Ni Lo Uno Ni Lo Otro

Ni lo uno
ni lo otro
Integracin y desarrollo en Amrica Latina
Coleccin Integratemas
NMERO 5: NI LO UNO NI LO OTRO.
INTEGRACIN Y DESARROLLO EN AMRICA LATINA
Autor: Hctor-Len Moncayo S.
ISBN: 978-958-9262-97-9
Hctor Len Moncayo S.
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
Cra. 10 N 24-76, Of. 805, Tel. (571) 341 0535
Correo electrnico: regional@pidhdd.org
Pgina web: www.pidhdd.org
CoordInaCIn aCadmICa
Camilo Castellanos
CoordInaCIn EdITorIaL
Marta Rojas
EdICIn
Luisa Mara Navas Camacho
dISEo Y dIaGramaCIn
Martha Isabel Gmez, Nelson Beltrn
ILuSTraCIonES
Diego Fernando Agudelo
ImPrESIn
Ediciones ntropos
1 edicin, Bogot, Colombia, 2006
Agencias de cooperacin que apoyan institucionalmente a la PIDHDD:
ICO, 11.11.11, Diakona, Derechos y Democracia, Novib, Hivos,
Christian Aid
El contenido de cada libro de la coleccin
Integratemas es solo responsabilidad de sus
autores y autoras.
Hctor-Len Moncayo
IntegratemAs 5
Ni lo uno
ni lo otro
Integracin y desarrollo en Amrica Latina
Contenido
CAP TULO 1
P. 24
CAP TULO 2
P. 58
AUGE Y DECADENCIA DE UN IDEAL
26 La integracin como
alternativa para el desarrollo
29 Integracin y libre comercio
34 Nacimiento de una ilusin
39 Contenido de la integracin:
primera derrota de la Cepal
El tono de la negociacin
45 El verdadero problema
de toda integracin
Modalidades de
heterogeneidad
52 Conclusin: genio y figura
de los protagonistas
El desenlace
RENUNCIACIN
60 Desventuras
de un pensamiento dbil
67 Desarrollo sin desarrollismo
Revisar la disyuntiva
73 El regionalismo abierto
Integracionismo sui gneris
Prcticas contrarias
79 Balance: ms apertura
que integracin
PresenTACi n
i nTrOdUCCi n
GLOsAri O
P. 7 Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?
CAP TULO 4
P. 108
LA DIVISIN INTERNACIONAL DEL
TRABAJO EN EL FIN DE SIGLO
85 Teln de fondo
de las transformaciones
Principal alternativa de
insercin en el mundo
La insercin en concreto
93 Integracin y desarrollo
98 El patrn de especializacin
100 De la crisis,
a la tragedia del xito
La tragedia
CAP TULO 3
P. 83
UN ESCENARIO DE DISPUTAS
110 Regionalismo abierto
y polos de atraccin
Orgenes y curso del Alba
Ausencia de opciones
119 Las nuevas ilusiones
Industrializacin de los
recursos naturales
La economa de plantacin
CAP TULO 5
P. 133
EL RETORNO DEL DESARROLLISMO?
134 Transporte y comunicaciones
En Latinoamrica
140 El objetivo actual de la
integracin fsica
La Iirsa en propiedad
Geopoltica y geoeconoma
153 Nuevas o viejas respuestas?
La Iirsa, sin cuestionamiento
161 Algunos corolarios
Una teora subyacente
LeCCi Ones Y PrOPOsi Ci Ones
169 Pensar en las posibilidades
171 La dimensin poltica,
punto de partida
Reconsideraciones iniciales
P. 185
175 Contenido econmico
de la integracin
Implicaciones
178 El camino del post-desarrollo
Tambin es la ocasin
Un gran entredicho
182 De nuevo, integracin
y desarrollo

referenCi As bi bLi OGrfi CAs
P. 167
I
Presentacin
Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?
Los cuestionamientos, inquietudes y propuestas pro-
fundas que constituyen este escrito de Hctor-Len
Moncayo son un aporte nuevo a las discusiones tenidas
desde el Seminario Otra integracin es urgente, posible
y necesaria, en el marco del Foro Social Mundial, de
Caracas, en 2006.
En la actualidad, se deca entonces, la suerte de Amrica
Latina se juega en el terreno de la integracin. sta, sin
embargo, est lejos de ser una va de una sola direccin.
Ms parece un campo de contienda. en el que distintos
proyectos se esfuerzan por imponer un sentido (Declaracin
de Caracas, 2006).
En trminos generales, en el seminario se consig-
naron anlisis acerca de la naturaleza de la disputa.
Por una parte, el proyecto hegemnico, en el que,
e
[IntegratemAs 5

] Ni lo uno ni lo otro: integracin y desarrollo
la integracin avanza de espaldas a los pueblos, en la que
lo social es arrinconado hasta el olvido (....) Es el viejo
proyecto de las corporaciones trasnacionales y de los Es-
tados que las representan, de las lites de estas latitudes
y de sus gobiernos (...).
Por otra,
(...) irrumpe con fuerza una integracin alternativa, desde
abajo, desde las preocupaciones y urgencias de indgenas,
afroamericanos, de campesinos y obreros, desde mujeres
jvenes e intelectuales crticos.
La Declaracin de Caracas establece enlaces entre
la democracia, el desarrollo y la integracin y es pre-
cisamente en la relacin entre integracin y desarrollo
que el texto de Hctor-Len Moncayo entrega algunos
avances. Su recorrido cubre desde los pasados aos
60 hasta hoy y presenta sugestivas explicaciones del
tipo de desarrollo que corresponde a cada proyecto o
momento de integracin y las marcas que sealan esa
modificacin, las razones que conducen de una forma a
otra. El autor advierte que detrs de cada propuesta de
integracin hay a un tipo de desarrollo y no viceversa.
Y aclara que el texto tiene un eje cronolgico, pero
el propsito principal es destacar los temas cruciales
que caracterizan el problema de la integracin.
As, a finales de los 50, una situacin poltica favo-

rable permiti comenzar a hablar de mercado regional
latinoamericano. Esto ejerci notable influencia en la
creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio, Alalc, pero en ese nacimiento se presentaba
una tensin entre los esfuerzos por encontrar lo pro-
pio, una actitud cultural y poltica distanciada de las
potencias externas, y una resistencia a aplicar medidas
precisas en ese camino. La Alalc vena de la mano
con las propuestas del Acuerdo General de Aranceles
y Comercio (Gatt), liderado por los pases desarrolla-
dos. En contra de la opcin regional marchaba adems
la tendencia de buscar cada pas individualmente el
acceso a los mercados del norte. Luego se formul el
llamado regionalismo abierto, en el que dominaba la
apertura a los pases desarrollados, que la integracin
subrregional.
A la primera idea de integracin mencionada co-
rresponde, primeramente, el pensamiento parcialmente
crtico de la Cepal a las formas de desarrollo existentes,
y luego, la combinacin de la frmula del Gatt y la de
la Alalc. A la idea de regionalismo abierto corresponde
una nueva propuesta de insercin internacional de la
Cepal y la neoliberal, que signific la apertura, el ajus-
te. Esto signific el abandono completo de las ideas
Presentacin
||
[IntegratemAs 5

originales de la dependencia y sus implicaciones en
unos acuerdos equitativos, de los trminos desiguales
de intercambio, de la imposibilidad del desarrollo de
nuestros pases si no se modificaban esas relaciones
comerciales.
Con este examen, el libro hace un llamado a las
formas de integracin ya en marcha o en proyecto:
debatir de manera explcita y precisa las relaciones
entre un nuevo paradigma de desarrollo y esas formas
de integracin innovadoras. De ah se puede deducir
que, dadas las asimetras y la necesidad de otro desa-
rrollo, las propuestas de integracin deben establecer
relaciones de complementariedad y de cooperacin
volcadas a encontrar nuevos equilibrios entre pases y,
dentro de ellos, entre regiones y entre sectores sociales
postergados, como los indgenas, los afrocolombianos,
los campesinos...
Al examinar las disputas, este libro lanza inte-
rrogantes tambin acerca de las diferencias que hay
entre los pases latinoamericanos, las dificultades
que conllevan estas diferencias, especialmente las
asimetras, ya no solo con Estados Unidos, sino ade-
ms dentro de sus proyectos de integracin propios,
diferentes al modelo hegemnico. A lo que podemos
||
agregar las semejanzas en la especializacin de pro-
ductos y en el destino de estos, lo que genera tambin
competencias frente a los mercados. Respecto a las
relaciones entre integracin y desarrollo, destacamos
dos propuestas:
un cambio cultural que implique la formacin de una co-
rriente de pensamiento intelectual, equivalente a la que en
su momento represent la Cepal, pero ahora como expresin
de nuevos sectores sociales [y] la construccin de sujetos
sociales integrados, cuya identidad rebase fronteras y sea
capaz de delimitar nuevos espacios territoriales. Ser en
ellos en los que se geste primariamente la integracin.
Las propuestas han de lograr el compromiso de
la intelectualidad democrtica y crtica y de las ins-
tituciones en las que esta perspectiva tiene validez:
universidades, centros de investigacin, formas de aso-
ciacin profesional, que articulando la conformacin
de sujetos sociales, nos permita una integracin que
est a la altura de las expectativas de las mayoras.
Presentacin
introduccin

En Amrica Latina se ha hablado casi tanto de in-
tegracin como de proyectos nacionales individuales.
No poda esperarse otra cosa: la primera funciona como
una suerte de exculpacin, por la fragmentacin ori-
ginaria del subcontinente luego de la independencia.
Eso, por lo que se refiere a la Amrica Hispana, pues
la mayor escisin es anterior, cuando, por gracia del
Papa, Espaa y Portugal se repartieron el territorio.
Para no mencionar la distribucin de Las Antillas entre
las potencias europeas.
Pero ambos sentimientos son dbiles. No es por
exceso de nacionalismo que se ha vuelto imposible la
integracin; basta evocar las numerosas ocasiones en
que las lites de estos pases, sin el menor escrpulo,
han solicitado la intervencin del gobierno de Estados
Unidos, a ms de que permanentemente rinden culto
a su pretendida civilizacin. El supuesto nacionalismo
slo se deja ver en las confrontaciones entre nuestros
introduccin
|+
[IntegratemAs 5

pases, a veces sangrientas, por cuenta de las empresas
multinacionales. Razones de linderos mediante.
Curiosamente, Estados Unidos siempre se ha inte-
resado en alguna forma de integracin semejante al
colonialismo. Y no porque halle lazos comunes; por
el contrario, en las diferencias exaltadas justifican
tanto el desprecio como el paternalismo. Son razones
de geopoltica y de economa en el orden mundial.
De ah la famosa Doctrina Monroe. Y la nocin de
panamericanismo, del siglo veinte que ha pretendido
enfrentar el hemisferio a la expansin europea. Es es-
te mismo espritu el que informa una propuesta como
la del rea de Libre Comercio para las Amricas, Alca
(vase recuadro).
Es por eso que la ilusin de la integracin de Am-
rica Latina renace siempre en forma negativa; para
oponerse, ante todo, a la odiosa fuerza de aquella
integracin hemisfrica. Desde Bolvar hasta el Che,
pasando por Mart. Pero la identidad de Amrica La-
tina no es obvia. El propio Bolvar pensaba en His-
panoamrica, como tomando distancia de la Amrica
portuguesa. En cambio, tena en su corazn todo el
Caribe. Muchos de nuestros intelectuales se han es-
forzado por definirla; desde entonces, hasta mediados
| introduccin
S
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E
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A
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C
A
El rea de libre Comercio de las Amricas, Alca,
ha sido la forma predilecta en que Estados Unidos
quiere imponer una zona de libre comercio. Naci
en 1994, con el Plan de Accin de la Cumbre de
Presidentes de 1994. En 2003, la propuesta em-
pez a derrumbarse, hasta que se abandon en
2005, ante la resistencia popular y las crticas
de gobiernos como el de Brasil y Venezuela. Pero
reaparece, gradualmente, en tratados de libre co-
mercio con pases o grupos de pases, siguiendo
el rumbo del TLCAN. Su importancia es indudable
y la literatura al respecto, relativamente extensa
en todo el continente. Forma parte de dicha re-
sistencia, en buena parte liderada por la Alianza
Social Continental
Puede consultarse Moncayo, 2004.
del siglo XX, cuando el fortalecimiento de los Estados
nacionales hizo olvidar esta preocupacin.
Cmo entender la identidad?
La dificultad no es gratuita. Desde el punto de vista
cultural, resulta casi necio permanecer en la oposi-
|
[IntegratemAs 5

cin entre lo que viene de Occidente y lo que, estando
aqu, tendra que ser la matriz integradora, es decir
las culturas indgenas, a las que habra que aadir
el inocultable aporte africano. Lo que resalta es la
realidad del mestizaje, aunque el concepto est en
discusin entre los antroplogos. Amalgama originada
en el llamado barroco latinoamericano, que todava
sera nuestra principal seal de identidad. El problema
consiste, seguramente, en que la supuesta mezcla no
es de ninguna manera uniforme en todo el territorio.
Si se cuenta, adems, con los otros aportes europeos y
del medio oriente de los siglos diecinueve y veinte.
Darcy Ribeiro (1992) intent, a principios de los
pasados aos setenta, una tipologa: los pueblos tes-
timonio mesoamericanos y andinos, los pueblos
nuevos brasileos, grancolombianos, antillanos y chi-
lenos y los pueblos transplantados angloamericanos
y rioplatenses. La clasificacin es sugestiva. Fracasa,
empero, cuando trata de ajustarla a los Estados na-
cionales y sobre todo cuando propone el concepto de
etnias nacionales. Demasiada lealtad, tal vez, a cier-
ta filosofa de la modernidad que le encuentra, a la
fuerza, un origen prepoltico a los Estados nacionales.
Pensando en la integracin, sin embargo, muchos de
los criterios que permitieron este agrupamiento ser-
|I
viran, por el contrario, para redefinir las artificiales
fronteras poltico-administrativas. En todo caso, la
inquietud permanece: cules son los rasgos que tene-
mos en comn? Pero quizs no necesitemos definirlos.
La certeza se refugia en el mbito de la intuicin; esa
intuicin que cobra materialidad cuando vivimos en
otro continente.
La Cepal y el peso de la economa
En los hechos, la propuesta de la integracin vuelve
a tomar fuerza a mediados del siglo XX, pasando por
encima de aquellas disquisiciones. Se trata de inte-
gracin econmica y la discusin se vuelve asunto
de economistas. Pero en lo restringido del campo se
advierte un esfuerzo anlogo por encontrar lo propio.
Es quizs el periodo histrico en el que las burguesas
latinoamericanas ms se acercan a una actitud cultural
y poltica distanciada de las potencias externas. Se ex-
presa en una corriente de pensamiento que, como es lo
propio de la poca, rompe sus lanzas en el campo de la
teora econmica. Porque es all donde presuntamente
se definen las orientaciones para la sociedad.
1 Aparte de los numerosos documentos de la propia Cepal, se encuentra
una excelente sntesis de su pensamiento en Rodrguez (1980).
introduccin
|e
[IntegratemAs 5

Es por eso que en estas pginas se le dedica es-
pecial atencin a las tesis de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y El Caribe, de Naciones Unidas,
ms conocida como la Cepal
1
. Porque es la expresin
ms depurada de ese pensamiento. Y porque la inte-
gracin, desde entonces, ha de entenderse en trminos
econmicos. Est estrechamente ligada, por lo dems,
a una concepcin del desarrollo. La Cepal consigue
llevar a trmino una elaboracin terica original de un
concepto y un propsito, el desarrollo, que se discuta
en todo el mundo a propsito de los pases llamados
subdesarrollados. Y lo hace, precisamente, identifi-
cando en las condiciones de la economa mundial las
causas del subdesarrollo, mediante una crtica a la
teora ortodoxa del comercio internacional. Su impor-
tancia reside, pues, en la toma de partido frente a las
potencias, comenzando por Estados Unidos.
La nocin de desarrollo, sin embargo, es enteramen-
te discutible. Se asocia, en primer lugar, con la idea
de crecimiento econmico, que estara bloqueado en
nuestros pases. Pero adems tiene algo de orgnico,
que remite a un sentido de evolucin que nos devuelve
a las ideas de lo salvaje, lo primitivo, lo tradicional,
que seran nuestros atributos, en contraposicin a lo
civilizado y lo moderno. El objetivo, por lo tanto, sera
|
alcanzar las ms altas etapas de la evolucin humana,
que ya se observaban en los pases del centro del capi-
talismo. No sorprende, en consecuencia, que el nfasis
estuviese en la industrializacin y que, conceptualmen-
te, no se abandonara el determinismo tecnolgico.
Pero lo importante aqu es establecer los nexos
entre esta concepcin y las propuestas de integracin.
Se plantea aqu la hiptesis de que dichas propuestas
aparecen en el momento en que atraviesan serias difi-
cultades las estrategias de desarrollo que originalmen-
te, y primordialmente, se presentan como estrategias de
desarrollo nacional. De manera recproca, puede decirse
que cualquier propuesta alternativa de integracin
debe asumir como punto de partida una concepcin
de desarrollo. Aunque, a esta altura, por lo que se ha
dicho, no se tratara de desarrollo. Y la integracin
deba rebasar el mbito de lo econmico, para retomar
lo poltico y lo cultural, antes menospreciados.
El contenido
En este ensayo se hace un recorrido histrico. Tiene un
eje cronolgico, pero el propsito principal es destacar
los temas cruciales que caracterizan el problema de
la integracin. Temas que, a su vez, sern los ingre-
introduccin
I|
[IntegratemAs 5

dientes de una posible y nueva propuesta. El recorrido
desemboca en la actual y colosal disputa que vive el
continente. Una vez ms, se levanta una amenaza
imperial, pero la resistencia tiende a escapar de la
negatividad. Y es por eso que, de manera ineludible,
la cuestin de la integracin, que ya no busca alcanzar
el nivel de los otros, incorpora o debe incorporar en
nuestro pensamiento las alternativas que se proponen
para la crisis del mundo en su conjunto. Esta conside-
racin sobre la situacin actual del continente describe
igualmente, en trminos polticos, las condiciones en
las que se hace posible una propuesta alternativa.
El ttulo, Ni lo uno ni lo otro, contiene delibera-
damente una ambigedad, o mejor, un doble sentido.
Quiere decir, en una primera y obvia lectura, que en
Latinoamrica no hemos conseguido, en la prcti-
ca, ni la integracin ni el desarrollo. Pero, al mismo
tiempo, evoca algo ms profundo: Descreemos de la
integracin tal como se ha planteado hasta ahora,
pero, sobre todo, descreemos de la nocin de desa-
rrollo. El fracaso no ha sido nuestro, pero tampoco es
tarea nuestra enmendar la plana. El intento es ahora
completamente nuevo. Con nuevos protagonistas so-
ciales. Nuestra Amrica, como la llamaba Jos Mart,
revelara, ahora s, su verdadera identidad.
I| Glosario
Glosario
desgravacin unilateral
Ocurre cuando las autoridades de un pas deciden re-
ducir los gravmenes a la importacin particular-
mente los arancelessin que medien acuerdos ni
reciprocidad de parte de los pases beneficiarios.
deslocalizacin
Consiste en la estrategia de separar partes del proceso
productivo para trasladarlas a empresas subsidiarias o
a proveedores externos. El traslado puede hacerse en
el mismo pas o hacia otros.
Grados y formas de integracin
n Zona o rea de comercio: estadio de integracin
econmica ms incompleta, pero necesario para
dar mayores saltos. Adems, espacio geogrfico
en donde los pases que lo conforman acuerdan
II
[IntegratemAs 5

eliminar las barreras existentes para bienes
producidos en la zona, pero conservando la au-
tonoma de su manejo econmico.
n Unin aduanera: superior al anterior estadio
y primero en el que los pases ceden en ben-
eficio de los dems un aspecto de soberana
econmica, como el manejo de la poltica com-
ercial. Adems, espacio geogrfico en el que se
han levantado todas las trabas al comercio entre
los pases que lo conforman y donde se crea un
arancel externo comn.
n Mercado comn: forma de integracin mucho
ms compleja que las anteriores. Busca que la
economa de los pases se constituya en un solo
espacio econmico.
n Comunidad econmica: comporta la unificacin
en su actividad econmica (produccin, uti-
lizacin, distribucin y consumo) de las leg-
islaciones de los pases integrados, como si
se tratara de un solo pas (tomado de Puyo,
2004).

multimodal
Se refiere a la utilizacin de diversos modos de trans-
porte en un mismo trayecto.
I Glosario
Volatilidad
Caracterstica de ciertos mercados en los que las can-
tidades y los precios no alcanzan equilibrios estables,
sino que cambian bruscamente. En general, se refiere
a una extremada variabilidad que impide establecer
una tendencia definida.
CAPTULO 1
Auge y decadencia
de un ideal
En Amrica Latina, el contenido de
la integracin regional ha sido,
desde finales de los pasados aos
cincuenta, principalmente econmico.
Y su sentido, verdaderamente prctico.
Pero lo que comenz como una
ilusin, decay con la experiencia
de la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio. Ella describe muy bien
los problemas a los que se enfrenta
cualquier propuesta de integracin
regional.
[IntegratemAs 5

