1 A ANLISE COGNITIVA DAS POLTICAS PBLICAS: RUMO A UMA SOCIOLOGIA POLITICA DA AO PBLICA PIERRE MULLER

A anlise das polticas pblicas, que surgiu relativamente tarde na Frana, conheceu ao longo dos ltimos vinte anos um desenvolvimento considervel: As teorias controversas se multiplicam, os trabalhos empricos esto em abundancia, alimentados pelo entusiasmo de uma gerao de jovens pesquisadores que avaliaram os novos questionamentos sobre o objeto politico que essa abordagem permite questionar. No entanto, paradoxalmente, esse desenvolvimento levantou uma inquietude entre os que mais contribuiram para introduzir na Frana esta nova maneira de pensar poltica: A analise poltica est ameaada pelo seu prprio sucesso? muito cedo para formular uma declarao to pessimista. Em revanche, podemos pensar que uma reflexo sobre as contribuies da anlise de polticas pblicas de cincia poltica til nos dias de hoje. preciso se perguntar quais conceitos e os mtodos da policy analysis nos fez mudar o olhar (pensamento) sobre a poltica, e quais so os limites que essa empreitada enfrenta hoje para renovar a anlise da poltica a partir do estudo de polticas. A tese que gostaramos de defender a seguinte: de um lado, a analise de politicas contribuiu para renovar, de forma espetacular, um nmero considervel de questionamentos fundamentais da cincia politica, a comear pelas a que concerne a natureza do poder poltico, pois ela que conduziu a sociologiser (sociologizar) a anlise do Estado. Contudo, de um lado, essa empreitada de renovao enfrenta, agora, uma srie de obstculos ligados postura de pesquisa que foi adotada pela maior parte das anlises que contribuiram para essa ruptura, e que esses obstculos impedem de mensurar, verdadeiramente, as transformaes da ao pblica nos dias de hoje, principalmente porque so encontradas dificuldades para questionar uma das questes centrais da cincia poltica: Como fabricar a ordem em uma sociedade complexa? aqui que a abordagem cognitiva das politicas pblicas pode acrescentar elementos de resposta, na medida onde ela tende reformular a questo da ao pblica: a partir do momento em que o objeto de politicas pblicas no mais somente para resolver problemas , mas tambm para construir estruturas de interpretao do mundo, entao possvel questionar a relao entre poltica(s) e contruo de uma ordem social nos novos termos. Para poder confirmar esta hiptese, ns gostaramos de relembrar inicialmente como a anlise de polticas pblicas criou uma ruptura no estudo do Estado e como essa ruptura encontrou seus limites. Ns tentaremos mostrar em seguida que a anlise cognitiva das politicas pblicas permite superar esses obstculos, pois ela leva a renovar essa difcil questo da relao entre os atores e as estruturas de significado. Assim, ela permite levar em conta melhor a dimenso do global na ao pblica e como consequncia o impacto da globalizao sobre a transformao das formas de ao pblica.

