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CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL INTEGRATION TRAINING CENTRE FOR REGIONAL "La Integración Regional

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL

INTEGRATION

TRAINING

CENTRE

FOR

REGIONAL

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

© copyright CEFIR

DT 01 / 1993

Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor info@cefir.org.uy.

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR).

Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqué y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.

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Tabla de Contenido

Jacques PELKMANS Comparando las Integraciones Económicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones

p.

3

Germánico SALGADO Modelo y Políticas de Integración

p. 13

Paolo CECCHINI Unión Aduanera y Política Comercial

p. 21

Edgar VIEIRA Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional: Unión Aduanera y Política Comercial

p. 26

Jacques PELKMANS Integración Regional y Desarrollo: La Interacción entre Estrategias de Desarrollo, Política Industrial y Regímenes de Competencia en los Mercados Comunes

p. 42

Eneko LANDABURU Cuestiones Relativas a la Política Regional dentro del Marco de un Proceso de Integración Económica:

p. 50

Algunas Lecciones de la Experiencia Europea

Pedro CARMONA Objetivos y Contenido de la Integración Regional: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste

p. 59

Klaus GRETSCHMANN La Integración Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseo

p. 65

Elvio BALDINELLI Objetivos y Consecuencias de la Integración Regional: Políticas Monetarias y Fiscales

p. 76

Yehezkel DROR Conduciendo al Estado hacia la Integración

p. 82

Bernardo KLIKSBERG Una Nueva Gerencia Pública para la Modernización del Estado y para Afrontar los Desafíos de la Integración

p. 89

Jean-Paul JACQUÉ Aspectos Institucionales y Jurídicos de la Integración

p. 102

Raimundo BARROS CHARLIN Fisonomía Jurídica Institucional de la Integración Latinoamericana

p. 109

Les METCALFE

p. 113

La Gestión de los Procesos de Integración: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinación

Jorge SIENRA Capacidades para la Integración: Liderazgo, Gestión y Coordinación

p. 121

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COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones

Jacques PELKMANS

Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, Maastricht

La integración económica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integración económica no pueda estudiarse como una disciplina específica. Para acceder a una comprensión adecuada de la integración económica es necesario disponer de un mínimo de técnicas y conocimientos económicos, además de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos políticos, legales e institucionales. La interacción de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integración emprendidos en la economía mundial en las últimas cuatro décadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones políticas. Gran parte de ellas no tuvieron éxito, pero ello no siempre se debió a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos económicos subyacentes. El meticuloso análisis y la comparación de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecución, reveses y respuestas del mercado demostraría este aserto. Un análisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura económica y legal sí existen algunos trabajos en la materia.

En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificación metodológica de la integración económica atendiendo a un doble objetivo:

contribuir a una reflexión en términos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integración;

proporcionar un marco analítico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a políticas públicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integración económica regional o mundial.

Este trabajo examinará, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentación de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas sólidas a estos planteamientos, difícilmente puede encararse rigurosamente una integración. Los dirigentes políticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilización de un contexto político particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integración económica. A continuación, el trabajo trazará el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecerán dos tipos de enfoques para una integración de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integración económica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sería para los países participantes. El segundo comprende una metodología semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integración "completa" de mercados de productos.

Ambos tipos de enfoques se complementarán con una elaboración -inevitablemente breve- de cuestiones específicas que surgen cuando países en vías de desarrollo (PVDs) emprenden una integración regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integración regional y desarrollo" incluida en este volumen. El análisis de las opciones de integración económica estaría incompleto sin la presentación de un modelo de integración que vaya más allá del ámbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Véase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unión económica (UE) y unión monetaria (UM).

El trabajo finaliza con una reflexión acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque económico regional. Además de algunos factores determinantes básicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden político como económico, hay importantes temas micro y macroeconómicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implícitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambición de sus aspiraciones. 1. Cuestiones previas a una integración económica

Es necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integración económica regional (o al mundo): el contexto político, el nivel de desarrollo, el orden económico, la selectividad y la relación entre integración económica regional e integración al mundo.

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1.1 El contexto político

¿Existen objetivos políticos predominantes que la integración económica deba supuestamente servir? A modo de ilustración: ¿es que la "Zollverein" (unión aduanera -UA-) alemana, constituida entre 1833 y 1870, sirvió conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa, sus características pueden explicarse mejor. La institución precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) creada por el Tratado de París de 1951. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazón aparecía abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensación de pagos (1), a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente políticos que motivaron su constitución (2). De manera semejante, si se evalúa la integración económica de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso, no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de política exterior de los países participantes.

¿Existen limitaciones políticas predominantes para la integración económica? Los canadienses temen que una integración demasiado amplia con los Estados Unidos de América (EE.UU.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural; los quebequenses, por su parte, pugnan por obtener un margen de descentralización económica (lo que produciría inevitables "distorsiones" económicas en la unión económica canadiense) que compense la limitación política de su identidad. En 1972 Suecia decidió no integrarse en la CE en base a la preservación de su estatus de "neutralidad", pero, una vez desaparecida esta limitación, ha terminado por procurar con ahínco la adhesión. La propuesta de Malasia de constituir una Asociación Económica de Asia Oriental quedó reducida a un mero comité de consultación política, porque un liderazgo explícito japonés resultaba políticamente inaceptable para otros países del este asiático, en tanto la exclusión de los EE.UU. era considerada políticamente inaceptable para países como Japón e Indonesia. Por otra parte, los países no democráticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convención Europea de Derechos Humanos, bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no pueden acceder a la condición de miembros de la CE.

Las limitaciones políticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio económico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). Taiwán comercia con la República Popular China a través de Hong Kong, y Zambia fue altamente dependiente de Sudáfrica durante los años '60 y '70. No obstante, los factores políticos deben ser manejados apropiadamente por los países de un bloque para que la integración económica tenga credibilidad. El Mercado Común Centroamericano (MCCA) se sumió en un letargo al producirse enfrentamientos bélicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). Las hostilidades políticas

y militares también hicieron naufragar múltiples tentativas de integración económica entre países árabes y de países africanos.

Niveles 1.2

y disparidades de desarrollo

La naturaleza de la integración económica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los países participantes es uniformemente alto (es el caso de los países escandinavos integrantes del Consejo Nórdico

o de los países del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Común del Sur

(MERCOSUR); la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrónimo inglés ECOWAS); la Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional (SAARC en inglés); el MCCA; la Comunidad del Caribe (CARICOM); el Acuerdo de Cooperación del Mar Negro; etc. No obstante, si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques, se encuentra el tema, delicado y fuente potencial de división, de las disparidades internas de desarrollo. Es importante advertir que la práctica totalidad de los procesos de integración regional deben encarar la cuestión de la heterogeneidad (3). Esto quiere decir que se trata de una dimensión sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto. Es un fenómeno que se observa en agrupamientos de países de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS), en agrupamientos de naciones de reciente industrialización (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de países de desarrollo intermedio (por

ejemplo la ALADI), además de afectar a agrupamientos de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), como el caso de la CE (4).

Cuando el nivel de desarrollo es alto, hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinámicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y también el inter-industrial. Asimismo, el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial. En los PVDs, el empleo en el sector primario es predominante y sus áreas de producción rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportación y la reducida elasticidad, las limitadas ganancias en

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eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fácilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales

originados por el encapsulamiento de las áreas rurales. Ello conduciría, cuando menos, a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las áreas rurales y produciría una tensión difícil de manejar en la capacidad de absorción macroeconómica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Por añadidura, los precios de los productos primarios no agrícolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar próximo a ello y la demanda aparece dominada por los países más desarrollados; por lo tanto también en esta área las ganancias extraíbles serían pequeñas. Consecuentemente, resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques económicos regionales, tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de

la sustitución de importaciones, pero integrándose en un mercado más amplio. No obstante, es probable

que con metas de esta índole estos países puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinámicos, recurriendo a una coordinación muy exigente a fin de evitar conflictos entre las disímiles estrategias de desarrollo nacional.

El

tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. El enfoque comunitario que responde a

lo

que se denomina "la cohesión económica y social" reposa en tres mecanismos. Al margen de ellos, se

suele considerar que la explotación agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a través del comercio, la relocalización de actividades productivas y la inversión directa) ayude

a los países meridionales de la CE a acortar distancias con los países más ricos siempre que adopten

políticas macroeconómicas rigurosas. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural, ajustes que favorezcan la cohesión que abarcan todas las políticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalización y regulación. Las derogaciones y las exenciones también han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo. Por el contrario, el recurso a las transferencias presupuestarias difícilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociación Europea de Libre Comercio -EFTA en inglés-, que dio origen al Espacio Económico Europeo (EEE), que establece compromisos financieros de los países de la EFTA en favor de los países menos desarrollados de la CE). No obstante, hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudación. Pero se trata de una cuestión altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participación de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. También hay casos en los que para atender fines específicos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. Ciertamente, una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundización" de la integración económica.

Una complicación adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relación estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestión de la integración económica regional y al mundo (ver 1.5).

1.3 El orden económico

Hasta hace poco tiempo, la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificación dividía a la economía mundial en sistemas orientados al mercado y regímenes económicos socialistas. Pero hoy por hoy, cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominación comopaís, esta dicotomía parece pertenecer al pasado. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la función del Estado en la economía se vuelva considerablemente más estrecho. Sin embargo, la naturaleza y los grados de intervencionismo público, de propiedad estatal de las empresas y de regulación pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integración. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se está en una etapa no ambiciosa de integración económica. Pero la experiencia enseña que cuando se avanza hacia ambiciones mayores, los puntos de vista acerca de las funciones económicas del Estado deben ser cada vez más coincidentes. Francia pudo mantener su sistema de planificación indicativa al adherir a la CECA, pero cuando ratificó el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) debió abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construcción europea. Para los PVDS embarcados en procesos de integración, ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitución de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientación exportadora). Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integración. Una falta de consenso inevitablemente hará que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean creíbles y deriven en un retroceso).

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1.4 Selectividad

Otra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integración se orienta a englobar todo el universo de productos o, por el contrario, se opta por criterios más restrictivos. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". La CECA no se atuvo a las normas del GATT, pero se trataba de una época en la que todavía no se aplicaban plenamente. La orientación de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Política Agrícola Común -PAC- de tan mala reputación) son necesariamente más elevados que los costos de excluirla. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los países de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrícola aún mayor que el de la CE (5). Muchos otros agrupamientos económicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo); además, algunos sectores que son considerados estratégicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos.

En algunos agrupamientos, el proceso de otorgamiento recíproco de preferencias es tan lento y de ámbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artículo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el capítulo IV).

Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. Pero un cúmulo de selectividades también genera costos políticos, pues

representa una invitación abierta a grupos de presión a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones específicas. En la ASEAN, a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en inglés-, no sólo se excluye a la agricultura sino que también se contemplan listas de excepción nacionales, tanto de carácter provisorio como permanente. Por

lo demás, este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. El resultado es

que: a) en los tres EM de mayor tamaño y más proteccionistas, sólo la política económica nacional determinará el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su política comercial; b) los productos

comprendidos difieren mucho de un país a otro; c) nadie puede predecir si el AFTA en algún momento llegará a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales.

1.5 Integración regional e integración al mundo

Escasos agrupamientos económicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50%

o siquiera un tercio del comercio global, incluso luego de haber tenido éxito en la integración de sus

mercados. La CE, con un porcentaje próximo al 60% en el comercio de productos (y quizás un porcentaje aún mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atípico. El comercio intrarregional dentro del MCCA,

antes de que éste entrara en un proceso de deterioro, había llegado a alcanzar el 26,8% (1970): en 1980 esta cifra había descendido al 22,6% y en 1988 al 14,4%. El comercio entre los países de la ALALC/ALADI alcanzó el 12,6% en 1981 pero luego disminuyó al 10,7% en 1990. En el Pacto Andino, las transacciones internas apenas se cifraban en el 4,5% en 1990. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC en español o NAFTA en inglés) podría en el mejor de los casos elevarse al 35% . En la EFTA se sitúa en torno al 15%. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%, pero ello incluía un alto porcentaje de comercio en tránsito. El ECOWAS registró un 4,9% en 1988.

Con sólo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integración a los mercados mundiales es un aspecto crucial. Pero el tema crítico es de carácter cualitativo. Cada país debería ocuparse de la cuestión estratégica del papel que le debería corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economía nacional. ¿Se considera que a largo plazo

la exposición al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a

las exportaciones- es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa, debe preguntarse si la integración regional es compatible con esta visión estratégica.

La compatibilidad sólo existirá si a) se considera que la liberalización del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integración regional un escalón para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo); o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integración regional como parte de un paquete global de reformas económicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo, y ésta se consolida finalmente en la exposición plena a los mercados mundiales. Aunque un problema meramente de cronograma parecería ser de índole académica, en la práctica la modalidad de actuación adoptada estará determinada por los intereses creados, por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados, o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente están concentrados, son políticamente visibles y

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exigen una resolución casi inmediata, mientras que los beneficios de la integración son difusos, difíciles de atribuir a una política comercial específica y se aprecian al cabo de muchos años.

Para los PVDs, no cabe duda que la mejor forma de encarar la integración es considerarla como parte de un paquete de reformas diseñado para promover un cambio estructural, combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposición a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. Tanto la perspectiva analítica moderna acerca de las ventajas comparativas dinámicas como la comprobación práctica de los éxitos conseguidos por los países de reciente industrialización (PRIs) tanto de primera como segunda generación convalidan esta apreciación sobre el carácter de las políticas a seguir. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integración basada en la sustitución de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2.3 y mi ponencia sobre "Integración Regional y Desarrollo" incluida en este volumen).

Este tema también es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. La ambivalencia de la CE en relación a la compatibilidad entre integración regional e integración al mundo ha sido reducida pero no resuelta. Si se la analiza a lo largo de los últimos 35 años, se observa que la CE ha promovido la realización de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusión contribuyó activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros países mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. Aunque difícilmente mensurable, el resultado en cuanto a exposición a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente, que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economía. Además, el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminación unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que aún subsistían y en la apertura al comercio en áreas no comprendidas por el GATT. Por el contrario, la PAC, el Acuerdo Multifibras (AMF), las súbitas y recurrentes restricciones a la importación de acero y el, en ocasiones, discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integración mundial es condicional y tenue. En términos más generales, estudios econométricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeño de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente también lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria.

La trascendencia que tiene la integración regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberían ser, y de hecho pueden ser, bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio más libre y más abierto, en lugar de obstáculos. Todos los bloques perderían si ocurriera esto último, y aquellos países marginados de estos procesos se verían impelidos, ante el temor de quedar aislados, a edificar en torno a sí barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presión. La CE, el EEE y el NAFTA, por su propia envergadura económica, tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido, pero ningún bloque regional debería comportarse como un "free-rider", rentabilizando la situación sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseñanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos económicos internos que ello conlleva).

2. Opciones de integración comercial

Debido a las limitaciones que impone una ponencia, se presenta una clasificación de opciones aplicables a dos enfoques para la integración de mercados de productos. En el primero, se presenta una enumeración de opciones explícitas de esquemas preferenciales modestos; en el segundo, desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas, se clasifican metodológicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integración completa de mercados. La metodología empleada impone una lógica funcional, pero en la práctica, ésta no es imperativa ni es la única forma posible. Se observará que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de políticas. La enumeración tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemáticamente.

2.1 Esquemas preferenciales modestos

¿En qué consiste una ambición "modesta" para un acuerdo de integración regional? En el Cuadro 1, las nueve categorías descritas tienen en común el hecho de que el alcance y los grados de liberalización están cuidadosamente restringidos, mientras que la integración positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mínimo irreductible. En todos los casos la autonomía nacional es conservada en materia de política comercial ante terceros países; no se prevén las instituciones comunes excepto pequeñas secretarías técnicas y las reglas comunes rara vez van más allá de una liberalización selectiva del comercio.

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La clasificación funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geográfica que abarcan los acuerdos de integración regional, que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. Se trata de ejemplos a título ilustrativo; ya que una clasificación exhaustiva excedería el marco de este trabajo.

