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CAPITULO 10

GESTION DE CUENCAS: AGUA, GENTE Y AMBIENTE

Geroncio Albuquerque Rocha

Gelogo, Dpto. de Aguas y Energa Elctrica - DAEE de So Paulo, Asistente del Comit de la Cuenca Hidrogrfica do Alto Tiet

... toda accin misma empieza por una palabra pensada Guimares Rosa

1.

DISCUSION

Los problemas ligados al aprovechamiento y a la utilizacin de las aguas se han agravado enormemente, sobretodo en los ltimos 30 aos. En este perodo, como consecuencia del proceso de crecimiento econmico, del urbanismo y de la concentracin demogrfica (en Brasil cerca de 80% de la poblacin est en las ciudades) se alteraron profundamente la condicin de los recursos hdricos. Hoy en da, el uso descontrolado y la contaminacin configuran un cuadro generalizado de disputa por el agua. En estas condiciones, los mecanismos convencionales de administracin de las aguas

se tornaron objetivamente obsoletos -no obstante continan siendo practicados ampliamente. En una determinada regin o pas, el estilo de administracin es siempre burocrtico y lineal: un cdigo nacional (o ley federal) de aguas define la posesin o dominio de las aguas; determina una cierta jerarqua de usos; postula el aprovechamiento mltiple y establece infracciones y penalidades. A partir de ah, se desarrollan normas y reglamentos a los que todos, en teora, se deben sujetar: autorizacin para captacin y uso del agua, criterios para lanzamiento de efluentes en los cuerpos de agua, registro de usuarios, infracciones, penalidades. Ah, entra en escena el sector tcnico - para aplicar la ley. Y no lo consigue.

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En verdad, el organismo burocrtico seguir debatindose eternamente con su impotencia porque la esencia del problema es poltica y es impermeable a esa exposicin. MARTINS (1987) analiza los aspectos polticos implicados en la cuestin de los recursos hdricos, resaltando los siguientes aspectos: en el proceso pol tico vigente ha predominado un enorme desequilibrio a favor de los grupos de presin que hacen lobby por el inters econmico particular. En contrapartida, las instancias representativas de la sociedad son colocadas al margen, privadas de informacin y participacin; hay una contradiccin entre crecimiento y ecologa. Quien asume la problemtica de los recursos h dricos contrae el compromiso de defender el inters general contra los diversos tipos de particularismo; la lucha entablada por los profesionales conscientes del rea de recursos hdricos precisa ser hecha desde afuera hacia adentro del Estado - despertando el inters y conquistando el apoyo de las fuerzas sociales.

por una segmentacin utilitarista de los usos del agua segn competencias sectoriales; y por una profusin de rganos y empresas actuando cada uno por s solo, sin coordinacin. La reversin de esta situacin es, por lo tanto, un desafo que trasciende la visin tecnicista, que exige difusin de los problemas y conflictos existentes, an hoy mantenidos en los nichos sectoriales del organismo estatal. La garanta del uso mltiple de aguas, con prioridad para el abastecimiento p blico seg n un plan, la cobranza por el uso de los recursos hdricos para la recuperacin ambiental de las cuencas y la efectiva implantacin de foros democrticos de decisin sobre las directrices y prioridades del uso y conservacin de aguas: son las cuestiones bsicas que orientan el proceso de constitucin del nuevo sistema de gestin en So Paulo. A continuacin, se exponen brevemente dos casos que corresponden a iniciativas para un nuevo estilo de gestin de las aguas.

2.

DOS CASOS
Comit de la Cuenca Hidrogrfica del Alto Tiet

Aluzio Loureiro Pinto (1987), un estudioso de la administracin pblica, analiza la praxis estatal brasilea en el campo de los recursos hdricos y concluye que ella adopta una postura declaradamente utilitarista en su uso. El origen de esta disfuncin est en el cdigo de aguas de 1934, cuyo Libro III confiere directriz valorativa a los recursos hdricos como insumo energtico; en consecuencia, el sector elctrico construy un sistema hegemnico, con fuerte influencia en la administracin de las aguas, relegando los sectores de abastecimiento p blico, irrigacin, acuacultura y esparcimiento a un papel secundario. Este predominio unisectorial se ve fuertemente acentuado en el perodo autoritario posterior al ao 64, cuando el sector hidroelctrico se transforma en soporte de la industrializacin y de las obras pblicas. Se evidencia entonces, una generalizada degradacin del medio ambiente, en especial del agua, provocada por desarrollos industriales - que fueron exonerados de los costos referentes a la preservacin ambiental - y por la deficiencia de saneamiento bsico en funcin del elevado urbanismo ocurrido en los aos 70. En el organismo estatal, el sector de recursos hdricos est marcado por la ausencia de la directriz universal y nica del ciclo hidrolgico,