2 A ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS: UMA SOCIOLOGIA DE AO PBLICA

O que melhor caracteriza a reverso feita pela anlise das polticas pblicas o fato que ela compreende o Estado a partir de sua Ao, ou seja, a partir de seus outputs. O desenvolvimento, ainda insuficiente na Frana, de trabalhos sobre a avaliao de polticas pblicas bem fundamentado sobre essa postura de pesquisa. por isso, como diz Jean Leca, que a anlise de polticas pblicas tem mostrado sem dvida que as funes de governo so irredutveis aos processos de representao politica e que no possvel inferir o contedo e as formas de atividades governamentais (como atividade especfica) das caractersticas da poltica eleitoral. desta forma que vimos se multiplicarem os estudos que destacam a complexidade da relao de alternancia poltica e mudana do contedo das polticas pblicas. Vrios exemplos da mudana de 1983 durante o governo de Pierre Mauroy modificaram profundamente o contedo das polticas econmicas francesas que eram contrrias aos projetos do plan Jupp de Miterrand, mostrando claramente que a definio das escolhas pblicas no pode ser inferida das condies da luta eleitoral.1 Todavia, isso no significa que no havia uma relao entre essas duas dimenses. Assim, em seu estudo sobre a origem da lei Lang sobre o preo nico do livro, Yves Surel colocou em evidncia o papel decisivo jogado pela alternncia de 1981 na abertura de uma janela poltica levando a uma mudana radical do contedo da poltica. De forma geral, no existe dvida que os trabalhos de Ronald Reagan e de Margaret Thatcher contribuiram, de maneira decisiva, profunda transformao das polticas econmicas e sociais nos EUA e UK no incio da dcada de 80, e que a eleio de Chirac levou a uma sensvel transformao das polticas de defesa da Frana com a profissionalizao de seu exrcito. Em geral, a contribuio da anlise de polticas o de poder mostrar que a esfera da representao poltica constitui apenas uma dimenso importante que permite compreender as decises na matria da poltica pblica. Na realidade, como indicado no trabalho de Kingdon, a mudana da poltica deve ser vista como o produto de vrias linhas paralelas que (isso o que difere a cincia poltica da geometria...) que se juntam durante perodos especficos graa a ao dos atores mais ou menos identificados com os domnios em que o estudo se revelar de forma central. Essas sequncias, que Kingdon chama de correntes, dizem respeito aos diferentes universos de sentido e da ao que se articula de forma mais ou menos complexa no processo de definio de um programa de ao pblica: sequncia poltica, marcada pelo papel dos partidos e dos atores do campo poltico no seu sentido estrito, sequncia profissional, que coloca em cena os atores do domnio interessado, sequncia administrativa, que diz respeito atividade de preparao e implementao das decises. As polticas pblicas constituem assim um nvel de interpretao especfica da atividade politica. Desta forma, a anlise poltica tem contribudo, sobretudo na Europa, para romper com a concepo que considera o Estado, em vrias formas, como uma empresa de dominao caracterizada inicialmente pela sua capacidade de impor uma ordem poltica global, em substituio a uma concepo

Observao de Ceclia: Mauroy foi primeiro ministro de Miterrand na dcada de 80. Estes se desentederam quanto melhor forma para melhorar a situao econmica da Frana. Miterrand decide tirar o Franco Franes do Sistema Monetrio Europeu o que acarretou na mudana de 1983 quando um 3 governo foi criado na Frana, o de Pierre Mauroy. O plano Jupp foi uma plano elaborado por Alan Jupp que dava aos funcionrios das empresas pblicas francesas as mesmas condies sociais e trabalhista das outras empresas privadas na Frana. O plano no obteve sucesso devido a grande quantidade de greves e manifestaes feitas pelos empregados dessas empresas

3 centrada sobre a atitude do Estado para a resoluo de problemas. Se junta aqui a distino clssica desenvolvida por Fritz Scharpf entre a legitimao entre inputs e outputs. Essa primeira ruptura acompanhada de uma reconsiderao ainda mais importante: ao enfatizar a observao de resultados da ao do Estado, o estudo das polticas pblicas lana dvidas sobre a racionalidade da ao pblica. Isto tem contribudo a gerar uma m viso hglienne, que to forte na Europa. De um Estado onisciente ou onipotente cuja racionalidade foi capaz de transceder a irracionalidade de interesses particulares. Uma quantidade de obras (livros, estudos, bibliografias) tm mostrado que os resultados da ao do Estado poderiam ser bem diferentes dos esperados, bem como a implementao de polticas pblicas constituiria uma sequncia irredutvel fase de deciso e suscetvel a modificar o contedo da ao pblica. sbido que os trabalhos de March, Simon, Cohen e outros iluminaram os limites da racionalidade dos sistemas de deciso ao sublinhar a importncia das estruturas cognitivas dos sistemas de deciso e os limites da capacidade dos atores para mobilizar as informaes pertinentes. Na realidade, o momento da deciso aparece como um processo incompreensvel em que os atores de diferentes naturezas (polticas, funcionais...) participam em um tipo de decantao progressiva de escolhas (que nunca so dadas de incio) unindo de forma pouco coerente as informaes e dados completamente heterogneos. A imagem convencional do decisor tendo na sua frente o conjunto de dados do problema substituido pela a do funcionamento desordenado do conjunto de atores misturando informaes fragmentadas, truncadas e de natureza imensurvel. O questionamento gerado, sobre quando o trabalho no responde verdadeiramente as necessidade, evidentemente sobre o saber como os processos de ao pblica podem no obstante produzir uma ordem legtima nessas condies. Finalmente, a anlise das polticas pblicas que na realidade a sociologia das organizaes que alcanam a ruptura decisiva prope ao pesquisador uma caixa de ferramentas constituda de conceitos atores, poder, estratgia, informao ... que permitem abrir a caixa preta do Estado, perguntando no apenas sobre seus resultados, mas tambm pelo seu funcionamento. A Anlise da poltica contribuiu para sociologizar nosso olhar sobre o Estado, na medida em que, no lugar de entender o Estado pelo alto e em blocos, ela nos permitir observar por baixo e datalhadamente. possvel notar que a concepo de Estado por Max Weber nada mais que a articulao desse movimento, pois o Estado, se domina transcende at mesmo a sociedade, se transforma em uma mquina em que podemos at desmontar as rodas. O questionamento que se coloca nos dias de hoje sobre os limites deste retorno de perspectiva. Tudo acontece como se as rupturas operadas pela anlise das polticas pblicas tendessem a impedir os pesquisadores que se reconhcem nessa disciplina a levar em considerao alguns dos objetos centrais da cincia poltica. Em outras palavras, o que j fez sucesso na anlise de polticas pblicas tende, nos dias de hoje, limitar as capacidades dessa aproximao a, apenas, explicar, uma srie de transformaes atuais da ao pblica. Um dos principais limites , sem dvida, a dificuldade que encontra a anlise das polticas pblicas para perceber uma questo central dentro das reflxes atuais sobre a poltica: como ser produzida a ordem poltica em sociedades que so cada vez mais complexas, fragmentadas e abertas ao mundo exterior? A desconstruo dos grandes sistemas de explicao de ordem politica, a comear pelo paradigma marxista, no qual a anlise das polticas pblicas contribuiu, deixa aberta a questo de