] Ni lo uno ni lo otro: integracin y desarrollo 26
S
lo en cuanto preocupacin de los
economistas, la integracin fue
tambin del inters de los po-
lticos. Los pueblos han asistido a los
diversos experimentos con una actitud
de espectadores y, en la medida en que
nunca se les ha consultado, mal podra
entenderse como un propsito de las na-
ciones. Ni siquiera, como un asunto de
debate pblico. No obstante, sus efectos
son reales y su evaluacin debe tenerse
en cuenta en las discusiones actuales.
La integracin como
alternativa para el desarrollo
En un texto publicado en 1967, de
propsitos esencialmente escolares, el
economista brasileo, Celso Furtado ex-
presaba: Es natural (...) que de algn
tiempo a esta parte la integracin de las
economas nacionales est en el centro
de las preocupaciones de cmo salvar el
problema de la estrechez de los mercados
nacionales. Y conclua: As, la teora
de la integracin pasa a constituir una
Auge y decadencia de un ideal 27
etapa superior de la teora del desarrollo y la poltica
de integracin toma los tintes de una forma avanzada
de poltica de desarrollo (Furtado, 1969). La inte-
gracin surge desde el principio como una alternativa
en los debates sobre el desarrollo.
Representante eminente de lo que se llam la es-
cuela de la Cepal, Furtado entenda que las estrategias
formuladas en los aos cincuenta presentaban defi-
ciencias no solamente tericas sino, sobre todo, en su
aplicacin prctica. Una de ellas tena que ver precisa-
mente con la integracin que, vista la desaceleracin
de la economa y de la industrializacin en los aos
anteriores, incluida la de los pases ms avanzados,
tenda a convertirse en la verdadera alternativa.
El argumento, dicho en forma simple, poda enun-
ciarse as: si el avance tecnolgico implica, por regla
general, un aumento de las dimensiones mnimas
econmicas de las unidades productivas (economas
de escala), es evidente que el tamao del mercado
se convierte, al llegar a cierto punto, en el principal
obstculo para la continuidad de la industrializacin.
En los pases ms avanzados, como Brasil y Argen-
tina, el obstculo se expresaba en una imposibili-
dad de alcanzar niveles ms complejos (sobre todo,
[IntegratemAs 5

bienes de capital) en el camino de la sustitucin de
importaciones. Pero tambin era visible, de manera
prematura, en los que se encontraban en estadios
inferiores de dicha sustitucin. En los aos sesenta
se habra llegado ya a este punto.
No era el nico en arribar a semejantes conclu-
siones. Puede deducirse fcilmente que el argumento
supone la presencia del estrangulamiento externo,
quizs la tesis fundamental de este pensamiento
econmico, que arranca con la obra de Ral Prebisch
(vase recuadro). Por ello, no debe extraar que la
alternativa de la integracin regional haya estado
siempre presente, aunque con poca fortuna (Furtado,
1969). Aparece en casi todos sus documentos, desde
aquel que se considera fundacional (Cepal, 1951).
Pero fue slo casi diez aos despus, abiertas las
posibilidades polticas entre los gobiernos del Cono
Sur, cuando se le dio sustentacin terica y forma de
propuesta especfica (Cepal, 1959). A partir de enton-
ces comenz a hablarse de mercado regional latino-
americano. Ejerci notable influencia en la creacin
de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio,
Alalc, en 1960, un proyecto que se apartaba, a pesar
de todo y en un mbito geogrfico restringido, de la
La integracin surge desde el principio como una alternativa en los debates sobre el desarrollo.
La integracin surge desde el principio como una alternativa en los debates sobre el desarrollo.
formulacin de la Cepal. Igualmente, en la creacin
simultnea del Mercado Comn Centroamericano.
Volveremos ms adelante sobre este asunto.
Integracin y libre comercio
Una aclaracin importante. Cuando se habla de in-
tegracin, la mayora de las veces, se trata de inte-
gracin regional, es decir, de un grupo de pases. Es
claro que podra referirse tericamente a una inte-
gracin mundial, en cuanto se busque la supresin
de todas las barreras que hacen que el planeta est
forma parte de los llamados obstculos estructurales
al desarrollo. Consiste en que, al llegar los pases de la
periferia a un estadio avanzado del desarrollo industrial,
es decir, despus de haber sustituido los sectores de
bienes de consumo, cada nueva sustitucin implica ms
importaciones (de bienes de capital e intermedios) de las que
ahorra. Con unos trminos de intercambio tan desiguales
y un mercado mundial que no puede absorber su oferta
exportable, son grandes las limitaciones del fondo de divisas
de estos pases. eso significa que les es cada vez ms difcil
continuar su desarrollo.
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dividido en economas nacionales. Tal ha sido el pro-
psito, por lo menos retrico, desde la adopcin del
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Gatt,
por su nombre en ingls: General Agreement on Tariff
and Trade), despus de la Segunda Guerra Mundial.
En ese sentido, integracin sera igual a un libre
comercio que terminara por conformar un mercado
nico planetario.
Pero no es tan fcil. Las barreras expresan, jus-
tamente, la existencia de los Estados nacionales.
Son estos los que establecen barreras comerciales,
limitaciones a los movimientos de factores, polti-
cas de desarrollo interno, alteraciones de las tasas
de cambio, polticas macroeconmicas autnomas y
otras ms que existen todava, a pesar de la excesiva-
mente ponderada globalizacin. En consecuencia, es
preciso un acuerdo entre los Estados. De ah que las
modalidades de integracin sean muchas, segn las
barreras consideradas (en diferentes combinaciones)
y los instrumentos utilizados. Y su consecucin, un
proceso gradual.
Es por todo esto que, en la prctica, el trmino in-
tegracin adquiere verdaderamente sentido cuando se
refiere a la supresin de barreras, pero aplicada a un
conjunto limitado de pases: aquellos generalmente
vecinos o contiguos, ya que, adems, las distancias
constituyen de por s una barrera material que se
expresa en costos y se refleja en precios diferenciales
segn pases (vase recuadro). Es por eso tambin
que la integracin supone negociaciones y decisiones
polticas, ms factibles en un mbito regional. Se
llega incluso a crear una superestructura institucional
compleja, con una real capacidad de intervencin
supranacional (vase recuadro).
se VenCen LAs disTAnCiAs...
es ms que un azar que el avance de la globalizacin en los
ltimos tiempos se atribuya al extraordinario desarrollo de
los medios de comunicacin.
...MienTrAs reinAn OTrOs ObsTCULOs
numerosas dificultades han marcado la ilusin de una
institucionalidad de carcter mundial. La propuesta inicial
Carta de la Habana, 1948-- de creacin de una Orga-
nizacin internacional del Comercio, nunca pudo llevarse
a la prctica. slo al final de la ronda Uruguay, ms de
cuarenta aos despus, se cre la Organizacin Mundial del
Comercio, la cual se encuentra hoy, sin embargo, sometida
a mltiples y agudas controversias.
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[IntegratemAs 5

El hecho de que la integracin sea restringida o
parcial supone una contradiccin intrnseca, es de-
cir, un principio de discriminacin, lo que se quiere
evitar (vase recuadro). Desde el punto de vista de la
economa mundial, es evidente que toda integracin
regional implica edificar o consolidar un conjunto de
barreras con respecto a los pases restantes, o sea, lo
contrario al propsito de la integracin en general.
Incluso en su forma ms simple, la reduccin de los
impuestos a la importacin (aranceles) para ciertos
productos entre dos o ms pases; en este caso es
claro que, al no extenderse a los dems este bene-
ficio, el comercio se desviar hacia los que hacen el
acuerdo. En la literatura econmica se conoce como
efecto de desviacin del comercio.
Del problema se habla desde hace mucho tiempo.
En sus orgenes, tuvo que ver con el colonialismo y ya
en la segunda mitad del siglo pasado se plante en
los trminos actuales, a propsito de la proyeccin
del Gatt. La solucin adoptada, como excepcin en
sus mismos principios (artculo XXIV), fue considerar
el resultado neto, es decir, la diferencia entre el in-
cremento del comercio entre los pases integrados y
la desviacin que se acaba de explicar, producida por
el acuerdo. Se admite la integracin si la diferencia es
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positiva. El problema consiste en que es muy difcil
calcular de antemano esta diferencia; incluso, una
vez adelantada la integracin se han dado muchas
controversias sobre las cifras.
Adems, las integraciones suelen ir ms all de
las reducciones arancelarias; la forma de Unin Adua-
nera implica por ejemplo adoptar un arancel externo
comn. Queda solamente la idea de que, en perspec-
tiva, la liberalizacin del comercio, as sea parcial,
es mejor que nada.
el Gatt surgi como una reaccin contra la proliferacin de
acuerdos comerciales preferentes del perodo entregue-
rras. el propsito era conseguir una reduccin gradual de
los aranceles, que se ira generalizando segn el principio
de nacin ms favorecida (nMf), es decir, que la reduccin
otorgada a un pas se aplicara a todos los dems. As, el
criterio adoptado fue el de la reciprocidad y se desech,
en contra del parecer de estados Unidos, el de equilibrio
de las balanzas de pagos, que algunos propusieron en va-
no. Aunque, por cierto, el Gatt fue al principio un acuerdo
tambin parcial (slo de 23 pases).
[IntegratemAs 5

De todas maneras, la solucin no se adopt pro-
piamente por su solidez tcnica. Estaba en camino la
Unin Europea, considerada hoy el caso emblemtico
de integracin y ejemplo para todos los dems. No es
un secreto que, a cambio de las ventajas obtenidas
por la nica potencia indemne, Estados Unidos, el
acuerdo entre los vencedores de la Segunda Guerra
implic un apoyo a la reconstruccin europea, en la
que lo ms importante era ms que la infraestructura
fsica, la reconstruccin de las relaciones econmicas
entre Alemania y Francia (vase recuadro). En conse-
cuencia, a pesar de que el Gatt, como las instituciones
de Bretton Woods, fue un diseo estadounidense,
tuvo que consagrar, por su propio inters, una excep-
cin que garantizara la estabilidad ulterior del mundo
capitalista. Una excepcin enteramente poltica. No
era, como es lgico, el caso de Latinoamrica.
el Tratado de roma, padre de la Comunidad econmica
europea, se firm en 1957 entre seis socios: la repblica
federal de Alemania, rfA; francia, italia y los miembros de
benelux. Pero tena el antecedente, desde haca varios aos,
de la Comunidad europea del Carbn y del Acero.
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Nacimiento de una ilusin
Como se dijo antes, a finales de los aos cincuen-
ta hubo una situacin poltica que posibilitaba la
discusin de un proyecto de integracin. En 1955,
un golpe militar derrocaba el gobierno de Pern,
quien haba practicado una poltica nacionalista,
hasta el punto de rechazar su vinculacin al Gatt y
encabezar la oposicin a la Carta de la Habana. En
cambio, defenda el derecho a establecer acuerdos
preferenciales de comercio entre los pases latinoa-
mericanos. Estos acuerdos, junto con otros arreglos
bilaterales, existan entre Brasil, Argentina, Uruguay
en julio de 1944, 44 pases se reunieron en la ciudad esta-
dounidense de bretton Woods, new Hampshire, para es-
tablecer el sistema monetario internacional de posguerra.
Aunque aparentemente era una conferencia de las naciones
Unidas, estuvo controlada y dirigida por estados Unidos.
esta reunin dio origen al fondo Monetario internacional y
al banco Mundial. Tambin a partir de entonces comenz
a usarse el dlar como moneda internacional.
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y Chile y cumplieron un papel importante desde los
aos treinta, pero en ese momento tendan a perder
eficacia.
Una razn de esa prdida de eficacia fue el propio
Gatt, en el que eran miembros fundadores Brasil y
Chile. Luego se vincularon los dems pases latinoa-
mericanos, comenzando con Uruguay (1949) y Per
(1950), aunque Argentina slo lo hizo en 1967. Pues
bien, en el Gatt, estos acuerdos se aceptaron inicial-
mente como excepciones, pero con la desgravacin
generalizada se reducan los mrgenes de preferencia.
Otra razn fue la prdida progresiva de importancia
del comercio intrarregional (en el total, a partir de
1953 y en trminos absolutos, desde 1955), al tiempo
que crecan las importaciones desde otras regiones.
Como si fuera poco, la tasa de crecimiento de las
exportaciones totales comenz a declinar despus
del fin de la guerra de Corea, que antes las haba
propulsado
1
.
En estas circunstancias, y ya reemplazado Pern,
los gobiernos del Cono Sur se vieron obligados a
buscar un sustituto para los esquemas de preferen-
La historia de la Alalc describe los problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta de integracin regional.
1 Consultar, por ejemplo, Tussie (1988).
La historia de la Alalc describe los problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta de integracin regional.
cias arancelarias, con miras a preservar el comercio
intrarregional y encontraron una posibilidad en la
frmula de la integracin ampliamente ilustrada con
el avance de Europa. Caba all, en consecuencia,
el enfoque de la Cepal, que adelantaba una slida
crtica al funcionamiento del comercio mundial.
La idea no era enteramente novedosa. El propio
Pern haba considerado que los acuerdos preferen-
ciales eran justamente el camino para llegar a una
Unin Aduanera Latinoamericana y ello no estaba
lejos de las elaboraciones de la Cepal. Sin embargo,
ahora se trataba ms bien de encontrarles una alter-
nativa en una va diferente, dentro de lo aceptado
por el artculo XXIV del Gatt; la posicin poltica de
los gobiernos no permita ir ms all. Hay en ello
una paradoja: si bien exista una oportunidad para
recoger la antigua sugerencia de la Cepal, al mismo
tiempo se levantaba una resistencia a aplicar sus
recomendaciones. Esta tensin fue la que marc el
surgimiento de la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio, Alalc, con el Tratado de Montevideo
en 1960, como se ver en seguida.
Cabe mencionar el hecho de que en contra de
la opcin regional marchaba adems la tendencia
[IntegratemAs 5

de buscar cada pas individualmente el acceso a los
mercados del norte. Haba, para estos gobiernos,
otra tentacin, la que dio finalmente al traste con la
Alalc: la oferta de un Sistema General de Preferencias
por parte de los pases desarrollados. Los pases de
menor desarrollo venan pelendola en el Gatt hasta
obtenerla parcialmente despus de la primera reunin
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Comercio y el Desarrollo, Unctad (1967) (vase re-
cuadro). Esta medida, favorable a los pases menos
desarrollados, implicaba dos excepciones. Una, al
principio de reciprocidad, porque se promovan re-
ducciones arancelarias para los bienes primarios por
parte de los desarrollados sin ninguna clase de com-
pensaciones equivalentes y otra al principio de NMF
porque en el caso de los manufacturados los pases
desarrollados no tendran que otorgar la reduccin
a otros pases. En realidad slo oper y ha operado
parcialmente en la forma de programas selectivos
otorgados por los pases desarrollados en la tnica
de la tradicional poltica de Europa frente a sus an-
tiguas colonias (vase Moncayo, 2003).
Contenido de la integracin:
primera derrota de la Cepal
La historia de la Alalc describe perfectamente los
problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta
de integracin regional. Problemas no resueltos an
y ni siquiera planteados en los ltimos tiempos.
Para empezar, es claro que la iniciativa provena
de los pases meridionales, especialmente Brasil y
Argentina, los ms avanzados. Si bien la Asociacin
se dejaba abierta (poco a poco se vincularon otros,
incluidos algunos de menor desarrollo), fue siempre
una solucin, sin duda limitada, para sus promotores,
mientras creca la insatisfaccin de los dems. No
Unctad es la sigla de United nations Conference on Trade
and development (en espaol, Conferencia de las naciones
Unidas sobre el Comercio y el desarrollo). La Unctad se cre
en cierto modo para compensar el hecho de que, hundida la
propuesta de la Organizacin internacional de Comercio, OiC,
el instrumento provisional del Gatt adquira permanencia,
sin ocuparse del tema, en ese entonces fundamental, del
desarrollo.
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sobra advertir que Centroamrica qued por fuera
y adelant simultneamente su propio proceso de
integracin.
Este rasgo se liga estrechamente al tratamiento
de las diferencias de desarrollo (asimetras, en el len-
guaje actual), que se redujo a la posibilidad de hacer
concesiones especiales, mientras que en la propuesta
original de la Cepal, era un centro del proyecto. Y
era lgico en la frmula adoptada, la de una zona
de libre comercio; la de la Cepal era la de una zona
preferencial de comercio. Slo de manera retrica
qued el propsito de avanzar hacia un mercado
comn (vanse recuadro y glosario).
La diferencia entre estas frmulas es significativa.
En el enfoque de la Cepal, el hecho de abarcar Latino-
amrica con toda su heterogeneidad slo permita, a
su juicio, una propuesta flexible. Esta parta de una
etapa experimental de diez aos, en la que, mediante
negociaciones producto por producto, se buscara so-
lamente una reduccin del nivel promedio arancelario,
es decir, al admitir que los pases ms dbiles pudieran
mantener significativos grados de proteccin. En otras
palabras, la heterogeneidad era el punto de partida y
no una correccin a posteriori y por ello se adoptaba
en general, los procesos de integracin econmica deben
diferenciarse a partir de los objetivos que se plantean en el
momento de constituirse y de los fines que persiguen. segn
el grado de compromiso de los pases, se pueden identificar
diferentes esquemas de integracin que se califican como
fases del proceso que conducen a un ltimo estadio en el
que cada unidad nacional debe demostrar que posee un alto
grado de compromiso y una inmensa madurez poltica y eco-
nmica. en seguida se muestran los grados de integracin,
de menor a mayor compromiso, y por objetivos.
n Zona de libre comercio (ALC)
n Unin aduanera (UA) = ALC + Arancel externo comn
n Mercado comn (MC) = UA + armonizacin de polti-
cas econmicas
n Comunidad econmica = MC + unificacin de polticas +
4 liberaciones (bienes, servicios, capitales y mano de
obra).
una clasificacin en tres tipos de bienes y tres tipos
de pases. Llama la atencin la inclusin de los pa-
ses intermedios, caracterizados ms que por su bajo
desarrollo, por su mercado insuficiente
2
.
2 Vase Salgado (1979). En adelante se har referencia a muchas
de sus excelentes consideraciones.
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El tratamiento preferencial, en consecuencia,
adems de afectar el principio de reciprocidad en
el mbito arancelario, incida en la aplicacin del
principio de Nacin ms favorecida. Esto en razn
de que mediante concesiones es posible que una
reduccin otorgada a un pas dbil no tenga que
generalizarse a otros. En la etapa experimental, el
esquema y la sugerencia de adelantar los acuerdos
complementarios en materia de nuevas industrias o
racionalizacin de las existentes crearan las condi-
ciones para pasar a una etapa de integracin ms
profunda. Pero la propuesta se rechaz.
Sera muy extenso y prolijo detallar la propuesta
de la Cepal. Pero la verdad es que son ostensibles sus
diferencias con el esquema finalmente adoptado en
el Tratado de Montevideo. Si bien la Cepal adoptaba
el principio de libre competencia y la especializacin
que l conllevara en la integracin (curiosamente,
puesto que lo negaba en el comercio mundial), no
era ese el punto de partida. En cambio, la Alalc
termin basndose en dicho principio. Se reduca a
un programa de liberalizacin progresiva y genera-
lizada del comercio, con la aspiracin de conseguir
en diez aos (despus doce) la liberalizacin plena
de lo esencial del intercambio. Cumplido el plazo, y
con el programa estancado, muy lejos estaba de la
meta. Y aunque acept las concesiones especiales,
en realidad muy poco se pusieron en prctica.
EL TONO DE LA NEGOCIACIN
En sntesis, la Alalc, adems de reflejar la concepcin
ortodoxa del comercio, se adaptaba a lo previsto por
el Gatt: liberalizacin en un espacio geogrfico para
converger con la liberalizacin mundial en marcha.
Aqu podramos preguntarnos, de una vez, si eso es
integracin. Sin duda, fue un resultado de la con-
frontacin de intereses polticos.
Las negociaciones no fueron, en realidad, tan
arduas. La Cepal vena trabajando en el asunto des-
de 1956, con ocasin de la primera sesin de su
Comit de Comercio y luego, en 1958, en un grupo
de trabajo especial. Empero, en ese mismo ao se
adelant una reunin de consulta con expertos de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay y all se elabor un
Proyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio para
esos pases, en principio. Ese fue el que finalmente
se impuso, con algunas variaciones y dndole un
carcter abierto a otros, en el Tratado de Montevideo
(18 de febrero de 1960).
[IntegratemAs 5

Era el enfoque del Gatt y as lo advirti su repre-
sentante: en el establecimiento de arreglos prefe-
renciales es necesario garantizar que los intereses
de terceros pases no sean lesionados y que tales
arreglos se utilicen en una primera etapa, porque
siempre la meta final debe ser el mercado compe-
titivo sin limitaciones (citado por Salgado, 1979).
Y ms agresivamente, el representante de Estados
Unidos, quien asista, y habra que preguntarse por
qu, a la segunda sesin del Comit de Comercio: La
creacin de un nivel indeterminado de preferencias,
sin un compromiso de proseguir la formacin de la
zona de libre comercio, sera susceptible de producir
un elevado grado de incertidumbre. Ya en tono de
amenaza lo haba expresado, en 1958, el embajador
estadounidense en Brasil: [La iniciativa] sera bien
recibida por los Estados Unidos, siempre que tales
arreglos se ajusten a las normas establecidas en el
artculo 24 del Gatt (vase Salgado, 1979). Todo esta-
ba dicho; la Cepal, en realidad, no entr en combate
y su propuesta hizo mutis por el foro.
El problema principal de la integracin es la heterogeneidad, ya que se trata Estados ms o menos soberanos.
El problema principal de la integracin es la heterogeneidad, ya que se trata Estados ms o menos soberanos.
El verdadero problema
de toda integracin
Las presiones internacionales, sin embargo, fueron
tan efectivas porque entraban en concordancia con
los intereses representados por los gobiernos, entre
ellos, los ms poderosos. La modalidad adoptada
(zona de libre comercio) corresponda, en cierto mo-
do, al predominio de Brasil y Argentina. Obsrvese
que Uruguay y Chile respaldaron desde el principio
la propuesta, a pesar de su condicin desventajosa,
pero unos aos despus solicitaron tratamiento es-
pecial en la Alalc.
La diferencia entre zona preferencial y zona de
libre comercio no es puramente tcnica. En esta l-
tima, la lgica de la liberacin comercial lleva ne-
cesariamente a que los beneficios de la pretendida
integracin se concentren en los pases de mayor
nivel de industrializacin (vase recuadro). Esto es
claro, aun desde el punto de vista terico: antes se
habl de la diferencia entre creacin y desviacin
de comercio, para justificar la integracin regional.
Debe observarse, sin embargo, que la creacin de
comercio supone, por ejemplo entre dos pases, que
el ms eficiente aprovecha la reduccin del arancel
para exportar al otro determinado producto, no s-
[IntegratemAs 5

lo sustituyendo la importacin de terceros, sino la
propia produccin del segundo, menos eficiente. Es
decir, la plena operacin de la ley de las ventajas
comparativas. El primero, adems, ante la perspectiva
de un mercado ampliado, puede avanzar en econo-
mas de escala y ofrecer el producto a un precio an
mucho menor.
As, el efecto es positivo para la regin tomada en
conjunto, pero no para todos y cada uno de los pases,
a menos que, en nuestro ejemplo, el segundo tenga otro
producto para el cual se produce el mismo fenmeno,
en sentido inverso. O que los efectos econmicos y so-
ciales en uno y otro sean equivalentes. En la prctica,
esto casi nunca ocurre; el segundo pas pierde. Se com-
prender fcilmente que si se tienen tres o ms pases
y una gama suficientemente amplia de productos, la
complejidad hace imposible un equilibrio.
El proceso que sigue a la liberalizacin comercial
no es, pues, neutro. Por eso, en aras de la equidad,
es indispensable estructurar un conjunto de preferen-
cias desiguales, as parezca dispendioso, con el fin de
atender las necesidades dispares de desarrollo entre
los participantes. Y un conjunto de medidas y polticas
complementarias. Ms an si se tiene en cuenta la rela-
[IntegratemAs 5

cin con los terceros; el arancel externo comn (unin
aduanera), por ejemplo, va encaminado a impedir que
el pas que tenga menor arancel con ellos simplemente
lo importe y lo reexporte a sus socios.
En consecuencia, el problema principal de cual-
quier integracin es la heterogeneidad, ya que es-
tamos hablando de Estados nacionales ms o menos
soberanos. No gratuitamente la propuesta siempre
suele estar rodeada de altisonantes declaraciones
sobre la hermandad, los lazos que nos unen y los
rasgos en comn.
HOMOGeneidAd VersUs HeTerOGeneidAd
en una regin donde hay menor heterogeneidad y menor
nivel de desarrollo, como es Centroamrica, la integracin
tiene mayores posibilidades de ser exitosa, por lo menos
hasta llegar a las puertas de una verdadera industrial-
izacin. significativamente, all la Cepal s propuso una
zona de libre comercio. en ese punto, la nica alternativa
es la programacin, esto es, la racionalizacin de la asig-
nacin de recursos de manera consciente y deliberada.
fue entonces cuando el proyecto centroamericano entr
en decadencia.
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Las diferencias de naturaleza econmica cuentan
mucho en la medida en que definen las aspiracio-
nes de los actores. Aqu es importante considerar
que esto trata algo ms que el nivel de desarrollo:
aborda el grado y tipo de industrializacin; en los
pases de la periferia suele ser mucho ms acen-
tuada la heterogeneidad que entre los pases del
centro. Otras diferencias se refieren a la estructura
socioeconmica, los problemas fundamentales que
deben afrontar y, por tanto, las polticas econmi-
cas, que deberan modificarse y, en el mejor de los
casos, armonizarse.
Pero la heterogeneidad va ms all de lo que se
conoce como dimensin econmica: toca diversos
aspectos que no se pueden subestimar. Puede refe-
rirse a la diferencia de sistemas polticos, aunque
es algo que hoy se deja de lado. Es claro que para
un pas socialista (o mejor, estatista) las desgrava-
ciones no tendran ningn efecto sobre los flujos
de comercio. Un fenmeno equivalente sera el de
radicales diferencias de orientacin poltica o dispu-
tas, por ejemplo por lmites, a veces acompaadas
de enfrentamientos. Todo ello dificultara cualquier
negociacin.
[IntegratemAs 5

