TEXTO PARA DISCUSSO N 358 TEORIAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL E SUAS IMPLICAES DE POLTICA ECONMICA NO PS-GUERRA: O CASO DO BRASIL Ana

Carolina da Cruz Lima Rodrigo Ferreira Simes Setembro de 2009

Ficha catalogrfica 333.73981 L732t 2009 Lima, Ana Carolina da Cruz. Teorias do desenvolvimento regional e suas implicaes de poltica econmica no ps-guerra: o caso do Brasil / Ana Carolina da Cruz Lima; Rodrigo Ferreira Simes. - Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2009. 33p. (Texto para discusso ; 358) 1. Desenvolvimento regional. 2. Economia regional. 3. Brasil Condies econmicas. I. Simes, Rodrigo Ferreira. II. Universidade Federal de Minas Gerais. Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional. III. Ttulo. IV. Srie. CDD

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

TEORIAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL E SUAS IMPLICAES DE POLTICA ECONMICA NO PS-GUERRA: O CASO DO BRASIL

Ana Carolina da Cruz Lima

Doutoranda em Economia CEDEPLAR/UFMG; bolsista CAPES; e-mail: ana_carolinacl@yahoo.com.

Rodrigo Ferreira Simes

Doutor em Economia IE/UNICAMP; professor FACE/CEDEPLAR/UFMG; e-mail: limoes@cedeplar.ufmg.br.

CEDEPLAR/FACE/UFMG BELO HORIZONTE 2009 3

SUMRIO

1. INTRODUO .................................................................................................................................. 6 2. TEORIAS SOBRE A DINMICA REGIONAL E IMPLICAES DE POLTICAS ECONMICAS ................................................................................................................................. 6 2.1. Teoria dos Plos de Crescimento: Franois Perroux e Jacques R. Boudeville ............................ 7 2.2. Desenvolvimento Econmico e o Processo de Causao Circular Cumulativa: a lgica de Gunnar Myrdal .......................................................................................................................... 12 2.3. Desenvolvimento Desigual e Transmisso Inter-regional do Crescimento sob a tica de Albert O. Hirschman............................................................................................................................. 16 2.4. A Teoria da Base de Exportao de Douglass C. North............................................................. 22 3. O ESTADO E O PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL EM SEU PERODO DE DESENVOLVIMENTO RECENTE ............................................................................................... 26 3.1. O Caso do Brasil......................................................................................................................... 28 4. CONCLUSES................................................................................................................................. 31 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................. 33

RESUMO No perodo ps-II Guerra, a problemtica regional foi bastante discutida por diversos tericos, cujas idias influenciaram fortemente o planejamento econmico regional nos pases perifricos, especialmente na Amrica Latina. Este trabalho descreve as principais caractersticas de quatro teorias sobre a dinmica regional desenvolvidas neste perodo: a Teoria dos Plos de Crescimento, a Teoria da Causao Circular Cumulativa, a Teoria do Desenvolvimento Desigual e da Transmisso Interregional de Crescimento e a Teoria da Base de Exportaes. A partir destas consideraes, procura-se analisar como estas teorias influenciaram o planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980. A anlise dos principais planos de desenvolvimento nacionais no perodo mostra que os policy makers procuraram seguir as principais recomendaes de polticas destes tericos, entretanto, uma srie de erros de interpretao, entre os quais a nfase exagerada na substituio de importaes sem a diversificao de exportaes, levou a resultados menos significativos que os esperados e comprometeram o desenvolvimento de longo prazo da economia nacional. Aps este perodo de forte interveno estatal seguiu-se uma onda liberal, com vrias mudanas, inclusive no mainstream econmico sobre o desenvolvimento regional. Palavras-chave: Teorias do Desenvolvimento Regional; Planejamento Econmico; Polticas de Desenvolvimento Regional.

ABSTRACT Discussions about the regional question gained new impetus in the post-war and its ideas influenced the regional economic planning in many countries, especially in Latin America. This paper describes the main characteristics of four theories developed in this period: The Theory of Growth Pole, the Theory of Circular Cumulative Causation, the Theory of Unbalanced Growth and the Export Base Theory. After that we analyze how these theories influenced the regional planning in Brazil between 1950 and 1980. The analysis of the main national plans of development shows that the policy makers tried to follow these theoretical recommendations. However, the results of these policies were limited by several misinterpretations, like the exaggerate emphasis on the import replacing without diversification of the exportations, and the national development of long-term has been compromised. After this period of state intervention, there were many changes in the economic environment, including in the mainstream about the regional development. Key-words: Regional Development Theories; Economic Planning; Regional Development Policies. JEL: R11

1. INTRODUO O processo de desenvolvimento econmico no ocorre de maneira igual e simultnea em toda a parte. Pelo contrrio, um processo bastante irregular e que, uma vez iniciado em determinados pontos, possui a caracterstica de fortalecer reas/regies mais dinmicas e que apresentam maior potencial de crescimento. Assim, a dinmica econmica regional torna-se objeto de estudo bastante complexo, dadas as inter-relaes existentes dentro e entre diferentes localidades e sua importncia para a coeso da economia nacional. Diversos tericos propuseram-se a estudar a dinmica econmica regional, especialmente no perodo iniciado aps a Segunda Guerra Mundial, com o intuito de esclarecer sua problemtica, indicando, inclusive, as possveis solues para a superao do subdesenvolvimento. Entre os vrios estudiosos desta rea pode-se destacar Franois Perroux, cuja anlise estimulou uma srie de estudos convergentes como aqueles desenvolvidos por Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman e Douglass C. North. Em torno do pensamento destes estudiosos foi estabelecido um consenso que passou a influenciar significativamente a conduo da poltica econmica nacional. O objetivo do trabalho no realizar uma avaliao crtica destas teorias, nem buscar seus pontos em comum. Diz respeito apenas a apresentar suas principais idias e identificar as principais implicaes de polticas econmicas das mesmas, analisando como estas influenciaram o planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980, medida que as mesmas se desenvolviam e assumiam determinada posio no mainstream econmico. Na segunda seo do trabalho so discutidos os principais pontos dos estudos realizados pelos tericos acima relacionados e suas recomendaes de poltica econmica. Na terceira seo realizada uma breve anlise sobre a atuao do Estado no processo de desenvolvimento recente da economia brasileira e como esta foi influenciada pelas teorias analisadas. Em seguida so realizadas as consideraes finais.

2. TEORIAS SOBRE A DINMICA REGIONAL E IMPLICAES DE POLTICAS ECONMICAS O estudo sobre a dinmica regional supe a definio preliminar do conceito de regio para evitar imprecises sobre o prprio objeto de estudo. A utilizao do conceito de uma regio econmica justificada pela hiptese de que uma regio cresce ou declina como um todo, ao invs de ter suas variaes de renda como a soma aleatria de variaes independentes nas atividades nela localizadas. Entretanto, vale salientar que qualquer que seja o critrio adotado (homogeneidade, contigidade, etc.), ele vai implicar em um corte arbitrrio, uma vez que no sistema capitalista o espao econmico tendencialmente integrado e articulado. Realizadas estas consideraes, define-se que uma regio, como unidade de anlise, representada por um conjunto de pontos do espao que tenham maior integrao entre si do que em relao ao resto do mundo. Mais ainda, contextualizando esta definio com o conceito de urbano locus da produo diversificada e integrada do capitalismo , pode-se definir uma regio como um 6

conjunto de centros urbanos dotados de um determinado grau de integrao em oposio ao resto do mundo, composto por centros urbanos com grau de menor de integrao com os primeiros (Lemos, 1988). Vrias so as teorias que buscam explicar a dinmica regional, ou seja, o processo de determinao da renda urbana que a expresso e a causa do movimento do capital no espao, como aquelas desenvolvidas por Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, Franois Perroux, Jacques Boudeville e Douglass C. North. Estes tericos procuram demonstrar que uma vez estabelecidas as vantagens ou desvantagens comparativas dos espaos econmicos, iniciam-se movimentos migratrios do capital, cujos resultados expressar-se-o em determinada dinmica regional, isto , em relativo vigor ou estagnao do processo de acumulao em uma regio. A seguir sero expostas as principais idias defendidas por estes tericos, identificando suas principais implicaes de polticas econmicas.

2.1. Teoria dos Plos de Crescimento: Franois Perroux e Jacques R. Boudeville Franois Perroux foi um dos primeiros tericos a contestar, em uma srie de trabalhos desenvolvidos no decorrer da dcada de 50, a noo vulgar e inexata de espao utilizada nas anlises econmicas realizadas at ento que resultavam na coincidncia entre espaos econmicos e humanos e, conseqentemente, em recomendaes imprecisas de polticas econmicas. A noo de espao introduzida por este terico descarta o conceito de espao euclidiano e utiliza o conceito matemtico de espao abstrato, mais adequado para analisar as inter-relaes econmicas. Desta forma existiriam tantos espaos econmicos quantos fossem os fenmenos econmicos estudados. Neste sentido, a empresa, como unidade de produo, ocupa um espao vulgar (ou geonmico), onde se situam seus meios materiais e pessoais, ou seja, o seu local de funcionamento, e trs espaos econmicos: i) a empresa ocupa em primeiro lugar um espao definido como contedo de um plano, sendo este entendido como o conjunto das relaes estabelecidas entre a empresa, seus fornecedores de input (matrias-primas, mo-de-obra, capital) e seus compradores de output (intermedirios e finais). Este plano mutvel no tempo, independe de seu espao vulgar e instvel, o que dificulta sua representao cartogrfica; ii) em segundo lugar a empresa ocupa um espao definido como campo de foras, constitudo por centros (plos ou sedes) de emanao de foras centrfugas e recepo de foras centrpetas. Cada centro tem seu prprio campo, que invalidado pelos campos de outros centros. A empresa atrai ao seu espao vulgar homens e coisas (elementos econmicos) ou afasta-os dele, determinando sua zona de influncia econmica, relacionada ou no sua zona de influncia topogrfica; e iii) num terceiro aspecto, a empresa ocupa um espao definido como conjunto homogneo. As relaes de homogeneidade dizem respeito s unidades e sua estrutura ou s relaes entre estas unidades. Quaisquer que sejam suas coordenadas no espao vulgar, estas empresas localizam-se no mesmo espao econmico. A determinao dos espaos econmicos bastante complexa, pois o espao da economia nacional no o territrio da nao, mas o domnio abrangido pelos planos econmicos do governo e dos indivduos (PERROUX, 1967, p.158). Estabelecido o conceito de espao econmico, Perroux passa a anlise do processo de crescimento, que seria irregular: o crescimento no surge em toda parte ao mesmo tempo; manifesta7