2.2 La integración completa de los mercados de productos

El Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integración completa de los mercados de productos, definida por las siguientes características:

o

acceso recíproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamiento

o

un alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervención estatal en las condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM.

En términos estrictamente económicos, la integración completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia, pero es poco probable que se logre plenamente. A modo de ejemplo, la segunda condición ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense. Hay que tener en cuenta además que la segunda condición no implica necesariamente que haya reglas uniformes, ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las políticas públicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay políticas nacionales que no distorsionan, al menos significativamente, ni el comercio, ni la producción, ni la distribución, ni la localización de empresas que podrían ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educación, la capacitación profesional, los subsidios no específicos en investigación y desarrollo, la infraestructura, la cualificación y elevación de la eficiencia de la administración pública, la uniformización de normas técnicas). Las políticas macroeconómicas y en gran parte la política social también quedarían fuera del ámbito de la segunda condición.

El Cuadro 2 asume una lógica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. La fase 1 implica lógicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). En la práctica, tal como se muestra en el Cuadro 1, la lógica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista político que es muy poco probable que se cumpla. El Cuadro 2 está inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensión de las opciones cada vez más ambiciosas de una integración de mercados de productos. Además, se lo puede utilizar prácticamente como una lista de comprobación (7).

El Cuadro 3 muestra lo útil que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobación, relacionando las 16 medidas de integración negativa y las 23 medidas de integración positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integración: las prescripciones del Tratado original, los logros luego de 25 años de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicación del programa '92. Este último ha sido prácticamente completado, pero falta adoptar algunas medidas, en tanto otras entrarán en vigor a lo largo del presente año y durante 1994 y 1995. Además, hay retraso en el cronograma para la puesta en práctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su número no es elevado).

2.3 Opciones para países en vías de desarrollo

Los Cuadros 1 y 2 quizás no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integración regional entre PVDs. Sin entrar en mayores detalles, valga mencionar que algunas diferencias entre éstos y, por ejemplo, los acuerdos de la CE y la EFTA, son fundamentales y han originado enfoques o énfasis muy distintos en los instrumentos.

Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes:

Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs, los acuerdos de integración regional pueden ser económicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en términos de eficiencia.

Esto puede presentarse como consecuencia de una combinación de la estructura geográfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios; gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviación significativa del comercio frente a una creación de comercio reducida y menor a la esperada.

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Los acuerdos de integración regional deberían ser útiles a las estrategias de desarrollo de los PVDs pero esto implica que el patrón potencial, es decir emergente, de la producción y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integración regional.

Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integración entre países desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integración regional y desarrollo" contenida en este volumen).

El punto principal, aunque en modo alguno el único, se refiere al enfoque predominante en la integración:

sustitución de importaciones u orientación exportadora. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relación con las corporaciones multinacionales y sus inversiones, aunque presumiblemente de manera diferente. Probablemente ambos enfoques difieran más en lo que respecta a los "acuerdos de complementación", sean éstos privados o públicos, sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitución de importaciones, sean parte de una planificación industrial o de industrias de producción a gran escala (cuando la reducción de costos para mayores volúmenes de producción puede, en teoría, ser llamativa o ser un indicio de cómo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integración regional).

Las opciones para los PVDs están, no obstante, seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementación para la sustitución de importaciones. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala, calculados en el papel y vinculados a la protección eficaz y a los "costos de los recursos internos", expresan muy poco o nada acerca del resultado real, porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad, pagos adicionales, privilegios monopolísticos, obstáculos administrativos, costos de insumos, corrupción, etc. La ASEAN y América Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementación (los acuerdos AIC, AIP y AIJV) prácticamente no generaron ninguna producción adicional, desembocando en fracasos que, no obstante, no tuvieron un gran impacto sobre sus economías; en el Grupo Andino (GRAN), por ejemplo, lo contrario puede bien haber sucedido.

3. Más allá de la integración de mercados de productos

La CE sigue siendo el único agrupamiento regional que ha ido más allá de la integración de mercados de productos de manera convincente y global. No obstante, puede esperarse que se concreten en el futuro próximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalización de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS; en el MCCA; en el Pacto Andino; en el TLC y quizás en el MERCOSUR), aunque todavía es raro encontrar su puesta en práctica efectiva.

La CE es única entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopción de políticas comunes que ello implica). Con respecto a la cooperación en materia de políticas macroeconómicas o incluso la coordinación de esas políticas, algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido, especialmente en lo interno, pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos, pero sí ha demostrado gozar de credibilidad, y es gracias a ello que una macro-coordinación sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa.

El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en práctica. De hecho ambas regiones (y el CARICOM también) están constituidos por un conjunto de economías pequeñas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). Al excluir estos casos extremos, el esquema de la CE resulta ser el único en perseguir una UM con genuina credibilidad.

El Cuadro 4 ofrece una breve enumeración de las opciones que se abren una vez superada la integración de mercados de productos. La tentación de los acuerdos de integración regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "à-la-carte"- probablemente sea muy fuerte. El empuje comunitario para completar el mercado interno a través del programa '92 fue precisamente el que provocó el mayor impacto en el dominio de las políticas que se especifican en el Cuadro 4. Dado que este grado de ambición del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que aún tienen los EM de formular

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políticas regulatorias, redistributivas y macroeconómicas, es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integración regional, por lo cual no se lo ha elaborado en detalle.

4. Condiciones de estabilidad para la integración regional

Los acuerdos de integración regional son frágiles, y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. ¿Cuál es el grado de robustez que debería desarrollar una integración económica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambición?

Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son específicas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez más ambiciosas- plantearé algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son específicas a ningún acuerdo de integración regional en particular.

el nivel de ambición (inicial y en la marcha del proceso);

la cantidad de países participantes;

el nivel de desarrollo;

las disparidades en los niveles de desarrollo;

la presencia de un miembro predominante;

el grado de interdependencia.

La

satisfactoriamente:

estabilidad

comunitaria

puede

atribuirse

a

cuatro

condiciones

básicas

que

se

han

cumplido

1. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recíproca entre los EM.

Resulta esencial la sólida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vías legales para la salida de sus miembros), evitar los vacíos legales que permitan eludir las obligaciones, reducir al mínimo las cláusulas de exención, y establecer preferentemente órganos comunes con auténtico poder de decisión (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el período de transición, ya que el auto-impuesto cambio económico estructural puede provocar resistencias políticas.

2. Transcurrido el período de transición, una instancia judicial común con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso.

Una instancia judicial es de orden superior a un órgano burocrático compuesto por funcionarios públicos y a una reunión política de alto nivel. La autoridad del Tribunal no sólo se verá aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integración regional, sino por la existencia de un orden legal común de propio derecho. La CE ha logrado tejer una maraña coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuño que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislación comunitaria. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad económica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado común que se implante.

3. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinación adecuada y dinámica de enfoques integracionistas y cooperativos, en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rígidas son un fracaso de Bruselas.

La formación de un "borde" cooperativo en torno a un "núcleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento, prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. Evidentemente, se debe eludir la sustitución de los acuerdos de "núcleo duro" por compromisos cooperativos de carácter más flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador.

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4. Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera políticamente visible.

Los peores momentos de la CE (y, presumiblemente, de otros acuerdos de integración regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integración.

Finalmente, una condición dinámica de estabilidad que podría mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE:

reforzamiento (del ámbito de actuación de los poderes)

profundización (del grado de integración)

ampliación (de los miembros del grupo)

La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizás en dos a la vez, pero nunca en los tres juntos. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integración regional el ocuparse de los tres en forma simultánea y ciertamente está fuera del alcance de la CE. No obstante, hasta el momento, los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria. En la actualidad, la ambiciosa profundización derivada del programa '92, y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafíos de gran calibre -en especial el reto de la UM- que deberán combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliación.

Cuadro 5 Clasificación de enfoques sobre Unión Económica

Enfoque

Definición

Vínculo con UEM

Vínculo con UPE

Principios orientativos

Comisión

mercado único, más políticas comunes en múltiples áreas micro y macroeconómicas

firme

firme vínculo con la capacidad institucional

()

subsidiaridad

()

paralelismo

 

()

coherencia

eficiencia de los Esta dos Miembros CE

-

 

retroalimentacohesión

Unión Económica

mercado único más "integración positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interior

innecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME)

innecesario, mejoras institucionales deseables

()

programa 1992- reconocimiento

mercado interior

mutuo una vez superados los requerimientos mínimos de armonización -control en país de origen

     

-regulación (ajustada) de la competencia más allá de políticas/estandares comunes

()

más políticas de

acompañamiento

()

cohesión (como política

estructural

Unión Económica como requisito de la unión monetaria

la Unión Monetaria requiere una integración económica:

firme

necesaria mejora de la capacidad institucional

()

convergencia

-reputación de estabilidad

 

() adecuada capacidad de ajuste

 

-para tener credibilidad -funcionar adecuadamente

- mercado único

- cohesión

-mecanismo de absorción de

 

convulsiones

()

reglas de política

presupuestaria

-

ingreso previo

-deudas/deficits excesivos establecimiento de

º

prohibiciones

º

reglas presupuestarias

º

solvencia

Unión Económica= objetivos + principios

objetivos del Tratado enmiendas, anexos más principios de orientación

depende de objetivos tales como la Unión Monetaria

depende de objetivos y principios; mejoras institucionales deseables en el Tratado

()

enmiendas en objetivos

necesarios

 

()

acervo de 1993 es la base

   

(requiere cambios en Acta Unica)

 

()

subsidiaridad

-

aplicación funcional la mayor

medida posible

condicionada por el mercado interior

-

-

objetivo '93

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NOTAS

1. La Unión Europea de Pagos (UEP) que se creó en 1950 y que se prolongó hasta 1958.

2. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagración mundial mediante la vinculación de dos sectores críticos que podrían ponerse al servicio de la guerra, situándolos bajo una autoridad común y promoviendo el libre comercio intra-CECA, con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autárquicos de desarrollar una maquinaria bélica.

3. Además de la liberalización del comercio mundial en el GATT.

4. Desde que Portugal dejó la EFTA tras su adhesión a la CE en (1986), la EFTA ya no debe ocuparse de ese tema; es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa índole.

5. Se hace notar, sin embargo, que los países de la EFTA no tienen subsidios a las exportación en gran escala, como es el caso de la PAC en la CE, por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC.

6. Una integración positiva incluye todas las formas de formulación conjunta de políticas, excluyendo las prohibiciones a los EM (la integración negativa equivale a liberalización), tales como la armonización, la coordinación, la unificación y las medidas presupuestarias conjuntas.

7. En esto también puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificación puede parecer algo arbitraria.

8. Teniendo en cuenta que el concepto "unión económica" no está definido en el derecho económico internacional (ni en el GATT ni en ningún otro instrumento), algunos acuerdos de integración regional han empleado discrecionalmente el término, aunque sin darle, no obstante, una idea que se aproxime a la acepción que se le atribuye en la CE.

9. Es posible que surja una "área del rublo" como producto de la cooperación entre Rusia y los pequeños estados periféricos de la ex-URSS.

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MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACION

I

Germánico SALGADO P.

Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de Ecuador

La primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: ¿Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integración?

Una cuestión central de la pregunta es la expresión "generalizables". En este interrogante está implícito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integración económica, diferencias que no son de carácter accidental sino sustantivo. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integración conviene, por lo mismo, intentar definir las principales características diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integración. Al hacerlo, al menos en principio es inevitable hacer abstracción de rasgos peculiares únicos que son propios de cada agrupación de integración, y buscar más bien categorías más generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integración o en las estructuras económicas y políticas, tanto de los países que se integran como de la propia agrupación. En ese sentido podrían distinguirse los procesos de integración por las características siguientes:

1. Por el objetivo formal que se propone la integración

Es la clasificación convencional de zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades más laxas como la zona preferencial, o con un alcance más circunscrito, como puede serlo una integración selectiva de ciertas actividades. Esto quiere decir que en general nos ceñiremos al concepto más riguroso de integración de mercados de productos o productos y factores, sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integración si el análisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias así lo exigiera.

2. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los demás agentes privados en el funcionamiento de la economía

Puede distinguirse la integración entre:

Economías liberales o de laissez-faire, en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la función distributiva y, parcialmente, en la de estabilización. El resto de las funciones: asignación de recursos y, en parte, la estabilización, se supone que está a cargo de los agentes privados a través del mercado.

Economías mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la función de asignación de recursos. Al Estado le corresponde la función de velar por la distribución e interviene más directamente que en la economía liberal en la estabilización.

Economías del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economía. Tiene sólo interés histórico, pero se lo cita por existir antecedentes que es útil tener presentes.

3. Por el grado de desarrollo económico de todos los países participantes

Cabe diferenciar la integración entre:

Economías desarrolladas (industrializadas)

Economías en desarrollo.

Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los países en desarrollo- la integración se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y, por lo mismo, de producción. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146), su interés se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalización de la estructura emergente de producción". Contrario sensu, en el caso de los países industriales interesan más los efectos sobre el patrón existente de comercio y producción, sin excluir, por cierto, su racionalización.

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4. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras económicas de los países participantes La clasificación es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales sólo los extremos son nítidos. De todos modos, es útil distinguir entre integraciones cuyos participantes, en las características señaladas:

se acercan a la homogeneidad;

son heterogéneos

Por las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura económica como motivación), en la integración entre países en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integración, característica que, cuando la relación se establece entre países que están dentro de rangos más o menos próximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos, como sucede con casi todos los países de América Latina, está positivamente asociada con el tamaño del mercado nacional previo a la integración.

II

Entendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integración no tiene la intención de limitar el análisis a modelos formales que cumplan con todas las características de una metodología científica. En rigor, tanto la integración económica como el propio comercio internacional, que parcialmente la comprende, carecen todavía de una teoría científica debidamente comprobada por los hechos. Las teorías y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y, en ese sentido, tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulación que se hagan basados en una contrastación empírica. Para el análisis que sigue se usarán indistintamente los términos teoría o modelos en su acepción no rigurosa.

En un esfuerzo de simplificación, los modelos de integración existentes podrían clasificarse en los siguientes:

La Teoría de la Unión Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores. Por brevedad, en el texto se la denominará como la teoría convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis

1980).

El modelo de integración de las economías centralmente planificadas. Tiene sólo un interés histórico, ya que el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareció al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales.

La explicación estructural de la integraci’on con sus variantes de André Marshal y Francois Perroux. De interés para la economía espacial, pero sin influencia notoria en las políticas reales de integración.

Los modelos de la integración enctroncados en las teorías del crecimiento o del desarrollo. Aunque notorios por sus aportes críticos a la Teoría de la Unión Aduanera, no faltan reflexiones sistemáticas sobre un modelo distinto al convencional. Han inspirado poíticas concretas de integración en varios esquemas, entre ellas la de la propia CE.

Por la explicación anterior, es evidente que el análisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalización debe circunscribirse a la Teoría de la Unión Aduanera ortodoxa y a las corrientes críticas citadas en último lugar. Pero como éstas son precisamente críticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todavía en una teoría distinta, el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teoría convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integración, que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes críticos a los que se aludirá esquemáticamente en el texto cuando sea oportuno.

III

A

pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta síntesis, es inevitable empezar con una referencia a

la

Teoría de la Unión Aduanera, tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor

Viner (Viner 1980), porque sigue siendo no sólo el fundamento del Art. 24 del GATT, sino el sustento teórico de las modalidades de integración que están hoy en boga en América Latina (1).

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El corazón de la teoría es el análisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalización interna de los mercados de bienes y arancel externo común -AEC-). Esto supone una alteración de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio, la producción y el consumo. Los efectos que interesan a esta teoría son los de creación y desviación de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unión y del mundo. Un efecto neto de creación de comercio resultaría en un mayor bienestar. Un efecto neto de desviación de comercio sería negativo y la Unión no sería conveniente. Con estos criterios, una UA sólo será conveniente cuando constituya una aproximación al libre cambio.