MODALIDADES DE HETEROGENEIDAD
Una clasificacin de los objetivos principales de una
integracin, que a su vez ilustra sobre las motivacio-
nes de los actores involucrados, resulta de utilidad
para entender mejor el asunto. Puede hablarse de
cuatro objetivos principales (Salgado, 1979):
n Desarrollo y cambio de la estructura industrial
y progreso tecnolgico.
n Expansin del comercio y mejor aprovecha-
miento de las capacidades productivas exis-
tentes.
n Aumento de la capacidad de negociacin con
terceros.
n Mejoramiento de las relaciones polticas entre
los Estados.
En un caso determinado, pueden perseguirse los
cuatro objetivos; por consiguiente, lo que impor-
ta es el tipo de combinacin y el nfasis relativo.
Los dos ltimos influyen en la decisin inicial, en
cambio los primeros definen los objetivos concretos
y las modalidades de la integracin. Es all donde
entra en juego la heterogeneidad. Lgicamente, los
pases de menor desarrollo estarn interesados en el
primero. La integracin se considera como un cami-
no para producir un cambio estructural y definir un
patrn de industrializacin; de ah la importancia de
los esquemas de preferencias, del papel del rgano
supranacional y aun de la programacin industrial.
En cambio, a los pases de mayor industrializacin
es interesa simplemente la ampliacin del mercado
el segundo objetivo-- y se encuentran mejor ser-
vidos por una forma de liberalizacin comercial. Se
refuerza as, va mercado, el patrn de especializa-
cin preexistente.
Es a esta ltima a la que se llama, curiosamente,
integracin ms profunda, por aquello de la elimi-
nacin completa de las barreras comerciales. Desde
otro punto de vista podra decirse, ms bien, que la
verdadera integracin se da cuando predominan los
rasgos de cooperacin. En el plano poltico e ins-
titucional, la llamada integracin profunda supone,
para materializarse, la imposicin de los ms fuertes,
mientras que la segunda opcin implica un espacio
ms horizontal de negociacin y una superestructura
concertada, con mayor poder de intervencin.
[IntegratemAs 5

Conclusin: genio y figura
de los protagonistas
Fcil es percatarse de que lo anterior se puso de ma-
nifiesto en el diseo de la Alalc. Basta recordar la
historia que se relat anteriormente. Las motivaciones
propiamente polticas slo influyeron dbilmente en
el cuarto objetivo, aunque quizs podra mencionarse
la consolidacin de las relaciones Brasil-Argentina,
luego de los cambios en este ltimo pas. Pero vale
la pena anotar algo en relacin con el tercero. De
acuerdo con su crtica al funcionamiento del comercio
internacional, la Cepal s haba colocado este objetivo
entre los principales y as lo reiter en 1965:
Es difcil concebir una solucin de esta naturaleza [ex-
pandir el comercio y establecer una estructura productiva
diversificada] si cada uno de los pases latinoamericanos,
sin excluir a los ms avanzados de la regin, se enfrenta
inerme a los poderosos pases industrializados y a los
ms poderosos bloques regionales y polticos que entre
ellos han constituido (). No queda, en consecuencia,
otro camino que el de establecer un proceso gradual de
integracin que lleve a una unin econmica de los pases
latinoamericanos (Cepal, 1965).
No obstante, este objetivo, adems de abando-
narse prematuramente, se transform en su contrario,
al colocar la Alalc en el camino de lo previsto por
3 En los aos setenta, el Grupo Andino entr en crisis (salida de
Chile), a propsito de las normas de control del capital extranjero;
slo sobrevivi, unos aos ms, modificndolas.
el Gatt. Contundente haba sido la advertencia de
Estados Unidos. Pero tambin exista una limitacin
estructural, que ya se encontraba interiorizada en
los dirigentes de los pases: la dependencia. A pesar
de todo, era indispensable incrementar el poder de
compra para los bienes de capital (y muchos inter-
medios), producidos en el centro, indispensables en
los procesos productivos. A falta de otras polticas
domsticas y externas, la integracin, insuficiente
para romper la dependencia, no poda menos que
apuntalarla. De hecho, tena las condiciones para
facilitar la operacin de las grandes empresas multi-
nacionales en el mercado ampliado, cosa que hasta la
Cepal, concentrada en el tema del comercio exterior,
haba subestimado
3
. Se hubiera necesitado, pues, una
iniciativa poltica mucho ms radical.
En cuanto a los objetivos econmicos (los dos
primeros), se identificar el predominio del segundo,
si se recuerda la frmula adoptada. Ahora bien, si los
convertimos en criterio de evaluacin, no podra sor-
prendernos el hecho de no haberse producido ningn
[IntegratemAs 5

cambio estructural (primer objetivo). En cambio, s
llama la atencin el pobre resultado en lo referente a
la ampliacin del mercado (segundo). Si bien aumen-
t el comercio intrarregional, la Alalc no represent
una verdadera salida para la acumulacin de capital
en los pases ms avanzados. Si acaso contribuy a
recuperar los flujos de comercio en el Cono Sur.
EL DESENLACE
Al comenzar los aos setenta, los problemas eran
todava ms graves. Se haba llegado a una nueva
fase de dependencia tecnolgica y financiera, carac-
terizada por la presencia de las grandes corporaciones
multinacionales. El caso de Brasil ilustra muy bien
la sobre-expansin en curso del sector financiero,
sin incremento en la tasa de ahorro interno y en
la inversin productiva, que se asociara luego con
procesos de inflacin (Tavares, 1979)
4
. Como era
previsible, el programa de liberacin se estanc. A
manera de respuesta, los pases andinos iniciaron
4 Llama la atencin que Maria Conceiao Tavares no le atribuye
ningn papel a la expansin del mercado regional al examinar la
expansin brasilea, que, de todas maneras, se registr en los
sesenta.
el impulso a una integracin de la regin andina respondi
a varias situaciones, entre ellas, al nulo tratamiento de la
heterogeneidad en la Alalc. Por eso puede considerarse un
estudio de caso de excelente utilidad para las discusiones
actuales. se supona que la integracin tendra mayor fac-
tibilidad a escala subrregional al existir un nivel similar de
desarrollo entre los pases (relativamente menor en bolivia
y ecuador). Aun as, se planteaba un esquema de superior
complejidad, incluidas modalidades de programacin indus-
trial y armonizacin de polticas. La literatura al respecto
es extensa. Un anlisis detallado se encuentra en Garay
(1979) y en Garay y Pizano (1979).
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en 1969 una dinmica de integracin subrregional
(vase recuadro).
En sntesis, diez aos despus nadie se atreva
a afirmar que la Alalc era un proceso de integracin
y menos, a aludir a su ideal, la Comunidad Econ-
mica Europea. En 1980, la sustituye la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (Aladi), un simple
marco para adelantar negociaciones bilaterales y
plurilaterales.
[IntegratemAs 5

La experiencia haba dejado no pocas lecciones.
El propio Celso Furtado, en un texto escrito original-
mente en 1969, pero revisado en 1976 adverta:
Los esquemas que se limitan a la liberalizacin del co-
mercio (...) pueden tener significacin en casos particu-
lares (). Tratndose de pases que ya avanzaron mucho
en la industrializacin con orientacin preferentemente
autrquica, como son los casos de la Argentina y el Bra-
sil, y pases con grandes disparidades en sus grados de
desarrollo, esos esquemas en s mismos son de escaso
valor () Actualmente se admite como ms o menos
evidente, que lejos de ser una simple cuestin de libera-
lizacin del comercio, el verdadero problema consiste en
promover la creacin progresiva de un sistema econmico
regional ().
Para concluir, apartndose por completo de la de-
finicin clsica de integracin, anota lo siguiente:
En sntesis, el problema es mucho menos de formacin de
un espacio econmico unificado mediante una movilidad
progresiva de productos y factores de produccin () que
de reorientacin del desarrollo en el plano nacional hacia
una articulacin creciente de las economas nacionales
en un todo coherente (Furtado, 1983).
El autor no oculta su escepticismo, en vista de
las enormes dificultades. La marcha hacia un nuevo
integracionismo supondra una doble transformacin:
la redefinicin frente a los polos internacionales de
poder, particularmente Estados Unidos, y el cambio
sociopoltico en el plano nacional:
Esa evolucin requiere, para poder vencer las suspicacias
de pases con una larga historia de dependencia exterior,
una clara definicin de los objetivos del desarrollo en el
plano nacional. Es a partir de esos objetivos que ser
posible definir los sectores de actividad en que los bene-
ficios de la integracin () son indiscutibles y pueden
ser captados y repartidos entre el conjunto de las partes
interesadas (Furtado, 1983).
La importancia de esta conclusin rebasa los lin-
deros del tema considerado. Furtado aborda aqu,
crticamente, el pecado original del pensamiento de
la Cepal: la subestimacin de la poltica. Es insufi-
ciente, en efecto, postular la intervencin del Esta-
do para corregir las fallas del mercado, en el plano
internacional y en el mbito nacional. Es cuestin
de relaciones de poder; de quin se representa en
el Estado, o en los Estados, y por lo tanto de cmo
cambiar dichas relaciones de poder.
CAPTULO 2
renunciacin
Los pasados aos ochenta se conocen
en Amrica Latina como la dcada
perdida. Los pases de la regin slo
atinaban a enfrentar la crisis de
la deuda externa con las polticas
de ajuste impuestas por la banca
multilateral. La Cepal se sumi en
el silencio y una nueva corriente
intelectual comenz a imponerse.
[IntegratemAs 5

P
ocas oportunidades tuvieron en
los aos ochenta los pases de
Amrica Latina para retomar el
tema de la integracin, ya bastante su-
bestimado por las dictaduras militares o
por las democracias restringidas, a las
que, sin embargo, las una una misma
concepcin poltica. La cuestin del de-
sarrollo, patrimonio del tercermundismo
burgus, ceda su lugar a un supuesto
retorno a la ortodoxia liberal, que eli-
minaba toda crtica al funcionamiento
del comercio internacional. Al final de
la dcada, las lites latinoamericanas
adoptaran, en materia econmica, el
dogma acuado en el famoso Consenso
de Washington (vase recuadro).
Desventuras de un
pensamiento dbil
La Cepal elabor un documento y lo
public en 1990 como la grande y nue-
va orientacin para el siguiente dece-
nio y en adelante. En l se expres un
61 renunciacin
el concepto de Consenso de Washington se cre en 1989.
se refiere al fundamento poltico econmico de la muy
discutida poltica de ajuste estructural que impusieron las
instituciones de bretn Woods. Quera expresar el con-
senso en poltica econmica al que lleg la elite financiera
econmico-poltica de Washington y los gobiernos de otros
pases industrializados, como reaccin a la crisis de deuda
de los aos ochenta. Contiene diez recomendaciones pol-
ticas para que los pases endeudados superaran la crisis
de deuda: logro de control fiscal mediante reduccin del
gasto pblico, reestructuracin del gasto pblico, favore-
ciendo los servicios de salud, educacin e infraestructura;
reforma fiscal en funcin de disminuir la progresin y
ampliar de la base impositiva, liberalizacin de las tasas de
inters y tipo de cambio libre y determinado por el mer-
cado, liberalizacin de las importaciones, liberalizacin de
la inversin extranjera directa, privatizacin, desregulacin
y garanta de los derechos de propiedad..
Tomado de http://abcdelaglobalizacion.org/?q=es/node/1
sorprendente y radical cambio en el enfoque sobre
la integracin latinoamericana. Corresponde a una
transformacin de su pensamiento, as en sus con-
tenidos como en el tono de sus expresiones y, tal
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vez, sobre todo, en este ltimo: dubitativo, buscan-
do siempre el justo medio, como reconociendo una
culpa (la sustitucin de importaciones), que hoy
sabemos no poda atribursele del todo. Incluso, si
as lo fuera, ya estuviera expiada, pues haba perdido
por completo su influencia sobre las capas dirigentes
de todos los pases.
Tras un lenguaje que retoma la mayora de los
trminos y conceptos acuados en cuarenta aos
de estudios, se esconde el abandono de un supuesto
fundamental de todos sus diagnsticos y propues-
tas: el desequilibrio externo y por tanto la nocin
de estrangulamiento externo. El punto de partida
se compona ahora de la crisis de los aos ochenta
curiosamente ajena a esta realidad inocultable y
las ruinas que ella haba dejado:
los pases de la regin inician el decenio de 1990 con
el peso de la inercia recesiva de los aos ochenta, con
el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia
de una fundamental inadecuacin entre las estructuras
de la demanda internacional y la composicin de las ex-
portaciones latinoamericanas y caribeas. Adems, se
arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las
cuales se destacan los desequilibrios macroeconmicos
no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de
capital e infraestructura fsica (asociada a niveles de in-
Pocas oportunidades tuvo en los ochenta Latinoamrica para retomar el tema de la integracin.
63 renunciacin
Pocas oportunidades tuvo en los ochenta Latinoamrica para retomar el tema de la integracin.
versin deprimidos), una distancia cada vez mayor entre
los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando
en el mundo y su aplicacin en la regin, el desgaste de
la capacidad financiera y de gestin de los gobiernos, la
frustracin de un numero ascendente de personas que
busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprove-
chamiento de los recursos naturales y la depredacin de
estos y el medio ambiente (Cepal, 1990).
Este resultado, segn la Cepal, habra dejado lec-
ciones que deban considerarse para formular nue-
vas propuestas. Pero dichas lecciones, al parecer, se
limitaran a errores de poltica econmica producto
de confusiones. Pero se ignor un hecho fundamen-
tal: la crisis y el retroceso subsiguiente no eran ms
que el reverso del tipo de expansin que se haba
conseguido en el decenio anterior. Slo que cuando
se dio esta ltima, haba servido nicamente pa-
ra poner en duda el inevitable estancamiento, una
consecuencia extrema que algunos equivocadamente
haban extrado de la teora de la dependencia. En
otras palabras, la Cepal fue incapaz de comprender
la crisis, justamente porque, ante la expansin, en-
mend su teora en un sentido equivocado.
En efecto, si bien el estrangulamiento externo no
conllevaba un apocalptico final, la continuidad de
[IntegratemAs 5

la acumulacin de capital supona nuevas formas de
estrangulamiento y no su desaparicin. El anlisis
debi profundizar en el conjunto de problemas que
se agrupan en la cuestin del financiamiento del
desarrollo, como lo indic Mara Conceiao Tavares,
aludiendo a las nuevas formas de la dependencia. Se
habra entendido el crecimiento de la deuda externa
y, por lo tanto, la crisis. Y, sobre todo, que la ruina
descrita se deba no solamente a sta, sino princi-
palmente al ajuste que impusieron los organismos
internacionales a los pases de Amrica Latina, en
beneficio de los acreedores y los pases desarrollados
del centro. En consecuencia, se habra entendido que,
frente al ajuste brutal, existan opciones alternativas,
que reconocan la estrecha relacin entre deuda y
comercio, tal como se propuso en su momento (vase
recuadro).
Por el contrario, la Cepal de fines de siglo, si
bien reconoce los desastres del ajuste, no lo toma
como lo que fue, una opcin interesada, sino como
algo impersonal e inevitable. La suya es una actitud
de extrema gravedad, porque termina justificndolo
como el resultado de anteriores polticas errneas.
Y lo que es peor, no distingue entre el agotamien-
to del modelo, eventualmente su propia poltica de
Por la misma poca de la crisis de la deuda, los pases
desarrollados enfrentaban un momento difcil de su comer-
cio exterior. La situacin tenda a agravarse: los pases en
desarrollo necesitaban economizar las divisas destinadas al
servicio de la deuda y eso los obligaba a aplicar restricciones
a las importaciones: La crisis de la deuda externa de los
pases en desarrollo y, en particular, de los latinoameri-
canos, ha generado efectos de reduccin del comercio de
exportacin de los pases industrializados (sela, 1988).
en 1984, comienza la ronda Uruguay del Gatt, encaminada
una vez ms a la liberacin comercial. el xito de esta ronda
permitira una solucin a la deuda, al abrir el comercio para
los pases en desarrollo y, recprocamente, esa solucin
contribuira al xito de la ronda. Pero los pases desarrolla-
dos eran reacios a avanzar en ese sentido. Por el contrario,
practicaban el proteccionismo bajo la forma de acuerdos
regionales en lo que entonces se llam regionalismo:
en consecuencia, existe una relacin entre las presiones pro-
teccionistas que se manifiestan en los pases industrializados,
en especial, pero no exclusivamente, en los estados Unidos,
y el problema del endeudamiento externo de los pases de
Amrica Latina (sela, 1988).
As, entonces, aunque haba alternativas, la solucin adopta-
da por los pases desarrollados fue incluir en los programas
de ajuste de los pases endeudados, medidas draconianas
de apertura comercial, a su favor, naturalmente.
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desarrollo, y las polticas que acompaaron despus
la orga de endeudamiento externo y atraccin in-
discriminada de inversin extranjera. Estas ltimas
polticas habra que ubicarlas en la lgica de las
clases dominantes dependientes; casi todas expresa-
das en abominables y corruptas dictaduras militares
(Moncayo, 2003).
El esfuerzo por extraer lecciones la lleva sim-
plemente a adoptar, apenas con matices, el credo
neoliberal:
se tom conciencia de la importancia de mantener los
equilibrios macroeconmicos de corto plazo () y se
lograron superar, en un grado importante, falsos dilemas
referentes a la relacin industria-agricultura, mercado
interno-mercado externo, Estado-agentes privados y pla-
nificacin-mercado (Moncayo, 2003, p.11)
1
.
Ese tono de justo medio suena bien, pero, se
trataba en realidad de dilemas, o el propsito era,
en el fondo, eludir la discusin? De la slida cons-
truccin terica inicial slo quedaba tmidamente, en
lenguaje diplomtico, la necesidad impostergable
de corregir la asimetra de la insercin internacional
de la regin.
1 Justo en ese momento se haca conocer el Consenso de Washing-
ton.
67 renunciacin
Desarrollo sin desarrollismo
En ese sentido, la integracin latinoamericana est
subordinada a una nueva concepcin del desarrollo.
El objetivo se indica en el ttulo del documento:
Transformacin productiva (no poda menos que
aadirse con equidad; luego agregara susten-
table). El eje de dicha transformacin sera el in-
cremento de la competitividad, lograda merced a la
incorporacin de tecnologa. Aunque se mantiene la
idea de que el eje es la industrializacin, preconiza
una vinculacin estrecha de esta con los sectores
primarios y de servicios, con la economa en gene-
ral y la sociedad en su conjunto, en un concepto de
competitividad sistmica. La estrategia, aparte del
equilibrio macroeconmico y el cambio institucional,
sera, para sorpresa nuestra, una mayor apertura
de la economa, como medio para inducir aumentos
de productividad y estimular la incorporacin del
progreso tcnico.
El incremento y la diversificacin de las exporta-
ciones aparecen, como es lgico, entre los objetivos.
Y habra que pensar que es tambin un resultado del
incremento de la competitividad, con la dificultad de
que se estaban viviendo ya, en el mundo desarrollado,
[IntegratemAs 5

La nocin de desarrollo tiene de suyo la necesidad de una
poltica deliberada que renueve los obstculos y corrija los
desequilibrios. implica pues, una planificacin del desarrollo.
La confianza en las virtudes de esta poltica y los esfuerzos
por ponerla en prctica, se convirtieron, desde mediados
del siglo pasado, en una ideologa: el desarrollismo. dicha
poltica, tanto como la nocin misma de desarrollo, ha sido
sometida a una crtica implacable, desde diversos ngulos,
en las ltimas dcadas.
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profundos cambios tecnolgicos. La verdad es que el
entorno internacional no pareca favorable: eso puede
comenzar a verse en el hecho reconocido de que las
tasas de inters y de cambio se haban convertido,
como lo reconoce el documento, en las variables de
ajuste internacional, en un contexto de expansin
transnacional financiera y de resquebrajamiento del
viejo sistema de Breton Woods.
A pesar de los cambios, Amrica Latina se en-
contraba todava especializada en la exportacin
precisamente de aquellos bienes menos dinmicos
en el comercio internacional, en medio de un cre-
ciente proteccionismo. En estas circunstancias, y
dado que el subcontinente se haba convertido en
69 renunciacin
exportador neto de recursos financieros y era difcil
reanudar una corriente de crditos, la transformacin
productiva slo poda financiarse mediante la inver-
sin extranjera, en ese momento bastante esquiva,
la misma que supuestamente garantizara el acceso
a la tecnologa.
Lo dicho se confirma con el abandono de la nocin
de estrangulamiento externo. Si la situacin haba
cambiado, no parece que lo haya hecho en el sentido
de suprimir las restricciones sealadas por el viejo
diagnstico, sino ms bien en el de su agravamiento.
Abandonado no slo el viejo sino todo diagnstico,
la solucin de esta cuadratura del crculo ms bien
parece un modelo de voluntarismo, que se afinca en
las virtudes del equilibrio. El desarrollo no proviene
de la ruptura del estrangulamiento, que para la Cepal
dej de existir, sino del aprovechamiento de las ilu-
sorias oportunidades en el comercio internacional. Y
para ello es imprescindible lograr la competitividad,
que se convierte en el nuevo nombre del desarrollo.
A su vez, la competitividad se conseguira mediante
la exposicin al comercio internacional. El desarrollo,
en consecuencia, es un resultado espontneo de las
leyes del mercado; no necesita poltica, no necesita
desarrollismo.
[IntegratemAs 5

