a alcanzar el 15% previsto en la ley electoral.
Cargos
Eleccin sin cuota de gnero

Elecciones 1995 %
Eleccin 25% de cuota de gnero

Elecciones 1998 %
Eleccin 30% de cuota de gnero

Elecciones 2002 3 52 % 12 22.81 26 3 Eleccines 2006 % 0 63 2.810 50 % 0 24 28 3
Presidentas regionales Consejeras regionales Regidoras (Provinciales y Distritales) Alcadesas (provinciales y Distritales) 933 8 3 2.826 56 24 3
2.685 53
Para el caso de elecciones de representantes de comunidades indgenas en Municipalidades Provinciales, el porcentaje de candidatos indgenas elegidos fue aun menor: solo el 5.4% del total. As, la poblacin indgena qued excluida de la representacin poltica en importantes provincias como Bagua en Amazonas; Maynas, Alto Amazonas, Loreto, Requena, Ucayali en Loreto; y Tambopata, Manu y Tahuamanu en Madre de Dios.
Fuente: Congreso de la Repblica. Exposicin de motivos del Proyecto de Ley que modifica el segundo prrafo de la Ley N 27683 y el numeral 3 del artculo 10 de la Ley N 26864 (www.congreso.gob.pe)
Se puede observar en este cuadro, en primer lugar, que entre las elecciones regionales de los aos 2002 y 2006 se ha producido una disminucin de Presidentas Regionales electas: hemos pasado de tener tres presidentas de Gobierno Regional en 2002 a no tener ninguna en las elecciones del ao 2006. De otro lado, el incremento entre 1995, ao en el que no exista ningn tipo de cuotas, y el ao 2006 es bastante significativo (se pas del 8% de regidoras mujeres al 28% en las ltimas elecciones). Sin embargo, entre 1998, cuando la cuota era solo del 25%, y el ao 2006, en que se aplic la cuota del 30%, se redujo el nmero de regidoras mujeres de 2826 a 2810. Finalmente el porcentaje de alcaldesas provinciales y distritales se mantiene igual desde antes que existieran las llamadas cuotas de gnero en las listas de candidatos. En el caso de la aplicacin de la cuota tnica en las elecciones a gobiernos regionales del ao 2006, los partidos polticos y listas de candidatos inscribieron slo al 84.7% del total de candidaturas de comunidades indgenas disponibles en ese nivel de gobierno. En el caso de las elecciones municipales provincia56
Finalmente, la participacin de los jvenes en poltica es fundamental para la democracia. Basta con constatar que el 32.7% del total de electores inscritos en el padrn electoral tiene menos de 29 aos de edad, siendo el grupo con mayor concentracin de electores. Sin embargo, las inscripciones de candidatos al Gobierno Regional muestran que este segmento etreo estuvo muy poco incluido en las listas de candidatos. As, para el cargo de Presidente Regional no hubo un solo candidato que tuviera menos 57
de 29 aos de edad; para vicepresidente poco ms del 4% se encontraba en este rango y en las listas de consejeros solo el 15% tuvo menos de 29 aos. Lo interesante de esta informacin es que el 28% de candidatos accesitarios, es decir; los ltimos de la fila pertenecan a este mismo grupo etreo. Aunque la cuota de jvenes en listas no aplique al caso de los gobiernos regionales, esto significa que los jvenes en su mayora fueron puestos como relleno en las listas de candidatos.
Los resultados electorales muestran claramente la situacin de exclusin de los jvenes en la poltica: slo el 1.5% de alcaldes provinciales son menores de 28 aos y apenas poco ms del 11% de regidores se encuentran en este rango. Para el caso de las autoridades elegidas en el mbito distrital la inclusin de jvenes es ligeramente superior al nivel provincial: 1.7% del total de alcaldes distritales en el Per son menores de 28 aos de edad y el 16% del total de regidores se encuentran en este mismo rango. Polticas inclusivas desde los partidos polticos En esta ltima parte nos interesa mostrar la existencia de algunas iniciativas en los partidos polticos favorables a la inclusin. En algunos casos esta iniciativa se da a partir del cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Partidos Polticos, Ley N 28094, y en otros; como resultado de procesos internos que llevan a incorporar de distintas maneras el principio de inclusin en su propia normatividad interna (Estatutos partidarios y reglamentos especficos). La Ley de Partidos Polticos, ya citada, establece en su artculo 26 que en las listas de candidatos para cargos de direccin del partido poltico as como para los candidatos a cargos de eleccin popular; el nmero de mujeres y hombres no puede ser inferior al treinta por ciento (30%) del total de candidatos. En qu medida se ha dado cumplimiento a esta disposicin? En un reciente informe del proyecto gora Democrtica se seala que el cumplimiento de esta disposicin debe entenderse a partir de la evaluacin de tres aspectos claves: el nmero de afiliados y afiliadas a los partidos polticos (para identificar posibles brechas de participacin por gnero), la participacin de mujeres en los rganos directivos partidarios y, finalmente, la seleccin de candidatos y el cumplimiento de las cuotas establecidas en la Ley de Partidos Polticos. En cunto al primer aspecto (nmero de afiliadas mujeres a los partidos polticos), el citado estudio muestra que, segn datos proporcionados por los partidos con inscripcin vigente en el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), las afiliadas mujeres comprenden entre el 41.56% y el 50.89%. Con respecto al nmero de mujeres que ocupan cargos directivos, el hallazgo ms importante es que stas ascienden en promedio a casi el 26%; siendo notorio el incremento de mujeres que se dio en estas instancias de direccin luego de promulgada la Ley de Partidos Polticos. As, por ejemplo, partidos como Accin Popular y Somos Per pasaron de contar con un 20% y 13% en 2004 a tener el 36% y 26% de mujeres dirigentas, respectivamente, en el ao 2006. Finalmente, con relacin al cumplimiento de las cuotas electorales, segn lo dispuesto por la Ley en el artculo antes citado, no existe informacin confiable; pues la Ley no prev mecanismos suficientes de verificacin de este mandato al no existir una funcin clara de fiscalizacin de estos procesos por parte de los organismos electorales. Tampoco existen ms cuotas establecidas en los Estatutos partidarios que la llamada cuota de gnero. Salvo en dos casos (Partido popular Cristiano y Somos Per) se hace referencia a la promocin de candidatos jvenes en las listas a cargos de eleccin popular, ms no como un porcentaje establecido. Res-
De manera similar, en los casos de las elecciones municipales provinciales y distritales, en donde s aplica la cuota del 20% de candidatos jvenes, slo el 1.3% y 2.9% de los candidatos a la alcalda, respectivamente, se ubicaron en el rango de menores de 28 aos de edad. Sin embargo, para los cargos de regidores provinciales y distritales hubo una participacin de entre el 29 y 30% de candidatos; superndose el porcentaje del 20% establecido por la ley.
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pecto a la denominada cuota tnica, ninguna organizacin poltica la incorpora de manera explcita en sus estatutos. Por ltimo, llama la atencin que de doce partidos con inscripcin vigente por haber superado la valla electoral en las ltimas elecciones generales, el 50% no incluya de manera explcita el tema de las cuotas en sus estatutos partidarios. Por lo que hemos podido constatar revisando los Estatutos partidarios, existe un dficit de reconocimiento formal de la aplicacin de las cuotas electorales en los partidos polticos. Esto puede ser un indicador de que an no hay una valoracin del principio de inclusin poltica en la organizacin partidaria. Esto, sin duda, ahonda an ms la crisis de representacin por la que atraviesan los partidos polticos en el Per, pues estos no canalizan las demandas de los ciudadanos por una mayor participacin en poltica y por ver expresados sus intereses en planes y polticas de gobierno. Conclusiones: En este captulo hemos partido de reconocer que la exclusin no slo se expresa en indicadores de pobreza sino tambin en el ejercicio de una ciudadana disminuida. Esto se produce fundamentalmente porque el sistema poltico no ha podido asegurar la eficacia de mecanismos inclusivos que lleven a que ms ciudadanos participen en poltica y, en esa medida, se identifiquen plenamente con la democracia. Los avances dados en cuanto al reconocimiento formal de cuotas electorales en las listas de candidatos para asegurar la participacin de mujeres, jvenes y representantes de comunidades indgenas y pueblos originarios constituyen un paso importante en esa lnea, pero an insuficiente en el objetivo de alcanzar la inclusin poltica. De acuerdo a los datos proporcionados se puede verificar, efectivamente, un importante incremento en el nmero de candidatas mujeres en las listas a cargos de eleccin regional y municipal, sin embargo; las mujeres siguen estando subrepresentadas si tomamos en cuenta que representan casi el 50% de la poblacin electoral. En cuanto a la aplicacin de las cuotas de jvenes en las listas de candidatos a regidores, se constata que hubo un porcentaje superior al 20% de candidatos inscritos para los cargos de regidores (provinciales y distritales). Sin embargo, el nmero de autoridades electas menores de 28 aos sigue siendo poco representativa respecto al porcentaje de la poblacin electoral que se encuentra en este rango de edad. Con respecto a la denominada cuota tnica, no en todos los casos se cumpli con el 15% de candidatos provenientes de comunidades indgenas y pueblos originarios, previstos en las listas de candidatos a las elecciones municipales y regionales. El relativo xito alcanzado por los mecanismos institucionales previstos (leyes de cuotas) es un indicador de que la democracia an no ha podido desarrollar mecanismos eficaces de inclusin poltica. Para lograr este propsito los partidos polticos juegan un rol clave. Sin embargo, es evidente la desconfianza y poca legitimidad de estas instituciones democrticas ante los ciudadanos; lo cual pone en cuestin el rol de representacin y agregacin de intereses que les corresponde cumplir en la sociedad. Esto ha 60
