Topicos Actuales en Las Ciudades Latinoamericanas

TPICOS ACTUALES EN LAS CIUDADES LATINOAMERICANAS
Manuel ngel Rodrguez y Na Silverio Nio Gutirrez Compiladores
Consejo Editorial
Dr. Guido Pascual Galafassi Universidad Nacional de Quilmas Miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tcnicas, Argentina Dr. Julin Rebon Universidad de Buenos Aires Miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tcnicas, Argentina Dra. Ana Nez Universidad de Mar del Plata Dr. Jos Luis Rosas Acevedo Universidad Autnoma de Guerrero Dra. Roco Lpez Velasco Universidad Autnoma de Guerrero Dra. Gabriela Barroso Caldern Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Universidad Autnoma de Guerrero Dra. Laura Sanpedro Rosas Universidad Autnoma de Guerrero
TPICOS ACTUALES EN LAS CIUDADES LATINOAMERICANAS. Primera edicin, octubre 2009. Todos los derechos reservados. ISBN Edicin y formacin tipogrca: Edgar Neri Quevedo Diseo de forros: Juan Balanzar Bibiano Impreso en Mxico/Printed in Mxico
Contenido
Presentacin Na Silverio Nio Gutirrez y Manuel ngel Rodrguez La ciudad: Algunos temas de actualidad Na Silverio Nio Gutirrez y Manuel ngel Rodrguez Polticas urbanas y segregacin Nova periferizacao urbana: descentralizacao, focalizao e partipacao. A produo terico-discursiva do Banco Mundial em analise Magda de Lima Lucio Las regiones en crisis y polticas de descentralizacin Roque Juan Carrasco Aquino Segregacin residencial, hbitat popular y polticas pblicas Sobre la tierra y vivienda en la ciudad de Buenos Aires, Argentina Juliana Virginia Rofe Polticas urbanas y procesos de renovacin del rea Sur de la ciudad de Buenos Aires Mara Carla Rodrguez
Participacin, turismo y ambiente Ciudades contemporneas: La tensin entre patrimonio, Turismo y medio ambiente en el nordeste de Brasil Lisabete Coradini
O planejamento participativo ea construcao da cidade Turstica na regio nordeste do Brasil Mansao Dos caras de la globalizacin: El acceso formal e informal al suelo urbano en la ciudad de Mxico Lus H. Patio Camacho Los usos de la participacin ciudadano en los programas de gobierno de la ciudad de Buenos Aires Matas Landana Seguridad pblica ciudadana Implementacao e disseminacao de cameras de monitoramento Para seguranca Marta Mourao Kanashiro Crimen organizado: orden divergente y vecindarios Urbanos vulnerables Csar Alfonso Velsquez Monroy Cultura y desarrollo en Aguascalientes y la Utopa mexicana Fernando Padilla Lozano
Presentacin
En el marco de estos temas actuales, los das 4-6 de septiembre de 2007 se celebr en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, Mxico, el XXVI Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa, bajo el auspicio de la Universidad de Guadalajara y como un esfuerzo continuado deriv en la publicacin Tpicos Actuales en las Ciudades Latinoamericanas que representa la quinta entrega de la coleccin Ciudades Latinoamericanas. En el Congreso se privilegia el intercambio de conocimientos entre investigadores y estudiantes de posgrado por medio de la exposicin oral de los trabajos redactados, el debate y la retroalimentacin de los avances y hallazgos en un tema de trascendental importancia como es la ciudad. El objetivo central del grupo de trabajo Ciudades Latinoamericanas en el Nuevo Milenio consisti en analizar los diversos problemas que estn en desarrollo en las diversas ciudades de nuestro continente, delimitado geogrcamente desde Mxico hasta Argentina. Respondi a dicha inquietud un nutrido nmero de investigadores e investigadoras que cultivan diversas disciplinas ubicadas en el rea del conocimiento de las ciencias sociales. El presente volumen es resultado palpable de este importante evento acadmico continental. La obra se integra por once de las ponencias presentadas a lo largo del Congreso. La seleccin de los artculos result en un gran esfuerzo por la calidad de sus contenidos, los cuales incluyen mapas, fotografas, croquis y cuadros para ejemplicar las problemticas presentadas. El libro est organizado en tres secciones; la primera abarca Polticas Urbanas y Segregacin; la segunda, Participacin, Turismo y Ambiente; la tercera seccin analiza la Seguridad Pblica Ciudadana. En conjunto, el documento conforma diversos puntos de vista sustentados en corrientes tericas y metodolgicas aplicadas en las ciudades ms conocidas de Amrica Latina. La primera seccin: Polticas Urbanas y Segregacin, incluye cuatro artculos cuyas temticas abordan fenmenos que cada da cobran mayor importancia desde dos aristas diferentes: una, la visin gubernamental y por otra, la visin de los actores locales, quienes viven y padecen las consecuencias de dichas estrategias de desarrollo urbano. Tambin, es necesario resaltar que hay exclusin social a consecuencia de unidades residenciales de acceso restringido, por ejemplo. La parte visible de la segregacin social caracterstica de la ciudad dual se hace tangible en el sector urbano mediante la coexistencia de enclaves altamente tecnicados y la autoconstruccin. La fragmentacin de la ciudad o el abandono de la ciudad tradicional se expresa mediante la creacin de fraccionamientos de clase media de inters social, en
tanto que, los fraccionamientos de la clase acaudalada cada vez se encuentran ms aislados y resguardados por alta tecnologa. La segunda seccin: Participacin, Turismo y Ambiente, integrada por cuatro artculos donde el punto de conuencia es el ambiente. Tpico de actualidad toda vez que resulta imperante hacer sostenibles las actividades productivas que realiza el hombre en las reas verdes reductos de la ciudad. Las reas naturales protegidas juegan un papel importante entre los escasos territorios reservados para limitar el crecimiento anrquico de los asentamientos humanos y an as muchas veces dichos espacios verdes son invadidos para habitarlos en la ilegalidad. La tercera seccin es Seguridad Pblica Ciudadana, compuesta por tres artculos. Esta temtica es resultado de la creciente inseguridad que se vive en la ciudades latinoamericanas y que es necesario mantener bajo control a n de que la poblacin realice sus actividades con regularidad y el estado de derecho prevalezca sobre las acciones delictivas. Este libro est dirigido a todo lector interesado en las problemticas actuales que se desarrollan en las ciudades latinoamericanas, por lo que esperamos que sea un libro que genere discusin entre la comunidad acadmica.
Na Silverio Nio Gutirrez Manuel ngel Rodrguez Acapulco, Guerrero, Mxico Septiembre de 2009
La ciudad: algunos temas de actualidad

Na Silverio Nio Gutirrez Manuel ngel Rodrguez Introduccin La ciudad, como tal, es objeto de estudio de la Geografa Urbana, que considera como caractersticas particulares de sta el tamao, la sonoma, la concentracin de poblacin, los servicios, las actividades econmicas secundarias, terciarias y cuaternarias e incluso una forma de vida ms acelerada que en la localidad. En la ciudad las edicaciones fungen como viviendas, representan incluso la residencia del poder poltico o ideolgico. Cumple, entre otras funciones, el uso residencial, econmico, poltico-administrativo e incluso cultural. Dichas funciones, en mayor o menor medida han contribuido a que hoy se hable de que la ciudad es un reejo de la presin que ejerce el ser humano sobre la naturaleza, toda vez que ser un reto en este Siglo XXI mantenerlas indenidamente en el tiempo. A nivel mundial, destacan por su poblacin o por su desarrollo econmico ciudades como Nueva York, Londres, Tokio, Pars, Beijing, Mosc, Sel, El Cairo, Sidney, Melbourne, Bombay, Calcuta, Sao Paulo, Ro de Janeiro, la Ciudad de Mxico, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, Lima, Bogot, Santiago, entre otras. Un gran porcentaje de estas ciudades se ubican en pases subdesarrollados. La poblacin se asienta conformando las ciudades que coinciden con terrenos casi planos, clima hmedo, suelos frtiles, escurrimientos uviales para uso domstico, industrial, riego y vas de comunicacin y vegetacin protegida. En este siglo es necesario plantear la necesidad de estimar las transformaciones econmicas, sociales, polticas y culturales que inuyan sobre las necesidades actuales y futuras e incluso sus satisfactores. En las grandes ciudades y de manera soterrada en las ciudades medias y pequeas los patrones culturales de la poblacin cambian como resultado de la globalizacin. En muchos casos la distribucin espacial de las ciudades se lleva a cabo para cumplir con los intereses del mercado y el consumo. Lograr el desarrollo sustentable en las ciudades es un reto impresionante ya que a la fecha los estudios para explicar la apropiacin de la naturaleza por el hombre incorpora medidas fundadas en el enfoque estado/presin/respuesta, las cuales realzan la dimensin ambiental del desarrollo sustentable por encima de las dimensiones econmica y social (poblacional). Ello, ha motivado la elaboracin de propuestas de indicadores que hacen
Na Silverio Nio Gutirrez/Manuel ngel Rodrguez
hincapi en cuestiones demogrcas como por ejemplo, la esperanza de vida, mortalidad, interrelacionadas con aspectos socioeconmicos como por ejemplo: ingreso per cpita, escolaridad poblacional, entre otros. Aceptados como evidencia del desarrollo que han llevado al establecimiento del ndice de Desarrollo Humano (IDH) propuesto por la Organizacin de las Naciones Unidas a nales del Siglo XX y que a principios de este milenio se enriquece con otras variables como pobreza, desigualdad de gnero, tecnologa, etc., con lo cual se pretende ofrecer la radiografa de la calidad de vida de la poblacin de un pas. En este Siglo XXI, los habitantes citadinos enfrentan el reto de planear el crecimiento de las ciudades a n de conciliar las necesidades que ostentan los diferentes sectores de la poblacin y para ello es un buen principio considerar la capacidad de carga del ecosistema a largo plazo, en relacin con la imagen de la modernidad, adems de los recursos nancieros. En este sentido, conviene incrementar en la medida de lo posible los niveles de vida de la poblacin. De ah que muchos gobiernos y organismos nacionales e internacionales elaboren declaratorias para proteger reas naturales dentro, en las inmediaciones o en las afueras de las ciudades a n de garantizar el recreo y el ocio de la poblacin residente de las ciudades-regin; es decir, mucho ms all de la ciudad tradicional y la metrpoli. Exclusin social, inequidad y marginacin social son tpicos que destacan entre los problemas sociales actuales, siendo la ciudad el principal escenario en el cual se expresan. Las formas de exclusin son variadas y se aprecian tanto en el mbito clsico de la ciudadana como en los nuevos modelos resultantes del sistema econmico dominante. Cada da los ciudadanos reclaman mayor participacin en la toma de decisiones para resolver problemticas particulares en la ciudad. De esto se desprende que los gobiernos de las capitales de estado, tratan de incluir a todos los actores que conforman el territorio para que entre todos se transforme la ciudad a n de reducir los contrastes entre los sectores poblacionales con mayores recursos econmicos y los que menos tienen. Las arcas de los ayuntamientos de las ciudades latinoamericanas ya enfrentan problemas nancieros por las mltiples inversiones que representan pavimentar vialidades y dar mantenimiento a la infraestructura hidrulica de las urbes, por lo que existe la necesidad de planicar estratgicamente el crecimiento espacial y en la medida de lo posible frenar la especulacin que se hace con el suelo. Resulta difcil la movilidad en los centros histricos de las ciudades como resultado del uso masivo de los automotores. Aunque hay algunas medidas remediadoras que se implementan hoy da como la restriccin del acceso a los vehculos privados y se mejora el transporte pblico. La contaminacin atmosfrica es elevada como resultado de la gran cantidad de vehculos que se desplazan a lo largo y ancho de la ciudad adems de la contaminacin acstica, visual, etctera. 8
El desempleo y la pobreza, son otros de los temas de actualidad en las ciudades latinoamericanas. Adems de la dependencia alimentaria de la poblacin rural, la migracin del campo a la ciudad ha trado consigo que los sectores secundario y terciario no sean sucientes para cubrir los empleos que demandan los inmigrantes citadinos. Los residuos slidos urbanos e industriales son descargados en su gran mayora a escurrimientos superciales de los cuales en ocasiones se aprovechan sus aguas para riego agrcola, por ejemplo. Es en este tenor, que a continuacin se presenta Tpicos actuales en las ciudades latinoamericanas.
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NOVA PERIFERIZAO URBANA

Descentralizao, focalizao e participao: a produo terico-discursiva do Banco Mundial em anlise Magda de Lima Lcio1 A reexo acerca da articulao entre a produo discursiva do Banco Mundial e a implementao de polticas sociais urbanas o objetivo deste artigo. Abordaremos essa questo a partir da anlise da produo discursiva do Banco Mundial como estrutura estruturante de uma teoria social que produz impactos nos direitos de cidadania. Essa produo terico-discursiva foi depreendida de documentos de fundo terico do Banco Mundial. Essa produo foi cotejada com o estudo de alguns autores, como Lautier (2002), Rose e Pratezi que consideram a posio assumida pelo Banco como uma ao auto-referente, apontando novos parmetros para a anlise da pobreza urbana a exteriori da tradio acadmica. Esses documentos estruturam a moldura para novas anlises sobre os temas sociais trazidos para o proscnio da discusso poltica, social e econmica por meio dos Relatrios de Desenvolvimento Mundial (Peael: 2000; Lautier: 2002). Interessa-nos aqui compreender o contedo atribudo ao termo cidadania nos Relatrios para vericar em que medida os direitos de cidadania esto contemplados nessa produo discursiva. Esse vis no surge como algo aleatrio e sim, como um desao no sentido de compreender em que medida as propostas de polticas pblicas engendradas por esse organismo impactam no Estado brasileiro no tocante expanso do usufruto dos direitos, fundamento da condio cidad. Esses Relatrios denem a cada ano os temas sociais a serem tratados e propem estudos dirigidos a temticas especcas, tais como: cidades, pobreza, micro-crdito e mais recentemente a preservao ambiental. Esses estudos propem um novo modelo de ao social para enfrentamento dos temas-fora enunciados nos Relatrios. A validade temporal dessas anlises anuncia o volume de nanciamento e a intensidade do enfrentamento dos problemas sociais. Em virtude dessas linhas de nanciamentos, muitas vezes os pases muturios se vem transformados em agentes co-enunciadores das estratgias enunciadas pelos organismos na medida em que aderem ao modelo de ao social proposto orientando sua atuao poltica, econmica e social para a direo recomendada nos Relatrios e estudos. Pode-se armar que essas polticas apresentam novas formas de produo da ocupao das terras urbanas que por sua vez ensejam prticas sociais com efeitos espaciais (Bentez, Roze e Barrios: 2005).
1 Doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia. Professora do Programa de Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas do Centro Universitrio EURO de Braslia. Pesquisadora do Laboratrio Braslia UnB.
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Magda de Lima Lcio
O primeiro relatrio anual do Banco Mundial, publicado em 1978, com o ttulo de Pibnerspectivas para a acelerao do crescimento e a reduo da pobreza, alm da identicao das principais polticas que afetam essas perspectivas, trazia o tema do enfrentamento da pobreza como um subtema do desenvolvimento. Esse documento apresentava pela primeira vez o enfrentamento da pobreza por meio do fomento ao crescimento. Essa linha de anlise vigorou durante as dcadas de 1970/1980. Os Relatrios trazem como ponto positivo a disseminao do processo reexivo acerca das polticas pblicas, mas trazem tambm, um ponto de vista denido por agentes internacionais nanciadores, portanto, necessitam de uma reexo por parte dos agentes nacionais responsveis pela implantao de polticas pblicas. Provavelmente aqui se encontram interesses difusos, pois muitas vezes percebe-se a adeso dos pases a essas polticas, sobretudo pelo volume de recursos envolvidos e no como oportunidade de crescimento e desenvolvimento nacional. Alm de sistematizar uma proposta pblica para circulao em todos os pases, esses relatrios, como um todo, instauraram um novo modelo de disseminao das polticas do Banco Mundial. Ao apresentar as atividades do Banco, suas aes nas diversas regies do mundo e, sobretudo, ao lanar publicamente temas-desao, tornou-se pedra angular na comunidade internacional no tocante elaborao conceitual de polticas de desenvolvimento para os pases pobres. Esse modelo perdura at os dias atuais. Mas somente em 1990 que a luta contra a pobreza deixa de ser um subtema do desenvolvimento e ascende, ela mesma, organizadora do discurso, proposio central das publicaes do Banco Mundial e de outras instituies co-enunciadoras desse discurso, geralmente instituies menores ou de alcance regional, como o caso do Banco Interamericano (BID). Segundo Ricardo Peael, o discurso da luta contra a pobreza no um discurso nico, se trata de uma srie de regras compartilhadas e reconhecidas por uma outra srie de enunciadores e co-enunciadores de um espao discursivo dado (2000, 3). O teor dos documentos e as linhas de ao do Banco Mundial so reconhecidos pela comunidade internacional por meio da adeso desta ao discurso daquelas. Essa estratgia confere legitimidade aos documentos produzidos pelo Banco Mundial fazendo-o se reproduzir no interior dos pases por instituies sociais e econmicas, bem como por indivduos e grupos sociais. A incorporao do tema da luta contra a pobreza como tema-fora estrutura um campo discursivo na comunidade internacional na medida em que se transforma em uma teoria e em uma metodologia balizadora para o nanciamento, avaliao e acompanhamento de polticas pblicas. A questo urbana um dos temas abordado nesse registro. Nos documentos proposto um duplo papel: como uma modalidade eciente na promoo da circulao mais rpida das mercadorias; e no enfrentamento da pobreza urbana. Esse duplo processo visa integrao dos pobres nos circuitos econmicos por meio de uma ao 12
social especca, o aumento da produtividade urbana. Essa linha de ao se desenvolve no mesmo perodo em que ocorre a transio na Amrica Latina, de regimes autoritrios para governos eleitos pelas urnas. Ao mesmo tempo em que internamente as sociedades lutam e se organizam em busca da autonomia e democracia, o capital nanceiro globalizado se imiscui sutilmente no processo de reestruturao das economias nacionais (Ivo: 2002). A produtividade urbana se transforma em linha mestra para o ordenamento dessa nova estrutura estatal que por sua vez se institui num novo marco para as polticas de ateno social. Esse modelo funda um tipo especco de participao que por sua vez delineia polticas pblicas baseadas na focalizao e na descentralizao. No que concerne questo urbana essa prtica provoca uma nova modalidade de periferizao urbana 2. Esse modelo prope o provimento das periferias urbanas de equipamentos e servios pblicos que concomitantemente so disputados por empresas para deixarem de ser servios pblicos e se transformarem em servios privados. Um novo mercado se vislumbra, portanto, o direito cidade se encontra submetido s normas de mercado. H a reproduo histrica da regncia do capital no espao urbano. No Brasil, como em outros pases, o direito cidade surge como uma possibilidade concreta de insero social: a escola, o hospital, o sistema previdencirio, o transporte coletivo, a gua encanada, a energia eltrica. Em sntese, o acesso ao dito progresso. Os movimentos sociais no Brasil, nas ltimas dcadas do sculo XX, conseguiram incluir as demandas sociais dos pobres na agenda social e econmica do Brasil, fazendo com que as periferias fossem dotadas, ao menos parcialmente, do mnimo necessrio para a sobrevivncia. Os movimentos sociais ganham fora medida que a ditadura militar (1964-1985) enfraquecida internamente pela ao de grupos organizados; e externamente pelo esgotamento de um ciclo da organizao internacional do poder em que aos pases do Hemisfrio Sul foram destinados recursos nanceiros e humanos para a consolidao de regimes autoritrios (Gohn: 2004). Essa premissa pode ser comprovada na ampliao dos direitos sociais na Constituio Federal de 1998 (Carvalho: 2003). Embora garantido pela Constituio o acesso aos bens e servios pblicos no foi universalizado, no se pode dizer que no tenha havido uma melhora das condies de sobrevivncia da populao periurbana. Contudo, observa-se um enfraquecimento das polticas universais em troca de polticas focalizadas. Em outras palavras, mesmo garantidas na Constituio as polticas sociais universais foram substitudas por aes que ndaram por ensejar a pauperizao da populao a partir de reformas no aparelho estatal que obrigaram uma nova organizao da administrao pblica o que resultou no deslocamento
2 Em nossa tese de doutoramento essa periferizao foi constituda como uma tipologia que diferencia a ocupao urbana na dcada de 80 e 90. Ver mais em: Lcio, Magda de Lima. Nova Periferizao Urbana polticas pblicas com financiamento internacional e o impacto nos direitos sociais. Braslia: Universidade de Braslia/Departamento de Sociologia, 2007 (mimeo).