se com intensidades variveis, em pontos ou plos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e com efeitos finais variveis, no conjunto da economia (PERROUX, 1967, p. 164). Seus principais aspectos esto relacionados s variaes da estrutura econmica nacional, que consiste no aparecimento e desaparecimento de indstrias e em taxas de crescimento diferenciadas para as diversas indstrias no decorrer do tempo. O aparecimento de uma indstria nova (ou grupos de indstrias) ou o crescimento de uma indstria existente possui efeitos de propagao na economia atravs de preos, fluxos e antecipaes. Assim, para analisar essa modalidade de crescimento preciso considerar o papel desempenhado pela indstria motriz, pelo complexo de indstrias e pelo crescimento dos plos de desenvolvimento. No decorrer do processo de crescimento a ateno atrada para determinadas indstrias que mais cedo do que as outras, desenvolvem-se segundo formas que so as da grande indstria moderna (PERROUX, 1967, p. 166), cujas taxas de crescimento do seu prprio produto so mais elevadas do que a taxa mdia de crescimento do produto industrial e do produto da economia nacional durante determinados perodos. Estas indstrias, denominadas motrizes, exercem aes especficas sobre outras indstrias e sobre a economia como um todo, pois seu lucro funo no apenas de seu volume de produo e de compra de servios, mas tambm do volume de produo e compra de servios de outras empresas, ou seja, as firmas esto ligadas pelo preo e pela tecnologia, o que caracteriza economias externas e evidencia a importncia das inter-relaes industriais: O aparecimento duma ou vrias indstrias altera a atmosfera de uma poca, cria um clima favorvel ao crescimento e ao progresso [...] A novidade introduz variveis diferentes e (ou) suplementares no horizonte econmico e nos projetos dos sujeitos econmicos e grupos de sujeitos econmicos dinmicos: tem um efeito instabilizador (PERROUX, 1967, p. 170). Para melhor compreender o processo de crescimento econmico so introduzidos trs elementos na anlise: a) a indstria-chave, que tem a propriedade de, mediante o aumento do seu volume de produo e de compra de servios produtivos, aumentar o volume de produo e compra de servios de outra(s) indstria(s). A primeira indstria chamada motriz e a segunda chamada indstria movida. Este um conceito relativo, mas em geral so indstrias que constituem pontos privilegiados de aplicao das foras ou dinamismos de crescimento; b) o regime no concorrencial do complexo, que instvel por ser uma combinao de foras oligopolsticas, responsveis por elevar a produtividade da indstria e pela realizao de acumulao de capital superior quela que resultaria de uma indstria sujeita a um regime maior de concorrncia; e c) a concentrao territorial do complexo (num plo industrial complexo geograficamente concentrado e em crescimento, registram-se efeitos de intensificao das atividades econmicas devido proximidade e a concentrao urbana: diversificao do consumo, necessidades coletivas de moradia, transportes e servios pblicos, rendas de localizao, etc., pois o plo transforma seu meio geogrfico imediato). O plo de desenvolvimento uma unidade econmica motriz ou um conjunto formado por vrias dessas unidades que exercem efeitos de expanso, para cima e para baixo, sobre outras unidades que com ela esto em relao. Vale salientar que para Perroux a noo de plo s tem valor a partir do momento em que se torna instrumento de anlise e meio de ao de poltica, ou seja, o mesmo s pode ser entendido como uma viso abstrata de espao. 8

Assim, uma economia nacional apresenta-se como uma combinao de conjuntos relativamente ativos (indstrias motrizes, plos de indstria e de atividades geograficamente concentradas) e de conjuntos relativamente passivos (indstrias movidas, regies dependentes dos plos geograficamente concentrados). Os primeiros induzem nos segundos fenmenos de crescimento. Isto gera duas conseqncias para a anlise do crescimento: 1) possibilidade de conflito entre espaos econmicos de grandes unidades econmicas e os espaos politicamente organizados dos Estados Nacionais (no so coincidentes); e 2) polticas nacionais ultrapassadas podem gerar desperdcios que prejudicam o desenvolvimento. Entretanto, a implantao de um plo de desenvolvimento provoca uma srie de desequilbrios econmicos e sociais, pois distribui salrios e rendimentos adicionais sem aumentar necessariamente a produo local de bens de consumo, transfere mo-de-obra sem necessariamente conferir-lhe um novo enquadramento social, concentra o investimento e a inovao sem necessariamente alargar a vantagem de outros locais, nos quais o desenvolvimento pode ser retardado. Assim: O crescimento e o desenvolvimento dum conjunto de territrios e de populaes no sero, por conseguinte, conseguidos seno atravs da organizao consciente do meio de propagao dos efeitos do plo de desenvolvimento. So rgos de interesse geral que transformam o crescimento duma indstria ou duma atividade em crescimento duma nao em vias de formao e os desenvolvimentos anrquicos em desenvolvimento ordenado (PERROUX, 1967, p. 194). Logo, para alcanar o desenvolvimento econmico preciso realizar transformaes de ordem mental e social em uma populao, o que possibilitaria o aumento cumulativo e duradouro do produto real, ou seja, a condio essencial para o desenvolvimento seria o rpido despertar das multides (no homem consiste todo o desenvolvimento). Nos pases subdesenvolvidos, que se caracterizam por serem economias desarticuladas, duais e nas quais grande parte da populao no tem acesso s condies mnimas de conhecimento, sade, moradia, etc., essencial realizar estas transformaes para estimular a propenso a poupar, o investimento, o trabalho, a inovao e a elaborao e a execuo de planos de desenvolvimento. O papel das instituies fundamental neste sentido, alterando estruturas nacionais e taxas de crescimento, o que repercute inclusive no desenvolvimento cultural. Perroux evidencia aqui a necessidade de polticas econmicas, cujo objetivo deve ser o desenvolvimento tcnico e humano e a cooperao entre regies ricas e pobres (desenvolvimento recproco). Pea fundamental destas polticas so os plos de desenvolvimento, localizados dentro ou fora da nao, pois A nao do sculo XX encontra nos plos de desenvolvimento a sua fora e o seu meio vital (Perroux, 1967, p. 204). A produo do plo tecnicamente necessria ao desenvolvimento nacional; do seu desempenho depende a vida da regio, pois atravs de seus efeitos de complementaridade e concentrao so estimuladas zonas de desenvolvimento. preciso conceber eixos de desenvolvimento entre os plos situados em pontos diferentes do territrio, o que implica em orientaes determinadas e duradouras de desenvolvimento territorial. A anlise de Perroux no leva a 9

uma concluso imediata e simples de poltica econmica, mas orienta algumas decises prticas e evidencia a importncia no apenas dos grandes empresrios privados neste processo, mas tambm dos poderes pblicos e suas iniciativas, bem como das pequenas inovaes (Perroux, 1967, p. 213): O poder de disposio das grandes unidades no interior duma nao no completamente independente do poder pblico que, mesmo nos pases liberais, estimula a investigao, ajuda a propagar as grandes inovaes, participa na conquista dos mercados e, no mbito dum territrio cuja extenso e recursos fsicos se revestem de extrema importncia, contribui poderosamente para a instaurao de eixos de desenvolvimento, zonas de desenvolvimento e ns de trfico. No vou insistir nestas alianas e coligaes de poderes privados e poderes pblicos com que qualquer estudo concreto do desenvolvimento necessariamente se defronta, uma vez que decidi que meu intuito seria de ordem estritamente econmica. Cabe salientar, como destacado por Rolim (1982), que Perroux nunca se referiu a uma regio no sentido econmico. Elas eram consideradas como um fenmeno concreto, definidas por passado histrico ou por determinismos geogrficos. Fica-se com a impresso que o autor no tinha preocupaes maiores com os rebatimentos no espao geogrfico (ou vulgar) de seus conceitos. O conceito de regio econmica nunca foi relevante para ele, que as encarava como um fato (p. 582). Seguindo os passos de Perroux, Jacques-R Boudeville trabalhou as noes de espao, com o intuito de conceder-lhes um carter mais operacional e uma nfase territorial. O espao seria uma realidade concreta, ao mesmo tempo, material e humana. Seria o espao das relaes existentes entre dois conjuntos, das atividades econmicas e dos lugares geogrficos e uma maneira de analisar todas as localizaes possveis das atividades. Este espao apresenta caractersticas dinmicas e, por isso, mutvel. Assim como Perroux, Boudeville distingue trs noes de espao: i) do ponto de vista econmico o espao pode se caracterizar de acordo com sua maior ou menor uniformidade, ou seja, o espao homogneo; ii) do ponto de vista das interdependncias e hierarquias de suas partes o espao polarizado; e iii) do ponto de vista do centro de deciso e do objetivo estabelecido o espao um programa/plano. Porm, ao contrrio de Perroux, Boudeville conceitua regio, que difere do espao devido contigidade da superfcie, o que facilita a ao coletiva e o estabelecimento de um plano de ao para alcanar objetivos comuns. A regio homognea quando corresponde a um espao contnuo onde cada uma de suas partes apresenta caractersticas semelhantes. A regio polarizada quando se considera a interdependncia das aglomeraes urbanas: um lieu dchange de biens et de services dont lintensit interne est suprieure en chaque point la intensit externe. La rgion polarise est intgre mais ce nest pas une autarcie (BOUDEVILLE, 1970, p. 11). um espao heterogneo onde suas diversas partes so complementares, em um sistema hierarquizado de acordo com os bens produzidos (local, regional e/ou nacional) 1 e, em geral, so regies industriais ou comerciais. A regio uma regio-plano quando considerada como um espao contnuo onde as diversas partes esto sob uma mesma deciso. um instrumento de ao das autoridades econmicas, com o objetivo de atingir um objetivo proposto. A definio de regies-plano deve maximizar os efeitos de um programa de
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Similar a rede de cidades desenvolvida por Walter Christaller (1966).

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desenvolvimento do territrio (localizao de uma indstria motriz, novos meios de comunicao, ferrovias, rodovias, rotas fluviais, novas fontes de energia, novo nvel salarial, etc.) e, por este motivo, devem existir tantas regies-plano quantos problemas nacionais. Estas trs noes de espao e regio so distintas e complementares e passveis de observao estatstica, o que essencial para a concepo de uma poltica regional. Entretanto, apesar destes conceitos serem mais concretos do que aqueles definidos por Perroux, o estabelecimento de suas fronteiras continua complexo, pois nem sempre as mesmas coincidem com suas unidades administrativas (e as prprias regies programas no necessariamente coincidem com as regies polarizadas ou homogneas). Boudeville define ento alguns mtodos para estabelecer estas fronteiras. No caso de regies homogneas, deve-se reunir no espao as pequenas unidades locais que apresentam as mesmas caractersticas atravs da observao de alguns indicadores, como renda per capita, nvel de industrializao e alfabetizao, etc. No caso de regies polarizadas, o critrio utilizado funcional e deve considerar as interdependncias em torno de um plo, determinando sua esfera de influncia e sua hierarquia atravs de ndices indiretos, como a densidade populacional e os custos de transporte. No caso de regies-plano, deve-se considerar as duas primeiras noes de regio e os efeitos de aglomerao ou polarizao de acordo com os problemas analisados. Assim, Boudeville destaca a importncia dos instrumentos de poltica regional como meio de orientao dos plos de desenvolvimento urbano. A integrao do territrio nacional um objetivo indiscutvel de poltica e reflete a compatibilidade de planos dos diferentes centros de deciso do espao econmico considerado. Coeso, complementaridade e cooperao so fundamentais para o crescimento harmonizado, o que evidencia a necessidade de polticas de colaborao entre as regies (reduo das disparidades). Estas no devem ser consideradas entidades independentes no territrio nacional, mas como partes do todo, ligadas s demais unidades regionais e subordinadas a concepo nacional do bem comum (problemas locais e nacionais devem ser resolvidos), o que estimula a cooperao segundo Boudeville (1970, p. 71): La coopration rgionale se justifie essentiellement par linterdpendance des problmes qui lient des rgions contiges, quil sagisse de lactivit courant ou du dveloppement long terme. A evoluo e a conduo da pesquisa so essenciais para a formao de uma nova conscincia e do progresso tcnico que auxiliem a produo. Deve-se favorecer o crescimento de plos intermedirios locais que garantam a vitalidade e o desenvolvimento regional (estabelecimento de eixos de desenvolvimento para gerenciar o territrio). Como exemplo de poltica, Boudeville evidencia a importncia dos centros urbanos e das bacias fluviais para integrar a economia nacional, dada a posio estratgica das mesmas (exemplos: Vale do Tennessee, Vale do So Francisco e Vale de Moselle-Sane-Rhne). Vrias so as medidas de interveno: coordenao de transportes, energia, irrigao, educao, sade, servios pblicos, incentivos fiscais, infra-estrutura, etc., cujo impacto regional depende da estrutura de mercado, da matriz tcnica e dos coeficientes de polarizao, considerando tambm as particularidades das economias subdesenvolvidas, as trocas inter-regionais e a tendncia irregular processo de crescimento (ele se manifesta em pontos ou plos com intensidades diferentes). Assim, Boudeville refere-se necessidade de polticas econmicas para harmonizar o crescimento, enquanto Perroux considerava o plano de ao como sendo de unidades produtoras, apenas referindo-se a possibilidade dessa unidade ser estatal. Boudeville esfora-se em conceder 11

carter pragmtico a anlise espacial, enfatizando os aspectos passveis de utilizao em planejamento (Rolim, 1982). Para o mesmo, la science conomique rgionale est arrive, dans ces toutes dernires annes, un stade de dveloppement qui permet de fonter rationnellement une politique (Boudeville, 1970, p. 120)