Obsérvese que la teoría toma en cuenta sólo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio; principalmente las ganancias y pérdidas que se derivan de la asignación de recursos y la especialización internacional. Por ser estática, la teoría no considera efectos dinámicos como los que el comercio podría tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad económica. Entre otras consecuencias, las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables.

Además de su carácter estático, la teoría se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71), entre ellos: competencia plena, equilibrio en los mercados de bienes y factores, costos constantes o, a lo sumo, crecientes de producción, inamovilidad internacional de factores (no inversión extranjera) y plena movilidad interna, etc. Dados sus supuestos de equilibrio, no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la noción del óptimo de Pareto, que no se opone a una concentración total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra, aun cuando ésta última sea absolutamente más pobre.

La teoría ha evolucionado posteriormente, en gran medida dentro del mismo modelo básico. Meade, Lipsey, Vanek, Cooper y Massel y Corden, entre otros, han hecho aportes críticos de interés en esa dirección. Estos son los cambios salientes: se aplicó la teoría a la ZLC; se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no había tenido en cuenta. Se estudió el efecto de la Unión sobre los términos de intercambio y fue analizado el caso de la producción con ventajas de escala, que había sido excluida por las hipótesis restrictivas iniciales. Este último aporte llevó a conclusiones que modifican la teoría de modo importante: la liberación del comercio no es condición suficiente para conducir a una especialización óptima (es posible, por ejemplo, caer en lo que se llama una especialización perversa). Cuando las ventajas de escala induzcan prácticas monopólicas, será necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificación y acuerdos de especialización (acuerdos de complementación) (Robson 1980: 42). Además, otros efectos se añadieron a los identificados originalmente por Viner (supresión de comercio y reducción de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviación de comercio resultara siempre en pérdidas de bienestar, como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creación de comercio.

Cooper y Massel y H. Johnson, contemporáneamente, hicieron otro aporte crítico fundamental mediante el denominado argumento "no económico" para la formación de la UA: la integración satisface más eficazmente la preferencia por la industrialización, un bien público que, como tal, tendría también que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la función de bienestar. Es una explicación de las políticas reales que no tiene asidero en una teoría de la integración según la cual, cuando la UA se justifica, el libre comercio será siempre superior a ella.

Son críticas mucho más radicales al marco básico de la teoría las que ponen el énfasis en los efectos dinámicos de la integración en los desequilibrios y distorsiones en los mercados, que objetan convincentemente algunas de las hipótesis de partida del modelo convencional. Trabajos de Balassa, Kitamura, Andic, de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis, entre otros, así como una abundante literatura relacionada con las políticas reales de integración, se han ocupado de estos temas, aunque sin incorporarlos a la teoría convencional ni decantarse en una teoría alternativa.

Por supuesto, no es extraño que cuando se trata de integración entre países en desarrollo tanto los efectos dinámicos, como toda su imprecisión, como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor interés y los más ignorados por la teoría convencional. Sigue en pie la crítica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teoría de la ventaja comparativa -fundamento, como se dijo, de la Teoría de la Unión Aduanera- al señalar su conflicto con la teoría del crecimiento: la primera es "esencialmente una fórmula simplificada de la teoría estática del equilibrio general", mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores, consumidores e inversores"-, interacciones que, podría agregarse, también se pasan por alto en la Teoría de la Unión Aduanera, pese a ser el origen de los efectos que más interesan a los procesos de integración, especialmente entre los países en desarrollo.

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Hacia 1962, en una de las primeras reflexiones teóricas sobre la integración entre esos países, Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenían fenómenos dinámicos como los "impactos sobre la inversión y el progreso tecnológico" y criticaba a la Teoría convencional por ignorarlos. Desde entonces, ya sea como reflexiones teóricas o como sustento de políticas de integración, se han multiplicado los análisis sobre efectos dinámicos que podrían derivarse de la integración. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Raúl Prebisch y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en la promoción de los primeros intentos de integración latinoamericana.

No obstante toda esa evolución y frente a las dudas que la teoría debía originar, las propuestas ortodoxas de política siguen apoyándose en su primera versión: no toda UA es a priori conveniente; sólo con el análisis de sus efectos se conocerá si lo es. El mismo Viner menciona varios criterios que servirían para apreciar si una UA determinada "tendría más probabilidades de funcionar en la dirección del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser, por esa razón, conveniente. Pero a su juicio sólo un análisis de los efectos posibles puede confirmarlo.

Si la Unión fuera conveniente, la remoción de los obstáculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervención del Estado ha de limitarse a los aranceles, que en relación con terceros deben ser más bajos que antes de la integración. Si hubiera otros instrumentos de política económica que puedan afectar la asignación de recursos (política cambiaria, fiscal, crediticia), estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carácter distributivo.

IV

La reseña anterior de la teoría y las críticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rápidamente su aplicabilidad a las distintas características que puede asumir la integración, tal como se ha establecido en la Sección I.

1. Según los objetivos formales de la integración

La Teoría de la Unión Aduanera, con su sesgo exclusivo en una política de libre comercio, se suponía aplicable a las dos primeras formas de la integración: la zona de libre comercio y la unión aduanera. Según sus propugnadores, el modelo era también aplicable al mercado común. La verdad es que la teoría aún dentro de sus supuestos, es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado común. Son las tres formas que la integración convencional consideraba como propias de la "integración de mercados", a la que debía llegarse mediante una pura remoción de obstáculos al intercambio, con un Estado liberal prescindente. Es lo que se ha calificado como la integración negativa en la literatura sobre el tema. Esta modalidad de integración se distingue de la "integración de políticas", que entraña medidas de "integración positiva" de armonización o unificación de políticas. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distinción como "dicotomía de la teoría de la integración económica", particularmente irrelevante para él cuando se trata de economías mixtas, como son todas las que constituyen la CE.

Por ser el Sr. Pelkmans mi distinguido compañero en esta Sesión, sobra lo que yo pueda decir al respecto. Concuerdo totalmente con él en que la distinción tajante entre los dos tipos de integración es artificiosa, especialmente si se trata de economías mixtas, y que el énfasis de la teoría en la integración de mercados ha sesgado la investigación hacia la llamada "teoría pura", en perjuicio de la reflexión sobre la "integración de políticas"; sin embargo es en ésta donde parece estar hoy el meollo de la integración europea.

Al tratarse de las economías en desarrollo, casi por fuerza también economías mixtas, resulta igualmente peligroso el énfasis en la integración de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remoción de obstáculos). La desatención hacia la "integración de políticas", exceptuadas las que conciernen a las más elementales reglas de competencia, es en la práctica una de las fallas más serias, como se tendrá ocasión de comentar al tratarse de la integración entre países en desarrollo.

2. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economía

El tema está vinculado a la discusión anterior sobre "integración de mercados e integración de políticas" y a las críticas de Pelkmans a la "dicotomía de la teoría de la integración". Para este autor, los EM de la CE son economías mixtas por evolución histórica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integración de políticas. Las economías en desarrollo, y particularmente las de América Latina, lo son también, a pesar de la actual boga del Estado liberal. La integración, sea cual sea la etapa de su evolución,

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no puede prescindir de tomar en cuenta las políticas de desarrollo, en especial el cambio de estructura productiva, y de apoyarlas.

3. Por el grado de desarrollo económico de los países participantes

Por razones obvias, nos ocuparemos exclusivamente de la integración entre países en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. La breve descripción anterior (Sección III) de la teoría y de su evolución nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentación.

Para empezar, basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los países en desarrollo, salvo pocas excepciones, no son favorables a la creación de comercio en una integración entre sí. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un país en desarrollo con sus socios antes de la Unión representa, por lo general una baja proporción del comercio total. Hay poco lugar, por lo tanto, a una creación de comercio. Si esos fueran los criterios, la integración económica entre estos países no sería, por lo general, aconsejable.

Las modificaciones posteriores de la teoría, aún en el marco básico original, indican que los criterios de creación y desviación de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los países en desarrollo: la creación del comercio puede reducir el bienestar y la desviación aumentarlo. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hipótesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. Por ejemplo, el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. Como lo opuesto suele ser la regla en economías en desarrollo, los criterios de creación y desviación de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teoría. Con frecuencia, la desviación de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. Tal resultado puede presentarse en la práctica con la expansión de exportaciones facilitada por la Unión (la teoría original sólo consideraba los efectos sobre el país importador) y las múltiples causas de las distorsiones de mercado (economías externas, desequilibrios en los mercados del trabajo, ciertos casos de industrias incipientes, etc.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82).

La consideración de las economías de escala, cuyo aprovechamiento es una motivación fundamental de la integración para los países en desarrollo, no sólo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo, sino conduce, dentro del mismo marco de análisis, a conclusiones sobre políticas muy distintas a las postuladas por la teoría. Como ya se señaló, en ese caso, para la obtención de los beneficios del comercio la liberalización es condición necesaria, pero puede no ser suficiente. En ciertos casos harían falta, además, acuerdos de especialización y suplementar el mercado con una planificación.

Una manifestación clara de la irrealidad que rodea a la teoría es la apelación de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrialización", dentro de la concepción de la "Teoría de la Elección Pública". Calificada como un "argumento no económico", es una justificación de la integración, inclusive cuando ésta se inclina pesadamente por la desviación del comercio. Este argumento es particularmente pertinente para países en desarrollo. En la teoría del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrialización y no habría razón para recurrir a argumentos "no económicos" si se la considera como uno de los fenómenos dinámicos que la integración puede favorecer.

En esta área está justamente el campo de mayor divorcio entre la teoría y la concepción de la integración. Se ha mencionado el relieve que tiene entre países en desarrollo la motivación del cambio de estructura de producción y comercio. El comercio sobre el patrón actual puede ser importante y dejar beneficios, pero el interés fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenómeno del desarrollo, llámese esa modificación industrialización o modernización. Son parte de los efectos dinámicos de la integración que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teoría convencional ni por teorías alternativas, lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupación de las más serias entre las políticas de integración de los países en desarrollo.

4. Heterogeneidad entre los países participantes

La Teoría de la Unión Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo, dimensión de mercados o estructura económica entre los países participantes de una agrupación de integración. Al desatender la cuestión de distribución de beneficios y costos, pasa por alto una de las consecuencias más serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integración. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro, elude, inclusive, uno de los efectos más directos y graves

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de la concentración de beneficios, efecto que sí se considera, en cambio, en el cuerpo distinto de análisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos.

En ese contexto, el modelo convencional tendrá validez únicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas características económicas claves para afectar la distribución de beneficios. Creemos que para los países en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unión, el cual, dadas ciertas condiciones, que son las de América Latina, estaría asociado positivamente al tamaño del mercado nacional previo a la integración. Existen, sin duda, otros orígenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los países desarrollados éstos pueden ser más importantes que la característica mencionada. No se ha examinado el tema en profundidad, pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que, inclusive por razones distintas a la distribución de beneficios, hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integración. Puede tratarse aún de causas no económicas como aquellas a las que alude R. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes públicos) entre las comunidades que se integran.

La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crítica que tiene para ellos el evitar la concentración de los beneficios de la integración. En una alta proporción de los casos, esa concentración se ha apreciado sobre todo en relación con el desarrollo industrial. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalización en Salgado 1977) y es aún más difícil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada; pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unión. H. Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hipótesis de la preferencia por la producción industrial implicaría que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la producción industrial y, en particular, que el crecimiento de la producción de la Unión no se concentre en uno o en pocos países a costa del resto" (Johnson 1977: 363).

Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estaría amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. Son los intentos de tratamientos preferenciales, tan socorridos como ineficaces, de la vieja integración latinoamericana. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensación suficiente dadas las expectativas. En ese caso, una integración profunda es inviable, a menos que exista una voluntad política en el país más beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente. Que el tema es de importancia también para la integración entre los países desarrollados, quizás por otras razones de heterogeneidad, lo demuestra el énfasis puesto por los Estados más débiles de la CE en la creación del Fondo de Cohesión, típico instrumento de compensación, en el Tratado de Maastricht.

V

La segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: ¿Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos económicos e implicaciones específicas para el diseño de las políticas públicas?

El breve análisis anterior nos lleva a la conclusión de que el modelo convencional -la Teoría de la Unión Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco básico- no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integración entre países en desarrollo, como lo son todos los de América Latina con algunas diferencias de grado. La teoría ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalización de mercados, permitiendo inclusive su medición. Pero hay otros efectos, y ciertamente muy importantes, que se escapan a su marco conceptual y entre ellos están los que más impacto y consecuencias pueden tener para los países en desarrollo.

La pregunta se interesa por los prerrequisitos económicos que tendría eventualmente ese modelo si fuera generalizable. El examen de las características de las distintas categorías de integración creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de países en desarrollo. Es posible que ellos se reúnan en algún caso ideal de economías desarrolladas, pero definitivamente no se cumplen en economías como las nuestras. El modelo no deja de ser útil al identificar fenómenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integración, pero eso no es suficiente para servirse de él como un planteamiento coherente para las políticas de integración.

Es pertinente afirmar, por otra parte, que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar, instrumentar y evaluar la integración económica entre países en desarrollo. Hay un sinnúmero de

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observaciones, análisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integración, pero falta un modelo sistemático y coherente del conjunto. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la

teoría dinámica del desarrollo, donde el modelo de integración tendría que insertarse, o, quizás, es atribuible

a las limitaciones inherentes a la ciencia económica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social.

Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones específicas para el diseño de políticas públicas y en ausencia de una teoría, hay que recurrir a ese acervo de observaciones, análisis y experiencias a que antes se ha aludido y señalar con buen sentido los rumbos que convendría que siguieran las políticas públicas para aprovechar la integración en pro del desarrollo de la sociedad. La respuesta no tiene la pretensión de ser válida para todas las circunstancias. Se ha tenido en cuenta especialmente la integración latinoamericana, pero algunas de estas observaciones pueden ser útiles a otras zonas del mundo en desarrollo. Estas se resumen así:

No existen formas estereotipadas de integración a las cuales haya que acomodarse. Los objetivos, los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes. Un objetivo de integración profunda (v.g. mercado común) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los países participantes, a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposición política y que ésta perdure.

La liberalización del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integración (integración de mercados), pero ésta debe ser apoyada contemporáneamente por la necesaria integración de políticas. Serán los objetivos de la integración los que señalen la intensidad con que será necesario armonizar o unificar políticas. Las economías mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos.

En el campo de integración de políticas, en las circunstancias de los países en desarrollo, resulta generalmente indispensable articular una política industrial concertada o una política industrial común. La liberación del comercio y el juego de los mercados no es condición suficiente para el progreso tecnológico y el desarrollo industrial, particularmente en las industrias de escala. Una política promocional, compatible con una sana apertura externa, que preserve, en las actividades prioritarias que lo necesiten, el margen de preferencia arancelario indispensable, es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integración para el desarrollo.

La elección de un objetivo superior de integración entraña un alto grado de exigencia en la integración de políticas, entre ellas las políticas macroeconómicas básicas, como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado común ha demandado una convergencia creciente en esas políticas. Una integración de políticas ambiciosa demanda, por su parte, instituciones comunitarias firmes y con influencia. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integración.

Los procesos de integración cuyos participantes son heterogéneos en grado de desarrollo, tamaño, etc., como es lo normal en América Latina, no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idóneo. El grado de efectividad de los instrumentos de compensación puede variar según las exigencias de los objetivos, pero hay que contar con ellos. Es uno de los aspectos funcional y políticamente más difíciles de las politicas de integración. En América Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensación instaurados. Es tarea del futuro encontrar los adecuados.

Es interesante comparar estos juicios sobre una política de integración adecuada a nuestras condiciones, con las líneas de política que se derivan de las tesis de la teoría original de la UA, tal como ellas se exponen

al final de la Sección III. El contraste es notorio. Sin embargo, estas últimas son en la práctica las políticas

que la integración latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los últimos tiempos.

NOTAS

1)En el texto no se puede ir más allá que referirse a la teoría y a las críticas más importantes suponiéndolas conocidas.- Las referencias a la literatura serán solo las imprescindibles. Se remite al lector a dos recopilaciones en español que resumen gran parte de la bibliografía relevante: véase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989.

2)Creación de Comercio: Sustitución de la producción propia por la de menores costos del socio. Desviación de comercio: Sustitución de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos más altos.

