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Mdulo N 4

PEAD JOS CARLOS MARITEGUI

Sistemas pblicos de enseanza y problemas de poltica y legislacin

MDULO IV

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1
SISTEMAS PBLICOS DE ENSEANZA Y PROBLEMAS DE POLTICA Y

LEGISLACIN

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LOS SISTEMAS DE ENSEANZA

En el estudio de la Organizacin y Administracin Escolar que venimos realizando, hemos sealado tres ideas capitales: La primera es la siguiente: en un trabajo cooperativo cualquiera, al mismo tiempo que dividimos las tareas debemos coordinarlas, a fin de lograr resultados de una eficiencia cada vez mayor. La segunda idea os que, para tilo, deben establecerse varias esferas y niveles de responsabilidad, segn conjuntos estructurales y funcionales de posible anlisis autnomo. La tercera, en fin, es que la asociacin necesaria entre esos conjuntos, requiere la comprensin de los objetivos generales e integrales de cada persona. El comportamiento administrativo tendiente a la obtencin de ese resultado, responde a ciertos principios de Planeamiento. Direccin, Comunicacin y Control, tal como se demostr en el captulo anterior. Cuando se presta la necesaria atencin a todos esos puntos, las organizaciones asumen el carcter de sistemas. Es decir, que, estructural y funcional entre, sus partes se coordinan de tal modo que la labor de unas influye sobre las otras, sin que se rompa la armona general. Un sistema, es algo que presenta un destino comn, sean cuales fueren los elementos de que se componen. En los servicios complejos (y tal es el caso de los de enseanza) el termino se aplica muchas veces, con fines prcticos, a conjuntos mayores o menores; siempre, que sus elementos y condiciones se unifiquen para la consecucin de un cierto tipo de objetivos, apreciados en un misino grado operativo.

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Puede decirse que una sola escuela constituye un pequeo sistema. Y lo mismo una red de establecimientos del mismo grado de enseanza, o un con conjunto ms vasto que incluya escuela de varaos grados y ramos, siempre que sirva a una clientela definida, la de una ciudad populosa o la de una regin determinada. Con ms razn, se dir que un conjunto, de numerosas escuelas, coordinadas entre s para atender a las necesidades de toda un pas, representa un sistema. De ah el uso corriente de expresiones tales como Sistema Local, Sistema Regional y Sistema Nacional de enseanza. El uso de esas expresiones es y, sobre todo, el de la expresin Sistema Publico, sugiere en todos los casos un rgimen legalmente establecido mediante una accin poltico-administrativa, que comunica a los servicios escolares unidad formal de propsitos y cierta unidad de procedimientos, por influencia de un contexto social que inspira y modela dichos servicios. La sistematizacin de los servicios de enseanza se debi, en un principio, a la influencia de entidades religiosas; luego, a la destacada actuacin de organizaciones econmicas, y por ltimo, a la accin de grupos polticos, con la caracterizacin gradual de los sistemas pblicos actuales, Pero recin a fines del siglo XVIII y, sobre todo, en e1 transcurso del siglo pasado, los servicios escolares comenzaron a ser comprendidos en esa forma, como materia de accin gubernamental. Como observan varios autores, en el campo de la teora poltica fue Montesquieu, el primer pensador que trato la cuestin, en forma extensa. En su famosa Obra: Del Espritu de las Leyes, publicada en 1748, dedica todo el libro IV a esa materia con el significativo ttulo de "Por qu las leyes de la educacin deben estar relacionadas
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con los principios de gobierno". Los tericos de la Revolucin Francesa, especialmente Condorcet, desarrollaron esa idea. En sus escritos y proyectos dirigidos a la: Asamblea Legislativa, en 1792, Condorcet, defendi la enseanza universal, gratuita y laica. Esos principios orientaron ms tarde los servicios de instruccin pblica en varios pases europeos y americanos. Sobre esa base, se constituyeron redes de escuelas populares en el reino de Prusia, bajo la influencia directa de las ideas de Guillermo Humboldt y de Hegel, y, poco despus, un sistema similar surgi en el estado norteamericano de Massachussets, con Horace Mann, (1938), y el otro en Francia, casi medio siglo despus, con Jules Ferry. Desde entonces, la mayora de los pases se han ocupado en crear y desarrollar sistemas pblicos de educacin. Tal como lo conoceremos ahora, los sistemas pblicos son el

resultado de lentas transformaciones, paralelas al desarrollo de la idea de que naciones deben tener por base una Cultura Nacional, una misma lengua, homogeneidad general de costumbres, comunidad de intereses, ideales y aspiraciones. A cada unidad cultural deber corresponder una nacin, en el sentido moderno de este concepto, de donde la necesidad de que los ciudadanos de cada una de ellas tengan una buena formacin. Cada nacin es el resultado de una organizacin de hecho, o de una subestructura (territorio, pueblo, intereses inmediatos de subsistencia y defensa), que se institucionaliza por accin poltica, con el establecimiento de un gobierno que represente las aspiraciones comunes, en el caso de un rgimen democrtico, o las de un grupo ms poderoso, que domine a los dems, en otros casos.

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Desde el punto de vista de la organizacin y administracin escolar, el asunto interesa por dos puntos fundamentales. Primero, la Filosofa Poltica en que se apoya cada Estado, con sus normas de sentido programtico, la definicin de los rganos del poder pblico y la de los derechos y garantas de los ciudadanos. Luego, las formas de legislacin que se adopten en cada caso, a fin que dicha filosofa pueda, llevarse a la prctica con la debida eficiencia, mediante una accin Poltica Coherente. Debemos examinar ahora cada uno de esos puntos por separado.

