Tipos de Polticas Pblicas

O processo de formulao, implementao e de avaliao das polticas pblicas, como se percebe do item anterior, sempre envolve disputas de interesses e ideias em uma arena poltica, na qual nem sempre os atores pblicos propriamente ditos agem como mediadores neutros mas, muitas vezes, como defensores de um determinado ponto de vista. Por isso, uma das formas de compreender e classificar os tipos de polticas pblicas que podem ser produzidas diz respeito compreenso do grau dos conflitos que se desenvolvem antes, durante e depois do processo decisrio propriamente dito, indo alm dos limites que cercam suas decises o aspecto da implementao da poltica, principalmente. Na literatura, possvel encontrar diversos tipos de definies de polticas pblicas, invariavelmente procurando concentrar-se no papel dos governos na formulao e execuo das polticas e na sua eficincia para a soluo racional dos problemas, ou na regulao das atividades e aes vigentes na sociedade. fato que, quando as polticas pblicas ultrapassam as fases de elaborao, formulao e desenho, sero desdobradas em programas, planos, projetos, base de dados, facilitando, dessa forma, sua implementao. Na fase de implementao, provocaro diferentes efeitos sobre o pblico-alvo da poltica e os atores pblicos por elas responsveis. A anlise desses diferentes efeitos constitui uma interessante maneira de tipificar as polticas pblicas, partindo do conceito de arenas de poder ou arenas de deciso, as quais definem a maneira pela qual o processo decisrio. Para Frey (2000), por exemplo, esse modelo, que ele denomina policy arena, refere-se aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas da poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com o seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo. O ponto de partida para compreender que tipo de poltica pblica emerger de um determinado tipo de arena de poltica (ou arena decisria) a concepo de Lowi (1972), que desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica pblica, fundada no pressuposto de que a poltica pblica faz a poltica (1972, p. 299). O autor no desconsidera a importncia da ao dos atores pblicos e considera fundamental que se compreenda essa atuao como formas pelas quais o governo procura controlar a sociedade e a conduta dos indivduos em outras palavras, exercer seu papel de Regulador. Dependendo dos propsitos especficos almejados pelo Governo e seu grau de compromisso com a defesa de propostas dos grupos de interesse engajados no processo, para o autor, seria possvel listar tcnicas de regulao que melhor se adequariam e, a partir do que os registros das entidades responsveis pela regulao nos Estados Unidos da Amrica sugerem, ele aponta a existncia de um conjunto distinto de consequncias tanto no aspecto moral (conjunto de valores sociais) quanto no processo poltico. Com essa premissa, Lowi quis dizer que cada tipo de poltica pblica provoca, entre os atores pblicos e privados envolvidos em sua deciso, desenho e implementao, diferentes reaes, que podem ser de apoio ou de rejeio (em diferentes graus) e que de se esperar que haja disputas entre os atores (ou entre subgrupos de atores) a respeito da mesma. A esse conjunto de conflitos de interesses ou de convergncia de opinies verificado, Lowi denominou policy arena. O conceito parte da premissa de que as reaes e as expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico, assim como a forma e os efeitos dos meios de