REVISAR LA DISYUNTIVA
Ello era aplicable, en la forma de un falso dilema, a
la cuestin de la integracin regional.
En el pasado, [la integracin] se postul como un instru-
mento funcional para una estrategia de industrializacin
cuya finalidad fundamental era abastecer la demanda
interna. Faltara ahora demostrar que (...) puede ser igual-
mente funcional para estrategias tendientes a lograr ma-
yor competitividad internacional (Cepal, 1990, 163).
Sobra decir que el dilema construido es, si no
es una tergiversacin, por lo menos s injusto con
toda la elaboracin terica precedente. Ya en 1965
se deca:
Se ha mostrado que la integracin regional es imprescin-
dible para que los pases latinoamericanos puedan acelerar
su desarrollo econmico y social y salir del estancamien-
to en que se encuentran. Sin embargo, la integracin
no representa un medio alternativo a los objetivos de
expansin y diversificacin del comercio con otras re-
giones y particularmente con los pases industrializados
(Cepal, 1965).
En aquella poca, por cierto, se planteaba, con
mucha decisin, la necesidad de que estos pases,
as unidos, lograran modificar las condiciones exis-
tentes en el comercio internacional y en particular,
[IntegratemAs 5

las polticas de los pases industrializados. Se estaba
muy lejos de esa confianza ingenua en las virtudes
de la competitividad por s misma.
De aquel dilema, en todo caso, no poda deducirse
ms que un enfoque supuestamente pragmtico:
Parecera conveniente perfeccionar y consolidar lo que
existe (compromisos multilaterales y bilaterales), avan-
zar donde se pueda () e ir consolidando una urdimbre
de esfuerzos integradores, en vez de tratar de responder
a una imagen preconcebida que exige el cumplimiento
lineal de compromisos hasta llegar a una meta final (Ce-
pal, 1965, p.164).
Si el horizonte es la liberalizacin comercial, las
industrias sustitutivas sometidas ya a una compe-
tencia por la eliminacin de la proteccin, y por lo
tanto habiendo incorporado la innovacin tecnol-
gica, pueden apoyarse inicialmente en el comercio
intrarregional para convertirse en exportadoras hacia
el mercado mundial. Este comercio puede beneficiarse
de la misma liberalizacin, aun cuando el margen
preferencial para (l) tiende a disminuir.
En pocas palabras: el punto de partida es la aper-
tura. Toda la crtica a la concepcin ortodoxa del
comercio internacional, orgullo de la Cepal, se haba
La Cepal de fines de siglo reconoce los desastres del ajuste pero lo toma como algo inevitable.
73 renunciacin
La Cepal de fines de siglo reconoce los desastres del ajuste pero lo toma como algo inevitable.
derrumbado. Por desgracia: la experiencia demostra-
ra despus que la apertura, en realidad, no estimu-
laba la eficiencia de las empresas. La competencia
internacional exiga la competitividad, pero no la
creaba espontneamente.
El regionalismo abierto
Esta referencia al viraje de la Cepal no se debe a su
peso intelectual y poltico que, como se dijo, ya haba
perdido; es una ilustracin del cambio de mentalidad
y de polticas de las elites latinoamericanas, a par-
tir de una presentacin mucho ms matizada que la
fundamentalista, por entonces en boga.
Ello permite entender el sentido de la paradjica
reactivacin de los procesos de integracin en el
decenio de los noventa. Paradjica, porque implicaba
una contradiccin en los trminos. Como se ha dicho,
los obligatorios programas de ajuste estructural in-
cluan severas medidas de apertura, entre otras, una
reduccin unilateral de aranceles. Y el curso sigui
despus del ajuste; el nivel promedio se redujo de
45% a mediados de los ochenta a 12% en 1999, sin
tener en cuenta liberalizaciones parciales (Aladi,
citado en Cepal, 2001) En esa medida, difcilmente
[IntegratemAs 5

podra hablarse de integracin regional, al menos en
el sentido aceptado tradicionalmente. Recordemos lo
planteado con anterioridad, a propsito de la crea-
cin y la desviacin del comercio: el efecto de un
acuerdo preferencial entre algunos pases se reduce
y tiende anularse en estas circunstancias, ya que los
terceros mantienen su acceso al mercado, en mayor o
menor grado y, en todo caso, mucho ms que antes
de la DESGRAVACINUNILATERAL generalizada.
Sin embargo, se hizo integracin, por grupos de
pases, como atendiendo a la pragmtica recomenda-
cin de la Cepal. Se le llam regionalismo abierto;
denominacin que se le atribuye precisamente a la
Cepal, aunque ya la haba sugerido un primer ministro
japons, a finales de los setenta.
INTEGRACIONISMO SUI GNERIS
El proceso tom la forma de reactivacin o creacin
de acuerdos por subrregiones. La Aladi ya haba fa-
cilitado varios acuerdos bilaterales. Ahora, daba el
marco para el nuevo impulso a los subrregionales:
n El Mercado Comn Centroamericano, el ms
antiguo y ms avanzado entre los subrregio-
nales, renace en 1993, con el protocolo de
75 renunciacin
Guatemala, modificatorio del tratado original.
Se reduce ahora el arancel externo comn, para
llegar a uno muy bajo a finales del decenio.
Lo ms significativo fue la introduccin de una
flexibilidad que permiti la creacin del grupo
de los cuatro (Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua) y la promocin de varios acuerdos
bilaterales, incluido uno de libre comercio en
1998 con Repblica Dominicana.
n Por su parte, la Comunidad del Caribe (Caricom),
el acuerdo ms pequeo, creado en 1973 entre
los Estados insulares anglfonos, haba redu-
cido los aranceles intrarregionales, pero slo
en 1992 se propone la adopcin progresiva de
un arancel externo comn, en la lnea de una
reduccin sustancial de la proteccin externa,
que se haba logrado, en trminos generales, a
final del decenio. Adems de la implementacin
de medidas complementarias encaminadas a
configurar un mercado comn, una caracte-
rstica importante fue la inclusin de Surinam
y de Hait, un acuerdo de libre comercio con
Repblica Dominicana y uno de cooperacin
con Cuba.
[IntegratemAs 5

n El Grupo Andino (1969) mantuvo la continui-
dad de la mayora de sus instituciones du-
rante los aos ochenta. Sin embargo, lo que
verdaderamente se observ en 1988 fue su
resurreccin. Segn se dice, fue el consenso
de todos los gobiernos en torno a la poltica
neoliberal lo que permiti en ese ao, con
el protocolo de Quito, modificar el original
Acuerdo de Cartagena hacia el regionalismo
abierto, para dar lugar a la Comunidad Andina
de Naciones (CAN). Con el establecimiento de
una zona de libre comercio entre cuatro pases
andinos (excepto Per) comenz en 1993 la
nueva dinmica. Como se seal antes, Chile
se retir en 1976.
Si bien fue muy difcil adoptar desde el prin-
cipio un arancel externo comn, la principal
caracterstica de la CAN fue el establecimiento
de dispares acuerdos parciales y cruzados entre
algunos de sus miembros, incluidas avanzadas
liberalizaciones comerciales, especialmente en-
tre Colombia y Venezuela. En todo caso, la pro-
teccin externa sigui un camino de sustancial
reduccin. Al mismo tiempo se toman diversas
iniciativas de acuerdos comerciales con pases
77 renunciacin
de Centroamrica y con otros del Cono Sur, ya
sea como comunidad o individualmente.
n Una creacin original, en 1991, fue el Merca-
do Comn del Sur, Mercosur, compuesto por
Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. La idea
comenz con el Acta de Cooperacin Argenti-
no-Brasilea en 1986. En 1988 se suscribe un
Tratado de Integracin, con miras a crear una
zona de libre comercio, tambin entre Brasil y
Argentina. Tres aos despus se da un salto de
calidad: se incorporan Uruguay y Paraguay a los
acuerdos, mediante el Tratado de Asuncin, con
el que se funda el Mercosur.
Aunque el objetivo, como su nombre lo indica
era crear un mercado comn (que incluyera la
circulacin de factores), en 1994, la Cumbre
de Ouro Preto establece una primera etapa de
Unin Aduanera. Empero, al tiempo que se li-
beralizaba el comercio intrarregional, el arancel
externo comn se fijaba en un nivel muy bajo,
como resultado de la reduccin unilateral ante-
rior. Antes de completar el proceso, en 1996, ya
se haban recibido, como asociados, a Bolivia y
Chile. No faltaron tampoco iniciativas frente a la
CAN y a acuerdos bilaterales con otros pases.
[IntegratemAs 5

PRCTICAS CONTRARIAS
Esos experimentos contrastan apreciablemente con
el regionalismo, ese s proteccionista, ejercido a la
vez por los pases desarrollados. Sobra recordar que
la Unin Europea naci, justamente, levantando una
elevada proteccin externa. Lo ms importante tiene
que ver con dos prcticas, una antigua y otra recien-
te. En ambas se integraron, si as puede llamrsele,
pases del centro y de la periferia.
La primera prctica se trataba de los sistemas
selectivos de preferencias, por ejemplo, el de Lo-
m, entre Europa y los pases de frica, el Caribe y
el Pacfico. En el caso de Estados Unidos, el de la
Cuenca del Caribe y el de los pases andinos (Ley de
preferencias arancelarias andinas o Andean Trade
Preferences Act, Atpa, en 1991, ms tarde, en 2002,
Atpdea, Ley andina de promocin del comercio y la
erradicacin de drogas o Andrean Trade Promotion
and Drug Erradication Act), otorgado a cambio de
compromisos extraeconmicos como la cooperacin
en la lucha contra el narcotrfico.
La segunda, propiamente de integraciones regio-
nales, se expresa en el acuerdo Estados UnidosCana-
d, que dio lugar en 1994, incorporando a Mxico,
Los pases de Amrica Latina estaban con su regionalismo, rindiendo un tributo a la retrica del libre comercio.
79 renunciacin
Los pases de Amrica Latina estaban con su regionalismo, rindiendo un tributo a la retrica del libre comercio.
al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
TLCAN o Nafta, por su nombre en ingls. En ese
mismo ao, en la cumbre presidencial de Miami, se
lanza la iniciativa del rea de Libre Comercio de las
Amricas, Alca.
El efecto en Amrica Latina de esas dos prcticas
fue la creacin de polos de atraccin y subordinacin
hacia Estados Unidos. Como se ha dicho, basta la sim-
ple liberalizacin comercial con respecto a semejante
potencia, para crear una dinmica preferencial en su
favor, aun con la exclusin del posible competidor
europeo. Pero la evolucin posterior demostr que
se trataba de algo ms que de comercio.
Balance: ms apertura que integracin
El resultado de las experiencias integracionistas abier-
tas, en trminos de comercio, era previsible hasta
cierto punto. En las dos ms grandes, la CAN y Merco-
sur, las explicaciones saltan a la vista. En la primera,
la liberalizacin comercial (general e intrarregional)
tena que producir efectos positivos, pero sin ningn
impacto sobre el desarrollo o el cambio estructural.
En los hechos, se bas en ventajas naturales o ya
creadas y especialmente por las facilidades de la con-
[IntegratemAs 5

tigidad, pues el grueso del crecimiento del comercio
se dio entre Colombia y Venezuela.
En la segunda experiencia, de mayor complejidad,
los datos son similares. Entre 1991 y 1998, el comer-
cio intrarregional creci 300%, mucho ms que con
el resto del mundo. Debe resaltarse que las expor-
taciones crecieron 48%, mientras las importaciones
lo hicieron en 157%. Segn algunos analistas, en el
extraordinario crecimiento del comercio intrarregio-
nal debe tenerse en cuenta el bajo nivel inicial de
este comercio, algo apreciable especialmente entre
Brasil y Argentina. En estos pases se incrementaba
simultneamente la inversin extranjera, como resul-
tado de las privatizaciones, y por ende sus demandas
agregadas, sin que se alterara el patrn de comercio.
En general, no se descarta el efecto positivo de la
vecindad (Carrera y Stturzenegger, 2000). Desde el
principio se habl de coordinar polticas macroeco-
nmicas. Pero muy pronto, con la crisis financiera
de 1997-1998, se evidenci su fracaso en cuanto
propuesta de mercado comn.
Los pases de Amrica Latina estaban, pues, con
su regionalismo abierto, rindiendo un tributo ingenuo
a la ortodoxia y a la retrica del libre comercio, pero
81 renunciacin
privndose de los recursos que los ms grandes s
utilizaban. Su DESGRAVACINUNILATERAL fue el apor-
te ms significativo a las discusiones de la Ronda
Uruguay, en la que se obtuvieron apenas algunas
pocas ventajas, en trminos de aliviar el proteccio-
nismo de los pases desarrollados. El argumento de
la Cepal tena una falla esencial: de nada vala el
esfuerzo de la competitividad, aun en caso de con-
seguirla, si no haba condiciones para exportar.
Efectivamente, el comercio creci
mucho ms que el producto, pero
tambin lo hicieron mucho ms
las importaciones que las expor-
taciones, de modo que slo
se contribuy a resolver el
problema que los pases de-
sarrollados padecieron en
los aos ochenta.

CAPTULO 3
La divisin internacional
del trabajo en el fin de siglo
La pretensin de modificar la divisin
internacional del trabajo encontrando
nuevos productos de exportacin en
los cuales especializarse se revel muy
pronto ilusoria. Sin transformar las
condiciones del comercio internacional
ni alterar el rumbo del desarrollo
interno, Amrica Latina solo pudo
reforzar su tradicional patrn de
especializacin en productos primarios.
[IntegratemAs 5

E
l cambio intelectual ms impor-
tante del fin de siglo se representa
en la estrategia de la insercin
internacional de Amrica Latina mediante
la creacin de competitividad, a la que se
subordina todo proyecto de integracin
regional o subrregional.
Sin embargo, los aos noventa mostraron
desde el principio una falencia fundamen-
tal, desafortunadamente poco reconocida:
no es posible asumir una cierta divisin
internacional del trabajo como si fuera
esttica y, frente a su real dinmica de
cambio, la actitud pasiva de responder a
las seales del mercado no poda conducir
ms que a perpetuar la subordinacin. El
surgimiento de pases que pasaron de la
periferia al centro, como los del sudeste
asitico solamente confirma la validez de
este aserto, en la medida en que pusieron
en prctica una poltica activa, claramen-
te intervensionista (aunque se tomaron
transitoriamente como el mejor ejemplo
de las nuevas alternativas).
85 La division internacional del trabajo en el fin de siglo
Teln de fondo de las transformaciones
La revolucin tecnolgica es quiz el principal motor
de esa dinmica. Aparecen una nueva estructura je-
rrquica y una nueva distribucin geogrfica de pro-
ductos, que se expresan en el comercio internacional
mediante una alta o baja ponderacin y una alta o
baja dinmica de los mismos. Ello plantea a los pases
diversas modalidades cambiantes de insercin.
En sentido restringido, el desarrollo tecnolgico
determina una participacin creciente, en el mercado
mundial, de los bienes manufacturados producto de
las ltimas innovaciones. Estos bienes estn a cargo
de los pases desarrollados o de reciente desarrollo,
mientras que los ya consolidados o maduros conser-
van su lugar, pero con una escasa dinmica. Por su
parte, los productos de las ramas de industrializacin
temprana, incluidos textiles y confecciones, tienden
a perder importancia. Los productos bsicos (entre
ellos, los agrcolas) representan, en el decenio de los
noventa, una porcin reducida del comercio mundial,
con la particularidad de que los principales exporta-
dores son los pases desarrollados.
No obstante, en un sentido amplio, el cambio tec-
nolgico arroja un par de novedades fundamentales.
[IntegratemAs 5

En primer lugar, la presencia creciente de los servicios
en el comercio internacional. La nocin de servicios
es controvertible. Sin embargo, conviene distinguir,
de una vez, entre dos tipos de servicios: los nuevos,
creados por el desarrollo tecnolgico (informacin
y comunicacin), las prcticas de DESLOCALIZACINde
las grandes empresas y la sofisticacin del mercado
financiero, y los servicios tradicionales, referidos al
transporte y el comercio. (Por ejemplo, en los pases
de la periferia, cuando se registra como signo de
modernidad el crecimiento de la participacin de los
servicios en el Producto Interno Bruto, PIB, se alude
a los tradicionales). Es preciso aadir la inclusin,
por efecto de la privatizacin y mercantilizacin, de
servicios sociales como la salud y la educacin, que
tienden a comercializarse internacionalmente.
La segunda novedad consiste en que se registra,
en el decenio de los noventa, una reanimacin del
flujo internacional de capitales, ahora en forma ms
sofisticada y expedita. Es tal vez el principal efecto
de la revolucin en la informtica y las telecomuni-
caciones. Este fenmeno se encuentra vinculado con
el anterior, ya que dichos flujos aparecen en algunos
casos como pagos por servicios financieros. Ambas
novedades llevan a la conclusin de que probable-
Por la privatizacin y la mercantilizacin, la salud y la educacin tienden a comercializarse internacionalmente.
Por la privatizacin y la mercantilizacin, la salud y la educacin tienden a comercializarse internacionalmente.
mente lo menos importante hoy en la economa inter-
nacional es el comercio de bienes. A ello responde el
cambio radical del ordenamiento mundial inaugurado
por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).
Es conveniente mencionar algunas implicaciones de
lo anterior para Latinoamrica:
n La importancia creciente de los servicios parece
no beneficiar a la periferia. Como se dijo antes,
en el decenio de los noventa, si bien las ex-
portaciones de Amrica Latina en su conjunto
aumentaron enormemente, en contraste con
lo ocurrido en el decenio anterior, lo hicieron
mucho ms las importaciones. Esto ocasion un
creciente dficit comercial. En este dficit, una
abrumadora y creciente proporcin corresponde
a servicios (89,6%, en 1999) (Cepal, 2001).
n Otro tanto puede decirse del comercio inter-
nacional de productos manufacturados de alta
tecnologa. Su fabricacin se concentra en los
pases del centro, en una dinmica intraindus-
trial que deja a la periferia la produccin de los
de tecnologas de la generacin precedente, con
pocas posibilidades de incursin en el merca-
do mundial. Al analizar la composicin de las
exportaciones, se encuentra, para el conjunto
[IntegratemAs 5

de la regin, un crecimiento de las manufac-
turas, en desmedro de los bienes primarios. No
obstante, este resultado no es generalizable y
encubre una profundizacin de la heterogenei-
dad.
En los aos noventa, Mxico explica prctica-
mente la mitad del incremento total de pro-
ductos manufacturados, mientras que Brasil, el
otro gran exportador, queda reducido a un 16%.
El primero es en lo fundamental el responsable
de la dinmica de estos productos, gracias a
las actividades de ensamble (maquila), con
una contribucin adicional de los pases cen-
troamericanos y del Caribe, por la misma razn
y con el mismo destino: Estados Unidos. En el
resto de pases se mantiene la concentracin
en bienes primarios o elaboraciones simples
de recursos naturales, por cierto con escasa
dinmica durante los aos noventa. Las ni-
cas excepciones en cuanto a exportaciones
manufactureras provienen no de la insercin
internacional en general, sino de los acuerdos
subrregionales, como se seal antes.
n La segunda novedad, es decir, la reanimacin
de los flujos financieros y de inversin, afec-
ta ampliamente, pero no en su beneficio, a
Amrica Latina. En general, se registra una
apreciable recuperacin en las entradas de
capitales. El resultado, para la regin, es una
creciente vulnerabilidad frente a la posibilidad
de una salida abrupta, dada su VOLATILIDAD.
En efecto, pueden mencionarse dos grandes
crisis financieras: la de 1994-95 y la de 1997-
98, con sus impactos de pnico y recesiones
econmicas. La mayor volatilidad se presenta
en bonos, flujos de cartera y crditos de los
bancos comerciales. (Es oportuno mencionar la
ampliacin del acceso al mercado de bonos, por
momentos en condiciones atractivas de plazos
y tasas de inters.) Es mucho menor en el caso
de la Inversin Extranjera Directa (IED), que
constituy la principal fuente de financiamien-
to del dficit de la balanza de pagos.
PRINCIPAL ALTERNATIVA
DE INSERCIN EN EL MUNDO
Conviene detenerse un poco en este ltimo aspecto,
la IED. De hecho, ya en el pasado, la presencia de
las corporaciones multinacionales fue objeto tanto
de encomio como de crtica. En lo que se refiere a
[IntegratemAs 5

la integracin regional y subrregional, Furtado ad-
verta:
En realidad, creando situaciones privilegiadas para los
consorcios internacionales, que estn en condiciones de
planificar la propia expansin en escala regional, tales
sistemas [de liberalizacin comercial] pueden conducir
a formas de integracin que prescindan de los centros
nacionales de decisin o tiendan a desvirtuarlos (Furtado,
1981, p. 281).
Pero no se vean otras alternativas. A falta de
otros expedientes, era esta inversin extranjera la
que permita el acceso a la tecnologa apropiada
para la industria moderna (Furtado, 1983). Incluso
en el pensamiento de la nueva Cepal, el elemento
de atraccin voluntaria de dicha inversin adquira
un papel determinante en la nueva estrategia de
desarrollo, si as puede llamrsele, pese a que en sus
documentos agregaba que deba complementarse con
un esfuerzo de elevacin de la tasa de ahorro nacio-
nal. La inquietud de Furtado, sin embargo, conserva
toda su validez.
En efecto, al examinar lo ocurrido en los aos
noventa, se registra un extraordinario flujo de IED:
al finalizar el decenio, ms de la mitad del acervo
se haba acumulado en este perodo. Sin embargo,
Se deja de lado el espacio natural de Amrica Latina. Los nuevos temas orientan a la globalizacin.
Se deja de lado el espacio natural de Amrica Latina. Los nuevos temas orientan a la globalizacin.
esa inversin presenta las siguientes caractersticas:
casi un 40% corresponde a adquisicin de activos
existentes gracias a los procesos de privatizacin,
especialmente de servicios pblicos (no solamente
por parte de Estados Unidos, sino tambin de Euro-
pa). En el porcentaje restante, una parte importante
corresponde al montaje de plantas de ensamblaje
(maquilas), sobre todo en Mxico. Esto ltimo explica
la participacin significativa de pases pequeos co-
mo los de Centroamrica y el Caribe, en los que s se
trata solamente de inversiones estadounidenses.
Otra parte del 60% restante corresponde a la ra-
cionalizacin y el control de mercados subrregiona-
les por parte de las multinacionales (como lo haba
previsto Furtado), visibles especialmente en Merco-
sur. Y otra, a la inversin en industrias extractivas
(minerales e hidrocarburos) o en procesamiento de
recursos naturales. Llama la atencin aqu el caso de
Chile, que se une a Mxico, Brasil y Argentina como
mayores receptores de IED (vase Cepal, 2001).
LA INSERCIN EN CONCRETO
Habra que aceptar entonces que por esta va, la
del capital, Amrica Latina efectivamente ha ido
[IntegratemAs 5

logrando una nueva insercin internacional. En tales
circunstancias, el comercio internacional propiamen-
te dicho ocupa un lugar secundario, o subordinado.
Si se observa atentamente lo ocurrido, se encontra-
r que en la actual divisin internacional del tra-
bajo se destacan apenas dos conexiones: una, la
industria de ensamblaje, como la parte intensiva
en trabajo de cadenas productivas orientadas hacia
Estados Unidos; esta industria, concentrada, eso s,
en algunos pases; otra, la de recursos naturales, en
bruto o mnimamente procesados. Todo ello, segn
la dinmica de la IED proveniente de corporaciones
multinacionales.
Por lo dems, la insercin internacional corre por
cuenta del sector financiero o, en general, el de ser-
vicios. No gratuitamente, las elites de Amrica Latina
se han apresurado a adoptar los nuevos temas que,
comenzando con la OMC, caracterizan la reciente
oleada de tratados mal llamados de libre comercio,
incluidos los acuerdos bilaterales de inversiones. En
ese sentido, la cuestin del mercado de bienes pierde
importancia para enfocar la integracin regional. Se
deja de lado el espacio natural de Amrica Latina.
Los nuevos temas orientan ms bien a la insercin
directa en el mundo (globalizacin) o privilegian la
integracin regional con pases del centro, en par-
ticular Estados Unidos (mxima heterogeneidad).
Al terminar el siglo XX, el patrn de especia-
lizacin de Amrica Latina, que se describir ms
adelante, se aleja por completo de las prescripciones
en boga. No proviene del incremento de la compe-
titividad, ni por industrias, ni sistmica, sino de las
formas ms elementales de las ventajas comparativas:
la dotacin de recursos naturales o la abundancia
del factor trabajo.
Integracin y desarrollo
Lo anterior sugiere nuevas inquietudes en lo que se
refiere a las propuestas de integracin. Como se ha
dicho reiteradamente, en la base de ellas hay siempre
una teora del desarrollo. Ahora bien, es claro que
desde los aos ochenta, con el apogeo neoliberal, o
de la ortodoxia neoclsica, se abandona dicha pro-
blemtica.
En efecto, la cuestin del desarrollo surge en la
segunda posguerra como una manera de enfrentar
la persistencia del atraso y supone que, tanto en el
plano internacional como en el nacional, las leyes del
[IntegratemAs 5

mercado presentan serias fallas. Haba, entonces,
que remover obstculos y romper crculos viciosos.
Esta estrategia de desarrollo va unida a la interven-
cin del Estado y la planificacin. Abandonado esto
ltimo, la primera desaparece. Resurgen, en conse-
cuencia, como sustitutas, las teoras neoclsicas del
crecimiento.
En dichas teoras, la tasa de crecimiento del pro-
ducto per cpita a largo plazo depende no propiamen-
te de la tasa de inversin sino de la incorporacin
de progreso tecnolgico; en un nivel dado de ste,
por consiguiente, habra una convergencia entre las
regiones desarrolladas y las atrasadas, pues en las l-
timas sera mayor el ritmo de acumulacin de capital.
No es indispensable, por lo tanto, una teora espe-
cfica del desarrollo; basta que los pases atrasados
pongan en prctica una recuperacin transparente
de las fuerzas del mercado.
Es evidente la coherencia con el enfoque de la inte-
gracincompetitividad, descrita anteriormente. Solo
quedaba una duda que haba estado en el centro de
las preocupaciones de la Cepal: el supuesto neocl-
sico de la difusin del progreso tecnolgico.
Con el apogeo neoliberal, o de la ortodoxia neoclsica, se abandona la problemtica del desarrollo.
Con el apogeo neoliberal, o de la ortodoxia neoclsica, se abandona la problemtica del desarrollo.
Pero, en el enfoque reciente y renovado de la integra-
cin ha influido, ms que todo, una variante de la teo-
ra neoclsica: los llamados modelos de crecimiento
endgeno que surgieron a finales de los ochenta y que
se ajustan mucho ms a la realidad poltica planteada
por la situacin que se acaba de describir.
Estos modelos, segn resume De Mattos,
tienen como rasgo distintivo bsico su estructuracin
en torno a una funcin de produccin donde la tasa de
crecimiento depende de tres factores: capital fsico, ca-
pital humano y conocimientos (o progreso tcnico), que
pueden ser objeto de acumulacin y, adems, generan
externalidades (De Mattos, 1999).
En las teoras anteriores, el progreso tecnolgico
es una variable ajena a la acumulacin en s misma
(exgena). Por eso, a estos modelos se les llama en-
dgenos. Ellos entran a postular que l forma parte
de la misma dinmica de acumulacin (al igual que la
formacin de capital humano) y que como actividad
econmica remunerada est sometido a incentivos
y a las reglas del mercado. Se revalorizan entonces
la investigacin y la educacin. Todo depende del
comportamiento de la empresa privada, con lo que
se retorna a los problemas del ahorro, la inversin y
la tasa de ganancia.
[IntegratemAs 5