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REFERENCIAS

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1976."Worldwide versus Regional Integration: is there an optimum size of the integrated area?" en Machlup,

F. (Ed.) Economic Integration, Worldwide, Regional, Sectorial - Proceedings of the IV Congress of the IEA.

The Macmillan Press, London.

FFRENCH-DAVIS, Ricardo 1980."Distorsiones del mercado y teoría de las Uniones Aduaneras", Integración Latinoamericana, Nº44, BID-INTAL, Buenos Aires.

JOHNSON, H. 1977."Teoría Económica del proteccionismo, la negociación arancelaria y la formación de uniones aduaneras" en Andic, S. y Teitel, S. "Integración Económica", Lecturas del Trimestre Económico, Nº19, Fondo de Cultura Económica, México.

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1964."La Teoría Económica y la Integración Económica de las Regiones Subdesarrolladas", en Wionczek,

M. (Ed.) Integración Latinoamericana- Experiencias y Perspectivas. México: Fondo de Cultura Económica.

PELKMANS, Jacques 1989."Un nuevo enfoque de las teorías de la integración económica" en Salgado, G. (Comp.) Economía de la Integración Latinoamericana - Lecturas seleccionadas, Buenos Aires: BID-INTAL (Tomo I).

ROBSON, Peter 1980.The Economics of International Integration. London: George Allen & Unwin.

SALGADO, Germánico 1977."Integración, Conciliación de Políticas y Diferencias de Estructura Económica" en Revista del INTAL, Nº13 (Mayo), Buenos Aires.

SALGADO, Germánico 1979."El Mercado Regional Latinoamericano: el proyecto y la realidad", Revista de la CEPAL, Nº7, Naciones Unidas, Santiago.

SALGADO, Germánico (Comp.) 1989.Economía de la Integración Latinoamericana - Lecturas Seleccionadas. Buenos Aires: BID-INTAL.

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UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL

Paolo CECCHINI

Consejero Especial y ex-Director General de la Comisión de las Comunidades Europeas; Director del Informe "El Costo de la No-Europa"

I. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICA

De todos los posibles instrumentos de integración económica, la UA es el más ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras económicas de los Estados participantes.

Este no es el caso de los acuerdos de integración o de complementación sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio, en los cuales la liberalización "interna" encuentra su límite económico y a menudo político en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes.

Por otro lado, el concepto de UA no se traduce en un modelo único, sino que abarca varios niveles de compromisos, cuyo carácter reside en su mayor o menor flexibilidad. Según el artículo XXIV del GATT, la UA se caracteriza por la sustitución de varios territorios aduaneros por uno solo, en el cual:

en su vertiente interna, se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o, al menos, para los productos originarios de los países participantes.

en su vertiente externa, se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idénticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea más restrictivo que la situación anterior).

La elección entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estén dispuestos a proporcionar al proceso de integración. En términos generales, se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos, mayor será el grado de autonomía de decisión que dispondrán los integrantes de la UA y, al mismo tiempo, ello permitirá limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras económicas nacionales. Por consiguiente, más flexibilidad significa menos integración.

II. EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE

1. Las motivaciones

El objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad política. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo, se optó por lograr la unidad politica siguiendo el camino más largo de la integración económica bajo la forma de un "mercado común", tomando como base una UA acompañada por la libre circulación de personas, servicios y capitales. Cabe destacar que mientras el proceso de creación de la UA se detalló con gran precisión en el Tratado de Roma, las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas. La fuerte motivación política del proceso de integración económica llevó aparejada tres consecuencias:

el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. XXIV del GATT, limitando fuertemente las excepciones a la liberalización interna.

la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automático paralelismo tanto técnico como temporal entre las medidas internas y la uniformización del régimen exterior, sobre todo en lo concerniente al arancel común.

la inclusión del esquema de libre circulación de los productos agrícolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitución de las diferentes organizaciones nacionales (1).

2. Características esenciales de la libre circulación de productos en el esquema de la CEE

2.1 "Libera practica" contra origen

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El rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulación obedeció a dos criterios, uno técnico y uno político:

desde el punto de vista técnico, se consideró que el sistema de origen exigiría un sistema de administración burocrático, rígido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es más simple, pese al hecho de que se necesita una armonización de la legislación aduanera; este sistema es también más liberal hacia terceros países.

como elemento de una política de fuerte impulso a la integración, la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalización interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinación de la políticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo, al cabo del período de transición a la libre circulación interna y a la politica comercial común. En caso de no mantenerse este paralelismo se podrían producir importantes desvíos de tráfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas".

2.2 Las medidas de efecto equivalente y la solución institucional

En el momento de su negociación en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendían esencialmente las prohibiciones de importación y los contingentes. Tanto en el GATT como en la tradición de los acuerdos internacionales, incluyendo en estos últimos al Tratado CEE (art. 36), se reservó a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses públicos esenciales (salud, seguridad etc.). Además, en muchos países se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadística, derechos de tramitación, derechos de urgencia, etc.

El Tratado CEE plantea la eliminación de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas, sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecución. Esto fue posible a raíz de la existencia de un sistema institucional autónomo, con poderes de ejecución atribuidos a la Comisión, bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

Mientras que la eliminación de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fácil y rápida, la tarea de eliminación de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carácter permanente, debido, por un lado, al derecho de los EM de recurrir al artículo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de protección de los ciudadanos y, por el otro, a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). Se puede con toda tranquilidad afirmar que la función de vigilancia atribuida a la Comisión y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realización de la libre circulación de los productos.

A esta tarea de carácter represivo se ha venido a agregar bastante rápidamente un esfuerzo de creación de una legislación armonizada cada vez que la libertad de circulación de productos (y de los otros factores de producción) tropezaba con la libertad de legislación reconocida a los EM. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximación legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta área.

3. Política comercial

3.1 Arancel común y legislación aduanera

En 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenían aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) poseían aranceles bajos. El criterio general adoptado fue, por lo tanto, utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales, con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas específicamente, una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la más problemática- sobre la cual se pactó su negociación en un plazo de cuatro años (Lista G).

El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel común se realizó en paralelo al de la eliminación de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reducción interna.

El capítulo sobre el arancel común establecía también el principio de la armonización de la legislación aduanera, con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. Esta materia cubre la

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nomenclatura del arancel, la valoración aduanera, los procedimientos aduaneros, las reglas de origen, el tránsito comunitario, los diversos regímenes económicos aduaneros (depósitos francos, admisión temporal, preferencias generales, etc.). Dos circunstancias merecen ser destacadas:

esta legislación se desarrolla según el sistema de los comités compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisión, cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayoría calificada de los EM; en caso contrario, la decisión corresponde al Consejo;

la dimensión de esta legislación y su carácter confuso, debido a sus estratificaciones sucesivas, se ha traducido en la necesidad de una codificación que recientemente ha sido llevada a cabo.

4. De la coordinación de las políticas nacionales a la politica común

Junto al arancel, la política comercial emplea otros instrumentos, entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. Durante el período de transición hacia la UA (1958/1970), la CEE procedió al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberación, sin que se lograse una unificación total. De hecho el artículo del Tratado que trata sobre la política comercial común, el 113, utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. Hay que notar también que el articulo 115 faculta a la Comisión a actuar, en caso de que la disparidades de política comercial provoquen dificultades económicas, contra el o los EM que provoquen tal situación.

Recientemente, se han tratado de eliminar los efectos del artículo 115, cada vez que para su aplicación haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar:

los productos textiles y la importación de automóviles japoneses y del plátano son los casos más notorios.

Conforme a las reglas generales en materia de representación exterior, las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la órbita de atribuciones de la Comisión, que actúa asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo.

En toda el área de la política comercial y, desde el AUE también en lo que respecta al manejo autónomo del arancel, las decisiones del Consejo son tomadas por mayoría calificada. Desde el punto de vista político esto significa que toda posición extrema, ora liberal ora proteccionista, encontrará una minoría de bloqueo, obligando a que las decisiones se sitúen en una posición intermedia.

III. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE

1. Del concepto de Unión Aduanera al de Mercado Interior

El Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA, la política agrícola, la libre circulación de personas, servicios y capitales y los transportes. Detrás de este enfoque, coexiste una necesidad de equilibrio de intereses y una lógica económica específica:

la integración tiene que cubrir todas las áreas de producción de bienes, aunque con modalidades diferentes

para ser eficiente la integración tiene que extenderse a todos los factores de producción.

De esta manera la UA es un elemento, quizás el más importante y en cualquier caso el más extensamente descrito en el Tratado, de un conjunto definido como el Mercado Común.

Sin embargo, tras sus éxitos iniciales, la integración no ha progresado de manera satisfactoria. Además de una serie de graves dificultades políticas, institucionales y económicas de carácter global, las insuficientes definiciones del programa y de los procedimientos en la realización del Mercado Común han jugado un papel importante.

Esta fase de estancamiento ha sido superada gracias al recurso a cuatro decisiones:

la ampliación del concepto básico de Mercado Común al concepto global de Mercado Interior, lo que se tradujo en la decisión de eliminar todas las trabas a la libre circulación, incluidas las derivadas de la libertad de legislación reconocida a los EM;

el establecimiento de un plazo límite y de un programa completo para su realización;

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la utilización del mutuo reconocimiento de las legislaciones nacionales, al considerarse que en muchísimos casos no hay diferencias fundamentales en las políticas de los diferentes EM;

la renuncia en el AUE a la regla de la unanimidad en favor del procedimiento de aprobación por mayoría calificada para la adopción de decisiones en relación a la aproximación de la legislación en la práctica totalidad de las áreas cubiertas por el concepto de Mercado interior.

2. La administración del Mercado Interior

Desde el inicio de la actividad comunitaria se han establecido principios y prácticas de administración conjunta entre instituciones comunitarias y estructuras nacionales: los comités de legislación aduanera han sido un ejemplo seguido en muchísimos otros casos. El trabajo de estos comités ha permitido establecer relaciones de confianza sobre las cuales se ha desarrollado una vasta cooperación administrativa.

Sin embargo el funcionamiento del Mercado Interior, cuyo programa ha sido realizado en su casi totalidad, exige un nivel mucho más alto de participación de las estructuras públicas y privadas nacionales en el proceso de integración.

Esta exigencia tiene su fundamento en:

la extensión del hecho comunitario a la mayor parte del marco legal de referencia de la

la extensión del principio del mutuo reconocimiento, cuya tendencia a largo plazo podría abocar a una armonización autónoma de las legislaciones y de las prácticas de los sistemas nacionales.

Se plantean en consecuencia problemas de:

información y capacitación de una porción importante y creciente de la administración pública

información y estimulación de los grupos y organizaciones económicas

introducción de los temas comunitarios (derecho, economía, política) en los sistemas nacionales de formación.

3. Las políticas de acompañamiento

El concepto básico de la UA plantea la sustitución de los territorios aduaneros de los Estados integrantes por uno solo. En este territorio, en donde se permitirá la libre circulación de los productos, es preciso evitar que se produzcan distorsiones debidas:

a comportamientos anticompetitivos de las empresas

a la intervención financiera pública en favor de situaciones no competitivas

a que las áreas territoriales menos competitivas vean aplastadas sus posibilidades de desarrollo en favor de las áreas territoriales más competitivas.

Estas son las exigencias mínimas de políticas de acompañamiento de la UA, cuyos objetivos deben ser mantener un equilibrio satisfactorio entre las ventajas y perjuicios de esta forma de integración económica.

Cuanto más se profundice el esfuerzo de integración, tanto más será necesario, como en el caso de la CEE, desarrollar las políticas comunes de acompañamiento a la libre circulación de los factores productivos, siempre con el fin de asegurar el equilibrio y la estabilidad de las realizaciones comunes. Desde esta perspectiva, el dilema político consiste en encontrar un equilibrio satisfactorio entre los niveles de soberanía nacional exclusiva y aquellos de soberanía nacional compartida.

4. Aspectos exteriores

La UA plantea una dimensión exterior, bajo la forma de política comercial común, que se relaciona con los compromisos de liberalización interna, incluyéndose en ellos algunos aspectos relativos a las políticas de acompañamiento.

En la medida en que el proceso de integración fuera más allá en el alcance de la libre circulación y de políticas de acompañamiento, el impacto sobre las políticas exteriores nacionales seguiría necesariamente los desarrollos internos.

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IV. CONCLUSION

La presentación del esquema de la CEE no significa que este modelo sea el único posible, ni siquiera que sea el más funcional. Sus características dependen en una gran medida de las situaciones políticas y económicas europeas y su desarrollo no ha estado exento ni lo está en la actualidad, de dificultades, de profundas diferencias de enfoque entre los EM, de errores y también de fracasos parciales. Pero, pese a esta conjunción de elementos negativos, la construcción europea ha resistido hasta ahora el embate de todos los factores negativos que ha encontrado.

Así muchas de las experiencias adquiridas durante cuarenta años por la CEE podrían ser útiles para programas de integración que, aunque diferentes en sus puntos de partida y en sus objetivos a largo plazo, no podrían soslayar algunos de los problemas a los cuales la integración europea ha tenido que enfrentarse.

NOTAS

1)En materia de política agrícola la presente nota no pretende ir más allá de esta mención.

2)Hasta el 1 de enero de 1993, fecha de entrada en vigor del mercado único europeo y de la supresión de los controles aduaneros al interior de la CEE, estos controles han representado trabas importantes a la libre circulación y han sido asimilados en muchos casos a medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas; por otro lado, en 1988 sólo se había eliminado la multiplicidad y la diversidad de documentos aduaneros mediante la creación de un Documento Aduanero Unico, suprimido al inicio del presente año.

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OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL: Unión Aduanera y Política Comercial

Edgar VIEIRA

Jefe del Departamento de Comercio de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Las opiniones expresadas en esta ponencia no reflejan necesariamente ni comprometen el pensamiento de la JUNAC como institución.

1. Antecedentes de integración económica

Mucho se han analizado las experiencias de integración del continente europeo, principalmente en este siglo (1), comenzando por la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa (UEBL) en la década del ´20 (2) la formación de BENELUX con la incorporación de los Países Bajos en la década de los cuarenta (3) el precedente de la CECA –a comienzos de los cincuenta (4)- y lo que ya es conocido por todos, la evolución del Mercado Común Europeo (MCE) creado en 1957 (5), hacia una Unión Política y hacia una Unión Económica y Monetaria (UEM) para fines de la presente década.

Pero lo más importante de comentar para los propósitos de esta presentación, es la división den dos partes presentada durante la negociación del MCE, la actual respondió a la consideración conceptual básica que debe hacerse todo por país sobre qué forma inicial de integración adoptar: la de una simple ZLC o la de una UA que facilite la configuración de un Mercado Común o Comunidad Económica (6).

Por la UA estaban los "seis" integrantes de la CECA, que querían avanzar en un proceso integral que permitiese llegar a una UE, con lo que ello significa de supranacionalidad, de política comercial comunitaria. En cambio, los once países restantes respondían a intereses particulares distintos, pues mientras para el Reino Unido se trataba de n comprometer su sistema de preferencias imperiales en el Commonwealth y de no "atarse" al continente; para países como los escandinavos el interés era conservar una política liberal de derechos aduaneros muy bajos y para países como Austria y Suiza el esquema no era compatible con su neutralidad internacional.

Estos posicionamientos generaron el nacimiento de la CEE de una parte y de la EFTA de otra parte. La diferencia conceptual ocurrida entonces simplemente retrasó la integración europea unos años, ya que hoy vemos la desaparición gradual de la EFTA, cuyos miembros finalmente se han decidido por formas más avanzadas de integración como las de la CE, cuyo paradigma es alcanzar una Unión Económica, Política y Monetaria (7).

En cuanto a Latinoamérica se refiere, no estuvo nuestro continente alejado de los vientos de la integración, pues simultáneamente a las definiciones europeas en la década de los cincuenta, la CEPAL, liderada por uno de los grandes de la historia económica latinoamericana, Raúl Prebish, analizó e impulsó el tratamiento del tema (8), recogiendo elementos conceptuales valiosos, que fueron antecedentes de formas o esquemas elaborados de integración en nuestro continente como fue el surgimiento del MCCA en 1958 (9).

