Integracion Regional

CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION
"La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"
DT 01 / 1993
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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqu y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
Jacques PELKMANS Comparando las Integraciones Econmicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones Germnico SALGADO Modelo y Polticas de Integracin Paolo CECCHINI Unin Aduanera y Poltica Comercial Edgar VIEIRA Objetivos y Consecuencias para la Integracin Regional: Unin Aduanera y Poltica Comercial Jacques PELKMANS Integracin Regional y Desarrollo: La Interaccin entre Estrategias de Desarrollo, Poltica Industrial y Regmenes de Competencia en los Mercados Comunes
p. 3
p. 13
p. 21
p. 26
p. 42
Eneko LANDABURU p. 50 Cuestiones Relativas a la Poltica Regional dentro del Marco de un Proceso de Integracin Econmica: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Pedro CARMONA Objetivos y Contenido de la Integracin Regional: Polticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Klaus GRETSCHMANN La Integracin Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseo Elvio BALDINELLI Objetivos y Consecuencias de la Integracin Regional: Polticas Monetarias y Fiscales Yehezkel DROR Conduciendo al Estado hacia la Integracin Bernardo KLIKSBERG Una Nueva Gerencia Pblica para la Modernizacin del Estado y para Afrontar los Desafos de la Integracin Jean-Paul JACQU Aspectos Institucionales y Jurdicos de la Integracin Raimundo BARROS CHARLIN Fisonoma Jurdica Institucional de la Integracin Latinoamericana p. 59
p. 65
p. 76
p. 82
p. 89
p. 102
p. 109
Les METCALFE p. 113 La Gestin de los Procesos de Integracin: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinacin Jorge SIENRA Capacidades para la Integracin: Liderazgo, Gestin y Coordinacin p. 121
COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones

Jacques PELKMANS
Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, Maastricht
La integracin econmica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integracin econmica no pueda estudiarse como una disciplina especfica. Para acceder a una comprensin adecuada de la integracin econmica es necesario disponer de un mnimo de tcnicas y conocimientos econmicos, adems de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos polticos, legales e institucionales. La interaccin de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integracin emprendidos en la economa mundial en las ltimas cuatro dcadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones polticas. Gran parte de ellas no tuvieron xito, pero ello no siempre se debi a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos econmicos subyacentes. El meticuloso anlisis y la comparacin de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecucin, reveses y respuestas del mercado demostrara este aserto. Un anlisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura econmica y legal s existen algunos trabajos en la materia. En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificacin metodolgica de la integracin econmica atendiendo a un doble objetivo: contribuir a una reflexin en trminos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integracin; proporcionar un marco analtico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a polticas pblicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integracin econmica regional o mundial.
Este trabajo examinar, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentacin de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas slidas a estos planteamientos, difcilmente puede encararse rigurosamente una integracin. Los dirigentes polticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilizacin de un contexto poltico particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integracin econmica. A continuacin, el trabajo trazar el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecern dos tipos de enfoques para una integracin de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integracin econmica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sera para los pases participantes. El segundo comprende una metodologa semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integracin "completa" de mercados de productos. Ambos tipos de enfoques se complementarn con una elaboracin -inevitablemente breve- de cuestiones especficas que surgen cuando pases en vas de desarrollo (PVDs) emprenden una integracin regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integracin regional y desarrollo" incluida en este volumen. El anlisis de las opciones de integracin econmica estara incompleto sin la presentacin de un modelo de integracin que vaya ms all del mbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Vase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unin econmica (UE) y unin monetaria (UM). El trabajo finaliza con una reflexin acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque econmico regional. Adems de algunos factores determinantes bsicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden poltico como econmico, hay importantes temas micro y macroeconmicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implcitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambicin de sus aspiraciones. 1. Cuestiones previas a una integracin econmica Es necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integracin econmica regional (o al mundo): el contexto poltico, el nivel de desarrollo, el orden econmico, la selectividad y la relacin entre integracin econmica regional e integracin al mundo. 3
1.1 El contexto poltico Existen objetivos polticos predominantes que la integracin econmica deba supuestamente servir? A modo de ilustracin: es que la "Zollverein" (unin aduanera -UA-) alemana, constituida entre 1833 y 1870, sirvi conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa, sus caractersticas pueden explicarse mejor. La institucin precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) creada por el Tratado de Pars de 1951. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazn apareca abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensacin de pagos (1), a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente polticos que motivaron su constitucin (2). De manera semejante, si se evala la integracin econmica de la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso, no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de poltica exterior de los pases participantes. Existen limitaciones polticas predominantes para la integracin econmica? Los canadienses temen que una integracin demasiado amplia con los Estados Unidos de Amrica (EE.UU.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural; los quebequenses, por su parte, pugnan por obtener un margen de descentralizacin econmica (lo que producira inevitables "distorsiones" econmicas en la unin econmica canadiense) que compense la limitacin poltica de su identidad. En 1972 Suecia decidi no integrarse en la CE en base a la preservacin de su estatus de "neutralidad", pero, una vez desaparecida esta limitacin, ha terminado por procurar con ahnco la adhesin. La propuesta de Malasia de constituir una Asociacin Econmica de Asia Oriental qued reducida a un mero comit de consultacin poltica, porque un liderazgo explcito japons resultaba polticamente inaceptable para otros pases del este asitico, en tanto la exclusin de los EE.UU. era considerada polticamente inaceptable para pases como Japn e Indonesia. Por otra parte, los pases no democrticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convencin Europea de Derechos Humanos, bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no pueden acceder a la condicin de miembros de la CE. Las limitaciones polticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio econmico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). Taiwn comercia con la Repblica Popular China a travs de Hong Kong, y Zambia fue altamente dependiente de Sudfrica durante los aos '60 y '70. No obstante, los factores polticos deben ser manejados apropiadamente por los pases de un bloque para que la integracin econmica tenga credibilidad. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA) se sumi en un letargo al producirse enfrentamientos blicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). Las hostilidades polticas y militares tambin hicieron naufragar mltiples tentativas de integracin econmica entre pases rabes y de pases africanos. 1.2..Niveles y disparidades de desarrollo La naturaleza de la integracin econmica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los pases participantes es uniformemente alto (es el caso de los pases escandinavos integrantes del Consejo Nrdico o de los pases del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI); la Comunidad Econmica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrnimo ingls ECOWAS); la Asociacin Sudasitica para la Cooperacin Regional (SAARC en ingls); el MCCA; la Comunidad del Caribe (CARICOM); el Acuerdo de Cooperacin del Mar Negro; etc. No obstante, si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques, se encuentra el tema, delicado y fuente potencial de divisin, de las disparidades internas de desarrollo. Es importante advertir que la prctica totalidad de los procesos de integracin regional deben encarar la cuestin de la heterogeneidad (3). Esto quiere decir que se trata de una dimensin sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto. Es un fenmeno que se observa en agrupamientos de pases de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS), en agrupamientos de naciones de reciente industrializacin (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de pases de desarrollo intermedio (por ejemplo la ALADI), adems de afectar a agrupamientos de pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), como el caso de la CE (4). Cuando el nivel de desarrollo es alto, hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinmicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y tambin el inter-industrial. Asimismo, el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial. En los PVDs, el empleo en el sector primario es predominante y sus reas de produccin rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportacin y la reducida elasticidad, las limitadas ganancias en 4
eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fcilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales originados por el encapsulamiento de las reas rurales. Ello conducira, cuando menos, a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las reas rurales y producira una tensin difcil de manejar en la capacidad de absorcin macroeconmica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Por aadidura, los precios de los productos primarios no agrcolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar prximo a ello y la demanda aparece dominada por los pases ms desarrollados; por lo tanto tambin en esta rea las ganancias extrables seran pequeas. Consecuentemente, resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques econmicos regionales, tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de la sustitucin de importaciones, pero integrndose en un mercado ms amplio. No obstante, es probable que con metas de esta ndole estos pases puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinmicos, recurriendo a una coordinacin muy exigente a fin de evitar conflictos entre las dismiles estrategias de desarrollo nacional. El tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. El enfoque comunitario que responde a lo que se denomina "la cohesin econmica y social" reposa en tres mecanismos. Al margen de ellos, se suele considerar que la explotacin agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a travs del comercio, la relocalizacin de actividades productivas y la inversin directa) ayude a los pases meridionales de la CE a acortar distancias con los pases ms ricos siempre que adopten polticas macroeconmicas rigurosas. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural, ajustes que favorezcan la cohesin que abarcan todas las polticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalizacin y regulacin. Las derogaciones y las exenciones tambin han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo. Por el contrario, el recurso a las transferencias presupuestarias difcilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociacin Europea de Libre Comercio -EFTA en ingls-, que dio origen al Espacio Econmico Europeo (EEE), que establece compromisos financieros de los pases de la EFTA en favor de los pases menos desarrollados de la CE). No obstante, hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudacin. Pero se trata de una cuestin altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participacin de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. Tambin hay casos en los que para atender fines especficos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. Ciertamente, una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundizacin" de la integracin econmica. Una complicacin adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relacin estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestin de la integracin econmica regional y al mundo (ver 1.5). 1.3 El orden econmico Hasta hace poco tiempo, la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificacin divida a la economa mundial en sistemas orientados al mercado y regmenes econmicos socialistas. Pero hoy por hoy, cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominacin comopas, esta dicotoma parece pertenecer al pasado. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la funcin del Estado en la economa se vuelva considerablemente ms estrecho. Sin embargo, la naturaleza y los grados de intervencionismo pblico, de propiedad estatal de las empresas y de regulacin pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integracin. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se est en una etapa no ambiciosa de integracin econmica. Pero la experiencia ensea que cuando se avanza hacia ambiciones mayores, los puntos de vista acerca de las funciones econmicas del Estado deben ser cada vez ms coincidentes. Francia pudo mantener su sistema de planificacin indicativa al adherir a la CECA, pero cuando ratific el Tratado de la Comunidad Econmica Europea (CEE) debi abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construccin europea. Para los PVDS embarcados en procesos de integracin, ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitucin de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientacin exportadora). Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integracin. Una falta de consenso inevitablemente har que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean crebles y deriven en un retroceso). 5
1.4 Selectividad Otra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integracin se orienta a englobar todo el universo de productos o, por el contrario, se opta por criterios ms restrictivos. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". La CECA no se atuvo a las normas del GATT, pero se trataba de una poca en la que todava no se aplicaban plenamente. La orientacin de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Poltica Agrcola Comn -PAC- de tan mala reputacin) son necesariamente ms elevados que los costos de excluirla. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los pases de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrcola an mayor que el de la CE (5). Muchos otros agrupamientos econmicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo); adems, algunos sectores que son considerados estratgicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos. En algunos agrupamientos, el proceso de otorgamiento recproco de preferencias es tan lento y de mbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artculo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el captulo IV). Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. Pero un cmulo de selectividades tambin genera costos polticos, pues representa una invitacin abierta a grupos de presin a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones especficas. En la ASEAN, a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en ingls-, no slo se excluye a la agricultura sino que tambin se contemplan listas de excepcin nacionales, tanto de carcter provisorio como permanente. Por lo dems, este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. El resultado es que: a) en los tres EM de mayor tamao y ms proteccionistas, slo la poltica econmica nacional determinar el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su poltica comercial; b) los productos comprendidos difieren mucho de un pas a otro; c) nadie puede predecir si el AFTA en algn momento llegar a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales. 1.5 Integracin regional e integracin al mundo Escasos agrupamientos econmicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50% o siquiera un tercio del comercio global, incluso luego de haber tenido xito en la integracin de sus mercados. La CE, con un porcentaje prximo al 60% en el comercio de productos (y quizs un porcentaje an mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atpico. El comercio intrarregional dentro del MCCA, antes de que ste entrara en un proceso de deterioro, haba llegado a alcanzar el 26,8% (1970): en 1980 esta cifra haba descendido al 22,6% y en 1988 al 14,4%. El comercio entre los pases de la ALALC/ALADI alcanz el 12,6% en 1981 pero luego disminuy al 10,7% en 1990. En el Pacto Andino, las transacciones internas apenas se cifraban en el 4,5% en 1990. En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC en espaol o NAFTA en ingls) podra en el mejor de los casos elevarse al 35% . En la EFTA se sita en torno al 15%. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%, pero ello inclua un alto porcentaje de comercio en trnsito. El ECOWAS registr un 4,9% en 1988. Con slo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integracin a los mercados mundiales es un aspecto crucial. Pero el tema crtico es de carcter cualitativo. Cada pas debera ocuparse de la cuestin estratgica del papel que le debera corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economa nacional. Se considera que a largo plazo la exposicin al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a las exportaciones- es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa, debe preguntarse si la integracin regional es compatible con esta visin estratgica. La compatibilidad slo existir si a) se considera que la liberalizacin del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integracin regional un escaln para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo); o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integracin regional como parte de un paquete global de reformas econmicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo, y sta se consolida finalmente en la exposicin plena a los mercados mundiales. Aunque un problema meramente de cronograma parecera ser de ndole acadmica, en la prctica la modalidad de actuacin adoptada estar determinada por los intereses creados, por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados, o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente estn concentrados, son polticamente visibles y 6
exigen una resolucin casi inmediata, mientras que los beneficios de la integracin son difusos, difciles de atribuir a una poltica comercial especfica y se aprecian al cabo de muchos aos. Para los PVDs, no cabe duda que la mejor forma de encarar la integracin es considerarla como parte de un paquete de reformas diseado para promover un cambio estructural, combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposicin a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. Tanto la perspectiva analtica moderna acerca de las ventajas comparativas dinmicas como la comprobacin prctica de los xitos conseguidos por los pases de reciente industrializacin (PRIs) tanto de primera como segunda generacin convalidan esta apreciacin sobre el carcter de las polticas a seguir. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integracin basada en la sustitucin de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2.3 y mi ponencia sobre "Integracin Regional y Desarrollo" incluida en este volumen). Este tema tambin es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. La ambivalencia de la CE en relacin a la compatibilidad entre integracin regional e integracin al mundo ha sido reducida pero no resuelta. Si se la analiza a lo largo de los ltimos 35 aos, se observa que la CE ha promovido la realizacin de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusin contribuy activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros pases mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. Aunque difcilmente mensurable, el resultado en cuanto a exposicin a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente, que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economa. Adems, el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminacin unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que an subsistan y en la apertura al comercio en reas no comprendidas por el GATT. Por el contrario, la PAC, el Acuerdo Multifibras (AMF), las sbitas y recurrentes restricciones a la importacin de acero y el, en ocasiones, discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integracin mundial es condicional y tenue. En trminos ms generales, estudios economtricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeo de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente tambin lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria. La trascendencia que tiene la integracin regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberan ser, y de hecho pueden ser, bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio ms libre y ms abierto, en lugar de obstculos. Todos los bloques perderan si ocurriera esto ltimo, y aquellos pases marginados de estos procesos se veran impelidos, ante el temor de quedar aislados, a edificar en torno a s barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presin. La CE, el EEE y el NAFTA, por su propia envergadura econmica, tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido, pero ningn bloque regional debera comportarse como un "free-rider", rentabilizando la situacin sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos econmicos internos que ello conlleva). 2. Opciones de integracin comercial Debido a las limitaciones que impone una ponencia, se presenta una clasificacin de opciones aplicables a dos enfoques para la integracin de mercados de productos. En el primero, se presenta una enumeracin de opciones explcitas de esquemas preferenciales modestos; en el segundo, desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas, se clasifican metodolgicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integracin completa de mercados. La metodologa empleada impone una lgica funcional, pero en la prctica, sta no es imperativa ni es la nica forma posible. Se observar que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de polticas. La enumeracin tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemticamente. 2.1 Esquemas preferenciales modestos En qu consiste una ambicin "modesta" para un acuerdo de integracin regional? En el Cuadro 1, las nueve categoras descritas tienen en comn el hecho de que el alcance y los grados de liberalizacin estn cuidadosamente restringidos, mientras que la integracin positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mnimo irreductible. En todos los casos la autonoma nacional es conservada en materia de poltica comercial ante terceros pases; no se prevn las instituciones comunes excepto pequeas secretaras tcnicas y las reglas comunes rara vez van ms all de una liberalizacin selectiva del comercio. 7
La clasificacin funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geogrfica que abarcan los acuerdos de integracin regional, que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. Se trata de ejemplos a ttulo ilustrativo; ya que una clasificacin exhaustiva excedera el marco de este trabajo. 2.2 La integracin completa de los mercados de productos El Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integracin completa de los mercados de productos, definida por las siguientes caractersticas: o o acceso recproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamiento un alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervencin estatal en las condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM.
En trminos estrictamente econmicos, la integracin completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia, pero es poco probable que se logre plenamente. A modo de ejemplo, la segunda condicin ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense. Hay que tener en cuenta adems que la segunda condicin no implica necesariamente que haya reglas uniformes, ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las polticas pblicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay polticas nacionales que no distorsionan, al menos significativamente, ni el comercio, ni la produccin, ni la distribucin, ni la localizacin de empresas que podran ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educacin, la capacitacin profesional, los subsidios no especficos en investigacin y desarrollo, la infraestructura, la cualificacin y elevacin de la eficiencia de la administracin pblica, la uniformizacin de normas tcnicas). Las polticas macroeconmicas y en gran parte la poltica social tambin quedaran fuera del mbito de la segunda condicin. El Cuadro 2 asume una lgica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. La fase 1 implica lgicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). En la prctica, tal como se muestra en el Cuadro 1, la lgica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista poltico que es muy poco probable que se cumpla. El Cuadro 2 est inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensin de las opciones cada vez ms ambiciosas de una integracin de mercados de productos. Adems, se lo puede utilizar prcticamente como una lista de comprobacin (7). El Cuadro 3 muestra lo til que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobacin, relacionando las 16 medidas de integracin negativa y las 23 medidas de integracin positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integracin: las prescripciones del Tratado original, los logros luego de 25 aos de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicacin del programa '92. Este ltimo ha sido prcticamente completado, pero falta adoptar algunas medidas, en tanto otras entrarn en vigor a lo largo del presente ao y durante 1994 y 1995. Adems, hay retraso en el cronograma para la puesta en prctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su nmero no es elevado). 2.3 Opciones para pases en vas de desarrollo Los Cuadros 1 y 2 quizs no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integracin regional entre PVDs. Sin entrar en mayores detalles, valga mencionar que algunas diferencias entre stos y, por ejemplo, los acuerdos de la CE y la EFTA, son fundamentales y han originado enfoques o nfasis muy distintos en los instrumentos. Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes: Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs, los acuerdos de integracin regional pueden ser econmicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en trminos de eficiencia. Esto puede presentarse como consecuencia de una combinacin de la estructura geogrfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios; gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviacin significativa del comercio frente a una creacin de comercio reducida y menor a la esperada.
Los acuerdos de integracin regional deberan ser tiles a las estrategias de desarrollo de los PVDs pero esto implica que el patrn potencial, es decir emergente, de la produccin y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integracin regional. Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integracin entre pases desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integracin regional y desarrollo" contenida en este volumen).
El punto principal, aunque en modo alguno el nico, se refiere al enfoque predominante en la integracin: sustitucin de importaciones u orientacin exportadora. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relacin con las corporaciones multinacionales y sus inversiones, aunque presumiblemente de manera diferente. Probablemente ambos enfoques difieran ms en lo que respecta a los "acuerdos de complementacin", sean stos privados o pblicos, sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitucin de importaciones, sean parte de una planificacin industrial o de industrias de produccin a gran escala (cuando la reduccin de costos para mayores volmenes de produccin puede, en teora, ser llamativa o ser un indicio de cmo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integracin regional). Las opciones para los PVDs estn, no obstante, seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementacin para la sustitucin de importaciones. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala, calculados en el papel y vinculados a la proteccin eficaz y a los "costos de los recursos internos", expresan muy poco o nada acerca del resultado real, porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad, pagos adicionales, privilegios monopolsticos, obstculos administrativos, costos de insumos, corrupcin, etc. La ASEAN y Amrica Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementacin (los acuerdos AIC, AIP y AIJV) prcticamente no generaron ninguna produccin adicional, desembocando en fracasos que, no obstante, no tuvieron un gran impacto sobre sus economas; en el Grupo Andino (GRAN), por ejemplo, lo contrario puede bien haber sucedido. 3. Ms all de la integracin de mercados de productos La CE sigue siendo el nico agrupamiento regional que ha ido ms all de la integracin de mercados de productos de manera convincente y global. No obstante, puede esperarse que se concreten en el futuro prximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalizacin de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS; en el MCCA; en el Pacto Andino; en el TLC y quizs en el MERCOSUR), aunque todava es raro encontrar su puesta en prctica efectiva. La CE es nica entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopcin de polticas comunes que ello implica). Con respecto a la cooperacin en materia de polticas macroeconmicas o incluso la coordinacin de esas polticas, algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido, especialmente en lo interno, pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos, pero s ha demostrado gozar de credibilidad, y es gracias a ello que una macro-coordinacin sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa. El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en prctica. De hecho ambas regiones (y el CARICOM tambin) estn constituidos por un conjunto de economas pequeas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). Al excluir estos casos extremos, el esquema de la CE resulta ser el nico en perseguir una UM con genuina credibilidad. El Cuadro 4 ofrece una breve enumeracin de las opciones que se abren una vez superada la integracin de mercados de productos. La tentacin de los acuerdos de integracin regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "-la-carte"- probablemente sea muy fuerte. El empuje comunitario para completar el mercado interno a travs del programa '92 fue precisamente el que provoc el mayor impacto en el dominio de las polticas que se especifican en el Cuadro 4. Dado que este grado de ambicin del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que an tienen los EM de formular
polticas regulatorias, redistributivas y macroeconmicas, es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integracin regional, por lo cual no se lo ha elaborado en detalle. 4. Condiciones de estabilidad para la integracin regional Los acuerdos de integracin regional son frgiles, y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. Cul es el grado de robustez que debera desarrollar una integracin econmica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambicin? Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son especficas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez ms ambiciosas- plantear algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son especficas a ningn acuerdo de integracin regional en particular. el nivel de ambicin (inicial y en la marcha del proceso); la cantidad de pases participantes; el nivel de desarrollo; las disparidades en los niveles de desarrollo; la presencia de un miembro predominante; el grado de interdependencia.
La estabilidad comunitaria puede atribuirse a cuatro condiciones bsicas que se han cumplido satisfactoriamente: 1. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recproca entre los EM. Resulta esencial la slida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vas legales para la salida de sus miembros), evitar los vacos legales que permitan eludir las obligaciones, reducir al mnimo las clusulas de exencin, y establecer preferentemente rganos comunes con autntico poder de decisin (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el perodo de transicin, ya que el auto-impuesto cambio econmico estructural puede provocar resistencias polticas. 2. Transcurrido el perodo de transicin, una instancia judicial comn con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso. Una instancia judicial es de orden superior a un rgano burocrtico compuesto por funcionarios pblicos y a una reunin poltica de alto nivel. La autoridad del Tribunal no slo se ver aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integracin regional, sino por la existencia de un orden legal comn de propio derecho. La CE ha logrado tejer una maraa coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuo que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislacin comunitaria. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad econmica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado comn que se implante. 3. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinacin adecuada y dinmica de enfoques integracionistas y cooperativos, en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rgidas son un fracaso de Bruselas. La formacin de un "borde" cooperativo en torno a un "ncleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento, prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. Evidentemente, se debe eludir la sustitucin de los acuerdos de "ncleo duro" por compromisos cooperativos de carcter ms flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador.
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4. Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera polticamente visible. Los peores momentos de la CE (y, presumiblemente, de otros acuerdos de integracin regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integracin. Finalmente, una condicin dinmica de estabilidad que podra mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE: reforzamiento (del mbito de actuacin de los poderes) profundizacin (del grado de integracin) ampliacin (de los miembros del grupo)
La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizs en dos a la vez, pero nunca en los tres juntos. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integracin regional el ocuparse de los tres en forma simultnea y ciertamente est fuera del alcance de la CE. No obstante, hasta el momento, los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria. En la actualidad, la ambiciosa profundizacin derivada del programa '92, y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafos de gran calibre -en especial el reto de la UMque debern combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliacin. Cuadro 5 Clasificacin de enfoques sobre Unin Econmica
Enfoque Comisin Definicin mercado nico, ms polticas comunes en mltiples reas micro y macroeconmicas Vnculo con UEM firme Vnculo con UPE firme vnculo con la capacidad institucional Principios orientativos () subsidiaridad () paralelismo () coherencia - eficiencia de los Esta dos Miembros CE retroalimentacohesin () programa 1992- reconocimiento mutuo una vez superados los requerimientos mnimos de armonizacin -control en pas de origen -regulacin (ajustada) de la competencia ms all de polticas/estandares comunes () ms polticas de acompaamiento () cohesin (como poltica estructural () convergencia -reputacin de estabilidad () adecuada capacidad de ajuste - mercado nico - cohesin -mecanismo de absorcin de convulsiones () reglas de poltica presupuestaria - ingreso previo -deudas/deficits excesivos establecimiento de prohibiciones reglas presupuestarias solvencia () enmiendas en objetivos necesarios () acervo de 1993 es la base (requiere cambios en Acta Unica) () subsidiaridad - aplicacin funcional la mayor medida posible - condicionada por el mercado interior - objetivo '93
Unin Econmica mercado interior
mercado nico ms "integracin positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interior
innecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME)
innecesario, mejoras institucionales deseables
Unin Econmica como requisito de la unin monetaria
la Unin Monetaria requiere una integracin econmica: -para tener credibilidad -funcionar adecuadamente
firme
necesaria mejora de la capacidad institucional
Unin Econmica= objetivos + principios
objetivos del Tratado enmiendas, anexos ms principios de orientacin
depende de objetivos tales como la Unin Monetaria
depende de objetivos y principios; mejoras institucionales deseables en el Tratado
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NOTAS 1. La Unin Europea de Pagos (UEP) que se cre en 1950 y que se prolong hasta 1958. 2. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagracin mundial mediante la vinculacin de dos sectores crticos que podran ponerse al servicio de la guerra, situndolos bajo una autoridad comn y promoviendo el libre comercio intra-CECA, con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autrquicos de desarrollar una maquinaria blica. 3. Adems de la liberalizacin del comercio mundial en el GATT. 4. Desde que Portugal dej la EFTA tras su adhesin a la CE en (1986), la EFTA ya no debe ocuparse de ese tema; es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa ndole. 5. Se hace notar, sin embargo, que los pases de la EFTA no tienen subsidios a las exportacin en gran escala, como es el caso de la PAC en la CE, por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC. 6. Una integracin positiva incluye todas las formas de formulacin conjunta de polticas, excluyendo las prohibiciones a los EM (la integracin negativa equivale a liberalizacin), tales como la armonizacin, la coordinacin, la unificacin y las medidas presupuestarias conjuntas. 7. En esto tambin puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificacin puede parecer algo arbitraria. 8. Teniendo en cuenta que el concepto "unin econmica" no est definido en el derecho econmico internacional (ni en el GATT ni en ningn otro instrumento), algunos acuerdos de integracin regional han empleado discrecionalmente el trmino, aunque sin darle, no obstante, una idea que se aproxime a la acepcin que se le atribuye en la CE. 9. Es posible que surja una "rea del rublo" como producto de la cooperacin entre Rusia y los pequeos estados perifricos de la ex-URSS.
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MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACION

Germnico SALGADO P.
Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de Ecuador
I La primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integracin? Una cuestin central de la pregunta es la expresin "generalizables". En este interrogante est implcito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integracin econmica, diferencias que no son de carcter accidental sino sustantivo. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integracin conviene, por lo mismo, intentar definir las principales caractersticas diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integracin. Al hacerlo, al menos en principio es inevitable hacer abstraccin de rasgos peculiares nicos que son propios de cada agrupacin de integracin, y buscar ms bien categoras ms generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integracin o en las estructuras econmicas y polticas, tanto de los pases que se integran como de la propia agrupacin. En ese sentido podran distinguirse los procesos de integracin por las caractersticas siguientes: 1. Por el objetivo formal que se propone la integracin Es la clasificacin convencional de zona de libre comercio, unin aduanera, mercado comn, unin econmica e integracin econmica total. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades ms laxas como la zona preferencial, o con un alcance ms circunscrito, como puede serlo una integracin selectiva de ciertas actividades. Esto quiere decir que en general nos ceiremos al concepto ms riguroso de integracin de mercados de productos o productos y factores, sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integracin si el anlisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias as lo exigiera. 2. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los dems agentes privados en el funcionamiento de la economa Puede distinguirse la integracin entre: Economas liberales o de laissez-faire, en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la funcin distributiva y, parcialmente, en la de estabilizacin. El resto de las funciones: asignacin de recursos y, en parte, la estabilizacin, se supone que est a cargo de los agentes privados a travs del mercado. Economas mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la funcin de asignacin de recursos. Al Estado le corresponde la funcin de velar por la distribucin e interviene ms directamente que en la economa liberal en la estabilizacin. Economas del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economa. Tiene slo inters histrico, pero se lo cita por existir antecedentes que es til tener presentes.
3. Por el grado de desarrollo econmico de todos los pases participantes Cabe diferenciar la integracin entre: Economas desarrolladas (industrializadas) Economas en desarrollo.
Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los pases en desarrollo- la integracin se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y, por lo mismo, de produccin. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146), su inters se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalizacin de la estructura emergente de produccin". Contrario sensu, en el caso de los pases industriales interesan ms los efectos sobre el patrn existente de comercio y produccin, sin excluir, por cierto, su racionalizacin. 13
4. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras econmicas de los pases participantes La clasificacin es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales slo los extremos son ntidos. De todos modos, es til distinguir entre integraciones cuyos participantes, en las caractersticas sealadas: se acercan a la homogeneidad; son heterogneos
Por las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura econmica como motivacin), en la integracin entre pases en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integracin, caracterstica que, cuando la relacin se establece entre pases que estn dentro de rangos ms o menos prximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos, como sucede con casi todos los pases de Amrica Latina, est positivamente asociada con el tamao del mercado nacional previo a la integracin. II Entendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integracin no tiene la intencin de limitar el anlisis a modelos formales que cumplan con todas las caractersticas de una metodologa cientfica. En rigor, tanto la integracin econmica como el propio comercio internacional, que parcialmente la comprende, carecen todava de una teora cientfica debidamente comprobada por los hechos. Las teoras y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y, en ese sentido, tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulacin que se hagan basados en una contrastacin emprica. Para el anlisis que sigue se usarn indistintamente los trminos teora o modelos en su acepcin no rigurosa. En un esfuerzo de simplificacin, los modelos de integracin existentes podran clasificarse en los siguientes: La Teora de la Unin Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores. Por brevedad, en el texto se la denominar como la teora convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis 1980). El modelo de integracin de las economas centralmente planificadas. Tiene slo un inters histrico, ya que el Consejo de Ayuda Econmica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareci al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales. La explicacin estructural de la integracion con sus variantes de Andr Marshal y Francois Perroux. De inters para la economa espacial, pero sin influencia notoria en las polticas reales de integracin. Los modelos de la integracin enctroncados en las teoras del crecimiento o del desarrollo. Aunque notorios por sus aportes crticos a la Teora de la Unin Aduanera, no faltan reflexiones sistemticas sobre un modelo distinto al convencional. Han inspirado poticas concretas de integracin en varios esquemas, entre ellas la de la propia CE.
Por la explicacin anterior, es evidente que el anlisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalizacin debe circunscribirse a la Teora de la Unin Aduanera ortodoxa y a las corrientes crticas citadas en ltimo lugar. Pero como stas son precisamente crticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todava en una teora distinta, el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teora convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integracin, que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes crticos a los que se aludir esquemticamente en el texto cuando sea oportuno. III A pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta sntesis, es inevitable empezar con una referencia a la Teora de la Unin Aduanera, tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor Viner (Viner 1980), porque sigue siendo no slo el fundamento del Art. 24 del GATT, sino el sustento terico de las modalidades de integracin que estn hoy en boga en Amrica Latina (1).
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El corazn de la teora es el anlisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalizacin interna de los mercados de bienes y arancel externo comn -AEC-). Esto supone una alteracin de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio, la produccin y el consumo. Los efectos que interesan a esta teora son los de creacin y desviacin de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unin y del mundo. Un efecto neto de creacin de comercio resultara en un mayor bienestar. Un efecto neto de desviacin de comercio sera negativo y la Unin no sera conveniente. Con estos criterios, una UA slo ser conveniente cuando constituya una aproximacin al libre cambio. Obsrvese que la teora toma en cuenta slo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio; principalmente las ganancias y prdidas que se derivan de la asignacin de recursos y la especializacin internacional. Por ser esttica, la teora no considera efectos dinmicos como los que el comercio podra tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad econmica. Entre otras consecuencias, las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables. Adems de su carcter esttico, la teora se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71), entre ellos: competencia plena, equilibrio en los mercados de bienes y factores, costos constantes o, a lo sumo, crecientes de produccin, inamovilidad internacional de factores (no inversin extranjera) y plena movilidad interna, etc. Dados sus supuestos de equilibrio, no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la nocin del ptimo de Pareto, que no se opone a una concentracin total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra, aun cuando sta ltima sea absolutamente ms pobre. La teora ha evolucionado posteriormente, en gran medida dentro del mismo modelo bsico. Meade, Lipsey, Vanek, Cooper y Massel y Corden, entre otros, han hecho aportes crticos de inters en esa direccin. Estos son los cambios salientes: se aplic la teora a la ZLC; se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no haba tenido en cuenta. Se estudi el efecto de la Unin sobre los trminos de intercambio y fue analizado el caso de la produccin con ventajas de escala, que haba sido excluida por las hiptesis restrictivas iniciales. Este ltimo aporte llev a conclusiones que modifican la teora de modo importante: la liberacin del comercio no es condicin suficiente para conducir a una especializacin ptima (es posible, por ejemplo, caer en lo que se llama una especializacin perversa). Cuando las ventajas de escala induzcan prcticas monoplicas, ser necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificacin y acuerdos de especializacin (acuerdos de complementacin) (Robson 1980: 42). Adems, otros efectos se aadieron a los identificados originalmente por Viner (supresin de comercio y reduccin de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviacin de comercio resultara siempre en prdidas de bienestar, como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creacin de comercio. Cooper y Massel y H. Johnson, contemporneamente, hicieron otro aporte crtico fundamental mediante el denominado argumento "no econmico" para la formacin de la UA: la integracin satisface ms eficazmente la preferencia por la industrializacin, un bien pblico que, como tal, tendra tambin que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la funcin de bienestar. Es una explicacin de las polticas reales que no tiene asidero en una teora de la integracin segn la cual, cuando la UA se justifica, el libre comercio ser siempre superior a ella. Son crticas mucho ms radicales al marco bsico de la teora las que ponen el nfasis en los efectos dinmicos de la integracin en los desequilibrios y distorsiones en los mercados, que objetan convincentemente algunas de las hiptesis de partida del modelo convencional. Trabajos de Balassa, Kitamura, Andic, de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis, entre otros, as como una abundante literatura relacionada con las polticas reales de integracin, se han ocupado de estos temas, aunque sin incorporarlos a la teora convencional ni decantarse en una teora alternativa. Por supuesto, no es extrao que cuando se trata de integracin entre pases en desarrollo tanto los efectos dinmicos, como toda su imprecisin, como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor inters y los ms ignorados por la teora convencional. Sigue en pie la crtica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teora de la ventaja comparativa -fundamento, como se dijo, de la Teora de la Unin Aduanera- al sealar su conflicto con la teora del crecimiento: la primera es "esencialmente una frmula simplificada de la teora esttica del equilibrio general", mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores, consumidores e inversores"-, interacciones que, podra agregarse, tambin se pasan por alto en la Teora de la Unin Aduanera, pese a ser el origen de los efectos que ms interesan a los procesos de integracin, especialmente entre los pases en desarrollo. 15
Hacia 1962, en una de las primeras reflexiones tericas sobre la integracin entre esos pases, Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenan fenmenos dinmicos como los "impactos sobre la inversin y el progreso tecnolgico" y criticaba a la Teora convencional por ignorarlos. Desde entonces, ya sea como reflexiones tericas o como sustento de polticas de integracin, se han multiplicado los anlisis sobre efectos dinmicos que podran derivarse de la integracin. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Ral Prebisch y de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en la promocin de los primeros intentos de integracin latinoamericana. No obstante toda esa evolucin y frente a las dudas que la teora deba originar, las propuestas ortodoxas de poltica siguen apoyndose en su primera versin: no toda UA es a priori conveniente; slo con el anlisis de sus efectos se conocer si lo es. El mismo Viner menciona varios criterios que serviran para apreciar si una UA determinada "tendra ms probabilidades de funcionar en la direccin del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser, por esa razn, conveniente. Pero a su juicio slo un anlisis de los efectos posibles puede confirmarlo. Si la Unin fuera conveniente, la remocin de los obstculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervencin del Estado ha de limitarse a los aranceles, que en relacin con terceros deben ser ms bajos que antes de la integracin. Si hubiera otros instrumentos de poltica econmica que puedan afectar la asignacin de recursos (poltica cambiaria, fiscal, crediticia), estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carcter distributivo. IV La resea anterior de la teora y las crticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rpidamente su aplicabilidad a las distintas caractersticas que puede asumir la integracin, tal como se ha establecido en la Seccin I. 1. Segn los objetivos formales de la integracin La Teora de la Unin Aduanera, con su sesgo exclusivo en una poltica de libre comercio, se supona aplicable a las dos primeras formas de la integracin: la zona de libre comercio y la unin aduanera. Segn sus propugnadores, el modelo era tambin aplicable al mercado comn. La verdad es que la teora an dentro de sus supuestos, es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado comn. Son las tres formas que la integracin convencional consideraba como propias de la "integracin de mercados", a la que deba llegarse mediante una pura remocin de obstculos al intercambio, con un Estado liberal prescindente. Es lo que se ha calificado como la integracin negativa en la literatura sobre el tema. Esta modalidad de integracin se distingue de la "integracin de polticas", que entraa medidas de "integracin positiva" de armonizacin o unificacin de polticas. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distincin como "dicotoma de la teora de la integracin econmica", particularmente irrelevante para l cuando se trata de economas mixtas, como son todas las que constituyen la CE. Por ser el Sr. Pelkmans mi distinguido compaero en esta Sesin, sobra lo que yo pueda decir al respecto. Concuerdo totalmente con l en que la distincin tajante entre los dos tipos de integracin es artificiosa, especialmente si se trata de economas mixtas, y que el nfasis de la teora en la integracin de mercados ha sesgado la investigacin hacia la llamada "teora pura", en perjuicio de la reflexin sobre la "integracin de polticas"; sin embargo es en sta donde parece estar hoy el meollo de la integracin europea. Al tratarse de las economas en desarrollo, casi por fuerza tambin economas mixtas, resulta igualmente peligroso el nfasis en la integracin de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remocin de obstculos). La desatencin hacia la "integracin de polticas", exceptuadas las que conciernen a las ms elementales reglas de competencia, es en la prctica una de las fallas ms serias, como se tendr ocasin de comentar al tratarse de la integracin entre pases en desarrollo. 2. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economa El tema est vinculado a la discusin anterior sobre "integracin de mercados e integracin de polticas" y a las crticas de Pelkmans a la "dicotoma de la teora de la integracin". Para este autor, los EM de la CE son economas mixtas por evolucin histrica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integracin de polticas. Las economas en desarrollo, y particularmente las de Amrica Latina, lo son tambin, a pesar de la actual boga del Estado liberal. La integracin, sea cual sea la etapa de su evolucin, 16
no puede prescindir de tomar en cuenta las polticas de desarrollo, en especial el cambio de estructura productiva, y de apoyarlas. 3. Por el grado de desarrollo econmico de los pases participantes Por razones obvias, nos ocuparemos exclusivamente de la integracin entre pases en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. La breve descripcin anterior (Seccin III) de la teora y de su evolucin nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentacin. Para empezar, basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los pases en desarrollo, salvo pocas excepciones, no son favorables a la creacin de comercio en una integracin entre s. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un pas en desarrollo con sus socios antes de la Unin representa, por lo general una baja proporcin del comercio total. Hay poco lugar, por lo tanto, a una creacin de comercio. Si esos fueran los criterios, la integracin econmica entre estos pases no sera, por lo general, aconsejable. Las modificaciones posteriores de la teora, an en el marco bsico original, indican que los criterios de creacin y desviacin de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los pases en desarrollo: la creacin del comercio puede reducir el bienestar y la desviacin aumentarlo. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hiptesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. Por ejemplo, el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. Como lo opuesto suele ser la regla en economas en desarrollo, los criterios de creacin y desviacin de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teora. Con frecuencia, la desviacin de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. Tal resultado puede presentarse en la prctica con la expansin de exportaciones facilitada por la Unin (la teora original slo consideraba los efectos sobre el pas importador) y las mltiples causas de las distorsiones de mercado (economas externas, desequilibrios en los mercados del trabajo, ciertos casos de industrias incipientes, etc.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82). La consideracin de las economas de escala, cuyo aprovechamiento es una motivacin fundamental de la integracin para los pases en desarrollo, no slo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo, sino conduce, dentro del mismo marco de anlisis, a conclusiones sobre polticas muy distintas a las postuladas por la teora. Como ya se seal, en ese caso, para la obtencin de los beneficios del comercio la liberalizacin es condicin necesaria, pero puede no ser suficiente. En ciertos casos haran falta, adems, acuerdos de especializacin y suplementar el mercado con una planificacin. Una manifestacin clara de la irrealidad que rodea a la teora es la apelacin de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrializacin", dentro de la concepcin de la "Teora de la Eleccin Pblica". Calificada como un "argumento no econmico", es una justificacin de la integracin, inclusive cuando sta se inclina pesadamente por la desviacin del comercio. Este argumento es particularmente pertinente para pases en desarrollo. En la teora del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrializacin y no habra razn para recurrir a argumentos "no econmicos" si se la considera como uno de los fenmenos dinmicos que la integracin puede favorecer. En esta rea est justamente el campo de mayor divorcio entre la teora y la concepcin de la integracin. Se ha mencionado el relieve que tiene entre pases en desarrollo la motivacin del cambio de estructura de produccin y comercio. El comercio sobre el patrn actual puede ser importante y dejar beneficios, pero el inters fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenmeno del desarrollo, llmese esa modificacin industrializacin o modernizacin. Son parte de los efectos dinmicos de la integracin que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teora convencional ni por teoras alternativas, lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupacin de las ms serias entre las polticas de integracin de los pases en desarrollo. 4. Heterogeneidad entre los pases participantes La Teora de la Unin Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo, dimensin de mercados o estructura econmica entre los pases participantes de una agrupacin de integracin. Al desatender la cuestin de distribucin de beneficios y costos, pasa por alto una de las consecuencias ms serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integracin. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro, elude, inclusive, uno de los efectos ms directos y graves 17
de la concentracin de beneficios, efecto que s se considera, en cambio, en el cuerpo distinto de anlisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos. En ese contexto, el modelo convencional tendr validez nicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas caractersticas econmicas claves para afectar la distribucin de beneficios. Creemos que para los pases en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unin, el cual, dadas ciertas condiciones, que son las de Amrica Latina, estara asociado positivamente al tamao del mercado nacional previo a la integracin. Existen, sin duda, otros orgenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los pases desarrollados stos pueden ser ms importantes que la caracterstica mencionada. No se ha examinado el tema en profundidad, pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que, inclusive por razones distintas a la distribucin de beneficios, hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integracin. Puede tratarse an de causas no econmicas como aquellas a las que alude R. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes pblicos) entre las comunidades que se integran. La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crtica que tiene para ellos el evitar la concentracin de los beneficios de la integracin. En una alta proporcin de los casos, esa concentracin se ha apreciado sobre todo en relacin con el desarrollo industrial. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalizacin en Salgado 1977) y es an ms difcil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada; pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unin. H. Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hiptesis de la preferencia por la produccin industrial implicara que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la produccin industrial y, en particular, que el crecimiento de la produccin de la Unin no se concentre en uno o en pocos pases a costa del resto" (Johnson 1977: 363). Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estara amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. Son los intentos de tratamientos preferenciales, tan socorridos como ineficaces, de la vieja integracin latinoamericana. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensacin suficiente dadas las expectativas. En ese caso, una integracin profunda es inviable, a menos que exista una voluntad poltica en el pas ms beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente. Que el tema es de importancia tambin para la integracin entre los pases desarrollados, quizs por otras razones de heterogeneidad, lo demuestra el nfasis puesto por los Estados ms dbiles de la CE en la creacin del Fondo de Cohesin, tpico instrumento de compensacin, en el Tratado de Maastricht. V La segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos econmicos e implicaciones especficas para el diseo de las polticas pblicas? El breve anlisis anterior nos lleva a la conclusin de que el modelo convencional -la Teora de la Unin Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco bsico- no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integracin entre pases en desarrollo, como lo son todos los de Amrica Latina con algunas diferencias de grado. La teora ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalizacin de mercados, permitiendo inclusive su medicin. Pero hay otros efectos, y ciertamente muy importantes, que se escapan a su marco conceptual y entre ellos estn los que ms impacto y consecuencias pueden tener para los pases en desarrollo. La pregunta se interesa por los prerrequisitos econmicos que tendra eventualmente ese modelo si fuera generalizable. El examen de las caractersticas de las distintas categoras de integracin creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de pases en desarrollo. Es posible que ellos se renan en algn caso ideal de economas desarrolladas, pero definitivamente no se cumplen en economas como las nuestras. El modelo no deja de ser til al identificar fenmenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integracin, pero eso no es suficiente para servirse de l como un planteamiento coherente para las polticas de integracin. Es pertinente afirmar, por otra parte, que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar, instrumentar y evaluar la integracin econmica entre pases en desarrollo. Hay un sinnmero de 18
observaciones, anlisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integracin, pero falta un modelo sistemtico y coherente del conjunto. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la teora dinmica del desarrollo, donde el modelo de integracin tendra que insertarse, o, quizs, es atribuible a las limitaciones inherentes a la ciencia econmica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social. Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones especficas para el diseo de polticas pblicas y en ausencia de una teora, hay que recurrir a ese acervo de observaciones, anlisis y experiencias a que antes se ha aludido y sealar con buen sentido los rumbos que convendra que siguieran las polticas pblicas para aprovechar la integracin en pro del desarrollo de la sociedad. La respuesta no tiene la pretensin de ser vlida para todas las circunstancias. Se ha tenido en cuenta especialmente la integracin latinoamericana, pero algunas de estas observaciones pueden ser tiles a otras zonas del mundo en desarrollo. Estas se resumen as: No existen formas estereotipadas de integracin a las cuales haya que acomodarse. Los objetivos, los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes. Un objetivo de integracin profunda (v.g. mercado comn) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los pases participantes, a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposicin poltica y que sta perdure. La liberalizacin del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integracin (integracin de mercados), pero sta debe ser apoyada contemporneamente por la necesaria integracin de polticas. Sern los objetivos de la integracin los que sealen la intensidad con que ser necesario armonizar o unificar polticas. Las economas mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos. En el campo de integracin de polticas, en las circunstancias de los pases en desarrollo, resulta generalmente indispensable articular una poltica industrial concertada o una poltica industrial comn. La liberacin del comercio y el juego de los mercados no es condicin suficiente para el progreso tecnolgico y el desarrollo industrial, particularmente en las industrias de escala. Una poltica promocional, compatible con una sana apertura externa, que preserve, en las actividades prioritarias que lo necesiten, el margen de preferencia arancelario indispensable, es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integracin para el desarrollo. La eleccin de un objetivo superior de integracin entraa un alto grado de exigencia en la integracin de polticas, entre ellas las polticas macroeconmicas bsicas, como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado comn ha demandado una convergencia creciente en esas polticas. Una integracin de polticas ambiciosa demanda, por su parte, instituciones comunitarias firmes y con influencia. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integracin. Los procesos de integracin cuyos participantes son heterogneos en grado de desarrollo, tamao, etc., como es lo normal en Amrica Latina, no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idneo. El grado de efectividad de los instrumentos de compensacin puede variar segn las exigencias de los objetivos, pero hay que contar con ellos. Es uno de los aspectos funcional y polticamente ms difciles de las politicas de integracin. En Amrica Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensacin instaurados. Es tarea del futuro encontrar los adecuados.
Es interesante comparar estos juicios sobre una poltica de integracin adecuada a nuestras condiciones, con las lneas de poltica que se derivan de las tesis de la teora original de la UA, tal como ellas se exponen al final de la Seccin III. El contraste es notorio. Sin embargo, estas ltimas son en la prctica las polticas que la integracin latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los ltimos tiempos.
NOTAS 1)En el texto no se puede ir ms all que referirse a la teora y a las crticas ms importantes suponindolas conocidas.- Las referencias a la literatura sern solo las imprescindibles. Se remite al lector a dos recopilaciones en espaol que resumen gran parte de la bibliografa relevante: vase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989. 2)Creacin de Comercio: Sustitucin de la produccin propia por la de menores costos del socio. Desviacin de comercio: Sustitucin de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos ms altos.
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REFERENCIAS BLAUG, Mark 1980. La Metodologa de la Economa. Madrid: Alianza Universidad. CHENERY, Hollis B. 1981."Polticas de Desarrollo y Ventajas Comparativas" en Ffrench-Davis, R. (Comp.) "Intercambio y Desarrollo", Lecturas del Trimestre Econmico, No38, Fondo de Cultura Econmico, Mxico (Tomo I). COOPER, R.. 1976."Worldwide versus Regional Integration: is there an optimum size of the integrated area?" en Machlup, F. (Ed.) Economic Integration, Worldwide, Regional, Sectorial - Proceedings of the IV Congress of the IEA. The Macmillan Press, London. FFRENCH-DAVIS, Ricardo 1980."Distorsiones del mercado y teora de las Uniones Aduaneras", Integracin Latinoamericana, N44, BID-INTAL, Buenos Aires. JOHNSON, H. 1977."Teora Econmica del proteccionismo, la negociacin arancelaria y la formacin de uniones aduaneras" en Andic, S. y Teitel, S. "Integracin Econmica", Lecturas del Trimestre Econmico, N19, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. KITAMURA, Hiroshi 1964."La Teora Econmica y la Integracin Econmica de las Regiones Subdesarrolladas", en Wionczek, M. (Ed.) Integracin Latinoamericana- Experiencias y Perspectivas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. PELKMANS, Jacques 1989."Un nuevo enfoque de las teoras de la integracin econmica" en Salgado, G. (Comp.) Economa de la Integracin Latinoamericana - Lecturas seleccionadas, Buenos Aires: BID-INTAL (Tomo I). ROBSON, Peter 1980.The Economics of International Integration. London: George Allen & Unwin. SALGADO, Germnico 1977."Integracin, Conciliacin de Polticas y Diferencias de Estructura Econmica" en Revista del INTAL, N13 (Mayo), Buenos Aires. SALGADO, Germnico 1979."El Mercado Regional Latinoamericano: el proyecto y la realidad", Revista de la CEPAL, N7, Naciones Unidas, Santiago. SALGADO, Germnico (Comp.) 1989.Economa de la Integracin Latinoamericana - Lecturas Seleccionadas. Buenos Aires: BID-INTAL.
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UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL

Paolo CECCHINI
Consejero Especial y ex-Director General de la Comisin de las Comunidades Europeas; Director del Informe "El Costo de la No-Europa"
I. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICA De todos los posibles instrumentos de integracin econmica, la UA es el ms ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras econmicas de los Estados participantes. Este no es el caso de los acuerdos de integracin o de complementacin sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio, en los cuales la liberalizacin "interna" encuentra su lmite econmico y a menudo poltico en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes. Por otro lado, el concepto de UA no se traduce en un modelo nico, sino que abarca varios niveles de compromisos, cuyo carcter reside en su mayor o menor flexibilidad. Segn el artculo XXIV del GATT, la UA se caracteriza por la sustitucin de varios territorios aduaneros por uno solo, en el cual: en su vertiente interna, se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o, al menos, para los productos originarios de los pases participantes. en su vertiente externa, se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idnticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea ms restrictivo que la situacin anterior).
La eleccin entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estn dispuestos a proporcionar al proceso de integracin. En trminos generales, se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos, mayor ser el grado de autonoma de decisin que dispondrn los integrantes de la UA y, al mismo tiempo, ello permitir limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras econmicas nacionales. Por consiguiente, ms flexibilidad significa menos integracin. II. EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE 1. Las motivaciones El objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad poltica. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo, se opt por lograr la unidad politica siguiendo el camino ms largo de la integracin econmica bajo la forma de un "mercado comn", tomando como base una UA acompaada por la libre circulacin de personas, servicios y capitales. Cabe destacar que mientras el proceso de creacin de la UA se detall con gran precisin en el Tratado de Roma, las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas. La fuerte motivacin poltica del proceso de integracin econmica llev aparejada tres consecuencias: el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. XXIV del GATT, limitando fuertemente las excepciones a la liberalizacin interna. la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automtico paralelismo tanto tcnico como temporal entre las medidas internas y la uniformizacin del rgimen exterior, sobre todo en lo concerniente al arancel comn. la inclusin del esquema de libre circulacin de los productos agrcolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitucin de las diferentes organizaciones nacionales (1).
2. Caractersticas esenciales de la libre circulacin de productos en el esquema de la CEE 2.1 "Libera practica" contra origen 21
El rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulacin obedeci a dos criterios, uno tcnico y uno poltico: desde el punto de vista tcnico, se consider que el sistema de origen exigira un sistema de administracin burocrtico, rgido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es ms simple, pese al hecho de que se necesita una armonizacin de la legislacin aduanera; este sistema es tambin ms liberal hacia terceros pases. como elemento de una poltica de fuerte impulso a la integracin, la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalizacin interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinacin de la polticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo, al cabo del perodo de transicin a la libre circulacin interna y a la politica comercial comn. En caso de no mantenerse este paralelismo se podran producir importantes desvos de trfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas".
2.2 Las medidas de efecto equivalente y la solucin institucional En el momento de su negociacin en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendan esencialmente las prohibiciones de importacin y los contingentes. Tanto en el GATT como en la tradicin de los acuerdos internacionales, incluyendo en estos ltimos al Tratado CEE (art. 36), se reserv a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses pblicos esenciales (salud, seguridad etc.). Adems, en muchos pases se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadstica, derechos de tramitacin, derechos de urgencia, etc. El Tratado CEE plantea la eliminacin de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas, sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecucin. Esto fue posible a raz de la existencia de un sistema institucional autnomo, con poderes de ejecucin atribuidos a la Comisin, bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. Mientras que la eliminacin de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fcil y rpida, la tarea de eliminacin de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carcter permanente, debido, por un lado, al derecho de los EM de recurrir al artculo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de proteccin de los ciudadanos y, por el otro, a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). Se puede con toda tranquilidad afirmar que la funcin de vigilancia atribuida a la Comisin y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realizacin de la libre circulacin de los productos. A esta tarea de carcter represivo se ha venido a agregar bastante rpidamente un esfuerzo de creacin de una legislacin armonizada cada vez que la libertad de circulacin de productos (y de los otros factores de produccin) tropezaba con la libertad de legislacin reconocida a los EM. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximacin legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta rea. 3. Poltica comercial 3.1 Arancel comn y legislacin aduanera En 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenan aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) posean aranceles bajos. El criterio general adoptado fue, por lo tanto, utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales, con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas especficamente, una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la ms problemtica- sobre la cual se pact su negociacin en un plazo de cuatro aos (Lista G). El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel comn se realiz en paralelo al de la eliminacin de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reduccin interna. El captulo sobre el arancel comn estableca tambin el principio de la armonizacin de la legislacin aduanera, con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. Esta materia cubre la 22
nomenclatura del arancel, la valoracin aduanera, los procedimientos aduaneros, las reglas de origen, el trnsito comunitario, los diversos regmenes econmicos aduaneros (depsitos francos, admisin temporal, preferencias generales, etc.). Dos circunstancias merecen ser destacadas: esta legislacin se desarrolla segn el sistema de los comits compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisin, cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayora calificada de los EM; en caso contrario, la decisin corresponde al Consejo; la dimensin de esta legislacin y su carcter confuso, debido a sus estratificaciones sucesivas, se ha traducido en la necesidad de una codificacin que recientemente ha sido llevada a cabo.
4. De la coordinacin de las polticas nacionales a la politica comn Junto al arancel, la poltica comercial emplea otros instrumentos, entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. Durante el perodo de transicin hacia la UA (1958/1970), la CEE procedi al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberacin, sin que se lograse una unificacin total. De hecho el artculo del Tratado que trata sobre la poltica comercial comn, el 113, utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. Hay que notar tambin que el articulo 115 faculta a la Comisin a actuar, en caso de que la disparidades de poltica comercial provoquen dificultades econmicas, contra el o los EM que provoquen tal situacin. Recientemente, se han tratado de eliminar los efectos del artculo 115, cada vez que para su aplicacin haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar: los productos textiles y la importacin de automviles japoneses y del pltano son los casos ms notorios. Conforme a las reglas generales en materia de representacin exterior, las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la rbita de atribuciones de la Comisin, que acta asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo. En toda el rea de la poltica comercial y, desde el AUE tambin en lo que respecta al manejo autnomo del arancel, las decisiones del Consejo son tomadas por mayora calificada. Desde el punto de vista poltico esto significa que toda posicin extrema, ora liberal ora proteccionista, encontrar una minora de bloqueo, obligando a que las decisiones se siten en una posicin intermedia. III. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE 1. Del concepto de Unin Aduanera al de Mercado Interior El Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA, la poltica agrcola, la libre circulacin de personas, servicios y capitales y los transportes. Detrs de este enfoque, coexiste una necesidad de equilibrio de intereses y una lgica econmica especfica: la integracin tiene que cubrir todas las reas de produccin de bienes, aunque con modalidades diferentes para ser eficiente la integracin tiene que extenderse a todos los factores de produccin.
De esta manera la UA es un elemento, quizs el ms importante y en cualquier caso el ms extensamente descrito en el Tratado, de un conjunto definido como el Mercado Comn. Sin embargo, tras sus xitos iniciales, la integracin no ha progresado de manera satisfactoria. Adems de una serie de graves dificultades polticas, institucionales y econmicas de carcter global, las insuficientes definiciones del programa y de los procedimientos en la realizacin del Mercado Comn han jugado un papel importante. Esta fase de estancamiento ha sido superada gracias al recurso a cuatro decisiones: la ampliacin del concepto bsico de Mercado Comn al concepto global de Mercado Interior, lo que se tradujo en la decisin de eliminar todas las trabas a la libre circulacin, incluidas las derivadas de la libertad de legislacin reconocida a los EM; el establecimiento de un plazo lmite y de un programa completo para su realizacin;
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la utilizacin del mutuo reconocimiento de las legislaciones nacionales, al considerarse que en muchsimos casos no hay diferencias fundamentales en las polticas de los diferentes EM; la renuncia en el AUE a la regla de la unanimidad en favor del procedimiento de aprobacin por mayora calificada para la adopcin de decisiones en relacin a la aproximacin de la legislacin en la prctica totalidad de las reas cubiertas por el concepto de Mercado interior.
2. La administracin del Mercado Interior Desde el inicio de la actividad comunitaria se han establecido principios y prcticas de administracin conjunta entre instituciones comunitarias y estructuras nacionales: los comits de legislacin aduanera han sido un ejemplo seguido en muchsimos otros casos. El trabajo de estos comits ha permitido establecer relaciones de confianza sobre las cuales se ha desarrollado una vasta cooperacin administrativa. Sin embargo el funcionamiento del Mercado Interior, cuyo programa ha sido realizado en su casi totalidad, exige un nivel mucho ms alto de participacin de las estructuras pblicas y privadas nacionales en el proceso de integracin. Esta exigencia tiene su fundamento en: la extensin del hecho comunitario a la mayor parte del marco legal de referencia de la la extensin del principio del mutuo reconocimiento, cuya tendencia a largo plazo podra abocar a una armonizacin autnoma de las legislaciones y de las prcticas de los sistemas nacionales.
Se plantean en consecuencia problemas de: informacin y capacitacin de una porcin importante y creciente de la administracin pblica informacin y estimulacin de los grupos y organizaciones econmicas introduccin de los temas comunitarios (derecho, economa, poltica) en los sistemas nacionales de formacin.
3. Las polticas de acompaamiento El concepto bsico de la UA plantea la sustitucin de los territorios aduaneros de los Estados integrantes por uno solo. En este territorio, en donde se permitir la libre circulacin de los productos, es preciso evitar que se produzcan distorsiones debidas: a comportamientos anticompetitivos de las empresas a la intervencin financiera pblica en favor de situaciones no competitivas a que las reas territoriales menos competitivas vean aplastadas sus posibilidades de desarrollo en favor de las reas territoriales ms competitivas.
Estas son las exigencias mnimas de polticas de acompaamiento de la UA, cuyos objetivos deben ser mantener un equilibrio satisfactorio entre las ventajas y perjuicios de esta forma de integracin econmica. Cuanto ms se profundice el esfuerzo de integracin, tanto ms ser necesario, como en el caso de la CEE, desarrollar las polticas comunes de acompaamiento a la libre circulacin de los factores productivos, siempre con el fin de asegurar el equilibrio y la estabilidad de las realizaciones comunes. Desde esta perspectiva, el dilema poltico consiste en encontrar un equilibrio satisfactorio entre los niveles de soberana nacional exclusiva y aquellos de soberana nacional compartida. 4. Aspectos exteriores La UA plantea una dimensin exterior, bajo la forma de poltica comercial comn, que se relaciona con los compromisos de liberalizacin interna, incluyndose en ellos algunos aspectos relativos a las polticas de acompaamiento. En la medida en que el proceso de integracin fuera ms all en el alcance de la libre circulacin y de polticas de acompaamiento, el impacto sobre las polticas exteriores nacionales seguira necesariamente los desarrollos internos. 24
IV. CONCLUSION La presentacin del esquema de la CEE no significa que este modelo sea el nico posible, ni siquiera que sea el ms funcional. Sus caractersticas dependen en una gran medida de las situaciones polticas y econmicas europeas y su desarrollo no ha estado exento ni lo est en la actualidad, de dificultades, de profundas diferencias de enfoque entre los EM, de errores y tambin de fracasos parciales. Pero, pese a esta conjuncin de elementos negativos, la construccin europea ha resistido hasta ahora el embate de todos los factores negativos que ha encontrado. As muchas de las experiencias adquiridas durante cuarenta aos por la CEE podran ser tiles para programas de integracin que, aunque diferentes en sus puntos de partida y en sus objetivos a largo plazo, no podran soslayar algunos de los problemas a los cuales la integracin europea ha tenido que enfrentarse. NOTAS 1)En materia de poltica agrcola la presente nota no pretende ir ms all de esta mencin. 2)Hasta el 1 de enero de 1993, fecha de entrada en vigor del mercado nico europeo y de la supresin de los controles aduaneros al interior de la CEE, estos controles han representado trabas importantes a la libre circulacin y han sido asimilados en muchos casos a medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas; por otro lado, en 1988 slo se haba eliminado la multiplicidad y la diversidad de documentos aduaneros mediante la creacin de un Documento Aduanero Unico, suprimido al inicio del presente ao.
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OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS PARA LA INTEGRACIN REGIONAL: Unin Aduanera y Poltica Comercial