POLTICA Y ADMINISTRACIN
Qu debe entenderse por Filosofa Poltica y Accin Poltica, y cules son las relaciones que dichos conceptos presentan con los problemas generales de administracin? En sentido amplio, una filosofa poltica define intenciones , propsitos , un debe ser. Por ejemplo: Hablar de finalidades y valores generales, tales como "El Perfeccionamiento del hombre y sus Instituciones", "El valor y el desarrollo de la personalidad", "Iguales oportunidades para todos en cuanto a los bienes de la civilizacin y la cultura", "el derecho a recibir educacin", "el respeto por los derechos fundamentales del hombre", "la transmisin de valores", "el aprovechamiento de las capacidades individuales", "la administracin de la justicia", u otros principios similares. Todo eso es fundamental como punto de partida. Pero para que se traduzca en trminos concretos, ser menester una accin PolticoAdministrativa, o sea, medios hbiles para que aspiraciones y valores

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puedan realizarse ante las diversas situaciones problemticas que cada nacin, o cada una de sus partes, presentan en un momento dado. Por eso se dice, tomando el trmino en sentido prctico, que la poltica es el Arte de Gobernar Bien, teniendo en vista el bien comn, representado por un sistema definido de valores. Segn la filosofa social adoptada, las instituciones de gobierno tendrn un sentido general diverso. Si aquella es democrtica, democrticas sern tambin las formas de gobierno. Si es aristocrtica u oligrquica, otras sern las instituciones. Y si es totalitaria, cambiarn a su vez. Los gobiernos tratan de comunicar a sus servicios y a la administracin pblica en adoptado. Sin embargo, los dominios de la formulacin poltica no se confunden con los de la administracin, en el sentido estricto de la palabra. La Poltica traza grandes directivas, seala aspiraciones generales, y tiene un sentido particularmente prospectivo. La. Administracin recoge todo eso, trata de comprenderlo y general, el espritu del rgimen que han

objetivarlo en planes y programas de operaciones que articulen bien elementos y condiciones, instrumentando y coordinando servicios. Claro esta que entre el plano poltico y el de la administracin existen estrechas e ntimas relaciones. Conviene recordar, empero, o u e la perspectiva de la administracin es la de la eficiencia de los servicios, y no la discusin de las Finalidades polticas que se tengan en vista, por s mismas. Es cierto que cuando no hay, en un pueblo, un grado suficiente de desarrollo, la palabra poltica se emplea tambin

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para

designar

los

expedientes,

legtimos

no

utilizados

para

posesionarse de los puestos de mando con la intencin de favorecer a ciertos grupos o de garantizar la continuidad de la dominacin de ciertas clases, mediante el intercambio de favores o el uso de la fuerza. Pero, los procedimientos empleados en ese caso ya no correspondern al concepto a que nos referimos anteriormente. La ms clara afirmacin en favor de la necesidad de dividir el estudio en dos campos diferentes, uno relativo a la poltica y el otro a la administracin, fue hecha en 1887 por Woodrow Wilison, que en ese tiempo era profesor universitario en los Estados Unidos, y ms, tarde, fue presidente de ese pas. Wilson, trato de demostrar que la administracin publica deba constituir un objeto de investigacin autnoma, en la misma forma que el derecho y la teora poltica. "El objeto del estudio de la administracin -escribi- es distinguir entre los mtodos basados en ensayos empricos confusos y dispersivos, y los que se realizan subordinados a mtodos de constitucin objetiva o cientfica." Wlson, reconoce, en su trabajo, la necesidad de conferir mayor poder de decisin a los administradores de los servicios pblicos, dentro de ciertas normas y responsabilidades definidas, Tocar a los administradores comprender e interpretar tcnicamente la orientacin o las tendencias de la accin poltica en realidades operativas, de acuerdo con el estudio de los recursos disponibles, su mejor vinculacin con las finalidades indicadas y su adaptacin a las situaciones problemticas que se presenten. En el idioma Ingles existen, por otra parte, dos trminos a ese respecto, que deben ser recordados aqu: POLITICS y POLICY

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El primero corresponde a la indicacin de vastos objetivos de la vida social, a la composicin general de los poderes pblicos, a los criterios de orden jurdico y moral a que aqullos deben subordinarse. El segundo, a las formas de anlisis gradual de la accin necesario para la obtencin de esos resultados, por medio de una labor ordenada y coherente. Implica -la idea de antecedentes y consecuentes, o de una adecuada relacin entre medios y fines. Corresponde, por lo tanto, a la idea fundamental de planeamiento o programacin, tanto en el sentido de la estructuracin de los servicios como en el de los procedimientos a utilizar, a fin de que puedan obtenerse, mediante el esfuerzo comn, las finalidades generales previstas. As pues, si el termino POLITICS, define rumbos imperativos, que lo comprenden todo, las POLICIES, se adaptan a los varios grados de la accin poltica y de la administracin propiamente dicha, segn los niveles de responsabilidad en la direccin y coordinacin de los servicios pblicos. En algunos casos, para traducir las dos ideas mencionadas se usan en portugus dos trminos tomados del lenguaje militar: ESTRATEGIA y TCTICA. La estrategia trata de los planes generales de operacin, indica las metas finales. La tctica es el arte de disponer bien las tropas sobre el terreno y conducirlas al combate para que los fines estratgicos puedan ser alcanzados. Siempre en el lenguaje militar hallamos la expresin directivas de accin, aplicada, tanto a la descripcin de planes estratgicos, como a la de la tctica, o sirviendo tambin a la vinculacin de los aspectos ms amplios de la accin con otros ms especficos. En las actividades civiles, se usa tambin la palabra directiva sustituida a veces por su sinnimo lnea directriz. un conjunto de indicaciones generales, dadas

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por un jefe a sus colaboradores, para conducir un negocio o una empresa, en una determinada direccin, es una lnea directriz. Puede decirse que, tanto una como otra de esas expresiones traducen en cierto modo, el trmino ingls POLICY, y que los problemas generales de accin poltica corresponden a los de estrategia, y los de administracin a los de tctica. Por otra parte, aun en ingls, el trmino POLICY, admite graduaciones, de acuerdo con los niveles administrativos o con los de la accin de coordinar. La formulacin de decisiones administrativas (en ingls policy making) se produce en todos los grados de coordinacin direccin o comando. Y es corriente encontrar en los autores una variada adjetivacin: major policies, general policies, supplementary policies, written policies, costumary policies, educational policies. Tomando el trmino administracin en el sentido de gerencia, o gestin directa (en ingls management), cuya funcin caracterstica es la interpretacin operativa de las general policies, dice Lepawsky, que "los agentes de administracin, o administradores, no pueden eximirse de la responsabilidad de formular ciertas directivas propias, aun cuando no deben violar las directivas trazadas por agentes de ms alta autoridad". Esta observacin se ve justificada por el siguiente pasaje de Paul H. Appleby: "La administracin, considerada en su ms amplio sentido, es la aplicacin de una directiva general (policy) establecida generalmente por la ley. Esta aplicacin se torna paulatinamente ms especificada a medida que concierne a grupos particulares de trabajo y, por ltimo, a los casos individuales. A la inversa, la formulacin y aplicacin de una directiva concerniente a casos particulares, puede