Ya en la década del ´60, la formación de la ALALC se circunscribió como ámbito integracionista a la creación de una ZCL (10), como etapa inicial de acercamiento económico entre once países desconectados físicamente, sin pasado de relaciones comerciales importantes y con marcadas asimetrías en el nivel de desarrollo de sus integrantes.

Las limitaciones encontradas por la ALALC, motivaron para fines de esa década el surgimiento del GRAN entre países con condiciones económicas menos heterogéneas, los cuales se dieron, de acuerdo al entorno planificador y proteccionista de la época, un esquema que pretendía la configuración de una UA subregional, mediante mecanismos de liberación comercial lineales, automáticos e irreversibles; la adopción de un AEC; la especialización productiva sectorial; el establecimiento de un régimen común de tratamiento del capital extranjero y la armonización gradual y progresiva de instrumentos y políticas de comercia exterior y de política económica, que contribuyeran al objetivo final de creación de un mercado común latinoamericano (11).

En la década del ´70, la falta de progresos en la concreción de los mecanismos previstos en la ALALC llevó a sus integrantes a modificar el Tratado original de 1960, sustituyéndolo por el Tratado de Montevideo de 1980, el cual, desde un punto de vista conceptual, se limitó a la conformación de una zona de preferencias negociadas bilateralmente, con el propósito futuro de lograr en algún momento la multilateralización de las

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mismas, y a establecer algunos mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), pero sin fecha de compromisos (12).

Luego de la crisis económica de los años ´80, en donde la iliquidez de los países latinoamericanos por el grave endeudamiento externo generó el incumplimiento generalizado de los compromisos de integración existentes y la parálisis de los distintos procesos (13); los importantes cambios producidos en 1989 en otras latitudes (14) y en 1990 en nuestro continente (15), motivaron nuevamente el interés político de los gobernantes por estimular los procesos de integración dentro de nuevas concepciones que implican el abandono del modelo proteccionista y el inicio de la apertura económica, buscando la transformación productiva en un contexto de competitividad y eficiencia, que significa una adecuada inserción en los mercados internacionales.

El modelo de apertura económica representa la reorientación de los procesos de integración "hacia fuera", en lugar de la orientación anterior de conformar espacios económicos cerrados, "hacia adentro". De acuerdo con ello, el propósito en la década del ´90 es no sólo el desarrollo de los esquemas de integración subregionales, sino el procurar un mayor relacionamiento comercial, principalmente en América Latina y con el hemisferio americano. Hasta aquí, todo está muy bien. El problema puede presentarse cuando la búsqueda de este propósito considera integración toda forma de relacionamiento comercial, lo cual posibilita la yuxtaposición de compromisos bilaterales, con compromisos subregionales y regionales. De esto nos ocuparemos en el siguiente capítulo.

2. Direccionalidad de la integración

En el contexto actual que vive la integración latinoamericana, en donde afortunadamente se ha logrado generalizar el seguimiento e intervención directa de los Presidentes, de los Cancilleres y de otras áreas ministeriales en los diferentes procesos, lo que se ha concretado en la revitalización del MCCA (16), del CARICOM y del Acuerdo de Cartagena (17) y en la creación del MERCOSUR (18); compromisos dentro del nuevo modelo económico de apertura han acelerado nuevas formas de relacionamiento entre nuestros países que pueden generar en el corto plazo dificultades a los avances que se pretenden lograr en la integración económica latinoamericana.

2.1¿Qué formas de integración económica alcanzar?

Pensamos que en los momentos actuales de la integración latinoamericana, convendría hacer un breve alto en el camino y examinar desprevenidamente y con atención, si las formas y procedimientos como estamos construyendo la integración son los más adecuados y convenientes; y si valdría la pena considerar un propósito de mayor trascendencia, como sería un nuevo paradigma para la integración latinoamericana.

En este sentido, podríamos formularnos los siguiente interrogantes sobre la nueva direccionalidad de la integración.

¿Avanzaremos hacia formas más elaboradas de la integración económica como un Mercado Común o una Comunidad Económica Latinoamericana, definiendo concretamente esta meta como un nuevo paradigma para América Latina?

Si es así, ¿lo haremos consolidando en primera instancia los esquemas subregionales (GRAN, MERCOSUR, MCCA, CARICOM) como un mejor paso para trabajar mancomunadamente la confluencia de dichos esquemas hacia la Comunidad Económica Latinoamericana?

En cumplimiento con estos objetivos, ¿estructuraremos firmemente la etapa de uniones aduaneras, con lo que esto significa de márgenes de preferencia subregionales y el inicio de la configuración de una política comercial común como es el manejo comunitario de la política arancelaria?

Si las respuestas son afirmativas, nos encontraremos sin embargo con que hechos recientes amparados en la denominada "integración pragmática", apuntan simultáneamente hacia diversos objetivos, pretendiendo que con distinto tipo de relacionamientos bilaterales y multilaterales se realizará la anhelada integración económica de nuestros países (19). La construcción de UA en los esquemas subregionales de integración podría verse afectada en el corto plazo por la "cohabitación pragmática!" de toda clase de acuerdos bilaterales con otros países latinoamericanos o hemisféricos (Estados Unidos), e incluso dentro de los propios sistemas de integración, como el caso reciente del Perú en el GRAN, que ante la "suspensión temporal" de sus obligaciones principales en el Acuerdo de Cartagena, procedió a la suscripción de

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Acuerdos Bilaterales con cada uno de sus socios andinos, con normativas en algunos casos diferentes a la normativa comunitaria.

Y no es que no podamos integrarnos con el resto de América Latina y con el Hemisferio Americano. Ese

debe ser un objetivo y algún día lo lograremos! Lo que no parecería conveniente es que pretendamos ahora construir Uniones Aduaneras Subregionales, Mercado Común Regional, Acuerdos de Libre Comercio bilaterales o trilaterales, Zonas de Libre Comercio bilaterales país latinoamericano –E.E.UU., Zona de Libre Comercio Hemisférica, todo al mismo tiempo, en paralelo! La "gestión" de tal diversidad se complica innecesariamente, como lo veremos más adelante, y confunde al propio sector privado sobre dónde centrar sus esfuerzos, obligándolo a afrontar todos los mercados al tiempo, sin haber consolidado primero espacios económicos subregionales, cuya experiencia le facilitarían una inserción más competitiva en los demás mercados del continente.

Debería darse pues un "debate conceptual" que rescate conceptos y orientaciones precisas sobre los elementos básicos que requiere la construcción de una UA como fase necesaria para avanzar en la configuración a mediano plazo de una Comunidad Económica Latinoamericana y sobre el papel que ésta habrá de jugar en la inserción de América Latina en el mundo.

2.2 El modelo económico de apertura y la integración latinoamericana

Dentro de la precisión por realizar acerca de la direccionalidad de la integración latinoamericana habría que analizar las condiciones y orientación de los programas de ajuste estructural de los organismos multilaterales, que están implicando algunos costos aún no suficientemente examinados, como son la pauperización y desempleo de grandes capas sociales como resultado de la búsqueda de "eficiencia" del sistema (20); la apertura de nuestras economías a la competencia de los países desarrollados sin equilibrio

o compensación en los resultados (21); y la incidencia que las recomendaciones de los organismos

económicos multilaterales pueden estar teniendo en la construcción de las UA subregionales, como es por ejemplo plantear la conveniencia de aranceles planos o "flat" en contra de la mínima protección razonable necesaria a las producciones subregionales (22).

Las posibles incoherencias que puedan darse entre los procesos de apertura y las formas de integrarse se manifiestan en que varias acciones aplicadas en los procesos de integración se deben más a las pautas de internacionalización de las economía que a su diseño para la concreción de la integración latinoamericana

(23).

Se hace necesario analizar la compatibilidad entre los procesos de apertura económica y el desarrollo de los esquemas de integración, como se sugiere en un estudio reciente (Véase SELA 1991ª) (24), en donde se plantea verificar las siguientes condiciones:

a. El establecimiento de márgenes de preferencia efectivos y estables, aunque sean relativamente bajos;

b. La igualación de las condiciones de competencia en los respectivos mercados;

c. La armonización de las normas y los procedimientos que regulan el acceso a los respectivos mercados nacionales y,

d. La concertación de políticas y estrategias activas de complementación intrasectorial, que permitan aprovechar las economías de escala y el desarrollo tecnológico.

Consideremos que la definición de la estructura y niveles finales de AEC de nuestras UA subregionales, deberían ser determinados en función de los programas de transformación productiva y desarrollo intrasectorial que se consideren prioritarios para la América Latina (25), así como la necesaria armonización de políticas económicas dentro del proceso de conformación de una Unión o Comunidad Económica Latinoamericana, armonización que además de considerar elementos referidos a la globalización de la economía mundial, tenga en cuenta variables prioritarias para nuestro propio desarrollo económico.

2.3 Bilateralismo versus multilateralismo

Uno de los problemas de la tendencia neo-liberal imperante, es que al propugnar por una "globalización" total de la economía mundial, frente a la cual los esquemas subregionales de integración y espacios económicos subregionales resultantes parecerían ser limitantes, se propicia y estimula la generalización de acuerdos bilaterales como ha venido ocurriendo en estos dos últimos años, los cuales a su vez pueden contribuir a "desestabilizar" los procesos de integración regional (26).

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

La diversidad en las formas de integración, como anotamos en un principio, se ha incrementado en los últimos años con el surgimiento paralelo a los Acuerdos Subregionales preexistentes, de diversos Acuerdos de Libre Comercio de tipo bilateral (27) e incluso de Convenios bilaterales al interior de los propios Acuerdos Subregionales (28).

Todo ello, en primer lugar, complica la intervención de los funcionarios públicos responsables de adelantar las negociaciones correspondientes que se hacen más engorrosas, con más desgaste de los equipos negociadores, al multiplicarse los grupos de trabajo o comités en que deben participar, sumados al seguimiento que deben hacer a los procesos subregionales o regionales en que sus países participan (30).

En tercer término, el retorno al bilateralismo no constituye un avance efectivo en materia de integración económica, pues la simple relación bilateral ha existido desde que se conformaron las naciones; en cambio, negociaciones multilaterales en una fase de UA, constituyen un paso muy importante de renuncia al concepto de "soberanía", pasando a aceptar el manejo supranacional y comunitario de un instrumento de política económica, como es el arancel.

En cuarto lugar, si se debilita lo multilateral en beneficio de la integración bilateral, se estaría perdiendo la oportunidad de ejercer una de las características propias a etapas más avanzadas de la integración económica, como es la de ejercitar una política comercial comunitaria, actuando como bloque o grupo de países en las negociaciones internacionales.

Evidentemente, no sería nunca comparable a lo que logra la CE en el GATT, pero si permitiría presentar un bloque coherente de los verdaderos intereses de América Latina frente al proteccionismo de los países desarrollados (31)

Finalmente, la "gestión de la diversidad" puede tener entre otros problemas, efectos negativos de desviación de comercio y de inversiones en detrimento de los países aún no participantes, propiciar distorsiones en la competencia e inequidades en el reparto de los beneficios de la integración entre los países participante (32), todos ellos temas que convendría ir profundizando con el propósito de disponer de conclusiones más sólidas.

3. El por qué de una Unión Aduanera

El propósito para los próximos años de conformar una Comunidad Económica Latinoamericana hace aconsejable revisar si en la actualidad avanzamos en la dirección correcta y si estamos haciendo uso del instrumental adecuado. Los comentarios hechos en el capítulo anterior sobre la direccionalidad de la integración de América Latina ya nos muestra ciertos problemas. Estos aumentan al entrar a considerar el por qué de una UA, como etapa recomendable para lograr estados más avanzados de la integración latinoamericana.

El debate sobre la validez o conveniencia de una Unión Aduanera, estuvo centrado en el pasado en si desviaba o creaba comercio, entendiéndose por desviación del comercio la reducción del intercambio comercial entre la UA y el resto del mundo y, por creación del comercio, el incremento del intercambio entre los países participantes (33). Como el análisis se realizaba dentro de un contexto proteccionista, el establecimiento de una UA con niveles arancelarios altos, en donde en muchos casos varios de los socios deberían subir sus niveles nacionales al arancel comunitario, habría dado por resultado fuertes desviaciones de comercio. Y estas desviaciones, dados los mayores costos que podrían significar para el consumidor, eran consideradas negativas por quienes defendían la búsqueda de un libre comercio a nivel mundial, y, por consiguiente, se oponían a la Uniones Aduaneras.

Este debate hoy en día ha perdido trascendencia. En primer lugar, el objetivo de la integración sigue revistiendo un significado especial para países en desarrollo como los nuestros: no es sólo liberar intercambio comercial, sino lograr el desarrollo económico.

Ya lo decía Bela Balassa (1964): "Si el propósito de la integración en las áreas de desarrollo es el de acelerar el crecimiento económico, las categorías de creación y desviación del comercio tendrán sólo una relevancia limitada. En tal situación, el problema no consiste en cómo se verá afectada la reasignación de recursos dados por la corriente del comercio, después de la integración, sino más bien en las posibilidades de expandir el comercio después de transformar las estructuras ec9onómicas".

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

Hoy existen autores que consideran que el "actual objetivo, más que hacer integración "hacia fuera", como se ha planteado por oposición al tipo de integración que acompañó al proceso de sustitución de importaciones, es hacerla para acelerar la transformación productiva de la región". Esta favorece una creciente especialización productiva internacional, lo que la convierte en un importante factor de modernización productiva (34).

En segundo lugar, la idea de que la UA conduce a a la autarquía ya no es válida, pues esta situación se daba en un mundo proteccionista. Hoy no es el caso, y puede seguirse considerando que los efectos netos de desviación de comercia que pueda tener una UA para algunos productos o países, se ven compensados en el mediano plazo por el aumento de ingresos dentro de la misma que generaría el que el "efecto ingreso" excediera el "efecto de sustitución" (35).

Adicionalmente, algunos autores (Dornsbusch 1989) han destacado recientemente la contribución de las Uniones Aduaneras frente a la liberalización unilateral del comercio, en cuanto a mejor acceso al mercado y mejores precios para el sector exportador (36).

Dentro del contexto actual de apertura de las economías, la constitución de UA generará tanto desviación como creación de comercio. Ocurrirán algunos casos de desviación de comercio con resultado del margen de preferencia subregional, y a la vez, se producirá creación de comercio por el aprovechamiento del espacio económico ampliado que facilitará la transformación productiva a menores costos, la cual favorecerá una mayor competitividad, ya no sólo al interior de la UA, sino una mayor inserción de sus socios en la economía mundial.

En conclusión, el mundo actual es un mundo "globalizado" pero a la vez "conglomerado", si cabe la expresión. Debemos tomar conciencia de esa realidad. No se trata de abrirse "per se" para contribuir a la globalización del planeta, sino tener ésta como un objetivo de debería ser alcanzado gradualmente, respondiendo primero con la estructuración y consolidación de bloques económicos, los que responden conceptualmente mejora a la noción de Uniones Aduaneras, por las siguientes razones:

a. La aceptación de "normas supranacionales" contribuye a atemperar nociones de "soberanía" que tan fácilmente pueden desviarse hacia "nacionalismos desestabilizadores". Lo que sucede actualmente en los Balcanes y en el oriente de Europa es una prueba palpable.

b. Contribuye a disminuir importancia y contenido a la noción de "frontera", facilitando la superación de conflictos y el desarrollo de programas de integración fronteriza.

c. Es el marco más adecuado para la armonización de instrumentos y políticas cambiarias, financieras y fiscales, indispensables para el desarrollo de corrientes comerciales sólidas y permanentes y para la consolidación de un espacio económico ampliado. La armonización de estos instrumentos de manera individualizada a través de acuerdos bilaterales, difícilmente alcanzaría la necesaria homogeneidad, transparencia y estabilidad que se obtiene al conformar una política comercial común.

d. Al constituir mercados integrados de mayor tamaño, se tienen mayores posibilidades de ser considerados con interés por los países desarrollados a diferencia de los limitados a espacios nacionales.

