Algunas consideraciones sobre la garanta de permanencia agraria en el contexto venezolano.

Resumen: El Derecho Agrario debe contribuir a mantener la seguridad agroalimentaria de nuestro pas, de conformidad con lo tipificado en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, en su artculo 305. Por ello, la Garanta de Permanencia Agraria; Institucin Jurdica del Derecho Agrario debe ser concebida como una proteccin a la tenencia de la tierra cuyo fin es garantizarle a los productores agrarios la permanencia de sus explotaciones en las tierras que estn cultivando y, a no ser perturbados o desalojados, interrumpiendo su actividad agraria la cual favorece a la produccin agroalimentaria de la nacin. En tal sentido, nuestra investigacin girar entorno a la garanta de permanencia agraria prevista en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Palabras Claves: Garanta, permanencia, agraria, productores, agrarios, seguridad, agroalimentaria, Venezuela. 1. Antecedentes legales Es importante destacar, que para el estudiar de la garanta de permanencia agraria se debe analizar la condiciones de inseguridad jurdica con respecto a la tenencia de la tierra en que se encuentran nuestros productores del campo que realizan actividad agraria efectiva, caracterizada en la posesin agraria de las tierras que trabajan, pero sin un justo ttulo que les garantice la tenencia de la tierra. Por tal motivo muchas veces estos trabajadores del campo no encuentran solucin alguna cuando son perturbados o amenazados de desalojos por los presuntos propietarios de las tierras donde trabajan. Asimismo, dicha caracterstica obedece al devenir histrico en el proceso de la conformacin de la propiedad territorial en nuestro pas, desde la colonia hasta nuestros das. El acaparamiento de grandes extensiones de tierras en pocas manos denominado latifundio y la consecuencia de esta forma de tenencia, que origina otras formas de apropiacin denominadas por el derecho agrario modos indirectos de explotacin, entre los que destacan los contratos de tenencia de la tierra .Por tal motivo, hubo la necesidad de consolidar una Ley Agraria en la dcada de los sesentas tendente a beneficiar a estos trabajadores del campo carentes de proteccin jurdica. En consecuencia se promulg la Ley de Reforma Agraria en el ao 1960 y posteriormente su respectivo reglamento en 1967. Ahora bien, desde el proceso agro reformista que se llev a cabo en nuestro pas a partir de los aos 60, Casanova expres Arrendatarios, aparceros y ocupantes suman el ms alto porcentaje de trabajadores del campo (56%, segn el censo de 1950), por lo cual integran el grupo ms importante beneficiarios de la reforma agraria. Tan importante, que pudiera postularse que es la eliminacin del propietario absentista y la reivindicacin de los campesinos que les atienden las tierra. En ese sentido, la antigua Ley Reforma Agraria de 1960 tipificaba en su artculo 21 quienes eran sujetos preferenciales beneficiarios de la misma, entre los que

destacaban los: ocupantes, aparceros y arrendatarios. Todo ello como consecuencia, del alto nmero que conformaban como trabajadores del campo y de la inseguridad jurdica con respecto a la tenencia de la tierra en que se encontraban, frente a los propietarios. Si bien es cierto que, en estas circunstancias en lo que respecta a las condiciones sociales de los trabajadores del campo en los aos 1960, sirvi de asiento para que se plasmara el artculo 148 de la derogada Ley de Reforma Agraria , el cual prevea: Toda persona que durante a vigencia de esta Ley est explotando, en virtud de un contrato de arrendamiento, a trmino fijo o por tiempo, indeterminado, predios rsticos dedicados a explotacin agrcola, pecuaria o mixta, queda amparado por la presente Ley, no pudiendo ser desalojado sino con la autorizacin del Instituto Agrario Nacional, quien declarar si acuerda la autorizacin solicitada o si procede la dotacin de tierra conforme a esta Ley. Quedan igualmente amparados contra los desalojos los pequeos y medianos productores, ocupantes de terrenos ajenos durante ms de un ao, si mantienen un rebao de ganado de cra como principal actividad, o si poseen cultivos, siempre que en uno u otro caso realicen trabajo efectivo (Resaltado nuestro) Por ello, el precitado artculo cre la institucin jurdica de la garanta de permanencia agraria a los ocupantes de tierras que realizaran actividad agrarias con el propsito de mantenerlos en las tierras que trabajaban con acceso a la propiedad de la tierra a travs