Guía para La Formulación de Políticas Públicas Sectoriales PDF

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales
Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo Subsecretara de Planicacin Nacional Territorial y Polticas Pblicas
Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo Subsecretara de Planicacin Nacional Territorial y Polticas Pblicas
SENPLADES GUA PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS SECTORIALES Subsecretara de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas SENPLADES / 1a edicin Quito, 2011 60 p., 206 x 297 mm La Gua de Formulacin de Polticas Sectoriales ha sido emitida por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas y su contenido est publicado en el Registro Oficial N- 184 del martes 30 de agosto del 2011
Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.
SENPLADES, 2011 De esta edicin: Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES. Av. Juan Len Mera N 130 y Patria Quito, Ecuador Tel: (593) 2 3978900 Fax: (593) 2 2563332 www.senplades.gob.ec Elaboracin y coordinacin editorial: Mara Beln Moncayo - Subsecretaria de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas Adrin Lpez Andrade - Director de Polticas Pblicas Equipo de Revisin y Aprobacin: Direccin de Polticas Pblicas Impreso en Quito / Printed in Quito Diseo de lnea editorial: SENPLADES Diagramacin: ZIETTE Diseo Impresin: IMPRENTA MARISCAL La presente publicacin ha sido elaborada en el marco de la colaboracin entre la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos OACDH.
Contenidos
I II
Introduccin Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas sectoriales
5 7 7 8 1o 11 11 12 14 14 15 17 17 18 21 22 22 23 25 25 27 27 29 3o 3o 32
2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin 2.3 Instrumentos de poltica sectorial
2.3.1 Bloque de Constitucionalidad 2.3.2 Estrategia de Largo Plazo 2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales 2.3.5 Agendas para la Igualdad 2.3.6 Planificacin Institucional
2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas sectoriales 2.5 Ciclo de las polticas pblicas
Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial

3.1 Etapa preparatoria y de diagnstico
3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica 3.1.2 Conformacin de equipos polticos y tcnicos 3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de actores sociales 3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana en el ciclo de las polticas pblicas
3.1.4 Anlisis de situacin y caracterizacin del problema u oportunidad de desarrollo a) Identificacin b) Diagnstico sectorial 3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos en el diagnstico y anlisis de problemas de desarrollo 3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnstico 3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas de priorizacin
3.1.5 Formulacin de alternativas de accin 3.1.6 Costeo de alternativas de accin 3.1.7 Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin
32 33 33 34 34 34 34 36 36 37 39 40 42 43 44 44 45 47 47 47 47 47 49 49 51 52 53 54 55 59
3.2 Etapa de formulacin de lineamientos

3.2.1 Lineamientos generales a) Enfoque estratgico del sector b) Objetivos de la poltica sectorial 3.2.2 Formulacin de polticas, programas y proyectos a) Enunciados preliminares de polticas 3.2.3 Proceso de toma de decisin 3.2.4 Descripcin de las polticas para el sector a) Lineamientos de poltica b) Metas e indicadores c) Diseo de programas y proyectos d) Proceso de inclusin de los programas/proyectos en la planificacin sectorial
3.3 Aprobacin y aval
4 5
Evaluacin Estructura del Documento de la Poltica Sectorial

5.1 Contexto General
a) Instrumento de la planificacin del desarrollo b) Difusin pblica y amplia a la poblacin y a las insituciones pblicas, a travs de los portales de internet institucionales, de la distribucin del documento impreso y otros medios de difusin
5.2 Contenido del documento de poltica sectorial
Anexos
Anexo 1: Proceso de formulacin de polticas pblicas sectoriales Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos Anexo 3: Matriz de prioridades y Polticas - formato Anexo 4: Matriz de prioridades y Polticas - formato Anexo 5: Registro de polticas sectoriales en SENPLADES
7 8
Glosario Bibliografa
Introduccin
I
funcional, jerrquica y fragmentada por encima del sustento de instancias de inclusin y deliberacin ciudadana. En consecuencia, se hace necesario armonizar criterios y metodologas de formulacin de polticas pblicas, contar con instrumentos adecuados a la nueva manera de ver el bien pblico, y establecer flujos de procesos claros, que respondan a esas exigencias. En la Constitucin se crea el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa y se le da un carcter vinculante, para todo el sector pblico, a su principal instrumento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para el perodo de gobierno 2009-2013, el PND se ha denominado Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instrumento mximo de la planificacin nacional y de la poltica pblica, y aunque tiene formulaciones y lineamientos definidos por el perodo de gobierno, propone un horizonte de cambio en el largo plazo. De acuerdo al artculo 141 de la Constitucin, a las ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras funciones, ejercer la rectora de las polticas pblicas del rea a su cargo. Las polticas pblicas, en nuestro Estado constitucional de derechos y justicia, y conforme establece el artculo 85 de la Constitucin, se deben orientar a hacer efectivos el Buen Vivir y todos los derechos de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, las polticas pblicas, junto con las garantas jurisdiccionales y normativas, son un mecanismo para garantizar y hacer efectivos los derechos de todos y todas. Sobre esta base, es necesario definir y explicitar cules son las polticas pblicas de
En 2008, la poblacin ecuatoriana aprob, mediante referndum, la nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador. Este nuevo pacto de convivencia establece que el desarrollo se orientar a la realizacin del Buen Vivir, definiendo al Ecuador, en el artculo 1, como un Estado constitucional de derechos y justicia. A partir de un enfoque que ya no ve al desarrollo como un fin en s mismo, sino como un medio para alcanzar el Buen Vivir de todos y todas, los ecuatorianos y ecuatorianas nos hemos propuesto una nocin amplia, integral y ambiciosa que supera el mero crecimiento econmico como fin ltimo de la sociedad. La apuesta por el Buen Vivir rebasa la nocin tradicional y plana del desarrollo. Bajo esta visin, el ser humano, de forma individual y colectiva, como sujeto de derechos, se convierte en el centro y fin ltimo. El Buen Vivir promueve una visin basada en la dignidad humana y en el libre ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de lo cual las personas, de forma individual y colectiva (comunidad, pueblo, nacionalidad o territorio), pasan a ser actoras y protagonistas. Esta perspectiva demanda una redefinicin de las polticas pblicas sectoriales, para el largo, mediano y corto plazo, adems de proponer una mirada nacional integral que considera las diversidades sociales y territoriales. El contexto actual del pas genera importantes desafos para la accin pblica, y en particular requiere formas distintas de definicin de polticas pblicas, que rompan con la tendencia inercial y/o reactiva que caracteriz el pasado, a la vez que quiebren, en definitiva, la tendencia de Estado piramidal, que ha privilegiado la especializacin
cada uno de los sectores. En el mbito sectorial, las polticas nacionales definidas en el PNBV se complementan, por un lado, con las polticas intersectoriales contenidas en las Agendas Sectoriales de los Consejos Sectoriales de Poltica y, por otro lado, con las polticas sectoriales de los ministerios y secretaras de Estado ejecutoras. Con la finalidad de que las polticas pblicas sean el instrumento efectivo para la construccin del Estado constitucional de derechos y justicia que d sustento al Buen Vivir, deben ser formuladas en consonancia con un Enfoque Basado en derechos humanos (EBDH). El EBDH constituye un marco comn para la aplicacin de los enfoques de igualdad (gnero, generacional, interculturalidad, de discapacidades y de movilidad humana1), que permite complementar en la prctica los enfoques con escaso desarrollo conceptual e instrumental. El EBDH se enmarca en las definiciones constitucionales del Buen Vivir, que hacen hincapi en la titularidad colectiva de los derechos, y aade como principio la sostenibilidad ambiental y define garantas sustantivas para el cumplimiento de todos los derechos. En definitiva, se debe actuar deliberadamente para propiciar cambios profundos en los patrones socioculturales, polticos, ambientales y econmicos, sobre los cuales gravitan las estructuras de desigualdad, que de esta manera se reproducen y profundizan. Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro aos, dentro del instrumento se ha incorporado una Estrategia de Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planificacin nacional con un horizonte ms amplio (ver PNBV, 2009: 91-133). La planificacin de largo plazo tiene el gran desafo de promover, de manera integrada, el desarrollo social y territorialmente equitativo, contribuyendo a la reduccin de las desigualdades y brechas. En ese sentido, en el mediano y corto plazo se deben sentar las bases para ese cambio a travs de, en primer lugar, la generacin de capacidades de la ciudadana para exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo lugar, del fortalecimiento de las capacidades del Estado para cumplir su deber de garante de los derechos humanos y ambientales.
La generacin de capacidades de la ciudadana conlleva, por un lado, la promocin de un entorno propicio que asegure una participacin libre, activa e informada; y, por otro lado, el fortalecimiento de las capacidades de la poblacin, en particular de grupos tradicionalmente excluidos, marginados y discriminados, para que esa participacin sea efectiva, incluyente y tenga una incidencia real en la toma de decisiones. Adicionalmente, la generacin de capacidades promueve la cohesin y el cumplimiento de las responsabilidades de las personas, pueblos y comunidades, entre s y hacia la naturaleza. En lo que respecta al papel del Estado, un enfoque basado en derechos humanos contribuye al desarrollo de las capacidades de funcionarios y autoridades para cumplir con las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos de todas las personas, sin discriminacin, conforme lo establece la Constitucin y los Instrumentos Internacionales. En ese contexto, la planificacin sectorial debe establecer los objetivos, polticas, lineamientos de poltica, metas e indicadores, dentro de una determinada temporalidad. Debe, tambin, tomar en cuenta la dimensin anual y plurianual de la planificacin institucional, de modo que se propicie un orden de articulacin de la planificacin con el ciclo presupuestario. La Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) es el instrumento de planificacin y de programacin de mediano plazo en el cual se programa la estrategia de accin institucional para un perodo de gobierno. La PPP orienta la gestin institucional y tiene por objeto asegurar la sostenibilidad intertemporal de los programas, proyectos, acciones y actividades que se prev realizar. La PPP busca establecer las finalidades y objetivos que tiene el gobierno y vincularlos potencialmente a la programacin presupuestaria. Asimismo, propone alinear las prioridades de las instituciones nacionales con los objetivos de planificacin nacional. Anualmente, la PPP se plasma en la Programacin Anual de la Poltica (PAP).
Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al mbito de las migraciones. En adelante, en esta Gua, se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana har referencia a las problemticas asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.
Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales
2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos

La Constitucin del Ecuador est a la vanguardia mundial en una serie de aspectos. Uno de los principales es la garanta de derechos humanos. En su artculo 3, la Constitucin establece como uno de los deberes primordiales del Estado garantizar sin discriminacin alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales. Del mismo modo, el artculo 11 seala que el ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos consagrados en la Constitucin, y establece que el contenido de los derechos se desarrollar de manera progresiva a travs de las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas. El derecho internacional sobre los derechos humanos reconoce algunos principios fundamentales como la universalidad e inalienabilidad, la interdependencia, la igualdad y no discriminacin, la participacin e inclusin y la rendicin de cuentas e imperio de la ley. Estos principios deben aplicarse y orientar todo el ciclo de las polticas pblicas: formulacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin. El enfoque basado en derechos humanos EBDH permite aplicar estos principios en las polticas pblicas. El Enfoque Basado en derechos humanos (EBDH) apuntala el compromiso constitucional garantista del Buen Vivir conforme al Art. 275 de la Constitucin del Ecuador. El Buen Vivir requiere que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades
gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armnica con la naturaleza. El EBDH es una herramienta metodolgica que se sustenta en el principio de que solo es posible alcanzar el Buen Vivir con el pleno ejercicio de los derechos humanos. En otras palabras, los obstculos o las limitaciones para el Buen Vivir no se expresan solamente en la privacin econmica de medios de vida, sino en la privacin mltiple del disfrute de todos los derechos humanos, sean estos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales,y ambientales. El marco conceptual y metodolgico del EBDH parte de la aplicacin sistemtica de los estndares y principios de derechos humanos en todas las fases del proceso de planificacin para el Buen Vivir, con el fin de fortalecer las capacidades del Estado como garante de derechos y de generar capacidades en las personas como titulares de derechos y responsabilidades. Con el fin de promover, proteger y hacer efectivos los derechos fijados en la Constitucin, el EBDH integra los estndares y principios de derechos humanos en las polticas, planes, programas y proyectos pblicos. Los estndares de derechos humanos estn codificados en los distintos instrumentos legales de mbito internacional, y regional y nacional, y constituyen el contenido mnimo normativo de cada uno de los derechos. El Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con el mandato Constitucional
vigente, es muy avanzado en tanto contempla objetivos y metas ms ambiciosos que los establecidos en algunos compromisos internacionales. Pero estos contenidos del PNBV se pueden tambin respaldar en el nivel de detalle y la amplitud de temas que se abordan en los instrumentos internacionales, que resultan tiles porque contemplan reglas mnimas, estndares, mecanismos para alcanzar los objetivos y recomendaciones de polticas. Es decir, ayudan a complementar el marco constitucional para definir el contenido y alcance de las obligaciones del Estado en poltica pblica como garanta de derechos. Los instrumentos internacionales pueden denominarse convenios, tratados, declaraciones o acuerdos. Para que sean de obligatorio cumplimiento, deben ser aprobados por la Asamblea Nacional, ratificados por el Presidente de la Repblica y entran en vigencia luego de la publicacin en el Registro Oficial2. Las obligaciones en materia de derechos humanos incluyen: Obligacin de respetar.- Ninguna persona ni entidad pblica ni privada, independientemente de sus funciones y en cualquiera de sus niveles, puede violentar los derechos humanos, por accin u omisin. Obligacin de proteger.- Las entidades estatales, en concordancia con sus atribuciones de control, deben evitar que cualquier persona natural o jurdica gubernamental y no gubernamental violen los derechos humanos y del Buen Vivir. Si estos fueran violentados, las entidades gubernamentales tienen la obligacin de investigar y, de ser el caso, aplicar a los infractores la sancin -judicial y/o administrativa, segn corresponda- y de reparar el dao causado a las personas individuales o colectivas agraviadas, asegurndoles una compensacin, restituyndoles en el ejercicio de sus derechos y aplicando las garantas del caso. Obligacin de realizar o satisfacer.- Las entidades del Estado deben emprender acciones de poltica pblica tendientes a la realizacin progresiva de los derechos humanos y del Buen Vivir. En este sentido, el Estado tiene la obligacin de velar por que se hagan efectivos los
derechos de todas las personas que, de forma individual y colectiva, se encuentran en situaciones especiales de exclusin, vulnerabilidad, privacin de libertad, desproteccin u otras que les impidan acceder por s mismas al ejercicio de los derechos humanos.
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas sectoriales:

- Confiere un grado adicional de legitimidad normativa y social a las polticas pblicas, al basarse en valores universales referidos a la libertad, igualdad y dignidad humana, y que estn garantizados por medio de las obligaciones establecidas en instrumentos legales nacionales e internacionales. Permite aplicar los enfoques de igualdad y ambiente porque ofrece un marco comn de actuacin, a la vez que hace posible la complementariedad con instrumentos de los enfoques con amplio desarrollo (como el de gnero). El EBDH puede considerarse una puerta de entrada a la aplicacin de los enfoques de igualdad. Concede igual importancia al proceso de planificacin de la poltica pblica como a sus resultados, con miras a una mayor sostenibilidad y equidad de estos ltimos. En este sentido, promueve como principios de accin: la participacin, la igualdad y no discriminacin, la sostenibilidad ambiental, la transparencia y rendicin de cuentas. Estos principios aportan criterios objetivos de calidad a travs de su aplicacin sistemtica en todas las etapas del ciclo de la poltica sectorial. Los estndares de derechos humanos y ambientales ayudan y contribuyen a la definicin el contenido de las polticas y los resultados esperados, y establecen unos criterios mnimos a tener en cuenta, tanto en la priorizacin de lineamientos de poltica pblica cuanto en el seguimiento a la implementacin y la medicin de impactos.
2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integracin y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos, as como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos con la informacin sobre los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador.
Define los problemas de desarrollo como derechos insatisfechos, colocando en el centro del anlisis y de las propuestas de polticas pblicas a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades; as como al ambiente. Esta perspectiva garantiza que los grupos marginados o excluidos del disfrute de derechos humanos sean identificados y que se formulen polticas que cierren brechas y desigualdades sociales para garantizar la realizacin universal de los derechos. En lugar de ser beneficiarias pasivas, las personas, individuales y colectivas, pasan a ser protagonistas de su propio desarrollo y titulares de derechos y responsabilidades, legalmente vigentes y exigibles como garantas. A su vez, el Estado, como principal portador de obligaciones en materia de derechos humanos y ambientales, pasa a tener la correspondiente obligacin de respetar, proteger y hacer efectivos esos derechos. El EBDH fortalece la relacin constructiva entre los ciudadanos y ciudadanas como titulares de derechos y
responsabilidades, y los ejecutores de las polticas pblicas como garantes del marco normativo del Buen Vivir. - Promueve, por una parte, el desarrollo de las capacidades en las entidades pblicas para que puedan garantizar todos los derechos de las personas y el ambiente; y, por otra parte, el fortalecimiento de las capacidades de las personas, individuales y colectivas, como titulares de derechos, para que puedan ejercerlos y exigir su cumplimiento.3 Si bien el Estado a travs de sus funcionarios pblicos constituye el principal portador de obligaciones respecto de la garanta de los derechos humanos y de la naturaleza, tambin las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades son protagonistas corresponsables del xito de las polticas pblicas. En este marco, las campaas sobre lactancia materna o ahorro de energa en el mbito domstico, por ejemplo, contribuyen al xito de las polticas de desarrollo infantil y a las de manejo sostenible de los recursos estratgicos.
Portadores de Obligaciones
Con capacidades para respetar, proteger y realizar los derechos de las personas
Figura 1:
Rendicin de cuentas Participacin
Igualdad y no Discriminacin Titulares de Derechos y Responsabilidades
Portadores de obligaciones y titulares de derechos y responsabilidades

Fuente: SENPLADES-OACDH Elaboracin: SENPLADES
Ciudadana
Con capacidades para exigir sus derechos
3 En el Art. 83 de la Constitucin constan un conjunto de responsabilidades o deberes generales de los y las ecuatorianas, sin embargo en cada campo de la poltica sectorial es posible identificar distintas responsabilidades ciudadanas e integrarlas a los programas o proyectos.
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2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin4