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extenderse luego a casos ms generales. En una amplia medida, la administracin involucra, incesantemente, los dos procesos. Al analizar el mismo asunto, Mosher y Cimmino, reconocen que las decisiones administrativas son, bajo ciertos aspectos, un segmento del proceso poltico general. Pero insisten en que las finalidades polticas ms amplias, o directivas de valor imperativo, deben desplegarse formando todo un sistema causal de vinculacin entre medios y fines, subordinados a una programacin coherente, que predetermina, en cierto modo, la formulacin de las directivas y particulares. Tal delimitacin resultar tambin; de los elementos y condiciones existentes en cada caso concreto. A ese respecto, Mosher y Cimmino, escriben: "Hay una importante relacin entre el modo en que una organizacin cualquiera se presenta en su aspecto estructural y funcional, y el tipo de directivas y decisiones que los administradores deben adoptar. Los estudiosos de la administracin observan siempre que la forma con que se dividen las funciones en el mbito de una organizacin administrativa determina no slo, como sern ejercidas esas funciones, sino tambin cules sern las mismas en la ejecucin real. En otros trminos, se podr prever qu decisiones y directivas tendr tendencia a adoptar el rgano administrativo, si se conoce previamente la estructura interna de los servicios y las funciones que realmente pueden desempear, Si la administracin se subordina as a una poltica, comentan por ultimo, la propia accin poltica depende de los recursos, elementos e instrumentos ms o menos eficientes con que pueda contar la administracin. En resumen, los ideales y aspiraciones polticos definen grandes metas e de acuerdo con ellas, trazan cuadros fundamentales de instrumentacin y lneas generales de operacin. En el sentido estricto
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del trmino, la administracin se ve obligada a aceptar esos puntos para darles vida y movimiento, ante las situaciones problemticas que se presentan. En sentido general, la poltica establece propsitos y tendencias generales de accin, o las bases programticas a desarrollar, en forma de directivas y normas enunciadas por un poder poltico, el legislativo.

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ADMINISTRACIN Y LEGISLACIN

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ADMINISTRACIN Y LEGISLACIN
El instrumento general de expresin de la poltica que deben seguir los organismos de la administracin pblica es la Legislacin. Hasta ahora, no hemos hecho sino breve referencia a este punto, y debemos completarla con un estudio mas detenido. Dado que los servicios escolares, o los de la educacin en general, constituyan una gran empresa pblica, con la cual la iniciativa privada se vincula en una forma o en otra, es evidente que la legislacin estar siempre relacionada con los problemas de Organizacin y Administracin Escolar, como un todo. Pero a ttulo de que, o bajo qu forma o formas diferenciadas? Estarn contenidas en la legislacin las fuentes primarias de todo el estudio de la Organizacin y Administracin, como llegan a afirmar, sin mayor propiedad, algunos autores? O debemos, por el contrario, distinguir en ella elementos de dos especies, una relativa a las finalidades generales de la labor intencional de educar, inseparables de las que modelan la existencia del Estado y justifican as su reflejo en los esquemas prcticos de educacin, y otra relativa a la instrumentacin misma de ciertas providencias de organizacin v administracin, segn una clara perspectiva de eficiencia? Lo que debe decirse es que la legislacin puede contener varias cosas. El trmino es de acepcin muy vasta, en el lenguaje comn. Todas las formas de derecho positivo, u objetivo, hallan expresin en la ley, entendida como la forma normal por medio de la cual el Estado establece reglas de convivencia, dotadas de sgnificaci6n imperativa. Entre las tendencias y aspiraciones divididas de los grupos, a veces en manifiesto conflicto, las leyes aparecen como macro decisiones que tratan de asegurar la cohesin y el equilibrio de todo el
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cuerpo social. Como elemento ms profundo, las mismas presuponen relaciones jurdicas si se prefiere, instituciones jurdicas, resultantes de la cultura de cada pueblo, ya vigentes en las costumbres, pero que solo asumen carcter imperativo por Obra del Estado. De ese modo, la legislacin misma, en sus varias expresiones, constituye un instrumento formal de organizacin y administracin pblica. En realidad, la elaboracin jurdica posee sus propios conceptos, sus principios e instrumentos de anlisis, y adopta modelos tericos y esquemas prcticos peculiares. En cuanto a la enseanza, los documentos legislativos expresan el modo en que los poderes pblicos conciben su participacin y sus responsabilidades en el proceso educativo en general, y, de modo especial, en los de accin intencional y sistemtica, mediante los sistemas pblicos de enseanza. La legislacin escolar no est, por lo tanto, separada del contexto jurdico de cada nacin, el cual se establece inicialmente en una Ley Magna, que es su carta poltica o constitucin. Las constituciones condensan los principios generales de la organizacin poltica, indicando las fuentes de poder definiendo y discriminando los rganos de accin pblica razn por la cual ocupan el puesto ms alto en la jerarqua de das fuentes de derecho positivo. Establecen los fines del Estado, al mismo tiempo que instituyen los rganos del poder y las condiciones de su ejercicio, frente al cual reconocen derechos y garantas individuales. Muchas constituciones, de ms reciente elaboracin, incluyen principios programticos expresos referentes a la vida social y econmica, especialmente en lo relativo a las condiciones de la educacin y el trabajo. En forma y gestin de los servicios escolares.
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directa o

