LA POLITICA ESTERA ITALIANA NEL 2010: CONTINUIT, RIFORMA E CAMBIAMENTI 150 ANNI DOPO LUNIT.

Data: 15/03/13

Relatore: Daniele Salamone

INFORMAZIONI SUGLI AUTORI DEL SAGGIO:
Gianni Bonvicini studioso di questioni europee e di politica estera ed attualmente Vicepresidente Vicario dellIstituto Affari Internazionali (IAI) di Roma. stato estensore del programma di politica estera per la coalizione dellUlivo e consigliere per lEuropa dellex -premier Romano Prodi (1995-96). Stefano Silvestri presidente dello IAI dal 2001 ed e ditorialista de Il Sole 24 Ore dal 1985. stato Sottosegretario di Stato alla Difesa (gennaio 1995-maggio 1996), consigliere del Sottosegretario agli Esteri incaricato per gli Affari Europei (1975) e consulente della Presidenza del Consiglio sotto diversi governi. Ha svolto e svolge lavoro di consulenza sia per il Ministero degli Esteri che per quelli della Difesa e dellIndustria. Raffaele Matarazzo ricercatore IAI dal 2005, consulente dellENI (unit relazioni istituzionali) da aprile 2012 e caporedattore della rivista AffarInternazionali. Dal 2006 al 2008 stato consigliere politico del Presidente della Commissione Affari esteri della Camera e nel 2002 ha lavorato pres so il Parlamento europeo di Bruxelles. Alessandro Colombo professore ordinario di Relazioni Internazionali nellUniversit degli Studi di Milano e responsabile del programma di ricerca Sicurezza e Studi Strategici dell Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI). Andrea Carati coordinatore scientifico dal 2009 per lannuale di Polit ica Estera Italiana (edito da ISPI e IAI).

INTRODUZIONE AL SAGGIO:
Il saggio la versione inglese del rapporto introduttivo e di sintesi dellannuario del 2011 di IAI-ISPI, intitolato La politica estera italiana, che esamina la politica estera italiana del 2010 e sottolinea lo sforzo di adattamento dellItalia alle perduranti difficolt e alle nuove sfide. Il lavoro in esame diviso in cinque parti in cui vengono analizzati i seguenti cinque punti, rispettivamente: 1. 2. 3. 4. 5. Le costanti storiche della politica estera italiana; I nuovi fattori di debolezza; Il bilateralismo e il multilateralismo e la ricerca di un nuovo equilibrio della politica estera italiana; Le forme e gli strumenti di proiezione internazionale dellItalia; Le tre possibili future direttrici di marcia per lazione esterna dellItalia, ovvero le conclusioni del saggio.

CONTENUTO:
Nella prima parte del saggio gli autori focalizzano la loro attenzione sulle caratteristiche strutturali specifiche dellItalia, in quanto paese e alla sua posizione nel contesto internazionale, che sembrano manifestarsi anche nella situazione attuale: La condizione di vulnerabilit ed incertezza, frutto del debole assestamento e della continua fluidit dei due versanti obbligatori della politica estera italiana (la penisola balcanica e la sponda sud del Mediterraneo), e delle debolezze politiche ed istituzionali di uno stato la cui identit stata pi volte sfidata dallaccumularsi di identit alternative di carattere transnazionale o subnazionale; Un incerto rango internazionale (proiezione esterna della sua vulnerabilit ed insicurezza), ovvero la sua preoccupazione per il rango e ruolo del paese che ha spinto la sua politica estera ad essere ossessionata dal riconoscimento, dalla paura di essere declassata, che l incoraggia ad un presenzialismo, fino a rovesciare il rapporto realistico tra ruolo e rango, s olo per dimostrare che lItalia conta; Lancoraggio ad alleanze bilaterali o a sistemi di alleanza con attori pi forti , grazie al quale lItalia ha potuto raggiungere obiettivi che non avrebbe mai potuto raggiungere da sola e a prezzi pi bassi, e che, tuttavia, ha comportato impegni sproporzionati rispetto alle risorse politiche, economiche e militari del Paese; Un deficit di strumenti, ovvero la scarsit di dotazioni di bilancio dei Ministeri degli Esteri e della Difesa italiani (rispetto al Pil) e, soprattutto, la ridotta propensione, in comparazione ai partner pi diretti dellItalia, a spendere ed ad investire nella politica estera e di difesa; Il disinteresse verso la politica estera, salvo nei momenti demergenza o di grandi cris i, manifestato, ad esempio: dalla mancanza di corsi in materia nelle scuole e nelle universit; dallesiguit di centri ed istituti specializzati in materia; dalla scarsa attenzione dei media alle vicende di politica internazionale.