Edgar VIEIRA
Jefe del Departamento de Comercio de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Las opiniones expresadas en esta ponencia no reflejan necesariamente ni comprometen el pensamiento de la JUNAC como institucin.
1. Antecedentes de integracin econmica Mucho se han analizado las experiencias de integracin del continente europeo, principalmente en este siglo (1), comenzando por la Unin Econmica Belgo-Luxemburguesa (UEBL) en la dcada del 20 (2) la formacin de BENELUX con la incorporacin de los Pases Bajos en la dcada de los cuarenta (3) el precedente de la CECA a comienzos de los cincuenta (4)- y lo que ya es conocido por todos, la evolucin del Mercado Comn Europeo (MCE) creado en 1957 (5), hacia una Unin Poltica y hacia una Unin Econmica y Monetaria (UEM) para fines de la presente dcada. Pero lo ms importante de comentar para los propsitos de esta presentacin, es la divisin den dos partes presentada durante la negociacin del MCE, la actual respondi a la consideracin conceptual bsica que debe hacerse todo por pas sobre qu forma inicial de integracin adoptar: la de una simple ZLC o la de una UA que facilite la configuracin de un Mercado Comn o Comunidad Econmica (6). Por la UA estaban los "seis" integrantes de la CECA, que queran avanzar en un proceso integral que permitiese llegar a una UE, con lo que ello significa de supranacionalidad, de poltica comercial comunitaria. En cambio, los once pases restantes respondan a intereses particulares distintos, pues mientras para el Reino Unido se trataba de n comprometer su sistema de preferencias imperiales en el Commonwealth y de no "atarse" al continente; para pases como los escandinavos el inters era conservar una poltica liberal de derechos aduaneros muy bajos y para pases como Austria y Suiza el esquema no era compatible con su neutralidad internacional. Estos posicionamientos generaron el nacimiento de la CEE de una parte y de la EFTA de otra parte. La diferencia conceptual ocurrida entonces simplemente retras la integracin europea unos aos, ya que hoy vemos la desaparicin gradual de la EFTA, cuyos miembros finalmente se han decidido por formas ms avanzadas de integracin como las de la CE, cuyo paradigma es alcanzar una Unin Econmica, Poltica y Monetaria (7). En cuanto a Latinoamrica se refiere, no estuvo nuestro continente alejado de los vientos de la integracin, pues simultneamente a las definiciones europeas en la dcada de los cincuenta, la CEPAL, liderada por uno de los grandes de la historia econmica latinoamericana, Ral Prebish, analiz e impuls el tratamiento del tema (8), recogiendo elementos conceptuales valiosos, que fueron antecedentes de formas o esquemas elaborados de integracin en nuestro continente como fue el surgimiento del MCCA en 1958 (9). Ya en la dcada del 60, la formacin de la ALALC se circunscribi como mbito integracionista a la creacin de una ZCL (10), como etapa inicial de acercamiento econmico entre once pases desconectados fsicamente, sin pasado de relaciones comerciales importantes y con marcadas asimetras en el nivel de desarrollo de sus integrantes. Las limitaciones encontradas por la ALALC, motivaron para fines de esa dcada el surgimiento del GRAN entre pases con condiciones econmicas menos heterogneas, los cuales se dieron, de acuerdo al entorno planificador y proteccionista de la poca, un esquema que pretenda la configuracin de una UA subregional, mediante mecanismos de liberacin comercial lineales, automticos e irreversibles; la adopcin de un AEC; la especializacin productiva sectorial; el establecimiento de un rgimen comn de tratamiento del capital extranjero y la armonizacin gradual y progresiva de instrumentos y polticas de comercia exterior y de poltica econmica, que contribuyeran al objetivo final de creacin de un mercado comn latinoamericano (11). En la dcada del 70, la falta de progresos en la concrecin de los mecanismos previstos en la ALALC llev a sus integrantes a modificar el Tratado original de 1960, sustituyndolo por el Tratado de Montevideo de 1980, el cual, desde un punto de vista conceptual, se limit a la conformacin de una zona de preferencias negociadas bilateralmente, con el propsito futuro de lograr en algn momento la multilateralizacin de las 26
mismas, y a establecer algunos mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), pero sin fecha de compromisos (12). Luego de la crisis econmica de los aos 80, en donde la iliquidez de los pases latinoamericanos por el grave endeudamiento externo gener el incumplimiento generalizado de los compromisos de integracin existentes y la parlisis de los distintos procesos (13); los importantes cambios producidos en 1989 en otras latitudes (14) y en 1990 en nuestro continente (15), motivaron nuevamente el inters poltico de los gobernantes por estimular los procesos de integracin dentro de nuevas concepciones que implican el abandono del modelo proteccionista y el inicio de la apertura econmica, buscando la transformacin productiva en un contexto de competitividad y eficiencia, que significa una adecuada insercin en los mercados internacionales. El modelo de apertura econmica representa la reorientacin de los procesos de integracin "hacia fuera", en lugar de la orientacin anterior de conformar espacios econmicos cerrados, "hacia adentro". De acuerdo con ello, el propsito en la dcada del 90 es no slo el desarrollo de los esquemas de integracin subregionales, sino el procurar un mayor relacionamiento comercial, principalmente en Amrica Latina y con el hemisferio americano. Hasta aqu, todo est muy bien. El problema puede presentarse cuando la bsqueda de este propsito considera integracin toda forma de relacionamiento comercial, lo cual posibilita la yuxtaposicin de compromisos bilaterales, con compromisos subregionales y regionales. De esto nos ocuparemos en el siguiente captulo. 2. Direccionalidad de la integracin En el contexto actual que vive la integracin latinoamericana, en donde afortunadamente se ha logrado generalizar el seguimiento e intervencin directa de los Presidentes, de los Cancilleres y de otras reas ministeriales en los diferentes procesos, lo que se ha concretado en la revitalizacin del MCCA (16), del CARICOM y del Acuerdo de Cartagena (17) y en la creacin del MERCOSUR (18); compromisos dentro del nuevo modelo econmico de apertura han acelerado nuevas formas de relacionamiento entre nuestros pases que pueden generar en el corto plazo dificultades a los avances que se pretenden lograr en la integracin econmica latinoamericana. 2.1Qu formas de integracin econmica alcanzar? Pensamos que en los momentos actuales de la integracin latinoamericana, convendra hacer un breve alto en el camino y examinar desprevenidamente y con atencin, si las formas y procedimientos como estamos construyendo la integracin son los ms adecuados y convenientes; y si valdra la pena considerar un propsito de mayor trascendencia, como sera un nuevo paradigma para la integracin latinoamericana. En este sentido, podramos formularnos los siguiente interrogantes sobre la nueva direccionalidad de la integracin. Avanzaremos hacia formas ms elaboradas de la integracin econmica como un Mercado Comn o una Comunidad Econmica Latinoamericana, definiendo concretamente esta meta como un nuevo paradigma para Amrica Latina? Si es as, lo haremos consolidando en primera instancia los esquemas subregionales (GRAN, MERCOSUR, MCCA, CARICOM) como un mejor paso para trabajar mancomunadamente la confluencia de dichos esquemas hacia la Comunidad Econmica Latinoamericana? En cumplimiento con estos objetivos, estructuraremos firmemente la etapa de uniones aduaneras, con lo que esto significa de mrgenes de preferencia subregionales y el inicio de la configuracin de una poltica comercial comn como es el manejo comunitario de la poltica arancelaria?
Si las respuestas son afirmativas, nos encontraremos sin embargo con que hechos recientes amparados en la denominada "integracin pragmtica", apuntan simultneamente hacia diversos objetivos, pretendiendo que con distinto tipo de relacionamientos bilaterales y multilaterales se realizar la anhelada integracin econmica de nuestros pases (19). La construccin de UA en los esquemas subregionales de integracin podra verse afectada en el corto plazo por la "cohabitacin pragmtica!" de toda clase de acuerdos bilaterales con otros pases latinoamericanos o hemisfricos (Estados Unidos), e incluso dentro de los propios sistemas de integracin, como el caso reciente del Per en el GRAN, que ante la "suspensin temporal" de sus obligaciones principales en el Acuerdo de Cartagena, procedi a la suscripcin de 27
Acuerdos Bilaterales con cada uno de sus socios andinos, con normativas en algunos casos diferentes a la normativa comunitaria. Y no es que no podamos integrarnos con el resto de Amrica Latina y con el Hemisferio Americano. Ese debe ser un objetivo y algn da lo lograremos! Lo que no parecera conveniente es que pretendamos ahora construir Uniones Aduaneras Subregionales, Mercado Comn Regional, Acuerdos de Libre Comercio bilaterales o trilaterales, Zonas de Libre Comercio bilaterales pas latinoamericano E.E.UU., Zona de Libre Comercio Hemisfrica, todo al mismo tiempo, en paralelo! La "gestin" de tal diversidad se complica innecesariamente, como lo veremos ms adelante, y confunde al propio sector privado sobre dnde centrar sus esfuerzos, obligndolo a afrontar todos los mercados al tiempo, sin haber consolidado primero espacios econmicos subregionales, cuya experiencia le facilitaran una insercin ms competitiva en los dems mercados del continente. Debera darse pues un "debate conceptual" que rescate conceptos y orientaciones precisas sobre los elementos bsicos que requiere la construccin de una UA como fase necesaria para avanzar en la configuracin a mediano plazo de una Comunidad Econmica Latinoamericana y sobre el papel que sta habr de jugar en la insercin de Amrica Latina en el mundo. 2.2 El modelo econmico de apertura y la integracin latinoamericana Dentro de la precisin por realizar acerca de la direccionalidad de la integracin latinoamericana habra que analizar las condiciones y orientacin de los programas de ajuste estructural de los organismos multilaterales, que estn implicando algunos costos an no suficientemente examinados, como son la pauperizacin y desempleo de grandes capas sociales como resultado de la bsqueda de "eficiencia" del sistema (20); la apertura de nuestras economas a la competencia de los pases desarrollados sin equilibrio o compensacin en los resultados (21); y la incidencia que las recomendaciones de los organismos econmicos multilaterales pueden estar teniendo en la construccin de las UA subregionales, como es por ejemplo plantear la conveniencia de aranceles planos o "flat" en contra de la mnima proteccin razonable necesaria a las producciones subregionales (22). Las posibles incoherencias que puedan darse entre los procesos de apertura y las formas de integrarse se manifiestan en que varias acciones aplicadas en los procesos de integracin se deben ms a las pautas de internacionalizacin de las economa que a su diseo para la concrecin de la integracin latinoamericana (23). Se hace necesario analizar la compatibilidad entre los procesos de apertura econmica y el desarrollo de los esquemas de integracin, como se sugiere en un estudio reciente (Vase SELA 1991) (24), en donde se plantea verificar las siguientes condiciones: a. El establecimiento de mrgenes de preferencia efectivos y estables, aunque sean relativamente bajos; b. La igualacin de las condiciones de competencia en los respectivos mercados; c. La armonizacin de las normas y los procedimientos que regulan el acceso a los respectivos mercados nacionales y, d. La concertacin de polticas y estrategias activas de complementacin intrasectorial, que permitan aprovechar las economas de escala y el desarrollo tecnolgico. Consideremos que la definicin de la estructura y niveles finales de AEC de nuestras UA subregionales, deberan ser determinados en funcin de los programas de transformacin productiva y desarrollo intrasectorial que se consideren prioritarios para la Amrica Latina (25), as como la necesaria armonizacin de polticas econmicas dentro del proceso de conformacin de una Unin o Comunidad Econmica Latinoamericana, armonizacin que adems de considerar elementos referidos a la globalizacin de la economa mundial, tenga en cuenta variables prioritarias para nuestro propio desarrollo econmico. 2.3 Bilateralismo versus multilateralismo Uno de los problemas de la tendencia neo-liberal imperante, es que al propugnar por una "globalizacin" total de la economa mundial, frente a la cual los esquemas subregionales de integracin y espacios econmicos subregionales resultantes pareceran ser limitantes, se propicia y estimula la generalizacin de acuerdos bilaterales como ha venido ocurriendo en estos dos ltimos aos, los cuales a su vez pueden contribuir a "desestabilizar" los procesos de integracin regional (26). 28
La diversidad en las formas de integracin, como anotamos en un principio, se ha incrementado en los ltimos aos con el surgimiento paralelo a los Acuerdos Subregionales preexistentes, de diversos Acuerdos de Libre Comercio de tipo bilateral (27) e incluso de Convenios bilaterales al interior de los propios Acuerdos Subregionales (28). Todo ello, en primer lugar, complica la intervencin de los funcionarios pblicos responsables de adelantar las negociaciones correspondientes que se hacen ms engorrosas, con ms desgaste de los equipos negociadores, al multiplicarse los grupos de trabajo o comits en que deben participar, sumados al seguimiento que deben hacer a los procesos subregionales o regionales en que sus pases participan (30). En tercer trmino, el retorno al bilateralismo no constituye un avance efectivo en materia de integracin econmica, pues la simple relacin bilateral ha existido desde que se conformaron las naciones; en cambio, negociaciones multilaterales en una fase de UA, constituyen un paso muy importante de renuncia al concepto de "soberana", pasando a aceptar el manejo supranacional y comunitario de un instrumento de poltica econmica, como es el arancel. En cuarto lugar, si se debilita lo multilateral en beneficio de la integracin bilateral, se estara perdiendo la oportunidad de ejercer una de las caractersticas propias a etapas ms avanzadas de la integracin econmica, como es la de ejercitar una poltica comercial comunitaria, actuando como bloque o grupo de pases en las negociaciones internacionales. Evidentemente, no sera nunca comparable a lo que logra la CE en el GATT, pero si permitira presentar un bloque coherente de los verdaderos intereses de Amrica Latina frente al proteccionismo de los pases desarrollados (31) Finalmente, la "gestin de la diversidad" puede tener entre otros problemas, efectos negativos de desviacin de comercio y de inversiones en detrimento de los pases an no participantes, propiciar distorsiones en la competencia e inequidades en el reparto de los beneficios de la integracin entre los pases participante (32), todos ellos temas que convendra ir profundizando con el propsito de disponer de conclusiones ms slidas. 3. El por qu de una Unin Aduanera El propsito para los prximos aos de conformar una Comunidad Econmica Latinoamericana hace aconsejable revisar si en la actualidad avanzamos en la direccin correcta y si estamos haciendo uso del instrumental adecuado. Los comentarios hechos en el captulo anterior sobre la direccionalidad de la integracin de Amrica Latina ya nos muestra ciertos problemas. Estos aumentan al entrar a considerar el por qu de una UA, como etapa recomendable para lograr estados ms avanzados de la integracin latinoamericana. El debate sobre la validez o conveniencia de una Unin Aduanera, estuvo centrado en el pasado en si desviaba o creaba comercio, entendindose por desviacin del comercio la reduccin del intercambio comercial entre la UA y el resto del mundo y, por creacin del comercio, el incremento del intercambio entre los pases participantes (33). Como el anlisis se realizaba dentro de un contexto proteccionista, el establecimiento de una UA con niveles arancelarios altos, en donde en muchos casos varios de los socios deberan subir sus niveles nacionales al arancel comunitario, habra dado por resultado fuertes desviaciones de comercio. Y estas desviaciones, dados los mayores costos que podran significar para el consumidor, eran consideradas negativas por quienes defendan la bsqueda de un libre comercio a nivel mundial, y, por consiguiente, se oponan a la Uniones Aduaneras. Este debate hoy en da ha perdido trascendencia. En primer lugar, el objetivo de la integracin sigue revistiendo un significado especial para pases en desarrollo como los nuestros: no es slo liberar intercambio comercial, sino lograr el desarrollo econmico. Ya lo deca Bela Balassa (1964): "Si el propsito de la integracin en las reas de desarrollo es el de acelerar el crecimiento econmico, las categoras de creacin y desviacin del comercio tendrn slo una relevancia limitada. En tal situacin, el problema no consiste en cmo se ver afectada la reasignacin de recursos dados por la corriente del comercio, despus de la integracin, sino ms bien en las posibilidades de expandir el comercio despus de transformar las estructuras ec9onmicas".
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Hoy existen autores que consideran que el "actual objetivo, ms que hacer integracin "hacia fuera", como se ha planteado por oposicin al tipo de integracin que acompa al proceso de sustitucin de importaciones, es hacerla para acelerar la transformacin productiva de la regin". Esta favorece una creciente especializacin productiva internacional, lo que la convierte en un importante factor de modernizacin productiva (34). En segundo lugar, la idea de que la UA conduce a a la autarqua ya no es vlida, pues esta situacin se daba en un mundo proteccionista. Hoy no es el caso, y puede seguirse considerando que los efectos netos de desviacin de comercia que pueda tener una UA para algunos productos o pases, se ven compensados en el mediano plazo por el aumento de ingresos dentro de la misma que generara el que el "efecto ingreso" excediera el "efecto de sustitucin" (35). Adicionalmente, algunos autores (Dornsbusch 1989) han destacado recientemente la contribucin de las Uniones Aduaneras frente a la liberalizacin unilateral del comercio, en cuanto a mejor acceso al mercado y mejores precios para el sector exportador (36). Dentro del contexto actual de apertura de las economas, la constitucin de UA generar tanto desviacin como creacin de comercio. Ocurrirn algunos casos de desviacin de comercio con resultado del margen de preferencia subregional, y a la vez, se producir creacin de comercio por el aprovechamiento del espacio econmico ampliado que facilitar la transformacin productiva a menores costos, la cual favorecer una mayor competitividad, ya no slo al interior de la UA, sino una mayor insercin de sus socios en la economa mundial. En conclusin, el mundo actual es un mundo "globalizado" pero a la vez "conglomerado", si cabe la expresin. Debemos tomar conciencia de esa realidad. No se trata de abrirse "per se" para contribuir a la globalizacin del planeta, sino tener sta como un objetivo de debera ser alcanzado gradualmente, respondiendo primero con la estructuracin y consolidacin de bloques econmicos, los que responden conceptualmente mejora a la nocin de Uniones Aduaneras, por las siguientes razones: a. La aceptacin de "normas supranacionales" contribuye a atemperar nociones de "soberana" que tan fcilmente pueden desviarse hacia "nacionalismos desestabilizadores". Lo que sucede actualmente en los Balcanes y en el oriente de Europa es una prueba palpable. b. Contribuye a disminuir importancia y contenido a la nocin de "frontera", facilitando la superacin de conflictos y el desarrollo de programas de integracin fronteriza. c. Es el marco ms adecuado para la armonizacin de instrumentos y polticas cambiarias, financieras y fiscales, indispensables para el desarrollo de corrientes comerciales slidas y permanentes y para la consolidacin de un espacio econmico ampliado. La armonizacin de estos instrumentos de manera individualizada a travs de acuerdos bilaterales, difcilmente alcanzara la necesaria homogeneidad, transparencia y estabilidad que se obtiene al conformar una poltica comercial comn. d. Al constituir mercados integrados de mayor tamao, se tienen mayores posibilidades de ser considerados con inters por los pases desarrollados a diferencia de los limitados a espacios nacionales. Pasemos ahora a hacer algunos comentarios al uso del instrumental ms adecuado para lograr la estructuracin de una UA. En el pasado, la estructuracin es una AEC era uno de los componentes bsicos de una UA, que contribua a canalizar el inters de los operadores econmicos hacia adentro, hacia el aprovechamiento de ese espacio econmico interno, que por el margen de proteccin tan elevado, contribua a utilizar este instrumento como asignador de recursos y orientador de inversiones hacia sectores preconvenidos. En el contexto actual de apertura, algunos piensan que ya no es importante esta herramienta de poltica comercial y econmica, y que los procesos de integracin deben reorientarse hacia formas distintas a las Uniones Aduaneras, evitando as el debate de una poltica arancelaria comunitaria. Esto sera vlido, si el inters slo es el de desarrollar una apertura indiscriminada hacia el mundo, en donde el arancel no desempeara ya ningn papel pudiendo ser un arancel plano o de una mnima dispersin y a niveles ms bajos. Pero s juega un papel relevante, si existe conciencia acerca de la necesidad de una proteccin mnima razonable a la produccin, principalmente manufacturera que contribuya a facilitar de una parte, el paso a 30
una insercin en la economa mundial en condiciones ms competitivas, para lo cual deben realizarse importantes transformaciones y adaptaciones en la estructura productiva; y de otra, avanzar en la armonizacin de los instrumentos fundamentales de poltica econmica, dentro de los cuales, la poltica arancelaria es un primer paso. Adicionalmente, es conveniente disponer de condiciones de negociacin con el mundo globalizado, pero conglomerado; reflejado en la existencia en los megabloques econmicos de pases industrializados de protecciones elevadas para ciertos productos y muy especialmente, de barreras no arancelarias que dificultan enormemente el acceso a dichos mercados de los productos de los pases en desarrollo. Por eso se puede plantear la pregunta de si no nos estamos abriendo precipitadamente al mundo del desarrollado, sin asegurar previamente el libre acceso de nuestros productos, para lo cual un arancel comunitario de un grupo de pases permitira disponer de mejores condiciones de negociacin (37). El avance en la liberacin dentro del espacio econmico ampliado y el establecimiento de una poltica arancelaria comunitaria, desencadena por s misma la conveniencia y necesidad de armonizar instrumentos y polticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la fiscal, los regmenes arancelarios y dems mecanismos indispensables para brindarle transparencia a ese mercado. Hay pues una relacin de causalidad entre AEC y armonizacin de instrumentos y polticas econmicas, que no se da tan claramente en la etapa de convenio de libre comercio. Un primer grupo de instrumentos armonizados, lo conforman mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a una UA, como son: a. La adopcin de una Nomenclatura Arancelaria Comn, que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuir al desarrollo del comercio mediante el uso de estadsticas de comercio exterior comparables. b. La misma metodologa de liquidacin de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros pases, como es la adopcin de las Normas de Valoracin Aduanera del GATT, evitando as distorsiones de la competencia. c. La facilitacin de la documentacin de comercio exterior y de transporte, mediante la implementacin de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernizacin y automatizacin de los procedimientos aduaneros. d. La libre circulacin de mercancas y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre trnsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminacin de la reserva de carga, de una poltica de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio econmico ampliado, acompaada de facilidades para los servicios financieros. Un segundo grupo de instrumentos lo constituyen mecanismos para corregir prcticas que generan distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentacin y uso de normas que corrijan de manera ex post prcticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicacin de derechos antidumping y de derechos compensatorios. Un tercer paquete lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio econmico ampliado, representados por la armonizacin de instrumentos de poltica econmica, tales como: a. La armonizacin de los Regmenes Arancelarios de Excepcin, que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo, se eliminaran aquellas de efectos econmicos que vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regmenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de exportaciones, se procurara su armonizacin, conceptualmente orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio econmico ampliado y se unificaran par su uso en exportaciones hacia tercero pases. b. La armonizacin de instrumentos cambiarios que implicara la eliminacin de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio mltiple y se procurara la aproximacin gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. En una UA no proteccionista como en el pasado, el tema cambiario adquiere particular importancia y est muy vinculado al manejo de la poltica arancelaria (38). c. La armonizacin de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de produccin y comercializacin; y a la vez, adoptando normas tendientes a la eliminacin del componente de subsidio representado
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en tasas de inters promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad. d. La armonizacin de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminacin de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneracin o devolucin de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de fletes menores para bienes de exportacin; y la armonizacin de otros mecanismos como la devolucin de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo. e. La armonizacin de las relaciones externas, orientadas a preservar las condiciones de funcionamiento transparente del espacio econmico ampliado, coordinando la posicin de los socios en sus negociaciones internacionales y aprovechando, como ya se ha mencionado, la conformacin de una poltica comercial comunitaria, la cual permitira una mayor capacidad de relacionamiento de la UA con el resto del mundo. En el caso de Amrica Latina se procurara que cada UA subregional, otorgara tratamientos especiales en el mbito latinoamericano ante el objetivo de conformar una Unin Aduanera Latinoamericana, como etapa previa al objetivo final de lograr una Comunidad Econmica Latinoamericana. 4.Institucionalidad del proceso de integracin latinoamericana Definida la "direccionalidad" del proceso de integracin latinoamericana y la importancia de los mecanismos a instrumentar en la etapa de UA, es necesario considerar el grado de "institucionalidad" que debe acompaar este proceso. El anlisis por hacer depende fundamentalmente del objetivo final que se le asigne a la integracin latinoamericana, pues en la medida que esta tenga aspiraciones de alcanzar las etapas ms avanzadas, ser ms evidente la necesidad de revisar y reestructurar ms profundamente la institucionalidad que la acompaa. En estas circunstancias, debera ser una prioridad de los prximos meses, el anlisis y discusin abierta por todos los sectores de las reformas urgentes a introducir, en la que deberan participar, adems de los gobiernos (39), el sector privado en tanto responsable de ejecutar los compromisos adquiridos y, organismos regionales como el CEFIR, la CEPAL, el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sin dejar de contar con las experiencias y comentarios de los rganos subregionales y regionales de integracin. Por lo pronto, esbocemos algunos comentarios: a. La experiencia conocida de institucionalidad exitosa, es la de la CE, cuya estructura de direccin, gestin y coordinacin del proceso, se soporta en una estructura institucional fuerte y amplia (40). Debates recientes contra la "tecnocracia de Bruselas", responden en el fondo a intereses de sectores puntuales como el agrcola o a pases como Gran Bretaa, reacios a la supranacionalidad de los rganos comunitarios. b. Adelantar un proceso de integracin econmica, no se limita a la negociacin de listas de liberacin de intercambio, acompandolas de mecanismos puntuales para apoyar las condiciones en que se desarrollar el comercio liberado. Se requiere una gestin detallada y cuidadosa que despeje la direccionalidad del proceso, que analice los obstculos presentados, que prevenga posibles inconsistencias, que proponga la armonizacin de polticas, y que actuando supranacionalmente evite el contenido subjetivo de las representaciones nacionales (41). c. Estudios muy recientes llegan a sugerir que : "podra estudiarse la creacin de un organismo tcnico supragubernamental de integracin, cuyo papel principal fuera anticipar los pasos siguientes del proceso de integracin. Como es evidente, dichas propuestas deberan tener un slido apoyo en los antecedentes del proceso de integracin. Este organismo podra ser establecido por un acuerdo poltico del ms alto nivel, tal como el del Grupo de Ro, ms los otros Presidentes de la regin. Una forma de prevenir un posible proceso de burocratizacin del organismo a ser creado es el de poner un plazo para el cumplimiento de sus funciones" (42). d. Sin en lugar de crear un nuevo organismo tcnico supragubernamenal, se procede a encargarle a la ALADI las responsabilidades de convergencia de los esquemas y formas de integracin existentes, considero que debera procederse primero a una modificacin profunda del Tratado de Montevideo 32
de 1980, pues no es factible que pueda responder por objetivos mucho mayores sin ser reestructurado y modificados sus instrumentos. En esta alternativa, deber adicionalmente tenerse en cuenta que la integracin tiene a ser de Latinoamrica y del Caribe, y que no tienen presencia en la ALADI ni los pases centroamericanos, ni los pases caribeos. e. Un paso inicial que podra darse desde ya, es impartir instrucciones por los propios Presidentes para adelantar a partir del presente ao una coordinacin permanente entre los esquemas de integracin subregional existente: Acuerdo de Cartagena, MERCOSUR, MCCA y CARICOM, con miras a la convergencia de estos procesos. All est toda la Amrica Latina, con la excepcin de Chile y Mxico, con la ventaja conceptual de que todos estos esquemas subregionales se han definido como MERCADOS COMUNES, elemento de mucha importancia para el propsito de avanzar en la conformacin de un Mercado Comn Latinoamericano como paso previo a una Comunidad Econmica Latinoamericana. Sera conveniente que cada esquema subregional negociara comunitariamente los acuerdos de integracin con Chile y Mxico y entre s, siendo particularmente cuidadosos de establecer normas de origen muy precisas, en el caso de Mxico, dados los compromisos dados los compromisos pactados por este pas en su acuerdo de libre comercio con EE.UU. y Canad. Ante la inminencia de resultados en las negociaciones del Grupo de los Tres (G-3) (Colombia, Venezuela y Mxico), sera tambin conveniente procurar su rpida "multilateralizacin", con la incorporacin en lo posible de los otros socios andinos. Existiendo reuniones presidenciales que se han ocupado de hacer el seguimiento a los avances y compromisos en materia de integracin para cada uno de los cuatro procesos subregionales, las reformas institucionales debern contemplar el mecanismo ms adecuado para que se realice el seguimiento al que podra ser el nuevo paradigma de la integracin latinoamericana: una COMUNIDAD ECONOMICA LATINOAMERICANA. Ello respondera a los propsitos de quienes nos dieron la independencia, entre los que cabe recordar las palabras del Libertador Simn Bolvar: "Una sola debe ser la Patria para todos los Americanos".
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NOTAS 1. Inicialmente, la consolidacin de slidos espacios nacionales dentro del continente europeo dio origen a la implantacin de Uniones Aduaneras, como fue el caso de la italiana alrededor del Piamonte, y de la alemana, conocida como la Zollverein, alrededor de Prusia: ver Dell 1965 y Tamanes 1965. 2. Luxemburgo form parte de la Zollverein, pero se separ de sta luego de la Primera Guerra Mundial y se orient hacia una UE con Blgica. 3. Si bien el primer paso se dio en 1930, slo durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos en el exilio de Blgica, Holanda y Luxemburgo dieron forma al BENELUX, cuya convencin entr en vigor en 1848. 4. Antes de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la OECE (Organizacin Europea de Cooperacin Econmica) formada en 1984 para coordinar el Plan Marshall, plante la creacin de una o varias uniones aduaneras, idea que no prosper por la oposicin principalmente del Reino Unido quien traa su zona de preferencias en el Commonwealth. La CECA, en tanto que UA limitada a ciertos productos, tuvo ms viabilidad, con lo cual el Tratado de Pars gestionado por Robert Schuman y Jean Monnet entr en vigor en 1952, con la participacin de los tres integrantes del BENELUX y de Alemania, Francia e Italia, quienes luego constituiran el MCE. 5. La creacin del MCE se debati desde 1955 y luego de mltiples reuniones e informes, en donde destaca el Informe Spaak, se firm el Tratado Constitutivo de la CEE en marzo de 1958. 6. Los representantes del BENELUX en la CECA expusieron desde 1955 la idea de crear un MCE, idea que tena como antecedente el proyecto presentado en 1952 de creacin de una Comunidad Europea de Defensa, el cual no prosper. Los intentos previos que desarroll la OECE con hechos tangibles como la Unin Europea de Pagos, se entramparon en cuanto a la integracin por el nmero tan elevado de pases que la integraban: diecisiete. Mientras los "seis" estuvieron decididos desde el principio por un mercado comn, los once restantes se inclinaban por una ZLC. 7. De una parte, agregndose a Gran Bretaa. Irlanda y Dinamarca, se sumaron Espaa y Portugal y actualmente han demandado su ingreso a la Comunidad Austria, Noruega y Suecia. De otra, los doce pases miembros de la Comunidad aprobaron en Maastricht-Holanda en diciembre de 1991 el Tratado de Unin Europea, segn el cual se alcanzara la Unin Poltica, Econmica y Monetaria a ms tardar e enero de 1999, lo que supondr en etapas previas completar el mercado nico, avanzar hacia la estabilidad de precios y cambiaria, establecer un Instituto Monetario Europeo que
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prepare el camino para llegar a un Sistema Europeo de Bancos Centrales, ejecutor de la poltica monetaria. En un documento publicado entonces (CEPAL/ONU 1959) se planteaba como objetivo de largo plazo, el que "bienes y servicios, hombres y capitales circulen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado comn latinoamericano". Dos aos antes, la Conferencia de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en Buenos Aires declaraba "la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano". Y remontndonos an ms, en el primer perodo de sesiones de la CEPAL celebrado en 1948, se aprob una Resolucin que planteaba como tema de deliberacin futura el de una "Unin Aduanera Latinoamericana". El MCCA fue el producto de ms de ocho aos de reuniones durante la dcada del 50, que se materializaron en 1958 con la suscripcin del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integracin Econmica, mediante el cual se estableca una ZLC de alcance regional que se perfeccionara en diez aos hasta llegar a constituir una UA. Este fue sustituido por el Tratado General de Integracin Econmica que entr en vigencia en junio de 1961: vase Moscarella y Wionczek 1964. Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay suscribieron en 1960 el Tratado de Montevideo, constitutivo de la ALALC, a la cual se sumaron en 1961 Colombia y Ecuador, en 1966 Venezuela y en 1967 Bolivia. Como ZLC, pretenda en un lapso de doce aos liberar el intercambio mediante negociaciones anuales de listas nacionales, las que eran negociadas producto por producto que eran retirables de las mismas; y la negociacin de una Lista Comn a la cual iran los productos para los que se acordara la eliminacin completa de los derechos, los que no eran retirables. Las negociaciones en la Lista Comn no pasaron de la primera fase, la de las listas nacionales se detuvo para fines de la dcada y el proceso, que en la prctica favoreci a las naciones de mayor desarrollo relativo, entr en crisis. Debe recordarse una vez ms, que en las reuniones celebradas en 1958 y 1959, por el grupo de trabajo de la CEPAL sobre mercado comn, el plan elaborado inclua en su punto 4 que "Sera deseable establecer una tarifa aduanera nica frente al resto del mundo". Como se coment en la nota (9), en los estudios de la dcada del 50, siempre se habl de UA y de Mercado Comn, pero la prisa de las cuatro repblicas sureas, que deseaban medidas inmediatas, llev a la concrecin del Tratado de Montevideo que naci con las limitaciones comentadas: vase CEPAL/ONU 1959 y Wionczek 1964. Luego de negociaciones lideradas por los Presidentes Eduardo Frei de Chile y Carlos Lleras Restrepo de Colombia, el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per suscribieron el Acuerdo de Cartagena, sumndose Venezuela en 1973. Por divergencias de poltica econmica, Chile se retir en 1976. Si bien el Tratado de 1980 habla del objetivo nominal de llegar a un mercado comn, sin calendarios ni compromisos, los mecanismos establecidos estn diseados apenas para la relacin bilateral a travs de la negociacin de Acuerdos de Alcance Parcial, cuyas preferencias no son extensibles a los dems. Los intentos de multilateralizar las negociaciones a travs de la PAR, no han tenido avances significativos. Se impone una revisin del Tratado mismo, si se quiere que juegue un papel activo en el contexto integracionista de la dcada del noventa. A propsito de ello anota un documento reciente (CEPAL 1992) lo siguiente: "Donde quizs se produjeron los menores avances fue en la multilateralizacin de los compromisos. La llamada "apreciacin multilateral" de los acuerdos parciales no ha producido ningn resultado prctico. De hecho se convirti en un mero ritual mediante el cual se informa a los dems pases de los convenios celebrados a nivel parcial. No deja de tener su irona el hacho que la homologacin ante la ALADI ha sido justamente utilizada para evitar que los dems pases usufructen de lo concedido en los acuerdos parciales. De este modo la dimensin multilateral del proceso de integracin qued en suspenso, aunque ltimamente se observa una tendencia de adelantar la integracin en el contexto de conjuntos subregionales". A nivel andino, por ejemplo, se generalizaron las restricciones unilaterales al comercio ya liberado entre Colombia, Per y Venezuela, restablecindose la negociacin de convenios bilaterales que establecan cupos de importacin para procurar garantizar unas corriente mnimas de comercio. Esta situacin se reflej en la negociacin del Protocolo de Quito de 1987, en el cual se incorpor el Rgimen de Comercio Administrado que en la prctica constitua un retroceso respecto a productos que haban quedado totalmente liberados desde 1983. Cada del Muro de Berln y comienzo de la incorporacin de los pases de Europa Oriental a la economa de mercado; Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y Canad; Acuerdo de Libre Comercio entre Argentina y Brasil; Concrecin de Europa 92; consolidacin de los pases asiticos integrantes de la ASEAN. Anuncio de la Iniciativa para las Amricas; incorporacin de Mxico a la negociacin con EE.UU. y Canad; nuevo impulso al MCCA; incorporacin de Uruguay y Paraguay a las negociaciones argentino-brasileas con miras a la creacin del MERCOSUR; creacin del Consejo Andino de 34
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Presidentes y aprobacin del Diseo Estratgico de este proceso; relanzamiento del CARICOM; Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Mxico. Luego de las Reuniones de carcter poltico Esquipulas I y II, los Presidentes Centroamericanos iniciaron un proceso de reuniones semestrales, centradas en la recuperacin econmica y en la integracin, la primera de las cuales se realiz en junio de 1990 en Antigua, Guatemala, en la que se aprob el Plan de Accin Econmico de Centroamrica (PAECA), en el que se decide entre otros temas, acordar una nueva estructura arancelaria. Las siguientes se celebraron en Puntarenas, Costa Rica en diciembre de 1990; San Salvador, El Salvador en julio de 1991; Tegucigalpa, Honduras en diciembre de 1991; Managua, Nicaragua en junio de 1992 y Ciudad de Panam, Panam en diciembre de 1992. Tales reuniones han significado un relanzamiento integral del MCCA, que han permitido avanzar en la liberacin del comercio entre s, principalmente entre Guatemala, Honduras y El Salvador; en la negociacin de una estructura de cuatro niveles del AEC y en la armonizacin de algunos instrumentos de poltica econmica principalmente a travs de reuniones de los Gabinetes Econmicos. La meta es alcanzar en el presente ao la fase de UA. A nivel institucional se aprob desde el ao anterior la nueva estructura orgnica de la regin, a travs del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) y lo que es ms importante, orientar el proceso hacia una COMUNIDAD ECONOMICA CENTROAMERICANA. Un ao antes que los centroamericanos, los Presidentes Andinos iniciaron sus reuniones semestrales, las que se han efectuado de la siguiente manera: primera reunin en Cartagena (Colombia) en mayo de 1989; segunda reunin en Galpagos (Ecuador) en diciembre de 1989 en la cual se aprob el Diseo Estratgico para la Orientacin del GRAN en la dcada de los 90; tercera reunin en Macchu Picchu (Per) en la que se cre el Consejo Presidencial Andino; cuarta reunin en La Paz (Bolivia) en noviembre de 1990 en la cual se acord la profundizacin del Diseo Estratgico, adelantando el trmino de los compromisos para el presente quinqueo; quinta reunin en Caracas (Venezuela) en mayo de 1991 en la cual se impuls la armonizacin de polticas econmicas y la sexta reunin en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991 en la que se aprob el Acta de Barahona que adelanta un AEC de cuatro niveles (5/10/15/20 %) por grado de elaboracin para 1992, as como la culminacin de la ZLC para mediados de ese ao y el inicio de armonizacin de incentivos a las exportaciones. Serios problemas estructurales de la economa peruana y una concepcin diferente sobre los niveles de AEC, llevaron al Per a "suspenderse" desde mediados de 1992 hasta fines de 1993 de los principales compromisos del Acta de Barahona. Adicionalmente, los hechos polticos del 5 de abril de 1992 en dicho pas, provocaron la suspensin temporal de las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Debe destacarse, sin embargo, que los restantes Pases Miembros acordaron la culminacin total del Programa de Liberacin desde fines de 1992; una estructura de AEC que regir hasta comienzos de 1994, fecha en que se acordar la estructura definitiva; y la eliminacin de aquellos aceptados por la normativa del GATT. El Tratado para la constitucin del MERCOSUR fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mercado comn deber estar conformado el 31 de diciembre de 1994, para lo cual se establece un programa de desgravacin lineal y automtico para el universo arancelario que comenz en junio de 1991 con el 47% de desgravacin y debe avanzar semestralmente hasta culminar el 100% en diciembre de 1994. Se estableci una Lista de Excepciones para cuya reduccin Paraguay y Uruguay contaran con plazo hasta diciembre de 1995. Igualmente se consagr el establecimiento de un AEC con la consiguiente adopcin de una poltica comercial conjunta, tan indispensable y caracterstica de una UA. Finalmente, se previ la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales con el fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia. En la V Cumbre Presidencial del Grupo de Ro celebrada en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991, se dice lo siguiente en cuanto a integracin regional: "Resaltaron los trascendentales resultado s ocurridos en el proceso de integracin latinoamericana durante el ltimo ao. Sealaron particularmente, la creacin de zonas de libre comercio y de mercado comn, la multiplicacin de acuerdos bilaterales o plurinacionales". "En este contexto acordaron continuar promoviendo iniciativas de integracin de alcance regional y subregional, multilateral y bilateral, competitivas y abiertas al comercio internacional, con la conviccin de que ellas permitirn la conformacin de un Espacio Econmico Comn Latinoamericano". En Sunkel 1992 se afirma: "Corresponde enfrentar los enormes dficit acumulados: la "vieja pobreza" heredada del modelo econmico anterior y la "nueva pobreza" generada por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la reestructuracin", y agrega ms adelante: "as como todos aceptan la necesidad de tener equilibrios macroeconmicos, es preciso lograr tambin "equilibrios macrosociales bsicos". El avance e el grado de apertura de las economas latinoamericanas no ha estado compensado con la apertura de los mercado s de las naciones industrializadas, en donde el problema se centra en 35
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las barreras no arancelarias, que siguen siendo muy significativas. A este respecto, ver CEPAL 1992b. Si nos atenemos a lo sostenido por el entonces Ministro de Economa del Per Carlos Boloa durante las negociaciones del AEC del Grupo Andino, los organismos multilaterales le habran demandado alcanzar un arancel flat a ms tardar en 1995. En SELA 1991b se sostiene que: "La apertura unilateral a la economa mundial como la efectuada por la gran mayora de los pases latinoamericanos- si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo, no fue diseada con miras a la creacin de reas de preferencias comerciales dentro de la regin. Parece responder ms bien a una concepcin ideolgica liberalizadora que recorre toda la regin y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa, y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de insercin externa y de desarrollo. Dentro de este contexto, quizs puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalizacin comercial en mbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc, preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura econmica". Sobre la relacin entre polticas de apertura y esquemas de integracin, dos autores (Vacchino y Solares 1992) planteaban recientemente lo siguiente: "Aunque se puede percibir una relacin positiva entre las polticas de apertura y la adopcin de programas de liberacin comercial en el marco de los esquemas de integracin, conviene precaverse contra excesivos optimismos, pues la eficacia de un programa de liberacin comercial es reducida cundo se trata de niveles arancelarios bajos, ya que los mrgenes de preferencia para los pases asociados se tornan forzosamente menos atractivos e, incluso, podran ser discriminadores e inciertos cuando el ritmo de reducciones de las tarifas arancelarias difiere entre pases. Por otra parte, el funcionamiento de un espacio comercial ampliado requiere de una cierta proteccin frente a terceros, dada por un AEC, que no siempre es posible en caso de mediar una poltica de apertura generalizada al momento de establecer la magnitud y el ritmo de esta apertura frente a terceros pases". "Para atenuar estas limitantes, relacionadas con el casi inexistente trato discriminatorio a favor de los pases asociados, se hace imprescindible prever que las condiciones de competencia y acceso a los mercados sean crecientemente homogneas. Esto se lograr mediante la armonizacin de determinadas normas, como las de incentivos a las exportaciones, los derechos compensatorios, las normas de origen, las clusulas de salvaguardia y otras". En SELA 1991b se dice lo siguiente: "Se ha sugerido que la reconversin productiva de los pases de la regin necesaria para mejorar la insercin internacional y dinamizar el desarrollo econmicodebe apoyarse en una estrategia activa de promocin de procesos productivos que incorporen y difundan progreso tcnico, de modo de obtener ganancias genuinas de productividad que permitan atender al mismo tiempo los objetivos de crecimiento econmico y equidad distributiva. Para que esta iniciativa tenga xito, una mayor apertura comercial que en el pasado debe combinarse con una estructura de proteccin y promocin de aquellas actividades que sea gradual, selectiva y temporaria, a efectos de producir dinmicamente nuevas ventajas competitivas. En esta estrategia, las reformas en el rgimen de comercio exterior deben ser acompaadas por polticas industriales activas que promuevan un patrn de especializacin intrasectorial y permitan aprovechar potenciales externalidades y economas de escala y de diversificacin". "Se ha planteado que en una estrategia de esta naturaleza la integracin adquiere una nueva racionalidad y, a su vez, contribuye a su eficacia. Un efectivo mercado ampliado regional o subregional, con mrgenes de preferencia ciertos cuyo nivel depende de la situacin de los sectores y debe irse definiendo dinmicamente- condiciones de competencia homogneas y un razonable grado de coordinacin o convergencia de las polticas macroeconmicas y sectoriales, puede ser una herramienta poderosa para obtener ganancias de productividad en sectores maduros y crear condiciones de mayor eficiencia en la implantacin de nuevas actividades. Lo anterior, combinado con una mayor participacin y negociacin entre actores empresariales exigidos por la competencia, puede conducir a la necesidad de pactar especializaciones y complementaciones productivas". Refirindose a los acercamientos bilaterales o trilaterales que han venido desarrollando pases andinos, simultneamente a la profundizacin de los compromisos del GRAN, el SELA (SELA 1991b) se pronuncia as: "La consecuencia de todo lo anterior es que puede producirse la incorporacin de dos o ms beneficiarios al Acuerdo de Cartagena, al menos en lo que respecta al disfrute de los principales mercados Colombia y Venezuela- y que Bolivia, Ecuador y Per tendrn competidores regionales en esos mercados, en general, bajo iguales condiciones de acceso en materia de liberacin de gravmenes y restricciones. Por otra parte, ni Chile ni Mxico se comprometen a mantener los mrgenes de preferencia, en tanto lo pases andinos estarn sujetos a un AEC, cuya modificacin significa el consentimiento de todos los socios del Grupo Andino". 36
27. Bolivia y Chile: Actualmente en negociaciones con la finalidad de suscribir un Acuerdo de Complementacin Econmica en el marco de la ALADI (ampliacin del Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre ambos pases). Bolivia y Mxico: En noviembre de 1992 se anunci la intencin de firmar un Tratado de Libre Comercio, la suscripcin del mencionado Acuerdo se espera concretar los primeros meses de este ao. Colombia y Chile: En julio de 1991 se firm un Tratado de Intencin para iniciar las negociaciones tendientes a suscribir un Acuerdo de Libre Comercio. Posteriormente, a fines de 1992, se iniciaron nuevamente las negociaciones con la intencin de suscribir el mencionado Acuerdo con lo cual pretenden llegar a un nivel 0 de arancel entre cuatro y seis aos a partir del Tratado que se negociara en el marco de la ALADI. Colombia, Mxico y Venezuela: Actualmente en plenas negociaciones, con miras a firmar el Acuerdo de Libre Comercio en el transcurso del presente ao. Colombia y Centroamrica: Colombia tiene un gran inters en crear una ZLC con toda la zona de Amrica Central, para lo cual negociara Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con cada pas Centroamericano. Colombia y el Caribe: Inters por parte de Colombia de suscribir Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con los pases que conforman el CARICOM. Dichos Acuerdos contendran programas de liberacin graduales conforme a un sistema de reciprocidad asimtrica. Ecuador y Chile: Intenciones de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. Ecuador y Mxico: Intencin de firmar un Acuerdo de Libre Comercio dentro del marco del G-3. En este sentido el Presidente de Ecuador viaj a Mxico en febrero del presente ao, con la finalidad de formalizar su peticin ante el Presidente de Mxico para incorporarse al G-3. Mxico y Chile: El 22 de septiembre de 1991 se firm el Acuerdo de Complementacin Econmica entre ambos pases. Dicho Acuerdo contiene, entre otros aspectos, u Programa de Desgravacin con dos ritmos de liberacin iniciados ambos el 1 de enero de 1992, el primero culminara el 1 de enero de 1996 y el segundo ms lento el 1 de enero de 1998. Mxico y Centroamrica: El 20 de agosto de 1992, Mxico suscribi un Acuerdo Marco de Cooperacin Comercial con los pases centroamericanos. El mencionado Acuerdo estableci las bases para la negociacin de Tratados Bilaterales que convierta a Mxico y a Amrica Central en una ZLC en 1996. En el transcurso de este ao Mxico tendr negociaciones con Nicaragua y Costa Rica, a nivel bilateral, mientras que con Honduras, El Salvador y Guatemala establecern planteamientos en bloque. Per y Chile: Se anunci a principio de 1991 la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas naciones. Sin embargo hasta la fecha no se ha suscrito el mencionado Acuerdo. Per y Mxico: En el transcurso de 1991 el Comit Bilateral de Hombres de Negocios Per Mxico anunci la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambos pases. Hasta la fecha no se ha concretado nada al respecto. Venezuela y Chile: En octubre de 1990 empezaron las negociaciones para la suscripcin de un A cuerdo de Complementacin Econmica con la firma de las Bases de Entendimiento para establecer un Espacio Econmico Ampliado al 31 de diciembre de 1994. El Acuerdo no se lleg a firmar en 1991 como se tena previsto. Posteriormente en 1992 se elabor un Proyecto de Acuerdo de Complementacin Econmica para el establecimiento de un Espacio Econmico Ampliado, que contena, entre otros aspectos, un Programa de Liberacin de cuatro aos el cual entrara en vigor el 1 de enero de 1992 y culminara en 1996 para la mayor parte del comercio recproco. Para un grupo de productos el ritmo de desgravacin arancelaria sera ms lento, se iniciara el 1 de enero de 1992 y culminara a fines de 1999. Dicho Acuerdo tampoco se lleg a suscribir. Actualmente estn negociando la firma de un Acuerdo de Libre Comercio, con un perodo de desgravacin arancelaria de cuatro aos hasta llegar a 0, una pequea cantidad de productos sensibles se desgravara en seis aos y un nmero muy reducido quedara dentro de la Lista de Excepciones. Venezuela y Centroamrica: En julio de 1991 Venezuela y el MCCA suscribieron las Bases para un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones que contiene entre otros aspectos, un programa de liberacin gradual conforme a un sistema de reciprocidad asimtrica. Actualmente se viene negociando un Proyecto de Acuerdo de Libre Comercio con esta regin, el cual se pretende suscribir en febrero del presente ao en la Reunin Presidencial del G-3 y del MCCA. Posteriormente con la firma del Acuerdo, se proceder a montar un Programa de Liberacin comercial antes del 30 de junio del presente ao, a partir de esa fecha se proceder en varias etapas a la desgravacin del universo arancelario. Venezuela y el CARICOM: E n la XII Cumbre de la Comunidad del Caribe, Venezuela propuso la creacin de una ZLC Unilateral con los pases del CARICOM. Al respecto, ambas partes han negociado un proyecto de Acuerdo Marco de vinculacin multilateral que contiene, entre otros 37
aspectos, Programas de Liberacin de gravmenes y otras restricciones conforme a un sistema de reciprocidad asimtrica. 28. Dentro del Acuerdo de Cartagena, la suspensin temporal del Per de compromisos comunitarios como el Programa de Liberacin entre otros, lo ha llevado a suscribir Convenios Bilaterales con cada uno de sus cuatro socios andinos, con el propsito de mantener liberados algunos productos del intercambio subregional. Estos convenios incorporan clusulas sobre origen, competencia desleal o arbitraje que pueden duplicarse u oponerse a la normativa subregional. Acuerdo Comercial Per-Bolivia: Suscrito el 12 de noviembre de 1992. Entrada en aplicacin el 11 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Per-Colombia: Suscrito el 23 de octubre de 1992. Entrada en aplicacin el 31 de diciembre de 1992. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Per-Ecuador: Suscrito el 13 de noviembre de 1992. Entrada en aplicacin el 5 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Per-Venezuela: Suscrito el 22 de octubre de 1992. Entrada en aplicacin el 21 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. 29. Grupos de Trabajo de MERCOSUR: El Grupo Mercado Comn ha constituido Subgrupos de Trabajo a efectos de la coordinacin de las polticas macroeconmicas, entre los cuales figuran: Subgrupo 1: Asuntos Comerciales Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros Subgrupo 3: Normas Tcnicas Subgrupo 4: Poltica Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio Subgrupo 5: Transporte Terrestre Subgrupo 6: Transporte Martimo Subgrupo 7: Poltica Industrial y Tecnolgica Subgrupo 8: Poltica Agrcola Subgrupo 9: Poltica Energtica Subgrupo 10: Coordinacin de Polticas Macroeconmicas Subgrupo 11: Asuntos de Trabajo Grupos de Alto Nivel en el Marco del G-3: Se conformaron doce Grupos de Alto Nivel para ir precisando las acciones en los diferentes campos de inters. A continuacin se detallan los doce Grupos mencionados: 1. Grupo de Alto Nivel sobre Comercio: a. Sub-Grupo Tcnico sobre Normas de Origen; b. Sub-Grupo Tcnico sobre Normas de Competencia; c. Sub-Grupo Tcnico sobre Normas Tcnicas; d. Sub-Grupo Tcnico sobre Normas Fitosanitarias y Zoosanitarias; e. Sub-Grupo Tcnico sobre Normas Gubernamentales. 2. Grupo de Alto Nivel sobre Energa: a. Grupo Tcnico de Interconexin Elctrica; b. Grupo Tcnico de Hidroelectricidad; c. Grupo Tcnico de Gas; d. Grupo Tcnico de Carbn; 3. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Areo. 4. Grupo de Alto Nivel sobre Telecomunicaciones. 5. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Martimo. 6. Grupo de Alto Nivel sobre Cultura. 7. Grupo de Alto Nivel sobre Turismo. 8. Grupo de Alto Nivel sobre Finanzas. 9. Grupo de Alto Nivel sobre Cooperacin con Centroamrica y el Caribe. 10. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Terrestre. 11. Grupo de Alto Nivel sobre Ciencia y Tecnologa. 12. Grupo de Alto Nivel sobre Medio Ambiente. 30. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "si los pases que ahora participan en las distintas subagrupaciones y acuerdos parciales deciden abordar sobre una base individual las negociaciones con el objeto de liberalizar el comercio entre esquemas, entonces pueden surgir serias dificultades de tipo formal y logstico, tanto en la fase de negociacin, como en la aplicacin de los acuerdos. El proceso de negociacin se volvera particularmente intrincado si los pases optan por entendimientos muy parciales en cuanto al nmero de pases involucrados y al grado de cobertura de los productos. La multiplicidad de las negociaciones copara la capacidad de los equipos nacionales. El camino hacia una zona regional de libre comercio se vera crecientemente obstaculizado por una verdadera telaraa de entendimientos parciales, cada uno con sus propias estipulaciones, lo que hara muy engorrosa su multilateralizacin. Por ltimo, pero no por eso menos 38
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importante, los agentes econmicos y las aduanas nacionales se veran demasiado exigidos en su capacidad de interpretacin y de aplicacin de la resultante diversidad de aranceles y dems reglamentos del intercambio. Ms conflictiva an se presenta la negociacin e implantacin de una AEC y las armonizaciones de las dems polticas claves, pero estas materias podran ser abordadas gradualmente en la medida que se vaya haciendo realidad la integracin de los mercados". En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "En su afn de abrir sus economas es de importancia que los pases no pierdan de vista el potencial que les ofrece la integracin, mxime en el momento actual en que en otras regiones se observa el afianzamiento y el fortalecimiento de los esquemas de integracin y de los bloque econmicos. En este concierto internacional, dominado por bloques, los pases latinoamericanos solamente sern tomados en cuenta en la medida que la regin logre una integracin real, lo que adems les dara una base slida para adoptar una posicin armonizada hacia fuera". Benavente y West 1992 expresan a este respecto lo siguiente: "Para mediados de los aos noventa, la regin latinoamericana y del Caribe podra estar estructurada en torno a cuatro grupos econmicos slidos: el MCCA, la CARICOM, el Pacto Andino y el MERCOSUR. Adems, posiblemente habra una compleja red de zonas bilaterales de libre comercio entre distintos pases. Esta red llevara consigo el riesgo de provocar mltiples efectos de desviacin de comercio y distorsiones de las ventajas comparativas. El desafo siguiente ser el de ampliar esa red bilateral para integrar a los propios grupos subregionales, de manera que a fines del decenio exista una sola zona latinoamericana de libre comercio o unin aduanera, como mnimo, que pueda integrar un espacio del mismo tipo con los pases de Amrica del Norte". El autor ms conocido que desarroll el tema en la dcada del cincuenta fue Jacob Viner, al cual se sumaron Gottfried Haberler y Bela Balassa(1964). De los conceptos de este ltimo se har uso en este captulo. Conceptos extrados de Lahera 1992. Y agrega el autor: "La integracin es un mecanismo privilegiado para aplicar el enfoque sistemtico correspondiente a la transformacin productiva con equidad. Mediante este proceso es posible aumentar la eficiencia e incorporar tecnologa al proceso productivo; aprovechar economas de escala en los procesos productivos y en la infraestructura; reducir rentas monoplicas u oligoplicas, e inducir nuevas inversiones". Esto ya haba sido considerado por Haberler al analizar el mercado comn europeo (1959) y es citado por Balassa (1964). Este autor afirma lo siguiente: "Hemos comenzado preguntando si una unin aduanera puede ofrecer algo que no pueda ofrecer una liberalizacin unilateral del comercio. La primera respuesta, suponiendo constantes los trminos del intercambio, fue que no. La respuesta cualificada reconociendo la posibilidad, y en verdad la probabilidad, de que los trminos del intercambio se alteren, va en otra direccin completamente diferente. Una vez que tomamos en consideracin al pas socio y los costos de transporte mundiales, hay beneficios importantes por el lado de la exportacin. La reduccin unilateral de aranceles es una importante liberalizacin, que mejorar la asignacin de recursos, pero que no favorece las exportaciones. Las uniones aduaneras por el contrario son una estrategia de acceso al mercado y producen mejoras de precios para los exportadores. Ms an, no hay presuncin de que estos beneficios del acceso al mercado no vayan a dominar a los beneficios extra, por el lado de la importacin, que ofrece una liberalizacin unilateral del comercio." En CEPAL 1991 se sostiene lo siguiente: "Una desgravacin acelerada que reduce los aranceles a niveles que resultan bajos an en el contexto internacional, deja poco margen para avanzar en la constitucin de un mercado regional preferencial. Adems no sera imposible que la apertura general avanzara ms aceleradamente que la apertura hacia los pases de la regin, y entonces se producira una situacin a todas luces indeseable de una preferencia negativa para las importaciones desde la regin vis-a-vis las importaciones desde la extrarregin." El SELA (SELA 1991b) dice sobre este particular: "En la medida que las reformas comerciales tienden a eliminar el uso de barreras no tarifarias, la estructura de proteccin basada ahora en aranceles relativamente bajos- se vuelve mucho ms sensible que en el pasado a las fluctuaciones en el tipo de cambio." "Los problemas de convergencia en relacin con la poltica cambiaria no se encuentran tanto en la diversidad de sistemas utilizados sino, principalmente, en que sta ha dejado de definirse en funcin de la estructura de proteccin y de equilibrio del comercio exterior, y responde ms bien a los movimientos en la balanza de capital y a estrategias antiinflacionarias. Todo ello conduce a que la poltica cambiaria no asuma su papel de complemento de los aranceles para brindar una proteccin mnima a la produccin nacional. Por el contrario, la tendencia a la sobrevaluacin del atraso cambiario, sumada a los bajos aranceles, provoca desalientos temporales a las exportaciones y genera importaciones superfluas". 39
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"Los aos noventa presentan un contexto ms favorable para la armonizacin gradual de las polticas cambiarias, a medida que el tipo de cambio se puede utilizar como un instrumento activo de poltica econmica. La experiencia internacional muestra que las alternativas para promover la estabilidad cambiaria que pueden interesar a los pases de Amrica Latina son variada y, dependiendo del grado de integracin en los mercados ampliados (rea preferencial, ZLC, unin aduanera o mercado comn), pueden contemplar desde simples compromisos de consulta e intercambio de informaciones, hasta acuerdos sobre modalidades de regulacin del tipo de cambio, esquemas para que las paridades flucten dentro de rangos convenidos y mecanismos para sustentar las monedas y las balanzas de pagos de algunos pases en dificultades". A nivel del GRAN, la Comisin del Acuerdo de Cartagena mediante Decisin 325 del 25 de agosto de 1992 acord estudiar la reestructuracin del rgano tcnico de dicho proceso: la Junta. Por su parte, los Cancilleres del GRAN encargaron al ex canciller de Bolivia Carlos Iturralde, la realizacin de un estudio para la reforma de los organismos integrantes del Sistema Andino de Integracin: Junta, Tribunal, Convenios Sociales, a ser considerado en el presente ao. En cuanto a la ALADI, los Ministros de Relaciones Exteriores de los once pases han ordenado, recientemente analizar modificaciones y mejoras al Tratado de Montevideo de 1980. En el caso del MCCA, sus Presidentes acaban de poner en marcha este ao el SICA que agrupa las diversas instancias institucionales como el Consejo de Presidentes, la SIECA (Secretara Permanente del Tratado para la Integracin Econmica Centroamericana), el Parlamento, el Tribunal de Justicia y otros. En el SELA 1991b se expresa: "Las opciones organizativas y operativas para encarar las diversas funciones que nacen con las nuevas metas de la integracin son muchas y es deseable que sean examinadas en correspondencia con los altos objetivos trazados en los compromisos recientes. Esto es particularmente vlido en el MERCOSUR, que se origina con una precaria estructura organizativa e institucional. La experiencia de la CEE es indicativa de cmo la estructura organizativa e institucional que acompaa al proceso de integracin es inevitable fuerte y compleja". "El paradigma europeo debera hacer reflexionar acerca del desafo de materializar las expresiones de voluntad poltica no slo en tratados, cuya fuerza obligatoria es precaria, sino en una slida armazn que cubra las exigencias jurdicas, polticas y operativas, y que permita consolidar y dinamizar los avances de los procesos de integracin". En Lahera 1992 se afirma al respecto: "La institucionalidad entre acuerdos de integracin tradicionales o nuevos- requiere despejar en primer lugar el tema de la direccionalidad del proceso de integracin. Si el objetivo final es la conformacin de una ZLC en Amrica Latina y el Caribe, parece clara la necesidad de una institucin independiente de cada acuerdo y cada gobierno en la que puedan analizarse los obstculos que se oponen a los avances en dicha direccin". "El proceso de integracin entre los pases miembros de los diferentes acuerdos antiguos y nuevos- y de los diversos acuerdos entre s, requiere de una institucionalidad que actualmente no existe. Los organismos de los antiguos acuerdos fueron diseados para un proceso de integracin diferente y en los sustantivo, han sido dejados de lado en los nuevos acuerdos, en los que se ah establecido una institucionalidad basada en comisiones intergubernamentales ad hoc". "En la regin coexisten dos lgicas respecto de la institucionalidad de la integracin. La primera corresponde a antiguos organismos de la integracin, respecto de los cuales se discute tanto la conveniencia como la posibilidad de que ellos sirvan de cauce institucional al proceso de integracin en su conjunto, incluyendo la renegociacin de los compromisos anteriores y los nuevos acuerdos de integracin. La segunda lgica corresponde a los nuevos organismos de integracin creados por cada acuerdo, los que no incluyen la participacin de funcionarios o tcnicos que no representen intereses nacionales." En Lahera (1992) se habla de otras opciones como la de revisar y actualizar los mecanismos de integracin existentes y la de encargar la tarea a alguna institucin regional ya establecida.
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INTEGRACION REGIONAL Y DESARROLLO: La Interaccin de las Estrategias de Desarrollo, la Poltica Industrial y el Rgimen de Competencia en los Mercados Comunes
Jacques PELKMANS
Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas y Director de EUROSCOPE, Maastricht
Los acuerdos de integracin regional invariablemente apuntan a la nocin ms amplia de "desarrollo", incluyendo el crecimiento econmico nacional y regional. Si la relacin entre el crecimiento econmico y la integracin regional es de por s compleja, la forma en que los acuerdos de integracin regional realmente son tiles al "desarrollo" es ms compleja an. En la CE, en algunos aspectos, ambos conjuntos de relaciones son distintos en comparacin con los acuerdos de integracin regional entre PVDs. Adems, aunque haya un acuerdo generalizado acerca de los aspectos econmicos, sociales y de otra ndole, la nocin ms amplia de desarrollo debera comprender el conjunto real de objetivos que difieren segn el pas, las corrientes polticas y las escuelas de pensamiento econmicas, adems de variar con el tiempo. De hecho, la nocin de desarrollo ser dinmica precisamente cuando haya efectivamente desarrollo. Esta ponencia compara la experiencia de la CE con las cuestiones que emanan de las estrategias de desarrollo, la industrializacin y la competencia en los acuerdos de integracin regional entre PVDs. En la Seccin 1 se examina el "tringulo de competencia" de la CE. Este rico concepto subraya la importancia predominante de la competencia en el mercado interno, pero asimismo clarifica de qu manera otras polticas de la CE -tales como las polticas comercial e industrial y las restricciones impuestas sobre la facultad regulatoria de los EM- constituyen instrumentos que generan y mantienen este impulso competitivo. La Seccin 2 resume los principios fundamentales que rigen la poltica comunitaria en materia de competencia. Aunque ste es slo uno de los elementos de su rgimen global de competencia, como se muestra en la Seccin 1, es de todas maneras crucial para el funcionamiento apropiado del mercado interior. Slo un funcionamiento apropiado del mercado interior puede generar y sustentar las polticas dinmicas de ajuste, el desafo competitivo real y potencial y los incentivos para una constante aportacin de espritu empresarial y de innovacin en los productos, los servicios, la distribucin y la tecnologa. En la Seccin 3 se presenta un resumen de los problemas especiales que enfrentan los PVDs al procurar servirse de la integracin regional para sus estrategias nacionales de desarrollo. La Seccin 4 analiza brevemente cmo las reformas de las polticas comerciales, combinadas con reformas internas orientadas a aumentar la exposicin a la competencia y asociadas a estrategias nacionales competitivas, han modificado las perspectivas de muchos PVDs desde mediados de los aos '80. La Seccin 5 presenta una tesis en favor del "regionalismo abierto". En la Seccin 6 se destacan las condiciones bajo las cuales las estrategias nacionales de desarrollo pueden utilizar el "regionalismo abierto", aproximndose de ese modo de manera apreciable al grado de apertura a la competencia que enfrentan las empresas de la CE en el mercado interior, sin que ello implique establecer un rgimen de competencia tan exigente y relativamente centralizado como el comunitario. 1. El tringulo de la competencia en la CE El Grfico 1 muestra que la competencia en el mercado interior es el resultado de tres conjuntos de polticas a nivel comunitario: el establecimiento del mercado interior un conjunto de polticas comunitarias (como la comercial, agrcola, industrial, de transportes, etc.) la poltica de competencia (es decir, las clsicas leyes "anti-trust", el control de las ayudas estatales y la vigilancia estrecha a que estn sometidas las empresas estatales y aquellas que tienen derechos "exclusivos").
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El tringulo, por supuesto, slo ofrece los rasgos del entorno competitivo en el que se desarrolla la actividad econmica para empresarios, comerciantes y consumidores. La autntica competencia es generada por los propios actores econmicos. Aunque la confianza en el buen funcionamiento de los mercados est lejos de ser absoluta en la Comunidad, rara vez se presentan los problemas fundamentales que deben enfrentar los PVDs al emprender acuerdos de integracin regional. El nivel de desarrollo de la CE, su tamao y la gran diversificacin de su produccin y la cualificacin de sus recursos humanos aseguran que el impulso competitivo del mercado interior sea un medio eficaz para intentar alcanzar sus objetivos de crecimiento (1). En teora, el ngulo inferior derecho del tringulo podra reducir de manera significativa el impulso competitivo del mercado interior. Es decir que el rgimen de poltica comercial podra resultar en una "fortaleza", la poltica industrial podra ser intervencionista y la poltica de transportes podra sesgarse hacia una regulacin en un grado que exceda el necesario para superar los "fallos del mercado". Explicar las razones por las cuales en trminos generales esto no se produce excedera el mbito de este trabajo; valga decir que ello se debe a una mezcla de disposiciones explcitas en los tratados y a acontecimientos reales que afectan la conformacin de esas polticas. Una de las consecuencias beneficiosas del programa '92 es que ha engendrado una actitud ms liberal en las tres polticas. El problema estriba en la poltica agrcola, que es muy proteccionista en cuanto a los productos de zona templada, a excepcin de los stocks de productos forrajeros y de semillas oleaginosas. Una interpretacin positiva de la PAC est de hecho relacionada con el "desarrollo": entre 1958 y principios de los aos '80 esta poltica poda justificarse como de ajuste estructural socialmente responsable que haca posible que hubiera una tasa anual del 4,5% de emigracin de mano de obra de la agricultura hacia la industria, los servicios y el sector pblico. Esta transformacin a largo plazo gener un aumento uniforme en la productividad agrcola, sin los tremendos costos sociales que tuvieron, por ejemplo, las "enclosures" britnicas en el siglo XIX. De todos modos, los costos internos y externos de la PAC, en caso de poder justificarse, ya no estn basados en esta transformacin, ya que esta poltica est muy prxima a llegar a sus lmites naturales en los EM altamente desarrollados, y pronto lo har en los pases meridionales de la CE (Grecia, Espaa, Portugal e Irlanda). Asimismo, la conformacin del mercado interior por lo general ha sido favorable a la competencia. El programa '92 ha incluso introducido las interesantes nociones de reconocimiento mutuo y de regulacin de la competencia entre los EM, siempre bajo la premisa de una libertad garantizada de circulacin de bienes, servicios, capitales y trabajadores. El resultado inmediato de su lanzamiento ha sido, ya a partir de 1985, un fuerte impulso a los procesos de competencia en el mercado interior. 2. Breve resea sobre la poltica comunitaria de competencia La poltica de competencia de la CE comprende tres elementos: las clsicas polticas "anti-trust", es decir, la prohibicin o el requerimiento de autorizacin previa al ejercicio de prcticas cooperativas entre firmas independientes y la prohibicin a las empresas de abusar de sus posiciones predominantes en el mercado (incluyendo fusiones); un complejo rgimen de control de las ayudas estatales nacionales y regionales a la industria y a los servicios; la aplicacin de las normas de competencia a empresas estatales as como a aquellas que disfrutan de "derechos especiales o exclusivos" (generalmente monopolios, como es habitual en los servicios pblicos). Esta cuestin es particularmente delicada, ya que la propiedad misma est en manos de los EM (aunque su conducta o la de cualquier empresa est sujeta a las normas de competencia comunitarias) y por lo tanto el Estado puede verse tentado a "ayudar" a sus empresas mediante contratos especiales de licitacin (lo cual es contrario al rgimen del mercado interior) o a otorgar ayudas estatales encubiertas (concedindoles capital adicional, aun cuando medidas de esta ndole no estn justificadas en criterios slidos de rentabilidad).
La vertiente "anti-trust" de la normativa comunitaria es estricta y ha funcionado de manera satisfactoria. En el programa '92 su alcance ha sido ampliado para abarcar servicios como los financieros, el transporte areo (que constituye un caso especialmente difcil) y las telecomunicaciones (tambin de alta complejidad). El impacto a largo plazo de las disposiciones comunitarias "anti-trust" ser probablemente muy importante debido a dos motivos principales: la jurisprudencia dictada y las multas elevadas aplicadas a sus infractores han hecho que las autoridades comunitarias merecieran la reputacin de ser estrictas; el efecto estructural es que 43
numerosas prcticas restrictivas se rechazan como opciones en el mundo de los negocios y se acepta la competencia como una norma jurdica plena; en aquellos sectores donde los incentivos para la fijacin de precios o la proteccin territorial de las ventas son particularmente fuertes, la continua labor de control ha conducido al descubrimiento de "carteles" encubiertos que han existido por mucho tiempo (en sectores como qumica pesada, papel, cemento, vidrio plano), a los que se han aplicado multas elevadas, como si se quisiera enfatizar el agravio que supone para una CE con 35 aos de existencia delitos de esa naturaleza. A menudo, la Comisin de la CE (CCE) debe emprender la remodelacin o reestructuracin de la capacidad de estas empresas, contribuyendo as tanto a la competitividad como a la competencia.
La complejidad del rgimen comunitario de ayudas estatales no puede explicarse en este trabajo sin entrar en detalles. La idea principal es que la competencia en el mercado interior no debe verse distorsionada por subsidios. Se prohbe la ayuda a la produccin o a la distribucin, la cobertura automtica de prdidas y las operaciones de rescate por parte del Estado a empresas pblicas en dificultades (con contadas excepciones). Los topes mximos, la condicionalidad y la aplicacin retroactiva pueden aplicarse a ayudas a otros sectores tales como investigacin y desarrollo, gasto social (por ejemplo, capacitacin profesional) y apoyo econmico a regiones. No resulta fcil que se permita subsidiar inversiones a no ser que se orienten a polticas regionales especficas (tales como algunos programas de ayuda general de fines de los aos '50 y de la dcada del '60 que incluan ese tipo de ayuda que disfrutaron de un generoso tratamiento fiscal). Estas disposiciones han contribuido sin duda a mantener la competencia dentro de la CE. Sin embargo, la poltica de competencia no es tan estricta ni se encuentra regulada en el grado en que lo estn las disposiciones "anti-trust" en virtud de lo siguiente: las ayudas estatales a menudo tienen un carcter polticamente delicado, aunque probablemente en grado menor en la actualidad que hace una dcada; es por ese motivo que la CCE no debe tratar con empresas sino con EM y regiones. Un aspecto a destacar de la poltica industrial de la CE es que determinados proyectos comunitarios pueden carecer de ayudas pblicas de la CE (es el caso del programa de avin europeo Airbus, que no recibe dinero comunitario, sino de los EM que participan en el proyecto, pero que ha sido declarado "de inters europeo"); no hay muchos casos como ste, pero se trata de un caso polticamente muy delicado. La orientacin comunitaria difiere marcadamente de las seguidas por Japn y EE.UU en relacin a los subsidios; los promedios nacionales de ayudas de la CE estn estructuralmente muy por encima del de stos. Esto se debe en gran medida al perfil especial que asumen sectores como la industria del carbn y la construccin naval, al igual que ocurriera con el caso del acero a principios de la dcada del '80 y que probablemente se repita en los aos 94/95. Esta poltica tambin se aplica en relacin a los aspectos sociales de las reconversiones industriales y responde a una concepcin algo ms "desarrollista" que la de sus principales competidores en materia de ayudas estatales (especialmente las regionales y las aplicadas a investigacin y desarrollo).
El "modelo" comunitario ofrece slo mrgenes limitados, y con mayor mpetu en la ltima dcada, al desarrollo de polticas industriales nacionales mediante la concesin de ayudas estatales. Las disposiciones con respecto a las empresas estatales y a las que gozan de derechos "exclusivos" recin fueron desarrolladas a partir de 1980 y especialmente a partir del programa '92. En este aspecto, la poltica de competencia se ve frecuentemente compelida a asumir funciones semirregulatorias (o mejor dicho desregulatorias) en relacin a las normas que reglamentan las telecomunicaciones y el transporte areo. En el rea de las empresas estatales, la CE se ha aproximado al concepto que establece que la propiedad de una empresa pblica se puede ejercer libremente, pero entendindose que del ejercicio de esa propiedad por parte del Estado no se derivan prerrogativas especiales: la empresa debe comportarse como cualquier otra y no puede gozar de privilegios a no ser que estn explcitamente reglamentados. Este drstico vuelco, con una orientacin en favor del mercado, es un acicate ms para las polticas privatizadoras que se llevan a cabo en los pases comunitarios. 3. La integracin regional entre pases en desarrollo Como se mencionara en el anterior trabajo ("Comparando las integraciones econmicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones", incluido en el presente volumen), un acuerdo de integracin regional entre PVDs debe ser til a las estrategias de desarrollo de los pases participantes. De ello se desprenden dos caractersticas importantes para los acuerdos de integracin regional entre PVDs que no son aplicables al caso comunitario. Ms an, hay dos conjuntos de obstculos o factores de desincentivacin que hacen que 44
sea sumamente difcil lograr que un acuerdo de integracin regional entre PVDs disfrute de credibilidad y tenga sentido. En primer lugar, hay un factor de desincentivacin que los estudios sobre el tema y la experiencia prctica han divulgado desde hace tiempo: a saber, que el patrn inicial de comercio intra-regional entre PVDs torna un acuerdo de integracin regional entre ellos irrelevante e incluso perjudicial. Se asume bajo este supuesto que se eliminan las barreras al comercio intra-grupo y que se llega a establecer un AEC. No se toman en cuenta otras iniciativas como una clsica ZLC o una UA. El patrn de comercio inicial puede describirse con dos caractersticas: 1) predominio abrumador de las transacciones extra-regionales en el comercio de los potenciales sociales del esquema, combinado con 2) una estructura productiva caracterizada por una alta proporcin de exportaciones de bienes primarios (de lo que se deriva un significativo solapamiento de los bienes exportados que son de un tipo relativamente homogneo, a menudo con baja elasticidad) y una alta proporcin en las importaciones de bienes industriales intermedios y finales. Ello implica en otras palabras una alta improbabilidad que los productos con mayor valor agregado procedan de socios regionales, excepto a costos ms elevados y a expensas de su calidad. Por consiguiente, habr muy pocas posibilidades de creacin de comercio y, si la sustitucin de importaciones se practica con profusin para productos industriales, se corre un gran riesgo de provocar una perjudicial desviacin de comercio. Ante una escasa sustitucin de importaciones y nula oferta de productos industriales (como es el caso de Africa), un acuerdo de integracin regional entre PVDs pierde razn de ser. Por supuesto que s hay posibilidades de reducir los costos de desviacin de comercio, e incluso de eliminarlos. Por ejemplo, el AEC y las barreras no arancelarias pueden mantenerse a niveles bajos o reducirse con el transcurso del tiempo. En una ZLC, una obligacin puede resultar aceptable a fin de reducir disparidades en el arancel externo, siempre que tenga una orientacin a la baja; ello coadyuvara, por ejemplo, a limitar el monopolio de oferta a gran escala en ciertos acuerdos de integracin regional mediante la aceptacin de una gradual reduccin de los estndares en materia de normas de origen. En segundo lugar, hay una serie de problemas especficos que surgen en los acuerdos de integracin regional entre PVDs que, pese a no serles exclusivos, son de ms difcil resolucin. De hecho, pueden llegar a ser obstculos prohibitivos o amenazas para su estabilidad y credibilidad. Se trata de aspectos relativos a la desequilibrada expansin de la industrializacin (con riesgo de flujos de comercio en una sola direccin, percibidos como una amenaza a los objetivos de desarrollo), a las disparidades en el nivel de proteccin (nominal y/o efectiva), a demandas de redistribucin fiscal e incluso industrial (que sin duda provocan conflictos altamente distorsionantes), a inestabilidades o a vulnerabilidades macroeconmicas (tales como los problemas de endeudamiento, los ritmos diferenciados de liberalizacin causantes de efectos de frenazo y reactivacin en el proceso, situaciones de inflacin galopante generadoras de terapias de choque). Si, con todo, se considera que la integracin regional es una alternativa vlida, ella deber estar al servicio de las estrategias nacionales de desarrollo. Cuando dichas estrategias son competitivas (por ejemplo, cuando estn orientadas a productos industriales similares) o son francamente incongruentes (cuando se aplican prohibiciones de importacin en ciertos sectores o se recurre a una proteccin muy elevada, cuando hay excepciones permanentes), se las puede clasificar entre los problemas especficos mencionados anteriormente. Pero hay una cuestin an ms fundamental y comprende dos aspectos: * La explotacin del potencial de desarrollo industrial en un acuerdo de integracin regional entre PVDs debe centrarse en el patrn potencial de produccin ligado a la demanda total del agrupamiento por medio del libre comercio intra-grupo. Este nuevo patrn de comercio resultar de las estrategias de desarrollo. Consecuentemente, se minimiza la necesidad de coordinar estas estrategias de manera que se goce de una complementacin y de reducciones recprocas de costos, as como de una onerosa duplicacin (y los fallos de gestin, ya que la competencia intra-regional hace que desaparezcan las empresas que no tienen una buena gestin). La reduccin de costos seran mayores si los proyectos se realizaran con economas de escalas importantes. Ese tipo de coordinacin debe ser congruente con los denominados TRIMS (medidas sobre la inversin relacionados con el comercio) impuestos a la inversin directa de las multinacionales. * La coordinacin de las estrategias de desarrollo en un acuerdo de integracin regional entre PVDs debera estar ciertamente subordinada al desenvolvimiento del mercado mundial, por imperativo de los patrones de comercio dominantes como de las obligaciones que genera el pago del servicio de la deuda. Un acuerdo de integracin regional entre PVDs, cuyas estrategias de desarrollo se basan en la sustitucin de importaciones, deber aceptar este enfoque aunque ms no sea por razones de congruencia. Si, por el contrario, las estrategias de desarrollo se orientan hacia la exportacin, resulta imprescindible adoptar las 45
medidas necesarias para ser congruente con tales estrategias. Esto puede lograrse: a) concentrando la liberalizacin inicial en productos de exportacin competitivos, incluyendo productos intermedios y otros insumos para esos productos (con lo cual se mejoran notoriamente los incentivos para que las multinacionales encaren una divisin del trabajo a nivel regional, basndose en el tipo de comercio intraregional); b) poniendo en prctica reformas orientadas al mercado en todos los EM, conjuntamente con estrategias horizontales que favorezcan la competitividad (eliminando los habituales factores que elevan los costos internos); y c) reformando la poltica comercial, lo que permite impulsar la eficiencia de los sectores que compiten con la produccin importada y disponer de un arma de negociacin en materia de cooperacin multi y bilateral. Es menester enfatizar que la integracin regional debe estar tambin orientada al exterior, como un elemento positivo en el desarrollo mediante la explotacin global de las ventajas comparativas. Aunque en este enfoque se desconoce el patrn futuro del comercio intrarregional, ello no es crucial para el establecimiento de un acuerdo de integracin regional entre PVDs, lo que no ocurre en el enfoque que pregona la sustitucin de importaciones. Los problemas de coordinacin se vern reducidos drsticamente y el motor que impulsa una eficiencia dinmica de las economas en su conjunto resultar muy fortalecido. No obstante, el enfoque se basa en la atraccin positiva de inversores extranjeros orientados al mbito mundial y en el acceso a los mercados de los pases desarrollados, nucleados en la OCDE. La opcin por la industrializacin regional (por ejemplo, los programas sectoriales de desarrollo industrial del Pacto Andino y los acuerdos AIP, AIC y AIJV de la ASEAN) con el fin de producir economas de escala como resultado de la sustitucin de importaciones a nivel regional no debera evaluarse meramente en trminos de un clculo de la reduccin de costos. Los costos de la negociacin poltica y burocrtica sobre cada proyecto, el "balance equitativo" en la asignacin de proyectos, las X-ineficiencias inducidas por la proteccin regional y el monopolio de hecho, as como la transferencia de una porcin de los riesgos a los Gobiernos (especialmente cuando los subsidios y los privilegios deben compensar los inconvenientes provocados por localizaciones motivadas por razones polticas) tienden a hacer desaparecer todas las ventajas potenciales de una planificacin verdaderamente funcional. En el caso de la ASEAN, este problema fue prcticamente inexistente porque se traduca en que casi ningn proyecto se pona en funcionamiento, mientras que individualmente los EM, en sus estrategias, se orientaban cada vez ms a la exportacin. La experiencia del GRAN implic costos elevados y desemboc en un callejn sin salida. 4. El desarrollo y las reformas econmicas nacionales En torno a cincuenta PVDs han puesto en prctica reformas comerciales unilaterales en la dcada de los '80. Estas estuvieron precedidas, acompaadas o seguidas, en distinto grado, por otras reformas econmicas. Las reformas fueron intentos, muchos exitosos, de abandono de las estrategias de sustitucin de importaciones, de fuerte intervencionismo y de estrangulamiento del sector privado y de la competencia. Estas reformas implican, en efecto, distintas estrategias de desarrollo y tienen profundas implicaciones para la integracin regional. Los objetivos clave de una reforma comercial son la eliminacin de sesgos contrarios a la exportacin y la reduccin de los costos de proteccin. Las reformas acometidas incluyeron las siguientes medidas: tarificacin de contingentes y otras barreras no arancelarias (como por ejemplo las licencias de importacin); reduccin unilateral de los aranceles, especialmente los de nivel ms alto; medidas tendientes a estructuras arancelarias ms uniformes, con reduccin de los costos de proteccin efectiva y compensacin de las prdidas de recaudacin derivadas de la reduccin arancelaria; eliminacin de los monopolios de importacin y de los monopolios internos de oferta competidores con los de importacin; reforma administrativa y control externo de las aduanas; simplificacin de las exenciones tarifarias y de los reintegros de derechos aduaneros sobre insumos importados para productos exportables, siguiendo un criterio liberal.
Para reforzar la respuesta de la oferta de estas reformas o mitigar ciertos efectos a corto plazo es deseable que haya otras reformas econmicas. La secuencia de las mismas puede adquirir importancia para su xito. A modo ilustrativo, los pases a menudo tienen tipos de cambio sobrevaluados, en parte debido a una proteccin excesiva. La disminucin del tipo de cambio real y la unificacin de los mltiples tipos de cambio, cuando corresponda, es obviamente un elemento crucial para una reforma comercial. Con esto se contribuir a estabilizar la balanza de pagos, dado que cuando las importaciones aumenten se encarecern todos los bienes extranjeros. Tambin se reduciran los efectos restrictivos de los contingentes y se 46
facilitara su eliminacin o la fijacin de aranceles bajos. Sin embargo, en presencia de una inflacin alta, una devaluacin real destruira la funcin de "ancla" de un tipo de cambio real estable. La secuencia debe priorizar la estabilidad macroeconmica y la adopcin no precipitada de reformas comerciales. Esto tambin apunta a slidas polticas macroeconmicas como un requisito previo a una integracin econmica sustentable. Otras reformas que acompaan a las comerciales pueden consistir en reformas fiscales, especialmente de los impuestos indirectos, polticas de promocin de exportaciones, tales como un programa sistemtico de eliminacin de la infraestructura econmica de "alto costo", que va en detrimento de la competitividad (tales como red vial, puertos, infraestructura de telecomunicaciones, normas y certificados de calidad), una administracin pblica eficiente y productiva, una reduccin o eliminacin de los controles de precios y salarios, la desregulacin de la banca, o en trminos ms generales, del sector financiero, y la privatizacin de las empresas estatales que operan en mercados comerciales (por ejemplo, automviles, acero, hoteles, etc.) con lo cual se elimina un incentivo a la proteccin. Indudablemente, el alcance y la profundidad de las reformas comerciales tienen un gran impacto en la naturaleza de la integracin econmica regional, de hecho, en su viabilidad. 5. Tesis en favor del regionalismo abierto Aunque algunos pases miembros de la Conferencia Ministerial de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC) han reivindicado recientemente la paternidad del trmino, la nocin de "regionalismo abierto" ha circulado en Europa en los ltimos cuatro decenios, siendo un concepto a situar en el centro del debate fundamental en la CE entre regionalismo y multilateralismo. La posicin implcita y en ocasiones explcita de la CE siempre ha sido que el regionalismo y el multilateralismo no slo son compatibles en ciertas condiciones, sino que pueden reforzarse mutuamente. Con frecuencia, esta posicin ha sido defendida en base a los principios del GATT y a la prudencia diplomtica. No obstante, tanto en el caso de la CE como en el MERCOSUR, el regionalismo abierto es una forma eficaz de poltica de competencia y, por lo tanto, es primordialmente de inters econmico interno. Esto hace que las normas mundiales de competitividad dinmica sean obligatorias para las empresas que operan en los mercados regionales, sea compitiendo con las importaciones o intentando penetrar en otros mercados. Para los PVDs incursos en procesos de integracin regional, el argumento en favor del regionalismo abierto quizs sea ms firme. Estos acuerdos han sido frecuentemente defendidos como un primer escaln preparatorio hacia una etapa posterior de exportacin al mercado mundial, introduciendo reformas comerciales nacionales limitadas, orientadas a la apertura de mercados hacia otros miembros del grupo, abarcando seguramente entre el 10 y el 20% del comercio total. De otro modo, las barreras comerciales nacionales y posiblemente las regionales seguiran siendo altas. No es de extraar entonces que, conociendo las distorsiones existentes en los mercados y la diversidad de barreras al comercio, naturales o de otra ndole, este "regionalismo protegido" no generara las enseanzas competitivas necesarias para crear condiciones de participacin en los mercados mundiales. El argumento en favor de un regionalismo abierto ha revertido la secuencia del razonamiento. La liberalizacin unilateral del comercio y otras reformas econmicas implican un cambio drstico en la relacin entre el comercio y la competitividad. Exportar a los mercados mundiales es el actual objetivo. Los instrumentos son: un mercado interno cada vez ms eficiente que brinde un buen entorno para los inversores extranjeros y que los atraiga de manera gradualmente creciente y sin obligaciones, a fin de forjar vnculos con sectores de la economa local o regional. Reforzar un acuerdo de integracin regional ahora se realiza con mayor confianza y con menor preocupacin por la "proteccin" regional, lo que garantiza que la desviacin del comercio sea un instrumento de la industrializacin. De hecho, el impulso exportador hacia mercados mundiales se ha convertido en un escaln inicial hacia la explotacin de mercados regionales. Persiste an un margen apreciable para el desarrollo de la interaccin econmica regional con alta probabilidad de ser incrementado rpidamente con una industrializacin eficaz. Pero no debera interferir o, al menos escasamente, con la estrategia predominante necesaria para dar un impulso a la eficiencia dinmica, con competitividad a nivel mundial, en los sectores con ventajas comparativas. 6. La industrializacin competitiva en la integracin regional No es polticamente viable, y quizs llegue a ser contraproducente, adoptar un rgimen al estilo del de la CE para la industrializacin y la competencia, es decir, establecer un rgimen de competencia relativamente centralizado e inhibidor del desarrollo de polticas nacionales de industrializacin. El rigor del rgimen comunitario no slo es el resultado de la supremaca del Tribunal de Justicia en materia de competencia, 47
sino que obedece en gran medida a la rigidez de las reglas del mercado interno y a la orientacin favorable a la competencia de las polticas comercial y de transporte. En consecuencia, las polticas industriales nacionales cuentan con pocos instrumentos y la poltica comunitaria en la materia, tal como la formulara el Comisario Martin Bangemann, responsable de Asuntos del Mercado Interior, en su informe de noviembre de 1990, se rige por los principio del mercado, es de orientacin liberal (es decir que no busca sustituir mediante prcticas intervencionistas en materia de poltica industrial la proteccin al comercio) y es no selectiva y horizontal (por ejemplo en materia de capacitacin profesional, normas tcnicas, infraestructuras, programas de investigacin y desarrollo de envergadura, etc.). Las polticas regionales comunitarias y las polticas regionales nacionales se adecuan a este enfoque por medios regulatorios, financieros y judiciales. La CE reconoce pocas excepciones bsicas por motivos socio-regionales (como ser en los sectores del carbn y la construccin naval) aunque en grados cada vez menores. Existen muy pocos proyectos que estn estrechamente vinculados al mercado y reciban subsidios importantes: a nivel comunitario se encuentran el programa JESSI (que fracas parcialmente en el rea de semiconductores avanzados) y el proyecto HDTV de televisin de alta definicin (que se vio superado por la "digitalizacin"). A nivel interestatal, existe el proyecto Airbus (sobre el cual el control de subsidios se ha mostrado muy dbil, pero el mercado relevante es el mundial y el problema reside en el monopolio mundial con curvas de escala planetaria con privilegios en las adquisiciones pblicas de gran envergadura detentado por EE.UU). Para los PVDs, la integracin regional funciona ms adecuadamente en paralelo con la aplicacin de reformas internas destinadas a promover el cambio estructural, combinando medidas internas de ajuste con una apertura gradual a los mercados mundiales, acciones que pueden generalmente ser acompaadas de estmulos a la competencia y al desarrollo de la iniciativa empresarial. El "regionalismo abierto" es la perspectiva adecuada para la conformacin de un acuerdo de integracin regional entre PVDs. Como ya se ha mencionado, la minimizacin de la desviacin del comercio apoya los principios del GATT, a la vez que es de inters para el propio agrupamiento. La naturaleza concreta de las polticas puestas en prctica no tiene necesariamente que emular el enfoque de la CE. Sin embargo, pueden lograrse efectos competitivos similares. A fines de la discusin, se pueden plantear las siguientes medidas: a. reduccin arancelaria global para todos los intercambios realizados en los pases del esquema, con mnimas salvaguardias, excepto en el caso de una inestabilidad macroeconmica severa; b. listas de excepciones reducidas y definicin de criterios obligatorios para su eliminacin gradual; c. combinacin de criterios liberales en la definicin de reglas de origen (en caso de tratarse de una ZLC) con proteccin externa baja a nivel nacional, evitando en la medida de lo posible establecer contingentes, con lo cual se aumenta significativamente la atraccin del mercado regional para las multinacionales, permitiendo la explotacin de la especializacin intragrupal, precisamente cuando hay disparidades en el nivel de desarrollo; d. concentracin de las polticas comunes en las reas de infraestructura de transporte y telecomunicaciones y en suministros eficientes de energa elctrica; e. formulacin de polticas de competencia "comunes" slo en casos extremos (monopolios locales, acceso a los sistemas de distribucin, ayudas estatales violatorias de las normas de subsidios acordadas en el denominado paquete Dunkel de la Ronda Uruguay) y promocin de polticas de competencia nacionales que permitan avanzar ms rpidamente. (Cabe hacer notar que incluso la EFTA ignor la poltica de competencia y ello le supuso algunos problemas); f. liberalizacin nacional de las transacciones de capital e intentos de coordinacin de las polticas monetarias a fin de reducir el margen de fluctuacin de las tasas de inflacin; g. evitar que las controversias y diferendos sobre cuestiones comerciales y aspectos conexos se aborden a travs de procedimientos polticos o burocrticos. Ello no significa apuntar a la constitucin de un Tribunal comn, pero s hacer prevalecer una instancia judicial en rganos legales independientes, sancionando las decisiones en rganos comunes que adopten posiciones por unanimidad o por mayora cualificada -ello ofrecer una seguridad jurdica mucho mayor a los operadores econmicos y aumentar la credibilidad y la sustentabilidad del acuerdo de integracin regional; h. evitar precipitaciones en la incorporacin de los servicios y relegar la liberalizacin del mercado de factores, dejando que su resolucin inicial se efecte a travs de las medidas nacionales de reforma econmica, con un cierto grado de regulacin de la poltica de competencia, con el fin, entre otros, de atraer a las multinacionales, ya que de todas maneras existen incentivos autnomos para una desregulacin sustancial y actuar muy rpidamente en este frente podra ser fuente de conflictos; i. en caso de atender estas orientaciones, los acuerdos de integracin regional aparecen como un instrumento adecuado para tejer acuerdos comerciales o de cooperacin con EE.UU, la CE y el Japn, y posiblemente dentro del GATT y para afrontar los residuos proteccionistas y contribuir a eliminar las denominadas "medidas de rea gris"; 48
j.
minimizar las transferencias fiscales y financieras intra-grupo, excepto para fines de infraestructura, permitiendo slo ciertas derogaciones temporales con plazos bien definidos y aceptados por el grupo.
NOTAS 1. El Tratado de Maastricht reformul los objetivos del Tratado de Roma en materia de crecimiento y asumi la mejora en el nivel de vida de los europeos; el nfasis de cara la futuro se ha puesto en el logro de un desarrollo sustentable.
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CUESTIONES RELATIVAS A LA POLITICA REGIONAL DENTRO DEL MARCO DE UN PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea
Eneko LANDABURU
Director General de Polticas Regionales - Comisin de las Comunidades Europeas
I. EL MARCO DEL PROCESO DE INTEGRACION EUROPEA Una perspectiva histrica y de economa poltica es necesaria para entender tanto las caractersticas del proceso de integracin europea y su evolucin durante los ltimos 35 aos, as como la influencia que estas tuvieron sobre el tipo, tamao y calendario en la aparicin de la poltica regional comunitaria. 1. Desde el punto de vista histrico A la larga tradicin histrica en los intentos de unificacin europea se une la necesidad de dar respuesta a problemas polticos concretos al final de la segunda guerra mundial en Europa. As, por ejemplo, la primera institucin comunitaria de clara repercusin regional se remonta al Tratado de Pars que dio lugar a la CECA, verdadero embrin de la actual Comunidad. Algunos opinan que dicho Tratado es fundamentalmente una frmula poltica vlida de compromiso. As, el Plan al que dio lugar, elaborado por Jean Monnet y presentado por Robert Schuman, tena como objetivo principal solucionar el problema de la devolucin del Sarre a Alemania, facilitar la reconstruccin del sector siderrgico francs y a la vez garantizar el control aliado del carbn y del acero, materiales bsicos del esfuerzo blico. Otro ejemplo de lgica esencialmente poltica es precisamente el de la PAC, cuyos efectos regionales pueden ser, en determinados casos, superiores a los de la poltica regional propiamente dicha. En este sentido, no es casualidad que la PAC sea la poltica comunitaria que ms minuciosamente queda establecida dentro del Tratado de Roma, ni que dicha poltica se coma literalmente cerca de 2/3 del presupuesto comunitario. Tampoco es casualidad que treinta aos ms tarde de la firma del Tratado de Roma, en una Europa con ms parados que agricultores y en la que el empleo agrcola no alcanza el 10% de la poblacin activa en la mayora de los socios comunitarios, la PAC siga siendo el principal caballo de batalla para la aprobacin de los presupuestos anuales de la CCE. En definitiva, vemos como ninguna de las dos polticas comunitarias ms completas, plenamente desarrolladas por los Tratados fundacionales de la Comunidad, y que tienen claras repercusiones regionales, podran ser explicadas exclusivamente en trminos de racionalidad econmica. En este sentido, a mi entender, es importante no olvidar que cualquier proyecto de integracin, por encima de cualquier lgica econmica, es fundamentalmente, un fenmeno poltico, que no puede ser neutral sino fruto de sucesivos consensos y al que no son ajenas cuestiones relacionadas con la economa, la poltica y, en algunos casos, hasta la geo-estrategia. 2. Desde el punto de vista econmico Desde esta perspectiva, el proceso de integracin europea est apadrinado por la libertad de mercado y la confianza plena en su "mano invisible" para guiar la economa europea. Esto sigue la filosofa de que las posibilidades para la divisin del trabajo estn limitadas por la extensin del mercado. El articulado del Tratado de Roma refleja plenamente dicha filosofa. En definitiva, la legitimacin econmica que se utiliza para impulsar la integracin econmica se basa tanto en la propia ortodoxia econmica, como en las tesis neo-funcionalistas de diversos prohombres europeos que piensan que el proceso de integracin de las instituciones y polticas europeas slo puede llevarse a cabo a travs del acercamiento sutil y progresivo de sus economas. No hay que olvidar, sin embargo, el contexto econmico en el que se realizan las primeras etapas de dicho proceso de integracin en Europa. En este sentido, el proceso de integracin es en gran medida la 50
formalizacin de un proceso acelerado de interdependencia econmica, alimentado por tasas de crecimiento del Comercio y del PBI europeo sin precedentes. As, desde mediados de los aos cincuenta hasta finales de los sesenta, el PBI europeo creci a tasas anuales del 5,5% y el comercio al 8,5%, muy por encima de las medias mundiales. Ms an, el comercio intracomunitario es un componente fundamental de este proceso, pasando del 5,5% del PBI comunitario en 1955 al 9,5% en 1989. El crecimiento del empleo (por encima del 0,5% anual) y la inversin (alrededor del 15% anual) ofrecen tambin tasas sostenidas sin precedentes en dicho perodo. Aunque las relaciones causa-efecto entre liberalizacin de los intercambios y crecimiento no son lineales, est claro que la liberalizacin del comercio, impulsada en buena parte por la creacin de la CEE, jug un papel constructivo. En este sentido, una zona de libre cambio que aspiraba a convertirse en una UA, hizo que el sector exterior proporcionase un componente importante y creciente de la demanda agregada, estabilizndola y manteniendo as una presin constante sobre las economas domsticas. Asimismo, permiti a las empresas especializarse e incrementar su produccin en cantidades mucho mayores de las que les hubiera permitido su propio mercado domstico, haciendo posible de esta forma la realizacin de importantes economas de escala. Finalmente, "la ducha fra" de la competencia oblig a muchas empresas a situarse ms cerca de su frontera de posibilidades de produccin, hacindolas ms competitivas e incentivando la innovacin tecnolgica. A su vez, este proceso llev a la reduccin de la capacidad de control sobre la economa domstica de los gobiernos, lo cual gener, y genera an, una contradiccin latente entre interdependencia econmica y soberana nacional, de la cual surge la necesidad de Instituciones supranacionales que regulen las reglas de juego generales y, en su caso, compensen o limiten las consecuencias socio-econmicas ms extremas del proceso de liberalizacin. En mi opinin, es importante ser conciente de las particularidades de este proceso si se quieren sacar lecciones que sirvan de referencia para otros intentos similares. En primer lugar, la coyuntura poltica y el contexto econmico en el que se dieron los primeros pasos de integracin son difcilmente repetibles en otras latitudes o incluso de nuevo en Europa. En segundo lugar, la integracin de socios "no desiguales" en un contexto de crecimiento generalizado y altos niveles de ocupacin de la mano de obra, minimiza las fricciones derivadas de los efectos de desviacin de comercio inducidos por la integracin econmica. As, se limita la necesidad de intervenir y orientar el mercado hacia objetivos socio-econmicos tales como la redistribucin de las actividades productivas en el territorio. De hecho, como ha escrito el Sr. Pelkmans, mi predecesor en esta conferencia, en la CE la integracin no gener tensiones asociadas a la desaparicin de ningn sector de actividad en uno de los EM a causa de la "especializacin" productiva inducida por una UA. Lo que ocurri, por el contrario, fue un crecimiento significativo del comercio intraindustrial. Este hecho se justifica precisamente porque dicho proceso de integracin tiene lugar entre Estados de un nivel de desarrollo econmico similar, es decir, de "socios no desiguales". Sin embargo, como veremos a continuacin, si una de esas dos condiciones es alterada, es posible que la dinmica del mercado, impulsada por el proceso de liberalizacin, genere tensiones sociales y/o desequilibrios regionales que hagan inviable la profundizacin del proceso de integracin econmica en ausencia de una accin correctora. En este sentido, la poltica regional se convierte en una precondicin para la consecucin de los objetivos econmicos y polticos fijados al comienzo del proceso de integracin, adems de un mecanismo necesario de solidaridad interestatal. II. LA INTEGRACION DE SOCIOS DESIGUALES: LOS ANTECEDENTES DE LA POLITICA COMUNITARIA 1. Del Tratado de Roma al primer Reglamento FEDER En el Tratado de Roma no existe ningn ttulo especialmente dedicado a la poltica regional comunitaria. Esta no aparecer en los Tratados, como tal poltica regional, hasta 1986 con el nuevo Tratado o Acta Unica. Sin embargo, ya en 1956 se prevea la creacin de organismos y polticas de clara trascendencia 51
regional, como la poltica agrcola, la poltica de transportes o la creacin del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Fondo Social Europeo. De hecho, exista un claro desequilibrio entre la ambicin expresada en el prembulo del Tratado "...deseosos de reforzar la unidad de sus economas y de asegurar el desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las ms desfavorecidas" y la debilidad de los textos incluidos en dicho Tratado y relacionados, de alguna forma, con la poltica regional. En mi opinin, dicho desequilibrio podra tener dos explicaciones. En primer lugar, que se considerasen los desequilibrios regionales como una herencia propia de cada estado miembro, y por tanto de su responsabilidad directa. Implcitamente, se asuma que el proceso de integracin generara una dinmica de crecimiento generalizada. Es decir, que el objetivo expresado en el Tratado de "una expansin econmica continua y equilibrada" se cumplira sin problemas, beneficiando por igual al conjunto de la economa europea. En segundo lugar, puede que se considerase que el artculo 3 del Tratado en el que se establece que la libre competencia no debe de ser falseada en el mercado comn, era difcilmente compatible con polticas que implicasen intervenciones pblicas en favor de las regiones menos desarrolladas. Como todos sabemos, la poltica regional, por su naturaleza, requiere de una intervencin en economa que sea deliberada y selectiva, y que implique tanto elementos de planificacin como la definicin de estrategias de desarrollo que sirvan de referencia. En cualquiera de los casos, no es hasta 1965 que aparece la primera Comunicacin de la CCE sobre poltica regional, en la que ya se advierte sobre la necesidad de anticipar problemas de "reconversin regional". Tres aos ms tarde, en 1968, coincidiendo con la fusin de los ejecutivos europeos, se crea por fin la Direccin General de Polticas Regionales. Es decir, se necesit ms de una dcada para establecer una primera estructura administrativa, sin un verdadero presupuesto operacional que concentrara sus esfuerzos en la problemtica regional en Europa. Posteriormente, en la Conferencia de Jefes de Estado de Pars, el 20 de Octubre de 1972, se decidi que, para reforzar la Comunidad era preciso definir una verdadera poltica regional, y con este objetivo solicitaron a la Comisin un informe en el que se analizasen los problemas regionales de una Comunidad que pasara de 6 a 9 miembros. El informe resultante, conocido como el Informe Thompson y titulado "lnforme sobre los problemas regionales en la Comunidad ampliada", era concluyente: " ... si bien se ha logrado el objetivo de la expansin econmica continua marcado en el Tratado de Roma, su carcter equilibrado (a nivel regional) no ha sido conseguido ..." En dicho informe se afirma ya que las razones fundamentales de los desequilibrios regionales se deben a la ausencia, en determinadas regiones, de una verdadera actividad econmica o a la dependencia excesiva de una regin en actividades agrcolas arcaicas o industriales en declive y, en consecuencia, las economas de estas regiones son incapaces de garantizar una tasa de progreso suficiente de la productividad, del empleo y de la renta. Aspectos, todos ellos, que siguen an vigentes hoy en da para definir una clasificacin de la problemtica regional en Europa. Dos aos ms tarde, en 1975, se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), lo que supone, de facto, la institucionalizacin de la actuacin comunitaria en poltica regional, y en consecuencia la legitimacin de dicha intervencin. 2. Los Fondos Estructurales y sus sucesivas reformas A lo largo de casi dos dcadas de poltica regional comunitaria, los llamados Fondos Estructurales, que adems del FEDER, incluyen al Fondo Social Europeo y una parte del Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA), han sufrido profundas transformaciones, tanto a nivel presupuestario como en lo relativo a sus objetivos y sistema de gestin. En lo relativo al presupuesto, podra decirse que, pese a un crecimiento sostenido, los Fondos Estructurales no alcanzaron niveles significativos hasta su reforma de 1989, cuando se decidi duplicar el presupuesto 52
comunitario destinado a la cohesin. Dicho crecimiento ha ido estrechamente asociado a las sucesivas ampliaciones de la Comunidad, al acceder nuevos socios de menor nivel de desarrollo econmico. As, por ejemplo pasaron de un presupuesto global de algo ms de 7.500 millones de ECUs (European Currency Unit) en 1988 a casi 14.500 en 1993. En total, para el perodo 1989-1993 los tres Fondos Estructurales han concedido ayudas por valor de ms de 60.000 millones de ECUs a las regiones menos desarrolladas de la Comunidad, de los cuales alrededor del 80% han ido destinados a las regiones cuya renta per cpita no alcanzaba 3/4 partes de la renta media comunitaria, es decir, a algo ms de un 20% de la poblacin comunitaria. Pese a que en trminos de PBI comunitario estas ayudas no alcanzan el 0,3%, en algunos de los pases miembros ms pobres estas ayudas suponen transferencias presupuestarias equivalentes a cerca del 4% de su PBI nacional. Hace tan slo unos meses, en el ltimo Consejo de Jefes de Estado celebrado en Edimburgo, se ha decidido un nuevo incremento de dicha partida presupuestaria. En la prctica, esto supone pasar de presupuestos anuales de cerca de 14.000 millones de ECUs hasta llegar a los cerca de 27.000 dentro de siete aos, duplicando nuevamente las ayudas asignadas a las regiones menos desarrolladas de los cuatro EM ms pobres de la CE. En mi opinin, esta evolucin presupuestaria me sugiere dos reflexiones. En primer lugar, la magnitud presupuestaria alcanzada por las polticas en favor de la cohesin econmica y social, entre las cuales la poltica regional es la ms importante, convierten a estas polticas en uno de los ejes centrales para la construccin comunitaria. Es decir, se reconoce implcitamente, por la va de los hechos, la importancia de la cohesin como poltica de acompaamiento fundamental en un proceso de integracin econmica que trata de hacer converger los niveles de desarrollo de los distintos EM. En segundo lugar, es necesario constatar que los recursos aportados a travs de la solidaridad comunitaria son solamente un reflejo de la magnitud de la tarea asignada. En este sentido, el concepto de cohesin econmica y social hace referencia a la necesidad de reducir las disparidades socioeconmicas entre las distintas regiones de la Comunidad. Estas disparidades reflejan la evolucin de variables macroeconmicas tales como la renta per cpita, los niveles de empleo y la productividad, entre otras. En relacin con la primera de ellas, podemos constatar como, por ejemplo, en las diez regiones menos favorecidas de la Comunidad, la renta per cpita es menos de un tercio de la existente en las diez regiones ms avanzadas, de un total de aproximadamente 170 regiones comunitarias. En cuanto a la tasa de desempleo, en 1990, las diez regiones con mayores ndices de paro tenan una tasa media de 22%, mientras que entre las diez regiones con mayor empleo esa cifra era tan slo del 2,5%. A esto hay que aadir adems que las tendencias demogrficas sealan un aumento de cerca de dos millones de nuevos entrantes en el mercado de trabajo procedentes de las regiones perifricas del Sur de la Comunidad hacia el ao 2000, en comparacin con un relativo estancamiento y declive de la poblacin activa en las regiones ms desarrolladas de la Comunidad. En lo que se refiere a los diferenciales en productividad, que, segn nuestras estimaciones, explican por s mismas la mayor parte de las disparidades regionales en nivel de desarrollo econmico, baste decir que la productividad media conjunta de los tres EM menos desarrollados de la CE alcanzaba tan solo el 60% de la media comunitaria a principios de los aos noventa. Finalmente, para hacermos una idea de lo que esto significa en la prctica, baste decir que una regin con una renta cercana a los 3/4 de la media comunitaria debera de crecer de forma sostenida durante ms de veinte aos un 1,25% por encima de la media de crecimiento comunitaria para poder alcanzar la renta media europea. En lo relativo a los objetivos y sistema de gestin de la poltica regional comunitaria, las transformaciones sufridas no han sido mucho menores que en el plano presupuestario. El FEDER, en concreto, ha pasado ya por cuatro Reglamentos en 1975, 1979, 1984 y 1989 y el quinto que regir sus acciones durante el perodo 1994-1998, est a punto de ver la luz. Estas sucesivas modificaciones son, en buena parte, reflejo de las tensiones asociadas a la devolucin de poderes desde los EM hacia un organismo supranacional en un terreno estratgico. En este sentido, tambin se podran considerar como una especie de termmetro del grado de integracin y compromiso con los objetivos de la Unin Europea por parte de los socios 53
comunitarios, al expresar, de alguna forma, el margen real concedido a la solidaridad interestatal en cada momento histrico. Las modificaciones ms importantes han girado siempre en torno a cuatro conceptos. El margen de discrecionalidad asignado a la Comisin para desarrollar una poltica regional verdaderamente comunitaria, la reparticin de recursos y su concentracin geogrfica, el sistema de programacin y la cooperacin y coherencia con otras polticas desarrolladas por distintos estamentos administrativos. En relacin al primero de ellos, la Comisin no dispuso de un presupuesto autnomo con el que establecer sus propias prioridades en funcin de un "inters comunitario" en materia de poltica regional y dirigir de forma discrecional una parte de las intervenciones del FEDER hasta 1979. Slo entonces aparecen las llamadas acciones fuera de cuota con aproximadamente el 5% del presupuesto total. Posteriormente con la reforma de 1984 aparecen las primeras "Iniciativas Comunitarias" por valor de casi 1.700 millones de ECUs, que pasaran a cerca de 3.800 millones a raz de la reforma de 1989. Para el prximo perodo de planificacin hasta 1998 se estima que dichas iniciativas, aunque inferiores en nmero, alcanzarn la cifra de 14.000 millones de ECUs, algo ms del 10% del presupuesto global de los Fondos Estructurales. Estas Iniciativas, estn diseadas para tender puentes entre las polticas sectoriales y la poltica regional y abarcan campos tales como la promocin del desarrollo tecnolgico regional, la difusin de servicios avanzados de telecomunicaciones, la poltica de calidad, el medio ambiente, la cooperacin inter-regional, etc... En este sentido, las iniciativas brindan una buena oportunidad para poder influenciar las polticas sectoriales y dotarlas de una perspectiva comunitaria, a travs de la transferencia de conocimientos y experiencias entre distintas regiones de la CE. Otro de los principales caballos de batalla de la poltica regional comunitaria ha sido el de evitar establecer una relacin lineal automtica entre aportaciones presupuestarias y reparticin de recursos entre los diferentes socios comunitarios. As, se pas de un sistema de cuotas fijas en 1975, basado en el llamado principio de "justo retorno", a un sistema de bandas u horquillas en 1986 y finalmente a cuotas indicativas en 1989. En lo que respecta a su distribucin geogrfica, el principal criterio de asignacin se ha basado siempre en la renta per cpita, aunque a partir de 1989 aparecen una serie de nuevos objetivos que tienen en cuenta distintas problemticas regionales que atienden tambin a otros criterios tales como el desempleo, la situacin perifrica, etc. En este sentido, la Comisin ha mantenido siempre un criterio de concentracin de las acciones frente a las presiones por parte de distintos EM para atender esta o aquella situacin particular que les afectaba ms concretamente. Finalmente, en lo que se refiere a la programacin y coherencia con otras polticas, la Comisin ha tratado siempre de imponer un sistema de planificacin de las acciones a travs de programas plurianuales coherentes entre s y que traten de maximizar el potencial de desarrollo endgeno de las distintas regiones. En este sentido, se ha buscado siempre la concertacin con el estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional, regional, local o de otro tipo, de forma que pudieran explotarse posibles sinergias entre las distintas acciones y niveles administrativos. Desgraciadamente, no ha sido hasta la Reforma de 1989 que este enfoque ha sido sustancialmente desarrollado. III. EL DEBATE ACTUAL EN EL SENO DE LA CE: CONVERGENCIA ECONOMICA Y COHESION SOCIAL El nuevo Tratado de la Unin Europea, ms conocido por el Tratado de Maastricht, que, como saben, en estos momentos se halla en el ojo del huracn de la agenda poltica europea, consagra la cohesin econmica y social, conjuntamente con la finalizacin del mercado interno y la UEM, como uno de los objetivos principales de la Unin Europea. Esta legitimidad, unida a las grandes lneas presupuestarias consensuadas en el pasado Consejo de Jefes de Estado de Edimburgo, hace de la poltica regional una de las polticas ms importantes, y no slo en trminos presupuestarios, de la actual Comunidad. Si bien esto abre nuevas perspectivas favorables a los que trabajamos por una Europa unida y solidaria, tambin es cierto que los retos de futuro inmediato que se presentan ante la poltica regional comunitaria son enormes. Se trata, en definitiva, de intentar responder a la pregunta de hasta qu punto las opciones disponibles permiten afrontar las consecuencias de un mercado integrado en trminos de desequilibrios regionales y de impacto social. Precisamente la pregunta que ustedes me hacen en su Programa de la Conferencia. Intentaremos dar algunas de las claves de respuesta que a nuestro entender son ms pertinentes con los datos de que hoy disponemos.
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1. Convergencia macroeconmica y desequilibrios regionales En primer lugar hay que analizar las repercusiones espaciales del proceso de integracin europea dentro del marco del mercado nico y, sobre todo, de la UEM. Efectivamente, esto supone la prdida progresiva por parte de los EM de instrumentos de control macroeconmico claves, tales como las polticas de gestin de la demanda. Teniendo en cuenta que, adems, la poltica monetaria en su totalidad sera cedida a organismos comunitarios y que dicha poltica es un instrumento fundamental en manos de los gobiernos nacionales para controlar la economa, la UEM supondra, de hecho, una cesin de soberana clara en un terreno estratgico. Efectivamente, si consideramos, por ejemplo, los diferenciales de inflacin y la diferente estructura econmica y productividad entre pases, y sobre todo regiones, de la CE, esta cesin significara que, en la prctica, el peso del ajuste macroeconmico recaera en buena medida sobre las zonas ms vulnerables. Estas ltimas difcilmente podran soportar las medidas restrictivas que necesariamente tendran que ponerse en marcha para controlar las tensiones inflacionistas o los dficits comerciales. En el primero de los casos, desaparecera el instrumento de contraccin de la masa monetaria a travs de la manipulacin de los tipos de inters y en el segundo, el de ajuste de la tasa de cambio a travs de la devaluacin de la moneda nacional. Es decir, el impacto del ajuste repercutira directamente en el sistema productivo regional a travs de procesos de reconversin y corrientes migratorias, en ausencia de medidas correctoras por parte, fundamentalmente, de las polticas de oferta. Es decir, de la poltica industrial y regional. En definitiva, est claro que una Unin Econmica y Monetaria y/o un Mercado Unico requieren previamente de una convergencia de las economas menos desarrolladas de la CE hacia los niveles medios europeos. Esto, a su vez, necesita de un ajuste estructural que difcilmente puede realizarse en ausencia de una actuacin discrecional y firme de la poltica econmica y de la solidaridad conjunta de todos los pases miembros. As, en ausencia de unas transferencias fiscales interestatales, polticamente muy difciles de conseguir y de eficacia productiva cuestionable, las polticas estructurales se quedan virtualmente solas para realizar el ajuste (asumimos que el margen para la poltica de rentas que debera acompaar el proceso, es en cualquier caso, limitado, hoy, en Europa). Diversos estudios han tendido a confirmar recientemente las opiniones anteriores. As, por ejemplo, el catedrtico del MIT Paul Krugman, en su presentacin de los resultados del estudio "Centro y periferia: aspectos regionales de la nueva Europa", tras constatar su convencimiento de la existencia de un incremento de las disparidades centro-periferia en la CE, producto del proceso de integracin econmica, conclua diciendo: "...la prctica de tratar a los Estados-nacin como unidades relevantes (exclusivamente, aadiramos nosotros) para el anlisis econmico est obsoleta en lo relativo a la Comunidad Europea, dado que ste no tiene en cuenta las fuerzas que generan los procesos de centralizacin y concentracin de la actividad econmica. Es por esto que una perspectiva regional es esencial en la actualidad para poder comprender las perspectivas econmicas de la Nueva Europa"... 2. Convergencia real y poltica regional: el tejido productivo regional Es por esto que el objetivo principal de la poltica regional comunitaria es precisamente el de fortalecer la base productiva de las regiones menos desarrolladas, tratando de dotarlas de ventajas a travs de la modernizacin y diversificacin de sus economas. No hay que olvidar que el objetivo principal de la poltica regional comunitaria es el de disminuir los desequilibrios regionales existentes en Europa a travs de la creacin de las condiciones apropiadas para un crecimiento econmico sostenido en las regiones menos desarrolladas de la CE. Esto ltimo depende, en gran medida, de la provisin de infraestructuras de base (comunicaciones, telecomunicaciones, etc...) y de la capacitacin del capital humano (niveles aceptables de formacin de la mano de obra). Condiciones, ambas, que podramos llamar necesarias, y que vienen siendo tradicionalmente objeto principal de actuacin por parte de la poltica regional comunitaria. En ste sentido, se considera que, en ausencia de unos niveles mnimos aceptables en estas reas, los esfuerzos de desarrollo emprendidos en las regiones menos desarrolladas estn abocados al fracaso. 55
Sin embargo, en mi opinin, existen un segundo tipo de condiciones, que podramos llamar suficientes, sobre las que la poltica regional est obligada a actuar para ser realmente efectiva. Estas condiciones son de carcter ms intangible que las anteriores pero igualmente importantes y hacen referencia a la capacidad de adaptacin de las empresas en las regiones menos desarrolladas para consolidar y diversificar sus actividades. Es decir, hacen referencia al tejido productivo, eso que algunos llaman economa real, y su objetivo es el de incrementar la productividad y explotar nuevas oportunidades de mercado que permitan seguir siendo competitivas a las empresas de dichas regiones en un mercado internacional en cambio permanente y/o la creacin de otras nuevas. Estas condiciones estn directamente relacionadas con la capacidad tecnolgica y de innovacin empresarial, la calidad de la gestin y la cultura empresarial, la existencia de un sector dinmico de servicios a empresas, el acceso a la informacin estratgica de mercado y a las posibilidades para la cooperacin interempresarial, la apertura al exterior, etc... En definitiva, pensamos que la poltica regional comunitaria est evolucionando en este sentido, hacia la mejora de las condiciones que son clave para la competitividad regional y del entorno empresarial. 3. La Nueva Poltica Regional: coordinacin, descentralizacin y "partenariado" Esto, a su vez, requiere de un mayor esfuerzo de planificacin estratgica y de coordinacin institucional para los responsables de la poltica regional, dado que se trata de intentar movilizar los escasos recursos y capacidades dispersos en las regiones menos desarrolladas hacia objetivos concretos que hayan sido previamente consensuados entre los actores econmicos regionales, y muy particularmente el sector privado. En este sentido, pienso que es imprescindible involucrar de forma eficaz a dichos actores en el diseo de objetivos, y a ser posible tambin en la implementacin, de las polticas de desarrollo e innovacin, para reflejar as las demandas reales del mercado, teniendo en cuenta las necesidades y capacidades reales de la economa regional. En mi opinin, los principios de actuacin bsicos que deberan guiar estos esfuerzos de coordinacin administrativa, descentralizacin y cooperacin con los actores econmicos locales, bien podran ser los mismos que estn establecidos para el funcionamiento de los Fondos Estructurales en Europa: Subsidiaridad: un estamento administrativo superior no actuar en aquello que otra administracin de rango inferior pueda hacer mejor. Adicionalidad: las acciones diseadas a nivel comunitario debern ser complementarias y maximizar el impacto aadido real de lo ejecutado por otros. Partenariado: el diseo, planificacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de acciones se har de forma compartida y coordinada entre los distintos estamentos administrativos y actores econmicos locales concernidos por las mismas. En definitiva, el marco de actuacin de la poltica regional debera, en mi opinin, guiarse por una filosofa de poltica econmica en la que el sector pblico ayudase a crear las condiciones de un entorno empresarial competitivo. Compensando as las deficiencias estructurales y promocionando la economa real all donde fuera necesario, pero escuchando siempre las seales del mercado, y dejando al sector privado un lugar protagonista en dicho proceso. 4. Los retos pendientes de la poltica regional comunitaria Acontecimientos internacionales tales como la integracin en la CE de la antigua Repblica Democrtica Alemana, las nuevas relaciones comerciales con los pases del Este, la reforma de la poltica agrcola comunitaria, las relaciones de la CE con los pases del Tercer Mundo, influirn con toda seguridad en la poltica regional comunitaria, al plantear nuevos retos econmicos a los pases y regiones menos desarrollados de la Comunidad. Otro de los retos que paradjicamente pueden plantearse en el futuro inmediato es el problema de la absorcin de ayudas comunitarias en las regiones perifricas ms atrasadas de la CE. En este sentido, est claro que, como bien saben los economistas del desarrollo acostumbrados a trabajar con los pases del Tercer Mundo, el problema de la absorcin de ayudas es precisamente un sntoma claro de subdesarrollo
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que tiene mucho que ver con la propia capacidad de gestin del sector publico regional y la falta de dinamismo e inercia propias de una situacin de subdesarrollo endmico de determinadas zonas. En relacin a la modulacin del tipo de acciones a cofinanciar, sera interesante profundizar en el estudio de las diferentes tipologas regionales de forma que se pudiera ofrecer a las regiones, respetando siempre el principio de subsidiaridad, una gama adecuada de acciones ms adaptada a la problemtica regional especfica a la que fueran dirigidas. En este sentido, en mi opinin, la poltica regional comunitaria podra dar ejemplo a travs de proyectos pilotos de demostracin que extendieran en las regiones menos desarrolladas de la CE el llamado "best practice" regional. Es decir, ayudar en la transferencia de experiencias y conocimientos sobre diversos aspectos del desarrollo econmico entre regiones a travs de la creacin de redes de cooperacin. En cualquiera de los casos, parece probable que las acciones destinadas a cofinanciar proyectos y programas de cooperacin interregional a nivel comunitario, la promocin de la transferencia de tecnologa y la innovacin y la preocupacin por el medio ambiente, entre otros, seguirn estando en los primeros puestos de la agenda regional comunitaria. En relacin a las pequeas y medianas empresas en las regiones menos desarrolladas de la CE, se tratara de evitar la aparicin de programas de desarrollo regional exclusivamente centrados en explotar las ventajas comparativas derivadas de los costos de la mano de obra. A medio y largo plazo, estamos convencidos que estas estrategias estn abocadas al fracaso dentro de una UEM, cada vez ms abierta a la competencia exterior proveniente de los nuevos pases industrializados y que mantiene compromisos comerciales y polticos con los pases del Tercer Mundo. Se trata por tanto de ayudarlas a modernizarse, con el mercado internacional como referencia obligada, a travs de estrategias de diferenciacin (calidad, diseo) para ascender hacia nuevos segmentos de mercado ms protegidos de la competencia internacional. Asimismo, est claro que existe una demanda creciente por parte de las regiones y otras autoridades pblicas locales y agentes privados de fortalecer el dilogo con la CCE. Este dilogo puede ser altamente productivo de cara a descentralizar y mejorar la eficacia de la poltica regional comunitaria, as como para las propias autoridades regionales y locales al integrarlas y hacerlas ms partcipes del proyecto comunitario. Lo cual ayudara, adems, al objetivo poltico de acercar ms la Comunidad a las inquietudes y problemas de los ciudadanos. Finalmente, cabra reflexionar sobre la necesidad de establecer mtodos de evaluacin ms rigurosos sobre los resultados de las acciones de poltica regional. Esto respondera a dos objetivos. El primero, de carcter poltico, al hacer ms visibles los resultados liberara a la poltica regional de crticas fundamentadas exclusivamente en criterios ideolgicos. En segundo lugar, facilitara un proceso iterativo de mejora continua en los mtodos y objetivos de la poltica regional al permitirle aprender de sus errores y hacerla ms transparente ante las instancias polticas comunitarias ante las que debe responder. IV. CONCLUSIONES A su pregunta de cules son las opciones de las que se dispone para asegurar que las polticas nacionales de desarrollo de las regiones y las medidas redistributivas sean compatibles con el mercado comn, me gustara tratar de contestar mediante la siguiente reflexin, que quizs sea trasladable a la situacin latinoamericana. Eficacia y equidad son las dos caras de la misma moneda en materia de poltica regional. Los aspectos redistributivos asociados al objetivo de equidad dentro de la poltica regional no deben, en mi opinin, ser interpretados de forma restrictiva. Dentro de esta perspectiva, el objetivo de equidad tan slo puede ser alcanzado si la poltica regional concentra sus esfuerzos en la creacin de empleo productivo, principal fuente de rentas y riqueza. Eso s, dentro del marco de una economa abierta al mercado internacional en la que la estabilidad macroeconmica y la competitividad microeconmica deben ir de la mano. En este sentido, la poltica regional debe intentar concentrar sus ayudas en la mejora de la productividad del sistema econmico. Esto puede lograrse combinando la provisin de infraestructuras sociales y productivas con la mejora de la formacin de la mano de obra, y facilitando el cambio tcnico y la innovacin a nivel microeconmico, dentro de una dinmica de desarrollo sostenible, respetuoso con el medio ambiente. Nuestra interpretacin de equidad/redistribucin como objetivo econmico de la poltica regional se hace dentro de las condiciones de competencia del mercado. El sector pblico, por s mismo o en asociacin con el sector privado, juega un papel regulador/incentivador, tanto mediante la disminucin de barreras de 57
entrada al mercado, democratizndolo, como en la correccin de las consecuencias socio-econmicas ms extremas, producto de ciertas dinmicas del mercado. En lo que se refiere a la poltica regional comunitaria, como hemos intentado explicar, pese a haberse logrado el mximo presupuesto y margen de maniobra que polticamente poda conseguirse a lo largo de sus sucesivas reformas, no es suficiente para lo que queda por hacer. Hay que reconocer, sin embargo, que ya estamos en condiciones de aportar un volumen financiero adecuado para crear las condiciones de una dinmica de desarrollo en numerosas regiones europeas. En este sentido, me gustara recordar a nuestros amigos latinoamericanos que, en Europa, nos ha llevado ms de veinte aos el darnos cuenta que la creacin de un espacio econmico unificado conlleva la necesidad de establecer polticas adecuadas en pro de la consecucin de los objetivos de cohesin y desarrollo econmico. Estas polticas, adems de institucionalizar mecanismos de solidaridad inter-estatal, posibilitan la existencia de una zona de libre cambio y sientan las bases para continuar hacia una UA otras formas de UE. Esto, a su vez, implica necesariamente la creacin de mecanismos supranacionales de gestin y grados crecientes de cooperacin poltica entre los socios. No hay que olvidar, adems, que cuando hablamos de flujos financieros entre pases, se plantea necesariamente la muy delicada cuestin de quines son receptores netos y quines los que financian. Estos ltimos se mostrarn siempre en mejor disposicin a hacerlo si se sienten partcipes de los resultados y se les da garantas de la buena utilizacin de su dinero. Esto ltimo es ms fcil lograrlo si existe un proyecto poltico detrs del proceso de integracin y se dota a los organismos supranacionales del suficiente poder de control para el arbitraje de intereses. Todo ello requiere, en cualquier caso, una comprensin "inteligente" de dnde estn los intereses propios nacionales a largo plazo por parte de los contribuyentes netos. En este sentido me gustara animar a los responsables de la gestin econmica en Latinoamrica para que aprovechasen el actual proceso de ajuste macroeconmico para la obtencin de equilibrios de las grandes variables a nivel nacional, al que se ven sometidas la mayora de las economas latinoamericanas, para pensar en trminos de largo plazo y as concertar sus acciones de forma que puedan facilitar el proceso de integracin econmica al que posiblemente estn, en definitiva, abocados a realizar. Finalmente me gustara terminar recordando a Robert Schuman, uno de los padres fundadores de la actual Comunidad Europea, cuando dijo que sus repercusiones regionales seran el verdadero test del Mercado Comn. El dilema entre eficacia y equidad que preside muchas de las decisiones en economa, es tambin parte integral del proceso de integracin econmica, particularmente entre pases de distinto nivel de desarrollo. En nuestra opinin, la poltica regional es un elemento central para crear una Comunidad, en Europa o en Latinoamrica, ms desarrollada y solidaria.
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OBJETIVOS Y CONTENIDO DE LA INTEGRACION REGIONAL: Polticas de Convergencia y Efectos del Ajuste