indirecta, algunas se refieren a las grandes lneas de la estructuracin

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Esa materia, empero, es tratada, con ms frecuencia, en documentos que el poder legislativo discute y aprueba, el poder ejecutivo promulga. Esta es la. Que se llama Legislacin Ordinaria. A la misma, sigue un tratamiento ms detallado, en documentos complementarios que, segn la organizacin poltico-administrativa del pas, asumen dos modalidades. Cuando se trata de naciones con rgimen federal, los Estados miembros (subconjuntos del conjunto nacional), emitirn documentos complementarios elaborados por sus propios rganos, en forma de Legislacin Supletoria, que completa la que haba sido formulada por el gobierno central o al menos la de las directivas constitucionales. Cuando se trata de naciones con rgimen unitario, toca al gobiernocentral formular esa legislacin complementaria, en forma de decretos, firmados por el jefe del poder ejecutivo, rdenes, circulares u otras instrucciones de carcter reglamentario, firmadas por sus auxiliares directos. Esquemticamente, de acuerdo con su fuerza y la extensin de su imperio, la ley y los actos complementarios deben considerarse as:

Los preceptos constitucionales relativos a la organizacin poltico-administrativo, a los fines del Estado, al sentido programtico que se le atribuye en los dominios de la vida econmica y social en general y por lo tanto, en los de la educacin.

II

La Legislacin Ordinaria, es decir, las leyes votadas por organismos colectivos, las cmaras, constituidas en los pases democrticos, por representacin popular, multipartidaria.

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III

Los

instrumentos

complementarios,

que

amplan

esa

legislacin y entre los cuales se distinguen normalmente: a) Los de ndole legislativa, con funcin supletoria, tal como se da en los Estados federados; b) Los de ndole propiamente reglamentara, emitidos por el jefe del poder ejecutivo central, o en algunos casos, tambin por los rganos correspondientes de los Estados federados. c) Los de ndole explicativa, ms minuciosos, emitidos por auxiliares directos del jefe del poder ejecutivo, en uno y otro caso en forma de decretos ministeriales, como se denominan en algunos

pases, o de rdenes ministeriales, como se llaman en otros; y actos menores, tales como circulares o recomendaciones ejecutivas, segn el poder reglamentario que se conceda a los diferentes escalones ejecutivos, para una mejor adaptacin de las normas generales, de las leyes y hasta de los reglamentos. Por extensin, en el lenguaje corriente, el nombre de legislacin se aplica tambin a esos actos menores, lo cual demuestra la vastsima acepcin de ese concepto. En sentido propio, son simples actos de gestin. En esas condiciones no podr decirse que toda la legislacin, sea fuente de la accin de organizar y administrar, pero s, que la misma asume un neto sentido de instrumentacin, o que representa un recurso prctico para la estructuracin y gestin de los servicios.

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Ninguna discriminacin previa de forma o sustancia podr establecerse a ese especto. Tal es lo que puede fcilmente comprobarse cuando, en los estudios comparativos, se trate de describir los sistemas pblicos de enseanza de diferentes pases. En ciertos casos, para caracterizar un sistema, bastar transcribir algunos principios constitucionales y la legislacin ordinaria promulgada por el gobierno central. Esto ocurre con los pases de rgimen unitario. Otras veces, se debern reunir esos elementos, sumndoles tambin la legislacin supletoria, siendo ste el caso de los pases de rgimen federal. Y Aun puede ocurrir que el rgimen deba ser descripto tan slo de acuerdo con la legislacin originaria de los Estados-miembros, dado que no existe una legislacin general de la enseanza que se aplique a todo el pas. De cualquier manera, aunque provengan de agentes diversos los elementos legislativos deben constituir un cuerpo con unidad lgica, o coherencia perfecta. El principio de No Contradiccin es uno de los postulados esenciales de la construccin jurdica. Todos los actos legales se subordinan a lo que se establece en la constitucin del pas. A su ves, la legislacin complementaria debe formar con ellos una construccin coherente. Corresponde, aqu, hacer algunas observaciones para facilitar la comprensin de los sistemas nacionales de enseanza los cuales pueden tener, tanto un sentido de unidad formal impuesto por la legislacin, como uno funcional, ms amplio. En la formacin del sistema de un pas intervienen factores de unificacin no indicados por la ley, o por lo menos, por la legislacin de carcter general, sino por la influencia de ciertas costumbres, ideas y aspiraciones de solidaridad del grupo nacional.

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Dichos

factores

pueden

ser

desarrollados

por

los

mismos

profesionales de la enseanza, reunidos en asociaciones u rganos representativos de clase. Por otra parte, an en los pases federales, en los que no hay un sistema formalmente unificado, se logra una cierta coordinacin de propsitos y mtodos, en virtud de los convenios que se establecen, referentes a la ayuda pecuniaria que el gobierno central dispensa a las diferentes unidades poltico-administrativas, y para recibir la cual se exigen generalmente ciertas condiciones de eficiencia de los servicios. Desde el punto de vista prctico, la legislacin interesa la accin del organizador y administrador, ante todo porque le indica las directivas generales de su labor: luego porque le marca los lmites dentro de los cuales puede decidir, determinando su competencia general y el alcance de sus propias decisiones, o de las directivas que pueda emitir. Le asigna, en esa forma, un status funcional, dejando aclaradas prerrogativas y deberes, esfera de responsabilidad y nivel de autoridad. Es indiscutible que el conocimiento de las leyes y reglamentos interesa a los profesionales incorporados a cualquier sistema de enseanza. Y Tampoco se pondr en duda el hecho de que cada uno deber cumplir las tareas que le sean atribuidas por la legislacin con la mayor exactitud. Ambas cosas corresponden a principios elementales de tica profesional. Ello no significa, empero, que el conocimiento de las Leyes y reglamentos baste para ejercer una buena accin administrativa. Esos documentos son la expresin de normas que consideran un nmero indefinido de casos y un conjunto ilimitado de personas. En-general, las leyes estn hechas para durar, de modo que no pueden detallar los casos particulares, la gran variedad de condiciones de cada servicio o
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las situaciones problemticas que en ellos se presentan. Y como, precisamente, la labor de los organizadores y administradores concierne a esas situaciones es evidente que sus actos son los que deben dar vida a los preceptos legales, y no a la inversa. Para ello han de fundarse en conocimientos de otras fuentes, muy variados y perfectamente asimilados, para que puedan ser convenientemente aplicados en cada caso, como hemos visto anteriormente. Admitid que, el conocimiento de la letra de la ley hasta por s solo para formar al organizador y administrador escolar, es incurrir en un error. Es admitir que la accin administrativa no consiste sino en la aplicacin mecnica de textos, sin mayor conciencia de los elementos y condiciones que intervienen incesantemente en el proceso. La aplicacin de los mismos textos llevar, en ciertas manos, a la rutina y a un estilo burocrtico en la conduccin de los servicios, mientras que en otras, animar el trabajo con verdadero sentido creador. Para ello, ser menester que los que deban responder por los cargos de la organizacin y administracin escolar tenga una adecuada preparacin. Para conocer la letra de la ley, basta saber descifrar el texto, interpretndolo literalmente. Para informarse bien y decidir, es necesario poseer una clara visin de todo el proceso educativo, sus elementos y recursos; los objetivos mediatos e inmediatos, en fin, una preparacin especializada en lo relativo al sentido social y tcnico de la labor escolar. Por otra parte, la propia formulacin de la legislacin