2.2. Desenvolvimento Econmico e o Processo de Causao Circular Cumulativa: a lgica de Gunnar Myrdal Os aspectos mais relevantes sobre a dinmica regional so analisados de forma bastante intuitiva por Myrdal (1957). O autor evidencia as disparidades econmicas existentes entre pases, classificados em dois grupos: os pases desenvolvidos, caracterizados por altos nveis de renda per capita, integrao nacional e investimento, como, por exemplo, os pases pertencentes Europa Ocidental, e os pases subdesenvolvidos, caracterizados por nveis de renda per capita extremamente reduzidos e baixos ndices de crescimento, como, por exemplo, os pases da frica e da Amrica Latina. Alm disso, o autor destaca que h disparidades de crescimento dentro dos prprios pases, visto que nos pases desenvolvidos existem regies estagnadas e nos pases subdesenvolvidos existem regies prsperas. A partir destas constataes o autor realiza as seguintes generalizaes: i) h um pequeno grupo de pases em uma situao econmica bastante favorvel e um grupo muito maior de pases em uma situao econmica desfavorvel; ii) os pases do primeiro grupo apresentam um padro de desenvolvimento econmico contnuo e o oposto ocorre no segundo grupo; e iii) nas ltimas dcadas aumentaram as disparidades econmicas entre os dois grupos de pases. Esta tendncia mundial vai de encontro ao que tem ocorrido dentro das fronteiras dos pases desenvolvidos, que obtiveram grande progresso nessa rea, e ao encontro do que tem ocorrido nas fronteiras dos pases subdesenvolvidos, que ainda preservam grandes disparidades internas entre indivduos, classes e regies. Segundo Myrdal, a teoria econmica no possua instrumentos adequados para lidar com os problemas das disparidades regionais, pois a hiptese do equilbrio estvel era insuficiente para explicar a complexidade do sistema econmico. A separao entre fatores econmicos e noeconmicos limitava a anlise, pois estes ltimos podem ser relevantes para a explicao do processo. Assim, o autor desenvolveu uma teoria para explicar a dinmica econmica regional entre e dentro de pases , baseada em um processo de causao circular cumulativa, na qual o sistema econmico algo eminentemente instvel e desequilibrado. O autor recorre noo de ciclo vicioso para explicar como um processo se torna circular e cumulativo, no qual um fator negativo ao mesmo tempo causa e efeito de outros fatores negativos: The concept implies, of course, a circular constellation of forces tending to act and react upon one another in such a way as to keep a poor country in a state of poverty (MYRDAL, 1957, p.11). O processo cumulativo pode ocorrer nas duas direes, positiva e negativa, e o mesmo, se no regulado tende a aumentar as disparidades entre regies. Myrdal defende a idia de que o processo de causao circular cumulativa reflete de maneira mais realista as mudanas ocorridas na sociedade quando comparado hiptese clssica do equilbrio estvel, pois no h uma tendncia automtica das foras econmicas em direo a um ponto de equilbrio no sistema social: 12

The position of balancing forces which thus becomes established is, however, not a natural outcome of the play of the forces within the system. The position is, furthermore, unstable. Any new exogenous change will by the reactions in the system again start a cumulative process away from this position in the direction of the new change. [] the very opposite of a natural tendency towards equilibrium, endogenous to the system (MYRDAL, 1957, p. 13). Para demonstrar a dinmica do processo de causao circular cumulativa o autor analisa a questo dos negros nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Em resumo, a essncia deste problema social concentrao da populao negra nas camadas mais baixas da sociedade e baixos indicadores econmicos pode ser explicada pelo preconceito dos brancos e pelo baixo padro de vida dos negros, fatores mutuamente inter-relacionados2. Estes fatores so entidades compostas por vrios elementos (atitudes dos brancos, emprego, sade, educao, etc., dos negros), todos relacionados em um sistema de causao circular, de tal forma que uma mudana em qualquer um destes elementos induz os demais a se alterarem, o que provoca mudanas secundrias no sistema. Estas por sua vez provocam mudanas tercirias sobre a varivel que sofreu a primeira alterao e assim sucessivamente. Ou seja, as foras caminham na mesma direo intensificando o movimento inicial. O objetivo da Teoria da Causao Circular Cumulativa seria ento analisar as inter-relaes causais de um sistema social enquanto o mesmo se movimenta sobre a influncia de questes exgenas. No caso dos negros nos EUA, os principais fatores da situao preconceito dos brancos e baixo padro de vida dos negros devem ser analisados em conjunto com outras variveis, como, por exemplo, classe social, sexo, idade e regio. Deve-se identificar os fatores que influenciam o processo, quantificar como os mesmos interagem e influenciam uns aos outros e como so influenciados por fatores exgenos, pois so justamente estes ltimos que movem o sistema continuadamente, ao mesmo tempo em que mudam a estrutura das foras dentro do prprio sistema, o que justifica a interveno pblica. E ainda, para Myrdal (1957, p. 19): the application of this hypotesis moves any realistic study of under-developement and development in a country, or a region of a country, far outside the boundaries of traditional economic theory. Quanto mais se conhece sobre a forma de interao dos diferentes fatores analisados, mais adequados sero os esforos de polticas adotados e maior ser a probabilidade de maximizar os efeitos da mesma. Assim, um processo de causao circular vlido para explicar uma infinidade de relaes sociais, como, por exemplo, a perda de uma indstria em determinada regio. Os efeitos imediatos desta perda so o desemprego e a diminuio da renda e da demanda locais. Estes por sua vez provocam uma queda da renda e da demanda nas demais atividades da regio, o que j configura um processo de causao circular cumulativa em um ciclo vicioso. Se no ocorrerem mudanas exgenas nesta localidade a mesma se tornar cada vez menos atrativa, de tal forma que seus fatores de produo, capital e trabalho, migraro em busca de novas oportunidades, provocando uma nova diminuio da renda e da demanda locais. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a um aumento dos impostos sobre a produo, etc. Neste sentido, Myrdal destaca a importncia de Estados Nacionais
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White prejudice and low negroes (sic) standards thus mutually cause each other. If at a point of time things tend to remain about as they are, this means that the two forces balance each other: white prejudice and the consequent discrimination against the negroes block their efforts to raise their low plane of living; this on the other hand, forms part of the causation of the prejudice on the side of the whites which leads them to discriminatory behaviour (MYRDAL, 1957, p. 16).

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integrados e da sociedade organizada, visto que intervenes pblicas podem contrabalanar/neutralizar a lei de funcionamento do sistema de causao circular cumulativa, minimizando as disparidades entre as regies. Este argumento tambm vlido para mudanas iniciais positivas, como a implantao de uma nova indstria ou a diminuio de impostos, etc., que geram oportunidades de emprego, renda e demanda por bens e servios, aumentando a atratividade local, a possibilidade de explorar novas atividades, a poupana e o investimento (economias externas). Myrdal possui uma viso negativa sobre a tendncia concentrao espacial das atividades econmicas, pois se as foras de mercado no forem controladas por uma poltica intervencionista, a produo industrial e as demais atividades econmicas e culturais, tendem a se concentrar em determinadas localidades, deixando o resto do pas relativamente estagnado. A origem de todo este processo estaria no fato de o poder atual de atrao de um centro econmico residir em um fato histrico fortuito, ou seja, ter se iniciado com xito ali e no em vrios outros lugares, onde poderia do mesmo modo ter comeado com igual ou maior xito. Assim, os movimentos do capital, do trabalho e dos bens e servios no neutralizam por si s a tendncia de concentrao regional. Na realidade eles constituem os meios pelos quais o processo cumulativo evolui entre as regies desenvolvidas e as estagnadas. Nas palavras do autor (1957, p.27): In general, if they have positive results for the former, their effects on the latter are negative. Ou seja, a expanso de uma localidade gera backwash effects (efeitos de polarizao) nas demais, aumentando as disparidades regionais por meio da migrao seletiva, dos fluxos de capitais (vazamento de poupana das regies perifricas) e do livre comrcio em prol das regies ricas e avanadas. Alm disso, o processo de causao circular pode ser desencadeado por vrios fatores que no so considerados na anlise das foras de mercado, como o sistema de transportes, a qualidade do ensino e da sade pblica, etc. Assim, todas as mudanas adversas originadas fora da regio, sejam elas econmicas ou no, so consideradas backwash effects pelo autor. Simultaneamente so gerados spread effects (efeitos propulsores) que agem em direo contrria aos backwash effects. Representam ganhos obtidos pelas regies estagnadas por meio do fornecimento de bens de consumo e/ou matrias-primas para a regio em expanso, bem como os transbordamentos de novas tecnologias. Se a expanso for forte o suficiente para cobrir os efeitos de polarizao dos centros mais antigos, novos centros econmicos auto-sustentveis surgiro. Entretanto, para Myrdal, estes efeitos se contrabalancearo de tal forma que as demais regies continuaro relativamente estagnadas. O problema das disparidades torna-se ento um problema de diferentes taxas de progresso entre regies em um mesmo pas (o desenvolvimento no ocorre simultnea e igualmente em todas as regies). Para explicar o porqu da diminuio das disparidades regionais nos pases desenvolvidos e o aumento da mesma nos pases subdesenvolvidos, Myrdal evidencia que os prprios efeitos gerados pela expanso funcionam como fatores do processo cumulativo: quanto maior o nvel de desenvolvimento econmico de um pas, maiores os spread effects e mais facilmente os backwash effects so neutralizados. Em compensao, nas regies pobres ocorre o contrrio, o baixo nvel de desenvolvimento minimiza os spread effects justamente pela existncia de grandes disparidades, ou seja, estas representam um dos maiores impedimentos para o progresso. Assim, para Myrdal, apenas mudanas contrrias ao efeito cumulativo podem enfraquecer o processo de causao circular 14

