Estudios sobre participacin poltica

Bolivia Colombia Ecuador Mxico Panam Per

2007
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Con el apoyo de: Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

 2007 Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Reservados todos los derechos.

323.7 I59a Instituto Interamericano de Derechos Humanos Estudios sobre participacin poltica indgena / Instituto Interamericano de Derechos Humanos. -- San Jos, C.R. : IIDH, 2007. 166 p. ; 8,5 x 11 cm. ISBN: 978-9968-917-67-4 1. Pueblos indgenas 2. Participacin poltica 3. Bolivia 4. Colombia 5. Ecuador 6. Mxico 7. Panam 8. Per I. Ttulo.

Las ideas expuestas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores y no corresponden necesariamente con las del IIDH o las de sus donantes. Se permite la reproduccin total o parcial de los materiales aqu publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los crditos correspondientes y se haga llegar una copia de la publicacin o reproduccin al editor. Equipo productor de la publicacin: Departamento de Entidades de la Sociedad Civil Programa Pueblos Indgenas y Derechos Humanos Programa Combate al Racismo Cristina Zeledn Mangel Oficial de Programa Coordinacin acadmica Adda Chuecas Cabrera, Alfonso Alem Rojo, Bernal Damin Castillo Daz, Equipo de trabajo CIESAS, Josefina Aguilar Guamn, Mara Camila Moreno Mnera Autores El duende, diseo y edicin Diseo, diagramacin y artes finales Jacinta Escudos Correccin de estilo y redaccin Imprenta y Litografa Mundo Grfico de San Jos S. A. Impresin

Instituto Interamericano de Derechos Humanos Apartado Postal 10.081-1000 San Jos, Costa Rica Tel.: (506) 234-0404 Fax: (506) 234-0955 e-mail: uinformacion@iidh.ed.cr www.iidh.ed.cr

ndice
Presentacin.......................................................................................................................7

La participacin indgena en Bolivia: refundar en clave de pluralidad...........................13

Alfonso Alem Rojo

La participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia: desafos y dilemas de la interculturalidad........................................................................43

Mara Camila Moreno Mnera

Participacin de los pueblos indgenas del Ecuador en la democracia............................65

Josefina Aguilar Guamn

Participacin poltica indgena: El caso Mxico. Exploraciones iniciales......................85

Equipo de trabajo CIESAS

La participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam: una visin desde adentro................................................................................................111
Bernal Damin Castillo Daz

Participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per............................................141

Adda Chuecas Cabrera

Presentacin
En Amrica Latina y el Caribe viven aproximadamente de 33 a 40 millones de indgenas, que constituyen ms de 400 pueblos que hablan sus propias lenguas y viven segn modos de vida, modelos de organizacin y dinmicas econmicas particulares que no coinciden, en todo o en parte, con los modelos sociales y culturales de las sociedades nacionales. Esta situacin, que no ha sido resuelta en el proceso de desarrollo del Estado moderno, prevalece con varias consecuencias negativas para el pleno acceso de las y los indgenas, en tanto ciudadanos, a sus derechos fundamentales, as como para el reconocimiento y ejercicio de los derechos colectivos que les corresponden a estos pueblos como sujetos histricos y sociales. Ser indgena, en nuestras sociedades y en nuestro tiempo, contina siendo un obstculo para el goce efectivo de los derechos fundamentales, entre ellos, los civiles y polticos, el de la participacin poltica o el ejercicio de la ciudadana. Esto tambin sucede en el mbito de los derechos econmicos, sociales y culturales, al negrseles el derecho a gozar y disfrutar de la propia cultura, a la educacin o al desarrollo econmico y social. Por otra parte, y a pesar de que en los ltimos aos se ha venido estableciendo mayores canales de participacin poltica para los pueblos indgenas en la regin, hace falta afinar conceptos y procedimientos que hagan ms efectivo este ejercicio en aras de fortalecer la inclusin y la gobernabilidad democrtica, tanto en los pases que cuentan con sistemas electorales ms avanzados como en aquellos que todava no han desarrollado un cuerpo normativo, jurisprudencial, doctrinal y/o administrativo que permita esta amplia participacin. Los estudios que dan cuenta de la participacin indgena en procesos democrticos vienen creciendo a un ritmo satisfactorio, por lo menos en pases donde el fenmeno es ms importante. Una parte significativa de tales estudios se interesa en el anlisis del surgimiento, configuracin e irrupcin de los movimientos indgenas en las reas electorales y se plantean, con pocas excepciones, desde el supuesto de que esta emergencia ocurre a contra corriente de las disposiciones que constituyen el rgimen electoral. Son en cambio pocos los estudios que se han planteado relacionar esos procesos de emergencia y participacin precisamente con las modificaciones ms recientes del marco legal y administrativo, de modo que se pregunten de qu manera tales condiciones han sido o son aprovechadas para apuntalar tal emergencia. Este frente de investigacin que permanece abierto, tiene por lo menos dos vertientes complementarias: la relacin entre las prcticas electorales y el sufragio activo, esto es el ejercicio del voto por parte de los indgenas; y, de otra parte, su impacto sobre el sufragio pasivo: la existencia de candidaturas indgenas. Otra parte de los estudios sobre esta temtica da cuenta de los resultados obtenidos por candidaturas indgenas, del desempeo de los indgenas electos y del impacto de tales resultados y desempeos en la reconfiguracin de las relaciones polticas en general; son en cambio muy raros aun los estudios acerca del comportamiento del electorado indgena, en gran parte por la dificultad de identificarlo en un mapa electoral que no los desagrega y, por lo tanto, de la

relacin que tal comportamiento podra guardar con el marco legal y administrativo y su aprovechamiento por parte de las candidaturas indgenas. Ambas lneas de investigacin ameritan ser desarrolladas ms ampliamente. El IIDH, a travs de su Programa de Pueblos Indgenas y Derechos Humanos, establecido en 1985 y que forma parte del Departamento de Entidades de la Sociedad Civil, se ha venido apoyando la labor de defensa y proteccin de sus derechos que realizan diversas organizaciones indgenas en la regin, para lo cual impulsa acciones de investigacin, promocin y educacin, con perspectiva de gnero, de las que forman parte, entre otras iniciativas estratgicas a nivel regional o subregional: a) la Campaa educativa sobre derechos humanos y derechos indgenas; b) la seccin especializada Diversidades- web IIDH; c) el Aula Virtual-web IIDH (cursos autoformativos o tutoriales en lnea); d) las videoconferencias temticas centroamericanas anuales; e) la Red de Atencin a Pueblos Indgenas. El IIDH ha venido desarrollando, desde el ao 2002, un proyecto de Promocin de una cultura de inclusin, cuyo objetivo general es contribuir a la ampliacin y profundizacin de la ciudadana de las mujeres, pueblos indgenas y poblaciones afro-descendientes, bajo los principios de igualdad, no discriminacin y plena participacin poltica, en el marco del fortalecimiento de la democracia inclusiva, la gobernabilidad y el Estado de Derecho. El fin ltimo del mismo es consolidar conocimientos y capacidades por parte de las organizaciones y pueblos indgenas, as como de las organizaciones de la sociedad civil que realizan seguimiento e incidencia en los procesos poltico/electorales, para el monitoreo e incidencia de legislacin especfica que propicia la participacin poltica de estas poblaciones meta. Como estrategia de trabajo se han dirigido acciones para fortalecer la participacin poltica y ciudadana de mujeres, indgenas y afro-descendientes promoviendo su institucionalizacin, particularmente en los organismos electorales, en concordancia con la legislacin nacional en la materia, as como la generacin de informacin especializada que propicie la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan por los derechos de las poblaciones meta, mediante el conocimiento de los alcances y potencialidades de la legislacin positiva en materia de igualdad y de derechos polticos, facilitando el monitoreo de su implementacin y el establecimiento de relaciones de articulacin e interlocucin con las instancias pblicas relacionadas. Dicha estrategia ha permitido realizar un trabajo conjunto entre dos departamentos del IIDH: el Departamento de Entidades de la Sociedad Civil y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), potenciando las sinergias entre las organizaciones con las cuales ambos trabajan (mujeres, indgenas y afro-descendientes), profundizando la implementacin de los ejes transversales del trabajo institucional (la perspectiva de gnero, la diversidad tnica y cultural y la relacin Estado-sociedad civil), con respecto a la participacin poltica, uno de los cuatro conjuntos de derechos en los que el IIDH focaliza temticamente. Como parte de las actividades del proyecto, el IIDH propici en 2006 la realizacin de seis investigaciones sobre participacin poltica indgena en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per. Las variables abordadas fueron cuatro: a) legislacin y reglamentacin electoral, relacionadas con la participacin de pueblos y comunidades indgenas en la vida

poltica y, en particular, en contiendas electorales; b) modelos y mecanismos electorales, administrativos y prcticos, vinculados al ejercicio del sufragio, activo y pasivo, por parte de los indgenas; c) aprovechamiento, por parte de movimientos, organizaciones y candidaturas indgenas, de los recursos legales y reglamentarios y de los modelos y mecanismos electorales, administrativos y prcticos, para mejorar sus oportunidades de participacin indgena (como electores y como candidatos); y, d) resultados del desempeo electoral indgena. En octubre del mismo ao se expusieron los resultados de dichas investigaciones en el V Congreso de la Red Latinoamericana de Antropologa Jurdica (RELAJU), que tuvo lugar en Oaxtepec, Morelos, Mxico. Las ponencias respectivas se presentan en este libro, que esperamos contribuya al conocimiento de tan importante temtica desde una perspectiva ms focalizada a los mbitos poltico-electorales. En dicho contexto, resulta muy valioso destacar que la labor del IIDH no se encuentra aislada en el desarrollo de los derechos humanos y ms bien ha tenido una muy importante contribucin proveniente del sistema interamericano. Cabe destacar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso YATAMA versus Nicaragua, referido justamente a la participacin poltica de los pueblos indgenas, ha reivindicado no slo el derecho de los pueblos indgenas, que difcilmente podra llegar a negarse, sino que ha determinado que en ejercicio de ese derecho el Estado debe respetar sus tradiciones, usos y costumbres organizativos, de modo tal que tradicionales vehculos de participacin, como los partidos polticos, deben dar lugar y paso a sus formas propias de organizacin. Este constituye, sin duda, un elemento sustantivo de una nueva visin democrtica en nuestra regin. Agradecemos profundamente a las consultoras y consultores que llevaron a cabo los estudios aqu incluidos: Josefina Aguilar, Ecuador; Alfonso Alem, Bolivia; Bernal Castillo, Panam; Adda Chuecas, Per; Francisco Garca, Mxico y Camila Moreno, Colombia. De manera muy particular agradecemos a Francois Lartigue, Diego Iturralde y Francisco Garca, del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) de Mxico, bajo la direccin de Virginia Garca A., cuya contribucin desde los inicios y durante sus diferentes etapas ha sido esencial para el desarrollo de este proyecto.

Roberto Cullar M. Director Ejecutivo IIDH

B ol i v i a

La participacin indgena en Bolivia: refundar en clave de pluralidad

Alfonso Alem Rojo* 1. Contexto general Bolivia se encuentra en el momento ms peculiar de su historia contempornea. El 22 de enero de 2006 asumi la presidencia de la repblica Evo Morales Ayma, el primer indgena en lograr una situacin semejante en 180 aos de historia republicana. Pero eso no es todo. Este lder cocalero de origen aymara ha ganado las elecciones con un margen que no se conoca desde que se recuper la democracia, en octubre de 1982; obuvo el 53,7% de la votacin nacional, dejando atrs dos dcadas de hasto electoral, de minoras gobernantes apelando a corruptas componendas, y de un sistema poltico que ha quedado sepultado bajo una gruesa capa de ignominia. Esta eleccin viene a coronar un camino largo y sostenido de visibilizacin, acumulacin y protagonismo poltico de la mayora indgena de la poblacin boliviana probablemente, la sociedad ms precolombina del continente luego del sucesivo agotamiento de los modelos de Estado neocolonial ensayados desde la independencia de la metrpoli, cuyo ltimo remozamiento el ajuste neoliberal fue impuesto a partir de 1985, luego del colapso del Estado Nacionalista Revolucionario instaurado tras la Revolucin Nacional de 1952 y dos dcadas de gobiernos dictatoriales. Sin embargo, una lectura ms profunda de este resultado nos mostrar que, en realidad, constituye el primer paso hacia la refundacin reclamada por los pueblos indgenas a lo largo de quince aos de marchas y movilizaciones, que han cambiado irreversiblemente el curso de la historia boliviana. Lo que el pas se ha sacudido de encima es un rgimen de exclusin econmica, social y poltica de la mayora indgena de su poblacin, herencia colonial que resisti 180 aos de vida republicana a la que el cansancio y la conciencia han dicho basta!

* Ingeniero, politlogo, consultor del IIDH.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

Quines son los indgenas en Bolivia? Como he mencionado, a nadie escapa el hecho de que Bolivia, por su composicin tnicocultural, constituye una de las sociedades ms precolombinas del continente. Sin embargo, de qu estamos hablando cuando hablamos de lo indgena o los indgenas? Sin nimo de resolver un tema que permanece abierto en el debate internacional con mltiples aristas, diremos que en Bolivia el parteaguas parece situarse en los resultados del ltimo censo nacional de poblacin y vivienda1, en el que por primera vez se incluyen adems del uso de una lengua indgena otras dos variables, a saber: la lengua en que la persona aprendi a hablar y la variable de autopertenencia. A pesar de las mltiples combinaciones de estas tres variables, que dan como resultado el establecimiento de franjas diferenciadas de poblacin indgena2, el dato que ha cobrado una significacin poltica irreversible es el del 62% de poblacin que se autoidentifica como perteneciente a alguno de los 35 pueblos indgenas originarios del pas, revirtiendo su invisibilizacin como poblacin mestiza en una inocultable mayora demogrfica que, en los aos transcurridos desde el censo hasta el presente, ha traducido la significacin estadstica de la composicin tnico-cultural en una contundente apelacin poltica. De los ms de 8 millones de habitantes contados por el censo, los quechuas y aymaras constituyen cerca del 50% de la poblacin, mientras que los 33 pueblos restantes suman el 10%3. Si en 1990, cuando los indgenas del Oriente y la Amazona marcharon durante un mes hasta la sede de gobierno reclamando Territorio y Dignidad, las mayoras quechuas y aymaras preferan cobijarse bajo el apelativo ms dignificante de campesinos, marcando una diferencia identitaria con los primeros en la que se podan adivinar los resabios de los traumas coloniales, hoy esas diferencias se han ablandado notablemente o, en muchos casos, simplemente han desaparecido de cara al anlisis ms descarnado de la persistencia de una inocultable raz tnica en la discriminacin y la exclusin que han continuado marcando la relacin de dichas mayoras con los sectores dominantes de la sociedad. Sin embargo, aunque este debate identitario haya evolucionado en los trminos descritos, las diferencias de los procesos vividos por unos y otros sectores a lo largo de la historia ms remota y reciente son evidentes y abarcan prcticamente todos los mbitos de la vida social, incluyendo, por supuesto, el de la participacin poltica. As, mientras los pueblos andinos mayoritarios (quechua y aymara), por su vinculacin al eje geoeconmico minero, dominante a lo largo de la historia, fueron los beneficiarios de medidas y procesos de carcter incluyente y liberador, tanto polticos (abolicin del pongueaje, voto universal, asimilacin en la matriz organizativa del sindicalismo revolucionario, etc.) como econmicos (reforma agraria, programas de colonizacin) y sociales
1. INE, 2001. 2. Alb y Molina, 2006. 3. Molina Barrios, 2005: 47.

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La participacin indgena en Bolivia: refundar en clave de pluralidad

(mayor integracin rural-rural entre los pueblos de Tierras Altas y Bajas4 como consecuencia de los procesos de colonizacin y una mayor indigenizacin de las ciudades grandes y medianas debido a las migraciones rural-urbana); los pueblos orientales continuaron bajo relaciones de opresin y dependencia muy poco distintas de las establecidas en la Colonia, algunas comunidades incluso se mantuvieron bajo regmenes de semi-esclavitud hasta nuestros das. En el primer caso, aquellos pueblos constituyen slidas mayoras en sus mbitos territoriales ancestrales urbanos y rurales, en el segundo, la mayora de estos otros pueblos no constituyen mayoras demogrficas ni siquiera en las circunscripciones que habitan actualmente. As, los pueblos andinos han tenido un innegable protagonismo en la vida poltica nacional, sea por la estructuracin de corrientes propias de pensamiento y accin poltica, como el indianismo o el katarismo, por su participacin subordinada a los poderes de turno (milicias campesinas del MNR, Pacto Militar Campesino, etc.), o por la filiacin antisistmica ora reivindicacionista, ora rupturista del sindicalismo campesino independiente del ltimo cuarto de siglo. En este caso, durante los primeros aos de la democracia reconquistada (1982), la participacin poltica de la poblacin y, particularmente, del liderazgo sindical indgena-campesino, se dio a travs del esfuerzo de una organizacin de expresiones polticas propias5, aunque fue tambin significativa su filiacin militante en los partidos polticos tanto de izquierda como de derecha, en los que, a pesar de haberles abierto significativos espacios de convocatoria poltica al interior de las organizaciones campesinas, y electoral en los principales centros rurales, nunca llegaron a desempear papeles preponderantes de conduccin y, hasta la aprobacin de la Ley de Participacin Popular (LPP), slo llegaron a acceder ocasionalmente a puestos electivos en los poderes pblicos. Por otro lado, en la regin andina surgi, desde los ltimos aos de la dcada pasada, un movimiento que plantea la reconstitucin de los Ayllus sus estructuras sociopolticas y territoriales ancestrales y la consiguiente restitucin de los sistemas de autoridades tradicionales. Con este planteamiento que se expresa orgnicamente en el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyo (CONAMAQ) se busc establecer una alternativa orgnica a la sostenida crisis de la organizacin campesina de matriz sindical expresada en la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), pero, tambin, recoger y revalorizar la experiencia de estructuras organizativas tradicionales, que no haban llegado a desaparecer a pesar del proceso de campesinizacin y sindicalizacin promovido desde la implantacin de la Reforma Agraria de 1953.

4. Utilizaremos la caracterizacin de Tierras Altas y Tierras Bajas para referirnos, en el primer caso, al altiplano y valles andinos, donde se encuentra asentada la mayora de la poblacin aymara y quechua, respectivamente y, en el segundo, a las vastas tierras del Chaco, el Oriente y la Amazona, que constituyen ms de los dos tercios del territorio nacional y constituyen los territorios histricos de una enorme diversidad de pequeos pueblos tnicos. 5. La ms importante, sin duda, el Katarismo expresado en el Movimiento Revolucionario Tupac Katari, eje de la fundacin de la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia, CSUTCB en 1979.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

Por su parte, los pueblos del Oriente, el Chaco y la Amazona, inician su visibilizacin no solo como actores polticos sino como parte de la sociedad boliviana a partir de la Marcha por el Territorio y la Dignidad (1990), cuando su principal organizacin matriz, la CIDOB6, adquiri verdadera capacidad de representacin e interpelacin ante el Estado y el conjunto de la sociedad. Un componente poco analizado del movimiento indgena, por tener una suerte de identidad hbrida, ha sido el movimiento colonizador, compuesto mayoritariamente por campesinos e indgenas de origen andino (quechuas y aymaras), asentados fundamentalmente en Tierras Bajas del Norte de Santa Cruz, Norte de La Paz y el Trpico de Cochabamba, en un proceso que se inici a mediados de los aos sesentas del siglo pasado. Componente fundamental del proceso de migraciones internas de las dcadas recientes7, los colonizadores constituyen el sector ms dinmico de la realidad agraria de la Bolivia del ltimo medio siglo. Pilares de la diversificacin productiva, asociados a los procesos agroindustriales y agroexportadores, los colonizadores han constituido el principal factor social en la ampliacin de la frontera agrcola histrica del pas, ocupando tierras vrgenes en parcelas bastante mayores a las que posean en sus tierras de origen, afectadas ya por la degradacin de siglos de aprovechamiento y la minifundizacin resultante de la reforma agraria. Dentro de este ltimo sector, se destaca un subsector muy especfico, el de los productores de hoja de coca del Trpico de Cochabamba y el Norte paceo, por la situacin especial de la coca en las polticas impuestas por la comunidad internacional, como parte de una estrategia global de redefinicin de la hegemona geopoltica de la principal potencia mundial. Esta situacin hizo que el movimiento cocalero, adems de las reivindicaciones locales propias que comparte con muchos otros sectores campesinos, indgenas y colonizadores, introdujera en su agenda un componente poltico de alcance internacional, que le ha dado un perfil diferenciado y lo ha obligado a definir un liderazgo y una estrategia local, nacional

6. Originalmente, Central Indgena del Oriente Boliviano, transformada luego en Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia. 7. En el fenmeno de las migraciones, que ha producido un verdadero cambio demogrfico y cultural en las ltimas dcadas, se deben destacar las migraciones campo-ciudad y aquellas entre una regin geocultural a otra. As, si a partir de los aos sesentas el fenmeno migratorio tena como rasgos distintivos el traslado de las reas rurales a las ciudades al interior de una misma regin geocultural, y la migracin rural-rural en el caso de la apertura de zonas de colonizacin y el traslado temporal del Occidente andino al Oriente amaznico de mano de obra para la zafra; en la actualidad, el principal contingente migratorio tiene su origen en la regin andina (rural o urbana) y como punto de destino la ciudad de Santa Cruz (y ya no las reas rurales de ese departamento) y, en cuanto a la migracin intraregional, el primer contingente de migrantes ha dejado de ser el de los jefes de familia que se insertaban en la economa urbana como peones de la construccin, ahora son los jvenes que tienen como destino principal las escuelas y las labores domsticas (Urioste, 2006: 23). El resultado de la situacin descrita es que entre los pueblos indgenas mayoritarios, del Quechua, que representa el 50% de la poblacin indgena del pas, un 50.5% de sus integrantes vive en el rea urbana, mientras que del Aymara, que constituye el 41.2% de la poblacin indgena nacional, el 59.3% es poblacin urbana (Molina Barrios, 2005: 47), lo que hace que la poblacin indgena constituya, en algunos casos, ms del 80% de la poblacin de las grandes urbes y, an en el caso de Santa Cruz, sobrepase ya el tercio de su poblacin.

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La participacin indgena en Bolivia: refundar en clave de pluralidad

e internacional, que fue la base del proceso que ha llevado hoy a su principal figura, Evo Morales, a la presidencia de la Repblica. Finalmente, mencionaremos al Movimiento de Trabajadores Campesinos Sin Tierra (MST), organizacin relativamente reciente, surgida a partir de la crisis del minifundio y la persistente ausencia de polticas consistentes de desarrollo rural8. Una ltima reflexin en cuanto a quines son los indgenas bolivianos tiene que ver con la poblacin que se autoidentifica como indgena y que habita en los centros urbanos del pas. Este contingente demogrfico constituye actualmente la mayora de la poblacin que se autoidentifica como indgena en el total nacional, por lo que Bolivia exhibe una curiosa condicin en la que coinciden los siguientes hechos: a) desde hace unas dos dcadas, la poblacin urbana pas a ser la mayora demogrfica del pas frente a la rural, constituyendo en la actualidad alrededor del 68%; b) la mayora de la poblacin boliviana (62%) se autoidentifica como perteneciente a alguno de sus pueblos indgenas u originarios; c) la mayora de la poblacin urbana se considera indgena, y d) la mayora de la poblacin indgena es, actualmente, urbana9. De esta situacin, sin embargo, no existe la suficiente conciencia ni en el Estado, ni en las organizaciones indgenas/campesinas, ni en el imaginario colectivo de la sociedad boliviana que, aunque en los ltimos aos se ha visto confrontada con el dato de su indigenidad estadstica, esta parece aludir a una realidad predominantemente rural y agraria. De hecho, aunque hoy se asumen como indgenas, indiferenciada, la mayor parte de los habitantes rurales del pas independientemente de su cauce organizativo, y, en consecuencia, que sea natural que sus demandas expresen y caractericen la parte ms visible de la demanda tnica, no ha sido sino hasta los sucesos sociopolticos de 2003, que el protagonismo popular de ciudades como La Paz y El Alto (de amplia mayora demogrfica indgena) manifest de manera explcita un componente tnico, recogiendo la demanda de los movimientos y organizaciones indgenas-campesinas de convocatoria a una Asamblea Constituyente como propia, elemento que permiti la generalizacin de esta demanda en la agenda poltica del pas, marcando la mayor inflexin poltica en la historia del protagonismo indgena. La Bolivia profunda se hace visible La creciente conciencia de la etnicidad como factor de exclusin ha llevado a los principales actores sociales tanto de las luchas campesinas como de los movimientos sociales urbanos, a incorporar en sus perfiles identitarios un incontestable componente tnico-cultural

8. Como resultado del proceso de Reforma Agraria iniciado en 1953, el Estado dot de tierras a los trabajadores de las ex haciendas y titul tierras comunitarias fundamentalmente del rea andina. Luego de medio siglo, las tierras tituladas individualmente han sufrido un proceso de subdivisiones que ha convertido a dichas propiedades en tierras sin capacidad de soportar un rgimen sostenible de produccin. En el presente se estiman en alrededor de 100 000 las familias campesinas que no poseen tierras o que las poseen de manera insuficiente. 9. Molina Barrios, 2005: 45.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

que, a partir de la ruptura de la centralidad minera como vanguardia histrica de las luchas sociales y polticas bolivianas, ha constituido el hilo del hilvn que explica el proceso de articulacin social y poltica que subyace a las transformaciones que ha vivido el pas en los ltimos aos. A este respecto, es indispensable resaltar que en el marco de la crisis orgnica que han arrastrado el Estado y la sociedad en este perodo, son dos los actores indgenas y campesinos que, de manera ms visible, han sido protagonistas relevantes de los cambios que ha experimentado el pas: por una parte, el movimiento cocalero10, y, por otra, los pequeos pueblos indgenas del Oriente, el Chaco y la Amazona, que fueron los primeros en enarbolar la bandera de la refundacin a travs del reclamo de una Asamblea Constituyente. En el primer caso, se trata del sector ms dinmico del movimiento popular boliviano, al que le toc resistir los embates de la poltica extranjera antidrogas, convocando tras de s al sentimiento nacional de defensa de la soberana y la dignidad nacional frente a la arbitrariedad y la imposicin fornea. En el segundo caso, fueron los pueblos orientales organizados en la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), los que marcharon, en 1990, por el reconocimiento de su Territorio y su Dignidad, poniendo en la agenda de la sociedad y el Estado bolivianos el debate sobre su diversidad cultural. Aquel evento marc significativamente los debates que pronto derivaron en la aprobacin de una reforma constitucional, que reconoci la naturaleza pluricultural y multitnica11 de la sociedad boliviana, la personera jurdica de los pueblos y comunidades campesinas e indgenas, sus derechos territoriales originarios y la jurisdiccin y competencia de las autoridades naturales para la resolucin de los conflictos en aplicacin de sus usos y costumbres, entre otros derechos colectivos12. Estas reformas a la Constitucin Poltica de Estado (CPE) abrieron el escenario para la aprobacin de otras leyes que aportan en la perspectiva del afianzamiento de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales de los pueblos indgenas. En un caso, la Ley de Participacin Popular13, municipaliz la totalidad del territorio nacional, desconcentr el 20% de la renta nacional a travs del Fondo de Co-Participacin Municipal y dio representacin con voz y voto a las comunidades campesinas e indgenas en la definicin de sus prioridades de desarrollo y la fiscalizacin de los recursos asignados para tal fin a los municipios, muchos de los cuales pasaron a tener autoridades indgenas, iniciando as una Escuela de Poder Local que no tena antecedentes en la historia del pas. Bajo esta nueva realidad jurdica y poltica, por ejemplo, las federaciones cocaleras tomaron el control de todos los municipios de su regin de influencia, como antesala de lo que sera la organizacin

10. Hace referencia a las 6 federaciones de productores de hoja de coca del Trpico de Cochabamba. 11. CPE, 1994: Art.1. 12. CPE, 1994: Art.171. 13. Ley 1551, 1994: Art. 2.

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de Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos y, luego, su transformacin en el partido que adoptaron bajo la sigla del Movimiento Al Socialismo (MAS)14. En otro caso, se aprob la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria15, cuyo principal propsito era el de corregir las dramticas distorsiones en que haba incurrido el proceso de Reforma Agraria iniciado en 1953, proponiendo el saneamiento de la propiedad agraria en funcin del respeto a la funcin econmica y social de la tierra, a partir del cual se redistribuyera este recurso entre los pueblos indgenas y las comunidades y familias campesinas sin tierra o con extensiones insuficientes para satisfacer sus necesidades bsicas16. A pesar de haber primado una lamentable falta de voluntad poltica para revertir a dominio del Estado, del latifundio improductivo y de que el proceso de saneamiento no ha cubierto ni el 15% de la superficie nacional, en los diez aos que lleva este proceso, se ha logrado la titulacin de cerca de cinco millones de hectreas distribuidas en unas setenta Tierras Comunitarias de Origen (TCO) de diversos pueblos indgenas, particularmente de las Tierras Bajas. Asociados a estos avances, se pueden tambin mencionar los alcances que en materia de acceso a los recursos naturales renovables y no renovables y los beneficios derivados de su aprovechamiento, contienen dos leyes tan emblemticas como la Ley INRA: Ley Forestal17, y la Ley de Hidrocarburos18. La primera de ellas, aprobada en el marco de las reformas adoptadas a mediados de la dcada pasada, establece los derechos exclusivos de los pueblos indgenas sobre los recursos forestales existentes en sus TCO, y su derecho preferente a aquellos existentes en otras reas con las que puedan tener una relacin de ocupacin histrica. En la segunda, derivada de la dinmica resultante de la Guerra del Gas (octubre 2003) y del referndum realizado sobre la poltica hidrocarburfera en julio de 2004, se establecen extensas provisiones no solo sobre las posibilidades de realizar o no actividades de exploracin y/o explotacin de recursos hidrocarburferos en tierras indgenas y campesinas, sino acerca de la participacin de los pueblos indgenas como beneficiarios del Impuesto Directo sobre Hidrocarburos (IDH) (art. 57), entre otras. Indgenas en el poder? Derechos indgenas en el limbo Aunque resulta evidente que, desde la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, en 1991, los pueblos indgenas han contado por primera vez con un espacio de legalidad para luchar por sus reivindicaciones, los desarrollos legales ms recientes comentados lneas arriba han

14. Esta pequea organizacin haba sido fundada a fines de los 80 por los disidentes de izquierda de la Falange Socialista Boliviana (FSB) sin haber alcanzado mayor significacin poltica hasta entonces. 15. Ley 1715 INRA, 1996. 16. En 40 aos, la Reforma Agraria distribuy alrededor de 40 millones de Has. de las cuales, nicamente 4 millones fueron entregadas a los campesinos, siendo la superficie restante la base de poder de la nueva oligarqua latifundista, principalmente asentada en las tierras del Oriente y la Amazona. 17. Ley 1700, 1996. 18. Ley 3058, 2005.

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resultado ms bien aleatorios y contradictorios, ilustrando ms la mediocre comprensin que los sectores dominantes han tenido de los pueblos indgenas como sujetos de derechos en la perspectiva de la construccin de un Estado genuinamente multitnico y pluricultural, que lo que podra ser una visin orgnica y de proceso desde la perspectiva de la mayora indgena de la poblacin boliviana. As, por ejemplo, a pesar de que la poblacin indgena constituye hoy la mayora de la poblacin urbana del pas, y de que la mayora de la poblacin indgena es urbana, los derechos reconocidos en el Artculo 171 de la Constitucin estn insertos en el captulo correspondiente al Rgimen Agrario y Campesino, limitando su potencial ejercicio al mbito rural y dejando el complejo proceso de reidentificacin cultural urbana sin ningn referente jurdico en el que apoyarse. Por otro lado, a pesar del importante empoderamiento prctico que represent para miles de comunidades campesinas e indgenas la Ley de Participacin Popular, esta, sin embargo, ignora la territorialidad indgena originaria e impone la divisin polticoadministrativa heredada de la Colonia, precisamente en un momento en que ante la ausencia real de Estado empezaba el proceso de reconstitucin de ayllus y unidades territoriales tradicionales en la regin andina y, en Tierras Bajas, se reclamaba el reconocimiento de la territorialidad ancestral propia de los pueblos orientales. No es casual, entonces, que el tema de las autonomas indgenas emerja hoy como uno de los temas centrales en el debate constituyente. En el caso de la Ley de Reforma Educativa19, con la que se busc instituir la Educacin Intercultural Bilinge (EIB), como respuesta a la falta de horizontalidad que histricamente ha tenido la poltica educativa en Bolivia, en los hechos y ms all del importante aporte que constituye el desarrollo de las teoras lingsticas particulares para una importante cantidad de lenguas indgenas y la experiencia de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPO), la Reforma se ha aplicado nicamente en el mbito rural, el componente de interculturalidad no ha avanzado en lo ms mnimo, y el bilingismo se ha reducido a un puente hacia la castellanizacin de los nios indgenas, muy en el marco de las polticas asimilacionistas del indigenismo de mediados del siglo pasado. En cuanto al reconocimiento de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO), el proceso de saneamiento, ms all de la ya comentada falta de voluntad poltica de los regmenes que tuvieron en sus manos aplicar la Ley INRA, privilegi el reconocimiento de los derechos de terceros en las reas demandadas, terminando por reconocer a favor de los pueblos demandantes los saldos muchas veces inconexos de dichas reas, rompiendo el concepto de tierras originarias como la fuente que sustenta los derechos territoriales de los pueblos indgenas. En el caso de Tierras Altas, el proceso ha tenido una orientacin y un ritmo totalmente diferentes, dado que aqu (a diferencia de Tierras Bajas) el proceso de reforma agraria (1953) haba reconocido los derechos de propiedad de familias y comunidades en
19. Ley 1565, 1994.

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favor de la poblacin originaria, por lo que, en este caso, la demanda de TCO ha apuntado principalmente al reconocimiento de unidades territoriales tradicionales, pero en la perspectiva de su constitucin en nuevos mbitos territoriales de gestin polticoadministrativa, en sustitucin de las provincias, secciones de provincia y cantones creados por el ordenamiento republicano sobre la divisin poltica heredada de la Colonia. Por lo dems, apuntaremos que el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO)20 (2003), creado con el propsito de promover la transversalizacin de la temtica indgena en el conjunto de las polticas gubernamentales, nunca pas de ser un Ministerio Sin Cartera, es decir, su existencia estuvo siempre marcada por la provisionalidad y la precariedad, y no logr romper con el sentido de la sectorializacin del tema en las polticas del poder ejecutivo21. Emergencia indgena, la insurreccin democrtica Con esta situacin como teln de fondo, y cansados del lento ritmo de atencin a sus demandas y el reiterado incumplimiento de los compromisos gubernamentales en todas las materias, los indgenas esta vez, de tierras altas y bajas volvieron a marchar hacia la sede de gobierno en 2002, reivindicando en esta ocasin la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Luego de la reiterada negativa, aduciendo que al no encontrarse tal extremo considerado en la CPE solo era posible introducir reformas parciales y limitadas del texto constitucional, en una actitud que grafica inapelablemente la vocacin democrtica de los pueblos indgenas, optaron por exigir que a travs de una reforma parcial se incorporara dicha figura en la Constitucin para que, una vez logrado esto, se concretara tal convocatoria. Sin embargo, fue necesario que el hasto popular con las polticas y la soberbia gubernamentales terminara expulsando del gobierno al presidente Snchez de Lozada, en jornadas que dejaron ms de setenta muertos en la llamada Guerra del Gas22, para llegar a definir un compromiso del sistema poltico con la ciudadana expresado en la denominada Agenda de Octubre, uno de cuyos puntos ms relevantes fue la convocatoria a la Asamblea Constituyente23.

20. Originalmente creado como Secretara Nacional de Asuntos tnicos (1993), se transform en Ministerio de Asuntos Campesinos y Pueblos Indgenas y Originarios (1997) y, posteriormente, en Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (2001). 21. El gobierno de Evo Morales ha suprimido este ministerio de la estructura del poder ejecutivo, precisamente, bajo la idea de introducir una visin de lo indgena en las polticas sectoriales del conjunto del gabinete. 22. As se denominaron los eventos acaecidos en octubre de 2003 como desaprobacin de la poltica hidrocarburfera del gobierno, que dieron como resultado la expulsin de G. Snchez de Lozada de la presidencia de la Repblica. Ya en el ao 2000 se haba registrado en Cochabamba la Guerra del Agua, que dio como resultado la expulsin de la empresa transnacional Bechtel, que se haba adjudicado la gestin de la empresa de aguas. 23. En las jornadas de octubre de 2003, el principal protagonista fue la poblacin de El Alto, ciudad en la que ms del 70% de sus habitantes se autoidentifican como aymaras.

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Bajo estas nuevas condiciones, se realizaron las elecciones municipales de diciembre de 2004 con una resonante victoria del MAS a nivel nacional, como antesala de lo que sera su triunfo arrollador en las elecciones generales celebradas un ao ms tarde24, resultado que se repiti en la eleccin de los miembros de la Asamblea Constituyente en julio de 200625. En esta dinmica, a partir de la conquista de la constitucionalizacin de la Asamblea Constituyente, las organizaciones indgenas y campesinas, sobreponindose a sus diferencias y divisiones, conformaron el denominado Pacto de Unidad, que agrupa en su seno a la totalidad de organizaciones de relevancia nacional y regional, a saber: CSUTCB, CIDOB, CONAMAQ, la Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia-Bartolina Sisa (FNMCB-BS), el Bloque Oriente (que rene a las Centrales de Pueblos tnicos de Santa Cruz y el Beni), el Movimiento Sin Tierra (MST) y la Asamblea del Pueblo Guaran (APG). Este Pacto de Unidad ha tenido desde su constitucin una activa labor, no solo vinculada a la convocatoria a la Asamblea Constituyente y la elaboracin de una propuesta sustantiva para que sea considerada por la Asamblea, sino tambin en otros temas tales como la Ley de Hidrocarburos, demostrando una slida capacidad de accin unitaria y sentando las bases de una nueva articulacin ideolgica y programtica desde la accin en el movimiento indgena y campesino. 2. Marco jurdico institucional electoral En el lapso de los ltimos diez aos (1995-2006) y como consecuencia de los significativos acontecimientos polticos descritos, la legislacin boliviana ha sufrido tambin cambios especficamente vinculados a la participacin indgena en los procesos electorales. La Constitucin Poltica del Estado Entre dichos cambios, la Constitucin Poltica del Estado, en su ltima reforma parcial (CPE, 2004), adems de institucionalizar las figuras jurdicas de la Asamblea Constituyente con potestad de modificar integralmente la CPE, el Referndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana, busc romper el monopolio de la representacin poltica en manos de los partidos polticos, reconocindoles a las Agrupaciones Ciudadanas y a los Pueblos Indgenas la facultad de participar como sujetos polticoelectorales en igualdad de condiciones con los partidos polticos, en los siguientes trminos:

24. Se trata de las elecciones adelantadas que fueron pactadas tras la renuncia del sucesor de Snchez de Lozada, Carlos D. Mesa (junio 2005), como parte de la solucin a la crisis institucional que instal provisionalmente como presidente de la Repblica al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodrguez, con el compromiso de convocar a la renovacin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en un plazo de 6 meses. 25. La aprobacin de la Ley de Convocatoria fue una de las primeras medidas adoptadas por el gobierno de Evo Morales, en cumplimiento de los compromisos de la Agenda de Octubre que asumi durante su campaa.

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Artculo 222. La Representacin Popular se ejerce a travs de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, con arreglo a la presente Constitucin y las leyes. Artculo 223. I. Los partidos polticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas que concurran a la formacin de la voluntad popular son personas jurdicas de Derecho Pblico. II. Su programa, organizacin y funcionamiento debern ser democrticos y ajustarse a los principios, derechos y garantas reconocidos por esta Constitucin. III. Se registrarn y harn reconocer su personera ante la Corte Nacional Electoral. IV. Rendirn cuenta pblica de los recursos financieros que reciban del Estado y estarn sujetos al control fiscal. Artculo 224. Los partidos polticos y/o las agrupaciones ciudadanas y/o pueblos indgenas, podrn postular directamente candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, Constituyentes, Concejales, Alcaldes y Agentes Municipales, en igualdad de condiciones ante la Ley, cumpliendo los requisitos establecidos por ella. Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas En consonancia con esta nueva disposicin constitucional, el Congreso promulg en el mes de julio de 2004 la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, normando los artculos de la CPE arriba mencionados. En este caso, la Ley se limita a garantizar a las nuevas formas de intermediacin electoral los mismos derechos y obligaciones que los reconocidos a los partidos polticos, obligando a las Asociaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas a funcionar como si fueran partidos polticos y vaciando de sentido y contenido el reconocimiento que hace la propia CPE en su Artculo 171 de los derechos econmicos, sociales y culturales de los pueblos indgenas y de sus costumbres e instituciones. Estos derechos y deberes son ratificados y precisados en el Cdigo Electoral (Ley 1984 y reformas parciales sucesivas, 1999-2005). Entre las disposiciones ms relevantes en lo que tiene que ver con los pueblos indgenas, esta Ley contiene las siguientes: Artculo 5 (Pueblos Indgenas). Los Pueblos Indgenas son organizaciones con personalidad jurdica propia reconocida por el Estado, cuya organizacin y funcionamiento obedece a los usos y costumbres ancestrales. Estos pueblos pueden participar en la formacin de la voluntad popular y postular candidatos en los procesos electorales, en el marco de lo establecido en la presente Ley, debiendo obtener su registro del rgano Electoral.

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Artculo 6 (Intermediacin de la Representacin Popular). La intermediacin de la representacin popular se ejerce a travs de los Partidos Polticos, Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas con registro por el rgano Electoral, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece la presente Ley, el Cdigo Electoral y la Ley de Partidos Polticos, segn corresponda. Artculo 7 (mbitos Electorales). Los mbitos de representacin popular, son los siguientes: 1. El mbito constitucional para la eleccin de Constituyentes; en el que se postularn candidatos de acuerdo a Ley expresa de convocatoria para la Asamblea Constituyente. 2. El nivel nacional; en el que se postularn candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados. 3. El nivel de circunscripciones uninominales; en el que se postularn candidatos a Diputados Uninominales. 4. El nivel municipal; en el que se postularn candidatos a Alcaldes, Concejales Municipales y Agentes Municipales. (...) Artculo 23 (Reconocimiento). A fines electorales, los Pueblos Indgenas debidamente constituidos y reconocidos ante las instancias correspondientes26, podrn participar en los procesos electorales nacionales, de diputados uninominales, municipales y/o Constituyentes, con el solo cumplimiento de los siguientes requisitos formales para su acreditacin: 1. Certificacin de su condicin de Pueblo Indgena por rgano competente. 2. Relacin nominal de las autoridades comunales y/o dirigentes que representan al pueblo, segn sus normas tradicionales, los mismos que sern su representacin legal y asumirn responsabilidad solidaria y mancomunada ante los rganos Electorales y de Control Fiscal. 3. Los smbolos que representan al Pueblo Indgena.