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do Estado Social incompleto para um Estado Gerencial em construo (Bentez, Roze e Barrios: 2005). As polticas focais so imprescindveis para a consolidao da rede de proteo social, pois faz convergir para setores vulnerveis um aporte maior de recursos at que esses sejam capazes de serem inseridos no uxo das polticas universais. Para o Banco Mundial desde o m da dcada de 1980 os Estados Nacionais no conseguiram desempenhar os papis para os quais foram criados, isso pode ser vericado em quatro recentes acontecimentos: 1. O colapso da economia da Unio Sovitica e do Leste Europeu; 2. A crise scal do Estado do bem-estar social na maior parte dos pases industrializados; 3. O papel importante do Estado no milagre das economias do Leste Asitico; 4. O colapso dos estados e a exploso de emergncias humanitrias em muitas partes do mundo (1997,26). Esses elementos estruturam a tese do Banco de que a crise do Estado uma crise de ecincia. Segundo essa perspectiva, durante muitos anos os estados nacionais conviveram com um profundo dcit oramentrio por abrigar em seu interior polticas que no geravam lucros e dividendos, ou seja, polticas sociais de cunho universalizantes. Essa tese foi contestada tanto por membros que integraram a equipe gestora do Banco, como Joseph Stiglitz, como por Boaventura Sousa Santos, Ha-joo Chang, dentre muitos outros. Segundo Joseph Stiglitz, execonomista chefe do Banco Mundial, a globalizao no cumpriu as promessas feitas. E como a liberalizao do comrcio ocorreu antes da implantao de redes de segurana, aqueles que perderam seus empregos foram forados a viver na pobreza. Por esse motivo, a liberalizao no , em geral, acompanhada do crescimento prometido, mas de mais misria ainda. Mesmo aqueles que no perderam o emprego so atingidos por uma sensao mais acentuada de insegurana (Stiglitz, 2002, 44). Nesse ponto a tese de Stiglitz se aproxima de outro estudioso, o economista sul-coreano Ha-Joo Chang (2004). Ele analisa o acelerado processo de liberalizao das ltimas dcadas conjugado com o incremento da produtividade urbana. Segundo Chang, para alcanar esse objetivo concebe-se um modelo de polticas pblicas sustentadas pela autonomia. Essa autonomia requerida uma condio para harmonizao dos princpios de expanso do capital e os interesses dos habitantes da cidade. No longo hiato entre os interesses da populao e o avano do capital nanceiro, se d a construo terica dos organismos internacionais. Essa construo se estrutura pelo esforo de fazer coincidir 14
as demandas internacionais de aumento da lucratividade e a reestruturao de sociedades recm-sadas de ditaduras cruis. Ao invs da ampliao dos direitos sociais e de espaos pblicos v-se o lento caminhar ou mesmo o recuo das promessas e das aes sociais. Moradores e ncleos familiares se organizam compulsoriamente em funo da produtividade e no de suas demandas. Essa circunstncia abre um quadro poltico e econmico instigante, no qual o discurso de erradicao da pobreza se institui num quadro de ao vigoroso, entretanto, falacioso, pois a mitigao da pobreza por meio do aumento da produtividade urbana formula um rol de recomendaes que no contribui para o crescimento dos pases em desenvolvimento, mas os aproxima do quadro requerido pela expanso nanceira do capital internacional. No passado para crescer os pases, hoje, altamente desenvolvidos (PADs) se utilizaram de vrias estratgias de proteo nacional, dentre elas barreiras alfandegrias, proteo industria nascente e subsdio estatal produo interna. A teoria do livre comrcio executada atualmente pelos PADs rivaliza com a anlise histrica, pois o sucesso de pases como a Inglaterra no estaria somente no livre-comrcio, mas na adoo de medidas bencas ao desenvolvimento. Tanto Stiglitz (2002) quanto Chang (2004) concordam que a abertura compulsria dos mercados nacionais dos pases subdesenvolvidos competio internacional antes da consolidao democrtica e de uma rede de proteo aos indivduos danosa para o pas e causa ainda mais pobreza. O modelo de nova periferizao urbana, do Sculo XXI, se insere nesse novo registro, incorpora estratgias de envolvimento e autonomia e projeta um tipo especco de participao, a participao induzida (ROZE e PRATESI, 2005). Uma modalidade com impacto geralmente negativo para as redes sociais a participao induzida, como produto da aplicao de programas sociais concebidos segundo as normas de agncias internacionais. A participao sustenta uma situao paradoxal por sua prpria natureza. A iniciativa de participar uma ao espontnea dos sujeitos, prop-la como requisito a converte em uma obrigao, se produz assim uma dupla mensagem ao que os moradores pobres respondem com a no participao ou com um simulacro de participao. O resultado uma diferenciao entre as comunidades entre aquelas que por meio da participao se convertem nas destinatrias ideais dos benefcios que o programa oferece para aquelas que tm as mesmas necessidades, mas no respondem ao modelo requerido. (idem, ibidem, 16). A crise de ecincia do Estado transferida para as populaes pobres e a participao se transforma em uma medida para o controle da ecincia. Ao se separar 15
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aqueles que aderem ao modelo requerido daqueles que no o fazem, retoma-se uma discusso inaugurada no sculo XVI na Inglaterra, a distino entre o bom e o mau pobre. A lei dos pobres inglesa procedeu a essa distino tomando como centro a tica do trabalho, incluso a resignao e obedincia. Hoje esse discernimento atualizado pelos organismos internacionais como um meio de justicar a negao do acesso a todos indistintamente. As polticas sociais so elaboradas discursivamente num imbricamento entre cidade e cidadania, contudo na anlise emprica dessas aes se observa o fortalecimento da concentrao de poderes, a hierarquia e a manuteno do status quo. Na sociedade moderna o usufruto dos direitos sociais dene a condio cidad. Segundo Jorge Roze e Ana Rosa Pratesi, teoricamente o cidado uno pertence a um espao eminentemente pblico e dene seu ser em termos de um conjunto de direitos e deveres para com outra entidade tambm universal chamada nao. A participao nessa entidade est fundada em um consentimento inicial de modo que o governo da nao parte desse consentimento, fonte fundamental de sua legitimidade. Os indivduos ou cidados se associam reconhecendo os interesses diversos, mas tendo como interlocutores outros cidados. O papel do cidado um papel social nivelador que promete uma situao igualitria. Na prtica, no obstante, essa universalidade se desvanece e a sociedade funciona de modo desigual e hierarquizado o papel de cidado assim um ponto de partida para alguns e de chegada para outros (2005, 9). Os elementos enumerados pelo Banco Mundial ao serem cotejados com as anlises de Pratesi e Roze demonstram percepes diferenciadas em termos explicativos para a questo da participao no interior dos programas com nanciamento internacional. Em primeiro lugar as condies apontadas como determinantes para a condio da pobreza so autonomizadas de um processo histrico, no-linear e desigual no que se refere produo das sociedades latino-americanas, ou seja, o baixo nvel educacional colocado como um obstculo participao, e no, como uma questo a ser encarada no quadro de um enfrentamento da pobreza. Outro ponto recorrente nos documentos dos organismos internacionais o registro do Estado como uma instituio que no promove ou cobe a participao, perspectiva essa que se encontra reiterada em diversos documentos3. Na maioria das vezes o Estado
3 Ver mais em Vozes dos Pobres, in Brasil: Relatrio nacional. Relatrio participativo sobre a pobreza preparado para o Poverty Reduction and Economic Management Network. Washington: Banco Mundial, 2000.
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abordado como uma instituio que produz e reproduz suas aes fora, a exteriori das relaes sociais. Ao mesmo tempo em que os documentos armam que no h apoio institucional para a participao poltica atribuindo o temor participao a uma cultura autoritria, eles no sinalizam a relao entre as recentes ditaduras militares s quais esses pases foram submetidos por mais de duas dcadas ao tipo e qualidade da participao. No se produz um conhecimento alinhado com as condies scio-histricas e polticas da regio, razo pela qual as anlises imputam aos prprios indivduos a pouca eccia da participao, atribuindo esse resultado a uma cultura individualista, sem nenhum vnculo com a realidade. No se cria terica e praticamente o vnculo da cidadania com o usufruto dos direitos sociais, por oposto, os indivduos, cidados em potencial, so animados a agir como benecirios desvinculando-os de uma posio pautada na reivindicao e fomentando a ao na promoo do bem-estar como um objeto de consumo e no direito adquirido. Os processos se consolidam por meio da ambigidade, por exemplo, o provimento da estrutura urbana um importante passo para o reconhecimento desse contingente populacional como sujeito de direitos. Entretanto, uma ao paradoxal dos organismos internacionais obsta esse processo ascendente, pois ao mesmo tempo em que se nanciam polticas de infra-estrutura tambm se nanciam e recomendam estudos e aes que ensejam as reformas estruturais no aparelho estatal. Ocorre que ditas reformas objetivam um novo modelo de ateno social baseado no usufruto transitrio de alguns benefcios sociais e na cobrana de servios essenciais bsicos. Essas reformas visam diminuir os gastos e custos do estado social para aumentar a sua capacidade gerencial. Desse modelo de interveno decorrem implicaes prticas para as periferias urbanas. (i) As oportunidades de emprego ofertadas se circunscrevem ao campo do trabalho precarizado e/ou exibilizado; (ii) o acesso educao se restringe s sries iniciais; (iii) quando a populao alcana outros nveis de educao o padro de qualidade tende a cair; (iv) o acesso sade parcial e restrito s doenas que no requerem equipamentos e medicamentos de custo elevado; (v) em caso de invalidez ou velhice no h uma rede previdenciria que seja capaz do amparo requerido de acordo com o acometimento; (vi) as ruas asfaltadas ensejam a condio para a circulao do transporte coletivo, entretanto, (vii) nos m de semana no h circulao suciente para que a populao possa usufruir de propostas de lazer, recreao e cultura, em outras localidades. Os exemplos so variados e contundentes, o que interessa ressaltar o deslocamento sofrido pelo atendimento social. Se antes a pobreza era vista como uma paisagem, uma foto em negativo da sociedade brasileira, a negligncia, portanto, direta, hoje constatada como uma srie de mecanismos que intentam promover uma ao social nesses espaos desprovida do usufruto do estatuto da cidadania, ou seja, como uma ao entre iguais. Diante do evidenciamento de que as polticas sociais para os pobres, so elas mesmas 17
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pobres, alguns conceitos utilizados correntemente nos documentos analisados nos ofertam alguns sinais da consubstanciao de um conceito de cidadania desprovido do usufruto dos direitos sociais. (i) A promoo pura da equidade em substituio promoo da igualdade um dos sinais. Enquanto a igualdade se ancora no princpio republicano do acesso universal ao direito, a eqidade encontra amparo no registro moral da ao poltica, buscando na justia social o respeito pessoa humana. Esse procedimento desencoraja os movimentos sociais a agir baseando-se no pleito de reivindicaes sociais a serem incorporadas como garantias no Estado Nacional, ou seja, que fortaleam o Estatuto do Direito. Novamente faz-se mister retomar que a promoo da equidade, assim como a promoo de polticas focalizadas, um anteparo para a promoo da igualdade. As duas condies no so rivais, mas sim, complementares. As polticas sociais baseadas no princpio da equidade fortalecem aes que se baseiam num tipo de justia social que se autonomiza da lei e se ampara em sentimentos. Essa prtica rompe com a proposio de que todos os indivduos indistintamente so sujeitos portadores de direitos, impondo um crivo seletivo entre aqueles que sero beneciados e aqueles que no sero. Ao situar a luta poltica no nvel dos sentimentos abre-se o precedente para a seleo de benecirios por meio da atribuio de juzo de valor, separando-se aqueles que necessitam e merecem o atendimento daqueles que necessitam, mas no merecem. Volta-se discusso pr-moderna do bom e do mau pobre. Embora repletas de argumentos morais, essas prticas sustentam a utilizao seletiva dos recursos materiais na promoo de polticas pblicas, enquanto obstam a universalizao do acesso rede social de atendimento. (ii) As aes que visam a instituir responsabilidade para com o indivduo num espao alargado de tempo so negadas, em virtude da uidez do espao/tempo. Nessa medida, opta-se por polticas pontuais nanciadas pelo Estado, sob responsabilidade de instituies sociais desprovidas de pessoal qualicado. Como exemplo corrente pode-se citar atividades nanciadas com recursos pblicos de complemento escolar, organizadas e dirigidas por instituies sociais sem tradio ou estrutura educativa, que promovem atividades educativas fundadas na repetio de tcnicas de atividades as quais so ministradas por indivduos que se situam entre o voluntariado e o assalariamento precrio ou precarizado, regra geral desqualicados prossionalmente, alguns no chegando a ter concludo o Ensino Mdio. (iii) Ao mesmo tempo em que se obtm a universalizao do ingresso da populao no sistema educacional observa-se a desregulamentao da prosso docente e a queda da qualidade do servio ofertado. Esse procedimento vulnerabiliza tanto o ensinante quanto o aprendiz, ambos oriundos do mesmo estrato social. Enquanto o primeiro por falta de oportunidade e qualicao se predispe a qualquer tipo de emprego, os segundos so 18
formados luz de uma realidade precria, tendo nos cursos de curta durao a nica chance de qualicao. Para captar os nuances do fenmeno foram utilizados dois mtodos: a anlise discursiva dos documentos dos organismos internacionais e a observao participante acompanhada de um rol de entrevistas individuais em Vila Varjo. Essa estratgia metodolgica possibilitou aproximar duas percepes distintas do processo de destituio dos pobres urbanos. Da anlise dos documentos internacionais foi possvel depreender uma proposta de ao poltica estruturada a partir do incentivo ao desenvolvimento macroeconmico. A economia se torna a base interpretativa para os desejos e anseios dos pobres de todo o mundo, de acordo com o relatrio Vozes dos Pobres. Ao interpretarem a fala dessas pessoas os organismos alam a si mesmos condio de porta-vozes desse contingente populacional, nada menos que dois teros da humanidade. Essa estratgia oportuniza um lugar de fala com grande poder ilocucionrio. Esse procedimento os autoriza a enunciar propostas e recomendaes que redundam em um modelo de gesto pblica para os pases muturios e de ao social para os benecirios. As propostas intervm nas questes nacionais em nvel macro e micro. Por meio de polticas focalizadas propem aos pobres um modelo de participao para que sejam selecionados em detrimento de outros que no sejam capazes, no tenham condies de se organizar ou no concordam com o modelo proposto. Trata-se um processo participativo por induo (Roze e Pratesi: 2005), as pessoas so instadas a participar para se tornarem benecirias e tambm como medida de auto-responsabilizao pela sua condio de privao. Ao invs de reivindicar os direitos individuais e coletivos, prprios a todos aqueles nascidos em territrio nacional, so levados a agir sob uma outra lgica a organizao com base nos recursos disponveis. Como se trata de cidades pobres, portanto, com recursos mnimos, se vem obrigados a agir nessa restrita base. A participao induzida se transforma ela mesma em obstculo para que os pobres possam pleitear direitos e se colocar diante dos governantes como sujeitos de direitos. Esse modelo de participao no permite a essas pessoas a criao de uma imagem poltica ntida que se constitui no legtimo encontro face a face entre governantes e governados. Esse enfrentamento silenciado por meio de inmeras aes sociais nessas cidades que no intentam a transformao da situao do pobre. Diante de recursos escassos o que se pretende o abrandamento da situao de misria. Ele continuar a ser pobre, isso um fato, mas a partir dessas aes e intervenes sociais ele no morar mais numa casa sem condies adequadas de abrigo e segurana. Por meio da capacitao prossional ele poder pleitear uma vaga de diarista em alguma residncia ou de frentista em algum posto de combustvel. Cito esses dois exemplos, pois se trata de cursos oferecidos ao universo entrevistado.
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A observao participante foi utilizada como medida de aproximao da comunidade em anlise e tambm como uma maneira de perceber o que se passava no interior da cidade com o processo de reforma urbana em curso. Esse procedimento metodolgico ofereceu condies de construir uma ponte analtica entre o nanciamento internacional e o impacto nas cidades perifricas. Essa atitude se tornou a base para o desenvolvimento da tipologia nova periferizao urbana. Essa tipologia tem como ambio desvendar os caminhos que provocam a transformao urbana e a incorporao subalterna dos indivduos beneciados. Se antes, na segunda metade do Sculo XX, o problema das periferias era a ausncia dos servios essenciais bsicos, sade, transporte, educao, emprego, saneamento bsico, hoje se observa um instigante quadro, esse contingente populacional tem acesso a esses bens sociais, entretanto, persiste a sua condio subalterna no que se refere ao acesso. O acesso moradia uma realidade, entretanto, a casa possui 30 m. O acesso escola existe, entretanto, no h uma formao propedutica ou prossional consistente, os alunos no tm acesso ao aprendizado de um segundo idioma, ao cinema, ao teatro, a apresentaes musicais, no existem bibliotecas, no limite no so formados como sujeitos de cultura. Nesse quadro as polticas de interveno urbana integrada nas periferias se transformam em pretexto para insero desse grupo populacional na esfera do mercado e no, na esfera dos direitos individuais e coletivos. A poltica esvaziada de poder inaugural e transformador, circunscrevendo-se num patamar em que o homem desvalorizado em funo do aumento crescente das foras que agem em favor da concentrao de renda. As intervenes urbanas se tornam veculo operante desse modelo, iniciado por um processo de participao e protagonismo social sem sua contrapartida, a capacidade de denio dos rumos da prpria poltica. Aos pobres urbanos negado o acesso por meio do reforo da hierarquia institucional, extirpando do domnio da participao a condio de intervir diretamente no ncleo das polticas. O aprofundamento de questes estruturantes da tipologia nova periferizao urbana se coloca como um elemento fundamental para futuras pesquisas. Por meio da depreenso dos elementos que compem os conceitos de participao e cidadania nos documentos internacionais abre-se um vigoroso campo de anlise para que se compreenda as nuances que envolvem as aes de protagonismo social. Essas aes em muitos casos podem ocultar renados mecanismos de dominao e controle. Um ponto a ser analisado a capacidade de absorver o conito de interesses em polticas dessa natureza, ou seja, em que medida essas polticas poderiam ir adiante caso os pobres demandassem seus direitos e se tornassem cidados no percurso da implantao dos projetos?
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Las regiones en crisis y polticas de descentralizacin

Roque Juan Carrasco Aquino1 Introduccin Desde hace cuando menos, tres dcadas, las formas para comprender, estudiar y construir la ciudad, han tenido una dinmica que ya no son las mismas instancias de interrelaciones las que estn determinando la transformacin espacial. De aquellas relaciones espaciales en el mbito de la poltica y los vnculos sociales determinadas por algunos agentes econmicos para el uso y nuevas estructuras espaciales, no estn fuera del modo de producir, consumir y distribuir los bienes y servicios producidos socialmente; por el contrario, son estas relaciones sociales de produccin dominantes las que estn determinado las modicaciones sobre el territorio en las ciudades en lo fundamental. Hablar entonces de la regin, hoy da, implica que consideremos a la regin como una suma de procesos que interactan al interior de ella y la correlacin existente entre otras regiones. Aqu las regiones entran en una transicin de mltiples relaciones que ejercen poder entre elementos y agentes socioeconmicos. Al tiempo, es el poder del estado el que dene las tendencias de desarrollo y las formas de comprender los espacios de cada regin. Por supuesto, podemos comprender a la regin como instancia abastecedora de la fuerza de trabajo; de transferencia de recursos hacia regiones que los demandan; es asimismo, el espacio que concentra y centraliza el capital, la fuerza de trabajo en activo o no, las condiciones generales para la produccin y; los ujos de inversin que se asientan en las regiones con los elementos necesarios para su reproduccin. La regin, entonces, es un escenario abierto que permite la concentracin de las actividades pertenecientes al llamado terciario avanzado; es decir, al espacio donde se reproducen las infraestructuras urbanas; de las concentraciones espaciales del mercado, de los ujos de inversin, de la llamada economa de aglomeracin que permite mayor circulacin de las mercancas. En muchas de las veces juega un papel de homogeneizacin de las actividades productivas, pero, que se restringe a las reas donde los elementos de reproduccin tanto para la regin como para las ciudades que permiten el desarrollo de espacio para la expresin de una hegemona de procesos. La ciudad de Mxico y su rea conurbana dan cuenta de los procesos que van ms all de lo local para indicarnos que el desarrollo regional se encuentra justamente en los mbitos del territorio. El territorio, la regin y los procesos de concentracin y centralizacin permiten una mayor integracin fsica de los espacios, sin embargo, deja los aspectos sociales en segundo trmino y provoca
1 Docente e investigador del CIIEMAD y del LAMASUR. Doctor en urbanismo por la Universidad Politcnica de Catalua, Espaa.
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la exclusin de las comunidades y de la sociedad en general. Esto cuando menos es la tendencia en la globalizacin. Con base en las reconversiones territoriales, sobre todo, dentro de los lmites entre la Ciudad de Mxico y su rea conurbana, presentan ya una tendencia polarizante y segregativa respecto a los habitantes que a principios del siglo pasado se concentraban en la zona del centro histrico y sus partes aledaas. Sin embargo, al cambiar los usos del suelo, la valoracin y renta diferencial del espacio, de la parte central de la ciudad, los habitantes no tuvieron las posibilidades de enfrentar la tendencia especulativa ni el apoyo econmico de las autoridades. No obstante, ante esa tendencia de privatizaciones del suelo urbano, se pueden extraer algunos hechos contradictorios que han llevado a una mayor segregacin: 1 - De un proceso de migracin concentrada en las partes centrales de la ciudad de Mxico, debido al boom industrial de los cuarenta, desestructur el campo e integr territorios en la ciudad y su rea conurbana. Comienza la parte desvalorativa, pero con transferencia de un valor hacia el mercado, de un uso del suelo que no era ajeno a los procesos de especulacin. La regin es trastocada por el crecimiento fsico, pero sin posibilidades de incluir en una dimensin de su crecimiento a las poblaciones de las periferias. 2 - A medida que las necesidades de un desarrollo urbano, demandante de espacios prximos a los lmites de la ciudad central, incrementa los precios en esa posicin y disposicin, se generan tendencias alcistas que entran bajo la lgica de la reproduccin tanto de la ciudad como del capital inmobiliario, bancario, industrial y constructor y, por supuesto, de la fuerza de trabajo en su mayora de poblacin migrante. En tanto, la regin en este proceso, es ya una manifestacin de la incorporacin de otros centros de poblacin que han sido rebasados por la dinmica de crecimiento. 3 - La ciudad en ese entonces, comienza a crecer dispersndose con tendencia expansiva y concentradora; es la poca de la poltica econmica de carcter desarrollista, principalmente, de los aos 60 y 70, que marcaba un periodo de concentracin desconcentrando; al tiempo la migracin de campo ciudad se caracterizaba entonces por la trayectoria de un desarrollo metropolitano sin planicacin que mediara entre un crecimiento poblacional y un desarrollo econmico. Los lmites de una ciudad con una poblacin mayor a las necesidades y demandas de la ciudad entraban en aquel tiempo en un proceso de contradiccin Estructuracin geogrca y Estado benefactor Podemos decir que es a partir del Siglo XX cuado se enmarca la participacin del Estado como una estrategia para consolidar las formas de control poltico e ideolgico del status quo reinante en ese entonces. Es un proceso que podemos llamar del Estado benefactor que da sustento y apuntala al capitalismo en todas sus variantes en los mbitos 24
jurdicos y polticos. Se disea la oportunidad para la democracia que habr de justicar las tendencias de la clase poltica como representante de las relaciones capitalistas para continuar su reproduccin. Este modo de actuar del Estado Mexicano, es una tendencia que adquiere de la socialdemocracia europea, sobre todo, con base en los partidos polticos que luchan por la toma del poder bajo acuerdos concertados con los grupos de la sociedad civil. Retomando de la idea de Medina, ms que la posicin de la socialdemocracia per se, se debi a la inuencia de Keynes, quien ofreci las bases del modelo terico del Estado Benefactor. El punto de partida del cambio es la crtica del mecanismo autocorrector del libre mercado (Medina, 1998). En el marco de las transformaciones territoriales de las regiones de Mxico, encontramos que existen unas caractersticas propias de las tendencias de readecuacin y apropiacin de las estructuras territoriales. Ante ello, existe una dinmica de desarrollo que desde nuestra apreciacin, se debe ms a ciertos intereses de los agentes socioeconmicos y de las polticas de los gobiernos regionales, estatales y federales, en ocasiones a la imposicin del exterior. Incluso, retomando de Guilln, en mucho obedece a intereses ms de la estructura econmica internacional, que a los de la nacin, debido a que la economa mexicana y, en especial, las economas regionales no consolidan un proyecto nacional de desarrollo, sino que se plasman desde su inicio en obediencia a intereses transnacionales y de colonizacin, durante diferentes fases del desarrollo econmico del pas (Guilln, 1983).2 Si bien es un proceso que, incide en la transformacin del territorio, debemos tomar en cuenta las inuencias de factores y sectores determinados que intervienen en la poltica econmica; as como en la modicacin, apropiacin y depredacin de los recursos naturales y humanos de las regiones del pas. Esto deviene desde los aos cuarenta, bajo cuatro instancias interrelacionadas entre s: a) el crecimiento demogrco que jug un papel importante en las ciudades que despegaban hacia el desarrollo; esto implicaba necesariamente mayor demanda de suelo urbano, infraestructura y recursos; b) despus de la posguerra, increment la demanda de bienes y servicios hacia los pases que emergan de la guerra; adems la produccin de recursos baratos hacia el mercado demandante, inuy para que las regiones especializadas en materias primas y productos manufactureros entraran en la dinmica de la competencia; c) las polticas del Estado que permiti un desarrollo del capitalismo caciquil ms hacia la consolidacin del propio estado que el fortalecimiento del proceso de desarrollo y; d) el modelo proteccionista que se llam de sustitucin de importaciones, concentr el desarrollo en regiones que despegaban hacia el sector manufacturero: Puebla, Guadalajara, Monterrey, Ciudad de Mxico, Quertaro, etc. Estos factores, entre otros, incidieron en la transformacin real de las regiones.