llevado a que se profundice an ms la situacin de exclusin poltica o de auto exclusin de los ciudadanos, traducido en actitudes de apata y desinters por la poltica. Al interior de los partidos polticos existen muy pocas iniciativas orientadas a la inclusin poltica, de modo tal que la actividad partidaria se haga ms atractiva para los ciudadanos. As, pese a la existencia de una legislacin que promueve mecanismos de democracia interna para la eleccin de autoridades y de candidatos a cargos de eleccin popular; no en todos los casos estas disposiciones se cumplen. En las normas estatutarias y reglamentarias no siempre se ven reflejadas estas disposiciones normativas, pero adems, muy excepcionalmente, los partidos incorporan mecanismos explcitos de rendicin de cuentas, transparencia, regulacin tica, etctera; cuestiones que podran servir como canales de participacin e inclusin ciudadana en el quehacer poltico.
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Captulo V:
El conflicto armado interno peruano y la exclusin social50
El conflicto armado interno peruano ha sido estudiado extensamente, especialmente por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), rgano que tuvo a su cargo la investigacin de los hechos acaecidos entre los aos 1980 y 2000. La CVR constat que este conflicto armado interno constituy el episodio de violencia ms intenso, ms extenso y ms prolongado de toda la historia de la Repblica. Asimismo, que fue un conflicto que revel brechas y desencuentros profundos y dolorosos en la sociedad peruana. Impacto ms extenso en el territorio nacional La CVR afirm que el conflicto abarc una proporcin mayor del territorio nacional que cualquier otro conflicto, provoc enormes prdidas econmicas expresadas en destruccin de infraestructura y deterioro de la capacidad productiva de la poblacin y lleg a involucrar al conjunto de la sociedad. Sin embargo, no fue una extensin uniforme. La mayora de las vctimas se concentraron en las regiones geogrficas y departamentos ms pobres. Segn el Informe de la CVR, Junn fue la segunda regin ms afectada por el conflicto armado interno, fruto de su carcter estratgico (como parte de la regin central) para el abastecimiento y las comunicaciones de la capital, generadora y transmisora de energa para la red nacional y el asentamiento de empresas mineras51. En ese sentido, el Censo Por la Paz del 200652, determin que 328 centros poblados de Junn (que involucran 21 distritos y 6 provincias), se vieron afectadas por la violencia.
Centros poblados afectados por la violencia
Perdidas humanas ms elevadas La CVR determin que el nmero probable de vctimas fue de 69,280 personas. Esta cifra supera el nmero de prdidas humanas sufridas por el Per en todas las guerras externas y guerras civiles ocurridas en sus 182 aos de vida independiente. La CVR pudo identificar plenamente a 23,969 vctimas. Este nmero ha sido ampliado por el Censo por la Paz, que utiliz un concepto ms amplio de vctima (pudiendo identificarse a los desplazados forzados y a los familiares de las vctimas). En el caso de Junn, podemos observar en el siguiente cuadro el nmero elevado de muertos registrados, as como el alto nmero de desplazados identificados hasta el momento por el Censo por la Paz:
Numero y tpo de vctimas identificadas por el censo por la paz
Fuente: Censo por la Paz, 2006.
Perdidas humanas ms elevadas La CVR identific un conjunto de conductas que permitieron que el conflicto armado interno tuviera una magnitud tan grande. En algunos casos, individualmente, determinadas personas debern asumir responsabilidad penal por los crmenes cometidos. Al respecto, debe sealarse que fue Sendero Luminoso el principal causante de la magnitud de los hechos, al haber provocado, segn la CVR, el 54% de las vctimas fatales reportadas, en base a estrategias que implicaron el uso sistemtico y masivo de mtodos de extrema violencia y terror, desconociendo deliberadamente las normas bsicas de la guerra y los principios de los derechos humanos
Fuente: Censo por la Paz, 2006. Este captulo ha sido elaborado en base a tres publicaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. En algunos casos, contiene citas textuales respecto a cada uno de las cuales el autor reconoce los derechos de autor. Las publicaciones son: CVR. Informe Final de la CVR. Lima: CVR, 2003; CVR. Hatun Willakuy. Lima: CVR, 2004.; CVR. Yuyanapaq: Para Recordar. Lima, 2003. 51 Melendez, Carlos. Propuestas de gobierno para las zonas afectadas por la violencia. Mdulo de difusin y capacitacin para dirigentes y cuadros de partidos polticos. Lima: Transparencia, 2006; p. 29-30. 52 El Censo por la Paz 2006 fue elaborado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES) por encargo de la Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) rgano encargado del seguimiento a las acciones y polticas del Estado en los mbitos de la paz, la reparacin colectiva y la reconciliacin nacional. Los datos bajo comentario, corresponden a la cuarta etapa, ejecutada el 2006 y publicados el 2007: MIMDES, Censo por la Paz. Lima: MIMDES, 2007.
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Segn la CVR, la causa inmediata de la violencia fue la decisin de Sendero Luminoso de iniciar la lucha armada contra el Estado peruano, empendose en desarrollar un proyecto militarista y totalitario de caractersticas terroristas, buscando provocar de manera consciente y constante respuestas desproporcionadas por parte del Estado, sin tener en cuenta el profundo sufrimiento que ello ocasionaba a la poblacin por la que deca luchar. 63
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Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas Porcentaje de vctimas segn profesin
Es importante sealar que si bien la violencia poltica afect principalmente a los pobres y excluidos, esto no implica que haya sido el detonante de la violencia53. Por el contrario, fue la voluntad e ideologa expresa de Sendero Luminoso la que determin que el conflicto se desencadenara en las zonas ms pobres del pas. En ese sentido, es necesario aclarar que la exclusin social no es un factor que origine violencia, pero puede ser la excusa para que actores al margen de la ley.
Per 1980 - 2000: estimados y lmites de los intervalos de confianza del total de vctimas fatales causadas por el conflicto armado interno, segn agentes responsables54
Estimados
Lmite inferior Estimados Lmite superior
Fuente: Informe final. CVR.
PCP-Sendero Luminoso
24,823 31,331 37,840
Los efectos de esta lucha fueron tales que, para la CVR, es posible sostener el potencial genocida de SL (realizaron proclamas que llaman a pagar la cuota de sangre, inducir genocidio y que anuncian que el triunfo de la revolucin costar un milln de muertos). Sin embargo, la magnitud del conflicto tambin dependi de la respuesta del Estado, a travs de sus Fuerzas Armadas y Policiales (actores directos en el conflicto), los partidos polticos, y la sociedad peruana. Cada uno de estos actores tiene diversos grados de responsabilidad en la magnitud de los efectos del Conflicto y, en especial en su impacto diferenciado y excluyente. La CVR determin que el posible nmero de vctimas causado por agentes del Estado alcanz las 20 458 personas.
Asimismo, la CVR constat que la mayora de los muertos y desaparecidos se encontraban en el quintil ms pobre (aproximadamente, cerca del 38% de las vctimas). Los departamentos de Ayacucho, Junn, Hunuco, Huancavelica, Apurimac y San Martn concentran el 85% de las vctimas (reportadas a la CVR). Dichos departamentos, en el 2003, concentraban tan solo el 9% del ingreso de todos los peruanos.
Muertos y desaparecidos segn ndice de pobreza
Las vctimas: el impacto excluyente del conflicto La violencia no afect de manera similar a todos los peruanos, sino que impacto desigualmente a diferentes estratos de la poblacin, generalmente lejanos del poder poltico y econmico del pas. Existi una notoria relacin entre situacin de pobreza y exclusin social, y la probabilidad de ser vctima de la violencia. En ese sentido, la CVR determin que las vctimas fueron: 1. Los ms pobres, es decir, los ms excluidos econmicamente. La poblacin campesina pobre fue la principal vctima de la violencia. De la totalidad de vctimas reportadas, el 79% viva en zonas rurales y el 56% se ocupaba en actividades agropecuarias. Estas cifras contrastan con las del censo de 1993 segn el cual el 29% de personas vivan en zonas rurales y el 28% de la PEA nacional estaba ocupada en el sector agropecuario.