de la dotacin y, posteriormente con la promulgacin de la Ley de Tribunales y Procedimientos Agrarios de 1976 y su respectiva modificacin de 1982 se cre taxativamente la figura del amparo agrario administrativo otorgado por los Procuradores Agrarios, el cual deba ser ratificado por el extinto Instituto Agrario Nacional (IAN). Amparos que quedaron a la espera de una regularizacin de la tenencia de la tierra, con la entrada en vigencia de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001 la cual derog la Ley de Reforma Agraria de 1960. En ese mismo orden de ideas que hemos expresado lneas arriba, la Ley de Reforma Agraria prevea un procedimiento especial en su artculo 148 pargrafo primero, para la ejecucin de desalojos derivados de la negativa a la garanta de permanencia agraria el cual necesariamente para ejecutarse deba estar autorizado por el antiguo Instituto Agrario Nacional (IAN). De igual manera, se nos presenta importante resaltar que la Ley de Reforma Agraria tambin institua en su artculo 149 que se consideraban actos de desalojo indirectos a los fines de poder acordar la garanta de permanencia agraria ya que la perturbacin era uno de los requisitos necesarios para poder ser beneficiario de la misma: Se consideran actos de desalojo indirecto: a) Negar la autorizacin de prenda agraria requerida por los organismos crediticios para otorgar crditos a los arrendatarios u ocupantes; b) Impedir el aprovechamiento normal de agua a Ios arrendatarios u ocupantes, o

impedir el acceso de ellos a las fuentes de agua de las cuales se abastecen normalmente para sus necesidades humanas y para sus animales de trabajo y de cra; c) Reducir o permitir la reduccin la reduccin del rea que los arrendatarios u ocupantes hayan venido utilizando en sus labores agrcolas o pecuarias; d) Dejar libres ganados u otros animales, fuera de potreros y cercados, de modo que invadan y causen daos en las siembras de arrendatarios u ocupantes, salvo cuando el hecho ocurra en sabana abierta o dentro de potreros ya existentes; e) Impedir el paso por medio de cercas, o en cualquiera otra forma, por los caminos vecinales, rurales y de acceso para arrendatarios y ocupantes; f) Imponer a los ocupantes la obligacin de sembrar semillas, gratuitamente o mediante el pago de un precio notoriamente inferior al que correspondiere, una vez cosechados los cultivos; g) Cualquiera otro hecho semejante que altere las condiciones actuales de trabajo de arrendatario. En virtud de ello, como en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario no se instituye que se entiende por actos de desalojos, pudiramos tomar a manera referencia lo sealado en artculo citado a los fines de esclarecer los modos indirectos de desalojos los cuales deberan establecerse como requisito para conferir el beneficio de la garanta de permanencia agraria actualmente. En efecto, la perturbacin es uno de los requisitos para que el ocupante que est trabajando la tierra pueda solicitar ante el Estado a travs del rgano competente como lo es el Instituto Nacional de Tierras (INT) el derecho a permanecer en las tierras trabajadas. Por lo tanto, debemos destacar como punto de suma importancia para el desarrollo agroalimentario de Venezuela, que el ocupante de un lote de terreno puede solicitar ante el Instituto Nacional de Tierras (INTi) una proteccin o garanta a la actividad agraria que ha venido desempeando en virtud de una amenaza de desalojo. En tal sentido, el derecho de permanencia obedece a una forma de garanta sobre la tierra que ocupan los trabajadores del campo caracterizado en una posesin agraria para que posteriormente puedan acceder a la regularizacin de tenencia de la tierra que trabajan. De hecho, lo que se pretende cuando se intenta una accin de derecho de permanencia es que los ocupantes que estn siendo perturbados puedan mantenerse en el sitio que ocupan, y continen con la actividad agraria que han venido realizando para que la misma no vaya ser interrumpida por cualquier acto de desalojo proveniente de determinada persona, actos que de una manera u otra tiendan a desocupar o desalojar a los ocupantes y que propendan a interrumpir su produccin agraria. No obstante seala Romn Duque Corredor El derecho de permanencia est conectado con la produccin nacional, por lo que si bien inicialmente puede considerarse como una proteccin en contra de los desalojos, su desarrollo posterior supera esta finalidad hasta convertirse en un instrumento de promocin de la actividad productiva del campo.