cumulativa, entre as quais pode-se destacar as deseconomias externas, que tendem a retardar ou reverter o processo quando este alcana determinado nvel (custos de congestionamento, alta remunerao dos fatores de produo, etc.). Como evidenciado, os spread effects so funo do prprio nvel de desenvolvimento e, portanto, so mais elevados nos pases ricos, especialmente sob o laissez-faire. Entretanto, por mais que defendam o livre mercado, na Europa ocidental, todos os pases usufruram do welfare state, atravs de polticas cujo objetivo era reduzir as disparidades regionais, compensando os backwash effects gerados pelo mercado. Nos pases pobres, maiores necessitados deste tipo de poltica, a adoo de polticas igualitrias foi bem mais tmida, o que pode ser explicado pelo carter cumulativo das mesmas (dependem do prprio nvel de desenvolvimento). As polticas so necessrias nos pases pobres para consolidar a democracia, diminuir as disparidades, intensificar os spread effects e minimizar os backwash effects, neutralizando as foras de mercado que resultam em disparidades regionais e estimulando o desenvolvimento econmico em um processo de causao circular. O Estado, considerado como uma manifestao da sociedade organizada, atravs de suas instituies e grupos de poder, deve agir de forma mais ativa, inibindo a tendncia concentradora do processo cumulativo. Isto no significa que nada foi feitos nos pases subdesenvolvidos, mas preciso ir alm, como fizeram os pases desenvolvidos, incluindo em suas aes reformas da seguridade social e taxao progressiva, como forma de inter-relacionar progressos econmico e social cumulativos e buscar a igualdade de oportunidades entre regies. O progresso econmico cria as condies para a solidariedade regional, que se traduz em polticas equalizadoras. Estas por sua vez sustentam o crescimento econmico e referem-se a um estgio do processo cumulativo. Superficialmente, estas polticas tornam-se o marco de um Estado Nacional em alto nvel de integrao. Para Myrdal fundamental e indispensvel a ao estatal para controlar as foras de mercado e evitar a ao concentradora das mesmas, apesar das dificuldades de aplicao das mesmas, devido s disparidades dentro e entre pases, que so causa e efeito uma da outra em um processo de causao circular cumulativa (1957, p. 54): [] and if left unregulated, international trade and capital movements would be the media through which economic progress in the advanced countries would have backwash effects in the under-developed world. The mode of operation of these effects would be very much the same as it is in the circular cumulation of causes in the development process within a single country. Internationally, however, the backwash effects of trade and capital movements would dominate the outcome much more, as the countervailing spread effects of expansionary momentum are so very much weaker. Para Myrdal a principal mudana nas polticas adotadas em pases subdesenvolvidos o entendimento comum que os mesmos necessitam de um plano de desenvolvimento e integrao nacional. Este plano deve ser concebido como um programa estratgico para intervir nas foras de mercado e desse modo condicion-las a impulsionar o processo social. Devido s muitas deficincias existentes nos pases subdesenvolvidos aceitvel que o Estado assuma vrias funes, intervindo no sistema de causao cumulativa, estimulando o desenvolvimento e aumentando o padro de vida da populao. So necessrias medidas para compensar os efeitos de polarizao do comrcio inter15

regional, para incentivar o investimento, influenciar a alocao do capital em diferentes regies (adoo de controles de entrada e sada e medidas que estimulem o retorno do mesmo para as regies perifricas), melhorar a infra-estrutura de transportes, estimular a instalao de novas plantas industriais, gerar capacidade de importao para adquirir mquinas e equipamentos para indstrias pesadas e leves, aumentar a produtividade da agricultura no curto e no longo prazos (investir em mquinas, fertilizantes, irrigao, etc.), bem como investir em sade, educao e treinamento da populao, estimulando o crescimento equitativo. O planejamento deve ser cuidadoso e englobar diferentes setores, econmicos e sociais. O propsito principal da poltica governamental deve ser estimular os spread effects entre regies e ocupaes. Alm disso, um sistema democrtico fundamental para quebrar os impedimentos ao desenvolvimento econmico. Assim, o processo de causao circular cumulativa pode e deve ser afetado por medidas de polticas. O plano nacional um plano de ao e representa o compromisso do governo com o desenvolvimento. Este planejamento deve ser realizado em termos reais e no em termos dos custos e dos lucros das empresas individuais, porque muitos dos investimentos necessrios no so lucrativos do ponto de vista do mercado e tm o propsito de criar economias externas, aumentando a competitividade futura da economia. O resultado final deve ser o aumento da renda e da produo em um processo de causao circular cumulativa, muito superior aos gastos iniciais das polticas adotadas. A necessidade de interveno vai alm da lgica do mercado, considerando no apenas questes econmicas, mas tambm sociais de tal forma a garantir o desenvolvimento nacional. Contudo, preciso salientar que apesar da interveno ser indispensvel seu resultado incerto devido prpria dinmica do processo de causao circular cumulativa. Deve-se aproveitar o que h de melhor na experincia internacional. As tcnicas utilizadas nos pases desenvolvidos devem ser analisadas de forma crtica e aplicadas realidade dos pases subdesenvolvidos, ao mesmo tempo em que so indispensveis investimentos em pesquisa e extenso. Assim, Myrdal expe de forma simplificada os elementos essenciais de qualquer plano nacional necessrio para o desenvolvimento de um pas e suas regies, enfatizando a necessidade de compreender quais medidas so factveis.

2.3. Desenvolvimento Desigual e Transmisso Inter-regional do Crescimento sob a tica de Albert O. Hirschman O objetivo do estudo elaborado por Hirschman (1958) analisar o processo de desenvolvimento econmico e como o mesmo pode ser transmitido de uma regio (ou pas) para outra. Para o autor, as teorias sobre o crescimento econmico elaboradas at ento (por exemplo, the balanced growth theory), apesar de serem extremamente teis na anlise de problemas especficos, no foram capazes de explicar as vrias inter-relaes deste processo, cuja dinmica pode ser retratada por ciclos viciosos de extrema complexidade. Neste sentido, Hirschman desenvolve uma teoria focada na dinmica essencial do progresso de desenvolvimento econmico, considerando que este no ocorre simultaneamente em toda parte e que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde se inicia, o que fundamental para uma anlise estratgica do mesmo. O planejamento do desenvolvimento deve consistir no estabelecimento de estratgias seqenciais, considerando que a utilizao dos recursos tem impactos diferenciados sobre os estoques disponveis, conduzindo a 16

formao de capital complementar em outras atividades de acordo com a capacidade de aprendizado local. A dinmica do desenvolvimento ainda mais complexa nos pases subdesenvolvidos (latecomers), pois seus obstculos so bem mais estruturais do que cclicos. Nestes pases, poupana e investimento so relativamente interdependentes, e, por esse motivo, o desenvolvimento menos espontneo e depende em maior grau de medidas deliberativas. Alm disso, h duas imagens que inviabilizam o processo de desenvolvimento nestes pases: the group-focused image of change e the ego-focused image of change. No primeiro caso os indivduos pensam na mudana econmica como algo que deve afetar igualmente todos os membros do grupo a que pertencem, o que leva a disperso dos fundos governamentais entre suas diversas localidades (projetos menores e mais fceis de elaborar), impedindo padres mais dinmicos de mudana. No segundo caso, o progresso econmico alcanado a partir da mudana concebida pelo indivduo no visualizado dentro do grupo, o que diminui a cooperao entre os mesmos e tende a obstruir sua capacidade empreendedora. A principal dificuldade destes pases no a escassez de recursos e sim a incapacidade de dinamiz-los: Nevertheless, our diagnosis has one special characteristic: it is not concerned with the lack of one or even of a several needed factors or elements (capital, education, etc.) that must be combined with other elements to produce economic development, but with the deficiency in the combining process itself. Our diagnosis is simply that countries fail to take advantage of their development potential because, for reasons largely related to their image of change, they find it difficult to take the decisions needed for development in the required number and at the required speed (HIRSCHMAN, 1958, p. 25). A escassez de determinados fatores ou pr-requisitos da produo deve ser interpretada como uma manifestao da deficincia na organizao do pas, que julga muito difcil a adoo de determinadas estratgias, cujo objetivo criar e dinamizar os pr-requisitos para o desenvolvimento. Logo, a desvantagem oriunda da escassez de recursos reduz-se a escassez de decises de investimento e a inadequao das medidas adotadas. Para Hirschman (1958, p. 25): the fundamental problem of development consists in generating and energizing human action in a certain direction. Dada esta necessidade, o autor justifica a utilizao de mecanismos de interveno nos pases subdesenvolvidos, cujo principal objetivo deve ser a efetivao das oportunidades de investimento locais. Para Hirschman preciso investigar como a atividade de investimento determinada e cresce em pases subdesenvolvidos (no comear com idias preconcebidas). A questo crucial para o desenvolvimento dada pela capacidade de investir (the ability to invest), que depende dos setores mais modernos da economia e do empreendedorismo local. Logo, quanto mais baixo o nvel de desenvolvimento do pas, menor ser esta capacidade, no porque ela baixa em si, mas devido sua relao com a renda nacional (crculo vicioso: um setor moderno necessrio para gerar capacidade de investimento e vice versa). Entretanto, basear o desenvolvimento apenas em setores modernos mais difcil e custoso nos pases subdesenvolvidos, visto que estas iniciativas so escassas nos mesmos. Por este motivo Hirschman realiza a seguinte indagao (1958, p. 41): is there not some way in which the energies of the rest of the economy can be utilized so as to produce growth in addition to the trickle that, in the first stages of development, results from the ability to invest? Ou 17

seja, para o autor, dada a insuficincia de cooperao e empreendedorismo nestes pases, preciso estimular atividades rotineiras (easy-to-exploit), cujo sucesso depende muito menos de fatores incertos do que a inovao, tornando os investimentos uma fora capaz de compensar estas dificuldades, por meio de seus efeitos de complementaridade, inclusive intertemporais: The complementarity effect of investment is therefore the essential mechanism by which new energies are channeled toward the development process and through which the vicious cicle that seems to confine it can be broken. To give maximum play to this effect must therefore be a primary objective of development policy (HIRSCHMAN, 1958, p. 43). A idia de que o desenvolvimento deve ocorrer simultaneamente em muitas atividades criticada por Hirschman, pois isto gera expectativas irreais e enclaves na economia. Na realidade, o desenvolvimento ocorre como uma cadeia de desequilbrios durante longo perodo de tempo (unbalanced growth), cuja simultaneidade apenas parcial. O crescimento inicia-se nos setores lderes e transfere-se para os seguintes (satlites) de forma irregular/desequilibrada. Neste sentido, a interveno essencial para viabilizar os objetivos de crescimento, mas deve ser crtica: In general, development policy must concern itself with the judicious setting up of the kind of sequences and repercussions so well described. [] If the economy is to be kept moving ahead, the task of development policy is to maintain tensions, disproportions, and disequilibria (HIRSCHMAN, 1958, p. 66). Os desequilbrios so fundamentais para a dinmica do crescimento, pois cada movimento da seqncia induzido por um desequilbrio anterior e em conseqncia cria um novo desequilbrio que requer um novo movimento (novo conceito de investimento induzido). Em cada um destes estgios uma indstria usufrui de economias externas criadas pela expanso anterior e ao mesmo tempo cria novas economias externas que sero exploradas por outras, dada a complementaridade existente entre as mesmas. A forma como um investimento leva a outro atravs da complementaridade e das economias externas de inestimvel ajuda para o desenvolvimento e deve ser utilizada no processo (Hirschman, 1958, p. 72): In practice, growth sequences are likely to exhibit tendencies toward convergence or potentialities of divergence, and development policy is largely concerned with the prevention of too rapid convergence and with the promotion of the possibilities of divergence. Todavia, no se pode esquecer os obstculos ao desenvolvimento (insuficincia de servios pblicos, infra-estrutura logstica, regulao bancria, etc.) e como os mesmos se acentuam aps iniciado o processo. H muitos exemplos, especialmente na Amrica Latina, de pases cujo processo de desenvolvimento foi interrompido, dando origem a vrios enclaves, o que demonstra a dificuldade em manter a regularidade do crescimento. Isto est relacionado inclusive com o momento em que se iniciou o processo (dificuldade para o take-off de Rostow). Se o crescimento comea em alguns pontos e no em todos os lugares ao mesmo tempo, ento tenses surgiro naturalmente entre setores modernos e tradicionais da economia, por isso justifica-se a interveno nestas atividades e a importncia de se ter uma estratgia de desenvolvimento. 18