Las polticas pblicas son concebidas como: - Un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legtima para resolver problemas pblicos complejos (Aguilar, 1993). En tal sentido, una poltica pblica es una directriz general que refleja la prioridad y voluntad poltica del gobierno para modificar una situacin determinada. En la prctica, las polticas pblicas funcionan como instrumentos que permiten al Estado garantizar los derechos humanos y ambientales, vinculando las necesidades sociales de corto plazo con una visin poltica a mediano y largo plazo, para as eliminar inequidades (ver Art. 85 de la Constitucin). La interrelacin de las decisiones de los distintos actores pblicos.5
Como parte de la recuperacin del papel del Estado frente al fracaso del modelo anterior, marcado por la discrecionalidad y la falta de voluntad poltica, la formulacin, ejecucin, evaluacin y control de polticas pblicas sectoriales son responsabilidad principal de las entidades rectoras sectoriales, con participacin de actores sociales y de los Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI). En el caso de los enfoques de igualdad, los CNI emiten polticas para la igualdad, luego de un proceso de construccin conjunta con las entidades rectoras. En este proceso de construccin se busca transversalizar los enfoques de igualdad. Es decir incorporar las polticas para la igualdad y las consideraciones ambientales pertinentes en todo el ciclo de las polticas pblicas. Dichos enfoques deben ser incorporados en todas las fases del ciclo de planificacin: en el diagnstico y la formulacin de polticas, en el diseo de planes y programas, en los sistemas de gestin, en los modelos de atencin, en el campo administrativo y presupuestario, y en la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. La aplicacin de un EBDH garantiza que los grupos tradicionalmente marginados, excluidos y discriminados alcancen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH coincide con las Agendas para la Igualdad, aportndoles como valor aadido la nocin normativa de igualdad y no discriminacin que obliga a los gobiernos a combatir la discriminacin de iure y de facto, a remover los obstculos que impiden el acceso a servicios sociales bsicos en condiciones de igualdad, y a visualizar y priorizar a esos grupos en las polticas, programas y presupuestos a travs de la accin afirmativa. Es importante considerar el papel central que juega el Estado para llevar a cabo las polticas pblicas enmarcndolas en los siguientes fines especficos:
Entonces, al ser las polticas pblicas procesos deliberadamente diseados y planificados, con objetivos, cursos de accin y lineamientos establecidos, que demandan una variedad de recursos y requieren la interaccin entre actores polticos y sociales, podemos afirmar: la poltica pblica se define como un curso de accin de la gestin pblica que institucionaliza la intervencin pblica en respuesta a un problema social identificado como prioritario, y que se convierte de esta manera en materia de poltica de Estado. En esa medida, las polticas pblicas son un instrumento que permite al Estado cumplir con sus obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos humanos y de la naturaleza, eliminar inequidades y transversalizar enfoques tradicionalmente marginados o minimizados, a la vez que vinculan las necesidades de corto plazo del Estado con una visin poltica a mediano y largo plazo. Como se mencion anteriormente, de acuerdo al artculo 154 de la Constitucin, a las ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras funciones, ejercer la rectora de las polticas pblicas del rea a su cargo. Al hablar de polticas pblicas sectoriales, nos referimos a las polticas del nivel de ministerios y secretaras ejecutoras, a travs de las cuales se expresa su rectora.
4 La presente seccin toma como base a diferentes autores, cuyas obras pueden ser consultadas para mayor informacin: Oszlak y ODonnell (1984), Aguilar (1993), Nelson (1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006). 5 Tambin hay posiciones que hablan de las polticas pblicas como enunciados que conciernen a la seleccin de medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello que las entidades pblicas tienen intencin de hacer, pero tambin lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de acciones que se expresan a travs de leyes y regulaciones, as como en el conjunto de programas, proyectos y actividades de las instituciones pblicas.
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Lograr la integracin y el equilibrio, en trminos sociales y territoriales; Incidir en la conformacin plural de la sociedad; Intervenir de manera coherente, complementaria y solidaria para la consecucin del Buen Vivir de la poblacin; y Garantizar el respeto inmediato de los derechos humanos y ambientales, para su realizacin progresiva.
2.3 Instrumentos de poltica sectorial

La recuperacin y fortalecimiento del rol de planificacin del Estado implica, en su nivel ms bsico, la apropiacin y conocimiento de los principales instrumentos que orientan los distintos niveles de planificacin, como procesos que se desarrollan en diferentes niveles, pero que se articulan y retroalimentan entre s. Figura 2:
Bloque de Constitucionalidad Estrategia de Largo Plazo Agenda para la Igualdad Plan Nacional de Desarrollo Agenda Sectorial - Agenda Territorial Poltica Sectorial Planificacin Institucional - PPP - PAP
Articulacin de los instrumentos de planificacin

Fuente y Elaboracin: SENPLADES, 2011.
Priorizacin de programas y proyectos por Consejo Sectorial y Zona de Planificacin Priorizacin de Programas y Proyectos por sector Acciones y proyectos priorizados por la institucin
2.3.1 Bloque de Constitucionalidad

El Bloque de Constitucionalidad incluye a la Constitucin y a los instrumentos internacionales de los cuales Ecuador es signatario, y que tambin son mandatorios.6 Cabe recordar que uno de los elementos claves en la concepcin del Buen Vivir es la integralidad de los derechos, es decir que todos son fundamentales, sin excepcin, para una vida digna. Por ello, la Constitucin enfatiza el carcter integral de los derechos, al reconocerlos como indivisibles, interdependientes y de igual jerarqua (artculo 11, numeral 6). Las bases conceptuales de la Constitucin y del PNBV reconocen la dimensin normativa basada en las garantas universales de derechos mediante polticas pblicas. En el PNBV se menciona que: Si el objetivo son los derechos, las polticas no pueden ser selectivas sino universales, por lo cual el objetivo en la produccin y distribucin de bienes pblicos debe ser la ampliacin de las coberturas y la mejora de la calidad de las prestaciones. La focalizacin puede reflejar una prioridad ante emergencias momentneas, pero el principio rector de la estrategia econmica y social de mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria (PNBV, 2009: 38). El Bloque de Constitucionalidad est en la cspide de la pirmide normativa nacional porque, conforme a la propia Constitucin, adems de tener precedencia jerrquica sobre cualquier otra norma, constituye el mandato que define los deberes del Estado
6 El Ttulo IX de la Constitucin (en particular los artculos 424 y 425) establecen la supremaca de la Constitucin y la jerarqua normativa de la Constitucin y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.
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ecuatoriano en cuanto a la garanta de los derechos humanos, individuales y colectivos, de los y las ecuatorianas, as como los derechos de la naturaleza. Por ende, el Bloque de Constitucionalidad es la gua fundamental de las polticas de Estado (ver los artculos 3, 10 y 11 de la Constitucin). El Estado ecuatoriano dispone de un marco normativo muy comprehensivo y avanzado, en la medida en que ha ratificado todos los tratados fundamentales de derechos humanos y ha propuesto nuevas dimensiones de normatividad vinculante (como en el caso de los derechos de la naturaleza). Para el avance en el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos, mediante dichos tratados tambin se crearon organismos de proteccin y seguimiento, de mbito regional (interamericano) y mundial (Naciones Unidas), ante los que el Estado ecuatoriano rinde cuentas de forma peridica y desde donde recibe tambin informes y recomendaciones de especial utilidad para la formulacin o ajuste de polticas pblicas. Sobre esta base, las polticas sectoriales deben estar orientadas a dar contenido a los derechos para el Buen Vivir de forma progresiva, conforme al mandato constitucional, los instrumentos internacionales y las recomendaciones emanadas de los sistemas de proteccin de derechos humanos a Figura 3:
nivel regional y mundial, en todo el ciclo de la poltica pblica.
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo

Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro aos, se ha incluido una Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada Estrategia Endgena Sostenible de Acumulacin y (Re)distribucin de la Riqueza para el Buen Vivir. La ELP apunta a la construccin de una nueva forma de generacin de riqueza para su distribucin y redistribucin equitativa, social y territorial. As se sustenta el nuevo pacto de convivencia celebrado con la aprobacin de la Constitucin de 2008 por referndum popular. La ELP busca, a travs de una mirada prospectiva, que el Ecuador deje de ser un pas extractivista primario-exportador y se convierta en una sociedad del bioconocimiento sustentada en una matriz productiva terciaria, exportadora de biodiversidad y servicios con alto valor agregado, orientada por el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en mente, se ha trazado un camino en cuatro fases de transformacin, en el curso de las cuales se buscar la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin ecuatoriana, la consolidacin de la industria nacional y una insercin estratgica y soberana del Ecuador en el mundo.
Fase 3 Consolidacin de la sustitucin de exportaciones y distribucin en la acumulacin Diversificacin y sustitucin de exportaciones: investigacin, innovacin, ciencia y tecnologa Innovacin tecnolgica Fase 4
Fases de la estrategia endgena sostenible de acumulacin y (re) distribucin de la riqueza para el Buen Vivir
Fuente y elaboracin: SENPLADES, 2009.
Fase 1
Fase 2
Respeto inmediato y realizacin progresiva de los derechos humanos Acumulacin para la transicin y profundizacin de la redistribucin Distribucin en la acumulacin y consolidacin estrategia SSI Supervit energtico y limpio Consolidacin de la industria nacional y sectores tursticos I+D Tecnolgico Reconversin productiva
Sustitucin selectiva de importaciones
Terciario (exportadora) de bio-conocimiento y servicios tursticos Biotecnologa
Transferencia de Tecnologa Aplicada
Primario exportador
Nuevas Industrias
Bioservicios y Tecnologa
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En la primera fase de transformacin, denominada Fase 1: Transicin, y en la que actualmente debemos trabajar, se requiere la consolidacin de una economa endgena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto es, enfatizar la generacin e incremento de capacidades y oportunidades, as como la movilizacin, acumulacin y distribucin de capital en los distintos sectores y actores del sistema econmico. En esta fase tambin se plantea mantener fuentes de acumulacin tradicionales, pero orientando la inversin de los recursos a la transformacin de la economa, priorizando la (re) distribucin y la transferencia tecnolgica. Esto es fundamental para dar un impulso de partida a las industrias nacientes, para el cual tambin es necesario transformar la educacin superior y apoyar a la consolidacin de las empresas pblicas. En este contexto, para la Fase 1 se ha planteado un listado de Proyectos Estratgicos Nacionales (PEN). Los PEN son aquellos proyectos que responden al inters nacional, posibilitan el cumplimiento de las previsiones del Rgimen de Desarrollo de la Constitucin vigente, apoyan la consecucin de la ELP, apuntan a generar las condiciones para el Buen Vivir, estn previstos en el PNBV y generan recursos para el Estado. As, los PEN adquieren gran importancia para transformar la matriz econmica en el largo plazo. Con este antecedente, las Polticas Sectoriales deben considerar, de forma prioritaria, la consecucin tcnica de los PEN y las acciones intersectoriales necesarias para garantizar los derechos de la poblacin en las reas de influencia de los PEN, en todos sus momentos: antes, durante y despus de la actividad productiva. En esa medida, no se deben descuidar la educacin, la salud, la seguridad social y otros derechos fundamentales, para que las actividades extractivas no vayan en desmedro del Buen Vivir de la poblacin de la zona. Se han definido tres fases para la presencia del Estado en las zonas de influencia de los PEN, que las Polticas Sectoriales deben considerar: I. Acciones inmediatas, mediante programas sociales itinerantes, que permitan recuperar la presencia del Estado. II. Acciones tcticas, mediante obras identificadas en la planificacin nacional y
en la planificacin local, que permitan incrementar la presencia del Estado. III. Acciones permanentes, mediante agendas a largo plazo, que permitan mantener una presencia permanente y estructurada del Estado. La ELP prev 4 fases. Para la primera de stas, y en la cual nos empeamos en trabajar en la actualidad, se han identificado 12 estrategias, mismas que en adelante denominaremos Estrategias 2009-2013. Estas ltimas responden a la pregunta de qu no podemos dejar de hacer, como Estado ecuatoriano, durante los prximos cuatro aos si queremos sentar las bases para las siguientes fases de la ELP. Los PEN son parte principal de este esfuerzo, pero las Estrategias 20092013 no se limitan a los PEN. Las Estrategias 2009-2013 son: I. Democratizacin de los medios de produccin, (re)distribucin de la riqueza y diversificacin de las formas de propiedad y de organizacin.
II. Transformacin del patrn de especializacin de la economa a travs de la sustitucin selectiva de importaciones para el Buen Vivir. III. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. IV. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana. V. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnologa e innovacin. VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la informacin. VII. Cambio de la matriz energtica. VIII. Inversin para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconoma sostenible. IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia.
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X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario. XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin. XII. Poder ciudadano social. y protagonismo
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la diversidad. Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la poblacin. Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable. Objetivo 5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana. Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas. Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro comn. Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica. Objetivo 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible. Objetivo 12. Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene las orientaciones poltico-programticas para el perodo de mandato, aprobadas por el Consejo Nacional de Planificacin. Cada ao el Presidente o Presidenta de la Repblica debe presentar a la Asamblea Nacional el informe sobre el cumplimiento de las metas del PNBV, as como los objetivos que el gobierno se propone para el ao siguiente. El PNBV tendr como eje orientador la consecucin del Buen Vivir, a travs de la consolidacin del Rgimen de Desarrollo y del Buen Vivir, tal como lo establece la Constitucin. El proceso de actualizacin del PNBV debe ser participativo, descentralizado, desconcentrado y transparente. El PNBV 2009-2013 propone una estructura y unos contenidos encaminados a la satisfaccin de las necesidades (no solo mnimas, sino bsicas e, incluso, mximas) de la poblacin ecuatoriana. Establece 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno de los que cuenta con un fundamento y un diagnstico que dan paso a un conjunto de polticas y de lineamientos de poltica (consultar Anexo 01 del PNBV 2009-2013); adems, los 12 Objetivos se complementan con un listado de metas e indicadores para dar seguimiento y evaluar su cumplimiento (consultar Anexo 02 del PNBV 2009-2013). Los 12 Objetivos sirven como principal directriz para la concertacin de las acciones sectoriales con la planificacin nacional. Antes que responder a una lgica sectorial, responden a una lgica transversal que estimula la articulacin de los diferentes sectores en lugar de dividirlos en parcelas autocontenidas. As, todos los sectores aportan y contribuyen a los 12 Objetivos Nacionales. Los Objetivos Nacionales para el Buen Vivir son:
2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales

Las Agendas Sectoriales son instrumentos de coordinacin intersectorial que definen las polticas pblicas, programas y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan como nexo entre el PNBV y las polticas de los ministerios y secretaras ejecutoras. De esta manera, establecen la direccionalidad del proceso de transformacin y las prioridades de gobierno para los cuatro aos de cobertura del PNBV 2009-2013, dentro del marco constitucional, y en concordancia con la visin estratgica de largo plazo plasmada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, elaboradas por los Ministerios Coordinadores
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en conjunto con sus entidades coordinadas, contienen la visin de desarrollo para el rea de su competencia, determinan las directrices de poltica intersectorial para las entidades coordinadas y presentan el conjunto de acciones de la gestin pblica en dicha rea. El PNBV hace una importante apuesta por concertar la tradicional dimensin sectorial con una menos explorada, pero no menos importante, dimensin territorial. Se debe recordar que, de acuerdo al artculo 4 de la Constitucin: El territorio del Ecuador constituye una unidad geogrfica e histrica de dimensiones naturales, sociales y culturales, legado de nuestros antepasados y pueblos ancestrales. Este territorio comprende el espacio continental y martimo, las islas adyacentes, el mar territorial, el Archipilago de Galpagos, el suelo, la plataforma submarina, el subsuelo y el espacio suprayacente continental, insular y martimo. Sus lmites son los determinados por los tratados vigentes.
importante de este trabajo, y que sirve de vinculacin con la ELP, son los PEN. En definitiva, lo que se busca son sinergias multinivel con otras iniciativas territoriales, articulando el Gobierno Central con los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), siempre observando las necesidades y potencialidades especficas del territorio. La ETN se despliega en torno a siete temticas: I. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos. II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria. III. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energa y conectividad. IV. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables. V. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. VI. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo, y la integracin latinoamericana. VII. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificacin y gestin territorial.
Como otra de sus principales innovaciones, el PNBV 2009-2013 incorpora la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y las Agendas Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que establece el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPFP), es el instrumento de la planificacin nacional que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo y orienta las decisiones de planificacin territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del Gobierno Central y los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Propone una mirada a nivel pas de los impactos de la accin pblica en los territorios, propiciando la construccin de un modelo deseado que revierta las tendencias inequitativas que se han expresado en un modelo territorial excluyente y fragmentado. Adems, es un esfuerzo de partida para comenzar a ver el territorio ecuatoriano de manera integral, tal como lo exige la Constitucin, sin descuidar los espacios martimos ni los derechos que el Estado ecuatoriano ejerce sobre los segmentos correspondientes de la rbita sincrnica geoestacionaria y la Antrtida. Las Agendas Zonales buscan coordinar la presencia del Estado, sus acciones e intervenciones en cada una de las zonas de planificacin, jerarquizando los principales programas y proyectos sectoriales para hacer ms eficiente la accin del Estado. Una parte
2.3.5 Agendas para la Igualdad

La Constitucin consagra el principio de la igualdad y no discriminacin. El artculo 11, inciso 2, establece que todas las personas, tanto individuales como colectivas (comunidades, pueblos, nacionalidades y territorios), son iguales ante la ley, que gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades, y que no pueden ser discriminadas por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin socioeconmica, condicin migratoria, orientacin sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia fsica, ni por cualquier otra distincin, personal o colectiva, temporal o permanente.
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Figura 4:
El EBDH y los Enfoques de Igualdad