4 saber o que faz hoje ficarem juntos as diferentes componentes do que constitui, atualmente, uma sociedade poltica. Esta questo vai alm dos limites genticos da anlise de polticas pblicas. Esse limite se baseia fundamentalmente sobre uma questo de mtodo. Que na verdade, o que fez o sucesso da anlise poltica, o que permitiu ultrapassar as abordagens tradicionais do Estado ao abrir a caixa preta, uma postura baseada no individualismo metodolgico que coloca no centro da anlise a observao do comportamento e das estratgias dos atores que compe os sistemas de ao que so estudados. Essa abordagem indutiva baseada, fundamentalmente, sobre a ideia de que a partir da observo dos atores e das estratgias que estes colocam em prtica que ser possvel analisar a sociedade global, que s existe a partir do momento quando ela se atualiza nas estratgias dos atores concretos. O problema dessa abordagem ao introduzir o ator na anlise que a situao global no pode ser reduzida estratgia dos atores. Mais precisamente, a abordagem no lhe permitida de se responsabilizar pelas complexidades entre ator e sistema. Ela no permite compreender como o ator as vezes forado pelo global, sendo ele um ator desse globo, o que significa que, no global, existe qualquer coisa a mais que transcende de alguma forma as estratgias dos atores individuais ou coletivos e no se reduzem soma dos comportamentos individuais. A questo que gostariamos de colocar , ento, sobre aquela de saber se possvel de prescrever as aquisies insubstituveis de abordagem pelos atores, integrando o carater irredutvel da dimenso global: Como pensar o fato que os atores agem, definem as estratgias, efetuam escolhas, mobilizam recursos, so livres dentro do modelo da estrutura de ordem global na qual tm apenas uma possibilidade limitada de ao. Essa a difcil pergunta que surge na anlise cognitiva das polticas pblicas. O PAPEL DOS ATORES NA CONSTRUO DOS MODELOS DE INTERPRETAO DO MUNDO