53
54
Una demostracin que la pobreza no implica el desarrollo de conflictividad puede encontrarla: Melndez, Carlos. Hiptesis sobre los conflictos en el Per actual. Lima: Transparencia, 2004. El cuadro muestra cifras aproximadas de nmero de vctimas que pueden atribuir a Sendero Luminoso. Debido al nmero de personas que, en las zonas de conflicto, no contaban con registro de identidad alguna y, principalmente, a la imposibilidad en muchos casos de identificar al perpetrador, la CVR estableci que las cifras no podan ser unvocas. Por eso prefiri sealar que era posible que las vctimas originadas, en este caso, por sendero Luminoso, podran ser mayores o menores a 31,331.
Fueron los ms excluidos en el disfrute de sus derechos. Adems de las brechas econmicas, el proceso de violencia puso de manifiesto la gravedad de las desigualdades que an prevalecen en el pas en el ejercicio de los derechos. Las vctimas tenan grados de instruccin muy inferiores al promedio nacional. Mientras el censo de 1993 indica que slo el 40% de la poblacin tena un nivel educativo inferior a la secundaria, se encontr que el 68% de las vctimas se encontraba por debajo de ese nivel. 65
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Manual de inclusin social Vctimas y nivel educativo alcanzado
Los ms olvidados y discriminados: Como seal la CVR, la tragedia que sufrieron las poblaciones del Per rural, andino y selvtico, quechua y ashninka, campesino, pobre y poco educado, no fue sentida ni asumida como propia por el resto del pas; ello delata, a juicio de la CVR, el velado racismo y las actitudes de desprecio subsistentes en la sociedad peruana a casi dos siglos de nacida la Repblica.
Muertos y desparecidos segn idioma materno Diferente al castellano
La CVR calcul que de 55 mil Ashninkas, cerca de 10 mil fueron desplazados forzosamente, 6 mil fallecieron y 5 mil fueron reclutados forzosamente por Sendero Luminoso. Entre 30 y 40 comunidades desaparecieron. Sendero busc la dominacin de este pueblo y utiliz diversos mecanismos como las amenazas, castigos pblicos, torturas y el asesinato. Los nios fueron separados de sus familias para ser adoctrinados y entrenados. Se logr aislar fsica y psicolgicamente a los Ashninka. El MRTA tambin desarroll acciones subversivas en las zonas donde se ubican las comunidades ashaninkas y desarroll una clara oposicin hacia ellos. La mayora de comunidades ashaninkas se ubican en la provincia de Satipo. Segn los clculos del Consejo de Reparaciones rgano creado para elaborar el Registro nico de Vctima, que permita reparar a las vctimas del conflicto-: Satipo es la octava provincia con mayor nmero de afectados por la violencia con aproximadamente 1.567 vctimas fatales. Dos de sus ocho distritos -San Martn de Pangoa y Ro Tambo- se encuentran entre los 20 con mayor nmero de afectados, con 584 y 501 respectivamente. Estos distritos se caracterizan por estar poblados fundamentalmente por ashninkas y nomatsiguengas. En el caso particular del distrito Ro Tambo, el Informe CVR seala que 97% de la poblacin era ashninka y el resto colonos55. La exclusin social del pueblo Ashaninka permiti esta afectacin de sus derechos. Una de las principales constataciones respecto a esta situacin es la subsistencia de un alto ndice de ashaninkas que no tiene documento de identidad (DNI). En el Per, se calcula que de los 35 982 ashaninkas en edad de tener DNI, todava 5 852 (16.3%) no lo tienen. De ellos 2 502 ashaninkas residen en Junn, especialmente en zonas rurales (2 346).
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El pueblo Asahninka Si bien la mayora de las vctimas fueron quechua hablantes, otros pueblos como los Ashninkas fueron afectados enormemente por el conflicto armado interno, generando ms exclusin social para este pueblo que ha sufrido durante siglos la postergacin econmica, el no reconocimiento y respeto de sus derechos y la marginacin social por su origen nativo. 66
CONSEJO DE REPARACIONES: Recoleccin de informacin sobre vctimas individuales de la violencia 1980-2000 en la provincia de Satipo, Junn. En: http://www. registrodevictimas.gob.pe/ruv_registro_satipo.html
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Manual de inclusin social Per: poblacin censada de 18 y ms aos de edad, por lengua aprendida en la niez, segn departamento, rea de residencia y condicin de tenencia del documento nacional de identidad (dni), 2007 DeparTotal tamento, rea de residencia y tenencia del DNI Total Si tiene No tiene Urbana Si tiene No tiene Rural Si tiene No tiene Junn Si tiene No tiene Urbana Si tiene No tiene Rural Si tiene No tiene 17,399,427 16,834,940 564,487 13,707,378 13,377,423 329,955 3,692,049 3,457,517 234,532 741,735 712,624 29,111 517,086 501,839 15,247 224,649 210,785 13,864 Lengua aprendida en la niez Quechua Aymara Ashninka Otra lengua Castellano Lengua extranjera nativa Sordomudo
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas Principales recomendaciones de la Comisin de la Verdad56
2,513,993 2,425,960 88,033 1,339,136 1,301,507 37,629 1,174,857 1,124,453 50,404 96,242 90,202 6,040 54,865 52,000 2,865 41,377 38,202 3,175
357,580 350,357 7,223 173,235 170,648 2,587 184,345 179,709 4,636 637 600 37 407 400 7 230 200 30
35,982 30,130 5,852 5,008 4,667 341 30,974 25,463 5,511 19,052 16,550 2,502 1,495 1,339 156 17,557 15,211 2,346
91,519 76,515 15,004 21,057 19,716 1,341 70,462 56,799 13,663 4,125 3,562 563 646 617 29 3,479 2,945 534
14,361,202 13,928,772 432,430 12,138,940 11,861,997 276,943 2,222,262 2,066,775 155,487 620,620 601,168 19,452 459,043 447,134 11,909 161,577 154,034 7,543
19,004 10,787 8,217 18,446 10,559 7,887 558 228 330 124 85 39 114 76 38 10 9 1
20,147 12,419 7,728 11,556 8,329 3,227 8,591 4,090 4,501 935 457 478 516 273 243 419 184 235
Tema Difusin del informe de la CVR Instituciones de emergencia para la reconciliacin Justicia y judicializacion
Recomendaciones Difusin del IF en el espacio educativo y pblico. Creacin de un Grupo de Trabajo Interinstitucional Creacin del Consejo Nacional de Reconciliacin (CMAN ) Articulacin de instancias regionales con le CMAN y el Plan Nacional de Reparaciones (PIR) Procesamiento de los casos sobre posibles violaciones a los derechos humanos Implementacin de un Plan de Investigaciones Antropolgico Forenses Las reparaciones simblicas (el rescate de la memoria y la dignificacin de las vctimas); Reparaciones colectivas, a grupos excluidos afectados por la violencia La atencin a la educacin, salud (salud mental) y vivienda; Las reparaciones econmicas individuales y colectivas (programas de reconstruccin institucional, desarrollo comunal, servicios bsicos y generacin de ingresos). Restitucin de Derechos Ciudadanos Recomendaciones para lograr la presencia de la autoridad democrtica y de los servicios del Estado en todo el territorio, recogiendo y respetando la organizacin popular, las identidades locales y la diversidad cultural, y promoviendo la participacin ciudadana. Recomendaciones para afianzar una institucionalidad democrtica, basada en el liderazgo del poder poltico, para la defensa nacional y el mantenimiento del orden interno. Recomendaciones para la reforma del sistema de administracin de justicia, para que cumpla efectivamente su papel de defensor de los derechos humanos y del orden constitucional. Recomendaciones para la elaboracin de una reforma, que promueva valores democrticos; el respeto a los derechos humanos, el respeto a las diferencias, la valoracin del pluralismo y la diversidad cultural; y visiones actualizadas y complejas de la realidad peruana, especialmente en las zonas rurales.
Plan integral de reparaciones
Reformas institucionales
Fuente: INEI. Censo de Poblacin y Vivienda, 2007.
Superando la exclusin: recomendaciones de la CVR Las secuelas del conflicto armado interno evidenciaron el profundo quiebre social, institucional y poltico de nuestro pas y, especialmente, la exclusin social existente, tan profunda que solo puede describirse con palabras como postergacin, marginacin o discriminacin. Asimismo, la CVR evidenci con su trabajo que las respuestas para la superacin de los hechos no estaban en el campo del olvido y la inaccin. Es indispensable llevar a cabo profundas transformaciones sociales, polticas e institucionales que la CVR consolid en una serie de recomendaciones que actualmente se encuentran en proceso de implementacin. Algunas de las principales recomendaciones fueron:
Elaboracin: Comisin Andina de Juristas
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Cuadro elaborado en base al Informe Final de la CVR y a Principales avances a las recomendaciones de la CVR. http://www.pucp.edu.pe/idehpucp//images/docs/seguimiento%20recomendaciones%20cvr%20-%20junio%202007.pdf