Varios autores han cuestionado la novedad de los
modelos de crecimiento endgeno (vase De Mattos,
1999). Pero al margen de eso, su importancia en el
tema que nos ocupa consiste en que se abandona
el supuesto de la convergencia entre las regiones
desarrolladas y las atrasadas. En la periferia se re-
querira una poltica especfica para lograr que la
empresa privada encuentre los incentivos apropia-
dos. En principio, es fundamental crear un ambiente
macroeconmico estable (Consenso de Washington)
y un marco que garantice el respeto al derecho de
propiedad, incluida la propiedad intelectual (neoins-
titucionalismo). Coincide as con la promocin de los
nuevos temas en los tratados comerciales.
Pero, adems, debera desarrollarse una poltica
para mejorar las condiciones de atractividad de la
inversin extranjera, pues son las grandes corporacio-
nes las que pueden dar lugar al progreso tecnolgico
y aun a la formacin de capital humano. De ah la
preeminencia que han adquirido las famosas empre-
sas evaluadoras de riesgo, que miden el riesgo pas,
con lo que contribuyen a orientar geogrficamente
los flujos de capital.
[IntegratemAs 5

El patrn de especializacin
Por si fuera necesario explicitarlo, encontramos, pues,
una teora del desarrollo que sustenta los nuevos
enfoques de la integracin regional. El problema
consiste en que si todos los pases de la periferia
pugnan por mejorar sus condiciones de atractividad,
otorgando cada vez mayores ventajas a la inversin
extranjera, lo que ocurre es una competencia empo-
brecedora, en la que los supuestos impactos posi-
tivos de sta se reducen y, a la vez, se pierde toda
diferenciacin entre pases.
Tiende a nivelarse el campo de juego y las inver-
siones fluyen de acuerdo con las estrategias origina-
les y autnomas de las empresas multinacionales, en
su planificacin global. La insercin internacional de
los pases de Amrica Latina queda determinada por
las fuerzas espontneas del mercado, de modo que
se perpeta la mayora de las veces su inferioridad
y sobre todo su vulnerabilidad. El futuro se vuelve
enteramente previsible: un retorno, con rasgos tec-
nolgicos distintos, al modelo primario exportador
del siglo XIX.
En un documento de 2003, la Cepal hizo, a partir de
una evaluacin de los aos noventa, la siguiente y
til clasificacin:
La especializacin exportadora regional en la ltima dca-
da sigui tres patrones bsicos. El primero, vigente prin-
cipalmente en Mxico, pero tambin en algunos pases de
Centroamrica y el Caribe, se caracteriza por la integracin
a flujos verticales de comercio de manufacturas, centrados
fundamentalmente en el mercado de los Estados Unidos.
Este patrn de especializacin permiti que estos pases
aprovecharan algunos mercados manufactureros dinmi-
cos () pero a costa de reducir los encadenamientos
internos, dado el alto contenido de insumos importados
(maquila en caso extremo),
En el segundo patrn, que corresponde esencialmente a
Sudamrica, los pases se han integrado a redes horizon-
tales de produccin y comercializacin, especialmente
de materias primas y manufacturas basadas en el pro-
cesamiento de recursos naturales. Este patrn permiti
mayores encadenamientos internos (incluidos adelantos
tecnolgicos) pero en general llev a los pases a es-
pecializarse en bienes que perdan participacin en el
mercado mundial ().
Por ltimo, los pases del Caribe y Panam revelan un
tercer patrn, con gran predominio de la exportacin de
servicios, sobre todo tursticos pero tambin financieros
y de transporte. El ms importante de todos, el turismo,
es un componente dinmico del comercio mundial, pero
tambin ha estado caracterizado por un alto contenido
de insumos importados, en particular en las economas
pequeas (Bustillo y Ocampo, 2003).
[IntegratemAs 5

La conclusin inmediata es que el aumento de la
competitividad y la insercin proactiva no se obtie-
nen automticamente de la apertura. Pero tambin
es claro y ello es importante para diferenciar los
pases de la CAN y el Mercosur de los otros de Suda-
mrica que las integraciones subrregionales, con
todo y su carcter abierto, permitieron el avance
de otras exportaciones manufactureras, aunque no
hubieran cambiado sustancialmente su patrn de es-
pecializacin. En el mismo sentido puede constatarse
la profundizacin de las asimetras intrarregionales
y, por tanto, la ventaja de algunos de los pases ms
industrializados. De no tomarse medidas apropiadas
de regionalizacin, la ventana de oportunidad que
se abre tiene efectos negativos.
De la crisis, a la tragedia del xito
Los aos que van del nuevo siglo han estado signados
por la propuesta del Alca y luego de los tratados de
libre comercio, esencialmente bilaterales, con Es-
tados Unidos. Pero ha ocurrido otro fenmeno que,
especialmente en Sudamrica, tiende a profundizar
el patrn de especializacin descrito. Superado el
perodo de crisis y recesin a finales de los noventa,
La insercin internacional de Amrica Latina queda determinada por las fuerzas espontneas del mercado.
La insercin internacional de Amrica Latina queda determinada por las fuerzas espontneas del mercado.
se inicia la recuperacin, en principio lenta y dubi-
tativa, pero luego de manera decidida en casi todo
el continente, sobre todo en los tres ltimos aos.
Coincide con una fase de expansin de la economa
mundial, que haca tiempo no se registraba, simult-
nea en todos sus polos de desarrollo, incluido Japn
con su recuperacin. pero extraordinaria sobre todo
en China e India.
El rasgo definitorio en Amrica Latina tiene que ver
con la evolucin de los trminos de intercambio: si
en los aos noventa mejoraron levemente, a partir
de 2002 son cada vez ms favorables, en un curso
vertiginoso, gracias al alza de los precios de los pro-
ductos bsicos de exportacin.
Tal evolucin favorable se corresponde en primer
lugar con el salto dado por el precio del petrleo.
Eso obedece al propio crecimiento de la demanda
mundial (aunque tambin, a la persistente crisis po-
ltica del Medio Oriente, Irak y Nigeria), que coincide
con una oferta que slo crece levemente (tngase
en cuenta adems la poltica de mantener reservas,
practicada en los pases desarrollados). Si bien es
cierto que afecta a los importadores, beneficia a
pases importantes de la regin como Venezuela,
[IntegratemAs 5

Ecuador, Colombia y Mxico, que registran supervit
en el balance de hidrocarburos, y en menor medida
a Bolivia. Otros que disponen de yacimientos, como
Brasil, tienen a la vez un alto consumo, por lo que
el efecto no es favorable.
Adems, tiene que ver con alzas de precios en
otros productos bsicos, principalmente metales.
Ellas se originan en la demanda de los pases desa-
rrollados, pero sobre todo, gracias al fuerte dinamis-
mo de India y en especial de China. Es por ello que
se estima que este fenmeno se prolongar en el
inmediato futuro, pese a la probable desaceleracin
econmica de Estados Unidos.
Para Amrica Latina, con excepcin de Centro-
amrica y el Caribe, esta mejora de los trminos de
intercambio significa, en general, condiciones favo-
rables para la estabilidad de la balanza comercial.
Aunque no incluye la elevacin de los precios de los
productos agrcolas de exportacin, se incrementaron
de hecho, tambin, las exportaciones de los produc-
tos bsicos, en volumen. En 2005, slo China super
el incremento de las exportaciones reales.
Pero las importaciones tambin se incrementa-
ron. Se facilitaron por los precios, pero adems por la
[IntegratemAs 5

disponibilidad de divisas en muchos pases la mone-
da nacional se ha apreciado, pues desde 2002, con
las bajas tasas de inters en el mundo desarrollado,
ha habido fcil acceso a los mercados financieros y
un flujo constante de capitales hacia la regin. Tal
situacin se revirti slo a partir del 2007. En todo
caso, la balanza de bienes, en dlares corrientes,
ha sido positiva para los pases de la regin, desde
2001, con excepcin de Costa Rica, Mxico y Rep-
blica Dominicana (vase Cepal, 2007).
LA TRAGEDIA
De la evolucin registrada, favorable en trminos
generales, se pueden deducir, sin embargo, algunos
rasgos preocupantes:
n Es claro que tiende a predominar el patrn de
especializacin que privilegia una insercin
basada en la exportacin de recursos naturales.
En cambio, el caracterizado por una integracin
vertical a flujos de productos manufactureros
puede mostrar signos de agotamiento, aunque
se vio beneficiado por la demanda de Estados
Unidos. El persistente dficit comercial de
Mxico permite, por lo menos, abrigar una
serie de dudas. Y lo que es ms importante, se
crea para todos una expectativa de desarrollo
basada en los recursos naturales.
n De acuerdo con lo anterior, se introduce un
nuevo factor de diferenciacin entre los pases
de la regin. Es clara la ventaja alcanzada por
los petroleros, o por los que poseen minerales
metlicos, como Chile con el cobre. En general,
se benefician los pases de Amrica del Sur.
En cambio, se rezagan los centroamericanos y
del Caribe. Mxico, por supuesto, se mantiene
entre los ms grandes, pero con dificultades
crecientes.
n Tiende a profundizarse una concentracin de
los mercados. Estados Unidos absorbe la mitad
de las exportaciones latinoamericanas. Ello
significa un nuevo factor de diferenciacin:
en el incremento de las exportaciones, se
encuentra que Estados Unidos explica las dos
terceras partes del correspondiente a Mxico
y Centroamrica, la mitad de las de los pases
andinos y slo un pequeo porcentaje de las
de Mercosur. En cambio, la participacin de la
Unin Europea en las exportaciones latinoa-
mericanas es apenas de 12%. Ella constituye
un mercado importante sobre todo para Brasil,
Chile y Bolivia (Cepal, 2007).
[IntegratemAs 5

n Igual que en todos los pases en desarrollo, el
flujo de inversin extranjera directa destinada
a la regin se ha incrementado, pero no regis-
tra una dinmica acelerada. En 2005, aument
menos que en China y otros pases de Asia y
frica (Cepal, 2007). Parece haber finalizado
el ciclo de las privatizaciones y no se aprecia
una mayor dinmica en el montaje de industrias
de ensamblaje. Probablemente continen las
adquisiciones y fusiones, especialmente en el
sector financiero, comercial y de servicios, como
se observa actualmente en Colombia. Pero lo
ms seguro es que la inversin nueva se destine
a la explotacin de recursos naturales.
n La mejora de los trminos de intercambio tiene
que ver con los nuevos pases en expansin. Por
eso, parece reducirse la vulnerabilidad frente
a las fluctuaciones de la economa mundial.
Sin embargo, la regin no es menos sensible
a los movimientos de la tasa de inters de los
pases desarrollados. La actual tendencia al
alza representa un riesgo, sobre todo con una
posible reorientacin de los flujos de capitales
de portafolio. Pero tambin en relacin con la
deuda externa, a pesar de disponer de reservas
de divisas y de tener una mejor relacin entre
servicio de la deuda y exportaciones. En algu-
nos pases como Argentina, Uruguay y Ecuador
se puede poner en peligro la sostenibilidad
(Cepal, 2007).
En sntesis, el futuro de la insercin, que antes
calificbamos de previsible, ya se dibuja en el ac-
tual panorama mundial. Eso podra contrarrestarse si
toma fuerza en la mayora de los pases una nueva
poltica econmica que replantee, entre otras cosas,
los trminos de la integracin regional.

CAPTULO 4
Un escenario de disputas
Se trata de Amrica Latina. Ella es el
objeto de la pugna entre los proyectos
de subordinacin de Estados Unidos
y las nuevas propuestas integradoras
lideradas por pases de la regin.
[IntegratemAs 5

E
stados Unidos aspira, hoy como
antes, a constituir una zona de
libre comercio en torno a los lla-
mados nuevos temas, impuestos desde
la creacin de la OMC. Esa iniciativa se
ha materializado en el Alca y, ahora, en
los tratados de libre comercio. Como se
dijo, ese pas los tiene ya con Chile, con
los pases centroamericanos (todava
pendiente de ratificacin en Costa Ri-
ca) y Repblica Dominicana y los firm
con Per, Colombia y Panam (tambin
pendientes de aprobacin por los rga-
nos legislativos). En otro lado surge una
propuesta integradora, encabezada por
Brasil y Venezuela, que es el fenmeno
ms importante de los ltimos aos.
Regionalismo abierto
y polos de atraccin
En este contexto, las iniciativas de la
integracin abierta, ubicadas en la lnea
de lo admitido por la OMC, hacen honor
a su calificativo. La propia denominacin
111 Un escenario de disputas
de integracin tiende a disolverse en una pltora de
acuerdos bilaterales y plurilaterales. Estos suelen re-
ducirse a programas de desgravacin y eliminacin de
algunas otras barreras que interfieren el libre flujo del
comercio, salvo en los tratados firmados por Mxico y
Chile, y entre ellos y Centroamrica. Slo bajo estos
supuestos se mantienen los acuerdos subrregionales
que, con dificultades y excepciones, haban contem-
plado aranceles externos comunes
1
.
Al mismo tiempo, se multiplican los acuerdos con
pases y potencias extrarregionales, incluidos Cana-
d, la Unin Europea, Japn y ms recientemente
China y otros pases de Asia. En estos acuerdos, s
se incluyen los nuevos temas de servicios, inver-
siones, propiedad intelectual, barreras sanitarias y
otros. Adems, son mucho ms exigentes y los com-
promisos mucho ms vinculantes, lo que contrasta
con la flexibilidad y superficialidad de los primeros.
Existe, sin embargo, una importante discrepancia,
relacionada con la actitud frente a Estados Unidos:
1 En estos procesos, algunos celebran el extraordinario desarrollo
institucional; dirase que a manera de compensacin. Es el caso
de la CAN, donde suele resaltarse su importante patrimonio
histrico (vase Wagner, 2004).
[IntegratemAs 5

mientras algunos firman tratados con este pas, lo
que echa a perder los procesos subrregionales cen-
troamericano y andino, otros, los que se apartaron
del Alca, continan reticentes, dndole, al parecer,
un nuevo aliento a Mercosur.
Respecto al porvenir de las iniciativas subrregio-
nales, conviene reiterar lo siguiente: aunque puede
existir alguna discusin terica al respecto, parece
aceptarse ya la existencia de un efecto negativo,
originado en la firma de un tratado extra-subrregional
por una de las partes, sobre las reales posibilidades
de integracin en una subrregin. Se argumenta, con
fundamento, que inmediatamente llevara a una des-
viacin del comercio, como se explic anteriormente,
a menos que las ventajas de la vecindad compensen
el menor precio del producto extrarregional. Sobre
todo si es con una potencia como Estados Unidos.
Incluso, se podran dar fenmenos de triangulacin,
es decir reexportacin a los otros pases de los pro-
ductos baratos de la potencia.
Sin embargo, el impacto poltico se hace presente
antes incluso de comprobar los resultados. Venezue-
la, por ejemplo, anunci el 22 de abril de 2006, su
retiro de la CAN y poco despus del antiguo G3 (con
Colombia y Mxico). De por s, la sola oferta de este
tipo de tratados tiene un efecto de erosin sobre el
acuerdo subrregional, especialmente cuando ste no
tiene en cuenta de manera efectiva las asimetras. Es
el caso de Mercosur, en donde el gobierno de Uruguay
contempla ya una negociacin con Estados Unidos.
Ahora bien, la resistencia frente al Alca, rubricada
por la eleccin de gobiernos que se apartan explci-
tamente de la poltica estadounidense en Venezuela,
Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia y recientemente
Ecuador, dio lugar a una significativa contracorrien-
te. Se enfrenta, ms que todo, a la iniciativa de los
TLC con Estados Unidos, que avanza de norte a sur y
que pretende articular toda la Costa Pacfica, pero no
propiamente a la estrategia abierta de los acuerdos
de libre comercio dentro de Amrica del Sur.
Incomprensin de las implicaciones, o conformi-
dad con los objetivos de la liberalizacin comercial?
Sin duda, no es posible dar una respuesta categ-
rica. La verdad es que aqu se pone de presente la
heterogeneidad de los pases comprometidos. Hasta
ahora, solamente Venezuela y Bolivia parecen esbo-
zar una poltica exterior original. La primera, bajo el
liderazgo de Chvez, con una historia ya consolidada
[IntegratemAs 5

y contando con ingentes recursos petroleros, ha te-
nido, a diferencia de Bolivia, posibilidades reales de
convertirla en una estrategia ofensiva.
ORGENES Y CURSO DEL ALBA
En efecto, desde antes del derrumbe del Alca, el
gobierno de Venezuela lanz la Alternativa Boliva-
riana para Amrica Latina y el Caribe, Alba
2
. Las
condiciones polticas estaban dadas: acababa de
superar el golpe de Estado de abril de 2002 y ya,
en el continente, los vientos soplaban en contra de
la iniciativa estadounidense. A partir de una crtica
radical de sta, la alternativa se limita, en princi-
pio, a un conjunto de criterios polticos articulados
en torno al objetivo de la lucha contra la pobreza
y la exclusin social, basada en la solidaridad entre
los pueblos, en funcin de un desarrollo endgeno
nacional y regional. En buena parte, retoma los crite-
rios expresados por la Alternativa para las Amricas,
elaborada, a manera de mnimos consensos, por la
Alianza Social Continental (2002), pero a diferencia
de ella, asume posiciones definidas en puntos que en
los movimientos sociales estn en discusin:
La resistencia al Alca di lugar a una significativa contra corriente a la iniciativa de los TLC con Estados Unidos.
2 Al respecto, es muy sugestivo el trabajo de Fritz (2007).
La resistencia al Alca di lugar a una significativa contra corriente a la iniciativa de los TLC con Estados Unidos.
El Alba se fundamenta en la creacin de mecanismos
para crear ventajas cooperativas entre las naciones que
permitan compensar las asimetras existentes entre los
pases del hemisferio. Se basa en la creacin de Fon-
dos Compensatorios para corregir las disparidades que
colocan en desventaja a los pases dbiles frente a las
principales potencias. Por esta razn la propuesta del
Alba le otorga prioridad a la integracin latinoamericana
y a la negociacin en bloques subrregionales, abriendo
nuevos espacios de consulta para profundizar el conoci-
miento de nuestras posiciones e identificar espacios de
inters comn que permitan construir alianzas estrat-
gicas y presentar posiciones comunes en el proceso de
negociacin. El desafo es impedir la dispersin en las
negociaciones, evitando que las naciones hermanas se
desgajen y sean absorbidas por la vorgine con que viene
presionndose en funcin de un rpido acuerdo por el
Alca (Chvez, 2003).
Se advierte inmediatamente que muchas de las li-
mitaciones de la propuesta se explican por la presin
del Alca, ante la que era obligacin enfatizar en el
incremento de la capacidad latinoamericana de nego-
ciacin. Por ello, Chvez no se refiere concretamente
ni a la integracin latinoamericana en s misma ni
a la funcionalidad de los acuerdos subrregionales
en este propsito. Aunque los valores que inspiran
al Alba son claros, los mecanismos no dejan de ser
simples reacciones. La curiosa idea de las ventajas
[IntegratemAs 5

cooperativas, por ejemplo, da la impresin de ser
un simple recurso polmico.
Superado el Alca, el Alba se convierte entonces
en una suerte de programa poltico que enfrenta la
dificultad de que tendra que ser adoptado por los
dems gobiernos latinoamericanos. En ausencia de
esta condicin, pasa a ser una gua de la poltica
exterior del gobierno venezolano, desde entonces
caracterizada por su audacia, como si se tratara de
predicar con el ejemplo.
Tres son las lneas de esta poltica. La primera se
orienta al Caribe y se basa en un comercio preferencial
del petrleo, que busca incluso nuevas modalidades
de intercambio. En el caso de Cuba, se recibe en
contraprestacin un programa de cooperacin en
salud y educacin. La segunda, hacia Suramrica
(parcialmente, hacia Centroamrica), se multiplica
en diferentes modalidades de cooperacin: venta (o
intercambio) de petrleo, convenios tcnicos (pre-
sencia de Petrleos de Venezuela S. A., PDVSA), com-
pra de ttulos de deuda externa, como en Ecuador
y Argentina; acuerdos de coinversin, ayuda huma-
nitaria directa. La tercera se basa en el impulso a
megaproyectos binacionales o plurinacionales. Por
ejemplo, el gasoducto con Colombia y la propuesta
del colosal gasoducto suramericano, o el montaje
del canal Televisin del Sur (Telesur), la propuesta
Petrleos de Amrica (Petroamrica) y la del Banco
Suramericano, que tienen vocacin de integracin
regional.
La estrategia de Chvez, en materia de integra-
cin propiamente, es decir, para dar respuesta a los
problemas comerciales y financieros que esta plantea,
se detiene, sin embargo, ante la dinmica existente.
O mejor, trata de articularse a ella en todas sus ex-
presiones. Busca, de una parte, interponerse en la
pretensin estadounidense de conformar el eje de la
Costa Pacfica que, por cierto, entra en crisis con los
cambios polticos. De otra parte, busca consolidar el
eje atlntico. Como se ha dicho, abandona la CAN
para vincularse a Mercosur.
AUSENCIA DE OPCIONES
Sin embargo, no hay an, ni siquiera por parte de
Venezuela, respuesta para la multiplicidad de acuer-
dos parciales de libre comercio. Evo Morales, en Bo-
livia, lanza una poltica de tratados de cooperacin
entre los pueblos, pero carece de fuerza suficiente
[IntegratemAs 5

para revertir dicha dinmica. A esta altura, en todo
caso, el panorama presenta, objetivamente, nume-
rosas dificultades.
Para la Cepal, por ejemplo, la propia multiplicidad
de acuerdos bilaterales, plurilaterales y subrregiona-
les, con su abigarrada diversidad en cobertura, tratos
y compromisos, involucra un peligroso ingrediente
de discriminacin: En caso de que no se adopten
urgentemente medidas de convergencia entre acuer-
dos de distinta naturaleza, primar la desviacin del
comercio y aumentar el costo de transaccin para el
comercio intrarregional (Cepal, 2005-2006). Propo-
ne dar prioridad a la cooperacin regional en lugar
de las negociaciones comerciales, tender puentes
institucionales y establecer un clima de dilogo. Lo
hace reconociendo una vez ms la importancia de
la integracin, en especial frente a la actual fase de
la globalizacin, caracterizada por la existencia de
bloques, la mayor exigencia de innovacin tecnol-
gica y el salto en competitividad de China, India y
otros pases de Asia.
La recomendacin cepalina es curiosa: como si el
problema consistiera en la existencia de discrepancias
polticas y no en la falta de definicin de una verda-
No hay an, ni siquiera por parte de Venezuela, respuesta a la multiplicidad de acuerdos parciales de libre comercio.
No hay an, ni siquiera por parte de Venezuela, respuesta a la multiplicidad de acuerdos parciales de libre comercio.
dera estrategia que enfrente los efectos de este tipo
de globalizacin y la inconveniencia del regionalismo
abierto. Por el contrario, es en el desarrollo creativo
de estas discrepancias, si es que existen, en donde
puede encontrarse dicha estrategia. De continuar
las cosas como estn, la convergencia se dar, pero
hacia el centro de gravitacin representado por la
potencia del norte.
Las nuevas ilusiones
En realidad, las propuestas hoy en boga ignoran
la integracin regional y se refieren a un modelo de
desarrollo subordinado a la aceptacin pasiva de la
actual modalidad de insercin internacional. Definido
el patrn de especializacin dominante que, como
se ha dicho, se basa en la exportacin de productos
bsicos, es decir, en la explotacin de los recursos
naturales en los que se tiene una ventaja natural, se
han sugerido dos estrategias principales, en el ho-
rizonte de cualificar dicha insercin y de maximizar
los encadenamientos productivos internos. Una de
las estrategias se refiere a la industrializacin de los
recursos naturales; la otra trata de encontrar nuevos
productos agrcolas de competitividad asegurada.
[IntegratemAs 5