implementao aplicados, os contedos das polticas e, finalmente, o modo adotado pelos atores para a resoluo dos conflitos. Deve-se ressaltar que nem mesmo o prprio Lowi chegou a aprofundar as implicaes da tipologia por ele proposta, de forma a gerar um conjunto de hipteses comprovveis e tampouco esclareceu, de forma convincente, as definies essenciais que sua tipologia prev. Essa abordagem, ao ser apresentada por Lowi, destacou-se por ser bem diferente da ideia predominante na poca na Cincia Poltica de que o processo poltico determinaria o tipo de poltica pblica. Sua grande virtude a de ter conseguido dar o merecido destaque a determinados detalhes do processo poltico que at ento haviam passado em branco para os estudiosos, principalmente o fato de que o governo, no apenas durante o processo decisrio, mas na formulao e na implementao das polticas pblicas, exerce a coero, em diversos graus e por diferentes formas. Para exemplificar como e em que grau a coero governamental ocorre, Lowi monta um quadro esquemtico em que se tem, na dimenso vertical, uma gradao da possibilidade de ocorrncia de coero, que poderia ser remota ou imediata1 e, na dimenso horizontal, a aplicabilidade da coero (o comportamento que se quer alterar), que poderia ocorrer de forma individualizada ou diluda no contexto social. Esta ltima dimenso mais difcil de ser caracterizada, j que nenhuma poltica pblica operacionalizada sem que haja, em algum grau, modificao de comportamento das instituies sociais e do prprio indivduo. Ainda assim, seria possvel distinguir polticas que no teriam como objetivo precpuo a modificao de determinados comportamentos ou atitudes especficos, e, portanto, no implicariam sanes, mas ficariam no nvel do ambiente da conduta social. Seguindo essa tentativa de tipificao das polticas pblicas, o cenrio montado por Lowi seria assim descrito:
QUADRO 6 TIPOS DE COERO, TIPOS DE POLITICAS PBLICAS E TIPOS DE PROCESSOS POLTICOS Aplicabilidade da Coero (onde atua:) Possibilidade de ocorrncia da Coero Conduta Individual Poltica Pblica Distributiva (1) Poltica Pblica Regulatria (3) Descentralizada Desagregada Identificao do interesse (local) (pessoa) Ambiente da Conduta Poltica Constitutiva (4) Poltica Pblica Redistributiva (2) Centralizada Nvel sistmico Status ideolgico cosmopolitano (tipo de pessoa) Cenrio Poltico subjacente

Remota Imediata

Disputas Partidrias versus Disputas entre grupos de interesses

Caractersticas da Poltica

Fonte: Traduzido e adaptado pela autora de Lowi, 1972, p. 300

No contexto governamental, a coero remota ocorreria se no houvesse sanes, ou se estas fossem indiretas (diludas no sistema e no especificamente vinculadas a determinado programa ou meta). J a coero imediata se faria sentir com a pronta e individualizada sano.

De acordo com Lowi, segundo o grau de hostilidade, confronto ou de consenso e convergncia a respeito das decises que moldaro a poltica pblica, conforme o quadro acima demonstra, quatro tipos bsicos de arenas e de polticas poderiam ser identificadas. 1. Polticas distributivas caracterizadas por um relativamente baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que distribuem vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos, como em polticas assistencialistas ou tarifrias, de iseno tributria ou de destinao de subsdios. As arenas em que essas polticas ocorrem so caracterizadas pelo consenso e/ou pela indiferena amigvel entre os atores. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores, da dinmica partidria ou da negociao entre os diferentes grupos de interesse, costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas redistributivas, ao contrrio das anteriores, detm alto potencial de deflagrao de conflitos. Seu objetivo precpuo a realocao, consciente, de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade, como controle de crdito, adoo de medidas de tributao progressiva da renda, concesso de benefcios de seguridade social. O processo poltico que visa a uma redistribuio de recursos, benefcios ou outros valores costuma ser polarizado e repleto de conflitos, em que a negociao entre opositores e situao se torna a pea-chave para a operacionalizao da deciso governamental. 3. Polticas regulatrias, por sua vez, lidam com a elaborao de normas, definio de ordens e/ou proibies, elaborao de leis, decretos, portarias, orientaes normativas, instrues normativas ou quaisquer outros instrumentos normativos que o Governo elabore no sentido de regulamentar as condutas individuais e/ou de firmas, como na definio de padres de qualidade de bens e servios, no estabelecimento de regras para eliminar injustias ou situaes em que segmentos da sociedade sejam prejudicados, como ocorre em propaganda enganosa, por exemplo. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo, dependendo da forma pela qual a poltica concretizada. Da mesma forma, os custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar, conforme a configurao especfica das polticas. 4. Polticas constitutivas, por fim, tambm chamadas de polticas estruturadoras ou de polticas modificadoras de regras (BECK, 1993, p. 17 APUD FREY, 2000) so as que criam novos rgos governamentais ou redistribuem entre os rgos e entidades governamentais as competncias para a execuo das polticas pblicas. Com isso, essa poltica redeterminam as regras do jogo poltico e a estrutura dos processos e conflitos polticos, ou seja, as condies gerais subjacentes formulao dos outros trs tipos de polticas pblicas. Alm da criao ou redefinio de papis de novas organizaes, podem tambm se destinar a modificar o sistema de governo ou o sistema eleitoral, a determinar e (re)configurar os processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. A distino entre a poltica estruturadora e a poltica regulatria se d na anlise dos seus efeitos nos processos de conflito e de consenso, uma vez que esta ltima se dirige ao ambiente externo ao Governo e a primeira modifica o ambiente interno do Governo, o que, de forma geral, no suscita tanto debate e controvrsia, exceto se onerar, de alguma forma, os diferentes segmentos sociais.