2 Cita retomada de Rionda, Ramrez en Reforma Institucional, conversin econmica y remuneracin al trabajo en Mxico. En pgina web: http//www.enmed.net/libros/2006b/jirrSb/index.htm.
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La estrategia de dominacin de las regiones estaba encaminada hacia el control del poder poltico, econmico y social para irrumpir sobre los recursos y mantener una hegemona sobre la poltica del Estado. En ciertos momentos dena la trayectoria de la economa regional. Sin embargo, desde el planteamiento de las diferentes clases sociales existentes en aquel entonces, determinaban las tendencias de desarrollo. Retomando del planteamiento de Bodemer, nos aproxima al periodo del desarrollo y que, el peligro de la lucha de clases, como consecuencia del avance del sistema capitalista, exiga, desde la perspectiva de la burguesa, medidas de cerco y domesticacin; asimismo, optaron por la estrategia del crecimiento econmico, por establecer reglas procedimentales de distribucin y estndares sociales mnimos, garantizados por el Estado, para asegurar los riesgos individuales de la clase trabajadora (Bodemer, 2005). Esta lgica conduca hacia el dominio directo por parte de quienes detentaban las condiciones econmicas para ello. Hacia los aos sesenta, pasando por los ochenta, las tendencias daban un salto cualitativo de la economa y la poltica que, con la inuencia directa en la intervencin del Estado, que le apost hacia el modelo de libre mercado,3 se establece el predominio estatal. Tambin llamado patrn de crecimiento neoliberal, aqu se funden la participacin de sectores nacientes, pero con inuencias decisivas en la determinacin regional: la comunicacin y la cultura. Estos factores no surgen por las demandas sociales; sino por las necesidades a la incorporacin acelerada hacia el mercado mundial (Esteinou, 1997), para subordinar las economas regionales a la lgica de las trasnacionales. Respecto a las polticas que reeren a planes regionales, segn Delgadillo, Torres y Gasca (2001), es posible advertir situaciones que han llevado a cuestionar el papel de Estado como un promotor eciente del desarrollo regional, entre ellas: a) la discontinuidad temporal y territorial de los planes de desarrollo, es decir la planeacin sexenal y de planes que privilegiaron slo a ciertos sectores y regiones; b) el esquema centralizado y vertical de toma de decisiones, que se traduce en imposicin de intereses desde el centro y la anulacin de las regiones para participar de los benecios de la riqueza generada en sus propios mbitos territoriales; c) el predominio de planes y programas meramente normativos que carecieron de controles y evaluaciones; d) la inviabilidad econmica de los proyectos durante periodos de recesin o crisis econmica y e) el carcter asistencial y clientelar de los programas y sus recursos. Con base en lo planteado, consideramos que es el Estado benefactor quien tuvo una aportacin decisiva en la conformacin del territorio y de las condiciones de apropiacin de las regiones. Al parecer tiene que ver con tres elementos que se insertan en la dinmica del llamado desarrollo regional: primero, con base en una propuesta del
3 Para ahondar al respecto vase artculo: Globalizacin, desarrollo regional y respuesta local. El impacto de la reestructuracin econmica en Coahuila, Mxico. En pgina web: http://igitur-archive.library.uu.nl/dissertartions/2005-1209200002/resumen.pdf.
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Estado benefactor del llamado desarrollo regional, pero sin crecimiento en la distribucin social, por ejemplo se crean en ese entonces las cuencas hidrolgicas, planes y programas (COPLAMAR, SOLIDARIDAD, etc.), estrategia de manera sectorizada para enfrentar las desigualdades, pero sin tocar las verdaderas causas de los fenmenos regionales: las relaciones de produccin con base en el modelo capitalista de acumulacin. En segundo lugar, las presiones de los sectores de la burguesa naciente que, en paralelo, queran el control econmico, poltico y social de las intervenciones del Estado. Bajo esta condicin, son las diferentes empresas las que fueron dando las pautas para el desarrollo: en Monterrey la industria metalmecnica; en Guadalajara, la industria textil; en Guanajuato, la industria del calzado; en Puebla, la industria del vidrio; en la Ciudad de Mxico, el sector manufacturero; entre otras ramas de la produccin fueron las que identicaron las rutas del desarrollo regional. En tercer lugar, las polticas del Estado que se identican por dos direcciones: a) un sector del empresariado que antepone sus intereses en detrimento de las grandes mayoras de Mxico; y b) las polticas econmicas del Estado que coinciden con el control de la clase trabajadora e impone los topes salariales conformando regiones en la desigualdad (Norte con desarrollo moderno; el Centro con las tendencias hacia la consolidacin de estrategias de desarrollo prximos al Norte y; el Sur-Sureste, en la desventaja total respecto de los dos anteriores, es el atraso de la economa regional. De lo anterior, como es de predecir y, coincidiendo con Torres en el siguiente planteamiento, de que en esa perspectiva el gobierno ya no es el promotor ni el inversor directo en las actividades que tienen que ver con el desarrollo territorial sino que aparece como el facilitador de las acciones y el que conecta los agentes locales con el capital internacional a travs de la planeacin regional (Torres, 2003). Estos planes, son los que en ltima instancia de alguna manera estn alimentndose de la deciencia del Estado. En tanto que, de no ser por el mismo Estado, es decir, el que invierte, el que promueve y el que facilita las acciones en la inversin, no se recongurara ni se transformara un nuevo proceso regional. En esta perspectiva, la regin en un contexto de los procesos de globalizacin, adquiere una nueva conformacin territorial que slo las grandes empresas, en su mayora trasnacionales, son las que en realidad se reeren a la reestructuracin del sistema mundial con base en la cuarta divisin internacional del trabajo. Sin embargo, ni todos los pases, ni todas las ramas de produccin, ni todas las empresas tienen ventajas competitivas desarrolladas homogneamente. Ms de 115 pases se preguntan cundo y cmo se globalizan. En suma, la innovacin se encuentra mancomunada a una estrategia global que apunta a internacionalizar la empresa (Molina, 1999). Aqu se desprende una idea con relacin a la estructuracin de la ciudad. Segn Bustos, la ciudad es en ese contexto un territorio de mxima complejidad donde se articulan procesos de diferentes escalas y se anudan las redes por donde los ujos de informacin llegan y se movilizan en la sociedad. 27
La ciudad puede interpretarse como un espacio social complejo, de relaciones mltiples, que construye su materialidad a ritmos variables, que dependen tanto de condicionamientos estructurales (Bustos, 2003). Mxico en la divisin mundial del trabajo En un marco de la reestructuracin del territorio, Mxico, juega un papel fundamental en la divisin internacional del trabajo. Sobre todo en el movimiento migratorio, segn estadsticas de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ms del 50% de emigrantes del Tercer mundo son mujeres. De ellas, la mayora viene llamada por la demanda en el sector de los cuidados y los servicios en general (sobre todo en el turismo), a cuya expansin en los pases de capitalismo avanzado ya nos referimos anteriormente (Ferret, 2004). Los procesos regionales, los espacios al interior de las regiones y las polticas que se desprenden del desarrollo regional estn vinculados a las leyes del capitalismo. Siguiendo el planteamiento de Cecea, de acuerdo con el anlisis de la dinmica y las leyes del capitalismo realizado por Marx -y que no ha dejado de mostrar su pertinencia-, la cada de la tasa de ganancia se combate con el desarrollo de las fuerzas productivas y la desvalorizacin de los componentes del capital. Al inicio de la dcada de los setenta la bsqueda de respuestas tecnolgicas exiga inmensas inversiones en investigacin y desarrollo, correspondientes al grado de objetivacin alcanzado por las fuerzas productivas. La desvalorizacin del capital constante reclamaba, paradjicamente, un aumento signicativo de los recursos destinados a la creacin de tecnologas superiores (Cecea, s/f). Actualmente, podemos mencionar que, de un desarrollo regional no diversicado, se ha pretendido un impulso hacia dentro para insertarse en la dinmica del exterior; no obstante, ha dado un vuelco gracias al proceso de globalizacin. En tanto, las regiones del presente podran identicarse ya como las regiones globales del espacio territorial. Sus caractersticas se encuentran en las mismas formas de expresin de las regiones, por una parte: espacios globales, red urbana en la red de redes de la globalizacin, concentracin y centralizacin diferenciada de las condiciones generales para la produccin,4 una concentracin de hbitos de consumo de forma homogeneizante tanto de la fuerza de trabajo como de la produccin); por otra parte, segn el planteamiento de Dabat existe un: nuevo patrn industrial (telecomunicaciones, microelectrnica, software, entre otros) y que da lugar a un nuevo ciclo
4 Aqu las condiciones generales para la produccin las identificamos como las instancias necesarias que permiten la reproduccin del capital; sus formas materializadas son: agua potable, red de drenaje, reas verdes, cines, teatros, red de transportes, infraestructura urbana, red de comunicaciones, mercados, hospitales, escuelas, entre las principales; esto no implica que en su mayora tengan un buen servicio para la poblacin. Por el contrario, son las condiciones mnimas que produce el capital para la reproduccin de tres elementos: la fuerza de trabajo, el capital y la ciudad donde se asienta como parte constitutiva de la reproduccin.
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de la actividad industrial en el que antiguos mbitos como el automotriz, la metalmecnica y el petrolero han sido desplazados(Dabat, 2004). Con base en esta cartografa regional de sectores productivos, se mezclan ya ramas proveedoras que dan forma y contenido a las regiones respecto a las anteriores. Con base en los primeros pasos de la industrializacin incipiente de Mxico, en lo fundamental, era la concentracin y atraccin de la poblacin y materias primas necesarias para la produccin; hoy, la dinmica es la de diversicacin de la produccin, la exibilizacin de la fuerza de trabajo, competir en el mbito de los procesos productivos del mercado mundial (vase mapa N 1), en tanto, la heterogeneidad de las mercancas, slo se resume en el consumo teledirigido por las necesidades de la ideologa del consumo per se. De tomar en cuenta que, en Mxico en los aos setenta a decir de Boltvinik, Mxico se limit a los campos en los que poda incursionar la inversin extranjera por s sola o en participacin con el capital nacional; al tiempo que se legisl para estimular la difusin de la tecnologa e incentivar su rpida asimilacin, se cre el Conacyt para impulsar la ciencia y la tecnologa nacionales, y se apoy vigorosamente la educacin superior pblica (Boltvinik, 2002). Mapa N 1. Porcentaje de exportaciones de alta-tecnologa sobre el total de exportaciones de cada pas, 2003.
Cada pas segn el porcentaje de las exportaciones totales que son bienes de alta tecnologa. Very high (31-100%) High (16-30%) Mdium (6-15 %) Low (0-5%) Fuente: Banco Mundial 2003. Hightech_exports.png#lehistory. http://es.wikipedia.org/wiki/Imagen:World_Map_
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La poltica de descentralizacin En un marco de polticas de descentralizacin, Mxico, no es la excepcin en acciones encaminadas a plantear la necesidad de descentralizar su administracin, sus industrias, algunos sectores productivos y ciertos mercados. La idea que tiende hacia la concentracin, es una prctica desde el origen mismo de las ciudades, por ejemplo, en el periodo feudal, incluso un poco antes. Aqu la urgencia del mercado y de la produccin manufacturera necesariamente demandaba de los momentos de la reproduccin del dinero. Sin embargo, en la era moderna del mercado, la descentralizacin ha jugado una especie de negociacin entre la poltica del Estado y la dominacin de las empresas por conquistar espacios en lo poltico, econmico y social. Esta manera de comprender la descentralizacin, en ocasiones slo se maniesta como un acto discursivo de los gobiernos que enfrentan las acciones de grupos identicados con romper las polticas nacionalistas, sobre todo, para abrir mercados e insertarse en sectores dominados por el Estado: energticos, agua y biodiversidad. En tanto, desde el planteamiento de Uvalle, la descentralizacin poltica es un sendero para ubicar la expresin real del poder en la sociedad y cul su articulacin con las decisiones del Estado. Determina asimismo, el modus operandi de la descentralizacin administrativa, ya que sta alude a un sistema de capacidades de gestin que tiene por objeto dar congruencia y eciencia a la accin de gobierno. La descentralizacin administrativa es una forma de administracin indirecta, donde se realizan por parte de la administracin directa del Estado, la transferencia de funciones o competencias de los rganos de la persona jurdica estatal a las dems personas jurdicas pblicas (Uvalle, 2001). Sin embargo, cada poltica encaminada a la descentralizacin presenta un hecho histrico, lo que tambin marcha en paralelo, como lo expresa el balance de las polticas de descentralizacin en Amrica Latina de France-Diplomatie (2006): un anlisis de las modicaciones operadas en materia de marco institucional, de reparto de las competencias, de estructura de nanciacin, de organizacin de los recursos humanos y de participacin ciudadana. Queremos hacer una precisin, respecto a esta ltima idea la participacin ciudadana. Por supuesto que es muy importante la participacin, sobre todo, en la toma de decisiones. Esto debe ser un elemento signicativo para incorporar los diferentes sectores en la discusin y planteamiento alternativos. Los antecedentes sobre la reforma municipal de 1983, indicaron un punto de partida para conformar una estrategia gubernamental hacia la poltica de la descentralizacin. Con Miguel de la Madrid, inicia la gestin de reformas para otorgar a los municipios fuentes de ingresos intocables que les permitieran dar servicios y fortalecer su independencia poltica. Sin embargo, al nal de su mandato, dicha autonoma no se materializ.5 (Lpez, 1997).
5 Asimismo, plantea Liliana Lpez Levi que, en el gobierno de Miguel de la Madrid, inici su mandato con varios programas de descentralizacin en el mbito burocrtico, educativo y de salud. El punto clave de su poltica, en este sentido, fue la Reforma municipal. Dicha reforma permita a los municipios una mayor autonoma,
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Por supuesto, la reforma al artculo 115 de la Constitucin marc la tendencia hacia la apropiacin de los recursos pertenecientes a las comunidades para que fuesen traspasados sin trabas hacia el sector demandante. Incluso es el golpe directo en contra de las comunidades ejidales y la expulsin directa de los habitantes para emprender la migracin hacia el interior del pas y al extranjero. Pese a que permita mayor autonoma, la contradiccin entraba en su fase de restriccin y convocaba ms a la desigualdad y al empeo de las tierras que una verdadera forma de preservarlas y arraigar a sus propietarios. Indudablemente las regiones con esta idea de la reforma constitucional del artculo 115, permitieron que el sector privado permeara las leyes y avanzara ms all de los que permitan las propias leyes mexicanas. Penetran las trasnacionales6 en la tala de los bosques (por ejemplo la Boise Cascade Corporation),7 en el campo era ms fcil alquilar o vender propiedades ociosas que cultivarlas por parte de los verdaderos dueos. Es el permiso fundado por parte de quienes permitieron que el derecho colectivo fuese un producto ms para intercambiar en el mercado especulativo. Sobre todo, los recursos que, bajo la potestad de las comunidades podran borrarse de un plumazo y mercantilizar lo que perteneca a todos. Hoy es un hecho histrico la comunidad. Al decir del artculo 115, veamos sus postulados: los estados adoptaran, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: (reformado mediante decreto publicado en el Diario Ocial dela Federacin el 3 de febrero de 1983).8 Con respecto a las reformas, y las acciones gubernamentales, las regiones entran en una fase de especulacin y de incertidumbre tanto para sus habitantes como para los
la cual les corresponda por mandato constitucional, sin embargo no se haba hecho efectiva. En la reforma al artculo 115 constitucional se incluyeron, entre otros, incisos que regulaban los procesos electorales, reforzaban la municipalidad, sealaban el papel de la municipalidad en el abastecimiento de servicios pblicos. Para ahondar al respecto, vase: Descentralizacin en Mxico. En pgina web: http://polcul.xoc.uam.mx/~polcul/pyc12/245250.pdf. 6 Bajo esa perspectiva, tenemos la presencia de polticas y acciones gubernamentales que benefician a las compaas extranjeras: el Plan Estratgico Forestal para Mxico no es un plan para los mexicanos que habitan los bosques de Mxico. Por el contrario, se trata de un plan elaborado a espaldas de los dueos de los bosques, que apunta a beneficiar a agentes externos conformados por grandes grupos econmicos transnacionales. Del Boletn de WRM, del Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales. En pgina web: http://www.wrm.org. uy/boletin/49html#Mexico. 7 Tomado de la pgina web: http://trianglefreepress.org/html/feb04/noticias.html. Es sabido tambin que, desde el inicio del TLCAN, el sur de Mxico ha perdido 800,000 Has. de bosques tropicales bajo grandes madereras transnacionales. 8 Tomado de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En pgina web: http://info4.juridicas. unam.mx/ijure/fed/9/116htm?s.
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recursos que resguardan. La descentralizacin que deviene de las instancias ociales, son ms polticas mediatizadoras que un refrendo a la autonoma de los municipios y las administraciones pblicas. En tanto, las regiones en un estado de indenicin para sus recursos, se vuelve un acto de la descentralizacin que benecia slo a las trasnacionales y a las empresas que se apropian de las reformas y de las actividades productivas regionales. Pese a que se ha dicho que la descentralizacin es una demanda social. La realidad es otra por supuesto; segn Prado, son ms estructuras gubernamentales las que requieren de este recurso para aliviar sobrecargas que le impiden actuar con la agilidad y ecacia necesarias. Cualquiera que sea la respuesta, existen factores que explican la presin hacia esquemas descentralizados. Entre estos destacan: la demanda por parte de grupos polticos y sociales por una mayor participacin en la toma de decisiones para aumentar la eciencia y el aprovechamiento de recursos; una estrategia de la lite en el poder que cede parte de ste para lograr perpetuarse (Prado, 2005). Bajo esta perspectiva, la regin slo es un apndice de las pugnas del poder entre la empresa depredadora y la clase poltica que interviene slo para el control del mercado. A nuestro juicio lo que deba de prevalecer en caso de existir un proceso de descentralizacin, redundar en tres ejes principales: a) en la poltica (donde la democracia participativa fuese una norma que incluyese a la sociedad en general), b) en lo administrativo (una administracin con carcter integrador, resolutivo e independiente) y, c) en la economa (con base en la autonoma de las regiones, los presupuestos deben tener una autonoma e acuerdo a las necesidades locales, municipales y regionales). Tres momentos de un mismo proceso que incorporaran a la sociedad en su insercin y en la toma de decisiones, destacando la democracia, la solidaridad y la inclusin. A manera de conclusin Si bien existe una tendencia a considerar a las regiones como un proceso donde se imbrican fenmenos internos y externos, donde los mbitos regionales y/o locales tienen un reejo objetivo, que emergen de las transformaciones globalizadas de las economas. En este sentido existen tres elementos a considerar en la conformacin regional: a) Los ujos de las inversiones destinadas a crear fuentes de empleo reales, deben priorizar una economa que destaque una produccin destinada al autoconsumo y producir un excedente para el intercambio inter e intraregional, en paralelo, constituir cooperativas de produccin y de consumo estrictamente bajo un desarrollo socialmente necesario; b) es importante, tomar en cuenta las ventajas y la riqueza del territorio en cada regin. Coincidiendo con Gasca, plantea que existe una valoracin del papel estratgico del territorio en el desarrollo nacional y regional por parte del Estado (estamento principal que se impone entre la sociedad y el territorio;
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pero en defensa de una clase sobre la otra).9 Esto implica la bsqueda de formas alternativas de insercin internacional del pas como un todo y en sus diferentes regiones (Gasca, 2002); c) desde mediados de los sesenta, tenemos presencia de transformaciones reales en las regiones de Mxico; con base en la lgica del capitalismo, en su fase globalizada, sin duda, ha modicado el papel que mantenan las regiones por todo el territorio. La estructura territorial, los centros de poblacin, la red de carreteras, los nuevos asentamientos, los cambios en los usos del suelo, la dinmica capitalista en el campo, la estructura socioespacial de las grandes ciudades y el dinamismo de ramas productivas de la produccin regionales, entre otros factores, alteraron, transforman y cambiarn los espacios urbanos y del campo en sedes de las inversiones externas en detrimento de los habitantes locales. Las regiones que presentan rasgos de un vaciamiento de su poblacin se localizan en prcticamente en todo el territorio. Si antes la estructura regional se diferenciaba entre el norte, el centro y el sur por el grado de marginalidad y basado en el ndice de Desarrollo Humano, hoy, las regiones pierden poblacin por la expulsin de habitantes de sus lugares de origen. Las formas capitalistas en el campo penetran en las sociedades que cohabitan con comunidades precapitalistas de produccin. Este fenmeno, es un hecho que repercute en todas las regiones. La frontera norte de Mxico se entrelaza con la zona sur de los Estados Unidos; mientras que en la parte central del territorio nacional (el Bajo y las zonas metropolitanas de la ciudad de Mxico, Puebla, Quertaro y Morelos), son muestras de que sus territorios estn en descomposicin. En tanto los Estados donde las actividades del campo han sido subordinadas para abastecer de fuerza de trabajo a las maquiladoras de exportacin, por cierto, de empresas transnacionales en lo fundamental, han modicado sus patrones de produccin y consumo. De ah entonces, cuando se habla de proceso de descentralizacin, se puede entender como lo plantea Martnez, en la transferencia del poder de decisin y ejecucin de polticas pblicas del gobierno central a las entidades federativas y municipios, pero tambin a la sociedad que ah habita. Luego entonces es indispensable considerar al menos tres aspectos para que la descentralizacin pueda llevarse a cabo (Martnez, 1995): 1) La transferencia de competencias administrativas. 2) Los recursos para poder asumir las diversas competencias. 3) La capacidad poltica para tomar decisiones acerca de cmo administrar las funciones y los recursos descentralizados.