En ambos casos se aspira a incorporar innovacin
tecnolgica.
INDUSTRIALIZACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
La primera tiene como punto de partida e
ilustracin el caso de Chile, pas
que se considera ejem-
plo exitoso
de la nueva insercin internacional. Se reconoce que
hasta ahora ha basado su ventaja competitiva en
exportar productos intensivos en recursos naturales,
de modo que compite a travs de menores costos.
Y se prev en el mediano plazo (eventualmente en
el corto) una reduccin progresiva de las tasas de
crecimiento, es decir, un agotamiento del modelo.
La solucin sera, aparentemente, el incremento de
la productividad mediante la innovacin tecnolgica,
que permitiera una diversificacin de productos y
mayor valor agregado en los mismos (Banco Mundial,
2002). Se vuelve, por lo tanto, a una antigua y obvia
constatacin: pases como estos tienden a rezagarse
frente a los que se especializan en manufacturas de
alta tecnologa.
Pero no se crea que se pone en duda el patrn de
especializacin y que se van a inducir cambios en la
estructura productiva. Todo lo contrario: Es el camino
escogido por Canad, Finlandia, Suecia, Australia y
Nueva Zelanda: No se ha tratado necesariamente de
forzar un patrn de desarrollo y comercio distinto
del que ha llevado el pas a ser exitoso, sino que de
fortalecer y profundizar las ventajas que ya se tenan
(Tokman y Zahler, 2004). En abstracto, siempre habr
posibilidades de incorporar nuevas tecnologas en
[IntegratemAs 5

la propia explotacin de recursos naturales, incluso
nuevas tecnologas de informacin y comunicacin
(NTIC), que parece ser el objetivo ms deseado. As
mismo, en su transformacin y presentacin, con
lo que se obtiene una cierta diferenciacin, y en
el transporte y la comercializacin. Este desarrollo
se aplicara entonces a ramas colaterales de la pro-
duccin.
La principal dificultad radicara (Tokman y Zahler,
2004) en la creacin de condiciones para el apren-
dizaje de la tecnologa (que ya existe en los pases
desarrollados). Ellas se materializan en la inversin
local en investigacin y desarrollo (I & D) y en la for-
macin de capital humano local (educacin). El eco
de los nuevos modelos de crecimiento es evidente: se
trata de proporcionar los incentivos necesarios para
que la empresa privada asuma esta tarea.
Aparte de la inadecuacin de los ejemplos que
siempre se traen a colacin, en todos los cuales se
observan caractersticas y condiciones particulares
y sobre todo una estrategia deliberada, puesta en
prctica desde el Estado, no resulta tan obvia esta
posibilidad de transvase gradual de la tecnologa
desde un desarrollo del sector primario. Tokman y
Zahler citan, como primer ejemplo, el de la Empresa
Nokia de Finlandia que, originalmente dedicada a la
explotacin forestal, pas a ser lder hoy... en la
fabricacin de telfonos celulares! Sobra aadir que
en Chile, los autores encuentran, por ahora, una evi-
dente pobreza en las condiciones para el aprendizaje
tecnolgico, cosa que de ninguna manera es ajena al
patrn de especializacin adoptado.
Por otra parte, es claro que, en estos pases, el
acceso a la tecnologa se liga estrechamente a la
inversin extranjera; como quien dice, la estrate-
gia termina reducindose a la conocida receta de la
atraccin. Los riesgos ya se han descrito (compe-
tencia empobrecedora). Bastar aadir que, de ser
exitosa tal atraccin, los efectos no son tan positivos
en cuanto a distribucin ms amplia del ingreso, bajo
las normas internacionales que se estn imponiendo.
Tngase en cuenta, por ejemplo, la transferencia
del excedente al exterior en la forma de ganancias
o regalas. Adems, no implica forzosamente una
transferencia hacia nuevas ramas de la produccin,
sobre todo porque dependera de las estrategias de
las multinacionales para el aprovechamiento de nue-
vos nichos en el mercado internacional, y as, seran
inciertos los encadenamientos productivos ambicio-
[IntegratemAs 5

nados. En la prctica se perpeta una tendencia de
sobreexplotacin de los recursos naturales, en una
lgica de enclave, con los conocidos efectos devas-
tadores sobre el medio ambiente.
De hecho, en Chile se adopt ya una ley de pla-
taforma financiera. El objetivo, no tan coherente
con la recomendacin, es ms bien ofrecer, desde su
ubicacin geogrfica, un lugar de operacin para que
las empresas multinacionales exporten hacia otros
pases de la regin. Aqu cabra una propuesta de
integracin, aunque en el fondo equivale a mejorar
las condiciones para exportar hacia ellos, especial-
mente los tropicales, algunos de los productos (vino,
salmn, frutas) en que tiene ventajas. Pero hacia los
mercados de fuera de la regin, permaneceran los
mismos, comenzando por el cobre. En todo caso,
hasta ahora, la plataforma ha funcionado en una
dinmica puramente financiera. Salta a la vista, en-
tonces, el problema ms grave y urgente de Chile:
el dficit de energa. Como se ver ms adelante, la
verdadera razn para que se comience a hablar all
de integracin.
En los pases menos exitosos, el paso inmediato
no es probablemente este salto tecnolgico sino una
profundizacin de la especializacin en los recursos
naturales. En los ms grandes y desarrollados podra
significar un retroceso con respecto a lo conseguido
durante casi un siglo; en los restantes, un xito ilu-
sorio, si se encuentran favorecidos por la naturaleza,
o una bsqueda angustiosa si no lo estn.
Ahora bien, mucho se ha discutido sobre los in-
centivos apropiados para inducir ese cambio tec-
nolgico, dado que se basa en la empresa privada,
pero no se tiene en cuenta lo ms importante. Todos
reconocen que las fluctuaciones de los precios de los
productos bsicos constituyen una fuente de ines-
tabilidad para los pases exportadores. Deducan, a
principios de este siglo, que, habindose iniciado
una fase de descenso de dichos precios se creaban
las condiciones para dar el salto. Sin embargo, en
los ltimos aos, ha ocurrido lo contrario, gracias a
la expansin de la demanda mundial, principalmente
de China. El incentivo mayor funciona al revs, hacia
la exportacin pura de productos bsicos.
LA ECONOMA DE PLANTACIN
La segunda estrategia tiene que ver con la agricul-
tura. Como se ha visto, aunque en los ltimos aos
[IntegratemAs 5

se ha registrado una mejora en los trminos de in-
tercambio a favor de los pases suramericanos, esto
no incluye a los productos agrcolas. Por el contrario,
uno de sus rasgos caractersticos ha sido el descenso
de sus precios, principalmente en cereales y oleagi-
nosas. Como se sabe, es un resultado no slo de la
aplicacin de tecnologas y del aumento de la pro-
ductividad en los pases desarrollados sino tambin
de la poltica de subsidios que estos aplican desde
hace ms de cincuenta aos. Ntese de paso, la pro-
gresiva reduccin de la dieta alimentaria mundial a
unos pocos productos. Es un mercado sometido a una
agresiva poltica de manejo de excedentes.
Este ha sido el centro del debate tanto en la OMC
como en el Alca. Algunos de los grandes pases de
la periferia, en nuestra regin Brasil y Argentina,
tendran posibilidades de competir, siempre y cuando
se modificaran las reglas del comercio mundial. En
otros, en cambio, la liberalizacin del comercio lo
que anuncia es su conversin en importadores. Para
algunos de ellos se propone una especializacin en
productos tropicales exticos; la propuesta es tan
extica que no convence ni a sus promotores. Dif-
cilmente se podra basar el desarrollo en bienes que
arrancan con una insignificante cuota de mercado,
Se fabrica una nueva ilusin: otra agricultura, o la misma, destinada a transformar sus productos en biodiesel o etanol.
Se fabrica una nueva ilusin: otra agricultura, o la misma, destinada a transformar sus productos en biodiesel o etanol.
sin posibilidades de dinmica apreciable. Y en los
pocos que han ingresado en el mercado mundial,
como el caf, una larga historia demuestra que se
trata a todas luces de una falacia.
Las posibilidades de insercin a partir de la agri-
cultura son, pues, hoy en da, bastante quimricas,
como no sea insercin inversa, es decir, a travs de
las importaciones. Sin embargo, recientemente, se
viene fabricando una nueva ilusin. Otra agricultura,
o la misma, pero en este caso destinada a transformar
sus productos en combustible, biodisel o etanol. De
la soya o de la palma llamada africana, por ejemplo,
se puede obtener aceite, que se refinara para apro-
vechar sus propiedades combustibles. De la caa de
azcar o de otros productos agrcolas, ricos en com-
ponentes similares, se pueden obtener alcoholes, en
este caso etanol, utilizable como combustible. Una
oportunidad para Amrica del Sur rica en tierras.
La propuesta ha adquirido contornos de publici-
dad efectista. La gran idea! Reemplazar el petrleo
combustible fsil por el petrleo verde. Lo sos-
pechoso consiste en que la posibilidad se conoca
desde hace muchos lustros. La idea adquiere carta
de ciudadana slo ahora cuando se vive un perodo
[IntegratemAs 5

de altos precios del petrleo, esto a pesar de que se
le viene condimentando con argumentos ambienta-
listas. Es claro que el costo, en ambos casos, incluso
en energa (elctrica?), no slo de la materia prima
sino de la transformacin, es alto y no fcilmente se
asegura la rentabilidad. Muchos los han dicho
2
. Es
entonces un proyecto consistente o una maniobra
de coyuntura?
A pesar de las explicaciones en la guerra y en la
estrategia de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (Opep), es posible que las estimaciones
sealen que, dada la expansin de la demanda (otra
vez China), las futuras fluctuaciones se den alrededor
de un precio promedio del petrleo mucho ms alto
que en el pasado. En estas circunstancias, la sustitu-
cin se hara factible, aunque en el corto y mediano
plazo y las multinacionales tal vez no vayan ms
all todava los pases desarrollados pueden utilizar
el petrleo existente a costa de otros usuarios, me-
diante la monopolizacin y el control militar.
En todo caso, el argumento relacionado con el
ahorro de energa en el planeta es bastante frgil.
2 Vase una resea del tema en Mascheroni (2005).
Tngase en cuenta la que se gastara en los cultivos
(fertilizantes, movilizacin de maquinaria agrcola,
transporte, etctera). Y en cuanto a la reduccin
de las emisiones que ocasionan el cambio clim-
tico, es, por lo menos, discutible. El ingeniero ar-
gentino Miguel Baltans sostiene: La combustin
de biodisel produce ms xidos de nitrgeno, los
que en la atmsfera producen un efecto invernadero
24 veces superior al del dixido de carbono(citado
por Mascheroni, 2005). En consecuencia, no hay
sustentacin desde el punto de vista del bienestar
de la humanidad. Sern suficientes las razones fi-
nancieras?
Una cosa es cierta: los pases del centro, a pe-
sar de un modelo de consumo de energa y de un
tipo de civilizacin que no quieren abandonar, no
estaran dispuestos a utilizar todas sus tierras en
estos monocultivos, sustituyendo la produccin de
alimentos y otras materias primas. Ni siquiera Estados
Unidos, con su enorme territorio. Pero, adems, los
clculos rebasan los lmites de la imaginacin: Para
incorporar biodisel en un porcentaje de tan slo el
2% sera necesario emplear el 50% de la produccin
mundial de aceites vegetales (Baltans, citado por
Mascheroni, 2005). La solucin y hay razones para
[IntegratemAs 5

pensar que tampoco lo sera est en las tierras de
Suramrica y frica. Se dira entonces: qu gran
mercado el que se abre! Sin embargo, para alcanzar
este posible xito exportador habra que pagar un
precio colosal en vidas y en naturaleza. Pinsese
en que habran de destinarse, adems de las tierras
destinadas al sustento de la alimentacin, las de
bosques y muchos frgiles ecosistemas, lo que aniqui-
lara la biodiversidad. Estos monocultivos agotaran
los nutrientes y el agua y, por tanto, generaran la
desertificacin y la contaminacin. Se desplazaran
poblaciones campesinas, indgenas y afrodescendien-
tes. Se deterioraran, para todos, las condiciones de
salud. El panorama es verdaderamente espantoso.
Por fortuna, semejante xito todava no nos aguar-
da. Es cierto que se viene intentando. En Colombia,
por ejemplo, dado que la soya nunca logr asentar-
se como lo hizo en Argentina, Brasil e, incluso, en
Bolivia, el crecimiento de las hectreas cultivadas
en palma avanza al paso de una maquinaria atroz
de masacres, asesinatos y desplazamiento de la po-
blacin rural. Por su parte, la alternativa del etanol
que ya ocasion un alza de los precios del maz
en Estados Unidos, lo que afect de paso a Mxi-
co por ahora aparece apenas como una solucin
para el empresariado agrcola de la caa de azcar,
cuyo precio se viene debilitando desde hace varios
aos. Brasil, a pesar de su desarrollo industrial, pa-
rece haber adoptado ambas modalidades, como una
estrategia exportadora.
En conclusin, dejando de lado estas cbalas, sig-
nadas por factores coyunturales, lo que s es compro-
bable es que hay otros recursos naturales del inters
de las empresas multinacionales, que pueden marcar
el rumbo futuro de la especializacin. Materias primas
tradicionales, forestales y agroforestales, que han
recuperado su importancia en la actualidad, a veces
como resultado de la misma crisis del petrleo o por
la expansin de la demanda mundial. Se destaca la
biodiversidad, alimento de los nuevos desarrollos
de la biotecnologa y sometida a la piratera para
ser aprovechada por diversas multinacionales, entre
otras, las farmacuticas. Y ante todo, en perspectiva,
el agua. El efecto sobre el medio ambiente y las con-
diciones de la poblacin es igualmente perjudicial.
Sobra decir que no hay modelo de desarrollo consis-
tente, ni siquiera si se ignora la sustentabilidad, que
pudiera basarse en tales alternativas.
CAPTULO 5
el retorno
del desarrollismo?
El fundamentalismo neoliberal ha
entrado en crisis y ningn pas ha
dado el salto utilizando sus recetas.
Los gobiernos antiimperialistas
proponen alternativas: corresponden
realmente a una nueva y slida
concepcin integral que conducira
a un nuevo paradigma integracionista?
[IntegratemAs 5

E
n el escenario de las disputas,
las dos corrientes contrapuestas
parecen tener un tema en el que
coinciden: la integracin fsica del con-
tinente, aspecto descuidado hasta cierto
punto en los intentos precedentes. Pero
la coincidencia en el objetivo esconde al
menos una diferencia: la concepcin de
Estados Unidos, su promotor inicial, es
completamente neoliberal y amarrada a
los modelos neoclsicos de crecimiento.
Mientras, en los gobiernos antiimperialis-
tas parece despuntar una cierta teora del
desarrollo: se trata de un contraataque
en el plano del pensamiento econmico
y de las ideas polticas? Significa un
camino esperanzador hacia un nuevo pa-
radigma?
Transporte y comunicaciones
Ya sea desde el punto de vista intuitivo y
prctico o desde el punto de vista terico
ms sofisticado, la integracin plantea
un problema de transporte, en el sentido
135 el retorno del desarrollismo?
amplio de la palabra. Es decir, de movilidad de los
bienes, servicios y factores, en particular, el trabajo
y el capital. La existencia del mercado lo supone;
garantiza la conexin entre la oferta y la demanda.
As en el espacio mundial como en el nacional, en
el regional como en el subrregional.
En lo nacional, bien se sabe que la construccin
de vas expeditas cumple un papel fundamental en
la formacin de lo que se conoce como mercado in-
terno. Es por eso que algunos, pensando en el siglo
XIX, afirman que la verdadera revolucin industrial
fue el ferrocarril. En contraposicin, puede recordarse
que, en lo internacional, la distancia y las barreras
geogrficas constituyen una forma de proteccin
natural, ya que el transporte significa un costo, y
que su superacin es la primera condicin de la for-
macin de un mercado mundial. Una consideracin
es aqu primordial: el transporte es, por s mismo,
una actividad econmica, generalmente lucrativa;
una esfera de valorizacin del capital.
Las relaciones entre lo nacional y lo internacional
no se agotan, por lo tanto, en la nocin de divisin
internacional del trabajo. Si sta cambia segn los
ritmos y modalidades de desarrollo en cada una de las
[IntegratemAs 5

economas nacionales, tambin lo hace de acuerdo
con los grados de interconexin entre las mismas,
con sus impactos diferenciales. El cambio de dicha
divisin puede resultar de una simple modificacin en
los costos de desplazamiento de las mercancas. De
ah que cualquier propuesta de integracin signifique
un esfuerzo deliberado para transformar las formas
heredadas de aislamiento o interconexin.
Es ms, debe advertirse que la conformacin espa-
cial del mercado interno encaja en una determinada
estructura de relaciones con el exterior. En cada pas
habr una cierta distribucin espacial de la poblacin
y de las actividades productivas, de la relacin rural-
urbana y de la jerarqua de las regiones subnaciona-
les, acorde con la extensin territorial, la ubicacin
de sus recursos naturales y su modelo de desarrollo.
Pero tambin segn su grado y tipo de apertura. No
es lo mismo un pas del centro, histricamente ba-
sado en su mercado interno, que uno de la periferia
en condiciones de dependencia.
EN LATINOAMRICA
Por ejemplo, la conformacin de los pases en Am-
rica Latina atiende a fuerzas centrfugas durante el
perodo primario exportador. Y as se estructuran
sus lneas de transporte. Luego, durante la etapa cali-
ficada de desarrollo hacia adentro, los pases hacen
un esfuerzo por revertir el proceso y estructurar un
mercado interno, pero manteniendo las corrientes in-
dispensables de exportacin hacia el centro mundial.
El resultado de esto ltimo es un distanciamiento de
sus vecinos regionales. Cualquier intento de integra-
cin regional, por lo tanto, tena que modificar, a
la vez, el modelo de desarrollo y las interconexiones
de transporte que lo caracterizaban.
Asombra, en consecuencia, que se le hubiera de-
dicado relativamente poca atencin al problema del
transporte y las comunicaciones en el primer intento
de creacin de un mercado regional latinoamericano.
Es cierto que en el Cono Sur, donde nace el impulso,
se haban establecido, a principios de siglo vein-
te, algunas ferrovas internacionales, impulsadas
directamente por los gobiernos, o indirectamente,
mediante concesiones o con financiacin extranjera.
De todos modos, formaban parte de los esfuerzos de
integracin nacional y aparecan simplemente como
conexiones fronterizas. Es as como continan desa-
rrollndose, luego de la propuesta de la Alalc. En los
diferentes modos: frreo, carretero, fluvial, y mar-
timo (vase recuadro). A pesar de los esfuerzos por
fortalecer el mercado interno y algunas conexiones
fronterizas, se mantuvo el nfasis en las vas que
comunicaban con el exterior de la regin. Segua
predominando la idea de garantizar el transporte
hacia los mercados del centro.
Ahora bien, en todos los casos, la cuestin de la
financiacin aparece siempre como el problema prin-
La inversin en infraestructura es expresin, por exce-
lencia, de la ideologa del progreso, ms en un sentido de
desarrollo nacional, que por vocacin integradora. Junto
al modelo de sustitucin de importaciones, la inversin en
grandes proyectos de este tipo caracteriza la estrategia
desarrollista. infraestructura de transporte, pero tambin
de energa elctrica, de telecomunicaciones y un poco
menos de agua potable y otros servicios pblicos. son
enormes inversiones emprendidas generalmente por los
estados. esto fue justamente la sustentacin de la llamada
ayuda para el desarrollo y del papel de la banca multila-
teral, cuyos crditos habran de desembocar en las crisis
de la deuda externa.
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cipal. Sin embargo, el transporte internacional, dadas
sus caractersticas, plantea problemas especficos. En
primer lugar, referidos al tipo de inversionista que
se encarga de los tramos internacionales. Pueden ser
construidos por cuenta y riesgo de capitalistas extra-
rregionales, de concesionarios extrarregionales que
reciben incentivos de los gobiernos involucrados, por
cuenta de los gobiernos involucrados, por uno de los
gobiernos, o, finalmente, por un gobierno que finan-
cia al otro o los otros. En segundo lugar, se encuentra
la administracin de los tramos internacionales. Aqu
son tambin diferentes las combinaciones. En tercer
lugar, plantea problemas de coordinacin, operativa,
comercial y de planeacin.
Estos ltimos, que remiten a cuestiones insti-
tucionales y normativas, son, si se quiere, los ms
difciles de sortear. Sobre todo cuando se trata de
algo ms que tramos internacionales y pasos fron-
terizos: disear verdaderos ejes de conexin con-
tinental posiblemente MULTIMODALES que deben
tener asegurada de antemano su funcionalidad. Es
indispensable una voluntad poltica de cooperacin.
Quiz por todo ello, en el pasado nunca se tom una
verdadera iniciativa en gran escala, ni siquiera en los
procesos de integracin subrregional.
[IntegratemAs 5