Assim, as decises de investimento tornam-se a principal questo da teoria sobre o desenvolvimento elaborada por Hirschman e principal objeto de poltica econmica. Para alcanar o desenvolvimento essencial comprometer-se com uma srie de projetos que produzam efeitos favorveis sobre o fluxo de renda e em uma variedade de reas (administrao pblica, educao, sade, transportes, urbanizao, agricultura, indstria, etc.), cuja realizao limitada pela capacidade de investimento local. Esta, por sua vez, conduzir ao estabelecimento de um ranking de preferncias de projetos de acordo com o retorno social dos mesmos, bem como a seqncia ideal de sua realizao (escolher qual projeto deve ser implantado primeiro, uma vez que a sua realizao facilita a implantao e a consolidao do projeto posterior). A determinao desta seqncia um importante aspecto do processo de desenvolvimento e evidencia que investimentos isolados obtm sucesso apenas durante determinado perodo. Por este motivo a mesma no algo crucial e varia de regio para regio de acordo com as especificidades locais. Para determinar esta seqncia tima preciso diferenciar projetos baseados em atividades Social Overhead Capital (SOC) e Directly Productive Activities (DPA). No primeiro caso so considerados os servios bsicos, como sade, educao, transportes, energia, saneamento, instalaes porturias, rodovias, hidreltricas, etc., sem os quais as atividades produtivas no podem funcionar, ou seja, so praticamente pr-requisitos do desenvolvimento econmico e estimulam o investimento em DPA. No segundo caso so consideradas as atividades produtivas primrias, secundrias e tercirias. Realizada esta classificao, deve-se determinar a seqncia ideal entre projetos SOC e DPA, de tal forma que as decises de investimento induzidas sejam maximizadas, o que no simples. A combinao entre estes tipos de investimento deve maximizar o retorno das atividades produtivas e minimizar os custos envolvidos nos dois tipos de investimento, j que os recursos so escassos nos pases subdesenvolvidos. Dada a irregularidade do processo de crescimento e as dificuldades dos pases subdesenvolvidos, conclui-se que no desejvel o equilbrio entre SOC e DPA, pois neste caso no seriam criados incentivos e presses que induzam as decises de investimento, ento opta-se por um desenvolvimento via escassez de SOC, sem, contudo, negligenci-lo por completo. Consideradas as contribuies das atividades SOC, Hirschman discorre sobre dois mecanismos de induo do investimento que operam ao longo do prprio setor produtivo (DPA), quais sejam os backward linkage effects, relacionados compra de inputs de outras atividades, e os forward linkage effects, relacionados ao fornecimento de inputs para outras atividades. Atravs destes efeitos, a implantao de uma indstria (mestre) pode induzir o surgimento de vrias outras, chamadas indstrias satlites, cujas principais caractersticas so: i) forte vantagem locacional devido proximidade da indstria mestre; ii) seu principal input um output da indstria mestre ou seu principal output um input da indstria mestre; e iii) sua escala mnima de produo menor do que a escala da indstria mestre. O estabelecimento destas indstrias praticamente certo uma vez que a indstria mestre foi implantada, devido existncia de economias externas e complementaridade3. Para maximizar os linkage effects preciso avaliar o grau de interdependncia entre setores e construir um ranking setorial destes efeitos que ser til para o planejamento econmico, inclusive nos pases subdesenvolvidos. Contudo, preciso ficar claro que nem todas as recomendaes deste ranking,

Alm disso, h a possibilidade de surgimento de indstrias no-satlites, mas de forma bastante incipiente (Hirschman, 1958).

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elaborado para a realidade dos pases desenvolvidos, podem ser aplicadas nos pases subdesenvolvidos (no porque uma indstria maximiza os linkage effects que ela pode ser instalada em um pas subdesenvolvido, dada sua estrutura). A falta de interdependncia setorial e, conseqentemente, os baixos linkage effects, constituem uma das principais caractersticas das economias subdesenvolvidas. Alm disso, as atividades industriais nelas localizadas, em geral tradicionais (txteis, alimentcias, material de construo, etc.), funcionam em alguns casos como enclaves de exportao e importao, cuja natureza enfatizada pela localizao da planta em um ponto relativamente isolado do mercado nacional. Contudo, Hirschman destaca que a industrializao voltada para a produo de bens intermedirios e/ou de consumo final pode estimular os linkage effects, especialmente os backward effects, sendo estes fundamentais para o processo de desenvolvimento (Hirschman, 1958, p. 112): backward linkages effects are important not only from secondary back to primary production, but also from tertiary back to both secondary and primary production. Assim, ele elabora um modelo de formao de capital baseado principalmente nos backward linkage effects, visto que they are much neater than forward linkage effects (1958, p.116), dada a necessidade de inovao e antecipao da demanda neste ltimo caso, o que muito mais complicado. A adoo de polticas intervencionistas (tarifas, subsdios, etc.) para estimular o desenvolvimento de indstrias mestres nos pases subdesenvolvidos e maximizar os linkage effects , assim, justificada. Para completar sua anlise, Hirschman discute como o crescimento transmitido de uma regio (ou pas) para outra, evidenciando que, dada sua irregularidade, o processo de desenvolvimento implica inevitavelmente em diferenas nos nveis de crescimento regionais e internacionais. O desenvolvimento de uma localidade gera presses e tenses em direo s localidades subseqentes, o que resulta em reas desenvolvidas e subdesenvolvidas (sejam pases, regies, estados, etc.). Para Hirschman fundamental que os investimentos sejam concentrados no ponto de crescimento inicial durante determinado perodo, o que auxilia a consolidao do crescimento econmico. A partir deste ponto de expanso inicial surgiro dois tipos de efeitos: trickling-down e polarization effects. Para explicar como estes efeitos funcionam, Hirschman divide um pas em duas regies: Norte, desenvolvida, e Sul, subdesenvolvida. O crescimento do Norte tem uma srie de implicaes sobre o Sul, algumas favorveis outras desfavorveis. As favorveis, representadas pelos trickling-down effects, podem ser exemplificadas pelo aumento das compras e dos investimentos do Norte no Sul, principalmente se estas duas economias so complementares (aumento inclusive da produtividade e do nvel de consumo no Sul). Por outro lado, os efeitos desfavorveis (polarization effects) esto relacionados ao aumento da competitividade do Norte e ao seu poder de barganha, alm da migrao seletiva. Porm, ao contrrio de Myrdal (1957), Hirschman possui uma viso otimista sobre este processo, pois para ele os trickling-down effects sero superiores aos polarization effects, o que permitir ao Sul crescer a partir da expanso do Norte (mas o exemplo do Nordeste brasileiro mostra que se no forem tomadas medidas cautelosas o resultado final pode no ser o esperado). Fator fundamental para assegurar este resultado positivo a ao dos policy makers (contrabalanar os efeitos de polarizao desde o princpio). A poltica econmica capaz de afetar as taxas de crescimento em diferentes partes de um pas atravs da alocao regional dos recursos pblicos. Trs padres principais so observados nesta 20

alocao: i) disperso; ii) concentrado em reas em expanso; e iii) concentrado em reas estagnadas. Em geral, por questes polticas e pela prpria escassez de recursos, h uma tendncia em dispersar os investimentos pblicos nos pases subdesenvolvidos (custos de elaborao e implementao de grandes projetos so muito elevados). Hirschman, ao contrrio, destaca a importncia de concentrar os investimentos em projetos chaves, j que o prprio processo de desenvolvimento desequilibrado, favorecendo reas j mais dinmicas de forma a potencializar os trickling-down effects. O investimento pblico deve desempenhar um papel de induo, privilegiando reas potencialmente mais promissoras, o que no tarefa fcil (mas tudo isso no curto prazo, no longo prazo deve-se buscar a eqidade nacional): It is probably reasonable to assume that the need for the investment of public funds in the countrys spontaneously growing areas is particularly great in the initial stages of development, as basic utilities are created and rapidly expanded. After development has proceeded for some time, the need for public investment in relation to private investment tends to decline and in any event an increased portion of public investment can be financed out of earnings of previous investments (HIRSCHMAN, 1958, p. 194). Portanto, durante algum perodo a poltica pblica pode acentuar as disparidades entre Norte e Sul. Por este motivo, simultaneamente devem ser adotadas medidas para contrabalanar os polarization effects, resultantes da ao das foras de mercado, como, por exemplo, a reduo de tarifas na regio Sul para criar economias externas similares aquelas do Norte em expanso, no esquecendo a importncia dos investimentos em utilidades pblicas, essenciais para despertar a capacidade empreendedora da regio estagnada. Comparando a transmisso do crescimento entre pases e entre regies, Hirschman destaca que no mbito internacional a transmisso muito mais suave devido aos prprios obstculos existentes entre Estados Nacionais (legislao, cultura, lngua, religio, etc.). A partir desta constatao ele discute arranjos institucionais timos: para uma regio estagnada e subdesenvolvida melhor ser um pas ou uma regio? Os trickling-down effects so mais fortes entre regies do que entre pases, o que pode trazer maiores benefcios para estas. Entretanto, a soberania nacional capaz de minimizar os efeitos de polarizao, o que funciona como uma medida de proteo. O ideal seria poder funcionar como cada um destes arranjos quando necessrio, minimizando os efeitos de polarizao e maximizando os efeitos de disperso. Uma medida que um pas pode adotar para avanar neste sentido conceder autonomia relativa para sua regio mais estagnada por meio de equivalentes de soberania (equivalents of sovereignty), que seriam instituies e/ou programas regionais, destinados a impulsionar o desenvolvimento, como, por exemplo, as Superintendncias de Desenvolvimento Regional no Brasil. Uma poltica para diminuir o gap entre Norte e Sul requer o uso deste tipo de instrumento, mesmo que ele parea ir de encontro a integrao nacional. Concluindo seu trabalho, Hirschman realiza algumas consideraes sobre o papel do governo e do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento econmico. O Governo deve prover a infraestrutura social necessria para impulsionar a atividade produtiva (servios pblicos, infra-estrutura logstica, legislao, etc.) e elaborar uma estratgia de desenvolvimento, induzida e indutora, com a determinao das reas prioritrias para o desenvolvimento. J o capital externo deve servir como 21

fora de equilbrio quando o governo no tem a capacidade de agir e permitir a continuidade do processo de crescimento sob a concorrncia externa. Estes so dois fatores que permitiro lidar com presses inflacionrias, desequilbrios do balano de pagamentos e o crescimento populacional.