La Cuenca Hidrogrfica del Alto Tiet (6.650 km2) - figura 1 - abriga en la regin metropolitana de S o Paulo - un conglomerado de 34 municipios con 17 millones de habitantes y una densidad demogr fica de 2.400 hab/km 2, solamente inferior a la de Hong Kong. El proceso de industrializacin y urbanismo de la metrpolis fue marcado, desde el comienzo por la apropiacin de aguas para uso energtico. En los aos 40, la empresa canadiense LIGHT implant el sistema hidroelctrico de Cubato, mediante la reversin de las aguas del ro Tiet hacia la vertiente martima, aprovechando la alta cada de 700 metros, con potencia de 900 MW. En los aos 70 y 80 la regin tuvo un salto vertiginoso de urbanismo cuyos impactos inmediatos fueron la escasez de agua, la contaminacin y la degradacin del medio ambiente. En este contexto, la administracin de las aguas pas a significar gestin de conflictos. El cuadro actual de apropiacin y utilizacin de los recursos hdricos est marcado por una disputa entre las diferentes categoras de usuarios, destac ndose los siguientes conflictos reales o potenciales: I

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Figura 1 - Cuenca del Alto Tiete

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abastecimiento pblico x uso energtico; II irrigaci n x abastecimiento p blico; III importacin del agua x escasez en cuencas vecinas; IV extrema contaminacin en el trecho metropolitano del ro x perjuicio de ciudades aguas abajo; V ocupaci n de reas de manantiales x comprometiendo la calidad de las aguas. En este escenario surge una nueva ley estatal de recursos hdricos (Ley 7663/91) que postula: la adopcin de la cuenca hidrogrfica como unidad de planeamiento y gestin; la gestin compartida - Estado, Municipios y Sociedad Civil -, ejercida por comit s de la cuenca; la descentralizaci n de los mecanismos de gestin; la cobranza por el uso del agua, a fin de generar recursos para la recuperacin ambiental y amplia participacin pblica en los procesos de decisin. El Comit de la Cuenca Hidrogrfica del Alto Tiet fue instituido a finales de 1994, pero su organizacin requiri cerca de dos aos. Al inicio - a causa de la complejidad de la cuenca fue hecho un amplio reconocimiento espacial de los principales problemas y conflictos existentes; simultneamente, por medio de entrevistas con dirigentes municipales y l deres de organizaciones civiles, fueron mapeados compartimentos con problemas comunes o regiones de identidad comn entre municipios. De ah result la divisin de la cuenca en cinco compartimentos a los efectos de la gestin descentralizada. El paso siguiente fue la movilizacin en torno de la creacin del Comit: la divulgacin de su importancia y finalidad; la realizaci n de reuniones sectoriales con rganos y entidades de los dos niveles de gobierno y con representantes de la sociedad civil. Como resultado de las discusiones, se form una comisin tripartita que prepar la minuta de estatutos y propuso, de comn acuerdo la composicin del colegiado: 16 miembros por segmento (Estado, Municipios y Sociedad Civil, comprendiendo usuarios del agua, entidades t cnicas y cient ficas, organizaciones ambientalistas, sindicatos y asociaciones comunitarias). Entonces, se instal el Comit. Es un foro deliberativo que decide sobre las prioridades y metas de la cuenca, aprueba el plan de inversin y elabora el informe anual de situacin de los recursos hdricos (figura 2).

Dos aos despus, se inici el proceso de organizacin de los cinco subcomits regionales previstos en la regionalizacin inicial que estn en funcionamiento desde 1997. De este modo, las cuestiones de inters local o regional son decididas en los subcomits; cabe al comit hacer el enlace de los mbitos regionales y discutir las polticas de alcance metropolitano. No todo es perfecto pero el sistema funciona. El Comit y sus cinco subcomits regionales comprenden aproximadamente 300 agentes directos representantes electos, miembros de cmaras tcnicas y de grupos de trabajo y funcionarios de los dos niveles de gobierno dedicados a la planificacin y la gestin de los recursos hdricos. An es temprano para hacer una evaluacin de este proceso. Por lo tanto, vale destacar algunos aspectos positivos y negativos de la nueva organizacin (sin la regla y el comps de los anlisis pragmticos). En primer lugar, es preciso destacar algunos aspectos positivos, que son avances reales en relacin al pasado: i) ahora hay espacios institucionales abiertos, descentralizados, donde se da una integracin regional de los organismos y entidades gubernamentales y no gubernamentales que antes actuaban de forma aislada; las ganancias que puedan resultar de esta forma de gestin compartida parecen ilimitadas; ii) ahora hay nuevos personajes en escena las organizaciones de la sociedad civil participando en el proceso de toma de decisiones, influyendo en la bsqueda de soluciones ms adecuadas para los problemas locales y fiscalizando los gobiernos; iii) mayor difusin de los temas y problemas ligados a los recursos hdricos y, por tanto, menor margen de maniobra para los sectores que siempre se beneficiaron de su uso descontrolado; iv) en estos espacios creados, hay mayor posibilidad de neutralizacin de las prcticas clientelistas que caracterizan a la administracin; en teora, los prefectos y lderes locales no precisan venir con el plato en la mano a los gabinetes de la capital. En segundo lugar, es preciso reconocer que hay una tensi n permanente entre lo viejo y lo nuevo, cuya percepcin escapa al pblico exterior: organismos y entidades se resisten a ceder, aferrndose a sus dominios. Esto se manifiesta, por