Pasemos ahora a hacer algunos comentarios al uso del instrumental más adecuado para lograr la estructuración de una UA.

En el pasado, la estructuración es una AEC era uno de los componentes básicos de una UA, que contribuía a canalizar el interés de los operadores económicos hacia adentro, hacia el aprovechamiento de ese espacio económico interno, que por el margen de protección tan elevado, contribuía a utilizar este instrumento como asignador de recursos y orientador de inversiones hacia sectores preconvenidos.

En el contexto actual de apertura, algunos piensan que ya no es importante esta herramienta de política comercial y económica, y que los procesos de integración deben reorientarse hacia formas distintas a las Uniones Aduaneras, evitando así el debate de una política arancelaria comunitaria. Esto sería válido, si el interés sólo es el de desarrollar una apertura indiscriminada hacia el mundo, en donde el arancel no desempeñaría ya ningún papel pudiendo ser un arancel plano o de una mínima dispersión y a niveles más bajos.

Pero sí juega un papel relevante, si existe conciencia acerca de la necesidad de una protección mínima razonable a la producción, principalmente manufacturera que contribuya a facilitar de una parte, el paso a

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Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

una inserción en la economía mundial en condiciones más competitivas, para lo cual deben realizarse importantes transformaciones y adaptaciones en la estructura productiva; y de otra, avanzar en la armonización de los instrumentos fundamentales de política económica, dentro de los cuales, la política arancelaria es un primer paso.

Adicionalmente, es conveniente disponer de condiciones de negociación con el mundo globalizado, pero conglomerado; reflejado en la existencia en los megabloques económicos de países industrializados de protecciones elevadas para ciertos productos y muy especialmente, de barreras no arancelarias que dificultan enormemente el acceso a dichos mercados de los productos de los países en desarrollo. Por eso se puede plantear la pregunta de si no nos estamos abriendo precipitadamente al mundo del desarrollado, sin asegurar previamente el libre acceso de nuestros productos, para lo cual un arancel comunitario de un grupo de países permitiría disponer de mejores condiciones de negociación (37).

El avance en la liberación dentro del espacio económico ampliado y el establecimiento de una política arancelaria comunitaria, desencadena por sí misma la conveniencia y necesidad de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la fiscal, los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia a ese mercado. Hay pues una relación de causalidad entre AEC y armonización de instrumentos y políticas económicas, que no se da tan claramente en la etapa de convenio de libre comercio.

Un primer grupo de instrumentos armonizados, lo conforman mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a una UA, como son:

a. La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común, que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de comercio exterior comparables.

b. La misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros países, como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT, evitando así distorsiones de la competencia.

c. La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte, mediante la implementación de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernización y automatización de los procedimientos aduaneros.

d. La libre circulación de mercancías y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre tránsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminación de la reserva de carga, de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio económico ampliado, acompañada de facilidades para los servicios financieros.

Un segundo grupo de instrumentos lo constituyen mecanismos para corregir prácticas que generan distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentación y uso de normas que corrijan de manera ex –post prácticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicación de derechos antidumping y de derechos compensatorios.

Un tercer paquete lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio económico ampliado, representados por la armonización de instrumentos de política económica, tales como:

a. La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción, que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo, se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regímenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de exportaciones, se procuraría su armonización, conceptualmente orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio económico ampliado y se unificarían par su uso en exportaciones hacia tercero países.

b. La armonización de instrumentos cambiarios que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple y se procuraría la aproximación gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. En una UA no proteccionista como en el pasado, el tema cambiario adquiere particular importancia y está muy vinculado al manejo de la política arancelaria (38).

c. La armonización de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de producción y comercialización; y a la vez, adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado

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Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

en tasas de interés promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad.

d. La armonización de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminación de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneración o devolución de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de fletes menores para bienes de exportación; y la armonización de otros mecanismos como la devolución de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo.

e. La armonización de las relaciones externas, orientadas a preservar las condiciones de funcionamiento transparente del espacio económico ampliado, coordinando la posición de los socios en sus negociaciones internacionales y aprovechando, como ya se ha mencionado, la conformación de una política comercial comunitaria, la cual permitiría una mayor capacidad de relacionamiento de la UA con el resto del mundo.

En el caso de América Latina se procuraría que cada UA subregional, otorgara tratamientos especiales en

el ámbito latinoamericano ante el objetivo de conformar una Unión Aduanera Latinoamericana, como etapa

previa al objetivo final de lograr una Comunidad Económica Latinoamericana.

4.Institucionalidad del proceso de integración latinoamericana

Definida la "direccionalidad" del proceso de integración latinoamericana y la importancia de los mecanismos

a instrumentar en la etapa de UA, es necesario considerar el grado de "institucionalidad" que debe

acompañar este proceso. El análisis por hacer depende fundamentalmente del objetivo final que se le asigne a la integración latinoamericana, pues en la medida que esta tenga aspiraciones de alcanzar las etapas más avanzadas, será más evidente la necesidad de revisar y reestructurar más profundamente la institucionalidad que la acompaña.

En estas circunstancias, debería ser una prioridad de los próximos meses, el análisis y discusión abierta por todos los sectores de las reformas urgentes a introducir, en la que deberían participar, además de los gobiernos (39), el sector privado en tanto responsable de ejecutar los compromisos adquiridos y, organismos regionales como el CEFIR, la CEPAL, el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sin dejar de contar con las experiencias y comentarios de los órganos subregionales y regionales de integración.

Por lo pronto, esbocemos algunos comentarios:

a. La experiencia conocida de institucionalidad exitosa, es la de la CE, cuya estructura de dirección, gestión y coordinación del proceso, se soporta en una estructura institucional fuerte y amplia (40). Debates recientes contra la "tecnocracia de Bruselas", responden en el fondo a intereses de sectores puntuales como el agrícola o a países como Gran Bretaña, reacios a la supranacionalidad de los órganos comunitarios.

b. Adelantar un proceso de integración económica, no se limita a la negociación de listas de liberación de intercambio, acompañándolas de mecanismos puntuales para apoyar las condiciones en que se desarrollará el comercio liberado.

Se requiere una gestión detallada y cuidadosa que despeje la direccionalidad del proceso, que analice los obstáculos presentados, que prevenga posibles inconsistencias, que proponga la armonización de políticas, y que actuando supranacionalmente evite el contenido subjetivo de las representaciones nacionales (41).

c. Estudios muy recientes llegan a sugerir que : "podría estudiarse la creación de un organismo técnico supragubernamental de integración, cuyo papel principal fuera anticipar los pasos siguientes del proceso de integración. Como es evidente, dichas propuestas deberían tener un sólido apoyo en los antecedentes del proceso de integración. Este organismo podría ser establecido por un acuerdo político del más alto nivel, tal como el del Grupo de Río, más los otros Presidentes de la región. Una forma de prevenir un posible proceso de burocratización del organismo a ser creado es el de poner un plazo para el cumplimiento de sus funciones" (42).

d. Sin en lugar de crear un nuevo organismo técnico supragubernamenal, se procede a encargarle a la ALADI las responsabilidades de convergencia de los esquemas y formas de integración existentes, considero que debería procederse primero a una modificación profunda del Tratado de Montevideo

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de 1980, pues no es factible que pueda responder por objetivos mucho mayores sin ser reestructurado y modificados sus instrumentos. En esta alternativa, deberá adicionalmente tenerse

en cuenta que la integración tiene a ser de Latinoamérica y del Caribe, y que no tienen presencia en

la ALADI ni los países centroamericanos, ni los países caribeños.

e. Un paso inicial que podría darse desde ya, es impartir instrucciones por los propios Presidentes

para adelantar a partir del presente año una coordinación permanente entre los esquemas de integración subregional existente: Acuerdo de Cartagena, MERCOSUR, MCCA y CARICOM, con miras a la convergencia de estos procesos. Allí está toda la América Latina, con la excepción de Chile y México, con la ventaja conceptual de que todos estos esquemas subregionales se han definido como MERCADOS COMUNES, elemento de mucha importancia para el propósito de avanzar en la conformación de un Mercado Común Latinoamericano como paso previo a una

Latinoamericana.

Sería conveniente que cada esquema subregional negociara comunitariamente los acuerdos de integración con Chile y México y entre sí, siendo particularmente cuidadosos de establecer normas

de origen muy precisas, en el caso de México, dados los compromisos dados los compromisos pactados por este país en su acuerdo de libre comercio con EE.UU. y Canadá.

Comunidad

Económica

Ante la inminencia de resultados en las negociaciones del Grupo de los Tres (G-3) (Colombia, Venezuela y México), sería también conveniente procurar su rápida "multilateralización", con la incorporación en lo posible de los otros socios andinos.

f. Existiendo reuniones presidenciales que se han ocupado de hacer el seguimiento a los avances y compromisos en materia de integración para cada uno de los cuatro procesos subregionales, las reformas institucionales deberán contemplar el mecanismo más adecuado para que se realice el seguimiento al que podría ser el nuevo paradigma de la integración latinoamericana: una COMUNIDAD ECONOMICA LATINOAMERICANA. Ello respondería a los propósitos de quienes nos dieron la independencia, entre los que cabe recordar las palabras del Libertador Simón Bolívar:

"Una sola debe ser la Patria para todos los Americanos".

NOTAS

1.

Inicialmente, la consolidación de sólidos espacios nacionales dentro del continente europeo dio origen a la implantación de Uniones Aduaneras, como fue el caso de la italiana alrededor del Piamonte, y de la alemana, conocida como la Zollverein, alrededor de Prusia: ver Dell 1965 y Tamanes 1965.

2.

Luxemburgo formó parte de la Zollverein, pero se separó de ésta luego de la Primera Guerra Mundial y se orientó hacia una UE con Bélgica.

3.

Si

bien el primer paso se dio en 1930, sólo durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos en el

exilio de Bélgica, Holanda y Luxemburgo dieron forma al BENELUX, cuya convención entró en vigor

 

en 1848.

4.

Antes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica) formada en 1984 para coordinar el Plan Marshall, planteó la creación de una o varias uniones aduaneras, idea que no prosperó por la oposición principalmente del Reino

Unido quien traía su zona de preferencias en el Commonwealth. La CECA, en tanto que UA limitada

a

ciertos productos, tuvo más viabilidad, con lo cual el Tratado de París gestionado por Robert

Schuman y Jean Monnet entró en vigor en 1952, con la participación de los tres integrantes del BENELUX y de Alemania, Francia e Italia, quienes luego constituirían el MCE.

5.

La creación del MCE se debatió desde 1955 y luego de múltiples reuniones e informes, en donde destaca el Informe Spaak, se firmó el Tratado Constitutivo de la CEE en marzo de 1958.

6.

Los representantes del BENELUX en la CECA expusieron desde 1955 la idea de crear un MCE, idea que tenía como antecedente el proyecto presentado en 1952 de creación de una Comunidad Europea de Defensa, el cual no prosperó. Los intentos previos que desarrolló la OECE con hechos tangibles como la Unión Europea de Pagos, se entramparon en cuanto a la integración por el número tan elevado de países que la integraban: diecisiete. Mientras los "seis" estuvieron decididos desde el principio por un mercado común, los once restantes se inclinaban por una ZLC.

7.

De una parte, agregándose a Gran Bretaña. Irlanda y Dinamarca, se sumaron España y Portugal y actualmente han demandado su ingreso a la Comunidad Austria, Noruega y Suecia. De otra, los doce países miembros de la Comunidad aprobaron en Maastricht-Holanda en diciembre de 1991 el Tratado de Unión Europea, según el cual se alcanzaría la Unión Política, Económica y Monetaria a más tardar e enero de 1999, lo que supondrá en etapas previas completar el mercado único, avanzar hacia la estabilidad de precios y cambiaria, establecer un Instituto Monetario Europeo que

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prepare el camino para llegar a un Sistema Europeo de Bancos Centrales, ejecutor de la política monetaria.

8. En un documento publicado entonces (CEPAL/ONU 1959) se planteaba como objetivo de largo plazo, el que "bienes y servicios, hombres y capitales circulen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado común latinoamericano". Dos años antes, la Conferencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Buenos Aires declaraba "la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano". Y remontándonos aún más, en el primer período de sesiones de la CEPAL celebrado en 1948, se aprobó una Resolución que planteaba como tema de deliberación futura el de una "Unión Aduanera Latinoamericana".

9. El MCCA fue el producto de más de ocho años de reuniones durante la década del ´50, que se materializaron en 1958 con la suscripción del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, mediante el cual se establecía una ZLC de alcance regional que se perfeccionaría en diez años hasta llegar a constituir una UA. Este fue sustituido por el Tratado General de Integración Económica que entró en vigencia en junio de 1961: véase Moscarella y Wionczek 1964.

10. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscribieron en 1960 el Tratado de Montevideo, constitutivo de la ALALC, a la cual se sumaron en 1961 Colombia y Ecuador, en 1966 Venezuela y en 1967 Bolivia. Como ZLC, pretendía en un lapso de doce años liberar el intercambio mediante negociaciones anuales de listas nacionales, las que eran negociadas producto por producto que eran retirables de las mismas; y la negociación de una Lista Común a la cual irían los productos para los que se acordaría la eliminación completa de los derechos, los que no eran retirables. Las negociaciones en la Lista Común no pasaron de la primera fase, la de las listas nacionales se detuvo para fines de la década y el proceso, que en la práctica favoreció a las naciones de mayor desarrollo relativo, entró en crisis. Debe recordarse una vez más, que en las reuniones celebradas en 1958 y 1959, por el grupo de trabajo de la CEPAL sobre mercado común, el plan elaborado incluía en su punto 4 que "Sería deseable establecer una tarifa aduanera única frente al resto del mundo". Como se comentó en la nota (9), en los estudios de la década del ´50, siempre se habló de UA y de Mercado Común, pero la prisa de las cuatro repúblicas sureñas, que deseaban medidas inmediatas, llevó a la concreción del Tratado de Montevideo que nació con las limitaciones comentadas: véase CEPAL/ONU 1959 y Wionczek 1964.

11. Luego de negociaciones lideradas por los Presidentes Eduardo Frei de Chile y Carlos Lleras Restrepo de Colombia, el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de Cartagena, sumándose Venezuela en 1973. Por divergencias de política económica, Chile se retiró en 1976.

12. Si bien el Tratado de 1980 habla del objetivo nominal de llegar a un mercado común, sin calendarios ni compromisos, los mecanismos establecidos están diseñados apenas para la relación bilateral a través de la negociación de Acuerdos de Alcance Parcial, cuyas preferencias no son extensibles a los demás. Los intentos de multilateralizar las negociaciones a través de la PAR, no han tenido avances significativos. Se impone una revisión del Tratado mismo, si se quiere que juegue un papel activo en el contexto integracionista de la década del noventa. A propósito de ello anota un documento reciente (CEPAL 1992ª) lo siguiente: "Donde quizás se produjeron los menores avances fue en la multilateralización de los compromisos. La llamada "apreciación multilateral" de los acuerdos parciales no ha producido ningún resultado práctico. De hecho se convirtió en un mero ritual mediante el cual se informa a los demás países de los convenios celebrados a nivel parcial. No deja de tener su ironía el hacho que la homologación ante la ALADI ha sido justamente utilizada para evitar que los demás países usufructen de lo concedido en los acuerdos parciales. De este modo la dimensión multilateral del proceso de integración quedó en suspenso, aunque últimamente se observa una tendencia de adelantar la integración en el contexto de conjuntos subregionales".

13. A nivel andino, por ejemplo, se generalizaron las restricciones unilaterales al comercio ya liberado entre Colombia, Perú y Venezuela, restableciéndose la negociación de convenios bilaterales que establecían cupos de importación para procurar garantizar unas corriente mínimas de comercio. Esta situación se reflejó en la negociación del Protocolo de Quito de 1987, en el cual se incorporó el Régimen de Comercio Administrado que en la práctica constituía un retroceso respecto a productos que habían quedado totalmente liberados desde 1983.

14. Caída del Muro de Berlín y comienzo de la incorporación de los países de Europa Oriental a la economía de mercado; Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y Canadá; Acuerdo de Libre Comercio entre Argentina y Brasil; Concreción de Europa 92; consolidación de los países asiáticos integrantes de la ASEAN.