2.4. A Teoria da Base de Exportao de Douglass C. North A Teoria da Base de Exportao foi elaborada por North na dcada de 50 devido s inadequaes, segundo o mesmo, das teorias da localizao e do crescimento regional para explicar a dinmica da economia norte americana, que no correspondia seqncia de estgios de desenvolvimento descrita pelas mesmas, que seriam: i) economia de subsistncia, auto-suficiente e agrcola, localizada de acordo com a distribuio dos recursos naturais; ii) desenvolvimento do comrcio e da especializao local, viabilizados por melhorias nos transportes, e localizao determinada pela camada bsica da populao; iii) comercializao inter-regional e diversificao das atividades agropecurias; iv) industrializao (manufaturas e minerao) impulsionada pelo crescimento da populao e dos rendimentos decrescentes da agricultura e das indstrias extrativas; e v) estgio final de desenvolvimento, caracterizado pela especializao em atividades tercirias para exportao. Quando o processo de desenvolvimento dos EUA analisado observa-se pouca similaridade com esta seqncia de estgios, o que demonstra a baixa capacidade de explicao destas teorias sobre sua dinmica regional. Esta falta de correspondncia justificada pelo fato deste pas ter sido colonizado como um empreendimento capitalista. O crescimento e o povoamento de suas regies foram determinados pela dinmica do mercado mundial, o que resultou em algo muito distinto do que o descrito pela teoria do desenvolvimento regional (no foi um aumento gradual dos mercados). Isto no quer dizer que no havia atividades de subsistncia nestas regies, apenas demonstra que estas no tinham importncia na configurao do desenvolvimento econmico regional. De acordo com North, a histria econmica do Pacifico Noroeste, cujo desenvolvimento foi baseado na produo e exportao de trs produtos principais (trigo, farinha e madeira), ideal para demonstrar sua constatao. Os mercados extra-regionais sempre foram alvo da produo regional e sua taxa de crescimento esteve diretamente relacionada s exportaes bsicas (entre 1860 e 1920, 40% a 60% da renda regional tinham origem no setor exportador). As demais atividades do setor secundrio e do tercirio destinavam-se a atender s necessidades de consumo local. Todo o desenvolvimento da regio dependeu desde o incio de sua capacidade de produzir artigos exportveis. North desenvolveu ento o conceito de base de exportao para designar coletivamente os produtos exportveis de uma regio, quer primrios, secundrios ou tercirios. O desenvolvimento de um artigo de exportao refletia uma vantagem comparativa nos custos relativos da produo, incluindo custos de transferncia e, medida que as regies cresciam em torno desta base eram geradas economias externas, que, por sua vez, estimulavam a competitividade dos artigos de exportao. A base de exportao desempenhava assim papel fundamental na conformao da economia de uma regio e em seus nveis de renda absoluta e per capita e, conseqentemente, na determinao da quantidade de atividades locais, secundrias e tercirias, que se desenvolveriam, bem como sobre a dinmica da indstria subsidiria, a distribuio da populao, o padro de urbanizao, 22

as caractersticas da fora de trabalho, as atitudes sociais e polticas e o crescimento dos centros nodais, de tal forma que seu crescimento estava intimamente vinculado ao sucesso de suas exportaes. Estes conceitos de base de exportao, de economias externas e suas implicaes esto intimamente relacionados com as idias desenvolvidas por Jane Jacobs. Num esforo para elaborar uma teoria sobre o crescimento econmico das cidades, esta autora lana em 1969 o livro The Economy of Cities, no qual ela descreve como as prprias cidades possibilitam o avano das mais variadas atividades, inclusive agrcolas, devido s facilidades, inovaes e especializaes existentes nas mesmas4. Segundo Jacobs (1969), para crescer essencial exportar e produzir internamente bens e servios para a atividade exportadora e o mercado local. Uma cidade (regio ou pas) cresce atravs de um processo de diversificao e diferenciao gradual de sua economia, estimulado por um trabalho exportador (inicialmente recursos naturais, artesanato, etc.) e uma produo voltada para o mercado interno. No decorrer do processo de crescimento econmico, atravs da adio de novo trabalho na economia, essencial que os produtos internos passem a ser exportados e que novos produtos sejam criados para o mercado interno. Ou seja, adicionar novo trabalho fundamental para criar e re-criar economias; economias que no criam novas atividades e novos tipos de bens e servios no conseguem se desenvolver, pois somente assim que o trabalho se diversifica e se expande5. Ento, para se desenvolver essencial o crescimento do produto e a adio de trabalho em diferentes perodos de tempo, ou seja, para prosperar preciso inovar (adicionar trabalho) e diversificar (substituir por trabalho local atividades antes importadas) continuadamente, pois once a serious pratictal problem has appeared in an economy, it can only be eliminated by adding new goods and services into economic life e [...] a developing economy in which new goods and services are being added to economic life is an expanding economy (JACOBS, 1969, ps. 104 e 135). Neste sentido duas variveis trabalham em conjunto para formar um sistema recproco de crescimento (reciprocating system): exportaes e importaes. Se uma delas falhar, toda dinmica do sistema comprometida. H dois efeitos multiplicadores em ao neste sistema recproco: i. O efeito multiplicador das exportaes (the export-multiplier effect): a especializao da produo interna de determinados bens e servios de consumo local permite que os mesmos passem a ser exportados (quanto maior a especializao, mais facilmente o bem se torna exportvel), o que gera renda, estimula o emprego local e viabiliza o aumento das importaes. Uma parte destas importaes atende diretamente a demanda do trabalho exportador; a outra parte, considerada extra, incorporada parcela de bens e servios consumida pela crescente populao trabalhadora ou demanda dos produtores de atividades voltadas para o mercado interno. Estas importaes extras possibilitam o aumento e a diversificao da produo local. Este movimento interno
Sua hiptese sobre as origens das cidades vai contra a viso tradicional de que a Revoluo Agrcola viabilizou a vida urbana. Para sustentar sua hiptese, a autora descreve a dinmica da cidade fictcia Nova Obsidiana, centro de um grande comrcio de uma pedra vulcnica obsidiana , localizada na plancie da Anatlia. O desempenho econmico desta cidade estava profundamente atrelado s diversas atividades desenvolvidas em torno do comrcio de obsidiana, que era exportada para as reas vizinhas devido especializao local (Jacobs, 1969). Um novo trabalho necessariamente surge com base em um trabalho j existente, ou seja, no possvel haver inovao sem atividade ulterior. Divises do trabalho existentes (D) se multiplicam graas interveno de atividades adicionais (A) que levam a novas somas de trabalho a serem divididas (nD). Em um esquema: D + A nD. Quanto mais variada uma economia, mais espontneo este processo e maiores so as chances de crescer (JACOBS, 1969).

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permite que as exportaes aumentem novamente de tal forma que o processo continua em um crculo virtuoso. Quanto maior o nmero de atividades locais que ofertam bens e servios para as atividades exportadoras, maior ser o multiplicador oriundo do trabalho exportvel. O efeito lquido um crescimento consistente no volume e na variedade das exportaes e da produo destinada ao mercado local, se o processo continua de forma vigorosa. A capacidade de desenvolver novos bens e servios para exportao essencial neste processo de crescimento, pois segundo Jacobs (1969, p. 135): The generation of new exports provides this room for local expansion of work, owing to the export-multiplier effect. That effect is thus of the essence in the reciprocating system of city growth. ii. O efeito multiplicador das importaes (the import-replacing multiplier effect): medida que as cidades crescem e apreendem o modo de produo de determinados produtos, elas substituem importaes, desde que economicamente viveis, com novo trabalho local, estimulando o emprego; h ento uma sobra de recursos que utilizada para importar novos bens, ou seja, h variao na pauta sem reduo do volume de importaes. Uma parte destas importaes pode estimular o emprego local e a outra, considerada extra, pode incentivar as exportaes. A versatilidade em gerar exportaes viabilizada em grande medida por este processo, logo, a substituio de importaes a chave para o processo de crescimento da cidade (regio ou pas), pois segundo Jacobs (1969, p. 143) This process of replacing present imports, and buying others instead, is probably the chief means by which economic life expands, and by which national economies increase their total volumes of goods and services. E ainda: In sum, the multiplier effect from import replacing is far more potent than the multiplier effect from growth of exports, because all shifted imports go to swell the local economy. An equivalent amount of imports earned by exports growth do not. After a city has experienced an episode of import replacing and import shifting, its local economy is thus much larger than it was before the episode: not only larger absolutely but also larger in proportion to its exports and imports. [] one consequence of replacing imports is the expansion of the sum total of all economic activity. I would now like to suggest that this process may be, in fact, the chief cause of economic expansion (JACOBS, 1969, p. 154 e 159). Todavia, este ltimo multiplicador s funciona de forma plena se no h reduo das exportaes e da capacidade de gerar novos bens exportveis. Ou seja, localidades que no geram novas exportaes atravs da substituio de importaes tm perdas econmicas. As exportaes contnuas permitem importar em grande volume e diversidade at o ponto em que a produo interna destes produtos torna-se vivel. Ao mesmo tempo, novas exportaes dependem intimamente da diversidade local, pois the more local enterprises in a city, the greater the inherent opportunity for exports of many different kinds to arise there (Jacobs, 1969, p.175); bem como da consolidao do produto no mercado local para depois adicionar novo trabalho e exportar, visto que The larger a citys local economy grows, the more it contains is immediately or potentially exportable (Jacobs, 1969, p.183). Estas observaes demonstram quo interligados so os dois efeitos multiplicadores e como uma economia no pode prosperar sem exportaes e sem um mercado interno consolidado. As exportaes so, portanto, uma varivel-chave para o crescimento do pas, sendo este reforado por 24

uma economia local criativa e em desenvolvimento que possibilite a criao de produtos exportveis, qualquer que seja o nvel de desenvolvimento local. Assim, a countrys basic wealth is its productive capacity, created by the practical opportunities people have had to add new work to older work (JACOBS, 1969, p. 206). Assim, como o sucesso da base de exportaes constitui o fator determinante da taxa de crescimento das regies, preciso ressaltar as principais razes de seu crescimento, declnio e mudanas, quais sejam: alteraes na demanda externa regio (devido a oscilaes no nvel de renda ou nas preferncias dos consumidores), nos custos dos fatores de produo (terra e trabalho), na disponibilidade de recursos naturais e/ou matrias-primas, no sistema de transportes, na tecnologia, na ao governamental (benefcios sociais) e na origem do capital (inicialmente externo, mas medida que a regio se torna lucrativa uma parte passa a ser reinvestida em sua expanso). Dada a irregularidade destes fatores e considerada a evoluo da renda e da populao local, o crescimento de uma regio, entendida como uma rea cuja coeso unificadora, alm das semelhanas fsicas e geogrficas, o seu desenvolvimento em torno de uma base de exportao comum, tende a ser desigual. Contudo, no longo prazo, medida que as regies amadurecem, North espera que suas diferenas sejam menos marcantes (1977, p. 309): Portanto, podemos esperar que as diferenas entre as regies sejam menos marcantes, que a indstria secundria se torne mais igualizada e, certamente, em termos econmicos, que o regionalismo tenda a desaparecer maior diversificao e equalizao da renda e disperso da produo. Cabe aqui salientar a importncia de organizaes de comercializao, dos sistemas de crdito e de transportes, a existncia de mo-de-obra qualificada e de indstrias complementares, cujo objetivo seria melhorar a competitividade dos produtos de exportao (capacitar a regio para competir nos mercados nacional e internacional). A consecuo do mesmo seria alcanada por meio do esforo combinado, entre sociedade, setor privado e setor pblico, para promover o bem-estar econmico, especialmente em regies jovens (pesquisa em cincia e tecnologia, criao de universidades estaduais, grupos de pesquisa locais, etc.), por este motivo, atitudes polticas so essenciais para a dinmica local, ou seja, preciso unificar esforos polticos visando ajuda governamental ou a reforma poltica (melhorias sociais bsicas como parte do padro de crescimento urbano, facilitando o desenvolvimento de novas exportaes). Todavia, apesar de evidenciar a importncia da participao governamental para o desenvolvimento local (expande e estimula o investimento em capital social bsico em uma rea nova, alterando sua posio competitiva com relao a outras regies), North no elabora recomendaes explcitas de polticas econmicas. O papel desempenhado pelas instituies no processo de desenvolvimento econmico tambm evidenciado por Jacobs (1969). Para a autora, a disponibilidade de capital e as agncias de fomento so essenciais no apenas para o desenvolvimento inicial das atividades, mas tambm para a expanso das mesmas, viabilizando, inclusive, suas exportaes. Se os pases no criam continuadamente organizaes para suprir o capital necessrio para um novo trabalho, eles tendem a estagnar. Alm disso, dificuldades de acesso ao capital e seu uso indiscriminado podem gerar problemas para o desenvolvimento econmico de longo prazo, pois quando o capital direcionado a atividades no conectadas, sua capacidade de criar novos bens e servios baixa e so criados diferentes blocos econmicos que se tornam verdadeiros enclaves nacionais. Aliados a estes fatores esto os obstculos econmicos e sociais que tambm devem ser superados. Jacobs (1969, p. 234) destaca que o governo, desde que atue de forma seletiva e racional, a nica instituio capaz de gerenciar estes problemas: 25