Gli studiosi poi individuano tre nuovi processi politici che tendono a mettere in discussione il ruolo e il rango internazionale dellItalia: 1. Un ulteriore indebolimento dellopzione multilaterale a fronte: della trasformazione del G 8 in G 20 nel 2009, che ha implicato una perdita inevitabile di peso relativo dellItalia, a vantaggio delle nuove potenze emergenti globali o regionali (Brasile, Russia, India, Cina); e della preoccupante crisi di coesione allinterno dellUnione europea su questioni centrali dellagenda politica (dai rapporti con la Russia alla candidatura della Turchia, alle prossime tappe dellallargamento), economica (dalla gestione del debito sovrano ai meccanismi di disciplina finanziaria e macroeconomica) e sociale (la disciplina dellimmigrazione), nonch lindebolimento dellapproccio internazionalista e multilateralista di cui soffre anche lUe ; La crisi economica, che spinge lItalia a dare priorit alle politiche restrittive; La crisi politica ed istituzionale interna (crisi di coesione dei due schieramenti di centro-destra e centro-sinistra), iniziata negli anni Novanta e non ancora conclusa, che sul piano sociale si manifesta nella crescita della disoccupazione (soprattutto giovanile) e nella ripresa dei conflitti sociali. Questa crisi perpetua unaltra delle costanti storiche della politica estera italiana: la sua subordinazione alla politica interna.

2. 3.

Nella terza parte gli autori sottolineano come una particolare combinazione di bilateralismo e multilateralismo costituisca leredit caratteristica della politica estera italiana della seconda met del ventesimo secolo. LItalia inizi quasi interamente a far parte dei pi ampi contesti multilaterali (Comunit europea, Alleanza atlantica, ONU, G8, ecc.) ed intrecci, subordinatamente e in modo residuale, relazioni bilaterali prevalentemente nelle aree periferiche del sistema internazionale bipolare. Gli studiosi poi affermano che la combinazione di politica multilaterale e bilaterale per lItalia sembra entrata in una nuova fase. Di fronte ad un evidente mutamento delle gerarchie di potere internazionale , da una parte, lItalia deve sforzarsi di partecipare alla riscrittura delle regole multilatera li con lobiettivo minimo di non patire ulteriori processi di marginalizzazione. Dallaltra, a causa dellindebolimento del tessuto multilaterale, il governo italiano dovr sviluppare una pi intensa attivit bilaterale, per salvaguardare i propri interessi

economici e di sicurezza e per promuovere il proprio status, che peser sulle riscrittura delle gerarchie, delle istituzioni e delle regole della convivenza internazionale. Tuttavia, i politologi, analizzando le relazioni bilaterali che lItalia nel 2010 ha con la Germania, la Francia e gli USA, notano come la politica estera italiana stia incontrando difficolt inaspettate con i suoi alleati tradizionali: Disaccordo sulla gestione economica dellUnione europea con la Germania; Posizioni opposte con la Francia sul ruolo della Nato nel coordinare un intervento militare in Libia a e nella gestione dellemergenza immigrati; La preoccupazione della diplomazia americana per la stretta relazione tra Berlusconi e il Premier russo Vladimir Putin (come rivelano i documenti di Wikileaks).