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Figura 2 Modelo institucional de gestin de la cuenca, en So Paulo

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ejemplo, en la cuesti n de la implantacin de las agencias de la cuenca, que debern promover una mayor efectividad a la acci n regional. Ocurren tambi n escaramuzas y disputas por espacio (poder) por las secretarias ejecutivas de los comit s, que no s lo perjudican la actuacin colegiada de las entidades bsicas del sistema, sino que tambi n alimentan la desconfianza de los sectores en cuanto a las reglas del juego. Paralelamente, subsisten deficiencias crnicas a superar. Primero, la informacin pblica: los problemas ligados al agua, las campaas de recuperacin y proteccin an no llegan al p blico en general, ni a los medios de comunicaci n. Luego, se encuentra la concentracin (monopolio) del conocimiento tcnico en poder del Estado y su reverso: la relativa falta de preparaci n de las organizaciones no gubernamentales que le impiden una intervencin ms consistente. Abrir el conocimiento y la informacin parecera significar p rdida de poder. Por fin, hay burocracia excesiva, pero esto no es privilegio del sector de recursos hdricos. Los agentes pblicos que participaron ms activamente como animadores de este proceso de organizacin siempre se valieron, en las reuniones y discusiones, de una idea fuerza sobre los comits de la cuenca: el parlamento del agua. Parece que an estamos un tanto distantes de esto, pero este sueo solo depende ahora de los actores en escena. Hechas las cuentas, lo que est siendo practicado en So Paulo en la administracin de las aguas puede ser resumido en una palabra (por seal desgastada por el mal uso y la intemperie): se llama democracia. No es poco.

Este acu fero dispone de un volumen aprovechable de agua del orden de 40 Km.3/ao, treinta veces superior a la demanda de agua de toda la poblacin existente en su rea, cerca de 15 millones de habitantes. Los recursos hdricos son en general de excelente calidad y se prestan para todos los fines en casi toda el rea. Actualmente, casi toda el agua extrada es utilizada en el abastecimiento pblico de centenas de ciudades de medio y gran porte por medio de pozos de profundidad variada. Hace treinta aos el acufero era prcticamente desconocido. Apenas lo mencion un equipo tcnico de la OEA en un informe que sirvi de base para el plan de aprovechamiento integral de la Cuenca del Plata (1969). A partir de los aos 70, especialmente en la porcin brasilea de la cuenca (So Paulo), hubo impulso de la explotacin; hoy en da, el acufero es explotado con mayor intensidad (ms de 2.000 pozos) en los bordes de la cuenca, con profundidades de 100 a 300 metros, y por algunas centenas de pozos ms profundos, entre 500 y 1.500 metros. Por este motivo, hubo un gran avance de la tecnologa de perforacin de pozos profundos (especialmente en Brasil y Argentina) pero, por falta de polticas gubernamentales, el reservorio viene siendo explotado de manera desordenada. De persistir esta situaci n, problemas de sobreexplotacin localizada o de contaminacin a partir de los bordes de la cuenca, en reas urbanizadas podran comprometerlo. La valorizaci n de los recursos h dricos subterrneos del Acufero Guaran puede ser parte de una estrategia de aprovechamiento de los recursos hdricos totales para la regin del Cono Sur con funciones diferenciadas. Las aguas superficiales (ros Paran y Uruguay) continuaran teniendo como funcin principal el aprovechamiento para navegacin, irrigacin y energa hidroelctrica. Las aguas subterrneas ser an utilizadas, preferencialmente para abastecimiento de las poblaciones. Sea como fuese, se destaca la necesidad de un programa especfico de desarrollo de las potencialidades del acufero y la consecuente integracin de los organismos y entidades de los pases de la regin, tambin para este fin. La evaluacin general del estado actual del conocimiento y explotacin del Acufero indica la necesidad de una amplia articulacin y unin de esfuerzos para superar las deficiencias existentes y colocar en primer plano la valorizaci n de los recursos h dricos estratgicos para el futuro de la regin del Cono Sur. El cuadro 1 resume, sobre la forma de