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El Plan Integral de Reparaciones (PIR) en la regin Junn El PIR fue aprobado en julio de 2005 con el objetivo de Reparar y compensar la violacin de los derechos humanos as como la perdida o daos sociales, morales y materiales sufridos por las vctimas como resultado del conflicto armado interno. Con dicho Plan el Estado contrajo responsabilidades concretas con las vctimas de la violencia poltica reconociendo el derecho de stas a ser reparadas integralmente. Para ello se ha diseado programas de reparacin en: restitucin de derechos ciudadanos, educacin, salud, reparaciones colectivas, reparaciones simblicas, y promocin y facilitacin al acceso habitacional. Este Plan debe ser entendido como un instrumento tcnico normativo que establece los principios, objetivos, polticas y programas que guan las polticas de reparacin del Estado, teniendo como rganos ejecutores a los sectores nacionales, principalmente el MINDES, Ministerio de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de Justicia y RENIEC; y los gobiernos regionales, provinciales y distritales. Son estas entidades de gobierno quienes estn en la obligacin, segn Ley, de incluir en sus respectivos planes operativos y presupuestos anuales financiamiento para la ejecucin del PIR.
Entidades responsables del PIR
Presidencia del Consejo de Ministros
Bajo esta estructura, es claro que para la implementacin regional del Plan es necesaria e indispensable la accin coordinada de todos los sectores nacionales, regionales y locales involucrados. Los gobiernos regionales y locales juegan un papel muy importante en este proceso de implementacin ya que son los encargados de disear y ejecutar acciones concretas, atendiendo el nivel y tipo de afectacin de los derechos, en sus respectivos mbitos de accin. En este panorama en el 2005 el Gobierno Regional de Junn mediante Resolucin Ejecutiva Regional N 527-2005-GRJ/PR crea el Consejo Regional de Reparaciones, rgano que agrupa a las direcciones regionales involucradas, a los gobiernos provinciales y distritales, los representantes de los sectores nacionales en la regin, e instituciones de la sociedad civil. Este Consejo elabora el Plan Integral de Reparaciones de la Regin Junn el cual fue aprobado en el 2006 por el Gobierno regional y posteriormente se conforma la Secretara Tcnica del Consejo Regional de Reparaciones, como equipo tcnico encargado de proponer, propiciar, asesorar y garantizar la sostenibilidad de las propuestas del Consejo Regional de Reparaciones. La voluntad poltica a nivel regional y local es muy importante para sacar adelante el Plan pero tambin debemos tener en cuenta que no slo basta con planes regionales de accin y creacin de rganos encargados de su ejecucin sino que debe haber una implementacin progresiva de dichos planes incorporando de manera transversal el enfoque de los derechos humanos en los instrumentos de gestin de los gobiernos, asignacin de partidas presupuestales, priorizacin de actividades y obras a favor de las vctimas, campaas de difusin e informacin sobre el tema, entre otras acciones. A continuacin algunas sugerencias de cmo incluir acciones concretas a nivel local y regional, as como las acciones que se han realizado en la regin Junn en este tema. a. Incorporar acciones o actividades para la implementacin del PIR en los instrumentos orientadores de la gestin Plan Operativo Anual o Institucional (Plan a corto plazo) Plan Estratgico Institucional (Plan a mediano plazo) Planes de Desarrollo Concertado (Plan a largo plazo) No se hace referencia No se hace referencia No se hace referencia
Consejo de Reparaciones REGISTRA
Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) REPARA
- Elabora el Registro nico de Vctimas (RUV) - Provee informacin a la CMAN
- Disea y coordina la ejecucin - Supervisa el cumplimiento de los programas del PIR - Nombra las comunidades beneficiarias
RGANOS EJECUTORES Sectores Nacionales Gobiernos Regionales Gobierno Provinciales Gobiernos Distritales La Defensora del Pueblo supervisa la implementacin y la sociedad civil vigila todo el proceso de reparaciones.
b. Asignar presupuesto y transferencia de fondos para las acciones y actividades programadas Presupuesto Institucional Anual Transferencia de fondos de parte del gobierno No se ha asignado presupuesto - 64 mil soles derivados directamente de la 71
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central a los gobiernos regionales y locales
PCM CMAN para financiar obras de reparacin simblica en seis distritos ubicados en las provincias de Concepcin, Junn y Chupaca. - En el ao 2007 la CMAN asign 45 millones de soles para reparaciones colectivas, de los cuales 44 millones se destinaron a 440 centros poblados priorizados por el Censo por la Paz 2006. - La PCM ha autorizado la transferencia de fondos respecto a 72 comunidades en Junn con una inversin de 7200,000.00 nuevos soles. 50 comunidades en el 2007, 20 hasta abril de 2008 y 2 hasta agosto de 2008.
requisitos y procedimientos para la incorporacin al RUV. f. Campaas de difusin y acciones para la incorporacin de afectados por la violencia poltica al Seguro Integral de Salud (SIS). Mayor difusin de normas y beneficios, sensibilizacin y capacitacin al personal encargado de la atencin en los hospitales y a funcionarios de las Direcciones Regionales de Salud. Con la promulgacin del Decreto Supremo N 0006-2006-SA se ampla las prestaciones del Seguro Integral de Salud- SIS a las poblaciones de la Amazona y alto andina dispersas y excluidas, as como a las victimas de la violencia poltica. - En el 2007 mediante Resolucin Ejecutiva Regional N 600-2007-GR-JUNIN/PR se declara como prioridad regional la atencin a travs del SIS a los afectados de la violencia Poltica 1980-2000. - Hasta agosto de 2008 el nmero de vctimas que reciben atencin es mnimo, solo 312 personas. A pesar de que el Gobierno Regional de Junn ha otorgado ms de 1,200 constancias temporales. (Defensora del Pueblo, 2008)
c. Promover la priorizacin de obras y actividades relacionadas a las reparaciones en el presupuesto participativo. Presupuesto participativo No se hace referencia
d. Promover la firma de convenios y trabajo conjunto con otros niveles de gobierno, instituciones gubernamentales, privadas y de la sociedad civil para la implementacin del PIR. Convenios y coordinaciones para el trabajo conjunto con otras entidades pblicas y privadas, nacionales e internacionales. - Convenio con la PCM para coordinar acciones que faciliten el proceso nacional de elaboracin del RUV. (28/06/2007) - Seis convenios de Cooperacin Interinstitucional, para ejecutar obras menores, concertadamente, en los distritos de Comas,Yanacancha, Mariscal Castilla, San Jos de Quero, Ulcumayo y San Juan de Ondores. - En coordinaciones con la Universidad Nacional del Centro se construye el Parque de la Reconciliacin y la Paz en homenaje a las trescientas vctimas de la violencia poltica de la Universidad Nacional del Centro del Per.
g. Campaas de difusin e informacin sobre los beneficios educativos con los que cuentan los afectados por la violencia poltica con una participacin activa de las direcciones regionales de educacin. Este ao, el Ministerio de Educacin emiti la Directiva N 015-2008 en la que establece las facilidades de pago y otorgamiento de becas para acceder a institutos superiores tecnolgicos y pedaggicos a las vctimas de la violencia poltica. El gobierno Regional ha adoptado las siguientes medidas dirigidas a las vctimas de la violencia poltica: - Exoneracin de pagos de matrcula en las instituciones educativas de la regin. - Concurso de becas integrales para acceder a la educacin superior. - Implementacin del Programa de Educacin para Adultos en el marco del Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (PRONAMA- JUNIN).
h. Campaas de difusin y coordinacin con RENIEC y las municipalidades distritales y rurales para documentar a las vctimas afectadas. En Junio de 2006 se aprob mediante Resolucin Jefatural N 224-2006-JEF/RENIEC el Proyecto de documentacin a las personas afectadas por la violencia poltica en las regiones de Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Junn (Ulcumayo Junn) No se reporta informacin regional al respecto.
e. Acelerar el proceso del Registro nico de Vctimas y mayor difusin sobre el proceso de elaboracin del mismo. Elaborar un registro nico de vctimas en cada regin en coordinacin con el Consejo de Reparaciones. Mayor alcance y difusin del proceso de inscripcin de vctimas, sobre todo en zonas de difcil acceso. -En el 2007, con Ordenanza Regional N 065CRJ/CR se crea el Registro de Vctimas de la Regin Junn. -En el 2008, se instala un mdulo de registro de vctimas en Satipo en coordinaciones con la Municipalidad Provincial de Satipo. -Se ha colgado en el portal Web del Gobierno Regional de Junn diferentes trpticos con los 72
i. Realizacin de procesos participativos de consulta para establecer las modalidades de las reparaciones colectivas. Existencia de normas internas que regulen este proceso. 73
Asambleas y reuniones de consulta con la poblacin afectada.