Sul versante delle relazioni con gli attori estranei (in tutto o in parte) alla cornice multilaterale della politica estera italiana, invece, gli studiosi sottolineano lintensificazione delle relazioni bilaterali, con ovvia priorit verso le regioni pi vicine, tuttavia, non escludendo iniziative volte alle lontane aree emergenti, come testimoniano gli incontri di Berlusconi con il presidente brasiliano Lula, dopo una lunga disattenzione rivolta verso questo Paese. Lattivit del governo italiano nella regione balcanica stata costante durante lanno, accelerata dalle circostanze della persistente instabilit politica della regione e dalle prime elezioni generali del Kosovo indipendente (dicembre 2010). Gli aspetti economici delle relazioni italiane con la regione sembrano buoni, inoltre il sostegno e il coinvolgimento diretto in progetti di sviluppo delle infrastrutture e del commercio rendono lItalia (insieme alla Germania) il principale partner commerc iale dei paesi balcanici. Lo sviluppo delle relazioni bilaterali con questi paesi ritenuto dagli autori un elemento che rafforza lorientamento multilaterale della politica regionale italiana, che vede nelladesione dei paesi di questa regione allUe il fattore chiave per garantire la loro stabilit. Per quanto riguarda laltro versante tradizionale della politica estera italiana, quello della sponda sud del Mediterraneo, del Medio Oriente e del Golfo, i politologi notano come lulteriore sviluppo delle relazioni bilaterali con paesi come Israele, Libia, Turchia, Egitto ed Algeria, non stato accompagnato invece da unefficace copertura da parte dellUnione europea (un tempo molto attiva grazie al Partenariato Mediterraneo), paralizzata ora dal sostanziale fallimento dellUnione per il Mediterraneo. Anzi, allazione bilaterale dellItalia non sono mancate le occasioni di tensioni con i tradizionali contesti multilaterali, lUe in primis. Lambizione di svolgere un ruolo di mediazione sul dossier nucleare iraniano e sul conflitto israelo-palestinese si rivelata velleitaria, anche a causa del deterioramento dei rapporti tra le parti in conflitto. Nel quadro della politica mediterranea, le relazioni bilaterali con la Libia sono state prioritarie per lItalia sotto il governo Berlusconi. Mentre linterscambio commerciale tra Italia e Libia ha registrato un ulteriore incremento, cos come gli investimenti libici in Italia, anche nel 2010 le relazioni fra i due paesi sono state accompagnate da polemiche interne ed internazionali asp re. LAlto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, il Consiglio dEuropa e, in misura minore, lUe hanno criticato le modalit in cui si sviluppata la collaborazione italo-libica per il contrasto allimmigrazione clandestina. Il governo italiano ha sua volta imputato allUe la mancanza di una reale politica comune sullimmigrazione. Le accuse vertevano sul non rispetto del principio di non respingimento, che vieta di respingere i rifugiati verso luoghi dove potrebbe essere a rischio la loro vita o la loro libert. Infine, linten sa collaborazione tra Libia e Italia ha contribuito in una certa misura allisolamento dellItalia dopo la crisi del regime di Gheddafi. Limpegno italiano in Medio Oriente rimasto consistente, in particolare in Libano con la missione militare ONU UNIFIL 2, con lobiettivo ridotto di conservare un difficile status quo. Un aumento significativo del contingente italiano avvenuto in Afghanistan. Per il resto, oltre al rafforzamento del rapporto con Israele, la diplomazia italiana ha stretto un rapporto privilegiato con la Turchia, ben oltre al tema controverso delladesione allUe. LItalia quarta partner commerciale della Turchia ed ha aumentato il ruolo strategico della cooperazione energetica, che prefigura unoriginale triade con la Russia nel col legamento dei giacimenti del Caspio al mercato europeo.