26. El reconocimiento de la Personera Jurdica de los pueblos y comunidades indgenas y campesinas est normado por la Ley de Participacin Popular (1994) en su Artculo 5 (Registro de la Personalidad Jurdica): El registro de la personalidad jurdica de las comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales en la Seccin de Provincia, se har segn la jurisdiccin, mediante Resolucin de la Prefectura o Subprefectura, en favor de la Organizacin Territorial de Base que presente documentos comunitarios tales como libros de actas, actas de asambleas, acta de posesin que designe a sus representantes o autoridades, y/o Estatutos o Reglamentos respectivos, de acuerdo a la naturaleza del peticionante, y previa Resolucin afirmativa del Concejo o Junta Municipal correspondiente. Cumplidos los requisitos establecidos precedentemente, la autoridad administrativa competente no podr negar el registro, siendo responsable de cualquier accin u omisin que incumpla lo establecido en el presente artculo.

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Artculo 24 (Prohibicin). Ningn ciudadano miembro de un Pueblo Indgena est obligado a participar del mismo con fines electorales. Las autoridades y representantes de los Pueblos Indgenas no podrn obligar a sus miembros a firmar libros de registro. Artculo 25 (Cantidad Mnima). Los Pueblos Indgenas que pretendan participar en procesos electorales nacionales, de circunscripciones uninominales o municipales, debern cumplir con los mismos requisitos establecidos en el Artculo 11 de la presente Ley27. Artculo 26 (Usos y Costumbres). Bajo los principios de la tradicin oral, los Pueblos Indgenas que no contaran con normas escritas que rijan su organizacin solicitarn, ante el rgano Electoral, el reconocimiento expreso de sus usos y costumbres como instancias de legitimacin para la postulacin de candidatos. Del anlisis de estos artculos, se puede concluir que en el reconocimiento de estos derechos polticos a los pueblos indgenas se incurre en contradicciones conceptuales evidentes, que pueden ser comprensibles dada la vocacin monocultural del Estado boliviano y el marco de indefiniciones que an rige esta materia en el derecho, tanto nacional como internacional, pero son inaceptables desde el punto de vista del proceso poltico que origina dichas reformas jurdicas. Veamos: Mientras por un lado se reconocen los usos y costumbres, tradiciones e instituciones de los pueblos indgenas, por otro se les obliga a: elegir autoridades que no les son propias, en jurisdicciones que les son ajenas y que rompen las territorialidades ancestrales que han pervivido hasta el presente. Al menos en las TCO se debera reconocer la unidad entre tierra-territorio-organizacin sociopoltica, como lo establece el Convenio 169, que es ley de la repblica desde 1991; desconociendo la naturaleza consensual y asamblearia de los mecanismos tradicionales de decisin comunitarios y, finalmente, pretendiendo que compitan en igualdad de condiciones sujetos cuya naturaleza es radicalmente diferente. La Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente Paradjicamente, habiendo sido los pueblos indgenas los que abrieron el camino de la refundacin con sus marchas y movilizaciones por la Asamblea Constituyente, y ocupando la presidencia por primera vez en la historia un prominente lder social de ascendencia aymara, respaldado por una cmoda mayora parlamentaria, el Congreso aprob por unanimidad una Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente (LECAC, 2006),

27. Dicho artculo establece un nmero mnimo de firmas equivalente al 2% de los votos vlidos emitidos en la ltima eleccin en la circunscripcin de referencia.

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dejando en el camino las propuestas elaboradas a lo largo de los dos aos que precedieron a la aprobacin de tal ley por parte de las organizaciones indgenas. Estas propuestas tenan como rasgo comn la demanda de reconocimiento de circunscripciones especiales indgenas, que permitieran a los pueblos pequeos que an no constituyen mayora en sus circunscripciones regionales tener presencia y hablar con voz propia en la Asamblea Constituyente, eligiendo a sus representantes a travs de sus usos y costumbres y no a travs de la competencia electoral, en un sistema que dice garantizar el pluralismo poltico e ideolgico pero no garantiza el pluralismo cultural, cuando en realidad es este el meollo del proceso de refundacin. De esta manera, mientras se asegur a los partidos polticos que aunque salieran cuartos en sus respectivas circunscripciones departamentales lograran tener representacin en la Asamblea, se mezquin a los pueblos indgenas contar con una representacin propia y legtima para pactar su pertenencia al nuevo Estado, a pesar de que su presencia no hubiera contado en ningn caso con poder de veto alguno. Esta situacin puede encontrar diversas explicaciones, a saber: La impugnacin de la posibilidad de circunscripciones indgenas por parte de los sectores ms conservadores, temerosos de alentar una visin secesionista basada en la confrontacin tnica y denunciando la eventualidad de que los indgenas tuvieran una doble representacin (una tnica y otra poltica), que les otorgara una ventaja frente a la poblacin no indgena. La determinacin de impedir la manipulacin de los actores del viejo sistema poltico desplazados del poder, que haban estado activa o pasivamente apelando a diversos recursos para resistir la convocatoria a la Asamblea Constituyente y que, a ltimo momento, buscaron abanderar las demandas de representacin indgena, intentando introducir una cua entre el MAS y las organizaciones indgenas. Los acuerdos polticos pragmticos entre el MAS y las organizaciones indgenas (Pacto de Unidad, CIDOB), al calor de la nueva perspectiva de construccin de una nueva hegemona indgena popular que podra garantizar una cuota no total pero significativa de representacin a la mayora de los pueblos a travs de las listas del MAS. Sin embargo, no es menos evidente que en algunos crculos dirigenciales del MAS pudo haberse impuesto la visin reduccionista y homogeneizante que subordina las diferencias tnicoculturales a la resolucin de una contradiccin principal propiciada por una visin ideolgica ms clasista y/o nacionalista, ignorando o posponiendo, una vez ms, lo que constituye innegablemente uno de los factores de exclusin social, cultural y poltica ms evidentes a lo largo de la historia boliviana28.

28. A pesar de haber respaldado el MAS durante la campaa electoral la propuesta del Pacto de Unidad, el proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo excluy desde un principio la posibilidad de reconocer las circunscripciones indgenas, por lo que este no constituy un factor de negociacin con la oposicin conservadora para obtener los dos tercios requeridos para la aprobacin de la LECAC.

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Esta situacin est evidenciando la ausencia ms all de lo proclamado en el Artculo 1 de la CPE desde 1994 y las dificultades que an se confrontarn para la construccin de un Estado Pluricultural, que reconozca, respete, proteja y promueva la diversidad cultural, como un atributo que le confieren los pueblos indgenas y originarios que habitan su territorio desde antes de la fundacin de la Repblica y constituyen hoy ms del 60% de su poblacin actual; es decir, un Estado que reconozca las diversas formas de organizacin social, de ordenamiento territorial y administrativo y de gestin poltica, entre otras, que se desprenden de su diversidad intrnseca. Este y no otro es el trasfondo profundo del reclamo de la refundacin demandada por los pueblos indgenas a la Asamblea Constituyente; es decir, la forja de un Pacto de Pertenencia a un nuevo proyecto de pas, que haga posible el Pacto de Convivencia sobre el que se edifique el Estado de Derecho que Bolivia no ha conocido desde su fundacin, a partir del reconocimiento y ejercicio real del primer derecho consagrado para todos los pueblos en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos: el de determinar libremente su condicin poltica y sus opciones de desarrollo econmico, social y cultural29. El marco institucional En cuanto a la institucionalidad que rige los procesos electorales en Bolivia, a partir de un histrico acuerdo de la totalidad del sistema poltico se constituy un Poder Electoral genuinamente autnomo a partir de 1991, con la eleccin de Cortes Nacional y Departamentales Electorales, integradas por ciudadanos independientes que gozaran de un amplio reconocimiento por su probidad, a travs de la eleccin de sus miembros por dos tercios del Congreso. El Cdigo Electoral confiere a los organismos electorales las facultades no solo de organizar los procesos electorales sino tambin de reconocer y acreditar a los sujetos electorales (partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas), de mantener el padrn de electores al da y de garantizar tambin la actualizacin permanente del Registro Civil, adems de funciones de educacin e informacin ciudadana que han venido cumpliendo con regular amplitud e idoneidad. El marco institucional que se ha ampliado con la reforma constitucional de febrero de 2004, tiene como particularidades las siguientes: 1. Reconoce a los Pueblos Indgenas como sujetos polticoelectorales, con facultades para concurrir a la formacin de la voluntad popular en igualdad de condiciones con los partidos polticos y las agrupaciones ciudadanas. Comentario: Este reconocimiento, con el que se busca permitir a pueblos y comunidades indgenas contar con candidaturas propias sin tener que recurrir como ocurra hasta entonces al
29. Naciones Unidas, 1966.

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patrocinio de algn partido poltico enfatiza, sin embargo, en la igualdad de condiciones con los partidos y las agrupaciones ciudadanas, obligando a los pueblos indgenas a actuar de una manera ajena a su propia naturaleza, lo que se traduce nicamente en una opcin ms para ampliar la pluralidad de candidaturas, y no en un reconocimiento a las instituciones y formas tradicionales de autoridad que, por siglos, han mantenido los pueblos indgenas, s en los mecanismos para su constitucin y/o renovacin, lo que dara verdadera pluralidad institucional y normativa al Estado boliviano. De hecho, las formas tradicionales de organizacin indgena conjugan las dimensiones poltica, jurdica, econmica, social y ritual, garantizando una gestin de carcter holstico sobre el conjunto de esferas de responsabilidad social. Estas formas han subsistido particularmente en el caso de los pueblos andinos30, en los que a pesar de las adecuaciones efectuadas desde tiempos coloniales, se ha preservado el sistema de rotacin de cargos y el Thaki31 en que se plasman los valores de servicio a la comunidad, reciprocidad y complementariedad que organizan la vida en las comunidades, ayllus y markas. Esta situacin ha obligado a mantener formas paralelas de organizacin, unas orientadas ms a la dinmica interna de las comunidades y, la otra, a la negociacin con las estructuras gubernamentales y estatales que, en el pasado, se tradujeron en las formas organizativas del sindicalismo campesino y, a partir de la Ley de Participacin Popular (LPP), en las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y las instituciones municipales de inspiracin republicana/occidental, que han administrado los recursos que el Estado descentraliz a favor de estos nuevos mecanismos32 de gestin territorial del desarrollo local. A pesar de ello, en los ltimos aos es ostensible la dinmica de recuperacin y reconstitucin de ayllus, comunidades y otras estructuras tradicionales de organizacin sociopoltica y territorial que se ha venido dando a lo largo y ancho del territorio nacional, motivada por las reformas constitucionales que reconocen la personera jurdica de pueblos y comunidades campesinas e indgenas, sus usos y costumbres, as como sus derechos territoriales33. En ese contexto, la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, y la normativa derivada que venimos comentando, a pesar de las ventanas que deja abiertas, han perdido la oportunidad de profundizar en esa perspectiva, y han optado por mantener el monolitismo institucional y jurdico del actual Estado boliviano, dejando cualquier posibilidad de enmienda librada a las decisiones que la Asamblea Constituyente pueda adoptar en esta materia.

30. Fernndez Osco, 2004. 31. Camino en aymar, que hace referencia al conjunto de cargos que una persona debe completar a lo largo de su vida como servicio/retribucin a su comunidad. 32. Hasta la Ley de Participacin Popular (1994), los municipios en el rea rural eran prcticamente inexistentes y carecan de asignacin presupuestaria alguna. 33. CPE, 1994, Art. 171.

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2. En el proceso poltico reciente, solo se han modificado las circunscripciones electorales a partir de la presin de las elites regionales, que han tomado en cuenta solo argumentos demogrficos, y no as la distribucin geocultural de la poblacin boliviana. Comentario Una de las expresiones ms flagrantes de la inadecuacin de las formas institucionales del Estado boliviano es su actual divisin polticoadministrativa. Dicha divisin establece departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones, y, desde 1994, se le aadieron circunscripciones uninominales para la eleccin de la mitad de los miembros de la Cmara de Diputados. Si en el primer caso las divisiones entre unos departamentos, provincias, secciones y cantones y otros, se explicaban por los mapas diseados por el poder polticoeclesial desde la poca virreinal, que la repblica hered y proyect en funcin de los intereses del poder criollo beneficiario de la independencia de la corona espaola, en el segundo, la divisin entre una circunscripcin y otra es un artificio estrictamente atribuible a la ciencia informtica, tratando de segmentar los territorios de departamentos y ciudades en funcin de porciones razonablemente equivalentes de poblacin, lo que ha sido posible nicamente en virtud de acuerdos polticos pactados al interior del sistema poltico. Sin embargo, ninguno de los mbitos de la territorialidad republicana se compadece de la territorialidad sociopoltica originaria que, por lo dems, ha mantenido una vigencia subterrnea innegable. Antes bien, en todo caso, se ha buscado asimilar dicha territorialidad originaria a las formas de gestin municipal, como en el caso de los Distritos Municipales Indgenas reconocidos en la LPP, como una suerte de apndices o protectorados de los municipios a los que pertenecen. En el caso de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO), si bien el Estado ha titulado importantes superficies de tierra a favor de comunidades y pueblos indgenas, en ningn caso ello ha implicado el reconocimiento de las estructuras sociopolticas que gobiernan estas nuevas circunscripciones territoriales. Por otra parte, como ya se tiene apuntado, la demanda de reconocimiento de Circunscripciones Especiales Indgenas en el proceso de la Asamblea Constituyente, cay en saco roto en el momento de aprobarse la Ley de Convocatoria. En este contexto, se deja en manos directamente de la Asamblea Constituyente la aleatoria posibilidad de un futuro reconocimiento de las estructuras de gestin territorial y de autoridad sociopoltica de los pueblos indgenas, as como la de una representacin autnoma en el seno de los poderes pblicos nacionales.

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3. La participacin electoral indgena se encuentra ms limitada por dificultades de acceso (padrn) que por problemas de informacin y/o capacitacin. Comentario: Tal como se ha evidenciado en la prctica, los ndices de participacin electoral de la poblacin indgena se han visto limitados por razones estructurales tales como la dificultad de acceder al registro civil, la carnetizacin y el empadronamiento electoral, que constituyen temas de Estado y que demandan medidas radicales y urgentes en dos sentidos: a) cerrar la brecha actualmente existente que separa a la poblacin indocumentada34 del ejercicio de sus derechos ciudadanos, y, b) establecer un mecanismo que provea de una solucin estable y permanente al tema de la documentacin. En el primer caso, se trata de una accin concertada entre todas las instituciones que intervienen en el proceso de registro y documentacin ciudadana, lo que pasa por la necesaria simplificacin de los procedimientos y la racionalizacin de las bases de datos existentes. Dado el hecho de que las dificultades en este caso estn directamente vinculadas a la dispersin de la poblacin, en el segundo caso, la solucin a largo plazo de este problema tendr que nutrirse de la capacidad existente y reproducirse en las propias comunidades e instituciones locales para evitar tener que acudir a campaas especiales cada vez que toca organizar una eleccin. 4. Finalmente, apuntaremos el hecho de que a pesar de las dificultades y limitaciones anotadas, la participacin indgena en las diversas esferas de la vida institucional del pas se ha ido ampliando de manera consistente, no solo ya en los cargos electivos, en los que en el parlamento y/o los concejos municipales la presencia indgena refleja cada vez ms la composicin tnicocultural de la sociedad boliviana, sino tambin y particularmente a partir de la asuncin del gobierno por el primer presidente indgena de la historia en el seno del gobierno y las reparticiones autrquicas del Estado, en donde se ha empezado a romper la barrera de exclusin que impeda o limitaba el acceso de personas indgenas a cargos de responsabilidad pblica. Comentario: Un elemento que se debe tomar en cuenta para explicar este fenmeno es la escuela por la que muchos de los actuales funcionarios indgenas han transitado en las organizaciones sociales (indgenas, sindicales, vecinales y otros movimientos sociales), organizaciones civiles, ONG, centros acadmicos, etc., pero tambin la experiencia que han ganado en la arena de la administracin pblica a partir de la vigencia de la LPP, cuando adems de la

34. El ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda contabiliz a ms de 700 000 personas bajo la categora de indocumentados absolutos. La Corte Electoral, titular del servicio de Registro Civil, ha promovido hasta ahora campaas de alcance limitado para tratar de resolver esta situacin.

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presencia de las organizaciones comunitarias35 en los Comits de Vigilancia y la creacin de Distritos Municipales Indgenas, muchos de los cuadros indgenas empezaron a ejercer como alcaldes y muncipes, asumiendo responsabilidades administrativas impensables hace solo unos aos atrs. En todo este anlisis no hay que perder de vista que, por el peso absoluto y relativo de la poblacin indgena en Bolivia, las experiencias son realmente heterogneas y diferenciadas, como heterogneo y diferenciado es el propio mosaico de la poblacin indgena. As, en las regiones en que ella constituye una amplia y slida mayora, es posible encontrar una presencia indgena mucho ms amplia y diversificada en los diversos papeles polticos y administrativos, mientras que en el caso de los pequeos pueblos que viven en condiciones de mayor aislamiento y vulnerabilidad, sus posibilidades de acceso y formacin han sido considerablemente ms reducidas. Con estas consideraciones, podemos concluir afirmando que en el actual momento, los pueblos y el movimiento indgena se han planteado dar un salto cualitativo y cuantitativo en cuanto a su participacin en los mbitos polticos e institucionales del pas, modificando irreversiblemente el mapa sociocultural del Estado y proponiendo tambin un nuevo tipo de relacin intercultural, ms horizontal y dignificante con el conjunto de la sociedad boliviana. 3. La participacin poltica indgena En el marco temporal de la ltima dcada, se han registrado las siguientes elecciones: 1994: elecciones municipales (primeras bajo la vigencia de la LPP). 1997: elecciones generales. 1999: elecciones municipales. 2002: elecciones generales. 2004: elecciones municipales (primeras bajo el reconocimiento de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas como sujetos electorales). 2005: elecciones generales. 2006: eleccin de Asamblea Constituyente y Referndum Autonmico. Teniendo en consideracin que hasta la reforma constitucional de 2004 la accin polticoelectoral estaba reservada exclusivamente para los partidos polticos, las organizaciones, lderes y pueblos indgenas abrieron un espacio de interlocucin y alianza con dichas

35. En un primer momento se las incorpora genricamente como Organizaciones Territoriales de Base (OTB), aunque luego se enmienda parcialmente la Ley de Participacin Popular, estableciendo claramente el reconocimiento de las organizaciones comunitarias bajo sus diversas denominaciones histricas (Sindicatos Centrales y Subcentrales Agrarias, Ayllus, Tentas, Centrales Indgenas, etc.).

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instituciones con miras a acceder al poder del Estado, particularmente a partir de la vigencia de la LPP que cambi el mapa poltico del pas por la va de la municipalizacin del conjunto del territorio nacional. De esta manera, se puede afirmar que a partir de 1994 cambi la fisonoma poltica del pas, aunque con una marcada diferencia entre los procesos locales y los nacionales. El poder local se convirti en algo al alcance de quienes haban vivido al margen de la preocupacin del Estado toda una vida. Se reconocieron 311 municipios con jurisdicciones urbanorurales y, adems de los representantes electos (alcaldes y concejales), se reconoci e institucionaliz la participacin de todas las comunidades locales en los Comits de Vigilancia, instancias formales con facultad de disear y aprobar los planes de desarrollo municipal e, incluso, de llegar a pedir al Senado el congelamiento de las cuentas del municipio en caso de que el Ejecutivo hiciera uso arbitrario de los recursos asignados. Adicionalmente, la LPP reconoci los Distritos Municipales Indgenas (DMI), en los que el alcalde municipal poda designar a un Subalcalde miembro de la comunidad con ciertas facultades ejecutivas delegadas. Este mecanismo funcion con relativo xito en algunas regiones indgenas particularmente del Oriente, sin embargo, no logr generalizarse como podra suponerse, debido al celo con que las comunidades aspiran a preservar su independencia frente a un poder municipal partidizado. Con todo, bajo el rgimen de la LPP se dio una verdadera eclosin de la participacin indgena en los procesos municipales, a travs de los ms variados procedimientos y modalidades, desde la simple cooptacin hasta la negociacin mltiple hecha por algunas organizaciones campesinas e indgenas con diversos partidos, para asegurarse simpatas aparte no solo su acceso al gobierno municipal sino su pleno control, por la va de garantizar que tanto los miembros oficialistas como los opositores en los gobiernos municipales provinieran de las filas de las propias comunidades, evitando que fueran impuestas por los partidos figuras exgenas sin arraigo local. Muchos y muy importantes estudios se han realizado desde entonces para intentar comprender la dinmica de la participacin indgena en los gobiernos municipales. Uno de los ms completos36 utiliza datos del ltimo censo (2001) y los cruza con los resultados de una encuesta aplicada a una muestra de 1622 alcaldes y concejales (1036 hombres y 586 mujeres) pertenecientes a una seleccin de 242 de los 314 municipios que existan en las elecciones municipales de 1999, y da cuenta de que ... en conjunto, dos tercios (65%) de nuestros alcaldes y concejales titulares o suplentes se autoidentifican como originarios de algn pueblo indgena y el otro tercio no. Pero el anlisis ms fino indica que entre los primeros hay un 23% con etnicidad alta, otro 21% con etnicidad media y un 20% con etnicidad discursiva; y entre los segundos, un 11% tienen una etnicidad velada, quedando slo una cuarta

36. Alb y Quispe, 2004.

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parte del total (25%) como plenamente no indgena, de acuerdo a los tres indicadores37 que hemos seleccionado. Otros datos importantes del mencionado estudio sealan que ... los grupos de etnicidad alta y media conforman juntos ms de la mitad de los alcaldes y concejales en todos los departamentos andinos, salvo en Chuquisaca. Hay tambin una creciente concentracin de etnicidad media y alta en los municipios ms pobres y marginales (68%) y en los ms chicos, con menos de 5000 habitantes (59%); esta disminuye de manera sistemtica a medida que aumenta la dotacin municipal para satisfacer sus necesidades bsicas y que aumenta su poblacin. En cuanto al anlisis de gnero, en conjunto, la proporcin de hombres y mujeres es semejante en los diversos grados de etnicidad, sin embargo, el porcentaje de mujeres en los gobiernos municipales aumenta cuando estas son jvenes, de nias aprendieron a hablar en castellano y afirman incluso no saber ninguna lengua originaria. La interpretacin que se colige es que en los municipios rurales ms pobres, las mujeres han quedado mucho ms circunscritas a sus ineludibles actividades de sobrevivencia en torno al hogar y su economa, con menos acceso a la educacin ms all de la primaria y a actividades extra como las que supone un cargo pblico municipal. No es, por tanto, una restriccin cultural sino derivada de su mayor pobreza. Atendiendo a la distribucin de cargos entre hombres y mujeres en los gobiernos municipales, se observa que las mujeres ocupan fundamentalmente espacios como concejales suplentes (69%), mientras que entre los titulares nicamente el 35% de ellas llegan a estos cargos y, entre los cargos ejecutivos, los hombres copan el 86% de las presidencias de concejo y el 92% de las alcaldas. Estas cifras estn mostrando que de no ser por la accin afirmativa introducida en la Ley de Cuotas, que establece un 30% de candidatas mujeres en las listas, la participacin femenina en la representacin poltica es tan limitada entre la poblacin indgena como entre la no indgena, lo cual explica que aunque el factor tnico est avanzando por su propio peso sin necesidad de cuotas, en el caso de la participacin de la mujer se requiere revertir su desventaja histrica por la va de acciones sostenidas de discriminacin positiva.

37. Los indicadores mencionados se refieren a construcciones realizadas a partir de las respuestas a tres preguntas: 1) Lengua en que aprendi a hablar, 2) Naci en comunidad rural o equivalente y 3) Se siente miembro de un pueblo originario; estableciendo un ndice de etnicidad alta a quienes se autoidentifican como pertenecientes a alguno de los pueblos originarios del pas, aprendieron a hablar en una lengua indgena y nacieron en una comunidad rural; el ndice de etnicidad media describe a quienes se autoidentifican indgenas, nacieron en una comunidad pero no aprendieron a hablar en una lengua indgena, o bien, a quienes se autoidentifican, aprendieron a hablar en una lengua originaria pero no nacieron en una comunidad rural; la etnicidad velada corresponde a quienes, a pesar de haber aprendido a hablar en una lengua indgena o haber nacido en una comunidad rural, no se autoidentifican como indgenas y, finalmente, la etnicidad discursiva corresponde a quienes no hablan ni hablaron nunca una lengua indgena pero se autoadscriben a un pueblo indgena. En este grupo se puede encontrar una gama de personas que van desde el indigenista de moda hasta migrantes de 2, 3 o 4 generacin que han perdido el uso de la lengua en su mbito familiar pero que se consideran plenamente identificados con sus orgenes.

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En cuanto a los partidos polticos que postularon a candidatos indgenas, a pesar de que los datos disponibles (eleccin municipal de 1999) corresponden a una situacin que ha cambiado drsticamente, estos son expresivos de la afirmacin precedente sobre la bsqueda de la poblacin indgena de espacios de expresin y participacin poltica a travs del sistema de partidos existente. As, los tres principales partidos (MNR, MIR y ADN) se llevaron el 48% de la votacin, consiguiendo obtener cerca del 60% de los concejales electos y, dentro de ellos, tambin la mayor cantidad de indgenas en cualquier grado de etnicidad (53,8% del total de muncipes electos con alto grado de etnicidad) aunque, por el mismo motivo, los que eligieron el mayor nmero de alcaldes y concejales no indgenas. En dicha eleccin particip por primera vez el MAS y obtuvo apenas el 3% de la votacin, aunque ya exista el antecedente de participacin del movimiento cocalero (su base constitutiva original) bajo otros auspicios. A pesar de que su votacin absoluta fue baja, comparti con otras fuerzas Movimiento Bolivia Libre (MBL) y Partido Comunista de Bolivia (PCB) la caracterstica de una votacin regionalmente consolidada, con un fuerte perfil progresista y con una etnicidad superior al 80%. Como ya hemos apuntado, el devenir de la crisis poltica boliviana en los aos posteriores explica cmo, en tres aos, el MAS de Evo Morales pas de ese 3% de 1999 al 21% obtenido en las elecciones generales de 2002 (situndose a solo 1.5% de diferencia de la primera fuerza, el MNR) y, de ah, al 54% obtenido en las ltimas elecciones generales (diciembre de 2005). Otra expresin indgena significativa, el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), liderado por el ex lder de la CSUTCB, Felipe Quispe, obtuvo un histrico 6.8% en 200238, mientras que en las ltimas elecciones, apenas lleg a remontar el 2%, no logr elegir ni un solo representante y perdi su personera jurdica. Entre estas dos ltimas elecciones ocurri la reforma constitucional que rompi el monopolio de representacin de los partidos polticos, bajo la cual se realizaron las elecciones municipales de diciembre de 2004 en las que el MAS baj a un 18.5%, pero se situ ya como la primera fuerza poltica del pas (la segunda, MNR, apenas lleg al 8%). El resultado neto de la reforma mencionada se puede describir como de una dispersin masiva del voto entre ms de 400 organizaciones (entre 19 partidos, 346 agrupaciones ciudadanas y 59 pueblos indgenas)39. Otro resultado de esta reforma, aunque muy modesto, fue el incremento del margen de participacin ciudadana, pasando del 60% de las anteriores elecciones municipales al 63.3%. En cuanto a los resultados como tales, se puede observar que los partidos polticos se quedaron con el 69.38% de la votacin, eligiendo al 76.77% de los concejales del pas; las agru38. La votacin del MIP se concentr principalmente en provincias del altiplano paceo y en bolsones radicales de poblacin aymar. 39. Romero, 2005: 25.

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paciones ciudadanas obtuvieron el 28.75% de los votos y el 17.48% de los concejales y los pueblos indgenas, con el 1.87% de los votos se hicieron del 5.75% de las concejalas40. Estos datos, sin embargo, pueden resultar engaosos, no solo por el hecho de que la poblacin indgena una vez ms apost a varias opciones (partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas) haciendo que, probablemente, la composicin de los concejales y alcaldes electos no vare significativamente con relacin a la estudiada por Alb y Quispe en las elecciones de 1999, sino que atendiendo tambin a la naturaleza de las agrupaciones ciudadanas inscritas; muchas de ellas tienen un perfil identitario que podra calificar mucho mejor para la categora de pueblos indgenas (p.e. Movimiento Comunero Quechua Martn Uchu, Revolucin Cocalera Yungas, Poder Local Comunitario, Corque Marka al Progreso, Poder de Unidad Campesina, Macha Jake, La Joya Marka, Poder Comunal Padcaya, Grupo Aymara Socialista, Unin Qhamacha, Ma Machaq kantati Markasataki, Instrumento Desarrollo Aymara y otras decenas); y, finalmente, porque la mayora de municipios indgenas no optaron por ser representados por candidaturas de Pueblos Indgenas; as que a pesar de casos en los que hubo una clara decisin de construir colectivamente expresiones orgnicas genuinamente representativas (casos de los Ayllus de Oruro, Potos y varias regiones de La Paz o de los cabildos moxeos del Beni), en otros, una sigla indgena sirvi para que algn candidato popular ganase votos sin que se observara detrs suyo ningn tipo de organizacin ni estructura reconocible como indgena, como en el caso paradjico de la nica victoria alcanzada por la CIDOB (organizacin matriz de los pueblos indgenas de Tierras Bajas, que se present en 18 municipios de 5 departamentos) en la localidad altiplnica de Charaa, fronteriza con Chile41. En trminos absolutos, ms de la mitad de las agrupaciones ciudadanas no logr elegir un solo concejal y perdi su personera, y una treintena de ellas no lleg siquiera a los 100 votos, mientras que los pueblos indgenas, a pesar de que 2 de cada 3 candidaturas lograron elegir al menos a un concejal, ninguno de ellos logr configurar una tendencia nacional o regional que superara la dimensin estrictamente local o la convocatoria del candidato. Por otra parte, otro dato que puede colegirse de los resultados mencionados es la inadecuacin, no solo de las formas de organizacin y participacin electoral frente a las formas tradicionales de organizacin y autoridad indgenas, sino la de la territorialidad republicana frente a la territorialidad originaria que, a pesar de 180 aos de historia republicana, ha pervivido de manera subterrnea en un conflicto, la mayor de las veces no manifiesto, con las formas institucionales legalmente consagradas. Del anlisis de la informacin proporcionada por el INRA, se establece que de las ms de 104 TCO legalizadas, en trmite o inmovilizadas, solo un tercio calza con los lmites municipales; otro tercio se encuentra entre dos municipios, y las dems en tres o ms.

40. Romero, 2005: 89. 41. Romero, 2005: 84.

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Con todo, a pesar del poco exitoso nacimiento de estas nuevas opciones electorales, dicha eleccin marc un camino sin retorno a la debacle del viejo sistema de partidos, planteando la necesidad irreversible de una renovacin de las formas organizativas, los espacios representativos, los liderazgos y los proyectos nacionales. La situacin descrita pone en evidencia la artificialidad ya comentada de la reforma constitucional que ampla la participacin polticoelectoral a agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, planteada ms como un afn de supervivencia del sistema poltico, que como una medida tendiente a reconocer los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indgenas y sus formas tradicionales de organizacin, renovacin y ejercicio de la representacin sociopoltica, dndole al Estado un verdadero carcter pluricultural. Este aserto se ve ratificado en los resultados de las elecciones generales de diciembre de 2005, en las cuales dado el contexto de polarizacin que caracteriz dichas eleccines, las opciones que participaron en esa oportunidad se redujeron a ocho, entre partidos de nuevo y viejo cuo y agrupaciones ciudadanas. En dichas elecciones, no se present ningn Pueblo Indgena a terciar con candidatos ni para la presidencia, ni para el Congreso, ni para las prefecturas departamentales que, por primera vez, eligieron de manera directa a sus primeras autoridades. Sin embargo, el resultado no solo consagr al primer presidente indgena de la historia, sino que arroj tambin una composicin del parlamento en la que cerca del 20% de sus integrantes son indgenas. Teniendo en cuenta que dicho parlamento es tambin el menos plural desde la recuperacin de la democracia, en 1982, con representantes de apenas cuatro partidos y, dado el contexto de polarizacin ya comentado, es fcil entender que de los treinta parlamentarios indgenas, veintinueve pertenezcan al MAS, aunque ellos no constituyan ni el 30% de la bancada de este partido. Otro dato importante que se debe sealar es que todos los parlamentarios indgenas pertenecen nicamente a los pueblos mayoritarios Quechua y Aymar; no existe ningn representante de los otros treinta y tres pueblos del Chaco, el Oriente y la Amazona. Esta situacin se explica fundamentalmente por el hecho de ser el MAS muy dbil en los departamentos de las Tierras Bajas en general. En cuanto a la Asamblea Constituyente electa el 2 de julio de 2006, la eleccin ratific los resultados de la ltima eleccin general, reiterando un 54% del electorado a favor del MAS con 137 de los 255 asamblestas, seguido de la agrupacin conservadora PODEMOS con 60 y, empatados en un tercer lugar con 8 asamblestas cada uno, el Movimiento Bolivia Libre, Unidad Nacional y la alianza MNR-FRI. A continuacin, otras 10 fuerzas regionales menores eligieron entre 1 y 6 asamblestas. En esta oportunidad, junto a la eleccin de asamblestas, el pas vot en un referndum para pronunciarse de manera vinculante sobre la autonoma departamental, tema con el que los sectores de poder de los departamentos ricos42 buscaron polarizar la votacin en contra
42. En este caso, nos referimos a aquellos que cuentan con ingresos significativos provenientes de las regalas por la explotacin de hidrocarburos y que, casualmente, coinciden con aquellos en los que el peso cuantitativo de la poblacin indgena es menor.

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del MAS, pero el resultado mostr algo muy diferente. A diferencia de la eleccin celebrada siete meses antes, esta vez el MAS consigui la primera mayora de la votacin departamental en siete de los nueve departamentos del pas, revirtiendo a favor de sus candidatos los resultados de Santa Cruz y Tarija, a pesar de haberse impuesto contundentemente el SI a las autonomas en ambos departamentos, en contra de la consigna del MAS de votar en contra. Solo en los casos de Beni y Pando, los dos departamentos menos poblados del pas, el MAS perdi la primera mayora, ubicndose tercero en Beni y segundo en Pando; estos dos departamentos tambin favorecieron el voto afirmativo en el referndum autonmico. En el resto de los cinco departamentos, el MAS repiti sus contundentes victorias,tanto en la eleccin de asamblestas como en el resultado del referndum que, en trminos del balance nacional, obtuvo tambin una mayora contraria a la autonoma reclamada por los departamentos orientales. Los ms de 90 asamblestas indgenas electos constituyen el 35% del total, proporcin significativamente superior a la presencia indgena en la composicin del actual parlamento electo slo medio ao antes. Dos terceras partes de estos asamblestas indgenas fueron electos en las listas del MAS. De ellos, 28 son o han sido dirigentes sindicales campesinos, 8 dirigentes cocaleros y 9 lderes indgenas; el resto corresponde a otros sectores entre los que se destacan maestros rurales, transportistas, dirigentes obreros y gremiales, periodistas, ex autoridades vecinales, municipales y/o cvicas, y pequeos o medianos empresarios. A pesar de haber sido los pueblos indgenas los que abrieron el proceso hacia la Asamblea Constituyente, en esta oportunidad, al igual que en las elecciones precedentes, no se presentaron candidaturas bajo la figura jurdica de Pueblo Indgena, ratificndose, una vez ms, la artificialidad de dicha figura consagrada en la legislacin electoral a partir de la reforma constitucional de 2004. A pesar de que el MAS recibi tambin una nutrida votacin no indgena, obteniendo, por ejemplo, la victoria en todas las mesas electorales de los barrios de clase alta de la ciudad de La Paz, ciudad sede del gobierno y epicentro de la poltica nacional, los indgenas del pas votaron mayoritariamente por el partido de Evo Morales, otorgndole su reconocimiento como un instrumento genuinamente suyo, aunque no es menos cierto que la votacin indgena tuvo matices y elementos de diferenciacin que ponen en evidencia el pluralismo existente en su seno. Esto es claramente perceptible en la diferencia entre los resultados del referndum y la eleccin de asamblestas, particularmente en los departamentos del Oriente. Por otra parte, el resultado de esta eleccin reafirm una suerte de diferenciacin histrica entre el Occidente andino, mayoritariamente quechua y aymara, y donde se asienta la inmensa mayora de la poblacin indgena del pas, y el Oriente, donde el poder de las oligarquas locales y la debilidad de los pueblos originarios de la regin evidencian una sensibilidad distinta, ms distante de la identidad indgena del primero. Sin embargo, esta diferenciacin no lleg a plantearse en trminos de polarizacin tnica gracias, entre otros factores, a la adscripcin electoral de los sectores medios e incluso altos al MAS en los departamentos andinos, y al peso enorme que ha adquirido la poblacin colla (migrantes del Occidente

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andino) en prcticamente la totalidad del territorio, alcanzando en Santa Cruz, por ejemplo, una tercera parte de la poblacin del departamento. Desde ese punto de vista, la eleccin que ha hecho el MAS de una mujer colla, cocalera y colona en el Norte de Santa Cruz para dirigir la Asamblea Constituyente, es una seal insoslayable de que las culturas son poderes y de que el escenario constituyente ser un espacio de redistribucin del poder tambin entre ellas. En este caso, se logr la mayor participacin electoral de la historia de la democracia boliviana, con un 85% de concurrencia sobre el padrn tambin ms amplio y completo, con cerca de 3,7 millones de electores. Otro logro innegable es que, a pesar de no haberse logrado una Asamblea paritaria entre hombres y mujeres, como lo prevea la convocatoria, que estableca la inscripcin de candidaturas con paridad y alternancia de gnero, el 34.51% de asamblestas mujeres electas es el ms alto porcentaje de participacin de mujeres en un cuerpo electivo jams alcanzado en la historia del pas. Finalmente, nos referiremos a las propuestas programticas esgrimidas por los diversos actores, tanto en las elecciones generales como en el rediseo del Estado en la Asamblea Constituyente. En el primer caso podemos resumir las diferencias entre los programas de gobierno del MAS y todos los dems partidos en una sola idea: mientras los dems partidos se limitan a formular ofrecimientos electorales de corte desarrollista (mecanizacin del agro, crdito para los pequeos agricultores, programas de becas y capacitacin, etc.), desarrollados en el marco de la de la lucha contra la pobreza, el MAS se propone cambiar la naturaleza del Estado, dndole a la problemtica indgena en los diversos mbitos de las polticas pblicas un impulso integral y una articulacin transversal. En el caso del debate constitucional, el meollo de la discusin estar en la manera de entender y plasmar, en el nuevo orden jurdico e institucional, las caractersticas del nuevo Estado pluricultural. A este respecto, si bien las diversas versiones que ha publicado el MAS de sus propuestas contemplan esta visin, todava no queda muy clara la manera en que tal postulado se llegar a plasmar en el nuevo texto constitucional, dndole al nuevo Estado una verdadera pluralidad jurdica y orgnica. Por su parte, las propuestas de los dems partidos insisten, con diversos lenguajes, en hacer equivalente la unidad nacional a la preservacin del carcter monocultural del Estado, bajo el presupuesto de haber alcanzado en el paradigma del mestizaje las condiciones que permiten la igualdad de todos los ciudadanos. En otras palabras, lo que est en debate es el reconocimiento de los derechos colectivos a los pueblos indgenas que constituyen la mayora de la sociedad boliviana, permitiendo que en uso de su derecho inalienable a la libre determinacin decidan si quieren pactar su pertenencia a un proyecto colectivo, y cmo se traducira dicho Pacto de Pertenencia en un Pacto de Convivencia entre todos los segmentos de la abigarrada realidad social boliviana. Es en este ltimo aspecto que se centran aunque an de manera preliminarmente consensuada las propuestas de las organizaciones indgenas participantes en el Pacto de Unidad,

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La participacin indgena en Bolivia: refundar en clave de pluralidad

constituyendo un mosaico que da cuenta de las diferencias que tambin existen al interior del movimiento indgena. Sin embargo, es importante anotar que muchos otros sectores han hecho conocer tambin propuestas al respecto, coincidiendo muchas de ellas43 en tomar la definicin del Estado Pluricultural como un punto de partida a partir del cual empezar a construir los consensos necesarios. Esta situacin plantea como indispensable la movilizacin de todas las fuerzas de la sociedad y, particularmente, del movimiento indgena y campesino en pos de que los acuerdos que modelen la nueva Constitucin sean reflejo fiel de los consensos labrados entre los diversos sectores de la sociedad, plasmando en una estructura incluyente y respetuosa de la diversidad el protagonismo de las mayoras indgenas, que han ratificado su decisin de que no habr nunca ms una Bolivia sin ellos. Bibliografa
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43. Entre las ms importantes, las propuestas de los movimientos de mujeres, los ambientalistas y diversos actores de la intelectualidad urbana.

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Colombia

La participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia: desafos y dilemas de la interculturalidad

Mara Camila Moreno Mnera* Introduccin En los primeros aos de la dcada de los 90 comenz a visibilizarse la constitucin de un sujeto social indgena en Amrica Latina, con formas de hacer poltica, discursos y reivindicaciones propias. Lo significativo de estas movilizaciones y de la constitucin del movimiento social indgena es que la accin colectiva de los grupos tnicos tiene como centro de la estrategia poltica la identidad tnica, la cual se constituye en la base de la solidaridad grupal. Esa capacidad de movilizacin se ha expresado, como movimiento social, en estrategias de negociacin, representacin y presin ante instancias nacionales e internacionales. La lucha por una ciudadana tnica se traduce en la reivindicacin del acceso a una ciudadana que contemple todos los derechos civiles, polticos y sociales que se hayan desarrollado en las sociedades en las que se integran y en la reivindicacin del derecho especfico del mantenimiento de la identidad tribal que no desaparece bajo la identidad genrica y poltica de indio, de la misma forma que la heterogeneidad en el acceso a esa ciudadana tnica, existente entre los distintos pases, no desaparece bajo el manto de la movilizacin indgena1. En el contexto de la crisis institucional y social de la dcada de los ochenta en Amrica Latina, Colombia presenta algunas particularidades que definen el contexto en el cual ha tenido lugar la accin colectiva: en primer lugar, el pas no vivi un rgimen dictatorial como en la mayora de los pases del continente, y por lo tanto no experiment un proceso de transicin a la democracia. Sin embargo, tampoco se puede hablar de una democracia plena en Colombia, sino de un rgimen hbrido2, con elecciones regulares, pero sin

* Antroploga de la Universidad Nacional de Colombia, consultora del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 1. Cardoso Oliveira, 1990: 20.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

pluralismo poltico real y sin reconocimiento pleno de derechos. En segundo lugar, el narcotrfico es un fenmeno constante en la realidad contempornea del pas, que ha sostenido la economa y que le permiti salvarse de la recesin de la crisis de la deuda externa en la regin, en los aos ochenta; y en tercer lugar, la violencia guerrillera y paramilitar ha demostrado su gran capacidad de permear expresiones organizativas de la sociedad, as como de desarticularlas mediante las amenazas y los ataques a sus lderes. Segn Garca Villegas, la movilizacin poltica en Colombia ha sido particularmente dbil, si se le compara con la de la mayora de los pases latinoamericanos. La ausencia de gobiernos populistas, como consecuencia de la reduccin de la poltica al enfrentamiento ideolgico entre partidos tradicionales aislados de las bases populares; las dificultades que ha tenido la oposicin para enfrentar un rgimen poltico hbrido entre el autoritarismo y la democracia formal; la fuerza de fenmenos como el clientelismo y el gamonalismo, y la precariedad de referentes nacionales de unidad simblica, en beneficio de identidades regionales o de identidades nacionales precarias explican la mayor precariedad de la movilizacin social en el pas3. A pesar de estas limitaciones estructurales, la debilidad del movimiento social ha intentado ser remediada a travs de luchas menos incluyentes, o si se quiere menos abarcadoras, pero s ms especficas, dotadas de una gran capacidad para convocar y movilizar, como es el caso de las luchas indgenas. Hoy por hoy en Colombia, los referentes identitarios son ms diversos, flexibles e incluso cambiantes, lo cual ha permitido la ampliacin del concepto de ciudadana y la conformacin de movimientos de corte pluriclasista y movimientos tnicos y pluritnicos. Una manifestacin de este cambio es la creciente participacin de lderes indgenas en instancias como el Congreso de la Repblica, en alcaldas y gobernaciones y en instituciones del Estado, en donde interactan en el diseo de polticas pblicas. El crecimiento poltico de lderes indgenas en Amrica Latina en general y en Colombia en particular, lejos del populismo, refleja una crtica a los discursos nicos de la globalizacin. De acuerdo con Catherine Walsh, en la sociedad hay mayores procesos de participacin ciudadana motivados por esos movimientos, y en Amrica Latina los movimientos indgenas proponen un fuerte cuestionamiento a la democracia representativa. Por ello sus estrategias en escenarios electorales estn orientadas a candidaturas bajo la responsabilidad comunal, aspecto que los distingue del individualismo de las formas populistas de la poltica: En el movimiento indgena hay un primer momento de pensar en fortalecer lo propio para saltar a escenarios de interculturalidad. En la poltica, una consecuencia de ello son los procesos de alianzas. Los movimientos indgenas saben que pueden poner un candidato, cuando el poder se construye desde las bases4.