A anlise cognitiva das polticas pblicas procura responder a uma dupla ambio: integrar a dimenso do global, que parece fundamental para compreender a lgica do trabalho na mudanas das polticas pblicas, destacando o papel dos atores na construo dos quadros de interpretao do mundo e a implementao concreta da dialtica global e setorial. neste momento que as pesquisas de Bruno Jobert constituem um ganho decisivo na compreenso da dialtica entre o jogo de atores e a transformao das matrizes cognitivas. Em seus trabalhos sobre crescimento, o que conhecido como mudana neoliberal, Jobert questiona de fato sobre os modelos impostos durante a dcada de 80 que so vistos como referenciais de partida. Jobert mostra que o processo de imposio/aceitao da mudana de referencial passa por um funcionamento diferenciado em diferentes instncias, chamadas de fruns. O autor diferencia inicialmente o frum cientfico de economistas, que foi prejudicado, a partir da dcada de 70 com a dominao do paradigma keynesiano, que abriu assim a via para uma conscientizao dos defeitos da ao pblica. O frum da comunicao pblica constitui outra cena especfica da construo da realidade social que ir modificar os termos da retrica poltica com o trmino da guerra fria, com o surgimento de novos interesses e novas reivindicaes. O consenso modernizador alinhado com o paradigma keynesiano desaparece diante de uma nova retrica que exalta os ganhos da nova competio econmica e estigmatiza os blocos sociais (encontrados nos dias de hoje com o blairismo no Reino Unido). Por ltimo, o frum das comunidades de polticas pblicas que refere conduta de

5 debates e controvrsias nas diferentes redes de polticas pblicas. Este o lugar onde so fabricadas as receitas que sero utilizadas nos programas concretos de ao pblica. A variedade e especificidade dos atores que intervm nestes fruns explicam a forte diferenciao do registro do novo referencial global segundo os domnios, os setores, ou segundo os pases. O ponto mais interessante nessa conceituao de fato a constatao de que cada um desses fruns funciona seguindo regras prprias, uma temporalidade nica e colocam em cena atores diferentes. Cada ator ir ento trabalhar a nova matriz cognitiva e normativa dentro de uma perspectiva especfica, em funo de diferentes exigncias (ou urgncias): o funcionamento do frum de economistas ento marcado pela pesquisa de excelncia acadmica no paradigma dominante (mas tambm pelo jogo de inovao intelectual e de ruptura); os atores do frum da comunicao poltica so animados pela vontade de participar na construo de alianas polticas partidrias que podem chegar ao poder; quanto as comunidades de polticas pblicas, as receitas de sua cozinha so marcadas pela transao entre as dimenses do global e do setorial, entre o administrativo e o profissional, entre a tcnica e a poltica. Essa distino entre vrios fruns mostra bem a importncia e a complexidade do papel dos atores na construo das matrizes cognitivas, que se impem por meio de um trabalho de construo retrica dentro de universos que so ao mesmo tempo distintos e articulados, sendo seu resultado nunca dado antecipadamente. Eve Fouilleux, no seu estudo sobre a reforma da poltica agrcola comum, prolonga de forma remarcvel essa aproximao ao mostrar como a mudana de referencial da PAC (Poltica Agri. Comum) ocorre por uma srie de ajustes progressivos entre os fruns que participam na construo de um novo modelo de interpretao do mundo segundo as modalidades de funcionamento bem diferentes. Fouilleux trabalha a diferena do modelo desenvolvido por Jobert, com relao poltica setorial, ela evidencia a importncia dos fruns profissionais como ponto de criao de novas ideias. Esses trabalhos confirmam, de forma mais aprofundada, as observaes que poderiam ser feitas sobre o setor de polticas aeronuticas, pois foi mostrado como um processo de transformao global pode ser mediatista, e ento construdo, pela ao de agentes posicionados dentro dos espaos polticos, administrativos ou profissionais diferentes. Assim, no resta dvida que, durante a dcada de 1970, houve a imposio de uma profunda transformao do transporte areo mundial: o crescimento espetacular da demanda trouxe a apario de grandes aeronaves seguido da criao de novas empresas areas no continente asitico. Acima de tudo, a aeronutica civil ganha sua autonomia em relao ao setor militar, como temos na simblica histria da Boeing ao deixar a construo de bombadiers para pode revolucionar o transporte areo, abrindo assim, a era da propulso /reao e em seguida a do transporte em massa. Isso significa que no paradigma tecnolgico dos engenheiros aeronuticos, a construo de avies de transporte civil cada vez menos derivada da concepo dos avies de combate e que deve ter um know-how especfico de viso comercial. Do ponto de vista da poltica aeronutica, a construo aeronutica civil deixa de ser um setor estratgico (no seu sentido militar). Assim, durante a dcada de 1970, a referncia dominante do setor aeronutico passa a se transformar, antecipando a subida acelerada do novo referencial global. No h dvida que essa nova regra do jogo deveria ser imposta, de uma forma ou de outra, aos responsveis pelo setor aeronutico na Europa, mesmo que atravs da transformao da demanda de clientes. Essa presso, no entanto, ainda no era bem clara na poca. Para os responsveis nesse perodo, engenheiros que havia formado antes de 1939, o futuro da indstria de transporte pblico no era nada