complementaria reclama normalmente la colaboracin de especialistas en la materia, dado que constituye una instrumentacin para que los servicios de enseanza se estructuren bien y puedan ser conducidos con eficiencia.

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Es cierto, que dicha colaboracin depende de circunstancias que varan en cada nacin. Una de ellas proviene del tipo de mentalidad general reinante en los servicios pblicos de cada pas, de las costumbres y tradiciones all existentes, o de la mayor o menor penetracin de las ventajas de la racionalizacin del trabajo. Depende tambin, en particular, de las ideas educacionales corrientes y de la comprensin de la accin propulsora y creadora que las mismas pueden y deben ejercer en la vida social. Todo eso se reflejar en la amplitud que se conceda a la iniciativa de cada parte del sistema, a fin de que contribuya a la mejor articulacin de los diferentes elementos de que se compone. Los mejores modelos de organizacin y administracin escolar son los de los pases en que la legislacin ordinaria (por estar destinada a durar y ser ms difcil de alterar) no desciende hasta las minucias que impiden luego la buena adaptacin, los ajustes y reajustes necesarios. Los que se inician en la materia consideran esta cuestin simplemente bajo el aspecto de centralizacin o descentralizacin administrativa. Pero la cuestin no se reduce a este aspecto tan simple. Dondequiera que haya un sistema existir la idea de articulacin entre partes y subpartes como expresin general de un conjunto operativo armnico. Por lo tanto, habr siempre centralizacin y descentralizacin. Pero lo que importa saber es que conviene centralizar y que conviene descentralizar, como, cuando, donde y por que ser necesario hacerlo. En los pases de tradicin cultural anglosajona, donde las cuestiones de educacin popular han estado siempre ms directamente ligadas a la vida de cada comunidad, la legislacin ha sido siempre de orden general, dejando las especificaciones a cargo de la accin
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administrativa

propiamente

dicha,

En

los

de

formacin

latina,

predomina una tradicin contraria, derivada tambin de tradiciones culturales. Se presta mayor atencin al texto de la ley, a su forma normativa estricta. Adems, en los pases latinos existe una conciencia menor de los problemas que incumben a la accin legislativa de las cmaras de representacin poltica y los que corresponden a los organismos del poder ejecutivo, o a los de mayor caracterizacin tcnica, vinculados con ellos, a fin que las directivas generales de la ley se adapten bien a las situaciones concretas. Hoy en da, empero, en todos los pases se tiende a adoptar, en la estructuracin general de los servicios, por una parta ciertos rganos de estudio e investigacin que puedan informar bien a la accin legislativa, y por otra, rganos de naturaleza comnmente colegiada, en forma de consejos, juntas o comisiones permanentes, con funciones resolutivas o simplemente consultivas, para asesoramiento de los rganos del poder ejecutivo. Este modo de considerar la materia corresponde a una

composicin de orden funcional, que puede repetirse en varios niveles de la estructuracin de los servicios. Ello crea cierto juego de pesos y contrapesos entre las situaciones de hecho, es decir, las situaciones problemticas concretas, y las situaciones formales e ideales, establecidas por la ley.

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LEGISLACIN Y PLANEAMIENTO GENERAL DE LOS SISTEMAS

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LEGISLACIN Y PLANEAMIENTO GENERAL DE LOS SISTEMAS

En los ltimos tiempos, se han desarrollado ideas cada vez ms precisas sobre los diferentes aspectos de las relaciones entre la legislacin y el planeamiento general de los sistemas pblicos de enseanza. Varias entidades dedicadas a los asuntos de organizacin y administracin escolar han reunido sus esfuerzos en ese sentido. Entre ellas, se destacan la Organizacin de Las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y Cultura (Unesco), el Bureau Internacional de Educacin, dependiente de la anterior, y el Departamento de Asuntos Culturales de la Organizacin de los Estados Americanos a travs de su Divisin de Educacin. Con la cooperacin de la UNESCO, esa Organizacin reuni en Washington, en Julio de 1958, un Seminario Especial sobre planeamiento integral de la educacin, en el que participaron no solo representantes de todos los pases latinoamericanos, sino tambin grandes especialistas en organizacin y administracin escolar de varias otras naciones, especialmente invitados. El planeamiento se defini all como: ''un proceso continuo y sistemtico al cual se aplican y en el cual se coordinan los mtodos de investigacin social, los principios y tcnicas de la educacin, 1a administracin, la economa y las finanzas, con la participacin y el apoyo de la opinin pblica, tanto en el campo de las actividades gubernamentales como privadas, con el fin de garantizar una enseanza adecuada a la poblacin de cada pas , con metas y etapas bien determinadas que faciliten a todos los individuos 1a realizacin de