1. 2. Definicin del derecho permanencia agraria. En tal sentido, pasemos a definir, el derecho de permanencia como el poder jurdico atribuido por la Ley a los ocupantes de fundos o predios rsticos que realicen una actividad agroproductiva y/o conservacionista til en virtud de una ocupacin garantizndoles la estabilidad tenencial, hacindola exenta a las acciones de desalojo intentadas por cualquier persona pblica o privada. Se debe considerar una garanta tenencial ms que de posesin. 2. Derecho de permanencia agraria como garanta de tenencia de los productores rurales, previsto en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela La garanta de permanencia agraria debe fundamentarse en lo previsto en nuestra Constitucin venezolana, referente a la seguridad agroalimentaria tal como reza el Artculo 305: El Estado promover la agricultura sustentable como base estratgica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentara de la poblacin; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el mbito nacional y el acceso oportuno y permanente a stos por parte del pblico consumidor. La seguridad alimentara se alcanzar desarrollando y privilegiando la produccin agropecuaria interna, entendindose como tal la proveniente de las actividades agrcola, pecuaria, pesquera y acucola. La produccin de alimentos es de inters nacional y fundamental para el desarrollo econmico y social de la Nacin. A tales fines, el Estado dictar las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnolgica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitacin de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratgicos de autoabastecimiento. Adems, promover las acciones en el marco de la economa nacional e internacional para compensar desventajas propias de la actividad agrcola. El Estado proteger los asentamientos y comunidades de pescadores o pescadoras artesanales, as como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los prximos a la lnea de costa definidos en la ley. (Resaltado nuestro) En ese orden, el Estado debe garantizar al sector campesino la estabilidad en la realizacin de sus actividades agrarias, en virtud de que las mismas contribuyan con la seguridad agroalimentaria del pas, ya que trasciende del inters nacional al desarrollo econmico de la nacin, tal como lo seala el artculo aludido. De aqu que, pudiramos analizar otro concepto sobre la seguridad agroalimentaria para entender la importancia de la continuidad en las actividades agrarias realizadas por los trabajadores del campo en pro del desarrollo econmico de la Nacin: Existe seguridad alimentara cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentaras a fin de llevar una vida activa y sana. Cada pas deber adoptar una estrategia en consonancia con sus recursos y capacidades para alcanzar sus objetivos y cooperar para dar soluciones

colectivas a los problemas mundiales de seguridad alimentara 3. La garanta de permanencia agraria en la Ley de Tierras y desarrollo agrario. Puede decirse, que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario le garantiza al sector campesino su incorporacin al desarrollo agrario a travs de las condiciones adecuadas para la produccin, tal como lo prev el artculo 8: Se garantiza al sector campesino su incorporacin al proceso productivo a travs del establecimiento de condiciones adecuadas para la produccin. En tal sentido, se promueve la estructuracin de los fundos mediante la adjudicacin de las tierras y la destinacin de bienes inmuebles, muebles, incluidos los semovientes, al fin productivo de las mismas. Ahora bien, las tierras con vocacin de uso agrario sobre las cuales se puede otorgar la garanta de permanencia agraria, la establece la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su artculo 17 que remite en su pargrafo primero al artculo 2 el cual reza: Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de esta Ley, queda afectado el uso de todas las tierras pblicas y privadas con vocacin para la produccin agroalimentaria. Dicha afectacin queda sujeta al siguiente rgimen: 1. Tierras pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras: Sern sometidas a un patrn de parcelamiento atendiendo a un conjunto de factores determinantes tales como 2. Tierras propiedad de la Repblica del dominio privado: Quedan sujetas al mismo rgimen establecido para las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras. 3. Tierras baldas: Sern objeto de planes especiales de desarrollo socio-econmico dentro de un esquema efectivo de produccin, garantizando la biodiversidad de los recursos existentes. 