6 legvel e, de toda forma, essa autonomia do setor civil contrariava toda a cultura civil e profissional do setor na poca. O nascimento da Airbus e a mudana de referencial que ela leva no setor aeronutico, ento fruto da ao de algumas pessoas, engenheiros aeronuticos e responsveis administrativos que foram capazes de perceber, identificar a nova fora e de traduzir na linguagem dos grupos interessados. Esse trabalho sobre a retrica profissional tambm formou uma empresa destinada a convencer os responsveis aeronuticos que, doravante, os avies civis deveriam ser criados em funo da necessidade do mercado, uma proposio um tanto quanto absurda no meio militar, onde os avies eram feitos/criados em funo das tecnologias disponveis. A construo simultnea do Concorde e do Airbus 300B, mostra de forma caricatural a passagem de um referencial a outro. Esses atores realizaram um trabalho de mediao entre os diferentes universos. Assim, Roger Beteille e Felix Kracht, os dois principais responsveis pela Airbus na poca, conseguiram convencer os construtores a utilizarem o conhecimento dos engenheiros em uma estratgia comercial como os outros atores o fizeram no Ministrio de Transportes, dentro dos gabinetes. evidente que o programa da Airbus nunca teria existido (hiptese mais provvel) se no fossem os atores responsveis. Essa questo do lugar dos atores no processo de construo de modelos de interpretao do mundo constitui sem dvida o debate principal entre os diferentes autores que questionam sobre a dimenso cognitiva da ao pblica. Assim, os trabalhos de Tierre Lascoumes parecem ao mesmo tempo prximos das opinies do tema, mas com diferentes interpretaes. A questo que coloca Lascoumes, especialmente a partir de seus trabalhos sobre polticas de meio ambiente, o de saber como possvel construir uma ao coletiva num contexto de grande heterogeneidade sabendo que para serem governveis, para darem lugar s escolhas polticas, necessrio que as questes sejam reformuladas em problemas de ao pblica. Ao se basear nos trabalhos de Michel Callon, em particular sobre a noo de traduo como atividade de produo com a vinculao de autores autnomos e transao de perspectiva heterogneas Lascoumes prope o conceito de transcodagem que designa o conjunto das atividades de regrupamento e transferncia de informao em um cdigo diferente: transcodar em parte agregar informaes e prticas, tambm os construir e apresentar como uma totalidade, , enfim, os transferir para outros registros sob lgica diferente para assegurar a difuso interna e externa. Estamos prximos das questes mais importantes da anlise cognitiva das polticas pblicas. No entanto, os trabalhos de Pierre Lascoumes divergem dos apresentados aqui em vrios pontos que levam a se perguntar sobre a noo de referencial. A primeira divergncia diz respeito ao peso das concepes passadas aqui, segundo Lascoumes, que leva a considerar que as atividades de traduo constituem sobretudo atividades de reorganizao de categorias de pensamentos existentes, a noo de mudana de referencial lhe parece muito radical. A segunda divergncia est ligada pespectiva de Callon, na medida que, na linha de trabalho sobre a traduo, Lascoumes considera que o processo de produo de sentido se faz, primeiramente, com a interao entre os atores heterogneos, a traduo sendo, nessa perspectiva, um processo antes de ser resultado e a noo de referencial se revelando como muito substancialista. provvel que as diferenas entre nossas abordagens so em parte ligadas a natureza dos terrenos estudados (meio ambiente, agricultura e aeronutica). certo que as teses que tentamos apresentar aqui foram elaboradas a partir do estudo de dois setores relativamente identificveis e com