15. Anuncio de la Iniciativa para las Américas; incorporación de México a la negociación con EE.UU. y Canadá; nuevo impulso al MCCA; incorporación de Uruguay y Paraguay a las negociaciones argentino-brasileñas con miras a la creación del MERCOSUR; creación del Consejo Andino de

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Presidentes y aprobación del Diseño Estratégico de este proceso; relanzamiento del CARICOM; Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y México.

16. Luego de las Reuniones de carácter político Esquipulas I y II, los Presidentes Centroamericanos iniciaron un proceso de reuniones semestrales, centradas en la recuperación económica y en la integración, la primera de las cuales se realizó en junio de 1990 en Antigua, Guatemala, en la que se aprobó el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA), en el que se decide entre otros temas, acordar una nueva estructura arancelaria. Las siguientes se celebraron en Puntarenas, Costa Rica en diciembre de 1990; San Salvador, El Salvador en julio de 1991; Tegucigalpa, Honduras en diciembre de 1991; Managua, Nicaragua en junio de 1992 y Ciudad de Panamá, Panamá en diciembre de 1992. Tales reuniones han significado un relanzamiento integral del MCCA, que han permitido avanzar en la liberación del comercio entre sí, principalmente entre Guatemala, Honduras y El Salvador; en la negociación de una estructura de cuatro niveles del AEC

y en la armonización de algunos instrumentos de política económica principalmente a través de

reuniones de los Gabinetes Económicos. La meta es alcanzar en el presente año la fase de UA. A nivel institucional se aprobó desde el año anterior la nueva estructura orgánica de la región, a través del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y lo que es más importante, orientar el proceso hacia una COMUNIDAD ECONOMICA CENTROAMERICANA.

17. Un año antes que los centroamericanos, los Presidentes Andinos iniciaron sus reuniones semestrales, las que se han efectuado de la siguiente manera: primera reunión en Cartagena (Colombia) en mayo de 1989; segunda reunión en Galápagos (Ecuador) en diciembre de 1989 en la cual se aprobó el Diseño Estratégico para la Orientación del GRAN en la década de los ´90; tercera reunión en Macchu Picchu (Perú) en la que se creó el Consejo Presidencial Andino; cuarta reunión en La Paz (Bolivia) en noviembre de 1990 en la cual se acordó la profundización del Diseño Estratégico, adelantando el término de los compromisos para el presente quinqueño; quinta reunión en Caracas (Venezuela) en mayo de 1991 en la cual se impulsó la armonización de políticas económicas y la sexta reunión en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991 en la que se aprobó el Acta de Barahona que adelanta un AEC de cuatro niveles (5/10/15/20 %) por grado de elaboración para 1992, así como la culminación de la ZLC para mediados de ese año y el inicio de armonización de incentivos a las exportaciones. Serios problemas estructurales de la economía peruana y una concepción diferente sobre los niveles de AEC, llevaron al Perú a "suspenderse" desde mediados de 1992 hasta fines de 1993 de los principales compromisos del Acta de Barahona. Adicionalmente, los hechos políticos del 5 de abril de 1992 en dicho país, provocaron la suspensión temporal de las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Debe destacarse, sin embargo, que los restantes Países Miembros acordaron la culminación total del Programa de Liberación desde fines de 1992; una estructura de AEC que regirá hasta comienzos de 1994, fecha en que se acordará la estructura definitiva; y la eliminación de aquellos aceptados por la normativa del GATT.

18. El Tratado para la constitución del MERCOSUR fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mercado común deberá estar conformado el 31 de diciembre de 1994, para lo cual se establece un programa de desgravación lineal y automático para el universo arancelario que comenzó en junio de 1991 con el 47% de desgravación y debe avanzar semestralmente hasta culminar el 100% en diciembre de 1994. Se estableció una Lista de Excepciones para cuya reducción Paraguay y Uruguay contarían con plazo hasta diciembre de 1995. Igualmente se consagró el establecimiento de un AEC con la consiguiente adopción de una política comercial conjunta, tan indispensable y característica de una UA. Finalmente, se previó la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales con el fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia.

19. En la V Cumbre Presidencial del Grupo de Río celebrada en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991, se dice lo siguiente en cuanto a integración regional: "Resaltaron los trascendentales resultado s ocurridos en el proceso de integración latinoamericana durante el último año. Señalaron particularmente, la creación de zonas de libre comercio y de mercado común, la multiplicación de acuerdos bilaterales o plurinacionales". "En este contexto acordaron continuar promoviendo iniciativas de integración de alcance regional y subregional, multilateral y bilateral, competitivas y abiertas al comercio internacional, con la convicción de que ellas permitirán la conformación de un Espacio Económico Común Latinoamericano".

20. En Sunkel 1992 se afirma: "Corresponde enfrentar los enormes déficit acumulados: la "vieja

pobreza" heredada del modelo económico anterior y la "nueva pobreza" generada por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la reestructuración", y agrega más adelante: "así como todos aceptan la necesidad de tener equilibrios macroeconómicos, es preciso lograr también "equilibrios macrosociales básicos".

21. El avance e el grado de apertura de las economías latinoamericanas no ha estado compensado con

la apertura de los mercado s de las naciones industrializadas, en donde el problema se centra en

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

las barreras no arancelarias, que siguen siendo muy significativas. A este respecto, ver CEPAL

1992b.

22. Si nos atenemos a lo sostenido por el entonces Ministro de Economía del Perú Carlos Boloña durante las negociaciones del AEC del Grupo Andino, los organismos multilaterales le habrían demandado alcanzar un arancel flat a más tardar en 1995.

23. En SELA 1991b se sostiene que: "La apertura unilateral a la economía mundial –como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos- si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo, no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa, y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de inserción externa y de desarrollo. Dentro de este contexto, quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc, preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica".

24. Sobre la relación entre políticas de apertura y esquemas de integración, dos autores (Vacchino y Solares 1992) planteaban recientemente lo siguiente: "Aunque se puede percibir una relación positiva entre las políticas de apertura y la adopción de programas de liberación comercial en el marco de los esquemas de integración, conviene precaverse contra excesivos optimismos, pues la eficacia de un programa de liberación comercial es reducida cundo se trata de niveles arancelarios bajos, ya que los márgenes de preferencia para los países asociados se tornan forzosamente menos atractivos e, incluso, podrían ser discriminadores e inciertos cuando el ritmo de reducciones de las tarifas arancelarias difiere entre países. Por otra parte, el funcionamiento de un espacio comercial ampliado requiere de una cierta protección frente a terceros, dada por un AEC, que no siempre es posible en caso de mediar una política de apertura generalizada al momento de establecer la magnitud y el ritmo de esta apertura frente a terceros países". "Para atenuar estas limitantes, relacionadas con el casi inexistente trato discriminatorio a favor de los países asociados, se hace imprescindible prever que las condiciones de competencia y acceso a los mercados sean crecientemente homogéneas. Esto se logrará mediante la armonización de determinadas normas, como las de incentivos a las exportaciones, los derechos compensatorios, las normas de origen, las cláusulas de salvaguardia y otras".

25. En SELA 1991b se dice lo siguiente: "Se ha sugerido que la reconversión productiva de los países de la región –necesaria para mejorar la inserción internacional y dinamizar el desarrollo económico- debe apoyarse en una estrategia activa de promoción de procesos productivos que incorporen y difundan progreso técnico, de modo de obtener ganancias genuinas de productividad que permitan atender al mismo tiempo los objetivos de crecimiento económico y equidad distributiva. Para que esta iniciativa tenga éxito, una mayor apertura comercial que en el pasado debe combinarse con una estructura de protección y promoción de aquellas actividades que sea gradual, selectiva y temporaria, a efectos de producir dinámicamente nuevas ventajas competitivas. En esta estrategia, las reformas en el régimen de comercio exterior deben ser acompañadas por políticas industriales activas que promuevan un patrón de especialización intrasectorial y permitan aprovechar potenciales externalidades y economías de escala y de diversificación". "Se ha planteado que en una estrategia de esta naturaleza la integración adquiere una nueva racionalidad y, a su vez, contribuye a su eficacia. Un efectivo mercado ampliado regional o subregional, con márgenes de preferencia ciertos –cuyo nivel depende de la situación de los sectores y debe irse definiendo dinámicamente- condiciones de competencia homogéneas y un razonable grado de coordinación o convergencia de las políticas macroeconómicas y sectoriales, puede ser una herramienta poderosa para obtener ganancias de productividad en sectores maduros y crear condiciones de mayor eficiencia en la implantación de nuevas actividades. Lo anterior, combinado con una mayor participación y negociación entre actores empresariales exigidos por la competencia, puede conducir a la necesidad de pactar especializaciones y complementaciones productivas".

26. Refiriéndose a los acercamientos bilaterales o trilaterales que han venido desarrollando países andinos, simultáneamente a la profundización de los compromisos del GRAN, el SELA (SELA 1991b) se pronuncia así: "La consecuencia de todo lo anterior es que puede producirse la incorporación de dos o más beneficiarios al Acuerdo de Cartagena, al menos en lo que respecta al disfrute de los principales mercados –Colombia y Venezuela- y que Bolivia, Ecuador y Perú tendrán competidores regionales en esos mercados, en general, bajo iguales condiciones de acceso en materia de liberación de gravámenes y restricciones. Por otra parte, ni Chile ni México se comprometen a mantener los márgenes de preferencia, en tanto lo países andinos estarán sujetos a un AEC, cuya modificación significa el consentimiento de todos los socios del Grupo Andino".

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Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

27. Bolivia y Chile: Actualmente en negociaciones con la finalidad de suscribir un Acuerdo de Complementación Económica en el marco de la ALADI (ampliación del Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre ambos países). Bolivia y México: En noviembre de 1992 se anunció la intención de firmar un Tratado de Libre Comercio, la suscripción del mencionado Acuerdo se espera concretar los primeros meses de este año. Colombia y Chile: En julio de 1991 se firmó un Tratado de Intención para iniciar las negociaciones tendientes a suscribir un Acuerdo de Libre Comercio. Posteriormente, a fines de 1992, se iniciaron nuevamente las negociaciones con la intención de suscribir el mencionado Acuerdo con lo cual pretenden llegar a un nivel 0 de arancel entre cuatro y seis años a partir del Tratado que se negociaría en el marco de la ALADI. Colombia, México y Venezuela: Actualmente en plenas negociaciones, con miras a firmar el Acuerdo de Libre Comercio en el transcurso del presente año. Colombia y Centroamérica: Colombia tiene un gran interés en crear una ZLC con toda la zona de América Central, para lo cual negociaría Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con cada país Centroamericano. Colombia y el Caribe: Interés por parte de Colombia de suscribir Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con los países que conforman el CARICOM. Dichos Acuerdos contendrían programas de liberación graduales conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Ecuador y Chile: Intenciones de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. Ecuador y México: Intención de firmar un Acuerdo de Libre Comercio dentro del marco del G-3. En este sentido el Presidente de Ecuador viajó a México en febrero del presente año, con la finalidad de formalizar su petición ante el Presidente de México para incorporarse al G-3. México y Chile: El 22 de septiembre de 1991 se firmó el Acuerdo de Complementación Económica entre ambos países. Dicho Acuerdo contiene, entre otros aspectos, u Programa de Desgravación con dos ritmos de liberación iniciados ambos el 1º de enero de 1992, el primero culminaría el 1º de enero de 1996 y el segundo más lento el 1º de enero de 1998. México y Centroamérica: El 20 de agosto de 1992, México suscribió un Acuerdo Marco de Cooperación Comercial con los países centroamericanos. El mencionado Acuerdo estableció las bases para la negociación de Tratados Bilaterales que convierta a México y a América Central en una ZLC en 1996. En el transcurso de este año México tendrá negociaciones con Nicaragua y Costa Rica, a nivel bilateral, mientras que con Honduras, El Salvador y Guatemala establecerán planteamientos en bloque. Perú y Chile: Se anunció a principio de 1991 la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas naciones. Sin embargo hasta la fecha no se ha suscrito el mencionado Acuerdo. Perú y México: En el transcurso de 1991 el Comité Bilateral de Hombres de Negocios Perú –México anunció la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambos países. Hasta la fecha no se ha concretado nada al respecto. Venezuela y Chile: En octubre de 1990 empezaron las negociaciones para la suscripción de un A cuerdo de Complementación Económica con la firma de las Bases de Entendimiento para establecer un Espacio Económico Ampliado al 31 de diciembre de 1994. El Acuerdo no se llegó a firmar en 1991 como se tenía previsto. Posteriormente en 1992 se elaboró un Proyecto de Acuerdo de Complementación Económica para el establecimiento de un Espacio Económico Ampliado, que contenía, entre otros aspectos, un Programa de Liberación de cuatro años el cual entraría en vigor el 1º de enero de 1992 y culminaría en 1996 para la mayor parte del comercio recíproco. Para un grupo de productos el ritmo de desgravación arancelaria sería más lento, se iniciaría el 1º de enero de 1992 y culminaría a fines de 1999. Dicho Acuerdo tampoco se llegó a suscribir. Actualmente están negociando la firma de un Acuerdo de Libre Comercio, con un período de desgravación arancelaria de cuatro años hasta llegar a 0, una pequeña cantidad de productos sensibles se desgravaría en seis años y un número muy reducido quedaría dentro de la Lista de Excepciones. Venezuela y Centroamérica: En julio de 1991 Venezuela y el MCCA suscribieron las Bases para un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones que contiene entre otros aspectos, un programa de liberación gradual conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Actualmente se viene negociando un Proyecto de Acuerdo de Libre Comercio con esta región, el cual se pretende suscribir en febrero del presente año en la Reunión Presidencial del G-3 y del MCCA. Posteriormente con la firma del Acuerdo, se procederá a montar un Programa de Liberación comercial antes del 30 de junio del presente año, a partir de esa fecha se procederá en varias etapas a la desgravación del universo arancelario. Venezuela y el CARICOM: E n la XII Cumbre de la Comunidad del Caribe, Venezuela propuso la creación de una ZLC Unilateral con los países del CARICOM. Al respecto, ambas partes han negociado un proyecto de Acuerdo Marco de vinculación multilateral que contiene, entre otros

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aspectos, Programas de Liberación de gravámenes y otras restricciones conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica.

28. Dentro del Acuerdo de Cartagena, la suspensión temporal del Perú de compromisos comunitarios como el Programa de Liberación entre otros, lo ha llevado a suscribir Convenios Bilaterales con cada uno de sus cuatro socios andinos, con el propósito de mantener liberados algunos productos

del intercambio subregional. Estos convenios incorporan cláusulas sobre origen, competencia desleal o arbitraje que pueden duplicarse u oponerse a la normativa subregional. Acuerdo Comercial Perú-Bolivia: Suscrito el 12 de noviembre de 1992. Entrada en aplicación el 11 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Colombia: Suscrito el 23 de octubre de 1992. Entrada en aplicación el 31 de diciembre de 1992. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Ecuador: Suscrito el 13 de noviembre de 1992. Entrada en aplicación el 5 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Acuerdo Comercial Perú-Venezuela: Suscrito el 22 de octubre de 1992. Entrada en aplicación el 21 de enero de 1993. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993.

29. Grupos de Trabajo de MERCOSUR: El Grupo Mercado Común ha constituido Subgrupos de Trabajo a efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas, entre los cuales figuran:

Subgrupo 1: Asuntos Comerciales Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros Subgrupo 3: Normas Técnicas Subgrupo 4: Política Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio Subgrupo 5: Transporte Terrestre Subgrupo 6: Transporte Marítimo Subgrupo 7: Política Industrial y Tecnológica Subgrupo 8: Política Agrícola Subgrupo 9: Política Energética Subgrupo 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas Subgrupo 11: Asuntos de Trabajo Grupos de Alto Nivel en el Marco del G-3: Se conformaron doce Grupos de Alto Nivel para ir precisando las acciones en los diferentes campos de interés. A continuación se detallan los doce Grupos mencionados:

1. Grupo de Alto Nivel sobre Comercio:

a. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Origen;

b. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Competencia;

c. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Técnicas;

d. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Fitosanitarias y Zoosanitarias;

e. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Gubernamentales.