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su potencialidades, sin exceptuar su eficaz contribucin al desarrollo social, cultural y econmico." El Seminario decidi que el planeamiento debe ser comprendido en funcin de ideales democrticos. Para garanta de los mismos, se debe permitir que especialistas con responsabilidad cientfica, bajo la autoridad del Estado, tracen directivas e indiquen soluciones; luego, se entablar una discusin general y libre sobre la materia y se consultar metdicamente a las entidades de opinin organizada, acerca de todos los aspectos del planeamiento que signifiquen una ms precisa definicin de aspiraciones, un ordenamiento de objetivos y sugestiones tendientes al continuo perfeccionamiento de las medidas dispuestas. La labor de planeamiento general de los sistemas de enseanza: creados con ese espritu deber tener en cuenta los siguientes puntos: a) Aplicacin de mtodos cientficos a la investigacin de las realidades educativas, culturales, sociales y econmicas de cada pas; b) Apreciacin de las necesidades y ordenamiento de las mismas, para que puedan ser satisfechas atendiendo a criterios de prioridad, en un plazo ms breve o ms claramente determinado; c) Apreciacin realista de las posibilidades de los recursos humanos y financieros disponibles; d) Provisin de los factores ms significativos que puedan interesar la ejecucin de los planes fijados; e) f) Continuidad que asegure una accin sistemtica; Coordinacin entre los servicios educativos y los dems ser vicios del Estado, en todos los sectores de la administracin pblica; largo, pero siempre

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g)

Evaluacin peridica de los resultados y reajustes constantes de planes, proyectos y programas; Flexibilidad que permita la adaptacin de los planes a situaciones no del todo previsibles; Trabajo en equipo de especialistas debidamente calificados; Formulacin y presentacin de los planes con miras a los intereses nacionales, no a los determinados grupos o personas.

h)

i)

j)

Estimulante para la iniciativa de los poderes pblicos y para las instituciones privadas, en el mbito local, regional y nacional, el planeamiento as concebido ser "una medida fundamental para instaurar un nuevo espritu de organizacin y administracin escolar." Podr, en efecto, ''extender y mejorar la eficiencia de los servicios de enseanza, mediante la revisin de objetivos, la reforma adecuada de programas y mtodos y una ms perfecta articulacin de los diversos niveles y modalidades de los cursos". Podr, estimular, adems, la conciencia de la necesidad de un planeamiento social y econmico, que tiene, en los servicios de educacin, un limtrofe. Al establecer que el planeamiento de los servicios de enseanza, de educacin, sea integral, o concebido con totalidad orgnica, el Seminario decidi tambin que deben existir mayores facilidades de anlisis en lo concerniente a los aspectos cualitativo, cuantitativo, administrativo, poltico y financiero. Todos, empero, deben ser "articulados o estructurados a fin de que el sistema resultante presente una equilibrada instrumentacin, con posibilidades de revisin y reajuste progresivos." campo

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Los principios generales de la estructuracin didctica, que debern reflejarse en la organizacin administrativa fueron as establecidos: 1De articulacin vertical. La enseanza deber organizarse en etapas definidas, como un posible. 2De articulacin horizontal. En cada grado o nivel, las diversas modalidades de la enseanza deben estructurarse con un criterio de equivalencia, que haga posible el paso de una a otra de acuerdo con las aptitudes, inclinaciones intereses de cada educando. 3De diferenciacin y especializacin progresiva la educacin escolar deber comprender una formacin bsica y una preparacin progresivamente diversificada y especializada, de acuerdo con las aptitudes y dems condiciones individuales de los alumnos. Estos puntos, conciernen directamente a las etapas de la enseanza, teniendo en cuenta el desarrollo individual, que deber, empero, ser comprendido sin perjuicio de todo cuanto se expuso anteriormente acerca de los cuadros de vida econmica, social y cultural en general. A todo esos principios, los trabajos del Seminario agregaron recomendaciones especficas sobre la formacin de maestros, directores de escuela y especialistas en varias ramas ms complejas de la organizacin y administracin. En lo concerniente a los aspectos cuantitativos, el Seminario insisti en la necesidad de mantener actualizados los servicios de censo
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todo solidario que permita al

educando alcanzar el mayor grado de madurez y preparacin

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o de estadstica escolar, como fuentes de control de las necesidades de enseanza; de crear, o desarrollar donde ya existan, centros o institutos de documentacin e investigacin pedaggica; de que esos organismos realicen peridicamente encuestas que, sirvan de base a mejores criterios de anlisis, y; por ltimo, que tengan en cuenta los estudios de educacin comparada, con miras al posible aprovechamiento de experiencias realizadas en otros pases, no por simple copia, sino mediante la comprensin de factores que, en la mayora de los casos, pueden ser analizados. Demostrando gran sentido realista, el Seminario dedic especial atencin al estudio de los problemas de financiacin de los servicios escolares. Recomend que cada pas hiciera un relevamiento de las necesidades financieras, en el momento y en pocas futuras, segn las previsiones de aumento de la poblacin, junto con investigaciones relativas a la obtencin de los fondos necesarios, ya sea mediante impuestos o por donacin de particulares. Por otra parte, defendi la idea de emprstitos especiales -otorgados a los pases carentes de recursospor el Banco Iinternacional de Reconstruccin y Desarrollo, siempre que esos pases prueben que ya estn invirtiendo el mximo de sus rentas en servicios educativos. Por lo que hace al aspecto poltico-administrativo, reconoci, por ltimo, que el planeamiento integral de la enseanza deber responder a las finalidades generales de la filosofa social y, particularmente, a las que constituyen la accin poltica de cada Estado y, en consecuencia, a las condiciones histricas y jurdicas existentes y a la divisin polticoadministrativa.