9 Una apreciacin personal sobre el carcter clasista del estado. RJCA. Es sabido que en una sociedad de clases como en la que estamos inmersos, el Estado capitalista, no slo tiene una tendencia hacia la desintegracin o desaparicin cuando irrumpe el proceso de globalizacin, sino que, las formas jurdicas y polticas en unas relaciones sociales de produccin, el Estado se inclina hacia la clase poltica enquistada en el poder.
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En tanto para nosotros, agregaramos tres aspectos necesarios para llevar el proceso de descentralizacin democrtica: a) La autonoma real de las comunidades, adems, se autogestionen para sus propios intereses tanto de clase como de grupos tnicos y culturales. b) Por la conformacin de un desarrollo socialmente necesario que establezca los intereses colectivos sobre los particulares e individuales. c) Replantear acciones democrticas en el marco de una planicacin territorial, regional y metropolitana de un modelo centralizado, fondista y estructuralista, a una nueva planicacin descentralizada (Baigorri, 2004), solidaria, incluyente, tolerante e internacionalista con sociedades en la igualdad.
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Segregacin residencial, hbitat popular y polticas pblicas sobre tierra y vivienda en la ciudad de Buenos Aires, Argentina1
Julia Virginia Rof Introduccin: En esta ponencia2 se analiza la situacin habitacional de los diferentes sectores sociales en la ciudad de Buenos Aires frente al permanente dcit existente tratando de estudiar el comportamiento de los diferentes actores sociales implicados tanto pblicos como privados, individuales como colectivos. Se indagar sobre las polticas pblicas en materia de hbitat popular. Al mismo tiempo es objetivo de este trabajo intentar reconocer y caracterizar reas de segregacin residencial socioeconmica. Para ello, en primer trmino se tratar de denir qu es la segregacin y cmo se expresa en el espacio urbano. Finalmente, cabe tratar de responder si las mencionadas polticas urbanas refuerzan, mantienen o disminuyen los efectos de la segregacin socioespacial que impone la lgica mercantil del mercado inmobiliario. Segregacin residencial socioeconmica: En este apartado intentar tratar de encontrar una denicin terica y emprica que permita comprender esta categora de anlisis. Se suele armar que sabemos que existe la segregacin a partir de la mera observacin y por eso para qu medirla; considero que es factible encontrar parmetros que nos permitan conocer y comparar sus transformaciones a travs del tiempo. La dimensin espacial es un componente de la sociedad, pero no existe una relacin directa entre desigualdades y segregacin y por ello resulta necesario conocer aquellos procesos y mecanismos, que estimulan la segregacin y/o cules son sus consecuencias, incluyendo entre ellos, el funcionamiento del mercado de suelos. La Segregacin Residencial Socioeconmica (SRS), puede entenderse como el agrupamiento espacial de familias con similares caracteres econmicos, educativos y culturales y supone formas de desigual distribucin de grupos de poblacin en el territorio. Es el grado de proximidad espacial o de aglomeracin territorial de las familias
1 Agradezco la colaboracin en la tarea de recopilacin de datos secundarios de Victoria Gallo Loorente y Natalia Nasep 2 forma parte de la investigacin que dirijo: Unos y otros: la segregacin en el espacio. Un estudio sobre la ciudad de Buenos Aires y el Conurbano, -perodo 2006/07-, acreditada en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA
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pertenecientes a un mismo grupo social, sea que ste se dena en trminos tnicos, por edad, de preferencias religiosas o socioeconmicos, entre otras posibilidades. (Sabatini, Sierralta; 2006). Si bien la segregacin residencial es inherente a la vida urbana, actualmente su consideracin constituye un importante tema de anlisis por su mayor visibilidad, al ser su raz fundamentalmente socioeconmica. (Rodrguez-Arriagada, 2004). Entiendo por segregacin aquella disposicin espacial aglomerada de los grupos sociales que contribuyen a agravar determinados problemas para unos grupos y/o resolverlos para otros. Desde el punto de vista emprico, importa conocer los indicadores para su medicin y la escala geogrca de la aglomeracin. En Argentina se pueden sealar dos grandes etapas de reestructuracin econmica y urbana: una pasiva entre 1975 y 1991 a partir de las polticas iniciadas durante la dictadura militar de 1976 y otra activa en la que se toman decisiones radicales, a partir de 1991 con la presidencia de Carlos Menem (Ciccolella: 1999). En la primera etapa se export la pobreza hacia los partidos peor servidos del conurbado y durante la segunda se consolid una ciudad fragmentada y excluyente. As, el nuevo modelo de acumulacin impuesto en la dcada del 90 y sostenido por una nueva relacin entre el Estado y la sociedad civil -evidenci un proceso de destruccin de la socializacin basada en la heterogeneidad social y residencial. En un pasado reciente las plazas, calles barriales, los patios de las escuelas estatales le brindaban al individuo una experiencia multiclasista. En la actualidad se observa que parte de los sectores medios y altos se apartan de los espacios pblicos. Frente a este avance de lo privado sobre lo pblico y al considerar la autosegregacin de los sectores pudientes, en verdaderos enclaves amurallados, con sosticados sistemas de seguridad, hay que tener en cuenta el juego de intereses de los distintos actores comprometidos en el proceso. Los sectores medios y medio-altos tratan de protegerse de la violencia urbana, problema que se ha extendido y agravado en las ciudades actuales. Pero al mismo tiempo, los medios de comunicacin y los promotores inmobiliarios contraponen a la inseguridad existente la posibilidad de conseguir habitar un mundo natural y seguro reforzando la fragmentacin. Los inversionistas y los promotores inmobiliarios han lanzado al mercado un nuevo producto urbano: urbanizaciones cerradas, y los edicios en torres cerradas localizados en la ciudad de Bs. As. , en el AMBA en general y en la zona norte en particular. La segregacin de los emprendimientos privados atenta contra la integracin de sus habitantes con los dems moradores de la zona, que pertenecen a sectores sociales bajos y que carecen de los recursos para tener servicios que presentan estos emprendimientos. La autosuciencia de los megaproyectos no contribuye a acrecentar la relacin con los ncleos urbanos tradicionales, ni tampoco sirve para aumentar la oferta de servicios para estos 38
ltimos. Los efectos territoriales de estos emprendimientos ponen en crisis la manzana como unidad del tejido urbano. La inseguridad generada por el aumento del delito y el temor que ella genera, aparece como el principal motivo maniesto para la radicacin de los sectores medios y altos en dichas urbanizaciones cerradas -sean stas barrios o torres- acompaado de la ilusin de un modo de vida ms natural, ms exclusivo, y de un mbito de relaciones sociales entre iguales, sin olvidar los factores macroestructurales, de fondo, ya planteados, y que se denen a partir de las polticas neoliberales profundizadas en la dcada del noventa y de los modelos culturales que acompaan a las mismas. Retomando el anlisis de Sabattini (2006), este autor propone considerar tres dimensiones de la segregacin socioeconmica residencial en el espacio urbano para poder analizar este complejo fenmeno: En primer lugar propone analizar la Concentracin y dispersin territorial como la tendencia de los grupos sociales a concentrarse en algunas reas de la ciudad .Se ocupa de la concentracin o dispersin de cada grupo en una localizacin espacial. Los miembros de un determinado grupo social se localizan mayoritariamente en una determinada zona de la ciudad, aunque en esa misma zona residan tambin otros grupos sociales; por ejemplo, cuando personas que pertenecen a un grupo se concentran casi exclusivamente en una zona de la ciudad, aunque en esa zona residan tambin personas pertenecientes a otros grupos. En segundo lugar, el Grado de homogeneidad/ heterogeneidad social de las reas internas de la ciudad trata de examinar la conformacin de reas o barrios socialmente homogneos o heterogneos en trminos de composicin social. Se reere a zonas homogneas en las caractersticas econmicas, sociales y culturales de su poblacin. Situaciones como sta se presentan, por ejemplo, cuando en varios barrios de una ciudad residen exclusivamente personas pertenecientes a un determinado grupo social. Por ltimo agrega una Dimensin subjetiva: la percepcin subjetiva que los residentes tienen de la segregacin objetiva (las dos primeras dimensiones) y que se reere a la percepcin de la gente con respecto a formar parte de un grupo social que tiene una manera de ocupar el espacio por ejemplo, el sentimiento de ser marginal por vivir en una villa aunque se disponga de un empleo formal. Esta dimensin se relaciona con la identidad y prestigio asignados a barrios y/o zonas completas de la ciudad y encontramos dos tendencias bien marcadas: Por un lado, los barrios prestigiosos y exclusivos otorgan status a quienes los habitan: calidad de servicios, infraestructura, etc.; y por el otro los barrios malos producen estigmas territoriales. Sus lmites no son precisos y por ende no nos permite conocer o reconocer con precisin los cambios hacia el interior de esas zonas. 39
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Finalmente, esta tercera dimensin se relaciona con las representaciones que los miembros de un grupo social tienen de los lugares que ellos mismos habitan y de los lugares que habitan personas pertenecientes a otros grupos sociales. En sntesis, a las representaciones que los otros tienen de quienes viven en un hbitat segregado (estigmatizacin). La historia del proceso de urbanizacin en Amrica Latina y en Argentina nos permite armar que la ilegalidad, irregularidad e informalidad son rasgos peculiares del mercado de suelos y de los asentamientos pobres de sus ciudades que conducen a la formacin de estigmas territoriales. La segregacin tiene escalas diferentes en una misma ciudad y no es lo mismo la segregacin a nivel micro local, que en un nivel ms general en grandes zonas. Sabatini, Sierralta, J. (2006: 10) proponen denir operacionalmente cada una de estas dimensiones construyendo ndices en las dos primeras y empleando tcnicas cualitativas en el caso de la tercera. 1. La Concentracin/dispersin territorial se puede medir a travs de los siguientes ndices: - ndice de disimilaridad: que seala la concentracin espacial del grupo. - ndice de exposicin: que indica aislamiento social del grupo. La segregacin es un complejo fenmeno social, basado en relaciones espaciales de vecindad o de contigidad, que los ndices convencionales no miden. En los estudios sobre segregacin es imprescindible contemplar la escala territorial: en una ciudad puede ser mayor en los pequeos distritos y all se pueden formar barrios homogneos socialmente aunque reducidos en tamao. En otra ciudad, la segregacin podra ser fuerte en una escala superior, con grandes zonas socialmente homogneas por la va de la aglomeracin de barrios de una misma condicin social. Por ello, se propone estudiar la segmentacin y sus efectos urbanos segn la escala geogrca, dado que puede haber variaciones en un nivel y en el otro. Debemos conocer en qu nivel o escala espacial es ms fuerte la segregacin. 2. Con respecto al grado de homogeneidad/heterogeneidad social de las reas internas de la ciudad. Algunos de los indicadores de segregacin que permiten mediar la composicin social del rea son: x Dispersin estadstica del ingreso de los hogares. x % de hogares pobres o discriminados x Importancia de la vivienda social en bloque dentro del rea x Aglomeracin de familias de igual condicin social priorizando la contigidad por sobre cercana. 3. La Dimensin subjetiva de la segregacin est relacionada con los problemas de desintegracin social y se mide con mtodos cualitativos y a travs de estudios de casos. 40
Cada barrio, rea tiene una carga simblica que persiste aunque hay familias enquistadas en esas reas que no pertenecen socialmente a ellas. Sintetizando, la segregacin residencial es una dimensin espacial de la realidad social y no una manifestacin espacial de sta. Mantiene relaciones complejas con varios fenmenos y procesos al mismo tiempo como por ejemplo con las desigualdades, con los procesos de la defensa de las identidades sociales y econmicas, y fundamentalmente con la distribucin de la renta del suelo. Finalmente, se implica con los procesos culturales tales como la construccin de la nocin del otro que condicionan las relaciones sociales y con los ambientales como la formacin de barrios con diferente calidad ambiental. La segregacin no es per se un hecho negativo; es un fenmeno que forma parte de los procesos urbanos y que traen efectos positivos o negativos que deben ser analizados caso por caso. Las consecuencias ms visibles en el caso de grupos minoritarios tnicos que dan lugar a barrios que enriquecen la vida cultural y social de la ciudad y tambin para el caso de los grupos pobres en capacidad organizativa y fuerza poltica mejorando su posicin de negociacin frente al Estado y otros polos de poder. En este caso se forman Enclaves tnicos que ayudan al fortalecimiento de una minora de paso, enriqueciendo culturalmente a la ciudad porque son espacios de diversidad e integracin social. La dimensin subjetiva de la segregacin, da lugar a estigmas territoriales, que conducen a problemas de desintegracin social y de formacin de ghettos urbanos. En muchas oportunidades se desencadenan problemas sociales cuando se instala vivienda social en un barrio que por ingresos monetarios de sus pobladores indicara homogeneidad social. Residir en viviendas sociales puede ser una suerte de marca sobre la que se construyen los estigmas territoriales. Este proceso conduce a que los distintos sectores sociales se encierren y slo interacten entre s. La construccin de espacios separados con personas homogneas en ellos y diferentes de los otros espacios expresa la fragmentacin y exclusin social. La segregacin residencial socio-econmica (SRS), reeja, as con clara evidencia, este complejo proceso de fragmentacin socioespacial, Sin duda, la SRS acta como mecanismo de reproduccin de dichas desigualdades; se reducen los mbitos de interaccin de los diferentes grupos socioeconmicos, con un claro deterioro de la vida comunitaria, de la capacidad de accin colectiva integrada, asocindose, por lo tanto esta SRS con altos ndices de desconanza y violencia. Se puede diferenciar una segregacin residencial activa, producto de la eleccin de determinados grupos socioeconmicos (por ejemplo: los que eligen vivir en urbanizaciones o torres cerradas), y la pasiva que se da cuando determinados grupos no tienen posibilidad de radicarse en otros lugares (por ejemplo: los residentes de asentamientos precarios) o 41
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por consecuencia de la estigmatizacin y rechazo por parte de los sectores dominantes (Schteingart, 2001). A medida que se profundizan las disparidades entre barrios socialmente homogneos, stas se van manifestando en diferencias cualitativas en la infraestructura de servicios, educacin, salud, transporte, seguridad pblica y espacios de recreacin, lo cual acenta el aislamiento social de los pobres urbanos y reduce las posibilidades de que puedan insertarse en forma estable en el mercado de trabajo. La segmentacin laboral y educativa refuerzan dicho aislamiento (Katzman, 2001) El problema habitacional en Argentina: Ser propietario de la vivienda constituye un anhelo muy preciado por la poblacin argentina y un indicador de movilidad social en el imaginario de la sociedad. Si bien la oferta de vivienda y de los lotes siempre fue insuciente a la demanda debido a la concentracin de la poblacin en la zona pampeana y en particular en el rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), las condiciones cambiaron de manera radical a partir de 1976 dado que se inici una poltica tendiente a excluir del mercado de tierras y viviendas a los sectores bajos sin la contrapartida de polticas sociales de contencin. (Ley 8912).3 En dcadas anteriores el Estado produca vivienda pero lo haca de manera incompleta y sin contemplar las necesidades de los usuarios. En las Presidencias de Pern (1946-1955) se construyeron monoblocks y barrios de chaletts en el Gran Buenos Aires como Ciudad Evita en Ezeiza, acompaados de infraestructura fsica y social. Aos ms tarde y con la ayuda de prstamos externos y el accionar del FONAVI se construy vivienda social para la erradicacin de villas pero con una deciente calidad constructiva y de materiales. Rpidamente se hizo notorio el deterioro de los Complejos Habitacionales realizados. Las Empresas constructoras fueron las grandes beneciarias dado que eran las encargadas de concretar los proyectos requeridos por el Estado que obtenan a travs de licitaciones. A lo largo de la historia de la Ciudad de Buenos Aires y de la Argentina en general, la poblacin de bajos recursos ha tenido que buscar un lugar donde alojarse a travs de mltiples formas de informalidad o ilegalidad. Las diferentes modalidades de hbitat popular incluyen as conventillos; inquilinatos (una de las formas ms antiguas de habitacin en condiciones de gran
3 Decreto-Ley de ordenamiento territorial del ao 1977 que establece condiciones de infraestructura para realizar los loteos y que dificult el acceso a la tierra de los pobres por el encarecimiento de valor del suelo. Luego la ley 24374 conocida como Ley Pierre trat de regularizar las tierras suspendiendo en muchos casos la 8912 para concretar la titularizacin del lote.
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hacinamiento), ocupacin de tierras scales o privadas sin las condiciones de utilizacin para residencia, autoconstruccin de vivienda en lotes propios,4 ocupacin de inmuebles abandonados y tomas de casas,5 hoteles, pensiones y piezas de inquilinato y villas miseria.6 En stas ltimas, sus pobladores padecieron violentos procesos de erradicacin durante la dictadura militar como parte de un plan de renovacin urbana y embellecimiento de la ciudad de Buenos Aires.7 Cabe sealar que en el desarrollo histrico de la ocupacin de vivienda por parte de los sectores ms bajos aparece una variada combinacin de hbitat donde no resulta clara la diferenciacin entre regular e irregular. La crisis econmica y poltica de diciembre de 2001 aument la pobreza, la desocupacin y la vulnerabilidad social frente al n de la convertibilidad y el aumento del precio del dlar. Un importante sector de la clase media pas a engrosar el nmero de los nuevos pobres. La asuncin de Nstor Kirschner como presidente de la nacin en mayo de 2003 modic la estrategia habitacional implementada hasta el presente, ya que se propuso centralizar las polticas sociales en torno a la construccin de viviendas para los sectores populares. Se gener una centralizacin en las Directivas Generales a cargo del Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda-); pero las tareas ejecutoras son responsabilidad de los gobiernos provinciales y municipales. Los Institutos de Vivienda Provinciales sern los encargados de convocar a las licitaciones. En la actualidad los Programas de vivienda a nivel nacional son: x Programa Federal de Vivienda. x Programa FONAVI. x Programa Federal de Emergencia Habitacional cuya intencin es promover la formacin de Cooperativas de Vivienda para tal n.
4 Su perodo de mayor crecimiento fue entre 1947 y 1955 consolidando la estructura espacial de los partidos del Gran Bs. As y extendiendo el radio de extensin de la ciudad. (Clichevsky, 2000) 5 La falta de alternativas donde vivir, sumado al parque del 15% de viviendas desocupadas en Buenos Aires, forzaron a la poblacin de bajos ingresos a ocuparlas. Pasaron de 6000 a 12.000. Fuente: Diario El Clarn 29-0705. Con respecto a las casas tomadas los barrios ms afectados son San Telmo, Flores, Barracas, Constitucin y la zona de Abasto. Sean de propiedad privada o pblica son viviendas muy deterioradas y en torno a ellas se constituye un mercado ilegal de subalquileres. El tipo de vivienda ocupada corresponde a la casa chorizo que posee muchas habitaciones fcilmente subdivididas entre varias familias y con altos niveles de hacinamiento por cuarto. 6 stas tienen comienzo en los aos 40 con la expansin urbana y las migraciones internas. La ocupacin fue paulatina y sin una accin previa organizada .Este fenmeno comenz siendo una situacin excepcional y percibida como lugar de paso por sus habitantes convirtindose en residencia permanente. 7 En la actualidad, la mayora de las familias que las habitan tienen ms de diez aos de residencia en el lugar, pero continan en condiciones de vulnerabilidad respecto de su situacin legal.