2. Grupo de Alto Nivel sobre Energía:

a. Grupo Técnico de Interconexión Eléctrica;

b. Grupo Técnico de Hidroelectricidad;

c. Grupo Técnico de Gas;

d. Grupo Técnico de Carbón;

3. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Aéreo.

4. Grupo de Alto Nivel sobre Telecomunicaciones.

5. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Marítimo.

6. Grupo de Alto Nivel sobre Cultura.

7. Grupo de Alto Nivel sobre Turismo.

8. Grupo de Alto Nivel sobre Finanzas.

9. Grupo de Alto Nivel sobre Cooperación con Centroamérica y el Caribe.

10. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Terrestre.

11. Grupo de Alto Nivel sobre Ciencia y Tecnología.

12. Grupo de Alto Nivel sobre Medio Ambiente.

30. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "si los países que ahora participan en las distintas subagrupaciones y acuerdos parciales deciden abordar sobre una base individual las negociaciones con el objeto de liberalizar el comercio entre esquemas, entonces pueden surgir serias dificultades de tipo formal y logístico, tanto en la fase de negociación, como en la aplicación de los acuerdos. El

proceso de negociación se volvería particularmente intrincado si los países optan por entendimientos muy parciales en cuanto al número de países involucrados y al grado de cobertura de los productos. La multiplicidad de las negociaciones coparía la capacidad de los equipos nacionales. El camino hacia una zona regional de libre comercio se vería crecientemente obstaculizado por una verdadera telaraña de entendimientos parciales, cada uno con sus propias estipulaciones, lo que haría muy engorrosa su multilateralización. Por último, pero no por eso menos

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importante, los agentes económicos y las aduanas nacionales se verían demasiado exigidos en su capacidad de interpretación y de aplicación de la resultante diversidad de aranceles y demás reglamentos del intercambio. Más conflictiva aún se presenta la negociación e implantación de una AEC y las armonizaciones de las demás políticas claves, pero estas materias podrían ser abordadas gradualmente en la medida que se vaya haciendo realidad la integración de los mercados".

31.

En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "En su afán de abrir sus economías es de importancia que los países no pierdan de vista el potencial que les ofrece la integración, máxime en el momento actual en que en otras regiones se observa el afianzamiento y el fortalecimiento de los esquemas de integración y de los bloque económicos. En este concierto internacional, dominado por bloques, los países latinoamericanos solamente serán tomados en cuenta en la medida que la región logre una integración real, lo que además les daría una base sólida para adoptar una posición armonizada hacia fuera".

32.

Benavente y West 1992 expresan a este respecto lo siguiente: "Para mediados de los años noventa, la región latinoamericana y del Caribe podría estar estructurada en torno a cuatro grupos económicos sólidos: el MCCA, la CARICOM, el Pacto Andino y el MERCOSUR. Además, posiblemente habría una compleja red de zonas bilaterales de libre comercio entre distintos países.

Esta red llevaría consigo el riesgo de provocar múltiples efectos de desviación de comercio y distorsiones de las ventajas comparativas. El desafío siguiente será el de ampliar esa red bilateral para integrar a los propios grupos subregionales, de manera que a fines del decenio exista una sola zona latinoamericana de libre comercio o unión aduanera, como mínimo, que pueda integrar un espacio del mismo tipo con los países de América del Norte".

33.

El

autor más conocido que desarrolló el tema en la década del cincuenta fue Jacob Viner, al cual se

sumaron Gottfried Haberler y Bela Balassa(1964). De los conceptos de este último se hará uso en

este capítulo.

34.

Conceptos extraídos de Lahera 1992. Y agrega el autor: "La integración es un mecanismo privilegiado para aplicar el enfoque sistemático correspondiente a la transformación productiva con equidad. Mediante este proceso es posible aumentar la eficiencia e incorporar tecnología al proceso productivo; aprovechar economías de escala en los procesos productivos y en la infraestructura; reducir rentas monopólicas u oligopólicas, e inducir nuevas inversiones".

35.

Esto ya había sido considerado por Haberler al analizar el mercado común europeo (1959) y es citado por Balassa (1964).

36.

Este autor afirma lo siguiente: "Hemos comenzado preguntando si una unión aduanera puede ofrecer algo que no pueda ofrecer una liberalización unilateral del comercio. La primera respuesta, suponiendo constantes los términos del intercambio, fue que no. La respuesta cualificada reconociendo la posibilidad, y en verdad la probabilidad, de que los términos del intercambio se alteren, va en otra dirección completamente diferente. Una vez que tomamos en consideración al país socio y los costos de transporte mundiales, hay beneficios importantes por el lado de la exportación. La reducción unilateral de aranceles es una importante liberalización, que mejorará la asignación de recursos, pero que no favorece las exportaciones. Las uniones aduaneras por el contrario son una estrategia de acceso al mercado y producen mejoras de precios para los exportadores. Más aún, no hay presunción de que estos beneficios del acceso al mercado no vayan

a

dominar a los beneficios extra, por el lado de la importación, que ofrece una liberalización

unilateral del comercio."

37.

En CEPAL 1991 se sostiene lo siguiente: "Una desgravación acelerada que reduce los aranceles a niveles que resultan bajos aún en el contexto internacional, deja poco margen para avanzar en la constitución de un mercado regional preferencial. Además no sería imposible que la apertura general avanzara más aceleradamente que la apertura hacia los países de la región, y entonces se produciría una situación a todas luces indeseable de una preferencia negativa para las importaciones desde la región vis-a-vis las importaciones desde la extrarregión."

38.

El SELA (SELA 1991b) dice sobre este particular: "En la medida que las reformas comerciales tienden a eliminar el uso de barreras no tarifarias, la estructura de protección –basada ahora en aranceles relativamente bajos- se vuelve mucho más sensible que en el pasado a las fluctuaciones en el tipo de cambio." "Los problemas de convergencia en relación con la política cambiaria no se encuentran tanto en la diversidad de sistemas utilizados sino, principalmente, en que ésta ha dejado de definirse en función

de la estructura de protección y de equilibrio del comercio exterior, y responde más bien a los movimientos en la balanza de capital y a estrategias antiinflacionarias. Todo ello conduce a que la política cambiaria no asuma su papel de complemento de los aranceles para brindar una protección mínima a la producción nacional. Por el contrario, la tendencia a la sobrevaluación del atraso cambiario, sumada a los bajos aranceles, provoca desalientos temporales a las exportaciones y genera importaciones superfluas".

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

"Los años noventa presentan un contexto más favorable para la armonización gradual de las políticas cambiarias, a medida que el tipo de cambio se puede utilizar como un instrumento activo de política económica. La experiencia internacional muestra que las alternativas para promover la estabilidad cambiaria que pueden interesar a los países de América Latina son variada y, dependiendo del grado de integración en los mercados ampliados (área preferencial, ZLC, unión aduanera o mercado común), pueden contemplar desde simples compromisos de consulta e intercambio de informaciones, hasta acuerdos sobre modalidades de regulación del tipo de cambio, esquemas para que las paridades fluctúen dentro de rangos convenidos y mecanismos para sustentar las monedas y las balanzas de pagos de algunos países en dificultades".

39. A nivel del GRAN, la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante Decisión 325 del 25 de agosto de 1992 acordó estudiar la reestructuración del órgano técnico de dicho proceso: la Junta. Por su parte, los Cancilleres del GRAN encargaron al ex –canciller de Bolivia Carlos Iturralde, la realización de un estudio para la reforma de los organismos integrantes del Sistema Andino de Integración:

Junta, Tribunal, Convenios Sociales, a ser considerado en el presente año. En cuanto a la ALADI, los Ministros de Relaciones Exteriores de los once países han ordenado, recientemente analizar modificaciones y mejoras al Tratado de Montevideo de 1980. En el caso del MCCA, sus Presidentes acaban de poner en marcha este año el SICA que agrupa las diversas instancias institucionales como el Consejo de Presidentes, la SIECA (Secretaría Permanente del Tratado para la Integración Económica Centroamericana), el Parlamento, el Tribunal de Justicia y otros.

40. En el SELA 1991b se expresa: "Las opciones organizativas y operativas para encarar las diversas funciones que nacen con las nuevas metas de la integración son muchas y es deseable que sean examinadas en correspondencia con los altos objetivos trazados en los compromisos recientes. Esto es particularmente válido en el MERCOSUR, que se origina con una precaria estructura organizativa e institucional. La experiencia de la CEE es indicativa de cómo la estructura organizativa e institucional que acompaña al proceso de integración es inevitable fuerte y compleja". "El paradigma europeo debería hacer reflexionar acerca del desafío de materializar las expresiones de voluntad política no sólo en tratados, cuya fuerza obligatoria es precaria, sino en una sólida armazón que cubra las exigencias jurídicas, políticas y operativas, y que permita consolidar y dinamizar los avances de los procesos de integración".

41. En Lahera 1992 se afirma al respecto: "La institucionalidad entre acuerdos de integración – tradicionales o nuevos- requiere despejar en primer lugar el tema de la direccionalidad del proceso de integración. Si el objetivo final es la conformación de una ZLC en América Latina y el Caribe, parece clara la necesidad de una institución independiente de cada acuerdo y cada gobierno en la que puedan analizarse los obstáculos que se oponen a los avances en dicha dirección". "El proceso de integración entre los países miembros de los diferentes acuerdos –antiguos y nuevos- y de los diversos acuerdos entre sí, requiere de una institucionalidad que actualmente no existe. Los organismos de los antiguos acuerdos fueron diseñados para un proceso de integración diferente y en los sustantivo, han sido dejados de lado en los nuevos acuerdos, en los que se ah establecido una institucionalidad basada en comisiones intergubernamentales ad hoc". "En la región coexisten dos lógicas respecto de la institucionalidad de la integración. La primera corresponde a antiguos organismos de la integración, respecto de los cuales se discute tanto la conveniencia como la posibilidad de que ellos sirvan de cauce institucional al proceso de integración en su conjunto, incluyendo la renegociación de los compromisos anteriores y los nuevos acuerdos de integración. La segunda lógica corresponde a los nuevos organismos de integración creados por cada acuerdo, los que no incluyen la participación de funcionarios o técnicos que no representen intereses nacionales."

42. En Lahera (1992) se habla de otras opciones como la de revisar y actualizar los mecanismos de integración existentes y la de encargar la tarea a alguna institución regional ya establecida.

REFERENCIAS

BALASSA, Bela 1964.- Teoría de la integración económica. México: Uteha.

BENAVATE, José Miguel y WEST, Peter 1992.- "Globalización y Convergencia: América Latina frente a un mundo en cambio", Revista de la CEPAL, Nº 47 (Agosto), Santiago de Chile.

CEPAL 1991.- "La integración económica en los años noventa: perspectivas y opciones" (Agosto), Documento LC/R, 1042, Santiago de Chile.

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1992a.- "Panorama reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe" (15 de septiembre), Documento LC/R. 1189, Santiago de Chile. 1992b.- "Las barreras no-arancelarias a las exportaciones latinoamericanas en la Comunidad Europea, los Estados Unidos de América y el Japón" (Octubre), Documento LC/R. 1201, Santiago de Chile. CEPAL/ONU 1959.- "El Mercado Común Latinoamericano"(Julio), México D.F.

DELL, Sidney 1964.- Bloques de Comercio y Mercados Comunes. México: Fondo de Cultura Económica.

DORNBUSCH, Rüdiger 1989.- Los costos y beneficios de la integración económica regional", Pensamiento Iberoamericano, Nº 15, Madrid.

LAHERA, Eugenio

1991.- "Convergencia de los esquemas de integración" (Octubre), Documento LC/R. 1192, Santiago de Chile.

MOSCARELLA, Joseph La integración económica Centroamericana.

SELA 1991a.- "Apertura comercial e integración regional en América Latina – Diagnóstico y escenarios alternativos" (Julio), Caracas. 1991b.- "Dinámica y dilemas de la integración regional", Secretaría Permanente, (Septiembre), Caracas.

SUNKEL, Osvaldo 1991.- "La consolidación de la democracia y del desarrollo en Chile", Revista de la CEPAL, nº 47 (Agosto), Santiago de Chile.

TAMAMES, Ramón 1965.- Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo. Madrid: Editorial Iberoamérica.

VACCHINO, Juan Mario y SOLARES, Ana María 1992.- "Los nuevos impulsos de la integración latinoamericana", Revista de INTAL, Nº 180 (Julio), Buenos Aires.

WIONCZEK, Miguel Integración de América Latina. 1964.- "La historia del Tratado de Montevideo", en Wionczek, M. (ed.): Integración latinoamericana, experiencias y perspectivas. México: Fondo de Cultura económica.

"La Integración Regional en América Latina y Europa:

Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

INTEGRACION REGIONAL Y DESARROLLO: La Interacción de las Estrategias de Desarrollo, la Política Industrial y el Régimen de Competencia en los Mercados Comunes

Jacques PELKMANS

Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas y Director de EUROSCOPE, Maastricht

Los acuerdos de integración regional invariablemente apuntan a la noción más amplia de "desarrollo", incluyendo el crecimiento económico nacional y regional. Si la relación entre el crecimiento económico y la integración regional es de por sí compleja, la forma en que los acuerdos de integración regional realmente son útiles al "desarrollo" es más compleja aún. En la CE, en algunos aspectos, ambos conjuntos de relaciones son distintos en comparación con los acuerdos de integración regional entre PVDs. Además, aunque haya un acuerdo generalizado acerca de los aspectos económicos, sociales y de otra índole, la noción más amplia de desarrollo debería comprender el conjunto real de objetivos que difieren según el país, las corrientes políticas y las escuelas de pensamiento económicas, además de variar con el tiempo. De hecho, la noción de desarrollo será dinámica precisamente cuando haya efectivamente desarrollo.

Esta ponencia compara la experiencia de la CE con las cuestiones que emanan de las estrategias de desarrollo, la industrialización y la competencia en los acuerdos de integración regional entre PVDs. En la Sección 1 se examina el "triángulo de competencia" de la CE. Este rico concepto subraya la importancia predominante de la competencia en el mercado interno, pero asimismo clarifica de qué manera otras políticas de la CE -tales como las políticas comercial e industrial y las restricciones impuestas sobre la facultad regulatoria de los EM- constituyen instrumentos que generan y mantienen este impulso competitivo.

La Sección 2 resume los principios fundamentales que rigen la política comunitaria en materia de competencia. Aunque éste es sólo uno de los elementos de su régimen global de competencia, como se muestra en la Sección 1, es de todas maneras crucial para el funcionamiento apropiado del mercado interior.

Sólo un funcionamiento apropiado del mercado interior puede generar y sustentar las políticas dinámicas de ajuste, el desafío competitivo real y potencial y los incentivos para una constante aportación de espíritu empresarial y de innovación en los productos, los servicios, la distribución y la tecnología.

En la Sección 3 se presenta un resumen de los problemas especiales que enfrentan los PVDs al procurar servirse de la integración regional para sus estrategias nacionales de desarrollo. La Sección 4 analiza brevemente cómo las reformas de las políticas comerciales, combinadas con reformas internas orientadas a aumentar la exposición a la competencia y asociadas a estrategias nacionales competitivas, han modificado las perspectivas de muchos PVDs desde mediados de los años '80.

La Sección 5 presenta una tesis en favor del "regionalismo abierto".

En la Sección 6 se destacan las condiciones bajo las cuales las estrategias nacionales de desarrollo pueden utilizar el "regionalismo abierto", aproximándose de ese modo de manera apreciable al grado de apertura a la competencia que enfrentan las empresas de la CE en el mercado interior, sin que ello implique establecer un régimen de competencia tan exigente y relativamente centralizado como el comunitario.

1. El triángulo de la competencia en la CE

El Gráfico 1 muestra que la competencia en el mercado interior es el resultado de tres conjuntos de políticas a nivel comunitario:

el

establecimiento del mercado interior

un conjunto de políticas comunitarias (como la comercial, agrícola, industrial, de transportes, etc.)

la

política de competencia (es decir, las clásicas le