Elaboracin: SENPLADES.
Las Agendas Sectoriales y Polticas Pblicas, en observancia de lo expuesto, deben incorporar y transversalizar, en el marco normativo del Buen Vivir, un EBDH que comprenda, si bien no limite, a los enfoques de igualdad y de ambiente, reconociendo la importancia de corregir las inequidades estructurales del pasado que han marginado o puesto en situacin de desventaja a individuos, sectores, grupos y colectividades de la sociedad ecuatoriana, entre ellos a mujeres, a personas con identidades de gnero y orientaciones sexuales diversas (gays, lesbianas, bisexuales, transexuales, transgnero, intersex y queer GLBTTIQ), a los pueblos y nacionalidades, a las personas con discapacidad (fsica, visual, auditiva, mental, etc.), a las personas inmigrantes irregulares, asiladas o refugiadas, a nios, nias, adolescentes, jvenes y adultos mayores, entre otros. Esta Gua toma al EBDH como puerta de entrada para abordar los enfoques de igualdad puesto que ofrece un marco comn de actuacin y tiene como base los principios de igualdad y no discriminacin, sostenibilidad ambiental, participacin y rendicin de cuentas que comparten todos los enfoques. Adicionalmente, el EBDH pone en el centro del proceso de planificacin a los seres humanos como titulares de derechos, lo cual permite identificar las inequidades de gnero, edad, discapacidad, etnia y origen nacional. El enfoque de derechos humanos es abarcador y permite hacer operativos enfoques con menor desarrollo conceptual, a la vez que resulta flexible para la aplicacin de criterios y herramientas de enfoques que han tenido un mayor desarrollo en el pas. Las normas y estndares de derechos humanos establecidos en los instrumentos internacionales ratificados por el pas, constituyen orientaciones para la formulacin de polticas encaminadas a la igualdad de gnero, ciclo de vida, discapacidad, origen nacional y tnico, y sostenibilidad ambiental. En el nuevo diseo constitucional, segn establece el artculo 156, los Consejos Nacionales para la Igualdad son rganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, para lo cual estos Consejos ejercern atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin de
Gnero Generacional Interculturalidad Discapacidades Movilidad Humana - Migraciones
Sostenibilidad Ambiental
Enfoques de Igualdad EBDH
las polticas pblicas, y tambin coordinarn con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos especializados en la proteccin de derechos en todos los niveles de gobierno. De esa manera, las dimensiones sectorial y territorial deben estar transversalizadas por los enfoques de igualdad en lo concerniente a: Gnero, Generacional, Discapacidades, Interculturalidad, y Movilidad humana.
As, el proceso de formulacin de polticas pblicas debe apuntar hacia la inclusin en igualdad de condiciones. Su formulacin debe contemplar la perspectiva de gnero, para fomentar cambios profundos de patrones socioculturales, polticos, econmicos, que inciden en las estructuras que sostienen la desigualdad y gravitan sobre el orden de gnero. Asimismo, deben considerar la dimensin etaria para asegurar una perspectiva generacional que vele por las personas a lo largo de su vida, y por las generaciones futuras. Las polticas pblicas deben siempre orientarse a las garantas de derechos que se desprenden de la Constitucin, y los
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instrumentos internacionales procurando el Buen Vivir en los diversos escenarios y mbitos de la vida. Por ello, las polticas no pueden descuidar el velar porque las personas con discapacidades puedan ejercer plenamente sus derechos, ms all de su condicin particular. El reconocimiento de los derechos colectivos de pueblos y nacionalidades es tambin un componente transformador para consolidar la condicin plurinacional del Estado ecuatoriano, conforme al artculo 1 de la Constitucin. No menos importante es que en las polticas pblicas se recuerde la obligacin para con las personas inmigrantes especialmente respecto de aquellas en condicin de irregularidad o refugio, as como de la poblacin ecuatoriana que reside fuera del pas, para garantizar y proteger sus derechos. Adems, teniendo en cuenta que la Constitucin ecuatoriana es la primera del mundo que consagra los derechos de la naturaleza, es una tarea imprescindible que las polticas pblicas incorporen consideraciones ambientales para el Buen Vivir de los y las ecuatorianos. Se apunta, de este modo, a un orden distinto en el que no se trate diferente cuando se deba tratar igual, y en el que, simultneamente, no se trate igual cuando se deba tratar diferente. Este esfuerzo reconoce la importancia de contar con polticas pblicas que enfrenten los patrones estructurales de exclusin que atraviesan todo el entramado social, transformndolos para replantear, redefinir y reinventar las relaciones sociales. Integrar los enfoques de igualdad al anlisis de la sociedad y de las intervenciones pblicas implica considerar la situacin diferenciada de las personas conforme a sus diversas identidades y expresiones. Alcanzar la igualdad de oportunidades y la igualdad real o material requiere visualizar las diferencias discriminatorias, de manera que se pueda intervenir para erradicarlas, afianzando el camino hacia el Buen Vivir.
de derechos humanos derivados de los instrumentos internacionales vinculantes, la ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Territoriales y para la Igualdad, y las Polticas Sectoriales. De esta forma, la Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) y la Programacin Anual de la Poltica (PAP) de cada institucin deben plasmar la accin pblica en consonancia con la planificacin nacional. La PPP es el instrumento de planificacin institucional de mediano plazo de todas las instituciones del sector pblico, que incorpora la programacin de los gastos permanentes y no permanentes, conducente al cumplimiento de los objetivos estratgicos institucionales atados al PNBV (para el perodo de mandato). La programacin plurianual es referencial e indicativa para la programacin anual. Por su parte, la PAP es el instrumento en el que se concreta la programacin de los gastos permanentes y no permanentes para el cumplimiento del PNBV, desde cada institucin. Su vigencia es anual, y se ajusta a los recursos del Estado.
2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas sectoriales

La igualdad y no discriminacin por razn de gnero, edad, origen nacional, etnia, discapacidad u otras es el principio comn a los enfoques de igualdad y es el pilar fundamental del EBDH. Todos los instrumentos de planificacin arriba descritos deben incorporar, de forma transversal y no facultativa, el principio en cuestin. La discriminacin y exclusin se expresa en las desigualdades o brechas sociales, culturales y econmicas, y se reproduce mediante mecanismos y prcticas profundamente arraigados en la sociedad. La desigualdad en el trato, en los procedimientos y en las leyes, permite que se mantengan jerarquas sociales y patrones culturales que impiden la construccin de una sociedad horizontal, con igualdad de oportunidades y resultados. Las polticas, que no distinguen los rostros de las personas a las que van dirigidas, no reconocen los distintos intereses e impactos sobre, por mencionar algunos ejemplos, mujeres y hombres, con sus diversas orientaciones sexuales e identidades de gnero,
2.3.6 Planificacin Institucional

La Planificacin Institucional es el nivel ms cercano a la ejecucin misma de los recursos. Su debida articulacin con los dems instrumentos de planificacin garantiza que la programacin de los recursos pblicos responda a las directrices emanadas de la Constitucin, los principios y estndares
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personas con discapacidades, pueblos y nacionalidades indgenas; menos an suelen considerar la cuestin ambiental. Esta es una forma de discriminacin indirecta, pues aunque no haya ningn nimo discriminatorio contra las mujeres, por ejemplo, estas han quedado en buena medida al margen o excluidas de los procesos de desarrollo. Para que las polticas pblicas contribuyan eficazmente a cerrar brechas o desigualdades por razn de gnero, edad, discapacidad, origen tnico o nacional, condicin econmica o rea de residencia, es necesario fortalecer el conocimiento de las y los planificadores y servidores pblicos sobre estos temas e incluir criterios como: Informacin desagregada por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y tnico, considerando tambin informacin desagregada en funcin de condiciones econmicas, reas de residencia (urbano/rural) para determinar el grupo social con mayores niveles de exclusin; Anlisis causal de los patrones culturales que reproducen la discriminacin, exclusin y subordinacin; Mapeo de actores que incluya a organizaciones de los grupos excluidos, para promover su participacin y representacin directas; Anlisis del impacto de las polticas sobre las desigualdades existentes, y formulacin de objetivos, polticas y metas que apunten a cerrarlas; Adoptar medidas normativas y procedimentales que eliminen barreras para la igualdad de oportunidades, tanto al interior de las instituciones cuanto en los servicios que prestan; Planificar y presupuestar programas o proyectos focalizados, y eventuales medidas de accin afirmativa para grupos especficos que se encuentran en una posicin de desventaja. Incluir, en el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas, los resultados efectivos en cuanto al cierre de brechas y los recursos que se han invertido para el efecto.
Medidas tendientes a la igualdad de oportunidades, focalizadas en grupos con mayores desigualdades; Medidas de accin afirmativa que incluyen, pero no se limitan a, cupos, cuotas o ventajas para los grupos humanos con mayores desigualdades; Medidas para eliminar las barreras normativas y de procedimientos en el acceso a beneficios y recursos; Medidas para erradicar patrones culturales y prcticas institucionales discriminatorias.
2.5 Ciclo de las polticas pblicas

Las polticas sectoriales de los ministerios y secretaras ejecutoras operan en armona con la Constitucin, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, la ELP, el PNBV y las Agendas Sectoriales. Las polticas sectoriales orientan el ejercicio de la facultad de la rectora ministerial, definen las prioridades sectoriales y facilitan los procesos de priorizacin de la inversin pblica. Las polticas sectoriales son adems instrumentos para la retroalimentacin con la Agenda Sectorial correspondiente. Estas polticas deben considerar la dimensin territorial, la igualdad y no discriminacin y la sostenibilidad ambiental. Se pueden considerar tres grandes etapas en el ciclo de las polticas pblicas: formulacin, implementacin (o ejecucin), seguimiento y evaluacin. Con la evaluacin, se entregan elementos para el control, reformulacin, actualizacin, terminacin o supresin de una poltica determinada. En ese sentido, el proceso es continuo y flexible, y permite peridicamente reiniciar un nuevo ciclo. En el caso ecuatoriano, se puede considerar la jerarqua de objetivos, polticas y metas, en la que en el nivel superior est el Bloque de Constitucionalidad (derechos y garantas), que es la fuente principal del porqu. Las polticas sectoriales establecen los qu, y los lineamientos de poltica establecen los cmo. En el grfico siguiente se ilustra el ciclo de la poltica pblica, que pone al centro a las personas y la naturaleza como titulares de derechos.
Entre otras, las medidas que se pueden tomar para la igualdad de los grupos con mayores inequidades pueden ser:
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Figura 5:
Ciclo de la Poltica Pblica

Elaboracin: SENPLADES
Formulacin
SEGUIMIENTO Y EVALUACIN
SER HUMANO Y NATURALEZA
IMPLEMENTACION
Formulacin de poltica Etapa Preparatoria y de Diagnstico Etapa de Definicin de Polticas, programas y proyectos. Aprobacin de la Poltica Sectorial e Incorporacin en el Sistema.
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Para poner en marcha el proceso tcnicopoltico-participativo de formulacin de polticas pblicas, se requiere contar con insumos y recursos institucionales, informacionales, metodolgicos y tcnicos. Todo el proceso se inicia con una necesidad socialmente percibida y una decisin poltica, que detona sinergias institucionales y sociales para lograr un producto integral, factible, consensuado y concretado en lneas de accin priorizadas, interiorizadas por la administracin pblica y la sociedad civil. En forma simplificada, las etapas del proceso de formulacin de polticas pblicas sectoriales son: etapa preparatoria y de diagnstico, etapa de formulacin de lineamientos
y definicin de polticas, y etapa de aprobacin e incorporacin al sistema para su implementacin. El ciclo contina con la ejecucin, seguimiento y evaluacin. No obstante, el presente documento se refiere especficamente al proceso de formulacin de polticas pblicas en el mbito sectorial, en tanto que la formulacin de programas o proyectos, su implementacin, seguimiento y evaluacin tienen guas y formatos particulares. Las referencias a estos procesos conexos se hacen para tener la visin integral del ciclo de las polticas pblicas. El anexo 1 contiene el proceso de formulacin de polticas pblicas.
3.1 Etapa Preparatoria y de diagnstico
3.2 ETAPA DE FORMULACIN DE LINEAMIENTOS, DEFINICIN DE POLTICAS
3.3 APROBACIN Y AVAL DE POLTICA SECTORIAL E INCORPORACIN EN EL SISTEMA
DIFUSIN DE LA POLTICA
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Cuadro 1.
Etapas de formulacin de las polticas pblicas sectoriales
Etapa Preparatoria y de diagnstico
Integracin de equipos poltico y tcnico. Identificacin de la necesidad de poltica pblica. Conformacin de espacios de participacin de actores sociales. Recoleccin de informacin desagregada y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos, e informes de la sociedad civil elaborados bajo el marco normativo de participacin. Anlisis de situacin y caracterizacin de la problemtica u oportunidad de desarrollo, incluyendo problemas de exclusin, discriminacin o desigualdades en el ejercicio de derechos. Formulacin de alternativas de accin. Costeo de alternativas de accin. Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin.
ETAPA DE DEFINICIN DE POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
Formulacin de los lineamientos generales de la poltica pblica. Espacios de participacin ciudadana que aseguren la incorporacin y anlisis de las polticas para la igualdad. Incorporacin y anlisis de las polticas para la igualdad. Anlisis desde la dimensin territorial. Formulacin de polticas, lineamientos, metas, indicadores, programas y proyectos. Territorializacin de las intervenciones. Elaboracin de documento de poltica. Definicin de programas y proyectos articulados a las polticas. Costeo aproximado de programas y proyectos.
APROBACIN DE POLTICA SECTORIAL E INCORPORACIN EN EL SISTEMA
Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo tcnico. Ajustes de los contenidos aportados en los espacios de participacin ciudadana. Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo poltico. Presentacin de la propuesta de poltica para revisin de la SENPLADES. Presentacin de la propuesta para revisin y aprobacin del Consejo Sectorial respectivo. Incorporacin en el sistema. Concrecin en la planificacin institucional correspondiente (PPP y PAP).
DIFUSIN DE LA POLTICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS A LA POBLACIN
3.1 Etapa preparatoria y de diagnstico

En los siguientes puntos presentamos elementos metodolgicos para la organizacin y ejecucin de cada etapa en la formulacin de polticas pblicas sectoriales.
y oportunidades de desarrollo ya constan en este instrumento7. En este contexto, el trmino agenda indica el conjunto de la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo que, segn se define, necesita un debate pblico o la intervencin activa de las autoridades pblicas legtimas.
3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica

El primer paso para la construccin de una poltica pblica consiste en asegurar que la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo a que se refiere sea incluida en la agenda poltica. La agenda poltica marco es el PNBV. Por ende, la mayora de problemas
7 Situacin problemtica: situacin caracterizada por ausencia o dficit en relacin a un estndar de derecho reconocido por el marco constitucional y legal vigente y alineado con un objetivo de desarrollo. Oportunidad de desarrollo: situacin caracterizada por una potencialidad o diferenciacin que puede aprovecharse en pos del Buen Vivir de la poblacin, con responsabilidad ambiental y social.
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Para la construccin de un problema de atencin poltica, distinguimos varios criterios y condiciones: 1. Se necesita que haya, efectivamente, una condicin objetiva que afecte de manera diferenciada a grupos o sectores sociales o al conjunto de la poblacin. 2. La distancia entre el deber ser y el ser resulta suficientemente acentuada como para exigir una accin poltica. 3. Es indispensable considerar que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades pblicas respectivas, las cuales son capaces y estn obligadas a hacer algo frente a l. Esto nos remite a las respectivas Matrices de Competencias de los Ministerios Sectoriales. Al hacer un anlisis holstico de un problema/situacin, se detectarn muchas causas que escapan de la competencia de un ministerio o secretara. En este caso, es pertinente un anlisis para que se genere un nivel de intersectorialidad con liderazgo de los Ministerios Coordinadores. 4. La situacin problemtica u oportunidad de desarrollo tiene que ser formulada y presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica, ideolgica y polticamente) para que la autoridad pblica pueda tratarlo. 5. La inscripcin de la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo en la agenda pblica proviene de dos fuentes: una es externa al Estado y a sus instituciones, es decir desde la demanda social o los compromisos internacionales; y la otra es interna al Estado y a sus instituciones, es decir sobre la base de diagnsticos de situacin e instrumentos analticos, incluyendo la identificacin de dficits en materia de derechos humanos y ambientales. El paso de un problema privado a un problema pblico necesita que personas, grupos, comunidades, pueblos y/o nacionalidades tengan la capacidad (y el inters) de llevar la vocera del problema, le den una definicin y lo expresen en un lenguaje comn. La demanda social expresada a travs de, entre otros, grupos organizados, sectores productivos, redes y plataformas sociales, medios de comunicacin, autoridades locales, la academia, plantea temas de prioridad, necesidades sociales a tomar en cuenta,
y problemticas que deben ser estudiadas. Esto remite a la exigibilidad de los derechos por parte de la ciudadana y la garanta de los mismos por parte del Estado. 6. Quienes inscriben la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo en la agenda anticipan propuestas o alternativas de respuestas. La problemtica identificada debe reflejar cmo esta afecta de forma diferenciada a distintos grupos de titulares de derechos. 7. La problemtica, la responsabilidad y las alternativas deben ser territorializadas, para saber el alcance y las prioridades bajo una ptica espacial y considerar la sensibilidad cultural, es decir la aceptacin de las comunidades, pueblos y nacionalidades a las que va dirigida. En el caso de las polticas sectoriales, la necesidad de dar respuesta a una problemtica por medio de una poltica sectorial puede provenir de distintos actores: de las demandas sociales identificadas por el ministerio o secretara rectora; del Consejo Sectorial de Poltica correspondiente; de los Consejos Ciudadanos Sectoriales; de los Consejos para la Igualdad; o directamente del Consejo Nacional de Planificacin, al establecer los lineamientos estratgicos nacionales y los objetivos nacionales que demandan concrecin en polticas pblicas sectoriales.
3.1.2 Integracin de equipos polticos y tcnicos