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Una programacin general deber, pues, estimular la conciencia de los problemas de la vida nacional, sin perjuicio de las cuestiones de ndole regional o propiamente locales. As, pues, inspirado en una concepcin democrtica de la vida, el planeamiento integral de los servicios escolares no debe impedir la colaboracin de la iniciativa privada. Por el contrario, deber estimularla y coordinarla, en un sentido progresivo. Aun cuando las instituciones educativas privadas se caractericen por la afirmacin de intereses especiales de ciertas clases o grupos, las mismas responden a amplias finalidades de inters pblico y deben, por lo tanto, ser fomentadas dentro de normas legales satisfactorias. Esa es, por lo dems, la orientacin general en la mayora da las naciones, no slo, en Amrica, sino en todo el mundo, salvo en las de organizaciones totalitarias, en las cuales se excluye la existencia de instituciones comprender. Respecto de la Legislacin, si Seminario formul algunas privadas de enseanza, por motivos fciles de

observaciones crticas que deben mencionarse. Observo por ejemplo, que apareciendo como "la realidad educativa de muchos y desarticulado de

pases, revela que la misma no ha obedecido a un desarrollo orgnico, un conjunto heterogneo diferentes tipos de enseanza", y sealo tambin que una de las causas de ese estado de cosas es la excesiva fragmentacin y desconexin entre los servicios administrativos encargados de orientar y dirigir la enseanza en cualquiera de sus grados y ramas." En vista de esas circunstancias, decidi que "deben hacerse esfuerzos en el sentido de que cada pas articula ms su sistema educativo, mediante un planeamiento integral, el anlisis de la realidad
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existente y

la elaboracin de un proyecto de reforma, orientacin y

control dotado de los medios necesarias para verificar los resultados de su aplicacin, y evaluar reiteradamente lo que se obtenga." Recomend, a tal efecto, atendi a los siguientes educacin nacional, seguida de una reglamentacin puntos; la que la

conveniencia de que cada pas promulgue una ley orgnica de complemente y le garantice flexibilidad; la organizacin de sistemas de administracin inmediata segn las peculiaridades de cada pas, basados en la existencia de organismos tcnicos que aseguren un planeamiento y un reajuste constante; y tambin que, especialmente en los pases federados, se establezca una terminologa uniforme para designar los grados, ramas y ciclos de la enseanza, a fin de que el control del rendimiento del trabajo, as como la articulacin de todas las actividades, puedan efectuarse de manera satisfactoria. La existencia de un sistema nacional de enseanza no implica, necesariamente, una rgida centralizacin poltico-administrativa, pero requiere una satisfactoria comprensin de la unidad general de los propsitos y unificacin de los principios de organizacin y administracin, a fin de obtener una real eficiencia en el trabajo. Esa, y no otra, es la razn por la cual el Seminario defini as la administracin obtener el pblica, en general: "Un conjunto de medidas para rendimiento del personal, material y capital mayor

empleados, con el menor costo y la mxima satisfaccin para dirigentes, funcionarios y beneficiarios. Por lo tanto, al propugnar un planeamiento integral de la enseanza, admiti variaciones regionales, manteniendo idnticos los objetivos centrales, ya sea en lo concerniente al desarrollo individual de cada alumno o en lo relativo a su adaptacin social. La educacin
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deber participar de todos los aspectos de la vida colectiva para lograr la integracin cultural, poltica y econmica propia de un sistema democrtico. Las transformaciones de orden tecnolgico, sobre todo en los pases en lucha contra el subdesarrollo, han de considerarse en todos sus aspectos y relaciones con los problemas de orden social y poltico. Ello obligar a comprender a los sistemas de enseanza como realidades dinmicas, involucradas en un complejo proceso que exige un reajuste constante.

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EVOLUCIN DEL CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL DE ENSEANZA

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EVOLUCIN DEL CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL DE ENSEANZA

Estas ltimas consideraciones han sido, sobre todo, las que han provocado la evolucin del concepto de sistema nacional de enseanza. Por una parte, ya no se puede admitir, que cada sistema sea una construccin rgida, de carcter uniforme. Para realizar una labor constructiva, cada sistema deber encarar situaciones problemticas, estudiadas en sus elementos y condiciones, o en las situaciones dinmicas de la vida social. Por otra parte, la enseanza no deber permanecer en ningn

momento aislada de los dems planos de la vida del pas. La misma tendr que considerar, en puntos: a.El movimiento demogrfico de la poblacin, estimado segn las tasas de futuro prximo; b.La estructura de la poblacin por grupos de edad, la cual tambin puede variar; c.La consiguiente definicin de las probables necesidades de los servicios escolares, con respecto a locales y equipo, preparacin de los profesores y agentes administrativos, y exigencias de financiacin; d.La definicin de las zonas de obligatoriedad escolar, con estudio de las causas que impiden la asistencia regular a las clases; e.La perspectiva de la necesidad de mano de obra aumento, que permiten proyectar para un particular, los siguientes