Gli autori sottolineano, inoltre, come le relazioni con la Russia continuano a distinguersi per importanza, anche attraverso la figura del Premier Berlusconi. Oltre a rafforzare la cooperazione nel settore energetico, lItalia intende contribuire al processo di modernizzazione della Russia. Quindi, il nostro paese continua a scommettere sulla Russia, anche se i partner europei e dellAtlantico non condividono lapproccio italiano. Anche nei confronti del continente africano, la politica estera italiana ha dimostrato un rinnovato attivismo negli ultimi anni, concentrandosi soprattutto sulle opportunit di business (ad es. il ruolo leader di Eni in Uganda, gli interessi commerciali in Angola e Nigeria, e gli interessi strategici in Mozambico) e la lotta al terrorismo. I cambiamenti in atto nel Corno dAfrica richiedono un rafforzamento ed una integrazione degli strumenti di politica estera italiana in Africa e di insistere affinch il dossier africano diventi una priorit nellagenda politica estera e di sicurezza dellUe. Il 2010 stato caratterizzato da una ripresa dei rapporti del nostro paese con lAmerica Latina ed i Caraibi, in particolare il Brasile. Le relazioni tra Italia e America Latina (Argentina, Venezuela, Panama e Brasile) sono principalmente di natura economica ed energetica, rafforzate dal fatto che lAmerica Latina una delle regioni meno colpite dalla recente crisi finanziaria. La politica estera italiana nel 2010 ha continuato, invece, a mantenere un profilo relativamente basso verso le grandi potenze emergenti dellAsia (in particolare Cina e India), in singolare controtendenza rispetto allattivismo dei diretti concorrenti europei dellItalia (Francia, Germania e Regno Unito) e degli USA (che hanno, ad esempio, sostenuto la richiesta del governo indiano, invisa allItalia, di diventare membro permanente del Consiglio di Sicurezza dellONU). Nella penultima parte del saggio, gli autori evidenziano come lItalia abbia affrontato in modo contraddittorio la sfida di porre pi enfasi sulle politiche bilaterali. I politologi notano, infatti, che, anche se lItalia ha avviato una riforma delle istituzioni del Ministero degli Affari esteri (MAE), il governo italiano ha continuato a ridurre il bilancio destinato al MAE (dallo 0,27% del 2009 allo 0,26% del PIL), e allAiuto Pubblico allo Sviluppo (APS, contributi prevalentemente di tipo economico, forniti a comunit o Paesi per conseguire un obiettivo di sviluppo, aspirando a creare crescita economica sostenibile di lungo termine), che nonostante la crisi economica, paesi come Francia, Regno Unito e Svezia hanno aumentato. Un aumento marginale rispetto allanno precedente stato invece registrato per il bilancio della Difesa, che tuttavia inferiore all1% del PIL, ovvero inferiore della media europea (1,4%) e del 2% che lItalia ha promesso di garantire in sede Nato. Per quanto riguarda le missioni militari allestero nel 2010, lItalia ha confermato il suo tradizionale impegno nelle missioni internazionali. Limpegno italiano in generale non diminuito, con leccezione del Kosovo dove lItalia ha ridotto di 500 uomini il contingente presente nella missione KFOR della Nato, nel quadro di una riduzione della presenza complessiva alleata di 5000 uomini per il cambiamento dei compiti della missione (da mantenimento della sicurezza ad assistenza delle forze kosovare). LItalia ha, invece, incrementato il proprio impegno in Afghanistan nella missione ISAF sotto la guida della Nato. Inoltre, i politologi sottolineano come la stessa riforma del Ministero degli Affari Esteri, entrata in vigore dal luglio 2010, presenti ulteriori nodi che incidono negativamente sulla sfida che la politica estera italiana dovr affrontare per mantenersi al passo con i tempi. Questi problemi sono sintetizzabili in: Una scarsa dotazione di risorse, di cui il 99,5% assorbito per pagare le spese di parte corrente; Una riduzione di direzioni generali (da 13 a 8), che ha posto problemi sulla ricollocazione di personale e responsabilit; Un allungamento di due passaggi della catena di comando; Il mancato coordinamento tra il gran numero di istituzioni italiane che lavorano allestero e che operano, quindi, in modo incoerente; La riduzione del numero di consolati (da 116 a 96 e che, successivamente, dovr ridursi a 86-85) che pone problemi nel mantenere gli standard di un buon servizio, a fronte di una comunit italiana allestero che conta oltre cinque milioni di persone.