2. Garca Villegas, 2005: 25. 3. Garca Villegas, 2005: 29. 4. Walsh, 2002: 5.

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La participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia: desafos y dilemas de la interculturalidad

La experiencia colombiana de participacin poltica de los pueblos indgenas, as como otras en Amrica Latina, nos obliga a cuestionar el modelo de democracia que se ha impuesto de manera generalizada. Nos referimos al modelo occidental liberal de democracia. Este concepto no reconoce la existencia de sociedades pluriculturales en donde coexisten formas sociales diversas y formas particulares de entender y relacionarse con el mundo que las rodea. El modelo de democracia liberal excluye la diversidad, ya que sus principios legitimadores fundamentales, en torno a los cuales se ha construido, llmense derechos individuales y universales, igualdad de derechos civiles y polticos, igualdad de oportunidades, representacin y participacin poltica, demuestran problemas y deficiencias al verse enfrentados a realidades plurinacionales y multiculturales, que se traducen en un trato discriminatorio hacia las minoras nacionales. En el presente documento se pretende demostrar, a travs de la descripcin y el anlisis de la experiencia de participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia, cmo a pesar del importante desarrollo jurdico para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, en la prctica estos instrumentos siguen siendo insuficientes para garantizar el ejercicio poltico pleno y equitativo, condicin necesaria de una democracia participativa que tiene como base el respeto por los principios constitucionales de la diversidad cultural y tnica. Colombia enfrenta hoy el reto de reducir la brecha entre el reconocimiento formal de los derechos de los pueblos indgenas y su verdadera realizacin, en lo que podramos llamar un ejercicio permanente de construccin de un modelo de democracia realmente incluyente e intercultural. Marco constitucional y legal de la participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia El principio de la diversidad tnica se ha constituido en el eje central de la defensa de los derechos de los diferentes grupos tnicos en Colombia y ha tenido un amplio desarrollo normativo en los ltimos 15 aos. La Corte Constitucional ha sentado una muy importante jurisprudencia que ha servido como parmetro interpretativo de las responsabilidades del Estado colombiano en la promocin y proteccin de los derechos de los grupos tnicos en general y de los pueblos indgenas en particular. Uno de los principales derechos que reconoce el Estado colombiano a los pueblos indgenas es el derecho a la autonoma, del cual el derecho a la participacin es conexo. En este sentido, la participacin es entendida como el proceso mediante el cual los pueblos indgenas e individuos intervienen en las diferentes instancias pblicas de toma de decisin, con el fin de incidir en los asuntos polticos, econmicos, culturales y sociales que los conciernen directa o indirectamente. Por otro lado, Colombia ha suscrito una serie de convenios e instrumentos internacionales de proteccin de los derechos humanos, entre los cuales se destaca el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991 y el cual establece como obligacin para los Estados

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parte asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. En los artculos 171 y 176 de la Constitucin colombiana se reconoce el derecho a la participacin en el Congreso de la Repblica a los pueblos indgenas, mediante la circunscripcin electoral propia. Para la participacin en el Senado, la Constitucin establece que los representantes de las comunidades indgenas, que aspiren a integrar el Senado de la Repblica, debern haber ejercido de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido lder de una organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante certificado de la respectiva organizacin, refrendado por el Ministerio de Gobierno (Artculo 171). Asimismo, se establece que para ser elegido senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener ms de treinta aos de edad en la fecha de la eleccin. La participacin de los pueblos indgenas en la Cmara de Representantes ha sido reglamentada a travs de la ley 649 de 2001, mediante la cual se asigna una curul para las comunidades indgenas (Artculo 1). Al igual que para la representacin en el Senado, para la Cmara de Representantes los candidatos de las comunidades indgenas que aspiren a ser elegidos debern haber ejercido cargo de autoridad tradicional o haber sido lder de una organizacin indgena. Estas calidades deben ser certificadas por la respectiva organizacin y refrendado por el Ministerio del Interior y de Justicia. En cuanto a los requisitos generales para ser elegido, se requiere igualmente ser ciudadano colombiano en ejercicio y tener ms de 25 aos de edad en la fecha de la eleccin. El tema de la edad necesaria para ser elegido como representante al Congreso de la Repblica ha suscitado un amplio debate, pues en lo concerniente a los indgenas se ha reclamado al Legislador considerar, apelando al principio de diversidad cultural, las particularidades culturales de los pueblos indgenas. Al respecto la Corte Constitucional ha sealado que la democratizacin del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitucin se encuentra ligada a un esfuerzo progresivo de construccin histrica, durante el cual es indispensable que la esfera de lo pblico, y con ella el sistema poltico, estn abiertos al reconocimiento constante de nuevos actores sociales. Al referirse al caso de la electa representante indgena (Ati Quinua) al Concejo de Bogot, quien al momento de ser elegida no cumpla con el requisito de edad, la Corte Constitucional en su jurisprudencia argument el derecho a la identidad cultural como derecho que se desprende de la proteccin constitucional a la diversidad cultural que se materializa, entre otros, en la garanta de que las comunidades indgenas podrn ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo a su propia manera de ver, entender y explicar el mundo. De otra parte, el ejercicio de los derechos polticos supone el reconocimiento de la ciudadana es decir de la capacidad civil que se otorga a los mayores de edad a travs de la expedicin del documento de identificacin o cdula de ciudadana. Como es el caso de la mayora de los pases de Amrica Latina, en Colombia la poblacin indgena es fundamentalmente rural. Segn el censo de 1993, que ser actualizado por el recientemente

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culminado censo de 2005, el 90% de los indgenas habitan en zonas rurales. (Esta cifra muy seguramente se ha visto afectada por los procesos de violencia y desplazamiento forzado de los ltimos 10 aos). En trminos generales, los niveles de cedulacin e incluso de identificacin bsica (registro civil de nacimiento) son ms bajos en las zonas rurales que en las urbanas. Esta situacin es mucho ms grave en el caso de los pueblos indgenas. Aunque no existen estadsticas al respecto, es posible inferir que una poblacin principalmente rural, muchas veces alejada de los centros urbanos y en muchos casos con dificultades de interrelacin y comunicacin debido a las diferencias lingsticas, presenta bajos porcentajes de registro e identificacin. La falta de acceso al reconocimiento civil de las personas indgenas implica un obstculo concreto al ejercicio pleno de los derechos ciudadanos. La ciudadana es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos polticos y stos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremaca de la Constitucin y, en fin, desempear cargos pblicos5. Si bien la Constitucin protege el derecho a la igualdad y la diversidad cultural, el Estado no ha asumido de forma sistemtica polticas pblicas y programas que garanticen a los pueblos indgenas el ejercicio de sus derechos ciudadanos, a travs de jornadas masivas de registro civil y cedulacin. Participacin de los pueblos indgenas en procesos electorales En Colombia, la Asamblea Nacional Constituyente sent las bases de un nuevo contrato social entre los colombianos y colombianas. Amplios y diversos sectores polticos, econmicos y sociales tuvieron la histrica tarea de plasmar en la nueva Constitucin los anhelos de democracia, justicia, equidad y participacin de un pas entero. En ese escenario, plural y diverso, participaron representantes indgenas (Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry) en nombre de los pueblos indgenas de Colombia, para reivindicar su derecho a la diferencia. Con esta participacin emblemtica por sus logros, entre los cuales sin duda hay que destacar el reconocimiento a la diversidad tnica y cultural de la Nacin, se inaugura una trascendental etapa del desarrollo histrico de los indgenas en el pas. Desde su participacin en la Asamblea Nacional Constituyente los pueblos indgenas han accedido de manera sistemtica a este espacio, y es posible hablar de dos etapas de la participacin poltica indgena en procesos electorales6:
5. Constitucin Poltica: Art. 40, 99, 103, 107, 241. 6. Arango y Snchez, 2004: 187.

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La primera etapa, de 1991 a 1998, estuvo caracterizada por el aprendizaje tanto de las organizaciones como de los representantes al Congreso. El eufrico optimismo de la participacin en la Asamblea Constituyente dio paso al desconcierto producido por la escueta realidad de los ardides, componendas e intereses del debate legislativo. Sin mayores herramientas que las aportadas por la experiencia en el liderazgo organizativo, los representantes indgenas debieron enfrentar la dura prueba de jugar las reglas del juego de la democracia occidental y defender su propia visin del mundo. Factores como el desconocimiento de la mecnica poltica de los rganos de representacin y la debilidad en las estrategias de alianza con otros sectores impidieron que iniciativas importantes para los pueblos indgenas llegaran a buen trmino. Por su parte, las comunidades y organizaciones debieron incorporar en la lgica y el quehacer organizativos conceptos y problemas propios de la poltica nacional. En este aprendizaje se hicieron evidentes problemas y desafos como: La adopcin de formas organizativas de carcter poltico: Si bien las formas organizativas de reivindicacin tnica constituan la base social, sin la cual los representantes indgenas no tendran legitimidad, era claro que estas organizaciones no incluan en sus prioridades la participacin electoral. Promover al interior de las organizaciones indgenas la decisin programtica de apoyar a uno u otro candidato significaba, por un lado, cambiar el sentido de las prioridades organizativas y, por el otro, incorporar en la dinmica organizativa la disputa por la representacin, lo cual implicaba el riesgo del debilitamiento y de la divisin al interior del movimiento indgena. Este debate en regiones como el Cauca, Nario y Putumayo condujo a la creacin de movimientos polticos como la ASI (Alianza Social Indgena) y AICO (Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia), los cuales describiremos y analizaremos ms adelante. Las dificultades de integracin y comunicacin entre los congresistas indgenas y las organizaciones: Una de las principales dificultades para los representantes indgenas, en esta etapa de aprendizaje, fue la de garantizar la comunicacin permanente y oportuna con sus organizaciones y con el movimiento indgena en general. Las quejas de las autoridades tradicionales y de las comunidades por el desconocimiento de las actuaciones de sus representantes en el Congreso fueron (y en buena medida siguen siendo) constantes. El alejamiento de las bases, propio del traslado a Bogot durante buena parte del ao, no lograba ser superado mediante estrategias que permitieran la comunicacin y consulta con las autoridades tradicionales y las comunidades. Si bien la rendicin de cuentas a las comunidades constitua un requisito obligatorio para los congresistas indgenas, estas muchas veces no trascendan el mbito de la comunidad, resguardo y cabildo al cual perteneca el representante indgena y no se realizaba con la frecuencia esperada. Por otro lado, el debate electoral en algunas ocasiones conllev al distanciamiento entre los movimientos polticos indgenas y las organizaciones sociales, como ocurri con el MIC (Movimiento Indgena Colombiano) y la ONIC en 1994.

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La lenta adquisicin de capacidades, por parte de los representantes indgenas, en la promocin de iniciativas propias en el Congreso: La mecnica de la participacin en el Congreso distaba mucho de ser materia de conocimiento y experiencia de los representantes indgenas. Rpidamente estos entendieron que en buena medida el xito de la gestin legislativa dependa de las alianzas logradas. Sin embargo, no siempre se cont con el criterio y experiencia necesarios para aliarse y si se convirtieron en presa fcil de los curtidos polticos para ser utilizados a favor de sus intereses. Por otro lado, las exigencias tcnicas del trabajo legislativo ponan en desventaja a los lderes indgenas. Para solucionar estas deficiencias estos congresistas acudieron, la mayora de las veces, a asesores no indgenas. El oportunismo poltico de algunos indgenas: El mecanismo de circunscripcin especial indgena incentiv el oportunismo poltico de quienes sin hacer parte orgnica del movimiento social indgena buscaban aprovecharse del voto de opinin urbano, que buscaba en la representacin indgena la supuesta renovacin del Congreso. Alrededor de algunos dirigentes o nombres indgenas se conformaron grupos electorales cuya motivacin principal era alcanzar las curules de la circunscripcin especial, pero sin un programa poltico indgena real. Algunos de estos personajes, de tradicin urbana principalmente, pretendieron incluso monopolizar la representacin indgena. Si bien el control social ejercido por el movimiento indgena ha logrado en buena medida canalizar el respaldo a los representantes legitimados por las mismas organizaciones indgenas, an persisten los candidatos aislados del movimiento social y apegados a la tradicin del clientelismo de los partidos tradicionales. La segunda etapa, que podramos ubicar a partir de 1998, se caracteriza por un avance significativo en la formulacin y posicionamiento de propuestas sobre temticas concretas de inters de los pueblos indgenas. Existe una evidente cualificacin de la representacin en el Congreso y una mayor apropiacin de la mecnica legislativa que lleva incluso al reconocimiento nacional y pblico, por su labor en el Senado, de indgenas como Jess Piacu, quien obtuvo la tercera mayor votacin en 2002. Por otro lado, se consolida la Alianza Social Indgena como movimiento poltico, con la participacin de sectores no indgenas y a travs de alianzas con sectores como el liderado por el ex alcalde Antanas Mockus (Partido Visionario) o la antigua Alianza Democrtica M-19, liderada en su momento por Antonio Navarro. Esta consolidacin, sin embargo, no ha garantizado una participacin coherente en el Congreso, en trminos del fortalecimiento de un programa integral que incorpore sistemticamente las prioridades del movimiento indgena. En esta segunda etapa igualmente se afianza la representacin indgena en cargos nacionales (Congreso) y regionales (alcaldas, gobernaciones, asambleas departamentales y concejos municipales) de eleccin popular. En las elecciones de cargos departamentales y municipales del ao 2000, se eligieron ms de veinte diputados regionales indgenas y ms de cien concejales en todo el pas (el 0,52% del total de concejales electos en 2000 perteneca a AICO y el 1.32% a la ASI). En 2003, la ASI obtuvo 6 alcaldas, 140 concejales y 3 diputados departamentales y AICO 1 gobernador (departamento de Guaina), 3 alcaldas, 68 concejales y 4 diputados.

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Partidos polticos indgenas La formulacin de la demanda de reconocimiento de las instituciones y modos de organizacin propios por parte de los pueblos indgenas requiere la adopcin de formas de organizacin ajenas: ... formas organizativas con caractersticas inteligibles para la sociedad mayor, con protocolos, mecanismos y alcances formalizados, es decir, organizacin en el sentido weberiano, cuyas caractersticas bsicas son i) estructura formal, ii) una forma de asociacin legal y iii) una constitucin en concordancia con normas y objetivos7. Es decir, es a travs del aprendizaje de los procesos. Ese proceso de aprendizaje de las formas organizativas es el que marca el paso desde lo tnico como articulador grupal a organizaciones supratnicas indgenas (primero, regionales; luego, nacionales y, por ltimo, transnacionales). La capacidad organizativa adquiere visibilidad pblica y se hace notar trasladndose fsicamente a los centros del poder nacional. Esto supone, en muchos casos, la salida de los territorios propios para que las organizaciones supratnicas estn presentes en las capitales o ncleos de poder. La adquisicin de esos recursos organizativos est directamente relacionada con el desarrollo de liderazgos propios. Al respecto Cardoso plantea que efectivamente, se puede sealar la mitad de los aos setenta como el perodo en el que los liderazgos indgenas comenzaron a traspasar las esferas de sus propias comunidades para alcanzar crculos ms amplios, poblados por las ms diversas etnias indgenas. Fue el momento de la constitucin de nuevos liderazgos y de la renovacin de otros ms tradicionales, sin embargo, comprometidos igualmente con el nuevo horizonte que se les abra, marcado por la idea de organizacin poltica y por un fuerte sentimiento de fraternidad indgena8. La conformacin de grupos sociales en Colombia que exigen el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas comenz en la dcada de los sesenta, con la creacin del Comit Regional Indgena del Cauca, CRIC, que reuna comunidades guambianas, nasas y paeces. Posteriormente, se crearon otras organizaciones de carcter regional como las Autoridades Indgenas del Suroccidente de Colombia, AISO: A fines de los aos 60 y comienzos de los setenta del siglo XX nace el movimiento campesino, el cual influye en la reactivacin del movimiento indgena, ya que, algunos dirigentes y comunidades indgenas practicaron o simpatizaron con la ANUC, (Asociacin Nacional de Usuarios Campesino), la cual los objetivos que perseguan eran diferentes, pero los dos movimientos reivindicaban la tierra, la ANUC, quera y buscaba tener una parcela individual en propiedad y para producir con su familia en forma particular y para el mercado. El movimiento indgena buscaba inicialmente recuperar los resguardos, los cabildos y una apropiacin colectiva de la tierra, no exista claridad en las polticas de los dos movimientos en cuanto a los objetivos a alcanzar.

7. Revilla, 2005:16. 8. Cardoso, 1990: 148.

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En 1971 surge el CRIC (Consejo Regional Indgena del Cauca), el cual asume cierta independencia del movimiento campesino, al menos en su manera de operar, en lo organizativo, pero en trminos polticos y conceptuales continuaban iguales. Muchos colaboradores al interior del CRIC, no compartan con las orientaciones de las directivas, estas crticas no se quedaron en palabras, sino que mediante un buen trabajo en las comunidades de Jambal, Novirao, Jebal, Guamba, La Paila, con algunos compaeros de Nario se sentaron las bases del Movimiento de Autoridades Indgenas del Sur Occidente, AISO. Durante la dcada de los ochenta, la mayora de organizaciones se agruparon en la Organizacin Nacional Indgena de Colombia, ONIC, la cual particip activamente en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, consiguiendo la circunscripcin nacional indgena en el Congreso. Posteriormente, con el propsito de participar en los escenarios poltico electorales y despus de profundas discusiones al interior de la ONIC acerca la conveniencia y viabilidad de estar en instancias como el Congreso de la Repblica, se decide crear un movimiento poltico que si bien dependa poltica y programticamente de la ONIC se diferenciaba como partido poltico indgena para efectos legales y electorales. As se crea el Movimiento Indgena de Colombia, MIC, con personera jurdica como partido poltico, otorgada en virtud de la participacin de Francisco Rojas Birry en la Asamblea Nacional Constituyente en nombre de la ONIC. Fue precisamente mientras estaban conformando las listas de la ONIC para participar en las elecciones legislativas de 1992, cuando se produjo la divisin del movimiento indgena entre la ASI y la AICO. En la bsqueda de candidatos para las elecciones del 27 de octubre del 91, en la ONIC se presentaron dos posiciones: De un lado, quienes desde Selva y Llano proponan una lista nica, y de otro, la propuesta de Zona Andina de dos listas. Al final, la Junta Directiva acord una lista nica, en cabeza de Gabriel Muyuy Jacanamijoy, indgena inga del Putumayo. Ante el descontento que esta decisin gener en algunos sectores, las regionales de Zona Andina, junto con antiguos miembros del Movimiento Quintn Lame, se reunieron en el Resguardo de Yaguara, en el departamento del Tolima, y decidieron lanzar su propia lista para el Senado. Esta lista se present a nombre del incipiente movimiento Alianza Social Indgena - ASI y fue encabezada por el lder coconuco del Cauca, Anatolio Quir, ex presidente de la ONIC. Las contradicciones en la Junta Directiva de la ONIC y la reunin de Yaguara contribuyeron a materializar la idea, que vena haciendo carrera entre importantes sectores del movimiento indgena y otros sectores sociales, de la creacin de una propuesta poltica que retomara la experiencia indgena y fuera capaz de convertirse en una opcin para los distintos sectores de la poblacin. Por otro lado, otro grupo del Cauca retom el trabajo realizado por la AISO (Movimiento de Autoridades Indgenas del Suroccidente) y cre el movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia, AICO, participando tambin en las elecciones para el Senado de 1992. Finalmente las tres organizaciones consiguieron una curul cada una.

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Desde 1992, los movimientos AICO y ASI han mantenido representacin constante en el Congreso. En las elecciones de 1994 y 1998, el Movimiento Indgena Colombiano MIC, actu como brazo poltico de la ONIC, pero desapareci para el 2002. En ese ao, se presentaron la ASI y AICO como las dos grandes fuerzas polticas indgenas. Actualmente, slo dos partidos o movimientos polticos indgenas aparecen registrados en el Consejo Electoral: la Alianza Social Indgena, ASI, y Autoridades Indgenas de Colombia, AICO. Otras expresiones polticas indgenas que tuvieron un rol importante en la dcada de los noventa, como el MIC (Movimiento Indgena Colombiano) o el PIC (Partido Indgena Colombiano) ya no aparecen en los registros del Consejo Nacional Electoral. Balance general de la participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia Segn datos de la Registradura Nacional del Estado Civil, en el ao 1998 participaron en la contienda electoral seis (6) candidatos indgenas, los cuales obtuvieron un total de 150,281 votos. En esa oportunidad fueron elegidos tres senadores, uno de ellos por circunscripcin nacional. En el ao 2002, el nmero de candidatos aument a quince, los cuales obtuvieron un total de 242,268 votos, eligindose en esta oportunidad cuatro senadores: dos por circunscripcin nacional y dos por la especial. Como puede observarse, entre 1998 y 2002 el nmero de votantes aument en casi cien mil y las curules indgenas aumentaron a cuatro. Tres aspectos se destacan en cuanto a votacin indgena se refiere, en este perodo: Uno, el incremento de la votacin, dos, la permanencia o no de los partidos y movimientos polticos de corte indigenista y tres, la consolidacin de los liderazgos. Al respecto es bueno sealar que, si bien los resultados obtenidos para Senado arrojan una votacin superior a los 240 mil votos, esta situacin no expresa necesariamente el proceso de cohesin de sus organizaciones, como veremos ms adelante. En cuanto al balance de la participacin electoral en la dcada de los noventa, es posible concluir que la representacin indgena en el Congreso se ha mantenido relativamente estable entre 1991 y 2002. Los partidos tradicionales (Liberal y Conservador) y algunas expresiones del movimiento ciudadano y de partidos alternativos han incorporado dentro de sus estrategias para aumentar el nmero de curules en el Senado la inclusin en sus listas de personas indgenas (que no siempre pertenecen al movimiento indgena). Para las elecciones a Congreso de 2006-2010, esta situacin se hace mucho ms evidente. Muchas de las listas de los partidos tradicionales, de las convergencias oficialistas e incluso de los partidos alternativos y de izquierda, como el Polo Democrtico Alternativo, incluyeron en sus listas a lderes y personas indgenas. Mientras que para la circunscripcin indgena al Senado fueron inscritas dos listas con dos representantes cada una (AICO: Lorenzo Almendra Velasco y Ernesto Ramiro Estacio; ASI: Maria Eulalia Yagar Gonzlez y Jess Enrique Piacu Achicu), en la circunscripcin nacional seis candidatos indgenas fueron incluidos en diferentes partidos

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y movimientos polticos no indgenas (Partido Cambio Radical, Polo Democrtico Alternativo, Partido Liberal Colombiano). Algunos pueblos indgenas se han pronunciado en contra de esta tendencia a que personas indgenas, pretendiendo representar a sus pueblos, decidan participar en la contienda electoral, sin consultar con las autoridades tradicionales respectivas. En este sentido se pronunci el Consejo Territorial de Cabildos de la Sierra Nevada de Santa Marta. Los Cabildos Gobernadores de las organizaciones de los cuatro pueblos indgenas de la Sierra Nevada de Santa Marta (arhuacos, koguis, wiwas y kankuamos) manifestaron abiertamente su oposicin frente a la participacin de indgenas arhuacos en las listas de los diferentes partidos. Segn indicaron, estos candidatos y los partidos polticos que los acogan vulneraban sus principios y ponan en riesgo su imagen y la historia de su pueblo. Elecciones de 2006: El voto en blanco Las recientes elecciones al Congreso de la Repblica dieron como resultado una votacin en blanco por la circunscripcin especial indgena sin precedentes en el pas. Segn la informacin suministrada por la Registradura Nacional del Estado Civil, el total de votos vlidos por la circunscripcin especial indgena para Senado fue 157,585. El total de votos por los partidos que aspiraron a los dos curules disponibles fue 65,861, de los cuales 44,557 votos fueron para la Alianza Social Indgena, ASI, y 21.304 para AICO. El voto en blanco lleg a 91,724, es decir que represent el 58.2% del total de votos vlidos. Segn la legislacin electoral, si el voto en blanco supera el 50% del total de votos vlidos, la eleccin debe repetirse. En este caso, los partidos indgenas alegaron que se trat de un error tcnico en el tarjetn, ya que tanto en la circunscripcin nacional como en la indgena se incluyeron casillas para el voto en blanco. Esta presentacin, argumentaron las organizaciones indgenas, pudo confundir a muchos electores que optaron por el voto en blanco. Esto significara que buena parte de los votos en blanco que se atribuyeron a la circunscripcin indgena, en realidad corresponderan a la circunscripcin nacional. Si bien es un argumento vlido en la medida en que efectivamente durante las pasadas elecciones, el Consejo Electoral y la Registradura tuvieron conocimiento de quejas de ciudadanos por las dificultades tcnicas que presentaban los tarjetones para Senado y Cmara para su diligenciamiento, no es posible determinar a ciencia cierta qu porcentaje de los votos en blanco de la circunscripcin indgena correspondi realmente a un error tcnico del tarjetn. La posibilidad de realizar nuevamente las elecciones supona implicaciones de orden poltico y prctico. Por un lado, implicaba un costo adicional en las siguientes elecciones presidenciales, si se decida repetir la eleccin en esas fechas, representado principalmente en la impresin de tarjetones adicionales. Por otro lado, teniendo en cuenta que el elector slo puede votar por una de las circunscripciones, al repetir la votacin para la curules indgenas se tena que identificar a quienes votaron por esta circunscripcin, para as evitar la doble votacin. Esto implicaba que el electorado tena que hacer pblico su voto, violando as el principio del voto secreto.

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El 8 de mayo del ao en curso, el Consejo Nacional Electoral, en Sala Plena, se pronunci en el sentido de que las votaciones se repiten solamente cuando el voto en blanco obtiene la mayora absoluta en las elecciones para Senado de la Repblica, no en las circunscripciones que integran esta corporacin. En consecuencia, la decisin final adoptada fue de no repetir las elecciones para la circunscripcin especial indgena del Senado de la Repblica y de otorgar una curul a cada movimiento. De otra parte, el anlisis de las estadsticas departamentales de la votacin por esta circunscripcin permite establecer algunas hiptesis que permiten arriesgarse en una posible interpretacin de estos hechos. Las estadsticas de votacin departamental muestran que el mayor nmero de votos en blanco por la circunscripcin indgena se present en la ciudad de Bogot (22,611 votos), seguido por departamentos como Antioquia (14,426), Valle (8,776), Cundinamarca (8,458) y Santander (4,614). Estos departamentos corresponden a aquellos con ciudades capitales ms grandes (Cali, Medelln, Bucaramanga, Soacha) y con menor nmero de poblacin indgena (Santander: 0.05%; Cundinamarca: 0.24%; Valle: 1.19% y Antioquia: 2.07%). En el caso de Bogot, la poblacin indgena corresponde al 0.17%. De acuerdo con estas cifras es posible inferir que la mayor parte de la votacin en estas zonas no corresponde a votos indgenas sino a votos de opinin. En este sentido, el elevado nmero de votos en blanco podra interpretarse a partir de dos hiptesis: Una primera que sealara que se pudo tratar efectivamente de equivocaciones al momento de consignar el voto en blanco por la circunscripcin nacional, y una segunda que planteara que el voto de opinin que opta por la circunscripcin indgena quiso plasmar su descontento frente a la actuacin en el Congreso de los representantes indgenas. Esta ltima hiptesis ha sido considerada por algunos lderes indgenas quienes argumentan que lo sucedido con el voto en blanco es un castigo del electorado por los pobres resultados obtenidos por los congresistas indgenas. Para la Alianza Social Indgena, ASI, el voto en blanco se explica fundamentalmente por las dificultades tcnicas del tarjetn electoral. Sin embargo en reunin interna de evaluacin, realizada el 20 de marzo de 2006, ASI identific como uno de los aspectos que pudieron incidir en una explcita votacin en blanco indgena, el pobre desempeo de los indgenas en el Congreso en el perodo 20022006. Segn este anlisis, los representantes de los indgenas al Congreso tuvieron un bajo perfil durante este perodo. A esto se suma el hecho de no haber mantenido una relacin estrecha con las comunidades indgenas en las diferentes regiones del pas. La Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca, actualmente uno de los sectores ms fuertes del movimiento indgena del Cauca, manifest en reuniones y comunicados pblicos que el voto en blanco s represent el descontento de los electores con los resultados concretos obtenidos por los congresistas indgenas. Por su parte el Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia, AICO, ha sealado que los planteamientos, ideas y posiciones de los indgenas no se han logrado materializar plenamente en decisiones legislativas. AICO coincide con ASI en que el desempeo de los

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indgenas en el Congreso en los ltimos aos se ha limitado a la presentacin de algunos proyectos de ley y proposiciones, sin lograr su aprobacin y sancin. El caudal electoral indgena El voto de opinin ha sido una importante ganancia de los movimientos indgenas en los ltimos aos. Los lderes indgenas y analistas coinciden en afirmar que la proporcin entre voto de opinin (no indgena) y voto indgena es de 70-30 (70% voto de opinin y 30% voto indgena) por los candidatos indgenas al Congreso de la Repblica. En las elecciones de 2002, la ASI obtuvo cerca de 20,000 votos para el Senado y, como ya se mencion, un importante porcentaje de esta votacin se debi al voto de opinin en ciudades como Bogot, Cali, Medelln, Popayn, entre otras. En cuanto a la votacin general por candidatos indgenas al Senado, fueran estos o no por la circunscripcin especial, se observa que en 1998 seis candidatos obtuvieron 150,281 votos, en 2002 catorce candidatos obtuvieron 242,268 y en 2006 diez candidatos obtuvieron 96,674. Estas cifras muestran un importante descenso de la votacin por candidatos indgenas entre 2002 y 2006 (60%), el cual puede interpretarse por una parte por la entrada en vigencia de la nueva Ley de Partidos que obliga a estos a presentar slo una lista, lo cual reduce las opciones de candidatos para el electorado, y/o por la disminucin real del voto indgena y del voto de opinin a favor de los indgenas. En cuanto a las razones que determinan el caudal electoral indgena se han planteado una serie de hiptesis al centro de las cuales se mantiene el convencimiento de que los indgenas siguen siendo un sector que genera sentimientos encontrados entre los electores, los cuales oscilan entre la simpata y la lstima, la legitimidad de sus causas y la ilegitimidad en general del Congreso de la Repblica, y la capacidad de sus lderes y la inoperancia de la representacin en Senado y Cmara. A pesar de estas contradicciones, se identifica una postura tica por parte de los candidatos indgenas y se consideran como una opcin cierta para confrontar el clientelismo y la corrupcin. Sin embargo, esta manifiesta simpata electoral al parecer no ha generado como resultado la consolidacin de los procesos organizativos de corte poltico de los indgenas. Al respecto se debe sealar que su dinmica de organizacin poltica se ha movido entre dos polos: uno, el inters de crear partidos de corte indigenista y dos, la posibilidad de crear movimientos que si bien garantizan la participacin de los indgenas, tambin extienden un brazo a otros sectores de la sociedad colombiana, en lo que se ha llamado movimientos de corte supratnico. Esta segunda opcin, siendo interesante en la perspectiva de crear proyectos polticos alternativos, en la prctica resulta excluyente ya que restringe la posibilidad real de que individuos de minoras tnicas sean elegidos al Congreso de la Repblica. Si bien no existe la prohibicin expresa en tal sentido y por el contrario se promueve la composicin pluralista como slogan de campaa, lo cierto es que el proyecto de las mayoras termina imponindose

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y la votacin orientndose hacia los lderes polticos ms representativos de estos partidos, como ocurri, en las elecciones al Congreso de 2006, con la participacin de indgenas en las listas del partido de izquierda Polo Democrtico Alternativo. Por otro lado, en la bsqueda de alcaldas y curules en concejos y asambleas por parte de las organizaciones y partidos indgenas, el trabajo de base se ha convertido en la principal forma de hacer poltica. Sin embargo, en la competencia entre indgenas por las curules del Congreso, los manejos clientelistas en la competencia electoral suelen tambin estar presentes. El manejo de las transferencias de recursos del Gobierno nacional a los cabildos creadas por la Constitucin del 91 se ha convertido, segn algunos lderes y analistas, en una de las principales fuentes de clientelismo. La administracin de estas transferencias ha sido utilizada para lograr, mediante puestos, subsidios educativos y contratos sobre todo en el rea de la salud, el gobierno de los resguardos, que a su vez respaldan las candidaturas al Congreso. La percepcin de muchos lderes indgenas, despus de ms de diez aos de participar en el Congreso de la Repblica y en otras corporaciones de eleccin popular, es que si bien a travs de la participacin poltica se han obtenido logros importantes en el reconocimiento de sus derechos, ha habido un debilitamiento del movimiento indgena, especialmente en su capacidad de convocatoria y movilizacin. Las vas institucionales que deban garantizar el acceso y realizacin efectiva de los derechos de los pueblos indgenas han sido insuficientes. La capacidad de exigencia de sus derechos, va la accin colectiva y la movilizacin de los aos 70 y 80, fue sustituida por estrategias de participacin poltica que no han llenado las expectativas de las mayoras indgenas y que por el contrario, segn lderes como Lorenzo Almendra, debilitaron tambin la unidad del movimiento indgena fundada alrededor de la lucha por la tierra y la identidad. Para Jos Domingo Caldn, miembro del Consejo Regional Indgena del Cauca, CRIC, si bien la participacin de los indgenas en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue muy importante, pues se abrieron espacios y se categorizaron derechos de los indgenas, desde 1992 se presenta un adormecimiento en la participacin indgena: Pensamos que el pacto poltico que se haba dado en el 91 garantizara el reconocimiento de nuestros derechos. Del 92 en adelante encontramos un apaciguamiento, si bien en la Constituyente la participacin fue muy buena de ah en adelante no lo fue tanto, no tanto porque los congresistas indgenas no lo quisieran sino porque las circunstancias al interior del Congreso no son favorables. De la misma manera, el dirigente del CRIC reconoce que se presentaron falencias en los manejos de liderazgos de los representantes indgenas: Sabemos que no existan ni las condiciones ni los mecanismos de control y conciencia poltica de los lderes indgenas escogidos para representar a los pueblos indgenas. Esto permiti que algunos lderes fueran por su propio camino sin ningn control. De ah que lo que debi ser una lucha por principio a favor de las comunidades indgenas se convirti en una lucha netamente partidista. Este debilitamiento ha implicado la prdida de la fuerza poltica, representada en la cohesin y la capacidad movilizadora de las comunidades indgenas a lo largo y ancho del pas.

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Consignas como recuperar la tierra para recuperarlo todo que orientaron la lucha por la tierra en los aos ochenta, dejaron de ser el motor de las reivindicaciones indgenas en escenarios como el Congreso de la Repblica. Sin fuerza organizativa y poltica, las posibilidades de que los congresistas indgenas, en principio ajenos a las componendas de la poltica tradicional y a los acuerdos partidistas, puedan sacar adelante sus iniciativas disminuyen drsticamente. En trminos de balance general es posible identificar los siguientes problemas como constantes que han incidido en el desempeo de los representantes indgenas en el Congreso: El distanciamiento entre los congresistas indgenas, las comunidades y las organizaciones: La permanencia de los congresistas en Bogot y su insercin progresiva en la dinmica burocrtica del Congreso han significado, en muchos casos, su alejamiento de las comunidades de origen y de las organizaciones indgenas. Las agendas de estas y los congresistas indgenas no suelen coincidir, as como no siempre coinciden las estrategias de defensa de los derechos de los pueblos indgenas. Esto refleja la dbil interlocucin y el distanciamiento de los congresistas de las prioridades y dinmicas de los procesos organizativos indgenas. La falta de corresponsabilidad de los pueblos indgenas en la gestin legislativa: El correlato de la situacin anteriormente descrita es que las comunidades indgenas, una vez elegido su representante, descargan toda la responsabilidad del xito y del fracaso de la gestin legislativa en quien detenta la curul. Pocas veces las organizaciones indgenas presentan iniciativas legislativas y propuestas para ser trabajadas por las unidades tcnicas legislativas de los congresistas indgenas. El sentido de corresponsabilidad de las comunidades y pueblos indgenas que debe traducirse en control social y actitud propositiva y proactiva, no suele sostenerse en el tiempo. Su respuesta a los pocos resultados obtenidos en la gestin legislativa es el distanciamiento y la delegacin pasiva de responsabilidades. La falta de claridad y coherencia de algunos representantes indgenas al Congreso de la Repblica: Segn algunos lderes indgenas, no todos los representantes al Congreso mantienen, durante su permanencia en el Senado o en la Cmara, la misma lnea programtica y poltica. En principio quienes obtienen curules por la circunscripcin especial indgena son elegidos por su propuesta poltica la cual ha sido construida con la participacin de su movimiento poltico y de los pueblos a los cuales representa. Sin embargo, a medida que pasa el tiempo y que se dificulta la concrecin de sus iniciativas, algunos congresistas indgenas pierden el norte trazado por sus bases y redefinen, sin mediar consulta, sus prioridades legislativas. Algunos igualmente optan, deliberada o ingenuamente, por el juego de la poltica tradicional. Frente a esta situacin, la Alianza Social Indgena, ASI, a travs de su presidente Marcos Avirama, ha reiterado la importancia de que los senadores y representantes a la Cmara indgenas representen realmente al partido que los avala y a los intereses de los pueblos indgenas. Esto significa dejar de lado los intereses y protagonismos personales y asumir de

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forma responsable los retos de la reforma poltica, la cual enfatiza en la coherencia de los partidos. Para la ASI, esta coherencia debe traducirse en una mayor corresponsabilidad del partido en la gestin legislativa y un mayor acompaamiento al representante indgena ante el Congreso. En trminos prcticos, la asamblea de la ASI defini que i) ser el movimiento quien elija los integrantes de la Unidad Tcnica Legislativa; ii) se conformar un equipo de apoyo que trabajar en las regiones en nombre de su senador; y iii) ser el Comit Ejecutivo la instancia encargada del seguimiento a las gestiones en el Congreso de la Repblica. Principales resultados legislativos No se puede desconocer que durante ms de una dcada en el Congreso de la Repblica los indgenas han obtenido importantes logros en materia legislativa, particularmente en lo que se refiere al reconocimiento de la autonoma de los pueblos indgenas. En efecto, todas y cada una de las medidas que deben implementar los gobiernos al poner en prctica el Convenio 169 de la OIT prevn el respeto al derecho de la autonoma de los pueblos indgenas, es decir el respeto por sus costumbres, tradiciones, instituciones, autoridades, etc. En el caso colombiano, el artculo 246 de la Constitucin Poltica establece claramente estas obligaciones para el Estado. Congruente con el artculo 330, el Decreto 1088 de 1993 en el artculo 2 seala que las asociaciones de cabildos son entidades de derecho pblico de carcter especial, con personera jurdica, patrimonio propio y autonoma administrativa. En consecuencia, las decisiones proferidas por las asociaciones creadas por los cabildos y autoridades tradicionales son decisiones de rganos de derecho pblico de carcter especial y poseen la misma importancia y entidad que las decisiones adoptadas por un juez de la Repblica o por una autoridad administrativa. De igual manera, la autonoma administrativa se encuentra consagrada a favor de las autoridades indgenas, en el artculo 14 de la Ley 691 de 2001 (en materia de salud, las autoridades de los pueblos indgenas podrn crear Administradoras de Salud, ARSI). En materia de educacin, la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educacin reconoce el derecho a la etnoeducacin y prev su administracin por parte de las autoridades indgenas. Respecto al Sistema General de Participacin, el artculo 82 de la Ley 715 de 2001 establece cierta forma de autonoma administrativa para los resguardos indgenas, mientras no hayan sido constituidos como entidades territoriales indgenas - ETI, siendo beneficiarios de los recursos que transfiere la nacin destinados a satisfacer necesidades bsicas de salud, educacin preescolar, bsica primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la poblacin indgena. A primera vista y teniendo en cuenta que los resguardos indgenas gozan de la misma prerrogativa que las entidades territoriales, esto es, ejercer autnomamente su gobierno y la administracin de los recursos, se podra sealar que los pueblos indgenas, a travs de sus autoridades, han ganado la posibilidad de disponer a su libre eleccin la administracin de los recursos as como la inversin de los mismos. Sin embargo, esta autonoma es relativa,

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toda vez que de su administracin est a cargo del municipio en el que se encuentre ubicado el resguardo indgena, y para su ejecucin deben celebrarse al final del ao un contrato entre la entidad territorial y las autoridades indgenas, en donde conste el uso que se otorgar a estos recursos el ao siguiente. Se supone que una vez aprobada la constitucin de las ETI, las autoridades indgenas recibirn y administrarn directamente los recursos correspondientes al Sistema General de Participaciones. Asimismo, consecuente con la consagracin del Estado colombiano como garante del reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica y cultural de la Nacin, la Constitucin Poltica reconoce las facultades jurisdiccionales que, de tiempo atrs, se ejercen al interior de los pueblos indgenas. Estas facultades jurisdiccionales consisten en que las autoridades indgenas pueden administrar o aplicar justicia al interior de las comunidades, utilizando para ello normas, procedimientos y sanciones que forman parte de la cultura de cada pueblo, de conformidad con sus usos y costumbres, y limitados nicamente por la misma Constitucin y las leyes. Por otro lado, la participacin poltica de los indgenas se ha traducido tambin en una mayor interlocucin con el Estado. A los pueblos indgenas se les ha reconocido el derecho de participar en diferentes instancias nacionales, regionales y locales de toma de decisin. Si bien estos espacios no se han caracterizado por su efectivo funcionamiento, se han constituido en importantes escenarios de discusin, y en ocasin de negociacin, entre autoridades gubernamentales y autoridades indgenas, en un ejercicio muy interesante de dilogo intercultural. Sin embargo es necesario reconocer que la falta de unidad del movimiento indgena y el protagonismo poltico de algunos lderes ha debilitado la capacidad de negociacin y presin en estas instancias. Asimismo la falta de voluntad poltica de las autoridades gubernamentales ha impedido que de estos espacios surjan decisiones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de las comunidades y a hacer efectivos los derechos reconocidos a los pueblos indgenas. Finalmente, y sin pretender abordar un anlisis exhaustivo del resurgimiento de la accin colectiva indgena, es posible arriesgarse a establecer una relacin de causa-efecto entre el debilitamiento de la participacin poltica electoral representada tanto en disminucin de votos como en pocos resultados concretos de la gestin legislativa y el renacer de las grandes movilizaciones colectivas de los pueblos indgenas por la defensa de sus derechos al territorio, la autonoma y por el derecho a la vida. La grave situacin de derechos humanos por la que atraviesan actualmente la mayora de los pueblos indgenas en Colombia no est siendo resuelta a travs de leyes o de la gestin poltica en el Congreso. Ante la falta de respuestas por parte del Gobierno nacional, los pueblos nasa y guambiano, por citar este ejemplo ampliamente conocido, han recurrido a las acciones de hecho (taponamiento de vas principales y toma de tierras). Si bien a travs de estas acciones no se ha logrado ms que la conformacin de una mesa de dilogo entre el Gobierno nacional y los indgenas para tratar los temas relacionados con la situacin del departamento del Cauca, representan la activacin de dispositivos colectivos de exigibilidad de derechos.