especializada, a corto o largo plazo, para que pueda ser

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debidamente atendida y de modo que puedan ofrecerse a todos iguales oportunidades educacionales; f.El desarrollo de los servicios de asistencia a los escolares y de orientacin educacional y profesional; g.La inclusin, en los servicios regulares de enseanza, de los problemas que se presenten tambin en ese sentido, en el campo de la educacin de adultos, ya sea mediante una enseanza suplementaria, cuando sea necesario, o por medios de difusin cultural que concurran a la formacin cvica y poltica, en general; h.La ilustracin de la opinin pblica respecto de todos esos problemas, las funciones educativas y el papel de cada escuela en la solucin de los problemas individuales y sociales. i.La creacin, en fin, de una nueva comprensin de los elementos normativos de los servicio, de educacin pblica, mediante el perfeccionamiento constante de los maestros, agentes administrativos y. encargados, de la administracin pblica en general y la informacin de los representantes populares en las cmaras legislativas, a fin de que den el lugar que corresponda a las cuestiones de carcter legal y de accin propiamente ejecutiva de los servicios. De modo general, todos esos puntos evidencian una revisin de los ideales educativos tradicionales, que estaban centrados solamente en la idea del desarrollo de cada individuo. Sin perjuicio para esa idea, hoy se acepta una comprensin ms amplia de los factores sociales que deben ser debidamente atendidos por los servicios de enseanza. Ello significa una reafirmacin, de los presupuestos de existencia
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democrtica, fundados en un sistema de vida que entiende, por perfeccin amiento individual, un perfeccionamiento de las virtudes cvicas, o la cooperacin de una sociedad abierta, con condiciones satisfactorias de movilidad entre grupos y clases. En la formulacin general de los sistemas, tales presupuestos determinan un cambio de perspectiva. Antes se imaginaba una morfologa de los servicios escolares establecida sobre principios abstractos, sin analizar las realidades sociales, econmicas y polticas, o las funciones que la educacin desempea realmente. Hoy, se trata de definir mejor las funciones de la enseanza, teniendo a la vista planes generales, con una conveniente programacin. Por lo tanto, la morfologa, es decir, el tipo y el nmero de los servicios, su distribucin y articulacin en, debern necesariamente fundarse en una compresin funcional. Es cierto que algunos criterios fundamentales, tales como los de los grados de enseanza, persisten en la adecuacin de los servicios escolares, basada en las fases generales del desarrollo humano -la infancia, la adolescencia, la juventud y el comienzo de la edad adulta-. De ah la estructuracin vertical de los servicios escolares que se mantiene en tres planos sucesivos, el primario, el medio y el superior, o, para usar una designacin hoy ms exacta, la primera, segunda y tercera enseanza. La primera enseanza, o enseanza primaria, se consideraba vulgarmente como una simple enseanza de primeras letras o de preparacin a las tcnicas ms elementales de comunicacin social y adquisicin de cultura. Esa idea se ha modificado mucho hoy en da. La funcin capital de ese grado de enseanza, es favorecer una amplia homogeneizacin de las nuevas generaciones, fomentndoles, sin lugar
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a dudas, el desarrollo de ciertas capacidades naturales, pero facilitando tambin a todos el proceso de adaptacin a la compleja vida de hoy, mediante la comunicacin de tcnicas, ideas, actitudes y sentimientos. Es verdad que la ejercitacin de los alumnos en las actividades da leer, escribir y contar; es en todo ello un instrumento necesario, pero slo un instrumento. En cuanto a la segunda y tercera enseanza, desempea funciones de perfeccionamiento de la formacin cultural y de diferenciacin para el trabajo, segn las necesidades y expectativas sociales, determinadas por un proceso de elaboracin histrica, con fundamentos econmicos y polticos. Con respecto a la segunda enseanza, prevaleca otrora la idea de que se trataba de un tipo de educacin especializada, para ciertos grupos y clases, por lo que desempeaba una funcin esencialmente discriminativa, o selectiva. En la comprensin actual, ese nivel tiene una funcin eminentemente distributiva, es decir, que facilita una orientacin conveniente para las ms diversas ramas de trabajo, ya sea por el aprendizaje de tcnicas simples, o por una preparacin mas profunda que habilita a muchos jvenes para recibir una formacin tcnico-cientfica y humanstica, en estudios superiores. La rigurosa distincin que antes se haca entre estudios de formacin general, o sea una enseanza secundaria de clase, y otra de carcter meramente profesional, destinada al pueblo en general, va dejando de existir en la mayora de los pases. Las consecuencias de ese hecho en los problemas de organizacin y administracin escolar son de gran importancia, como veremos oportunamente. Algo semejante est ocurriendo con la tercera enseanza, generalmente llamada de nivel superior, o universitaria. En otro
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tiempo, la misma se imparta solamente a una reducida minora. En otro tiempo, la misma se imparta solamente a una reducida minora, favorecida por sus condiciones econmicas, y de la cual salan los representantes de las profesiones llamadas liberales. Hoy en da, con la multiplicacin de las actividades de nivel tcnico-cientfico, la preparacin universitaria se hace necesaria a grupos cada vez ms numerosos, planteando a los sistemas de enseanza, en la mayora de los pases, nuevos e importantes problemas relativos a su planeamiento, su financiacin, su organizacin y administracin, en general. Podra suponerse que esos problemas interesaran solamente al plan de accin poltica o a las directivas generales trazadas por los organismos de ms alta jerarqua administrativa. Pero no es as. Dada la necesidad de una visin general e integral del proceso educativo, aquellos debern ser considerados hasta por los maestros y directores de establecimientos educacionales. En los prximos mdulos veremos reflejarse en las cuestiones particulares de estructuracin y gestin de los servicios de cada nivel de enseanza. Aun as, esos estudios slo se harn con verdadero provecho cuando no se pierdan de vista las finalidades generales e integrales de los sistemas en que estn incluidos. Al admitir sta idea, admitimos la de la integracin funcional de todas sus partes. La comprensin del destino comn de cada una y de todas sus partes es lo que eleva los problemas de organizacin y administracin escolar al nivel de los ms serios problemas de cultura.

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BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA
Ministerio de Educacin, Ley 19384 Ley General de Educacin. Ministerio de Educacin, Manual del Director del Centro Educativo Editorial Tarea Asociacin de Publicacin Educativos 2da edicin Febrero de 1997 Lima Per. Consorcio de Centros Educativos Catlicos , Educativa Tomo IV, V y VI 1era edicin 1995 Lima Per. Administracin

Mavilo Cavero Prez, Administracin Gerencial del Centro Educativo Ediciones Abedul Primera Edicin 1996 Lima Per.

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EVALUACIN FINAL
PROGRAMA: ADMINISTRACIN DE EMPRESAS APLICADO AL SECTOR EDUCATIVO MDULO N 4

NOMBRES Y APELLIDOS:........................................ REGISTRO DE MATRICULA:................... LOCALIDAD:................................................... Orientaciones: Resuelva el siguiente cuestionario: PREGUNTAS: 1Menciones las tres ideas Capitales un el Estudio de la Organizacin y Administracin Escolar. 2Qu debe entender por Filosofa Poltica y Accin Poltica y cuales son las relaciones de dichos conceptos con los problemas generales de la Administracin. 345Que significan los trminos Politics y Pclicys? Hblenos, brevemente de la Administracin y Legislacin. Cmo deben considerarse la Ley y los Actos

complementarios? 6Por qu interesa la accin del organizador y administrador desde el punto de vista prctico? 7Hblenos, brevemente de la Legislacin y Planeamiento genera1 de los sistemas. 8Qu puntos se deber considerar en el sistema Nacional de Enseanza?

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