La formulacin de la poltica sectorial representa el producto de un ejercicio serio y responsable de planificacin y toma de decisiones, con el uso de herramientas de anlisis cientfico de la realidad y de mecanismos participativos. La participacin en la planificacin sectorial es de dos tipos: la participacin poltico-institucional y la participacin social y ciudadana. Debido a la importancia del diseo de polticas sectoriales, se propone que las propuestas sean de autora de los propios servidores pblicos ministeriales, el ms alto nivel de gobierno, quienes deben estar involucrados directa y activamente en un trabajo en equipo con las otras instancias del Estado, como los Consejos para la Igualdad y con la sociedad civil. Este proceso participativo de
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deliberacin y construccin colectiva permite lograr el objetivo de formular la propuesta de polticas pblicas sectoriales, conforme el mandato constitucional, a la vez que genera el fortalecimiento de las capacidades institucionales. Resumimos la funcin de cada uno de estos organismos respecto a las polticas pblicas sectoriales. - El Consejo Nacional de Planificacin Es el organismo superior del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. El Consejo Nacional de Planificacin aprueba el Plan Nacional de Desarrollo (denominado, para el perodo 2009-2013, Plan Nacional para el Buen Vivir) y sus actualizaciones, determina los lineamientos y las polticas de corto, mediano y largo plazo, fija los estndares de calidad, cantidad y efectividad de las polticas pblicas nacionales en los mbitos del desarrollo y ordenamiento territorial, valida polticamente las metas y resultados alcanzados por el PNBV anualmente, y establece los correctivos necesarios en las polticas pblicas para optimizar el logro de los objetivos nacionales. Tambin debe conocer los instrumentos complementarios de planificacin y poltica pblica. - La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) Es la Secretara Tcnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Prepara la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo (denominado, para el perodo 2009-2013, Plan Nacional para el Buen Vivir) para la consideracin de la Presidenta o Presidente de la Repblica, quien la remite para conocimiento y aprobacin del Consejo Nacional de Planificacin. La SENPLADES tambin se encarga de integrar y coordinar la planificacin nacional con la planificacin sectorial y territorial descentralizada, con la participacin del Gobierno Central. Asimismo, propicia la coherencia de las polticas pblicas nacionales, de sus mecanismos de implementacin y de la inversin pblica del Gobierno Central con el Plan Nacional para el Buen Vivir. Tambin concierta metodologas para el desarrollo del ciclo general de la planificacin nacional. Se debe mencionar adems que la SENPLADES dirige el Sistema Nacional de Informacin y realiza el seguimiento y evaluacin del cumplimiento del Plan Nacional de para el Buen Vivir.
- El Ministerio Coordinador En la nueva estructura del Estado, es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de: 1) proponer, articular y coordinar poltica intersectorial; 2) concertar las polticas y acciones de las entidades integrantes de su rea de trabajo. En este sentido, los Ministerios Coordinadores monitorean y apoyan a los Ministerios Sectoriales para el cumplimento del PNBV y las Agendas Sectoriales, entre otras funciones. - El Ministerio Sectorial Es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de la rectora de un sector, de la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos, y de su ejecucin desconcentrada. - Los Consejos Nacionales para la Igualdad Los antecesores de los Consejos Nacionales para la Igualdad (CDT, CNNA, CONADIS, CODENPE, CODAE, CODEPMOC) se crearon como instancias para la proteccin de derechos de ciertos sectores sociales. Su aparicin, en algunos casos, se dio a travs de decretos y, en otros casos, mediante ley. La Constitucin vigente establece que estos antecesores se constituirn en Consejos Nacionales para la Igualdad. Los Consejos Nacionales para la Igualdad tienen atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas, a partir de enfoques de igualdad: de gnero, generacional, de discapacidades, interculturalidad y de movilidad humana. - Los Consejos Ciudadanos Sectoriales Son instancias sectoriales de dilogo, deliberacin y seguimiento de las polticas pblicas de carcter nacional y sectorial; constituyen un mecanismo para la discusin de los lineamientos y seguimiento de la evolucin de las polticas sectoriales. Intervienen como instancias de consulta en la formulacin e implementacin de las polticas sectoriales de alcance nacional, proponen al ministerio o secretara correspondiente lneas de polticas pblicas sectoriales, monitorean que las decisiones de las polticas y los planes sectoriales ministeriales se concreten en las partidas presupuestarias respectivas y se implementen en los programas y proyectos gubernamentales
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sectoriales, y hacen seguimiento y evalan participativamente la ejecucin de las polticas pblicas sectoriales en las instancias estatales correspondientes. Por otra parte, generan debates pblicos sobre temas nacionales, coordinan con las diferentes instituciones pblicas y privadas en el tema de su responsabilidad para la concrecin sectorial de la agenda pblica y eligen a la delegada o delegado del consejo ciudadano sectorial a la Asamblea Ciudadana Plurinacional e Intercultural para el Buen Vivir. Una vez definidas las responsabilidades de los actores institucionales y sociales, se deben establecer niveles de trabajo multidisciplinarios e interinstitucionales, conformando los equipos respectivos: El equipo de trabajo poltico. Se refiere a la instancia mxima de formulacin de la propuesta de poltica, que tiene la responsabilidad de proponer los lineamientos generales, las polticas sectoriales y sus lineamientos de poltica, y avalar polticamente la propuesta elaborada por el equipo. Este equipo debe estar conformado por el Ministro o Secretario, apoyado en su Viceministro y su Coordinador General de Planificacin. El equipo de trabajo tcnico. El equipo poltico crear un equipo tcnico responsable de la elaboracin del documento de propuesta, de establecer los mecanismos para levantar el diagnstico, aplicar las herramientas de planificacin participativa para proponer las alternativas y decisiones viables. Se encargar, tambin, de preparar el portafolio de programas y proyectos, y dems insumos que requiere el equipo poltico para decidir sobre la propuesta final. Es muy conveniente que la responsabilidad de este equipo resida a nivel de la Coordinacin de Planificacin del Ministerio o Secretara Ejecutora, y lo conformen adems otros personeros de nivel decisorio en las reas directamente relacionadas con la formulacin de la poltica. La Secretara Tcnica del Ministerio Coordinador y la SENPLADES acompaarn al equipo tcnico en el proceso, desde sus funciones especficas. Adicionalmente, el equipo tcnico puede apoyarse en expertas y expertos internos o externos en temas especficos.
Estos equipos deben establecer un plan de trabajo, con su correspondiente hoja de ruta para hacer operativas todas las etapas del proceso. Este plan de trabajo definir plazos, responsabilidades, mecanismos de trabajo y recursos. Si bien el proceso es iniciado y decidido en el equipo poltico, las tareas de los equipos poltico y tcnico son paralelas y coordinadas, de modo que los sucesivos componentes de la propuesta sean avalados polticamente para ser desarrollados tcnicamente; y sean, a la vez, validados tcnicamente para proceder a la deliberacin poltica. La hoja de ruta fijar tambin los momentos y mecanismos para la participacin social y las y los actores sociales responsables.
3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de actores sociales

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa posibilita y garantiza la participacin social en todas las etapas del ciclo de la poltica pblica, y tambin en sus diferentes instancias, incluido el Consejo Nacional de Planificacin. En lo sectorial, la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana establece Consejos Ciudadanos Sectoriales como instancias de deliberacin y dilogo entre los ministerios y secretaras con la sociedad. Por su parte, los Consejos Nacionales para la Igualdad tambin tienen atribuciones constitucionales para participar en el ciclo de las polticas pblicas. La participacin debe ser sistematizada, con nfasis en la metodologa y estrategias de participacin, los resultados y las y los responsables involucrados en cada etapa. La sntesis de este proceso debe ser incluida en el documento de poltica sectorial y puede incluir una memoria del proceso de formulacin, validacin y aprobacin; el listado de los actores involucrados en el proceso y sus roles; y los respaldos de los eventos participativos institucionales y sociales, entre otros.
3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana en el ciclo de las polticas pblicas8

Para el Estado Ecuatoriano la planificacin estatal tiene varias caractersticas que
8 Adaptado de OACDH (2009).
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configuran un nuevo paradigma en la administracin de lo pblico. El diseo y puesta en marcha de un Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa implica hacer efectivas normas, polticas, instituciones y tecnologas al servicio de una formulacin de polticas ligadas a la percepcin, intereses y cosmovisin de la diversidad humana que constituye la ciudadana ecuatoriana, en concordancia con lo establecido en la Constitucin del 2008 respecto al Estado ecuatoriano como intercultural y plurinacional. Planificar participativamente, con el Estado y la sociedad en estrecha colaboracin, implica la construccin de una democracia participativa que complemente la democracia representativa, tal como plantea la Constitucin. Para que la participacin sea efectiva es necesario establecer reglas orientadoras en varios sentidos: Las demandas sociales deben ser procesadas y, para ello, hay que contar con procedimientos bsicos que respeten la diferencia poblacional segn sexo, edad, nacionalidad o etnia, condicin de movilidad social, orientacin sexual e identidad de gnero, o discapacidad; Es necesario manejar grados de coherencia entre los conflictos que puedan aparecer en el planteamiento de las demandas legtimas por parte de varios sectores de la poblacin, afectadas adems en forma diferenciada por la poltica pblica (o por su carencia); Se debe determinar, dentro de esta nueva concepcin de complementariedad de democracia representativa y democracia participativa, qu calidad de participacin existe y cmo se implementan espacios, articulaciones, tiempos e instituciones para que la participacin ciudadana conduzca a una planificacin que responda a las demandas sociales. El hecho participativo, encauzado de este modo, no solo transforma al Estado, sino que pone en marcha un proceso de transformacin interno de la sociedad, en tanto las personas aprehenden y conocen mejor la gestin pblica, por ende pueden fortalecer sus capacidades como titulares de derechos, exigir su cumplimiento mediante garantas y mejorar el nivel de cumplimiento de sus responsabilidades ciudadanas.
El principio de participacin no se agota en una mera consulta o validacin puntual, sino que debe aplicarse sistemticamente en todas las fases del ciclo de las polticas sectoriales, en concordancia con el mandato constitucional de varios artculos, entre los cuales se destacan el 61, 85, 95 y 102. Estos artculos consagran el derecho a la participacin en los asuntos de inters pblico, para lo cual las ciudadanas y ciudadanos, incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual y colectiva, participarn de manera protagnica en la toma de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos pblicos, en el control popular de las instituciones del Estado, en un proceso permanente de construccin del poder ciudadano. En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa se remarca y enfatiza la preponderancia de la participacin en todos los mbitos sectoriales y territoriales. As considerada, la participacin preserva las percepciones y necesidades estratgicas de cada uno de los grupos de poblacin segn edad, nacionalidad o pueblo de origen, discapacidad, sexo, orientacin sexual e identidad de gnero. En este sentido, es importante mantener en las metodologas y convocatorias del proceso participativo estos enfoques de igualdad. La posibilidad de que la ciudadana est en capacidad de aportar en cualquiera de las etapas de formulacin de una poltica sectorial tambin debe partir de la voluntad poltica de sortear la falsa dicotoma entre conocimiento cientfico y saber popular. Desmontando esta falsa diferencia, tcnicos, tcnicas y actores sociales podrn sumar sus esfuerzos para analizar los problemas y sistematizar propuestas de polticas pblicas sectoriales en el marco de un dilogo de saberes. Esta Gua se concentra en la etapa de formulacin de las polticas sectoriales, no obstante lo cual es necesario entender el valor agregado que ofrece la participacin en todo el ciclo de la poltica: -Diagnstico y formulacin: La recuperacin de las percepciones sobre los problemas y carencias de la poblacin, as como las alternativas o soluciones culturalmente sensibles, teniendo en cuenta siempre los enfoques de igualdad;
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La manifestacin de las preferencias ciudadanas respecto de las alternativas u objetivos a alcanzar; La identificacin de problemas particulares o los efectos diferentes de los problemas sobre las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, de acuerdo al gnero, edad, discapacidad, origen nacional o tnico; El aprendizaje de las personas participantes del proceso de formulacin de polticas sectoriales y de los programas y proyectos gubernamentales, lo que permite, a su vez, que la poblacin cuente con informacin pertinente para la etapa de seguimiento y evaluacin; La programacin de recursos teniendo en cuenta las diversas opciones de preferencia de la poblacin; El reconocimiento de los distintos intereses de la poblacin y la resolucin de conflictos; La inclusin, particularmente durante ciertos momentos clave del proceso, como en el establecimiento de prioridades de los segmentos de la poblacin que han sido histrica y tradicionalmente marginados y excluidos; por ejemplo, las y los pobres y otros grupos de poblacin en situacin de mayor marginalidad, que no han tenido suficiente poder poltico o econmico para hacer valer sus propuestas; La informacin a la ciudadana sobre las repercusiones o efectos de las polticas en el ejercicio de los derechos de los diversos segmentos de poblacin; y La inclusin de medidas para eliminar barreras y ofrecer igualdad de oportunidades para los grupos tradicionalmente excluidos y/o marginados, as como formular polticas sectoriales culturalmente sensibles.
- Seguimiento y evaluacin: La participacin requiere que el Estado rinda cuentas con respecto al nivel de cumplimiento de sus obligaciones sobre la base de un acceso transparente a la informacin; Un aspecto esencial de la integracin de los derechos humanos es que las personas beneficiadas o afectadas por las polticas puedan participar en el seguimiento y la evaluacin de su xito o fracaso, y acceder a mecanismos reales de reparacin de sus derechos en caso de que hayan sido conculcados; y Conocer los efectos diferenciados sobre la poblacin y el cierre de brechas en relacin a las desigualdades por razn de pobreza, regin, gnero, edad, discapacidad, nacionalidad y etnia. Estos insumos permitirn reformular polticas o formular unas nuevas.
3.1.4 Anlisis de situacin y caracterizacin del problema u oportunidad de desarrollo

a) Identificacin La definicin de polticas requiere, en primer lugar, una etapa analtica de identificacin de las principales situaciones problemticas u oportunidades de desarrollo que sern incluidas en la agenda pblica, junto con la toma de decisiones sobre las alternativas de accin. La formulacin de una problemtica debe hacerse como un derecho no realizado, o como una brecha entre el estndar legal y la situacin de hecho. De ser posible, la formulacin debe reflejar la situacin de aquellos grupos de poblacin que experimentan el problema con una mayor severidad. Alinear un problema de desarrollo con un derecho humano o ambiental insuficientemente realizado nos permitir integrar el contenido del estndar normativo en cuestin en el anlisis de dicho problema. Para justificar su inclusin como poltica, esta situacin u oportunidad debe afectar al menos a un segmento de la poblacin, teniendo en cuenta en particular a grupos marginados, excluidos y/o tradicionalmente
- Implementacin: El aprovechamiento de las capacidades y talentos de la poblacin; y La articulacin con las redes sociales existentes para la prestacin de servicios.
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discriminados. Esta carencia, potencialidad, exceso o discrepancia debe ser presentada mediante indicadores verificables, de ser posible cuantitativos. La definicin del problema u oportunidad de desarrollo consiste, entonces, en determinar la naturaleza, las causas, la duracin, la dinmica, los efectos y las consecuencias posibles del problema u oportunidad de desarrollo. Es decir, el levantamiento de datos para identificar problemas y oportunidades permitira responder a preguntas como: En qu consiste el problema u oportunidad? Qu est pasando, a quines y dnde? Cul es la poblacin ms afectada? A cuntos afecta y desde cundo? Qu derechos se estn vulnerando/ promoviendo? En qu condiciones surgi, cules son sus causas y sus efectos? La situacin es duradera o pasajera? Es posible observar una evolucin (ciclos, regularidades, agravacin)? Si no se interviene, qu sucedera a las y los afectados? Cul es la gravedad o urgencia? Existe oferta para alguna accin? Si no existe, qu capacidades faltan en el Estado para atender esta situacin? Existen capacidades de cumplir con el papel regulador de la iniciativa privada para la proteccin de los derechos? Si no, cules son las limitaciones? Existen recomendaciones sobre el sector especfico de mecanismos internacionales de derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil u organismos internacionales? En qu medida la normativa y/o polticas, programas y proyectos existentes sobre el tema han sido eficaces?
Parte de la informacin necesaria consta en el PNBV y en las Agendas Sectoriales, Zonales y para la Igualdad. El PNBV incluye informacin de diagnstico sobre distintas problemticas. A partir de esta informacin, se formularon los objetivos del Plan con sus polticas. Por tanto, un primer paso en la etapa del diagnstico es el anlisis de la informacin del PNBV para: Rescatar la informacin de diagnstico pertinente al sector; Profundizar en la informacin de diagnstico cuando la que consta no es suficiente; y Realizar diagnsticos sobre una problemtica ausente en el PNBV.
Por su parte, las Agendas Sectoriales, Zonales y para la Igualdad tambin contienen informacin relevante de diagnstico sobre distintos temas. Esta informacin debe tomarse como insumo para la formulacin de las polticas sectoriales. Las Agendas para la Igualdad resultan sumamente tiles para identificar grupos prioritarios de atencin de acuerdo al sexo, la edad, la etnia o nacionalidad. Para retomar la informacin de los tres tipos de Agenda se recomienda: Rescatar de las Agendas la informacin de diagnstico pertinente al sector; Profundizar en la informacin de diagnstico cuando la que consta no es suficiente; Realizar diagnsticos sobre una problemtica, cuando esta no est en las Agendas.
Adicionalmente, se puede extraer informacin cuantitativa relevante del Sistema Nacional de Informacin (SNI) o de los subsistemas de informacin sectorial . Asimismo, se debe recabar informacin de las observaciones y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos. Se recomienda considerar tambin, en el caso de haberlos, informes de organizaciones de la sociedad civil sobre el sector9.
9 El Sistema Nacional de Informacin (SNI) constituye el conjunto organizado de elementos que permiten la interaccin de actores con el objeto de acceder, recoger, almacenar y transformar datos en informacin relevante para la planificacin del desarrollo. La informacin que genere el SNI debe coordinarse con la entidad responsable del registro de datos.
Para responder a estas preguntas es necesario contar con datos adecuados, certeros y precisos.
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En las condiciones actuales, para muchos temas se carece de informacin adecuada, por lo que se torna necesario, en esta etapa preparatoria (aunque es tarea permanente), construir informacin pertinente. Para ello, es preciso trabajar con el SNI para observar sus parmetros, formatos y estndares, de modo que la informacin que se genere cumpla con los niveles de rigor exigidos para integrarse al sistema. En este sentido, se recomienda construir o, en el caso de existir, fortalecer las fuentes de informacin sectorial como los registros administrativos, de modo que se logre construir informacin pertinente y desagregada territorial (urbano/rural y por divisin poltico administrativa) y socialmente (por quintiles, sexo, edad, pertenencia tnica, discapacidad y origen migratorio). De forma complementaria, se pueden realizar estudios de campo, investigaciones cualitativas, sondeos y otros mecanismos que permitan consolidar informacin descriptiva adicional. Es recomendable que los sectores tambin consideren la informacin geogrfica del SNI. Al ser un proceso dinmico el de formulacin de polticas pblicas, la tarea de construccin de informacin se har, parcialmente, en paralelo con las dems tareas que demanda la identificacin de alternativas. El equipo tcnico debe entregar al equipo poltico la mejor informacin posible en cada momento, partiendo de una sistematizacin de informacin existente y evaluando los resultados de los programas y proyectos terminados o en curso, para ampliar, en sucesivas etapas de profundizacin y mejoramiento, el anlisis de la situacin. b) Diagnstico sectorial El diagnstico sectorial es un documento de apoyo a la tarea de establecer prioridades de poltica, lineamientos de poltica y metas. Constituye el producto final de la caracterizacin de la problemtica u oportunidad de desarrollo, conteniendo la lnea de base de la situacin con los indicadores respectivos. Brinda elementos de anlisis para: a) la toma de decisin sobre cul problemtica es priorizada para la inclusin como poltica; y b) brinda informacin para el diseo detallado de programas y proyectos. La sntesis de esas situaciones problemticas, transformadas en prioridades de accin, es la que pasar a formar parte del Documento de Poltica Sectorial.
El diagnstico sectorial es considerado tambin como un insumo que muestra la situacin al inicio del proceso y por tanto da sustento tcnico a las polticas y programas que pasan a formar parte de la accin pblica. Los componentes del diagnstico dependen de la naturaleza del sector y del nfasis que se quiera dar a aspectos particulares segn el enfoque de desarrollo. El anlisis de problemas u oportunidades de desarrollo es una indagacin de la situacin actual, aquello que se pretende modificar. A travs del diagnstico, se puede identificar la discrepancia o brecha existente entre una situacin actual y una deseada, que garantice plenamente los derechos consagrados en el Bloque de Constitucionalidad, as como las restricciones y potencialidades que se deben considerar para mitigar o eliminar la brecha. El conocer y comprender cmo se relacionan los elementos del contexto ilustra sobre la accin ms adecuada a la situacin. Desde el inicio del diagnstico se deben hacer esfuerzos para caracterizar los problemas y oportunidades de desarrollo, considerando los enfoques de igualdad y con una lectura territorial. Adicionalmente, la transversalidad ambiental debe incluirse en los diagnsticos de los diversos sectores, en la medida en que es un eje de preocupacin fundamental en el modelo de desarrollo sustentable para el Buen Vivir. En la Constitucin del Ecuador, se considera a la naturaleza como sujeto de derechos. Al respecto, el artculo 71 seala que la naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, agregando que toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarn los principios establecidos en la Constitucin, en lo que proceda. Consiguientemente, el diagnstico debe mostrar, por un lado, cmo el contexto ambiental se relaciona con la problemtica del sector o su potencialidad, y, por otro lado, cmo las posibles alternativas afectan o no al ambiente. Esto aportar a la decisin en funcin de las alternativas de accin ms sustentables ambientalmente.
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Un aspecto importante del diagnstico es explicar las causas que producen el problema. Los problemas deben estar enunciados de manera que expresen la situacin anmala que ocasiona la insatisfaccin o malestar, descrita a partir de hechos verificables (en lo posible a travs de indicadores) y sealando las causas que las originan y las consecuencias que producen. Las causas del problema suponen explicarlo no por sus sntomas, sino por sus fundamentos (causas principales o profundas). La identificacin de las causas sirve para saber por dnde hay que aproximarse al problema. Las consecuencias son tiles para determinar los efectos del problema, es decir, el dao y malestar que causa y las limitantes para la plena realizacin de los derechos que estn en cuestin. Una vez descartados los problemas u oportunidades de desarrollo fuera del crculo de influencia del sector, estos deben ser priorizados, aplicando criterios para su ponderacin, tales como su extensin e intensidad, gravedad y urgencia, obstculo para otras acciones, relacin estructural e importancia para la visin estratgica de desarrollo y la medida en que cada problema afecta el disfrute de los derechos humanos, especialmente de grupos de poblacin en situacin de mayor marginacin y exclusin.
y subordinacin de ciertos grupos sociales. Identifica a las entidades y servidores pblicos como portadores de obligaciones respecto al problema y sus causas. Es decir con facultades y atribuciones para actuar en el mbito de sus competencias a nivel central y local. Identifica las brechas de capacidad de los titulares de derechos para reclamarlos, y los vacos institucionales y de capacidad de los portadores de obligaciones para tomar accin.
Sobre esta base, el diagnstico y anlisis con un EBDH puede resumirse en cuatro simples preguntas: Quines se han quedado rezagados del proceso de desarrollo? Por qu? Cules son sus derechos no realizados? Quin debe hacer algo respecto del problema y de los derechos no realizados? Por qu las y los titulares de derechos no exigen estos derechos y por qu los portadores de obligaciones (El Estado) no ha podido tomar medidas?
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos en el diagnstico y anlisis de problemas de desarrollo:
Permite explicar los problemas de desarrollo como de derechos humanos insatisfechos. Permite identificar a las y los titulares de derechos afectados por el problema, enfocndose en aquellos que padecen el problema con mayor severidad (enfoques de igualdad). Permite visualizar en el anlisis de los problemas las interconexiones causales y la interrelacin entre distintos mbitos de derechos. Es decir, nos permite entender que un problema de desarrollo es el efecto de la no realizacin de varios derechos. Permite identificar las causas profundas de los problemas que habitualmente estn relacionadas con patrones histricos de discriminacin, exclusin
3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnstico

Cada componente o dimensin incluida en el diagnstico requiere un proceso y un diseo de investigacin particular, acorde al propsito, el contexto particular, el alcance y nivel de desagregacin requerida, la disponibilidad de informacin y el tipo de datos a emplear, y finalmente la disponibilidad de tiempo y talento humanos capacitados. Es indispensable el mejor uso de la informacin estadstica, sectorial y geogrfica, combinada con herramientas de planificacin, decisin y modelaje de situaciones, sin perjuicio de las herramientas participativas que sean posibles, en razn del tiempo y esfuerzos que requieren estas ltimas. La produccin de nueva informacin debe estar concentrada en productos de sntesis, como mapas, coremas y modelos de anlisis prospectivo. A continuacin, se enuncian algunas herramientas tiles para el diagnstico:
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Para el contexto: Investigacin documental para contextualizacin histrica. Uso de estudios temticos sobre el impacto de los problemas sobre los distintos segmentos poblacionales. Anlisis de comparacin y contraste del contexto interno y del contexto externo. Identificacin de la normativa internacional de derechos humanos aplicable al sector. Construccin de indicadores de sntesis en el nivel macro, curvas de comportamiento de las variables, tendencias temporales, comparadas frente a la meta. Anlisis de informacin estadstica disponible en el SNI: poblacionales, econmicos, sociales, ambientales, desagregada por segmentos poblaciones en concordancia con los enfoques de igualdad. Uso de herramientas estadsticas descriptivas y analticas: demogrficas, economtricas, para variables sociales, con los niveles de desagregacin exigidos. Evaluacin de impactos, incluyendo impactos sociales, de derechos humanos y medio ambientales, anlisis cuantitativo de cumplimiento de metas, anlisis de consistencia de resultados de polticas. Algunas herramientas para la identificacin de actores: mapeo de actores que muestre sus relaciones mutuas, matriz de involucrados con grados de incidencia, anlisis de las fortalezas generales del sector, anlisis de potencialidades y debilidades, matrices de competencias, matriz de marco legal, entre otras. Anlisis de competencias, que incluye el mapeo de los portadores de obligaciones del sector pblico tanto horizontalmente (en el mbito de las distintas funciones del Estado) como verticalmente (en el mbito del rgimen de competencias de los distintos niveles de gobierno). Esta identificacin debe atender a sus relaciones mutuas, competencias exclusivas y concurrentes (quin hace qu) y las capacidades institucionales y/o individuales de accin con que cuentan.
Lnea de base de la problemtica: Tcnicas cuantitativas de recopilacin de informacin primaria: censos, encuestas, sondeos. Estudios territoriales que pueden contemplar representaciones cartogrficas del comportamiento de las variables cualitativas o categorizadas, construccin de mapas de sntesis, anlisis de planes subnacionales de desarrollo, problemas territoriales y demandas locales. Identificacin de problemas y sus causas con visin de los enfoques de igualdad: Identificacin de problemas: tcnicas participativas que incluyen diagnsticos participativos que involucren a grupos focales, talleres, mesas, foros, con el propsito de identificar problemas y soluciones posibles, demandas sociales, intereses, expectativas ciudadanas, problemas poco conocidos o insuficientemente estudiados y registrados. rbol de problemas/soluciones, como una conocida tcnica que identifica por consenso entre las y los participantes (miembros de los equipos poltico-tcnicos, actores sociales), el problema central a enfrentar, la esencia de la situacin insatisfactoria. De aqu se desprenden sus efectos, en niveles de especificidad, y sus causas. Anlisis de causas-efectos estructurales, para realizar el anlisis desde los sntomas del problema hasta sus causas estructurales, y de ah a las soluciones posibles; pueden emplearse herramientas como el rbol de problemas/soluciones o el diagrama piramidal. Este ltimo identifica en la cima el factor clave que responde a la interrogante del qu?; de la cual derivan respuestas a los por qu?, que dan cuenta de la estructura del problema; y para cada una de esas respuestas contestar los interrogantes de cmo?, es decir, identificar soluciones posibles. De estas soluciones posibles, se marcan las soluciones factibles. Modelo explicativo causal, el cual parte de las manifestaciones o descripciones ms importantes del problema y busca los argumentos que expliquen
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sucesivamente: por qu se producen estas manifestaciones? Y, por qu se producen las causas? Se representan las respuestas en una red causal que identifica las causas que generan el problema y las consecuencias sobre otros problemas. Anlisis estructural, como un modelo matemtico de variables internas (controladas) o externas (no controladas) en un sistema, por categoras o dimensiones. Estructura de las relaciones que caracterizan a un sistema, para lo cual se puede identificar el ndice de influencia de una variable sobre las dems y viceversa, el ndice de dependencia (subordinacin) de una variable respecto de las dems, para identificar combinaciones ptimas de influencia y baja dependencia. Anlisis de poder e intereses dentro de un sector, como una herramienta que puede servir para identificar los obstculos y las oportunidades que, en muchas ocasiones, limitan o promueven el ejercicio igualitario de los derechos humanos. Flujograma situacional, mediante el cual se identifica los descriptores (vectores) de definicin del problema, precisando los resultados negativos o sntomas que evidencian la existencia y relevancia del problema. Se explica el problema precisando para cada uno de los vectores o descriptores, las causas inmediatas, las causas de fondo y sus interrelaciones. Estos elementos se establecen considerando el escenario internacional, la situacin inicial del problema, el escenario nacional y los factores endgenos, cuya combinacin en el flujograma confluye en los vectores descriptores del problema. Su utilidad es lograr una explicacin sistmica de causas y efectos de los problemas. Anlisis de brechas de capacidad, que implica identificar tanto las debilidades y obstculos que tienen los portadores de obligaciones, es decir las y los servidores y entidades pblicas para enfrentar una problemtica especfica, as como las debilidades y obstculos de las y los titulares de derechos para exigir sus derechos. La herramienta llamada Anlisis de Brecha de Capacidad (CPA, por sus siglas en ingls) permite
identificar problemas de responsabilidad (debera), de autoridad (podra) y de recursos (puedo).
3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas de priorizacin:

Matriz de relacin entre problemas, la cual muestra la relacin entre problemas y su categora de dependencia (alta/ media/leve), como insumo para priorizacin de problemas. Identificacin y seleccin de opciones que permitan dar cumplimiento a los compromisos de los instrumentos internacionales vinculantes del pas en materia de derechos humanos y la implementacin de las recomendaciones realizadas por los organismos internacionales pertinentes. Informacin sobre reas de decisin, sus interconexiones, necesidad de intervencin (urgencia, importancia), informacin sobre incertidumbres institucionales, sobre el campo de decisin y los valores que guan la toma de decisin. Seleccin de opciones estratgicas bajo incertidumbre y presin, mediante lo cual se identifica las que corresponden al foco del problema, ponderndolas en funcin de los criterios de valoracin de alternativas, en la combinacin ms factible. Permite identificar, tambin, las opciones de corto y de mediano plazo.
3.1.5 Formulacin de alternativas de accin

Con la informacin del diagnstico, los siguientes pasos son: la formulacin de las alternativas, la evaluacin y jerarquizacin de las alternativas, y la seleccin de la alternativa a implementar. Conforme lo expuesto anteriormente, el diagnstico debe estar concebido de tal forma que permita detectar las posibles alternativas de accin pblica. A ms del diagnstico, insumos importantes a considerar son los criterios de especialistas en el tema y la sistematizacin de otros estudios o acciones relacionadas. La inclusin de las distintas percepciones de las y los diferentes actores en la formulacin de alternativas de accin otorga mayor legitimidad al proceso.
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La determinacin de las variables causales del problema u oportunidad de desarrollo, mediante cualquier modelo causal de relaciones, facilita la tarea de establecer alternativas coherentes y factibles de implementar.
alternativas, sobre la base de parmetros como sostenibilidad, sustentabilidad, eficiencia, eficacia, viabilidad poltica, viabilidad social, viabilidad legal-administrativa, recursos econmicos, recursos institucionales, por nombrar algunos ejemplos. Con la determinacin y jerarquizacin de las alternativas, el equipo tcnico presentar su propuesta al equipo poltico, el cual seleccionar la alternativa de accin por cada problema u oportunidad de desarrollo a ser considerados en la construccin de poltica pblica. Considerando que se debe dar una aproximacin desde el EBDH, hay que tomar en cuenta las siguientes pautas sobre cmo priorizar entre diversos programas sectoriales, tanto en lo que se refiere al aspecto sustantivo como al proceso de priorizacin: Un criterio fundamental para priorizar entre diversos programas y proyectos que afecten a los derechos econmicos, sociales y culturales es que estos programas y proyectos garanticen, con carcter prioritario, como mnimo la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, buscando siempre alcanzar las metas ms altas planteadas en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV; El proceso de determinacin de un orden de prioridad debe dar lugar a la participacin efectiva de todas las partes interesadas, en particular las personas en situacin de pobreza y otros grupos de atencin prioritaria o que han sido excluidos y marginados, para que expresen su opinin acerca del orden de prioridad; y Tambin implica el establecimiento de mecanismos institucionales eficaces para que eventuales opiniones aparentemente contradictorias puedan conciliarse de manera justa y equitativa, y que el resultado del proceso implique la concertacin de distintas posiciones.10
3.1.6 Costeo de alternativas de accin

Durante el proceso de formulacin de alternativas de accin, es fundamental estimar los costos esperados de cada una de las alternativas para tener una idea clara sobre la magnitud de los fondos necesarios para implementar cada una de ellas. Esto permitir tomar decisiones informadas acerca de qu poltica, programas y proyectos adoptar e implementar, sobre la base de un anlisis de costos-beneficios de cada alternativa, comparando los costos de las distintas opciones y tomando en consideracin los resultados esperados. As, el costeo de varias opciones intenta asegurar que ninguna poltica se adopte sin antes responder la pregunta: Cul es el costo-beneficio de cada una de las alternativas propuestas? El costeo de cada alternativa debe incluir la estimacin financiera del gasto corriente o permanente y el de inversin. Herramientas Proyecciones economtricas de mediano y largo plazo. Tcnica de rbol de problemas. Perspectivas sociales con logros e impactos esperados en trminos de equidad social, recuperacin de igualdad de derechos y ampliacin de capacidades, adems de la identificacin de avances en trminos de nuevos productos, procesos, conocimientos y tecnologas.
3.1.7 Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin

Elegir una alternativa involucra desechar otras. Para el efecto, es necesario jerarquizar las alternativas. Por lo tanto, se recomienda establecer un ndice de jerarquizacin de
10 Para ms detalle sobre mtodos para medir los niveles mnimos esenciales de ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales, vase Felner (2008).
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3.2 Etapa de formulacin de lineamientos

3.2.1 Lineamientos generales
Las polticas pblicas sectoriales del Estado deben propiciar la realizacin de los derechos humanos para la consecucin del Buen Vivir. La imagen del pas futuro y la visin de largo plazo se expresan en la ELP, mientras que las polticas y metas que se deben cumplir en el perodo de gobierno (mediano plazo) estn contenidas en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV. a) Enfoque estratgico del sector Corresponde a la poltica sectorial establecer el enfoque estratgico del sector, es decir, las orientaciones de largo plazo que guiarn las acciones en el mediano y corto plazo. La formulacin del enfoque estratgico debe responder a la pregunta: Cul es la correspondencia de la propuesta nacional de desarrollo con la poltica sectorial? Esto es, argumentar los principios, enfoques y definiciones generales que definen la visin de desarrollo para el rea de competencia de la poltica sectorial y cmo las polticas del sector favorecen la concrecin del Buen Vivir propuesto por la ELP y el PNBV. La visin del Buen Vivir para el sector puede complementarse con los lineamientos establecidos en otros documentos conexos vigentes, en particular los de largo plazo y los que tienen apoyo importante de plataformas sociales y redes institucionales que los validan. En la etapa de definicin de lineamientos generales, las estrategias generales caracterizan los caminos, las formas de hacer, para dar sentido y contenido a las polticas pblicas sectoriales. Se refieren, bsicamente, a la manera de: a) incorporar a los actores y actoras sociales en la planificacin, toma de decisiones, puesta en marcha y control de los cursos de accin definidos; b) establecer cmo se relacionarn los diferentes niveles de gobierno de manera que cumplan con los principios de colaboracin, complementariedad y subsidiariedad en la accin pblica; c) definir qu lneas generales se adoptarn para propiciar la inclusin de los enfoques para la igualdad y el mbito territorial en las polticas, metas, programas y proyectos; d) discutir cmo se lograrn los acuerdos con
los distintos actores y actoras pertinentes; y e) otras cuestiones relevantes para el caso. b) Objetivos de la poltica sectorial Para asegurar la secuencia lgica entre la planificacin para el desarrollo a nivel nacional con la poltica sectorial, es necesario identificar el Objetivo Nacional del PNBV al que la poltica sectorial se articula. El PNBV 2009-2013 incluye 12 Objetivos Nacionales para el perodo de gobierno, los cuales se traducen en polticas, lineamientos de poltica, metas e indicadores para su cumplimiento. Los objetivos nacionales del PNBV son fines estratgicos acordados para lograr el desarrollo endgeno, sustentable, equitativo y garantizar los derechos de la poblacin y de la naturaleza, conforme al mandato constitucional de alcanzar el Buen Vivir de todos y todas. Estos objetivos constituyen las directrices estratgicas para la planificacin sectorial. Sobre la base de estos objetivos se formulan polticas intersectoriales y polticas sectoriales especficas, que sern ejecutadas por los Ministerios y Secretaras de Estado respectivos. Con esta orientacin, la formulacin de polticas sectoriales est a cargo de los Ministerios y Secretaras, as como el desglose de acciones para su puesta en accin (planes, programas y proyectos). En tal sentido, se requiere un ejercicio de correspondencia del sector con el Bloque de Constitucionalidad, la ELP y el PNBV, para establecer los ejes de accin, de tal manera que: Se recuperen los objetivos y polticas pertinentes que constan en el PNBV para responder a los problemas y alternativas identificados en el diagnstico; Se formulen polticas y lineamientos sectoriales que no estn contemplados en el PNBV y que son necesarios para responder a los problemas y alternativas identificados en el diagnstico.
Las figuras siguientes tienen elementos gua para definir la pertinencia de los objetivos nacionales con los temas de competencia de la poltica sectorial.
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Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
Articulacin
OBJETIVOS RGIMEN DE DESARROLLO
Cuadro 2:
Objetivo 1.Auspiciar la Igualdad, la cohesin y la integracin social y territorial en la diversidad. Objetivo 2.Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana. Objetivo 3.Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
1,2,3,8
Objetivo 1.Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades de la poblacin en el marco de los principios y derechos que establece la Constitucin. Objetivo 2.Construir un sistema econmico, justo, democrtico, productivo, solidario y sostenible, basado en la distribucin igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de produccin y en la generacin de trabajo digno y estable. Objetivo 3.Fomentar la participacin y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y promocin de su representacin equitativa, en todas las fases de la gestin del poder pblico.
Correspondencia de Objetivos del Rgimen de Desarrollo (Constitucin) con Objetivos del PNBV 2009-2013
Fuente: Constitucin 2008 y PNBV 2009-2013. Elaboracin: SENPLADES.
1,2,3,6,11 Objetivo 4.Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable. Objetivo 5.Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la integracin latinoamericana. Objetivo 6.Garantizar el trabajo estable, justo y digno, en su diversidad de formas. Objetivo 7.Construir y fortalecer espacios pblicos interculturales y de encuentro comn. Objetivo 8.Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9.Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. Objetivo 10.Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica. Objetivo 11.Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible. Objetivo 12.Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir. 1,2,7,8,10
Objetivo 4.Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural. Objetivo 5.Garantizar la soberana nacional, garantizar la soberana latinoamericana e impulsar una insercin estratgica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrtico y equitativo mundial. Objetivo 6.Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin, y que coadyuve a la gestin del Estado. Objetivo 7.Proteger y promover la diversidad cultural, respetar sus espacios de reproduccin e intercambio; recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural.
1,2,3,4,8
1,5,11
1,11,12 1,7,8,10,11
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RGIMEN DEL BUEN VIVIR: TTULO VII, CAPTULO I, INCLUSIN Y EQUIDAD