El Gran Manantial del Cono Sur

El Cono Sur abriga en la cuenca sedimentaria del Paran, un enorme reservorio de aguas subterrneas de 1 milln 200 mil kilmetros cuadrados, informalmente denominado Acufero Guaran (1), que se extiende por los territorios de Brasil (840.000 Km.2), Uruguay (58.500 Km.2), Argentina (355.000 Km.2) y Paraguay (58.500 Km.2) - una rea equivalente a dos territorios de Inglaterra, Francia y Espaa, juntos (Figura 3).

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Figura 3: Area del Acufero Guaran, en el Cono Sur

programas de proyectos, las lneas bsicas de accin que pueden llegar a constituirse la poltica de desarrollo de las aguas subterrneas. Estas l neas de acci n comprenden la investigaci n b sica, la ampliaci n y diversificacin de los usos del agua, la defensa contra la contaminacin y la difusin pblica de informaciones. En el conjunto son indicados nueve proyectos de amplio alcance, cuya materializacin representa el desafo planteado a las universidades, grupos t cnicos especializados, gobernantes y organizaciones no gubernamentales.

La ejecucin de las directrices y proyectos requiere, como primer paso, una coordinacin general que promueva reuniones regionales congregando los centros universitarios, las empresas de saneamiento, las empresas de pozos, los usuarios de las aguas y las instituciones de gobierno. Tales encuentros tienen por objetivo, de un lado, la integracin y la discusin de proyectos especficos; por otro lado, son parte de un proceso de organizacin de los sectores sociales interesados, que paulatinamente asumirn la gestin de los recursos hdricos de forma democrtica y participativa.

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Cuadro 1: Proyectos de Desarrollo del Acufero Guaran, en el Cono Sur

Programa Investigacin Bsica

Proyecto 1. Mapa hidrogeolgico del Acufero Guaran, en escala 1:1.000.000. Inventario e integracin de datos. 2. Identificacin de las reas y mecanismos de descarga del Acufero. (Sensores remotos, hidroqumica y piezometra, en asociacin con geologa estructural y tectnica regional). 3. Elaboracin de un modelo hidrogeolgico de simulacin de balance hdrico.

Desarrollo Econmico 4. Usos de aguas geotermales de baja temperatura adecuados para la regin. 5. Manual de tecnologa de pozos profundos. Defensa contra la contaminacin 6. Identificacin y caracterizacin de las reas potencialmente cr ticas, sujetas a la contaminacin, junto a las fajas de recarga. Directrices locales y legislacin municipal de proteccin del Acufero. 7. Investigacin y zonificacin de las reas sujetas a la ocurrencia de tenores excesivos de flor (contaminacin natural). Difusin de informaciones 8. Implementar un banco de datos de pozos y uno de servicio de informaciones a los usuarios. 9. Elaboraci n de folletos sobre las ventajas comparativas de utilizacin de los recursos hdricos subterrneos

La inserci n de un programa regional de desarrollo y gestin del reservorio de aguas subterrneas del Cono Sur en el mbito del Tratado de Asuncin es, aparentemente, la va ms promisoria para la confluencia de las iniciativas nacionales que estn ocurriendo. Una vez indicados los objetivos y los proyectos de alcance regional del Programa, es fundamental concebir un esquema organizacional que, paulatinamente, promueva el enlace y la participaci n de todos los organismos y

entidades interesadas. Para esto, es importante fijar algunas premisas a saber: i) la articulacin poltico institucional de los pases miembros; para ella, se seguirn las vas usuales adoptadas en el mbito del MERCOSUR, sin ninguna injerencia en las instituciones y leyes de cada pas, referente a la materia; ii) los mecanismos organizacionales propuestos se deben armonizar con los sistemas legales de gestin de los recursos hdricos en mbito federal y estatal (o provincial) de cada pas, y deben tener

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por objetivo sobretodo la mutua cooperacin tecnolgica; iii) los colegiados creados contarn siempre con organizaciones no gubernamentales; iv) las decisiones sobre planes, programas y proyectos especficos, as como la aplicacin de recursos financieros, sern tomadas siempre por consenso en los respectivos colegiados. El modelo organizacional propuesto (Figura 4) est constituido por: I una Oficina de Coordinacin Internacional, vinculada a una de las instancias del MERCOSUR, integrada por tres representantes de cada pas, II Comits Estatales (o Provinciales), constituidos de forma paritaria, con representacin de los siguientes segmentos: administraci n p blica (1/3); universidades e institutos de investigacin (1/ 3); organizaciones civiles (1/3).