7 atores com ambio de falar em nome do grupo profissional e ento de integrar a dimenso do global em suas argumentaes. O meio ambiente certamente no apresentam as mesmas caractersticas: as fronteiras das polticas pblicas esto cada vez mais difusas, os campos de conhecimentos mais incertos e os atores nem sempre constituem em profisses capazes de construir discursos sobre o mundo. As operaes de mediao esto cada vez mais difceis de serem identificadas e analisadas. Resta apenas que a noo de transcodagem parece no poder explicar completamente essas situaes onde um novo modelo de interpretaes do mundo imposto aos atores, como pode ser visto no campo da segurana alimentar ou nas presses impostas aos administradores hoje. Bem sobre essas presses temos o produto das lutas de grupos interessados em defender seu jardim, mas tambm evidente que a eficcia dessas lutas est ligada ao fato que elas se desenvolvem em um novo contexto de interpretao do mundo onde a proteo ambiental, em coerncia com o referencial do mercado, ocupa um lugar cada vez mais importante: a relao entre o setor do meio ambiente e o global mudou. O mesmo tipo de dificuldade visto no caso das polticas sociais. assim que Bruno Parlier se questiona sobre o carter setorial dessas polticas. Enquanto que a maior parte dos trabalhos que usam a poltica social se limitam a um setor particular de proteo social, Parlier cria a hiptese que, para compreender as evolues recentes nesse domnio na Frana, tambm necessrio olhar as evolues do conjunto do sistema de proteo social considerando suas dimenses transversais (direitos e garantias). Baseando os direitos proteo social sobre o grupo profissional, institucionalizando assim as identidades profissionais e implementando uma interveno social cada vez mais setorizada, o sistema francs de proteo social contribuiu para reproduzir e reforar a sociedade setorial. Mais que um setor particular de poltica pblica, o sistema de proteo social poderia ter sido criado, segundo Palier, como um meta-setor que assegura a integrao e legitimao da sociedade setorial no seu conjunto durante os anos de 1945-1975, ou seja, durante o perodo da hegemonia do referencial modernizador. Os trabalhos destacam, corretamente, que os processos por meio que o global construdo no resultam de nenhuma maneira sobre um tipo de edifcio perfeitamente coerente no sentido de que cada setor e cada grupo social deveria achar um lugar determinado com antecedncia. Eles recordam tambm que os processos de articulao entre o global e o setorial no so de forma alguma a preservao das elites polticas, administrativas ou financeiras, mesmo se suas partes so evidentemente importantes. Resta apenas analisar os procedimentos de negociao, das estratgias dos atores ou os processos de traduo no sero suficientes para reportar os mecanismos que as sociedades modernas colocam em ordem para pensar como uma totalidade. Temos a obrigao de constatar que a cada vez mais, atravs da produo de polticas pblicas que a funo de ordem exercida: ao produzir as polticas pblicas que as sociedade passam a pensas nelas mesmas nas suas aes.

DO GLOBAL A GLOBALIZAO

Juntamos aqui a idia desenvolvida, nas diferentes perspectivas, por Habermas, Luhmann ou, na Frana por Yves Barel, na qual as sociedades modernas seriam marcadas por suas caractersticas de auto-referncias: o desenvolvimento de polticas pblicas ento o sinal da necessidade delas tomarem conta da sua historicidade. Nessa perspectiva, a poltica no mais definida apenas pela monopolizao de violncia legtima, mas tambm, e a cada vez mais, como o lugar onde so definidos os modelos de interpretao do mundo. A ironia da histria que no momento quando as sociedades se vem assim foradas a reconhecer e assumir essa ao necessria sobre elas mesmas, realizada uma transformao que tende a enfraquecer as capacidades do Estado-Nao para constituir o lugar do global, na medida onde o espao de produo dos novos modelos globais de interpretao do mundo se situa agora bem mais alm do controle dos Estados. preciso, ainda, fazer algumas observaes sobre as precaues metodolgicas. No h dvida, como mostrado na maioria dos trabalhos atuais sobre a globalizao, que o processo que chamamos hoje de mundializao no comeou com as mudanas que afetaram a economia internacional nos anos 70. possvel mostrar facilmente que as sociedades capitalistas conheceram perodos de abertura intensa que permitiram identificar os perodos de mundializao (fim do sculo XIX, por exemplo) seguidos de perodos de fechamento econmico (a partir de 1920). Do ponto de vista que nos interessa aqui, isso significa que os processos de construo do referencial global nunca foram realmente limitados pelas fronteiras do Estado-Nao. Assim, o perodo identificado como sendo quando, na Frana, prevalecia uma forma de referencial de equilbrio, correspondia bem a um sistema internacional dominado por um certo nmero de normas econmicas liberais comuns ao conjunto do mundo industrial capitalista. possvel considerar, nesta poca, que o Estado-Nao permanece no lugar do global pois no nvel das sociedades nacionais que so feitas, a cada vez e de maneira especfica, as transaes entre uma viso global do mundo e os diferentes sub-universos de sentido correspondente aos diversos setores e domnios de polticas pblicas. Tudo acontece como, dentro de um contexto internacional dado, cada sociedade construsse uma matriz prpria em que os atores nacionais articulam os diferentes setores. neste sentido que o processo de trabalho hoje difere das formas passadas de mundializao. Doravante, o lugar do global, ou seja, o lugar onde so efetuadas as transaes entre as diferenas polticas pblicas tende cada vez mais a se situar alm do Estado e por conseqncia, alm das sociedades nacionais. por isso que o conceito de globalizao no apenas um anglicismo, mas designa tambm, a maneira mais exata da noo de mundializao, processo pelo qual a produo de modelos globais de interpretao do mundo tende a sair (escapar) para o Estado Nacional. Isso significa que na perspectiva da anlise cognitiva das polticas pblicas, o processo de globalizao corresponde a uma forma de dissociao entre, de um lado, as funes de construo dos modelos gerais de interpretao do mundo e, de outro, as funes de construo do compromisso social dentro dos sistemas de polticas modernas. Enquanto que, at esse momento o Estado-Nao era o