Cultura Gestin de Riesgos
Cultura, Fsica y deporte
Comunicacin Informacin
Disfrute del tiempo libre Ciencia y tecnologa
Seguridad Social
Poblacin
Salud Sistema de Inclusin y Equidad Social
Seguridad humana
Educacin
Transporte
RGIMEN DEL BUEN VIVIR: TTULO VII, CAPTULO II, BIODIVERSIDAD Y RECURSOS NATURALES
Patrimonio natural y ecosistemas Recursos naturales Suelo
Biodiversidad
Agua
Figura 6:
Rgimen del Buen Vivir

Fuente: Constitucin 2008. Elaboracin: SENPLADES.
Naturaleza y Ambiente
Biodiversidad y recursos naturales
Bisfera, ecologa urbana y energas alternativas
Una vez identificada la articulacin entre la Constitucin y el PNBV, la poltica sectorial debe sealar las polticas, lineamientos y metas del PNBV a las que contribuye. Asimismo, la poltica sectorial debe sealar su aporte al cumplimiento de los compromisos internacionales sobre derechos humanos relevantes al sector especfico. Finalmente, conviene incluir observaciones de concordancia con otras polticas del PNBV, de la Agenda Sectorial del Consejo Sectorial de Poltica al cual pertenece, y, de ser el caso, de las Polticas Sectoriales de otros Ministerios o Secretaras que tienen relacin con la poltica que se propone.
3.2.2 Formulacin de polticas, programas y proyectos

a) Enunciados preliminares de polticas A partir de la identificacin de las prioridades, se deben establecer las polticas y lineamientos de poltica que se activarn para alcanzar el objetivo, la poltica y la meta; es decir, responder a cmo las acciones del Ministerio asegurarn o contribuirn al logro de esos postulados. En el diagnstico se seleccionaron las alternativas de accin ante problemas u oportunidades de desarrollo. A partir de esos
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planteamientos iniciales, estas alternativas deben ser enunciadas en forma de polticas para el desarrollo del sector. Como ya se mencion en la primera parte de este documento, las polticas sectoriales constituyen las polticas de Estado en determinado sector.11 La poltica sectorial debe cumplir, tanto en su proceso de formulacin y decisin como en su implementacin y gestin, con la obligacin de garantizar los derechos que constan en la Constitucin y en los instrumentos
internacionales. De igual manera, la poltica sectorial debe explicar cmo aportar a la disminucin de la inequidad territorial y propiciar el desarrollo de los territorios, a travs de las acciones en el sector. As tambin, se deben incluir los modos en que la poltica sectorial velar por que las acciones garanticen la sustentabilidad ambiental. En suma, las polticas sectoriales deben orientarse a las personas y la naturaleza como titulares de derechos. Cuadro 3.
Mandato Constitucional Artculos relevantes
Mecanismos Internacionales de derechos humanos Recomendaciones de relevancia para el sector
Correspondencia con el PNBV Objetivo Poltica Meta
Poltica Sectorial Objeticos sectoriales Metas sectoriales
Matriz de seguimiento a las recomendaciones de mecanismos internacionales de derechos humanos en el mbito de las polticas sectoriales
Fuente y Elaboracin: SENPLADES.
Las acciones de los Ministerios, Secretaras y otras entidades del sector pblico sectorial pueden tener diferentes manifestaciones y alcances, tales como: planes, programas y proyectos; normativas o regulaciones; acciones directas de prestacin de servicios; acciones administrativas derivadas de su orgnico funcional, entre otras. De estas acciones debemos distinguir las que corresponden a las polticas sectoriales de desarrollo, de las dems acciones institucionales. Las primeras sern incluidas en el Documento de Poltica Sectorial. A nivel constitucional est plasmada la sujecin del presupuesto a la planificacin nacional del desarrollo, por lo cual la planificacin institucional y la priorizacin de inversin se deben alinear al PNBV. Los instrumentos respectivos de la Planificacin Institucional como la Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) y la Programacin Anual de la Poltica (PAP) deben reflejar esta coherencia y visibilizar el nexo entre las polticas y la inversin pblica.
merecen atencin y tienen alternativas factibles podra ser amplio. De ah que sea necesario hacer un cuidadoso anlisis de prioridad antes de la decisin final. La disponibilidad de recursos es un dato adicional a considerar, en la medida en que, segn la situacin fiscal, se dispondr de mayores o menores recursos. En caso de escasez de recursos para nuevas inversiones, las polticas pblicas precisamente deben enfocarse a hacer efectivos los recursos disponibles, antes que multiplicar las intervenciones en numerosas acciones de poco impacto futuro. En forma prctica, el principio de la realizacin progresiva de los derechos sociales, de acuerdo a los recursos disponibles, implica que el Estado ecuatoriano debe: Adoptar polticas, programas y proyectos de forma coherente con la disponibilidad de recursos, bajo el principio de solidaridad conforme manda la Constitucin, para dar efectividad a todos los derechos;
3.2.3 Proceso de toma de decisin

En trminos de polticas pblicas, esto implica decidir sobre cunto abarcar el conjunto de las polticas en el sector, cuntas polticas y de qu magnitud sern. Sin duda, el abanico de situaciones problemticas o de oportunidades de accin que
11 La poltica sectorial responde a un curso de accin de la gestin pblica frente a una situacin problemtica u oportunidad de accin priorizada. Explicita e institucionaliza la intervencin pblica sobre un problema social identificado como prioritario o una oportunidad de desarrollo. La poltica se enuncia como una oracin en infinitivo, con frases cortas (de preferencia alrededor de 100 caracteres y no ms de 250 caracteres).
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Cumplir con la obligacin de satisfacer los niveles esenciales mnimos de cada uno de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, buscando siempre alcanzar las metas ms altas planteadas en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV; Respetar el principio de progresividad en los derechos, lo que implica que una vez alcanzado un cierto nivel de realizacin de un derecho, un retroceso es inconstitucional; Usar en forma eficiente los recursos disponibles para dar efectividad a los derechos, lo que implica, entre otras cosas, erradicar la corrupcin dentro del sector correspondiente;12 y Tomar en cuenta evaluaciones de impacto y de sensibilidad cultural de polticas anteriores o similares para incluir estrategias que corrijan los problemas generados en su implementacin.
los impactos negativos y maximizar los impactos positivos de polticas, planes, programas o proyectos en consideracin. Es importante llevar a cabo estos anlisis de impacto durante la etapa de formulacin de las polticas y los programas, para que el resultado pueda ser incorporado en la toma de decisiones sobre dichas polticas y programas. Anlisis de escenarios. Tcnica para precisar las preguntas clave sobre ambientes alternativos futuros que podran influir en la magnitud del impacto de la poltica. Para la construccin de escenarios se parte de la enumeracin de los principales factores de xito/fracaso de la decisin. Esto requiere un amplio conocimiento sobre las tendencias en los comportamientos de las y los actores claves o las variables microeconmicas, entre otras. Mediante la tcnica Delphi se puede obtener opinin de expertos sobre la probabilidad de ocurrencia de tales eventos y seleccionar los eventos ms probables mediante la Matriz de Impactos Cruzados. Seguidamente, se requiere identificar las tendencias o fuerzas motrices macrosociales que puedan incidir en dichos factores (cules son las fuerzas que estn detrs de los factores microsociales principales?). La idea es identificar los factores y tendencias ms importantes e inciertas, para seleccionar los escenarios ms relevantes, sus interrelaciones e implicaciones mutuas. Este anlisis arroja elementos sobre las vulnerabilidades que surgen en cada escenario, de modo que se puedan establecer estrategias para reducir esa precariedad. Tcnicas para anticipar las medidas de aceptacin o rechazo a una propuesta como el baco de Regnier: a partir de una escala de valoracin (entre favorable y negativa), que asignan los actores sociales o expertos a los enunciados de la estrategia. Los mismos expertos y actores pueden emitir opiniones sobre posibles cambios a la propuesta en los aspectos sobre los que no estn de acuerdo. Puede reiniciarse otro ciclo de valoracin con las nuevas propuestas.
En conclusin, es preciso formular un nmero pequeo de polticas en cada sector, seleccionando las acciones de mayor significacin e impacto, polticas emblemticas, que puedan ser asumidas por la poblacin e identificadas sin dificultad como expresin de la intencin del Estado en ese campo, y que sirvan como marco para la planificacin institucional plasmada en programas y proyectos. Herramientas para la decisin Se dispone de algunas tcnicas que facilitan el proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda pblica, y para seleccionar cul de las distintas alternativas existentes para disminuir la tensin entre el ser (la situacin presente) y el deber ser (la situacin deseada) es la ms apropiada o factible: Anlisis de indicadores. La reduccin de la incertidumbre implica el conocimiento previo de la situacin, y por tal razn requiere estudiar el comportamiento de los indicadores macro y especficos. Evaluacin ex ante. Esto debe incluir una evaluacin de impacto de los derechos humanos cuyo objetivo es prevenir
12 Adaptado de Felner (2010). NB:
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Mtodo multicriterio para la evaluacin y eleccin de las opciones estratgicas, combinando acciones, criterios de evaluacin previamente acordados y combinaciones de acciones en polticas posibles y, finalmente, escenarios. El proceso asigna valoraciones en una escala numrica a las acciones, en distintos sistemas de ponderaciones, permitiendo identificar combinaciones estables para las polticas y clasificaciones de estas acciones en los escenarios. Mtodo de jerarqua y prioridades. Permite ordenar las evaluaciones multicriterio para alcanzar un objetivo final, de acuerdo a criterios de prioridad y a niveles jerrquicos establecidos. En el Nivel 1 identifica el objetivo y la meta a nivel general. En el Nivel 2 establece los objetivos y metas que contribuyen a definir el objetivo final. Como efectos, en el Nivel 3 determina y caracteriza los criterios de evaluacin sobre el logro de los objetivos generales. Por ltimo, en el Nivel 4 identifica los conjuntos de programas, proyectos, metas, indicadores y expectativas para cada efecto esperado. Tcnicas de proyeccin y simulacin matemtica de las variables claves, que permiten simular las relaciones entre las variables de un sistema y proyectar sus posibles estados futuros, en el marco de determinados conjuntos de hiptesis probables sobre las variables no controladas y las opciones polticotcnicas correspondientes (identificadas, por ejemplo, mediante el anlisis de escenarios).
consideracin lo ambiental. Es conveniente aplicar los lineamientos de las temticas de igualdad en la planificacin como parte de la evaluacin ex ante para identificar la mejor estrategia. Adicionalmente, el criterio de sustentabilidad ambiental debe ser evidente y guiar cualquier poltica de desarrollo, aun en los sectores que no tienen una aparente relacin directa con, ni impactos evidentes en el ambiente, la integridad de los ecosistemas naturales o la biodiversidad. En esta Gua se aportan criterios del EBDH como un marco de actuacin comn; sin embargo, cada uno de los enfoques de igualdad contribuye, de acuerdo a su nivel de desarrollo conceptual y metodolgico, con criterios y herramientas tiles en la etapa de formulacin de la poltica sectorial. - Territorializacin de las polticas La descripcin de las polticas pblicas debe especificar la manera en que el enfoque de equidad territorial guiar sus acciones para aplicar los planes, programas y proyectos en los territorios. El principio de equidad territorial demanda que cada etapa de la formulacin de la poltica incluya la consideracin de los mecanismos de territorializacin, enfocados a reducir las asimetras y brechas territoriales del pas. En la identificacin de actores y actoras involucradas, se debe tomar en consideracin las competencias exclusivas y complementarias de los niveles del sector pblico desconcentrados y descentralizados, que confluyen en el territorio. La ejecucin en el territorio de las polticas pblicas sectoriales del Ejecutivo es responsabilidad de los niveles desconcentrados de gobierno, los cuales se pueden articular en espacios como gabinetes zonales y gabinetes provinciales. Las acciones y proyectos a ejecutar por los niveles desconcentrados deben disearse tomando en consideracin las caractersticas y necesidades de los territorios, las particularidades de su tejido social y de su entramado poltico. Para el efecto, las entidades pblicas localizadas en el territorio pueden incluir en sus documentos de referencia los diagnsticos locales, los planes de desarrollo regionales, provinciales, cantonales, parroquiales, as como otros elementos como planes de vida de nacionalidades y pueblos.
3.2.4 Descripcin de las polticas para el sector

Tomada la decisin sobre las polticas especficas, otros pasos son el diseo detallado de los elementos estructurantes de la alternativa (metas, indicadores, responsables y articulacin sectorial) y sus componentes (planes, programas, proyectos y presupuesto). - Enfoques transversales Cada una de las polticas y programas debe definir los lineamientos, criterios y mecanismos concretos que establecer para incluir los enfoques de igualdad y tomar en
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Se espera que los Ministerios y Secretaras activen estrategias de planificacin participativa con redes sociales e institucionales de representacin territorial, y que abran canales de dilogo y coordinacin con los GAD y el entramado social existente en el territorio, de conformidad con el mandato constitucional y legal. Para la priorizacin de acciones, el criterio territorial adquiere, en los actuales momentos, un peso muy significativo, al ser uno de los pilares fundamentales del desarrollo equitativo y endgeno. Este principio determinar que la localizacin de los programas aporte al desarrollo territorial de zonas actualmente desfavorecidas por el modelo de mercado, que se diversifique la localizacin en sentido inverso a la tendencia concentradora del modelo espacial actual, que se potencien las capacidades de los territorios a travs de los programas y proyectos, que las acciones se contextualicen y adapten conforme las particularidades de los territorios, entre otros aspectos. a) Lineamientos de poltica Los lineamientos de poltica deben permitir realizar las acciones previstas en la poltica de la manera ms eficiente en el uso de los recursos y con la mejor alternativa social y poltica. Su identificacin supone, por tanto, establecer acuerdos previos con las y los actores involucrados, e inclusive espacios de negociacin, previos a la definicin de opciones o para aspectos concretos de ejecucin del curso de accin definido. Se debe asegurar la existencia de una secuencia lgica en la cual, para implementar la poltica propuesta, sean suficientes las estrategias concebidas. Los lineamientos de poltica corresponden a las grandes lneas de accin necesarias para implementar la poltica propuesta. Se formulan en frases cortas relativas a vas o caminos de accin; por ejemplo, ampliar la cobertura, establecer mecanismos, aumentar la oferta, generar redes, entre otras. Los lineamientos de poltica deben ser especficos, medibles, alcanzables, relevantes y temporales. La formulacin de los lineamientos debe tomar como base el contenido normativo de los derechos humanos,
que se traducen en caractersticas de las polticas sectoriales. Si las polticas pblicas tienen como orientacin el Buen Vivir mediante la garanta de derechos, deben tener un conjunto de estndares derivados del contenido normativo de estos derechos. Es decir, los servidores y servidoras pblicas deben cuestionarse qu se debe hacer en trminos de polticas pblicas para garantizar un derecho. En el marco del EBDH, estos estndares se refieren, sobre la base de normas internacionales, fundamentalmente, a disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad. Disponibilidad: la poltica debe garantizar la disponibilidad de bienes, servicios e infraestructura adecuada, y suficiente talento humano capacitado para la prestacin de servicios pblicos esenciales para el ejercicio de los derechos humanos y ambientales. Accesibilidad: la poltica debe garantizar que los programas y proyectos que ofrecen servicios bsicos sean accesibles a todas las personas (fsica, econmicamente), especialmente a grupos de atencin prioritaria o tradicionalmente excluidos o discriminados; Calidad: garantizar estndares de calidad para la satisfaccin de las necesidades de la poblacin incluyendo las consideraciones ambientales pertinentes; Adaptabilidad: garantizar que las polticas se adapten a los contextos culturales y sociales relevantes en el pas, de manera que sean concertadas con nacionalidades y pueblos. La adaptabilidad tambin incluye la incorporacin de criterios de pertinencia por razn de gnero, para que los programas y proyectos que se derivan de las polticas pblicas tomen en cuenta las necesidades e intereses particulares de hombres y mujeres de acuerdo a su ciclo de vida, condicin de discapacidad, quintil de pobreza, orientacin sexual, zona de hbitat, etnia y origen nacional. Una vez diseadas las polticas e identificados sus responsables, para la mejor definicin de lineamientos de poltica y la priorizacin del diseo de los planes, programas y proyectos, conviene evaluar la viabilidad sociopoltica de la accin, con algunas de las herramientas adecuadas.
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Herramientas para anlisis de viabilidad: Anlisis de eficiencia. Se debe construir una matriz de asignacin de responsables, importancia relativa y capacidades tcnica, financiera, etc., para cada subaccin o componente concreto en que se desglosa la accin. La capacidad se mide por la asignacin de una calificacin (cuantitativa) de las y los responsables para cumplir su asignacin concreta en la accin, en cada una de las dimensiones acordadas. Se debe insertar tambin una valoracin cuantitativa de la motivacin para la accin. La matriz permite calcular la eficiencia por responsable, como promedio ponderado de calificaciones y motivacin, as como la eficiencia conjunta de la institucin para la accin como sumatoria de las eficiencias parciales de las y los responsables. Si la eficiencia no presenta un nivel aceptable, es posible tomar decisiones sobre incluir o no la accin, o proponer mecanismos para mejorar la eficiencia de las y los responsables. Inclusive permite identificar reas de intervencin que la planificacin institucional debe priorizar. Este mismo anlisis puede ser aplicado a nivel macro (de poltica pblica) o micro (de programa o proyecto concreto), bajando al nivel ms especfico de responsabilidades. Determinacin del grado de aceptacin o rechazo de una poltica (aplicable a nivel de programa o proyecto tambin). Matriz de valoracin (puntaje) en la escala de aceptacin a rechazo, por segmentos o sectores poblacionales afectados positiva o negativamente por la accin. La aceptacin se incluye como extremo positivo de la escala, y el rechazo como extremo negativo, no obstante lo cual se debe tener en cuenta el contexto para evitar imposiciones autoritarias. Tambin hay que asignar ponderacin (%) de los segmentos o sectores poblacionales, segn su capacidad de incidencia (poder o importancia para la accin). Se calcula el rechazo ponderado para cada actor o actora, y el ndice de rechazo conjunto como sumatoria de los niveles de rechazo de todos los actores. Viabilidad sociopoltica. El ndice de viabilidad puede ser calculado como resultado de la eficiencia ponderada menos el rechazo ponderado. Esta es
Adaptabilidad CALIDAD ACCESIBILIDAD
DISPONIBILIDAD
una herramienta de anlisis y construccin de la viabilidad final de las acciones. Anlisis sociopoltico de actores y actoras. Sobre la base del mapeo de actores y actoras, se determina la posicin de los mismos respecto de la propuesta: aliados/oponentes, tcticos/estratgicos. Confrontados estos supuestos y percepciones con la propuesta preliminar de acciones, pueden identificarse los aspectos y reas de encuentros/desencuentros, para establecer lineamientos especficos.
Figura 7:
Caractersticas derivadas del contenido normativo de los derechos humanos para las polticas pblicas
Fuente y Elaboracin: OACDH-SENPLADES.
Herramientas para consensuar lineamientos de poltica: Negociacin sobre principios. Centra el proceso sobre los intereses, no sobre las posiciones; sobre los problemas y sus alternativas, no sobre las personas, buscando generar alternativas de beneficio mutuo. Insiste en criterios en buena medida objetivos y en un proceso sistemtico de identificacin del problema para analizarlo, con enfoques estratgicos para su solucin y con una definicin de acciones concretas para enfrentarlo. En este proceso, frente al acuerdo deseado, se establecen opciones de acuerdos posibles,
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transformndolos en opciones reales o prcticas para seleccionar la mejor alternativa de acuerdo negociado. Ejecutores Para cada poltica debe indicarse el organismo final responsable de la ejecucin, y el nivel en la estructura ministerial. Es preciso sealar claramente los casos en que la responsabilidad de la ejecucin reposa en el nivel desconcentrado y en manos de qu organismo. Se busca tambin que se identifiquen las articulaciones con otros sectores; por ejemplo, con otros Ministerios o Secretaras. Un plan, programa o proyecto puede requerir la coordinacin o la colaboracin de esas instituciones, lo que debe ser sealado, de suerte que se procure establecer sinergias entre las entidades pblicas. La articulacin de la poltica sectorial con la Agenda
Sectorial correspondiente al Consejo Sectorial al que pertenece facilita las relaciones de trabajo conjunto, potenciando el trabajo ms all del mbito sobre el cual tiene competencia el Ministerio respectivo. De esa manera, se facilitan las acciones articuladas, rompiendo los esquemas de trabajo compartimentado. b) Metas e indicadores Este paso consiste en determinar los logros e impactos esperados de las polticas sectoriales. Para la poltica sectorial en su conjunto, se debe construir un sistema de metas e indicadores de impacto. Este sistema debe dar cuenta de la integralidad del sector, comprendiendo que deben existir sinergias y complementariedades entre las metas. Hasta las metas e indicadores ms marginales de los planes, programas y proyectos deben jugar un rol para el cumplimiento de las polticas.
Cuadro 4:
Niveles de metas en las polticas sectoriales