4. Tierras baldas en jurisdiccin de los Estados y Municipios: Su administracin por parte de los entes correspondientes, queda sometida al rgimen de esta Ley. Corresponde a los Estados y Municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdiccin en coordinacin con los planes nacionales. A los efectos de planificar el uso de las tierras cuya administracin les corresponda, se tomar como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su poblacin actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboracin de dichos planes, los Estados y los Municipios asegurarn la produccin bsica de los rubros alimenticios fundamentales 5. Tierras privadas: Quedan sujetas al cumplimiento de la funcin social de la seguridad agroalimentaria de la Nacin. En tal sentido, deben someter su actividad a las necesidades de produccin de rubros alimentarios de acuerdo con los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional. Asimismo, es el artculo 17 de la LTDSA el que establece en forma taxativa la garanta de permanencia agraria. De hecho, el artculo 119 de la citada Ley instituye la competencia administrativa al Instituto Nacional de Tierras (INTi) para declarar o negar la garanta de permanencia agraria. 4. Sujetos beneficiarios de la garanta de permanencia agraria

En lo que respecta a los sujetos beneficiarios de la garanta de permanencia agraria la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario prev en su artculo 17: Dentro del rgimen del uso de tierras con vocacin para la produccin agroalimentaria, se garantiza: 1. La permanencia de los grupos de poblacin asentados en las tierras que han venido ocupando. 2. La permanencia de los pequeos y medianos productores agrarios en las tierras que han venido ocupando pacficamente para el momento de la promulgacin de la presente Ley. 3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, as como el de las cooperativas agrarias y otras organizaciones econmicas campesinas en las tierras ocupadas con fines de uso agrario. 4. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a perseguir su progreso; y en tal sentido no podrn ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicacin de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras. 5. A los pescadores artesanales y acuicultores el goce de los beneficios establecidos en esta Ley. 6. La proteccin de la cultura, el folklore, la artesana, las tcnicas ancestrales de cultivo, las costumbres, usos y tradicin oral campesinos, as como la biodiversidad del hbitat. 7. De manera preferente a los ciudadanos y ciudadanas nacidos y residentes en zonas rurales, con una edad comprendida entre 18 aos y 25 aos, el acceso a una parcela productiva agraria, o a un fundo estructurado para asegurar la sustentabilidad humana del desarrollo agrario. De igual modo, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario favorece a los arrendatarios, medianeros, y pisatarios que estn realizando actividad agraria, a los conuqueros que hayan trabajado sus tierras. En general, a todos aquellos que hayan decidido por el trabajo rural como ocupacin principal, de conformidad con lo previsto en el artculo 13 de la citada Ley. En lo que concierne a las personas jurdicas las mismas tambin pueden ser sujetos beneficiarios del derecho de permanencia, tal como lo prev el artculo 17 de la LTDSA en su ordinal tercero. Es decir, siempre y cuando las personas jurdicas realicen actividades agrarias. Por otro lado, al respecto seala Venturini , el beneficiario del derecho de permanencia agraria debe ser el agricultor en sentido amplio que realice una actividad agrcola, pecuaria, acucola y pesquera. 5. Criterios sobre la garanta de permanencia agraria como un Derecho Real

En lo que refiere a si la garanta de permanencia constituye un derecho real Venturini sostiene que: el carcter real del derecho de permanencia agraria, en cuanto se refiere directamente al bien -fundo en sentido amplio- objeto de la actividad agroproductiva tutelada, ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Social, en sentencia No. 219, dictada en fecha nueve (9) de agosto del 2.001 por la Sala de Casacin Social, donde se sostuvo que no obstante la escasez de la normativa al respecto, el derecho de permanencia agraria debe entenderse con amplitud y en sus particulares caractersticas desarrolladas por la doctrina, conforme a las cuales, se trata de un especial derecho real inmobiliario que permite al sujeto-productor agrario colocado en determinada situacin de hecho, de una parte, protegerse frente a los intentos de interrupcin de su actividad, y de la otra, acceder a la propiedad del fundo en que la desarrolla de manera directa y efectiva su actividad agroproductiva Por encima de lo antes citado, sostiene Duque Corredor en lo que refiere a los amparos agrarios en semejanza con la garanta de permanencia