Pedro CARMONA
Empresario, Ex-miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC)
1. La evolucin reciente de los procesos de integracin en Amrica Latina Los esfuerzos desplegados en varios frentes en Amrica Latina desde fines de la dcada de los cincuenta, no produjeron durante muchos aos los resultados esperados. La principal frustracin inicial se deriv de la imposibilidad de alcanzar al final de los aos sesenta, la formacin de una ZLC entre los pases miembros de la ALALC y de instrumentar las directrices de los Jefes de Estado reunidos en Punta del Este en 1967, para el establecimiento de un mercado comn latinoamericano. Ello, junto a la insatisfaccin de resultados por parte de los pases de mediano y menor desarrollo relativo, dio origen al GRAN en 1969, en el marco de la ALALC, a la revisin del Tratado de Montevideo en ese ao y a la posterior negociacin del Tratado de 1980, con el cual naci la ALADI, institucin flexible, que sustituy los mecanismos multilaterales por la concepcin pragmtica de una zona de preferencias arancelarias, que tampoco ha sido capaz por s sola, de generar importantes aportes a los objetivos de la integracin. Conviene remontarse a algunas de las razones que influyeron en el fracaso de la ALALC, para comprender por qu las circunstancias no fueron propicias para la integracin en sus aos iniciales y el efecto que ello tuvo sobre los esquemas de integracin de la regin. Los objetivos de la ALALC hoy no lucen inviables, pero se plantearon en ese entonces en un entorno y con una concepcin diferentes, lo cual impidi su xito y con ello un largo perodo de "limbo" en el proceso de integracin. Entre dichas razones estn: a) La heterogeneidad en los grados de desarrollo entre los pases miembros y la percepcin sobre falta de equidad en el grado de aprovechamiento de las ventajas de la liberalizacin comercial. b) La concepcin de mecanismos de desgravacin selectivos, que haca sentir a cada paso presiones de sectores posiblemente afectados, los cuales propugnaban que la integracin se limitara a una complementacin respecto a lo no producido, sin generar competencia real a ningn sector existente. c) La concepcin prevaleciente de polticas de sustitucin de importaciones con base en altas barreras arancelarias y no arancelarias y de una integracin basada en el mismo principio. d) La heterogeneidad de las polticas econmicas entre los once, entre ellas en materia cambiaria, de subsidios e incentivos a la exportacin y de regmenes arancelarios de excepcin, potencialmente generadoras de distorsiones en la competencia. e) El excesivo dirigismo gubernamental en la conduccin de la Asociacin a travs de los rganos intergubernamentales, problema que se traslad a la actual ALADI. Al concluir la "dcada perdida", se puso de manifiesto un afn por salir del largo letargo e involucin que sufrieron los procesos de integracin. Sin duda, se han producido diferencias importantes entre los actuales procesos de integracin y los de los aos sesenta. Tal como se seala en un documento elaborado recientemente por un consultor de la CEPAL: "Han cambiado los objetivos, que se han reducido a uno solo, el desarrollo econmico; la orientacin, que hoy es tambin hacia afuera, hacia los mercados mundiales; los instrumentos, en un marco macroeconmico de mayor transparencia cambiaria y arancelaria; los agentes, con el sector privado como la principal fuente de dinamismo del proceso; y el medio poltico y econmico internacional respecto de los procesos de integracin. De este modo, es posible que durante la presente dcada la integracin comercial, productiva y financiera tenga la oportunidad que no tuvo durante las dcadas pasadas. Un mayor grado de convergencia entre esos esfuerzos, el que no fuera posible en los inicios del proceso de integracin, hoy parece factible". 1.1 En ese contexto, el GRAN actualiz el Acuerdo de Cartagena en 1988 mediante el Protocolo de Quito e introdujo importantes modificaciones al mismo, particularmente para adaptarlo a las nuevas realidades y eliminar algunos instrumentos originales muy planificadores o intervencionistas como los de la programacin industrial y para adaptar la armonizacin de polticas a los avances y necesidades reales del proceso de 59
integracin, eliminando la idea inicial de alcanzar una estrategia nica de desarrollo. A partir de 1989, se han alcanzado significativos avances hacia la formacin de la UA entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, ya que Per goza de un rgimen suspensivo respecto a dichos compromisos durante el ao 1993. No existen ya barreras arancelarias o no arancelarias ni listas de excepciones entre los cuatro y acaba de aprobarse el AEC, que regir a partir del 1 de enero de 1994, con una estructura muy similar al que rige en Colombia y Venezuela, es decir cuatro niveles (5, 10, 15 y 20%), con un rgimen especial para Ecuador, de carcter temporal, que le permite aplicar 5% menos del AEC para un listado de productos. Los resultados en el GRAN no se han hecho esperar: el comercio logr en 1992 rcords histricos de 2.160 millones de dlares, de los cuales un 83% est constituido por manufacturas. Las relaciones econmicas entre los pases miembros y en especial entre Colombia y Venezuela se han intensificado de una manera que ha superado las expectativas, teniendo como protagonistas a los empresarios. Se dice con razn que este fue el acontecimiento ms importante de integracin en Amrica Latina durante el ao 1992. Se han generado inversiones de importancia entre los dos pases, como tambin un mejoramiento en los servicios de transporte y comunicaciones. Un fenmeno similar comienza a darse con Ecuador, a partir de la reciente decisin de perfeccionamiento de sus compromisos en el contexto andino. Se ha decidido la eliminacin de incentivos a las exportaciones, la apertura al capital extranjero y el acceso a los beneficios del mercado ampliado, la supresin de la reserva de carga al transporte martimo, una poltica de "cielos abiertos", normas sobre valoracin aduanera y de facilitacin del transporte internacional por carreteras. En suma, pese a la situacin especial del Per, que se espera quede aclarada a fines del presente ao, el balance ha sido positivo, bajo una concepcin de integracin con apertura hacia el mundo y ms profunda hacia el resto de Amrica Latina y el Caribe, con los cuales se adelantan negociaciones en varios frentes: el G-3, los acuerdos Colombia-Venezuela con Centroamrica y de Venezuela con el CARICOM, adems de los acuerdos Venezuela-Chile y Colombia-Chile, prximos a firmarse. 1.2 Del MERCOSUR, es poco lo que se puede agregar en un foro como ste, en el cual se conocen de sobra sus alcances e instrumentos. Slo cabe destacar el enorme potencial que ofrece, al reunir a los dos pases ms desarrollados de sudamrica y las expectativas que sobre l existen en toda la regin, dados sus ambiciosos objetivos. No obstante, la situacin difcil por la cual atraviesa la economa brasilea y la demora en la correccin de sus desequilibrios macroeconmicos, han planteado las primeras dificultades para el avance de dicho proceso. En efecto, el pronunciado dficit que registr Argentina en 1992 en su balanza comercial con el Brasil, llev a dicho pas a adoptar medidas correctivas que han motivado dudas sobre el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asuncin, mientras subsistan tan significativas diferencias en las polticas macroeconmicas de ambos pases. No obstante, durante la reunin cumbre del MERCOSUR, celebrada en diciembre pasado, se acord proseguir dicho esfuerzo y se defini una estructura para el futuro AEC, lo cual es sin duda una seal alentadora. 1.3 Chile opt por mantenerse al margen del MERCOSUR y del GRAN y ha decidido negociar acuerdos bilaterales con Argentina, Mxico, al igual que con Colombia y Venezuela, pendientes de formalizacin. Chile representa hoy una de las economas ms abiertas al mundo, con resaltantes niveles de crecimiento del PBI y de sus exportaciones y ahora, como parte de su estrategia externa, trata de profundizar su relacionamiento con varios pases de la regin, bajo el instrumental del Tratado de Montevideo. 1.4 Centroamrica busca relanzar el mercado comn, una vez alcanzada la pacificacin y democratizacin de la regin en aos recientes. Se ha logrado recomponer el libre comercio entre Honduras, Guatemala y El Salvador y se espera que ello ocurra tambin a escala multilateral, entre los cinco, pese a algunas reservas de Costa Rica. Existe un acuerdo marco para el libre comercio con Mxico, en desarrollo del cual se negocian acuerdos bilaterales y recientemente se suscribi en Caracas un acuerdo Colombia-VenezuelaCentroamrica, que establece principios de apertura y desgravacin con asimetra, al cual deber drsele contenido en cuanto a las modalidades de desgravacin, para que entre en ejecucin el 1 de julio de 1993. Por su parte, el CARICOM ha celebrado en los ltimos aos varios eventos de alto nivel para reorientar e impulsar ese proceso, de los cuales han surgido lineamientos para aprobar un AEC y avanzar hacia un mercado comn. Se ha abierto asimismo espacio a un relacionamiento del CARICOM con otros pases de Amrica Latina y en tal sentido han suscrito ya acuerdos con Venezuela y en un futuro se suscribirn con Colombia y Mxico. 1.5 En lo que respecta al G-3, en las ltimas semanas ha continuado avanzndose en la negociacin de la parte normativa del Acuerdo, que comprende, entre otras reglas sobre origen, competencia comercial, 60
salvaguardias, solucin de controversias, normalizacin y control de calidad e incentivos a la exportacin. Se encuentran adems en consideracin iniciativas para ampliar el mbito de cobertura del acuerdo, a temas como el de servicios, propiedad intelectual e inversiones. En cuanto al programa de liberacin, el objetivo es lograr la formacin de una ZLC mediante la supresin de gravmenes y restricciones al universo arancelario clasificado en tres listas: de desgravacin inmediata, semi-lenta y lenta. Colombia y Venezuela han solicitado que se recoja el principio de desgravacin asimtrica. Mxico no se ha pronunciado. Los plazos para la desgravacin tampoco estn definidos, pero se observa una actitud cautelosa de parte de Mxico en establecer plazos cortos, quizs en funcin de la consolidacin del NAFTA. De parte de los sectores privados de Colombia y de Venezuela existe preocupacin en cuanto a los plazos y modalidades del programa de liberacin del G-3, considerando la diversificacin econmica mexicana y el incremento en la competitividad y captacin de inversiones que pueden derivarse de su participacin en el NAFTA. En todo caso, en la reciente reunin cumbre del G-3, se resolvi que el programa de liberacin deber quedar definido antes del 1 de julio de 1993 y que los compromisos sean aplicados a partir del 1 de enero de 1994. 2. Efectos de la integracin y el ajuste en el Grupo Andino Durante casi veinte aos, el GRAN convivi con perodos de avances y de retrocesos, pero en esencia no pudo perfeccionar sus objetivos hasta fecha reciente. Ello ha sido posible gracias al mayor grado de liderazgo asumido por los Jefes de Estado durante los aos 1989-92, al nuevo papel de los empresarios como protagonistas del proceso y, desde luego, al mayor grado de homogeneidad en las polticas econmicas de los socios. Venezuela inici la aplicacin de un programa de ajuste estructural en 1989, que incluy una nueva poltica comercial orientada a la eliminacin de las restricciones cuantitativas a las importaciones y al desmonte progresivo de aranceles hasta niveles mximos del 20%, adems de la reduccin de subsidios y la unificacin cambiaria. Venezuela adhiri adems al GATT en 1990. Colombia decidi igualmente un exigente programa de ajuste y apertura en 1990; Per hizo otro tanto en el mismo ao y Ecuador, el ms cauto en esta materia, opt durante los ltimos tres aos por reducir sus aranceles promedios de manera significativa, programa que se consolidar con el AEC andino. Ello facilit que en 1990, se decidiera la primera reduccin del Arancel Externo Mnino Comn, con un corte a niveles mximos del 50% ad-valorem. Estos fueron progresivamente bajados de manera tal que del 28% promedio de 1989, con aranceles nominales superiores al 100%, se llev a niveles cercanos al 12%. Como ya se indic, el AEC definitivo acaba de ser aprobado, pero Colombia y Venezuela ya lo tienen adoptado en cerca del 90% respecto del universo arancelario. El AEC mantendr los cuatro niveles del 5, 10, 15 y 20% y una lista comunitaria reducida de aranceles cero, lo cual supondr un arancel promedio para Colombia y Venezuela de cerca del 10%. Ecuador podr aplicar 5 puntos menos del AEC para ms de mil tems por un plazo de tres aos, vale decir que adoptar los aranceles mximos del AEC, en tanto que Bolivia goza por su mediterraneidad de un rgimen especial segn el cual cumple ya los compromisos de desgravacin para el universo arancelario, pero puede aplicar aranceles de 5 y 10% respecto a terceros pases. El arancel piso es de 5% ad-valorem en todos los casos, salvo para una reducida lista de tems con arancel cero. Esta estructura del AEC andino habra resultaba imposible aos atrs. Recurdese que en 1980 fracas la aprobacin del AEC cuando se planteaban aranceles mximos del 80%. Puede entonces inferirse, que la aceleracin de la integracin andina ha estado influida por la mayor internacionalizacin de las economas y la adopcin de programas de estabilizacin macroeconmica por parte de los pases miembros. En los gobiernos y el sector privado ha prevalecido la conviccin de que frente a una apertura ante terceros, se justificaba plenamente acelerar la apertura entre los socios andinos, as como con otros pases de la regin. De all que haya sido incluso posible anticipar la formacin de la UA andina. No obstante este importante avance, el sector productivo andino, que ha aceptado la direccionalidad de la apertura y el ajuste, considera que en un contexto internacional recesivo y caracterizado por tendencias proteccionistas en los pases desarrollados, el esfuerzo ha sido muy exigente, con el aadido de registrarse prcticas desleales de comercio que agravan la situacin de competencia externa. Por ello, estiman que se ha llegado a niveles de arancel que representan el mximo aceptable, so pena de provocar serios perjuicios al sector manufacturero, en circunstancias en que ya algunas empresas han sido afectadas. No obstante, es tambin cierto que muchas organizaciones realizan serios esfuerzos por adaptarse a la mayor competencia, mejorando su productividad y eficiencia y adoptando modernas tcnicas de calidad total. 61
Otros elementos importantes de las medidas comunitariamente adoptadas son: la equiparacin de los derechos de los inversionistas extranjeros con los nacionales y el acceso a las ventajas del programa de liberacin; la adopcin de varias decisiones relacionadas con el libre comercio como ser normas de origen, competencia comercial, facilitacin del transporte, valoracin aduanera, eliminacin de incentivos a las exportaciones y normas para prevenir las prcticas desleales de comercio. En un futuro prximo se plantea la necesidad de iniciar la discusin de las bases mnimas de armonizacin de las polticas cambiarias, en especial para afianzar la aplicacin de tipos de cambio nico y evitar distorsiones que puedan derivarse de devaluaciones aplicadas por los pases miembros, tema respecto al cual existe una clusula de salvaguardia de carcter especfico. 3. Posibilidades de Convergencia de los esquemas de integracin de Amrica Latina Los avances de la integracin latinoamericana, por una va predominantemente subregional o bilateral, plantean el importante tema de la convergencia futura de los actuales esquemas y el papel de ALADI en esa materia. Como se dijo, ello parece hoy ms factible que en el pasado, ya que la integracin est concebida en un contexto de economas ms abiertas y como un factor de apoyo a la modernizacin o transformacin productiva de la regin. En la prctica, la integracin est orientndose a fortalecer la insercin internacional de los pases, no slo en funcin de estrategias ms coordinadas entre grupos de pases en sus relaciones con terceros sino por los niveles bajos de aranceles que se estn acordando como gravmenes comunes subregionales. En ese contexto y contando con una mentalidad empresarial ms propicia, parecera lgico pensar que a partir de 1995, ao en el cual se habrn perfeccionado los primeros compromisos del MERCOSUR -ya logrados antes por el GRAN- pudiera iniciarse un proceso de convergencia entre ambos esquemas, en cuyo caso se articularan las dos subregiones del subcontinente sudamericano. De ser ello posible, debera comenzar a trabajarse en el tema a ms tardar a comienzos de 1994, en funcin a futuras negociaciones. Este proceso de convergencia requerira un plazo no menor a diez aos para perfeccionarse, tomando en cuenta las complejidades reales que se derivan de las diferencias en los grados de desarrollo entre los pases involucrados y la consecuente necesidad de contemplar mecanismos de desgravacin asimtrica y la armonizacin de ciertas polticas econmicas necesarias para el logro de tales objetivos. Conviene mencionar por otra parte, que Brasil ha sugerido la posibilidad de formacin de una ZLC entre los pases del Tratado de Cooperacin Amaznica, idea interesante, sobre todo al provenir del Brasil, pero personalmente estimo que tiene menor viabilidad que la opcin antes analizada, dados los alcances ms restringidos del Tratado Amaznico. En caso de producirse una convergencia MERCOSUR-GRAN, podra facilitarse a su vez la convergencia entre ambos grupos subregionales y Mxico, ya que Colombia y Venezuela se encontrarn ejecutando los programas del G-3, con la posible participacin del Ecuador, pas que ha mostrado inters en su posible vinculacin a este esquema, en tanto que Bolivia adelanta una negociacin bilateral con Mxico. Por su parte, sera concebible que el G-3 y los acuerdos de libre comercio Chile-Mxico, Chile-Colombia y Chile-Venezuela, pudieran desembocar en un G-4, es decir una convergencia del G-3 que incluya a Chile. De otro lado, existen ya las bases para una vinculacin clara entre Colombia-Mxico-VenezuelaCentroamrica, que puede multilateralizarse con relativa facilidad en un futuro prximo. Asimismo, Colombia y Venezuela contemplan actuar en forma conjunta en las negociaciones con el CARICOM, grupo con el cual Venezuela suscribi en 1991, un acuerdo sin reciprocidad y en eventuales negociaciones futuras con EE.UU. Conviene preguntarse qu otras opciones existiran, adems de las iniciativas de convergencia entre los esquemas bilaterales o subregionales, en funcin de sus propias iniciativas, entre las cuales pueden mencionarse las siguientes: a) La negociacin de un Tratado General de Integracin Latinoamericana, que establezca las pautas para la convergencia entre los esquemas de integracin existentes, con un objetivo de formacin de una ZLC en una primera etapa y de establecimiento de un mercado comn hacia el mediano o largo plazo. Sera el rescate de las iniciativas presidenciales de 1967 y de las directrices de la V Cumbre Presidencial del Grupo 62
de Ro, en la cual se expres la voluntad de dichos pases de seguir impulsando la integracin, de manera de llegar al ao 2000 a una zona de libre comercio hemisfrica. Esta opcin tiene el inconveniente de ser globalizante, entre un nmero grande de pases, con realidades heterogneas, lo cual dificulta su concrecin, al menos en un plazo previsible. b) La adopcin de acuerdos especficos en el marco de la ALADI para ir tendiendo, simultneamente con los avances de los procesos bilaterales o subregionales, una red de compromisos multilaterales que faciliten la convergencia, al nivel de los once pases miembros. Corresponde a la ALADI definir su papel en la coyuntura actual de la integracin latinoamericana. Se han realizado estudios y reuniones al respecto, sin resultados claros. En la prctica, el Tratado de Montevideo 1980 ofrece un marco flexible, pero ALADI se encuentra un tanto al margen de hechos importantes de la regin. La difcil reunin del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Mxico en 1990, limit las posibilidades de profundizar los instrumentos multilaterales del Tratado y a partir de all, la atencin de cada pas o grupo de pases se ha centrado en adelantar negociaciones bilaterales o subregionales. Los principios de convergencia del Tratado de Montevideo, de acuerdo a los cuales los Acuerdos de Alcance Parcial deban multilateralizarse en forma progresiva para coadyuvar a la conformacin de un mercado comn, no slo no se han cumplido, sino que los pases han recurrido a la suscripcin de Acuerdos de Complementacin Econmica, como va para evitar su extensin a los dems pases. En cuanto a la PAR, si bien se elev desde el 5% original hasta el 20% actual, las listas de excepciones son tan numerosas, que neutralizan por completo sus propsitos y objetivos. No obstante, parecera que el momento es propicio para retomar una discusin sustantiva sobre la materia. Est en consideracin la posible reforma del Tratado de Montevideo. Debo sealar con franqueza que la experiencia muestra que poco se logra con anteponer a los hechos reformas a los textos legales, sino que es preferible construir tanto como se pueda con el instrumental disponible y slo despus, como producto de los requerimientos, enmendar los Tratados. En el corto plazo, existe la posibilidad de discutir la profundizacin de la PAR, de manera que siga representando un cordn umbilical de la multilateralidad. A tales efectos, debe mantenerse el concepto de tratamientos diferenciales, pero si es necesario, debe reanalizarse la frmula utilizada para el clculo de dicha preferencia para llevarla a cuando menos un 50%. Pero tambin y no menos importante, deben eliminarse o restringirse a un mnimo las listas de excepciones. Slo de esa manera se preparara el camino hacia metas ms ambiciosas, incluyendo la convergencia de las negociaciones bilaterales, ya que simultneamente, a travs de comercio o inversiones, se irn entrelazando intereses de los agentes econmicos, con base en la desgravacin arancelaria bilateral y de una PAR ms efectiva, universal e irrevocable. c) La conformacin de una zona de libre comercio hemisfrica a travs de la Iniciativa para las Amricas o la ampliacin del NAFTA con el resto de pases de la regin. Tericamente esta es una opcin que puede irse perfilando ms hacia el largo plazo. Sabemos no obstante, que el NAFTA an est en proceso de ratificacin y que en el mejor de los casos entrar en vigencia en 1994, despus de lo cual tomar tiempo antes de que puedan iniciarse nuevas negociaciones con algn otro pas latinoamericano, como sera el caso de Chile o Argentina. Sera muy poco probable que existan condiciones para una negociacin ms amplia, dados los criterios que manejan los EE.UU para calificar a los "elegibles", a los efectos de eventuales negociaciones futuras. Se ha dicho que podra haber cabida a negociaciones con grupos de pases (GRAN, MERCOSUR); ser no obstante necesario conocer el pensamiento del nuevo gobierno estadounidense sobre estos temas, en un entorno en que surgen dudas en el Congreso y presiones proteccionistas en ese pas. En consecuencia, la primera opcin sigue basada en las posibilidades que ofrece la ALADI y el Tratado de Montevideo para propiciar la convergencia prevista en el propio Tratado, sin perjuicio de las iniciativas que puedan adoptar los esquemas existentes. Una accin de esta naturaleza amerita en primer lugar una slida discusin sobre objetivos y medios, la cual no debe circunscribirse a los rganos de la ALADI, sino que debe incluir a representantes de alto nivel gubernamental, de los rganos de los esquemas de integracin y de los empresarios, que ahora juegan un papel relevante que no debe ser subestimado. La ALADI debe pues propiciar una discusin amplia y lcida sobre estas ideas, a partir de las cuales se adopten decisiones en los rganos intergubernamentales. Sin duda que si esta discusin se realiza en cenculos cerrados no prosperar, pues lamentablemente desde afuera se sigue percibiendo a la ALADI 63
como un organismo que, aun cuando depende de la voluntad de los gobiernos, acta con escaso dinamismo y en forma alejada de las realidades nacionales. Con todo, la ALADI debera brindar un elevado concurso a la promocin de iniciativas fundamentales para facilitar la convergencia, como lo son la facilitacin del transporte y las comunicaciones; las normas sobre origen y competencia comercial; el estmulo a la interaccin entre gobiernos y sector privado; el apoyo a la armonizacin de polticas en bsqueda de un mayor grado de equilibrio macroeconmico; la posible definicin de aranceles mximos ante terceros pases; el mejoramiento de los Convenios de Pagos y Crditos recprocos y la identificacin de ajustes institucionales en funcin de las necesidades regionales. Vale decir, impulsar una estrategia realista y progresiva para ir construyendo crculos concntricos entre los esquemas de integracin bilaterales o subregionales en marcha, los cuales deben continuar trabajando hacia el logro de sus objetivos y del mejoramiento de la competitividad internacional de las economas. Resulta tambin imprescindible perseverar en la bsqueda de la estabilidad macroeconmica en los pases, nica va para facilitar la armonizacin de polticas requerida por la convergencia. Con tales propsitos, conviene asegurar un papel dinmico y participativo del sector empresarial en el futuro de la integracin latinoamericana, ya que ste no slo se ha convertido en un factor protagnico de la misma, sino que puede potenciar su capacidad de contribucin para sentar bases slidas a un proceso que ahora luce ms maduro para recibir un impulso decisivo hacia la materializacin de objetivos que durante muchas dcadas ha acariciado Amrica Latina.
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INTEGRACION FISCAL Y MONETARIA: Clara Necesidad u Oscuro Deseo