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Conclusiones La situacin actual de los indgenas en el pas indica que a pesar de tener mayor representacin en diferentes escenarios pblicos e institucionales, las demandas por la efectiva realizacin de sus derechos no son atendidas. En trminos generales, la historia reciente de los pueblos indgenas que habitan en Colombia est determinada por dos eventos. En primer lugar, el paulatino reconocimiento que la sociedad y el Estado asumen respecto a la condicin de stos como sujetos de derecho en el campo poltico y cultural y, en segundo lugar, la insercin de la mayora de las poblaciones indgenas en la guerra con todos los impactos que ello significa, como la sistemtica violacin de sus derechos, tanto individuales como colectivos. Segn el Sistema de Informacin de Derechos Humanos de la ONIC, entre enero de 1985 y agosto de 2005 se registr un total de 1.641 homicidios, de los cuales aproximadamente 60% se produjeron entre 2000 y 2005. Por su parte el Sistema de Informacin sobre Pueblos Indgenas del Centro de Cooperacin al Indgena, CECOIN, muestra que en un perodo de treinta aos (1974-2004) se han registrado 6,726 violaciones de las cuales 1.869 (27.7%) corresponden a asesinatos contra dirigentes, autoridades indgenas y en general lderes de las comunidades. Esta realidad impone substanciales restricciones al ejercicio poltico por parte de los pueblos indgenas y debilita la gobernabilidad y autonoma en sus territorios; tambin obliga a muchas organizaciones indgenas a priorizar la defensa del derecho a la vida en sus agendas y a aplazar las reivindicaciones (territoriales, econmicas, culturales) para hacer efectivas las conquistas legislativas. Por otro lado, las organizaciones indgenas se ven enfrentadas a la compleja realidad de la participacin poltica en instancias como el Congreso de la Repblica. Como ya se ha mencionado, si bien sta constituye uno de los principales logros de la lucha del movimiento indgena en el pas, la experiencia seala que es necesario revisar los alcances reales de la misma y abordar de manera rigurosa su evaluacin. La comparacin de los resultados electorales de los ltimos 10 aos seala un debilitamiento de la accin poltica electoral y permite identificar algunos de los problemas que obstaculizan el desempeo de los representantes indgenas al Congreso de la Repblica que ya han sido mencionados. Una reflexin que surge adicionalmente de este anlisis es el aparente agotamiento de los liderazgos tradicionales indgenas, es decir de aquellos lderes que han hecho ya una carrera poltica y que de alguna manera han monopolizado la participacin en los puestos de eleccin popular. La reciente baja votacin por ellos en las pasadas elecciones estara indicando que el electorado indgena y el no indgena que est a favor de la multiculturalidad en instancias como el Congreso de la Repblica no se siente del todo representando por estas figuras pblicas y estara castigando, con una baja votacin, su incapacidad de llenar las expectativas del electorado. Esta hiptesis, cuyo anlisis debe an ser profundizado, debera llamar la atencin de las organizaciones indgenas y convocar a una reflexin colectiva acerca del tipo de liderazgo que requiere hoy el movimiento indgena.

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Por ltimo, en el anlisis realizado en este documento se ha demostrado que a pesar de la existencia de importantes dispositivos legales que reconocen y buscan hacer efectivos el derecho a la participacin de los pueblos indgenas, ese reconocimiento no logra an garantizar a los indgenas interactuar en un modelo de democracia realmente incluyente que haga posible la interculturalidad. Es necesario trascender el reconocimiento formal de la multi o pluriculturalidad, entendida como la pluralidad tnico-cultural de la sociedad y del derecho a la diferencia, y transitar hacia la construccin de la interculturalidad, la cual se funda en la necesidad de construir relaciones entre grupos, como tambin entre prcticas, lgicas y conocimientos distintos, con el propsito de confrontar y transformar las relaciones del poder. Para Catherine Walsh la multi o pluriculturalidad oficializada se desarrolla alrededor del establecimiento de derechos, polticas y prcticas institucionales que reflejan la particularidad de las minoras, aadiendo estos a los campos existentes. Por eso, el multi o pluriculturalismo oficial es a veces llamado aditivo. Al abrir la puerta a la diversidad cultural y su reconocimiento e inclusin, toma un paso necesario e importante. Sin embargo, vale la pena considerar si este reconocimiento e inclusin pretende atacar las asimetras y promover relaciones equitativas. O, si ms bien, slo aade la particularidad tnica a la matriz existente, sin buscar o promover una mayor transformacin. Sera, en cierta medida, una cultura (o culturas) dentro de una cultura ms amplia, que se autoidentifica como multitnica y pluricultural, pero que a la vez sigue incorporando fuertes asimetras?9. Bibliografa
Actualidad tnica. Indgenas en el Congreso: Una historia reciente de participacin electoral. En http://www.etniasdecolombia.org/etnias_politica.asp. 2006. Autoridades Indgenas de Colombia, AICO. Resea histrica del Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia. Bogot. Mimeo. 2005. Cardoso de Oliveira, Roberto. La politizacin de la identidad y el movimiento indgena. En Jos Alcina (Comp.) Indianismo e indigenismo en Amrica. Madrid. Alianza Editorial. 1990. Garca Villegas, Mauricio. Sociedad de Emergencia: Accin colectiva y violencia en Colombia. Defensora del Pueblo, Oficina para la Coordinacin de la Atencin al Desplazamiento Forzado. Bogot. 2005. Revilla, Marisa. Propuesta para un anlisis del movimiento indgena como movimiento social. En Poltica y Sociedad, Vol. 42 Num. 2, Madrid. 2005. Snchez Enrique y Arango Ral. Los Pueblos Indgenas de Colombia en el Umbral del Nuevo Milenio. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot. 2004. Walsh, Catherine. Interculturalidad, reformas constitucionales y pluralismo jurdico, en Boletn ICCI-RIMAI, ao 4, nmero 36. Instituto Cientfico de Culturas Indgenas. Quito.2002. Walsh, Catherine. Las lites de la regin le temen al indio por su autonoma. En El Comercio, Quito. 2002.

9. Walsh, 2002:12.

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Josefina Aguilar Guamn* Introduccin: Pueblos indgenas en el Ecuador Las estadsticas nacionales respecto al nmero de personas indgenas dieron como resultado la existencia de 830,4181 habitantes que se declararon como indgenas, equivalente al 6.4% de la poblacin nacional, segn datos obtenidos del censo de poblacin realizado en el ao 2001. Mayoritariamente las personas que declararon ser indgenas se encuentran ubicadas en la zona rural de las 22 provincias del pas. El nivel de instruccin es muy bajo, pues ms de la mitad ha recibido nicamente instruccin primaria, lo que no implica que la hayan concluido. La poblacin econmicamente inactiva bordea el 49%. El censo acoge el reconocimiento de las nacionalidades y pueblos indgenas declarados en la Constitucin de la Repblica vigente, identificando estadsticamente el tema de la pertenencia tnica, mediante preguntas que recogen informacin de idioma o lengua nativa y autoidentificacin como indgena, negro, mestizo, mulato, blanco u otro y la nacionalidad a la que pertenece. Sin embargo el criterio censal establecido para identificar a una persona como indgena es limitado, por lo que no garantiza los resultados. Qu sucede respecto a las personas que siendo indgenas no se reconocen como tales, debido al sentimiento de exclusin y discriminacin que pueden haber sufrido en la sociedad?2 Es la pregunta que al igual que en el Per deberamos plantearnos en el Ecuador y a la que el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador CODENPE pretendera responder. Actualmente esta institucin ha

* Licenciada en Ciencias de la Educacin de la Universidad Central del Ecuador y egresada de la Maestra de CienciaPoltica y Administracin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica de Quito. Trabaja en la Fundacin Qellkaj y ha desarrollado, entre otras, propuestas sobre percepciones electorales en grupos indgenas y mujeres del Ecuador as como en Observacin Electoral Intercultural. 1. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2001: Resultados definitivos, poblacin que se declar indgena, 2001. 2. Dato tomado de Asociacin Paz y Esperanza, Informe Alternativo sobre el Convenio 169 de la OIT, Pg. 2. Realizado sobre el caso del Per y que ser presentado ante la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT.

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planteado una propuesta al Fondo de Poblacin para desarrollar un censo poblacional que considere criterios interculturales y estrategias operativas de trabajo adecuadas, a fin de contar con resultados confiables. En este contexto es necesario tomar en cuenta aspectos como la ascendencia tnica, que puedan describir la procedencia familiar y el idioma de relacin entre padres u otros ancestros, como parmetros de medicin cientfica para conocer la presencia de pueblos indgenas. Adems se deben tomar en cuenta estrategias de trabajo de campo desarrolladas por instituciones indgenas del Ecuador que entrenan a personal bilinge de la localidad a fin de garantizar la veracidad de la informacin. El Ecuador es un pas heterogneamente multicultural. En la actualidad, los indgenas se reconocen a s mismos como nacionalidades y pueblos que forman parte del Estado ecuatoriano. Para ello, los pueblos indgenas han recorrido un proceso social de cambio que supera la visin clasista y gremial por una toma de conciencia como pueblos y nacionalidades, dado fundamentalmente desde finales de los 80, que ahora forma parte de sus planteamientos polticos establecidos en las organizaciones e instituciones indgenas pblicas como el CODENPE, que reconocen a las nacionalidades como sociedades histricas que tienen identiPoblacin que se declar indgena
Provincia Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ros Manabi Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chinchipe Galpagos Sucumbios Orellana Zonas no delimitadas TOTAL Total 20,733 40,094 33,776 4,263 84,116 153,365 5,505 10,543 42,377 86,986 12,377 5,518 6,448 47,495 43,456 22,844 95,380 64,708 9,348 739 13,476 26,249 622 830,418 Porcentaje 2.5 4.8 4.1 0.5 10.1 18.5 0.7 1.3 5.1 10.5 1.5 0.7 0.8 5.7 5.2 2.8 11.5 7.8 1.1 0.1 1.6 3.2 0.1 6.4% Fuente: Instituto de Estadsticas y Censos. Realizacin propia.

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dad, idioma diferente y viven en un territorio determinado, que poseen formas tradicionales de organizacin y ejercicio de la autoridad propia y constituyen sociedades anteriores a las del Estado. Entre las nacionalidades tenemos los Shuar, Achuar, Shwiviar Guarani, Siona, Secoya, Cofn, Zparo, Chachi, Tschila, Epera, Aw y finalmente los Kichwas conformada por diversos pueblos que se constituyen como colectividades originarias, integradas por comunidades con identidades culturales que les distinguen de otros sectores de la sociedad ecuatoriana y al igual que las nacionalidades, tienen sistemas propios de organizacin. As encontramos el pueblo Caari, Puruh, Waranka, Panzaleo, Chibuelo, Salasaca, Quitukara, Cayambi, Caranqui, Natabuela, Otavalo, Manta-Huancavilca y Kichwa de la Amazona.

Participacin poltica de los pueblos indgenas La participacin poltica de los pueblos indgenas del Ecuador ha aumentado de forma significativa en los ltimos aos. El proceso para ello ha sido largo desde que los pueblos indgenas son los principales protagonistas y gestores de su destino. Este cambio en el panorama poltico del pas obedece principalmente al fortalecimiento del movimiento indgena como actor social que reivindica los derechos de los pueblos indgenas, a fin de lograr actualmente su visibilizacin ante el Estado en los diferentes espacios de decisin. Como actor social, la participacin poltica de este sector tuvo sus primeras expresiones desde 1937, tiempo en el que los espacios territoriales que habitaban los pueblos indgenas pasan a tener proteccin del Estado, es decir, las comunas o caseros son reconocidas como una instancia de personera jurdica que puede administrarse por una autoridad comunitaria. Esto posteriormente llevara a la cohesin de las comunidades en asociaciones o uniones, que luego pasaran a formar las organizaciones indgenas, bases fundamentales del movimiento social indgena. El fortalecimiento de las organizaciones indgenas en la dcada de los 80 se manifiesta como un proceso que deja atrs los discursos clasistas y sindicalistas, para abrir paso a planteamientos que recogen necesidades y aspiraciones propias. Histricamente los pueblos indgenas han buscado cohesionar sus fuerzas mediante la conformacin de clulas organizativas, las mismas que logran compactarse en la Confederacin de las Nacionalidades Indgenas del Ecuador, CONAIE, creada en la dcada de los 80 como la principal institucin en la que se agrupan los pueblos indgenas, y la nica que recoge el planteamiento de pueblos y nacionalidades dentro de su proyecto poltico. A travs de las organizaciones indgenas se canalizan varios planteamientos al Estado en la que buscan principalmente la reivindicacin de la cultura y el idioma. La incursin en la vida poltica por parte de los pueblos indgenas a finales de los 80 se hace realidad con su participacin en la administracin pblica mediante la creacin de la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge, DINEIB. El manejo de las reas de inters social como la salud y economa con identidad cultural tienen cierta atencin a travs de las instituciones indgenas que tienen dependencia del Estado.

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Posteriormente los pueblos indgenas plantean crticas al sistema de representacin por su dbil legitimidad y democratizacin de la participacin. Surgen iniciativas para actuar de forma independiente y organizada por el movimiento indgena a travs de un espacio propio de accin poltica que sea ms directo, a fin de democratizar los espacios de poder mediante una representacin que ponga en evidencia la realidad multicultural del pas. Uno de los logros trascendentales que se obtiene de este espacio poltico es el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y sus derechos que los reconocen como individuos y sociedades colectivas. La representacin directa en el poder poltico evidencia la inclusin en el Estado con voz propia y amparada en los derechos constitucionales. Este proceso de inclusin evidencia procesos de lucha dados desde fuera del Estado, en condiciones de desigualdad e injusticia, pues si bien ha existido apertura inclusiva, el nivel de compromisos adquiridos por el Estado hacia los pueblos indgenas an se manifiesta deficiente, lo que genera posiciones antagnicas y an excluyentes. Participacin poltica de los indgenas como prefectos provinciales, consejeros, alcaldes municipales y diputados Conocer la participacin poltica directa de los pueblos indgenas del Ecuador es fundamental, en la medida que eso nos brinda un panorama del nivel de democratizacin de los partidos e involucramiento de los pueblos indgenas en espacios de decisin poltica. Para ello el presente trabajo recoge la participacin electoral dada por este sector desde el 2000 hasta el ao 2004, especialmente a nivel de gobiernos seccionales y diputaciones. Desde el ao 2000 los habitantes del Ecuador hasta la presente fecha han acudido a elegir a sus representantes en tres ocasiones: en el 2000, para elegir alcaldes, prefectos, mayora de consejeros provinciales y concejales municipales. En el 2002, para elegir presidente y vicepresidente de la Repblica, diputados, representantes al Parlamento Andino, minoras de consejeros provinciales y concejales municipales y miembros de juntas parroquiales. En el 2004, nuevamente para elegir alcaldes municipales, prefectos, mayora de consejeros provinciales y concejales municipales. Segn establece la Constitucin el voto es un acto personal, obligatorio y secreto; facultativo para los mayores de 65 aos de edad y personas analfabetas. Son ciudadanos aptos para votar los hombres y mujeres mayores de 18 aos de edad. De acuerdo con lo que establece el artculo 7 de la Ley Orgnica de Elecciones las dignidades que se eligen por sufragio popular y directo son Presidente y Vicepresidente de la Repblica, representantes al Parlamento Andino, diputados al Congreso Nacional, prefectos provinciales, consejeros provinciales, alcaldes, concejales municipales y miembros de juntas parroquiales rurales. En la parte inicial del documento se manifiesta que el Ecuador es un pas habitado por varias culturas indgenas, cuya poblacin segn datos oficiales corresponde al 6.4% de la poblacin total del pas. Entre las cuatro provincias con mayor poblacin indgena se

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encuentran Chimborazo con 153,365 con el 18.5%, Imbabura con 86,986 equivalente al 10.5%, Cotopaxi 84,116 equivalente al 10.1% y Tungurahua, 64,708 equivalente al 7.8%. En los ltimos aos este sector ha logrado constituirse en un actor visible de la poltica nacional, por lo que es importante conocer cul es su nivel de participacin y cules son los partidos por los que han logrado ubicar en los cargos pblicos de eleccin directa a sus representantes, especialmente para las dignidades de prefectos, consejeros provinciales, alcaldes municipales y diputados provinciales. Eleccin de prefectos provinciales Las elecciones para gobiernos seccionales3 a partir del ao 2000, para elegir prefectos provinciales, alcaldes, mayora de consejeros provinciales, mayora de concejales municipales y miembros de juntas parroquiales se han dado por dos ocasiones, en el ao 2000 y 2004. En las elecciones del 2000 se eligieron 22 representantes para prefectos provinciales de los cuales solamente uno fue indgena; el seor Csar Umaginga Guamn, elegido como prefecto de Cotopaxi a travs del movimiento poltico Pachakutik. En las elecciones del 2004 el nivel de representacin indgena aumenta a dos prefecturas, por la reeleccin del Prefecto Umaginga en Cotopaxi y la eleccin del seor Mariano Curicama en la provincia de Chimborazo, una provincia de mayor poblacin indgena en el pas pero no mayoritaria en la provincia. El prefecto Mariano Curicama se desempe como alcalde del Municipio de Guamote desde el ao 1992 hasta 2000. El manejo de la administracin municipal por dos periodos consecutivos (8 aos) trasciende su gestin por dar un nuevo rumbo a la administracin pblica, a travs de la participacin ciudadana, en este caso, con la creacin del Parlamento Cantonal como una instancia de participacin directa de la ciudadana y el municipio, aspectos que podran constituirse en los principales referentes de su gobierno y en los elementos influyentes para su reeleccin como alcalde y en el 2004, para ser elegido como prefecto de la provincia de Chimborazo. Como se evidencia, la participacin indgena para ocupar las dignidades de prefectos provinciales es muy reducida y su participacin bsicamente se ha dado a travs del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik.

3. Art. 228. Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que determine la ley para la administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas. Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de plena autonoma y, en uso de su facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. Ley Orgnica de Elecciones.

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Eleccin de consejeros provinciales La participacin de los indgenas para ocupar las dignidades de consejeros provinciales tiene una tendencia a aumentar su crecimiento, en los perodos 2000-2002, 2002-2004, 2004-2006. En la eleccin del 2000, los indgenas logran captar la designacin de tres autoridades indgenas, electos para formar parte del equipo de 89 consejeros provinciales que se eligieron a nivel nacional. Bsicamente la eleccin de candidatos indgenas se da en Cotopaxi con el seor Jos Enrique Tipanguano; en Tungurahua con el seor Julin Malisa Tasna y los mismos que fueron elegidos por el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik4; y el seor Roberto Alonso Cerda Andi, elegido como prefecto de Napo a travs del partido del gobierno de Lucio Gutirrez, Partido Sociedad Patritica en alianza con partidos de la localidad. En las elecciones del 2002, la participacin indgena en los consejos provinciales fue ms significativa, tanto de los partidos como la Izquierda Democrtica y Pachakutik en alianza con Sociedad Patritica. Para el perodo 2002-2004 se eligieron 67 consejeros provinciales, de los cuales cuatro eran indgenas. As tenemos representaciones en la provincia de Bolvar, Chimborazo, Imbabura y Morona Santiago. De las tres ltimas provincias mencionadas todos fueron elegidos de la lista del Movimiento Pachakutik que participaron en alianza con el Partido Sociedad Patritica, a excepcin de la provincia de Imbabura que logr alcanzar el cuarto escao por Pachakutik sin establecer alianzas polticas.
Provincia Bolvar Chimborazo Imbabura Morona S. Partido/Movimiento Id Psp/Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Consejeros 2002-2004 Segundo Aurelio Coles Tibanlombo Marcelo Villalva Morales Jos Manuel Quimbo Amaguaa Sunka Jos Sharup Tatsemai Indgena x x x x

Fuente: Tribunal Supremo Electoral. Realizacin propia.

Para el perodo 2004-2006 en Cotopaxi tenemos un resultado interesante, pues en esta provincia despus de dos aos de la eleccin de una autoridad indgena se logra la designacin como autoridad seccional para el Consejo Provincial a una mujer indgena, ocupando el primer escao con 34,261 votos. En Chimborazo la representacin se logra a travs del Partido Sociedad Patritica con el tercer escao, y Tungurahua de la misma manera a travs de Julin Maliza que es reeligido despus de dos aos. En las provincias de la Regin Amaznica se ampla la representacin indgena en las provincias de Morona Santiago, Napo y Sucumbos.

4. En ambos casos las provincias a las cuales representaron, superan el 7% de la poblacin indgena a nivel de la provincia.

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Provincia Cotopaxi Chimborazo Morona S. Napo Sucumbios Tungurahua

Consejeros 2004-2006 Blanca Cecilia Velsquez Tigse Vicente Chucho Cuvi Juanito Edgar Taisha Yambiqui Guadalupe Salvina Grefa Aguinda Rene Orlando Grefa Cerda Julin Maliza Tasna

Partido/Movimiento Mupp-Np Psp Mupp-Np Psc Mupp-Np Id/Mupp-Np/Mfc

Indgena x x x x x x

Fuente: Tribunal Supremo Electoral. Realizacin propia.

Eleccin de alcaldes municipales En el perodo 2000 y 2004 se consigue una interesante participacin en los gobiernos locales por parte de los pueblos indgenas. En las ciudades de Guaranda, Suscal, Saquisil, Guamote, Huamboya, Taisha y Arajuno la representacin para alcaldes municipales se logra a travs del Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik, mientras que en las ciudades de Pallatanga, Otavalo y Cascales el triunfo se plasma a travs de alianzas de Pachakutik con partidos grandes como la Izquierda Democrtica y otros. Solamente en la ciudad de Colta, a travs de Pedro Curichumbi tenemos una representacin indgena que no entra por Pachacutik, pues el ltimo en mencin gana las elecciones a travs del Movimiento Amauta Jatari, movimiento indigenista evanglico cuya fuerza poltica se radica en la provincia de Chimborazo.
Provincia Bolvar Caar Cotopaxi Chimborazo Ciudad Guaranda Suscal Saquisili Colta Pallatanga Guamote Imbabura Cotacachi Otavalo Morona Santiago Huamboya Taisha Pastaza Sucumbios Arajuno Cascales Alcaldes Indgenas 2000-2004 Arturo Yumbay Iligama Manuel Maria Castro Mayancela Antonio Llumitasig Jos Pedro Curichumbi Yupanqui Toms Nicols Curicama Guaman Jos Esteban Delgado Vimos Auki Kanaima Tituaa Males Mario Hernn Conejo Maldonado Miguel Puwuanchir Wajari Leonidas Awananchi Shakay Tivi Ventura Bartolo Calapucha Cerda Edmundo Ricardo Vargas Alvarado Movimiento/Partido Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Maj Id/Mpd/Ps-Fa/Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Id/Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np/Mpd

Fuente: Tribunal Supremo Electoral. Realizacin propia.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

Actualmente, es decir para el perodo 2004-2008, la participacin en los gobiernos locales a travs de autoridades indgenas tambin es importante, pues se cuenta con diecisis representaciones. Sin embargo, la consolidacin de este resultado ya no se da principalmente a travs del Movimiento Pachakutik, sino que ms bien la participacin es tambin por otros partidos polticos nacionales como la Izquierda Democrtica, Sociedad Patritica y otros movimientos locales. Tenemos que de las quince representaciones, once ganan las elecciones por el Movimiento Pachakutik, mientras que los cuatro restantes lo hacen a travs de Izquierda Democrtica y Sociedad Patritica.
Provincia Bolvar Caar Cotopaxi Chimborazo Ciudad Guaranda Suscal Sigchos Alausi Colta Guamote Pallatanga Imbabura Morona Santiago Otavalo Cotacachi Tiwintza Taisha Pablo Sexto Logroo Sucumbios Zamora Chinchipe Cascales Pelileo Yacuambi Alcaldes Indgenas 2000-2004 Carlos Alberto Coles Toalombo Abelina Morocho Pinguil Jos Segundo Jami Llumitasig Jos Clemente Taday Lema Jos Pedro Curichumbi Yupanqui Juan De Dios Roldan Arellano Tomas Nicols Curicaman Guaman Mario Hernn Conejo Maldonado Auki Kanaima Tituaa Males Pedro Anduasha Uvijindia Yauna German Martin Ujukam Kawarinm Rafael Domingo Antuni Catani Gregorio Unkush Ampuch Edmundo Ricardo Vargas Alvarado Manuel Caizabanda Jerez Victor Manuel Gualan Chalan Movimiento/Partido Id Id/Ps-Fa Mupp-Np Psp/Miay Psp/Miay Psp/Miay Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np Mupp-Np

Fuente: Tribunal Supremo Electoral. Realizacin propia.

A pesar de que el Movimiento Pachakutik logra su protagonismo desde su origen, en la actualidad su debilitamiento ha sido muy evidente con las salidas de autoridades municipales que inclusive han creado otros movimientos locales estableciendo una suerte de movimientos polticos paralelos que compiten por los mismos espacios locales. Es lo que ha sucedido en Otavalo con la salida del Alcalde Mario Conejo y su equipo de concejales, que actualmente han formado el movimiento poltico local denominado Minga Intercultural, lista 62. Eleccin de diputados En la eleccin del 2002 los indgenas logran la designacin de 4 representantes para diputados de los 100 que son elegidos a nivel nacional. Entre ellos se encuentran los diputados

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de las provincias de Pichincha, Cotopaxi, Morona Santiago y Zamora Chinchipe que son del Movimiento Pachakutik. De las autoridades elegidas en el 2002, 5 fueron expulsados y destituidas. Asumieron como titulares de Pachacutik los suplentes: por la provincia de Bolvar, Oswaldo Gaviln, indgena; por la provincia de Chimborazo, Estuardo Remache, indgena; por la provincia de Napo, Domingo Tanguila, indgena; por la provincia de Morona Santiago entra, Sandra Palacios, mujer mestiza. La destitucin de Hctor Orellana diputado por Zamora permiti que entrara como titular Gonzalo Antonio Aguilar de la alianza con el Partido Socialista Frente Amplio. Con el mapeo realizado de la participacin poltica de los indgenas desde el 2000 hasta el 2004 para desempeo de autoridades como consejeros provinciales, prefectos, alcaldes y diputados, vemos que el Movimiento Pachakutik es casi exclusivamente la fuerza poltica por la que los indgenas logran su mayor participacin; constituyndose en el principal movimiento que expresa la diversidad cultural dentro de sus cuadros de representacin poltica. Indicios de aprovechamiento y dificultades de la participacin poltica electoral La CONAIE a partir de 1990 acta como un fuerte protagonista social que cuestiona a la democracia representativa, los pueblos indgenas no se sentan representados ante los gobiernos y partidos polticos tradicionales. En la dcada del 80 haba un anlisis bastante profundo sobre el tema de si la democracia representa o no representa a los pueblos y nacionalidades dentro de la perspectiva histrica cultural5. A partir de 1990 se radicaliza el hermetismo a este sistema democrtico mediante acciones de presin colectivas lideradas por la CONAIE a la cabeza con Luis Macas; por ejemplo, los planteamientos de ejercer el voto nulo en las elecciones de 1992 en la que es elegido como presidente el arquitecto Sixto Durn Balln. Con ello demuestran su inconformidad con el sistema democrtico, al igual que los planteamientos de los pueblos indgenas de llevar a cabo una Asamblea Constituyente que permita una representacin ms directa y que no sea por la va de los partidos polticos. En 1995 triunfa el NO en la Consulta Popular por acciones como marchas organizadas por la CONAIE. Para lograr una representacin directa en los poderes del Estado, sin el patrocinio de los partidos polticos tradicionales, en 1995 se funda la organizacin poltica de Pachakutik con una gran base social indgena. El Movimiento Indgena genera la oportunidad de participar por primera vez en las elecciones de 1996. La candidatura de Freddy Ehlers a la presidencia y Luis Macas de la CONAIE quien preceda la lista para diputados nacionales, fueron las figuras ms representativas de la alianza con el Movimiento Nuevo Pas. Pachakutik se convierte en la sorpresa de la contienda electoral del 26 de mayo, en el que es electo Luis Macas

5. Extracto de la entrevista realizada al Sr. Jos Mara Cabascango, ex vocal del Tribunal del Supremo Electoral.

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como diputado nacional y 7 diputados provinciales, mientras que Freddy Ehlers ocup el tercer puesto de entre los ms votados y no lleg a la segunda vuelta electoral. Pachakutik desde el ideal Pachakutik nace desde el ideal, los sueos y aspiraciones de la sabidura indgena. Plasma como principios filosficos principalmente la nocin del tiempo en una dimensin espiral, es decir de retorno a los buenos tiempos, de un tiempo que vuelve de una crisis al buen vivir, al tiempo de florecimiento. Este planteamiento est sujeto a la necesidad de un agente de cambio o transformacin que debera provocar el tiempo de florecimiento; Pachakutik sera este agente de cambio mediante la incorporacin de la diversidad cultural al escenario poltico del pas. Basado en este imaginario del colectivo indgena, se plasman tambin los cdigos de tica del no mentir, no ser ocioso y no robar. Intrnsecamente se establece la concienciacin del derecho a la diferencia por condicin tnica y la participacin poltica en el que se manifiestan los cdigos culturales. Nace desde lo extra-institucional, es decir desde la propuesta de las organizaciones indgenas y movimientos sociales que se reconocen por fuera de la institucionalidad del Estado como la Confederacin de las Nacionalidades y Pueblos, CONAIE. Sin embargo su creacin se constitua como un espacio de lucha desde lo institucional para incidir en la estructura del Estado, esta vez como actores directos que reivindican los derechos polticos de los pueblos indgenas y de otros sectores sociales marginados. Yo dira que el movimiento poltico Pachakutik, es un movimiento que cre la CONAIE sobre todo como una estrategia de lucha institucional que pueda hacerlos desde la participacin en diferentes cargos desde el Estado6. Desde la concienciacin de los derechos polticos, la participacin electoral directa, tiene los objetivos de alcanzar el poder en toda la institucionalidad del Estado y constituirse as en una organizacin poltica del pueblo ecuatoriano, construida desde el aporte de diferentes sectores sociales. Su nacimiento estuvo mentalizado desde las organizaciones indgenas en confluencia con organizaciones sociales que tengan una misma tendencia ideolgica y que respondan a los estratos sociales excluidos del pas, ms no con partidos polticos tradicionales. En este contexto Pachakutik se convierte en un espacio poltico que trasciende a nivel nacional como un espacio amplio y abierto, pero que se debe a las estructuras sociales indgenas y campesinas bsicamente, por lo que replica las acciones de presin colectivas, principales estrategias de lucha del movimiento indgena contra el Estado. coordinar con las luchas extra institucionales en este caso desde la organizacin pero no como un fin sino como un medio para ir alcanzando los planteamientos, los objetivos que se persiguen en los pueblos indgenas desde las organizaciones; es

6. Extracto de la entrevista realizada al Diputado del Congreso Nacional, Sr. Ricardo Ulcuango.

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as que ste es un instrumento poltico para que desde los sectores que no tienen la posibilidad de participar, sobre todo desde la toma del Estado, entonces est este instrumento poltico. Por lo tanto yo dira que es un una herramienta para continuar luchando desde lo institucional, por un lado para poder participar democrticamente en las elecciones y alcanzar las autoridades, pero de esas autoridades luchar en coordinacin con las organizaciones, entonces sta es una herramienta, un medio para ir alcanzando los derechos y sobre todo los derechos y garantas que tienen los pueblos indgenas; pero no solamente los pueblos indgenas sino tambin de los sectores mas pobres del pas que confa en este movimiento7. Prctica poltica de Pachakutik a) Relacin con las organizaciones sociales Pachakutik es el resultado de la articulacin de fuerzas del movimiento indgena, especialmente la CONAIE y los movimientos sociales como la Coordinadora Social de los Movimientos Sociales, y plante el respeto y la reivindicacin de sus particularidades mediante un espacio poltico propio. Para ello priorizan la construccin de un Estado plurinacional que busca constituirse como un espacio poltico que promueva la representacin directa en los espacios de poder de los que menos tienen; y en sus orgenes plantea como una primera estrategia de participacin, la intervencin en los gobiernos seccionales, con la perspectiva de que la localidad es el mejor espacio para incidir en los cambios sociales y econmicos. Por su origen y su constitucin, Pachakutik es una entidad poltica que debe responder a los objetivos que plantean los movimientos sociales, lo que genera un conflicto en la prctica poltica entre lo extra-institucional y la institucionalidad. La institucionalidad implica el respeto a las leyes, la creacin de instrumentos jurdicos, planteamiento de propuestas al gobierno nacional, mientras que lo extra-institucional significa acudir desde su base social al llamado para realizar acciones de protesta contra la institucionalidad del Estado. Existe una suerte de acudir a la institucionalidad pblica para el reconocimiento de sus derechos, lograr el beneficio para sus comunidades pero de desconocerla y no sentirse parte de ella; esta situacin puede obedecer a que el Movimiento Pachakutik fue creado como una herramienta para satisfacer las demandas de sus representados, por lo tanto quienes llegan a ser autoridades del Estado mediante este instrumento deben responder a los objetivos y mandatos que plantean las organizaciones sociales. Esta situacin constituye uno de los principales conflictos del movimiento, el mismo que se evidencia en el informe del bloque parlamentario del Pachakutik en su II Congreso Nacional, que plantea como objetivos el fortalecimiento del Pachakutik mediante la promocin de la participacin social, la combinacin de la protesta con las propuestas. Al respecto, el Diputado Ulcuango manifiesta:

7. Entrevista realizada al Diputado del Congreso Nacional, Sr. Ricardo Ulcuango.

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El inicio del ao 2000, se caracteriz por la lucha generalizada de los pueblos ecuatorianos en contra del neoliberalismo y la corrupcin de Mahuad. Derrocando al Presidente y su gabinete. El Bloque Pachakutik mantuvo una actitud de respaldo a esta gesta histrica mediante el apoyo logstico y sobretodo una labor de informacin positiva de la lucha a travs de los medios de comunicacin. Nuestro respaldo al funcionamiento de los Parlamentarios de los Pueblos lo hicimos por escrito en la Escuela Politcnica Nacional. El Bloque en su conjunto no particip en la toma del Congreso y del palacio de gobierno, por las consecuencias que podran derivarse en la aplicacin del Cdigo de tica de la Legislatura. Las organizaciones sociales actan como vigilantes de la canalizacin de sus demandas a travs de la participacin poltica electoral y cumplimiento de sus demandas una vez que son elegidos como autoridades. Pachakutik acta en el presente como un actor poltico de carcter nacional que busca responder a las necesidades de la sociedad ecuatoriana, especialmente de los sectores ms pobres; cumplindose de esta forma su visin original de ser un movimiento amplio, incluyente; esta realidad hoy en da se manifiesta en documentos como el plan de gobierno democrtico para el 2006 denominado Plan de gobierno democrtico del Estado Plurinacional que entre sus postulados bsicos recoge: Construir un modelo de desarrollo sustentable, solidario y soberano. Priorizar la inversin productiva con nfasis en la economa popular y comunitaria. Fomentar la integracin regional latinoamericana y la insercin soberana en la economa mundial. Orientar la cooperacin internacional al desarrollo y no a la sobre vivencia. b) Debilitamiento de su base social y crisis de nuevos cuadros polticos Uno de los principales puntos que ponen en evidencia el debilitamiento de Pachakutik constituye el debilitamiento de la fidelidad poltica de su base social. Uno de los principales aspectos que incide en este aspecto es la participacin poltico electoral con el Gobierno de Sociedad Patritica, en la medida que la estructura organizativa se vi afectada por la corrupcin y desvinculacin partidaria de los indgenas y no indgenas de la lnea ideolgica de Pachakutik, por responder a intereses del partido de gobierno. La estructura organizativa de la cual goza Pachakutik constituye su mayor capital social y poltico; sin embargo, Pachakutik ha subordinado las candidaturas para la primera magistratura de la Repblica a estructuras polticas que no cuentan con una base social, que al contrario han sido creadas para y por el momento electoral, cuya principal fortaleza estn sujetas a la figura profesional o pblica del candidato presidencial. A partir de 1996 ha participado en las contiendas presidenciales en alianza con el Movimiento Nuevo Pas y Partido Sociedad Patritica, espacios polticos no contaminados en ese entonces de la poltica tradicional porque fueron creados para el efecto. El gobierno de Lucio Gutirrez en el 2002 surge de la alianza poltica electoral entre Partido Sociedad Patritica con el Movimiento Pachakutik y el Movimiento Popular

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Democrtico. La alianza se construye sobre un ideario radical, basado en la lucha contra la corrupcin, el rechazo del neoliberalismo, la negativa a la integracin del rea de Libre Comercio (ALCA) y la reivindicacin de la soberana, en relacin a la Base Militar de los EEUU instalada en Manta8. c) Crisis de representatividad La representatividad de las autoridades del Pachakutik en la actualidad ha sido cuestionada especialmente por manejos irregulares en los que han incurrido algunos legisladores indgenas y no indgenas. Existe una suerte de justificacin de estos hechos al argumentar que los vinculados no tienen trayectoria organizativa; sin embargo algunos de los implicados indgenas hicieron vida organizativa en las filiales de la CONAIE en la Amazona. Lamentablemente se nota que los principios ticos y el fin de luchar por el bienestar de sectores olvidados, encuentra una debilidad frente a los intereses personales, por lo que los indgenas no se sienten representados por sus lderes. A fin de mantener la credibilidad de las autoridades frente a los hechos de irregularidad y corrupcin poltica, se recurri a la sancin formal apoyado en el marco legal y constitucional del Estado y adems la aplicacin de la justicia comunitaria en algunos casos. En el primer caso fueron expulsados del Movimiento Poltico y destituidos del Congreso Nacional cinco diputados del bloque legislativo Pachacutik, de los cuales dos eran indgenas. En el segundo la aplicacin de la justicia comunitaria se da en un legislador indgena, quien fue ortigado en un acto pblico una vez que se evidenci situaciones que lo implicaban con trfico de influencias. En el estudio se manifiesta una dbil tendencia de mantenerse en la pureza tnica como una forma de evitar la corrupcin, asociando a todo elemento externo que no sea indgena aquel que corrompe las prcticas polticas de los indgenas. La deslealtad poltica y organizativa es otro factor que incide en la crisis de representatividad, que en muchos casos luego de haber construido su trayectoria en una organizacin de segundo grado de la CONAIE pasan a formar parte de las filas de partidos, no slo de izquierda, sino inclusive de derecha. Sin embargo la presencia de indgenas en otros partidos es deslegitimada desde el conjunto del Movimiento Indgena, teniendo como parte de ste a la CONAIE y al Pachakutik al aducir que son representaciones aisladas como personas individuales y que no tienen una representacin desde los pueblos indgenas. Pero adems, muchos de los militantes de Pachakutik, entre indgenas y no indgenas se han desafiliado del movimiento para lograr sus objetivos de llegar a la reeleccin y lo hacen a travs de otros partidos o movimientos polticos e inclusive crean un movimiento propio como lo hace el ahora Alcalde de Otavalo Mario Conejo.

8. Julio Echeverra, Sistema de gobierno y consociativismo en el Ecuador (2002-2003). Documentos de Trabajo 2, Quito, Universidad Andina Simn Bolvar, 2005. Pg. 20.

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d) Misma prctica tradicional de los partidos polticos En resumen Pachakutik, constituido como la expresin poltica de la diversidad cultural, ha cado en las mismas prcticas tradicionales de los partidos polticos, que lo demuestra susceptible a tropezar en la corrupcin y la deslealtad poltica (cambio de camiseta), ms aun cuando de por medio se priorizan intereses personales, lo que finalmente produce una debilidad institucional y poltica. La debilidad institucional se manifiesta en varios aspectos: a. Dbil situacin econmica sostenida principalmente por las donaciones econmicas de las autoridades elegidas por el movimiento. b. Descuido en la aplicacin de una poltica comunicacional que permita mantener articuladas a las bases polticas con sus autoridades: Es un descuido compartido de la dirigencia nacional y provincial, no tenemos una poltica de comunicacin propia, eso es grave, y la decisin que tomemos ac o en la CONAIE no es de ida y vuelta y eso no solo pasa en Pachakutik sino en todos los niveles con las autoridades tambin19. c. Debilidad en la conduccin poltica para la formulacin de un plan de gobierno participativo que involucre a las organizaciones sociales, autoridades y Pachakutik, que tiene como consecuencia la desarticulacin de las fuerzas que conforman el movimiento. Se han quedado en los enunciados ideolgicos en el discurso: problema institucional d. Dbil seguimiento y rendicin de cuentas al interno de las organizaciones sociales, autoridades y Pachakutik. Anlisis y conclusiones de la participacin poltica de los pueblos indgenas La participacin poltica y ciudadana de los pueblos indgenas en el Ecuador se produce en un contexto de exclusin social manifiesta de forma estructural desde el Estado. Sin embargo, el movimiento indgena como un actor protagnico de los cambios polticos y sociales, logra promover una participacin activa de este sector dentro de la poltica ecuatoriana. Uno de los aspectos ms relevantes evidentes como una constante del proceso de participacin de los pueblos indgenas, es su relacin antagnica y excluyente con el Estado, una muestra de aquello constituye la inclusin los pueblos indgenas como sujetos polticos, cuando recin tienen derecho a votar en 1979 con la apertura del sufragio hacia las personas que no saban leer ni escribir. Sin embargo eso no signific que el Estado se preocupara por desarrollar una poltica electoral intercultural y promover una participacin consciente, pues hasta el momento el Tribunal Supremo Electoral realiza pocas actividades para

9. Extracto de la entrevista realizada al profesor Gilberto Talahua, Coordinador Nacional del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik.