Figura 5 - Modelo organizacional de gestin de aguas subterrneas

Recomendaciones: a) La organizaci n de un esquema de gesti n semejante al propuesto representa un proceso, generalmente lento, para involucrar y aglutinar de los actores potencialmente interesados; no puede, por lo tanto, ser instituido de manera burocrtica y vertical, bajo el riesgo de quedar en el papel. En un primer momento, la bsqueda de integracin de los principales interesados, por medio de vastas reuniones en cada pas, es el paso fundamental para el suceso de la propuesta. Para ello, el papel de las universidades e institutos de investigacin es muy importante porque, en teora, pueden movilizar rpidamente equipos e infraestructura para los proyectos de inter s com n, vinculndolos a los programas de postgraduacin. El proyecto de desarrollo regional del gran acufero del Cono Sur representa un desafo de naturaleza poltica: se trata de convencer a dirigentes p blicos, despertar el inters de las organizaciones civiles y superar la inercia de las instituciones ligadas al sector. Esto requiere que los grupos precursores superen, ellos mismos, el tratamiento exclusivamente sectorial o corporativista de la cuestin.

b)

Figura 4 - Modelo funcional de gestin del Acufero Guaran (propuesta)

c)

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BIBLIOGRAFIA 3. COMENTARIO
MARTINS, Carlos Estevam. Aspectos Polticos da Questo dos Recursos Hdricos. In: Seminrio Perspectivas dos Recursos Hdricos no Estado de So Paulo, Anais, So Paulo, DAEE / FCTH / FUNDAP, 1987, p. 393-423. PINTO, A. L. A Situao Institucional dos Recursos Hdricos: Uma Viso Analtica - Interpretativa. In: Semin rio Perspectivas dos Recursos Hdricos no Estado de So Paulo, Anais, So Paulo, DAEE / FCTH / FUNDAP, 1987, p. 243 292. ROCHA, G.A. A Constru o do Sistema Paulista de Gest o dos Recursos Hdricos. Seminrio Internacional sobre Gesto de Recursos Hdricos, ABRH, Gramado, RS, 1998. ROCHA, G.A. O Grande Manancial do Cone Sul. Revista Estudos Avanados, v.11, n 30, Universidade de So Paulo, So Paulo : IEA, 1997, p. 191-212. SO PAULO (Estado) (1994) Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Legislao sobre Recursos Hdricos. SRHSO/DAEE, 72 p. SO PAULO (Estado) 1997. Secretaria do Meio Ambiente. Gesto das guas: 6 anos de Percurso. Secretaria do Meio Ambiente / Secretaria de Recursos H dricos, Saneamento e Obras. So Paulo, 128 p, 2v. THE OPEN UNIVERSITY. Os Recursos Fsicos da Terra. Bloco 4: Recursos Hdricos. Editora da UNICAMP, Campinas, 2.000 (en publicacin). En esta breve exposici n se intent un tratamiento ms amplio de la gestin de los recursos hdricos, con nfasis en los aspectos de la descentralizaci n, participaci n e integracin. Por lo tanto, en el plano estrictamente tcnico, existe un vaco no resuelto: se trata de la integracin de aguas superficiales & aguas subterrneas, componentes que permanecen tratados por separado en los estudios y actividades tcnicas. Esta deficiencia parece ser general - en todos los pases - y carece de explicacin. Algunos justifican la separacin por el rgimen de ocurrencia y circulacin de las aguas notablemente distinto en superficie y en el subsuelo. Otros, a pesar de reconocer la diferencia, le atribuyen a este vac o una deficiencia atvica de la enseanza bsica y superior que, por simplificacin, separan el ciclo hidrolgico en dos componentes. El resultado es la formacin profesional especializada (ingenieros, hidrlogos e hidrogelogos), el espritu corporativista de los tcnicos de uno y otro sector - que son reflejados en los trabajos tcnicos. En los manuales y libros didcticos la unidad el ciclo hidrolgico es casi siempre referida en el plano conceptual. En la prctica, los estudios e informes siempre privilegian uno u otro sector. Parece que, para la reconstruccin de una formacin integrada, el tema tendr que retornar a las universidades. En este sentido, el curso bsico estructural por la The Open University (traducido por el Instituto de Geociencias de la UNICAMP) es una buena referencia.

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