The only possible way to keep open the economic opportunities for new activities is for a third force to protect their weak and still incipient interests. Only governments can play this economic role. And sometimes, for pitifully brief intervals, they do. But because development subverts the status quo, the status quo soon subverts governments. When development has proceeded for a bit, and has cast up strong new activities, governments come to derive their power from those already well-established interests, and not from still incipient organizations, activities and interests. [] the important question however, would be something quite different: what kinds of governments had they invented which had succeeded in keeping open the opportunities for economic and technological development instead of closing them off? Without helpful advice from outer space, this remains one of the most pressing and least regarded problems. Outro aspecto destacado por North refere-se industrializao (existncia da indstria pesada no pas/regio). Esta no seria essencial para a continuidade do processo de desenvolvimento econmico, pois uma economia pode manter sua dinmica atravs da exportao de produtos agrcolas, cujo sucesso impulsiona o surgimento de atividades secundrias e tercirias direcionadas para o mercado local (resultado das vantagens locacionais de indstrias voltadas para matrias-primas e como reflexo do crescimento da renda da regio resultante do sucesso de seus produtos de exportao bens de consumo local, servios para as atividades exportadoras, etc.). S haveria dificuldades no desenvolvimento de indstrias inadequadas para a regio, ou seja, as chamadas indstrias sem razes. Na realidade, uma regio deveria ser considerada industrializada quando sua base de exportao fosse constituda, principalmente, por bens de consumo finais ou intermedirios e no necessariamente por bens manufaturados mais elaborados: um conceito de industrializao mais til para os nossos propsitos o de uma regio, cuja base de exportao consiste, principalmente, de bens de consumo finais e/ou bens manufaturados intermedirios (NORTH, 1977, p. 308).

3. O ESTADO E O PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL EM SEU PERODO DE DESENVOLVIMENTO RECENTE O papel desempenhado pelo Estado como organizador e ator social obteve importante destaque no perodo compreendido entre o ps-Segunda Guerra Mundial e a dcada de 70. A interveno governamental na economia passou a ser vista como indispensvel em diversas reas, pois Estados ativos constituiriam elementos-chave em qualquer esforo bem-sucedido para construir modernas economias de mercado, contribuindo para um rpido crescimento industrial. Evans (1998) destaca que a natureza do papel do Estado era considerada essencial para o desenvolvimento econmico, pois sua efetividade seria um pr-requisito para a formao das relaes de mercado e para as operaes das grandes empresas capitalistas, que dependem da disponibilidade de um tipo de ordem que somente um Estado burocrtico moderno pode oferecer. O Estado seria essencial para o surgimento de novos mercados atravs de investimentos em infra-estrutura e novos produtos e, no caso dos pases subdesenvolvidos, a soluo de seus entraves passaria tambm pela superao das deficincias institucionais dos mesmos. O Estado deveria 26

estimular novas atividades e o empreendedorismo local (a tomada de deciso). As estruturas institucionais seriam ento a chave crtica para o relativo sucesso das economias. Isto no significava que o Estado era o principal motor do desenvolvimento, visto que suas aes eram influenciadas pela contrapartida privada (os interesses sociais, uma vez solidificados, tornam-se cruciais na definio das futuras estratgias de desenvolvimento do Estado), mas evidenciava sua importncia neste processo. Na segunda metade do sculo XX, observam-se profundas alteraes nos modelos de atuao do Estado e, conseqentemente, na formulao e na aplicao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento regional. Mais especificamente, no perodo que vai da dcada de 50 at os anos 70, diversos tericos procuraram explicar as causas e os principais meios para desencadear o processo de desenvolvimento econmico, como os j citados Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North. Estes tericos basearam seus estudos na polarizao da produo econmica no espao e nas economias externas e de aglomerao (formularam conceitos e anlises convergentes), evidenciando a irregularidade do processo de desenvolvimento econmico, o que justificaria a interveno estatal em prol do desenvolvimento regional atravs de polticas pblicas ativas. Houve relativo consenso por parte dos policy makers em torno destas idias, de tal forma que as polticas de desenvolvimento regional elaboradas a partir de ento se basearam no conceito de plo de crescimento e na dinmica de atrao de investimentos supostamente dotados de grande poder de irradiao proviso da base cientfica para o planejamento regional (Uderman, 2008). Em vrias partes do mundo foram elaboradas polticas baseadas na aplicao da teoria dos plos de crescimento para solucionar os problemas relacionados s disparidades intra e inter-regionais oriundas no processo de desenvolvimento econmico, dada sua repercusso no espao geogrfico e sua idia abrangente de desenvolvimento. As propostas elaboradas contavam com o apoio estatal e reforavam estruturas pblicas de planejamento e execuo, dando origem a um modelo particular de atuao do Estado desenvolvimentista , cujo objetivo principal era a superao do subdesenvolvimento atravs da industrializao capitalista. Este modelo tornou-se hegemnico nos pases perifricos, inclusive no Brasil. A interveno era justificada pela necessidade de prover os prrequisitos necessrios para viabilizar o investimento em reas deprimidas e em setores de elevado risco, ou seja, a interveno auxiliaria a romper o ciclo vicioso das economias perifricas ao estimular economias externas em diversos espaos nacionais e subnacionais. Neste modelo de ao estatal, cujas diretrizes foram estabelecidas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), a industrializao era vista como a nica forma de superar a pobreza e o subdesenvolvimento e, como as foras do livre mercado no trabalhavam em prol da mesma, era preciso que o Estado assumisse o papel de planejador, tanto em reas produtivas como em reas complementares (sade, educao, moradia, etc.), bem como na captao e orientao do uso dos recursos financeiros e na realizao de investimentos diretos em setores nos quais a iniciativa privada fosse insuficiente (infra-estrutura, matrias-primas, etc.) a elaborao de planos e estratgias de desenvolvimento seria essencial no processo de induo do desenvolvimento econmico, consolidando, inclusive, a forma de interveno estatal e seu desenho institucional. A raiz das polticas econmicas adotadas nestes pases encontrada nas teorias desenvolvidas ao longo dos anos 50 cujas principais caractersticas foram descritas na seo 2 deste trabalho. O Brasil no foi exceo.

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3.1. O Caso do Brasil A ao do Estado foi fundamental no processo de desenvolvimento econmico brasileiro. Grande parte das atividades aqui desenvolvidas teve forte interveno estatal, principalmente entre 1950 e 1980, ou seja, no perodo de industrializao da economia nacional. O objetivo de tal interveno era conceder economia brasileira mecanismos mais eficazes de defesa frente aos problemas econmicos internacionais, particularmente sentidos em uma economia dependente da exportao de produtos primrios. Na realidade, o sentido da interveno passou a ser a alterao do prprio modelo de desenvolvimento, como destacado anteriormente, buscando superar as caractersticas agroexportadoras da economia nacional. Neste sentido podem-se destacar quatro formas de atuao do Estado nacional: i. o Estado como principal condutor do crescimento: as metas do programa de industrializao tornaram-se o principal objetivo das polticas econmicas nacionais (cambial, tarifria e creditcia); ii) o Estado como regulador/mediador das relaes entre as classes operria e patronal e dos conflitos intra-capitalistas: criao de instituies para diminuir o conflito mercantil de tais relaes e impor solues que permitissem o bom andamento do processo de industrializao; iii) o Estado como produtor: grande parte dos servios pblicos, relativos inclusive s atividades de infra-estrutura rodovias, transporte martimo, abastecimento de gua, eletricidade, comunicaes , foi estatizada ou j nasceu sob a forma estatal, bem como atividades voltadas para a produo de bens intermedirios, como petrleo, siderurgia, minerao e qumica; e iv) o Estado como financiador do desenvolvimento: ampliao de seu papel de captador de recursos e de seu direcionamento para os setores de interesse. Percentual significativo da poupana nacional era administrada pelo sistema pblico de crdito, que controlava sua aplicao e assim conduzia a evoluo da industrializao brasileira.

Assim, percebe-se que no caso brasileiro o Estado assumiu a responsabilidade pela proviso e produo de determinados bens e servios, fato que estava ligado, entre outros fatores6, s questes ideolgicas pr-estatizao estando estas intimamente relacionadas ao mainstream econmico sobre a questo regional. Como j ressaltado, justamente neste perodo de expanso da economia brasileira que esto em evidncia as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North, o que tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as polticas econmicas adotadas no pas. Os principais planos de dinamizao da economia nacional elaborados no perodo em anlise, quais sejam o Plano de Metas (1956-60), o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) em 1964 e o II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1974-79), possuem claros indcios da influncia destas teorias sobre o planejamento econmico regional, apesar da diminuio das disparidades regionais nunca ter se constitudo em prioridade da poltica econmica nacional. Em todo este perodo observa-se uma escolha clara pelo desenvolvimento nacional, ainda que no completamente articulado, ignorando por vezes os desequilbrios gerados pelos prprios planos.
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Este trabalho no tem por objetivo analisar fatores levaram o Estado brasileiro a assumir tal papel no processo de desenvolvimento econmico nacional. Maiores detalhes podem ser encontrados em Gremaud et al (2002) e Carneiro (2002). Destaca-se apenas que coube ao Estado realizar investimentos nos setores de infra-estrutura e de bens intermedirios porque o setor privado no demonstrou interesse ou capacidade em realiz-los, pelo menos no prazo em que se desejava, bem como pelas mudanas no sistema financeiro internacional que impuseram restries constituio de empresas privadas voltadas para o fornecimento de servios pblicos.

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As recomendaes de polticas econmicas do Plano de Metas evidenciavam as necessidades de implantao de novas plantas industriais para dinamizar o territrio nacional, seguindo as bases tericas desenvolvidas por Perroux e Boudeville. Foram realizados investimentos considerveis nas indstrias de bens de consumo durveis, especialmente na indstria automobilstica, cujo potencial de gerao de efeitos de encadeamento la Hirschman era bastante elevado, apesar de no haver maiores preocupaes com a disperso da mesma no territrio nacional. Alm disso, grande nfase foi concedida importncia dos investimentos em infra-estrutura, considerados essenciais para a continuidade do processo de crescimento econmico, como destacado por todos os tericos analisados. A meta mais ousada do plano foi a criao de Braslia, com o intuito de aumentar a ocupao nas regies Centro-Oeste e Norte do pas, auxiliando a integrao do territrio, fundamental para a dinamizao destes espaos. Apesar das questes relacionadas s disparidades setoriais e regionais no estarem relacionadas entre os principais objetivos das polticas econmicas, observa-se ainda na dcada de 50 a criao de importantes instituies de apoio ao desenvolvimento regional como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) em 1952 e da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959. Esta ltima representa o esforo de conceder os chamados equivalentes de soberania elaborados por Hirschman a determinada regio do pas. O principal instrumento que viabilizou este processo de crescimento da economia brasileira foi a industrializao por substituio de importaes (ISI). justamente este ponto que evidencia uma falha no entendimento das recomendaes de polticas dos diversos tericos analisados para o planejamento econmico nacional. Criou-se um falso dilema no pas entre substituir exportaes ou importaes, cuja escolha foi favorvel segunda opo, indo de encontro s idias desenvolvidas especialmente por North e Jacobs. A mera substituio de importaes, como ocorreu no Brasil, sem o acompanhamento da diversificao das exportaes foi incapaz de estimular um processo de crescimento sustentvel. A incapacidade de desenvolver novos produtos e servios, especialmente para exportaes, dificultou a superao dos problemas que surgiriam no pas no decorrer do prprio processo de desenvolvimento. A industrializao nacional baseou-se apenas no mercado interno, esquecendo-se que o desenvolvimento implica necessariamente em uma questo de insero na economia mundial. Para crescer e fortalecer a estrutura econmica nacional essencial se diversificar e se adensar internamente, o que evidencia a importncia de substituir exportaes e no somente importaes. Assim, ao mesmo tempo que a industrializao tardia possibilitava aos pases subdesenvolvidos pular etapas (cathing up), ela implicava em uma srie de restries, pois para um pas se tornar um inovador vigoroso era preciso desenvolver seus prprios bens e servios, o que foi limitado no Brasil j que as exportaes no eram estimuladas e em alguns casos o capital, que era bastante escasso, foi aplicado em atividades com limitados efeitos de encadeamento. O agravamento dos desequilbrios gerados pelo prprio processo de industrializao (inflao, concentrao de rendas, etc.) trouxe tona a necessidade de atenuar as disparidades setoriais e regionais. Na elaborao do plano seguinte, o PAEG, percebe-se esta preocupao, mas seu principal foco ainda reside no controle da inflao e na realizao de reformas institucionais tributria, monetrio-financeira e de poltica externa. apenas a partir do II PND que h maior preocupao com o ajuste dos desequilbrios gerados pelo perodo de expanso anterior (Milagre econmico, 1968-73), mas sem desistir da continuidade do crescimento. Adota-se ento uma estratgia de financiamento, ao 29