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involucrar a este sector en la participacin electoral y de esta forma poder cumplir en igualdad de condiciones con su derecho de elegir y ser elegidos. El involucramiento de los pueblos indgenas dentro del Estado implic un proceso de interiorizacin y reconocimiento como sujetos de derecho a participar en igualdad y de respeto a la diversidad cultural. Su participacin poltica es parte del proceso de reivindicacin cultural que llevara a los indgenas a demandar y participar de los derechos polticos que les asisten como sociedades colectivas y como ciudadanos. En esa necesidad de ser reconocidos como sujetos de derechos colectivos y polticos, a partir de sus reivindicaciones propias, impulsan un proceso que los llevara a ser reconocidos como un actor social nacional, defendiendo aspiraciones y necesidades para los pueblos indgenas al igual que para el conjunto de la sociedad, especialmente de aquellos ms pobres del pas. Por su parte los partidos tradicionales han incluido dentro de sus plataformas polticas el tema indgena solamente como parte del discurso poltico que mejore su estrategia electoral, ms no como una propuesta de solucin democrtica a los problemas que aquejan a los pueblos indgenas. Desde la filosofa de los partidos su planteamiento margina a la diversidad cultural, su visin de la administracin de la sociedad ecuatoriana no contempla el desarrollo de una sociedad intercultural, al contrario manifiesta una administracin del Estado poco participativa. En este contexto es necesaria la renovacin de los partidos polticos, lo que implica la incorporacin de la interculturalidad como un eje transversal del partido en sus plataformas. El movimiento Pachakutik por su parte ha dado un espacio con absoluta libertad para incluir a quienes deseen ser militantes del movimiento, pero no logra tener un control de aquellos lderes, muy en particular de aquellos que no son indgenas y han llegado a cargos importantes, caso concreto del prefecto de Imbabura, Gustavo Pareja, quien habiendo participado anteriormente por otros partidos polticos lleg a Pachakutik y obtuvo la prefectura de la provincia. En bsqueda de la reeleccin para el siguiente perodo, abandon las filas polticas y particip por uno de los ms opuestos partidos al movimiento indgena, el Roldosista Ecuatoriano, PRE. Casos similares podemos encontrar de forma generalizada en todo el pas. Aunque en el presente ao, por voluntad propia, varios militantes mestizos se separaron del movimiento para conformar otros frentes polticos. A pesar de las dificultades que la participacin poltica de los pueblos indgenas evidencia, uno de los logros fundamentales constituye la democratizacin del poder. A partir de 1990, el Movimiento Indgena profundiza el cuestionamiento a la democracia, especialmente porque este sector no senta estar representado en las estructuras del poder. En 1996, este Movimiento en alianza con otros sectores organizados articulan un espacio de participacin poltica que tiene como resultado el Movimiento Pachakutik. Este hecho histrico incidi en la transformacin del escenario poltico del Ecuador, bsicamente porque tienen acceso los sectores excluidos de la sociedad, fundamentalmente la diversidad cultural como uno de los actores decidores del desarrollo, constituyndose de esta manera en uno de los aspectos incidentes en la democratizacin del poder.

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Por su parte, Pachakutik en su accionar poltico ha demostrado formas de democratizacin del poder que se evidencia en algunos aspectos: Participacin poltica electoral a travs de la articulacin con los movimientos sociales: entra al juego poltico en representacin de los movimientos sociales y lucha por el poder que tradicionalmente estuvo en manos de unos pocos representantes; en consecuencia, Pachakutik es conducido por organizaciones sociales, principalmente la CONAIE y la Coordinadora de Movimientos Sociales que forman parte del Consejo Directivo y a su vez son la base social poltica de su estructura. Implementacin de una democracia participativa: la institucionalizacin de las Asambleas Cantonales para incorporar a la sociedad civil en la toma de decisiones, demuestra la accin de los alcaldes indgenas y su xito en la gestin local, con el cual articula el ejercicio de la funcin pblica en correspondencia con las necesidades del pueblo y mejora la participacin y el control social. Democracia representativa: la diversidad cultural tiene acceso a la estructura de representacin del poder en el Estado. Si antes los indgenas eran utilizados como escaleras o rellenos para el registro de las listas, promoviendo el ascenso de otros al poder, ahora su participacin desde el poder en los gobiernos locales se constituye en una nueva alternativa, porque la aplicacin de prcticas polticas implementadas como alcaldes indgenas no solo es un referente sino ha sido implementado por otras autoridades que no son indgenas. Los aspectos sealados como prcticas democratizadoras impulsadas en uso del poder, es compartido con la colectividad quienes se constituyen en corresponsables del desarrollo de su comunidad. En las sociedades liberales burguesas, gane quien gane las elecciones, el pueblo siempre pierde. La democracia se restringe al derecho al voto, un instrumento a travs del cual, el ciudadano emite un cheque en blanco a favor de su candidato, asumiendo sin participacin alguna, pasivamente, la corresponsabilidad de su gestin10. La visin poltica del movimiento Pachakutik, en funcin del ejercicio de autoridad, revitaliza conceptos ticos basados en la cosmovisin indgena. Esta percepcin se manifiesta principalmente en el ejercicio del poder local, por su nocin de rendicin de cuentas y una visin diferente de las autoridades locales: cercano, accesible y de servicio a la comunidad. Por lo tanto, est interconectado con la sociedad pluricultural y constituyen parte de los cambios logrados desde la participacin poltica del movimiento indgena los cuales son el capital social del movimiento que sus autoridades deben potencializar para la revitalizacin de su participacin en la poltica ecuatoriana.

10. Aragort Solrzano, Yubir. La democratizacin en los espacios de poder local y el clientelismo poltico: Parroquia Osuna Rodrguez (Municipio Libertador del Estado Mrida). Revista Fermentum, No. 41, ao 14, septiembre-diciembre 2004.

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Bibliografa
ARAGORT SOLRZANO YUBIR, La democratizacin en los espacios de poder local y el clientelismo poltico: Parroquia Osuna Rodrguez (Municipio Libertador del Estado de Mrida), Revista Fermentum, No. 41, ao 14, septiembre-diciembre, 2004. ASOCIACIN PAZ Y ESPERANZA, documento titulado Informe Alternativo sobre el convenio 169 de la OIT Pag. 2. Realizado sobre el caso del Per que ser presentado ante la Organizacin Internacional del Trabajo - OIT. CORPORACION AGROPECUARIA, Ley Orgnica de Elecciones, Reglamento, Legislacin Conexa, Talleres de la Corporacin de Estudios y Publicaciones, 2da edicin, Quito, 2004. ECHEVERRIA JULIO, Sistema de gobierno y consociativismo en el Ecuador (2002-2003) Documentos de Trabajo 2, Quito, Universidad Andina Simn Bolvar. FUNDACION Qellkaj y CEPAM, Documento Percepcin Electoral de los indgenas y mujeres en el Ecuador. FUNDACIN QELLKAJ, Documento, OBSERVACION ELECTORAL INTERCULTURAL, Elecciones Seccionales - Ecuador 2004. GACETA CONSTITUCIONAL, Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, 1998. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS Y CENSOS, VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2001: Resultados Definitivos, Poblacin que se declar indgena, 2001. Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik - Nuevo Pas. Plan de Gobierno Democrtico del Estado Plurinacional 2006. Iniciar lo irreversible. PRE, Declaracin de principios ideolgicos, estatutos y Programa de Gobierno Proyecto Poltico de la CONAIE. Quito, diciembre de 1997.

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M x ico

Participacin poltica indgena: El caso de Mxico. Exploraciones iniciales

Equipo de trabajo CIESAS* Esta ponencia es una apretada sntesis de un amplio estudio sobre la participacin poltica de los pueblos indgenas impulsado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos. A grandes rasgos, el estudio tiene como objetivo central crear conocimiento especializado, sentar las bases, sobre el comportamiento poltico de los pueblos indgenas y sobre la relacin de stos con el Estado. El estudio es regional; paralelamente al caso mexicano, el IIDH ha impulsado el estudio para los casos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam y Per. Todos ellos se presentaron en el V Congreso de la Red Latinoamericana de Antropologa Jurdica (RELAJU), que tuvo lugar en Oaxtepec, Morelos, Mxico, los das 16 a 20 de octubre de 2006. El contexto regional Amrica Latina comparte y tiene un origen comn en la historia de colonizacin. Durante ms de tres siglos y medio los Estados de la regin coloniales y republicanos, a travs de sus diversas formas y tipos de gobierno, fueron el instrumento ms eficaz para la destruccin y desarticulacin de las culturas y los pueblos indgenas y originarios como ejecutores de polticas de sometimiento, abuso, humillacin, despojo, explotacin y genocidio. El Estado moderno que se consolida con las revoluciones liberales entre los siglos XIX y XX asume la misin de asegurar la paz y el mayor grado de bienestar posible, dentro de un modelo de relacin que garantiza derechos civiles y fomenta la participacin en la toma de decisiones pblicas. Este proceso incluye de manera tarda y marginal a los indgenas y se da de diversas maneras en los pases de la regin, buscando por lo general disolver las formas comunales de propiedad agraria y de asociacin social y ofreciendo a los indgenas un trato individual e igualitario al menos en teora en cuanto a la garanta de sus derechos. Por muy diversas circunstancias, desde mediados de la dcada de los treinta del siglo anterior, ese tratamiento individual e igualitario
* Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, Mxico. Francois Lartigue Menard y Francisco Garca Olsina.

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que se da a los indgenas muestra su ineficacia y empieza a ser reemplazado por una poltica que los considera como un conjunto diferenciado del resto de la sociedad, considerando que es necesario un tratamiento especfico, al menos mientras se consigue su plena conversin en ciudadanos de los Estados nacionales a los que pertenecen. Surge entonces el indigenismo como una propuesta ideolgica y cultural que ir dando paso a una estrategia o poltica de accin pblica que estar presente hasta casi el final del siglo XX. El indigenismo, en tanto estrategia estatal para ordenar su relacin con los pueblos indgenas, se desarrolla regionalmente desde mediados del siglo XX como un quehacer unilateral (desde el Estado), unidireccional (hacia los indios) y de propsito nico (incorporarlos a la nacin), que busca sustituir los rasgos culturales de las comunidades indgenas por aquellos considerados comunes y constitutivos de la nacionalidad y opera mediante la castellanizacin, la educacin escolarizada, la generalizacin de la agricultura y la manufactura intensivas y comerciales, la dotacin de servicios y la incorporacin al mercado interno. Para llevar adelante esta estrategia, en varios pases se crean institutos indigenistas u otras dependencias equivalentes, que por muchos aos se mantuvieron enlazadas por medio del Instituto Indigenista Interamericano compartiendo asistencia tcnica e influencias de origen principalmente mexicano y norteamericano. En los aos ochenta, estas instituciones empiezan un ciclo de virtual agotamiento y desde temprano en los noventa son reemplazadas por instancias de un carcter relativamente distinto1. La emergencia de los movimientos tnicos a partir de 1980 y el virtual agotamiento de los procesos de reforma agraria, provocaron la bsqueda de una nueva forma institucional de atender los problemas indgenas. En algunos pases se opt por la va de revitalizar los institutos indigenistas (Bolivia, Guatemala, Per) y en otros mediante la creacin de nuevos mecanismos de atencin y gestin (Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Panam). En los primeros aos de la dcada de los ochenta en algunos pases de la regin los institutos indigenistas fueron reemplazados por oficinas nacionales de asuntos indgenas con funciones de coordinacin interinstitucional que tenan a su cargo la relacin con las organizaciones y se constituyeron en interlocutores del movimiento indgena. Algunas de estas instituciones asumieron adems tareas de preparacin de nueva legislacin y desarrollaron tareas relacionadas con asuntos de carcter normativo (acceso a la justicia, regularizacin de ttulos agrarios, entre otros). Para la dcada de los noventa, el indigenismo se haba convertido en un espacio institucional en el cual se organizaba la interaccin entre el Estado y los pueblos indgenas. En este espacio, adems y cada vez de manera ms evidente, estaban ya presentes las instituciones privadas de desarrollo social (las ONG de diverso signo), las iglesias, los organismos y agencias internacionales de cooperacin y, en unos pases ms que en otros, las fuerzas armadas y los partidos polticos. En este espacio, la poltica para los pueblos indgenas se haba tornado multilateral, pluridireccional (con actores y polticas diferenciadas) y de mltiples propsitos. En algunos
1. Diego Iturralde ha desarrollado estas ideas en diversos textos.

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pases esta nueva perspectiva alcanza a la proteccin de los derechos humanos, el establecimiento de programas de procuracin legal, el acceso a los espacios de accin poltica, el ensanchamiento de los espacios de participacin poltica y la creacin de mecanismos de financiamiento del desarrollo indgena. Lo anterior muy probablemente ser posible constatarlo en las exposiciones de nuestros colegas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam y Per. Pero, en todo caso, ya ha sido posible constatarlo a partir de los informes presentados por los pases asistentes a la Segunda Reunin Intergubernamental sobre Derechos y Polticas Pblicas para los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (Mxico D.F., agosto de 2005). En estos informes se puede observar con claridad que desde los ltimos aos de la dcada de los ochenta y comienzos de los noventa se inici un proceso de modernizacin de los Estados nacionales en Amrica Latina, en funcin del cual se han dado importantes cambios jurdicos y polticos, incluyendo sendas reformas constitucionales en casi todos los pases de la regin. La institucionalizacin contempornea de estos avances apenas empieza a mostrar sus resultados. En efecto, al calor de las reformas constitucionales y legales, en casi todos los pases se han establecido instituciones pblicas de nuevo cuo. Cada una de las cuales representa una tendencia de institucionalizacin de la poltica para los pueblos indgenas. Sobre estos pasos dados en materia de pueblos indgenas en Amrica Latina, la promulgacin de reformas constitucionales y leyes han generado la puesta en marcha de numerosos programas que pretenden dar atencin integral a las problemticas de la poblacin indgena; y, en muchos casos, se han creado tambin instituciones especficas como instancias impulsoras de desarrollo. Sin embargo, no todas esas iniciativas establecen un mandato claro o referencias explcitas al establecimiento de polticas pblicas, en el sentido de polticas de Estado. En algunos pases de la regin se reportan esfuerzos por establecer leyes e instancias, con participacin de los pueblos indgenas, que preparen e impulsen planes nacionales de desarrollo y atencin de demandas. Algunos de estos esfuerzos se han expresado en modificaciones a los marcos constitucionales, normativos y legales; creacin de ministerios, vice-ministerios, institutos, agencias y comisiones especializadas en los asuntos indgenas; creacin de espacios institucionales de coordinacin de las polticas con incidencia en las poblaciones indgenas; definicin de polticas especficas dirigidas a los pueblos indgenas, en materias como salud, educacin, desarrollo, tierras, medio ambiente; realizacin de esfuerzos sistemticos por dotarse de informacin pertinente sobre la situacin de los pueblos indgenas, como instrumento para la toma de decisiones de poltica pblica; creacin de mecanismos de financiamiento de las polticas indgenas, algunos de los cuales han quedado consagrados en instrumentos legales; incorporacin de nuevos enfoques conceptuales y metodolgicos, y creacin y aplicacin de procedimientos y estrategias de intervencin pertinentes y particularizadas a la realidad indgena, a travs de la definicin e implementacin de planes, programas y/o proyectos de diverso alcance, naturaleza y contenidos. Ciertamente se reconoce que hay un avance importante en lo que se refiere al posicionamiento de la problemtica de los pueblos indgenas como una preocupacin central del Estado.

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Se reconoce tambin la existencia de un desarrollo legal e institucional cada vez ms vigoroso. Sin embargo, no se puede dejar pasar un aspecto an pendiente: la participacin plena de los pueblos indgenas, tanto en la generacin y aplicacin de leyes, como en las estructuras de mando de las instituciones creadas y en la planeacin de polticas pblicas. En distintos foros internacionales, como la VI Asamblea General del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Santiago de Chile, en junio de 2004 y Primera Reunin Intergubernamental sobre Institucionalidad y Polticas Pblicas orientadas a Pueblos Indgenas, celebrada en Brasilia, Brasil en noviembre de 2004, se ha escuchado este legtimo reclamo por parte de los delegados de los distintos pueblos indgenas de la regin, as como de parte de los especialistas internacionales asistentes a estas reuniones. Un hecho irrefutable es que estas transformaciones y avances en gran medida son el resultado de las luchas llevadas a cabo durante aos por los pueblos y organizaciones indgenas. stos han ido ganando espacio frente a los Estados y constituyndose en actores protagnicos y sujetos de las polticas que les estn dirigidas, ocupando incluso, en varios de los pases de la regin, cargos directivos del ms alto nivel en la institucionalidad del Estado, tanto en el mbito de los gobiernos centrales, como en otros niveles territoriales de la administracin. De hecho, la an incipiente apertura de espacios de participacin ha permitido, por una parte, visibilizar las problemticas de los pueblos indgenas y, por otra, el desarrollo de procesos de dilogo poltico a los que los pueblos y sus organizaciones concurren con sus propias visiones, prioridades, demandas y propuestas. No es casual que este proceso de cambios y de reformas, que han tenido en la mayora de los casos un impacto positivo para los pueblos indgenas, coincidan con la recuperacin del sistema democrtico en algunos de los pases de la regin y la declaracin del decenio indgena por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Diego Iturralde afirma a este respecto: Efectivamente y casi sin excepciones, en los pases de la regin las expresiones de fortalecimiento de las identidades indgenas y de su emergencia en movimientos sociales en el ltimo cuarto del siglo pasado ocurren en los momentos de transicin de regmenes autoritarios a regmenes democrticos. Es ms, hacen parte de tales transiciones. Los Acuerdos de Paz all donde la condicin precedente fue la guerra civil o la confrontacin armada, y las reformas constitucionales y legales donde la salida ocurri por esta va, incorporaron siempre algn tipo de reconocimiento de la diversidad tnica y la declaracin de algunos derechos y garantas para los pueblos indgenas; la reforma de la institucionalidad pblica reemplaz los viejos institutos indigenistas por un abanico de varios tipos de entidades a cargo de las polticas sectoriales; y alguna suerte de dilogo fue impulsada (o impuesta) como elemento central de la relacin entre los operadores pblicos y los lderes de las organizaciones indgenas. Las dinmicas antes indicadas ocurrieron de formas muy variadas segn los pases, dependiendo de un sinnmero de factores entre los cuales cabe destacar: la densidad relativa de la poblacin indgena respecto de la poblacin nacional, la extensin e

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importancia de los territorios tradicionalmente ocupados por estos pueblos, la fuerza y la beligerancia de las movilizaciones, las necesidades del reestablecimiento de la paz y de la reparacin de los daos de la guerra, entre otros. En algunos casos se puede reconocer claramente que fue la presin indgena la que puso en marcha o consigui reconocimientos y reformas. En otros parece haber dominado la dinmica de reforma y modernizacin de Estado. En todos los casos pes de un modo importante la influencia de la comunidad internacional y algunos logros se alcanzaron con su cooperacin tcnica y financiera. Los resultados, quince aos despus, se pueden resumir entre otros en el establecimiento, aun incompleto pero progresivo, de un rgimen jurdico que reconoce derechos para las personas y para los pueblos indgenas, que no les haban sido cabalmente reconocidos con anterioridad, y en un nivel de articulacin de estas personas y pueblos a la vida pblica que no exista medio siglo antes2. Ahora bien, a las organizaciones indgenas les cabe un rol protagnico no solamente en el ejercicio de presiones que han contribuido a la generacin de los cambios legales e institucionales que se han reseado. Tambin han sido y son responsables de la formulacin de propuestas sobre el orden legal, el marco institucional y la elaboracin de polticas pblicas, tanto como de la administracin de los logros que han conseguido en algunos pases, tanto en el desempeo al frente de instituciones pblicas del ramo (ministerios, consejos, direcciones nacionales), en la funcin como miembros de los rganos legislativos y en la gestin de los gobiernos locales para los cuales han resultado electos. En una apretada generalizacin se podran sealar las siguientes caractersticas que las organizaciones demandan de las polticas pblicas y de las instituciones para considerar que realmente responden a sus planteamientos e intereses: a) polticas e instituciones basadas en el ms amplio y explcito reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas al ms alto nivel del orden jurdico; b) espacios de participacin real y efectiva de los pueblos indgenas en diversos niveles y para diversos campos; c) instituciones del alto nivel, con participacin (y representacin) directa de los pueblos indgenas; con capacidad de incidir en el establecimiento y ejecucin del conjunto de las polticas sectoriales; y con mandato de vigilancia del cumplimiento de las responsabilidades del sector pblico; d) instituciones y programas debidamente financiados de modo sostenible; e) establecimiento de polticas pblicas especficas para la atencin de las problemticas de los pueblos indgenas; y de polticas generales que contribuyan a mejorar la relacin intercultural en el conjunto de la nacin; y f) seguimiento, continuidad y ajustes de acuerdo con los tiempos y la demanda real. En el largo camino del desarrollo y de la aplicacin de polticas pblicas, se puede afirmar que los pases de Amrica Latina estn dando los primeros pasos. Algunas instituciones
2. Iturralde G., Diego A., Democracia, ciudadana y pueblos indgenas, texto presentado en la Conferencia Internacional: Democratizando la democracia: Pueblos Indgenas y Partidos Polticos. Programa Valores Democrticos y Gerencia Poltica de la OEA. Guatemala, 13 y 14 de septiembre de 2005.

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vienen adoptando y poniendo en funcionamiento modelos de corresponsabilidad, que van conquistando progresivamente mayor incidencia en la vida nacional. Los financiamientos son an insuficientes y poco sostenibles en el tiempo. Hay planes y programas especficos para indgenas, pero muy pocos esfuerzos por la multiculturalidad. Finalmente, el proceso de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas ha implicado un desarrollo conceptual paralelo de algunas categoras jurdicas. As, vemos que existe un concepto de pueblo, pero a la par existe otro de pueblo indgena; existe un concepto de territorio y a la par existe otro de territorio indgena y parecera que caminamos en esa misma direccin con el concepto de autodeterminacin. En cualquier caso, precisar el contenido de un concepto o el alcance de un trmino jurdico ha permitido la posibilidad de acuerdos entre pueblos indgenas y Estado. El camino por recorrer, sin embargo, an es largo y en l existen obstculos que es necesario vencer. Para reflexionar acerca de la participacin poltica indgena: consideraciones sobre el estudio Nos gustara exponer, de manera muy sucinta, los elementos centrales de esta investigacin. La investigacin contempla 4 variables: Variable 1: Legislacin y reglamentacin electoral, en relacin con la participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la vida poltica y, en particular, en contiendas electorales. Variable 2: Modelos y mecanismos electorales, administrativos y prcticos, en relacin con el ejercicio del sufragio activo y pasivo por parte de los indgenas. Variable 3: Aprovechamiento, por parte de movimientos, organizaciones y candidaturas indgenas, de los recursos legales y reglamentarios y de los modelos y mecanismos electorales administrativos y prcticos para mejorar las oportunidades de participacin indgena, como electores y como candidatos. Variable 4: Resultados del desempeo electoral indgena. Cada variable del componente de la investigacin fue abordada por separado. La intencin final es la de acumular informacin suficiente por cada una de las variables para desarrollar un anlisis de la situacin actual de la participacin poltica indgena en Mxico. Las cuatro variables de este estudio encierran una lgica: desagregar el anlisis sobre la participacin poltica (y electoral) indgena, caminando de lo particular a lo general, de lo normativo a lo prctico, de lo documental a lo emprico. El caso mexicano 1992 marca una nueva poca en la relacin del Estado mexicano con los pueblos indgenas. Es en este ao en que en Mxico se reconoci, en su Constitucin, el carcter de nacin

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pluricultural. A partir de este momento se inici un largo camino hacia el reconocimiento constitucional de derechos para los pueblos indgenas. En el ao de 2001 se lleva a cabo la reforma constitucional que deriv en la paulatina aprobacin de una buena batera de derechos para los pueblos indgenas. Para Mxico, este es un hecho de una gran importancia, pues sobre la base de esta codificacin de derechos los pueblos tendrn mayores y mejores oportunidades para determinar libremente su condicin poltica, su desarrollo econmico, social y cultural, as como el derecho a conservar y reforzar sus propias identidades y sus sistemas jurdicos, manteniendo, a la vez, sus derechos a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado mexicano. En aquel momento, 2001, se estableci que para hacer efectivos y extensivos estos derechos, las entidades federativas deberan garantizar, en sus constituciones, su cabal cumplimiento y asegurar la participacin de los pueblos indgenas. En este proceso nos encontramos ahora. Existen todava asuntos pendientes, como el reconocimiento pleno de los pueblos indgenas como sujetos de derecho y un gran dilogo sobre el reconocimiento a sus territorios. Adems de que sean atendidos los reclamos histricos de los pueblos por servicios y derechos que otros mexicanos ya tienen resueltos como lo son el derecho a la salud, a la educacin, al desarrollo, a la preservacin de su patrimonio cultural y la propiedad intelectual de sus sabiduras y conocimiento ancestral. Es decir, la igualdad en las oportunidades y el final de la discriminacin. Los pueblos indgenas en Mxico La nacin mexicana, presenta un panorama social altamente diversificado. Los pueblos indgenas son quienes ms contribuyen con su patrimonio a la riqueza de la nacin. Estos pueblos estn integrados por ms de doce (12) millones de personas, constituyen ms de la dcima parte de la poblacin mexicana, estn distribuidos en cerca de veinte mil localidades, representan la mayor riqueza de la nacin y son los que ms aportan en recursos humanos, naturales, territoriales y culturales, a pesar de ser los ms pobres de los mexicanos. En doce entidades se concentran 5.4 millones de hablantes de lengua indgena (HLI), los restantes 678,000 estn diseminados en el resto de los estados. 803 son los municipios indgenas en Mxico. Aunque en 2,330 de 2,428 municipios se registraron HLI en 1995. Mxico ocupa el octavo lugar en el mundo entre los pases con la mayor cantidad de pueblos indgenas. En Mxico se hablan ms de cien lenguas, de las cuales los pueblos indgenas aportan a esta riqueza cuando menos sesenta. Mxico tiene una superficie de casi dos millones de kilmetros cuadrados. Los mexicanos indgenas poseen, en las regiones en las que viven, una superficie que abarca la quinta parte del territorio nacional.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

El 70% de los recursos petroleros se extrae de yacimientos marinos y terrestres del trpico mexicano. Los ms importantes corresponden a los estados de Campeche, Tabasco y Chiapas, en municipios con una fuerte presencia indgena. Las principales presas hidroelctricas del pas: La Angostura, Malpaso, Chicoasn, Aguamilpa y Presidente Alemn se ubican y abastecen de agua de los territorios indgenas. Los ejidos y comunidades agrarias en municipios indgenas tienen en propiedad el 60% de la vegetacin arbolada, principalmente de bosques templados y selvas hmedas y subhmedas. Los pueblos indgenas aportan el 67% de su poblacin ocupada a las actividades agrcolas, mientras que el resto de la nacin slo colabora con menos del 22% de ella. Las principales reas naturales protegidas se encuentran en municipios indgenas. Muchas de ellas, son territorios sagrados y ceremoniales, con zonas arqueolgicas que los pueblos indgenas reclaman como suyas.
Algunos nmeros
Poblacin total en Mxico Estimacin global de la poblacin indgena CONAPO-INI Poblacin Indgena Porcentaje Poblacin de cinco aos y ms hablante de lengua indgena Porcentaje Poblacin no hablante de lengua indgena y estimada como indgena Total de municipios de Mxico Total de municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena Porcentaje Municipios con 70% y ms de poblacin indgena Porcentaje Municipios con 40 a 69% de poblacin indgena Porcentaje Municipios con menos de 40% de poblacin indgena y ms de 5,000 indgenas Porcentaje Municipios de menos de 40% de poblacin indgena y menos de 5,000 indgenas con presencia de hablantes de lenguas con menos de 5,000 hablantes (lenguas minoritarias) Porcentaje Municipios con poblacin indgena dispersa Municipios sin poblacin indgena Poblacin total de los municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena Poblacin indgena en municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena Porcentaje Total de localidades en Mxico 97,483,412 12,707,000 10,253,627 10.5% 6,044,547 7.1% 4,209,080 2,443 871 35.7% 481 19.7% 174 7.1% 190 7.8% 26 1.1% 1,542 30 56,586,584 9,345,113 91.1% 199,369

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Localidades con 70% y ms de poblacin indgena Porcentaje Poblacin indgena en localidades con 70% y ms de poblacin indgena Porcentaje Localidades con 40% a 69% de poblacin indgena Porcentaje Poblacin indgena en localidades con 40% a 69% de poblacin indgena Porcentaje Localidades con 1% a 39% de poblacin indgena Porcentaje Poblacin indgena en localidades con 1% a 39% de poblacin indgena Porcentaje Localidades con 70% y ms de poblacin indgena y menos de 100 habitantes Porcentaje Localidades con 70% y ms de poblacin indgena y de 100 a 499 habitantes Porcentaje Localidades con 40% a 69% de poblacin indgena y menos de 100 habitantes Porcentaje Localidades con 40% a 69% de poblacin indgena y de 100 a 499 habitantes Porcentaje Localidades con menos de 40% de poblacin indgena y menos de 100 habitantes Porcentaje Localidades con menos de 40% de poblacin indgena y de 100 a 499 habitantes Porcentaje Municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena con grado de marginacin muy alto Porcentaje Municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena con grado de marginacin alto Porcentaje Municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena con grado de marginacin medio Porcentaje Municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena con grado de marginacin bajo Porcentaje Municipios indgenas o con presencia de poblacin indgena con grado de marginacin muy bajo Porcentaje Porcentaje de viviendas particulares habitadas por poblacin indgena con agua entubada Porcentaje de viviendas particulares habitadas por poblacin indgena con electricidad Porcentaje de viviendas particulares habitadas por poblacin indgena con piso de tierra Porcentaje de viviendas particulares habitadas por poblacin indgena que cocinan con lea

17,436 8.7% 5,839,400 56.9% 3,971 2.0% 1,053,488 10.3% 31,624 15.9% 3,360,739 32.8% 8,263 47.4% 6,367 36.5% 2,019 50.8% 1,255 31.6% 8,088 25.6% 12,349 39.0% 295 33.9% 363 46.5% 87 10.0% 45 5.2% 81 9.3% 64.0% 83.1% 43.7% 62.4%

Fuente: Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, www.cdi.gob.mx

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Los hallazgos ms relevantes 1. Disposiciones constitucionales explcitas que establecen el derecho de los indgenas a la participacin poltica tanto en la vida pblica nacional como en procesos electorales y ser elegidos a cargos de eleccin popular Legislacin indgena nacional La nacin mexicana ocupa el octavo lugar en el mundo en cuanto a diversidad cultural; los pueblos indgenas integran cerca del 12.7% de la poblacin nacional, distribuidos en cerca de veinte mil localidades. En Mxico encontramos una gran diversidad de sistemas normativos internos que permiten la convivencia de los integrantes de las comunidades y la resolucin de sus conflictos internos, contribuyendo con ello a la paz social. Desde 1990, se firm en Mxico el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo, que por remisin al artculo 133 constitucional forma parte de la ley suprema de nuestro pas. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce, en el artculo 2, los derechos de los pueblos indgenas y seala las obligaciones que corresponden a la federacin, los estados y los municipios para el ejercicio efectivo de los mismos. El reconocimiento de la composicin pluricultural de la nacin mexicana, sustentada en sus pueblos indgenas tiene gran relevancia porque eleva a rango constitucional los derechos de los pueblos indgenas. Estos derechos tienen la caracterstica especfica de dirigirse a un sujeto colectivo que mantiene su identidad cultural diferenciada que se manifiesta a travs de caractersticas especficas. En Mxico, a partir del ao 2001 se han modificado varias leyes reglamentarias con el objetivo de reconocer los derechos de los pueblos indgenas e instrumentar los mecanismos jurdicos que permitan su ejercicio. A partir de la reforma al Artculo 2 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, el 14 de agosto de 2001, con relacin al reconocimiento de derechos indgenas, algunas entidades federativas han impulsado reformas a sus constituciones locales para adecuarlas a lo establecido en el precepto sealado. Es importante mencionar, sin embargo, que varias entidades ya reconocan los derechos indgenas en sus constituciones, ello con base a lo establecido con la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y anteriores, tambin en el primer prrafo del Artculo 4 Constitucional (actualmente derogado), y que an no han sido actualizadas. Asimismo algunas Constituciones que fueron reformadas despus de 2001 en relacin con el contenido del ltimo prrafo del Artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Hemos dividido este trabajo de compilacin legislativa en normas constitucionales federales y estatales. Leyes especficas sobre pueblos indgenas a nivel nacional y estatal. Normas y reglamentacin en materia electoral que se refieren a pueblos indgenas a nivel

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Participacin poltica indgena: El caso de Mxico. Exploraciones iniciales

federal y estatal. Las leyes y normas que han sido consideradas para este estudio, son todas aquellas que de alguna manera abren algn espacio de participacin poltica a los pueblos indgenas. En cuanto a las leyes especficas sobre pueblos indgenas y participacin poltica a nivel nacional y estatal, los resultados de una exhaustiva revisin de la legislacin mexicana arrojan los siguientes datos: A nivel nacional:
Instrumento Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Artculo y/o nombre de la ley Artculo 2 Artculo 27 Artculo 115 Leyes Federales Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas Leyes electorales En el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no existen disposiciones especficas sobre pueblos indgenas.

A nivel estatal:
Constituciones locales Aguascalientes Baja California
Ley de Fomento a las Artesanas Indgenas de Baja California

Leyes estatales

Leyes electorales estatales3

Baja California Sur Campeche

Artculo 8 Artculo 7
Ley de Derechos, Cultura y Organizacin de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Campeche Ley de Fomento de las Actividades Artesanales del Estado de Campeche

Chiapas

Artculo 13 Artculo 48 Artculo 55 Artculo 57

Ley de Derechos y Cultura Indgenas del Estado de Chiapas

3. Todos los estados de la Repblica cuentan con una ley electoral; en este cuadro slo hacemos mencin de las que contemplan especficamente a los pueblos indgenas.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

A nivel estatal:
Constituciones locales Chiapas Artculo 13 Artculo 48 Artculo 55 Artculo 57 Artculo 8 Artculo 9 Artculo 10 Artculo 64 Artculo 143 Artculo 144 Artculo 7 Artculo 8 Artculo 158-B Artculo 158-C
Ley de Patrimonio Cultural del Estado de Chihuahua Ley de la Coordinacin Estatal de la Tarahumara

Leyes estatales

Leyes electorales estatales

Chihuahua

Coahuila

Colima Distrito Federal Durango Artculo 1 Artculo 2 Artculo 55 Artculo 110 Artculo 5 Artculo 17
Ley de Derechos y Cultura Indgena del Estado de Mxico Ley que crea el organismo pblico descentralizado denominado Consejo Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas del Estado de Mxico

Estado de Mxico

Guanajuato

Artculo 1

Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato

Guerrero

Artculo 10 Artculo 75 Artculo 76 Artculo 76 Bis

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Participacin poltica indgena: El caso de Mxico. Exploraciones iniciales

Constituciones locales Hidalgo Jalisco Artculo 5 Artculo 4 Artculo 81 Artculo 3

Leyes estatales

Leyes electorales estatales

Michoacn

Reglamento Interior de la Coordinacin Interinstitucional para la Atencin a los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Michoacn

Morelos Nayarit Artculo 6 Artculo 7 Artculo 115 Artculo 1 Artculo 2 Artculo 12 Artculo 16 Artculo 25 Artculo 29 Artculo 112 Artculo 113 Artculo 126 Artculo 127 Artculo 11
Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca Ley Electoral del Estado de Nayarit

Nuevo Len

Oaxaca

Puebla

Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Puebla Ley Electoral del Estado de Quertaro

Quertaro

Artculo 4 Artculo 12 Artculo 41 Artculo 13 Artculo 153 Artculo 9 Artculo 18 Artculo 13 Artculo 1 Artculo 136

Quintana Roo

Ley Electoral del Estado de San Luis Potos

San Luis Potos

Sinaloa Sonora

Cdigo Electoral para el Estado de Sonora

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Estudios sobre participacin poltica indgena

Constituciones locales Tabasco Artculo 1 Artculo 2 Artculo 4 Artculo 36 Artculo 51 Artculo 64 Artculo 65 Artculo 74 Artculo 75 Artculo 76

Leyes estatales

Leyes electorales estatales

Cdigo Electoral del Estado de Tabasco

Tamaulipas Tlaxcala Artculo 54 Artculo 10 Artculo 87 Artculo 5 Artculo 10 Artculo 71 Artculo 30 Artculo 85
Ley Municipal del Estado de Tlaxcala Cdigo de instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala

Veracruz

Yucatn

Zacatecas

2. Normativa electoral que de manera implcita (o indirectamente) establece espacios de participacin electoral indgena (candidaturas independientes, jurisdicciones especiales, mecanismos de accin afirmativa para indgena en general) El aspecto ms relevante en este rubro es, sin lugar a duda, la nueva distritacin electoral mexicana y, con ella, la creacin de 28 distritos de mayora de poblacin indgena En febrero de 2005, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprob una nueva delimitacin de los 300 distritos electorales federales en que se divide el territorio nacional. Esta nueva delimitacin dio origen a veintiocho distritos con un porcentaje de poblacin indgena superior al 40%. Estos nuevos distritos se distribuyen en once entidades federativas (Campeche, Chiapas, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Veracruz y Yucatn). La siguiente tabla refleja su ubicacin:

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Participacin poltica indgena: El caso de Mxico. Exploraciones iniciales

Estado
Campeche Chiapas

Nmero de distritos
1 4

Clave y cabecera de distrito

Distrito 01 (Campeche) Distrito 01 (Palenque) Distrito 02 (Simojovel) Distrito 03 (Ocosingo) Distrito 05 (San Cristbal)

Poblacin indgena
40.54% 71.93% 75.98% 64.77% 72.41% 49.65% 83.53% 78.06% 45.83% 40.58% 89.08% 76.83% 41.33% 62.53% 63.88% 42.50% 43.27% 41.80% 80.28% 57.56% 47.35% 74.32% 73.04% 52.32% 52.16% 89.59% 61.41% 84.23%

Estado de Mxico Guerrero Hidalgo Oaxaca

1 1 2 8

Distrito 09 (Ixtlahuaca) Distrito 05 (Tlapa) Distrito 01 (Huejutla) Distrito 02 (Ixmiquilpan) Distrito 01 (Tuxtepec) Distrito 02 (Teotitln) Distrito 04 (Tlacolula) Distrito 05 (Tehuantepec) Distrito 06 (Tlaxiaco) Distrito 07 (Juchitn) Distrito 10 (Miahuatln) Distrito 11 (Pinotepa)

Puebla

Distrito 01 (Huauchinango) Distrito 04 (Zacapoaxtla) Distrito 16 (Ajalpan)

Quintana Roo San Luis Potos Veracruz

1 1 3

Distrito 02 (Othn P. Blanco) Distrito 07 (Tamazunchale) Distrito 02 (Tantoyocan) Distrito 06 (Papantla) Distrito 18 (Zongolica)

Yucatn

Distrito 01 (Valladolid) Distrito 02 (Progreso) Distrito 05 (Ticul)

Por su distribucin geogrfica, estos nuevos distritos estn integrados por los siguientes pueblos indgenas de Mxico: chinanteco, chol, cuicateco, huasteco, maya, mazateco, mazahua, mixe, mixteco, nahua, hah, tepehua, tlapaneco, tojolabal, triqui, tzeltal, tzotzil, zapoteco y zoque. Un aspecto importante de destacar es que debido a la dispersin territorial, a la existencia de fronteras estatales y al criterio de 40% o ms de poblacin indgena, esta nueva distritacin no incluy a otros pueblos indgenas como: cora, huichol, purpecha, seri, tarahumara.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

3. Participacin poltica indgena en el mbito electoral. Comportamiento electoral En esta seccin tan slo incorporaremos, por razones de espacio, un par de reflexiones en torno a tres cuestiones fundamentales sobre la participacin poltico-electoral de los pueblos indgenas: la participacin y la abstencin, el comportamiento electoral y las formas propias de ejercicio poltico de los pueblos indgenas. Participacin4 Los resultados electorales nos indican que en la mayora de los distritos y secciones indgenas la participacin indgena no es baja; incluso en algunas secciones y regiones es de las ms altas. No deja de influir en ello el hecho de que el voto en comunidades indgenas opere como voto corporativo. La tendencia de participacin y voto corporativo en comunidades indgenas no depende de la influencia de un slo partido, en este caso del PRI como partido de dominio estatal, sino en general del modelo de multipartidismo en el que, segn las trayectorias o influencias de un partido en una localidad o regin, la poblacin suele afiliarse a ste. Aspecto que por lo dems es parte misma de un rgimen de partidos: Captar afiliados, simpatizantes o militantes. Otra situacin resulta correlativa al voto comunitario, que es el caso de las comunidades divididas. En muchos casos la competencia abigarrada entre las partes elevar sin duda la participacin electoral. Participacin que suele estar en un contexto de gran rechazo al rival electoral y suele ser fuente de conflictos postelectorales. Cabe destacar tambin: La similitud existente entre las irregularidades identificadas en los distritos electorales indgenas y las detectadas en los distritos donde la presencia indgena es mnima o inexistente. Esto significa que las modalidades de compra y coaccin del voto (prcticas corporativas y clientelares), las formas de intervencin indebida de los gobiernos federal, estatal o municipal en las campaas electorales, y las conductas proselitistas ilcitas denunciadas o impugnadas en las sentencias analizadas, no evidencian una relacin directa con las formas de organizacin poltica y los aspectos normativos de los pueblos indgenas. Aunque de los asuntos analizados no se han identificado indicios claros de esta relacin causal entre conductas ilcitas y prcticas comunitarias, hay que tener presente que en los municipios y regiones habitados preponderantemente por indgenas, es comn contar con la presencia de lderes tradicionales que ejercen una influencia importante en las decisiones de la comunidad, y por consiguiente, los actos proselitistas realizados

4. Los datos para esta seccin fueron consultados en un extenso estudio llevado a cabo por Francois Lartigue y Vctor Franco para el Instituto Federal Electoral de Mxico.

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por ellos a favor o en contra de un candidato o de la participacin en los comicios federales, inciden en el resultado final de la eleccin. De esta forma, los lderes comunitarios se convierten en interlocutores naturales entre los miembros de la comunidad indgena, las autoridades electorales, los partidos polticos y los candidatos, razn por la cual resulta indispensable incluir o considerar a este tipo de actores polticos en los programas institucionales de cultura democrtica y prevencin de irregularidades en los distritos electorales indgenas, en la medida en que su intervencin en el proceso electoral puede coadyuvar en los objetivos de dichos programas, en vez de configurarse en obstculos al desarrollo democrtico del pas. Las hiptesis generales son que la abstencin electoral disminuye cuando aumenta el grado de competencia electoral y cuando la marginacin disminuye. Cuando la competencia electoral es baja, la abstencin es mayor; cuando es alta, menor. Es previsible que cuando la eleccin es muy competida, la abstencin electoral disminuya. En general, la competencia electoral tiene una relacin inversa con la abstencin; esto es, a medida que aumenta la competencia, los porcentajes de municipios con abstencin media aumentan. No obstante, esta relacin no se registra en todos los distritos ni en todos los estados. No existe un comportamiento electoral generalizable de los distritos indgenas. Ni tampoco una relacin significativa entre las variables electorales (abstencin, competitividad, participacin) y el grado de marginacin. El aumento de la migracin ha propiciado la participacin de las mujeres en los cargos religiosos y civiles. Las consecuencias del fenmeno migratorio se expresan en todos los mbitos de la vida comunitaria. En la economa, las remesas de dinero son vitales para la subsistencia de la familia; actualmente el sistema de cargos polticos se ha tenido que reestructurar para permitir la participacin de los migrantes. Se ha fortalecido el financiamiento y la reproduccin de los rituales pblicos as como la participacin de las mujeres en cargos pblicos que antes les estaban vedados. Comportamiento poltico electoral y niveles de gobierno y de elecciones Una de las frecuentes equivocaciones de la poblacin indgena se genera en la confusin de niveles poltico-administrativos de los poderes de la Repblica. Utilizando datos de la investigadora Laura Ruiz Mondragn5, es posible acercarse a la forma en que, en distintas elecciones, ha votado la poblacin indgena de Mxico. Para este propsito Ruiz Mondragn identific los municipios con 30% y ms de poblacin indgena (hay que decir que esta tipologa es previa a la existencia de los distritos electorales con 40% y ms de poblacin indgena recientemente aprobados y de los que se hizo una descripcin en el apartado IV de este informe), que representan 37 distritos federales y que en
5. Cmo votan los indios. Avanza el PAN, retrocede el PRI, PRD, estancado, en Revista Etctera, 2000 y Los indios siguen siendo priistas, en Revista Etctera, 2000.