El objetivo actual de la integracin fsica
Hoy en da, en cambio, el transporte y las comuni-
caciones estn en el primer plano de las preocupa-
ciones. Al parecer, fue la dinmica del regionalismo
abierto, y bajo las nuevas reglas de la OMC, la que
hizo posible este milagro. Pero no exactamente en
virtud del nuevo enfoque de la integracin, sino de su
supuesto: todo lo logrado en las reformas estructura-
les que llevaron a la privatizacin de prcticamente
la totalidad de los servicios pblicos. Tngase en
cuenta, una vez ms, que el transporte y las comu-
nicaciones constituyen una actividad econmica.
Lo que no lograba la voluntad poltica, bien podan
conseguirlo los incentivos del mercado. As lo seal
el BID en 2000:
A partir de la dcada de los noventa, la reestructuracin de
los sectores de infraestructura bsica en pases sudame-
ricanos se incorpora al conjunto de las transformaciones
y reformas econmicas. El nuevo clima de estabilidad
macroeconmica facilita los procesos de privatizacin y
desrregulacin, el ingreso de nuevos operadores privados
y el acceso a los mercados internacionales. La estrategia
de desarrollo de la infraestructura difiere de la de otras
etapas histricas: ya no se trata de involucrar necesaria y
exclusivamente al Estado en la provisin directa de servi-
cios salvo en los casos en que no existan otras opciones
viables, sino de que el Estado genere las condiciones
La integracin fsica entre Sudamrica y Centroa mrica enfrenta un obstculo: el tapn del Darin.
La integracin fsica entre Sudamrica y Centroa mrica enfrenta un obstculo: el tapn del Darin.
para que la gestin de la infraestructura y la prestacin
de servicios pblicos se consoliden como actividades esen-
cialmente comerciales (BID, 2000).
En sntesis, la promocin y la regulacin de la
infraestructura bsica corresponden solamente a la
autoridad pblica. El Estado mnimo y subsidiario
de la vulgata neoliberal. El desarrollismo haba ter-
minado y la recuperacin de las teoras neoclsicas
del crecimiento, que se vena aplicando en el plano
nacional y en el enfoque de la integracin comercial,
se proyectaba finalmente en un programa de inte-
gracin fsica continental. La propuesta del Alca le
daba su contenido especfico.
Dos fueron sus expresiones concretas: el Plan
Puebla-Panam, PPP, encaminado a consolidar la
integracin vial y energtica de todo Centroamrica,
lgicamente hacia Estados Unidos, y la Iniciativa
para la Integracin de la Infraestructura Regional
Sudamericana, Iirsa. Ambas se lanzaron formalmen-
te en 2000, aunque las ideas principales ya estaban
en el Plan de Accin de la Cumbre de Presidentes de
1994, que dio inicio al Alca.
Hoy, aunque el proceso del Alca se interrumpi,
el PPP se est implementando en su forma original,
[IntegratemAs 5

gracias a la estrategia de los TLC, que logra conso-
lidar la incorporacin de Centroamrica a la rbita
de Estados Unidos, La Iirsa recibe el impacto de
las transformaciones polticas y avanza lentamente,
con algunos matices que se analizarn enseguida.
La relacin entre las dos expresiones tiene que ver
obviamente con Colombia que, en principio, se consi-
dera parte de la Iirsa. Pero la integracin fsica entre
Sudamrica y Centroamrica enfrenta un obstculo:
el tapn del Darin, situado precisamente en lmites
con Panam (vase recuadro).
La remocin del Tapn ha sido objeto de encarni-
zadas disputas, principalmente por los catastrficos
efectos ambientales. No obstante, el gobierno de
Colombia, que acaba de firmar un TLC con Estados
Unidos, se propuso facilitar la conexin. Solicit, y
consigui en julio de 2006, su incorporacin simul-
tnea al PPP. Por el momento, esta incorporacin se
ha materializado en la inclusin de Colombia en el
Sistema de interconexin elctrica para los pases de
Amrica Central, Siepac, pero el gobierno no renuncia
a la muy antigua ambicin de completar la Carretera
Panamericana rompiendo el tapn del Darin.
LA IIRSA EN PROPIEDAD
Sobre la base de una propuesta del BID, la Iirsa se
aprob en la reunin de Presidentes de Amrica del
Sur de Brasilia, en septiembre de 2000
1
. A diferencia
de otras conclusiones ms o menos retricas, en este
caso se adopt un plan de accin y simultneamente
una estructura institucional, con un comit de direc-
cin ejecutiva, grupos tcnicos y un comit de coor-
dinacin tcnica. Este ltimo tiene la importancia de
que, a la vez, enfrenta la cuestin de la financiacin,
pues est conformado por el BID, la Corporacin
Andina de Fomento, CAF, y el Fondo Desarrollo de la
Zona del Urab chocoano en Colombia, situado en el bajo del ro
Atrato, en lmites con Panam. Alberga muchos humedales, lo
que le da su nombre, por los impedimentos geogrficos que
estos significan en la propuesta de integracin entre Centro
y suramrica. Tambin posee bosques que corresponden a
territorios de comunidades afrocolombianas e indgenas y
contiene el Parque nacional natural Los Katos.
1 La Declaracin de Brasilia, igual que el Plan de Accin de Mon-
tevideo, aparecen en BID (2000).
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Cuenca del Plata, Fonplata. Se aprecia ah la seriedad
y real voluntad poltica (Flrez, 2004).
La primera peculiaridad de esta propuesta de in-
tegracin fsica de la regin consiste en que va ms
all del transporte: aade la energa (elctrica y la que
proviene de hidrocarburos) y las telecomunicaciones. Y
se levanta sobre dos consideraciones fundamentales:
n El principal problema de Suramrica es la exis-
tencia de enormes barreras naturales, como la
cordillera de los Andes, la selva amaznica y la
cuenca del Orinoco. Las implicaciones estrat-
gicas son profundas. La simple evocacin de
estas barreras, equivale a una declaracin de
guerra contra la naturaleza. Aunque se men-
cionan las dificultades de todo orden entre los
pases vecinos del Cono Sur, as como entre
los andinos, el objetivo declarado es conectar
entre s al Mercosur y a la CAN y as inaugurar
una nueva corriente comercial.
Por otra parte, se busca penetrar hacia el
centro del continente, en donde, sin duda, se
encuentran importantes recursos naturales que
sera necesario llevar a la periferia costera. Al
respecto, llama la atencin, y este es prcti-
camente el rasgo distintivo de esta iniciativa,
el hecho de que, en el rea de transporte, se
destaca la potencialidad del transporte fluvial
en sus cuatro principales cuencas: Amazonas,
Orinoco, Paraguay-Paran y Plata.
n De acuerdo con lo anterior, se trata, adems de
establecer o mejorar corredores para los flujos
comerciales existentes, de crear verdaderos
ejes de desarrollo. Esto significa un esfuerzo
de planeacin de conjunto y de coordinacin
de los planes nacionales. Ms an si se tiene
en cuenta que, sin descartar la inevitable gra-
dualidad, se le asigna gran importancia a la
ejecucin simultnea de varios proyectos bajo
el concepto de intervencin sobre el territo-
rio. De ah se desprende la insistencia en los
aspectos institucionales. Como se ha dicho, a
diferencia de los viejos modelos de desarrollo,
centrados en el Estado, en este caso es la em-
presa privada especialmente las corporaciones
multinacionales--, la encargada de la construc-
cin y operacin, en el transporte, la energa
y las telecomunicaciones. La financiacin, que
se apoya inicialmente en la banca multilateral,
deriva de la combinacin de lo pblico con lo
privado, en diversas y novedosas formas. Es
[IntegratemAs 5

por eso que resulta fundamental la creacin
y estructuracin de un mercado internacional
de servicios apropiado, es decir, con marcos
regulatorios y reglas homogneas definidas.
Los ejes de desarrollo definidos al mismo tiem-
po en el Plan de Montevideo fueron diez. A ellos
se aaden los martimos del Atlntico y el Pacfico
(BID, 2000) (vanse mapas). En lo que se refiere al
transporte, el enfoque es multimodal, si bien se ob-
serva un menosprecio sorprendente por el ferrocarril.
Tiene una estructura en cruz, con ejes longitudinales
y transversales. Entre los primeros, adems de los ma-
rtimos, se retoma la tradicional conexin que sigue
la cordillera de los Andes; entre los segundos, la ma-
yora se encuentra en el Cono Sur; otros, en el escudo
guyans y en conexin con Colombia. Sin embargo,
como es lgico, el principal problema es el enorme
territorio de Brasil. Cuatro de los ejes se encuentran
en la Amazonia, donde alcanza a distinguirse el centro
de la cruz. El eje longitudinal est representado en
un colosal proyecto multimodal, pero principalmente
de hidrova (Orinoco, Amazonas, Paraguay, Paran,
Plata), y varios proyectos transversales de conexin
interocenica que tienen como eje la cuenca del Ama-
zonas, que involucra a Colombia, Ecuador y Per.
Eje Andino Eje Venezuela, Brasil,
Guyana y Surinam
Eje Per, Brasil,
Bolivia
Eje
Potojujuyanto
Eje Alcahuano
Concepcin
IIRSA: EJES DE DESARROLLO DEFINIDOS
EN EL PLAN MONTEVIDEO
Eje Multimodal
Amazonas
Eje Interocenico
Eje Mercosur, Chile
Eje
Andino Sur
Eje
hidrova
Fuente: IIRSA
[IntegratemAs 5

IIRSA. HIDROVAS Y LOGSTICA MARTIMA
Fuente: IIRSA
GEOPOLTICA Y GEOECONOMA
Desde el punto de vista de la integracin regional,
el efecto ms apreciable se da en el Cono Sur, in-
cluidos Chile y Bolivia. Podra decirse que favorece
el intercambio de mercancas entre los pases del
Cono, aunque la prioridad asignada a los proyectos
internacionales deja de lado el acceso a los merca-
dos internos, razn por la cual algunos sealan el
fenmeno de pases de paso, como es evidente en
Bolivia. Y el beneficio de la conexin entre Mercosur
y la CAN es apenas aparente. Lo que est en juego,
en realidad, es la posibilidad de exportacin de los
recursos naturales hacia fuera de la regin, entre
ellos, el agua, ya sea directamente o en forma indi-
recta, a travs de la energa elctrica.
Bien lo deca, Carlos Lessa, presidente del Banco
Nacional de Desarrollo Econmico y Social, BNDES,
de Brasil, en 2003:
Creo que los 22 proyectos aqu presentados se distribu-
yen ms o menos as: veinte de ellos suman alrededor
de 5,5 mil millones de dlares; de los dos brasileos, el
de ro Madera tiene el tamao de los otros veinte y hay
uno menor. El proyecto Ro Madera slo tiene casi 6 mil
millones de dlares.
[IntegratemAs 5

Insist mucho para que se presentase el proyecto Ro
Madera en este seminario. Primero, estoy absolutamente
convencido de que un proyecto de esa magnitud habr de
generar mucha controversia y, cuanto ms controversia
genere, ms viabilizacin habr para l; en segundo lugar,
ese proyecto era, de la cartera de nuestros proyectos, el
que ms daba la sensacin de la conquista del oeste, el
sentir de la construccin en el interior del continente,
de un espacio de prosperidad y de un espacio articulado
de expansin.
Yo no s si la energa de esas plantas ser para Manaus, si
se tomar rumbo en otra direccin, pero estoy totalmente
seguro de que 4,8 mil kilmetros de vas acuticas --30
millones de hectreas de tierras en Brasil, en Bolivia y
Per abiertas a la produccin-- representan para la historia
del continente un movimiento en pequea escala como
lo que fue la ocupacin del viejo oeste del continente
norteamericano. Creo que es un gesto, un proyecto que
tiene este significado, de poner a la modernidad sud-
americana en la interlandia an no ocupada (citado en
Carvalho, 2006).
El tono pico, ms que ocultar, realza la magnitud
del desastre ecolgico y social. Se sigue considerando
la Amazonia como una zona salvaje y despoblada que
se tratara de conquistar. En el menos peor de los
casos, si algunas actividades econmicas se generan,
son aquellas destinadas a la exportacin, intensivas
en recursos naturales, que implican grandes capita-
[IntegratemAs 5

les concentrados y enormes extensiones de tierra, lo
que genera pocos empleos formales. La mayora de
las veces se trata de enclaves mineros o, como en el
proyecto descrito, de generacin y transmisin de
energa elctrica.
Al respecto, es importante hacer dos consideraciones.
De una parte,
los ejes estn profundamente vinculados al objetivo de
servicio a las demandas externas. De all que la posibi-
lidad de una estructuracin de actividades productivas
internas podr no ocurrir del modo esperado, sino a travs
del establecimiento de relaciones verticales entre gran-
des empresas productoras y el mercado externo, sin la
efectiva generacin de una cadena productiva horizontal
(Carvalho, 2006).
De otra parte, es bastante probable que la cons-
truccin de estos megaproyectos no responda a posi-
bilidades econmicas reales y no conduzca, despus
de la enorme inversin, a resultado alguno. Bien
conocida es la prctica de falsear las proyecciones en
los estudios de factibilidad; en realidad el verdadero
beneficiario econmico es otra fraccin del capital,
la de los contratistas. La posibilidad de la corrupcin
es ms inminente de lo que parece.
Los nuevos gobiernos han convertido la IIRSA en el funda mento de su propuesta alternativa de integracin regional.
Los nuevos gobiernos han convertido la IIRSA en el funda mento de su propuesta alternativa de integracin regional.
2 El efecto desastroso de las grandes represas se ha estudiado se-
riamente. Un anlisis de la Iirsa y otros planes en Asia, puede
verse en Varias ONG (2006).
Lo que es ms grave: en todos los casos va a im-
plicar desplazamiento de la poblacin rural, incluidos
indgenas y afrodescendientes. Todo ello, adems,
a costa del equilibrio de frgiles ecosistemas. Una
verdadera catstrofe ecolgica, evidente en la Ama-
zonia, donde se ignora la biodiversidad y su funcin
de pulmn del mundo, pero tambin aplicable a otras
regiones del continente
2
.
Nuevas o viejas respuestas?
Como se dijo, la Iirsa ha venido avanzando de
manera lenta pero segura. Lo que sorprende inme-
diatamente es el hecho de que los nuevos gobiernos,
habindose opuesto a la ofensiva de Estados Unidos,
no solamente la han aceptado, sino que la han con-
vertido en el fundamento de su propuesta alterna-
tiva de integracin regional. Una explicacin podra
abonarse: acorde con las consideraciones anteriores,
el transporte es fundamental en trminos de integra-
cin. Adems, responde a una necesidad evidente:
la superacin del desequilibrio en la disponibilidad
[IntegratemAs 5

de energa entre los diferentes pases. Pero esto no
obliga aceptar el mismo diseo, sobre todo si se
tiene en cuenta el impacto de los megaproyectos en
el medio ambiente. Sin duda hay algo ms.
Pues bien, hay una compleja combinacin de
intereses en la defensa de la Iirsa. Por su coherencia
con la propuesta del Alca, es fcil deducir que va en
la lnea de los intereses de Estados Unidos. Pero se
trata de algo ms que garantizar, para los recursos na-
turales extrados, el acceso a su mercado geogrfico.
Consiste tambin en acceder a otros mercados, entre
los que se destacan los pases del Pacfico asitico;
se debe recordar que los verdaderos protagonistas
son las grandes empresas multinacionales que van a
tener o tienen ya inversiones en Amrica del Sur. A
estas ltimas les interesa, adicionalmente, el propio
mercado ampliado de Suramrica. Obsrvese que,
en este sentido se rebasa el horizonte de Estados
Unidos, ya que existen multinacionales de origen
europeo y asitico.
En esa medida, se da una primera articulacin con
los intereses de los capitales nacionales de algunos
de los pases de Amrica del Sur. Estos podran te-
ner algn beneficio con los flujos comerciales de la
integracin as reforzada. Pero no en trminos de un
supuesto desarrollo interno de los pases. Recurdese
que el regionalismo abierto, al igual que la nocin de
zonas de libre comercio, termina obrando a favor de
quienes cuentan con ventajas desde el inicio. Pero
no puede descartarse un inters exportador hacia
afuera de la regin. Algunos de estos capitales son
poderosos por s mismos, especialmente en los pa-
ses ms desarrollados de la regin. Y no se excluyen
las ms importantes empresas estatales que operan
tambin en la explotacin de recursos naturales.
Esta compleja combinacin de intereses explica, en
ltima instancia, por qu la Iirsa contina a pesar
de la liquidacin formal del Alca.
Es lgico, en consecuencia, el papel protagnico
de Brasil en el impulso de la Iirsa. En este contexto,
cuando se dice Brasil, nos referimos a la cpula de sus
lites, que se expresa en su Estado. A los capitales
nacionales del agronegocio (soya y caa de azcar,
por ejemplo), de la minera, del petrleo y la energa
elctrica y de algunos sectores industriales como si-
derurgia, automotor y zapatero. Pero tambin, a los
capitales multinacionales que operan desde all.
Este papel protagnico se evidencia en la ac-
tiva participacin que ha tenido ese pas desde el
[IntegratemAs 5

lanzamiento de la Iirsa. Como se ha dicho, la coor-
dinacin tcnica est a cargo de las instituciones
financieras multilaterales, en particular, el BID. En
este banco, Brasil y Argentina, por partes iguales,
tienen el segundo lugar en suscripcin de acciones,
despus de Estados Unidos; Tienen, junto con Mjico,
la misma proporcin que este pas (30%). Por otra
parte, Brasil est incrementando su participacin
en la CAF. Pero su instrumento ms importante es
el BNDES, una institucin pblica de enorme poder;
su capacidad de financiamiento en Brasil supera la
del Banco Mundial y el BID juntos. Se ha ocupado
histricamente de apoyar y facilitar las exportaciones
brasileras y ya rebasa ampliamente su actividad en
el territorio nacional. Hoy en la Iirsa es el encargado
de la articulacin con la CAF y el BID.
(...) los gobernantes brasileos parecen haber llegado
a la conclusin de que el aumento de la competitividad
brasilea en el mercado internacional depende, en gran
medida, de la integracin de Sudamrica. De all que los
proyectos previstos en el [plan de gobierno] Avanza Brasil
y en el actual Plan pluri-anual del gobierno Lula estn
emplazados y sean comprendidos de forma interligada a
otros en el exterior () (Carvalho, 2006).
El objetivo es reorientar el desarrollo de Brasil
hacia el oeste, de modo que se equilibre la excesiva
concentracin en la zona costera. En otras palabras,
buscando la salida al Pacfico. Absolutamente co-
herente con la dinmica del mercado mundial. Pero
tambin va encaminado a atender la demanda cre-
ciente de energa que se desprende de este proyecto
de desarrollo. Esto explica el nfasis en electricidad y
significa una poltica ms agresiva, que abarca impor-
taciones en el suministro de petrleo y gas natural.
Es en este punto en el que Brasil coincide con el
reciente despliegue regional de Venezuela, tambin
interesada en el acceso al Ocano Pacfico y en una
conexin hacia el sur, sobre la base de las posibili-
dades de colocacin de sus hidrocarburos. Lo com-
prueban el faranico proyecto del gasoducto del sur,
rechazado por todas las organizaciones ambientalistas
y criticado por la mayora de las organizaciones so-
ciales, y el gasoducto que recin acord con el vecino
gobierno de lvaro Uribe, en Colombia, con proyec-
cin hacia el Pacfico. En ese sentido, la vinculacin
de Venezuela al Mercosur proviene mucho ms de
consideraciones pragmticas que de ideales polticos
y se inserta mucho mejor en la actual propuesta de
integracin regional basada en la infraestructura.
[IntegratemAs 5

En efecto, la Iirsa acierta al incorporar entre sus
lneas la integracin energtica. A primera vista, ese
sera uno de los problemas de Amrica Latina. Para
unos, a pesar de su bajo desarrollo, es indispensa-
ble el petrleo, con el que no cuentan; para otros, a
pesar de tenerlo, el nivel de consumo implica abas-
tecimientos externos. Otro tanto podra decirse de
los requerimientos de energa elctrica. Se recordar
el caso ya mencionado de Chile. En este sentido, el
eje atlntico que se identificaba geopolticamente
como respuesta al eje pacfico pretendido por Estados
Unidos, adquiere, por razones adicionalmente prag-
mticas, una dinmica de conquista del Oeste.
De hecho, el eje pacfico ya se haba perforado
con el cambio poltico de Ecuador. Pero la perfora-
cin ms efectiva tiene que ver con la integracin
energtica. Adems de los casos mencionados, vale
la pena tener en cuenta el gasoducto existente entre
Bolivia y Brasil, al que se aade el recientemente
aprobado entre Bolivia y Argentina. Por su parte,
Venezuela ofreci, a travs de PDVSA, la construccin
de uno que llevara el gas al occidente de Bolivia.
Y, con los buenos oficios de Brasil, se vislumbra la
comercializacin de gas entre Bolivia y Chile (Zibechi,
2006). No se olvide que Bolivia y Chile son miembros
asociados de Mercosur. En cuanto a energa elctri-
ca, puede mencionarse, entre otras, la sorprendente
oferta de Per en el sentido de abastecer el nordeste
brasileo. Obsrvese, al respecto, la importancia es-
tratgica que viene adquiriendo Paraguay. Junto con
Bolivia, tienden a convertirse, pues, en los pivotes
de la integracin, al menos para el Cono Sur.
LA IIRSA, SIN CUESTIONAMIENTO
En suma, la Iirsa ha ganado un papel de espina dorsal
de la nueva estrategia de integracin de Amrica del
Sur y avanza sobre sus carriles iniciales, aun sin la
presencia directa del gobierno de Estados Unidos.
En diciembre de 2004, una cumbre de presidentes,
realizada en el Cusco, lanz la propuesta de la Comu-
nidad Suramericana de Naciones. No obstante, en su
lento andar (la II cumbre se realiz en Cochabamba
en diciembre de 2006), es posible distinguir, de to-
das maneras, que el principal o nico propsito que
anima esta Comunidad es el de servir de cobertura
poltica a la materializacin de la Iirsa. No se habla,
prcticamente de la multiplicidad de acuerdos de libre
comercio, incluidos los extrarregionales; en cambio,
se reitera la voluntad de avanzar en una convergen-
cia de la CAN y Mercosur (vase Valencia, 2006).
[IntegratemAs 5

Si bien evoca la cooperacin en las tratativas di-
plomticas, la lgica de esta integracin no reduce
sino que promueve los conflictos. Los ms conoci-
dos son:
n El que enfrenta entre s a Uruguay y Argentina,
a propsito de la fbrica de celulosa instalada
en el ro Uruguay.
n El que estn tratando de manejar entre Bolivia
y Brasil, a propsito del precio del gas.
Hay otros, originados en la evidente asimetra
entre los participantes:
n En el Mercosur, el que enfrenta a los socios
chicos con los grandes, y,
n Entre Argentina y Chile.
n Aun entre Argentina y Brasil no faltan los pro-
blemas. De hecho, la ltima reunin de presi-
dentes de Mercosur llevada a cabo en enero de
2007 en Ro de Janeiro, a la que invitaron los
gobiernos de seis pases ms, termin lngui-
damente.
Y otros ms, por diversas razones, entre Venezue-
la y Per, entre Ecuador y Colombia, entre Bolivia y
Paraguay y el histrico entre Bolivia y Chile.
Hoy la Iirsa ha ganado un papel de espina dorsal de la nueva estrategia de integracin de Amrica de Sur.
Hoy la Iirsa ha ganado un papel de espina dorsal de la nueva estrategia de integracin de Amrica de Sur.
Eso, sin contar la presin y a veces oposicin de
movimientos sociales y organizaciones ciudadanas.
Quiere decir que, a esta altura, puede ponerse en
duda la potencia del motor de la integracin poltica
de Sudamrica (Bilbao, 2007).
Algunos corolarios
El pragmatismo, contrariamente a lo que suele de-
cirse, cuenta con una teora y una poltica. En lo
que se refiere a los nuevos gobiernos, el enfoque
de la integracin regional, por lo que significa para
las opciones nacionales, recuerda inmediatamente
el modelo desarrollista. Otra vez, la concentracin
de las inversiones en grandes proyectos de infraes-
tructura, ahora mucho ms orientados a la insercin
internacional. Ms abierto al sector privado en el
caso de Brasil, ms centrado en el Estado en el caso
de Venezuela, pero en ambos, de manera amigable
con el mercado.
En efecto, es claro que el emprendimiento de
semejantes megaproyectos, aun con la participacin
decisiva de Estados, supone una dinmica mercan-
til de financiamiento y sobre todo participacin de
grandes corporaciones, al menos por la va de la
[IntegratemAs 5

contratacin, tanto en la construccin como en la
operacin. Al mismo tiempo, es evidente que no slo
en el transporte sino tambin en la energa y las te-
lecomunicaciones, la coordinacin internacional se
garantizar a travs de los mecanismos del mercado.
En ese sentido, es inevitable la puesta en prctica
de la homogeneizacin normativa e institucional
planteada en la propuesta original de la Iirsa.
Por otra parte, el aparente descuido, en las nue-
vas estrategias, de lo referente al comercio y otros
aspectos econmicos implica que la integracin
regional se desprendera, espontneamente, de la in-
tegracin fsica. En realidad, poco espontneamente,
si se tiene en cuenta que la propuesta abierta sigue
su marcha, incluso en condiciones de una nueva
relacin con Estados Unidos.
La implicacin ms seria consiste en que se re-
produce el patrn de especializacin basado en la
explotacin de recursos naturales. Por lo pronto, lo
que ms resalta es la integracin regional energ-
tica, pero aun en este caso es evidente el objetivo
de exportar hacia afuera de la regin. Los diferentes
pases, incluidos los ms desarrollados, tendrn que
responder, de todas maneras, al imperativo de la in-
sercin internacional. Parecen muy poco encaminados
a un objetivo centrado en el mercado regional y es
por eso que estn expuestos a caer en las nuevas
ilusiones que se describieron anteriormente.
Todo ello profundiza las disparidades entre los
pases. El reordenamiento econmico y territorial de
la regin slo puede perpetuar y acentuar la hetero-
geneidad existente. Es claro que Brasil cuenta con las
mayores oportunidades para aprovechar los mercados
de la regin y, al mismo tiempo, con mejores con-
diciones para acceder al mercado mundial. En cam-
bio, los pases andinos, y otros pequeos, quedarn
sometidos exclusivamente, como se ha visto, a las
posibilidades que les brinde su dotacin de recursos
naturales, probablemente frente a Estados Unidos,
pero tambin en las relaciones con la regin.
UNA TEORA SUBYACENTE
La teora del desarrollo subyacente en estas expec-
tativas de integracin regional sudamericana no
es explcita y habra que deducirla, con el riesgo de
atribuir a sus promotores, intenciones inexistentes.
No obstante, hay algunos rasgos que parecen evi-
dentes. Es til sealar algunos.
[IntegratemAs 5