9 lugar onde se combinava, de certa forma, essas duas funes que participam na construo de uma ordem poltica legtima, o processo de globalizao tende a os dissociar de forma cada vez mais limpa. De um lado, os atores que participam na construo das matrizes cognitivas globais esto de referindo cada vez menos a um status de Estado: as redes de empresas, instituies internacionais como o FMI e Banco Mundial, redes cientficas e outros. Os fruns de produo de idias globais se transformaram em transnacionais. A exploso das redes de informtica, mesmo sendo difceis de mensurar as conseqncias polticas, acentua essa evoluo. De um outro lado, os Estados so forados a assumir e traduzir, dentro de um espao territorial cada vez mais contestado, as conseqncias do referencial de mercado e de assegurar, bem ou mal, a reproduo dos compromissos polticos e sociais. Na realidade, o processo de dissociao funciona em todos os nveis da regulao poltica. sobre este angulo que temos que compreender os debates atuais sobre a noo de governana e, de forma mais geral, os trabalhos que enfatizam sobre as novas formas de coordenao poltica. Na perspectiva da anlise cognitiva de polticas pblicas, podemos assim criar a hiptese que estes novos modos de governana correspondem a uma situao naquela em que a produo dos modelos de interpretao do mundo tende a escapar para os atores governamentais, que so eleitos ou responsveis administrativos. No o caso de fingir que os atores governamentais foram beneficiados com o monoplio de produo. Porm, o governo foi o frum principal, o lugar onde as idias foram constitudas no ponto de referncia para o futuro da sociedade. Os governantes devem, ento, se adaptarem aos modelos produzidos por outros e gerenciarem as conseqncias da mudana sobre a reproduo de ordem poltica: O global se situa, agora, alm do Estado-Nao. Essa evoluo no corresponde a um desaparecimento do Estado, mas a uma profunda transformao das condies de exerccio de regulao poltica. Se podemos falar de governana mundial, no sentido em que veramos sendo construdas as premissas de ultrapassagem do Estado-Nao sendo forma de governana global que vemos sendo implantadas nos dias de hoje, por meio dessa transformao das condies de elaborao dos modelos globais de interpretao do mundo. Nesse contexto, a Unio Europia ocupa um lugar especfico, mas caracterizado pelo novo contexto. Esse aparelho poltico-administrativo, que no um Estado (e muito menos um Estado-Nao) produz, no entanto, polticas pblicas em diversas reas, o que significa que seu nvel opera, cada vez mais, a articulao entre o global e o setorial. Neste sentido, a governana europia, como processo de produo de matrizes cognitivas que impem aos Estados constiturem uma verso particular dessa governana global, um lugar de traduo de transcodagem do novo referencial global. Ao mesmo tempo, porm, a UE, e o que constitui seu carter ambguo, potencialmente um lugar onde se poderia construir um sistema de representao democrtica sujeita a participar na construo de uma ordem poltica no global, mas que excederia o modelo de Estado-Nao, e que seria sujeita a rearticular, pelo menos parcialmente, a funo de produo dos referenciais e a funo de construo do compromisso social.