CONCLUSIONI:
Gli autori sostengono che la debolezza della politica estera italiana sia imputabile principalmente a due fattori: 1. 2. La crisi del sistema multilaterale in generale e le incertezze europee; La fragile situazione economica e politica del Paese, che incide sulla capacit dellItalia di competizione con gli altri interlocutori.

Il problema di fondo della politica estera italiana, per i politologi, quello di individuare una strategia che consenta al paese il miglior uso delle scarse risorse disponibili. A tal fine gli autori propongono tre possibili direttrici della politica estera italiana: Lalleanza asimmetrica. Il problema in questo caso fare in modo che la grande potenza assuma il ruolo di protettore e a quali costi. Nellattuale contesto, gli USA forse sono lunica superpotenza rimasta e anche quella con cui lItalia ha forti legami, ma oggi appare meno interessata allo scenario europeo e, allo stesso tempo, esige dai suoi alleati una partecipazione sempre pi difficile ed onerosa che lItalia non sempre capace di garantire, o almeno non nello stesso modo di altri Paesi europei come Regno Unito o Francia. Il rischio , quindi, che allinterno delle relazioni asimmetriche altre asimmetrie tendano ad inserirsi, svuotando lutilit presunta di tale alleanza. Un ult eriore problema che unalleanza molto stretta con gli USA potrebbe incidere negativamente sulla politica estera italiana nel Mediterraneo e in Russia. Tutte le altre possibili alleanze asimmetriche sono ancora pi problematiche. La Germania, in particolare, non sembra avere ambizioni di assumere il ruolo di potenza protettrice, almeno per quanto riguarda lItalia. Lautonomia bilaterale, ovvero mantenere i legami multilaterali, dando comunque pi importanza che in passato alle relazioni bilaterali autonome, in modo da rendere il paese politicamente ed economicamente indipendente. Questa opzione richiederebbe una rapida mobilitazione e disponibilit di ingenti risorse organizzative e finanziarie, al fine di dare immediatezza e credibilit agli impegni assunti in ambito bilaterale, in modo da chiedere in cambio comportamenti simili dai nostri interlocutori. Allo stesso tempo, questa iniziativa deve essere effettuata in modo tale da non provocare una reazione eccessiva del contesto internazionale. Problemi: possibilit di indebolire ulteriormente il sistema multilaterale, necessit di ingenti fondi; Il multilateralismo attivo (o propositivo), ovvero individuare i temi e le coalizioni possibili per rafforzare determinate politiche multilaterali. Tale approccio richiede una rapida reattivit del sistema nazionale e una piena credibilit internazionale dei nostri interlocutori, nonch la migliore presenza di funzionari italiani nelle organizzazioni internazionali e lo studio delle problematiche affrontate in quelle sedi e delle possibili coalizioni da promuovere al loro interno.

Secondo i politologi, dunque, la prospettiva pi credibile, per riuscire a gestire con successo i nuovi problemi regionali e globali e le tante crisi in atto in Italia, quella di rafforzare le alleanze ed i rapporti bilaterali al fine di accrescere lefficacia del quadro multilaterale .

CONSIDERAZIONI PERSONALI
Mi trovo daccordo con gli autori nel considerare le ultime due direttrici di politica estera in grado di permettere allItalia di gestire con successo le nuove sfide che il Paese dovr affrontare. Tuttavia, mi domando come, soprattutto nella situazione attuale (a causa dellesiguit di fondi e della estrema debolezza del sistema multilaterale), sia praticabile la seconda linea guida. Trovo, invece, pi realistica la terza direttrice, anche se penso che le recenti vicende politiche interne non giochino a vantaggio della credibilit internazionale del Paese.