El primero de los rasgos se refiere a la bsqueda
de diversificacin de los mercados, rompiendo con
la focalizacin en el de Estados Unidos, aunque no
significa forzosamente que se excluya a las multina-
cionales de ese pas. En segundo lugar, es claro que
toma distancia del neoliberalismo, por lo menos en
lo que se refiere a la intervencin del Estado. En unos
pases ms, en otros menos. Y esto ha sido posible
gracias a que las victorias electorales de contenido
popular significaron una dinmica de legitimacin del
Estado. Tal vez no sera extrao encontrarlo tambin
en otros pases, dado el agotamiento del fundamen-
talismo neoliberal.
Esta intervencin se manifiesta, ciertamente, en
polticas que interfieren las presuntas leyes del mer-
cado, pero sin llegar a abandonar el dogma de los
equilibrios fundamentales macroeconmicos. Tiende,
ms bien, a concentrarse en la inversin en obras
pblicas. La estrategia, basada en la clsica nocin
de progreso, recuerda frmulas anteriores inclusive a
la problemtica del desarrollo estudiada por la Cepal,
que, de todas maneras, reconocen la necesidad de su-
perar el atraso mediante un esfuerzo deliberado. Co-
mo en el siglo diecinueve, mediante la construccin
de infraestructura. La diferencia, nicamente llevada
a la prctica por Venezuela y planteada por Bolivia
y Ecuador, tiene que ver con la responsabilidad del
Estado en los servicios pblicos domiciliarios.
En tercer lugar, se observa una enorme confian-
za en el valor estratgico de los recursos naturales.
Como se ha dicho, termina asumindose el patrn
de especializacin impuesto. Su explotacin, junto
con la estrategia anterior, parece cifrar la clave del
desarrollo. No slo para los pases de escasa indus-
trializacin: tambin, y de modo sorprendente, para
los ms avanzados, como Brasil. Es sobre la base de
dicha clave como se despliegan los diferentes mo-
delos de tratamiento del problema social, que, por
supuesto, es el contenido primordial del mandato
recibido por los nuevos gobiernos, pero que, en esta
lgica, se convierte en un punto de llegada.
En este nuevo modelo desarrollista que, por de-
finicin y como siempre, se adelanta a expensas de
la naturaleza, se desconoce el problema fundamental
que nos ha revelado la crisis del mundo contempor-
neo: el esencial y acumulativo desequilibrio ecol-
gico. De este desequilibrio forma parte la bsqueda
insensata de fuentes de energa, a la que precisa-
mente se le est rindiendo un culto anacrnico. No
hay, por ahora, respuestas a lo que decididamente
podemos calificar de crisis de civilizacin. En suma,
podra decirse que estamos iniciando una etapa post-
neoliberal, al menos en su formulacin ortodoxa,
para recaer, sin embargo, en una nueva modalidad
de productivismo y culto al crecimiento. En
el mundo, el smbolo se encuentra en el
milagro chino.
|I Lecciones y proposiciones
Lecciones y proposiciones
Medio siglo ha transcurrido entre propuestas y
contrapropuestas de integracin, continental, regio-
nal o subrregional, sin que se haya hecho realidad.
Semejante conclusin, sin embargo, no es definitiva.
Habra que volver a preguntarse qu era entonces lo
que esperbamos. Tal como sucede con la nocin de
desarrollo.
En los hechos, probablemente s nos encontramos
ms integrados que antes, as sea por la simple fuerza
de lo que llamamos globalizacin. El capital, en todas
sus formas, mercanca, dinero o produccin, se inter-
nacionaliz definitivamente. Miles de lazos nos unen
con Norteamrica, pero tambin entre nosotros, los
pases latinoamericanos. Capitales de origen chileno
en Colombia y capitales colombianos en Bolivia. Una
muestra nada ms.
|e
[IntegratemAs 5

] Ni lo uno ni lo otro: Integracin y desarrollo
En el plano cultural, las virtudes de la comuni-
cacin han creado una suerte de ideologa comn
planetaria y han permitido adems, en aparente pa-
radoja, una revivificacin de las culturas singulares,
precisamente en la medida en que pueden encon-
trarse y distinguirse. Pobreza y riqueza espirituales
se disputan ahora un mismo espacio. Una hiptesis
controvertible podra aventurarse: es cierto que el
modo de vida americano ha impreso su sello en todo
el continente. Pero tambin la msica, la literatura,
el cine, etctera, nos colocan a todos en un mismo
espacio cultural. El efecto es doble. Para las elites y
quiz las clases medias, todo ello representa un esca-
ln en el ascenso al paraso. Pero, al mismo tiempo,
es claro que en los pases latinoamericanos lo que
tenemos es una versin propia de lo estadounidense
y esa versin nos une ms entre nosotros que a no-
sotros con ellos.
Todas, en suma, condiciones propicias para cual-
quier integracin, que a esta altura se nos aparece
como ineludible. Sin embargo, bien sabemos que el
problema tiene que ver con los Estados nacionales, de
donde se desprende el interrogante sobre la dimensin,
dado que rechazamos la identificacin entre integra-
cin y globalizacin. Entre quines? Cul es el espa-
| Lecciones y proposiciones
cio que se circunscribe? Y en este sentido, al parecer,
slo una respuesta, en este caso, continental, resulta
audaz: la de Estados Unidos, que no es otra cosa que
una forma contempornea de colonizacin o anexin.
Del lado de nuestra Amrica se han alternado la re-
sistencia y la subordinacin. El hecho de que hayan
sido nuestras clases dominantes las que han liderado
todos los intentos explica el fracaso de la integracin
en el plano regional o subrregional.
Pensar en las posibilidades
Hoy, salvo algunas excepciones, parece predominar el
signo de la resistencia. La alternativa que aparece en
el horizonte, como se ha dicho, merece una profunda
crtica. Pero adems de juzgarlas por sus formulacio-
nes concretas, debe hacerse teniendo en cuenta sus
potencialidades. En ltima instancia, es asunto de
relaciones de poder. Y si, como se ha visto, adquieren
cada vez mayor protagonismo movimientos sociales
tradicionalmente excluidos, es de esperarse una din-
mica fecunda de transformacin y superacin de las
formulaciones concretas. De hecho, estos movimientos
sociales se vienen planteando, quiz por primera vez,
el problema de la integracin, en Centroamrica, en la
CAN y en el Mercosur. Sin mencionar la cumbre de los
|I|
[IntegratemAs 5

pueblos que acompa la ltima reunin de la Comu-
nidad Sudamericana de Naciones en Cochabamba.
Tal es la pertinencia de la discusin sobre las po-
sibilidades de la integracin en las actuales circuns-
tancias. Sin duda, hay que partir de este escenario
de disputa. Parece obvio que, frente a la poderosa
iniciativa de Estados Unidos, la actual resistencia nos
coloca, por el momento, en el terreno de Amrica
Latina y el Caribe. Independientemente de que nos
unan lazos de solidaridad con los pueblos de Estados
Unidos y Canad. Pero la naturaleza poltica de esa
resistencia nos introduce, asimismo, un conjunto de
diferenciaciones geogrficas. La pregunta inmediata
tiene entonces que ver con las condiciones de via-
bilidad. Es por eso que pese a existir una propuesta
sudamericana, lo que es ya una seleccin, quiz la
mejor alternativa sea optar por un enfoque de subrre-
giones. Sobra agregar que estas subregiones tendran
que definirse y justificarse.
De cualquier manera, existe un marco para la dis-
cusin. La historia no ha pasado en vano. Las leccio-
nes estn a disposicin de quien las quiera asimilar.
Sirven, as sea como demostraciones en contrario,
para elaborar alternativas. En este orden de ideas, y
|I| Lecciones y proposiciones
solamente a manera de sugerencias iniciales, se pre-
sentan enseguida algunas proposiciones
La dimensin poltica, punto de partida
La cuestin de la integracin regional as sea en la
forma que se considera tradicionalmente la menos pro-
funda, como la zona de libre comercio es una cuestin
ante todo poltica. No es ocioso reiterarlo, pues suele
confinarse a la disciplina de los economistas, para
quienes basta, ingenua o interesadamente, recurrir a
las bondades abstractas del libre comercio. Convoca
la voluntad poltica de las partes, cuando menos para
acordar reducciones mutuas de aranceles y mucho ms
cuando se trata de compromisos ms profundos.
En ese sentido, suele suponerse una suerte de uni-
cidad de los sujetos Estados nacionales; suposicin,
ya suficientemente cuestionada aun por parte de las
vertientes menos crticas de la politologa, que postu-
lan la multiplicidad de actores en el escenario interna-
cional o global. De hecho, en todas las negociaciones
que se han adelantado recientemente, en particular
las que se realizan bajo el auspicio de las Naciones
Unidas, se ha abierto un espacio de participacin de
la sociedad civil. Ms all incluso de la tradicional
|II
[IntegratemAs 5

participacin de la empresa privada, impositiva, en
el caso de las corporaciones multinacionales. Este
supuesto de unicidad, plantea dos tipos de problemas
correlacionados:
n Dado que los que negocian son los Estados no
las naciones y mucho menos los pueblos, es
necesario preguntarse qu clases dominantes,
o mejor, qu tipo de correlacin de fuerzas se
expresa en cada uno de los Estados. En conse-
cuencia, no es posible definir en abstracto una
alternativa de integracin. Como se ha visto en
el curso de la historia, ha sido cierto tipo de
lites las que han intentado uno u otro proyec-
to integracionista. Si se trata de formular una
alternativa, se requiere empezar por cambiar la
correlacin de fuerzas interna. Todo depende de
la capacidad de los movimientos sociales (cu-
les?) en un momento dado.
n Toda integracin supone una relacin deseada
entre el mercado externo y el mercado interno.
Siempre se partir de una determinada situa-
cin en la que no slo las actividades produc-
tivas sino las regiones que conforman cada
pas (subnacionales) se encuentran en una
determinada jerarqua, incluidos los fenmenos
de marginamiento. Esas regiones constituyen,
generalmente, a la vez, la base territorial de
sujetos sociales especficos. En particular, ca-
be destacar los pueblos indgenas y, en varios
pases, poblaciones afrodescendientes. Una pro-
puesta de integracin tendra que enfrentarse a
las estructuras interregionales heredadas y a los
intereses creados, tanto ms fuertes cuanto que
se viene de un patrn de especializacin basa-
do en la explotacin de recursos naturales. Los
sujetos sociales regionales son un importante
recurso para este cambio. En el fondo, son las
regiones de los pases, y no ellos como unidades
abstractas, las que se articulan a las propuestas
de integracin.
RECONSIDERACIONES INICIALES
Se deduce de lo anterior un primer replanteamiento
poltico de la cuestin de la integracin. Hay quienes
ven en la integracin el riesgo de un debilitamiento de
los Estados nacionales, que facilitara la operacin de
las grandes corporaciones multinacionales, en condi-
ciones de impunidad. En el extremo, una posibilidad de
anexin a Estados Unidos, peligro descartado, toda vez
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[IntegratemAs 5

que se privilegia una integracin latinoamericana. Lo
cierto es, en todo caso, que se buscara algo distinto
a un simple debilitamiento, como en el regionalismo
abierto, por cierto impulsado por los gobiernos, como
mecanismo para ejercer su imposicin internamente.
Todo lo contrario. Se trata de avanzar en la identifi-
cacin de mecanismos polticos supranacionales, con
fuerza real pero como reflejo de nuevas condiciones
de participacin popular, de soberana popular, o, si
se quiere, de democracia real ampliada.
En ese sentido, es menester que la integracin se
produzca sobre la base de las regiones subnacionales,
en una forma de descentralizacin ampliada. Dicho
de otra manera, en forma de un nuevo Estado Fede-
ral, en el que las unidades no son los antiguos Esta-
dos nacionales, sino las regiones subnacionales. Esta
perspectiva coincide con las demandas de autonoma
territorial expresadas por los pueblos indgenas, prin-
cipalmente en esa vasta franja del Pacfico (los Andes,
en sentido amplio) que va de Mxico a la Patagonia.
Estos pueblos, que son la fuerza social ms notable
de los ltimos tiempos y a la vez se desentienden un
poco del porvenir de los Estados nacionales, se veran
as involucrados. De todos modos, la ambicin de es-
ta propuesta confirmara que la viabilidad poltica se
encuentra ms bien en dimensiones subrregionales,
Centroamrica, Caribe, andina, Cono Sur, u otros, en
una perspectiva de gradualidad.
Como se ve, se descarta cualquier opcin que con-
fe en las leyes del mercado. Se invierte, de alguna
manera, el escalonamiento propuesto por la teora
econmica de la integracin que parte de la libe-
ralizacin comercial y se propone, por el contrario,
comenzar por mecanismos de cooperacin y refunda-
cin poltica. Se trata de integrar a los pueblos, es
decir, a las personas. No principalmente a los bienes
y servicios. As, se rechaza la idea de circulacin del
factor trabajo; se aspira ms bien a la formacin
de algo as como una ciudadana latinoamericana. El
derrotero poltico va, entonces, de la redefinicin del
balance social interno en los pases, a la concrecin
de alianzas internacionales.
Contenido econmico de la integracin
De todas maneras, es imposible soslayar la cuestin
comercial, o en general, econmica, y dentro de ella,
los movimientos de capitales. Entre otras cosas por-
que sin abordarse, queda sometida a la inercia actual
del mercado y las polticas econmicas, lo que parece
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[IntegratemAs 5

estar sucediendo con los intentos de cooperacin. En
ese sentido, hay una premisa fundamental: redefinir
la posicin en el contexto de la mundializacin.
Se busca, sobre todo, rechazar el patrn de espe-
cializacin que se ha impuesto. Una nueva modalidad
de insercin internacional no podr desprenderse de las
normas del supuesto libre comercio, promulgadas en
la OMC, sino que debe construirse deliberadamente y
para ello puede funcionar la integracin en el espacio
latinoamericano y del caribe. Este es un ingrediente que
apunta a definir tambin la necesidad de la integracin:
el incremento de la capacidad de negociacin en un
mundo caracterizado por la formacin de bloques.
El criterio bsico de la integracin, en esta materia,
tiene que ser, entonces la promocin de cambios es-
tructurales, ms que la simple formacin de un merca-
do ampliado. Es aqu donde entra en juego el problema
fundamental de toda integracin: el tratamiento de
las asimetras. La solucin no viene de lo comercial a
lo productivo, sino a la inversa. Ms all del posible
establecimiento de fondos de compensacin a favor
de los menos desarrollados, se trata de disear un
plan de integracin que se plantee esquemas de co-
mercio preferencial y no recproco y una programacin
|II Lecciones y proposiciones
coordinada de asignacin y desarrollo de ramas de la
produccin. Inevitable ser intentar desde el principio,
aunque sea en una perspectiva de gradualidad, formas
de armonizacin de las polticas macroeconmicas. Y
un tratamiento comn en sentido de regulacin-- del
capital extranjero. Va de suyo, entonces, la cuestin
monetaria, que puede incluir unin de pagos, o mo-
neda nica con un banco central.
IMPLICACIONES
La aplicacin de semejante estrategia plantea nume-
rosos problemas. Uno de ellos concierne a la dinmica
de conjunto de Latinoamrica. Aunque se privilegie un
proceso gradual en las subrregiones, es imprescindible
establecer desde el principio mecanismos de armoni-
zacin de alcance regional, sobre todo en las actuales
circunstancias. La verdad es que ninguna sugerencia se
formula en el vaco. Existe ya una iniciativa sudame-
ricana cuyos promotores son pases de diferente pero
inocultable poder: Brasil y Venezuela. Pero, tanto en
ellos como en el resto de los pases, existe tambin un
clima social de intensas discusiones polticas.
El aspecto central seguramente se refiere al man-
tenimiento o abandono de los supuestos del libre
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[IntegratemAs 5

comercio en las relaciones internacionales. Y en lo
que concierne a la Comunidad Suramericana, al obje-
tivo de convergencia entre la CAN y el Mercosur. En
qu forma? Tal como estn? En un lado, Bolivia y
Ecuador parecen orientarse de manera distinta. En el
otro, Uruguay y Paraguay muestran resistencias y Ar-
gentina anuncia nuevas sorpresas. Por su parte, Chile
parece haber llegado a un punto de agotamiento de su
modelo econmico y poltico, que se expresa en una
mayor conflictividad social. Sin duda, estos debates
se resolvern ms pronto que tarde. De esta resolucin
depende la creacin de condiciones para el avance de
una propuesta alternativa.
El camino del post-desarrollo
Al postular que el objetivo de la integracin es el
cambio estructural, utilizando todava el lenguaje con-
vencional, lo que est en juego, en ltima instancia, es
una concepcin del desarrollo. Es cierto que a lo largo
de estas pginas hemos partido de las propuestas de
integracin para descubrir detrs de ellas modelos de
desarrollo. En la realidad histrica, las cosas marchan
a la inversa. La cuestin de la integracin surge al
llegar a cierto punto de dificultades de las propuestas
de desarrollo. As fue en la vieja Cepal, ante el agota-
miento del modelo de sustitucin de importaciones,
aunque con la coherencia que le daba su ncleo de
crtica a la teora neoclsica del comercio internacio-
nal. As tambin, en la vertiente neoliberal, ante el
agotamiento de los programas de ajuste estructural,
cuando da lugar, de manera tambin coherente, a la
frmula del regionalismo abierto.
Otro tanto quizs se podra decir del nuevo desarro-
llismo. Ante el fracaso neoliberal, busca una frmula de
transaccin. Pero aqu la integracin es algo distinto
a una respuesta a las dificultades de su propio mo-
delo, que, por lo dems, solo hace explcito su punto
de partida. Sin duda, es an muy pronto para hacer
un balance. Y no existe, como s lo fue en los casos
anteriores, una verdadera corriente intelectual que los
sustente. Probablemente se trate en este caso de un
modelo, o mejor, de un perodo, de transicin.
TAMBIN ES LA OCASIN
El problema, pero tambin la oportunidad, consiste en
que, al comenzar el nuevo milenio, es la propia nocin
de desarrollo la que se pone en duda. Se derrumba el
mito del progreso basado en el crecimiento econmico
capitalista, ya no slo por sustentarse ineludiblemente
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[IntegratemAs 5

en la explotacin del trabajo: tambin porque excluye
un buen nmero de culturas y poblaciones y, sobre
todo, porque implica la destruccin de la naturaleza
que, a esta altura, ya hace imposible el modelo de
civilizacin, aunque solo fuera por su incapacidad de
perpetuar su modelo de consumo energtico. Es por eso
tambin que el nuevo desarrollismo est condenado a
un fracaso prematuro.
En las falencias de la concepcin de desarrollo
se encuentran, al mismo tiempo, los indicios de un
replanteamiento. Posdesarrollo lo denominan investi-
gadores como Arturo Escobar (1999 y 2005). En esta
perspectiva, se rescatan las miradas de otras culturas,
como las indgenas o afrodescendientes (as como las
culturas singulares de otros continentes), que plan-
tean, por ejemplo, una nueva relacin con la natura-
leza. Se rescatan porque pueden ayudarnos a todos
a encontrar una nueva mirada sobre el mundo, ms
que por una misericordiosa pretensin de tolerancia.
Si los europeos de la Ilustracin y el Romanticismo
diferenciaban entre cultura y naturaleza, para atribuir-
se a s mismos la primera y a nosotros, la segunda,
hoy constatamos que es posible abolir la dicotoma y
descubrir una cultura de la naturaleza, aqu, en este
territorio.
|e| Lecciones y proposiciones
UN GRAN ENTREDICHO
La magnitud del cuestionamiento al capitalismo, que
ya en Marx era enorme (explotacin del trabajo), abar-
ca ahora tanto sus fundamentos productivos, como su
propuesta de civilizacin. Un investigador lo deca ya
en 1922:
La energa del viento, la fuerza del agua y los combustibles
forestales son una parte de los ingresos en energa solar
que, ao con ao, se repiten, no menos que los cereales y
otros alimentos animales. Pero cuando el carbn se convir-
ti en rey, la luz solar de millones de aos se agreg a la
de nuestros das y con ello, se levant una civilizacin que
el mundo nunca antes haba visto (Soddy, 1922).
Del carbn pasamos al petrleo. Lo cierto es que
no solamente consumimos el flujo de energa solar,
sino el stock, no renovable, de la misma.
Se pone en duda, por lo tanto, desde la nocin de
ciencia, hasta sus aplicaciones tecnolgicas. Cambia
el sentido de la productividad y lo que es ms impor-
tante, el de competitividad. Se sugiere, por lo tanto,
una redefinicin de la produccin, que implicara en-
tonces nuevas relaciones sociales, para colocarla di-
rectamente al servicio del ser humano. Este cambio,
por supuesto, si bien est implcito en cada vez ms
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[IntegratemAs 5

amplias corrientes culturales contestatarias, no forma
parte, en la misma proporcin, de los objetivos de las
principales fuerzas polticas actuantes. Lo primordial,
todava, es la cuestin social, pero llena de matices y
advertencias las preocupaciones contemporneas por
el desarrollo. En el caso de Latinoamrica, como en el
de toda la periferia, el objetivo dej de ser alcanzar
el nivel del mundo desarrollado, mediante una u otra
frmula para eliminar los obstculos al crecimiento.
Se trata de colocar la humanidad entera sobre nuevos
fundamentos. En un simple imperativo lo sintetiz el
pueblo Aymara, en boca de Evo Morales: vivir bien.
De nuevo, integracin y desarrollo
Las proposiciones aqu sugeridas en materia de inte-
gracin, todava en el lenguaje de las lecciones hist-
ricas, buscan hacer pie, en todo caso, en una nocin
de post-desarrollo. Aunque somos conscientes de las
dificultades polticas y del peso del pragmatismo, pe-
ro lejos tambin de cualquier idea de cambio sbito,
podemos concluir, gracias al tono de las elaboraciones
que desde muchos ngulos se estn adelantando, que
es posible ir ms all.
El investigador Eduardo Gudynas (2002) sugiere, re-
firindose al Mercosur, una estrategia y un objetivo de
|e Lecciones y proposiciones
regionalismo autnomo, que se base en un proyecto
de desarrollo sustentable. Se rescata entonces el con-
cepto de patrimonio natural y se edifica la integracin
sobre la base de biorregiones, que seran su compo-
nente. La propuesta es un resultado del trabajo reali-
zado en el Centro Latinoamericano de Ecologa Social,
Claes y discutida en una serie de talleres adelantados
en varios pases del Cono Sur. Esta estrategia, por lo
dems, significa un replanteamiento de la agricultura,
anclado en el derecho humano a la alimentacin y en
un radical reordenamiento urbano, que implica modi-
ficaciones en la estructura de las ciudades.
Es fcil reconocer las profundas diferencias que se-
paran su planteamiento tanto del regionalismo abierto
como de la propuesta desarrollista. Son apenas algu-
nas de las muchas similares que se estn ventilando
en el continente. As, es lgico el escepticismo de
quienes piensan que lo expuesto anteriormente sobre
las alternativas de integracin se reduce a soluciones
tcnicas: Ellos lo confrontan con su idea de desarrollo
econmico. Pero resulta perfectamente posible desde
un punto de vista ideolgico y poltico opuesto. Bajo
un nuevo enfoque, basado en una tica de la vida en
todas sus formas, la propuesta de integracin regional
se ajusta, ms que a una variante del desarrollo, a un
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[IntegratemAs 5

derrotero completamente diferente de la produccin
y el consumo, que subordina los instrumentos con-
vencionales.
Miremos de nuevo las condiciones de posibilidad
de cualquier propuesta de integracin: se puede con-
cluir que los requisitos principales son dos. un cambio
cultural que implique la formacin de una corriente
de pensamiento intelectual, equivalente a la que en
su momento represent la Cepal, pero ahora como
expresin de nuevos sectores sociales. El segundo
requisito es la construccin de sujetos sociales inte-
grados, cuya identidad rebase fronteras y sea capaz de
delimitar nuevos espacios territoriales. Ser en ellos
en los que se geste primariamente la integracin. De
lo contrario, continuaremos en un pobre ejercicio de
diplomacia, en el que las elites harn lo posible por
mantener la fragmentacin o, lo que es peor, por en-
tregarnos divididos a la potencia del norte.

|e
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