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conjunto agrupan a poco ms del 67% de la poblacin indgena total del pas. Los estados de la Repblica en donde estn estos municipios son: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatn. Mondragn realiz un ejercicio comparativo de las elecciones nacionales intermedias de 1991 (para eleccin de diputados al Congreso de la Unin); las elecciones nacionales concurrentes de 1994 (presidente de la Repblica, senadores y diputados al Congreso de la Unin) y las elecciones intermedias de 1997 (para eleccin de diputados al Congreso de la Unin). En otro estudio, Laura Ruz realiz este mismo ejercicio para las elecciones nacionales concurrentes de 2000 (presidente de la Repblica, senadores y diputados al Congreso de la Unin). Utilizando esos datos, desarrollamos el cuadro que se presenta a continuacin. En este cuadro, se presentan los porcentajes totales, por partido poltico (slo de los tres principales: PAN, PRD y PRI), de la votacin efectiva en los municipios con 30% y ms de poblacin indgena para las cinco ltimas elecciones (1991, 1994, 1997 y 2000) y se compara con la votacin efectiva que cada uno de estos partidos recibi a nivel nacional:
Partido/eleccin
Partido Accin Nacional (PAN) Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) Partido Revolucionario Institucional (PRI) 78.1% 61.4% 59.2% 50.2% 57.1% 39.1% 48.4% 36.6% 8.1% 8.3% 24.9% 16.6% 24.4% 25.7% 21.4% 16.9%

1991 MI
4.9%

1994 Nal.
17.7%,

1997 Nal.
25.8%

2000* Nal.
26.4%

MI
9.8%

MI
12.9%

MI
28.2%

Nal.
43.7%

* Para las elecciones de 2000, el PAN y el PRD fueron en alianza; por tanto para la eleccin de este ao corrieron: la Alianza por el Cambio (PAN y Partido Verde Ecologista de Mxico), la Alianza por el Cambio (PRD, Partido del Trabajo) y el PRI. Los porcentajes presentados para la eleccin de 2000 corresponden a la eleccin para presidente de la Repblica.

Usos y costumbres6 Las prcticas culturales estn en relacin directa con la organizacin social de pequeas comunidades o de circuitos regionales restringidos. Sera sumamente complejo hacer un catlogo de tales costumbres y mucho menos sera provechoso tratar de comprenderlas como prcticas definidas y plenamente codificadas. Su flexibilidad y variedad depende de su ejercicio en la experiencia. Se basan principalmente en la comunicacin directa y por
6. Los datos para esta seccin fueron consultados en un extenso estudio llevado a cabo por Francois Lartigue y Vctor Franco para el Instituto Federal Electoral de Mxico.

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ello de alcances cercanos. Evidentemente son formas compartidas, a veces heredadas de tradiciones antiguas, a veces muy inmediatas y a veces enraizadas en prcticas y comportamientos poco perceptibles. Por ello, a pesar de mltiples diferencias culturales y de ciertos ejes de identidad compartidos, no sera conveniente pretender una caracterizacin para los distintos grupos tnicos, pues como decamos estamos ante formas y prcticas culturales y no ante comportamientos perfectamente delimitados y codificables. Sin embargo, las caractersticas de las culturas indgenas de base oral y en transicin a la cultura escrita, no implican que se est frente a un mundo indescifrable para los no indgenas. Al contrario, las formas mismas de la comunicacin entre los grupos indgenas y la sociedad mayor son parte misma de la experiencia cultural de aquellos. Por lo anterior, es conveniente no considerar a las poblaciones indgenas como un mundo cerrado o incomprensible. Al respecto, cabe sealar que la eleccin de autoridades municipales por usos y costumbres es una caracterstica particular de Oaxaca, que no se repite en ninguna de los estados de la Repblica (otro estado que desde hace algunos aos incorpor a la legislacin electoral local los usos y costumbres es Tlaxcala, sin embargo, en esta entidad los alcances normativos, administrativos y polticos son ms limitados que en Oaxaca, pues se circunscriben al mbito de la eleccin de los Presidentes de Comunidad, los cuales slo realizan funciones auxiliares para el ayuntamiento y participan en las sesiones del cabildo). En Oaxaca, el nmero de municipios que eligen a sus autoridades municipales a travs de normas consuetudinarias, asciende a 418 de un total de 570 municipios que conforman la entidad. A manera de conclusin, preguntas para la reflexin Queremos compartir aqu algunas reflexiones surgidas a lo largo de esta investigacin y que sin duda son tiles para pensar en el complejo escenario de la participacin poltica de los pueblos indgenas: 1. En este estudio, lo poltico y electoral fueron abordados en sus acepciones ms amplias: elecciones, participacin en espacios polticos de diversa ndole (partidos, organizaciones), incorporacin en diversos espacios de la vida poltica (gobierno, instituciones de desarrollo, organismos no gubernamentales, organismos electorales, etctera). De esta manera se abarca el mayor nmero de espacios polticos y pblicos desde donde se ejerce y se desarrolla el poder, la representacin, la presin, el prestigio, el liderazgo, el desarrollo, etctera. Todos estos son espacios que de una u otra forma estn siendo (o pueden llegar a ser) ocupados por indgenas (independientemente, incluso, de su adscripcin ideolgica) y esta realidad es motor y/o resultado de los cambios legales ocurridos en el pas. Circunscribir lo poltico a lo electoral hubiera sido contraproducente para el estudio, pues dejara de lado expresiones (polticas) que ya son parte de la realidad pblica del pas. Expresiones estas, desde donde se estn operando cambios y transformaciones (polticas, sociales, econmicas, culturales) de suma trascendencia. Cuando nos referimos al aprovechamiento por parte los pueblos

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Estudios sobre participacin poltica indgena

indgenas de los cambios legales e institucionales, se ha pensando en todos los espacios polticos que se han abierto a raz de los cambios en el ordenamiento legal, pero tambin desde qu espacios se han impulsado esos cambios. El escenario de la participacin poltica indgena es amplio y es indispensable que los estudios en esta rama logren reflejar su complejidad. Por ejemplo, se han documentado y tomado en consideracin para el anlisis los espacios polticos electorales (puestos de eleccin popular), los espacios poltico administrativos (puestos de designacin en las estructuras gubernamentales) y los espacios de representacin no necesariamente electoral ni gubernamental (rganos del Estado en materia de derechos humanos, electoral, desarrollo, etctera y partidos polticos) o bien los organismos no gubernamentales e internacionales (ONU, OEA, FONDIN). Todos estos son espacios de representacin poltica en donde estn actuando indgenas, de tal suerte que el mapa de la participacin poltica indgena es muy amplio y, por ello, complejo. Nos preguntamos entonces: Cmo participan los indgenas? Para qu participan? Por qu se movilizan? Qu los mueve? En qu espacios polticos (de los sugeridos en el prrafo precedente) se estn colocando? Qu implica su colocacin en cada uno de ellos? Qu papel juegan espacios como el Consejo Consultivo de la CDI, los Fondos Regionales Indgenas, las instancias gubernamentales estatales de atencin a la poblacin indgena, etctera? Cul es el estado actual del movimiento(s) indgena(s) nacional? Dnde est(n)? Hacia dnde va(n)? 2. Propuesta de eje para la reflexin. La reciente creacin de los veintiocho distritos electorales de mayora de poblacin indgena. La existencia de estos distritos electorales dar motivo a la reflexin en dos sentidos: el antes de la existencia de los distritos (el proceso de creacin) y el despus de la existencia de los distritos (las perspectivas de futuro). a) El antes: interesa poner de manifiesto: De dnde surge la necesidad de la creacin de estos veintiocho distritos electorales? Cules fueron las negociaciones, reflexiones y consideraciones antes y durante el proceso de creacin de los veintiocho distritos electorales? Cmo fue el proceso de creacin? Qu interacciones sociales se suscitaron en el proceso de creacin? Qu debate, en torno al significado de estos distritos en cuanto a la participacin poltica indgena, se dio?

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Participacin poltica indgena: El caso de Mxico. Exploraciones iniciales

Qu caractersticas imprime la existencia de los veintiocho distritos electorales de mayora de poblacin indgena a la participacin poltica indgena? Qu tipo de participacin tuvieron los pueblos indgenas en este proceso (movimientos, actores, lderes, etctera)? b) El despus: interesa poner de manifiesto: Cules son las perspectivas, en trminos de la participacin poltica indgena, de estos veintiocho distritos electorales? Hacia dnde va? Cul es el estado actual del debate en torno a estos distritos electorales indgenas? Cules son las propuestas de ampliacin de atribuciones? Qu expectativas se tiene de estos veintiocho distritos electorales para el proceso electoral en curso? Estos veintiocho distritos electorales son la antesala de circunscripciones especiales indgena? Si es as, cul sera la ingeniera? Si no es as, por qu? Estos veintiocho distritos electorales cambia la perspectiva de la participacin poltica de los indgenas? Retos a futuro. 3. Propuesta de eje de reflexin. Las modificaciones constitucionales y la participacin poltica indgena. Se propone avanzar en la reflexin de si los cambios constitucionales, legales e institucionales en materia poltico-electoral referente a indgenas, responden a las siguientes interrogantes claves: Cmo son asumidos y procesados estos cambios por los indgenas? Estos cambios representan efectivamente apertura de espacios? Esos espacios pueden ser llenados por los indgenas en las condiciones actuales? Si los espacios son llenados, cmo es esto? Esos espacios pueden ser aprovechados por los indgenas en las condiciones actuales? Si los espacios son aprovechados, de qu manera? Cul es la fuente de esos cambios? A partir de qu o de quines se abrieron los espacios? Finalmente, nos preguntamos: Qu impacto real tienen estos cambios en el contexto general (poltico electoral) de Mxico? Estos cambios mejoran las condiciones de la poblacin indgena? De qu manera?

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Estudios sobre participacin poltica indgena

Referencias bibliogrficas
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, www.cdi.gob.mx. IFE-CIESAS, Procesos electorales en regiones indgenas (resultados preliminares del proyecto), tres tomos. Iturralde G., Diego A., Democracia, ciudadana y pueblos indgenas, texto presentado en la Conferencia Internacional: Democratizando la democracia: Pueblos indgenas y partidos polticos. Programa Valores Democrticos y Gerencia Poltica de la OEA, Guatemala, 13 y 14 de septiembre de 2005. Ruiz Mondragn, Laura, Cmo votan los indios. Avanza el PAN, retrocede el PRI, el PRD estancado, en: Revista Etctera, Mxico, 2000. Ruiz Mondragn, Laura, Los indios siguen siendo priistas, en: Revista Etctera, Mxico, 2000.

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Pa n a m

La participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam: una visin desde adentro
Bernal Damin Castillo Daz* Introduccin Los pueblos indgenas, desde la base de la autonoma, tratan de recoger la voluntad de sus pueblos de ser reconocidos como tales y no como minoras pobres, porque poseen un legado cultural milenario de saberes espirituales, medicinales, agrcolas, desconocidos por la sociedad nacional. Por ello, solicitan a los gobiernos que sus territorios ancestrales sean reconocidos como comarcas para poder convivir y participar en armona e integralmente con la Madre Tierra. En la actualidad, estos territorios indgenas estn seriamente amenazados por la influencia de la globalizacin cultural y econmica la cual altera su vida cultural, social y poltica de autogobierno, existente desde tiempos inmemoriales. Estos cambios globales se han integrado a su vida cotidiana y a su forma de organizacin sociopoltica y cultural. En Panam, los pueblos indgenas mantienen su propia forma de autogobierno territorial reconocida por el gobierno panameo, a travs de la denominacin legal conocida como comarca. Las comarcas son el rea geogrfica donde los pueblos indgenas panameos estn conviviendo en su forma de vida propia y lleven a cabo su participacin poltica en las esferas del Estado panameo. Por ello, la importancia de la participacin de los ciudadanos en los planes, programas y proyectos de desarrollo, es cada vez ms una exigencia de los mismos actores sociales. En este sentido, se necesita establecer mecanismos legales y electorales propicios para la participacin. La participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam ha estado limitada en el proceso de eleccin popular. Fue en el perodo del gobierno del General Omar Torrijos, despus del golpe de estado en 1968, que se abri un nuevo tipo de participacin a la

* Master en Antropologa. Consultor del Instituto Interamericano de Derecho Humano (IIDH) e investigador del Congreso General de la Cultura Kuna.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

poblacin panamea, con la creacin de los 505 representantes basado en un modelo de representacin participativa del pueblo indgena. La escogencia de sus representantes se haca de forma directa desde sus comunidades como sus representantes frente al gobierno. Esto permiti la vinculacin intermediaria de clases populares con el gobierno nacional, basado en un gobierno populista. En ese contexto, en algunos lugares, los pueblos indgenas y campesinos contaron con sus propios representantes genuinos del pueblo, ya que antes no tenan esos derechos de participacin, pues los partidos polticos eran los intermediarios entre las comunidades y el Estado nacional. Sin embargo, este mismo gobierno populista realiz nuevas reformas constitucionales en 1978, por las que se volvi a las normas electorales de los aos anteriores a 1968 cuando los ciudadanos, para poder participar por un cargo pblico de eleccin de diputado, deban hacerlo a travs de un partido poltico. Con las nuevas reformas constitucionales de 2004, se abri la esperanza de que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral no slo por un partido poltico, sino por libre postulacin para el cargo de diputado de la Asamblea Nacional, rompindose el monopolio de los partidos polticos; en tanto que los cargos de alcaldes, concejales y representantes de corregimientos se hacan desde las elecciones de 1999 por libre postulacin, no as para los cargos de presidente de la repblica que an son postulados por los partidos polticos, lo que limita la participacin poltica de los pueblos indgenas para ocupar el cargo de mayor trascendencia en el pas. A pesar de lo anterior, la participacin poltica indgena en estos ltimos aos ha aumentado notablemente en los espacios nacionales e internacionales, incluyendo las asambleas nacionales, municipales y el poder ejecutivo. Contexto del pas La Repblica de Panam, tiene una poblacin estimada, hasta el 1 de julio de 2004, en 3 172 360 habitantes1. Existen cinco territorios indgenas, que se denominan comarcas. Los pueblos indgenas en Panam segn el censo de 2000, constituyen 285 231 habitantes, divididos en ocho pueblos. Esto representa el 10% de la poblacin nacional. La Repblica de Panam tiene una superficie de 75 517 kms. cuadrados; las comarcas indgenas constituyen 15,103.4 kms. cuadrados y hay ms territorios indgenas no legalizados; se estima que el 23% del territorio panameo est constituido por territorios indgenas. Los otros pueblos indgenas que no han obtenido sus comarcas se encuentran dentro de reas Protegidas y Parques Nacionales.

1. II Informe del Milenio, 2005.

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La participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam: una visin desde adentro

Marco constitucional de la participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam La Constitucin Poltica de Panam de 1972, define al Estado panameo como una nacin organizada en un Estado soberano, con un gobierno republicano, democrtico y representativo. En este punto es menester resaltar el implcito reconocimiento a la participacin electoral que tienen los pueblos indgenas en Panam. Adems, plantea que en el Estado no habr fueros o privilegios personales ni discriminacin por razn de raza, nacimiento, clase social, sexo, religin o ideas polticas, es decir, no debe existir exclusin de la participacin indgena en las esferas nacionales. Igualmente, la nacionalidad panamea se adquiere por nacimiento, por naturalizacin o por disposicin constitucional. As, el texto constitucional, en su artculo 90, seala la obligacin del Estado de promover un especial inters en el estudio de las lenguas indgenas, en su conservacin, divulgacin y promocin de programas de alfabetizacin bilinge en las distintas comunidades indgenas. Igualmente, en su artculo 108 compromete al Estado al reconocimiento y respeto a las comunidades indgenas nacionales y a la realizacin de programas necesarios para el desarrollo de los valores materiales, sociales y espirituales de las distintas culturas indgenas. Deja establecido el compromiso del Estado para que ste brinde una especial atencin a las comunidades indgenas y campesinas en su promocin y participacin en la vida econmica, social, y poltica nacional. Garantiza de esta manera la Constitucin de 1972 la participacin de los sectores indgenas en la vida poltica del pas. Sin embargo, a pesar de que la Constitucin reconoce la participacin indgena, es necesaria la modernizacin de algunos de sus artculos para lograr una mayor participacin de los pueblos indgenas en su realidad actual. La Constitucin de 1972, en su momento, fue una de las ms avanzadas en materia de derecho hacia los pueblos indgenas, pero est atrasada con respecto a otras constituciones modernas de Amrica Latina2. La Constitucin vigente establece que la ley podr crear divisiones polticas sujetas a regmenes especiales, lo que significa que se aplicarn las leyes especiales en las comarcas indgenas3 y en forma supletoria las leyes nacionales4. Espacios polticos electorales alcanzados Concepto de comarca y legislacin nacional Segn Aresio Valiente, Director del Programa Pueblos Indgenas del Centro de Asistencia Legal Popular (CEALP):
2. Valiente, 2002. 3. Art. 5. 4. Valiente, 2002.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

La Comarca es una divisin poltica especial del territorio panameo, regida de acuerdo a la ley que la crea y a las normas, costumbres o cosmovisin del pueblo indgena que lo habita o de los pueblos indgenas que los habitan, basada en las instituciones tradicionales indgenas creadas de acuerdo a sus valores espirituales, sociales, econmicas, culturales, jurdicas y polticas, cuya autoridad mxima es el Congreso General Indgena o el Consejo Indgena o la entidad poltica creada por ellos, cuyo representante es el Cacique o una autoridad tradicional elegido por ellos de acuerdo a su tradicin5. Tiene su fundamento en las races tnicas y territoriales de un pueblo, y supone el mantenimiento de las caractersticas propias de esas comunidades emanadas de su historia e identidad. Es un concepto muy diferente al de reserva, que significa marginalidad y apartheid6. La Constitucin vigente establece que la ley podr crear divisiones polticas sujetas a regmenes especiales, lo que significa que se aplicarn las leyes especiales en las comarcas indgenas7 y en forma supletoria las leyes nacionales8. Por tanto, las leyes comarcales son superiores a las leyes generales9, cuando surge un conflicto o un proyecto de desarrollo donde los mismos pueblos indgenas toman una decisin en sus Asambleas Generales. En ese sentido, las comarcas indgenas constituyen hoy en da una de las divisiones polticas especiales, que se rigen de acuerdo a las leyes que las crean y a las leyes indgenas especiales llamadas Cartas Orgnicas, que organizan el funcionamiento de las comarcas. Cada una de las cinco comarcas indgenas que existen en el pas tienen sus leyes especiales que, y desde los primeros artculos, demarcan los territorios indgenas y las segregaciones surgidas, declarando en forma expresa que son divisiones polticas especiales del estado panameo. Las legislaciones especiales comarcales vigentes establecen, de una forma clara y precisa, que las tierras que forman parte de ellas son propiedad colectiva de las mismas y, en consecuencia, son inembargables, imprescriptibles e inajenables. Estos conceptos jurdicos en materia de tierras, estn en consonancia con las disposiciones de la carta fundamental del estado de derecho panameo10. Tambin es necesario indicar que, a pesar de que en algunas leyes comarcales se han incluido figuras de organismos e instituciones gubernamentales como gobernadores, diputados, alcaldes, representantes y concejales, que compiten con la autoridad de las instituciones y autoridades tradicionales especialmente por la consecucin de recursos, depender de la fortaleza de las instituciones tradicionales para la toma de decisiones11, que ellas no sean
5. Valiente, 2004. 6. Leis, 2005. 7. Artculo 5. 8. Valiente, 2002. 9. Valiente, 2002. 10. Morales, 2006. 11. Alvarado, 2001.

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La participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam: una visin desde adentro

manipuladas por el gobierno central o por polticos partidistas. En el caso de la Comarca Kuna Yala, las decisiones sobre asuntos de inters son tomadas en el pleno de la Asamblea General, sin injerencia de otro organismo de afuera. El fallo de la Corte Suprema de Justicia deja claramente establecido que las comarcas indgenas son autnomas al igual que los municipios; por lo tanto, deben contar con instituciones propias que hagan realidad la participacin de los pueblos indgenas en la vida poltica, social, cultural y cientfica, sin desconocer sus valores culturales y espirituales. Comarcas y recursos naturales estn ligados, y son la base de la supervivencia de los pueblos indgenas12. Existe un precedente en el concepto de comarca, segn el fallo de la Corte Suprema de Justicia de Panam presentado por el Dr. Juan Jos Cevallos, actuando en su condicin de Procurador Suplente, mediante Vista Fiscal No. 350 de 4 de julio de 2000, que fue parte del fallo de la Corte Suprema de Justicia del 23 de marzo de 2001, con relacin al caso de la Comarca Kuna de Madungandi, sobre si la Comarca de Madungandi era o no parte del distrito de Chepo, tema que surgi para determinar si el representante de Madungandi poda formar parte del Consejo Municipal de Chepo. A este respecto, la Sala Tercera concluy que ni la ley que modific la divisin poltica del distrito de Chepo, ni la ley que cre la comarca Kuna de Madungandi, contienen disposicin alguna que determine que esta comarca forma parte del distrito de Chepo. Este fallo estableci un precedente importante respecto a la autonoma y rgimen especial de las comarcas13. Se plante lo siguiente: La divisin poltica de la Repblica de Panam est conformada por circunscripciones territoriales especiales denominadas comarcas14 teniendo su fundamento constitucional en el artculo 5 de la Carta Magna, que seala lo siguiente: Artculo 5. El territorio del Estado panameo se divide polticamente en provincias, estas, a su vez, en distritos, y los distritos en corregimientos. La Ley podr crear otras divisiones polticas, ya sea para sujetarlas a regmenes especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio pblico. La Comarca Kuna de Madungandi fue creada mediante una segregacin a una fraccin de tierra localizada en la Provincia de Panam, en el Distrito de Chepo, pero este hecho no implica que aqulla forme parte integrante de este Distrito: () puesto que las comarcas tienen una organizacin poltico-administrativa distinta e independiente a la de los Distritos y Corregimientos. Demuestran la independencia y autonoma de la Comarca Kuna de Madungandi, el hecho que esta circunscripcin territorial
12. Valiente, 2004. 13. Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad, fallo de 23 de marzo de 2001. 14. Op. Cit.

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Estudios sobre participacin poltica indgena

cuente con una autoridad mxima denominada Congreso General, as como con otros grupos comarcales, tales como el Congreso Tradicional, Regional y el Local; los que se rigen por sus tradiciones y costumbres, adoptan sus propias decisiones, las que no pueden ser contrarios a la Constitucin ni a las leyes de la Repblica15. De esta forma, el precedente antes mencionado nos indica que las comarcas indgenas con sus leyes especiales, forman parte del conglomerado del territorio panameo, y que el Estado reconoce sus estructuras de autogobierno que son los Congresos Generales, como las mximas autoridades en la regin. Legislacin especial indgena Las normas constitucionales comentadas han sido desarrolladas a travs de leyes especiales, que tienen relacin con la creacin y la administracin de la comarca de Kuna Yala, Ember-Wounaan, Madungandi, Ngbe-Bugl y Wargandi, creados en los aos de 1938, 1983, 1996, 1997 y 2000, respectivamente. La comarca de Kuna Yala16 La comarca de Kuna Yala fue creada en 1938, organizada y delimitada por la Ley 16 del 19 de febrero de 1953 y mediante Ley 99 de 23 de diciembre de 1998, en la que oficialmente se adopt el nombre de comarca Kuna Yala. Actualmente cuenta con dos circuitos electorales, el 10-1 y el 10-2, con derecho a elegir un diputado en cada circuito electoral. La comarca Kuna Yala, al tener una estructura de autogobierno regional a travs del Congreso General Kuna, ha elaborado un documento jurdico normativo para la Comarca que rena todos los aspectos importantes del derecho consuetudinario, y con el fin que sea reconocido y aprobado por la Asamblea de Diputados en sustitucin de la Ley 16 de 1953. Este documento, llamado Ley Fundamental de la Comarca Kuna Yala o Anmar Igar, es un buen ejemplo para la codificacin de la normatividad de un pueblo indgena. Esta ley que surge de las comunidades an no ha sido aprobada por el Estado; sin embargo, las autoridades kunas lo aplican en su territorio de hecho, y de alguna manera indirecta, los estamentos del gobierno panameo reconocen esta ley interna comarcal. Kuna Yala no constituye un distrito de modo que no elige a un alcalde; sin embargo, se divide en cuatro corregimientos, de forma que eligen a un representante por cada corregimiento comarcal. No obstante, tiene la figura del gobernador o intendente como el representante del gobierno nacional frente a las autoridades de la comarca. Siendo la primera comarca, su estructura difiere de las ltimas, que tienden a desarrollar estructuras tradicionales indgenas en coexistencia con las estructuras tradicionales estatales. La estructura de Kuna Yala ha ido evolucionando lentamente hacia la adopcin o
15 . Ibd. 16 . Ley segunda del 16 de septiembre de 1938. G.O.N.

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asimilacin de las estructuras del Estado; sin embargo, es la comarca con la mayor representacin del Estado en estos momentos. La comarca Ember-Wounaan17 Esta comarca, creada bajo la ley 22 de 1983, no cuenta con un circuito especial, ni la ley especial lo menciona; las leyes electorales tampoco se han referido a ella y, por lo tanto, no elige a un diputado, ms bien participa en la eleccin de dos diputados por la Provincia de Darin. En la eleccin de 1999 logr elegir a un Ember como su representante en la Asamblea, mientras que en el 2004 no tuvo ninguna representacin especial por parte de la comarca. La comarca Ember-Wounaan cuenta con el distrito de Samb y Cmaco, con derecho a elegir a un alcalde por cada distrito. Los distritos se dividen en cinco corregimientos lo que les permite elegir a cinco representantes de corregimiento y cinco concejales por votacin popular. Tambin tienen la figura de un gobernador como representante del gobierno en la comarca y la de un corregidor en la cabecera de cada corregimiento, quienes conocern a prevencin con las autoridades tradicionales los asuntos de su competencia por nombramiento del gobierno. La participacin poltica Ember y Wounaan es indiscutibles; sin embargo, la falta de una ley que favorezca o facilite dicha participacin, conlleva a que su voto se pierda en el conjunto del electorado de Darin, que no le garantiza ninguna representacin real. La comarca kuna de Madungandi18 Con la Ley 24 del 12 de enero de 1996 se cre la comarca de Madungandi. El Estado reconoce y garantiza la existencia del Congreso General como mxima autoridad tradicional. Es as que la comarca Kuna de Madungandi slo elige a un representante de corregimiento. No tiene alcalde ni diputado. Esta comarca, al igual que la Ember-Wounaan, al ser una poblacin reducida y geogrficamente pequea, y al no tener un mandato legal para conformar un circuito electoral que le garantice la participacin en la Asamblea Nacional, parece haberse quedado reducida al aislamiento poltico despus del conflicto que tuvo con el Municipio de Chepo, donde la Corte Suprema en 2001 resolvi la controversia considerando que ni la ley que modific la divisin poltica del distrito de Chepo, ni la ley que cre la comarca Kuna de Madungandi, contienen disposicin alguna que determine que esta comarca forme parte del distrito de Chepo19.

17 . Ley No. 22 de 8 de noviembre de 1983, G. O. No. 19, 976, 17 de enero de 1984. 18 . Ley No. 24 de 12 de enero de 1996, G.O. No. 22,951 de 15 de enero de 1996. 19 . Op. Cit, Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad, 23 de marzo de 2001.

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Por esta razn, dicha comarca queda en la incertidumbre para tomar una decisin de mando jurisdiccional, como por ejemplo cuando se presenta un acto conflictivo de un delito, si los Kunas pueden recurrir a una entidad estatal para resolver el caso. Y en el caso electoral, con cul circunscripcin debe participar en la emisin de su voto, para diputado, alcalde, o por el contrario no deben emitir votos para estos cargos. La comarca Ngbe-Bugl20 Fue creada mediante la Ley nro. 10, del 7 de marzo de 1997. Esta comarca nos presenta otra realidad administrativa. Su densidad poblacional es alta, su extensin geogrfica bastante grande, y tiene una estructura compleja y en pleno desarrollo. La ley que crea la comarca Ngbe-Bugl establece en forma categrica en su Artculo 56, que para los efectos de la representacin en la Asamblea Nacional, se crearn los circuitos electorales. Para la representacin de los distritos comarcales y los consejos municipales comarcales, se har el ordenamiento correspondiente en la comarca Ngbe-Bugl, con sujecin a los pretextos constitucionales y al cdigo electoral. El ordenamiento poltico de la comarca se realiz con la Ley nro. 69, del 28 de octubre de 199821. Posteriormente, la comarca pas a constituir los tres circuitos electorales comarcales de conformidad con la Ley nro. 36, del 26 de julio de 200222. El Decreto Ejecutivo nro. 194, de 1999, que desarrolla la Ley nro. 10, de 1997, para la eleccin de diputados, se remite a la legislacin electoral general de la repblica, que reconoce el circuito electoral mencionado. De acuerdo con las normas legales indicadas, la comarca Ngbe-Bugl elige 3 diputados, 7 alcaldes y 58 representantes de corregimiento, todos ellos en las elecciones nacionales, que incluyen la del presidente de la repblica. Adems, tambin tiene la figura del gobernador, y de los 57 corregidores y regidores, que son escogidos por el gobierno central. Pero la poca participacin del Tribunal Electoral en la organizacin y la fiscalizacin de las elecciones de las autoridades tradicionales, hace que el Estado no tenga decisin sobre el mecanismo, la forma y los recursos que se destinarn para las elecciones. En la prctica, para la eleccin de las autoridades tradicionales, se emiten los votos en forma oral y voluntaria, de acuerdo a la estructura orgnica de la comarca, que an no ha definido sus funciones claramente lo que ha creado incertidumbre y conflicto interno. En nuestra gira de campo pudimos observar que el Estado tiene injerencia en las elecciones, lo que crea inquietudes e inseguridad, cosa que las autoridades indgenas deben resolver internamente.

20. Ley No. 10 del 7 de Marzo de 1997, G.O. No. 23,242 de 11 de marzo de 1997. 21. Ley No. 69 de 1998, ordena la Comarca Ngbe Bugl, G.O. N 23,664 de 31 de octubre de 1998. 22. Ley No. 36 de 2002, G.O. No. 24,607 de 31 de julio de 2002.

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La comarca kuna de Wargandi23 La comarca de Wargandi fue creada con la Ley nro. 34, del 25 de julio de 2000. Tiene similitud con la comarca kuna de Madungandi, con la que limita al Oeste. Esta comarca est circunscrita territorialmente dentro de la Provincia de Darin. No constituye un circuito electoral ni un distrito, sino una divisin poltica equivalente a la de un corregimiento en el ao 2004 eligi un representante de corregimiento. Elige, por tanto, adems de a sus autoridades indgenas, a un corregidor. Est por verse cmo se desarrollar su participacin poltica en el futuro. Pueblos y territorios indgenas sin estatus legal comarcal A pesar de los avances en la creacin de las comarcas, otros pueblos indgenas an no han logrado que sus territorios sean reconocidos como tales, pero han mantenido una participacin poltica que les ha servido para poder acceder a las acciones que desarrolla el gobierno nacional. Entre estos pueblos se encuentran los siguientes: Pueblo Naso Este pueblo todava no ha logrado que su territorio sea legalizado, y la propuesta de ley para su comarca est en segundo debate, suspendido en la Asamblea de Diputados, bajo el Proyecto nro. 19, de 2004, en el que se propone crear la comarca Naso Tjr Di. No obstante, cuando se cre el corregimiento El Teribe, en 1997, parte del territorio de Pueblo Naso pas a pertenecer a este corregimiento, por lo que ha estado participando en las elecciones para representante de corregimiento desde 1999. Antes de 1997 lo haca dentro de los circuitos electorales de la Provincia de Bocas del Toro. Pueblo Bribri Ha sido el pueblo con menor participacin poltica en el pas. Su interevencin ha estado circunscripta en la Provincia de Bocas del Toro. En 1999 fue la primera vez que particip en las elecciones panameas con una mesa de votacin dentro de su territorio, en la comunidad El Guabo. Su estructura de autogobierno est constituida por una asociacin denominada Asociacin Unin Guabo-Dacle Bribri Panam (ASUGUADABRI-PA), y por el comit local. En esta organizacin se elige a un presidente y a una junta directiva cada dos aos. El presidente funge como autoridad del pueblo. Solamente hay un representante del gobierno central, el regidor, quien es escogido por los pobladores y reconocido por el gobierno, y cuya funcin es apoyar las acciones que desarrolla la comunidad.

23. Ley nro. 34, del 25 de julio de 2000; crea la comarca kuna de Wargandi, G.O. nro. 24, 106, 28 de julio de 2000.

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Tierras colectivas Ember y Wounaan del Darin Son los territorios que, en 1983, quedaron fuera de la Comarca Ember-Wounaan. En 1996, el Congreso General de las Tierras Colectivas Ember y Wounaan, adopt una figura organizativa similar a la de una comarca, estructurada bajo la figura de un cacique general que funge como la mxima autoridad, cuatro caciques regionales y un presidente del Congreso de Tierras Colectivas. Actualmente, la legalizacin de sus tierras est en el Anteproyecto nro. 82, bajo el ttulo Mediante el cual se reconocen y se desarrollan los derechos de los Pueblos Embera y el Pueblo Wounaan sobre sus Tierras Colectivas (Embera Bedea Dra y Maach Wounaan Dr Hiek), del 9 de noviembre de 2004. Tierras colectivas Ember y Wounaan del Alto Bayano La regin del Alto Bayano era parte de las Tierras Colectivas del Darin. No obstante, el distanciamiento geogrfico y la falta de coordinacin entre la dirigencia, conllev a que se constituyera en un solo bloque. De esta conformacin surgi el Congreso General de Tierras Colectivas Ember y Wounaan del Alto Bayano (Provincia de Panam), con el objetivo de lograr la legalizacin de su territorio. El ao pasado se escogieron sus autoridades tradicionales bajo la figura de un cacique general. Aunque no ha presentado un anteproyecto de ley a la Asamblea Nacional, esta regin tiene un antecedente en el concepto de tierras colectivas en el Decreto nro. 267, del 2 de octubre de 2002, que ampla el texto del Decreto 5-A, del 23 de abril de 1982, y que puede servir de base en la obtencin de tierra colectiva, no solo para esta regin, sino tambin para la regin de las Tierras Colectivas del Darin como territorio legalizado para su participacin poltica. A pesar de ello, un sector de la regin de las Tierras Colectivas del Alto Bayano, a travs del H. D. Toms G. Altamirano-Duque M., present una propuesta de anteproyecto a la Ley nro. 124, Por la cual se crea el corregimiento de Maj Wounaan Durr, dentro del Distrito de Chimn, el 4 de abril de 2005. Este sera el primer paso para la participacin poltica de un sector poblacional del Congreso de Tierras Colectivas del Alto Bayano. Territorio kuna de Takarkunyala No se sabe exactamente cundo este territorio kuna particip activamente en los procesos electorales. Sin embargo, las actas de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos de 1972, sealan que las comunidades de Paya y Pcuru han sido corregimientos desde ese ao (Constitucin Poltica de Panam de 1972). El territorio est constituido por el Congreso General Takarkunyala, bajo la figura de un cacique general y un presidente del congreso, y representado por dos delegados de corregimiento de Paya y Pcuru.

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Procedimiento electoral Las elecciones de diputados, alcaldes y representantes de corregimientos en las comarcas indgenas, siguen los procedimientos generales establecidos para todo el pas, incluyendo la postulacin partidista y la libre postulacin, de acuerdo con la ltima reforma constitucional. Esta reforma representa un avance, porque anteriormente la postulacin de diputados era privilegio de los partidos polticos. Aunque las normas transcritas no lo especifican, en la prctica, en el ejercicio de estos derechos polticos reconocidos, todos los cargos de eleccin popular mencionados como los cargos de gobernadores, que son de libre designacin por el rgano Ejecutivo, o designados por este en coordinacin con los congresos, son ocupados por las personas pertenecientes a la etnia que corresponde a cada comarca en particular. Eleccin de los cargos tradicionales indgenas La eleccin de las autoridades tradicionales est basada en las leyes especiales que regulan las comarcas indgenas; estas reconocen los cargos de caciques generales, regionales y locales, y la estructura de los congresos generales, regionales y locales. Dichos cargos de las autoridades tradicionales son una combinacin entre los procedimientos oficiales y las prcticas propias de cada pueblo indgena. Hay que recordar que algunos pueblos indgenas de Panam, por no decir todos, favorecen la participacin directa y masiva de sus miembros, y no se ajustan a las formalidades ni a los requisitos de las votaciones que se realizan en el pas. La eleccin de las autoridades tradicionales de cada Congreso Indgena se basa en su propia forma de autogobierno. En el caso de las comarcas kunas de Kuna Yala, Madungandi y Wargandi, segn su caractersticas culturales, otorgan a los sailagan dummagan, o caciques generales locales, cargos por tiempo indefinido, y estos son reconocidos como las mximas autoridades del Congreso General y del local. No tienen la figura del presidente del Congreso en su ley; esta solo se crea cuando hay una reunin o asamblea general de un Congreso General, para presidir el encuentro. Un aspecto importante que hay que indicar, es que la figura del presidente del Congreso en las comarcas en que existe esta figura ha entrado en conflicto con la del cacique general, ya que los intereses partidistas estn influenciando una divisin interna en las comarcas. Un ejemplo de lo anterior es lo ocurrido en marzo de 2006, en la comarca Ngbe-Bugl, durante la eleccin del presidente del Congreso. En aquella ocasin existi presin del gobierno de turno para colocar a su candidato. Es necesario, entonces, que el Tribunal Electoral tenga una mayor participacin en las elecciones como ente neutral, para evitar la injerencia partidista. Los procedimientos electorales varan de acuerdo con cada comarca; all, la participacin directa se realiza en coordinacin y articulacin con los intereses indgenas.

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Interaccin entre las autoridades tradicionales con las autoridades gubernamentales indgenas En las leyes de cada comarca se seala que las instituciones pblicas que funcionen en la regin sern las encargadas, en coordinacin con las autoridades tradicionales, de canalizar los recursos que brinde el gobierno central para los programas de desarrollo. Las autoridades comarcales tambin colaborarn con las autoridades judiciales y policiales en la investigacin de los delitos, faltas y cualquier otra violacin a la ley. Por lo tanto, las autoridades indgenas, en conjunto con las autoridades gubernamentales diputados, alcaldes, representantes de corregimientos y concejales, realizan un trabajo coordinado. Sin embargo, gran parte de los puestos de estas instituciones son por nombramientos polticos, y los Congresos Generales Indgenas no participan en la recomendacin de personas idneas para los cargos, lo que genera la falta de coordinacin entre ambas instancias. Por eso, vemos que los Congresos Generales Indgenas trabajan sin coordinacin cuando surge un conflicto en los territorios, y cuando las autoridades tradicionales van a la ciudad capital a visitar las oficinas gubernamentales, casi no tienen apoyo de las autoridades gubernamentales indgenas. Segn las autoridades tradicionales, el personal indgena gubernamental desconoce, en ocasiones, a las autoridades de las comarcas, y solo est interesado en consolidar sus agrupaciones partidistas. Adems, cuando las autoridades de las comarcas solicitan apoyo para resolver un problema en la regin, las autoridades gubernamentales indgenas manifiestan que no tienen ni presupuesto ni equipo de trabajo bote, carro, etc. para resolver el problema. En ese sentido, falta coordinacin entre diputados, alcaldes, representantes de corregimientos e instituciones gubernamentales en cada regin comarcal, con las autoridades de los Congresos Generales Indgenas. Participacin indgena en puestos administrativos del gobierno Los indgenas hacen ingentes esfuerzos, individuales o grupales, para lograr puestos de importancia dentro del engranaje gubernamental. Sin embargo, en Panam, estos esfuerzos todava no surgen desde la unidad indgena, sino que son mediatizados por los partidos polticos u organizaciones indgenas. En este sentido, muchas veces la iniciativa de los indgenas se ve frustrada porque comienzan entre ellos luchas por el espacio poltico. Lo que se perpeta es la dilacin de toma de decisiones por parte de los superiores jerrquicos dentro de la colectividad poltica. Los dueos de los partidos suelen decir que, como los indgenas estn en la lucha interna, no saben gobernar, y as se justifican para poner a un no indgena en un cargo que corresponde a un puesto en la comarca24. Esto ocurre en la Regional de Salud de la Comarca Kuna Yala, en la que el subdirector mdico no es kuna.

24. Heraclio Lpez, comunicacin personal, 2006.

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Cuando un indgena llega a ocupar un espacio de importancia o de mando en la estructura de cualquier gobierno pueden ocurrir dos situaciones. O no puede decidir cmo constituir su equipo profesional o tcnico, porque debe distribuir puestos segn su conveniencia, o debe desor toda la imposicin y desarrollar su propia estrategia de servicio a la comunidad. Para elegir la segunda opcin, debe ser capaz de tomar decisiones de acuerdo con las necesidades del pueblo, escuchar a las dirigencias indgenas y promover el dilogo entre culturas en una nacin pluricultural y multilinge, porque los aliados verdaderos del funcionario estn agrupados en la misma dirigencia indgena25. Los indgenas que llegan por su propia capacidad, a travs de concursos u otros medios de seleccin, a ocupar determnados cargos, muchas veces son acusados por los mismos indgenas (a veces en complicidad con los partidos polticos) de no seguir los lineamientos del partido, y por ello son cambiados por otros sin una visin de desarrollo. Es por ese motivo que observamos falta de una poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas. En las entidades estatales se han destacado abogados indgenas que apoyan a sus comunidades a nivel nacional o internacional. Tambin socilogos, antroplogos y topgrafos que han podido incursionar en las investigaciones cientficas sobre aspectos sociales y culturales de importancia para el pas. En Panam, el director nacional de poltica indigenista del Ministerio de Gobierno y Justicia, es un profesional ngbe. Es la entidad de mayor rango dentro de la estructura del gobierno nacional, en la que los indgenas pueden ocupar un puesto administrativo. En el gobierno anterior, de Mireya Moscoso, mediante el Decreto Ejecutivo nro. 1, del 11 de enero de 2000, se cre el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CNDI), que convirti su Secretara Tcnica en la Direccin de Poltica Indigenista. Esto qued solo en el papel. El Ministerio de Desarrollo Social cre, recientemente, un departamento de Pueblos Indgenas, que est a cargo de un profesional kuna. El Ministerio de Salud tiene un departamento de medicina tradicional que coordina con los pueblos indgenas Kuna Yala, Ember-Wounaan y Ngbe-Bugl, que est a cargo de un profesional no indgena, pero sus asistentes son indgenas. El Ministerio de Educacin cre, en 1998, la Unidad de Coordinacin Tcnica para la Ejecucin de los Programas Especiales en la reas Indgenas, a cargo de un docente ember. Algunos Ministerios tienen oficinas regionales o una seccin relativa a pueblos indgenas en sus dependencias, en las que los puestos administrativos son ocupados por indgenas en sus respectivas comarcas; tambin en instituciones autnomas y semiautnomas suelen ser atendidos por profesionales indgenas en sus reas. La comarca Kuna Yala es la que tiene mayor espacio de participacin poltica para puestos administrativos indgenas, ya que la mayora de los ministerios tiene direcciones regionales y de dependencias de instituciones autnomas y semiautnomas. En las comarcas Ngbe-Bugl y Ember-Wounaan, a pesar de que en su ley comarcal se seala que habr
25. dem.