Fuente y Elaboracin: SENPLADES-OACDH.
Nivel
Responde a:
Tipo de Meta
EBDH
Meta(s) Nacionales para el Buen Vivir
Objetivos y polticas del Plan Nacional para el Buen Vivir
Aportes sobre el impacto macro de la accin del Estado en el cumplimiento nacional del PNBV
Incremento sostenido y equitativo en el Buen Vivir de las personas y en la realizacin de los derechos humanos sin discriminacin. Incremento en el uso y grado de satisfaccin de las y los titulares de derechos respecto de los productos y servicios ofertados en un mbito intersectorial. Incremento en el uso y grado de satisfaccin de las y los titulares de derechos respecto de polticas y servicios pblicos, en el mbito de las reas sobre las cuales ejerce rectora el Ministerio o Secretara Incremento en la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad y calidad de productos y servicios pblicos (sociales, econmicos, legales, regulatorios, de seguridad, de informacin, etc.).
Meta de la Poltica Intersectorial 1, 2, 3,
Poltica intersectorial (Agenda Sectorial) 1, 2, 3,
Meta de impacto que refleja el carcter intersectorial de accin de conjunto del Consejo Sectorial 1, 2, 3.
Meta de la Poltica Sectorial
Polticas contenidas dentro del documento de Poltica Sectorial
Meta de impacto, a nivel de poltica, que mide los avances en las reas sobre las cuales ejerce rectora el Ministerio o Secretara
Metas de programas y proyectos
Programas y proyectos contenidos dentro del documento de Poltica Sectorial
Incremento en los productos y servicios entregados como resultado del programa o proyecto.
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Del cuadro anterior se colige que cada poltica sectorial debe estar construida sobre la base del PNBV, sus objetivos, polticas y metas nacionales. Solo de esta manera se cumplir el precepto de la planificacin de que las acciones concretas que se ejecutan por parte de las entidades pblicas, contribuyen a alcanzar los grandes objetivos nacionales y a construir la visin de pas acordada. Las metas indican el logro que se pretende alcanzar en los cuatro aos de perodo gubernamental. En tal sentido, deben estar construidas de forma que sea posible alcanzarlas con las acciones que se van a emprender en ese perodo (planes, programas y proyectos). La planificacin institucional se articular para el cumplimiento de las polticas y metas del sector. A su vez, el seguimiento y la evaluacin de cumplimiento de las metas trazadas brinda indicadores para proponer cambios oportunos y sugerir inclusiones o modificaciones al PNBV. Una poltica sectorial determinada puede responder a una sola poltica y meta del PNBV. En este caso, esta ser la meta de poltica, siempre que est formulada de manera que permita medir el logro de la poltica especfica. Esto no obsta para que las polticas sectoriales puedan aportar a otras polticas y metas del PNBV que estn en ms de un objetivo. Esto puede suceder porque la formulacin de los Objetivos del PNBV tiene una lgica intersectorial. A ms de las metas de impacto, los documentos de poltica sectorial pueden incluir metas e indicadores de resultado que sean relevantes, siempre recordando la importancia de desagregarlos por sexo, rea de residencia, edad, condicin de discapacidad, situacin econmica y origen nacional. En el Documento de Polticas Sectoriales, la informacin de metas e indicadores se incluye en la matriz completa de polticas. c) Diseo de programas y proyectos Esta Gua no incluye criterios y metodologas detalladas para la formulacin de programas y proyectos, sino nicamente nociones generales que permiten mantener el alineamiento y la coherencia en la planificacin entre las polticas pblicas y los programas y proyectos.
Los programas y/o proyectos constituyen las acciones que posibilitarn y concretarn la poltica sectorial. Se trata del componente operativo de las polticas. El diseo de programas y proyectos de accin constituye un proceso definido y sistemtico para establecer el perfil y su aplicacin. Los programas y proyectos incluidos sern aquellos considerados como claves y necesarios para el cumplimiento de las polticas sectoriales respectivas. Cada programa y proyecto debe indicar el costo referencial respectivo. De esta manera, el sector puede dimensionar los costos de ejecucin de sus polticas. Debe estar explcita, adems, la manera cmo el programa o proyecto aplica los enfoques de igualdad y cmo beneficiar a los grupos de atencin prioritaria y otros segmentos poblacionales excluidos, marginados o discriminados; del mismo modo, debe mostrarse cmo favorecer a la equidad territorial. Esto es fundamental para contribuir a la construccin de polticas incluyentes y sustentables de desarrollo para el Buen Vivir. Los programas y proyectos deben tener viabilidad tcnica y financiera en el corto y mediano plazo. Deben ser priorizados los programas y proyectos que permiten definir claramente metas de impacto, para involucrar a actores y actoras en la inversin, con mejor aprovechamiento de las capacidades internas y las potencialidades del territorio (naturales, sociales, de infraestructura, productivas, etc.). Asimismo, los programas y proyectos deben apuntar a la generacin de nuevas capacidades para atender las situaciones identificadas y/o diagnosticadas. Los programas y proyectos deben ser diseados de manera que propicien las alianzas sociales, dinamicen la economa y mejoren las capacidades tecnolgicas del sector y de sectores afines. Adems, se recomienda considerar ciertos criterios relativos al diseo y ejecucin del programa y proyecto; entre otros, deben ser eficientes en el uso de los recursos disponibles, eficaces en el logro de las metas, deben incluir la participacin ciudadana, mostrar equidad en el gasto, vincular a la iniciativa privada cuando sea del caso, y establecer mecanismos de control interno y de control social. Los programas y proyectos deben contar con objetivos claramente definidos y alineados con los 12 Objetivos Nacionales del PNBV.
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Adicionalmente, se deben tomar en cuenta criterios relativos al impacto del proyecto, como son, por ejemplo, la gobernabilidad (capacidad de los organismos pblicos de responder satisfactoriamente a las demandas, garantizando representatividad y legitimidad en las decisiones), la productividad del y en el territorio, la reduccin de la pobreza y de las inequidades sociales y territoriales, la sustentabilidad para el desarrollo, y la participacin y control social. d) Proceso de inclusin de los programas/ proyectos en la planificacin sectorial El proceso de inclusin de los programas y los proyectos en la planificacin institucional del sector debe considerar un momento inicial en el que se realizan los perfiles de programas y proyectos, los cuales pueden formar parte del banco de proyectos, y un segundo momento en el que los perfiles se convierten en programas y proyectos a ser ejecutados, para lo cual deben tener un diseo detallado y de conformidad con las directrices, metodologas, formatos y estndares creados para el efecto. Se debe tomar en cuenta los tiempos y plazos del ciclo presupuestario, por lo cual se vuelve fundamental planificar con la debida antelacin.
a nivel constitucional y legal. Entre otros, es importante el papel del Consejo Ciudadano Sectorial. En este proceso de legitimacin se deben retomar los insumos recolectados en la fase de diagnstico, y se debe dar cuenta a la sociedad civil de los criterios para optar por una u otra poltica, de tal forma, que su participacin en la fase de diagnstico cobre sentido. El Documento de Poltica Sectorial final, en el que se han incorporado las polticas, lineamientos de poltica, metas e indicadores, debe ser presentado al Consejo Sectorial que corresponda y a la SENPLADES, para lo cual se deben incorporar las observaciones y recomendaciones surgidas en ambas instancias. Es importante recordar que siempre se debe observar la rectora que tiene un Ministerio o Secretara ejecutora sobre su sector. El Ministerio Coordinador incorpora en el campo de su Agenda Sectorial las polticas sectoriales y la SENPLADES, en su calidad de Secretara Tcnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, lo hace a nivel del PNBV. La puesta en marcha pasa por alinear la planificacin institucional a las polticas. El Estado debe difundir la poltica sectorial de manera pblica y amplia, por aplicacin del principio de transparencia y para lograr que la sociedad y el propio sector se apropien crticamente de la propuesta y la apoyen. Es importante considerar varios mecanismos para la difusin de la poltica: Es conveniente que el Documento de Poltica Sectorial cuente con un listado de polticas no demasiado extenso, para que resuma la accin del sector y sea fcil de recordar para las y los servidores pblicos y para la poblacin en general. Publicar el Documento de Poltica Sectorial en un diseo dirigido a la poblacin en general, considerando que es un documento pblico de incidencia nacional. Difundir a las y los servidores pblicos de la institucin y las oficinas desconcentradas, para que se apropien crticamente de los contenidos del Documento. Difundir el Documento a travs de medios de comunicacin, foros y otros medios, segn sea necesario.
3.3 Aprobacin y aval

Una vez formuladas las polticas, deben ser aprobadas y avaladas por las autoridades pertinentes, mediante el acto administrativo que corresponda. El acto de formalizacin atribuye a la nueva decisin fuerza particular y la convierte en oficial. Esto es fundamental en un Estado constitucional de derechos y de justicia que busca explicitar sus polticas pblicas, pues estas son garantas sujetas a control. Podemos distinguir en esta etapa la validacin social y poltica, y la aprobacin por parte de la autoridad. La validacin poltica es realizada por los equipos poltico y tcnico, en los cuales estn el Ministerio o Secretara Sectorial, el Ministerio Coordinador y la SENPLADES. Este proceso es dinmico, por cuanto estas entidades participan en los equipos poltico y tcnico asesor que elabora la poltica sectorial. La legitimacin social se da desde la sociedad civil, a travs de los mecanismos participativos de consulta y deliberacin, previstos
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Evaluacin
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pueblos y nacionalidades, como titulares de derechos, a las instituciones del Estado con atribuciones para el control y la fiscalizacin, y a las entidades pblicas ejecutoras, la oportunidad de comprender los logros, obstculos y deficiencias de las polticas pblicas. Para que este proceso sea posible, la informacin facilitada al pblico por los ministerios o secretaras ejecutoras debe incluir, pero no limitarse a, un informe de labores que detalle las actividades realizadas por dicha institucin en un periodo determinado. Debe apuntar a constituir un proceso permanente en el que se articulen los distintos mecanismos de participacin ciudadana establecidos en el marco normativo del pas. Los resultados del seguimiento y la evaluacin, con participacin ciudadana, permiten activar las garantas constitucionales que constan a partir del artculo 84 de la Constitucin y que son de tres tipos: normativas, de polticas pblicas y jurisdiccionales. Para ser efectivo, el principio de rendicin de cuentas en el mbito sectorial requiere de los ministerios y secretaras ejecutoras: Adoptar procedimientos y mecanismos para que las personas, a nivel individual y colectivo, tengan acceso a la informacin sobre los servicios a los que tienen derecho, sus costes (si corresponde) y sus derechos con respecto a proveedores de servicios pblicos (incluyendo informacin fcilmente accesible sobre los mecanismos de queja o denuncia sobre estos servicios);
Si bien esta Gua se focaliza en la etapa de formulacin de polticas sectoriales, se detallan a continuacin algunos aspectos sobre evaluacin y rendicin de cuentas con la finalidad de que se comprenda el ciclo completo de la poltica pblica, en concordancia con el mandato constitucional del Art. 85 Las entidades pblicas, sean Ministerios o Secretaras que ejecutan las polticas, deben contar con sistemas internos de seguimiento de los programas y proyectos, que les permitan informar de forma permanente a las autoridades y a la ciudadana, en concordancia con lo que establecen las normas nacionales sobre transparencia, acceso a la informacin, rendicin de cuentas y control social. Si entendemos que las polticas se orientan a cumplir derechos, los derechos implican obligaciones, y las obligaciones, para ser efectivas, requieren mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia. La incorporacin de mecanismos efectivos para la rendicin de cuentas es fundamental para detectar y corregir fallas sistmicas en la ejecucin de polticas pblicas, as como mejorar los servicios pblicos. Por ejemplo, en varios pases a menudo la desigualdad en el acceso a esos servicios, su baja calidad, el ausentismo crnico de las y los proveedores de primera lnea, la corrupcin endmica, son circunstancias que estn relacionadas con la debilidad en los mecanismos de rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas debe ser concebida como un proceso de dialogo interactivo que permita a las personas, comunidades,
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Reforzar mecanismos de seguimiento y evaluacin en cada ministerio o secretaria, incluyendo sus capacidades de recoleccin de datos, anlisis e informes; y Crear y facilitar un entorno propicio para que los Consejos Nacionales para la Igualdad, los Consejos Ciudadanos Sectoriales, organizaciones de la sociedad civil e instituciones nacionales de derechos humanos puedan llevar a cabo veeduras y otros mecanismos de rendicin de cuentas dentro del sector.
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Estructura del Documento de la Poltica Sectorial
5.1 Contexto General

En el Documento de Poltica Sectorial se debe establecer los objetivos, polticas, lineamientos de poltica y metas a ser ejecutadas en el mbito sectorial de competencia del Ministerio o Secretara respectiva. En tal sentido, este documento es el instrumento de poltica pblica que concreta las directrices de largo plazo y los objetivos nacionales del PNBV, en planes, programas y proyectos de accin de la Funcin Ejecutiva central y desconcentrada, a ejecutarse en el perodo de gobierno. El Documento debe ser una sntesis corta y precisa de las caractersticas de la poltica sectorial, elaborado con el propsito mltiple de servir como: a) Instrumento de la planificacin del desarrollo: para aprobacin de las autoridades respectivas; como documento de trabajo para el Ministerio o Secretara respectiva, y en forma inmediata a su aprobacin, como base para la planificacin institucional; para establecer canales de articulacin con las dems entidades involucradas; como soporte para la Agenda Sectorial correspondiente y para el PNBV, en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.
b) Difusin pblica y amplia a la poblacin y a las instituciones pblicas, a travs de los portales de internet institucionales, de la distribucin del documento impreso y otros medios de difusin. Para cumplir esos propsitos, el Documento debe ser estructurado y elaborado en un formato que provea a las y los decisores con todos los elementos y argumentos necesarios, a la vez que cumpla con el objetivo comunicacional de posicionar la poltica en la opinin pblica.
5.2 Contenido del documento de poltica sectorial

A continuacin se presenta una gua de contenidos mnimos para el Documento de Poltica Sectorial, con el fin de homogeneizar y armonizar los instrumentos que se presenten. El contenido del Documento incluye dos matrices que resumen los elementos sustanciales de la propuesta de la poltica. En su contenido sustantivo, excluyendo anexos y apoyos grficos, se sugiere un material de alrededor de 40 pginas.
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Cuadro 5:
Contenidos mnimos del Documento de Poltica Sectorial

Fuente y Elaboracin: SENPLADES
1. Introduccin Presentacin: Justificacin, marco global del sector, perodo de referencia, marco constitucional y legal, evaluacin del perodo anterior. Entidades involucradas: mbito de competencia. El sector y la planificacin nacional: Aporte del sector a la consecucin de la ELP, con nfasis en la primera fase y en los PEN, concertacin con el PNBV, transversalizacin de los enfoques de igualdad, consideraciones ambientales y territoriales. Proceso de construccin y aprobacin Proceso de participacin ciudadana 2. Diagnstico del sector Situacin problemtica y oportunidades de desarrollo de inters pblico priorizadas. Alternativas de accin seleccionadas, lnea de base. Argumentacin y criterios de priorizacin, mapeo de actores sociales e institucionales. 3. Lineamientos de la poltica sectorial Enfoque estratgico para el sector. Objetivo del sector. Principios rectores. Lineamientos generales. Estrategias de transversalizacin, que se refieren a los mecanismos especficos para cerrar las inequidades conforme a los enfoques de igualdad. Sistematizacin del proceso participativo en el que consten los y las actoras sociales que participaron, haciendo nfasis en las representaciones de los grupos de atencin prioritaria, el nmero de participantes y los momentos en que participaron. 4. Polticas pblicas Explicitacin de polticas sectoriales: enunciados de poltica, articulados al Bloque de Constitucionalidad y al PNBV. Descripcin de las polticas: Lineamientos de poltica, metas e indicadores, articulaciones intersectoriales, mecanismos de transversalizacin, as como de territorializacin de la poltica. Resumen en Matriz 113 5. Determinacin de Programas y Proyectos por Polticas Perfil de los Programas y/o Proyectos: Vinculacin con las poltica sectorial, nombre y breve resumen. Costeo por polticas y programas: Costo referencial total y por programas y/o proyectos e identificacin de fuentes. Resumen en Matriz 2: Polticas y Programas14 6. Mecanismos de seguimiento y evaluacin Sistema de informacin con cuadro de metas e indicadores generales, anuales, a nivel de polticas. Identificacin de mecanismos de informacin, participacin ciudadana y transparencia. 7. Anexos: Documento de diagnstico ampliado. Glosario. Bibliografa Documentos de planificacin, marco conceptual, insumos, listado de participantes en el proceso. Otros.
13 Matriz 1 en Anexo N0. 3 14 Matriz 2 en Anexo N0. 4
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Anexos
Anexo 1: Proceso de formulacin de polticas pblicas sectoriales
Anexos
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Anexo 2. Mecanismos e informes del sistema internacional de Derechos Humanos