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x Programa de solidaridad habitacional. x Programa de Provisin de Agua potable, ayuda social y saneamiento bsico (PROPASA). x Programa Mejoramiento de barrios. Los Programas arriba mencionados planican construir 420 mil viviendas en el perodo 2003-07, divididos en dos etapas. La inversin proviene de recursos propios (Tesoro Nacional) a diferencia de perodos previos que se solventaban con prstamos externos incrementando la deuda. Los primeros resultados de la vivienda entregada por estos programas evidencian que los pobladores cuestionan la baja calidad de los materiales de construccin, y la escasa participacin de los beneciarios en el proceso de produccin de la vivienda a pesar del discurso ocial que sostiene lo contrario. El dcit habitacional en la ciudad de Buenos Aires8 De acuerdo al Censo 2001, la CBA tena una poblacin de 2 millones 776 mil 138 habitantes con una densidad de poblacin de 13 mil 680 habitantes por km2. En base a informacin de esta misma fuente, y con respecto a los indicadores de bienestar del hogar, se observa que la Ciudad de Buenos Aires tiene un 7.1% de hogares con necesidades bsicas insatisfechas (NBI9) y existe un 1.6% de hogares10 hacinados. En otros trminos, signica que ms de 212 mil personas tienen necesidades bsicas insatisfechas y que 6 mil 145 hogares se encuentran hacinados.
8 Las fuentes de datos disponibles para observar las diferentes caractersticas habitacionales y de calidad de vida, dividen y clasifican a las distintas reas de la Ciudad de Buenos Aires de acuerdo a varios criterios. El Censo Nacional de Poblacin divide a la Ciudad de Buenos Aires (CBA) en 21 distritos escolares mientras que la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) divide a la Ciudad segn los Centros de Gestin y Participacin (CGP). A su vez, las reas que dependen de cada CGP han sido agrupadas en zonas. La zona Oeste de la ciudad incluye a las reas correspondientes a los CGP N 7, 9, 10, 11 y 12. La Zona Norte incluye a las reas correspondientes a los CGP N 2 Norte, 13, 14 Oeste, 14 Este. La Zona Sur incluye a las reas correspondientes a los CGP N 3, 4, 5 y 8 y la Zona Este, las reas que dependen de los CGP N 1, 2 Sur y 6. Asimismo, algunos organismos han empezado a relevar datos por Comunas, pero todava es escasa la informacin recolectada bajo esta modalidad (mapa 1). Varios organismos disponen de informacin vinculada a la problemtica de vivienda. Adems de los resultados de encuestas y el censo brindados por el INDEC, se reuni informacin del Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), el rea de Estadsticas del Gobierno de la Ciudad y del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de la Ciudad de Bs As. 9 Las Necesidades Bsicas Insatisfechas fueron definidas segn la metodologa utilizada en La pobreza en Argentina (INDEC, 1984). 10 Se habla de hacinamiento cuando cohabitan ms de 3 personas por cuarto.
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En la Ciudad de Buenos Aires hay 155 mil 780 hogares (15.20%) que padecen dcit habitacional total y 128 mil 28 hogares en situaciones irregulares de tenencia de vivienda, de los cuales 47.87% (61 mil 294) padecen dcit habitacional absoluto.11 Los hogares correspondientes a vivienda no decitaria corresponden a 868 mil 451 (84.69%). El 2.9% de la poblacin habita viviendas irrecuperables, el 10% lo hace en viviendas con diferentes niveles de precariedad (de las cuales algunas podran ser recuperables) y el 2.43% reside en viviendas de buena calidad aunque con situaciones de hacinamiento por cuarto. En relacin con la condicin de tenencia de la tierra, en la Argentina en general existe un alto grado de situaciones de irregularidad. Si bien la mayora de los programas de vivienda actuales tienen como objetivo la regularizacin dominial de los terrenos en donde habitan o habitarn sus beneciarios, sigue siendo al da de hoy uno de los mayores problemas sin resolver. En la ciudad de Bs. As. el 7.7% de los hogares presenta una situacin de tenencia irregular mientras que en el Gran Bs. As. y para el Total del pas los valores alcanzan el 15.7%. Un tema crtico corresponde a los habitantes que viven en hoteles y pensiones en condiciones de hacinamiento y promiscuidad. De acuerdo al Anuario Estadstico 2005 de la Ciudad de Buenos Aires si al porcentaje de viviendas decitarias se suman los hogares que viven en hoteles familiares o pensiones, encontramos que el 6% del total de hogares de la ciudad habita en viviendas de tipo inconveniente. Segn el Censo 2001, el 4.9% de los hogares de la ciudad habita en inquilinatos, hoteles, pensiones, construcciones no destinadas a vivienda, ranchos y casillas. De acuerdo al EPH 2005, este porcentaje aumenta signicativamente el CGP 3 presenta un 21.3%, el CGP 1 un 12.6%, el CGP 2 Sur el 11.2% y el CGP 4 el 8.7%. De los hogares en viviendas decitarias en la Ciudad de Buenos Aires casi dos tercios habita piezas en inquilinatos (34%) o piezas en hotel pensin (30.4%). Del tercio restante, un 18% de los hogares en viviendas decitarias habita casas tipo B,12 un 12% en casillas y el resto en locales no construidos para habitacin, ranchos y viviendas mviles. Aunque la mayor parte de los hogares de la CBA cuenta con condiciones sanitarias adecuadas, los distritos N 3, 4, 5, 6, 19 y 21 presentan inferiores condiciones en casi
11 Por dficit habitacional absoluto se hace referencia al dficit cualitativo, es decir a la situacin de precariedad de la vivienda, mientras que al hablar de dficit habitacional total se agrega la situacin de hacinamiento en la vivienda, es decir el dficit cuantitativo. 12 La categora Casa Tipo B incluye a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cermica, baldosa, mosaico, mrmol, madera o alfombrado) o no tienen provisin de agua por caera dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de agua.
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todas las categoras, observando diferencias de hasta 8 puntos en relacin con el estrato C. Existen diferencias de magnitud entre distritos respecto de la proporcin de hogares hacinados, lo cual reviste gran importancia teniendo en cuenta que el hacinamiento es uno de los criterios adoptados por el INDEC para denir las necesidades bsicas insatisfechas y tiene una importante repercusin en la situacin sanitaria de la poblacin afectada. En cuatro distritos los hogares hacinados superan el 4% de los hogares, siendo el caso de mayor gravedad el distrito electoral 21, correspondiente a Villa Soldatti, Villa Riachuelo y Villa Lugano, con un 6.7% de hogares hacinados, afectando a ms de mil 800 hogares en esos barrios. Con respecto a las necesidades bsicas insatisfechas, hay diferencias enormes entre distritos. Los distritos con menor grado de pobreza son los N 10, 15, 16, 17 y 18, principalmente de la zona. Los distritos con mayor grado de pobreza son los N 3, 5, 6, 19, 21 correspondientes a la zona Sur de la Ciudad y al barrio de Constitucin. Es signicativa la diferencia de 18 puntos entre el distrito N 7 (parte de Caballito y Villa Crespo) y el distrito N 21, correspondiente a Villa Lugano, Villa Soldatti y Villa Riachuelo, en el que las necesidades bsicas insatisfechas alcanzan a ms de 100 mil personas . Tambin se observan diferencias considerables respecto a calidad de los materiales del hogar. En el distrito N 10 (Nez y parte de Belgrano) en un 5% de los hogares los materiales no son de la mejor calidad, mientras que en los distritos de la Zona Sur, en especial en los distritos 19 y 21, ms de un tercio de los hogares (casi 10 mil 500 hogares) no presentan materiales resistentes y slidos en todos sus componentes constitutivos (pisos, pared y techo). Por ltimo, el acceso a los servicios pblicos es otro factor imprescindible para analizar la situacin habitacional de los sectores populares de la Ciudad de Buenos Aires. El proceso de privatizaciones de los mismos no mejor la situacin de los pobres en cuanto a su provisin los contratos rmados con las empresas no contemplaron de ninguna manera su situacin- sino que increment la distribucin desigual en su acceso y aument la prestacin irregular de los mismos. Mientras en los barrios con trazado urbano casi el 100% de los hogares cuenta con red de agua corriente y entre el 60 y 70% con las otras redes y servicios urbanos en las villas y asentamientos irregulares, con excepcin de la red de agua con la que cuentan ms del 90% de los hogares residentes, la cobertura de la infraestructura y servicios es mucho menor. As, el promedio de disponibilidad de los mismos (recoleccin de residuos diaria, alumbrado pblico, calles pavimentadas, veredas completas, desage pluvial entubado, red elctrica, red de agua corriente, red de cloacas, red de gas) alcanza el 42%. El problema no es slo la presencia o ausencia de servicios sino en el modo en que estos valores de uso fueron mercantilizados () la caera de agua pasa por la puerta de la vivienda, pero no pueden pagar el servicio (Clichevsky: 2000). Cabe sealar que los procesos de regularizacin dominial que dejan librada exclusivamente a la lgica de mercado los inmuebles ahora regulados, pueden impulsar procesos de expulsin 46
de sectores populares que por no tener asegurado un nivel de ingreso tal que les permita afrontar los costos de la formalidad, se ven obligados a vender su vivienda y a resolver nuevamente de manera informal su acceso al hbitat. Al diferenciar por sectores se observa que el agua de red, la recoleccin de residuos, el transporte pblico y el alumbrado pblico, estos servicios se hallan ampliamente generalizados en la ciudad, aunque con una menor presencia en los distritos 5, 19 y 21. Con respecto al gas de red, existe una diferencia de ms de 27 puntos entre los distritos con 100% de los hogares con gas de red en muchos distritos y el 77% cubierto en los hogares de los distritos 19 y 21, afectando en estos dos casos tomados en conjunto a ms de 8 mil 200 hogares. El estudio del tipo de vivienda segn su ubicacin por CGP observa que en la Ciudad de Buenos Aires13 el porcentaje de viviendas decitarias se concentra especialmente en la zona Sur de la Ciudad, siendo este dcit especialmente grave en los barrios incluidos en la zona del CGP N 1 (especialmente San Nicols, Monserrat, Constitucin y San Telmo) con ms de 12% de viviendas decitarias los barrios Barracas y La Boca, que forman parte del CGP N 3, con ms de 16% de las viviendas en condicin decitaria. El anlisis del tamao de los hogares indica que los hogares con hasta menos de 3 miembros por hogar suman ms del 70% del total de los hogares en la Ciudad de Buenos Aires, aunque con importantes diferencias entre las diferentes zonas de la ciudad. Uno de cada diez hogares de la CBA presenta ms de 5 miembros, alcanzando este valor casi un mnimo de 6% en la zona Norte y un mximo de 20% en la zona Sur de la ciudad. En la Zona Sur, casi el 40% de los hogares presenta ms de 4 miembros, mientas que en la zona Este y la zona Norte, este porcentaje alcanza solamente un 18%. Por otro lado, respecto al tamao del hogar segn dominio, se observa que las viviendas en las villas de emergencia albergan a 4.5 miembros por hogar en comparacin a los 2.55 miembros por hogar en los hogares particulares. De los hogares con viviendas en villas de emergencia, el 70% es habitado por 4 o ms miembros. Con respecto a la distribucin porcentual de las viviendas por tipo de vivienda segn zona se observa que la mayor parte de los inquilinatos o conventillos se encuentra en la zona Sur y Este de la ciudad. Por otro lado, la zona Norte de la ciudad se constituye casi totalmente de departamentos (92.5%) mientras que en la zona Sur y Oeste de la ciudad, slo alrededor del 60% de las viviendas son departamentos y un tercio de las viviendas son casas. Con relacin a la distribucin espacial del tipo de vivienda en la CBA segn distrito electoral, obtenido del Censo se observa nuevamente que son los distritos de la zona Sur los que presentan mayor porcentaje de viviendas decitarias. Con respecto a las casas tipo B, los distritos que presentan un mayor porcentaje son el N 5, 19 y 21 con ms de un 17% de las casas de este tipo, afectando en el caso del distrito
13 Ver mapa anexo
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N 21 a 8 mil 200 personas; un quinto de la poblacin del distrito. Tambin es signicativo que en el distrito N 1, correspondiente a los barrios de San Nicols y Retiro, un 32.6% de las casas son casas tipo B, aunque en este caso slo 4% de las viviendas del distrito son casas, lo que implica que las personas afectadas son 4 mil 700. Tambin presentando ms de un 5% de casas tipo B del total de casas del distrito, aunque en menor medida que los distritos N 8 (parte de Parque Chacabuco, Caballito y Boedo) y N 20 (partes de Liniers y Mataderos). En todos los distritos se observa una proporcin muy baja de ranchos que no alcanzan en ningn caso el 0.5% de las viviendas de cada distrito. La distribucin espacial de casillas en la CBA tambin es muy dispar. Mientras que en muchos distritos prcticamente no hay (los distrito N 2, 3, 6, 7 , 8, 9, 10, 17 y 18), en otros representan un porcentaje signicativo del total de viviendas del distrito. Este es el caso nuevamente de los distritos de la Zona Sur (N 5, 19 y 21), en los cuales el porcentaje de casillas supera el 5% del total de viviendas, afectando en el distrito N 5 a 7 mil 700 personas. Tomados en conjunto los tres distritos, ms de 20 mil 400 personas viven en casillas en la Ciudad de Buenos Aires. Los distritos 8 y 20 tambin presentan un porcentaje importante de casillas, aunque en menor proporcin. Observando el porcentaje de departamentos en cada distrito, observamos que en los distritos N 1,2, y 9 por lo menos 8 de cada diez personas viven en departamentos, mientras que en muchos otros distritos esta proporcin baja a menos del 50% de la poblacin: en la zona Sur, en los distritos 5,19 y 21) y en la zona Oeste los N 11, 16, 16, 18 y 20). Otros distritos presentan situaciones intermedias. Con respecto a las piezas en inquilinato, la mayor parte de la poblacin en esta situacin se encuentra en los distritos de la zona Este de la ciudad (en particular los distritos 1, 2, 3, 4, 6 y 7) y en algunos de la zona Oeste (los N 11, 12 y 14) y Sur (el distrito 19). La mayor proporcin de poblacin en esta situacin se encuentra en los distritos de la zona Este, en particular los N 2, 3,4 y 6, sumando entre ellos a ms de 30 mil personas, siendo el caso ms signicativo el del distrito 4 (que abarca parte de Monserrat, San Telmo y Puerto Madero) con ms de 11 mil 300 personas viviendo en piezas en inquilinato. Por otro lado, la mayor parte de las personas viviendo en piezas en hotel o pensin tambin se encuentran nuevamente en los distritos de la zona Este, siendo especialmente signicativo en el distrito N 3, donde casi uno de cada diez hogares se encuentra en esta situacin, afectando entonces a casi 10 mil 500 personas. El restante porcentaje de la poblacin se encuentra viviendo en locales no construidos para la habitacin o viviendas mviles, pero no alcanzando en ningn caso el 0.5% de la poblacin de cada distrito. De las villas de emergencia, N .H .T (Ncleos habitacionales transitorios) y Barrios carenciados (o Nuevos asentamientos incorporados), los ms importantes en 48
cuanto a poblacin son la villa 20 y la 1.11.14 con ms de 21 mil 000 y 19mil 800 personas respectivamente.14 Le siguen en importancia la 21, 24 con 13 mil 500 personas y las N 6, 31 y el barrio de Soldatti con alrededor de 10 mil personas cada uno. En las villas, la poblacin se duplic en los aos 90, sobre todo en aquellas densamente pobladas, llegando hoy a albergar a 150 mil personas. Retomando a Clichevsky, 1999; Cravino, 1998 y 2001; Cravino, Frnandez Wagner y Varela 2000, las villas constituyen una forma de ocupacin irregular e individual de tierra urbana vacante, caracterizada por una accin espontnea, no planicada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado donde no estn denidas las manzanas y en sus interiores aparecen estrechos pasillos en los que no pueden circular los automviles. Se concentra una alta densidad de poblacin y altos niveles de hacinamiento por vivienda; con dcit en el equipamiento social y en la provisin de servicios de infraestructura bsicos. El tipo de vivienda es precario y construdo con materiales de desecho como chapa, cartn, brocemento, etc. Aparece el criterio de ir mejorando a lo largo del tiempo el estado de la vivienda En general presentan una localizacin cercana a los centros de produccin y consumo y en zonas donde actualmente es escasa la tierra. A mediados de los aos noventa, cuando la tierra urbana disponible en las villas comienza a agotarse y ya no fue posible el desarrollo de nuevas invasiones, se inicia un proceso progresivo de densicacin de las urbanizaciones populares. Este agotamiento de la tierra disponible en las villas de emergencia ms antiguas de la ciudad, impuls nuevos procesos de invasin en pequeos intersticios urbanos como, por ejemplo, los bajo autopistas, lotes (en general, de propiedad scal) desocupados, bordes de vas del ferrocarril, etc. Otra modalidad, se caracteriza por la construccin en altura para su posterior alquiler, dando origen a un submercado de piezas en alquiler dentro de la villa. Pero al mismo tiempo, durante la ltima dcada, se produjo un proceso de revalorizacin del suelo urbano y el surgimiento de nuevas modalidades residenciales y de distribucin comercial junto a la extensin de las vas de acceso y comunicacin de los centros urbanos con la periferia de las ciudades. Este proceso hizo visible los espacios ocupados por las villas y asentamientos irregulares, dando lugar a la generacin de programas pblicos tendientes a regularizar la situacin dominial o bien a trasladar a la poblacin hacia reas ms perifricas de la ciudad cuando esos espacios se buscaron destinar para otros usos o para residencia de sectores sociales ms altos. Las acciones estatales tratan de urbanizar las zonas a travs del Programa Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios.
14 Cifras no oficiales publicadas en los diarios indican que la poblacin de esta villa supera los 70 mil habitantes, 2009.
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En el siguiente cuadro se observan los cambios en la cantidad de poblacin residente en villas de la ciudad de Buenos Aires entre 1960 y 2005.15 Cuadro 1 Poblacin residente en villas de la ciudad de Buenos Aires (1960- 2007)
Ao 1960 1970 1976 1978 1979 1983 1991 2001 2005 (estimacin) 2007 ( estimacin
Poblacin 34,430 101,000 213,823 103,839 41,234 12,593 50,945 110,387 120,000 144,377
Fuente: Direccin de Estadsticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2001).
La propuesta de integrar las villas a la ciudad pero bajo control de las polticas pblicas se vuelve contradictoria cuando se trata de una villa que atenta los intereses de los grupos privados como ocurre con el caso de la villa 31.16 El Instituto de Vivienda de la Ciudad registr un aumento permanente de la demanda de poblacin en situacin de calle, as como de poblacin asistida por el Plan de Emergencia Habitacional (PAFSIT) aument cuatro veces entre 1999 y 2002: de 2 mil 285 pas a abarcar 8 mil 90, evidenciando as el deterioro social producido a este respecto.17
15 En el anexo se detalla la ubicacin, el nmero de viviendas, y grupos familiares y personas localizadas en Villas , NHT y Barrios (nuevos asentamientos incorporados). 16 La Villa 31, ubicada en Retiro posee un valor estratgico-representativo, ubicada en una zona de conexin de transportes, considerada como una de las ms caras de Buenos Aires. Al haber sido creada en 1991 la corporacin de Puerto Madero, S.A., la villa le quita valor a la zona sobre la cual invierte la corporacin, (esta corporacin es una articulacin entre el Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, el Ministerio del Interior, en representacin del Poder Ejecutivo Nacional- y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; el cual se form para impulsar la urbanizacin del rea Puerto Madero). Hoy en da esta zona es zona turstica, de recreacin y gastronmica; convirtindose en uno de los lugares ms modernos, exclusivos y costosos. Este es uno de los motivos por los cuales podra llevarse a cabo la elaboracin o concrecin de un nuevo Plan con el fin de erradicar las villas para valorizar as aun ms la zona de Puerto Madero y Retiro. Fuente: La Nacin, 10 de mayo de 2005 www.pagina12.com.ar. 17 Las cifras son obtenidas del Informe Por una poltica de vivienda respetuosa de los derechos constitucionales y los derechos humanos presentado en 2002 por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y otros.
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La nueva Constitucin para la ciudad de Buenos Aires que rige desde 1996 en su Captulo IV Ambiente y V Hbitat dene el marco general sobre el cual deben desarrollarse las polticas propias, resaltando la denicin de un Plan Urbano Ambiental. 18 La ciudad se ocupa del tema habitacional a travs de la Legislatura, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad y el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales. En general no aparecen como una solucin integral y abarcadora de la misma, sino que se presentan ms bien como normativas de diferentes programas que responden a problemas especcos de distintos grupos sociales. La Comisin Municipal de la Vivienda fue desde 1962 el organismo encargado de disear y llevar adelante la poltica de vivienda de la Ciudad de Buenos Aires. Como organismo descentralizado y autrquico reciba fondos del FONAVI y tambin posea recursos propios.19 En diciembre de 2003, con la sancin de la Ley 1251, la CMV fue transformada en Instituto de Vivienda de la Ciudad. Los recursos con los que cuenta el organismo provienen de los fondos presupuestarios del GCBA, de los aportes del Estado Nacional distribuidos a travs del FONAVI y de la recuperacin de los crditos que obtiene como consecuencia de su operatoria. Hay programas particulares que incorporan criterios participativos. En la actualidad el Instituto de la Vivienda (IVC) se desenvuelve en un contexto de fuerte crecimiento de la demanda habitacional. Poltica Habitacional en la Ciudad de Buenos Aires La Ley 1.408 del 29/07/2004 de la legislatura portea declara el estado de emergencia habitacional. 20 El Ministerio de derechos Humanos y Sociales del GCBA lleva adelante diversos programas (algunos de ellos convenidos con organizaciones no gubernamentales) a travs de los cuales se entregan materiales de construccin, subsidios y alojamiento
18 Que constituye la Ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanstica y las obras pblicas (art. 29) y el reconocimiento del derecho a una vivienda digna y un hbitat adecuado (art. 31). 19 Cabe sealarse que en el rea sur de la ciudad se construyeron complejos habitacionales como torres y monoblocks de baja calidad, en zonas sin equipamiento tales como: Barrio Los Perales, Barrio General SalvioLugano I y II, Barrio Cardenal Copello, Barrio Espora, Barrio Presidente Illa, Barrio Ramn Carrillo, entre otros 20 Lo hace explicitando en el artculo N 2 que se encuentran en emergencia los ocupantes de casas o edificios con sentencia judicial, ncleos habitacionales transitorios y asentamientos, ocupantes de viviendas en estado de hacinamiento, hoteles o pensiones, adems de todos aquellos que se encuentran en situacin de calle. Asimismo, en el artculo N7 se hace referencia a la necesidad de suspender los desalojos de los ocupantes de inmuebles pertenecientes al Gobierno de la Ciudad, dado que se encuentran incluidos en el estado de emergencia habitacional citado.