Klaus GRETSCHMANN
Profesor de Finanzas Pblicas y Economa Internacional; Jefe de la Unidad Polticas Comunitarias del Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP)
1. La integracin: Instrumento para aunar el inters comn o mecanismo para fortalecer al EstadoNacin Parecera que la historia ha adquirido alta velocidad de vuelo. El mundo se ha trastornado con una sucesin de acontecimientos que lo han revolucionado: el derrumbe del Imperio Sovitico, la unificacin alemana, el fin de la hegemona econmica de EE.UU y el resurgimiento del nacionalismo y del secesionismo separatista en Europa. Lejos de arribar al "fin de la Historia", la "Edad de Oro final", como quisieran hacernos creer algunos "profetas", estamos siendo testigos de mayores turbulencias sociales, de una intensificacin de la incertidumbre econmica y de la inestabilidad poltica y de una revisin del orden establecido ms que de una visin consolidada. Los cambios arquitectnicos estn haciendo del edificio europeo y mundial un terreno permanente de construccin. Estos son los antecedentes que sustentaron la proyeccin de la CE hacia una unin ms estrecha a travs del Tratado de Maastricht. En efecto, este Tratado de "Unin Poltica" que constituye la segunda revisin sustancial del Tratado de Roma luego del Acta Unica Europea de 1987 es la respuesta de la CE a los nuevos acontecimientos histricos. Su objetivo fundamental es dotar a Europa de un ncleo de estabilidad en un mundo de riesgo y de incertidumbre, mediante la fijacin de nuevas metas y la apertura de opciones potenciales y el compromiso de profundizar su integracin poltica y econmica. El aspecto central y la fuerza motriz del Tratado de Maastricht, de conformidad con los puntos de vista dominantes, est contenida en las disposiciones consagradas a la UEM. Mediante ellas, los EM reconocen -como lo hicieron repetidamente en la historia de la integracin europea- que son sus intereses econmicos (colectivos e individuales) los que sustentan el progreso de Europa. No obstante, el debate acerca de las fuerzas propulsoras de la integracin europea fue impulsado desde el surgimiento de la CE por dos corrientes distintas de pensamiento. El primer polo ha estado formado por los federalistas cuya defensa de una Europa unida se centr en la necesidad de emprender reformas institucionales con un sentido democrtico, haciendo hincapi en el papel que pudieran desempear en la movilizacin de la consciencia poltica europea. El segundo polo, compuesto por los funcionalistas, en contraste, ha defendido que las soluciones supranacionales deberan reservarse slo para aquellos problemas tanto de orden nacional como internacional vinculados con el desbordamiento del marco estatal y los factores externos asociados. Los federalistas han sostenido que la Segunda Guerra Mundial revel la debilidad del Estado-nacin como institucin y que el mejor remedio a las penurias de la reconstruccin europea poda consistir en realizar cierta forma de integracin. Por su parte, los funcionalistas subrayaron el drstico aumento del interrelacionamiento de los pases europeos en todos los dominios, argumentando que las soluciones supranacionales surgan como consecuencia de problemas nacionales apremiantes, irresolubles por medios exclusivamente nacionales. En tanto el primer grupo exaltaba ideales y encumbraba la funcin de la poltica, el segundo se centraba en los factores externos que haban tornado obsoletas las fronteras nacionales. Ambos grupos coincidan en que la integracin implicaba la cesin de las soberanas de los Estados y por consiguiente conduca al debilitamiento del poder de los Gobiernos nacionales. Esta lectura de los procesos histricos de la integracin europea puede difcilmente, sin embargo, soportar una inspeccin minuciosa de lo que en la prctica se ha efectivamente producido. En los ltimos 35 aos, los avatares de la construccin europea han sido testigos de una paradoja: pese a ceder gradualmente la soberana en reas polticas especficas, los Estados-nacin, es decir los EM de la CE, han salido fortalecidos y revigorizados. El reforzamiento de la interdependencia mutua ha estado al servicio de la optimizacin de las ventajas recprocas y la presunta prdida de soberana fue utilizada por cada uno de los Estados para, a menudo, no satisfacer los reclamos de los intereses grupales, al aducirse que los Gobiernos carecen de libertad de decisin, en virtud de los compromisos a los que estn atados por los acuerdos comunitarios. En contraste con ello, resulta claro que las prdidas de soberana no fueron debidas
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slo a los "efectos de traccin" (a nivel supranacional) sino tambin a los "efectos de empuje" (de los Gobiernos nacionales) para liberarse de responsabilidades en asuntos polticos delicados. 2. Liderazgo hegemnico o comunidad de iguales En el rea de la integracin monetaria y, fiscal en particular, la cuestin central reside en qu medida se requiere estabilidad hegemnica para garantizar la formacin de un rea regional integrada. La mayor parte de los analistas piensa que lo ms beneficioso para el conjunto es el ejercicio del liderazgo por uno o dos pases y que este es el medio ms efectivo para superar uno de los obstculos ms serios en la cooperacin internacional: los incentivos para el comportamiento egosta de aquellos que pretenden beneficiarse de las ventajas del sistema sin asumir compromisos (free-riders), aspecto que es inherente a las relaciones internacionales. Esta cuestin fundamental es familiar para aquellos que conozcan la tesis fundamental de la obra de Kindleberger: a saber, que la economa mundial y tambin las reas integradas regionalmente operan de forma ms eficiente cuando existe un estabilizador, un pas preparado para suministrar liquidez cuando el sistema monetario internacional tropieza con dificultades. La necesidad de un prestatario en ltima instancia es aceptada ampliamente. Los ejemplos incluyen, en el campo internacional, el suministro de liquidez al amparo del Plan Marshall, la red de acuerdos recprocos de crdito del Grupo de los 10 y las bases del funcionamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). En la actualidad, el ejercicio del liderazgo necesita desarrollar dos funciones adicionales: gestionar la estructura de tipos de cambio y facilitar la coordinacin de las polticas monetarias nacionales de las potencias financieras. Hay dos factores que merecen mayor atencin en este contexto: el predominio del dlar como moneda de reserva, cuya cada en las dos ltimas dcadas se evidencia en el hecho de que pas de representar aproximadamente el 80% en 1975 a un 50% en 1990 y la mayor participacin del marco alemn que se elev significativamente, pasando del 7% al 15%, as como la gravitacin creciente del conjunto de las monedas europeas, incluyendo el ECU que pasaron de representar de un 17% a un 37%. En consecuencia, la unificacin monetaria europea bien puede alentar la promocin de una sustitucin progresiva del dlar. Adems, teniendo en cuenta que la existencia de una moneda nica europea eliminara las transacciones intracomunitarias en divisas, las reservas de unos 300.000 millones de ECUs pasaran a ser redundantes, pues gran parte de ellas seran reservas en dlares. No es preciso decir que esto implicar cambios de importancia en el poder y en la influencia econmica sobre la economa mundial. La experiencia arrojada por el Sistema Monetario Europeo (SME), mediante el cual los EM de la CE crearon un sistema de cambios fijos, con cierto grado de ajuste, sugiere que la vinculacin de las monedas entre s implica un compromiso con la estabilidad monetaria, que viene a estar sustentada por la moneda ms estable del sistema. En efecto, algunos pases con monedas dbiles se beneficiaron en gran medida del papel desempeado en Europa por el marco alemn como moneda "ancla". Esto se debi a la disposicin de algunos EM a seguir la poltica orientada a la estabilidad aplicada por el Bundesbank a fin de ganar la credibilidad necesaria para el xito de sus propios esfuerzos de poltica econmica y monetaria. Se puede asumir que una la elaboracin ms afinada de la UEM con un compromiso firme en trminos de estabilidad fortalecer ms an esta funcin disciplinaria y aumentar la credibilidad de algunas economas nacionales europeas. En trminos polticos, este argumento puede ser puesto en entredicho. Se suele reconocer ampliamente que el propio xito de la UEM, basado en la disposicin de los Bancos Centrales de los EM de la CE de delegar voluntariamente parte de su soberana en el Bundesbank en aras de la propia credibilidad, tuvo un costo poltico: los alemanes ocuparon el asiento del conductor de la poltica monetaria europea, lo cual est reido con la idea de la CE como comunidad. Con el creciente xito econmico del SME a travs del tiempo, los otros Gobiernos europeos quisieron compartir el asiento del conductor al volante. La aceptacin poltica de la hegemona alemana cay marcadamente. De este diagnstico surge la preocupacin de que eventualmente se pueda desembocar con un dominio demasiado limitado, insuficiente, en los esquemas de integracin regional por una potencia "iluminada" lder. La tesis que se pretende defender es que resulta necesario organizar la integracin regional sobre la base del liderazgo. Sin embargo, para diferenciarse de la perspectiva ortodoxa dominante, es necesario tambin reflexionar en un modelo de enfoque de "liderazgo colectivo" o del "primus inter pares". En particular, en el campo monetario, el conocido y frecuentemente recomendado enfoque del ancla no est desprovisto de problemas. 66
Segn el enfoque nominal del ancla, el tipo de cambio de un pas debe estar firme y confiablemente fijado a la moneda de un pas de inflacin baja, de modo que dicha inflacin sea efectivamente importada. En los PVDs, la fuente inicial de una inflacin prolongada es usualmente la monetizacin del dficit fiscal, de manera que est implcito que el impuesto inflacionario no sea ptimo. Tambin est implcito que la restriccin fiscal necesaria no sea fcilmente obtenida en forma directa. Se debe cumplir con cuatro requerimientos para que ste enfoque tenga xito. 1) El mantenimiento del tipo de cambio debe lograr disciplina en la creacin de crdito, especialmente, para el sector pblico. Las reservas en divisas caern continuamente si ello no se produce. 2) El mantenimiento del tipo de cambio debe obtener confianza del mercado de divisas -lo que, a su vez, depende de la creencia del mercado en que se lograr dicha disciplina. En caso contrario, se desatarn crisis especulativas. 3) El mantenimiento del tipo de cambio debe ser creble en el mercado laboral; de lo contrario, el resultado ser la emergencia de tensiones inflacionarias y, en consecuencia, la prdida de competitividad. 4) La rigidez del mercado laboral, en especial a travs de la indexacin de los salarios, no debe impedir los ajustes reales necesarios -es decir, la declinacin de los salarios nominales (con relacin a la tendencia general en los precios) en respuesta a "shocks" adversos que requieren devaluaciones reales. Considerando estos antecedentes, el punto clave es si realmente es necesario y aplicable el mantenimiento del tipo de cambio para alcanzar una disciplina razonable. 3. Fundamentos de la integracin financiera El tema de la integracin se plantea con relacin a las polticas financieras (monetaria y fiscal). Un argumento importante para avanzar hacia ella en stas reas se basa en la deseabilidad de facilitar los objetivos primarios de asignacin de recursos de la integracin econmica. El comercio y la inversin intragrupo no van a desarrollarse de manera ptima sin un alto grado de estabilidad del tipo de cambio, lo que no se puede garantizar sin la coordinacin de las polticas financieras. Igualmente importante es la coordinacin de las polticas monetarias y fiscales, que se basa en consideraciones macroeconmicas. A medida que las economas nacionales de los EM se tornan progresivamente interdependientes como resultado del comercio y los movimientos de los factores, se hace crecientemente ms firme la justificacin de coordinar sus polticas monetarias y fiscales, dado que las medidas financieras tomadas por un pas para influir en las variables macroeconmicas tendrn previsiblemente efectos secundarios y significativos sobre otros pases miembros. En estas circunstancias, las medidas unilaterales de poltica financiera podrn ser, de hecho, muy inefectivas. Como puede observarse en una UA o en un mercado comn, la coordinacin financiera puede ser particularmente importante, en caso que existan restricciones sobre las otras polticas que los EM utilicen a nivel nacional para promover el equilibrio externo. De llegarse a un acuerdo para limitar las fluctuaciones cambiarias entre los miembros del esquema en el inters de promover el comercio y las inversiones intracomunitarias, los restantes instrumentos financieros a disposicin de los pases podrn no ser suficientes para permitirles mantener el equilibrio interno y externo y para facilitar los ajustes necesarios. Para lograr y mantener un equilibrio satisfactorio, podr requerirse la accin coordinada de los pases deficitarios y superavitarios. En ciertas circunstancias, el peso del argumento en favor de la coordinacin de la poltica en la escena monetaria podr apuntar a una integracin monetaria plena, incluido el establecimiento de una moneda comn. En todo caso, es factible que la coordinacin de las polticas financieras sea muy deseable en cualquier unin en la que una proporcin alta del comercio exterior sea realizado a nivel intracomunitario. Esto puede aplicarse a cualquier forma de integracin, pero se debe hacer una distincin bsica entre una UA, donde slo los productos circulan sin restricciones y un mercado comn, en el que los factores tambin tienen libertad de movimiento. Para cada forma de integracin, se requiere analizar los aspectos relativos a la armonizacin de distintos acuerdos monetarios, siendo las principales alternativas: tipos de cambio totalmente flexibles; tipos de cambio fijos y UM. 4. De la coordinacin fiscal a la integracin financiera Las cuestiones relativas a la armonizacin fiscal deben ser analizadas con los criterios econmicos corrientes, en lo relativo a la asignacin de recursos, el ajuste y la estabilizacin, el crecimiento y a los aspectos distributivos. El criterio de asignacin de recursos ha sido dominante en el anlisis de la armonizacin fiscal, reflejando el nfasis del anlisis ortodoxo de la integracin sobre la mejora de la asignacin de los recursos. El anlisis de la armonizacin fiscal tiene dos facetas principales, que corresponden a los principales tipos de impuestos internos. En el caso de los impuestos indirectos, el problema consiste en determinar el impacto de las diferencias tributarias sobre la eficiencia del comercio de 67
productos bsicos. En el caso de los impuestos directos, las consideraciones relativas a la eficiencia surgen principalmente en conexin con el impacto de las diferencias tributarias sobre los movimientos de los factores, particularmente los de capital. Debe prestarse atencin a las implicaciones de la armonizacin fiscal sobre el logro de otros objetivos, en especial, la estabilizacin econmica. Las polticas tributarias tienen efectos profundos sobre la composicin temporal y la evolucin intertemporal de la macroeconoma, influenciando la distribucin del ahorro y de la inversin de la poblacin general y de las empresas, as como las decisiones que rigen la oferta y la demanda laboral. Con los mercados mundiales de bienes y capitales integrados, los efectos de las polticas fiscales aplicadas por un pas tienen consecuencias secundarias sobre el resto del mundo. El reconocimiento de dicha interdependencia econmica internacional estimul el inters en la coordinacin internacional de las polticas fiscales, en general, y de las polticas fiscales y de las reformas fiscales internacionales, en particular. Se puede definir a la coordinacin fiscal como todo cambio en el sistema tributario de los EM que pretenda el logro de los propsitos de la Comunidad. Dichos propsitos incluyen claramente la creacin de un mercado nico integrado libre de restricciones al movimiento de bienes, la abolicin de los obstculos al derecho de establecimiento de las empresas y la supresin de las barreras al empleo y al libre movimiento de personas, servicios y capitales, as como la institucin de un sistema que asegure la no distorsin de la competencia. Estos objetivos tienen, entre otras cosas, diversas consecuencias sobre los sistemas tributarios de los EM, incluida la abolicin de los derechos aduaneros, la coordinacin de los principales impuestos indirectos y la aproximacin de algunas leyes relativas a los impuestos directos, segn lo requiera el funcionamiento adecuado del mercado comn. El objetivo de instituir un sistema que asegure la no distorsin de la competencia requiere, entre otros aspectos, la revisin de los impuestos a los productos de los EM, de forma tal que se otorguen rebajas recprocas en la exportacin de bienes que realizan entre s y que se apliquen determinados derechos compensatorios a las importaciones de un Estado Miembro desde otro. Dichas desgravaciones y derechos compensatorios, llamados ajustes finales en frontera (border-tax adjustments), se uniformizan mediante el reconocimiento de crdito fiscal por el pas importador del impuesto al valor agregado pagado en origen (a destination-based, tax-credit value-added tax). El componente ms notable a desarrollar es una base uniforme de valoracin por parte de los miembros de un rea integrada. Se requiere la aproximacin de los tipos tributarios efectivos sobre el uso del capital. La armonizacin de los impuestos a las sociedades resulta esencial, en particular, para lograr el libre movimiento de capitales de forma que no distorsione la estructura de produccin. De conformidad con su filosofa de que el acuerdo sobre los tipos impositivos debe preceder al acuerdo sobre la base de valoracin y la estructura de los tipos, la CE trabaj en la integracin de los impuestos a la renta de las compaas y de los individuos a nivel interestatal, as como sobre un sistema armonizado de retencin en la fuente de los impuestos sobre los dividendos. No se consider que la coordinacin de los impuestos personales sobre la renta y de los sistemas de seguridad social sea un tema urgente, si bien se llevan a cabo esfuerzos continuados para expandir la libertad laboral evitando la doble tributacin, en especial de los trabajadores en reas de frontera y de los emigrantes. Mientras que la competencia es el mecanismo de asignacin en el Mercado Comn, la coordinacin tributaria es su corolario, en la medida que tiene el fin de asegurar la no distorsin de la igualdad de condiciones de los competidores. Las mencionadas libertades de movimiento y de establecimiento y la falta de medidas o acciones discriminatorias contra los Gobiernos y contra las empresas caracterizan tambin el componente tributario de un mercado comn. En consecuencia, los interrogantes principales que surgen en conexin con la armonizacin fiscal son: 1. Produce la utilizacin de diferentes formas de tributacin en los diversos EM una mala asignacin de los recursos inducida por los impuestos? 2. Afecta la eleccin del principio jurisdiccional los efectos de asignacin de los impuestos? 3. Se producen distorsiones a raz de las diferencias entre los pases miembros en sus estructuras de fiscalidad directa e indirecta? 4. En caso de que se puedan evitar las distorsiones inducidas por los impuestos, es necesario que se igualen los tipos fiscales de los pases?
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Mientras que la coordinacin tributaria centra slo escasa atencin en las consecuencias presupuestarias de las polticas tributarias, la integracin fiscal se refiere al papel de las finanzas pblicas y del presupuesto comunitario en los acuerdos de integracin econmica internacional. La teora de la integracin fiscal procura en primer lugar ofrecer un fundamento para la integracin de las funciones presupuestarias y su asignacin en forma apropiada entre los EM en base a consideraciones de eficiencia fiscal. De este modo esta teora debe ocuparse del tema de los dominios fiscales ptimos en las agrupaciones econmicas. A un nivel ms prctico, estudia la estructura, la evolucin y el impacto de los presupuestos comunitarios efectivamente ejecutados. La integracin de las funciones fiscales puede resultar en ltima instancia en una unin fiscal, situacin en la cual la eleccin de los objetivos y la administracin de los instrumentos ms adecuados son un tema que compete a la autoridad comunitaria. En este sentido, se debe diferenciar la integracin fiscal tanto de la armonizacin fiscal, que se refiere al acuerdo sobre la manera en la cual cada Estado Miembro utilizar un instrumento fiscal particular sobre el que retenga el control, como de la coordinacin fiscal, que se refiere a alineamientos voluntarios de las polticas nacionales en el campo fiscal que difcilmente se pueden hacer cumplir forzosamente. Todo anlisis de la integracin fiscal se confronta con la dificultad de que no existe un caso nico bien demarcado en el que centrarse, lo que la diferencia de las uniones aduaneras y monetarias. Es posible contemplar un espectro de estados de integracin practicables que vayan de la simple UA, pasando por los diferentes tipos de comunidades econmicas, hasta otras formas que consideren el estatus de una UE plena. En cada caso, el grado de unin fiscal y el papel del presupuesto comunitario variarn necesariamente como resultado de las opciones polticas esenciales acerca de la transferencia de autoridad de los EM a la Comunidad en las decisiones que afectan el gasto pblico y a su financiamiento y, en cierto grado, como resultado de la dinmica interna del sistema que se establezca. 5. La integracin monetaria y los mercados de capitales Es obvio que las polticas monetarias pueden ser utilizadas para establecer obstculos al libre comercio y a la integracin econmica. En una ZLC, se pueden utilizar las restricciones monetarias como sustitutas de un arancel, dado que ello significa la no existencia de divisas suficientes para permitir a los importadores pagar por los bienes adquiridos en el exterior. Pero tambin en una UA y en un mercado comn, el papel del dinero y del capital es crucial debido, por un lado, a que los volmenes de comercio sujetos a riesgos cambiarios aumentan y, por el otro, porque hay mayores flujos de capital que tienden a evadir los riesgos cambiarios en la medida en que sean de naturaleza estructural, tendiendo a aumentarlos por su naturaleza especulativa. Aparentemente, ello brinda suficiente razn a los socios de una UA, y an ms a los que participan en un mercado comn, para considerar la posibilidad de avanzar hacia una UEM. La integracin de los mercados de capitales tiene gran importancia. Se la puede definir en primera instancia como la eliminacin de las restricciones cambiarias, las medidas tributarias discriminatorias y otros obstculos. Dado que el capital es altamente mvil y apto para dirigirse hacia donde los retornos son ms altos, se requerirn medidas adicionales, tales como la integracin de los mercados de capitales mediante la coordinacin o la armonizacin de las reglas que rigen su organizacin y funcionamiento, como reglamentaciones en materia de crdito bancario, pagos, etc. Se aspira a la integracin de los mercados de capitales debido a que: disminuye el riesgo de turbulencias como las que tienden a ocurrir en los mercados pequeos; aumenta la oferta de capital, dado que las mejores perspectivas de inversin movilizan montos adicionales de ahorro, teniendo el inversor la libertad de elegir la combinacin que le es ms favorable en trminos de retorno, solidez y liquidez; permite a quienes necesitan capital obtener montos mayores de manera ms adecuada a sus necesidades especficas; estimula condiciones de produccin igualitarias y, por consiguiente, menores obstculos a la competencia en el mercado comn.
Las restricciones a la importacin y la exportacin de capital se basan en lo siguiente: instrumentos orientados al mercado (semejantes a los aranceles en el comercio de bienes, dado que influyen sobre el precio del capital), tales como mercados con monedas diferenciadas, con una tipo ms (o menos) favorable de cambio para los pagos corrientes que para las transacciones de capital y menores (o an negativos) intereses sobre los depsitos en divisas, causados por los impuestos sobre el inters o los depsitos; 69
instrumentos administrativos y legales (comparables a las restricciones cuantitativas y a las barreras no arancelarias), tales como los obstculos a las adquisiciones de acciones a travs de la reserva del derecho de poseer acciones y bonos por personas o instituciones de una nacionalidad dada; restricciones a la compra de valores nacionales por los no residentes o restricciones a los depsitos bancarios mediante un tope a los depsitos de extranjeros; tambin juegan un papel los impuestos a la adquisicin de divisas, los impuestos a la inversin extranjera, o los mayores impuestos a los beneficios de empresas extranjeras que a las nacionales. Las transferencias de ganancias e intereses se pueden ver dificultadas por la obligacin de reinvertir todos las beneficios obtenidos por el capital extranjero en el pas receptor y por la obligacin impuesta a los exportadores de reingresar en plazos establecidos (cinco aos, por ejemplo) todo capital destinado a operaciones exteriores.
Los argumentos a favor de restringir los movimientos de capital se basan mayormente en las desventajas vinculadas con el drenaje de capital a largo plazo. Las razones ms comnmente esgrimidas para que los Gobiernos impidan la salida de capitales son las siguientes: el flujo de capitales es la corriente sangunea de la economa nacional. Los drenajes de capital hacia el exterior fortalecern las economas de otros pases, en detrimento de la economa del propio pas (por ejemplo, el Gobierno puede aplicar impuestos a los ingresos resultantes de inversiones nacionales). La prdida de reservas en divisas dificulta la capacidad de cumplir con otras obligaciones internacionales; esto tiene particular importancia cuando se produce un desequilibrio de la balanza de pagos y las autoridades tratan de impedir modificaciones del tipo de cambio. El flujo de capitales hacia el exterior tiene repercusiones sobre el equilibrio interno como por ejemplo sobre la tasa de inters, comportamiento asociado principalmente con el precio del capital. Una gran salida de capitales puede conducir a una elevacin de la tasa de inters, cuando lo recomendable para la economa sera una tasa de inters baja. La salida de capitales enturbia el equilibrio externo de la economa y pone en dificultades la poltica monetaria, pudiendo conducir a la devaluacin de la moneda, aun cuando el tipo de cambio como tal no est en desequilibrio. De ese modo, un pas puede ser empujado a realizar importaciones ms caras y a importar inflacin. 6. La integracin monetaria - la experiencia europea Los esfuerzos para promover la cooperacin monetaria y la integracin datan de largo tiempo en Europa. Una breve revisin de los acontecimientos ms significativos (ver la cronologa incluida al final de la ponencia) puede darnos algunas claves. Los Tratados de Roma de 1957 no prestaron mucha consideracin al tema de la cooperacin monetaria en la CE debido a: (a) la Unin Europea de Pagos de 1950 haba sentado las bases para apoyar el comercio en Europa en el aspecto monetario; y (b) el sistema estable de tipos de cambio internacionales fijas (Bretton Woods) con el patrn dlar-oro como la moneda ancla no exiga revisin alguna del lado europeo. Si bien el Artculo 107 del Tratado de la CE enfatizaba que la poltica de tipos de cambio era un asunto de inters comn, las competencias y las responsabilidades de las reas monetaria, fiscal y cambiaria fueron claramente dejadas en manos de los EM. Esta constelacin relativamente estable entr en dificultades cuando result claro que la PAC (con precios administrativos fijos en toda la regin) poda entrar en conflicto con los movimientos cambiarios intracomunitarios. El conflicto entre dicha poltica y las polticas cambiarias nacionales se hizo evidente, en particular, con la apreciacin del marco alemn en 1969. Sumado a los problemas cambiarios mundiales, este hecho llev a la CE a estudiar las posibilidades de reforma monetaria. La "cumbre" de La Haya de 1969 decidi que se deba avanzar hacia una UM. El famoso Informe Werner contiene las bases de dicha Unin, cuya sustancia a grandes rasgos -una UM completamente elaborada en un plazo de 10 aos- fue aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 1971. Si bien la Comunidad dio ciertos pasos preliminares hacia una UM, por ejemplo al restringir los movimientos cambiarios, el proyecto estaba condenado al fracaso y se resolvi su abandono en la "cumbre" de Pars de 1974. El intento fracas en primer lugar porque los EM se negaron a considerar seriamente la necesidad de coordinar sus polticas macroeconmicas ante la primera crisis del precio del petrleo de 1973. En lugar de unir sus fuerzas, los EM se inclinaron por estrategias econmicas nacionales y, consecuentemente, sus polticas monetarias tambin se desviaron del objetivo comn. Adems, el experimento coincidi desafortunadamente con el colapso del sistema de Bretton Woods y con la transicin mundial a tipos de cambio flotantes. El proyecto de UEM se desvaneci simultneamente al fin de la edad de oro del crecimiento posterior a la guerra. El "puntapi" inicial de los esfuerzos renovados de coordinar y cooperar en materia de asuntos monetarios surgi con la creciente turbulencia y la crispacin de los mercados financieros comunitarios resultantes de la inestabilidad del dlar en vsperas de la Guerra de Vietnam. La reduccin de la inestabilidad procedente del 70
exterior y la creacin de una zona europea de estabilidad relativa fueron los objetivos ltimos de una iniciativa de los por entonces canciller alemn y Presidente de Francia, Helmut Schmidt y Valry Giscard d'Estaing, respectivamente, relativa al establecimiento del SME. En la "cumbre" de Bremen de 1978, se lleg a acuerdo respecto a los criterios de su funcionamiento. Cabe destacar que el SME fue creado gracias a la voluntad de los dirigentes polticos y contra la opinin de los economistas y de los expertos de los Bancos Centrales de la CE. A pesar de los grandes cambios que se produjeron desde entonces, el SME no slo sobrevivi sino que demostr tener bastante xito en la reduccin de la inflacin y de las tasas de inters en la CE y en desarrollar un grado considerable de convergencia econmica. Fueron los mritos y el xito del SME los que alentaron a los polticos europeos a lanzar otra iniciativa de UEM hacia fines de la dcada de los '80. De hecho, la cooperacin y la coordinacin monetaria en la CE realizaron avances sustanciales en los ltimos 35 aos. No obstante, tal avance nunca fue un proceso unilineal, continuo. En lugar de ello, los acontecimientos estuvieron sujetos a los altibajos de la integracin europea; se realizaron esfuerzos para acelerarlas e intentos para reducirlas y hubo momentos en los que fue necesario avanzar y perodos en los que hubo que retroceder. En este sentido, la cooperacin monetaria es slo un espejo de la integracin de la CE (Ver Cuadro 1). Una mirada ms detenida revela otro aspecto interesante. Aparentemente, ha existido una suerte de sucesin de ciclos de diez aos en la promocin de una comunidad monetaria: luego de la guerra, en 1950, se cre una Unin Europea de Pagos a fin de superar las restricciones financieras y monetarias al comercio. En 1959, se sustituy por un Acuerdo Monetario que comprenda la convertibilidad monetaria, un fondo de asistencia y reglas para la compensacin multilateral de los pagos; el perodo 1969/1970 vio surgir el Plan Werner; y, una dcada ms tarde, en 1978/1979, se concibi y se hizo operativo el SME. En 1989, la Comisin Delors propuso una UEM plena y, mediante el Tratado de Maastricht, la CE se ha comprometido a concretar dicha unin a ms tardar en 1999. 7. Aspectos analticos de la integracin monetaria europea Existe ms o menos acuerdo en los crculos acadmicos, as como entre los economistas, en cuanto a que Europa est lejos de ser un rea monetaria ptima. No existe, en efecto, una movilidad suficiente de los factores, ni suficiente convergencia econmica. A pesar de ello, si bien sabemos que en la visin del denominado "Mundo Tradicional de Mundell y Fleming" el trmino "ptimo" est vagamente definido, la abundante literatura sobre las zonas monetarias integradas sugiere que los beneficios de tal unin estarn en funcin del grado de comercio intra-grupo, el grado de movilidad laboral, el nivel de los salarios nominales, la flexibilidad de los precios, el grado de diversificacin industrial y la probabilidad de "shocks" asimtricos, es decir, con un impacto en determinados pases del grupo. En la CE, la movilidad laboral es baja, el comercio intra-grupo es relativamente alto, la fijacin de precios y salarios es bastante rgida, las aglomeraciones industriales estn distribuidas en forma desigual entre los EM y, en consecuencia, la posibilidad de "shocks" asimtricos no es ciertamente baja. Si bien la CCE sostiene que el programa del Mercado Unico increment la semejanza de los modelos industriales y aument la flexibilidad en la fijacin de los salarios y los precios a travs de una mayor competencia, quedan todava serias dudas acerca de que Europa sea un rea monetaria ptima. Pero hay beneficios claros a esperar de la integracin monetaria: la UEM eliminara completamente la variabilidad del tipo de cambio nominal. Asimismo, eliminara la incertidumbre y, en consecuencia, reducira las primas de riesgo en los mercados financieros y de divisas. Adems, slo una moneda nica elimina completamente los costos que implican los cambios de monedas, que no son insignificantes para las empresas y pueden adquirir importancia para las pequeas operaciones entre particulares y para los turistas. Se calcula que ascienden aproximadamente al 0,4% del PBI comunitario por ao. Asimismo, la combinacin del programa '92 y la puesta en marcha de la UEM puede traducirse no slo en beneficios considerables y definitivos, sino tambin en ganancias dinmicas (una tasa de crecimiento econmico ms alta y sustentable). La reduccin de la incertidumbre permitira una rebaja de la tasa de retorno sobre la inversin demandada por los accionistas, dejando ms fondos para reinversin y crecimiento del PBI. Las estimaciones muestran que una reduccin moderada de los riesgos para la inversin (como es el caso de la incertidumbre sobre el tipo de cambio) podra tener como efecto reforzar significativamente las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Sin embargo, esta lnea de argumentacin es ambivalente: en una UEM plena se eliminarn las tipos de cambio, dado que habr una nica moneda de curso legal en el conjunto de la CE. Esto implica que las tendencias divergentes en la competitividad de los pases individuales ya no se pueden resolver mediante 71
realineaciones cambiarias y que los "shocks" macroeconmicos ya no pueden ser absorbidos recurriendo al ajuste en el tipo de cambio. Es cierto que la flexibilidad de los tipos de cambio no es una pocin mgica que posibilite un ajuste indoloro o que sirva para atenuar permanentemente los efectos de los "shocks" en las economas nacionales. La depreciacin en s misma puede alimentar la inflacin nacional (va precios de importacin) y la percepcin de que no se obstruir la devaluacin puede alentar a las empresas a conceder aumentos salariales mayores. No obstante, la depreciacin puede ser una herramienta til cuando fracasan otras polticas o para enfrentar una resistencia poltica firme. De todos modos, lo ms importante es que las operaciones cambiarias pueden ayudar a quienes adoptan las decisiones polticas a ganar tiempo. Las prdidas temporales de ingresos pueden ser recuperadas posteriormente y reforzadas. Cuando se renuncia a emplear el tipo de cambio como factor de absorcin de "shocks" y cuando la poltica monetaria est centralizada y determinada a nivel supranacional, los responsables econmicos nacionales se enfrentan con una eleccin limitada de acciones ante situaciones de inestabilidad o impacto de "shocks" macroeconmicos asimtricos. Los instrumentos a su disposicin se vern an ms reducidos con la entrada en vigor plena de la UEM. Por otra parte, algunos EM temen que la tasa de inflacin de una unin sea ms alta que las de sus propios pases. Los incentivos a la inflacin en las economas nacionales provienen de varias fuentes, siendo las ms importantes: (1) la presin poltica para adoptar polticas fiscales expansivas durante coyunturas recesivas, con el fin de realizar ajustes estructurales o para hacer frente a cambios demogrficos; y (2) la oportunidad de generar ingresos gubernamentales mediante la reduccin del valor real de la deuda y del dficit pblico. De conformidad con las enseanzas concluyentes proporcionadas por los estudios sobre el impuesto inflacionario, la inflacin puede ser utilizada como parte del sistema tributario de una nacin. Si bien no se la puede considerar un instrumento ptimo, en un mundo donde predominan las opciones subptimas, puede resultar atractiva: cuanto mayor sea la recaudacin de impuestos "normales", mayor ser el descontento de los contribuyentes y la evasin impositiva, menor ser la velocidad monetaria y ms alta ser la relacin deuda/PBI de un pas y ms tentador ser para el Gobierno aplicar un impuesto inflacionario ms alto y obtener ingresos en concepto de "seoro". En una UEM, slo se puede fijar una tasa de inflacin para la totalidad de la unin; y la variabilidad entre los tasas de impuesto inflacionario de los diversos pases deja de ser posible. Adicionalmente, otro mecanismo que se perder en una UEM es el que prevalece en un sistema donde coexisten varias monedas nacionales -la competencia monetaria- y que implica una tendencia automtica a reducir la inflacin. En un marco de competencia monetaria, una tasa de inflacin alta en un pas puede ser perjudicial, pues llevar a los operadores privados a reestructurar sus carteras y aumentar la participacin de los activos que desean tener, cotizados en monedas de inflacin baja. Los cambios resultantes en la demanda de las diferentes monedas reducen la capacidad de los Bancos Centrales de obtener ingresos por "seoro". Se alcanza el equilibrio cuando la prdidas en las que se incurre por la competencia monetaria superan las ganancias derivadas del impuesto inflacionario. Este equilibrio no se mantiene en una UM con una moneda nica, sistema en el cual, por definicin, se elimina la competencia monetaria y, en consecuencia, los costos potenciales de la inflacin son menores, en trminos de las variaciones de cartera intracomunitarias. Siguiendo este razonamiento, es posible que surjan dificultades en la identificacin de la combinacin de las polticas adecuadas (monetaria, fiscal y de ingresos) y en su coordinacin para 12 economas nacionales que difieren ampliamente en dimensin, estructura, nivel de desarrollo y potencial econmico. La combinacin y la coordinacin de las polticas ganar en importancia, sin embargo, si no se pueden erradicar los "shocks" macroeconmicos asimtricos (que golpean a los EM en grados diferentes). Dado que la poltica monetaria est centralizada y las polticas fiscales restringidas, la nica herramienta que queda a disposicin de los Gobiernos es actuar en el frente laboral y en la poltica de ingresos. Su empleo efectivo es, no obstante, extremadamente difcil y conflictivo y precisa de la participacin y el consenso de todos los actores nacionales relevantes (sindicatos, asociaciones de empleados, autoridades regionales, etc.). Dado que el mercado laboral y las polticas de ingresos causan considerables efectos externos en el mercado nico europeo, la situacin de quienes adoptan las decisiones polticas, que tienen que tener en cuenta esos efectos secundarios, se tornar mucho ms compleja. A la vez, los agentes econmicos individuales, as como los EM ms dbiles, requerirn un sistema europeo de apoyo y de equiparacin fiscal y transferencias federales, a fin de absorber los "shocks" macroeconmicos. Esto puede traducirse pronto en la demanda de un pleno sistema de federalismo fiscal en la CE, que har necesario el establecimiento de nuevas instituciones. En este "Eigendynamik", los responsables del proceso de integracin monetaria y 72
fiscal estn enfrentados a tan slo dos opciones: la de ser meramente testigos inertes de tales acontecimientos o la de moldear y dar forma activamente a dicho proceso. CRONOLOGIA DE LA INTEGRACION MONETARIA EUROPEA 1950 - UEP Entra en funcionamiento la Unin Europea de Pagos. En su condicin de cmara de compensacin, la UEP posibilita la compensacin multilateral de los pagos en la Europa de la posguerra. Asimismo, los Estados participantes se otorgan entre s crditos de corto plazo para el ajuste de sus balanzas de pagos. 1957 - Tratado de la CEE El Tratado de la CEE requiere la coordinacin de las polticas monetarias nacionales. Se establece un comit monetario y se definen los tipos de cambio como una "cuestin de inters mutuo". 1958 - BEI Se pone en funcionamiento el Banco Europeo de Inversiones como entidad de crdito independiente de la CEE, con sede en Luxemburgo. 1959 - Acuerdo monetario Habindose asegurado la convertibilidad plena de las monedas en la mayora de los Estados europeos, se disuelve la UEP y se la sustituye por el Acuerdo Monetario Europeo, en cuyo marco se establece un fondo para enfrentar las dificultades transitorias de balanza de pagos y se definen reglas para la compensacin multilateral de los pagos a travs del Banco de Pagos Internacionales (BPI). 1964 - Consejo de Gobernadores de los Bancos Centrales El 8 de mayo de 1964 es creado el "Comit de Gobernadores de los Bancos Centrales de los EM de la CEE". En los aos siguientes, el Comit se desarrolla como institucin central de coordinacin monetaria, as como de crdito y de operaciones de prstamo para Europa. 1970 - Plan Werner Un comit especial, presidido por el primer ministro de Luxemburgo, Pierre Werner, aprueba un plan de varias etapas conducente a la materializacin de una UEM plena hacia finales de la dcada del '70. Sus objetivos son los siguientes: la convertibilidad irrevocable de las monedas de la CEE; la liberalizacin completa de los movimientos de capital dentro de la Comunidad; tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas comunitarias; una puesta en fondo comn de las reservas monetarias y el control de la poltica monetaria por una institucin europea nica. 1972 - La serpiente monetaria En marzo de 1972, el Consejo de Ministros de la CEE decide restringir los mrgenes de fluctuacin de las monedas de la CEE entre s al 4,5%. Los Bancos Centrales acuerdan la intervencin de los mercados monetarios para asegurar tal objetivo. As, surge la "Serpiente Monetaria Europea". Cuando los tipos de cambio comienzan a flotar libremente despus de 1973, la serpiente monetaria aplica lo que se conoce como la "flotacin en bloque". 1974 - Directiva sobre convergencia y estabilidad El 18 de febrero de 1974, los Ministros de Economa y Finanzas de la CE instan a un alto grado de convergencia econmica en la CEE (Decisin sobre Convergencia) y se pronuncian en favor de mayores niveles de estabilidad, empleo y crecimiento (Directiva de Estabilidad), como prerrequisitos para una mayor integracin monetaria. 1975 - UEC/ECU La Unidad Europea de Cuenta (UEC) - denominada ms tarde como ECU en el marco del SME - es adoptada como unidad de cuenta del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), primero y, posteriormente, del BEI y del presupuesto comunitario. La UEC/ECU es una "canasta de monedas" artificial, compuesta por las monedas individuales de los EM, ponderadas de conformidad con el poder econmico de cada moneda. Si bien inicialmente slo se considera a la UEC/ECU como un smbolo poltico de la integracin europea, llega a jugar un papel importante en los mercados de bonos y como reserva de cambio de importancia principal en los aos '80. 1978 - Bloque del marco alemn De los nueve miembros iniciales de la "serpiente monetaria", slo mantienen su pertenencia a la misma las monedas pertenecientes al denominado "bloque del marco alemn": Alemania, Holanda, Dinamarca, 73
Blgica, Luxemburgo y, en calidad de asociado, Noruega. Un nmero creciente de pases se retira debido a que, con una inflacin en ascenso, no pudieron mantener sus monedas dentro del margen de fluctuacin de la serpiente. 1979 - SME A iniciativa del Presidente francs Valery Giscard d'Estaing y el canciller alemn Helmut Schmidt, se establece el SME. El 12 de marzo de 1979 el Consejo Europeo decide la entrada en vigor del SME que se hace efectiva al da siguiente. Los tipos de cambio entre las monedas de los EM son fijos aunque ajustables, fluctuando dentro de un margen que no puede exceder la banda del 4,5%. Los tipos de cambio son fijados con respecto a la nueva Unidad Monetaria Europea (ECU) en una parrilla de paridades. Mientras que las monedas de los EM estn vinculadas al ECU, ste flucta libremente en relacin al dlar y a otras monedas. 1981 - La emisin del primer bono en ECUs La empresa italiana de telecomunicaciones Stet emite los primeros bonos denominados en ECUs. En los aos siguientes, comienza a desarrollarse rpidamente la utilizacin privada del ECU. En una dcada, el ECU se transforma en la quinta principal moneda mundial, de acuerdo a la cifra de inversiones realizada en esta moneda. 1979 - Marzo de 1983 Entre 1979 y 1983 se produce un total de siete realineamientos de los tipos centrales de flotacin dentro del SME. La ms importante es la realineacin de marzo de 1983 que involucra a todas las monedas: se establece que los cambios que se decidan emanarn de decisiones comunes y no de acciones unilaterales. En consecuencia, los realineamientos adquieren dimensin poltica, tcnicamente difciles de adoptar y, en ocasiones, altamente conflictivas. 1985 - El Libro Blanco Con la publicacin del Libro Blanco, la CCE estipula su objetivo de poner en marcha un paquete de medidas irrevocables conducentes a la creacin de un mercado nico europeo a fines de 1992. Los mercados financieros reaccionan vivamente ante este anuncio. 1986 - Acta Unica Europea El proceso de integracin se acelera ms rpidamente de lo esperado luego de la firma del Acta Unica Europea, mediante la cual se articula la voluntad poltica de avanzar hacia una Unin Europea. Las normas y procedimientos tendientes a la creacin de una futura unin monetaria en el AUE. 1987 - Primera moneda en ECUs Blgica es el primer pas comunitario acua monedas de curso legal en ECUs, con ocasin del trigsimo aniversario de la creacin de la CE. 1987 - Acuerdo de Basle-Nyborg El Consejo de Ministros de Economa y Finanzas de la CE (conocido como ECOFIN), decide el 12 de setiembre controlar ms estrechamente el desarrollo monetario del SME, con el objeto de reducir los diferenciales de inflacin existentes entre los pases, mejorar la coordinacin de las tasas de inters y liberalizar las reglas de financiacin de la intervencin "intramarginal". 1989 - Plan Delors El denominado Comit Delors presenta su informe final sobre las vas de alcanzar la Unidad Econmica y Monetaria, en el cual se propone un plan de tres etapas. En la primera, se plantea la coordinacin ms estrecha de las polticas econmicas y monetarias de los EM; en la segunda, el establecimiento de un Banco Central Europeo; y en la tercera, la creacin de una moneda europea nica que reemplazara a las monedas nacionales. 1991 - Maastricht Los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE aprueban en la ciudad holandesa de Maastricht el conocido como "Tratado de Maastricht", segunda reforma al Tratado de Roma, en el cual se sientan las bases de la UEM. 1992 - Referendos en Dinamarca y Francia Los daneses rechazan en referndum el Tratado de Maastricht. Los franceses, en una consulta realizada pocos meses despus, se pronuncian por mayora muy estrecha en favor del mismo. 74
1992 - Crisis del SME Entre 1987 y setiembre de 1992 no se realiz ningn realineamiento en el SME, lo que ofreci a los polticos razones para creer que se haba logrado una convergencia econmica suficiente como para alcanzar la UEM. Pero bajo el fuerte influjo de las persistentes tasas de inters altas de Alemania y la incertidumbre previa y prdida de confianza posterior que rodea la celebracin del referndum francs, los mercados financieros ponen a prueba al SME y, en particular, a las monedas "dbiles" del esquema. El 16 de setiembre el Gobierno britnico resuelve retirar la libra esterlina del sistema tras soportar un fuerte asedio que obligan a ventas masivas de su moneda sin poder impedir a la postre la salida del mecanismo de paridades cambiarias; das ms tarde, el Gobierno de Italia suspende la pertenencia de la lira al mecanismo, en tanto el Gobierno de Espaa resuelve devaluar la peseta en un 5%. Las autoridades franceses logran frenar la presin especuladora sobre el franco un par de das ms tarde.
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OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACION REGIONAL: Polticas Monetarias y Fiscales

Elvio BALDINELLI
Director de la Escuela Argentina de Exportacin de la Fundacin Banco de Boston
Cuando los tipos de cambio son demasiado voltiles crean problemas al comercio internacional y a los movimientos financieros. Esta circunstancia se acenta cuando se trata de zonas de integracin econmica, pues al eliminarse los gravmenes arancelarios y dems restricciones al comercio se incrementa el efecto que sobre los precios tienen las alteraciones en la cotizacin de las monedas. Esto importa porque las empresas aumentan su productividad como consecuencia de competir entre ellas, siendo ste uno de los objetivos que los gobiernos buscan al participar de un proceso de integracin. Pero para que los resultados sean los deseados las variables macroeconmicas deben ser neutras, lo que no se da si la paridad cambiaria en algn momento juega en favor de una de las partes. Es as que se hace necesario que los pases asociados coordinen algunas polticas importantes. Hay diversas alternativas que pueden adoptarse respecto de los tipos de cambio en un rea integrada. En un extremo estn los casos en los que no es necesario coordinar, como sucede cuando el intercambio intrarregional es bajo, caso de la ALADI o de los esquemas africanos. La expresin ms dbil consiste en reuniones slo informativas entre las autoridades financieras de los pases durante las cuales se discuten los problemas, pero sin llegar a adoptar resoluciones compulsivas, como pasa en la Asociacin Europea de Libre Cambio. En otras circunstancias, como las que se dan en el Grupo de los Siete (G-7), se llega a la flotacin sucia de los tipos de cambio. La CE ofrece varios ejemplos de coordinacin luego de ms de 30 aos de existencia. Durante los primeros tiempos hubo tipos de cambios fijos por ser todos sus pases miembros del Sistema de Bretton Woods. Este tuvo fin en 1971, por lo que al ao siguiente la CE estableci la llamada "serpiente en el tnel", una banda de fluctuacin entre la mayora de las monedas europeas y el dlar. En 1973 se abandon la relacin con esta ltima moneda pero se mantuvo la "serpiente", o sea una franja de oscilacin entre los tipos de cambio de la CE, los que a su vez fluctuaban en bloque frente al dlar. En 1979 naci el SME, siempre una banda de oscilacin bsica de 2,25 por cada lado de la cotizacin central, la que ahora se expresa en ECU, moneda creada como medida de valor. Si un tipo de cambio alcanza su lmite el correspondiente Banco Central debe intervenir directamente en el mercado o ajustar la tasa domstica de inters hasta estabilizarlo. En el extremo de las posibilidades est la adopcin de una moneda nica, con lo que desaparecen los tipos de cambio, tal como resolvieron en Maastricht los gobiernos de la CE. 1. Coordinacin e intensidad de comercio La experiencia en materia de integracin ha demostrado que la necesidad de coordinar las polticas cambiarias se hace presente principalmente cuando los intercambios regionales alcanzan cierta intensidad. Ejemplo de ello es el Consejo de Cooperacin del Golfo (CCG), mercado comn exitosamente concluido donde la coordinacin de polticas es nula, en parte debido a que los pases tienen baja inflacin pero tambin porque las exportaciones intrarregionales llegaban en 1990 a slo el 4,4% de las totales. Por el contrario, el G-7 expresa un ejemplo de lo contrario. No se tiene aqu ni un programa de integracin ni el propsito de adoptarlo. Si bien para productos industriales la tarifa de importaciones es baja, se aplican con creciente frecuencia restricciones no arancelarias, adems de lo poco que se ha avanzado en materia de proteccin agrcola. Sin embargo, como la mitad del comercio de estos pases tiene lugar entre s fue inevitable que las ms altas autoridades se sentaran en torno de una mesa para coordinar las polticas cambiarias. Un prerrequisito para la estabilidad de los tipos de cambio es una inflacin baja, y como su control depende en buena medida de que las cuentas fiscales estn en equilibrio y de las tasas de inters, no puede asombrar que los gobiernos presten tambin una especial atencin a estos factores. Sin embargo los intentos de coordinar polticas presupuestarias y monetarias apuntan con preferencia a asegurar lo acordado en materia cambiaria. Adems, si algn pas se aparta del cumplimiento de los compromisos 76
asumidos, pero desea preservar su prestigio ante sus socios, ms fcil le resultar disimular las desviaciones en materia fiscal y monetaria que en algo tan evidente como es el tipo de cambio. Esta es otra razn de que su vigilancia sea tan prioritaria. Como queda dicho la falta de coordinacin de la poltica monetaria puede alterar las condiciones de competencia entre los pases. Si una nacin poderosa eleva la tasa de inters para captar recursos en los mercados financieros puede provocar alteraciones en los tipos de cambio de sus asociados. As sucede cuando EE.UU o la Repblica Federal de Alemania (RFA) colocan bonos pblicos con el propsito de financiar sus dficit de presupuesto. Las polticas fiscales, monetarias y cambiarias son piezas centrales en el manejo de la economa de cualquier nacin, motivo por el que no resulta fcil a los gobiernos y parlamentos compartir su manejo. Es que el hacerlo se traduce en costos, como el que resulta de la posibilidad de tener que aceptar transacciones que no sean ptimas, o de demorar la adopcin de medidas econmicas que se estiman necesarias y urgentes hasta que concluya la negociacin con los dems gobiernos miembros del esquema, lo que adems puede traer incertidumbre a los mercados. Debe agregarse que las dificultades para la coordinacin aumentan con el nmero de asociados, tal como ensea la experiencia de ALADI y an de la CE de 12. Sucede que si los pases de un determinado sistema de integracin no han alcanzado un cierto desarrollo industrial sus intercambios sern marginales respecto del comercio total. De este modo sern pocas las empresas manufactureras que entren en competencia y, por lo tanto, que sufran por polticas macroeconmicas que no sean neutras. En casos como stos no se puede esperar que los gobiernos vayan a ceder soberana en procura de coordinacin en cuestiones como los tipos de cambio, ya que preferirn tener las manos libres para considerar los problemas de relacin con los pases con los que realizan el grueso de sus intercambios. La integracin de las economas de un grupo de pases se facilita sensiblemente si existen para ello motivaciones polticas. Es sabido que lo que llev a Europa a formar un mercado comn no fueron consideraciones econmicas, sino la necesidad de prevenir el avance del comunismo desde el Este y la conveniencia de evitar un mundo bipolar, alineado detrs de EE.UU y la URSS, que pudiera llevar a una tercera guerra mundial, esta vez atmica. Pero no siempre los procesos de integracin que se dan en el mundo encuentran motivaciones tan poderosas. Lo ms frecuente es que nazcan buscando beneficios apenas econmicos, pero como stos no suelen hacerse presentes de inmediato ni siempre se los evala del mismo modo, rara vez bastan para vencer las resistencias que los gobiernos oponen a ceder soberana en el manejo de la economa. Esto explica que estas asociaciones no cuenten con instituciones supranacionales con autoridad delegada de acatamiento obligatorio. 2. Las experiencias En el cuadro includo al final de este texto, son presentados los principales sistemas de integracin vigentes clasificados segn la intensidad de las exportaciones intrarregionales en relacin de las mundiales durante el ao 1990. Tambin se consigna el tipo de esquema de integracin alcanzado o proyectado. La CE constituye la agrupacin de integracin donde las exportaciones intrarregionales son relativamente ms elevadas, habiendo alcanzado en 1990 al 60,4% de las totales. Como ya en 1960 stas llegaban al 34,5% fue ineludible una adecuada coordinacin de polticas cambiarias de cuya evolucin ya se dio noticia ms arriba. Desde que rige el SME cuando las partes discuten realineamientos de tipos de cambio ya no se toman en consideracin las diferencias en los ritmos de inflacin de los pases miembros. Esta poltica fue propiciada por la RFA, ejemplo de estabilidad de precios, que procura as disciplinar a aquellos pases miembros con tasas de inflacin ms elevadas. En el ao 1991 los gobiernos de la CE aprueban el Tratado de Maastricht con varios objetivos entre los cuales sobresalen la transformacin del ECU en moneda nica y el equilibrio de los presupuestos fiscales, como que se ha convenido que los dficit no podrn exceder el 3% del PBI. Las tres condiciones bsicas que el Tratado prev para que cada pas ingrese en la UEM son el equilibrio fiscal, la evolucin de los precios y las tasas de inters. Las exportaciones dentro del G-7 representan la mitad de las globales. La explicacin de tan elevada relacin se encuentra tanto en que el grueso de los intercambios mundiales tiene lugar entre los pases 77
industrializados, ampliamente representados en el Grupo, como en que cuatro de las naciones forman parte de la CE y dos integran el NAFTA. Es as que slo Japn es ajeno a cualquier esquema de integracin econmica, pese a lo cual el 44% de su comercio es realizado con los otros seis pases. Desde el ao 1975 los Jefes de Estado o de Gobierno y los Ministros de Hacienda del G-7 se renen peridicamente con el propsito de discutir los problemas econmicos internacionales. En el ao 1985 los siete pases resolvieron actuar en conjunto a fin de reducir la inestabilidad cambiaria y disminuir los desequilibrios en los intercambios. El problema ms importante tena que ver con el creciente dficit comercial de EE.UU, por algunos considerado la contrapartida del desequilibrio fiscal de ese pas. Por ello se entendi que atacar slo el problema de las paridades cambiarias no haca sino tratar los sntomas de un desequilibrio ms profundo, lo que llev a plantear como objetivo futuro la cooperacin en materia fiscal. As fue que EE.UU y Japn aceptaron poner en discusin sus poltica macroeconmicas con el propsito de corregir los desbalances observados en las cuentas externas. Si bien el G-7 no cuenta con un sistema formal de coordinacin, en oportunidades resuelve que sus bancos centrales intervengan en el mercado para alterar las cotizaciones de las monedas. Tampoco se negocian all las polticas macroeconmicas, pero ocasionalmente son discutidas para llegar a compromisos que no son ni formales ni firmes. La coordinacin cambiaria entre EE.UU y Canad aparece como necesaria debido a lo elevado de los intercambios, pero resulta mayormente de los acuerdos que, de tanto en tanto, se alcanzan en el G-7. Esto no impide que en oportunidades los empresarios canadienses se quejen de que la sobrevaluacin de su moneda respecto de la de su vecino perturbe el aprovechamiento de las ventajas que ofrece NAFTA, no slo impidiendo una mayor penetracin en el mercado de EE.UU, sino permitiendo importaciones que de otro modo no seran tan elevadas. Pero mayores pueden ser los problemas cambiarios que resulten para Mxico de su ingreso al Tratado debido a que su inflacin es mayor que la de sus socios. En un informe publicado en junio de 1991 (McLeod & Welch 1991) se estima que la moneda de este pas est sobrevaluada respecto del dlar de EE.UU en aproximadamente 20 30%, y que esta tendencia persiste. Se consideraba que Mxico tena varias opciones para atender el problema, como la de no alterar su tipo de cambio; la de continuar con las minidevaluaciones; la de regresar a la cotizacin doble del perodo 1982/87 o la de optar por una banda de fluctuacin vinculada al dlar de EE.UU En el informe se recomienda esta ltima opcin pues traera ventajas respecto de las otras, como la de una mayor flexibilidad acompaada de una presin sobre el gobierno para que adopte un comportamiento fiscal y monetario menos inflacionario. La EFTA fue creada en el ao 1960. Como en ella no se coordinan polticas a la manera de la CE, su Secretariado cuenta apenas con 70 funcionarios frente a los 17.000 que trabajan en la CCE (The Economist, 6/12/86). Tambin en las materias de fondo hay diferencias: los pases de la EFTA no han transferido soberana a su sede en Ginebra, ni cuentan con polticas comunes de tipo alguno. Pero su proceso de integracin se vio facilitado por la baja tasa de inflacin de sus pases miembros, fuera de que sus integrantes reconocieron la necesidad de crear un Comit para que examinara las respectivas economas. Lo anterior permite que cada pas tenga una poltica cambiaria bastante independiente. As sucedi con Suecia, pas que durante el ao 1992 procur mejorar la competitividad de su industria no a travs de devaluaciones sucesivas sino bajando los costos. El mtodo elegido consisti en ligar su moneda al ECU. El procedimiento ya haba permitido mejorar la productividad industrial y bajar la inflacin cuando una corrida cambiaria, alentada por la falta de equilibrio en las cuentas fiscales, oblig a que el 19 de noviembre de 1992 el Banco Central dejara flotar la corona, lo que determin su devaluacin (The Economist - 28/11/92). La ASEAN aparece en el cuadro con exportaciones intrarregionales cercanas al 19% de las globales. Pero sto resulta parcialmente de las grandes transferencias de cargas martimas realizadas en el puerto de Singapur, en tanto que durante la ltima dcada el resto del intercambio apenas ha crecido. Los pases miembros no cuentan, por otra parte, con una misma filosofa en lo que hace al desarrollo econmico, como que, al tiempo que Singapur practica una de las economas ms abiertas del mundo, Indonesia busca industrializarse a travs de la sustitucin de importaciones. Todos los dems esquemas de integracin que figuran en el cuadro muestran exportaciones intrarregionales bajas o muy bajas, como que ninguno alcanz el 15% de las globales, lo que de algn modo explica que las polticas cambiarias no estn coordinadas. Por otra parte en slo dos esquemas se ha 78
dado total cumplimiento a los programas de eliminacin de aranceles para el comercio mutuo. Estos fueron el ANZCERTA - acuerdo para el estrechamiento de las relaciones comerciales formado por Australia y Nueva Zelanda- y el CCG -integrado por Bahrein, Kuwait, Omn, Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos - constituido por pases con baja inflacin. 3. Un camino posible La dificultad que encuentran los esquemas de integracin entre pases con cierto grado de desarrollo industrial para alcanzar sus objetivos resulta tanto de que lo modesto del comercio intrarregional no justifica ceder soberana para coordinar polticas, como de que en ausencia de stas los intercambios no crecen. Se trata entonces de un crculo vicioso cuya ruptura no parece que pueda alcanzarse hasta que el comercio intrarregional alcance una cierta masa crtica. Si se observa el cuadro puede verse que la coordinacin en el NAFTA tiene lugar de hecho en el G-7, mientras que en la EFTA, donde las exportaciones intrarregionales superan el 25%, no lo hace compulsivamente. Es por ello que parece que pueden diferenciarse tres niveles en materia de necesidad de coordinacin: uno cuando los intercambios intrarregionales son tan bajos que no es necesario ni posible compromiso alguno; el siguiente cuando ya existe demasiado comercio como para que se pueda prescindir de algn grado de coordinacin y el ltimo cuando es tan alto que se hace necesaria una armonizacin rigurosa al estilo de la CE. Respecto de este ltimo punto conviene tener presente que en la mayora de los sistemas el comercio intrarregional difcilmente se supera la cota del 25% -el MCCA lleg al 24% en su mejor momento- pues hacerlo significara llevar la sustitucin de importaciones en trminos regionales ms all de lo conveniente. Uno de los prerrequisitos necesarios para coordinar las polticas cambiarias consiste en que los gobiernos compartan una visin comn sobre el funcionamiento general de la economa. Pero tampoco sirve cualquier coincidencia, ya que un proceso de integracin en el que los pases participantes quieran mantener altos aranceles respecto de terceros no slo resultar en una excesiva desviacin de comercio que reportar precios ms elevados para los consumidores, sino que, tal como resulta de la experiencia latinoamericana, har que empresas habituadas a trabajar en un mercado cerrado se resistan a aceptar la competencia intrarregional. Tambin es indispensable que exista consenso respecto de la necesidad de combatir la inflacin, siendo en este caso fundamental una adecuada poltica monetaria y el equilibrio presupuestario. Hay quienes se preguntan si no sera posible seguir el ejemplo de la CE, donde mediante la adopcin de compromisos se acta sobre los pases miembros para que disciplinen su economa. Sin embargo, la experiencia indica que cuando la magnitud del dficit fiscal es grande y la inflacin es elevada de poco sirven las presiones externas, an las provenientes del FMI, a menos que en los pases se alcance un mnimo de consenso respecto de esa necesidad. Cuando en un sistema de integracin los pases miembros tienen inflaciones reducidas y tarifas bajas respecto de terceros la eliminacin de las barreras arancelarias se ve facilitada para los intercambios mutuos, con lo que stos tienden a subir. Pero como la expansin del comercio toma su tiempo, conviene que los avances que se hagan en materia de coordinacin sean prudentes. Uno de los compromisos ms fciles de lograr consiste en que se acepte la eliminacin de los estmulos fiscales y financieros para las exportaciones intrarregionales, as como la coordinacin de los subsidios a la produccin local y respecto del funcionamiento de las zonas libres. Un paso ms avanzado consiste en establecer una banda de fluctuacin para los tipos de cambio a la manera de la CE, aunque inicialmente sin el compromiso de que las partes se mantengan en sus lmites. As ser posible tanto conocer el grado de sobrevaluacin o subvaluacin de las diferentes monedas, como crear un antecedente para una posterior aplicacin compulsiva. Pero adems podra utilizarse como una forma de evitar los daos que se originan por exportaciones provenientes de pases que subvaluen en exceso su moneda. El mtodo podra consistir en que, cuando el tipo de cambio de uno de ellos supere la banda de fluctuacin en cierto porcentaje, los dems queden automticamente autorizados para restablecer total o parcialmente los derechos de importacin reducidos por la aplicacin del programa de desgravacin. Cuando en un sistema de integracin los pases involucrados no han alcanzado a dominar sus procesos inflacionarios ni a coordinar sus polticas conviene demorar la eliminacin total de las restricciones al comercio recproco. No hacerlo puede llevar a una crisis provocada por la reaccin de empresarios injustamente afectados por las variaciones en los tipos de cambio. Para los casos en que ya ha habido considerables avances en el desarme arancelario puede ser de mucha utilidad el mtodo descrito en el 79
prrafo precedente, que lleva a restablecer parcial o totalmente los derechos de importacin cada vez que una moneda pasa a estar subvaluada en exceso. Tambin puede adoptarse un proceso paulatino de armonizacin respecto de los presupuestos. Un procedimiento que podra ser til es el que adopt la EFTA con la creacin de un Consejo con facultades para examinar las polticas econmicas y financieras de cada asociado y sus efectos sobre los otros miembros. Con un cuerpo como ste sera posible inducir la convergencia y se tendra un marco para la discusin de temas potencialmente conflictivos sin procurar alcanzar, durante los tiempos iniciales, compromisos difciles de cumplir. Procedimientos como los que aqu se describen podran ayudar a pasar del crculo vicioso ya mencionado a otro que fuera virtuoso. Cuadro: Esquemas de Integracin - Exportaciones Intrarregionales (En porcentajes de las exportaciones totales regionales)
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CONDUCCION DEL ESTADO HACIA LA INTEGRACION