Los miembros del Consejo Regional de Reparaciones y los gobiernos locales de seis distritos de la regin llevaron a cabo asambleas para la definicin de las obras a ejecutarse en cada uno de los distritos priorizados. Las cuales fueron: Construccin de la Capilla en San Juan de Ondores Mejoramiento de la fachada del Cementerio en Ulcumayo Construccin de un monumento en San Jos de Quero Rehabilitacin del local comunal en Yanacancha Mejoramiento de la Iglesia en Comas Culminacin de la biblioteca comunal en Mariscal Castilla De acuerdo a la informacin de APRODEH, en Junn: El 23.8% de los centros poblados beneficiados con el programa de reparaciones colectivas seala haber participado en la eleccin del proyecto, mientras que un 76.2% afirma no haber participado de la misma.
Campaa de difusin a travs de medios masivos de comunicacin. Colgar informacin relacionada en la Web institucional. Talleres de sensibilizacin a autoridades y funcionarios sobre el tema.
Elaboracin: Asociacin Civil Transparencia57
Dos campaas de difusin en coordinacin con la Defensora del Pueblo y la Direccin Regional de Salud en octubre del 2007 y en febrero del 2008. En el portal Web del gobierno regional se ha colgado la ficha para solicitar la acreditacin temporal para la posterior afiliacin al SIS.
Finalmente, cabe destacar que el Gobierno Regional de Junn a travs de su Gerencia de Desarrollo Social est impulsando, en alianza con diferentes instituciones de la sociedad civil, la elaboracin de un Plan Regional de Derechos Humanos donde la problemtica de los afectados por la violencia poltica ser particularmente atendida. Conclusiones La magnitud del conflicto y su impacto diferenciado en los excluidos deben hacernos reflexionar sobre las causas y consecuencias de la exclusin social. Este trmino ha implicado la identificacin de un grupo de personas frecuentemente postergadas, a quienes se les ha privado de los medios para alcanzar las proteccin de sus derechos y la bsqueda de su propio desarrollo y, adems, tiene que sufrir la discriminacin y marginacin social que no siempre se expresa en un insulto o agresin fsica, sino en la indiferencia o el menosprecio silencioso que llevamos en nuestras mentes. En el caso del conflicto armado interno peruano fue evidente esta situacin en zonas urbanas y no afectadas por la violencia, donde la gran mayora no son campesinos, no son pobres o no hablan quechua, aymara o shaninka. Como seal la CVR, la proclividad de los gobiernos civiles a la solucin militar sin control civil estuvo en consonancia con un considerable sector de la sociedad peruana, principalmente el sector urbano medianamente instruido, beneficiario de los servicios del Estado y habitante de zonas alejadas del epicentro del conflicto. Este sector mir mayoritariamente con indiferencia o reclam una solucin rpida, dispuesta a afrontar el costo social que era pagado por los ciudadanos de las zonas rurales y ms empobrecidas58. Es indispensable luchar por superar y desterrar cada elemento que permite o configura la marginalidad econmica, social y cultural de los peruanos excluidos dentro y fuera de este conflicto. Como ha sealado la CVR, superar el conflicto significa verdad, justicia y reparacin, pero sobre todo brindad la ciudadana plena para todos los peruanos y peruanas. Esta tarea no es privativa del estado, pues implica generar transformaciones en el mbito personal y familiar; en el de las organizaciones de la sociedad y en el replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad en su conjunto.
j. Establecer mecanismos de monitoreo y seguimiento a las actividades, obras y proyectos realizados en relacin al PIR. Realizacin de audiencias pblicas y de rendicin de cuentas. Creacin de comits de vigilancia que monitoreen el proceso. - En el 2007 el Gobierno Regional de Junn realiz una audiencia pblica en la cual el presidente regional inform los avances en la implantacin del PIR. De acuerdo a informacin de APRODEH, en Junn: El 32.5% de los seis centros poblados beneficiados seala que s conoce de la labor de los Comits de Gestin que implementan los proyectos en cada centro poblado, el 38.4% que no y el 29.1% seala que no conocen ni el proyecto que se esta gestionando ni al comit que lo gestiona. k. Campaas de sensibilizacin y difusin del PIR a autoridades regionales y locales y a la poblacin en general.
Elaborado en base a informacin proporcionada por la Gerencia de Desarrollo del Gobierno Regional de Junn, APRODEH: Escuchando las voces de las comunidades. Un estudio sobre la implementacin de las reparaciones colectivas en el Per. Lima, 2008 y la Defensora del Pueblo: El Estado frente a las vctimas de la violencia poltica Hacia dnde vamos en polticas de reparacin y justicia. Lima, 2007. 58 CVR. Informe final. Lima, 2005. Conclusiones de la CVR, numeral 77.
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Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA 17. Velar por el cumplimiento de la cuota del 30% de participacin de la mujer en todos los espacios de participacin y alternancia en cargos de decisin poltica, invocando al igual trabajo, igual remuneracin para las mujeres y derecho a la seguridad social, erradicando la violencia de la mujer en lo domstico, poltico, social e implementacin de reparaciones a las mujeres que sufrieron violencia sexual. CALIDAD EDUCATIVA 20. Mejorar e implementar Currculos diferenciados y especializados por vocacin productiva para el trabajo y la produccin; y los programas de alfabetizacin con enfoque intercultural para las mujeres campesinas y de comunidades nativas. SALUD 23. Implementar una lucha frontal contra la desnutricin crnica infantil en la Regin, promoviendo el derecho a la salud digna y respeto a la salud sexual y reproductiva. 25. Implementacin del sistema nico de salud, priorizando la atencin al binomio nio madre, desplazados y personas con discapacidad. Plan regional concertado de sa- 3.4 OBJETIVOS AL 2012 lud Regin Junn 2005-2012 Problemas priorizados: 3.1 Incremento de la proporcin de embarazo en adolescentes de 10 a 14 aos (0.38% - 2002 a 0.41% - 2004). 3.2 Incremento de la proporcin de embarazo en adolescentes de 15 a 19 aos (10.16% - 2002 a 11.47% - 2004). 3.3 Razn de muerte materna (149.44 por 100,000 nacidos vivos) en la Regin Junn. 4. Persistencia de elevadas tasa de incidencia de enfermedades infectocontagiosas en la Regin Junn. 4.3 Elevada tasa de incidencia de VIH/SIDA en la poblacin vulnerable: - HSH 11.8%. - TS 2%. 5. El 47 % de Hogares sufren de Violencia Familiar.(Por: razones culturales, alcoholismo, abuso de poder, precaria situacin econmica, baja autoestima, infidelidad, falta de valores y falta de conocimiento). 4.1 TEMAS DE POLTICAS SALUDABLES DE NIVEL REGIONAL Estos temas han sido identificados sobre la base de las prioridades sanitarias regionales definidas por consenso y del anlisis participativo realizado de las mismas. A continuacin presentamos el listado de los temas de polticas saludables de nivel regional:
ANEXO 1
Acuerdos polticos, normas y polticas regionales sobre grupos vulnerables de la regin Junn Referencia Grupo vulnerable Norma Mujeres Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 - 2015 A. Eje Estratgico Social. Equidad, Justicia Social e Inclusin. El desarrollo con equidad, significa igualdad de oportunidades tanto para hombres y mujeres; y que la prosperidad econmica sea distribuido equitativamente entre los miembros de la sociedad. El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones histricamente marginadas: [...] mujeres [...]. III. LINEAMIENTOS DE POLTICA INSTITUCIONAL PARA EL PERIODO 2007 2010 A. LINEAMIENTOS DE DESARROLLO SOCIAL Lineamiento General: Reduccin de la pobreza y mejora de las condiciones sociales. 8. Reduccin de la mortalidad materna y neonatal. 12. Fortalecer el enfoque de igualdad de oportunidades y aspectos de amparo a la poblacin en alto riesgo. Reglamento de Organizacin y ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia Funciones - ROF de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de [...] mujeres [...]. Acuerdo de gobernabilidad para la regin Junn firmado el 27 de octubre de 2006 EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA 17. Velar por el cumplimiento de la cuota del 30% de participacin de la mujer en todos los espacios de participacin y alternancia en cargos de decisin poltica, invocando al igual
Plan Estratgico Institucional 2007 - 2010