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dependencias del gobierno central, solo funcionan las direcciones del Ministerio de Desarrollo Social, Educacin y Salud, e instituciones como la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Instituto de Formacin de Recursos Humanos (IFARHU). Las comarcas Madungandi y Wargandi, por estar ubicadas en territorios de difcil acceso, casi no tienen oficinas regionales, y dependen de las oficinas provinciales para acudir a un trmite de una dependencia estatal. Igualmente, existe la figura del gobernador comarcal o intendente, que es la figura del gobierno central en las comarcas indgenas, ocupada por un indgena en su respectiva regin. Las comarcas Madungandi y Wargandi no tienen esta figura. Situacin del pas y los resultados de las elecciones en 1999 Este es el primer proceso electoral en que el Estado otorg un subsidio de quince millones de balboas a los diversos partidos; este subsidio se utiliz entre 1999 y 2003. En 1999 el pas se encontraba en un momento de efervescencia electoral debido a la votacin presidencial. En primer lugar, porque se trataba de la ltima eleccin general del siglo XX, pero, adems, debido a las responsabilidades que tendra el futuro presidente electo con respecto a tres hechos de relevancia histrica: el control y la plena administracin que asumira Panam del canal interocenico a fines de aquel ao, la posibilidad de que el pas fuera sede temporal en las negociaciones sobre la creacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) durante el ao 2001, y la celebracin del Centenario de la Repblica en 2003. Sistema de eleccin presidencial El sistema electoral panameo es presidencial. El presidente y los vicepresidentes son elegidos directamente para un perodo de cinco aos. Para ganar las elecciones es suficiente obtener una mayora simple. No hay segunda vuelta. Asimismo, los ciudadanos que hayan sido electos como presidentes o vicepresidentes no podrn ser reelegidos para el mismo cargo en los dos perodos presidenciales inmediatamente siguientes. En las elecciones generales del 2 de mayo de 1999, participaron doce partidos polticos, los cuales se dividieron en tres alianzas presidenciales. Subsistieron solamente siete partidos. En estas elecciones, en cuanto a la participacin directa de la ciudadana y de los pueblos indgenas en escoger a sus representantes, esta fue circunscrita desde las bases de las comunidades, ya que solamente se permitan postulaciones de candidatos independientes para los gobiernos municipales; es decir, para alcalde, un representante de corregimiento y un concejal. Para el cargo de diputado, se requiri ser postulado por un partido poltico. Situacin del pas y los resultados de las elecciones en 2004 Fue la primera eleccin del siglo XXI que se celebr sin la presencia de tropas de Estados Unidos y con la soberana de Panam sobre el canal interocenico. El nuevo gobierno debi

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enfrentar la bsqueda de una solucin a la crisis de la Caja del Seguro Social (CSS), al proyecto de ampliacin de un tercer juego de esclusas en el Canal, y a la firma del TLC con Estados Unidos, entre otros asuntos. El monto del subsidio disponible para los partidos polticos y los candidatos de libre postulacin, con ocasin del proceso electoral de 2004, y que ser desembolsado en el perodo comprendido entre los aos 2004 y 2009, es de 20 038 330,81 balboas, suma que corresponde al 1% de los ingresos corrientes presupuestados para el gobierno central en el ao anterior al de las elecciones, tal como lo dispone el Artculo 167 del Cdigo Electoral. Para las elecciones generales del 2 de mayo de 2004, se eligieron los siguientes cargos: 1. Un presidente, con dos vicepresidentes, cuya postulacin se hizo a travs de partidos polticos. 2. 20 diputados al Parlamento Centroamericano, cada uno con su suplente personal, cuya postulacin se hizo a travs de los partidos polticos. 3. 78 legisladores, cada uno con dos suplentes, elegidos por circuito electoral, cuya postulacin se hizo a travs de los partidos polticos. De conformidad con el censo de poblacin del ao 2000, la Asamblea Legislativa creci en 7 legisladores; pas de 71 a 78. 4. 75 alcaldes, cada uno con dos suplentes. 5. 7 concejales y solamente un suplente. 6. 619 representantes y suplentes. En 2004, la Constitucin Nacional de Panam tuvo otra reforma por el Acto Legislativo nro. 1. En su Artculo 147 se seala que la Asamblea Nacional se compondr de 71 diputados de cargo de eleccin para el perodo 2009-2014. Por lo tanto, habr una nueva configuracin de los circuitos electorales para las prximas elecciones. Plataformas partidistas (incorporacin de la demanda indgena) En las elecciones de 1999 y 2004 se pudo observar que los partidos polticos plantearon, en sus plataformas partidistas, pocas demandas de participacin hacia los pueblos indgenas en su incorporacin en decisiones por las mismas autoridades indgenas en el desarrollo de sus regiones. La mayora de los partidos polticos establecen en sus estatutos la participacin indgena en directorios comarcales, y tambin la de una secretara indgena. Sin embargo, estas secretaras no tienen objetivos claros en cuanto a su funcin en la incorporacin de demandas indgenas para que estos puedan tener una mayor participacin en las decisiones que asumen los partidos en la elaboracin de proyectos para sus territorios. La nica que s tiene objetivos claros es la secretara del Partido Revolucionario Democrtico (PRD), que promueve una mayor participacin para conocer las acciones del partido, y la elaboracin de estudios y proyectos en beneficio de los pueblos indgenas para su plena integracin a la

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sociedad nacional con una visin hacia la participacin nacional. Sin embargo, su funcin es limitada y est inactiva. Igualmente, en su Declaracin de Principios del Programa de 2003, basada en nueve puntos, el Partido Revolucionario Democrtico indica que se respetan las instituciones del gobierno indgena, y crea los mecanismos institucionales que fomentan su participacin organizada en todas las esferas de la vida nacional en plena igualdad con todos los dems sectores sociales. Plataforma poltica partidista de las alianzas presidenciales en 1999 En las tres alianzas presidenciales de Mireya Moscoso, Martn Torrijos y Alberto Vallarino, los principales temas de la campaa fueron siete: empleo, educacin, salud, agro, el Canal de Panam y la corrupcin. En todas se pudo observar la falta de demandas para los pueblos indgenas y la falta de participacin efectiva de estos en las esferas del Estado nacional. Plataforma poltica partidista de las alianzas presidenciales en el 2004 Al igual que en las elecciones de 1999, en estas se continu con la tendencia de los partidos polticos en cuanto al poco fortalecimiento de la participacin poltica de los pueblos indgenas panameos. En el documento elaborado por el Centro de Asistencia Legal Popular, en el que se consult a las autoridades indgenas acerca de las propuestas de los candidatos presidenciales en el marco de las elecciones, se seala que no hay una definicin clara en sus agendas de gobierno para resolver los problemas sociales, econmicos, culturales y de participacin poltica que enfrentan los pueblos indgenas. Tampoco se plantea la solucin del problema de las invasiones ilegales de los territorios indgenas por parte de los no indgenas26. En el programa de gobierno 2004-2009, de Martn Torrijos, solo se plantea un punto acerca del tema indgena, y est basado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidades especficamente en su objetivo nro. 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Por lo tanto, como parte del desarrollo de la estrategia de combate a la extrema pobreza, se plante un programa llamado Red de Oportunidades. Uno de sus componentes es la entrega de un subsidio mensual de 35,00 balboas. Sin embargo, es necesario que se capacite a los pobladores sobre los objetivos del subsidio, ya que sin esa capacitacin se puede afectar su vida cotidiana en cuanto al trabajo del campo, debido a que la entrega de un subsidio mensual puede conllevar a que los pueblos indgenas sientan la continuidad de la poltica paternalista del Estado. Aunque en el programa de gobierno se plantea una poltica en beneficio de los pueblos indgenas para erradicar la pobreza e incrementar la participacin de las mujeres y los jvenes
26. CEALP, 2004.

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en la toma de decisiones, estas acciones no se desarrollan adecuadamente por el desconocimiento de la realidad cultural, social y poltica de los gobernantes acerca de los pueblos indgenas. Con ello se confirma que los partidos polticos han planteado pocas demandas para las comunidades indgenas. Gobiernos encabezados por indgenas Dentro del contexto de la participacin poltica indgena, fue durante el perodo 19992004 cuando ocurri un hito histrico en Panam, porque por primera vez un diputado indgena, Enrique Garrido, ocup la presidencia de la Asamblea Nacional de Diputados y del continente americano, en momentos en que Panam estaba asumiendo las riendas del funcionamiento del Canal de Panam, durante el gobierno de Mireya Moscoso. Al asumir la presidencia, dos de los objetivos del diputado Garrido fueron el incremento de la participacin ciudadana y la creacin del Ministerio de Asuntos Indgenas, para que los pueblos indgenas pudieran incorporarse al desarrollo nacional27. Actualmente, la propuesta del Ministerio Indgena est en el archivo de la Asamblea Nacional. Tambin se cre la Direccin Nacional de Promocin de la Participacin Ciudadana, con el objetivo de estimular la iniciativa popular en materia de legislacin y fiscalizacin gubernamental. Adems, se foment la construccin de una cultura poltica basada en un nuevo liderazgo, con slidos principios y valores ticos y morales. Se impuls la modernizacin parlamentaria para digitalizar las leyes nacionales, se cre el primer Cdigo de tica, y leyes a favor de los pueblos indgenas que sirvieron, entre otras cosas, para la creacin de la comarca Wargandi. Resultado de la participacin electoral indgena Las dos ltimas elecciones generales para seleccionar al presidente de la repblica, a los legisladores/diputados, a los alcaldes de distrito, a los representantes de corregimientos y a los concejales, fueron celebradas en los meses de mayo de 1999 y de 2004. En ambas, la participacin indgena fue nutrida, motivada especialmente por las leyes aprobadas en la dcada de los aos noventas, que desarrollaron las normas constitucionales y que en la prctica facilitaron la participacin indgena con sus propios candidatos, aunque condicionados a la afiliacin poltica partidista. En las elecciones anteriores a las citadas, la participacin indgena se limitaba a emitir los votos a favor de un candidato que no se conoca y que llegaba a las comunidades a hacer promesas; esas elecciones eran conocidas por los fraudes y la corrupcin, y las comunidades indgenas eran terreno frtil para tales fines.

27. Memoria Anual Asamblea Nacional, 2000.

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En las ltimas elecciones, la diferencia la estableci la participacin indgena a favor de personas de sus mismas comunidades y sus mismas etnias. Con el tiempo, esta experiencia podr generar otra etapa en cuanto a la participacin indgena. En las comunidades ubicadas fuera de las comarcas, la situacin sigue igual o peor, aunque estas son sujeto de derechos electorales reconocidos en la Constitucin Poltica de Panam. Estas comunidades ratifican una vez ms que las comunidades indgenas siguen tambin excluidas de la participacin poltica; aunque concurren a emitir sus votos, su participacin es relativamente baja y se tiene poca informacin al respecto. La comarca Ember-Wounaan, al no tener la categora de circuito electoral, queda supeditada a la Provincia de Darin. Las otras dos comarcas, por su reducida rea geogrfica, estn en la incertidumbre, porque no constituyen un municipio, y su participacin en los municipios aledaos no parece posible segn el fallo de 2001 de la Sala Tercera. Otra situacin que se plantea con relacin a las comarcas, es que en el orden constitucional o legal se les asegura la participacin, e inclusive que llegarn a ocupar los cargos de eleccin popular, como podemos observar en la comarca de Kuna Yala y Ngbe-Bugl, que son las nicas que registran la eleccin de cinco diputados en la Asamblea Nacional. Sin embargo, ha habido una situacin interesante en estos ltimos aos en la participacin poltica indgena fuera de las comarcas, en la que estas han tenido representantes que han ocupado cargos de eleccin como diputados y suplentes de diputados. En las elecciones de 1999 fue escogido un diputado de origen ember, Sergio Tocamo, en el circuito 5-2, Provincia de Darin, como nica alternativa para apoyar las acciones de la comarca y de la provincia. Y en las elecciones de 2004 fue elegido el diputado Jos Brown, de origen ngbe, en el circuito 1-1 de la Provincia de Bocas del Toro. Es interesante analizar cmo en estos circuitos fuera de las comarcas han ganado diputados de origen indgena. Uno de los factores que han influido es que en las provincias de Darin y Bocas del Toro la mayora de la poblacin es indgena, y esto es determinante para escoger a sus representantes y consolidar una fuerza en la Asamblea Nacional. En cuanto a los suplentes de diputados, han sido elegidos en la Provincia de Bocas del Toro y en la de Panam. En la Provincia de Panam fue posible debido a que hay casi 23 000 inmigrantes kunas en busca de trabajo y educacin, entre otros; viven en el rea de la ciudad capital y el Oeste de la provincia, conformando barriadas kunas en las que reproducen sus aspectos culturales. En las elecciones de 199928, fueron suplentes de diputado en el circuito 8-1, Eugenio Garca Porras, del PRD, y en el Circuito 8-7, Crescencio Green Navarro, del Partido Arnulfista. Segn nos cuentan, su participacin en los debates de la Asamblea Nacional fue casi nula; solamente podan participar en los debates cuando el diputado principal estaba ausente.

28. Boletn Tribunal Electoral, Panam, nro. 1, 409, Ao XXI, 30 de agosto de 1999.

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Pero en las elecciones de 2004 esta situacin cambi, ya que en los circuitos en que fueron postulados suplentes de diputados, los principales no fueron escogidos. Lo expresado respecto a la eleccin de diputados tambin se aplica en la eleccin de alcaldes de distritos en las comarcas indgenas. Aquellas comarcas que no cuentan con una disposicin legal no eligen alcaldes, porque no constituyen distritos; incluso no son parte de un distrito en los trminos de la resolucin de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Kuna Yala, que elige a dos diputados, no elige a ningn alcalde por las razones indicadas. La situacin difiere con respecto a las comarcas Ngbe-Bugl y Ember-Wounaan, que eligen en conjunto a nueve alcaldes de distritos. Sin embargo, en las elecciones de alcaldes de 2004, fue escogido por primera vez un indgena como segundo suplente de la alcalda de Arraijn; Marino Roldn pertenece al PRD y es de origen kuna fuera de la comarca. Este hecho constituye un avance positivo en la participacin indgena. Los representantes de corregimientos son los que han tenido mayor participacin indgena en cargos pblicos. Sin embargo, en los circuitos electorales que se encuentran fuera de las comarcas como por ejemplo, en la Provincia de Darin, los circuitos del Distrito de Pinogana, en los corregimientos de Paya y Pcuro, que desde 1972 han participado en las elecciones; estos son poblados kunas dentro del territorio kuna de Takarkunyala, que limitan con Colombia, tambin ha habido participacin indgena. Igualmente, el Pueblo Naso, para acceder a su participacin poltica, convirti parte de su territorio en el corregimiento El Teribe, dentro del Distrito de Changuinola. En las elecciones de 1999, el Rey naso Csar Santana se postul como representante, y obtuvo la victoria con el PRD (esta pudo haber sido una estrategia poltica para la creacin de su comarca). Tambin en las elecciones de 2004 fueron escogidos como suplentes de representantes candidatos de origen ember en la Provincia de Darin. En cuanto a los cargos de concejales, en los territorios indgenas solamente fueron electos en la comarca Ember, en los distritos de Cmaco y Samb. En las elecciones de 1999 y 2004, en el Distrito de Cmaco, uno de los concejales embers era mujer. Con respecto a los cargos de diputados en el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) en las elecciones de 1999, s hubo participacin indgena. El cargo de diputado suplente lo ocup Atencio Lpez29, de origen kuna, postulado por el Partido Liberal Nacional. En las elecciones de 2004 no hubo participacin indgena.

29. Op. Cit, Boletn Tribunal Electoral, 1999.

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En definitiva, la conformacin de los espacios polticos de los pueblos indgenas en la esfera del sistema poltico actual es el siguiente: 5 diputados y 1 diputado fuera de la comarca; en total, 6 diputados indgenas en la Asamblea de Diputados. 69 Honorables Representantes de comarcas indgenas, 2 en la regin de Paya y Pcuru y 1 en Naso; en total, 72 Honorables Representantes Indgenas. 9 Honorables Alcaldes de comarcas indgenas y un segundo suplente de alcalde en Arraijn, en la Provincia de Panam; en total, 10 alcaldes indgenas. 5 concejales en comarcas indgenas. 3 gobernadores de comarcas. Acerca de las cifras descritas, conviene hacer algunas aclaraciones. La comarca Ngbe-Bugl comprende cerca del 50% de la poblacin indgena total Ngbe-Bugl; igual sucede con la comarca Ember-Wounaan, la otra parte qued excluida de la comarca. No disponemos de datos sobre la participacin de esta parte de la poblacin en las actividades electorales. La pretensin de los indgenas de la comarca Ember-Wounaan de lograr una ley de tierras colectivas para suplir la ausencia de una comarca, est an en debate. Los pueblos Naso y Bribri, que an son parte del Distrito de Changuinola, y se encuentran dentro de los corregimientos de El Teribe y Las Tablas, respectivamente, en la Provincia de Bocas del Toro, estn en procesos iniciales de negociacin para establecer un rgimen especial. Cerca del 50% de la poblacin ngbe no ha planteado an qu alternativas existen para asegurar los derechos especiales que tienen, incluyendo los derechos polticos. Participacin poltica de la mujer indgena Las organizaciones de mujeres estn exigiendo la equidad de gnero y la igualdad de oportunidades desde sus propias cosmovisiones, as como la proteccin y la aplicacin de sus derechos como indgenas y como mujeres. Los gobiernos han realizado diversos esfuerzos para la ratificacin de convenios internacionales y la aprobacin de leyes a favor de los derechos de la mujer, para que los Estados asuman y reconozcan los derechos de participacin de las mujeres a nivel local, regional e internacional. Por ello, los gobiernos nacionales han promovido los planes de igualdad de oportunidades para las mujeres. Por ejemplo, en el Cdigo Electoral de Panam, se sugiere procurar que un 30% de la participacin sea de mujeres. Pero la realidad es que hay poca participacin de mujeres como candidatas para puestos de eleccin. En realidad, estos avances en cuanto a la participacin de las mujeres al igual que la de los pueblos indgenas para que accedan y estn en cargos de toma de decisin de los gobiernos, han estado limitados. Nada se ha avanzado en promover esta participacin entre las mujeres indgenas, por lo que la participacin poltica sigue siendo inalcanzable.

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A nivel comarcal y nacional A nivel de las comarcas indgenas, la participacin de la mujer ha estado supeditada al control del hombre, aunque durante las ltimas dcadas las mujeres han podido empoderarse de su papel en todas las esferas, locales y comarcales. Hoy, algunas ya han ocupado puestos dentro de la jerarqua comarcal y a la vez dentro de la estratificacin social y poltica; por ejemplo Clelia Meza, que asumi la presidencia del Congreso Ember-Wounaan, y Omaira Casamac, que ha sido la nica mujer que ha ocupado el cargo de cacique, mximo de la jerarqua tradicional. Igualmente, en la dcada de 1980, fue nombrada Hildaura Lpez como la primera mujer intendente o gobernadora en una comarca indgena en la regin de Kuna Yala. Asimismo, en cada regin comarcal existen organizaciones de mujeres para la defensa de sus derechos. A nivel nacional, las mujeres indgenas estn ocupando espacios de participacin poltica en la defensa de sus derechos, aglutinadas principalmente en la Coordinadora Nacional de Mujeres Indgenas de Panam (COONAMUIP), que representa la unidad de las mujeres indgenas de las diversas comarcas. En Panam, la participacin poltica de la mujer indgena es reducida. Como representantes de corregimientos en la comarca Ngbe-Bugl, en 1999, 5 fueron elegidas como principales y 3 como suplentes. En las elecciones de 2004, esa misma tendencia continu solo en la eleccin de representantes de corregimientos en la comarca Ngbe-Bugl; de los 58 representantes electos, 10 son mujeres; 6 ocupan los cargos principales y 4 ocupan la suplencia. Este nmero equivale a un 15% de la totalidad de los cargos electorales sometidos a eleccin en 2004, cifra que nos sirve como indicador en esta participacin. En los dems cargos, de diputados y alcaldes, no sali electa ninguna mujer. En los cargos de concejal, una mujer fue escogida dentro de la comarca Ember-Wounaan, en 1999 y en 2004. Esta tendencia se asemeja a la realidad nacional panamea en cuanto a la participacin poltica por gnero. La participacin de la mujer ha ido en aumento en las ltimas elecciones. Un nmero considerable se postul a los cargos de eleccin que venimos describiendo, pero los resultados no lo favorecieron como se ha dicho. Conclusiones La participacin poltica de los pueblos indgenas panameos para ocupar un cargo de eleccin popular, ha estado limitada en el proceso de eleccin nacional por los partidos polticos. Panam se encuentra actualmente en un proceso democrtico, sin embargo, fue con el gobierno militar (1968-1989) que las clases populares e indgenas tuvieron mayor acceso a la participacin poltica en las esferas del gobierno panameo.

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En gran parte, las demandas y la participacin de los pueblos indgenas panameos en los procesos polticos fue constante, ya que se negoci con el gobierno nacional la creacin de reservas (1930), luego de comarcas (1938, 1983, 1996, 1997, 2000), y la aprobacin de leyes que regulan el funcionamiento de las comarcas y tierras destinadas a los pueblos indgenas. Ha sido larga la espera para la participacin de los pueblos indgenas, puesto que han tenido que pasar por el reconocimiento legal de su territorio, la reglamentacin de sus cartas orgnicas para el funcionamiento de sus comarcas, as como en el reconocimiento de sus autoridades tradicionales para poder participar en las acciones que ejecuten los gobiernos nacionales para el desarrollo de la regin. En el ao 2000, en el proceso de la reversin del Canal de Panam, el pas inici una nueva etapa democrtica. Por primera vez una mujer ejerci el cargo de la presidencia de la repblica (doa Mireya Moscoso), y un kuna fue el primer diputado de origen indgena (Enrique Garrido); estos hechos abrieron un nuevo perodo en lo referente a la participacin poltica de los pueblos indgenas panameos. Los pueblos indgenas de Panam, denominados comunidades indgenas en la Constitucin Poltica de Panam, han logrado importantes avances en cuanto a la participacin poltica nacional, hecho que se ha ido consolidando con la adopcin de normas constitucionales, legales y secundarias, que han sido producto de arduas luchas y demandas persistentes de los ocho pueblos indgenas. Igualmente, la legislacin panamea ha reconocido que las comarcas indgenas constituyen divisiones polticas especiales, por lo tanto, se rigen de acuerdo con las leyes especiales y las estructuras de autogobierno de los pueblos indgenas que las habitan. Adems, los fallos de la Corte Suprema de Justicia han reconocido la importancia, como parte de los derechos humanos de los pueblos indgenas, de la relacin intrnseca existente entre los pueblos indgenas y la naturaleza, con base en sus valores espirituales. Podemos sealar que ha habido un avance notorio en la participacin poltica indgena, aunque este ha estado limitado. Lo podemos apreciar claramente en el espacio de participacin poltica que ofrece el Cdigo Electoral de Panam de 2003, en el que se otorgan determinados privilegios a los partidos polticos, como la facultad exclusiva de postular candidatos para diputados y para presidente de la repblica, dificultando el acceso tanto a hombres como a mujeres indgenas a un cargo de eleccin, aunque en su momento las comarcas indgenas se organicen y postulen sus propios candidatos o candidatas salidos de las bases de los Congresos Indgenas. Sin embargo, con la propuesta de reforma al Cdigo Electoral, esta situacin cambiar y podr haber mayor espacio de participacin poltica por libre postulacin de candidatos para diputados de la Asamblea Nacional. Por otra parte, con la reforma de 2004, la Constitucin Nacional seala ahora en su Artculo 147, que la Asamblea Nacional debe estar constituida por 71 diputados. Por ello, se ha presentado una propuesta de ley de la reconfiguracin de los circuitos electorales para la eleccin de diputados por parte de los magistrados del Tribunal Electoral. En esta propuesta

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se plantea que las comarcas que tienen diputados no tendrn aumento y las que no tienen, por ser circuitos de menor poblacin, se mantendrn igual. Por lo tanto, se propone que la comarca kuna de Wargandi se incorpore al circuito 10-2 de Kuna Yala, y la comarca kuna de Madungandi, se incorpore al circuito 10-1 de Kuna Yala, para la escogencia de diputados30. Segn nos cuentan las autoridades de ambas comarcas, estas no fueron consultadas acerca de la propuesta de cambio de los circuitos electorales. Sin embargo, anterior a la reforma constitucional de 2004, en la de 1994, se sealaba en el numeral 5 del Artculo 141, que cada circuito electoral tendr un mximo de cuarenta mil habitantes y un mnimo de veinte mil habitantes, pero la ley podr crear circuitos electorales que excedan el mximo o reduzcan el mnimo anteriores, para tomar en cuenta las divisiones polticas actuales, la proximidad territorial, la concentracin de la poblacin indgena, los lazos de vecindad, las vas de comunicacin y los factores histricos y culturales, como criterios bsicos para el agrupamiento de la poblacin en circuitos electorales. Actualmente, se seala en el numeral 3 del Artculo 147, que a cada comarca y a la Provincia de Darin le corresponder elegir el nmero de diputados con que cuentan al momento de entrar en vigencia la presente norma, lo que genera un retroceso en la participacin poltica electoral para los pueblos indgenas, ya que anteriormente se afirmaba que donde existieran indgenas, independientemente de la cantidad de poblacin, se podra crear un circuito electoral, y ahora se indica que las comarcas indgenas tienen derecho a solo cinco circuitos electorales comarcales. Esto viola el derecho de participacin de los pueblos indgenas de otras comarcas, como los kunas de Madungandi, Wargandi y Ember-Wounaan, en las que ellos no van a tener sus propios diputados. A pesar de estas limitaciones, el desarrollo de las comarcas ha fortalecido los elementos de autonoma, identidad, territorio y participacin poltica de las comunidades indgenas. Cada uno de estos temas tambin fue oportunamente recogido en la Constitucin Poltica, en los diversos artculos, tal como qued segn las ltimas reformas. Por ello, es necesario que se incorpore en la Constitucin Nacional que el Estado panameo es multicultural y multilinge, y aceptar la existencia de los pueblos indgenas para una mayor eficacia en el reconocimiento y la participacin indgena en Panam. Tambin es necesario que se desarrollen nuevas propuestas de leyes para que los pueblos indgenas puedan desempear una mayor participacin en los cargos electorales. Por otro lado, los gobiernos panameos no han garantizado polticas pblicas que promuevan la equidad e igualdad de participacin de las mujeres indgenas en espacios de poder y de toma de decisiones; a pesar de que se han promulgado leyes a favor, su implementacin ha sido deficiente. Lo que se debe garantizar es que las mujeres indgenas participen en la toma de decisiones, tanto de la vida cotidiana como a nivel poltico.

30. Proyecto nro. 192 Por el cual se reconfiguran los Circuitos Electorales para la eleccin de Diputados, del 15 de marzo de 2005.

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La participacin de la mujer indgena es limitada en los niveles de decisin, tanto del poder local como regional y nacional. Es importante que se tenga claro que esta situacin no se debe a que la mujer indgena no tenga iniciativa. Al contrario, el xito de las movilizaciones y la concrecin de varios comits, consejos nacionales y asociaciones en el pas, se deben a los esfuerzos de las mujeres. En ese sentido, vemos que en Panam casi no existe una poltica estatal definida dirigida hacia los pueblos indgenas. Se crean instancias gubernamentales que al final no cumplen sus objetivos, y los pocos indgenas que son escogidos en las elecciones populares estn solo con inters partidista; es decir que si un diputado, representante de corregimiento, alcalde o concejal, no es del partido gobernante, casi no tendr apoyo para realizar sus obras. Adems, es casi nulo el nmero de indgenas que han ocupado puestos de importancia en las esferas del gobierno. Y los que han ocupado puestos administrativos en las diversas instituciones ministeriales, autnomas y semiautnomas, por estar inscritos en el partido gobernante, cuando cambia el gobierno, son destituidos. Los partidos polticos interfieren en la eleccin de las autoridades tradicionales, lo que ha provocado una divisin interna entre los pobladores indgenas en las comarcas. Esto conlleva a un debilitamiento del autogobierno indgena. Observamos que a pesar de que existen leyes, decretos y resoluciones que favorecen a los pueblos indgenas, las autoridades y las comunidades casi no han podido aprovechar estos mecanismos por la falta de promocin y de inters de las autoridades nacionales en mejorar la calidad de vida de los pueblos indgenas. Pero los mismos pueblos indgenas son garantes de su participacin poltica tanto en sus territorios como a nivel gubernamental, ya que la creacin de las comarcas y el logro de muchos de los avances en la legislacin se deben a la creciente capacidad negociadora de estos. Los resultados electorales de 1999 y 2004 demuestran el nivel de participacin, en vista de que se les garantiz a los pueblos indgenas aspirar a los cargos de diputados, alcaldes, representantes de corregimientos y concejales. No obstante, con los cambios constitucionales ocurridos en 2004, ahora es posible que aspirantes de los pueblos indgenas se postulen a la Asamblea Nacional como candidatos de libre postulacin, sin necesidad de que sea a travs de los partidos polticos. Sin embargo, habr que esperar la adecuacin y aprobacin del nuevo Cdigo Electoral para ver su reglamentacin y ejecucin. Tambin los espacios de participacin local, por ser regiones indgenas, son escenarios determinantes que permiten la participacin poltica de los pueblos indgenas para que sus voces sean escuchadas por los gobiernos nacionales. En ese sentido, los pueblos indgenas panameos tienen la base de su autonoma en sus territorios reconocidos por el Estado. A pesar de las riquezas que poseen los territorios indgenas, el gobierno panameo an no ha presentado un plan nacional de desarrollo, y por ello no se ha podido ni coordinar ni ejecutar entre las diversas dependencias estatales, planes

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acordes con la realidad de los pueblos indgenas; esta situacin debe ser tomada en cuenta por las estructuras tradicionales, para que los propios indgenas sean actores de su presente y su futuro. Debe haber participacin activa y paritaria de los pueblos indgenas a travs de sus representantes, desde la formulacin, la evaluacin, la ejecucin y el seguimiento de los proyectos de desarrollo en las reas indgenas. Por tanto, son los gobiernos nacionales, con el apoyo de instituciones de derechos humanos como la Defensora del Pueblo y otras, los que velarn por que los derechos ciudadanos sean respetados. Para los pueblos indgenas sus tierras ancestrales son la base del equilibrio que tienen con la madre Tierra, que es su territorio. Luchar por un territorio legalizado para convivir y decidir sus destinos debe hacerse sin deferencia para con el gobierno. Por eso, los pueblos indgenas deben volver a buscar sus races culturales e histricas. Sin estos principios propios estaran seriamente amenazados por el impacto del mundo global, un mundo en donde se estn perdiendo cada vez ms los valores ticos y culturales. Los pueblos indgenas pueden contribuir a fortalecer las bases de la identidad nacional de sus respectivos pases. Bibliografa
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Pe r

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Adda Chuecas Cabrera* Introduccin El estudio sobre Participacin Poltica de Pueblos Indgenas dentro del proyecto de Fortalecimiento de la participacin poltica y ciudadana de los pueblos indgenas para la consolidacin de la democracia y la gobernabilidad regional, sera complementario a la realizada para el Mapa de Progreso en Derechos Humanos por Diego Iturralde y Byron Barillas (2002), en que se estudia la existencia de normas legales en diez pases de la regin entre 1990 y 2000, que favorecan la participacin de los indgenas en procesos electorales y en general en la vida poltica nacional. Sin embargo, era necesario explorar otros aspectos importantes de la participacin indgena, como estrategias utilizadas por los indgenas para el aprovechamiento de los marcos normativos existentes y/o promover cambios sustanciales y medir impactos significativos en la participacin poltica en los indgenas y su inclusin en la vida poltica de los pases. Asimismo era necesario incluir recomendaciones para que las instancias electorales puedan mejorar los mecanismos de participacin poltica de los indgenas, contribuyendo a la gobernabilidad democrtica de los pases. El estudio ha tenido como hiptesis los factores culturales que yacen detrs de la brecha tnica en el ejercicio de la ciudadana poltica en el Per. El grado de ejercicio real de los derechos ciudadanos no es igual para todos los peruanos. Este depende, entre otros factores, del gnero y grupo tnico de los ciudadanos. La investigacin en el caso del Per abarca los aos de 1995 a la fecha. Esta dcada marca una especial situacin para los pueblos indgenas y su relacin con el Estado. La Constitucin de 1993 reconoci por primera vez el derecho fundamental de toda persona a su identidad tnica y cultural y el Estado declaraba que reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la nacin. De igual forma se incorpor el pluralismo jurdico. El Per pues estaba a la par de las reformas constitucionales que se vivan en aquella poca y
* Abogada, diplomada en Gobernabilidad y Gerencia Poltica y con estudios en Ciencias Polticas. Directora del Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin Prctica.

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pareca que se iniciaba una nueva relacin Estado/pueblos indgenas. Asimismo se ratific el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, por lo que deba adecuarse la legislacin interna a los principios del Convenio. A pesar de que existen serios obstculos para su respeto e implementacin de parte del Estado peruano, el Convenio ha significado el principal instrumento de lucha por parte de las organizaciones indgenas, quienes desde su ratificacin no han cesado en trabajar para que sus derechos colectivos sean reconocidos a nivel poltico y jurdico. Una etapa importante con relacin a los pueblos indgenas es el perodo de transicin del presidente Valentn Paniagua, que cre la Comisin Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, El trabajo dio como resultado un Plan de Accin para los Asuntos Prioritarios, se divida en ocho reas temticas. La eleccin de Alejandro Toledo abri esperanzas para que el tema de los pueblos indgenas ingresara a la Agenda Poltica Nacional. La Declaracin de Machupicchu, suscrita por los Presidentes el 20 de Julio del 2001, en la que se comprometan a la promocin y defensa de los derechos de los pueblos indgenas, y la Carta Andina de Derechos Humanos, eran instrumentos importantes para establecer una nueva relacin del Estado con los pueblos indgenas. En este perodo se comenz a trabajar una reforma constitucional en que las organizaciones indgenas, campesinas y nativas elaboraron una propuesta concertada que fue entregada al Presidente Toledo y al Primer Vicepresidente de la Repblica. Lamentablemente no prosper por la crisis poltica del gobierno. Hasta hoy los pueblos indgenas y comunidades exigen al Estado peruano la modificacin de la Constitucin, de las normas y las polticas institucionales segn los principios del Convenio 169 de la OIT. Un aspecto importante en el estudio es el anlisis del comportamiento de las instancias del Estado encargadas de llevar adelante los procesos electorales. El resultado que se ha podido establecer, es que existen algunos avances, pero subsisten muchas dificultades, debido a que no hay criterios para diferenciar la poblacin electoral indgena del resto de los electores en el pas. Una de las conclusiones del estudio es la necesidad de incrementar la participacin ciudadana de los pueblos indgenas desde su propia identidad cultural. La cultura poltica democrtica que demanda la gobernabilidad democrtica tiene en lo cultural mucho qu hacer: revertir la situacin de exclusin y marginacin en que se hallan las diversas culturas del pas. No se resolver nada importante en el pas si no se construye desde las capacidades, necesidades y aspiraciones de los que viven en pobreza y extrema pobreza como son los pueblos indgenas. Las organizaciones indgenas cumplen un rol importante en la construccin de procesos participativos que articulan los mecanismos formales con los mecanismos tradicionales. Una de las tareas especficas de los lderes de los pueblos indgenas es trabajar por el ejercicio de una ciudadana intercultural como eje fundamental de fortalecer la democracia y la gobernabilidad del pas.

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I. Marco conceptual A nivel cultural, la sociedad peruana actual es producto de un mestizaje difcil entre los pueblos autctonos, la poblacin criolla y las minoras de inmigrantes africanos, europeos y asiticos. La no-aceptacin del otro, segn cultura, raza, etc., explica la complejidad de la identidad o identidades que conforman el Per. Para muchos, el peruano siente que la poblacin nativa es un obstculo, una carga para modernizarnos1. En el pas, el grupo sociocultural ms marginado es el pueblo indgena. 1.1. Construccin de ciudadana en pases pluriculturales. Ciudadana intercultural La ciudadana como el derecho a tener derechos como dice H. Arendt, no lo goza la mayor parte de la poblacin. Los derechos son universalmente reconocidos pero en la prctica no pueden ser ejercidos porque dependen entre otros factores, del gnero y grupo tnico de los ciudadanos. En el Per las desigualdades se presentan con un carcter tan extremo que hacen muy difcil la integracin y, por ende, el reconocimiento de los ciudadanos en la comunidad poltica. Las desigualdades reales son un gran obstculo para el desarrollo de la igualdad ciudadana2. En la actualidad, uno de los mayores retos para la promocin de la ciudadana en el Per, es encontrar un equilibrio entre una ciudadana homognea para todos los peruanos, y una ciudadana que tome en cuenta las especificidades sociales, econmicas y culturales de los hombres y las mujeres que constituyen el paisaje multitnico del pas. Esto significa identificar y comprender las diferencias tnicas e incluirlas en un proceso de integracin intercultural originalmente peruano. La ciudadana est directamente vinculada al carcter de la democracia. Frecuentemente, se piensa que la ciudadana se manifiesta exclusivamente a travs del ejercicio de los derechos individuales, de la ciudadana legal. Evidentemente estos son elementos fundamentales; pero hoy en da, tenemos que ampliar el sentido de la ciudadana e incorporar la reflexin sobre la ciudadana intercultural, una ciudadana que reconoce las diferentes tradiciones culturales indgenas presentes en una determinada sociedad, la cual es capaz de valorarla y propiciar que esas tradiciones tengan espacios de manifestacin y representacin en el gobierno del pas. En nuestros pases, las identidades tnicas han comenzado a expresarse como identidades de carcter poltico. Por tanto los derechos ciudadanos ya no se pueden seguir definiendo solamente respecto a la entidad poltica de Estado-Nacin. Es importante construir una

1. Ugarteche. 2. Villoro en Fidel Tubito Ciudadanas complejas y diversidad cultural En Ciudadanas inconclusas. El ejercicio de los derechos en sociedades asimtricas. PUCP. Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), Lima. Sept. 2003.

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teora y una prctica de la ciudadana que sean capaces de conjugar dos exigencias: la de asegurarle autonoma a los grupos excluidos para decidir y practicar sus formas de vida y de asegurarles participacin en la unidad del Estado. Esta ciudadana sera la ciudadana intercultural, que implica un Estado plural descentralizado administrativamente pero tambin poltica y culturalmente. La construccin de la ciudadana intercultural es la base del pacto social de las democracias autnticas. La primera tarea de las democracias propias de esta ciudadana es () descolonizar culturalmente los espacios pblicos del debate poltico para que stos sean culturalmente inclusivos y socialmente diversos. Pero el debate pblico debe centrarse en torno a los problemas de justicia cultural y de justicia distributiva de la gente. Pues la injusticia cultural es la otra cara de la injusticia distributiva y la asimetra cultural es la otra cara de la asimetra socio-econmica3. 1.2. Participacin ciudadana vinculada a la democracia y la gobernabilidad La participacin ciudadana indgena aspira a fortalecer sus organizaciones y a tener un rol ms activo en la construccin de la democracia y de Estados de carcter multitnicos, pluriculturales y multilinges. El nuevo escenario poltico presenta a los indgenas como nuevos actores, organizados en redes transnacionales, reclamando sus derechos humanos, gobernando localidades y municipalidades. La democracia y la participacin ciudadana respecto de los pueblos indgenas tienen una deuda histrica. Los pueblos indgenas, dada su posicin no dominante, se han visto privados permanentemente de la participacin completa y efectiva en los procesos polticos que los gobiernan. A pesar de que se les han reconocido plenos derechos de ciudadana, y que se han impedido polticas abiertamente discriminatorias, todava se encuentran en situacin de desventaja y vulnerabilidad poltica. Cunta desigualdad soporta la democracia? Nuestra democracia enfrenta su propia estabilidad conviviendo con los desafos de la pobreza, la desigualdad y la exclusin de la diferencia cultural. La democracia inclusiva y su relacin con la vigencia de los derechos humanos se convierten en un tema central en la coyuntura actual del pas ya que el desarrollo duradero depende de la participacin efectiva de los ciudadanos en los mbitos polticos. Agenda Per plantea el imperativo de la gobernabilidad democrtica y lo hace en los siguientes trminos: Al iniciarse el siglo 21 la gobernabilidad democrtica se ha convertido en un imperativo para lograr la prosperidad y el bienestar. Las reformas institucionales que configuran la urdimbre del tejido social deben orientarse hacia consolidar las prcticas democrticas en todos los aspectos de la vida nacional4.

3. Fidel Tubito. La impostergable alteridad: del conflicto a la convivencia intercultural. Red Internacional de Estudios Interculturales (RIDEI). Pontificia Universidad Catlica del Per. 2004. 4. Ibidem Pg. 229.

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La gobernabilidad democrtica se funda en el respeto a la diversidad y la bsqueda de la equidad sin ningn tipo de exclusin ni discriminacin. La cultura poltica democrtica que demanda la gobernabilidad tiene en lo cultural mucho qu hacer: revertir la situacin de exclusin y marginacin en que se hallan las diversas culturas del pas. En el contexto socio poltico del pas es importante resaltar una de las principales reformas del Estado, el proceso de descentralizacin. Este proceso parte de reconocer al Per como un pas profundamente desigual, tanto en el desarrollo econmico de sus regiones como en las oportunidades y posibilidades de desarrollo humano para todos los peruanos. El marco normativo seala entre sus principios: la equidad, la inclusin e interculturalidad. La Constitucin Poltica, reformada en el captulo de descentralizacin, introduce una importante accin afirmativa. Es la modificacin ms importante en materia de derechos polticos para las mujeres y los pueblos originarios. Uno de los factores que impiden la participacin indgena en los espacios pblicos es la lengua. El Per es un pas multilinge y a pesar de ello no existen derechos lingsticos que hagan operativos los preceptos constitucionales sobre el derecho a la lengua y el uso de intrprete. Los miembros de pueblos indgenas en el mbito pblico no tienen derecho de expresarse y ser atendidos en su lengua. Estn prcticamente obligados a usar el idioma predominante para insertarse en lo pblico. Esta realidad excluye a los ciudadanos indgenas del ejercicio de sus derechos sociales y polticos. II. Anlsis del aprovechamiento de los recursos legales y en la participacin poltica de la poblacin indgena Los resultados de la variable tres en la investigacin derivan del anlisis cualitativo de entrevistas estructuradas realizadas a lderes y lideresas indgenas de los pueblos Awajn, Ashninka y Shipibo-Konibo, as como a funcionarios del Estado vinculados al sistema electoral. Algunos puntos importantes a tomar en cuenta en el proceso de participacin poltica de los pueblos indgenas son los siguientes: 2.1. La participacin de la poblacin indgena como electores. Derecho al voto Factores estatales que han limitado la participacin del electorado indgena: falta de informacin actualizada sobre la poblacin electoral indgena La falta de informacin oficial actualizada sobre el nmero total y la distribucin de la poblacin electoral indgena es un factor estatal que ha tenido un efecto extremadamente negativo sobre la participacin de las poblaciones indgenas en los procesos electorales de 2006. Este vaco de informacin se debe al hecho de que el ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2005 no incorpor el componente tnico, a pesar de que la Ley 27778 incorpor la medicin de dicho componente en la ejecucin de los censos de poblacin y vivienda.