Yehezkel DROR
Profesor de la Universidad Hebrea de Jerusaln y Profesor Visitante del Instituto Europeo de Administracin Pblica
1. La integracin como transformacin histrica En Europa Occidental, la evolucin de la CE ha constituido un viraje de grandes proporciones en la historia. Tras aproximadamente 400 aos de fortalecimiento constante de los Estados-nacin, la trayectoria de la historia parece apartarse de dicha supremaca para volcarse hacia una cooperacin multiestatal creciente que representa una dilucin cada vez mayor de la soberana de esos Estados-nacin. Es demasiado pronto an para decir hasta dnde llegar este proceso en Europa durante el siglo XXI. En mi opinin, a pesar de muchas dificultades, la integracin europea se profundizar e incluso se ampliar geogrficamente, dando por resultado una nueva estructura de gobernacin que no sera adecuado describir en base a conceptos que manejamos actualmente, tales como "federacin", "confederacin", etc. La integracin de Europa est produciendo un nuevo sistema de gobernacin, caracterizado por una indita fusin, dinmica y abierta, de entidades supranacionales, Estados-nacin y rganos sub-estatales, que confluyen en una nica dimensin poltica, que coexiste con una multiplicidad de instituciones polticas no estatales y privadas en otros planos; todo ello a su vez crecientemente integrado en un sistema global y diferenciado. Este conglomerado origina la formacin de redes complejas de gobernacin que slo en parte pueden describirse mediante trminos unidimensionales como el de "subsidiaridad". Todava no disponemos de esquemas conceptuales, modelos o teoras que nos permitan comprender y orientar mejor las trayectorias integracionistas de Europa y las de otras regiones. No obstante, los acontecimientos en Europa tienen en parte una raz claramente historicista, en el sentido de ser inseparables de la historia, la cultura y la situacin europeas. La evocacin del Imperio Romano y del Sacro Imperio Romano y la rememoracin de una comunidad cristiana occidental unificada, se combinaron con los desastres de la Primera y Segunda Guerra Mundial y con el subsiguiente estancamiento econmico para producir un campo frtil para que pensadores polticos y hombres de Estado de talla excepcional emplearan su talento para, parafraseando la terminologa de Maquiavelo, aplicar un arte de gobernacin -"statecraft"excepcional ("virtud") para utilizar aquella nfima oportunidad ("ocasin") que la historia les brind ("fortuna"), con el fin de producir en forma bastante deliberada un viraje en la historia. Estas circunstancias fueron caractersticas a las etapas iniciales de la CE. Pero, para citar a T.S. Eliot en The Cocktail Party: "todos los casos son singulares y a la vez similares a los dems". No obstante lo singular que pueda haber sido en la CE esta combinacin de circunstancias histricas y contemporneas, en Amrica Latina pueden identificarse analogas importantes, que plantean necesidades y posibilidades de integracin en parte comparables y en parte bastante diferentes: grandes porciones de Amrica Latina comparten el sueo de Simn Bolvar y de otros hroes de la independencia de un continente unificado, a la vez que comparten una tradicin y un idioma comn. No menos importantes son los problemas histricos de Amrica Latina que han refutado las predicciones que sealaban que sera el continente que lograra su unidad despus de Europa, fracaso que se expres, una vez ms, en la crisis de la dcada de los aos '80, la que est siendo superada por cambios recientes. Estos y otros factores bien pueden constituir una oportunidad para que en Amrica Latina se lleve a cabo una reflexin sobre nuevas empresas polticas de gran envergadura y reformas en el arte de gobernar. Ello permitira iniciar un viraje histrico hacia la integracin, para lo cual existen antecedentes latinoamericanos importantes y tendencias semejantes en otras regiones, especialmente en la CE, como la principal y quizs la nica forma de salir del callejn sin salida en la que gran parte de Amrica Latina se ha visto atrapada durante bastante tiempo. La integracin en Amrica Latina debe adaptarse a las circunstancias histricas y contemporneas que le son propias, de igual modo que la trayectoria de la CE debe ajustarse a las situaciones rpidamente cambiantes que le rodean, en particular la evolucin en Europa oriental y en la ex-Unin Sovitica. No obstante, toda forma de integracin comparte rasgos comunes, tales como un mercado crecientemente compartido, la coordinacin monetaria y fiscal y, pasando a un dominio diferente pero tambin importante, el desarrollo de una autoidentidad acompaada de pluralismo. Un problema comn a todos los intentos de integracin en el cual puede haber un mbito rico para compartir el aprendizaje lo constituye el nuevo diseo del Estado, tema al cual est dedicado este trabajo.
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2. El rediseo del Estado como imperativo La "Reforma del Estado" es una necesidad aceptada en Amrica Latina que, en este sentido, goza de una ventaja respecto de muchos pases de la CE que padecen de ceguera en esa materia. (Podra ser que ciertas resistencias a la integracin europea posteriores a la aprobacin del Tratado de Maastricht fueran el resultado de darse cuenta, repentinamente, de que muchas de las caractersticas tradicionales de los Estados y de las polticas pblicas deben cambiarse, tema que caus cierta alarma y activ muchas rigideces). Tanto para los pases de la CE, como para Amrica Latina es esencial redisear el Estado (y tambin, de modo diferente, en otras regiones), independientemente de la integracin. Tal como lo voy a exponer en el Informe que estoy preparando para el Club de Roma sobre el tema Gobernacin para el Siglo XXI, todas las estructuras estatales actuales son en parte obsoletas y no sirven para encarar las aspiraciones, las oportunidades y los peligros a los que se vern enfrentadas las sociedades y toda la humanidad en un futuro prximo. Por todo ello, el rediseo del Estado es una faceta primordial en el camino hacia la integracin. La integracin desempea un triple papel respecto del rediseo del Estado. En primer lugar, cualquier movimiento de importancia hacia la integracin, ms all de la escasa dimensin de las estructuras de mercado que puedan compartirse, necesariamente trae consigo cambios significativos en la posicin, las funciones y las estructuras del Estado, ya sea en forma deliberada o como un efecto inevitable. En segundo lugar, se puede comenzar introduciendo cambios en el Estado para impulsar el proceso integracionista global, al tiempo que se crean ventajas competitivas (que mejoran la posicin del pas) dentro del proceso que, de funcionar bien, debera asumir el carcter de un juego de suma positiva. Finalmente y en otro orden de cosas, puede significar una gran oportunidad realizar la modernizacin del Estado la cual de todos modos es necesaria bajo el paraguas de la integracin por sus efectos de atenuacin de las rigideces. Un enfoque global para redisear los Estados con miras a la integracin debiera, por lo tanto, explorar los cambios que se necesitan, an si no estn estrechamente relacionados con la integracin, al tiempo que se analizan los cambios inherentes a la integracin. Ese rediseo del Estado debe, a su vez, considerarse dentro del contexto ms amplio del ajuste e innovacin del gobierno como un todo. Es posible concebir un proyecto para Amrica Latina que tenga en cuenta una visin tan amplia de la reforma del Estado y de la mejora de la gobernacin que logre un sinergismo pleno entre las preocupaciones reformistas actuales y la marcha hacia la integracin. Esta ponencia debe, no obstante, limitarse a algunos aspectos de un segmento de esa tarea, es decir, a los ajustes del Estado necesarios para dirigirse en forma efectiva hacia la integracin, lo que he dado en llamar la "Conduccin (Gearing) del Estado hacia la integracin". La conduccin del Estado hacia la integracin comprende tres niveles: 1. la capacidad de formacin de la voluntad poltica, de modo de llevar adelante la integracin a pesar de los costos de la transicin; 2. facultades para reflexionar sobre la poltica de integracin, de modo de pensar profundamente sobre las formas preferibles de la integracin, mediante un aprendizaje constante; y 3. la capacidad para que la implantacin sea efectiva, de modo que la integracin realmente avance. Antes de ingresar en estos tres niveles de actuacin, deber ajustarse la filosofa subyacente del Estado a la integracin, especialmente en lo que respecta a la "soberana". Comenzar en consecuencia con algunos comentarios sobre modificaciones a la soberana, de ah pasar a la formacin de la voluntad poltica y a la reflexin sobre polticas pblicas, para terminar con algunas 83
observaciones sobre las capacidades de implementacin. Me referir a principios generales, a los que aadir, de ser posible, recomendaciones prcticas. Toda mi exposicin se refiere a las primeras fases de la "conduccin hacia la integracin", que antecede al amplio rediseo del Estado que se requerir ms adelante, como parte de una integracin continua y de una modernizacin general del Estado, tal como fuera mencionado anteriormente. 2.1 Disposicin mental para las modificaciones en la soberana Una condicin imprescindible para avanzar hacia la integracin es la disposicin mental para modificar la soberana del Estado. En principio, la integracin significa una cierta dilucin de la soberana del clsico Estado-nacin, compensada por una participacin en el orden superior de soberana en las nuevas instituciones de gobernacin de la integracin. Esta modificacin de la soberana se expresa ntidamente en los cambios en el derecho pblico y en las jurisdicciones, pero va mucho ms all. Es as que, con facultades importantes que pasan a las instituciones de integracin, las relaciones entre los parlamentos y los Gobiernos dentro de los Estados cambian, como lo hace la poltica en su totalidad, dando lugar a una serie de frustraciones y resistencias. Los Gobiernos regionales establecern relaciones directas con las autoridades integracionistas, erosionando an ms las nociones clsicas de soberana del Estado. Puede surgir una percepcin de "dficit democrtico", aunque no justificada y basada en la aplicacin inadecuada de las nociones de gobernacin nacional a estructuras de integracin bastante diferentes (como creo que est sucediendo en la Comunidad). Cuando los sistemas constitucionales y la cultura poltica estn fuertemente apegados a los smbolos y nociones de "soberana" -como es el caso, por razones histricas de peso, en Amrica Latina-, es necesario aclarar en qu consisten esas modificaciones a la soberana. La estrategia alternativa que consiste en "ocultarlas" a nosotros mismos y a los dems para poder dar impulso a la integracin, creo que no solamente es moralmente equivocada, sino que tambin puede ser polticamente contraproducente. Por el contrario, los problemas de la cultura poltica y de los smbolos de la gobernacin relacionados con los cambios de la soberana pueden manejarse en forma constructiva, si se los reconoce explcita y oportunamente. Se necesita una arquitectura poltica constructiva, que incluya, por ejemplo, medidas para construir un apoyo pblico a la integracin; la rpida adopcin de algunos smbolos de la integracin tales como una bandera y un himno; y pasos rpidos hacia la formacin de rganos representativos en las instituciones de integracin. Parte de la esencia de la compensacin de las prdidas de la soberana estatal clsica consiste en que los EM y sus rganos polticos participen en la nueva supra-soberana de la entidad de integracin, de modo de llegar a una ganancia total en capacidad neta que ejerza impacto en su futuro (que no es sino el significado correcto y sustantivo de la soberana en un mundo de interdependencias crecientes). Algunas de las propuestas que expresamos a continuacin para conducir el Estado hacia la integracin tienen ese objetivo. Su propsito es doble: ayudar a los Estados a tomar mejor sus propias decisiones en materia de integracin y desempear un mejor papel en los procesos de eleccin colectiva de las estructuras de integracin que van surgiendo. 2.2 Formacin y mantenimiento de la voluntad poltica para avanzar hacia la integracin La integracin no es una medicina paliativa, sino una ciruga radical sin anestesia total. En el mediano y largo plazo aportar mejoras econmicas, sociales y humanas que estn ms all del alcance de los pases en forma individual. Tambin para ciertos pases de Amrica Latina, al igual que para otras regiones del mundo, la integracin puede significar la nica escapatoria a los callejones sin salida ya mencionados, que se expresan en situaciones tales como el poder del narcotrfico y otros problemas. Ms an, la integracin puede ayudar a estabilizar la democracia. Pero, en el corto plazo y quizs todava durante bastante tiempo, la integracin requerir ajustes estructurales que implican penurias y costos sociales y polticos. Encaminarse hacia la integracin significa, entonces, la mejora de la formacin de la voluntad poltica de modo de llevar adelante la integracin, aun cuando el camino se vuelva escabroso, e inclusive muy escabroso. Para formar y mantener esa voluntad poltica que permite llevar obstinadamente adelante esos ajustes estructurales bastante radicales, es necesario combinar dos enfoques: 84
la concentracin del poder poltico y la movilizacin del apoyo adecuado para superar las rigideces; la distribucin de los costos sociales en forma tal que sean aceptados como equitativos sin por ello perjudicar significativamente los procesos de ajuste econmico y social.
Esto no es fcil de lograr. Los pases de Amrica Latina tienen Constituciones fuertemente presidencialistas, lo que puede ser una ventaja relativa. Pero la realidad es problemtica: el poder poltico por lo general est bastante fragmentado y en parte no legitimado; los intereses privados y sectoriales (slo parcialmente legitimados) tienen frecuentemente una influencia excesiva en ciertas reas; el papel de los militares plantea problemas histricos, etc. Si se postulara que el remedio a stos y otros problemas del Estado deben preceder a la integracin en Amrica Latina, tendra que aceptarse que la integracin estara condenada a no progresar. Pero, como ya lo mencionara antes, mi razonamiento va en gran medida en la direccin opuesta, recomendando a la integracin como quizs el camino ptimo para superar problemas que, de lo contrario, seran difciles de tratar. De todas formas, es necesario hacer un rodeo en torno a algunas de estas grietas del Estado para acelerar el impulso de la integracin. Es, por lo tanto, esencial reagrupar todos los resortes de poder democrtico para avanzar en la integracin y persistir en ello durante las etapas de la "destruccin creativa" (para utilizar el trmino de Joseph Schumpeter) y del "crecimiento antagonista" (segn la expresin de Albert O. Hirschman). Tal vez el recurso combinado a un llamamiento directo a la poblacin en general, el involucramiento de los grupos ms poderosos de la sociedad, el prestar mucha atencin a los medios de comunicacin, y probablemente algn tipo de "pacto social", podran ser lo apropiado. En algunos casos tambin pueden ser esenciales medidas extraordinarias tales como enmiendas constitucionales y referendos especiales. La forma de proceder para mejorar la formacin de la voluntad poltica depender de las circunstancias de cada pas. Pero deber tenerse en cuenta que en todos los casos algunos intereses de poder van a ser afectados por la integracin. Por lo tanto, no podr otorgarse derecho de veto a grupo alguno y para superar las resistencias probablemente se precisarn acciones firmes. En caso contrario, la integracin no tendr posibilidad alguna de salir adelante. Enfocado desde una perspectiva ms positiva, dirigirse hacia la integracin significa establecer una nueva trayectoria para Amrica Latina, mucho ms all del mero cambio cuantitativo, de la ingeniera detallista y del conservadurismo dinmico. Comprometerse en tan vasta "empresa histrica" requiere una fuerte voluntad poltica, especialmente durante las etapas de eleccin crtica en las cuales se pasa de la declaracin a la accin, que es en parte irreversible. El fortalecimiento de las capacidades para la formacin y sostenimiento de la voluntad poltica son, por lo tanto, un imperativo fundamental de la conduccin del Estado hacia la integracin. 2.3 Reflexiones sobre la poltica de integracin La voluntad poltica, sin embargo, puede estar errneamente dirigida y sus consecuencias sern peores en la medida en que sea ejercida con mayor energa. Incluso los mejores propsitos pueden engendrar resultados funestos, lo que puede agravarse con la complejidad y emotividad de los asuntos en cuestin, como es el caso de la integracin. Por esa razn, un criterio fundamental para conducir el Estado hacia la integracin es disponer de personal poltico con gran preparacin como base principal de la toma de decisiones. Quisiera sealar a continuacin cuatro prerrequisitos para moverse en la direccin adecuada: Los altos cargos polticos deben contar con oportunidades para meditar sobre la integracin y conocer su problemtica fundamental. Las deliberaciones rutinarias de gabinete y las comisiones legislativas, sumadas a algunos viajes y reuniones con expertos no son, por cierto, suficientes. En cambio pueden ser esenciales tambin para los jefes de Estado y sus colaboradores reunirse en encuentros de trabajo de carcter informal y recibir cursos
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especializados, ofrecindose tambin oportunidades de aprendizaje no convencionales para los legisladores. La reflexin poltica profunda sobre las opciones de la integracin y su aplicacin prctica requieren un intenso trabajo en la modalidad de gabinetes de estudio especializados ("Think tank"). Con el fin de desarrollar opciones estratgicas para la integracin y considerar los distintos caminos para su aplicacin, se deber contar con masas crticas de equipos interdisciplinarios que se consagren intensamente a la investigacin y el desarrollo de polticas durante amplios perodos de tiempo, con acceso a todo el conocimiento existente sobre la materia en otros continentes. Esta es la tpica tarea del "Think tank", que requiere el establecimiento de una adecuada organizacin de investigacin y desarrollo sobre polticas de integracin. Los ministerios de Planeamiento, altamente desarrollados en Amrica Latina, pueden servir de base a esas actividades, con los ajustes convenientes. La experiencia de varias organizaciones de investigacin y desarrollo de polticas tanto en los pases comunitarios como tambin en EE.UU, Japn y en otros pases, resulta sumamente importante aqu, como tambin lo son las experiencias del propio Instituto Europeo de Administracin Pblica. El Presidente y sus principales Ministros deben contar con personal profesional de alto nivel dedicado a la integracin. Las organizaciones del tipo "Think tank" pueden y deben constituir el fundamento para la formacin de un pensamiento poltico de alta calidad y profundo para la elaboracin de opciones estratgicas. Pero las decisiones de los niveles superiores del Estado requieren de personal que pueda asesorar al Presidente y a los ministros en forma permanente, basndose en los estudios de los "Think tanks", permitiendo integrar las "polticas" a la "poltica". La insercin, pues, de los especialistas en integracin entre los colaboradores presidenciales y ministeriales es absolutamente necesaria. Algunas oficinas presidenciales de Amrica Latina estn bien equipadas en este sentido. Pero el camino hacia la integracin quizs requiera ms personal. Las experiencias de las oficinas ministeriales y de los equipos de asesores de los jefes de Gobierno comunitarios pueden ser importantes, al igual que experiencias similares en EE.UU y Canad. Los proyectos de la OCDE dentro de su Servicio de Administracin Pblica (PUMA) que se encarga del "Centro del Gobierno" son dignos de estudio para sacar provecho de sus experiencias que, sujetas a ajuste, bien pueden satisfacer las necesidades de Amrica Latina. Debe llevarse a cabo una preparacin acelerada de profesionales altamente idneos en materia de integracin. Cualesquiera sean las estructuras institucionales que se prefieran para analizar los temas de la integracin, los "cerebros centrales del Estado" debern incluir una masa crtica de profesionales altamente idneos en materia de integracin, que, en una primera etapa, no deberan ser inferiores a entre diez a 15 personas por pas. Es por lo tanto imperativo abordar la capacitacin intensiva de estos grupos de profesionales en integracin. Teniendo en cuenta la existencia de profesionales altamente idneos en disciplinas relevantes (entre otras economa y derecho, pero no limitados a ellas) que existen en Amrica Latina, este requisito puede satisfacerse sin grandes dificultades. Por cierto que ya han tenido lugar en Amrica Latina algunas actividades importantes como el Curso Internacional de Alta Direccin a cargo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) en Caracas, as como algunos proyectos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) en otros pases. Adecuando esas experiencias a una capacitacin intensiva de participantes de alto nivel en base a las necesidades de la integracin, se podrn conseguir profesionales adecuados en un perodo breve. Al mismo tiempo, se podra pensar en una empresa a ms largo plazo, tal como el establecimiento de una Escuela Latinoamericana de Polticas Pblicas, que haga hincapi en los temas de polticas de integracin. 2.4 Capacidades de implementacin La transicin de la voluntad poltica y la reflexin a la implementacin es un paso difcil, y as lo ha sido en la CE. En parte, las dificultades surgen de las vacilaciones en la voluntad poltica y de un mal planteamiento de las opciones. Pero las debilidades generales de la maquinaria gubernamental pueden incluso erigirse en una barrera ms fuerte a la hora de implementar la integracin, tanto ms si las reglamentaciones legales y los procesos formales no se acompasan con las caractersticas dinmicas y de aprendizaje que son esenciales para dar pasos integracionistas relativamente suaves. El pensamiento legalista, formalista y nominalista (junto con otras caractersticas que inhiben la accin y a las cuales no quiero hacer referencia aqu), domina gran parte de la administracin pblica de algunos pases. Estas caractersticas se oponen a 86
la accin efectiva y eficiente requerida e impiden el logro de los resultados deseados sobre realidades renuentes al cambio. La administracin pblica es un factor crucial en la implementacin de la integracin, a pesar de lo mucho que se debe esperar de los mercados y de otros procesos sociales (que tienen sus propias debilidades). La implementacin de la integracin requiere, entonces, de rupturas e interrupciones de la continuidad de muchos hbitos de la administracin pblica. Estas rupturas e interrupciones se precisan urgentemente tambin sin la integracin con el fin de encaminar el Estado hacia el siglo XXI, pero son condicin indispensable para que la integracin sea una realidad. Por lo tanto, un requisito fundamental para la conduccin de la administracin pblica hacia la integracin consiste en desarrollar una accin intensiva a fin de producir un tipo diferente de administracin pblica. Lo que considero esencial para la implantacin de la integracin va mucho ms all de las meras reformas en la administracin pblica. El trnsito hacia la direccin propuesta puede significar, por ejemplo, el desarrollo deliberado de una nueva "lite profesional de la administracin pblica de alto nivel", compacta pero muy bien remunerada, con buena formacin contable, capaz de pensar en trminos histricos, subordinada a la poltica democrtica y autnoma en cuanto a la gestin pblica, por no sealar ms que algunos aspectos fundamentales. Aqu solamente puedo sealar esa necesidad que tambin es marcada en los pases de la Comunidad aunque en forma algo diferente, dejando su elaboracin para otra oportunidad, en tanto que su aplicacin en Amrica Latina queda reservada para aquellos que conocen sus propios pases y que son los encargados de disear su futuro. 2.5 Aplicaciones a las instituciones de integracin En forma paralela a la conduccin de los Estados hacia la integracin, tendrn que disearse, establecerse y desarrollarse nuevas instituciones para la integracin. Ellas requieren una consideracin por separado pero, en principio, las necesidades de la conduccin de los Estados hacia la integracin tal como han sido esbozadas en esta breve ponencia tambin se aplican a las instituciones, hechos los ajustes convenientes. Es as que las instituciones de integracin tienen que ser capaces de formar una voluntad poltica, obtener apoyo, reflexionar en profundidad sobre polticas de integracin y estar capacitadas para implementar procesos de gran complejidad. Como sustento de esas capacidades y cualidades institucionales, deber desarrollarse una filosofa de integracin polticamente apropiada a la historia, la cultura y las situacin latinoamericanas. En vista de la acuciante carencia en la CE de una filosofa poltica adecuada, esta podra ser un rea de reflexin compartida, donde dar cabida a la participacin de Amrica Latina, los pases e instituciones de la Comunidad y otras regiones que puedan estar pensando en integrarse como es el caso de los pases de la ASEAN. 3. El arte de gobernar como condicin para una intervencin heroica en la historia Volviendo al argumento central, el trnsito hacia la integracin constituye, como ya se ha indicado, una intervencin heroica en la historia. Al igual que en la CE, el xito de una empresa tan exigente depende de que en la historia se presenten oportunidades adecuadas, como creo que existen en la actualidad en Amrica Latina. El Estado debe dotarse de una organizacin que le permita moverse en la direccin de la integracin, lo cual puede hacerse siguiendo las lneas ilustradas en este trabajo. Pero tambin son esenciales grandes emprendedores innovadores y expertos sobresalientes en el arte de gobernar para avanzar hacia la integracin. Ellos pueden y deben ser apoyados por especialistas de alta preparacin, pero ninguna casta profesional puede reemplazarlos. El renacimiento italiano no fue capaz de engendrar los estadistas que tuvieran las virtudes adecuadas para producir el cambio en la historia, tal como reclamaba Maquiavelo. Europa Occidental produjo algunos estadistas que dieron el empuje inicial a la Comunidad, pero para el futuro se necesitar mucho ms de ese arte de gobernar (statecraft) que ha tenido una expresin en Europa (eurocraft). La historia de Amrica Latina ha demostrado su capacidad de alumbrar estadistas sobresalientes, algunos de ellos contemporneos. La integracin de Amrica Latina constituye un desafo supremo, una oportunidad que, una vez ms, requiere estadistas, hombres y mujeres, del ms alto calibre, como vrtice esencial para "conducir el Estado hacia la integracin". Pero este asunto est fuera de las atribuciones de un amigo que viene de tierras lejanas y debe ser manejado por los propios pases latinoamericanos, lo cual, no me cabe la menor duda, ellos pueden y van a hacer.
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UNA NUEVA GERENCIA PUBLICA PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADOY AFRONTAR LOS DESAFIOS DE LA INTEGRACION
Bernardo KLIKSBERG
Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin del Estado (PNUD-CLAD)
Enfrentar los desafos que supone la integracin requiere nuevas actitudes y una cultura gerencial ms avanzada en el sector pblico y en el privado. En lo que se refiere al sector pblico, se requiere institucionalizar un "enfoque de integracin" orientado a explorar potencialidades; facilitar y resolver rpida y eficazmente los problemas de gestin que aparezcan; fortalecer la capacidad gerencial de los organismos de integracin nacionales y pensar frmulas creativas y diseos organizacionales originales para los organismos subregionales y regionales. Todo ello requiere innovaciones sustanciales, entre otros aspectos, en la gerencia pblica. Esas renovaciones deben formar parte de un cuadro ms amplio de cambios en la misma. El presente trabajo tiene por finalidad construir un marco de referencia sobre la nueva "gerencia pblica necesaria" y la situacin y tendencias observables en este campo que puedan ser de utilidad para funcionarios y empresarios empeados en los procesos de integracin. Para ello se recorrern esquemticamente varias etapas de anlisis. Primero se analizar qu significa gerenciar en general en el contexto del ao 2000, luego se revisarn nuevas demandas hacia la gerencia pblica en la regin y las insuficiencias del paradigma gerencial vigente, posteriormente se describirn las reas de innovacin que en el rea de gerencia se estn abriendo en el mundo y, finalmente, se analizar el perfil de la gerencia pblica necesaria para nuestras sociedades en esta poca histrica, gerencia que segn se desarrolle o no, facilitar o crear restricciones a los esfuerzos de integracin. 1. Un contexto en mutacin acelerada El tema de la gerencia se ha convertido claramente en una de las grandes cuestiones de nuestro tiempo a nivel mundial. Actualmente la buena gerencia es uno de los recursos ms codiciados que hay en el planeta. Un recurso que, en anlisis de toda ndole, marca diferencias de competitividad entre las naciones de un modo muy significativo. Se trata de un recurso estratgico y por otra parte escaso, que no ha sido generalizado ni en el conjunto del planeta, ni al interior de las sociedades, ni siquiera de aquellas desarrolladas. Tratando de alguna manera de conceptualizar bsicamente el trmino, podramos decir como lo hacen las Naciones Unidas, que gerencia es "la capacidad de obtener los resultados deseados mediante organizaciones". No hay ninguna actividad significativa de la vida de las sociedades modernas que no se desarrolle mediante organizaciones. Gerenciar es tratar de lograr las metas previstas mediante ese modo de aglutinacin de esfuerzos, caracterstico de las sociedades humanas en esta poca histrica. Gerenciar en esta dcada -la dcada de los '90 ya terminando el siglo- implica interrogantes muy distintos de los que implicaba hace muy poco tiempo, no hace ms de diez aos, en la dcada de los '80. Gerenciar en el campo pblico a su vez implica, en nuestra opinin y vamos a tratar de demostrarlo, interrogantes probablemente an ms complejos que los que significa esa actividad en el campo econmico en general. Implica interrogantes que son particulares a las caractersticas y objetivos de las organizaciones pblicas. No es posible ingresar mayormente en esta dcada de fin de siglo en el tema de la gerencia en general y el de la pblica en especial, sin situar el entorno en que se desarrollan. Gerenciar en los aos '90 es distinto de gerenciar en los '80 porque estamos en un entorno histrico global modificado radicalmente y en proceso acelerado de modificacin, casi da a da. Se estn produciendo revoluciones absolutamente significativas en campos centrales de la historia que afectan a lo cotidiano, que impactan todas las organizaciones y que inciden fuertemente en los parmetros en los que se mueve cualquier tipo de gerencia. As, se estn produciendo revoluciones en el campo tecnolgico que estn variando fundamentalmente lo que podramos denominar la matriz tecnolgica de las actividades centrales de las sociedades organizadas. El impacto de las revoluciones tecnolgicas en curso -en campos como entre otros la biotecnologa, la microelectrnica, la informtica, la robtica, las comunicaciones- est 88
cambiando decisivamente la manera en que se producen bienes y servicios, as como el modo en que se comercializan, se utilizan y se consumen. Ello est modificando el paisaje de las organizaciones industriales y de servicios de toda ndole a lo largo del planeta. Por otra parte, al mismo tiempo que se estn produciendo estos profundos cambios tecnolgicos en muchos campos, el resultado de lo que llamamos en ciencia y tecnologa "rupturas epistemolgicas", es decir aquellas que implican procesos de crisis en la manera de comprender y actuar respecto a la realidad y las tecnologas del prximo siglo, estn gestando un proceso de transformaciones geopolticas de enorme magnitud, profundidad, y celeridad que est reordenando los modos bsicos en los que se desarroll toda la historia del siglo XX. Asimismo, en absoluta interaccin con los dos planos anteriores, estn en curso grandes transformaciones geoeconmicas y un reordenamiento a nivel mundial de las principales reas de integracin e influencia econmica. Todo este conjunto de cambios tiene algunas caractersticas muy singulares que lo diferencian totalmente de otras pocas histricas y que probablemente slo tiene parangn con muy pocos momentos de la historia del gnero humano. Estos cambios se estn produciendo con una tasa de celeridad totalmente excepcional, lo que hace muy difcil su metabolizacin individual. Estas transformaciones que afectan a estratos muy profundos en los tres planos (econmico, poltico y tecnolgico) de lo que constitua hasta hace poco el modo de organizacin social bsico, se estn produciendo en el marco de lo que hoy llamamos, al referirnos al planeta, la Gran Aldea. Una situacin de desarrollo histrico, en donde la interrelacin entre pases en el marco del sistema econmico y poltico mundial, es la ms estrecha que ha existido en la historia. Una situacin donde los impactos significativos verificados en cualquier pas central tienen repercusiones de la mayor significacin en el conjunto del planeta. Adems estas repercusiones se transmiten en "tiempo real", pues se trasladan inmediatamente afectando aspectos fundamentales de actividades sociales muy distantes. Una Gran Aldea en donde se estn produciendo cambios a velocidad acelerada y con la mayor profundidad. La resultante inmediata de estos procesos histricos que estoy caracterizando muy sumariamente es el crecimiento hasta umbrales hasta ahora desconocidos de lo que denominamos actualmente "la complejidad". Un mundo absolutamente interrelacionado con cambios de esta magnitud y a esta velocidad genera niveles de complejidad en un sinfn de aspectos de la realidad y en particular en los aspectos organizacionales y de gestin, inditos hasta la actualidad. Por otra parte un signo fundamental de esta complejidad de fines de siglo es la incertidumbre; no debe extraar pues, que la mayor parte de los grandes cambios espectaculares que se han producido en los ltimos aos, por ejemplo en el escenario histrico, no fueron previstos por los centros de prospectiva ms sofisticados del mundo. Los pronsticos que se manejaron apuntaron a direcciones muy diferentes. Hemos penetrado en un mundo que parece estar rodeado por un rea pronunciada de incertidumbre, que tiene que ver con la complejidad. Hay una nueva ciencia que ha surgido en los ltimos aos llamada "la ciencia de la inestabilidad", producto del trabajo pionero del Premio Nobel de Qumica de 1978, Yllya Prigogine, un eminente cientfico y pensador (1) que trabaja sobre la idea de que el fenmeno bsico, a diferencia de lo que pensbamos en otras pocas histricas, no es el equilibrio ni la tendencia al equilibrio de los sistemas histricos, sino que es la tendencia al desequilibrio y a la inestabilidad. Prigogine sostiene que sobre eso sabemos muy poco y que es el mundo que tenemos que explorar, el de la complejidad, el de los cambios acelerados y el de la inestabilidad. Introduciendo solamente algunas ideas de esta nueva ciencia, Prigogine plantea que la mayor parte de las estructuras, sean stas fsicas, qumicas, sociales u organizacionales, son estructuras disipativas de final abierto. No tienen un desenlace predeterminado y lo que va a suceder no esta prescrito de antemano. Uno de los mayores pensadores de nuestro tiempo, Edgar Morin, ha refutado las tesis (como la conocida de Fukiyama), que propugnan que la historia se ha "terminado" tras el primado de la hegemona por una superpotencia y que estamos ingresando en la historia "aburrida". Morin dice que, por el contrario, la incertidumbre se ha apoderado de la historia (2). Critica a las tesis que como la antes mencionada, confunden el fin de la historia con el fin del postmodernismo. Morin resalta que hay revoluciones en los tres campos planteados anteriormente, pero que todas esas revoluciones tienen un signo incierto, donde lo 89
nico que est claro es la incertidumbre. Morin tambin afirma que en el campo tecnolgico los avances son importantsimos, pero que al mismo tiempo estamos destruyendo buena parte del planeta y que la evidencia emprica sobre este hecho es concluyente. La Comisin Bruntland de las Naciones Unidas, dirigida por la Primer Ministro de Noruega, testific el dao fundamental que se le est haciendo al planeta en trminos de degradacin del medio ambiente, de exterminio de especies, de toxicidad qumica en amplias zonas, de perforacin de la capa de ozono, etc. Morin destaca, por su parte, que se asiste a un crecimiento espectacular de la tecnologa, pero que se trata de un crecimiento ciego sin un plan histrico definido. Por un lado, se producen revoluciones en las polticas de fondo y advenimientos de tiempos muy positivos para la democracia para poblaciones enteras que antes estaban totalmente apartadas del modelo democrtico y que hoy pueden empezar a regir sus destinos. Pero, por el otro, las llamadas potencias hegemnicas constituyen un punto de referencia muy confuso en esta etapa para el mundo desde el punto de vista poltico y se han desatado guerras civiles, procesos de autodestruccin nacional, chauvinismos extremos y olas de xenofobia y racismo. En el campo geoeconmico, las perspectivas no estn muy claras. Es un mundo que al mismo tiempo que ha hecho avances significativos est castigado por las fluctuaciones cambiarias y monetarias, por la recesin, por las crisis de fondo, y por grandes hambrunas y que es portador de inequidades sociales inditas en la historia. As el ltimo informe sobre la distribucin de la riqueza mundial producido por las Naciones Unidas ha cuantificado la enorme brecha que existe entre pases ricos y pobres (Vase Tabla 1: Brechas entre ricos y pobres en ingresos, mercados y ayudas y Tabla 2: Disparidad de ingresos entre el 20% ms rico y el 20% ms pobre de la poblacin mundial). Como se advierte, el 20% de la poblacin es dueo del 82,7% del Producto Nacional Bruto, del 81% del comercio mundial, del 94,6% de los prstamos internacionales, del 80,6% del ahorro interno, y del 80,5% de la inversin interna. Por otra parte, la evolucin es regresiva. Entre 1960 y 1990 las distancias se doblaron. La conclusin del filsofo es, tal como mencionamos, que lo que ha sucedido es que la incertidumbre se ha apoderado de la historia y que de aqu en adelante el mundo que veremos no ser el "del fin de la historia" sino el de una historia muy abierta, con desenlaces que dependern de la accin humana y con signos de complejidad e incertidumbre permanentes. En igual direccin el informe base de la ltima reunin del Club de Roma destaca que somos ms ricos que nunca en conocimientos, pero ms pobres en sabidura. Tenemos masas inmensas de conocimientos acumulados, pero tenemos tambin mucha menos capacidad de comprender lo que est sucediendo que en pocas histricas anteriores (3). Este es, en lneas absolutamente esquemticas y generales, el entorno en el que se va a desarrollar la accin concreta de la gerencia de organizaciones, en lo que resta de la dcada y en las prximas a venir. Ese entorno implica para la gerencia de organizaciones, interrogantes totalmente distintos a los de la dcada de los '80. De este entorno de complejidad e incertidumbre y de cambio acelerado se derivan para el gerente de cualquier tipo de organizacin tanto pblica como privada, interrogantes diarios cualitativamente muy distintos. En el campo de la gerencia, como en muchas otras ramas del saber humano, la realidad es que se est abriendo una brecha entre la marcha de los acontecimientos, la generacin de estos cambios y la percepcin que tenemos de esos acontecimientos. Es decir, la sabidura a que hacamos referencia anteriormente. No conocemos lo suficiente, en muchos casos ni lo mnimo, para poder afrontar estos cambios que se estn dando. El campo de la gerencia est en profunda crisis y es por ello que hablamos de un cambio de paradigma, lo que implica un cuestionamiento de todo el modo de pensar del problema, con todos sus subcomponentes incluidos: principios, hiptesis, cuerpos tericos, tecnologas bsicas, etc. Esa crisis de la gerencia est ubicada dentro de la explosin de complejidad e incertidumbre planteada y es una de sus principales movilizadores. Vamos a continuacin a abordar varios aspectos de lo que est sucediendo en gerencia que son de alta relevancia para la gerencia pblica. Incursionaremos en lo que vamos a llamar nuevas demandas 90
gerenciales tratando de focalizar algunas de las demandas ms significativas y estratgicas que le son planteadas al sector pblico. Examinaremos cmo el modo de trabajar de la gerencia tradicional es impotente para contestar a esas nuevas demandas. Vamos a abordar las limitaciones con las que se maneja la gerencia tradicional en nuestras sociedades, los dficit de los programas de estudio de nuestras Universidades y de altos centros de estudio de pases desarrollados para hacer frente a esas demandas. Reflexionaremos sobre lo que vamos a llamar las nuevas fronteras tecnolgicas en gerencia. Procuraremos identificar por dnde marchan las organizaciones ms avanzadas del mundo, aquellas que estn obteniendo mejores resultados, tanto en el campo pblico como en el campo privado, pero pondremos nfasis en el campo pblico. No pretendemos en este trabajo tratar estos aspectos de modo exhaustivo, slo explorarlos, enunciando una agenda de problemas diferentes a los tradicionalmente planteados. 2. Nuevas demandas hacia la gerencia pblica Las nuevas demandas gerenciales hacia el sector pblico son muy amplias y cubren un variado espectro. Tienen que ver con el entorno al que hicimos referencia anteriormente: la nueva tecnologa, los desarrollos en el campo geopoltico, los cambios en el campo geoeconmico y con las necesidades prioritarias de los pases de Amrica Latina como son la estabilizacin, la democracia, el desarrollo econmico, la competitividad y el enfrentar la gravsima situacin social ampliando la integracin econmica. Vamos a seleccionar algunas demandas -de una agenda que puede ser mucho ms amplia- que pueden ser significativas y que deberan, en nuestra opinin, ser consideradas atentamente por quienes tienen responsabilidades directivas en el sector pblico y que de modo directo o indirecto pueden incidir tambin en los procesos de integracin. Un primer grupo de demandas son las que tienen que ver con el perfil del Estado. Hacia qu tipo de Estado vamos? Es una discusin de fondo que enmarca los propsitos de mejoramiento de la eficiencia de las organizaciones del sector pblico en cualquier dimensin. A nivel internacional existe un amplsimo debate abierto que ha atravesado distintas etapas. Pareciera que la discusin est empezando a tomar un cauce distinto al de pocas anteriores. Las tesis polares sobre el Estado, o sea aquella tesis que antiguamente propugnaba que el Estado interviniese como protagonista absolutamente central, copando todos los espacios y resolviendo todos los problemas, y la tesis opuesta, en boga en algunos pases y en algunos mbitos, que preconiza la absoluta prescindencia de toda actividad estatal, el absoluto apartamiento del Estado de toda actividad significativa, parecen estar en crisis. La evidencia actual indica que ni la una ni la otra resuelven los problemas concretos de la vida cotidiana, y mucho menos los que surgen en un tiempo dominado por la incertidumbre, del que nos habla Edgar Morin. Un prestigioso economista ha sealado en la revista empresarial "Business Week" que una de las razones de la derrota de EE.UU en el terreno de los mercados y sus graves dificultades competitivas son las equivocaciones cometidas en los ltimos diez aos sobre el rol del Estado. Mientras Japn y una serie de pases europeos han mantenido un razonable y activo rol del Estado en sus sociedades, sirviendo de base al desarrollo, la competitividad y al progreso de la empresa privada; en los EE.UU, dice el trabajo, la influencia de un neoliberalismo radical ha llevado a debilitar funciones que son estratgicas para que la empresa privada pueda ser competitiva. El titulo del artculo es: "Why business needs a stronger and wiser uncle Sam" (Por qu la empresa privada de los Estados Unidos necesita un Estado ms fuerte y ms inteligente?) (4). Toma cuatro reas donde demuestra este hecho de un modo muy significativo. Examina el rea financiera y seala que mientras que en EE.UU la Reaganomics impuso la idea de que el sistema financiero debera ser
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totalmente desregulado, otros pases occidentales han mantenido un monitoreo muy cuidadoso del sistema financiero. Quin pag la desregulacin en el sistema financiero de EE.UU? Los contribuyentes, quienes tuvieron que aportar nada menos que 500.000 millones de dlares para solventar la quiebra masiva de las entidades de ahorro y prstamo y que adems se hallan atemorizados frente al tambaleo de centenares de bancos en el pas y frente a las dificultades financieras crticas por las que atraviesa la economa. Segn el artculo, una intervencin mucho ms activa del Estado a nivel regulatorio y de supervisin habra generado costos distintos para el contribuyente si se hubieran aplicado polticas preventivas. Analiza tambin otro campo totalmente distinto, el de la salud, y seala que en pases europeos con una cobertura social amplia, el costo final es mucho ms bajo que en el caso de un sistema desregulado y totalmente abierto al mercado como el americano, ya que finalmente el Estado tiene que intervenir para subsidiar a los numerosos sectores desprotegidos y para compensar los desequilibrios. En tercer trmino, seala el caso del "pleitismo" que se genera en las sociedades cuando el Estado prescinde de toda actividad. Al retirarse ste, cesan las funciones de arbitraje que ejerca de hecho en un gran nmero de reas de la economa. Como resultado, aumenta el nmero de disputas jurdicas. El pleitismo en los EE.UU es mucho mayor que en otras sociedades occidentales, donde el Estado tiene una intervencin regulatoria mucho ms activa. Todo esto tiene costos superfluos (en tribunales, abogados, etc.) muy importantes para la economa. El cuarto ejemplo que se menciona es el de la formacin de mano de obra para la industria, un aspecto ciertamente fundamental. All la distancia entre el modelo japons y el modelo americano es muy amplia, considerndose que es uno de los factores que ms pesan en materia de competitividad. El primero de ellos caracterizado por una poltica estatal firme y claramente planificada para preparar cuadros aptos para la industria que ha permitido que actualmente el 90% de los japoneses en edad de enseanza secundaria estn escolarizados; con un nfasis especial en formar tcnicamente la mano de obra en el conocimiento de matemticas y lgica. En EE.UU, en cambio, se estn produciendo dficit muy importantes en educacin y all hay otra brecha de competitividad relevante. Este es un ejemplo de muchas otras investigaciones nuevas que hay en esta lnea, tomando fuerza creciente (5). La idea es que tiene que haber un Estado, con funciones distintas a las dcadas anteriores, alejado de posturas paternalistas, no desplegado en reas de la economa que le son ajenas totalmente, pero un Estado "inteligente" mucho ms fuerte en funciones estratgicas sin las cuales no hay competitividad, ni se solucionan problemas fundamentales en el conjunto de la sociedad. Un segundo tipo de demandas hacia la gerencia pblica, es el de cmo lidiar con la complejidad y con la incertidumbre a las que hice referencia anteriormente. Una cosa es gerenciar en un medio como el de los aos 60 o 70 e incluso el de los 80; y otra es hacerlo en el medio que termino de describir, "la aldea global" sumida en el "ultracambio". La gerencia cotidiana debe trabajar hoy en ese entorno, tipo Aldea Global, donde todo se interrelaciona con todo. Las oscilaciones de las cotizaciones en Wall Street tienen efectos inmediatos en el Nikkei japons, repercusiones en la Bolsa de Madrid, impactos sobre el sistema financiero a nivel internacional. Lo mismo sucede con el mercado petrolero o con otras reas estratgicas de la economa. En gerencia estratgica llamamos a sto gerenciar en un "mundo de entrometidos", en un mundo en donde en el contexto del gerente de una organizacin de alguna significacin inciden las variables fundamentales del entorno histrico global. El gerente pblico que no tiene en cuenta cuidadosamente el contexto va a ser sorprendido en cualquier momento y se puede equivocar de una manera muy grave. Por otra parte, cmo gerenciar en un mundo, en donde las caractersticas del entorno determinan que se nos haya virtualmente cado en su integridad el marco de referencia con el que los gerentes manejaban el problema del tiempo? Esto significa lo siguiente: tanto en las organizaciones privadas como pblicas se acostumbra a utilizar el pasado como una gua. As las cifras presupuestarias se estiman a partir de pluses o adicionales a las cifras 92
presupuestarias anteriores. En el campo de la empresa privada, las cifras de marketing se proyectan teniendo en cuenta los posicionamientos histricos, etc. Actualmente, una idea fundamental en gerencia es que el pasado es una mala gua porque, dado el cambio acelerado, el presente difiere del pasado y el futuro va a diferir todava ms del presente. Cualquiera de estos cambios espectaculares, en el campo tecnolgico por ejemplo, tienen impactos de gran trascendencia a nivel econmico y organizacional. Si en una poca de cambio de esta magnitud el pasado no es una gua til, tambin hay dificultades muy serias con el presente y con el futuro. El futuro no est all, ni a los diez aos, ni a los 15 aos, ni a ninguno de los que se manejaban normalmente en la planificacin a nivel mundial. El futuro est prximo, se ha acercado totalmente al presente y las fronteras son muy confusas. Cmo trabajar, pues, en este mbito de cambio de tiempos y de protagonistas, en este mundo de entrometidos? Desde ya que se necesita que las organizaciones pblicas sofistiquen mucho ms sus mecanismos de interpretacin de la realidad y sus capacidades de ajuste adaptativo a la misma. Una tendencia muy importante en los principales organismos que preparan gerentes a nivel mundial es la idea de que uno de los trabajos centrales del gerente aplicable a cualquier tipo de organizaciones es el de "legitimador" de la realidad. El gerente le da a su organizacin una visin de lo que est sucediendo en el entorno y, por lo tanto, de cmo se debera orientar la organizacin, teniendo en cuenta las tendencias en curso. El gerente legitima hacia el interior de la organizacin una determinada interpretacin de la realidad. Si se equivoca, toda la organizacin es inducida a cometer errores graves. Resulta fundamental capacitar al gerente pblico para que haga un buen trabajo de legitimacin de la realidad y eso implica, por ejemplo, una preparacin de primera calidad para entender la geoeconoma y la geopoltica mundial. Se necesita reforzar su formacin en instrumentos de economa, sociologa, antropologa, demografa, historia y filosofa, para entender lo que est sucediendo en el entorno. Hemos sealado hasta ahora que existen demandas hacia una gerencia pblica para un Estado inteligente y hacia una gerencia mucho ms sofisticada para enfrentar la complejidad y la incertidumbre. Afirmaremos a continuacin que hay demandas en direccin hacia la mejora radical de la calidad de los servicios que se prestan al ciudadano. El tema que no es sencillo, comienza por preguntarnos, como lo hace Christopher Pollit qu es calidad de los servicios? Sus indagaciones de campo lo llevan a la conclusin de que hay diferentes interpretaciones de calidad segn los actores consultados (6). Pollit consult a cuatro sectores claves en el asunto, que le dieron visiones distintas. Trat de ver, en primer lugar, qu significaba mejoramiento de la calidad de los servicios para los lderes polticos, los que tienen determinada visin de lo que es ofrecer mejoras al ciudadano que suelen ser aquellas que tienen que ver con sus propias metas y con su propio tiempo poltico. En segundo trmino, consult al alto nivel de grandes organizaciones pblicas, a nivel de presidente, vicepresidente y gerente general. En ellos apreci una visin distinta de la de los polticos, y que tambin coincide con sus propios intereses de supervivencia y desarrollo en el cargo y de xito organizacional. En tercer lugar entrevist a los profesionales que prestan servicios, los especialistas en un campo concreto como salud, educacin, vivienda, quienes tienen una visin de lo que es mejorarle la vida al ciudadano de acuerdo a sus "egos profesionales", con el sesgo de las prcticas usuales de sus disciplinas. Finalmente consult a los ciudadanos sobre cmo perciban los esfuerzos de mejoramiento en la calidad de los servicios, resultando que en una cantidad muy importante de casos lo que los ciudadanos quieren como mejoramiento de la calidad de los servicios resulta distinto a las percepciones de los tres sectores anteriores. Sus nfasis, su agenda de lo que es mejorar su vida, es distinta de la de los otros sectores. Las demandas hacia la gerencia pblica seran, en este caso, tener en cuenta lo que los ciudadanos piensan que se debe mejorar. Por ejemplo, los ciudadanos piensan que un tema absolutamente clave es que todas las comunicaciones oficiales que les conciernen, desde los avisos en los diarios hasta los formularios, se transmitan en un lenguaje que les sea inteligible y no en el de los funcionarios. Es un tema clave, porque 93
una proporcin importante, no entiende el otro lenguaje. Los ciudadanos tienen la pretensin de que las dependencias pblicas funcionen en horarios en los que ellos realmente puedan acudir, que no son los horarios normalmente dispuestos puesto que coinciden con aquellos en que ellos trabajan. Y tambin que las oficinas estn ubicadas en lugares donde ellos tengan fcil acceso. Estas son algunas de las cosas que quiere decir para el ciudadano mejorar la calidad. He aqu el cuarto tipo de demandas significativas hacia la gerencia pblica, las que tienen que ver con la democratizacin de nuestras sociedades. Las sociedades exigen cambios organizacionales que concreten la democratizacin en los hechos. Ninguna sociedad en nuestro tiempo se conforma actualmente con votar una vez cada cuatro aos para elegir autoridades, sino que se reivindica una participacin mucho ms cotidiana y en asuntos relevantes. Ello se expresa en una serie de demandas de cambio organizacional en trminos de abrir lo que llamamos la participacin ciudadana a travs de modelos organizacionales que realmente faciliten y mejoren los mecanismos de transparencia en lo que hace a la informacin de los actos pblicos, adems de ingresar seriamente en el tema del control social. Asimismo, ello implica descentralizar el Estado en espacios muchsimos ms acotados y cercanos al ciudadano que le permitan controlar la gestin de un modo directo. Desde ya implica lo que en pases como Espaa, constituye una experiencia fundamental de la democracia -que miramos con muchsimo inters desde Amrica Latina-, como la descentralizacin del Estado y el fortalecimiento de los municipios y de las regiones. Hay un quinto grupo de demandas que tienen que ver con un objetivo que las Naciones Unidas ha denominado el progreso de las sociedades en trminos de desarrollo humano. Las Naciones Unidas han publicado recientemente una serie de volmenes bajo el nombre de Informes sobre el Desarrollo Humano, que son el producto de un gran esfuerzo de investigacin de cientficos de todo el mundo (7). En esta obra se cuestiona muy frontalmente la visin puramente economicista del desarrollo. Se analiza lo que ha pasado en 160 pases del mundo durante los ltimos 30 aos y se demuestra, en base a datos cuantitativos, cmo un pas puede alcanzar progresos en el campo econmico y al mismo tiempo puede estar retrocediendo en el campo del desarrollo humano. Se plantea que el desarrollo humano es la meta ltima. Se trata de medir sistemticamente -por primera vez probablemente- el desarrollo humano. En la primera versin de este vasto trabajo mundial se mide el desarrollo humano con tres indicadores: esperanza de vida, tasa de escolaridad, y producto bruto per cpita, ponderando estos indicadores en base a la distribucin del ingreso. En una segunda versin, se han ampliado los instrumentos de anlisis a once indicadores, integrando entre otros, indicadores de nivel de libertad, de democracia y de utilizacin de bienes culturales. La idea es que el objetivo final de las sociedades es, en resumen, que la gente viva ms aos con mejor calidad de vida. El hecho de que el desarrollo econmico es absolutamente imprescindible nadie lo discute, pero se aade que ste debera estar al servicio de ese objetivo ltimo que es el desarrollo humano. Al evaluar y medir a todos los pases del mundo bajo indicadores de desarrollo humano, el trabajo indic en su primera versin que EE.UU figura en el lugar nmero 18. En los dos primeros lugares de la tabla, estn igualados Suecia y Japn. Los dos nicos pases que han sobrepasado los 80 aos de esperanza de vida. En el caso de Suecia la tasa de mortalidad infantil es la ms baja del mundo (5/1000); y en una serie de otros indicadores que he mencionado son muy superiores a los de diversos pases desarrollados. Les siguen los otros tres pases nrdicos (Dinamarca, Noruega y Finlandia) y una serie de pases de Europa Occidental. Cules son las claves, segn este trabajo, por las que unas sociedades obtengan desarrollo humano y otras no? Se mencionan entre ellas una estructura equitativa en la distribucin del ingreso. Esto es un punto absolutamente fundamental ya que, de lo contrario, el progreso econmico no se irradia hacia la sociedad y no se cumple el mecanismo de difusin del progreso. Se destaca una poltica de cobertura social agresiva. En todos los casos, la indicacin es que el Estado cumple una funcin muy activa en ese campo a nivel internacional, en los pases que tienen desarrollo humano importante, empezando por Japn donde tiene un papel relevante en materia de cobertura social y educacin. 94
Por otra parte, se resalta especialmente que la poltica econmica debe articularse con la poltica de desarrollo humano. Se pone en tela de juicio lo que algunos llaman "la teora del derrame", segn la cual el progreso econmico se extiende por s solo hacia el conjunto de la sociedad. El trabajo dice que ello no es as y que sin una articulacin estrecha entre la poltica econmica y la poltica de desarrollo humano no hay progreso en el conjunto de la sociedad. Tener un sistema fiscal progresivo resulta ser uno de los instrumentos ms importantes a este respecto. De este tipo de anlisis, surgen nuevas demandas hacia la gerencia del sector pblico. Si el objetivo ltimo se plantea en trminos de desarrollo humano de las sociedades, la cuestin es cmo lograr orientar la gerencia en esa direccin, lo que implica propiciar la autoorganizacin de las comunidades, la participacin activa de las mismas, la descentralizacin de los programas sociales, el apoyo a las organizaciones no gubernamentales, etc. (8). Ello involucra la asuncin de roles complejos para la gerencia pblica. Un tipo particular de demandas nuevas hacia la gerencia pblica son las ligadas con la integracin. Potenciar la integracin requiere una gerencia pblica que le sirva de punto de apoyo favoreciendo las amplsimas posibilidades existentes en este campo. Para ello, la gerencia debe, entre otros aspectos, ser capaz de anticipar los problemas a enfrentar e implementar mecanismos que faciliten soluciones, trabajar con un enfoque antiburocrtico, flexible, dinmico y hallarse en actitud constante de bsqueda continua de oportunidades de integracin, explorando vas no tradicionales y actuando como un factor de concertacin nacional en favor de la integracin. Se le impone tambin como labor fortalecer y prestar cooperacin activa a los organismos de integracin regional. 3. La especificidad de la gerencia pblica Todas estas demandas, y otras a identificar, delinean la gerencia pblica actual como un campo de alta especificidad tcnica. Se trata de gerenciar organizaciones pblicas que tienen que forjar un "Estado Inteligente", hacer frente a la complejidad y a la incertidumbre, mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos, procurar el desarrollo humano al mismo tiempo que el econmico y favorecer la integracin econmica. Realizar todo ello al tiempo que se coopera con la profundizacin de los mecanismos democrticos, para que todo se haga con ms transparencia, ms control social, ms participacin ciudadana, implica una problemtica gerencial que en su conjunto es distinta de las problemticas gerenciales de otros sectores de la economa. Aunque son vlidas las problemticas de otros sectores, en el campo de la gerencia pblica cada una de ellas tiene su propia especificidad. Gerenciar organizaciones pblicas en el futuro prximo tiene diferencias significativas con gerenciar organizaciones privadas y de otro orden, en trminos de dilemas gerenciales, opciones, problemas de compatibilizacin de objetivos, de restricciones y posibilidades y tambin en cuanto a eleccin de medios. Ello exige respuestas tecnolgicas gerenciales que le son especficas. Investigar sobre gerencia pblica y trabajar en la formacin de gerentes pblicos son, por lo tanto, requerimientos esenciales para poder ser mnimamente eficaz en el sector pblico. Los intentos de trasladar mecnicamente tecnologas de otros sectores al sector pblico han demostrado serias dificultades. Hay sobre ello mltiples evidencias a nivel internacional. A su vez, al interior del sector pblico es posible hablar actualmente -hay lneas muy amplias de trabajo en esa direccin- de gerencias especializadas con fuerte impacto diferencial. Los problemas varan segn se trate de gerencia econmica, de gerencia social o de otros tipos de gerencia. Por ello, por ejemplo, uno de los ms prestigiosos centros de formacin pblica del mundo, la John Kennedy School de la Universidad de Harvard, destaca el carcter particular de la gerencia pblica, sealando: "En contraste con la educacin para los negocios, por ejemplo, el entrenamiento para la vida pblica requiere una profunda comprensin del contexto poltico y constitucional de la gestin gubernamental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente difundidos. Mientras que ambos, la empresa privada y el Gobierno, demandan gerencia eficiente, los instrumentos manejados por un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones con las que el gerente pblico debe trabajar. El ejecutivo de negocios puede usualmente redefinir las metas de la organizacin, modificar su estructura y cambiar su personal. Los gerentes pblicos, por su lado, deben tener aptitudes que les permitan operar dentro de las metas fijadas 95
por la Ley, dentro de una estructura organizacional controlada por el sistema jurdico, con un personal protegido por el sistema de servicio civil y con una constante y En la misma direccin, el Institut de Management Public de Pars ha destacado que la base de la nocin de gerencia pblica es el "reconocimiento de la especificidad de las organizaciones pblicas'' (10). 4. Crisis del paradigma gerencial tradicional Existen serias insuficiencias en el conocimiento cientfico-tecnolgico manejado en Amrica Latina sobre la problemtica de la gerencia en general para hacer frente a estas nuevas demandas gerenciales. El paradigma gerencial tradicional en el que se han educado las generaciones de las ltimas dcadas, el modelo dominante de pensamiento en gerencia, est en crisis. En el modelo dominante, la idea bsica es que gerenciar bien es modelar una organizacin siguiendo las lneas del modelo weberiano o de los fundadores de la Ciencia de la Administracin, Taylor y Fayol, y sus continuadores modernos. De acuerdo a este paradigma, una buena organizacin es la que tiene un organigrama detallado, maximiza la divisin del trabajo, planea detenidamente todas las funciones que la integran, cuenta con descripcin de puestos, manuales de tareas, procedimientos, circuitos, etc. Se supone que si se arma todo el andamiaje formal de la organizacin, se lo planifica cuidadosamente y se aplican los denominados principios de administracin, como unidad de mando, mbito de control restringido, etc., todo va a funcionar ptimamente. Pero como se ha visto en la prctica ello no garantiza el rendimiento efectivo. Hay una vasta literatura que lo demuestra terminantemente. Entre muchas obras que lo han sealado, Peters y Wuaterman en "En busca de la excelencia" concluyen, a partir de mltiples experiencias de consultoras privadas, que aplicando muy bien el diseo y el planeamiento formal slo se influye sobre un porcentaje muy reducido de la productividad organizacional final. Esta en su mayor parte tiene que ver con otras cuestiones mucho mas profundas en la vida de la organizacin. Eso no quiere decir que se est sealando que hay que renunciar a la organizacin formal. Lo que estamos planteando es que se trata de un instrumento de alcances limitados y que hay que ir mucho mas all para poder tener resultados efectivos. Por otra parte, en el contexto de complejidad e incertidumbre descrito -que es la condicin normal en que vivimos en gerencia- el nfasis en la organizacin formal muy propio de nuestra cultura organizacional en la regin y la consiguiente concentracin de esfuerzos en esos patrones de funcionamiento puede ser altamente disfuncional. En contextos de cambio permanente como el presente, una recomendacin elemental es maximizar la flexibilidad de la organizacin a fin de dotarla de las mejores condiciones de adaptabilidad. Si se pone el nfasis en estructuras fijas, permanentes, rgidas, se est yendo en el sentido opuesto. La capacidad de reaccionar ante situaciones cambiantes va a disminuir seriamente. Alguna de las disfuncionalidades que con mente visionaria plante Robert Merton hace varias dcadas tienen plena vigencia actualmente. Merton seal que las organizaciones que tendan a cumplir estrictamente el modelo de Weber producan un fenmeno que llam de "incapacidad disciplinada", al transferir todo el valor al cumplimiento de las normas en lugar de a las metas. Todo el mundo es muy disciplinado pero absolutamente incapaz. Si se fuerza a las organizaciones a actuar en el marco de la formalidad en un tiempo de cambio muy rpido, se tienden a generar montos de "incapacidad disciplinada" muy altos. La organizacin formal no puede responder a la proliferacin de variedad, propia de las realidades presentes (11). Incluso instrumentos mucho ms sofisticados como los del planeamiento estratgico han demostrado serias limitaciones al operar en mbitos de complejidad e incertidumbre. Frente al ultracambio acelerado, a la ligazn del presente con el futuro, un trabajo reciente sobre aplicacin de planificacin estratgica en grandes corporaciones en EE.UU dice que slo el 10% de los planes estratgicos han tenido algn nivel de implementacin.
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Henry Mintzberg, profesor de la Universidad Mc Gill de Canad, considera que un error bsico es disociar la planificacin de la accin. Si alguien se sienta, planifica y despus viene el proceso de implementacin, la realidad es tan fluida y tan rpida, que fracasar. Lo nico que vale es acercar estrechamente planificacin y accin y llevar adelante un proceso continuo de aprendizaje, retroalimentando en "tiempo real" lo que est sucediendo. No se trata de dejar de planificar, sino de acelerar la planificacin. Todo lo que es formal est condenado a tener dificultades muy serias frente a la mutacin continua de la realidad que estbamos senalando (12). Una gerencia pblica regida por el paradigma tradicional ser necesariamente impotente para responder con eficiencia a las nuevas demandas antes planteadas: Estado inteligente, complejidad, calidad de los servicios, desarrollo humano, integracin. Qu tipo de gerencia se necesita? Para visualizarla es necesario ir ms all del paradigma tradicional e internarse en el nuevo paradigma que se est conformando en gerencia a nivel internacional y que estn tendiendo a aplicar las organizaciones pblicas y privadas ms avanzadas. 5. Nuevas fronteras tecnolgicas en gerencia Qu es lo que estn haciendo las organizaciones que mejor funcionan en el mundo? Entre los principales campos de innovacin, cabe mencionar: 5.1 El concepto renovado de gerencia de excelencia Cmo ser un gerente de excelencia? John Kotter, titular de la ctedra de comportamiento organizacional de la Universidad de Harvard, tom una muestra de gerentes exitosos en EE.UU (13). Sigui a estos gerentes durante varios aos tratando de determinar qu hacen los gerentes de excelencia con su tiempo. El resultado fue que ms del 90% de su tiempo lo dedicaban a una actividad que se llama "conversar". El gerente de excelencia se dedica fundamentalmente a conversar, al contrario de lo que nos ensean en Iberoamrica con mucha frecuencia en los cursos de uso del tiempo, en donde el gerente capaz sera el que est encerrado en su despacho, protegido por secretarias que no dejan pasar a nadie y que slo habla con su staff inmediato, o aquel que est todo el da pensando en el futuro. El gerente de excelencia es un eximio conversador que conversa con todo tipo de gente, de todas las lneas de la organizacin y de fuera de ella y que sale permanentemente de la oficina. Mantiene un estilo de conversacin en donde hay margen de tiempo ocioso. Hace muchas preguntas. No tiene su agenda preplanificada por meses, ni por aos, sino que su agenda es profundamente reactiva. Si se analizan las citas concretas que hace, se advierte que surgen a instancias de la realidad inmediata. Por qu alguien que se dedica a conversar del modo descrito es altamente eficiente? Segn Kotter y el grupo de Harvard, con esto hace bien las dos cosas que son cruciales para que un gerente funcione bien en el mundo actual: Primero, a travs de las conversaciones, logra armar la agenda estratgica de decisiones. Logra identificar los problemas que son realmente cruciales para el futuro de la organizacin. Esos datos no se obtienen a travs de la informacin de la lnea burocrtica, sino que lo consigue en el campo, es decir, conversando con gente de diferentes fuentes, con visiones contradictorias, que le proporcionan informacin y anlisis frescos. Segundo, a travs de las conversaciones, logra armar lo que se llama la red de contactos. En ninguna sociedad organizada las cosas funcionan si no hay una red de contactos. El gerente desarrolla, a travs de esas conversaciones, los procesos de negociacin con protagonistas muy variados, lo que le permite armar la red de contactos en la que se apoyar la ejecucin de sus decisiones. En la misma direccin una reputada consultora gerencial, Stephanie Winston, cuyos libros "Getting organized" y "The organized executive", han vendido un milln de ejemplares, verific al interrogar a 48 Ceo's (mximos ejecutivos) de grandes compaas que slo dos horas de su jornada se componan de citas preplanificadas. Las dems se hacan en base a respuestas sobre el momento. Winston explica "los mayores ejecutivos del pas van a sus oficinas en la maana con slo un vago sentido de lo que el da les traer" (14).
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La directora de la Harvard Business Review, Rossabeth Moss Kantor, quien llev a cabo una investigacin sobre gerentes de excelencia, sostiene que todas las investigaciones recientes coinciden con otras realizadas en Francia y en Inglaterra, precisando que en la prctica la tarea de un gerente de excelencia consiste en hacer bien lo que se denomina "las cuatro efes" (15). En primer lugar, "focus", esto es focalizar lo que es la agenda estratgica, lograr identificar lo que realmente son los problemas crticos, evitando dispersarse en la maraa de datos que le facilita la informtica, la que bienvenida desde ya- puede liquidar a cualquier gerente por la masa de informacin que puede hacer llegar a su escritorio. En segundo lugar, "fast", lo cual quiere decir que la decisin tiene que ser rpida, pues no hay tiempo que perder. Hay que terminar, seala, con las organizaciones tipo "elevador", donde hay un "ascensor jerrquico" como estructura bsica. Todo tiene que subir por el ascensor respetando cuidadosamente todas las jerarquas, las rdenes tienen que bajar por el ascensor y los informes tienen que subir por el ascensor. Los contactos horizontales estn proscritos o son mal vistos por la organizacin. Con la organizacin tipo ascensor no se puede actuar rpidamente, no se puede responder a las necesidades de adaptabilidad que demanda el tiempo en el que vivimos: hay que buscar otros modelos organizacionales. La tercera efe es "flexibility", esto es, maximizar la flexibilidad de la organizacin para responder. Ello implica entre otros aspectos fluidificar los contactos horizontales en las organizaciones que son los que permiten diagnosticar y resolver los problemas con rapidez. La ltima efe es "friendly", que quiere decir predisposicin a la negociacin y a la interrelacin, no operando a travs de la mera imposicin autocrtica. 5.2 Hacia una renovacin de los modelos organizacionales Qu est sucediendo en materia de diseos organizacionales en organizaciones de avanzada?. La London School of Business Administration hizo una investigacin sobre modelos organizacionales actuales, concluyendo que hay cuatro modelos prevalentes. Esquematizndolos, el primero es el modelo Zeus, en el que hay un "caudillo" que centraliza todo en la organizacin, tiene todo el poder y lo ejerce de forma autocrtica. Todo tiene que pasar por Zeus. Zeus poda existir en la dcada de los '60, con un mundo mucho ms estable, pero no en la dcada actual. No hay posibilidad de que ningn ser humano pueda ser eficiente por s solo ante la complejidad. El segundo es el modelo Apolo, un clsico de las organizaciones en EE.UU, durante las dcadas anteriores. Aqu se excita al mximo la competitividad entre los niveles directivos de la organizacin y la lucha interna para que emerjan los triunfadores, los Apolos. Esto crea montos de destructividad al interior de la organizacin y enfrentamientos muy fuertes. Para sobrevivir en un mundo de complejidad e incertidumbre y altsima competitividad, la organizacin tiene que promover por el contrario el espritu de cooperacin. El tercero es el modelo Dionisius que es una variante del Apolo. Exalta el narcicismo personal en las organizaciones y todo tipo de gratificaciones individuales, la bsqueda del xito individual por todas las vas. Tiene mucho de las contraindicaciones de Apolo en trminos de excitacin de la competitividad interna (16). El ltimo modelo que se destaca como modelo de avanzada es el Atenas. Es la idea de organizaciones altamente descentralizadas, indicacin generalizada actualmente, en lugar de las macroorganizaciones. Estimula la autofijacin de metas por parte de grupos descentralizados e incentiva el trabajo a partir de condiciones autonmicas de cada uno de los grupos en un marco de alta deliberacin que permita entender lo que pasa en la realidad. En la misma direccin que este trabajo, un prestigioso investigador de Harvard, el profesor Willis Harman, sostiene que la gerencia se ha entendido tradicionalmente como la direccin de recursos humanos, materiales y financieros hacia determinados objetivos. Hoy en realidad correspondera modificar totalmente el concepto. Gerencia no es la direccin hacia determinados objetivos, sino que es facilitar las condiciones para que los recursos humanos de la organizacin respondan individualmente, creativamente, a un medio que requiere adaptaciones permanentes y facilitar espacios. Esta es la idea del modelo Atenas, donde los grupos puedan reaccionar a las condiciones particulares del contexto en que trabajan. 98
Es interesante a este respecto sealar, entre otros, el ejemplo de IBM a nivel internacional. La nueva directiva a los gerentes seccionales en todo el mundo es que hagan lo que entiendan que es mejor de acuerdo a las condiciones locales, al entenderse que la capacidad de adaptabilidad desde una organizacin central es mnima en las condiciones de complejidad actuales. La ltima respuesta a la necesidad de llevar a su mxima expresin la flexibilidad en organizaciones es la idea de la "organizacin virtual". Esta consiste en producir combinaciones de un nmero amplio de organizaciones ubicadas en diversos pases para aprovechar oportunidades de mercado o sumar recursos para generar productos tecnolgicos innovadores. Estas organizaciones "virtuales" son transitorias y desaparecen al cumplirse el objetivo de su creacin (17). 5.3 La revalorizacin del personal Las evidencias de todo orden indican que en este mundo de complejidad e incertidumbre, la organizacin no puede progresar sin una buena dotacin en recursos humanos. La clave est ms que nunca en el personal, en su motivacin, en su capacidad de entender la realidad y en su aptitud de adaptarse, crear e innovar. Korn Ferry International, una de las principales reclutadoras de ejecutivos del mundo entero, realiz una encuesta a 1.500 ejecutivos de 20 pases para determinar el perfil del gerente del ao 2000 y seleccionar personal en base a ese perfil. En el perfil determinado aparecen en primer lugar tres cualidades. El gerente deber gerenciar en la complejidad -asociado a aquello que mencion anteriormente-, ser un muy buen negociador y tener un desarrollo muy importante en liderazgo y orientacin de recursos humanos. Los recursos humanos ocupan un lugar central. Price Waterhouse, por su parte, realiz una encuesta en 1990 entre 6.000 empresas europeas y americanas para investigar cules eran las prcticas de personal en empresas privadas. Se detect que el punto central era el cambio absolutamente fundamental en el manejo de los recursos humanos. El trabajo concluye que "toda organizacin empresarial que descuida las relaciones humanas est condenada al fracaso o a la mediocridad". Los cambios son tan radicales que Price Waterhouse seala en los resultados de la encuesta, por ejemplo, que una tendencia moderna creciente es eliminar las comunicaciones internas por memorndum y sustituirlas por la comunicacin oral como modo ptimo de comunicarse en organizaciones, porque permite la retroalimentacin, la interaccin, la creatividad y favorece el establecimiento de lazos, mientras que el memorndum bloquea, incomunica. Se advierte la necesidad de nuevos tipos de liderazgo de personal cuya base principal ha de ser la participacin. La frmula milenaria de LAO TZE parece tener plena aplicacin en nuestro tiempo: El dirigente malvado es aquel a quien la gente desprecia. El buen dirigente es aquel a quien la gente reverencia. El gran dirigente es aquel que hace decir a la gente: "lo hicimos nosotros mismos".
5.4 Renovacin en la formacin de gerentes Todo este conjunto de cambios estn determinando finalmente variaciones trascendentales en cmo se forman y se preparan gerentes. Una investigacin publicada en la revista "Fortune" arroja evidencias sorprendentes (18). El 50% de los egresados de prestigiosas Escuelas de Business Administration en EE.UU estn desempleados. No tienen dnde colocarse, a diferencia de lo que suceda en otra dcada cuando las empresas iban a buscar a los egresados a las Universidades. Las empresas, frente al desajuste entre la preparacin de los egresados y las exigencias de la complejidad y de la incertidumbre en la Gran Aldea, han optado por tratar de formar sus propios recursos. Hay una creciente competencia entre los planes de formacin de las empresas y el trabajo de las Universidades. Frente a estos resultados, algunas Universidades, entre ellas afamados centros de EE.UU, estn replanteando sus planes de estudio. As por ejemplo, la Escuela de Wharton de la Universidad de Pennsylvania, una de las primeras del "ranking", cambi todo el currculum de estudios en Business Administration. Se pondr nfasis en que el nuevo gerente que se va a formar para el siglo XXI tenga aptitudes para tratar con la gente; tenga una perspectiva ms global, desarrolle las capacidades de creatividad e innovacin, promueva la solucin de problemas en el mundo real y examine los problemas de las empresas desde un punto de vista interdisciplinario. 99
El estudio de la revista Fortune seala que hay un dficit marcado, entre lo que las escuelas ensean y lo que las empresas piden, en trminos de "soft skills", habilidades de tecnologas blandas, tales como las que termino de mencionar y que han sido introducidas por Wharton. En una frase muy lapidaria, el artculo seala que en definitiva con las Escuelas de Business Administration de EE.UU ha sucedido lo mismo que con buena parte de la industria americana: han quedado fuera de competitividad por no adaptarse a los nuevos tiempos. 6. En torno al gerente pblico necesario Luego de caracterizar el contexto de los aos '90, nos hemos ocupado de las nuevas demandas gerenciales referidas al gerente pblico. En un momento posterior nos referimos a la insuficiencia del paradigma tradicional en gerencia para responder a las actuales demandas gerenciales. En otro momento, muy rpidamente, enunciamos las nuevas lneas de reflexin en este campo y las tecnologas renovadoras que podran tener mltiples aplicaciones en gerencia pblica. En un mundo en donde, como dice Morin, la incertidumbre se ha instalado con altas fluctuaciones econmicas, con competitividad creciente, con dificultades sociales muy significativas, con intentos muy esperanzadores de procesos de democratizacin profundizados, se va a requerir una intervencin estatal mucho ms afinada, mucho ms inteligente, mucho ms estratgica, diferente totalmente a la de otros tiempos. Un Estado no paternalista pero, como se vio anteriormente, ms inteligente en lo estratgico en campos como el de la integracin. Ello no podr llevarse adelante sin una gerencia de primera calidad. En definitiva, a travs de la gerencia, se lograrn implementar o se frustrarn las polticas mejor diseadas y los ensayos ms audaces tanto en el campo de la poltica econmica como en el de la poltica social. No hay ninguna razn para pensar que en el sector pblico no pueda haber gerencia de la mejor calidad. La excelencia gerencial tiene que ver con todas las cosas antes referidas, con los modelos organizacionales, con las tecnologas utilizadas y con el tipo de entrenamiento de los gerentes, los cuales no son patrimonio de nadie. El desafo est en lograr adecuar las organizaciones pblicas para lograr excelencia. Para obtenerlo se requiere, junto a los avances tecnolgicos, rescatar la nocin de servicio pblico con sus consiguientes implicaciones en trminos de honestidad en la funcin. Actuar en el sector plico es servir a la sociedad y tratar de contribuir al bienestar colectivo. Sir Douglas Wass, quien fue durante varias dcadas el Director del Servicio Civil de Inglaterra, considera en sus memorias que llama poderosamente la atencin como -a pesar de frustraciones, desencantos, decepciones y de la inclemencia de la vida burocrtica- sobrevive y florece en los funcionarios el deseo de servir genuinamente al pblico (19) y perdura el desafo que significa servir a la Comunidad, an bajo condiciones tan adversas. Es la vocacin de servicio la que tendra que enmarcar todo lo que se haga sobre gerencia en el sector pblico. Es en la vocacin de servicio apoyada en un instrumental moderno adaptado a las especialidades de la gerencia pblica y a las nuevas demandas donde estn las posibilidades de excelencia para mejor servir a nuestros ciudadanos. El desafo de la integracin, complejo y difcil camino, requiere necesariamente de una gerencia pblica de este tipo, moderna, renovada, abierta y preocupada profundamente por coadyuvar a la consolidacin en la regin de regmenes democrticos productivos, activos y equitativos. NOTAS 1) Ver entre otros trabajos Yllya Prigogine: Tan slo una ilusin. Una exploracin del caos al orden. Tusquets Editores, Barcelona 1988. 2) Edgar Morin. El astro errante. Un nouveau commencement. Editions Du Seuil. 3) Club de Roma. Informe Base. Reunin 1991. Punta del Este. 4) Robert Kuttner: "Why Business needs a stronger and wiser-uncle Sam", Business Week, June 3 ( 1991). 5) Entre ellas el economista americano Walter Russel Meed, quien subraya que la superioridad competitiva de algunos pases europeos y Japn sobre EE.UU y Gran Bretaa se debe al liberalismo dogmtico de estos ltimos frente a las polticas econmicas de los anteriores que "desarrollaron estrategias industriales en las cuales el Estado no reniega de su papel orientador de la actividad econmica". Escribe Meed (Los Angeles Times-Clarn 22/2/92); "Desde hace algunos aos resultaba claro para los observadores agudos 100
que las cosas iban mal con el Gran Experimento de la dcada del '80. El derretimiento de los ahorros desregulados y los bancos, el clima de escndalo y piratera de los mercados financieros, la constante cada de los salarios reales y, tal vez lo ms preocupante, el lento crecimiento de la productividad eran indicadores de que algo andaba mal. Los verdaderos creyentes, sin embargo, siguieron impertrritos. No vena ninguna recesin, decan. Luego, cuando vino, dijeron que sera corta. Apenas estaba llegando cuando ya decan que haba terminado. Ahora con la recesin que se prolonga y las elecciones a la vista, se oyen ruidos de pnico en el templo". Por su parte el Premio Nobel de Economa Paul Samuelson sugiri al Presidente Clinton impulsar programas pblicos antirecesivos y favorecer la formacin de capital humano (Clarn 17/01/93). 6) Christopher Pollit: The politics of quality assessment in profesionally, provided public services en B. Kliksberg (comp..): Pobreza. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para combatirla (en edicin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico). 7) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano. Informes 1990, 1991, 1992. 8) El autor trata detalladamente el tema de la gerencia social, en sus obras: Bernardo Kliksberg (comp.) Cmo Enfrentar la Pobreza? Aportes para la accin, Grupo Editor Latinoamericano. 2a edicin, 1993, y en B. Kliksberg (comp.). Pobreza, Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para Combatirla (en edicin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico). 9) John F. Kennedy: School of Government, Harvard University, 1987-1988. 10) L'Institut de Management Public. CESMAP, Paris, 1984. 11) Puede encontrarse una crtica detallada de las versiones modernas del formalismo administrativo en B. Kliksberg: El Pensamiento Organizativo. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 12va. edicin. Editorial Tesis. NORMA. 1992. 12) Henry Mintzberg: "The designs school: reconsidering the basic premises of strategic management". Management Journal, march-april 1990. 13) John Kotter: "What effective general managers really do?". Harvard Business Review, nov-dic 1982. 14) "The Ceo's Secret of Managing Time", Fortune, jun 1 (1992). 15) Rossabeth Moss Kantor. Tendencias Gerenciales en los Estados Unidos. Investigacin y Gerencia. Caracas, N 34, 1991. 16) Una investigacin sobre una amplia muestra de gerentes americanos demuestra que vivan el problema del siguiente modo: "Crean que la competencia excesiva induca a la actuacin para impresionar, a las conductas propias de jugadores, rupturas de comunicaciones, extravos del ego, maniobras polticas y, en casos extremos, an sabotaje y asesinato moral. Los gerentes pusieron en claro que el exceso de conflictos en sus filas es un hecho muy comn y que un gerente puede enredarse en dedicar ms tiempo a tratar de ganar o defenderse que a mejorar la productividad". (Clinton 0. Longenecker & Dennis. A. Gioia: Diez mitos de la conduccin de gerentes. Alta Gerencia, Buenos Aires, Marzo 1992, N 6). 17) John A. Byrne: "The virtual corporation", International Business Week, february 8, 1993. 18) Alan Deutschman: "The Trouble with MBAs" Fortune, July 29 1991. 19) Sir Douglas Wass: "The public service in modern society", Public Administration Royal Institute of Public Administration, vol. 61, N l, primavera de 1983, Londres, p. 18.
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ASPECTOS INSTITUCIONALES Y JURIDICOS DE LA INTEGRACION