Lista de los tratados internacionales relevantes: Declaracin Universal de derechos humanos Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos Convencin Americana sobre derechos humanos Pacto de San Jos de Costa Rica Convencin internacional de derechos Econmicos, Sociales y culturales Declaracin de Viena y programa de Accin Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los derechos humanos Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW) Convencin Interamericana para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la mujer Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las personas con Discapacidad Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias Los convenios sobre trabajo digno, seguridad social y derecho a la sindicalizacin suscritos en el marco de la OIT
Productos especficos para cada pas
Mecanismo rganos creados en virtud de Tratados (Comits)
Origen y composicin
Cobertura
Periodicidad
Productos generales
Tratados internacionales Expertos Carta de NNUUConsejo de derechos humanos Expertos Carta- Consejo de derechos humanos
Estados Parte
4 aos
Observaciones generales para definir mejor el contenido de las normas
Observaciones finales con recomendaciones especficas
Procedimientos Especiales (Relatores especiales, grupos de trabajo ...)
Universal
Variable
Informes temticos que incluyen estudios interpretaciones doctrinales y buenas prcticas
Informes de misin que incluye recomendaciones especficas
Examen Peridico Universal (EPU)
Universal Representantes de los Estados Convenios de la OIT Expertos Estados Partes
4 aos
N/A
Recomendaciones del EPU
Comit de Expertos de la OIT sobre la Aplicacin de Convenciones y Recomendaciones
2 aos
Observaciones generales/y estudios generales/resumen de las decisiones
Observaciones y solicitudes directas/ Conclusiones
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PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICA SECTORIAL DOCUMENTO DE POLTICA SECTORIAL Matriz 01: Prioridades y Polticas
LOGO DEL
MINISTERIO
Cdigo: Responsable tcnico:
MIN_PS_01
Fecha de elaboracin:
Perodo de referencia:
IDENTIFICACIN DE PRIORIDADES DE ACCIN IDENTIFICACIN DE POLTICAS
CORRESPONDENCIA CON EL PNBV (Cdigo del PNBV)
SITUACIN PROBLEMTICA U OPORTUNIDAD DE DESARROLLO POLTICA (enunciado)
OBJETIVO
POLITICA
META
MIN_01
MIN_02
Anexo 3. Matriz de Prioridades y Polticas formato
Form.- PS_01
LOGO DEL DOCUMENTO DE POLTICA SECTORIAL Matriz 02: Polticas y Programas
PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICA SECTORIAL
MINISTERIO
Cdigo: Responsable tcnico:
MIN_PS_01
Fecha de elaboracin:
Perodo de referencia:
Nm.
Polticas
Meta de poltica Programas Ejecutor Beneficiarios/as
Estrategias de implementacin
Articulaciones intersectoriales
Localizacin
Costo referencial
MIN_1.01 MIN_1.02
MIN_01
MIN_02
MIN_2.01 MIN_2.02
Anexo 4: Matriz de Polticas y Programas Formato
Form.- PS_02
Anexos
53
Anexo 5 -Registro de polticas sectoriales en SENPLADES

FICHA RESUMEN DEL DOCUMENTO Y CONTROL DE REGISTRO
LOGO DEL MINISTERIO PROPONENTE
DOCUMENTO DE POLTICA Hoja de resumen
Identificacin Registro Senplades Nombre del documento: Perodo de referencia: Resumen del documento: Resumen (polticas principales) Fecha aprobacin: PS-
Responsable del documento: ENTIDAD RECTORA: AUTORIDAD: (Nombre del funcionario(a) / entidad / direccin) Direccin contacto: Participantes Ministerios / entidades pblicas: Otras entidades: Nmero de participantes desagregaSesin del Consejo Ciudadano Sectorial dos por sexo, y grupos poblacionales a los que representan: mujeres, en la que se conoce y valida la poltica poblaciones indgenas, personas con sectorial y los programas y proyectos. discapacidad, otros.
Participacin ciudadana
DOCUMENTOS RELACIONADOS Nombre PNBV 2009-2013; AGENDA SECTORIAL (MINISTERIO COORDINADOR) CONSTITUCIN (arts. principales) OTROS DOCUMENTOS ANEXOS SEGUIMIENTO INTERNO DE LA SENPLADES Fecha de recepcin: Registro Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Funcionario responsable de seguimiento Fecha de aprobacin
Form. SPPP-PS-03
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Glosario
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institucionales y colectivos para alcanzar los objetivos gubernamentales y estatales, evitando duplicaciones y retrasos en el cumplimiento de las metas. - Descentralizacin Transferencia de competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades y recursos desde el nivel de Gobierno Nacional hacia los otros niveles de gobierno (subnacionales). El proceso de descentralizacin se sustenta en tres mbitos: administrativo, poltico y fiscal. Desconcentracin Transferencia de competencias de una entidad administrativa del nivel nacional a otra jerrquicamente dependiente (nivel regional, provincial o distrital), siendo la primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad y buen cumplimiento. Desigualdades o brechas Expresan la diferencia en el acceso y ejercicio de derechos por razn de sexo, edad, discapacidad, origen nacional y etnia. Enfoques de igualdad Por enfoques de igualdad se entienden los desarrollos conceptuales e instrumentales que posibilitan anlisis de la realidad y la formulacin de polticas pblicas que reconocen la diversidad de titulares de derechos, as como las desigualdades en el ejercicio de los derechos. Los enfoques de igualdad tienen como principio fundamental la - -
Agenda Sectorial Instrumento de poltica pblica que contiene la visin de desarrollo para el rea y define los lineamientos, los principios, las polticas prioritarias y las acciones que en conjunto permitirn el logro de esas polticas de desarrollo en los sectores coordinados. Brechas de capacidad Expresan tanto las dificultades y vacos que tienen los titulares de derechos para ejercerlos y exigir su cumplimiento, cuanto las dificultades y vacos de las instancias correspondientes para garantizar el cumplimiento de los derechos. Competencias Conjunto de acciones o actividades institucionales que, en forma exclusiva o concurrente, le corresponden realizar legtimamente a uno o varios niveles de gobierno. Son los componentes de un sector en los cuales una institucin o nivel de gobierno tiene capacidad o potestad de ejercicio. Competencias Exclusivas Son aquellas cuyo ejercicio es de responsabilidad nica de un solo nivel de gobierno. Competencias Concurrentes Son aquellas de responsabilidad compartida por dos o ms niveles de gobierno. Coordinacin Proceso de armonizacin y sincronizacin entre los esfuerzos individuales,
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igualdad y no discriminacin por razn del gnero, la edad, la etnia, la discapacidad y la condicin migratoria o de movilidad humana. - Enfoque de gnero Presta atencin no solo a las mujeres sino a las relaciones entre los gneros. Se utiliza para disear, ejecutar y evaluar programas y polticas pblicas, y permite la formulacin de polticas orientadas a alcanzar la autonoma econmica, social y poltica con equidad para mujeres y hombres. Hace nfasis en la necesidad de considerar los efectos e impactos diferenciales y desiguales de las polticas y estrategias de desarrollo sobre hombres y mujeres. Estndares de derechos humanos Los estndares de derechos humanos estn codificados en los sistemas e instrumentos jurdicos nacionales, internacionales y regionales, y constituyen el contenido normativo mnimo en trminos de derechos, reivindicaciones y obligaciones, sobre el que deben rendir cuentas los titulares de deberes a todos los niveles de la sociedad, pero sobre todo a los rganos de control del Estado. Este es el nivel mnimo o el contenido necesario para poder afirmar que un derecho se est cumpliendo. Un estndar nacional debera ser siempre igual o de contenido ms fuerte que el nivel de una norma internacional. Si el estndar es inferior al internacional, entonces el estndar internacional prevalecer.15 Evaluacin Proceso que determina, de manera sistemtica y objetiva, la pertinencia, eficacia, eficiencia, efectividad e impacto de actividades en relacin a los objetivos programados. Proceso mediante el cual se rene y analiza informacin para determinar si un programa lleva a cabo las actividades que plante y evaluar el contexto en que est logrando sus objetivos (por medio de estas actividades). La evaluacin es una herramienta que se utiliza para conocer si el programa es lo ms efectivo posible o si deben realizarse modificaciones. Impacto Grado en que una poltica pblica ha hecho un cambio a largo plazo en las condiciones de inicio, a travs de las acciones implementadas.
Indicadores Un indicador es una magnitud asociada a una caracterstica y permite, a travs de su medicin en periodos sucesivos y por comparacin con el estndar establecido, evaluar peridicamente dicha caracterstica y verificar el cumplimiento de los objetivos y polticas. Inversin pblica Es el gasto que realizan las entidades del sector pblico en la ejecucin de proyectos orientados a apoyar la produccin y el desarrollo de la infraestructura bsica productiva, as como para lograr una mayor y mejor accesibilidad de la poblacin a los servicios pblicos de salud, educacin y saneamiento bsico; incluye gastos destinados a mejorar el desarrollo urbanstico y tambin programas, proyectos y actividades orientadas a apoyar el desarrollo humano. Lnea de base Es el punto de partida o estado inicial de una problemtica determinada, antes de la ejecucin del PNBV. La lnea de base se determina en funcin del indicador de gestin del objetivo. Las entidades que ejecutan las polticas deben obtener indicadores clave, que describen el estado de una situacin dada para analizar cmo evolucionan los problemas. Se trata de un diagnstico que se realiza al inicio del programa para establecer los datos con los cuales se compararn los resultados obtenidos. Metas La meta constituye la expresin cuantitativa del objetivo, es decir, de lo que se pretende lograr al concluir la poltica y se expresa en trminos relativos o absolutos. La meta es el compromiso de la gestin de gobierno. Se puede entender entonces como el valor de los indicadores al que se quiere llegar. Es el nivel de resultado o impacto que se desea alcanzar con el objetivo planteado, expresado en unidades del indicador verificable, en un plazo determinado. Expresa la solucin del problema que se ha identificado. Las metas deben ser medibles, apropiadas, temporales, especficas y realistas, y pertenecer a un componente especfico de la poltica.
15 Definicin tomada de OACDH, 2010
Glosario
57
Portadores de obligaciones Son las personas naturales y jurdicas de derecho pblico y privado, obligadas a garantizar o cumplir derechos. En el campo de la poltica pblica los portadores de obligaciones son las autoridades, funcionarios y organismos estatales de los niveles central y local. Planificacin Proceso en el cual se disean y establecen objetivos, polticas y acciones para lograr un resultado esperado, previniendo las situaciones o escenarios que se puede presentar y los obstculos que puedan evitar o demorar dicho resultado. Planificacin participativa Proceso mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o colectiva en la toma de decisiones, fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones que afectan algn mbito de la esfera pblica, sea en lo poltico, econmico, social o ambiental. Supone construir una visin de futuro que cada sociedad desea alcanzar, ordenando las acciones que permitan o conduzcan al logro de dicha visin. Implica una dinmica de interaccin, de informacin, de deliberacin, de construccin de consensos y disensos a partir de los cuales se genera conocimiento. La generacin, seguimiento y evaluacin de compromisos de accin son el fundamento de la planeacin participativa. Planificacin institucional Consiste en la preparacin de insumos tcnicos necesarios y la gestin requerida para la promulgacin de actos administrativos que establezcan polticas de Estado, polticas sectoriales, programacin operativa y planes de inversin. La planificacin institucional debe establecer lineamientos de poltica de largo plazo, que permitan orientar el accionar de la institucin, as como la programacin operativa de corto plazo en detalle que permita el monitoreo del desempeo del Ministerio. Planificacin operativa Proceso mediante el cual una institucin u organizacin decide qu actividades se llevarn a cabo, qu departamento o persona las realizar, los recursos que requerirn y el tiempo en el cual se realizarn. La planeacin del
trabajo generalmente cubre un perodo de un ao o menos. - Plazo Tiempo designado en el que se llevarn a cabo las actividades y su secuencia cronolgica. Corto plazo (1, 2 aos), mediano plazo (4, 5 aos), largo plazo (10 o ms aos). Corresponde al perodo de vigencia del Plan. Poblacin objetivo (beneficiarios) Poblacin especfica beneficiaria de una poltica, programa o proyecto, definida en trminos de cantidad y caractersticas de personas, grupos o sectores; y cobertura social y geogrfica. Pro forma presupuestaria Clculo o estudio anticipado de los ingresos probables y del nivel a que podran llegar los egresos o gastos que con cargo a ellos deben efectuarse dentro de un perodo determinado, denominado ejercicio fiscal, que generalmente es de un ao. Prospectiva Ejercicio de planificacin que consiste en imaginar escenarios futuros, no necesariamente deducibles de la proyeccin de las tendencias actuales. Rectora Es una facultad del Estado para establecer polticas y mecanismos de ejecucin que encaminan las actividades de los agentes al logro de los objetivos y metas del desarrollo. Regmenes especiales Se refiere a la existencia de regmenes de administracin territorial especial por consideraciones histricas, econmicas, demogrficas, ambientales u otras. Estas condiciones inciden fundamentalmente en tres mbitos de la vida nacional: i) desarrollo sustentable y preservacin ecolgica (regin amaznica y Galpagos); ii) desarrollo especfico de conglomerados tnico-culturales (indgenas, montubios y afroecuatorianos); iii) desarrollo de zonas urbanas densamente pobladas (Quito, Guayaquil y sus zonas de influencia). Sectores Sectores de la administracin pblica integrados por instituciones decisoras caracterizadas por la semejanza de
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las funciones que desempean, de los fines que persiguen y de los patrones de comportamiento. - Sector estratgico Es aquel en el cual la definicin de polticas pblicas y modelos de gestin corresponden exclusivamente al nivel de Gobierno Nacional por sus caractersticas especiales. Ejemplo: Petrleo, Minas, Energa, Agua, Telecomunicaciones, Transporte. Seguimiento Mecanismo para evaluar regularmente la situacin de una poltica, programa o -
proyecto, observando si las actividades se llevaron a cabo como fueron planeadas y si dieron los resultados esperados. Titulares de derechos y responsabilidades Segn la Constitucin los titulares de derechos son las personas y la naturaleza. Los sujetos titulares de derechos, son las personas que poseen derechos: hombres, mujeres, nios, nias, adolescentes, adultos mayores, personas discapacitadas, integrantes de pueblos y nacionalidades.
59
Bibliografa
____Aguilar Villanueva, Luis (1993). Estudio Introductorio. En Luis Aguilar Villanueva, comp. Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno. Vol. 3. Mxico. ____Barragus, Alfonso (2011). Documentos de capacitacin sobre enfoque de derechos humanos. Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos. ____Ecuador (2008). Constitucin de la Repblica del Ecuador. Ciudad Alfaro: Asamblea Constituyente. ____Felner, Eitan (2008). Una Nueva Frontera para la Defensa de los Derechos Econmicos y Sociales? Convirtiendo los Datos Cuantitativos en una Herramienta para la Rendicin de Cuentas en derechos humanos. En Sur Revista Internacional de derechos humanos, Vol. 5, No. 9. ____Felner, Eitan (2010). Mtodos para monitorear la realizacin progresiva de los derechos econmicos, sociales y culturales. En Vctor Abramovich y Laura Pautassi, comps. La medicin de derechos en las polticas sociales. Buenos Aires: Editores del Puerto. ____Garca, Sonia (2007). Participacin ciudadana y control social en los gobiernos locales del Ecuador. Quito: CEPLAES/DED. ____Majone, Giandomenico (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. ____Moro, Javier, y Juan Besse (2006). La Nueva Agenda en Poltica Pblica. Gua. Mxico: FLACSO. ____Naciones Unidas (2010). Glosario de trminos para el Taller Enfoque basado en los derechos humanos .Gestin por resultados. ____Naciones Unidas (2009). Marco de asistencia de las naciones unidas para el desarrollo (MANUD) y evaluacin comn para el pas (CCA). Gua para los equipos de las Naciones Unidas en los pases sobre la preparacin de la CCA y el MANUD. ____Nelson, Brbara (1993). La formacin de una agenda. El caso del maltrato de nios. En Luis Aguilar Villanueva, comp. Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno. Vol. 3. Mxico. ____Oficina del Alto comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos, OACDH (2009). Principios y directrices para la integracin de los derechos humanos en las Estrategias de Reduccin de la Pobreza. Ginebra.
60
____Oszlak, scar, y Guillermo ODonnell (1984). Estados y Polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin. En Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo. No. 1. Caracas. ____Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES (2009). Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. Quito: Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo. ____Tamayo Sez, Manuel (1997). El anlisis de las polticas pblicas. En Rafael Baos y Ernesto Carrillo, comps. La Nueva Administracin Pblica. Madrid: Alianza Universidad.
Con el apoyo de:

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Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

Introduccin Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial

3.2 Etapa de formulacin de lineamientos

3.3 Aprobacin y aval

Evaluacin Estructura del Documento de la Poltica Sectorial

5.2 Contenido del documento de poltica sectorial

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas sectoriales:

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

Igualdad y no Discriminacin Titulares de Derechos y Responsabilidades

Portadores de obligaciones y titulares de derechos y responsabilidades

Con capacidades para exigir sus derechos

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin4

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.3 Instrumentos de poltica sectorial

Articulacin de los instrumentos de planificacin

2.3.1 Bloque de Constitucionalidad

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

nivel regional y mundial, en todo el ciclo de la poltica pblica.

2.3.2 Estrategia de Largo Plazo

Sustitucin selectiva de importaciones

Terciario (exportadora) de bio-conocimiento y servicios tursticos Biotecnologa

Transferencia de Tecnologa Aplicada

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.3.5 Agendas para la Igualdad

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

El EBDH y los Enfoques de Igualdad

Gnero Generacional Interculturalidad Discapacidades Movilidad Humana - Migraciones

Enfoques de Igualdad EBDH

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas sectoriales

2.3.6 Planificacin Institucional

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

2.5 Ciclo de las polticas pblicas

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

Ciclo de la Poltica Pblica

SER HUMANO Y NATURALEZA

Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial

3.1 Etapa Preparatoria y de diagnstico

3.2 ETAPA DE FORMULACIN DE LINEAMIENTOS, DEFINICIN DE POLTICAS

3.3 APROBACIN Y AVAL DE POLTICA SECTORIAL E INCORPORACIN EN EL SISTEMA

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

Etapas de formulacin de las polticas pblicas sectoriales

Etapa Preparatoria y de diagnstico

3.1 Etapa preparatoria y de diagnstico

3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica

Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial

3.1.2 Integracin de equipos polticos y tcnicos

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial

3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de actores sociales

3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana en el ciclo de las polticas pblicas8

8 Adaptado de OACDH (2009).