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- Toda la informacin de la RENIEC para la elaboracin de sus padrones electorales y la expedicin de los documentos de identidad est ordenada sobre la base de tres componentes denominados ubigeos: a) departamento, b) provincia y c) distrito, sin diferenciar la poblacin indgena; no se sabe qu proporcin de poblacin indgena existe dentro de esos componentes. La nica manera de saberlo, sera incorporando un cuarto componente o ubigeo: comunidad campesina o comunidad nativa. - El problema de indocumentacin del electorado indgena se debe, como lo ha sealado la RENIEC, a barreras polticas, administrativas, legislativas, econmicas, por desatencin de la realidad cultural y comunitaria, por discriminacin de gnero, por barreras geogrficas y por conflicto armado interno5. - La ONPE y JNE no cuentan con datos actualizados para orientar sus actividades de capacitacin del electorado indgena y miembros de mesa, y para establecer criterios para la distribucin de las mesas de votacin que faciliten el acceso al mayor nmero de electorado indgena en las zonas rurales. - Las instituciones pblicas encargadas del proceso electoral no manejan la diferenciacin tnica de la poblacin electoral. Segn estas instituciones, en un proceso electoral no existen indgenas o mestizos. Todos los ciudadanos son abarcados en una nica categora de elector, desconocindose las especificidades culturales de las diferentes etnias del Per que afectan su comportamiento electoral. - Las actividades de capacitacin electoral se han concentrado en los lugares cercanos a los centros urbanos y no han llegado hasta las comunidades rurales alejadas, donde vive una mayora de pobladores indgenas que no manejan bien el uso del castellano y tienen pocos recursos de transporte. - La gran mayora de materiales de capacitacin (cartillas explicativas) ha sido elaborado en castellano. Solamente se han producido afiches de motivacin y CDs para divulgacin radial en algunas de las principales lenguas indgenas; la capacitacin se ha restringido a indicar cmo se marca el voto; as mismo no se ha designado un presupuesto especfico para capacitar a la poblacin indgena. Espacios polticos alcanzados por representantes de pueblos indgenas La representacin indgena en espacios polticos electorales es difcil de medir, por cuanto la informacin no se distribuye adecuadamente; peor an, no se logra sistematizar esa informacin por los organismos pblicos. Segn lo observado con las limitaciones del caso, podemos decir que existe un incremento de listas indgenas en especial a nivel distrital, pero ello no necesariamente ha significado un mayor nmero de gobiernos encabezados por indgenas y en algunos casos no responden a una posible representacin indgena.
5. RENIEC. Plan Nacional de Restitucin de la Identidad. Documentando a las personas indocumentadas 2005-2009. Lima, julio 2005. Pg. 59-74.

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Las estrategias de actuacin para participar polticamente han sido desde las encabezadas por el MIAP (Movimiento Indgena de la Amazona Peruana) ms de tipo organizacional, que aunque slo consigui colocar a un candidato, como experiencia es grata de entender por el esfuerzo mostrado en los comicios. Existen tambin otras de inters individual que responden a bsquedas o llamados de manera personal de partidos polticos que participan en las elecciones. Las candidaturas indgenas son ms fciles de alcanzar en el plano local; su participacin en lo regional y lo nacional se ha visto limitada, aunque en algunos casos ha podido ingresar a la gestin pblica, aun cuando no eran beneficiados con los puestos que se les asignaban en las listas, al existir una errnea interpretacin de las leyes electorales que se ve reflejada tambin en la percepcin de parte de los indgenas respecto de la cuota. En todo caso, la experiencia de participacin indgena en espacios polticos ha estado limitada por los modelos de participacin poltica, que si bien estn dictados oficialmente, no se ofrecen con mayor facilidad a estos colectivos, en tanto su participacin ha requerido de estrategias que han dado algunas victorias electorales y en otros casos, han fragmentado a la poblacin indgena electoral, que ha visto en el modelo independiente una forma de participacin electoral. Iniciativas de las organizaciones indgenas que han incrementado la participacin del electorado indgena Ante la falta de informacin poblacional oficial actualizada, las organizaciones indgenas han actuado en conjunto utilizando sus propias fuentes de informacin poblacional, con la finalidad de influenciar la distribucin de las mesas de votacin por la ONPE y mitigar los efectos del desconocimiento del Estado de la distribucin de la poblacin indgena. En el ao 2000, la Defensora del Pueblo elabor el Informe Defensorial N 34: Situaciones de afectacin a los derechos polticos de los pobladores de las comunidades nativas. Los casos de Manseriche, Yarinacocha, Tahuana y Ro Tambo, a travs del cual recomend a las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales ubicadas en los departamentos de Loreto, Junn, Amazonas, San Martn, Ucayali, Cusco y Madre de Dios, que establezcan centros de votacin en los territorios donde estn ubicadas las comunidades nativas, o en su defecto, en los lugares ms prximos. Actitud del electorado indgena hacia el voto: debilidades de la participacin del electorado de miembros de pueblos indgenas No hay candidaturas indgenas representativas de un colectivo indgena organizado a nivel nacional o regional. Hoy en da hay proliferacin de candidaturas indgenas individuales, inscritas en las listas de partidos polticos de representacin no indgena, para los cuales los intereses de estos pueblos no constituyen una prioridad. Probablemente ante la falta de un movimiento indgena slido y estructurado, y de organizaciones indgenas que participen en los procesos electorales, los candidatos indgenas

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individuales se ven forzados a aliarse con partidos polticos que no tienen inters en promover la causa indgena. Por otro lado, la alianza de los candidatos indgenas a diferentes partidos polticos individuales, con intereses divergentes que no priorizan la agenda indgena, contribuyen a su vez a la fragmentacin dentro y entre las organizaciones indgenas y el debilitamiento de listas indgenas diluyendo la posibilidad de que un indgena encabece un gobierno. 2.2. El derecho a ser elegido: la participacin de los pueblos indgenas como representantes en los gobiernos y sus organizaciones indgenas Ausencia de un movimiento indgena amaznico: no hay candidaturas representativas de un colectivo indgena organizado al nivel nacional En 1996 se form el Movimiento Indgena Amaznico Peruano (MIAP)6 un brazo poltico nacido de la organizacin indgena nacional AIDESEP, y concebido como un partido poltico regional y distrital, conformado por dirigentes de diversas organizaciones indgenas amaznicas, para afrontar las elecciones municipales. Los resultados positivos de la creacin del MIAP se hicieron visibles rpidamente, en las elecciones municipales distritales de 1998, con un resultado de 11 alcaldes distritales elegidos en toda la Amazona7. Motivados por este xito, la idea a futuro era que el MIAP se fortaleciera reuniendo a todas las organizaciones indgenas y sus candidatos, para constituirse en un movimiento o partido poltico de mbito nacional representativo de la poblacin indgena amaznica en su conjunto, tanto para las elecciones municipales, como las elecciones regionales y nacionales, con miras en particular, a colocar el primer candidato indgena amaznico en el Congreso Nacional. Sin embargo, hasta el da de hoy, el MIAP no ha conseguido consolidarse como un partido poltico nacional y catalizar los intereses de las diferentes organizaciones. La principal causa del estancamiento en el que se encuentra el MIAP es la fragmentacin, tanto de las organizaciones indgenas, locales, regionales y nacionales, como de las candidaturas indgenas que emergen dentro de estas organizaciones. Esto hace que no existan en el pas candidaturas indgenas colectivas, representativas de un movimiento indgena nacional integrado. Solamente encontramos candidaturas indgenas individuales, inscritas en las listas electorales de partidos polticos de representacin ampliamente mestiza y criolla, para los cuales los intereses indgenas no constituyen una prioridad.

6. Aroca, Javier. Los pueblos indgenas de la frontera amaznica: simbolizan el verdadero canto de amistad entre Per y Ecuador. http://webserver.rcp.net.pe/convenios/coppip/Aroca1.html. 7. Aroca, Javier, Op. cit.

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Inclusin de los candidatos indgenas en las listas electorales de los partidos polticos: fomento de las candidaturas individuales, inestabilidad de las organizaciones y corrupcin La falta de un movimiento indgena fuerte a nivel nacional y regional afecta la representacin de los indgenas en los gobiernos. Esto lleva principalmente a que se puedan aliarse a partidos polticos de representacin mestiza, en la que los intereses indgena no son prioritarios. La mayora de lderes indgenas estn conscientes que la divisin generada por las alianzas partidarias de los candidatos, son armas de debilitamiento de las organizaciones indgenas, que destruyen las posibilidades de una participacin indgena colectiva, representativa y autntica. Las alianzas partidarias de los candidatos indgenas individuales no solamente generan divisiones dentro y entre las organizaciones indgenas, sino que restringen las posibilidades de ser electos los mismos candidatos, puesto que la proliferacin de candidatos indgenas asociados a diferentes partidos divide el voto de la poblacin electoral indgena, diluyendo su influencia. La fragmentacin partidaria y corrupcin de los lderes indgenas electos, no solamente acarrea la dispersin del voto indgena, sino tambin produce un efecto negativo sobre la percepcin que tiene la poblacin indgena de sus lderes, reforzndose la actitud de desilusin del electorado indgena hacia aquellos. Esta percepcin negativa, a su vez, retroalimenta la falta de confianza del electorado indgena en sus lderes y la dispersin del voto indgena. Percepcin del electorado indgena El desencanto de los miembros de los pueblos indgenas no es slo con los representantes de los partidos tradicionales sino con la clase poltica en general lo que incluye a las autoridades indgenas. Mucha de la percepcin negativa que tienen los indgenas frente a sus lderes se debe a la mala gestin, a conductas autoritarias y machistas, al poco inters que tienen las autoridades en fortalecer mecanismos de participacin ciudadana, a la poca transparencia en las cuentas y al poco inters que muestran las autoridades en fortalecer nuevos liderazgos de jvenes y mujeres. Por lo dems, el electorado indgena califica la gestin segn los grados de satisfaccin que obtengan a corto plazo, donde cumplir las promesas cuenta. Esta mala percepcin que se tiene de los polticos sin duda impacta negativamente en los resultados electorales. Los miembros de pueblos indgenas actan segn costo/beneficio y no necesariamente por lealtades tnicas. La oferta electoral importa sobre todo en economas de subsistencia y donde la cultura asistencialista est adems muy arraigada. Parte del reto en el tema de participacin poltica consiste en fortalecer a las autoridades indgenas dentro de la cultura del buen gobierno y en involucrar eficazmente a los miembros de las comunidades para que participen en la gestin y control de su gobierno local respetando su autonoma organizativa.

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Percepcin de la cuota Por lo general, existe la percepcin entre los electores indgenas de que las cuotas tanto para candidatos indgenas, como parar candidatas mujeres, incluyendo a candidatos indgenas, han tenido un efecto negativo sobre la participacin electoral indgena, tanto masculina como femenina. Ha aumentado la fragmentacin partidaria de las organizaciones, exacerbando la presin de los partidos polticos por integrar a lderes indgenas y a lderes mujeres en sus listas para cumplir con el porcentaje de ley. Esto ha conllevado a un aumento de la corrupcin de los lderes y una disolucin del electorado indgena, dividido entre un mayor nmero de candidatos en diferentes listas electorales. La percepcin es ms negativa cuando se constata que a pesar de la cuota no se ha conseguido un mayor xito electoral para los candidatos indgenas debido a que por lo general, los indgenas son incluidos en las listas electorales en las ltimas posiciones y como suplentes. 2.3. Experiencias exitosas de participacin colectiva de los pueblos indgenas dentro de espacios de toma de decisiones pblicas. El proceso de descentralizacin emprendido por el gobierno de Alejandro Toledo es la reforma del Estado ms importante. Esto trajo consigo la institucionalizacin de la participacin de la sociedad civil en los gobiernos subnacionales. stos estn obligados a formular y aprobar el plan de desarrollo y el presupuesto concertando con la sociedad civil8. Sin embargo este nuevo escenario es complejo y difcil, pero configuran una oportunidad de participacin ciudadana que en muchos casos los pueblos indgenas han sabido aprovechar. Este proceso de empoderamiento de los pueblos indgenas ha sido camino para que se constituyan nuevos espacios de participacin (oficinas regionales y locales de asuntos indgenas); como consecuencia de su participacin a travs de los mecanismos primarios, que para el caso pueden ser los mecanismos como los Consejos de Coordinacin Local y Regional y los Presupuestos Participativos. Estas oficinas indgenas se han creado a travs de ordenanzas, para facilitar y hacer ms eficiente la relacin pueblos indgenas/gobierno. La implementacin de las mismas fue producto del trabajo concertado entre las organizaciones indgenas locales, autoridades locales y el apoyo de las ONG. La participacin en escenarios como los presupuestos participativos o los Consejos de Coordinacin Local y Regional, ha conllevado a que desarrollen estrategias de participacin que han ido ms all de lo establecido en la norma, buscando garantizar el ejercicio real del derecho.

8. Los presupuestos concertados estn regulados por la Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 171-2003-EF. Tambin por el Instructivo MEF que contiene orientaciones para que los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales desarrollen articuladamente el proceso presupuestario para el ao fiscal 2006.

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Estos procesos, de rediseo por parte de los pueblos indgenas, recin se ha observado a partir del ao 2004, dos aos despus de emprendido el proceso de descentralizacin, debido a la complejidad y a lo occidentalizado del proceso. Su complejidad tcnica y normativa y el uso exclusivo del castellano siguen siendo barreras para insertarse en el proceso; esto limita la calidad de la participacin de gran parte de la sociedad civil. Sin embargo comienzan a ver experiencias de organizacin por colectivos, aunque de manera local, que trabajan agendas pblicas de inclusin de sus necesidades, buscando con ello una demanda y solucin poltica, como es el caso de las mujeres y jvenes del Distrito de Ro Tambo, los mismos que son parte de los procesos de participacin ciudadana: como los presupuestos participativos y los consejos de coordinacin local. 2.4. Limitaciones en la participacin de las mujeres indgenas El caso de las candidatas indgenas es ms crtico que el de los candidatos varones, pues su presencia fuera de los espacios comunales y de algunas organizaciones locales, es casi inexistente. Si bien la ley de cuotas fomenta el aumento de las candidaturas femeninas entre los pueblos indgenas, su aplicacin en la actualidad puede resumirse a un formalismo para cumplir con un requisito, que en algunos casos se vuelve una fuente de presin sobre las mujeres, no exento de marginalizacin dado que las listas electorales las colocan en posiciones excluyentes y no para ganar. Las cuotas no ha impacto en el nmero de candidatas electas en los gobiernos locales, regionales o nacional. Tampoco ha acarreado un cambio de actitud frente a las desigualdades de gnero que en nuestro medio son muy arraigados en la cultura poltica de hombres y mujeres incluyendo a la sociedad indgena dominada por lderes varones. Una queja comn de las lideresas de las organizaciones indgenas es que a menudo son sistemticamente marginalizadas en las mesas de discusin dominadas por los varones, especialmente, por los varones criollos y mestizos. En general, los candidatos indgenas de ambos sexos tienen dificultades para captar el voto debido a que el electorado indgena es muy susceptible de dejarse llevar por ofertas electorales ms beneficiosas a corto plazo. Se suele beneficiar al candidato o candidata que ofrezca los mayores atractivos y beneficios durante su campaa, algo que difcilmente pueden hacer los candidatos indgenas por sus limitadas condiciones econmicas. III. Resultados electorales y desempeo de los indgenas en los gobiernos Esta variable IV contiene informacin sobre el proceso municipal del ao 1996. En las elecciones municipales de 1995, 1998 y 2002, no ha sido posible conocer cuntos indgenas de manera individual fueron candidatos a regidores o a consejeros en listas no encabezadas por indgenas. No ha sido posible conocer cuntos candidatos indgenas con

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representacin colectiva elegidos segn los usos y costumbres fueron candidatos en las listas municipales o regionales no encabezadas por indgenas. No se ha podido contar con informacin sobre participacin de candidatos indgenas por gnero. No conocemos cuntos indgenas han sido incorporados efectivamente en las listas por las cuotas y cuntos de estos fueron elegidos segn los usos y costumbres. Evolucin del nivel de participacin electoral de los indgenas en el perodo estudiado como candidatos Primero podemos afirmar que por lo menos en Loreto, Ucayal y Amazonas, se han presentado listas independientes de indgenas en las elecciones municipales distritales de 1995, 1998 y 2002 de manera constante. Existe a nuestro juicio un incremento de listas y de candidatos indgenas en especial a nivel distrital pero ello no ha significado ms gobiernos encabezados por indgenas. Los miembros de comunidades nativas pueden participar o constituyendo sus propias listas cerradas o participando como candidatos en las listas de otras agrupaciones polticas sean nacionales, regionales o locales. El no contar con el nmero de listas encabezadas por indgenas que se presentan en cada eleccin, en el perodo estudiado, es sin duda un gran vaco pues este grado de participacin es ciertamente ms importante y por lo general va acompaado de un plan de gobierno que coincide con los intereses de estos pueblos. Pero sobre la evolucin de las candidaturas indgenas, podemos hacer algunas inferencias a partir de los datos de las listas de candidatos que anexamos como informacin complementaria de la variable IV, y de los resultados de las elecciones especialmente del 2002. La participacin indgena en el ao 1995, por lo menos en las listas ganadoras, se dio exclusivamente a travs de listas independientes. Esto cambiara en las elecciones de 1998 y del 2002. Para las elecciones municipales del ao 2002, muchas agrupaciones polticas (lo que incluye a partidos y alianzas electorales nacionales), incluyeron en sus listas a miembros de pueblos indgenas. Algunos partidos polticos nacionales encabezaron sus listas con miembros de pueblos indgenas. Esto es notorio sobre todo en las provincias y distritos donde existen comunidades nativas inscritas y una poblacin indgena significativa como la que se encuentra en los departamentos de Amazonas y Loreto. Para las elecciones municipales del ao 2002, muchas listas independientes (Movimiento, Frente, Fuerza, etc.), fueron encabezadas por indgenas. Esto es notorio sobre todo en los distritos donde existen comunidades nativas inscritas y una poblacin electoral expectante. En estas localidades la participacin de listas independientes se incrementa. Por ejemplo, los departamentos de Loreto, Amazonas y Ucayali presentan varias listas independientes inscritas usando el trmino indgena.

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Tambin se puede apreciar mayor participacin de mujeres en los distritos de significativa poblacin indgena, aunque muy por debajo de la participacin de los varones. Sobre listas independientes encabezadas por indgenas que participan en ms de una circunscripcin, un caso especial es la participacin del Movimiento Indgena de la Amazona Peruana (MIAP). Este movimiento se present una vez ms en casi todos los distritos del Alto Amazonas, compitiendo con listas de partidos nacionales y otras listas encabezadas tambin por indgenas. Si bien los resultados electorales le fueron adversos gan slo en un distrito es muy significativa la constancia y el esfuerzo de este movimiento indgena independiente. Es importante advertir que miembros de pueblos indgenas se presentan como candidatos individuales en las listas de organizaciones polticas y no necesariamente como candidatos elegidos por comunidades y sus organizaciones. Muchos miembros de pueblos indgenas ejercen su derecho a participar en una eleccin electoral como individuos. En este aspecto, la participacin es notable. Al parecer la participacin electoral en localidades con significativa poblacin indgena es una constante. Es preocupante concluir lo contrario, es decir, la escasa participacin que existe en las provincias y distritos donde la poblacin indgena no es significativa. En estos lugares el costo/beneficio de constituir listas es mayor. Igualmente se observa una disminucin de candidaturas independientes en las listas de las organizaciones polticas donde la poblacin indgena no es significativa. Las debilidades de la participacin electoral Los miembros de pueblos indgenas ven con preocupacin la proliferacin de candidaturas indgenas. En Per, los pueblos indgenas no han logrado consolidar una agenda de desarrollo humano comn; esto dificulta la negociacin de agendas con otros grupos de poder. Hay evidentemente en algunas zonas, proliferacin de candidaturas, y eso tiende a dispersar y a fragmentar al electorado y a las organizaciones indgenas que tambin tienen intereses partidarios o ideolgicos. La cuota ha venido a agravar el panorama aunque slo se aplique en las elecciones municipales provinciales y regionales, mbitos de eleccin con poco impacto para los indgenas como cabeza de gobierno. Factores que pueden favorecer la participacin electoral, as como el xito o fracaso de las candidaturas indgenas La participacin electoral es un fenmeno complejo de analizar, pero resulta ms aceptable si partimos de una multiplicidad de factores de los que depende la participacin electoral de los miembros de pueblos indgenas como candidatos o como votantes en las urnas. En la variable IV se mostr la relevancia del nmero de electores indgenas. El nmero del electorado puede ser determinante para el xito de una candidatura y un aliciente para participar como candidato o como elector.

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Como afirmamos, la participacin es notable en circunscripciones electorales con significativa poblacin indgena. Sin embargo, la magnitud de la poblacin, no es factor determinante para participar y tampoco para tener xito como candidato. Algunos factores de los que depende la participacin electoral son los siguientes: - Contexto poltico e institucional de los procesos electorales. - Las barreras legales del sistema electoral. - Nmero de poblacin y de electores indgenas en la circunscripcin. - Percepcin del electorado hacia los candidatos. - Respaldo comunal u organizacional al candidato. - Oferta electoral. - Discriminacin a las candidaturas indgenas. - xito o fracaso de liderazgos anteriores. - Candidaturas indgenas en las listas de las organizaciones polticas. La cuota indgena. - Nmero de listas indgenas que se presentan en una circunscripcin. - Votos nulos, blancos, ausentismo y otros factores que afectan a los candidatos indgenas y a los electores indgenas como los problemas logsticos del proceso electoral. Las barreras legales del sistema electoral para participar en los gobiernos subnacionales. El sufragio pasivo El proceso de inscripcin de las organizaciones polticas es un proceso cada vez ms complejo. Actualmente en nuestro pas, el trmino organizaciones polticas engloba a los partidos polticos, a los movimientos y alianzas de todo nivel. La ley electoral regula los requisitos para su inscripcin y tambin el mbito donde pueden presentar candidatos. Los gobiernos regionales an no cuentan con un presidente regional indgena La descentralizacin gener nuevos liderazgos regionales. Pero en las elecciones del 2002 ningn indgena encabez este nivel de gobierno. Sin embargo todas las regiones amaznicas tuvieron por lo menos un consejero indgena. La cuota pudo favorecer esta representacin. Debe tenerse en cuenta que en las elecciones regionales slo pueden participar los partidos polticos de alcance nacional; los movimientos regionales o departamentales de alcance regional o departamental; y las alianzas polticas o electorales de alcance regional o nacional. No tenemos cifras de listas indgenas en estos niveles de gobierno. Debe considerarse que algunos requisitos son ms exigentes que los requeridos para las elecciones municipales. Por otro lado, la competencia es ms seria en tanto los partidos y alianzas nacionales y los movimientos regionales cuentan con ms recursos y cuadros ms capacitados.

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La participacin indgena amaznica en el Congreso es poco probable en las condiciones legales y polticas actuales No existe representacin directa indgena en el Congreso. No hay cuota para miembros de comunidades nativas en las listas para las elecciones municipales distritales y tampoco cuota indgena para las listas al Congreso. Algunos creen que los indgenas ya estn representados a travs del distrito electoral mltiple (DEM) vigente desde las elecciones generales del 2001. Sin embargo, no ser posible una representacin indgena en el Congreso si no hay circunscripciones especiales, como en otros pases (Colombia). No existe en el pas ningn partido poltico nacional constituido por indgenas y tampoco ninguna organizacin indgena que tenga tal estatus. La ley es una primera barrera de acceso para constituir partidos polticos nacionales pues contiene una funcin reductiva indirecta en el nmero de participacin en el sistema9. Los partidos polticos no han favorecido la participacin electoral indgena al Parlamento Debe precisarse que los partidos polticos en gran medida tienen la responsabilidad de encausar las demandas del electorado nacional sin exclusin, no obstante, como se demostr en la variable IV, stos estn lejos de representar los intereses de estos grupos. Hasta hace poco el sistema de partidos polticos del Per estaba considerado como uno de los ms dbiles. En el perodo estudiado se increment la participacin de los partidos en las elecciones parlamentarias, pero el promedio de la participacin de los indgenas no se increment. Se encontr a slo una candidata mujer de origen Shipibo-Konibo. Otra caracterstica es que los candidatos, en el caso de la Amazona, suelen ser hombres pudiendo identificarse especial participacin de las etnias Shipibo Konibo, Ashninka y Awajn; las mismas que representan los tres pueblos con mayor poblacin en el pas segn el censo de 1993. Impacto de la cuota indgena en los procesos electorales La cuota constituye la nica accin afirmativa del derecho electoral. A pesar de que las organizaciones indgenas han demandado la derogacin de la ley de cuotas por considerarla divisionista del electorado indgena. Es evidente que la participacin indgena en las listas ha aumentado ms no as los resultados electorales. En las listas provinciales municipales y regionales aumenta la probabilidad de contar con algn regidor o consejero indgena sobre todo si estos son colocados como titulares. Debe precisarse que las organizaciones indgenas demandan que la cuota de comunidades nativas

9. Tuesta Soldevilla. Regulacin jurdica de los partidos polticos en el Per. En Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Amrica Latina. Zovatto, Daniel. Coordinador ISBN 970-32-3459-3. http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2144/21.pdf.

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debe favorecer la representacin colectiva y no candidaturas individuales de miembros de pueblos indgenas. Sin embargo, sobre esto no hay criterios uniformes. La ley, para elegir a los candidatos, ha preferido la auto identificacin a la acreditacin de una representacin. La resolucin N 277-2002-JNE, que regul la cuota, seal que ante la ausencia de un certificado, constancia, documento o registro oficial o comunal, para la acreditacin de una persona como miembro de comunidad nativa, debe considerarse la declaracin de conciencia que haga la persona de su identidad nativa o tribal. Las organizaciones polticas eran quienes decidan si la cuota mnima de candidatos era como candidatos titulares o accsitarios. Esta ambigua regulacin permiti a las organizaciones polticas incorporar la cuota como mejor les pareca. La regla fue incluir indgenas no representativos como accesitarios y en lugares poco privilegiados en las listas. Algunas organizaciones polticas se llevaron ms de una sorpresa cuando algunos indgenas fueron elegidos como regidores y consejeros por la cifra repartidora. Esto era posible siempre que fueran titulares. Por otro lado la cuota, como accin positiva, es poco conocida por sus propios beneficiarios. Su impacto fue modesto en las elecciones del 2002. Causas que pueden determinar una tendencia ascendente o descendente de gobiernos encabezados por indgenas A nivel distrital, en el perodo estudiado, se advierte que se han mantenido entre 11 y 12 las alcaldas encabezadas por indgenas. Las alcaldas coinciden con los distritos donde la poblacin indgena es significativa; coinciden con las etnias ms numerosas; coincide con una mayor participacin en las listas; coincide en que todas las autoridades son hombres. Por los resultados electorales podemos hacer algunas generalizaciones: La poblacin indgena es un gran factor para promover el sufragio pasivo, y promueve sin duda la participacin electoral, sea constituyendo listas independientes o participando como candidatos de otras agrupaciones. La participacin no excluye a las mujeres aunque todava estn en desventaja con la participacin de los hombres. La participacin se da tanto en listas individuales encabezadas por indgenas como en las listas de otras organizaciones polticas. La participacin es notoria especialmente en los pueblos Aguaruna, Ashninka y Shipibo-Konibo, que son las etnias de mayor poblacin en el pas. El nmero de gobiernos encabezados por indgenas a nivel provincial es poco significativo salvo en las provincias con tradicin de gobiernos indgenas como el caso de Atalaya y de Condorcanqui. Aqu una vez ms la poblacin indgena es importante. En el perodo estudiado no ha habido ninguna indgena mujer que encabece un gobierno municipal sea distrital o provincial. Aunque se ha experimentado un incremento de la participacin de la mujer indgena en las listas a nuestro juicio favorecido tambin por la cuota de gnero, ello ha favorecido que sean elegidas como autoridades.

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Debe tomarse en cuenta que es en los distritos con gran poblacin indgena donde se aprecia un comportamiento electoral ms activo. No tenemos datos de la participacin electoral en las provincias y distritos donde la poblacin indgena no es mayoritaria. La participacin de listas indgenas en el mbito regional es poco significativa. No obstante la cuota favorece las posibilidades de contar con consejeros regionales indgenas. Es muy preocupante la situacin de la representacin indgena en el mbito nacional. El sistema electoral y el sistema de partidos no hacen posible la representacin en este nivel. Nunca ha habido un representante de etnias amaznicas en el Congreso siendo casi nula su participacin en las listas congresales. Conclusiones y recomendaciones A continuacin se detallan algunas de las conclusiones y recomendaciones del estudio, que busca contribuir a se modifiquen los marcos jurdicos y se traduzcan en polticas pblicas interculturales. Conclusiones generales: 1. El Convenio 169/OIT ha favorecido el paulatino reconocimiento de los derechos indgenas En Per ms que la Constitucin de 1993, ha sido el Convenio 169/OIT el instrumento de lucha por excelencia. Los representantes de las comunidades nativas y de las organizaciones indgenas han invocado el Convenio como instrumento aplicable para la resolucin de conflictos en los problemas que enfrentan. La lucha es, sin lugar a dudas, que el Convenio sea parte de las polticas pblicas de los gobiernos nacional, regional y local.

2. El principio de la igualdad ante la ley niega la discriminacin positiva y el reconocimiento de la diversidad de culturas y de lenguas Ni los mecanismos de participacin poltica ni el derecho electoral estn basados en el Convenio 169/OIT. La igualdad ante la ley en el pas se ha traducido en igualdad poltica formal de todos sus ciudadanos y ha hallado su mxima expresin en la igualdad poltica y electoral. En el Per no hay polticas pblicas, medidas legislativas o administrativas especficas sobre participacin poltica destinadas a reconocer la diversidad cultural y lingstica como formas de construir un Estado pluricultural que se esfuerce en mejorar las condiciones de vida de todos ciudadanos. Los pueblos indgenas no tienen escaos ni cupos en el Congreso, ni se les ha reconocido representacin directa en los gobiernos subnacionales. Una de sus demandas es la representacin directa en el Congreso y en los gobiernos subnacionales como una

3. Representacin poltica indgena en el Congreso

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reivindicacin histrica y necesaria para revertir siglos de exclusin. En el gobierno de transicin se tuvo como parte de la agenda democratizadora la reforma del sistema electoral; hubo propuestas referidas a la posibilidad de establecer circunscripciones especiales para grupos indgenas. Esto no prosper al establecerse el Distrito Electoral Mltiple. 4. La representacin electoral indgena en las provincias y distritos En el perodo estudiado si bien no ha habido mecanismos especiales que favorezcan la constitucin e inscripcin de candidaturas de hombres y mujeres indgenas salvo la ley de cuotas en el 2002 para elecciones regionales y municipales provinciales el sistema electoral ha posibilitado la participacin de candidaturas indgenas a nivel provincial y especialmente a nivel de distritos. Esta participacin ha sido como candidatos individuales y tambin indgenas han presentando listas independientes. As, en Per por lo menos a nivel local los pueblos indgenas han participado no exclusivamente a travs de los partidos sino que han formado movimientos locales con fines electorales. A pesar de que existen alcaldas indgenas desde hace ms de una dcada, estos gobiernos no han sido visibles para el resto del pas, posiblemente porque son alcaldas distritales con muy pocos recursos, con pocos electores y porque estos lderes no han traspasado el mbito de las demandas locales. As, por lo menos desde las elecciones municipales de 1995, 1998 y 2002, existen alcaldas encabezadas por indgenas pero casi exclusivamente a nivel distrital. El rango aproximadamente oscila entre 10 y 12 alcaldes. Las alcaldas coinciden con los distritos donde la poblacin indgena es significativa, con las etnias ms numerosas (Aguaruna, Ashninka y Shipibo-Konibo), y con una mayor participacin en las listas. Pero estos lderes no provienen necesariamente de un movimiento indgena representativo y unificado. Muchos de ellos no fueron elegidos por asambleas u organizaciones indgenas, sino como candidatos de otras organizaciones polticas o formando individualmente sus propias listas. Estos candidatos han respondido a los intereses de las organizaciones que representaban o a intereses personales sin una agenda de desarrollo humano que favorezca a las comunidades. Por esta razn, el impacto del electorado indgena en Per es casi invisible. En todos los casos existe una caracterstica comn a los gobiernos encabezados por indgenas y es que estos espacios electorales no han impulsado cambios de fondo que favorezcan la puesta en agenda del tema indgena a nivel nacional. A nivel provincial, en el perodo estudiado ha habido alcaldas encabezadas por indgenas peculiarmente en dos provincias que se caracterizan por significativa poblacin indgena. A nivel regional no ha habido ningn presidente regional indgena aunque s se ha contado con consejeros indgenas. La participacin electoral en provincias y

5. La participacin electoral indgena en el mbito provincial y regional y nacional

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regiones es ms limitada debido a que los requisitos de inscripcin son ms exigentes y la competencia electoral ms pronunciada debido a la importancia poltica de estos gobiernos. Existe adems una clara relacin entre participacin y poblacin indgena. Donde existe poblacin indgena significativa hay participacin como candidatos. 6. Las organizaciones indgenas junto a actores clave son los mayores sujetos de presin social Sin duda, ms all de los problemas de divisionismo o de organizacin que pueden ser superados, las organizaciones indgenas son las asociaciones que mejor representan y defienden los intereses de sus miembros. Con el apoyo estratgico de organizaciones no gubernamentales y la Defensora del Pueblo se han convertido en importantes fuerzas de presin.

7. Algunos gobiernos subnacionales han creado oficinas de asuntos indgenas como un medio eficaz para favorecer la participacin indgena y favorecer un real acercamiento de la gestin pblica hacia polticas interculturales La descentralizacin ha impulsado una novedosa participacin indgena en algunos gobiernos locales y regionales. Contamos con la experiencia de los gobiernos regionales de Ucayali y de San Martn y tambin con otras experiencias locales. Estas experiencias autnomas tienen poco tiempo.

8. La cuota de comunidades nativas Es la nica accin afirmativa del derecho electoral. A pesar de las crticas negativas que ha recibido por las propias organizaciones indgenas que han llegado a exigir su derogacin, sin duda ha favorecido la participacin en las listas provinciales y regionales. Por la cuota es muy probable que siempre contemos con consejeros regionales indgenas en las jurisdicciones sealadas por el JNE. Sin duda sera ms que deseable que los candidatos que ingresan a las listas por la cuota provengan de una eleccin segn los usos y costumbres y que respondan a los intereses de sus elegidos. Aqu las organizaciones indgenas junto al JNE tienen trabajo que hacer. Por ahora el grado de participacin de la mujer indgena amaznica se circunscribe al mbito comunal y local, con algunas experiencias como autoridades en las municipalidades y en los gobiernos regionales pero sin encabezar ningn gobierno y sin haber llegado nunca al Congreso. Las mujeres han estado relegadas por varios factores, analfabetismo, falta de capacitacin y de motivacin producto de la discriminacin que sufre por su condicin de mujer, indgena y pobre. Si bien los esfuerzos vienen de las propias organizaciones es un imperativo que el Estado promueva eficazmente la participacin de la mujer indgena en los espacios pblicos con acciones que vayan ms all de la cuota de gnero.

9. La participacin poltica de la mujer indgena

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10. Sobre el derecho y el sistema electoral en poblacin indgena y poblacin electoral No hay informacin oficial sobre el nmero total y la distribucin de la poblacin electoral indgena. Segn las instituciones estatales encargadas de los procesos electorales, todos los ciudadanos son electores. El desconocimiento de la poblacin indgena actual por parte del Estado revela indiferencia, discriminacin y ausencia de prcticas efectivas y congruentes con los convenios internacionales a los que se suscribe el Per y las polticas nacionales de atencin a los pueblos indgenas. La falta de informacin sobre la poblacin indgena obstaculiza el trabajo de las instituciones del Estado encargadas de los procesos electorales y contribuye a la exclusin de los electores indgenas en la prctica.

Recomendaciones Generales: 1. Sistema electoral Electores indgenas El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) al momento de recabar informacin en las comunidades nativas, debe registrar el nmero de ciudadanos y ciudadanas de estas poblaciones que cuenten con documentos nacionales de identidad. Cualquier poltica para beneficiar a pueblos indgenas debe empezar por conocer cuntos electores indgenas, hombres y mujeres, hay en el pas. Partidos polticos Los partidos polticos y alianzas electorales nacionales son las nicas organizaciones que pueden participar en las elecciones presidenciales y generales. Los indgenas que desean ejercer el sufragio pasivo deben hacerlo como candidatos en sus listas. El escollo es que la ley de partidos polticos no contempla cuota indgena, por lo que la eleccin de candidatos indgenas depende exclusivamente de la eleccin interna partidaria. Consideramos que es necesario implementar acciones afirmativas como las cuotas en las listas al Congreso a fin de promover la participacin. Ley de cuotas En el sistema electoral en el 2002 se implement la cuota para las listas de las elecciones regionales y municipales provinciales. La cuota no asegura la representacin poltica sino la participacin. Es importante regular la cuota con participacin de los propios interesados. Reconocer sistemas de eleccin propios Pocas disposiciones contemplan los sistemas de eleccin y representacin propios de los pueblos indgenas en los mbitos de representacin poltica (juez de paz, INDEPA).

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Cualquier propuesta, para hacer factible la representacin de los pueblos indgenas, debe respetar la cultura poltica y los sistemas de eleccin de autoridades. Derecho al propio idioma, a la traduccin, a la informacin adecuada de sus derechos y obligaciones como forma de asegurar el ejercicio de los derechos civiles y polticos En el Per existe a nivel constitucional el derecho de toda persona a su identidad tnica, el derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intrprete. En la prctica, los indgenas no reciben informacin electoral en sus lenguas; esto es una barrera para el ejercicio de los derechos polticos. Los rganos del sistema electoral ONPE y JNE deben considerar que estn en la obligacin de brindar informacin y material electoral en el idioma de estos pueblos porque es un derecho fundamental. Los rganos electorales deben procurar que las fallas logsticas del proceso electoral no afecten derechos civiles y polticos Todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de votar por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; no obstante, sistemticas fallas del sistema de organizacin del proceso electoral son un impedimento real para ejercer derechos polticos. 2. Participacin y representacin poltica indgena electoral Promover el sufragio activo en especial en las mujeres y en los analfabetos Debe tomarse especial consideracin a la situacin de las mujeres y los analfabetos. Debe promoverse de manera efectiva la participacin de stos en los procesos electorales pues se presume que forman parte de los ciudadanos que no ejercen derechos polticos o ejercen uno de muy mala calidad. Deben tomarse en cuenta las condiciones culturales, sociales y econmicas de los miembros de pueblos indgenas Sufragio pasivo. Procedimientos especiales de inscripcin de candidaturas. Debe dedicarse especial atencin a facilitar y a promover la inscripcin de ciudadanos indgenas, la inscripcin mvil es una posibilidad. Es evidente que muchos miembros de pueblos indgenas no estn en igualdad de condiciones para ejercer el sufragio pasivo, en especial la mujer indgena, los miembros de comunidades que domicilian en localidades alejadas y/o donde son una minora numrica, etc. Fomentar el acceso real a la informacin electoral Uno de los obstculos ms serios y estructurales que afectan la participacin poltica de los miembros de pueblos indgenas, es el hecho de que se encuentran marginados y excluidos de la informacin bsica relacionada a los mecanismos de participacin y en especial a
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la informacin relativa al sistema electoral. Se debe promover y garantizar que los electores indgenas obtengan la informacin que necesitan para realizar elecciones polticas libres e informadas. Y a su vez debe garantizarse que reciban informacin electoral til y oportuna para poder inscribir listas o participar como candidatos. 3. Organizaciones indgenas En la variable IV, en el punto 3.2, incluimos la problemtica electoral de los pueblos indgenas10. Estos problemas son recurrentes en todos los procesos electorales. Si bien las instituciones electorales muchas veces han solucionado algunos de ellos, con apoyo de las organizaciones indgenas y otras instituciones, se requiere de normas y de acciones para soluciones duraderas. Transcribimos textualmente las recomendaciones hechas por las propias organizaciones indgenas. Creemos que en el pas es necesario incluir disposiciones normativas expresas, ms que dejar que la problemtica sea asunto del momento o de la voluntad de los funcionarios. - Recomendar a la ONPE la precisin de las fechas en los procesos electorales teniendo en cuenta, los factores climticos y que no interfieran con los calendarios econmicos de los pueblos indgenas (siembra, cosecha, fiestas). - Sugerir a la ONPE coordinar con las organizaciones indgenas de cada distrito electoral, los procedimientos adecuados de seleccin de miembros de mesa, programas de capacitacin y ubicacin de las mesas de votacin - Recomendar a la ONPE coordinar con las organizaciones indgenas nacionales y regionales para establecer mecanismos adecuados de difusin en lenguas nativas, mediante fona, radio, televisin, cuas, trpticos, afiches, etc. - Recomendar a la ONPE coordinar con las organizaciones indgenas nacionales y regionales para una efectiva y eficiente capacitacin de los miembros de mesa y de los ciudadanos y ciudadanas indgenas, mediante una auto capacitacin, que involucre a los indgenas con mayor instruccin y que sean ellos mismos quienes repliquen la capacitacin en sus propios idiomas, en sus respectivas comunidades de origen. - Recomendar a la RENIEC la depuracin y actualizacin adecuada de los padrones electorales para lo cual pueden recurrir a los padrones comunales a fin de cotejar los datos de manera precisa.
10. El Programa de Comunidades Nativas de la Defensora del Pueblo y la Misin de Observacin Electoral de la Unin Europea, con el apoyo de la Secretara Tcnica para Asuntos Indgenas del Promudeh y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, organizaron un seminario con la finalidad de analizar la participacin poltica y la problemtica electoral de los pueblos indgenas, y conocer ms de cerca lo ocurrido en las comunidades campesinas y nativas durante la primera vuelta en las elecciones generales de 2001. La importancia radica en que muchos de los problemas mencionados son recurrentes en todos los procesos electorales. El evento cont con la participacin de 48 personas, 16 mujeres y 32 varones, entre ellos representantes de las ms importantes organizaciones indgenas nacionales y regionales, campesinas y nativas, tales como: AIDESEP, CCP, CNA, COICAP, CONAP, COPIP, FARA, FARTAC, entre otras. http://www.peruvirtual.net/moeue/texto-informe12-s.htm.

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- Recomendar a la RENIEC coordinar con las organizaciones indgenas y municipios locales el re-empadronamiento de la poblacin indgena, especialmente en las zonas afectadas por la violencia poltica, facilitndoles el acceso a los documentos de identidad. - Recomendar a la RENIEC organizar campaas de difusin dirigidas a las poblaciones indgenas, en lenguas nativas, para dar a conocer los requisitos para la obtencin del DNI nuevos y en caso de prdidas as como la aplicacin de multas. - Recomendar al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) revisar los procedimientos de inscripcin de candidatos durante los procesos electorales, a fin de posibilitar el acceso de ciudadanos indgenas a dicha inscripcin. - Recomendar al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) elaborar una propuesta legislativa a fin de proponer la no reeleccin de candidatos tanto para el congreso como para alcaldes y regidores con la finalidad de evitar la corrupcin y manejo poltico de cada cargo. - Recomendar a la ONPE el nombramiento de coordinadores indgenas en cada distrito electoral, especialmente en zonas de predominante poblacin indgena con la finalidad de facilitar los procesos de capacitacin en idioma, difusin de materiales y visitas permanentes a las comunidades. Bibliografa
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