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en hogares propios. Dichos programas no constituyen tampoco parte de una poltica general que los enmarque sino que representan ms bien, diferentes y aisladas respuestas orientadas a resolver situaciones puntuales de emergencia social o habitacional. Es decir, no son programas abiertos a la poblacin en general sino que suelen estar referidos a grupos especcos en funcin de casos particulares. Se ocupa de las operaciones crediticias relacionadas con la emergencia habitacional.21 Los Programas que actualmente estn funcionando son: 1. Programa BAP. Buenos Aires presente que funciona desde mayo de 1999 y atiende casos de adultos en situacin de calle derivndolos a los Paradores Nocturnos.22 2. En 1986 se incorporaron los hoteles como posible solucin temporal con el Programa ACEIF, que en 1997 se convirti en el PAFSIT: Programa de atencin de familias sin techo. Su objetivo inicial era albergar indigentes por quince das con posibilidad de renovacin. Se establecieron convenios con 59 hoteles, ubicados en su mayora en San Telmo, Montserrat, Constitucin y San Cristbal. Resta indicar las condiciones de hacinamiento y precariedad habitacional de estos hoteles. Esta propuesta, que se inici con carcter provisorio, se convirti en permanente, costosa y precaria y de ningn modo resolvi la emergencia habitacional sino que reprodujo en los hoteles las condiciones de pobreza de la que estos sectores vulnerables procedan.23 Se produjeron reiteradas denuncias y se reemplaz esta forma por un subsidio monetario a las familias, por el trmino mximo de seis meses, de $1,800 a pagar hasta en seis cuotas, sin posibilidad de renovacin, 3. Programa Vivienda Transitoria: Este programa impulsa la participacin de las Organizaciones Sociales. Aquellas cooperativas que estn en otros Programas de construccin de vivienda denitiva a travs del Instituto de la Vivienda y tienen problemas urgentes habitacionales se les otorga un subsidio de alquiler hasta que obtengan la denitiva. Por su parte el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) se ocupa de otorgar acceso a la vivienda a aquellos sectores sociales que se ven incapacitados para hacerlo va mercado, reducir el dcit habitacional, reactivar el mercado de vivienda y regularizar la
21 Se refiere a un tipo de demanda que requiere una resolucin urgente pero luego de la crisis del 2001, emergencia habitacional y situacin de pobreza se confunden. 22 Se cuenta con dos Paradores y un total de de 220 camas y son exclusivos para varones. 23 Llegaron a vivir en hoteles pagados por el GCBA al ser desalojados por falta de pago de alquiler en departamentos, hoteles o inquilinatos. Buena parte sobrevive gracias a percibir el Plan Jefes y Jefas de Hogar.
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situacin dominial de los inmuebles, entre otras. Para realizar estas tareas esta organizacin desarrolla programas para los cuales asume los objetivos de organizar planes de acceso a la vivienda a travs de la urbanizacin de tierras, incluyendo con preferencia a los sectores organizados colectivamente a travs de acciones autogestivas. Adems se propone estimular la oferta y la demanda de viviendas a travs de polticas de crdito para la compra de inmuebles, as como tambin el desarrollo de proyectos de construccin buscando nanciamiento en entidades nancieras ociales. Finalmente, impulsan la urbanizacin de villas, asentamientos y ncleos habitacionales transitorios. En la actualidad el IVC tiene una serie de programas destinados a los sectores populares. El programa mejor vivir se centra en la entrega de crditos a sola rma con un cero por ciento de inters para los propietarios de vivienda nica o de propiedad horizontal, a n de introducir refacciones con el objetivo de mejorar las instalaciones de servicios (baos, cocinas, gas, electricidad) y el estado de la vivienda (impermeabilizar techos y ltraciones), en la actualidad se llevan adelante 5 obras. Algunos de los programas vinculados al tema estudiado son: 1. Programa de Rehabilitacin y Mantenimiento de Conjuntos y Barrios y Programa de Regularizacin Dominial El programa trabaja respondiendo a las demandas de mantenimiento por parte de los vecinos as como tambin proveyendo asistencia integral a consorcios para consolidar la conformacin de los llamados consejos de administracin as como tambin la gestin de los administradores y el programa de regularizacin dominial. Ahora bien, para lograr estos objetivos el programa es acompaado por dos leyes, las leyes N 775 y N 177 emitidas en el ao 2002. En resumen, lo que implementan estas leyes es la conformacin de una comisin que tiene por objetivo generar propuestas para regularizar la situacin de los conjuntos habitacionales creados por la CMV as como tambin un pedido de abstencin del poder Ejecutivo para que ste no pueda realizar juicios contra los barrios por deudas referidas al precio de los inmuebles hasta tanto la comisin no cese sus actividades. 2. Programa de autogestin para la vivienda24 El presente programa se basa en la entrega de crditos a familias unidas en organizaciones colectivas con personera jurdicas (Cooperativas, Asociaciones Civiles,
24 En Parque Patricios se construye el primer complejo habitacional de dos manzanas que contar con 326 viviendas para miembros del Movimiento Piquetero Territorial de Liberacin, MTL, que se organiz una cooperativa y obtuvo un crdito proveniente de este Programa.
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Mutuales) para la compra de viviendas, hasta un lmite de crdito. Acompaando esto el gobierno se compromete a monitorear los fondos y a poner a disposicin equipos interdisciplinarios de profesionales en el tema mientras que los beneciarios asumen la responsabilidad de administrar los recursos y pagar las deudas hipotecarias. (Las leyes N 341 y N 964 emitidas en el ao 2000 y 2002, respectivamente, que detallan el monto mximo del crdito as como tambin cuestiones sobre la formacin de los equipos interdisciplinarios y la preferencia al tipo de familias o individuos para los cuales stos estn dirigidos.) Las Organizaciones Colectivas aportan al proceso autogestionario un equipo de profesionales ajenos al IVC, compuesto por Arquitecto, Abogado, Contador Pblico, Psiclogo o Socilogo. El Instituto otorga el Crdito Hipotecario, promueve y controla el proceso social y tcnico, as tambin nancia la compra, refaccin o construccin del inmueble y tambin controla el uso del crdito. El crdito se paga en cuotas durante la construccin de la obra.25 Este programa tiene en ejecucin 16 proyectos que implican la construccin de 544 viviendas. El principal problema que surge es la falta de suelo para construir vivienda social. Algunas propuestas que lo permitiran podran ser: reciclaje, permutas, construccin de proyectos en pequea escala en sectores consolidados de la trama urbana, limitar los efectos de la especulacin inmobiliaria y aumentar la oferta de suelo con nes habitacionales. 3. Programa de Radicacin, Integracin y Transformacin en villas Este programa tiene como objetivo principal incrementar la integracin urbana de las villas a travs de una urbanizacin de este tipo de asentamientos, para lo cual el gobierno se compromete a llevar a cabo una larga serie de medidas entre las que se encuentran: el reordenamiento parcelario, la apertura de calles, la construccin de viviendas y de equipamientos colectivos, entre otras. Se dice tambin que de este modo el criterio de erradicacin queda superado asumiendo as la responsabilidad de integrar a las villas transformndolas en barrios. Para llevar a cabo este plan el gobierno puso en vigencia la ley N 148 emitida en el ao 1998, en la cual se crea una Comisin Coordinadora Participativa (CCP) que tiene como objetivo el diagnstico, propuesta, planicacin y seguimiento de la ejecucin de las polticas sociales habitacionales, para
25 El trmite es gratuito y pueden acceder quienes posean DNI argentino, mayores de 21 aos o 18 emancipados, mnima residencia de 2 aos en la Capital Federal, no ser propietarios de inmuebles aptos para vivienda, no haber recibido indemnizacin por expropiacin de causa pblica, no haber sido beneficiado por crdito o subsidio para la compra o construccin de vivienda en los ltimos 10 aos, no estar inhibido legal o comercialmente para contraer el crdito.
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lo cual se le adjudican las funciones de diseo de un plan integral de radicacin y transformacin denitiva de las villas en un plazo de cinco aos a partir de promulgada la ley. Para esto la CCP contemplar un relevamiento integral que describa las condiciones poblacionales de los barrios afectados, una regularizacin de la situacin dominial de las tierras, la urbanizacin integral de los asentamientos, la planicacin participativa presupuestaria de los recursos y la incorporacin, a travs de metodologas autogestionarias, de los pobladores al proceso de diagramacin, administracin y ejecucin del programa, entre otros.26 Este programa plantea la integracin de estos barrios a la ciudad mediante la realizacin de obras que incluyen construccin de viviendas, apertura y pavimentacin de calles, dotacin de servicios de infraestructura y prolongacin del transporte pblico en las villas ms extensas. Este programa presenta en ejecucin mil 668 viviendas y 3 centros de salud y comunitarios especialmente en las Villas 1-11-14; 3,21-24:17; etc. Merecen una mencin especial los programas: Programa de recuperacin de la traza ex-AU32728 y el Programa de Rehabilitacin del hbitat en el barrio La Boca. En el primer caso se intenta dar una solucin a las mil 100 familias que viven en los inmuebles de propiedad de la comuna, mientras que en el segundo otorgar crditos para compra de vivienda en la Boca. La operatoria es muy lenta en resultados. Para el perodo 2005-2007, el Gobierno de la Ciudad seala que decidido localizar la mayor parte de estas inversiones en la zona Sur de la ciudad de Buenos Aires. Todas las viviendas se construirn en el sur, y la mitad de ellas se harn en villas de emergencia, donde se seguir por otra parte invirtiendo para acelerar el proceso de urbanizacin
26 la excepcin la constituye la Villa 31 al estar localizada en Retiro en tierras de alto valor que son requeridas para otros usos. Una resolucin reciente resuelve la erradicacin de los residentes ms nuevos ubicados en la denominada Villa 31 Bis. 27 La traza de la exautopista 3 recorre la ciudad de Buenos Aires desde la Av. General Paz, en el barrio de Saavedra, hasta Puente Alsina, Nueva Pompeya atravesando los barrios de Coghlan, Belgrano, Villa Crespo, Balvanera y Parque Patricios. Unas 750 familias viven en casas expropiadas para una autopista y estn intrusadas desde fines de los 70. 28 La AU3 que iba a atravesar la ciudad desde la General Paz hasta el Riachuelo por iniciativa del exintendente de la dictadura Osvaldo Cacciatore. Cuando se anunci el proyecto, indemnizaron a los dueos de 800 propiedades, la mayora en la zona Norte, por donde iba a pasar la autova. En la dcada del 80 desecharon la mega obra y las casas fueron tomadas por familias carenciadas. Unas 750 familias siguen viviendo en lo que iba a ser su traza. El Gobierno porteo comenz a demoler algunas de las propiedades tomadas e inaugur dos edificios para reubicar a sus ocupantes en el barrio de Chacarita. El complejo tiene 22 departamentos y es el primero que se inaugura para trasladar a ocupantes de la traza. En el 2006 la Ciudad lanz un plan para reubicar a la gente y recuperar la traza. Hicieron un censo y cerraron una lista de 938 familias beneficiarias. Ya lograron ubicar a 188 y aseguran que otras 598 estn camino a mudarse, 100 de ellas antes de fin de ao (77 viviendas en obra). Tienen tres alternativas: crditos para irse fuera de la traza; Facilidades de pago para recuperar las casas en las que viven si no corren riesgo de derrumbe; y compra en cuotas de departamentos sociales como el del Barrio de Chacarita
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El aumento relativo de inversiones en villas no permite observar ni un mejoramiento barrial ni de las condiciones generales de vida de la poblacin. Los planes, si bien desde la letra escrita promueven integracin y participacin, no reejan este enunciado en la accin Las mejoras, se dirigen a algunos submercados de venta y alquiler. Se pone de maniesto que la variable principal es el precio del suelo y por ende las familias sobreviven como pueden. Una pregunta que surge a partir del anlisis anterior es si este conjunto de acciones pblicas refuerza o no la segregacin residencial. Finalmente, resulta pertinente conocer el comportamiento del mercado inmobiliario y de la construccin, conocer los patrones de localizacin y construccin de vivienda para los sectores medios y altos en la ciudad a travs del anlisis de las uctuaciones en el mercado inmobiliario y a las condiciones impuestas por la normativa vigente. La propiedad de la tierra permite a sus dueos la posibilidad de obtener plusvalas urbanas y en el caso de grandes emprendimientos las rentas son extraordinarias porque los lugares donde se ubican los proyectos son zonas de la ciudad de bajo valor por haber quedado relegadas como por ejemplo zonas portuarias, pero cuyo valor nal es muy elevado por varios motivos, entre los cuales cabe mencionar la alta calidad edilicia y simblica de lo que se va a construir en ella. (Cuenya: 2004). El estado es el que genera esta operatoria regulando la normativa vigente en benecio de los sectores ms concentrados. Las ltimas estadsticas difundidas29 indican la tendencia a la construccin de torres cerradas en altura de alta calidad, ubicadas en el corredor oeste -Caballito, Flores- y en el corredor norte Barrio Norte, Recoleta, Belgrano, Puerto Madero. Se observa la tendencia a la desaparicin de la ciudad de las estaciones de servicio ubicadas en predios grandes, las casas bajas y los edicios chicos que son reemplazados por estos nuevos emprendimientos. Los vecinos de estos barrios, especialmente Caballito, se oponen a esta nueva modalidad habitacional porque sostienen que falta soporte de infraestructura para albergar a esta nueva poblacin y porque adems destruyen la identidad del barrio y terminan con su integracin.30 La construccin fue la actividad productiva con mayor expansin interanual en el 2005/6. Durante el segundo trimestre del 2006 veric un incremento interanual del 34%. La construccin aporta el 3.6% del PB generado en la ciudad y crea un el 6.9% (160,400) de presupuestos de trabajo localizados en el mbito porteo. En el ao 2006 creci el total de la supercie permisada para obras privadas en la ciudad siendo el nivel ms alto desde 1998. El uso residencial represent el 89.6% del rea total permisada que en el caso de las multiviviendas representa el 120.3%. Al analizar la composicin de la supercie permisada dentro del uso residencial, el 97.4% correspondi a multivivienda mientras que slo el 2.6% restante fue para univivienda.
29 Informe econmico, ciudad de Bs. As. n 74. Enero/febrero 2007. CEDEM. 30 Diario El Clarn 5-05-07
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Al comparar la localizacin de la vivienda decitaria en la ciudad con la localizacin de los nuevos edicios en torre, resulta evidente la consolidacin en el espacio de reas fragmentadas entre s consolidando un modelo de polarizacin social con barrios prestigiosos y exclusivos que otorgan status a quienes los habitan: calidad de servicios, infraestructura, etc.; y por el otro los barrios malos que producen estigmas territoriales. Conclusiones: Los datos indican que se produjo un aumento de la construccin inmobiliaria de grandes y costosos emprendimientos, por un lado, y por el otro un aumento de inversin en la construccin de vivienda social frente a las polticas de la dcada anterior. Se lanzaron nuevos Planes de Vivienda pero una de las principales dicultades que se presentan para su ejecucin fue la falta de tierras regularizadas. Estos nuevos Planes fueron elaborados por tcnicos y especialistas y no se dio la suciente cabida a las organizaciones sociales que desde hace aos trabajan sobre el tema habitacional. Con respecto a los pobladores y/o beneciarios tampoco fueron sucientemente convocados a participar. Se produce una compleja trama de contradicciones y lucha de intereses entre los actores involucrados y el debate y discusin retrasa la accin frente a la urgencia social que no puede esperar.31 Un avance positivo es que se implementan planes que apuntan a la reparacin de vivienda recuperable en tanto constituye un importante ahorro de recursos. La creacin de un Banco social de Tierras es otro aspecto positivo, pero su regulacin es insuciente dado que no contempla el uso de tierras privadas vacas al mismo tiempo que an no aparece la reglamentacin que permita el acceso a la tierra disponible. La tierra urbana en Buenos Aires es cara y si bien su situacin habitacional es menos grave comparada con otras regiones del pas o con el conurbano bonaerense, presenta una situacin habitacional contrastante hacia el interior de la ciudad. El jefe de Gobierno porteo promulg en julio de 2004 la emergencia habitacional por un trmino de tres aos. Pero, las soluciones transitorias sin una articulacin con proyectos denitivos no hacen sino perpetuar las condiciones de precariedad de aquellos que no tienen donde alojarse. Los organismos del gobierno que se ocupan de la problemtica habitacional Ministerio de Derechos Humanos y Sociales e Instituto de la Vivienda deberan articularse en una continuidad hacia la vivienda denitiva en una primera etapa. Pero tambin es importante su vinculacin con los programas generadores de empleo y dirigido a los microemprendedores a nivel nacional y de la Ciudad de Buenos Aires.
31 En un reciente seminario internacional sobre vivienda organizado en Buenos Aires por el Cohre se escucharon reclamos por falta de participacin en la toma de decisiones de los proyectos por parte de los actores involucrados, por un lado, y por el otro, la preocupacin de los investigadores frente a la falta de planes integrales y a la posibilidad de caer nuevamente en la construccin de grandes complejos habitacionales cuyos resultados fueron muy cuestionados en el pasado.
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El Programa de autogestin de la vivienda ofrece una alternativa interesante para las familias con escasos recursos, y entiende al proceso de obtencin de la misma como social y que necesita de la organizacin colectiva. Sin embargo, el largo proceso de constitucin de las cooperativas, los innumerables trmites que se tienen que efectuar, limita sus posibilidades, sumados a la falta de tierra urbana disponible para este tipo de emprendimientos y requerido por el mercado. En el caso de los sectores medios que padecen problemas habitacionales y que gozan de cierta capacidad de pago, se deberan elaborar estrategias que garanticen la recuperacin de las cuotas para poder generar un fondo que permita dar soluciones a las familias con capacidad de crdito reducida a travs, por ejemplo, de subsidios o crditos blandos. Esta puede ser una interesante va de integracin social en la ciudad que rompa con el dualismo y la fragmentacin. En la Ciudad de Buenos Aires, la vivienda social es considerada una poltica de Estado y el sistema de respuestas que actualmente implementa el GCBA una verdadera poltica habitacional? En un contexto en el que la pobreza y desocupacin continan y que impactan fuertemente en la situacin habitacional de los sectores populares porteos, slo parecieran haber distintas respuestas aisladas sin articulacin institucional entre s, como tampoco en relacin a los planes nacionales de vivienda. Los diferentes programas llevados a cabo, no parecen estar orientados a resolver el problema de la vivienda en forma integral y articulada con otras polticas sociales. Los programas habitacionales en la Ciudad de Buenos Aires siguen, entonces, sin resolver el problema de fondo los conictos de vivienda originados en la pobreza- como tampoco la cuestin urbana: los procesos crecientes de pauperizacin y fragmentacin socioespacial de la poblacin. Cabe aclarar que estos procesos comienzan a manifestarse pero las estructuras territoriales cambian a un ritmo ms lento que el de las estructuras sociales, y por ello sus efectos se percibirn ms adelante. Comparto con Rodrguez y Arriagada32 que las polticas que ataquen la segregacin urbana son aquellas que modican la segregacin pero tambin eliminan las barreras que favorecen la exclusin. Alejar a la poblacin con problemas habitacionales de las reas centrales localizndolas en reas con escasos medios de transporte y de infraestructura contribuye a reproducir las carencias y no a mejorar el hbitat. El gobierno se presenta como uno de los actores del conicto que expresa la tensin existente entre los sectores excludos que quieren el acceso al espacio y los lmites de las polticas pblicas para contrarrestar esa exclusin, teniendo en cuenta siempre que estos lmites responden a las contradicciones mismas de las formas de asignacin del espacio urbano del actual modelo de acumulacin, y que por ende el gobierno busca encontrar un equilibrio entre aquellas formas
32 op. cit.
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permitidas de asignacin a travs del mercado y las polticas pblicas que puedan contrarrestar sus consecuencias, a pesar de que esto no tenga siempre los resultados esperados. La ciudad es un escenario de lucha y conicto social en el cual mltiples factores y agentes sociales inciden sobre su conformacin y organizacin social. Instituciones pblicas, agentes privados, familias, organizaciones sociales, se conjugan para conformar el espacio urbano dentro de un proceso histrico: poltico, econmico y sociocultural. (Schteingart: 2001). Sin dudas, la segregacin residencial socioeconmica cobra signicacin dentro del contexto antes desarrollado, en el cual se observa una concentracin de la riqueza por un lado y un incremento de los indicadores de pobreza y de segmentacin laboral, educativa, adems de la residencial, por el otro. Corresponde hacer una evaluacin crtica de los grandes conjuntos habitacionales proyectados para vivienda social. Esa estrategia demostr su fracaso; los complejos siguen siendo considerados villas y cuando se analiza la relacin entre lo edicado y el espacio que queda en medio, se observa que nunca se transforma en espacio pblico sino en espacio de inseguridad con reas de deportes desaprovechadas y reas verdes que no existen. Hay que enriquecer las tipologas y diferenciarlas cuanto sea posible, dentro de costos razonables, haciendo pequeos condominios que pueden ser ms o menos densos, ms o menos verticales pero siempre rodeados de un entorno preexistente. La insercin de lo nuevo en lo existente requiere un conocimiento de lo que existe, de escucha de las demandas para interpretarlas desde el punto de vista arquitectnico urbanstico en conguraciones consistentes, inclusive en trminos estticos. La arquitectura no tiene que considerar estos proyectos como si se tratara de asistencialismo o de construcciones pobres (Juregui: 2006).33 Finalmente podra decirse que la conformacin y aplicacin de polticas pblicas que busquen mejorar la calidad habitacional necesita creacin de consenso. Slo una vez garantizado el mismo podr pretenderse la efectiva aplicacin de las mismas. En ltimo trmino, al analizar los programas de vivienda popular se observa que su localizacin reforz el patrn espacial de distribucin del ingreso en la ciudad con una concomitante segregacin y concentracin de la pobreza y de la riqueza en la ciudad. Hay que proyectar en funcin de la demanda, respetando la especicidad de los pobladores, el contexto local, incentivar la participacin del CGP y las ONG impulsando proyectos en pequea escala, impulsando la participacin de la pequea y mediana empresa constructora. Al mismo tiempo, es imprescindible conocer el grado de aceptacin o rechazo de los habitantes tanto de la vivienda como del entorno a travs de una evaluacin de satisfaccin de los usuarios de vivienda social, para percibir las dimensiones de la habitabilidad del impacto urbano de la vivienda social.