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Manual de inclusin social 9. Poltica regional que promueva y garantice los derechos sexuales y reproductivos de la mujer. 10. A nivel regional se promueve y garantizan los derechos a una vida sin violencia y sin ningn tipo de maltrato, dentro de un marco de promocin de la salud mental. Plan Estratgico Regional de Salud 2004 C. PRIORIDADES. 1. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad en forma continua, oportuna y de calidad, priorizando a los sectores de mayor pobreza, mujeres y nios, a travs del Seguro Integral de Salud para alcanzar cobertura universal de los servicios de salud. Directiva N 002 DESP-OEPIDIRESAJ-07 sobre Reduccin de la Mortalidad Materna y Perinatal en el mbito de Junn 07 Convenio de Cooperacin MINSA-DIRESA- DOE RUN PERU Ordenanza Regional N 0642007-GRJ/CR Esta directiva tiene como objetivo general, contribuir al control y prevencin de la Mortalidad Materna y Perinatal en la Regin Junn identificando los factores de riesgo en la gestante y recin nacido, realizando el manejo adecuado de las mismas y su oportuna intervencin, promoviendo la responsabilidad social. Plan Operativo 2006 para el control de la poblacin infantil y gestantes de contaminantes con indicadores biolgicos en La Oroya Antigua y localidades seleccionadas de la Provincia de Yauli La Oroya. ARTCULO PRIMERO: APROBAR la modificacin del artculo 39 del Reglamento para la Eleccin de Representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil ante el Consejo de Coordinacin Regional Junn, el mismo que tendr el texto siguiente: Artculo 39.- [...] Durante el proceso electoral, se deber respetar en la lista de las (os) candidatas (os), la cuota de participacin de las mujeres no menor del 30% del total. Creacin del Consejo Regional de la Mujer. Plan Estratgico Institucional 2007 - 2010
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas III. LINEAMIENTOS DE POLTICA INSTITUCIONAL PARA EL PERIODO 2007 2010 A. LINEAMIENTOS DE DESARROLLO SOCIAL Lineamiento General: Reduccin de la pobreza y mejora de las condiciones sociales. 1. Disminucin de la desnutricin infantil y seguridad alimentaria. 2. Reduccin del analfabetismo 3. Mejora en los logros de aprendizaje 4. Mejora de la calidad educativa en los niveles de educacin bsica regular, especial, ocupacional y superior no universitaria. 5. Impulso a la estimulacin temprana para nios entre 0 a 3 aos de edad, asegurando su atencin integral en educacin, salud y alimentacin. 8. Reduccin de la mortalidad materna y neonatal. Reglamento de Organizacin y Funciones ROF ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de los nios [...]. EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA 13. Promocin de Planes y Programas de Desarrollo del capital humano, priorizando la inversin para superar la desnutricin crnica en la primera infancia. SALUD. 23. Implementar una lucha frontal contra la desnutricin crnica infantil en la Regin, promoviendo el derecho a la salud digna y respeto a la salud sexual y reproductiva. 25. Implementacin del sistema nico de salud, priorizando la atencin al binomio nio madre, desplazados y personas con discapacidad. Plan regional concertado de sa- Problemas priorizados: lud Regin Junn 2005-2012 2. Elevada prevalencia de desnutricin crnica en el menor de 5 aos (31.3% - 2004). C. PRIORIDADES Plan Estratgico Regional de Salud 2004
Acuerdo de gobernabilidad para la regin Junn firmado el 27 de octubre de 2006
Resolucin Ejecutiva Regional N 076-2005-GR-JUNIN-PR, de fecha 08 de marzo del 2005 Plan de Accin de las Mujeres - Regin Junn aprobado en Asamblea Regional del Consejo Regional de la Mujer del 05 de diciembre de 2005 Nios Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015
Establece objetivos estratgicos en relacin a: Eje de salud. Educacin Violencia contra la mujer Participacin poltica. Trabajo Existe un anlisis trasversal sobre la situacin de los nios.
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Manual de inclusin social 1. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad en forma continua, oportuna y de calidad, priorizando a los sectores de mayor pobreza, mujeres y nios, a travs del Seguro Integral de Salud para alcanzar cobertura universal de los servicios de salud. Acciones: * Promover una adecuada nutricin de la poblacin para reducir la desnutricin crnica infantil y la desnutricin materna en el largo plazo, controlando el estado nutricional de las personas. Directiva N 002 DESP-OEPIDIRESAJ-07 sobre Reduccin de la Mortalidad Materna y Perinatal en el mbito de Junn 07 Plan de Accin de las Mujeres - Regin Junn aprobado en Asamblea Regional del Consejo Regional de la Mujer del 05 de diciembre de 2005 Esta directiva tiene como objetivo general, contribuir al control y prevencin de la Mortalidad Materna y Perinatal en la Regin Junn identificando los factores de riesgo en la gestante y recin nacido, realizando el manejo adecuado de las mismas y su oportuna intervencin, promoviendo la responsabilidad social. OBJETIVOS ESTRATGICOS LINEA DE ACCION: EJE SALUD: Cumplimiento de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer, nia, nio y adolescentes en la Regin Junn. EJE EDUCACIN: Reducir el ndice de reprobacin y desercin escolar, en especial de las nias indgenas. Plan Operativo 2006 para el control de la poblacin infantil y gestantes de contaminantes con indicadores biolgicos en La Oroya Antigua y localidades seleccionadas de la Provincia de Yauli La Oroya. A. Eje Estratgico Social. Equidad, Justicia Social e Inclusin. ... El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones histricamente marginadas:... discapacitados. ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de [...] personas con discapacidad. Adulto mayor Acuerdo de gobernabilidad para la regin Junn firmado el 27 de octubre de 2006
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA SALUD. 25. Implementacin del sistema nico de salud, priorizando la atencin al binomio nio madre, desplazados y personas con discapacidad. Resolucin Ejecutiva Regional Instalan el Consejo Regional de Integracin de la Persona N 744 de octubre de 2003 y la con Discapacidad (COREDIS) Directiva 01-PRECONADIS2003 Plan Regional Concertado para las Personas con Discapacidad 2006 2016 Capitulo IV: Implementacin de medidas 2. Estrategias especficas 2.1. Lnea estratgica de Salud 2.2 Lnea estratgica de Empleo 2.3. Lnea estratgica de Educacin 2.4. Lineamientos estratgicos de accesibilidad 2.5.-Lnea estratgica en lo Social Objetivo: Orientar el desarrollo de las acciones de conversin, adecuando la organizacin y funcionamiento de los actuales CEE a CEBE ; PRITE a Centros de Intervencin Temprana , PPA a CRANEE; con el objetivo de brindar una formacin integral de calidad y oportuna a los estudiantes con discapacidad severa o multidiscapacidad y la orientacin asesoramiento y apoyo necesario a los docentes de la Educacin Bsica Regular : Inicial , Primaria Secundaria as como de Educacin Bsica Alternativa Educacin Tcnica Productiva , que atienden a estudiantes con Necesidades Educativas Especiales asociadas a discapacidad intelectual :leve, moderada, discapacidad sensorial ceguera, baja visin, sordera .
Convenio de Cooperacin MINSA-DIRESA- DOE RUN PERU Discapacitados Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015
Reglamento de Organizacin y Funciones ROF
Directiva N 22 - 2008-DREJDGP-EBE. Normas para orientacion de la Conversin de los Centros de Educacin Especial a Centros de Educacin Bsica Especial Cebe e Implementacin de los servicios de apoyo y asesoramiento a las necesidades educativas especiales Saanee En los Cebes; Programas de Intervencion Temprana Prite a Centro de Intervencion Temprana Programa De Problemas de Aprendizaje Ppa A Centro de Recursos para el apoyo a las necesidades educativas especiales -CRANEE Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015
A. Eje Estratgico Social. Equidad, Justicia Social e Inclusin. El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones histricamente marginadas: ... ancianos. ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia
Reglamento de Organizacin y
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Manual de inclusin social Funciones ROF de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de los [...] adultos mayores [...].
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas salud digna y respeto a la salud sexual y reproductiva. Plan regional concertado de sa- Problemas priorizados: lud Regin Junn 2005-2012 3.1 Incremento de la proporcin de embarazo en adolescentes de 10 a 14 aos (0.38% - 2002 a 0.41% - 2004). 3.2 Incremento de la proporcin de embarazo en adolescentes de 15 a 19 aos (10.16% - 2002 a 11.47% - 2004). 4. Persistencia de elevadas tasa de incidencia de enfermedades infectocontagiosas en la Regin Junn. 4.3 Elevada tasa de incidencia de VIH/SIDA en la poblacin vulnerable: - HSH 11.8%. - TS 2%. 4.1 TEMAS DE POLTICAS SALUDABLES DE NIVEL REGIONAL Estos temas han sido identificados sobre la base de las prioridades sanitarias regionales definidas por consenso y del anlisis participativo realizado de las mismas. 9. Poltica regional que promueva y garantice los derechos sexuales y reproductivos de la mujer. Ordenanza Regional N 0642007-GRJ/CR ARTCULO PRIMERO: APROBAR la modificacin del artculo 39 del Reglamento para la Eleccin de Representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil ante el Consejo de Coordinacin Regional Junn, el mismo que tendr el texto siguiente: Artculo 39.- [...] Durante el proceso electoral, se deber respetar en la lista de las (os) candidatas (os), [...] se considerar el 20% de participacin de jvenes [...]. Vctimas del conflicto armado Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015 Objetivo Especfico a.2 Fortalecer los espacios de participacin y concertacin de la poblacin organizada en el marco de las polticas sociales de la regin, para lograr la convivencia y paz social. ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de los [...]sectores sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad. EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA 16. Implementar las polticas y el programa Integral de