Jean-Paul JACQU
Director del Servicio Jurdico del Consejo de las Comunidades Europeas; Profesor en el Colegio de Brujas. Ex-Presidente de la Universidad de Estrasburgo Para comprender bien los aspectos institucionales y jurdicos de la integracin tal como ha sido realizada, es necesario previamente sealar tres elementos.
El primero consiste en la oposicin entre integracin y cooperacin intergubernamental. Mientras que la cooperacin intergubernamental, por medio de los procedimientos clsicos del derecho internacional, intenta organizar el trabajo en comn de los diferentes Estados preservando las estructuras nacionales existentes, la integracin da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de competencias de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se adoptan en los nuevos mbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creacin. A partir de entonces, los mecanismos nacionales de ratificacin o de aprobacin dejan de tener razn de ser y el juego de la reciprocidad, clsica en derecho internacional, cesa en sus efectos. Ello no significa que el sistema intergubernamental sea completamente descartado. La estructura contenida en el Tratado de Maastricht crea junto al "pilar" integrado -la Comunidad Europea- otros dos pilares, el de la poltica exterior y seguridad comn y el de justicia y asuntos internos que permanecen siendo intergubernamentales, si bien existen posibilidades de evolucin de lo intergubernamental hacia lo integrado y aun cuando el marco institucional sea nico. El segundo elemento reside en el carcter funcional de la integracin tal cual ella ha sido establecida. Su objetivo es constituir un mercado nico. Esto lleva aparejado que la CE disponga de todas las competencias necesarias para su realizacin. En un sistema clsico de distribucin de competencias entre distintos niveles de poderes se procede generalmente a una enumeracin de competencias atribuidas al nivel superior, en tanto las otras competencias permanecen en el dominio de los Estados. La CE no conoce un sistema de este tipo. El Tratado define objetivos y procedimientos; las competencias podrn ser deducidas a partir de ambos. En numerosos casos, la justificacin de la competencia comunitaria se halla en la necesidad de realizar el mercado interior. En un principio se pens que este mtodo vera sus efectos limitados por la naturaleza esencialmente econmica del campo de accin de la Comunidad. Pero dicha suposicin implicaba desconocer el efecto atractivo de lo econmico y la ausencia de fronteras precisas entre el aspecto econmico y el cultural o el social. De este modo, por ejemplo, la libre circulacin de libros o de programas de televisin se derivan de la libre circulacin de mercancas o de la libre prestacin de servicios; por lo tanto, la cultura termina vindose concernida. Asistimos pues, a una intervencin creciente de la Comunidad en reas que en un principio los EM consideraban de su competencia exclusiva. A fin de limitar esta intervencin, el Tratado de Maastricht incorpora en su artculo 3 B el principio de subsidiariedad, segn el cual la Comunidad slo puede intervenir en los sectores para los cuales es competente y en los cuales no dispone de una competencia exclusiva, en la medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por parte de los EM y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario. Este principio, ante todo poltico, pero para cuyo cumplimiento no se excluye un control jurisdiccional, debera servir para moderar la accin comunitaria y para reducir la inquietud de los EM. El tercer elemento reside en el carcter dinmico de la integracin. Este carcter es a la vez extrnseco al tratado comunitario e intrnseco al mismo. Es extrnseco en la medida en que los Estados se fijan un objetivo que va mucho ms all del establecido en el tratado original, esto es, crear una unin cada vez ms estrecha entre ellos. Dado que los progresos en la unidad y las necesidades externas requieren nuevos desarrollos, el tratado deber ser revisado regularmente. Las modificaciones sucesivas de los tratados y la perspectiva de una nueva conferencia de revisin en 1996 testimonian este aspecto.
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La dinmica tambin es geogrfica. El efecto de atraccin ejercido por la Comunidad sobre los Estados vecinos entraa un proceso de incremento permanente del nmero de miembros. La eleccin inicial que consisti en realizar una integracin fuerte con un nmero limitado de pases fue acertada porque nunca se hubiera alcanzado un nivel de integracin de esa envergadura a una escala ms amplia. Las nuevas adhesiones no pueden poner en cuestin el "acervo comunitario" y los nuevos Estados, cuya incorporacin deber ser precedida necesariamente por un perodo de transicin, sern sometidos a la misma disciplina que los miembros fundadores. Aqu surge un dilema clsico y permanente: es necesario en primer lugar profundizar la unin o, por el contrario, debe acometerse previamente la ampliacin, con el riesgo que comporta de que los nuevos EM se muestren luego reticentes a la profundizacin. La opcin escogida en Maastricht fue alcanzar un nivel cualitativo superior antes de abrir plenamente la Comunidad a nuevas adhesiones. Pero el dinamismo es igualmente intrnseco. El tratado original contena objetivos que slo se podan alcanzar progresivamente. Se suprimieron inicialmente las barreras aduaneras antes de acometer los restantes obstculos que se interponan a los intercambios. Del mismo modo, se comenz adoptando las decisiones por unanimidad antes de transitar hacia la mayora calificada. El tratado era rico en virtualidades que slo se convirtieron en realidad progresivamente (creacin de recursos propios de la Comunidad, eleccin del Parlamento por sufragio universal directo). En efecto, los objetivos que se fijan slo se pueden alcanzar si se corresponden ms o menos con la solidaridad y con la confianza recproca existente entre los socios, sin lo cual el tratado corre el riesgo de quedar en letra muerta. De ah la necesidad de prever un marco en el cual el grado de exigencias en cuanto al cumplimiento de los objetivos vaya a la par de los progresos alcanzados en la solidaridad entre los miembros. Es sobre esta base que podemos considerar los aspectos institucionales antes de abordar los aspectos ms especficos relativos al orden jurdico comunitario. I. LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES La estructura institucional de la Comunidad no es comparable a la de un Estado nacional. Si, por mor de la necesidad, se encuentran en ella los mismos poderes que los ejercidos a nivel nacional -los de legislar, ejecutar, controlar y juzgar- su distribucin entre las diferentes instituciones no responde al esquema tradicional de la separacin de poderes, tal como ha sido adoptado por la mayora de los sistemas constitucionales. En efecto, el modelo institucional se inspir en la necesidad de llevar a la prctica la integracin. De ello se deriva una gran confusin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Aunque la evolucin reciente tiende a un modelo de separacin de poderes, este objetivo an encuentra grandes obstculos para su concrecin. 1. El tndem decisorio Comisin - Consejo Mientras que el Consejo podra ser asimilado en ciertos aspectos a la Asamblea General de una organizacin internacional clsica, la Comisin es una institucin original que se distingue totalmente de la Secretara General de una organizacin internacional. La Comisin no tiene la funcin de asistir al Consejo en sus trabajos, sino que ha recibido una misin propia de representacin del inters general de la Comunidad frente al Consejo, el cual representa el inters de los EM. De esto resulta que la Comisin cuyos miembros son designados de comn acuerdo por los EM- constituye un rgano independiente que delibera en forma colegiada y que no est sometido a control alguno por parte de los gobiernos. Esto no significa por supuesto que el Colegio de Comisarios no tome en cuenta las preocupaciones de los gobiernos. Por el contrario, partiendo de ellas debe determinar su posicin, pero tomando en cuenta el inters global de la Comunidad. La funcin principal de la Comisin es el ejercicio del poder de iniciativa. Es su atribucin proponer al Consejo el texto de los reglamentos y directivas sobre los cuales ste tendr que deliberar. Esto significa que el Consejo no puede, salvo raras excepciones, deliberar sin propuesta de la Comisin. Esta ltima, por lo tanto, elige el calendario, los temas y el modo de abordarlos. Pero, adems, la facultad de iniciativa de la Comisin est protegida en virtud de que el Consejo slo puede apartarse de ella por unanimidad. Esta proteccin carece de peso cuando el Consejo toma sus decisiones por unanimidad, dado que as siempre podr, si rene la unanimidad para adoptar un texto, desatender la propuesta de la Comisin. Esta adquiere una importancia esencial cuando el Consejo toma una decisin por mayora calificada. En ese caso, a partir 103
del momento en que un solo Estado miembro apoye el contenido de la propuesta, el Consejo, aunque rena una mayora, no puede decidir. En este supuesto, el Consejo se ve obligado a negociar con la Comisin a fin de encontrar con ella una solucin de compromiso. De este modo, la Comisin ocupa un lugar central en el proceso de decisin. Dependiendo de si ella acepta o no modificar su proposicin, la comisin facilita o dificulta la adopcin de una medida. Por consiguiente, se debe insistir en el hecho de que el proceso de decisin del Consejo vara de acuerdo con las reas abordadas. En los sectores en los cuales los intereses nacionales de los Estados siguen predominando, se requiere la unanimidad, regla que las abstenciones no pueden romper. En las otras reas, la mayora calificada, calculada mediante votos ponderados por pas que responden a la importancia demogrfica y econmica de cada uno de ellos, es suficiente. Toda la evolucin comunitaria traduce un pasaje progresivo de la unanimidad hacia la mayora calificada. Durante el perodo transitorio hacia la instauracin de la Comunidad, la unanimidad fue la regla. Luego, an en las reas en las que se impona la mayora calificada, se admiti, en el plano poltico y no en el jurdico, que era difcil dejar en minora a un Estado cuando estaba en juego alguno de sus intereses esenciales. Slo a partir del AUE el recurso a la mayora calificada se practic a gran escala. Esto no significa, sin embargo, que los trabajos del Consejo se asemejen a los de una asamblea deliberante con una mayora y una minora estables. La tradicin quiere que se hagan todos los esfuerzos posibles para buscar la unanimidad y slo en caso de fracasar en este intento, se resuelve votar. An en este caso, los Estados que forman parte de la minora se benefician con todas las concesiones posibles a fin de que su posicin sea soportable. Adems, no existe mayora automtica. Los problemas y los intereses son lo suficientemente variados para que aquel que est dentro de la mayora, maana se encuentre dentro de la minora y viceversa. El grado de confianza mutua y el conocimiento recproco de los Estados es tal que pueden estar seguros de no ser colocados brutalmente dentro de la minora en un tema que consideren esencial. Estn seguros de que sus dificultades sern tenidas en cuenta y de que, aun cuando formen parte de la minora, los otros Estados habrn intentado encontrar soluciones para que la decisin les sea ms soportable. Por aadidura, el juego de las clusulas de exenciones provisorias y de los plazos diferenciales de aplicacin puede permitir acuerdos temporales. Por ltimo, cuando los problemas son delicados, la tcnica de negociacin por acuerdo global ("package deal") permite ganar en un plano lo que se pierde en otro. En sntesis, el sistema decisorio es el resultado de una alquimia sutil entre el inters comunitario representado por la Comisin y el inters de los Estados. Sin el dilogo Comisin-Consejo y sin la confianza recproca de los Estados, nada sera posible. Es decir que el xito del sistema slo se ha podido construir con el transcurso del tiempo y gracias a un proceso de largo aliento. Debemos hacer algunas puntualizaciones adicionales. En primer lugar los trabajos del Consejo son objeto de una larga preparacin y el Comit de Representantes Permanentes (COREPER) es la clavija maestra. A l le corresponde preparar las deliberaciones del Consejo, solucionar las cuestiones de detalle y someter al arbitraje de los Ministros slo los asuntos esenciales. La mayora de los asuntos son objeto de un acuerdo en el seno del COREPER y se aprueban sin debate en el Consejo. Adems, aunque el Consejo sea jurdicamente un rgano nico, existen en su seno numerosas formaciones especializadas. En resumen, el Consejo se rene en esas distintas formaciones ms de 150 das por ao. Si se le agregan los encuentros bilaterales, las sesiones informales, se tejen entre los hombres lazos personales y una buena comprensin mutua que contina asentando la solidaridad anteriormente mencionada. Por ltimo, el papel de la presidencia, cuyo carcter es rotatorio por perodos semestrales, es determinante. Ella es la que fija las prioridades en los trabajos, y, a veces olvidando el inters nacional, propone de acuerdo con la Comisin los compromisos indispensables. Es tambin sobre la que recae la bsqueda sin descanso de frmulas ampliamente aceptables por sus socios sobre asuntos delicados. Es necesario subrayar, adems, la existencia del Consejo Europeo compuesto por los Jefes de Estado y de Gobierno que constituye la instancia arbitral suprema y es el que, pese a no adoptar decisiones jurdicas, orienta la evolucin de la Comunidad.
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No es evidente que esta estructura sea transponible tal cual es, pero algunos de sus ingredientes son indispensables para la integracin. La existencia de un rgano independiente como la Comisin permite que el juego salga del marco intergubernamental y que una visin de conjunto, a veces discutida, dirija los progresos del proceso de integracin. Dejar el sistema librado exclusivamente a los intereses nacionales y a su combinacin encierra un riesgo de parlisis, preludio del fracaso del proceso. El recurso al voto por mayora lo ms inmediatamente posible es igualmente una prueba de xito. Desde que existe la posibilidad de quedar en minora, los Estados reticentes a una medida pierden la posibilidad de aferrarse a su posicin y de bloquear indefinidamente las decisiones. Se ven obligados a negociar para lograr que la mayora se aproxime a su posicin. La mayora es una exigencia que impulsa la bsqueda de la unanimidad. 2. La evolucin reciente La evolucin reciente de la CE est signada por el aumento de poder del Parlamento Europeo (PE) y por la necesaria democratizacin del sistema. En un principio, el PE, compuesto por los representantes de los Parlamentos nacionales, ejerca esencialmente una funcin consultiva y de control. Era consultado sobre ciertas medidas, poda plantear preguntas a la Comisin y al Consejo y tena el poder, que nunca emple, de censurar a la Comisin. La decisin de elegir sus miembros por sufragio universal directo modific la situacin, llevando al PE a reivindicar nuevos poderes. Hoy dispone de facultades presupuestarias que comparte con el Consejo y cuenta con el derecho de ltima palabra sobre una parte de los gastos del presupuesto de la CE (en torno al 20% del total). Pero, en particular, el AUE, acrecienta su influencia sobre el proceso legislativo sin otorgarle, empero, poder de decisin. El Tratado de la Unin Europea da, en ciertas reas, un paso decisivo hacia la codecisin. En efecto, el PE tendr derecho a rechazar algunos actos aprobados por el Consejo. Se trata de un poder negativo y solamente el Consejo puede adoptar una decisin. Pero nadie duda de que el PE sabr emplear ese poder de veto para exigirle al Consejo que tenga en cuenta sus opiniones. El Consejo deber elegir entre abstenerse de tomar una medida o aceptar las enmiendas defendidas por el PE. El Tratado de Maastricht reconoce igualmente al PE el poder de investir a la Comisin, lo que contribuir a reforzar la legitimidad de la misma y forzar a los Estados a tomar en consideracin los criterios parlamentarios en el momento de designar los miembros de la Comisin. Esta democratizacin era inevitable teniendo en cuenta el volumen de las competencias transferidas a la Comunidad. Los Parlamentos nacionales se vieron despojados de competencias en provecho de los ejecutivos nacionales reunidos en el seno del Consejo. La participacin democrtica que desapareca de este modo a nivel nacional deba volverse a encontrar a nivel comunitario por medio de un reforzamiento de los poderes del PE. En su conjunto, pese a la eleccin de soluciones de una gran complejidad de procedimiento por la necesidad de preservar los poderes del Consejo acentuando al mismo tiempo el carcter democrtico de la CE, el PE juega un papel eficaz en el sistema decisorio y una buena parte de sus opiniones son tomadas en cuenta por la Comisin y el Consejo. No obstante, la solucin que consiste en fortalecer los poderes del PE no parece suficiente. Los parlamentos nacionales, que, en ciertos EM, slo tomaron conciencia en forma tarda de la importancia del fenmeno de integracin y de la desposesin que resultaba de ello, reivindican una participacin y un control incrementados. Resulta difcil integrar a los parlamentos nacionales en el proceso decisorio comunitario en una etapa avanzada, pues se correra el riesgo de destruir el carcter especfico de la integracin organizando un sistema de ratificacin de las decisiones comunitarias que paralizara el proceso decisorio. Dentro de estas condiciones, la nica intervencin posible se sita antes de la decisin tomada en el Consejo y depende de las competencias nacionales. Se nota una tendencia hacia los sistemas del tipo de los que existen en Dinamarca y en el Reino Unido que consisten en consultar al parlamento nacional o a una comisin especializada del parlamento sobre las proposiciones de la Comisin a fin de que la actitud del Gobierno pueda ser adoptada tomando en cuenta las posiciones parlamentarias. No obstante, la necesidad de apertura y de democratizacin va ms lejos. Las reacciones populares en el marco del proceso de ratificacin del Tratado de la Unin Europea son testimonio del hecho de que la integracin permaneci durante mucho tiempo como un proceso de alto tecnicismo cuya comprensin era patrimonio exclusivo de las "lites" polticas y econmicas. A partir de que este proceso toma importancia y 105
comienza a afectar temas sensibles como son los contenidos en el marco de la unin poltica, el consenso poltico debe ampliarse a todos los ciudadanos y, de no ser as, se corre el riesgo de un rechazo producto del temor a lo que se ignora. El Consejo Europeo de Edimburgo fue sensible a este aspecto y tom las primeras medidas hacia la apertura y la transparencia. Un cierto nmero de sesiones del Consejo sern pblicas, pero las sesiones propiamente legislativas seguirn siendo confidenciales. Los votos formales de los Estados y sus explicaciones de voto se harn pblicos. El movimiento hacia la apertura y la transparencia corre el riesgo de modificar el proceso actual de decisin, privando a los Estados de la flexibilidad necesaria para la bsqueda del compromiso. se tiende a tornar ms difcil la elaboracin de un consenso. Una transparencia total podra transformar al Consejo en una fosa legislativa en cuyo seno las prioridades de los Estados seran ms rgidas a raz de la presin de las opiniones pblicas. Las soluciones actuales intentan garantizar a la vez la transparencia y la preservacin de la eficacia. Se trata, en todo caso, de un equilibrio evolutivo. Podemos concluir que si bien en un principio, el proceso de integracin puede limitarse a un proceso tcnico asociando lites polticas con la adhesin de los medios econmicos, su desarrollo requiere un acrecentamiento de la democratizacin del sistema tanto a nivel nacional como en el plano comunitario. Quitarle importancia a este factor conducira a una ruptura entre la integracin y los ciudadanos, ruptura que podra trabar todo desarrollo ulterior. II. EL LUGAR DEL DERECHO EN EL PROCESO DE INTEGRACION El derecho ha jugado un papel fundamental en la integracin europea. Teniendo en cuenta las diferencias lingsticas, culturales y econmicas, el derecho comunitario ha constituido un factor de unidad. La tradicin comn del Estado de derecho ha llevado a un acercamiento de los Estados en el respeto a las normas jurdicas. Pero esta preeminencia de las reglas del derecho no hubiera revestido tal importancia si el Tratado no hubiera previsto la creacin de un Tribunal de Justicia. Es gracias a este Tribunal, a su interpretacin de las reglas del Tratado y a su colaboracin con las jurisdicciones nacionales que se ha asistido a esta valorizacin de la norma jurdica, a tal punto que se ha podido hablar de una "constitucionalizacin" del tratado. 1.Los elementos del derecho comunitario Dos elementos esenciales del derecho comunitario deben ser puestos de relevancia: su primaca sobre el derecho interno y su aplicabilidad directa. 1.1 El tratado no prev expresamente la primaca del derecho comunitario sobre el derecho interno. Ello fue estipulado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa/ENEL del 15 de julio de 1964 y precisada luego, principalmente en la sentencia Simmenthal del 9 de marzo de 1988. Para el Tribunal, el derecho comunitario, ya sea que se trate del derecho comunitario o de las reglas fijadas sobre la base del Tratado, est por encima del derecho nacional anterior o posterior. En efecto, si un Estado miembro pudiera mantener en vigor o adoptar una regla contraria al derecho comunitario, sta no se aplicara de la misma manera en toda la Comunidad. La sustancia misma del Tratado estara puesto en cuestin. La primaca es asegurada ante todo por los jueces nacionales y tal como dice el Tribunal en la sentencia Simmenthal: "Todo juez nacional a quien se le someta un asunto a consideracin dentro del marco de su competencia, tiene la obligacin de aplicar ntegramente el derecho comunitario y de proteger los derechos que ste confiere a los particulares, dejando sin efecto toda disposicin eventualmente contraria a la ley nacional, ya sea sta anterior o posterior a la regla comunitaria." En la medida en que el Tribunal no es competente para anular el derecho nacional contrario al derecho comunitario y en que puede, a lo sumo, constatar el incumplimiento de un Estado con respecto a las obligaciones comunitarias, result necesario que los jueces nacionales aceptaran dicha primaca, con el efecto consiguiente sobre las leyes nacionales que hallaran contrarias. Es lo que ha sucedido progresivamente. Si bien la primaca del derecho comunitario sobre las leyes nacionales anteriores no presentaba problema alguno, la situacin difera en cuanto a la primaca sobre las leyes posteriores, dado que era necesario que el juez nacional aceptara privar de efecto una voluntad del legislador nacional que se habra expresado luego de la adopcin de la regla comunitaria. A pesar de esta dificultad, y a pesar de la posicin particular de los pases en los que las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno 106
estn organizadas de acuerdo a una concepcin dualista, los jueces nacionales han terminado por prestar atencin al Tribunal de Justicia. 1.2 El efecto directo. Se trata de saber si el Tratado y los actos realizados sobre la base del mismo pueden ser invocados por los particulares ante las jurisdicciones nacionales. Si la respuesta hubiera sido negativa, el derecho comunitario hubiera podido seguir siendo, para los individuos, una abstraccin en la medida en que slo hubiera involucrado relaciones entre Estados. Sin embargo, estos ltimos, en funcin de intereses polticos o econmicos, pueden estar ms o menos interesados en la aplicacin concreta del derecho comunitario y abstenerse de utilizar las medidas que les molestan. Slo se hubiera podido encontrar remedio para esta situacin en el caso en que otro Estado hubiera protestado, pero, por razones comprensibles, los Estados evitan oponerse sistemticamente a un Tribunal internacional y hubieran preferido solucionar los problemas por medio de la negociacin y del compromiso. La efectividad y la uniformidad del derecho comunitario se hubieran visto, entonces, altamente comprometidas. La respuesta del Tribunal es, por oposicin a los principios del derecho internacional que hacen del efecto directo la excepcin, reconocer un alcance muy amplio al efecto directo en derecho comunitario. Las disposiciones del Tratado son de efecto directo, excepto cuando dejan a las autoridades comunitarias un amplio margen de apreciacin para su puesta en prctica. Esto significa que los particulares podrn invocar ante los tribunales en una accin judicial contra los Estados o contra otros particulares numerosas reglas del Tratado, especialmente las que imponen a los Estados una obligacin de abstencin, o las que establecen la libertad de circulacin de bienes, servicios y mercancas, desde el momento en que pueden ser aplicadas concretamente sin que sea indispensable tomar medidas especficas de aplicacin. Por este intermedio, el Tribunal ha podido sortear el obstculo de la inaccin de las instituciones para imponer por la va judicial el cumplimiento del Tratado. El efecto directo de los reglamentos comunitarios est previsto por el propio Tratado. Estos reglamentos son aplicables con primaca sobre el derecho interno desde su entrada en vigor y pueden ser invocados por los particulares. El caso de las directivas es ms interesante. La directiva es una norma-marco que fija los objetivos y deja a los Estados la determinacin de los medios. Para producir efectos en el derecho interno de los pases, la directiva debe ser objeto de una medida nacional de transposicin. Sin embargo, nos encontramos a menudo confrontados al atraso o a la mala voluntad de los Estados en el marco de la transposicin. El Tribunal ha decidido que en ausencia de transposicin los particulares podan invocar una directiva con respecto al Estado si sta es lo suficientemente precisa y no deja a los EM poder de apreciacin para su aplicacin. De esta forma, en numerosos casos se pudo no tener en cuenta el obstculo de la no transposicin y prohibir al Estado la aplicacin sobre el particular de un texto interno no conforme a la directiva no transpuesta. De estas caractersticas del derecho comunitario resulta que el mismo ya no es un corpus jurdico que se aplica exclusivamente a las relaciones entre los Estados. Es un derecho que concierne en primer lugar a los particulares, operadores econmicos y trabajadores, que pueden invocarlo ante las jurisdicciones nacionales contra legislaciones nacionales que se le oponen. Tal como lo expresa el juez Pescatore, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha apartado de una visin interestatal y "ha optado por otra visin de Europa cuya puesta en marcha pertenece a todas las "fuerzas vivas", es decir a las personas fsicas y jurdicas, a quienes el proceso comunitario involucra no menos directamente que a los Estados". 2. El Tribunal de Justicia Para el TJCE, la CE es una Comunidad de Derecho. La conducta de las instituciones y de los Estados debe estar acorde con el Tratado que es la Carta Constitucional de la Comunidad. Como tal, el Tribunal hace respetar la distribucin de las competencias entre los Estados y la Comunidad, as como la distribucin de los poderes entre las instituciones comunitarias, y dispone, en ltima instancia, del monopolio de la interpretacin del Tratado. 2.1 Las competencias del Tribunal 107
No es necesario extenderse mucho con respecto al control de legalidad ejercido por el Tribunal sobre los actos comunitarios, pues no difiere fundamentalmente de los sistemas nacionales. Lo mismo sucede con el aspecto contencioso de la responsabilidad. Por el contrario, una originalidad esencial del Tratado reside en el mecanismo de interpretacin. En efecto, el Tratado ofrece la facultad -e impone la obligacin para las jurisdicciones que resuelven en ltima instancia- a los jueces nacionales ante quienes se presentan litigios en los cuales se plantea una duda relativa a la interpretacin del derecho comunitario, de recurrir prejudicialmente -o sea antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto- al Tribunal de Justicia para obtener la interpretacin del Tratado o del acto comunitario en cuestin. Este mecanismo permite una interpretacin uniforme del derecho comunitario. A falta de un mecanismo de este tipo, si cada EM tuviera la facultad de dar su propia interpretacin, asistiramos rpidamente al desarrollo de interpretaciones divergentes que dividiran el mercado. El mecanismo de la cuestin prejudicial es pues la garanta de la interpretacin uniforme del derecho comunitario. La interpretacin es dada de antemano, antes que el tribunal nacional se haya pronunciado, lo que es preferible a una apelacin a posteriori, que conducira al Tribunal a revisar la interpretacin enunciada por un juez nacional. Se instaura as un dilogo fructfero entre un juez nacional y el juez comunitario, lo que resulta en un mecanismo de pedagoga recproca. El Tribunal puede igualmente constatar, a solicitud de la Comisin o de otro Estado, los incumplimientos de un Estado. El Estado involucrado debe entonces conformarse con la sentencia de incumplimiento. Para fortalecer la eficacia del procedimiento, el Tratado de Maastricht prev la posibilidad de infligir sanciones financieras a los Estados "rebeldes". El procedimiento de incumplimiento slo es parte sumergida del iceberg y la mayora de las hiptesis de incumplimiento se solucionan por medio de un dilogo entre la Comisin y los Estados. 3. Una Comunidad de Derecho A veces se ha mencionado el fantasma de un gobierno de jueces en la Comunidad. Es cierto que el Tribunal, por una interpretacin finalista de los Tratados, ha contribuido en gran medida a la integracin y se puede decir, que durante aos, Europa progres gracias a un motor judicial. No obstante, es conveniente moderar esta apreciacin. El Tribunal no tiene una funcin legislativa y slo expresa la voluntad de los Estados en el momento de la ratificacin del Tratado. Adems, el Tribunal por s mismo no puede hacer nada si las jurisdicciones nacionales, que son las primeras ante quienes se presentan los asuntos que ponen en juego el derecho comunitario, no siguen su jurisprudencia. Tampoco dispone de ningn medio jerrquico para imponer su voluntad a un juez nacional. Debe pues, convencer y eventualmente modular o modificar su jurisprudencia en funcin de las reacciones de los jueces nacionales. Por el contrario, el mecanismo provoca un cortocircuito sobre los Estados que, si pueden rebelarse contra las interpretaciones dadas por el Tribunal -y a veces lo hacen- pueden con mayor dificultad dejar sin ejecucin los juicios emanados de las jurisdicciones nacionales. El Tribunal tampoco puede ser insensible a las reacciones provocadas por sus sentencias, pues como todo juez, est sometido al dilema de bien emitir decisiones demasiado audaces, pero inaplicables, o, por el contrario, emitir decisiones en exceso prudentes que arruinen la confianza en l depositada. Sin embargo, el Tribunal no ha cado en ninguno de estos excesos y ha justificado la confianza que los Estados haban puesto en l. Concluyendo, en el plano jurdico, la lgica de la integracin nos lleva a mantener las reglas de la primaca, que conoce tambin el derecho internacional, y del efecto directo. Nos impone recurrir a una instancia jurisdiccional abierta directa o indirectamente a los particulares. Las soluciones del tipo de los arbitrajes o de los paneles no ofrecen a los principales actores del mercado -los particulares- ninguna garanta, y dejan a las jurisdicciones nacionales fuera del campo de la integracin.
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CAPACIDADES LEGALES-INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION

Raimundo BARROS CHARLIN
Representante Permanente de la Repblica de Chile ante la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)
1. Fisonoma jurdica institucional de la integracin latinoamericana 1.1 Tratados-marco En este punto nos limitaremos a sealar los rasgos bsicos que podran configurar la fisonoma de la integracin jurdica e institucional que nos presenta la integracin latinoamericana a travs de sus distintos esquemas. En primer trmino, debemos sealar que los procesos se han ido gestando a travs de Tratados-marco. Esto es, de convenios que sealan los objetivos de cada proceso; las instituciones que servirn para expresar los acuerdos o las resoluciones emanadas de aquellas instituciones; los instrumentos utilizados para perfeccionar el proceso. No se trata de convenios reglamentarios que legislen minuciosamente sobre los compromisos adquiridos, sino que otorgan el marco institucional e instrumental que permitir ir perfeccionando gradualmente el proceso. 1.2 Jerarqua legal En este sentido, cabe sealar que, por norma general, ninguno de los convenios en cuestin ha precisado que ste prime sobre la ley interna de cada pas miembro, como tampoco han sealado explcitamente la jerarqua jurdica que adoptan las resoluciones de los rganos de integracin y cooperacin en los ordenamientos jurdicos nacionales. En relacin a la primaca del tratado de integracin sobre la ley interna de cada pas miembro, habr que estarse, en cada caso al que seale la Constitucin Poltica de cada Estado, la jurisprudencia de los tribunales o a las normas comunes de interpretacin legal vigentes en cada pas miembro. Debemos entender que los tratados vlidamente emitidos priman sobre la ley interna, de tal suerte que si un pas dicta una ley posterior al convenio que lo contradiga o menoscabe debe entenderse que el pas entr en conflicto con el proceso de integracin. En el mismo sentido, debe entenderse que las resoluciones emanadas de los rganos destinados a perfeccionar un proceso de integracin tienen el mismo valor jurdico que el del tratado (derecho originario y derecho derivado). De otra manera, podran quedar sin efecto, por leyes o decretos internos nacionales, los compromisos jurdicos que se adopten durante el desarrollo de un proceso de integracin. Lamentablemente, los convenios de integracin no han precisado en el caso latinoamericano de una manera expresa esta jerarqua jurdica propia del derecho de la integracin. 1.3 Solucin de controversias Un segundo aspecto que cabe destacar dentro de estas consideraciones jurdicas generales, es que tampoco los convenios latinoamericanos de integracin, salvo el caso del Tribunal Andino de Justicia han establecido mecanismos jurisdiccionales propios que vayan ms all de un sistema de arbitraje internacional. En este sentido podemos afirmar que, a diferencia del caso europeo, los esquemas latinoamericanos de integracin han mostrado cierta alergia a someter las controversias que puedan suscitarse entre los pases miembros a tribunales creados especialmente a estos efectos. Recientemente, en el Acuerdo de Complementacin Econmica suscrito entre Chile y Mxico y en un Protocolo expreso suscrito al efecto con los pases del MERCOSUR, se han ido estructurando mecanismos de solucin de controversias. Estos mecanismos operan mediante instancias gubernamentales de negociacin directas, consultas, mediacin e incluso estipulan la posibilidad de arbitraje, sin llegar a constituir tribunales especiales de una naturaleza jurdica-institucional similar al caso europeo o al vigente entre los pases del Acuerdo de Cartagena (Tribunal Andino de Justicia).
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Asimismo, por regla general, la interpretacin relativa al contenido y alcance de los compromisos jurdicos pactados le corresponde a los rganos polticos superiores establecidos en los diferentes esquemas de integracin. 1.4 Automaticidad de las normas Otra consideracin jurdica que es conveniente destacar es que ninguno de los esquemas de integracin, salvo el caso de lo establecido en el Protocolo que crea el Tribunal del Acuerdo de Cartagena establece la "automaticidad" de las resoluciones de los rganos establecidos en cada convenio. Debe entenderse por "automaticidad", la penetracin directa de la norma de integracin en el derecho interno sin que sea necesario ningn acto legal o administrativo adicional por parte de un pas miembro involucrado en un proceso de integracin. 1.5 Organo comunitario Otra peculiaridad institucional propia de los esquemas de integracin vigentes en Amrica Latina es la carencia de un rgano de proposicin legislativa, autnomo de los gobiernos y que tenga fuerza vinculante frente a los rganos polticos superiores establecidos en cada tratado. Nadie puede ignorar el papel determinante que ha tenido en el caso de la integracin europea el funcionamiento de la Comisin que crea el Tratado de Roma y que obliga a los pases miembros de la CEE a pronunciarse mediante un determinado sistema de votacin acerca de las propuestas emanadas del rgano comunitario que "virtualmente" tiene el monopolio de proposicin. De esta manera, en el caso europeo la iniciativa para legislar sobre un asunto de integracin de inters comn radica en una institucin plenamente autnoma de los gobiernos. En el contexto latinoamericano de integracin, la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) fue concebida dentro de la misma perspectiva europea. Es el nico ejemplo que podra sealarse. 1.6 Sistema de votacin Otra modalidad de carcter institucional que prima en todos los ejemplos latinoamericanos de integracin y cooperacin est dada por el hecho que las decisiones y resoluciones se adoptan por mayora de pases, o incluso por 2/3 de votos favorables sin que haya voto negativo. Forma parte de la esencia del derecho americano de integracin que a cada pas le corresponde un voto. Difcilmente podra prosperar en la regin una iniciativa destinada a establecer un sistema de votacin calificado o ponderado como el sealado en el caso europeo. 1.7 Vinculacin con otros rganos Finalmente, cabe sealar que los rganos polticos superiores establecidos en los esquemas latinoamericanos de integracin no estn obligados, antes de aprobar una resolucin, a escuchar la opinin de otros rganos como ocurre en el caso europeo tratndose del PE o del Consejo Econmico y Social, segn los casos. 1.8 Subregionalizacin En las lneas anteriores se ha pretendido precisar, muy someramente, la fisonoma jurdica-institucional los procesos latinoamericanos de integracin, contrastndola con la experiencia europea. Aparte subrayar la caracterstica singular de Tratados-marco propia de los convenios latinoamericanos integracin, cabe sealar que stos revisten un carcter regional (como es el caso de la ALADI) o bien subregional (como es el caso del Pacto Andino, el MERCOSUR, el MCCA y la CARICOM). de de de de
Los Acuerdos de Complementacin Econmica propiamente tales son instrumentos derivados del Tratado de Montevideo de 1980. Normalmente todos estos convenios quedan abiertos a la adhesin de cualquier pas latinoamericano, constituyendo una excepcin la norma de adhesin contemplada en el Tratado de Asuncin que crea el MERCOSUR.
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1.9 Financiamiento Dems est sealar que ninguna experiencia latinoamericana de integracin, a diferencia del caso europeo, establece modalidades de financiacin directa de sus organismos, siendo el presupuesto de stos cubiertos por aportes de los pases miembros. 2. Supuestos jurdico institucionales 2.1 Bsqueda de credibilidad Resulta primordial que los procesos latinoamericanos de integracin adquieran el mximo de credibilidad, especialmente frente a los operadores econmicos, a los inversionistas extranjeros y a la comunidad nacional organizada de los pases miembros. La nica forma realmente vlida para adquirir tal credibilidad, aparte de la legitimidad poltica que tengan esos procesos, es la certeza jurdica que ellos logren inspirar. En torno a esta cuestin de la certeza jurdica cabe formular algunas consideraciones de carcter general. 2.2 Precisar la jerarqua legal Resulta conveniente precisar inequvocamente la jerarqua legal de los compromisos jurdicos que se adquieren en el desarrollo de un proceso de integracin. Al efecto, de una manera clara y uniforme debe establecerse categricamente que el derecho de la integracin prima sobre la ley interna tratndose de compromisos vlidamente contrados dentro de los rganos regionales o subregionales competentes. 2.3 Contar con mecanismos de solucin de controversias En segundo trmino, deben sealarse claramente los procedimientos que habrn de seguir los pases o, incluso, los particulares afectados cuando aleguen incumplimiento de los compromisos contrados. No se trata, necesariamente, de transplantar modelos que existan al efecto en otros esquemas de integracin que obedecen a otros propsitos y a otras tradiciones jurdicas. Simplemente se trata de que nadie pueda ser afectado impunemente por el incumplimiento o por una interpretacin equivocada del compromiso de integracin adquirido. Corresponder a los juristas determinar los procedimientos ms adecuados que deben estructurarse al efecto. Sobre el particular no hay recetas uniformes. Con todo, debe tenerse presente la innovacin que representa respecto al cumplimiento de los compromisos contrados el Artculo 38 letra i) del Tratado de Montevideo de 1980. 2.4 Bsqueda de un rgano tcnico En tercer trmino, cabe destacar que resulta imprescindible desde el punto de vista institucional la existencia de un rgano tcnico que inspire, promueva u oriente el debate de los rganos polticos superiores del proceso de manera independiente y provisto de una visin de conjunto. Resulta muy poco realista sealar el esquema institucional ideal para abordar un proceso de integracin sin una profunda consideracin de las posibilidades polticas y jurdicas que ofrezcan los pases miembros en una circunstancia histrica precisa. 2.5 Relatividad institucional El engranaje institucional de un proceso de integracin depender del hecho de si los pases persiguen una ZLC, una UA, un mercado comn o una simple rea de preferencias econmicas regionales. En el contexto latinoamericano los pases han sido reacios a establecer mecanismos compulsivos que permitan coordinar las polticas econmicas ms directamente comprometidas en un proceso de integracin. Con todo, los pases del MERCOSUR han avanzado en descubrir algunas modalidades que les vayan permitiendo avanzar gradualmente en esa perspectiva. Resulta extrao que ni en el marco de la antigua ALALC, vigente desde 1960 a 1980, ni en el de la actual ALADI se hayan ideado mecanismos que vayan permitiendo una coordinacin adecuada de ciertas polticas econmicas nacionales que necesariamente se ven involucradas en un proceso de integracin aun cuando ste avance tmidamente. 111
Incluso un simple programa de liberacin arancelaria puede verse perjudicado o puede producir efectos inequitativos frente a medidas cambiarias, monetarias o fiscales que adopte algn pas miembro que le resulten contraproducentes. La coincidencia que ofrecen los pases latinoamericanos en tratar de promover en la actualidad polticas econmicas similares facilita indiscutiblemente una coordinacin de las mismas. Prcticamente, esta circunstancia constituye un hecho indito en la integracin regional y deber aprovecharse aquella situacin para velar por una coordinacin adecuada de aquellas polticas. 2.6 Normas de competencia comercial Otro supuesto jurdico imprescindible para llevar a cabo sobre bases justas y equilibradas un proceso de integracin en el caso latinoamericano es la necesidad de contar con instrumentos jurdicos claros destinados a corregir los efectos adversos derivados de prcticas desleales de comercio, como es el caso de subvenciones, subsidios en general, dumpings, entre otras prcticas de efectos equivalentes. 2.7 ALADI: Centro articulador Finalmente, se debe sealar que por muy importantes, novedosos y promisorios que sean los esquemas regionales de integracin que han aparecido en el rea ltimamente, subsiste la conveniencia de abordar con un criterio regional lo ms amplio posible algunos temas que resultan, por su naturaleza, de inters comn para la regin como es el caso de los transportes, del turismo, de los medios de pago, de las normas de origen, de las normas tcnicas y sanitarias, de la cooperacin cientfico-tecnolgica, etc. ALADI resulta ser, tanto por el nmero de pases comprometidos en ella como por su capacidad de respuesta tcnica, el foro adecuado para abordar estos temas. No se debe olvidar que el Tratado de Montevideo de 1980 persigue el objetivo de un gradual establecimiento de un Mercado Comn Regional y que mientras ms sean los temas que se aborden en la perspectiva de una dimensin regional, ms fcil ser en el futuro lograr aquel propsito. De otra manera, habra que forzar artificialmente la llamada "convergencia" de acuerdos subregionales para precipitar un Mercado Comn Regional, lo que resulta a todas luces carente de realismo.
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GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo, Gerencia y Coordinacin

Les METCALFE
Profesor de Gestin Pblica y Director de Investigacin del Instituto Europeo de Administracin Pblica, Maastricht, Holanda
La integracin poltica y econmica requiere de nuevas instituciones y de nuevas actitudes y procedimientos para la formulacin, gestin y ejecucin de las polticas pblicas. Tambin plantea nuevas demandas a las organizaciones gubernamentales existentes as como al tipo de relaciones que mantienen entre ellas. La gestin de un programa de integracin requiere capacidades adicionales para formular e implementar las polticas tanto a nivel nacional como supranacional, pero rara vez se presta a la provisin de esas capacidades requeridas la atencin que merece. Las cuestiones referentes a la gestin del proceso de integracin no figuran como prioridades en la agenda del debate poltico sobre la deseabilidad y direccin de la integracin. La atencin poltica se centra por lo general en los beneficios que la integracin ofrecer en ltima instancia y en la forma que adquirir una vez que est plenamente realizada. Pero cualquiera sea la forma que adquiera, la integracin no ser factible sin las capacidades de gestin necesarias. Peor an, las iniciativas polticas que plantean expectativas irreales acerca de lo que se puede lograr y hacen falsos supuestos acerca de los costos que conlleva pueden probablemente desacreditar toda la idea de integracin. Una perspectiva de gerencia pblica de la integracin regional nos lleva a estudiar los problemas relacionados con la conduccin del proceso de integracin. A pesar de lo importante que es la conjuncin y desarrollo de capacidades para gestionar la integracin, las capacidades adicionales requeridas normalmente se subestiman y ni siquiera se comprenden. Una razn por la cual se subestima lo que se necesita se debe a la voluntad poltica de evitar cuestiones espinosas en la implementacin del proceso, las cuales pueden dar lugar a divisiones cuando se establecen acuerdos intergubernamentales de alto nivel. Las "buenas noticias" acerca de los beneficios de la integracin pueden entonces presentarse sin las "malas noticias" de los costos del cambio y de quien se har cargo de ellos. Los temas de la gestin de la integracin tambin pueden ser objeto de un error de comprensin basado en una creencia que, si bien es genuina, es errnea, porque opera en trminos de una dicotoma ya superada que diferencia entre "poltica" y "administracin", relegando la gestin a un papel subordinado de mera aplicacin rutinaria de polticas predefinidas. Tal como se est descubriendo en la CE en la actualidad, la implementacin de nuevas polticas ambiciosas tales como el programa del Mercado Unico Europeo, est lejos de ser algo rutinario. En muchas ocasiones, la implementacin implica el desarrollo en profundidad de polticas que comporta afrontar problemas no previstos. El objetivo de este trabajo consiste en proponer perspectivas ms amplias para la gestin del proceso de integracin que hagan hincapi en cmo incrementar las probabilidades de xito. Como lo indica el ttulo, nos centraremos en el proceso de integracin y no en el objetivo final. Esta eleccin no se debe al hecho de que no se crea necesario tener una visin del futuro, cuya importancia es incuestionable. Pero ya se trate de visiones utpicas de una "unin cada vez ms estrecha" o de las visiones pragmticas del logro de un mercado comn, siempre se requerir un esfuerzo sostenido y organizado. O en otros trminos, de un proceso de integracin bien gestionado. Los requisitos precisos para la gestin de la integracin dependern, ciertamente, del programa de integracin que se tiene la intencin de alcanzar y del marco temporal dentro del cual se piensa realizarlo. Los objetivos ms ambiciosos y los calendarios ms exigentes requieren mayores compromisos de recursos y un apoyo poltico ms decisivo. La disponibilidad de capacidades apropiadas de gestin es una exigencia para su avance. Los lmites al ritmo del proceso de integracin sern establecidos por la celeridad con que puedan desarrollarse los recursos humanos y las nuevas relaciones institucionales creadas. Se necesita realismo en cuanto a los plazos. Aun cuando se disponga de recursos, no se podr capacitar al personal para que desempee sus nuevas funciones de la noche a la maana. Y se necesitan aos y no simplemente meses para desarrollar organizaciones efectivas. Ms an, no tiene sentido hablar de recursos y capacidades sin tener una visin clara de los modelos de gestin y de las tareas generadas por la integracin. La gestin de la integracin requiere, pues, capacidades de gestin adecuadas a las necesidades que difieren de las capacidades que se precisan para la gestin empresarial o de las recientemente utilizadas en la gestin de las reformas del Estado. Hay dos razones para ello. 113
La primera es que la integracin requiere la orientacin y la idoneidad a la que el Profesor Dror ha cifrado tan bien dentro del concepto de "el arte de reformar" (statecraft). El arte de reformar es ese componente de la gobernacin que se necesita para formular e implementar las reformas con xito. La reforma requiere una capacidad permanente de gestin del cambio, ms que el esfuerzo ocasional para enfrentar el desafo a la situacin vigente. En un medio cambiante, es necesario que el gobierno sea idneo en el arte de la reforma para conducir los cambios sucesivos. Es mejor considerar la integracin como una sucesin de cambios ms que como un acontecimiento que tiene lugar en un momento determinado. En segundo lugar, si la gestin en general significa la realizacin de determinadas acciones a travs de otras personas, la gestin pblica es lograr que las cosas se hagan a travs de organizaciones. Si bien la gestin es algo que se piensa en relacin a las organizaciones individuales, su funcionamiento interno y la forma en que ste se adecua al entorno, la gestin pblica invariablemente se ocupa del funcionamiento y el desempeo de las redes de organizaciones. Dentro del contexto de la integracin, la dimensin de la gestin entre organizaciones es algo sumamente importante y difcil. La integracin no es cuestin de transferir la soberana y la autoridad a una organizacin separada que luego acta independientemente de los participantes del proceso de integracin. La integracin es la gestin de la interdependencia. Incluye el diseo y desarrollo de una relacin asociativa entre un gran nmero de organizaciones que participan en campos de polticas especficas, de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses. La gestin del proceso de integracin requiere capacidades para gestionar las redes de organizaciones. Cualesquiera sean los objetivos especficos, hay algunos temas generales que deben ser abordados, cada uno de los cuales requiere distintos tipos de conocimientos en materia de gestin y capacidades organizativas. No se trata de las aptitudes estndar al uso aplicables a programas de capacitacin en gestin de empresas. Se trata, en cambio, de experiencias que son especialmente importantes en el marco intergubernamental de la integracin que tienen que desarrollarse al interior de ese proceso o al menos teniendo en cuenta el proceso de integracin. Las cuestiones que vamos a examinar en relacin a la gestin pueden dividirse en tres grupos: 1. Liderazgo 2. Gestin del cambio 3. Coordinacin 1. Liderazgo El liderazgo es una faceta importante de los procesos de integracin. Mucho podra decirse al respecto, pero por el momento basta con concentrarse en el contexto, estilo y funcin del liderazgo en el proceso de gestin de la integracin. El contexto del liderazgo es diferente por las razones ya expuestas. En primer lugar, la integracin es un proceso de reforma y, en segundo lugar, abarca redes de organizaciones en proyectos y polticas de cooperacin. Dentro de este contexto, el liderazgo debe ir ms all del mantenimiento del sistema existente a travs de procesos ejecutivos para los cuales hay autoridad y precedentes establecidos. La integracin positiva significar la formacin de nuevas relaciones y el fortalecimiento de las relaciones existentes para promover el proceso de integracin. El contexto de liderazgo consiste en mltiples intereses que, de tener xito la integracin, deben participar en forma activa. La activacin de estos intereses requiere un proceso de liderazgo que puede verse como la formacin y la gestin de una coalicin. Por lo tanto, se requiere que los lderes posean aptitudes en negociacin para crear y mantener las coaliciones. Tambin se requerir que tengan habilidad para disear organizaciones, de modo de poder crear nuevos marcos institucionales para la formulacin de polticas integradas. La factibilidad de la integracin en ciertas instancias depender de si se pueden cumplir o no esos requisitos de coalicin. Por ejemplo, en materia de integracin monetaria, se requieren relaciones de cooperacin entre los bancos centrales, mientras que en la integracin de mercados resultarn esenciales las relaciones de cooperacin entre los servicios de aduana y otras autoridades pblicas para asegurar que se eliminen los obstculos a la vez que se salvaguarde toda una gama de otros intereses que van desde la seguridad del producto a la prevencin del terrorismo. Dado que la integracin significa que las cosas se hagan a travs de organizaciones, esta visin del liderazgo a modo de coalicin debera influir en el estilo mismo del liderazgo. La CE es un caso especial ya 114
que en ella la Comisin tiene claramente definido el derecho de iniciativa; esto no significa, sin embargo, que pueda adoptar un estilo de liderazgo de tipo directivo. Tanto en la formulacin como en la implementacin de polticas, el xito depende del desarrollo de un enfoque cooperativo para poner a prueba y movilizar el compromiso y tambin para preparar el terreno para la implementacin de polticas. En vista de la necesidad de una cooperacin con una base amplia, vale la pena considerar cmo se podrn estabilizar y utilizar patrones de liderazgo plural mediante la integracin de organizaciones nacionales a la formulacin de polticas. Aunque esto complica el proceso para la toma de decisiones, si se le utiliza correctamente, significar un medio para anticipar y, en parte resolver, algunos de los problemas de formacin de equipos que son una parte inseparable de la tarea de integracin. De esta forma, la funcin de un liderazgo integrador no solamente establece una direccin. Tiene tambin que contribuir a disear y desarrollar nuevas redes de relaciones entre organizaciones dentro de los pases participantes. Muchas veces la formacin de relaciones efectivas de trabajo significar la superacin de los obstculos y las fuentes de resistencia al cambio que estn arraigadas en las prcticas establecidas de las relaciones de trabajo. Los obstculos que hay que superar para que las organizaciones de los diferentes pases trabajen conjuntamente son an mayores que dentro de un mismo pas. Desde una perspectiva diferente, la integracin es un proceso de gestin del cambio. 2. La gestin del cambio La integracin comprende dos componentes: la invencin y la innovacin. En ciertas ocasiones se trata a ambas como sinnimos, si bien son analticamente diferentes. La invencin es la generacin de nuevas ideas, conceptos y propuestas polticas. La innovacin es el proceso de hacer que las nuevas ideas funcionen en la prctica. En trminos muy simples, la invencin puede verse como la funcin poltica ejercida por polticos y sus colaboradores dentro y fuera del gobierno, mientras que la innovacin es ms una funcin de gestin ejercida por los administradores dentro del gobierno. Si bien son analticamente diferentes, es importante recordar que estn efectivamente relacionadas como partes complementarias del proceso de gestin de la integracin. Dentro de un proceso de integracin, la implementacin de nuevas polticas y la formacin de instituciones que puedan ser necesarias para ponerlas en prctica, genera sus propios desafos y requiere aptitudes y experiencia en la gestin de cambios complejos y a gran escala. La innovacin requiere una clase diferente de originalidad y creatividad que la invencin. Especialmente en la esfera de la integracin demanda idoneidad y experiencia en planificacin y gestin del cambio. Hace relativamente poco tiempo que los gobiernos han comenzado a considerar seriamente los problemas de gestin del cambio. Y debe sealarse que las dificultades en la gestin del cambio referidas a la integracin entre gobiernos son an ms complejas que las que surgen en las reformas internas. Tanto la invencin como la innovacin deben gestionarse para asegurar la capacidad para una integracin positiva. La retrica poltica sugiere que la integracin econmica es ante todo un asunto de integracin negativa, es decir, de reducir obstculos y de eliminar las barreras al comercio. Sin embargo, la esfera administrativa requiere una cantidad considerable de reorganizacin y reestructuracin, es decir, de integracin positiva. En el programa '92 de la CE (Mercado Unico), por ejemplo, la integracin de los servicios de aduana se est volviendo un proceso mucho ms difcil y lento que lo previsto. Pero desde el punto de vista de la perspectiva de gestin del cambio, las dificultades eran predecibles en general, aunque no lo fueran en detalle, dado que "1992" significa la fusin de doce servicios nacionales que emplean en total algo ms de 100.000 personas. Por otra parte, recin ahora se est reconociendo la magnitud de las tareas que implica el establecimiento de otros componentes del rgimen de mercado nico. En el contexto diferente de una UM, tambin es muy probable que la CE afronte problemas similares en la gestin del cambio a aquellos experimentados al mantener el proceso de integracin a la vez que se enfrentaban las inestabilidades no previstas del SME y las dudas crecientes sobre la solidez del diseo institucional propuesto. La brevedad de este trabajo no nos permite entrar en el detalle de las estrategias alternativas para la planificacin y gestin del cambio. Como tema de discusin vale la pena sealar la debilidad del modelo familiar para la gestin del cambio. En efecto, lo que no tiene probabilidades de funcionar es lo que podra llamarse el "modelo del consultor externo" convencional, segn el cual un agente externo prepara un informe con recomendaciones que se suponen ofrecen la receta para la reforma. Muchas veces esas recetas dependen de los sistemas y capacidades de gestin para aplicarlas. Pero en la gestin de la integracin su existencia no puede darse por sentada. Parte de la tarea de la integracin consiste en 115
gestionar el desarrollo de las capacidades que se necesitan para hacer que los nuevos sistemas de polticas funcionen. La integracin requiere la adaptacin de las organizaciones existentes, la formacin de otras nuevas o, lo ms usual, la combinacin de las dos. Es incorrecto suponer que es simplemente un asunto de reprogramacin de la maquinaria administrativa ya existente. 3. Coordinacin: la conjugacin de los actos polticos De lo anterior se desprende que la integracin requiere una estrecha colaboracin entre organizaciones que actan dentro de diferentes sistemas de gobierno. La coordinacin a nivel intergubernamental o supranacional es evidentemente esencial para el xito de toda la empresa. Sin embargo est lejos de ser suficiente por s misma. Se necesita ms que las meras instituciones de integracin a nivel intergubernamental. Estas son meramente la punta del iceberg. Es imposible concebir una forma de integracin que funcione o que sea polticamente aceptable y que pueda absorber todos los poderes y responsabilidades dentro de una nica unidad centralizada. Se necesitan redes de organizaciones y relaciones asociativas que permitan crear vnculos ms estrechos entre los responsables de las polticas ms all de las fronteras nacionales para progresar en materia de integracin. Pero al aumentar la importancia de la gestin de la interdependencia a travs de fronteras nacionales, el proceso de integracin incrementa las presiones dentro de los gobiernos participantes para que "conjuguen sus actos". La coordinacin efectiva a nivel nacional es un factor importante que sustenta la coordinacin a nivel supranacional a la vez que constituye un beneficio en su propio derecho. Es til comenzar considerando las necesidades de coordinacin desde un punto de vista nacional. En sus trminos ms simples, los miembros de los diferentes ministerios deben estar informados y bien preparados para presentar y defender las posiciones negociadoras y no contradecir las posturas de otros ministerios de su propio gobierno. Si los polticos y funcionarios del mismo gobierno aparecen mal preparados, presentando posiciones contradictorias entre s o incluso inseguros en cuanto al alcance de sus responsabilidades, los intereses nacionales se vern comprometidos. Muchas veces se pasa por alto la necesidad de mejorar las capacidades de coordinacin a nivel nacional, en parte porque se supone que en su propio inters los gobiernos lo van a hacer de todas formas y en parte debido al concepto errneo de que la coordinacin inadecuada a nivel nacional es algo bueno porque deja ms espacio a la formulacin de polticas a nivel supranacional. Pero lo cierto es lo contrario. La coordinacin nacional inadecuada tiende a sobrecargar las instituciones de integracin y, al mismo tiempo, no tiene en cuenta las preferencias e interdependencias internas. Adems estas desventajas afectan adversamente las percepciones pblicas de la integracin. La importancia estratgica que una mejor coordinacin tiene para todo el proceso de integracin merece un examen ms detallado. Las polmicas polticas se centran en los extremos de la independencia completa o la integracin total. La gestin pblica brinda una gama ms amplia de opciones y posibilidades intermedias. Hay graduaciones y pasos importantes desde las situaciones en que las organizaciones individuales son genuinamente independientes y capaces de valerse por s mismas a las situaciones en que la interdependencia de las partes de todo un sistema es tan grande que es indispensable una colaboracin intensa. A continuacin, presentaremos brevemente un enfoque analtico para evaluar las capacidades de coordinacin. Este enfoque es de aplicabilidad general, pero se relacionar especficamente con la poltica de coordinacin a nivel nacional, como fase preparatoria de la formulacin de polticas supranacionales. Hay una razn prctica especial para centrarse en este aspecto. Dado que los procesos de integracin muchas veces se ven como amenazas a la autonoma e identidad nacional, es importante sealar que a) el progreso de la integracin realmente puede requerir que se fortalezcan las capacidades gubernamentales nacionales y b) que la coordinacin no es un asunto de todo o nada. 3.1 Definicin de la coordinacin Conviene comenzar con un breve comentario sobre el significado de la coordinacin. Si bien su importancia para la accin gubernamental es ampliamente reconocida, la coordinacin por lo general se discute en forma muy imprecisa. El trmino es empleado abundantemente pero pocas veces se lo define con precisin. A veces se lo asimila al control centralizado, a veces con cualquier forma de cooperacin, o hasta incluso con comunicacin. A veces se establecen distinciones entre la coordinacin negativa y la positiva, la coordinacin horizontal y la vertical, o la coordinacin formal y la informal. Implcita en todas ellas est la idea de que la coordinacin es una respuesta a la interdependencia y al reconocimiento de que las partes de un sistema deben trabajar juntas para lograr sus propios objetivos y mejorar el buen funcionamiento del todo. Esta definicin de coordinacin abarca varias formas y significados diferentes del "trabajar juntos". La 116
coordinacin no siempre requiere una autoridad superior con poder de supervisin. En muchas instancias, la coordinacin entre organizaciones dedicadas a las polticas pblicas se logra a partir de una base voluntaria, sin un "coordinador". Coordinacin significa que las organizaciones que se dedican a un campo de polticas en particular deben establecer los medios para "conjugar su actuacin" mediante la formacin y regularizacin de formas de cooperacin ms o menos estables a travs de fronteras de organizaciones. Debe lograrse una coordinacin efectiva en la forma como trabajan las organizaciones, evitando superponerse a ellas como si fueran compartimentos estancos de funciones como Personal o Finanzas. Gran parte del trabajo de coordinacin depende de la participacin voluntaria de las organizaciones individuales en elaborar lneas comunes de accin. Las organizaciones tienen muchas formas de ajustar e integrar sus polticas sin subordinarse a una autoridad externa. A veces hay reglas generales y supuestos de trabajo insertos en la cultura administrativa; a veces se negocian convenios a largo plazo que establecen hbitos y prcticas de colaboracin entre organizaciones que se vuelven una segunda naturaleza para los interesados. 3.2 Medicin de la coordinacin Dada la complejidad y diversidad de los procesos de coordinacin, hay que analizar y definir precisamente cmo las diferentes capacidades de coordinacin se relacionan entre s. La coordinacin no se puede cuantificar pero se puede medir cualitativamente. El enfoque adoptado para analizar las capacidades de coordinacin es la escala Guttman. La escala Guttman es unidimensional, ordinal y acumulativa. Los niveles de coordinacin pueden verse como una serie de pasos cada uno dependiente de los que estn por debajo de l. La metodologa y conceptos bsicos son bastante generales. El elemento central es una ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS, que puede visualizarse como una serie de pasos que agregan nuevas funciones de coordinacin en una secuencia lgica especfica. La escala consiste en nueve pasos, cada uno de los cuales introduce una funcin adicional de coordinacin. Se parte en el nivel inferior de la toma autnoma de decisiones por los ministerios en forma individual hasta llegar en lo alto de la pirmide con una visin del gobierno como un sistema totalmente integrado. En el extremo inferior, los ministerios individuales formulan sus propios puntos de vista dentro de su esfera de competencia y actan independientemente. En el extremo superior, una estrategia gubernamental global presupone la resolucin de todos los problemas de coordinacin interna. En todos los sistemas de gobierno el "mito" oficial es que todas estas funciones de coordinacin se realizan igualmente bien. Pero, al examinarlas, surgen diferencias importantes que significan que la capacidad real de coordinacin puede estar bastante por debajo del mximo. De todos modos, en nuevas reas de polticas, la existencia de capacidades de coordinacin no puede darse por sentada. La novedosa contribucin de la escala consiste en la diferenciacin de los principales componentes de la coordinacin, ponindolos en un orden claramente definido que se relaciona directamente con las preocupaciones de la gestin. A continuacin se resumen los diferentes niveles de la escala: ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS 9. Estrategia gubernamental global 8. Establecimiento de prioridades gubernamentales 7. Establecimiento de parmetros para ministerios 6. Arbitraje de diferencias interministeriales 5. Bsqueda de acuerdos interministeriales 4. Evitar divergencias entre ministerios 3. Consulta con otros ministerios 2. Comunicacin con otros ministerios 1. Toma de decisiones a nivel ministerial independiente Las razones del uso de esta escala es que la coordinacin estable y efectiva depende de la formacin de capacidades de abajo hacia arriba. Cualquier falta de adecuacin o ambigedad que afecte a los niveles inferiores de la capacidad de coordinacin afectar adversamente, e incluso socavar totalmente, el desempeo de los niveles ms altos de la coordinacin. Los niveles ms altos son inefectivos si las funciones de los niveles ms bajos se realizan en forma insatisfactoria. Debe advertirse que los niveles de la 117
escala no se refieren a los distintos niveles de la jerarqua de la autoridad en la organizacin. En realidad el propsito principal de la escala es el de brindar los medios para medir y diagnosticar las capacidades de coordinacin y las necesidades entre ministerios ms que dentro de ellos. Esto abarca ciertas relaciones jerrquicas pero, como resultar claro, la coordinacin efectiva utiliza abundantemente las relaciones laterales, la cooperacin voluntaria y la reciprocidad entre ministerios. 3.3 Definiciones de los niveles de la escala de coordinacin de polticas pblicas A continuacin se definen con mayor detalle los distintos pasos en la Escala de Coordinacin de Polticas Pblicas: a) Toma de decisiones a nivel ministerial en forma independiente El primer nivel es aquel en que cada ministerio retiene su autonoma y su independencia de accin. Los ministerios individualmente formulan sus propias posiciones polticas sin referencia alguna a lo que estn haciendo otros departamentos. Tambin se apoyan en sus propias prerrogativas legales o polticas y tratan la formulacin de polticas intergubernamentales como una actividad especializada. A este nivel se hacen las elecciones bsicas de cules han de ser los problemas de coordinacin que se manejarn dentro de los ministerios y cules quedarn para ser tratados entre ministerios. b) Comunicacin con otros ministerios La comunicacin entre ministerios es el primer paso ms all de la accin independiente por parte de los ministerios individuales. Aunque los ministerios conserven su autonoma en la toma de decisiones, puede haber normas y convenios dentro del gobierno que obliguen a informar a otros ministerios sobre lo que se est haciendo. A este nivel de la escala existen canales regulares de comunicaciones confiables y aceptados. Los ministerios se aseguran que los otros ministerios sepan lo que estn haciendo. Sistemas de informacin ms o menos formalizados, redes de computadoras y comunicaciones informales de persona a persona son los medios especficos para informar y adquirir informacin. La coordinacin a este nivel significa que un sistema de gobierno opera sobre una base integrada de datos. c) Consultas con otros ministerios Al siguiente nivel, la comunicacin es de dos vas ms que de una sola. Adems de informar a otros ministerios sobre qu se est haciendo, los ministerios individualmente pueden consultar a otros ministerios en el proceso de formulacin de sus propias polticas. Este proceso de influencia puede ser bastante amplio sin por eso infringir la autonoma de los ministerios. La consulta suministra retroalimentacin a toda una variedad de fuentes para el ministerio, el que podr entonces integrar esto a su propio conocimiento y toma de decisiones. La consulta es una fuerza de unin poderosa que asegura la comprensin mutua de lo que est sucediendo y de lo que es relevante en todo el sistema de gobierno. d) Evitar divergencias entre ministerios Los gobiernos tratan de "hablar con una sola voz". Con ese fin se buscan mecanismos para evitar las divergencias abiertas en los distintos puntos de vista de los ministerios que participan en los procesos de negociacin. Antes de hacer compromisos pblicos, los ministerios aclaran las cosas entre ellos. Lo hacen mediante discusiones y contactos directos antes de definir polticas y posiciones de negociacin. Una coordinacin negativa de este tipo quizs no logre mucho ms que ocultar los desacuerdos frente a los de afuera, pero an esto es una presin importante sobre los funcionarios para que "conjuguen su actuacin" antes de entrar en negociaciones. Al menos en pblico, el gobierno presentar un frente unido. e) Bsqueda interministerial de acuerdos En lugar de la coordinacin negativa para evitar que se revelen las diferencias (nivel 4), los ministerios pueden trabajar conjuntamente en forma ms positiva para lograr acuerdos sobre objetivos comunes, o al menos, sobre polticas complementarias. Este tipo de coordinacin interministerial positiva es ms intensa, ms exigente y ms activa que la coordinacin del nivel 4. Pero es esencialmente un proceso voluntario en los que se embarcan los ministerios porque reconocen la interdependencia del proceso y el inters mutuo
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por resolver conflictos de polticas muy arraigados. Esto puede necesitar investigacin, ajuste mutuo y resolucin de conflictos entre los ministerios participantes. f) Arbitraje de diferencias interministeriales Cuando las diferencias de posicin interministeriales no pueden resolverse mediante los procesos de coordinacin definidos en los niveles 2 al 5, se hace necesaria una maquinaria central de arbitraje. El arbitraje por una tercera parte resuelve los conflictos que los propios ministerios no han sido capaces de resolver. Se trata nuevamente de una coordinacin negativa porque el proceso de arbitraje es esencialmente una respuesta de reaccin ante problemas especficos que no han podido resolverse mediante los procesos de los niveles inferiores. Es posible equipararla al sometimiento de una disputa a un juez en lugar de intentar resolverla a travs de una reconciliacin entre las partes. g) Establecimiento de lmites para los ministerios El centro puede desempear un papel ms activo mediante el establecimiento de parmetros (tales como restricciones presupuestarias) a las facultades de los ministerios. Estos lmites pueden todava dejar a los ministerios con un margen de laxitud para fijar sus propias polticas y responder a los acontecimientos externos dentro de un conjunto comn de recursos o restricciones de polticas. En el nivel 7, pues, la coordinacin define aquello que los ministerios no deben hacer ms que prescribir lo que deben hacer. h) Establecimiento de prioridades gubernamentales El centro del gobierno puede desempear un papel de liderazgo ms positivo estableciendo las principales lneas de poltica. Las prioridades gubernamentales claras ofrecen criterios y direccin definidos al trabajo de los ministerios y un conjunto claro de expectativas en cuanto a cmo resolver las diferencias interministeriales. Las prioridades comunes brindan un marco coherente para la formulacin de polticas ministeriales e interministeriales. Al mismo tiempo, su formulacin y elaboracin depende del funcionamiento efectivo de las funciones de coordinacin en los niveles inferiores. i) Estrategia gubernamental global Se trata de un caso lmite. El gobierno es contemplado como un sistema de formulacin de polticas totalmente unificado en el que los ministerios son meros instrumentos de conveniencia tcnica para elaborar e implementar una estrategia basados en la mejor informacin disponible y una funcin de objetivos bien definida. Se hacen las elecciones bsicas y luego se trasladan a los ministerios. Efectivamente, el gobierno acta como un sistema monoltico y no existe una distincin significativa entre la coordinacin entre organizaciones y dentro de ellas. Este caso lmite se incluye a fin de completar el cuadro, ms que por la posibilidad de lograrlo en la prctica. Hay algunas propiedades generales de esta escala que tienen que ser aclaradas. La escala es acumulativa. Esto quiere decir que las funciones de coordinacin de ms alto nivel no estn "flotando en el aire". Dependen de la existencia de los pasos inferiores. Sin comunicacin (nivel 2), ninguno de los niveles superiores puede existir. El nivel potencial de coordinacin efectiva depende, por lo tanto, de que se hayan recorrido todos los pasos inferiores. Los intentos por establecer prioridades gubernamentales (nivel 8) no podrn tener xito si los procesos de consulta son de escasa densidad o si las decisiones de arbitraje son cuestionadas constantemente. En la prctica no es siempre necesario o deseable utilizar el potencial total de la capacidad de coordinacin disponible. Si se pueden resolver los problemas de coordinacin mediante, por ejemplo, consultas (nivel 3), no es necesario activar los procesos de coordinacin en los niveles superiores. Ms an, la coordinacin exige tiempo de los niveles superiores y por lo tanto debera emplearse lo ms espaciadamente posible. No se est sugiriendo que cuanto mayor coordinacin, mejor. La forma y nivel de coordinacin que se usen dependern de las dificultades de la gestin de la interdependencia en cada caso en particular. La forma cmo se logre la coordinacin ser un asunto de criterios de gestin. Lo importante es que se disponga de un potencial suficiente que pueda ser activado en caso de necesidad.
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3.4 Usos y aplicaciones La Escala de Coordinacin de Polticas Pblicas puede usarse de diferentes formas para distintos fines. Puede usarla un analista independiente como herramienta de medicin para definir el nivel (cualitativo) de la coordinacin en un sistema de gobierno dado. Otros usos derivan de ste. Puede ser usada por profesionales como medio para recopilar y compartir informacin acerca de las capacidades de coordinacin. Puede usarse como herramienta de diagnstico para evaluar la adecuacin de las capacidades reales de coordinacin a las capacidades necesarias y asegurar as su efectividad en una situacin particular. Tambin puede usarse para decidir qu tipos de aptitudes e instituciones de coordinacin hay que desarrollar con mayor urgencia. En principio la escala puede aplicarse a redes de organizaciones en cualquier nivel del gobierno. La atencin a la coordinacin de polticas pblicas a nivel nacional para su posterior reflejo en la integracin regional es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia. Con ello se pretende aludir a temas que deben plantearse en una etapa precoz de la integracin. Sin embargo, las preguntas planteadas sobre las capacidades de las organizaciones para gestionar la coordinacin son igualmente relevantes a nivel intergubernamental y no menos importantes.
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CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Liderazgo, Gestin y Coordinacin

Jorge SIENRA
Director de la Comisin Sectorial para el MERCOSUR de la Repblica Oriental del Uruguay
1. Introduccin En primer lugar, quisiera destacar en forma muy especial la oportunidad y conveniencia de la realizacin de esta Conferencia organizada por el Centro de Formacin para la Integracin Regional, en una temtica en la cual Uruguay en particular, sus socios del MERCOSUR, la regin latinoamericana y el hemisferio americano se encuentran transitando. Me refiero a los procesos de integracin regional, a travs de las distintas regiones, que nos estn impulsando y motivando a profundos cambios estructurales en diversas ramas, tanto sociales, como polticas, econmicas y de otra ndole. En segundo lugar, sealar que la presencia en la ciudad de Montevideo del CEFIR -creado en el marco del convenio suscrito entre la CCE y los pases integrantes del Grupo de Ro (Santiago de Chile, 28/05/92)tendr una especial significacin. Acompaar el proceso de integracin regional con su apoyo, soporte y posibilidades, a travs de la experiencia conjunta de latinoamericanos y europeos, ser un desafo, un aprendizaje y el desarrollo de una metodologa de trabajo. Como tercer comentario, quisiera referirme a la estructura del programa de esta Conferencia. La primera parte, dedicada al anlisis de los grandes objetivos y temas de la integracin regional ofrece una visin combinada de especialistas de muy alto nivel, europeos y sudamericanos, sobre la UA, la poltica comercial, el diseo de polticas pblicas, la experiencia comunitaria europea, el mercado de trabajo, el desarrollo y la competencia, la convergencia y el ajuste, las polticas monetarias y fiscales. La segunda parte, referida a la capacidad para lograr los objetivos a travs de la modernizacin del Estado, aspectos legales e institucionales, la gestin y la coordinacin.
Quera hacer esta breve referencia al programa, porque estimo que tal como se nos plantea, quienes estamos participando del proceso de integracin regional, tambin estamos enfrentados a esta suerte de programacin de actividades. Como condimento adicional, los cuatro pases del MERCOSUR se encuentran en el proceso de negociacin del Tratado del Mercado Comn. Esto es, la dinmica de eventos en cada uno de los pases tendra que estar insertada en una visin de largo aliento que lleve a quienes toman decisiones -polticas, econmicas, empresariales, sindicales- a no perder el rumbo. De ah que, reitero, la contribucin que CEFIR puede hacer en la regin es sustantiva, pues en definitiva implicar un proceso comn de formacin, que si bien en la primera etapa estar orientado a administradores pblicos de alto nivel, debera pasar rpidamente a incorporar tanto a empresarios como a trabajadores. 2. Capacidad de liderazgo, gestin y coordinacin Este tema, probablemente sea el nudo gordiano del proceso de integracin regional. Definidos los grandes temas que conforman un espacio geogrfico armonizado -ya sea en forma de mercado comn, UA, ZLC, etc.- el resto ser responder al interrogante de cmo estamos preparados para trabajar en ese contexto. Quisiera referirme al caso de Uruguay. Es consenso nacional que el crecimiento del pas pasa por su grado de integracin hacia afuera. Un mercado pequeo, en trminos de consumo, rodeado por dos pases de gran tamao, tiene en su comercio exterior su palanca de apoyo y arranque.
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Definido sto, pasemos al significado del "hacia afuera". Entiendo que ello implica una integracin con la regin y el mundo. No como conceptos antagnicos, sino como el complemento lgico y natural que permita el desarrollo de los distintos sectores de la actividad productiva nacional. El grado de industrializacin, la estructura empresarial, la produccin agropecuaria, el sector de servicios, el desarrollo de las empresas del Estado, tienen que estar necesariamente vinculados a las posibilidades que el pas tiene de trabajar en forma ms eficiente. Y la eficiencia medida en trminos de logros, finalmente, pasar por la regin y por el mundo. Es a este "trabajo nacional" que debemos encontrarle la capacidad y calidad de liderazgo, gestin y coordinacin. 2.1 Cmo estamos enfrentando el perodo de transicin? Desde marzo de 1991 que fue firmado el Tratado de Asuncin, el pas en su conjunto ha venido preparndose en formas diversas. Es evidente que por problemas de tiempo, espacio y temtica, no es el momento de hacer una historia de cmo se llega al Tratado de Asuncin. Digamos simplemente que desde fines de la dcada de los sesenta, ya tenamos especiales vnculos comerciales con nuestros principales vecinos y socios comerciales. Este perodo de transicin que va desde 1991 hasta 1995 ha mostrado que una amplsima mayora de ciudadanos, en todo el territorio nacional, ha visto y seguido el proceso MERCOSUR con enorme avidez y atencin. Se ha estado informando y siempre pretende estar ms informado. Todo el material que est a su alcance, es poco, comparado con sus necesidades. El Poder Ejecutivo cre, en el mbito de la Presidencia de la Repblica y Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Comisin Sectorial para el MERCOSUR en donde hemos tenido como partes activas de trabajo a las distintas asociaciones empresariales privadas, sector laboral y empresas pblicas (se anexa a esta ponencia informacin especial sobre el organigrama correspondiente). Asimismo, a nivel de los departamentos del Interior, se constituyeron Comisiones Departamentales tambin integradas por las fuerzas productivas, laborales y autoridades municipales. Los cometidos asignados a la Comisin Sectorial han sido: a.- Asesorar al Poder Ejecutivo en lo referente a la adopcin de medidas internas tendientes a la aplicacin, seguimiento y evaluacin del proceso de integracin regional. b.- Coordinar y supervisar la actuacin de las Subcomisiones de Trabajo que se crean: industria; comercio; agropecuaria servicios y energa; ciencia y tecnologa; y Comisiones Departamentales del Interior.
c.- Obtener y difundir informacin en materia de integracin. d.- Proyectar y proponer a la Comisin Interministerial MERCOSUR, todas las medidas necesarias para la instrumentacin del Mercado Comn en sus aspectos internos, atendiendo en especial a la reconversin de las actividades econmicas y a la readecuacin del pas al Mercado Comn. e.- Realizar los estudios necesarios pudiendo solicitar los asesoramientos tcnicos correspondientes. Asimismo se estableci que "el Director de la Comisin Sectorial podr asistir a las reuniones de la Comisin Interministerial y ser odo respecto a los temas de competencia de la Comisin Sectorial..." En materia de comunicaciones, se determin que "la Comisin a travs de su Director podr comunicarse, en forma directa, con todas las dependencias del Poder Ejecutivo y dems organismos pblicos y privados..." En suma, desde el punto de vista institucional, hubo preocupacin especial por establecer un mecanismo flexible, dinmico, transparente, participativo y de coordinacin a nivel nacional. 122
Los otros tres pases del proceso MERCOSUR han desarrollado otros mecanismos institucionales. En la ltima reunin del Grupo Mercado Comn (Montevideo, diciembre 1992), se hizo una recomendacin para que se institucionalicen a nivel nacional -en todos los pases- foros con participacin del sector empresarial privado, sector laboral y consumidores. Uruguay tiene un mecanismo perfectamente creado desde el inicio y en actividad desde junio de 1991. Adems, la Comisin Sectorial se encuentra trabajando en un Programa de Cooperacin Tcnica con la CE en el rea de reconversin industrial y acciones en el campo laboral. Este Programa ser ampliado por un perodo de 24 meses en reas de la cooperacin empresarial, cooperacin industrial y de servicios, ya aprobado por la Comisin Mixta CE-Uruguay (Montevideo, noviembre 1992). Conjuntamente con el BID y el PNUD, se aprob en enero 1993, un proyecto de cooperacin -tambin para un perodo de 24 meses- para la realizacin de estudios de competitividad sectorial y apoyo a mecanismos de coordinacin, informacin y difusin. Con el PNUD se ha venido trabajando en forma ininterrumpida desde el comienzo de actividades. En este primer enfoque hemos visto entonces cmo en Uruguay, desde el punto de vista institucional, se dio una conformacin especial para trabajar durante el perodo de transicin. Es interesante ver asimismo como probablemente por vez primera se ha producido una movilizacin nacional muy intensa, con gran sentido de responsabilidad colectiva en torno a una temtica tan vasta. Ello crea mltiples sensaciones y percepciones. A la luz del proceso de integracin europea, hemos aprendido que adems de los aspectos institucionales, de los temas sustantivos de la conformacin del mercado comn, existe un rea de difcil descripcin pero muy real: las sensaciones y percepciones de los agentes. Es decir de la gente bajo sus diferentes roles tales como empresarios, productores agropecuarios, banqueros, sindicalistas, consumidores, electores, trabajadores, etc. El proceso de integracin se refiere a un proceso de cambio. Procesar cambios son tareas realmente ciclpeas, difciles. Orientar cambios con objetivos predeterminados, conceptualmente definidos, implica dotar al proceso de instrumentos entendibles que permitan tomar decisiones. El juego de las percepciones en esta etapa es bien importante. Para ello se requiere aunar una serie de elementos, algunos obvios como la voluntad poltica, otros no tan obvios que apuntan a las racionales dificultades que implica una integracin, como asimetras marcadas (vistas en todos los procesos de integracin), como por ejemplo la coordinacin de polticas macroeconmicas, mercado laboral, desarrollo empresarial, capacidad de produccin, tamao de mercados, y otras ms. Como elemento importante entonces, a ser tenido en cuenta debidamente en los prximos aos, est la percepcin que el agente tenga de la marcha del proceso. Esto requiere un estrecho contacto y un proceso de retroalimentacin permanente. Tambin implica seales claras de parte de los Gobiernos. 2.2 Programas de formacin Nos referamos anteriormente a los requerimientos de liderazgo, de gestin y de coordinacin del proceso. Difcilmente podramos abordar estas tareas, si no hacemos una labor de formacin previamente. Formacin en el sentido amplio. Para el administrador pblico, para el empresario privado -sea industrial, comerciante, de servicios, agropecuario- para el trabajador, y para el sindicalista, que tiene una fuerte responsabilidad de conduccin. Tambin deber ser una formacin aplicada: para tareas, reas de actividad, gestin, coordinacin, direccin. A efectos de concretar lo ms posible el concepto, quisiera mencionar algunos temas y ejemplos que llevan a que, en la medida que el proceso formativo no sea permanente y adecuadamente orientado, encontraremos fcilmente frustraciones y por ende dficit notorios en toda la estructura.
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2.3 Qu nos plantea el proceso MERCOSUR? Al pas ms pequeo territorialmente, al de menos poblacin, MERCOSUR le plantea una serie de desafos, oportunidades, alertas y amenazas ciertas. Es en base a ese proceso de transformacin que hemos planteado y desarrollado las aspiraciones del Uruguay en lo que respecta a encontrar su mbito de crecimiento. A travs de la experiencia y del contacto permanente con los distintos agentes, podemos configurar en grandes lneas y sin agotar la totalidad de posibilidades, algunas reas sensibles que estn planteadas al pas en su conjunto, estando muchas de ellas vinculadas al rea de formacin. a.- Un entorno regional dinmico, que est en un proceso de cambio permanente. b.- Necesidad de formacin y capacitacin para responder a esa dinmica, frente a marcos y procedimientos regulatorios administrativos, judiciales, etc, rgidos. Formacin y capacitacin consideradas como inversin y no como gasto. c.- Necesidad de competir, regional e internacionalmente. d.- Necesidad de cambios tecnolgicos importantes en un tiempo relativamente corto. e.- Una mayor exigencia del cliente y/o consumidor final que requiere dotar a los procesos de produccin de servicios adicionales, al que probablemente no estemos acostumbrados. f.- El contacto directo y permanente del productor de un bien o servicio con el consumidor, y ello requiere como complemento una inteligente utilizacin de los medios de comunicacin. g.- En general, falta de polticas para el desarrollo y administracin de los recursos humanos, tanto a nivel de los organismos estatales como del sector privado. h.- El concepto de eficiencia que comienza a percibirse como un requisito bsico. i.- El cambio tecnolgico que requiere capital de inversin y por ende estructuras empresariales (pblicas y privadas) saneadas. j.- Necesidad de un mercado de capitales. k.- Planificacin estratgica empresarial. l.- Acceso a tecnologa de avanzada. m.- La calidad como concepto amplio aplicada a produccin, gestin, servicio, producto, direccin y coordinacin. n.- La inamovilidad -en el rea de recursos humanos en la funcin pblica- como tema a considerar. o.- Estructura de costos. p.- Acceso a la ltima generacin en materia de informtica, y en general del sector electrnico. q.- Necesidad de que la informacin y comunicacin intra- e inter empresarial circule y se pueda acceder a ella. r.- Sistemas de comunicacin con el mundo eficientes, a costos internacionales, con programas de inversin sostenidos. Como corolario de lo dicho y para completar esta presentacin, quisiera sealar que los programas de cooperacin mencionados -tanto con la CE como con el BID/PNUD- apuntan a desarrollar iniciativas para: modernizar los sectores pblico y privado en materia de decisiones y bases operacionales; identificar cuellos de botella en el funcionamiento institucional y econmico; y establecer las necesidades de sectores con una estrategia de corto, mediano y largo plazo, principalmente en las reas de progreso tecnolgico y formacin de recursos humanos.
Estas iniciativas, a su vez, se desglosan en las tres reas siguientes: 1.- Iniciativas sectoriales: reestructuracin industrial y cooperacin empresarial para sectores seleccionados; comercio e inteligencia econmica; y relaciones estratgicas con empresas en la regin.
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2.- Obras de infraestructura/servicios: puertos; telecomunicaciones/energa; transporte; y servicio de apoyo logsticos.
En este captulo existe un grupo de organismos nacionales trabajando activamente con los que se colaborar en temas puntuales a ser definidos. 3.- Aspectos institucionales: fortalecimiento de mecanismos de coordinacin, gestin y direccin; vnculos entre el sector financiero y sector productivo (bienes y servicios); y sensibilizacin a la opinin pblica: informacin, asesoramiento y difusin.
Espero de esta forma haber contribudo a este evento organizado por CEFIR, en el entendido que esta tarea que Uruguay ha emprendido exige un alto grado de conviccin, compromiso y trabajo por parte de todos. El objetivo de crecimiento y desarrollo est estrechamente vinculado al hombre y su bienestar. El proceso de integracin regional as concebido apunta al mismo objetivo.
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CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones

Unin Econmica mercado interior

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Unin Econmica= objetivos + principios

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GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo, Gerencia y Coordinacin

CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Liderazgo, Gestin y Coordinacin

2.- Obras de infraestructura/servicios: puertos; telecomunicaciones/energa; transporte; y servicio de apoyo logsticos.

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