33 El Clarn, 2006
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Estn surgiendo protestas de los residentes de las viviendas otorgadas por problemas relacionados con la calidad de la vivienda, de los servicios y de los equipamientos de los conjuntos habitacionales en donde residen. Por ello, resulta urgente dar respuesta a estas demandas para no repetir modelos constructivos que no dieron los resultados esperados como fue el caso de los monoblocks. No alcanza con construir vivienda, importa tambin dnde, con qu calidad, en qu entorno, y planicar las estrategias que permitan el mantenimiento de las unidades .Es vital construir espacio pblico que promueva integracin social y espacial construyendo estrategias deliberadas para favorecer la inclusin, tales como reas de juegos, de descanso, paseos, actividades sociales y culturales (capital social). Al fomentarse la participacin se permite un mejor uso del espacio comn. El anlisis expuesto nos permite sealar que se va perlando barrios estigmatizados (por robos, delincuencia y drogadiccin) por un lado y barrios exclusivos por el otro con diferencias de oportunidades y con enormes diferencias en cuanto a la calidad de los servicios. En grandes ciudades de pases desarrollados existen experiencias de programas estatales de intervencin pblica integradora, que buscan conectar lo informal con lo formal de la ciudad y que promueven la integracin espacial y social del territorio urbano basadas en otorgar regulaciones e incentivos en materia urbanstica, tributaria, educativa, cultural, en el mercado de suelos y de viviendas, en los ingresos ciudadanos, etc. Los procesos de urbanizacin implementados por las polticas del GCBA antes mencionadas son superadores de la segregacin que viven sus pobladores o simplemente la reproducen a pesar de expresar en la letra escrita lo contrario? Como superar esta aparente contradiccin?
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ANEXO (MAPAS)
Mapa 1 CGP1: Uruguay 740 1er Piso- CGP2 Sur: Junn 521- CGP 2 Norte: Cnel. Daz 2120- CGP 3: Av. Martn Garca 427- CGP 4: Sarand 1273- CGP 5 Av. Centenera 2902CGP 6 Av. Daz Vlez 4558- CGP 7 Av. Rivadavia 7202. CGP 8: Av. Roca 5252- CGP 9: Timoteo Gordillo 2212- CGP 10: Fco. Beir 4629- CGP 11: Fco. Segu 2125- CGP 12: Miller 2751- CGP 13: Av. Cabildo 3067 1er. Piso- CGP 14 oeste: Av. Crdoba 5690- CGP 14 este: Cnel. Daz 2120. Respecto a la poblacin de residentes en viviendas particulares ocupadas con moradores presentes censados en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Cuadro 3) es posible observar cmo se distribuye su mayor concentracin en los CGPs 7-6-11 y 12, establecindose la mayor densidad en las reas del centro y centro-norte de la regin. Nos referimos entonces a los barrios Parque Avellaneda, Flores, Caballito, Almagro, Villa del Parque, Villa Pueyrredn y Villa Urquiza. Los restantes CGPs oscilan en un intervalo entre el 4 y el 6% de la totalidad de la poblacin.
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Mapa 2
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Mapa 3 | Porcentaje de viviendas decitarias por CGP Ciudad de Buenos Aires. Ao 2005
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Villas, NHT y Barrios (Nuevos asentamientos incorporados)
VILLAS . BARRIOS - N.H.T. 1.11.14 3 6 13 Bis 15 16 17 19 20 21.24 26 31 31 Bis Calacita Piletones Av. Del Trabajo Zavaleta La Loma Alegre Lacarra B Rivadavia I (9) B Soldati Illia C.S.R.B. AU 7 B Carrillo Lacarra 2049 Los Pinos B Bermejo B Obrero Osvaldo Cruz A. Magaldi El Pueblito Puente Bosch La Toma La Robustiana La Lechera
UBICACIN
FECHA CENSO
VIV. 3776 1410 1713 75 2063 26 163 800 3751 3050 115 1505 1376 92 620 421 577 336 128 1074 3261 621 212 341 752
GRUPOS FAMILIARES CENS 5087 1836 2330 95 1950 34 187 1076 5359 3450 149 2491 1605 121 985 482 690 298 95 1730 2863 954 225 407 898 40 250 60 27 100 55 48 186 900 180 40 37283 AUS/NEG* 665 187 132 0 506 0 7 80 1124 0 10 369 178 18 120 35 56 94 52 388 633 75 11 38 134 TOTAL 5752 2023 2462 95 2456 34 194 1156 6483 3450 159 2860 1783 139 1105 517 746 392 147 2118 3496 1029 236 445 1032 40 250 60 27 100 55 48 186 900 180 40 42195
PERSONAS 19886 7551 9136 360 8255 135 755 3965 21023 13500 597 8934 5650 430 3741 1869 2814 1129 527 6110 10773 3501 599 1373 3898 167 1043 250 113 417 229 200 776 3753 751 167 144377
1999/2000 Av. P. Moreno, Varela, Club DAOM, Riestra, A. De Vedia 2003 Av.M.Acosta, Somellera, Lacarra, A.M.Janner 2004 Av. Dellepiane Norte, Av.Escalada, Echeanda, Mozart 2000* Av.Castaares, Av.Carabobo, Lautaro, Zelarrayan 2000 Av. Eva Peron, Lisandro de la Torre, Av.Piedrabuena, Av. Argentina, Herrera 1999* Madariaga, Timoteo Gordillo, Lisandro de la Torre, Tabar 1999 J.L.Suarez,Echeanda,Saladillo, Zubira 2005 Gral. Paz,Av.Dellepiane Norte,F.F.Belgrano,Fbca.INTA 2007 Av.Cruz, Larraya, B y Ordoez, Miralla,F.F.Belgrano,Av.Escalada 2001* Luna,Riachuelo,Iguaz,C.S/nombre,Iriarte,F.F.Belgrano 2005 Riachuelo,Perdriel,Villarino,Sta.Elena 2003 Calle 4,5,8,10,9,F.F.San Martn,AU9,Edificio Correo 2004 Villa 31,F.F.San Martn,Calle 4 2003 Barros Pazos,Lacarra, B.y Ordoez,Laguna 2006 Lacarra, B.Pazos,Parque Indoamericano,Lago Soldati 2003 Av.Eva Pern 6600,Villa 15,Lisandro de la Torre 2002 Av.A.Alcorta,C/S/Nombre, Av.Zavaleta,Av.Iriarte,CEAMSE 2002 Villa 21-24 Mz 25-26 (Sector Loma de Alegre) 2004 Calle S/N (lmite del Ba Ramn Carrillo), Lacarra, Calle S/N (limite de villa 3), Somellera 2006 Av.Bonorino,Calle 12,CamiloTorres y Tenorio, Av.Castaares,Av.Carabobo 2002 Av. Mariano Acosta, Av. Lacarra, Av. Roca , Int. Rabanal 2003 Av. Riestra, Torres y Tenorio, Barros Pazos, Agustin de Vedia 2002 Costanera Sur y Av. Brasil ( Av. Espaa 1800 ) 2006 Parque de La Ciudad, Av.Roca, Av.Lacarra, Destacamento Pol.Montada 2004 Mariano Acosta, Castaares,Lacarra Avda. Lacarra 2049 (entre las calles Santander, Fernndez y la Avda. Stgo de Compostole) ACTUAL* ACTUAL* Avda. Riestra entre Portela y Mariano Acosta (Bajo Flores) ACTUAL* Avda. Bermejo y Avda. Gral. Paz (frente a Villa 19) ACTUAL* Avda. Piedrabuena y las vas del ferrocarril ACTUAL* Francisco Cruz, Pola, Escalada y Chilavert (Villa 20) ACTUAL* Agustn Magaldi y Riachuelo ACTUAL** Puente Alsina y Riachuelo ACTUAL** Puente Bosch (frente a Villa 26) ACTUAL** Calle Iguaz. Villa 21.24 (Barracas) ACTUAL** Ro Cuarto y Avda. Zabaleta (Barracas) ACTUAL** (ex Asoc de Tamberos) Chorrarin, galpones frente a Av. San Martn, Agronoma TOTALES
28258
4912
REFERENCIAS 1999*/2000*/2001* Proyeccin en base a censos anteriores.No relevados por IVC. *AUS/NEG* Grupos familiares no censados por ausencia o se han negado, incluidos en el TOTAL. PERSONAS Total de personas relevadas, adicionando una persona por grupo familiar ausente, negado, vivienda deshabitada y en construccin. ACTUAL* Datos obtenidos a partir de informe de Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (5/07/06) ACTUAL** Datos suministrados por Presidentes y/o referentes de dichos predios * Crecimiento entre perodos determinados Fuente: IVC, Subgerencia Asistencia Comunitaria, Gerencia de Reintegracin Urbana y Social
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Mapa 4.1
Fuente: GCBA
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Julia Virginia Rof
Mapa 4.2
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El siguiente plano indica la localizacin de algunos edicios de primer nivel en construccin. Mapa 5
Fuente: diario El Clarn, mayo 2007.
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Polticas urbanas y proceso de renovacin del rea Sur de la Ciudad de Buenos Aires
Mara Carla Rodrguez 1- Introduccin La ponencia trata sobre el rol que han jugado las polticas urbanas en los procesos de renovacin del rea Sur de la ciudad de Buenos Aires (Argentina) a partir de la dcada del 90.1 Se consideran cambios en la normativa, orientacin de las inversiones pblicas en infraestructura, polticas de vivienda y de fomento turstico cultural. Su lectura integrada, permite caracterizar el tratamiento del espacio urbano, considerado como medio y recurso bsico de esas transformaciones; es decir, no slo como una expresin de sino tambin un medio para el despliegue de procesos sociales, econmicos, culturales y polticos2 que tienen sectores sociales beneciarios y perjudicados. Las intervenciones y no intervenciones de los gobiernos nacional y local, aparecen jugando un papel relevante como gestores de las condiciones necesarias, aunque no sucientes, para detonar esos procesos, a travs de mecanismos que incluyen modicaciones de roles, adecuaciones de marcos normativos pero tambin signicativas transferencias subsidiadas de activos (vg. suelo urbano, privatizaciones) y la asuncin de deuda pblica, com el n de integrar a Buenos Aires en el concierto de la globalizacin neoliberal. El anlisis, combinando aquellos aspectos donde se interviene explcitamente con aquellos no contemplados (por ejemplo las condiciones de vulnerabilidad habitacional de la poblacin de bajos ingresos) da cuenta de cmo y para quines se pens y acto en los 90 y cmo y para quines se piensa y orienta actualmente el desarrollo de la ciudad, delimitando signicativas lneas de continuidad. 2- Cambios en la nomativa urbana y generacin de nuevas institucionalidades pblicas Se analizan tres instrumentos normativos e institucionales que acompaan el reposicionamiento de la ciudad de Buenos Aires desde los 90:
1 El estudio de las polticas urbanas es una lnea de investigacin que coordino en el marco del proyecto Cambios Urbanos en el Sur de Buenos Aires en el marco del Programa UBACYT (2006-2009), dirigido por la Dra. Hilda Herzer. 2 Siguiendo el tipo de orientacin sealado en la perspectiva de Henry Lefevbre para dar cuenta de los mecanismos que producen el espacio urbano.
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i) En primer lugar, el Plan Urbano Ambiental.3 Como herramienta de planicacin indicativa, dene una orientacin general del desarrollo urbano que condensa un conjunto de lineamientos fundamentales del paradigma neoliberal para los asuntos urbanos. Se caracteriza por un discurso permeado por un tono de neutralidad, compuesto de enunciados desprovistos de connotaciones sociales. Principios genricos (y no universalistas) de integracin, equidad, diversidad, eciencia y receptividad de Buenos Aires, constituyen el n del planeamiento urbano local.4 Procesos como la privatizacin de los servicios pblicos y la progresiva segregacin social,5 se enuncian como tendencias globales y abstractas, que han venido a modicar el contexto de intervencin, planteando nuevos desafos a la articulacin entre lo local y global. Este discurso, que hunde sus races en el contexto particular de la dcada de los 90, constituye un ejemplo de lo que Arantes (2003) denomina la tercera generacin urbanstica. La misma present como novedad la introduccin del gerenciamiento, asumiendo un lxico explcitamente empresarial, articulado con una particular reinterpretacin del planeamiento urbano.6 Las nota distintiva es una especie de animizacin de la ciudad,
3 En 1996 la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires estableci la necesidad de elaborar un Plan Urbano Ambiental (PUA) como instrumento rector para el conjunto de las normativas urbansticas y obras pblicas de la ciudad (artculo 29). La Ley 71/98 design como organismo encargado para formularlo al Consejo del Plan Urbano Ambiental (CoPUA). Esa entidad, a su vez, deba realizar una convocatoria pblica a instituciones acadmicas, profesionales y comunitarias con el fin de constituir una Comisin Asesora Permanente Honoraria (CoAPH) destinada a desempear un rol activo en la preparacin, revisin, actualizacin y seguimiento del Plan. Para concluir el proceso, la aprobacin definitiva del Plan debe contar con mayora absoluta de los miembros de la Legislatura (artculo 81 de la Constitucin). El CoPUA comenz a funcionar a principios de 1999 y trabaj en la produccin de tres informes que fueron elevados al Jefe de Gobierno: Diagnstico y Objetivos (versin final concluida en noviembre de 1999); Modelo Territorial y Polticas Generales de Actuacin (entregado al Ejecutivo en junio de 2000); y Documento Final (material publicado en el 2000). Este ltimo fue remitido a la Legislatura, a mediados de 2001. Por entonces, se presentaron dos recursos de amparo. Los demandantes, integrantes del CoAPH, denunciaron la conducta del Gobierno de la Ciudad (GCBA) como arbitraria e ilegal, porque el PUA habra sido elaborado exclusivamente por el CoPUA, sin tomar en cuenta la intervencin de la CoAPH. Como medida subsidiaria, solicitaron al Juez que se informara a la Legislatura de la Ciudad la posible inconstitucionalidad de una ley sancionada que tuviera como sustento el Documento Final. Los recursos de amparo fueron rechazados, pero en uno de los expedientes se hizo lugar a la medida subsidiaria, por lo cual, la Legislatura no trat el proyecto de ley durante dos perodos sucesivos. En la actualidad, el PUA se encuentra todava sin aprobacin de la Legislatura. 4 Op. cit. Pg. 44. 5 Op. cit. Pg. 11. 6 Desde distintas aristas que exceden los lmites de este trabajo, la crtica posmoderna reneg de la planificacin a partir de una crtica al autoritarismo homogeneizante del proyecto moderno. En un plano mucho ms pragmtico, sectores polticos conservadores asociaron las causas de la crisis capitalista de los 70 con la
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sostenida en torno a la convergencia de gobernantes, funcionarios y urbanistas alrededor de un teorema axial: que las ciudades se pueden convertir en protagonistas privilegiadas de la Era de la Informacin o de la globalizacin, si cuentan con herramientas de planicacin estratgica que les permitan generar respuestas competitivas a los desafos de la globalizacin. En este marco, cada oportunidad de renovacin urbana que se presente, se pensar como una ventaja comparativa que debe ser creada y aprovechada. Como lo mostr Zukin para Nueva York (1995), la operacin de animizacin urbana se articula de manera distintiva a travs de la recreacin de un culturalismo de mercado (Arantes: 2003). Si a comienzos de la industrializacin capitalista la cultura se cristalizaba como una esfera autnoma de valores separada del mercado o incluso antimercantiles, en la etapa actual, se torna su imagen, representacin e interpretacin modelando, por un lado, individuos que se autoidentican con el consumo ostensivo de estilos y lealtades de todo tipo de marcas (como sabe cualquier gerente de marketing) y por otro, sustentando un sistema altamente concentrado de proveedores de productos intangibles y fabulosamente lucrativos. En consonancia con este proceso general, se congura el acento identitario de la nueva urbanstica. El planeamiento estratgico es as, ante todo, una empresa de comunicacin y promocin. Y se promociona un producto indito hasta este momento: la propia ciudad. Para ello, se requiere una adecuada poltica de imagen, en otros trminos, para el caso, una Actitud + Bs. As., SA. En el texto del documento nal del PUA, la Ciudad de Buenos Aires se dene como el centro del rea metropolitana ms importante del pas, principal sede de decisiones e interacciones empresarias y el segundo distrito industrial del pas. Como ventajas a potenciar de ese perl, el PUA seala el posicionamiento que ya ocupa Buenos Aires en el rango mundial de ciudades;7 la elevada capacidad econmica y fsica de la ciudad; el perl internacional de negocios; la oferta en salud, educacin y recursos humanos; la importante actividad cultural, pblica y privada y, por ltimo, la creciente actividad turstica, con el progresivo incremento de servicios especializados.8
planificacin directiva de la economa o del territorio, en el caso de los pases con economas capitalistas. El debate se complejiz ms con la crisis y colapso de las sociedades socialistas y la falta de un balance crtico con suficiente refelxin basada en conocimiento sistemtico respecto de las relacin entre tipos de planificacin, procesos de burocratizacin, reproduccin de desigualdades y colapso de esas sociedades. Arantes (2003) advierte cmo el paradigma de la planificacin estratgica en las sociedades capitalistas es recreado con el protagonismo y adhesin de profesionales de orientacin poltica progresista que reciclaron sus posiciones en la nueva ola capitalista neoliberal. 7 La Ciudad de Buenos Aires estara ocupando el decimosegundo lugar. (CoPUA, op. cit. Pg. 38) 8 Op. cit. Pg. 38-39.
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Entre los aspectos negativos identica el desajuste funcional y ambiental del sistema y equipamiento del transporte regional y nacional; la baja inversin en reposicin, mantenimiento y adecuacin del capital urbano; la excesiva concentracin de actividades en reas centrales de la ciudad y las condiciones de marginalidad y reas de vacancia en los bordes, desequilibrios fsicos y sociales que afectan particularmente el sur y sudoeste de la ciudad.9 Revertir esos aspectos negativos constituye la lnea directriz de las propuestas del PUA. Por un lado, el desarrollo de un sistema de comunicacin adecuado y eciente que asegure la conectividad y circulacin de los ujos globales de personas, mercancas e informacin. Por otro, la promocin de un nivel de vida social y ambiental satisfactorio para el conjunto de la poblacin. Por ltimo, la recuperacin de la cuenca MatanzaRiachuelo.10 Para ello, se imagina que las relaciones entre lo pblico y lo privado exigen un rol del Estado exible y de arbitraje,11 capaz de desarrollar una articulacin equilibrada entre la inversin privada y la equidad social. Este es un dilema difcil de resolver, o ms bien cticio, cuando el basamento de la propuesta, apunta reforzar la centralidad urbana, exibles para quines, son los parmetros del PUA? La planicacin exible, orienta la poltica y coloca al Estado y las capacidades pblicas al servicio de la dinamizacin de los mercados de los cuales la ciudad es base material y soporte, comenzando por el suelo. De este modo la integracin urbana, o construir la marca o la actitud Buenos Aires-ciudad global, se sustenta reconrmando la naturalizacin del derecho a la propiedad privada del suelo como valor prioritario e ilimitado que sustenta la promocin de negocios. Correlativamente, el carcter scalista del plan, no resulta nada exible en relacin con el abordaje de la problemtica social de la poblacion de menores ingresos, cuyo lugar queda subordinado en los resquicios de la dinmica de desarrollo de los corredores del capital. Se favorecen a unos sectores sociales en desmedro de otros y sobre todo, se opaca el carcter social de la produccin de la ciudad y del suelo urbano, tanto como la arbitrariedad de dirigir los recursos pblicos al servicio de la apropiacin privada de unos y no de otros sectores sociales. Porque la ciudad emprendimiento es, como planteara Molotch en 1976, ante todo mquina de crecimiento, coalicin de determinados y precisos agentes urbanos impulsando un conjunto
9 Idenitficacin de aspectos positivos y negativos forman parte de una estrategia de marketing territorial, (Benko: 2000) 10 .De las descargas que llegan al Ro de la Plata por pluviales, arroyos y ros, el MatanzaRiachuelo es el que aporta el mayor volumen de contaminantes [...] En cuanto a su calidad, el ro MatanzaRiachuelo difiere segn los tramos; en el sector correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires el agua se transforma en un lquido similar al cloacal, contaminacin que no cesa de incrementarse hasta la desembocadura en el Ro de la Plata. (CoPUA, op. cit. Pg. 44) 11 .Op. cit. Pg. 29.