Plan Estratgico Concertado de El plan propone: Promover la participacin organizada de los adultos malas Personas Adultas Mayores yores. Promover la asistencia social de las Personas adultas Mayores en situacin de abandonos familiares y maltratados. Implementar la disponibilidad de fondos estratgicos a favor del adulto mayor. Difundir las normas que amparan a los adultos mayores y velar por el cumplimiento de los mismos. Propender al mejoramiento de la salud integral de las personas adultas mayores Capacitar y reinsertar a las PAM al mercado laboral. Promover la cultura y educacin permanente para las Personas Adulta Mayor. Jvenes Resolucin Ejecutiva N 2882006-GR/PR Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015 Crea el Consejo Regional de la Persona Adulta Mayor COREPAM. A. Eje Estratgico Social. Equidad, Justicia Social e Inclusin. El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones histricamente marginadas: ... jvenes... ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de [...] jvenes [...]. EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA SALUD. 23. Implementar una lucha frontal contra la desnutricin crnica infantil en la Regin, promoviendo el derecho a la
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Manual de inclusin social Reparaciones para la poblacin afectada y desplazada por la violencia poltica, al amparo de la Ley vigente. 17. Velar por el cumplimiento de la cuota del 30% de participacin de la mujer en todos los espacios de participacin y alternancia en cargos de decisin poltica, invocando al igual trabajo, igual remuneracin para las mujeres y derecho a la seguridad social, erradicando la violencia de la mujer en lo domstico, poltico, social e implementacin de reparaciones a las mujeres que sufrieron violencia sexual. SALUD. 25. Implementacin del sistema nico de salud, priorizando la atencin al binomio nio madre, desplazados y personas con discapacidad. Plan regional concertado de sa- 4.1 TEMAS DE POLTICAS SALUDABLES DE NIVEL lud Regin Junn 2005-2012 REGIONAL Estos temas han sido identificados sobre la base de las prioridades sanitarias regionales definidas por consenso y del anlisis participativo realizado de las mismas. 10. A nivel regional se promueve y garantizan los derechos a una vida sin violencia y sin ningn tipo de maltrato, dentro de un marco de promocin de la salud mental. Resolucin Ejecutiva Regional Conformar el Consejo Regional de Reparaciones de la N 527-2005 GRJ / PR apro- Regin Junn. bada el 01/12/2005 Acuerdo Regional N 1382005-GRJ/CR Ordenanza regional N 039GRJ/GR de 2006 Ordenanza regional N 065GRJ/CR de 2007 Resolucin Ejecutiva Regional N 696 2007 GRJ/PR Aprobada el 23/09/2007 Resolucin Ejecutiva Regional N 600-2007 GRJ/PR Resolucin General Regional N 579 2007 GRJ/GGR Elabora y formula el plan integral de reparaciones para la regin Junn (2005). Se Aprueban el Plan Integral de Reparaciones de la Regin Junn (2006) Se crea el registro de vctimas de la regin Junn (2007). Firma de las credenciales temporales para la atencin a travs del Seguro Integral de Salud SIS - a las personas afectadas por la violencia. Declara como prioridad Regional la atencin a travs del Seguro Integral de Salud a los afectados de la violencia poltica 1980 al 2000. poltica. Aprobar los protocolos a seguir para el otorgamiento de las credenciales temporales para su atencin mdica a travs del Seguro Integral de Salud (SIS). Plan Estratgico Institucional 2007 - 2010 Poblaciones ndigenas Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 2015 (Junio 2006) Resolucin Ministerial N 4122005PCM emiti la Resolucin Jefatural N 2242006-JEF/RENIEC Plan de Accin de las Mujeres - Regin Junn aprobado en Asamblea Regional del Consejo Regional de la Mujer del 05 de diciembre de 2005
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas Proyecto de documentacin a las personas afectadas por la violencia poltica en las regiones de Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Junn (Ulcumayo Junn) OBJETIVOS ESTRATGICOS EJE VIOLENCIA CONTRA LA MUJER: Promover y vigilar el cumplimiento de polticas publicas de la violencia contra la mujer y la violencia familiar, y las secuelas de la violencia poltica (educacin, salud, trabajo, etc.) Incidir y promover en el Consejo Regional de Reparaciones, las reparaciones colectivas integrales para vctimas registrados en la violencia poltica especialmente para mujeres, nias(os), adolescentes y jvenes. Incidir y promover en los otros Consejos Regionales sobre un tratamiento adecuado en salud mental dirigido a las mujeres vctimas de violencia, en especial la violencia poltica. LINEAS DE ACCION: Seguimiento a la implementacin de las recomendaciones del plan de reparaciones formuladas por la CVR para el departamento de Junn. A. Eje Estratgico Social. Equidad, Justicia Social e Inclusin. El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones histricamente marginadas: ... comunidades nativas, comunidades campesinas... . Educacin e Identidad Cultural ...Es garantizar nuestras comunidades nativas y campesinas la permanencia y el respeto a su cultura. III. LINEAMIENTOS DE POLTICA INSTITUCIONAL PARA EL PERIODO 2007 2010 A. LINEAMIENTOS DE DESARROLLO SOCIAL Lineamiento General: Reduccin de la pobreza y mejora de las condiciones sociales. 6. Afianzamiento de la educacin bilinge en las comunidades campesinas y nativas del departamento y de acuerdo a su contexto socio cultural. 12. Fortalecer el enfoque de igualdad de oportunidades y aspectos de amparo a la poblacin en alto riesgo. ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia
Reglamento de Organizacin y
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Manual de inclusin social Funciones ROF de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades [...] tiene las funciones siguientes: c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo de los [...] sectores sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas Asamblea Regional del Consejo EJE SALUD: Regional de la Mujer del 05 de 2. Promover Polticas Pblicas para la atencin adecuada, oportuna y eficiente a las mujeres en salud, que responda a diciembre de 2005 la interculturalidad de la regin. 3. Incidir en los otros Consejos Regionales para incorporar los enfoques de gnero, derechos humanos e interculturalidad (en salud integral, seguridad alimentaria y medio ambiente). EJE EDUCACIN: Promover una Poltica Educativa regional, con enfoques de gnero, derechos humanos e interculturalidad. Impulsar polticas educativas que tomen en cuenta la educacin bilinge comunidades nativas y campesinas (de acuerdo al convenio 169 OIT). Reducir el ndice de reprobacin y desercin escolar, en especial de las nias indgenas. Implementar un sistema especial de titulacin dirigido a los docentes indgenas bilinges. EJE PARTICIPACION POLITICA Incorporar la cuota de gnero y la cuota indgena en todas las instancias de participacin ciudadana. Reconocer los mecanismos de organizacin y participacin tradicionales, usos y costumbres, de las mujeres indgenas para que se articulen a todas las instancias de participacin ciudadana. Difundir las manifestaciones pluriculturales de la regin, y en particular de la presencia indgena amaznica.
EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CONAcuerdo de gobernabilidad para la Regin Junn firmado el TRA LA POBREZA 27 de octubre de 2006 12. Desarrollar programas de desarrollo, inclusin y proteccin de las comunidades campesinas y nativas. CALIDAD EDUCATIVA 20. Mejorar e implementar currculos diferenciados y especializados por vocacin productiva para el trabajo y la produccin; y los programas de alfabetizacin con enfoque intercultural para las mujeres campesinas y de comunidades nativas. Plan Estratgico Regional de Salud 2004 c. Prioridades. 1. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad en forma continua, oportuna y de calidad, priorizando a los sectores de mayor pobreza, mujeres y nios, a travs del Seguro Integral de Salud para alcanzar cobertura universal de los servicios de salud. Acciones: * Tener consideracin especial por los aspectos sociales y preventivos de la salud. Reconocer las concepciones de salud de la poblacin y la interaccin entre el sistema de salud y la comunidad. Ordenanza Regional N 0642007-GRJ/CR ARTCULO PRIMERO: APROBAR la modificacin del artculo 39 del Reglamento para la Eleccin de Representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil ante el Consejo de Coordinacin Regional Junn, el mismo que tendr el texto siguiente: Artculo 39.- [...] Durante el proceso electoral, se deber respetar en la lista de las (os) candidatas [...] se considerar el [...] 15% de pueblos originarios y comunidades nativas, de corresponder. Plan de Accin de las Mujeres - Regin Junn aprobado en OBJETIVOS ESTRATGICOS
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Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas

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Huancavelica Hunuco Apurmac Puno Cajamarca Cusco Amazonas Ayacucho

88.0 78.9 78.0 78.0 77.4 75.3 74.5 72.5

74.4 61.0 47.4 46.1 50.8 51.3 41.1 45.4

Instituto de Estadstica de la UNESCO. http://alfa.minedu.gob.pe/portal/media/2006/estadisticas/Estadistica%20America%20y%20Caribe.htm

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Diferencias entre las nociones de pobreza y exclusin social8

Situacin Sujetos afectados Dimensiones Tendencias sociales asociadas Riesgos aadidos

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Personas detenidas Jvenes

Privacin de libertad. Edad.

Personas con discapacidad

Impedimento fsico y mental.

Personas con VIH/SIDA

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Al respecto, ver: Figueroa, Adolfo. Lima: OIT, 1996; p. 31.

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Per Lima Junn

21.1 8.9 19.3

5.4 3.4 3.9

69.4 83.4 71.9

4.1 4.2 4.9

Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.

Total Hombres Mujeres

1,136,875 561,575 575,300

130,950 49,585 81,365

29,779 15,049 14,730

387,806 185,398 202,408

375,674 204,120 171,554

48,279 24,468 23,811

52,462 23,776 28,686

43,619 23,655 19,964

68,306 35,524 32,782

Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.

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Rural Urbana Total

89,391 71,422 160,813

22.3 8.7 13.1

15,718 153,918 169,636

3.9 18.7 13.8

5,940 33,615 39,555

1.5 4.1 3.2

289,592 568,696 858,288

72.4 68.9 70.0

400,211 825,263 1,225,474

Fuente: INEI. Censo Nacional 2007.

Componentes del trabajo decente20

Seguridad en el lugar de trabajo

Proteccin social para las familias

Mejores perspectivas para el desarrollo personal

Posibilidades de Integracin social