Um resumo esquemtico das caractersticas dessas polticas publicas mostrado no Quadro 7:

QUADRO 7 CLASSIFICAO DAS POLTICAS PBLICAS Tipo de Poltica Caractersticas Caractersticas da Pblica da Poltica Arena Poltica Distributiva Oferta de bens e/ou Consensual
servios coletivos Sem oposio ou resistncia

Exemplos
Concesso de bolsas e/ou auxlios pontuais, benefcios especficos, iseno tributria Tributao progressiva, polticas sobre o mercado de trabalho, seguridade social

Princpios Bsilares
Incentivos

Redistributiva bvia percepo

de custos e benefcios

Conflituosa Polarizao inevitvel entre perdedores e ganhadores Contornos ideolgicos Modificao de alianas, de acordo com a percepo da distribuio de custos e benefcios

Imposio pelo Estado

Definio de quadro normativo (em diferentes nveis de complexidade) para modificao de comportamento ou conduta Constitutiva ou Estruturao do Estruturadora jogo politico (organizaes, instituies, processos)

Regulatria

Proteo dos direitos Imposio pelo do consumidor, Estado segurana no Persuaso trabalho, proteo do Definio de meio ambiente, padres de regulao benchmarking econmica, defesa da Auto- regulao concorrncia Voltada ao ambiente Criao ou estatal interno reestruturao de Imposio pelo Distribuio de agncias Estado competncias entre os governamentais, Definio de rgos oficiais (re)definio de padres de fluxos de trabalho ou benchmarking processos administrativos Fonte: Traduzido e adaptado pela autora a partir de Windhoff-Hritier, 1987, PP. 52-53

H, ainda, outro elemento interessante a respeito do que se convencionou denominar Polticas Pblicas: quase sempre se tenta compreender por Polticas Pblicas tudo aquilo que produzido pelo Estado, em que pese no ser este o procedimento metodolgico mais adequado. Para compreender a essncia da ao do Estado dentro do contexto das relaes sociais de produo e distribuio capitalistas que so essencialmente descentralizadas e privadas , necessrio compreender tanto as razes pelas quais o Estado capitalista obrigado a participar da produo social quanto indagar da natureza pblica de tudo o que o Estado produz. Para fins didticos e analticos, convenciona-se denominar a todo esse processo Ciclo de Polticas Pblicas, que abordado a seguir. Alm disso, para dar conta das etapas ou fases em que se desdobram os esforos estatais na resoluo de problemas sociais e na mediao de conflitos de interesses, elaboraram-se diversas construes tericas e normativas, defendendo a existncia de subciclos de Polticas Pblicas, melhor compreendidos como a definio de sub-etapas internas a cada grande etapa do processo. Ao fim deste captulo, objetiva-se deixar bem esclarecida a importncia desse tema, lembrando que um campo em pleno desenvolvimento e, portanto, o assunto aqui tratado vem sendo objeto de estudos, em busca de maior aprofundamento, tanto no plano conceitual, como no plano emprico.