agraria actual: Dado que el amparo agrario definitivo es un acto administrativo particular, slo tiene efecto entre las partes y no frente a terceros, es decir carece de eficacia erga omnes y por tanto, no puede ser opuesto a quien no haya intervenido en el respectivo procedimiento. Para el autor antes citado, los amparos agrarios no constituan verdaderos derechos reales, sino obligaciones propter rem en virtud que el amparo agrario era un acto administrativo de efectos particulares y slo tena efectos entres las partes. En tal sentido, no tena efectos erga omnes. Cabe destacar que el derecho real: Es aqul derecho subjetivo que atribuye a su titular un poder o seoro directo e inmediato sobre una cosa determinada, sin necesidad de intermediario alguno personalmente obligado, y que impone asimismo a todo el mundo erga omnes un deber de respeto o exclusin y, a veces, cuando se trata de derechos reales limitados un hacer o un no hacer posiblemente conectado a un soportar. Entindase el mismo como un derecho absoluto. Ahora bien, a nuestro parecer la garanta de permanencia agraria prevista en la ley de Tierras y Desarrollo Agrario no constituye derechos sobre el lote de terreno de los ocupantes que lo solicitan, slo se reconoce la permanencia sobre el mismo, tal como lo establece la propia Ley. Por otro lado, si bien se puede considerar como un derecho real la garanta de permanencia agraria declarada por el Instituto Nacional de Tierras, la enmarcaramos dentro de los derechos reales de tipo provisional denominados posesin, de conformidad con la clasificacin alemana de Wolff., pues esta garanta de permanencia prevista en la LTDSA se fundamenta en la posesin agraria par el sujeto que la solicita, y la misma se evidencia en la explotacin econmica y eficiente de la unidad de

produccin. 6. Procedimiento a seguir para solicitar la garanta de permanencia agraria en sede administrativa De conformidad con la decisin de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 26 de noviembre de 2006, por medio de la cual se establece que el Instituto Nacional de Tierras (INTi) es el ente encargado de declarar o negar la garanta de permanencia agraria y el poder judicial no tiene jurisdiccin para conocer y decidir la demandas de garanta de permanencia agraria (caso-Ana Deli Santander contra Rafael Toms Contreras). Por otro lado, el derecho de permanencia agraria encuentra su fundamento en el artculo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario ordinales 1, 2, 3, 4. Tal como se ha mencionado en lneas precedentes. Es decir, siendo el Instituto de Tierras el ente rector de las polticas de regularizacin de tenencia de la tierra tal como lo instituye los artculos 117 y 119 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Es de su competencia garantizar la permanencia a aquellos ocupantes de terrenos que mantengan una actividad agraria y que puedan ser desalojados del lote de terreno que ocupan. Dicho procedimiento administrativo se inicia a solicitud de la parte interesada por ante la Oficina Regional de Tierras competente por el territorio. Luego de recibida la solicitud, la Oficina Regional de Tierras correspondiente proceder a sustanciar el procedimiento y seguir las actuaciones y diligencias pertinentes para la verificacin de los hechos planteados de conformidad con el procedimiento previsto en al Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Inmediatamente del procedimiento realizado por la Oficina Regional de Tierras, se ordenar remitir las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras quien decidir lo procedente. En s, la decisin versar sobre la declaratoria o no, del derecho de permanencia referente al lote de terreno ocupado, en tal sentido, si te otorga la declaratoria de permanencia los ocupantes no podrn ser desalojados. En caso contrario, la negativa a la declaratoria de la permanencia agraria el procedimiento de desalojo a seguir se ejecutar conforme a lo previsto en al Ley Orgnica de Procedimiento Administrativo por ante el INTi, de conformidad con lo previsto en el Pargrafo Tercero de la LTDSA. Ahora bien, en lo que respecta a intentar por va judicial este derecho, los Juzgados de Primera Instancias conocern slo de las acciones derivadas de la garanta de permanencia agraria de conformidad con lo previsto en el artculo 208 ordinal 5, de la LTDSA. Es decir, primero se debe declarar por va administrativa a travs del INTi el derecho de permanencia agraria. En conclusin, la vinculacin productiva del trabajador del campo viene ligado al derecho de permanencia, en virtud de lo que significa la produccin nacional, justamente esto hace trascender del inters individual para un inters superior que es el colectivo.