mesmo tempo em que se promove um ajuste na estrutura de oferta. O objetivo era manter as taxas de crescimento elevadas e descentralizar espacialmente os projetos de investimento atravs, principalmente, da utilizao de incentivos fiscais e creditcios. O Estado procurou estimular os efeitos para frente e para trs na cadeia produtiva (linkage effects), bem como entre regies (trickling-down e polarization effects), atravs de vrios projetos de investimento especialmente em bens de produo intermedirios na regio mais atrasada do pas Nordeste , mas como o processo de desenvolvimento era liderado por sua regio mais dinmica Sudeste estes efeitos no foram to grandes quanto o esperado (a estrutura industrial da regio Nordeste desenvolveu-se de forma complementar e dependente do centro econmico nacional, o que aumentava os vazamentos em prol da regio Sudeste). Como a diversificao das exportaes, o estmulo s atividades rotineiras e o processo de adio de novo trabalho na economia local continuavam em segundo plano, todo o processo de crescimento da economia brasileira manteve-se limitado. Apesar da grande participao direta do Estado na economia nacional e da tentativa de alinhar seus objetivos de polticas com as recomendaes dos principais tericos sobre a dinmica regional da poca, pouca importncia foi dada, no perodo como um todo, para a reduo das disparidades regionais. Havia uma grande busca por altas taxas de crescimento da economia nacional, mas a distribuio da mesma entre setores e regies era secundria. Isto tornou praticamente impossvel superar as dificuldades de crescimento e seu ciclo vicioso especialmente nas regies menos dinmicas do pas. Alm disso, a implantao de diversos plos de crescimento no territrio nacional levou em considerao apenas o espao geogrfico sem considerar o espao econmico das respectivas regies. Apesar de o governo defender a adoo de uma poltica ativa, como indicado por Perroux e North e recomendado explicitamente por Boudeville, Myrdal e Hirschman, sua postura no foi crtica e limitou-se a copiar estratgias internacionais sem considerar a realidade local e as repercusses nos espaos econmicos nacional e regional. Percebe-se que o Estado brasileiro aplicou em suas aes de poltica diversos pontos defendidos pelos tericos regionais, contudo no o fez de forma crtica e racional, pois aspectos fundamentais destas recomendaes foram desconsiderados, entre os quais pode-se destacar: a diversificao da pauta de exportaes, a necessidade de estimular o empreendedorismo e a cooperao intra e inter-regional, o estabelecimento de uma seqncia tima para a implantao de novas indstrias, o grau de complementaridade dos investimentos realizados, a importncia de estimular atividades cotidianas e as oportunidades de investimento local, o potencial de irradiao dos investimentos realizados quando concentrados em reas j mais dinmicas, a importncia de contrabalanar os efeitos concentradores que surgem com o processo de desenvolvimento, etc. As mudanas exgenas provocadas pelo governo no foram capazes de alterar a estrutura das foras do sistema de causao circular cumulativa e, por vezes, intensificava-as, pois no havia maiores preocupaes com a eqidade espacial e setorial do processo em expanso, criando verdadeiros enclaves para a continuidade do crescimento nacional. Este modelo de ao estatal desenvolvimentista encontrou seus limites em meados da dcada de 70 e incio dos anos 80, bem como suas recomendaes de polticas, devido reverso das condies internacionais (choques do petrleo, aumento dos juros, restries de financiamento, etc.) e aos desequilbrios internos (inflao, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram estagnao 30

econmica dos pases perifricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possvel agente do desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva interveno estatal distorcia o processo de alocao de recursos, elevava a concentrao de renda e contribua para a pobreza e a excluso. Difundia-se ento a idia de que as estratgias de crescimento deveriam abandonar a nfase na forte participao estatal no setor produtivo (materializadas nos programas de privatizaes, abertura comercial e financeira da dcada de 90), incorporando diretrizes de disciplina macroeconmica. As aes de desenvolvimento regional perderam fora, assim como as instituies destinadas formulao e execuo de polticas pblicas dirigidas s regies menos favorecidas. Este movimento foi acompanhado por alteraes tambm no campo terico, pois as mudanas no cenrio econmico mundial exigiam o desenvolvimento de novas teorias capazes de explicar a dinmica dos mercados e como esta afetada pela ao estatal. Como a atual conjuntura era atribuda forte ao estatal, vigente desde o incio da dcada de 50, as novas teorias recomendavam a ausncia do Estado na economia, especialmente nos setores produtivos, visto que esta distorcia a alocao de recursos e gerava desequilbrios. Em relao s polticas de desenvolvimento regional, o consenso em torno das idias de Perroux foi desfeito e, alm das recomendaes de menor participao do governo tambm nessa rea, o foco da anlise regional foi alterado. Os problemas regionais, antes analisados em escala nacional, passaram a ser discutidos em escala local, privilegiando polticas que procurassem desenvolver potencialidades locais sem necessariamente integrar o territrio nacional justamente isto que se assiste na economia brasileira a partir da dcada de 80: um Estado cada vez mais ausente do setor produtivo, preocupado quase que exclusivamente com a estabilidade de preos, cujas polticas de desenvolvimento regional limitavam-se a apoiar aes localizadas, o que dificultava ainda mais a integrao nacional e a superao do subdesenvolvimento do pas, especialmente de suas regies menos dinmicas.

4. CONCLUSES O movimento do capital no ocorre simultaneamente no espao. Pelo contrrio, este movimento bastante irregular e uma vez iniciado em determinados pontos tende a torn-los cada vez mais dinmicos e concentrados. Diversos autores desenvolveram estudos, especialmente na segunda metade do sculo XX, cujo objetivo principal era analisar a questo da dinmica regional, ou seja, como ocorrem os processos migratrios do capital entre as diversas regies do globo. Entre estes vrios tericos pode-se destacar Douglass C. North e Franois Perroux, cujo trabalho foi fortalecido pelos estudos de Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman. Estes tericos, baseados em conceitos de polarizao da produo e em economias externas, evidenciavam a irregularidade do processo de crescimento e, portanto, a necessidade de interveno estatal no mesmo, dada sua tendncia concentrao setorial e espacial. Seus trabalhos demonstram que uma vez estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas em determinados espaos econmicos, iniciam-se movimentos migratrios do capital e de outros fatores de produo, que so expressos na expanso ou na estagnao destes espaos. A partir destas constataes e consideradas as particularidades de cada autor so realizadas algumas recomendaes de polticas econmicas que constituem as bases tericas para o surgimento de atividades industriais e urbanas nos pases perifricos, cujo principal objetivo deve ser a integrao da economia nacional. O desenho 31

institucional necessrio para a consecuo deste objetivo necessita de grande participao do Estado nacional, visto que este capaz de articular diferentes atores e realizar investimentos nos mais variados setores e regies, ampliando os efeitos de encadeamento do setor produtivo e os efeitos de transbordamento entre regies. Estas recomendaes de polticas econmicas foram sintetizadas em um modelo de interveno estatal, chamado Desenvolvimentista, no qual a industrializao era vista como a nica forma de superar o subdesenvolvimento e a pobreza e, por este motivo, a mesma deveria ser planejada, apoiada e conduzida pelo Estado. Assim, entre as dcadas de 1950 e 1970 este modelo se tornou predominante nos pases perifricos, inclusive no Brasil, que procurou seguir todas as suas diretrizes. Este foi um perodo de grande participao estatal na economia, quer investindo diretamente em setores produtivos ou em infra-estrutura e servios pblicos, quer financiando o setor privado. Vrias das implicaes de polticas econmicas sugeridas pelos tericos analisados neste trabalho foram adotadas em seus principais planos de desenvolvimento (Plano de Metas, PAEG e II PND), como a implantao de plos de desenvolvimento e de indstrias com potenciais efeitos de encadeamento (bens de consumo durveis e bens intermedirios). Entretanto, estas medidas no foram aplicadas de forma crtica como recomendado, pois os investimentos foram realizados de forma bastante dispersa e em regies isoladas, por vezes pouco integradas com seu prprio entorno, o que miminizava os efeitos de encadeamento nos setores produtivos e de transbordamento entre regies. Alm disso, as atividades incentivadas, em geral, pertenciam a gneros dinmicos da indstria, o que dificultava a sustentao do processo de desenvolvimento, pois exigia da populao local maiores nveis de inovao e empreendedorismo, que dificilmente so gerados em regies estagnadas ou pouco dinmicas. Ou seja, ao deixar em segundo plano as atividades cotidianas e a necessidade de realizar investimentos bsicos para contrapor os desequilbrios gerados pela concentrao dos investimentos em determinadas regies, o governo acabou contribuindo para a consolidao das disparidades regionais no pas. Alm disso, todo este processo foi liderado por um processo de substituio de importaes que no foi acompanhado da diversificao das exportaes nacionais, o que comprometeu significativamente sua sustentabilidade, visto que inovar e adicionar novo trabalho de forma contnua fundamental para o desenvolvimento econmico do pas/regio. Este modelo de interveno estatal encontrou seu desgaste terico e prtico em meados da dcada de 70 devido s alteraes nas condies econmicas externas (choques do petrleo, alta dos juros, escassez de financiamento, etc.) e internas (crise fiscal, inflao, etc.) e insuficincia dos resultados obtidos pelas polticas adotadas at ento (expectativa equivocada dos resultados de curto prazo para o desenvolvimento regional). A dcada de 70 marca o bojo da crise do pensamento regional e a necessidade de sua reconstruo terica, para explicar inclusive as novas questes que surgiam sobre a dinmica regional, como a importncia das escalas territoriais e da inovao. O perodo que se segue de intensa diminuio da participao do Estado na economia, cujos objetivos de polticas deveriam se limitar a manter/alcanar a estabilidade macroeconmica, reflexo das mudanas no paradigma do mainstream econmico que passa a ter uma viso liberal, focada na esfera local. Apenas em meados da dcada de 90 h uma nova discusso sobre este tema devido ineficincia do mercado em superar o subdesenvolvimento, o que abre espao para discusses sobre qual papel o Estado deve desempenhar na economia, visto que sua iniciativa essencial para a formao de setores chave e para alterar o comportamento dos agentes, desde que suas polticas sejam factveis e racionais. 32

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