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de condiciones para poner en movimiento, sostener, impulsar, la maquinaria urbana que permita incrementar las rentas agregadas. Si bien las ciudades modernas siempre estuvieron asociadas a la divisin social del trabajo y a la acumulacin capitalista y hay una relacin histrica directa entre la conguracin espacial urbana y la reproduccin del capital (como lo demostr Lefevbre y en general la geografa humana), esta fase del capitalismo se distingue, por registrar que las ciudades pasan ellas mismas, como tales, a ser concebidas y consumidas como mercancas. Molotoch (1976),12 plantea que este cambio se sustenta en una fbrica de consensos acerca de las bondades del crecimiento a cualquier precio, como parte del cual la esencia misma de toda localizacin urbana se torna una pieza clave para intentar sostener una situacin de movilizacin competitiva permanente. Se requiere para ello, en paralelo, de una fbrica de ideologa permanente, sobre el territorio, la comunidad, el sentido ciudadano, y la fabulacin de un sentido comn econmico segn el cual, el crecimiento derramar empleo. A la cabeza de esta coalicin, las clases rentistas: banqueros, inversores... y un squito de de ayudantes coaligados -polticos, medios, universidades, empresas deportivas, cmaras de comercio y tambin, planicadores urbanos y promotores culturales. No es necesaria demasiada agudeza (aunque investigadores como Logan y Molotch (1987) lo han demostrado fehacientemente en las ciudades norteamericanas que estudiaron y est pendiente hacerlo de manera sistemtica para casos latinoamericanos, como la Ciudad de Buenos Aires) para colegir que estas operaciones de crecimiento, en el marco del orden social vigente, implican una transferencia de riqueza y oportunidades de vida de distintos sectores de la sociedad en general hacia los grupos rentistas y sus socios. Las zonas favorecidas incorporan como lugares el capital cultural que forja, no slo su futuro privilegiado, sino que reduce el futuro de las reas menos favorecidas. (Molotch:1976). Esto es propio de un sistema que jerarquiza y estratica porque su desarrollo no puede dejar de ser desigual. En denitiva, las nuevas ciudades mundiales son parte de una dinmica de largos ciclos de polarizacon sistmica que no se han generado como paquetes de ventajas competitivas planeados en agencias de consultora, como la ilusin planicadora, la fbrica de consesos. Arantes (2003) seala cmo en Pars, Berln, Lisboa, San Sebastin -con o sin Plan Estratgico-, no falta, en ningn caso, ninguno de los ingredientes del modo actual de producir ciudad: megaproyectos emblematicos, urbanismo corporativo, presencia de las marcas globales, procesos de gentrycacin en cada oportunidad posible, exhibicin arquitectnica de gran estilo, parques museogrcos, salas de espectculos agrupadas en complejos multiservicios, mucha animacin cultural las 24 horas.
12 Como seala Cuenya (2004) esta tesis fue formulada orginalmente en 1976, en el artculo de Molotch The city as a growth machine: towards e political economy of place, su explicacin fue completada en Urban Fortunes (Logan y Molotch: 1987) y reafirmada aos ms tarde en Growth machine links: up, down, and across (Molotch, Harvey: 2000). Desde otra vertiente, la llamada teora del rgimen urbano, otorga mayor autonoma al papel de los gobiernos locales en el papel de las coaliciones urbanas gobernantes, tal como fue formulada por Stone en Regime Politics (1989).
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Esta singular comedia ideolgica, parafraseando a Arantes, incluye urbanistas y arquitectos en muchos casos de ascendencia progresista, proyectando en trminos gerenciales, lo que se presenta como garanta de consistencia de las propuestas y, por otro, banqueros e inversionistas enalteciendo cada plaza, calle o fragmento urbano. Todos se amalgaman en un mismo vocabulario de autenticidad urbana , nuevos ropajes del culturalismo de mercado que reproducen de manera polticamente correcta viejas desigualdades. La glamorizacin de la economa de mercado, posibilit una conuencia de la crtica cultural con la matriz productivista del Movimiento Moderno de tal modo que la uidez alegada por el nuevo paradigma de la comunicacin y la informacin est cada vez ms parecida con la exibilidad que requiere el mundo productivo actual, organizado, no de modo casual, en redes. As se asisti a la gestacin de un pensamiento nico de las ciudades (Arantes: 2003), en el cual se enlazan los intereses econmicos de la cultura con las aspiraciones culturales del comando econmico -ubicando a las ciudades en situacin de competencia por el escaso nanciamiento del sistema mundial, mientras en forma simultnea se utiliza su base territorialen particular la de carcter pblico -como matriz de nuevos procesos de generacin de rentas extraordinarias que son apropiadas y concentradas en pocas manos, potencia ese segundo circuito de la acumulacin capitalista que constituyen, precisamente, las ciudades. En este contexto intepretativo proponemos analizar el papel del PUA de Ciudad de Buenos Aires que, en nuestra perspectiva, tiende a coronar con el benecio de la legimitimidad institucional, tendencias de desarrollo urbano que ya se han desplegado efectivamente y que se pretende consolidar con la profundizacin institucional, reforzando un escenario de concentracin social y de poder . ii) En segundo lugar, el Cdigo de Planeamiento Urbano, instrumento para la regulacin del suelo, que tiene un impacto directo sobre los usos y los precios. El Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU), rene el conjunto de reglamentaciones que hacen al ordenamiento del territorio de la ciudad, es decir, a los usos del suelo; las estructuras e instalaciones; la apertura y el ensanche de las vas pblicas; la subdivisin de parcelas; los volmenes edicables; el tejido urbano y la preservacin de los mbitos histricos, arquitectnicos y paisajsticos. El CPU fue modicado en julio de 2000 (Ley 449/00), con el n de organizar el cmulo de resoluciones dispersas que modicaban y ampliaban el antiguo Cdigo de 1977. Debe sealarse que, a lo largo de los 90, el cdigo se haba complejizado excesivamente pues la planicacin avanz, en los hechos, por la va sistemtica de la sancin de excepciones en el legislativo local (gran parte de la densicacin del barrio de Belgrano, por ejemplo, se concret de este modo). Aunque el nuevo CPU estableci pautas para la ciudad en su totalidad, el eje de la reforma se situ en la Zona Sur, que fue calicada como rea de desarrollo prioritario.13
13 .La zonificacin preexistente a la delimitacin de un rea de desarrollo prioritario mantiene plena vigencia en todo lo que no haya sido objeto de un convenio urbanstico. Los polgonos que determinan las reas de
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Se determin que, con el propsito de jerarquizar los centros barriales del sur, se podrn construir edicios de hasta 24 metros de altura e instalar centros comerciales en lugares de la ciudad donde previamente slo se autorizaban galpones o depsitos de mercaderas. A la vez, en las zonas residenciales de los barrios del sur tales como La Boca, Barracas, Pompeya, Villa Soldati, Bajo Flores, Villa Lugano y Mataderos, se habilita construir hasta un 25% ms de lo permitido en el resto de las reas residenciales. De este modo, se promueve la densicacin de la zona Sur. Asmismo se constituyeron 40 reas de Proteccin Histrica (APH),14 categora que limita o restringe las modicaciones a la estructura original de las viviendas catalogadas aunque habilita darles nes comerciales, se jaron reas de Renovacin Urbana (RU)15 y se promovieron las inversiones inmobiliarias en la Zona Sur a travs de convenios urbansticos.16 Esos acuerdos se concibieron bajo dos tipos, mediante audiencia pblica con vecinos, o a travs de los denominados convenios especiales relativos a la preservacin del patrimonio artstico, arquitectnico y paisajstico y/o a las reas de desarrollo prioritario (GCBA, 2003b: Secc. 8, pg. 8) que slo necesitarn de la decisin del Ejecutivo. En trminos generales, las deniciones vigentes y efectivas del CPU, resultan consonantes con las orientaciones generales previstas en el an no sancionado PUA. Sus medidas implican un incremento en la capacidad de construccin de la ciudad lo cual favorece la dinmica del mercado inmobiliario y, en la actual conyuntura expansiva, al sector de la construccin. A la vez, habilita modalidades de intervencin urbana que se ajustan a
desarrollo prioritario sern propuestos por el Poder Ejecutivo en consonancia con los lineamientos del Plan Urbano Ambiental y aprobados por la Legislatura [...] Se declara rea de Desarrollo Prioritario (ADP N 1-rea SUR ) al siguiente polgono: Polgono delimitado por las parcelas frentistas a la Av. San Juan, las parcelas frentistas a la Av. Directorio, el eje de la Av. Olivera, las parcelas frentistas a la Av. J. B. Alberdi, el eje de la Av. General Paz, el Riachuelo, el eje de la Av. Don Pedro de Mendoza, el eje de la Av. Ing. Huergo y las parcelas frentistas a la Av. San Juan (GCBA: Cdigo de Planeamiento Urbano Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2003. Disponible en Internet: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/leg_tecnica/ boletines/separatas/CPU.htm [Citado 2 de julio de 2006] Secc. 8. Pg. 6.). 14 ...abarca mbitos que por sus valores histricos, arquitectnicos, simblicos y ambientales posee un alto significado patrimonial, siendo merecedores de un tratamiento de proteccin de sus caractersticas diferenciales. (GCBA, op. cit. Secc. 5. Pg. 262). 15 Corresponden a reas en las que existe la necesidad de una reestructuracin integral, [sea por] obsolescencia de algunos de sus sectores o elementos; por afectacin a obras trascendentes de inters pblico; por sus particulares condiciones de deterioro en los aspectos fsico y econmico social. La afectacin a Distrito RU implica que, por el trmino de 2 aos a contar desde la adopcin de la medida, no se podr modificar el estado actual de los usos y construcciones, pudiendo solamente llevarse a cabo obras de conservacin y mantenimiento. (GCBA, op. cit. Secc. 5 Pg. 2-3). 16 ...acuerdos celebrados entre organizaciones de la administracin de la Ciudad entre s o con otras organizaciones gubernamentales o particulares para la realizacin de los objetivos enunciados (GCBA, op. cit. Secc. 8. Pg. 7).
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la nocin del proyecto urbano, es decir, un tipo de accin focalizada que, con el atractivo de la rentabilidad, llama a una asociacin entre agentes pblicos y privados tendiendo a facilitar la promocin de los segundos.17 iii) La creacin de las Corporaciones, que constituyeron una innovacin institucional caracterstica de intervencin directa del Estado en los 90, estuvo dirigida hacia la activacin de los recursos inmobiliarios de propiedad pblica, alentando los procesos de renovacin de la zona Sur. Se trata de Corporacin Antiguo Puerto Madero, S.A., impulsada por el Gobierno Nacional y Corporacin Buenos Aires Sur, S.E. impulsada por el Gobierno de la Ciudad. Corporacin Puerto Madero Uno de los hitos fundamentales que dieron pie al proceso de renovacin urbana desarrollado en la ciudad desde la dcada del 90, se inicia con la privatizacin, urbanizacin y puesta en valor de las tierras portuarias de propiedad nacional de Puerto Madero. El plan signic la incorporacin de una importante porcin de suelo al rea central de la ciudad, reciclando una zona degradada, pero con privilegiado potencial para el desarrollo de emprendimientos comerciales, de servicios y viviendas. Como seala Cuenya (2004), lo especial de un gran emprendimiento como Puerto Madero es que posibilit la generacin de rentas extraordinarias por desarrollarse en zonas de la ciudad cuyo valor de partida es relativamente bajo y cuyo valor nal es muy alto por su extensin y por el carcter estratgico de su localizacin. Como la propiedad de la tierra permite a quienes tienen el derecho a ejercerla obtener pluvalas urbanas, en este caso, esa posiblidad inicial de generacin (as como la denicin del destino y destinatarios de su transferencia) recay (y recae) en el Estado. Este proyecto se implement a travs de la creacin de una entidad que se denomin Corporacin Antiguo Puerto Madero, S.A. Se conform una sociedad annima, es decir una especie de empresa de carcter estatal, pero regida por el derecho privado comercial, cuyos accionistas son el Gobierno Nacional y el de la Ciudad de Buenos Aires, y sus directivos, delegados de los poderes Ejecutivos de la Nacin y la Ciudad. Su objetivo era impulsar la urbanizacin del rea Puerto Madero para lo cual se le otorgaron tierras pblicas y amplios poderes y libertades de accin. La Corporacin Antiguo Puerto Madero se cre en noviembre de 1989, mediante el Decreto 1279,18 a partir de la escisin de la Administracin General de Puertos Sociedad
17 Los proyectos urbanos como intervenciones puntuales se integran a la concepcin flexible de la planificacin estratgica de tercera generacin. Cuenya (2004) analiza, en particular los Grandes Proyectos Urbanos cuya magnitud tiene implicaciones ms generales sobre la dinmica urbana. 18 En uso de las facultades emergentes del Art. 86 inc 1 de la Constitucin Nacional y Art. 7 de la Ley 23.696, de Emergencia Administrativa, que faculta al Ejecutivo a la creacin de nuevas sociedades, el decreto 1279 es firmado por Carlos Menem y Carlos Grosso, por la iniciativa del entonces ministro de Obras y Servicios Pblicos, Roberto Dromi.
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(AGP), por parte del Estado nacional, y de la empresa Autopistas Urbanas, S.A., por la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En el decreto de creacin de la Corporacin se seala que la sociedad tendr por objeto planicar, proyectar y ejecutar la urbanizacin del rea Antiguo Puerto Madero; pudiendo as mismo vender, conceder, permutar, arrendar, total o parcialmente los inmuebles incorporados a su propiedad para la urbanizacin de la importante franja costera. La transferencia de tierras a la Corporacin tiene vinculacin con lo que en su momento fue el proyecto de la Ciudad Deportiva de Boca Juniors, tierras que originariamente pertenecan al Puerto de la Ciudad de Buenos Aires y administraba la Administracin General de Puertos (AGP), que era una sociedad del Estado. En 1989, en el marco de la Ley de Reforma del Estado, la AGP se escinde y se constituye la Corporacin Puerto Madero como sociedad annima. En el mismo decreto de su creacin, el Estado cede en propiedad a la amante Corporacin las 170 hectreas del territorio de Puerto Madero -ubicadas entre Av. Crdoba y la calle Brasil, limitadas por Av. Madero e Ing. Huergo-, para que llevara adelante la puesta en valor del rea. Luego, a nes del 2002, por medio del decreto 2384/02, en un convenio rmado por el presidente Eduardo Duhalde y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Anbal Ibarra, se le transeren a la Corporacin 150 hectreas ms -90 manzanas en el norte y 60 en el sur-, de los terrenos que corresponden al antiguo Proyecto Retiro y lo que se conoce como Isla Demarchi, con lo cual el territorio de Puerto Madero llegara hasta la Costanera Norte y se conectara con el Riachuelo. Desde su creacin, la Corporacin cumpli efectivamente un rol activo en la transformacin y valorizacin de la zona ampliada de Puerto Madero, a travs de la venta de gran cantidad de terrenos e inmuebles para el desarrollo de emprendimientos en general privados y vinculados al capital transnacional y al consumo de sectores de altos ingresos: edicios de ocinas, restaurantes, hoteles de lujo, amarraderos de yates, complejos de viviendas para grupos de altos recursos. En la zona originaria del Puerto Madero, la Corporacin puso en marcha un proceso de parcelamiento, licitaciones y venta de los terrenos, junto con la inversin en obras de infraestructura de servicios para el rea. Primero llev adelante el reciclaje de los docks de ladrillo, en la lnea occidental de los diques, a travs de un proceso de licitaciones progresivo a inversores privados, que en pocos aos dio lugar a la conformacin de un espacio de asentamiento de grandes empresas y un nuevo polo comercial gastronmico orientado en general al consumo de sectores de altos ingresos. Luego procedi de forma similar con el sector Este, mediante procesos licitatorios de las diferentes parcelas y la realizacin de obras de infraestructura, con la demolicin de galpones aduaneros en desuso, reubicacin de algunos organismos que operaban en la zona, obras de desmalezamiento, etc. La recuperacin y puesta en valor del viejo Puerto Madero convirti a toda la zona en un polo privilegiado de inversiones y emprendimientos para los grandes capitales privados, 81
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promovido por el Estado y la Corporacin. Hoy en da el 30 por ciento de los inversores en Puerto Madero son de origen extranjero, especialmente provenientes de Europa y Estados Unidos.19 La misma dinmica de renovacin fue implementada en los terrenos al norte y al sur del viejo Puerto que, como decamos, fueron cedidos a la Corporacin. El programa Buenos Aires y el Ro, anunciado por el Gobierno de la Ciudad en marzo del 2003, se constituy en torno al desarrollo de estos emprendimientos ligados a los proyectos llevados adelante por el capital privado. Por un lado, en el extremo sur de Puerto Madero y lindero a la Reserva Ecolgica, el terreno de 70 hectreas de la exCiudad Deportiva de Boca Juniors, fue adquirido por la empresa IRSA (Soros) en julio de 1997 por 50 millones de dlares, para desarrollar un proyecto de viviendas dirigido a los sectores de mayores recursos, denominado Santa Mara del Plata. Segn Antonio Brailovsky, defensor adjunto de la Ciudad de Buenos Aires, se trata de un barrio cerrado sobre 57 hectreas; una especie de country metido en el interior de la ciudad, donde se asentarn torres de 30 pisos que tendrn acceso a las marinas dispuestas en el hall central (ya que) todo el predio tiene un carcter isleo.20 En esta zona, las grandes constructoras levantan pisos para vivienda que se cotizan a un promedio de 2 mil 700 dlares por metro cuadrado, y en casos especiales 4 mil dlares por metro cuadrado.21 Las Corporacin muestra la accin del Estado, siempre presente y tomando decisiones nada neutrales, al moldear y orientar estos procesos de urbanizacin. Como seala Cuenya (2003) que ha investigado en forma sistemtica estos procesos, el Estado juega un papel clave por su rol de propietario de las reas de oportunidad y a travs de la capacidad de denir la normativa urbana vigente. Este tipo de intervenciones -conocidos como Grandes Proyectos urbanos- expresan una poltica urbana de neto sesgo econmico, acompaada por la implementacin de un marco jurdico institucional especco, que adecu exiblemente (ac s) las estructuras del Estado para el desarrollo de estos objetivos. Los actores aglutinados en estas operaciones incluyen una amplia gama de agentes vinculados a los mercados de bienes races (desarrolladores, emrpesas inmobiliarias, nancieras y constructoras), una multiplicidad de rmas consultoras o consultores individuales de renombre que asesoran a entes estatales y empresas privadas a lo largo de las diferentes fases del proyecto y algunos inversores extranjeros.22 Asmismo corporaciones profesionales de los gremios ms
19 Diario de Cuyo: Puerto Madero seduce a inversores extranjeros. 12 de junio 2006. Disponible en Internet: http://www.diariodecuyo.com.ar/home/new_noticia.php?noticia_id=163126 [Citado 2 de julio de 2006] 20 Portal web La Fogata Digital: Ibarra y Macri. Slo buenos negocios por DILITIO, Carlos. http://www. lafogata.org/05arg/arg2/ar_15.htm [Citado 2 de julio de 2006] 21 Diario de Cuyo, op. cit. 22 Garay (2001) seala que las cuentas efectuadas por un inversor cosideraban costos de obras de 10 millones de US$ y precio de venta de 20 millones. Entre los primeros extranjeros, se contaba Donald Trump, quien slo se avino a negociar la participacin de su firma con el Presidente de la Nacin. Canac, la consultora canadiense
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involucrados (ingenieros, arquitectos) y una nueva burocracia pblica de lite constituida en este proceso, completan la coalicin a favor de estos GPU. La Corporacin del Sur, una variacin a escala local Ya terminando la dcada del 90, y en el marco de la explcita poltica de renovacin urbana de la Zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad opta por una modalidad de intervencin urbana que va a retomar la experiencia de Puerto Madero, con la creacin de otra sociedad de Estado, a la que nuevamente cedera tierras pblicas. El Ejecutivo local declara y delimita un rea de desarrollo Sur,23 como zona de renovacin urbana para impulsar transformaciones econmicas, sociales y culturales que fomenten su equiparacin con los estndares del resto de la ciudad. Se crea, para ello, otra entidad autrquica, una nueva Empresa de Estado, de carcter pblico-privada, con el nombre de Corporacin Buenos Aires Sur, S.E. La Corporacin Sur nace un mes despus de la sancin del nuevo CPU. En agosto del ao 2000 y a travs de la Ley 470/00 sancionada por la Legislatura de la Ciudad.24 Surge tambin como sociedad estatal regida por el derecho privado comercial, donde el poder Ejecutivo de la Ciudad, en principio designa a los directivos y miembros de la sociedad, pero contempla la participacin de capitales privados en carcter de socios, en tanto su participacin no supere el capital social de los entes estatales.25 En la misma normativa de su creacin, se autoriza al Poder Ejecutivo a disponer la transferencia a la Corporacin Buenos Aires Sur S.E. los inmuebles de dominio privado de la Ciudad de Buenos Aires ubicados en el rea de competencia.26 Es decir, que la Legislatura le delega al Ejecutivo el derecho a vender tierras pblicas, a travs de la Corporacin, con el objetivo de promover la imagen de la zona revelando sus potencialidades e incentivando las inversiones. La Corporacin del Sur, despus de muchos aos sin realizar acciones concretas, llev adelante algunos emprendimientos que, en muchos sentidos, siguieron la lgica de los proyectos, vinculados al capital privado. Entre ellas puede mencionarse el Centro Industrial Tecnolgico, en las instalaciones de la exfbrica Suchard. El predio de una hectrea, ubicado en la Av. Rabanal al 3200,
que realiz el estudio preliminar sobre la situacin de los ferrocarrilles, cobr un milln de dlares. (Cuenya: 2003). 23 Polgono comprendido entre la Av. General Paz, el Riachuelo, Av. Espaa, calle Elvira Rawson de Dellepiane, Av. Ing. Huergo, Av. San Juan, Av. Directorio, Av. Escalada, Av. Juan B. Alberdi. 24 En octubre de 2000 se aprueba su estatuto por decreto 1814/00. 25 Vase artculo 5 del Estatuto de la Corporacin. Disponible en Internet: http://www.cbas.gov.ar/ institucional/Intro_instituc.asp [Citado 2 de julio de 2006] 26 Ley de creacin de la Corporacin Buenos Aires Sur. Artculo N 4.
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fue adquirido por el ente en marzo del 2005, para el cual luego se concret la licitacin y adjudicacin de los lugares que ocuparn, por un monto de 3 millones de dlares, un total de 12 empresas (rmas farmacuticas, del calzado, localizacin de automotores y metalrgicas). La Comuna portea gast 300 mil dlares en la puesta a punto de las instalaciones de servicios en el predio, y la valuacin realizada por el Banco Ciudad ascendi a 2.2 millones de dlares.27 El presidente de la Corporacin Sur, Enrique Rodrguez, exministro de Educacin durante la gestin de Carlos Menem, arm que la Corporacin del Sur piensa en repetir la idea a travs de la conformacin de un Polo Informtico en terrenos de la ONABE (Organismo Nacional de Administracin de Bienes) en la Estacin Buenos Aires en el barrio de Barracas.28 En el mismo sentido, puede mencionarse el caso de la propiedad de nueve hectreas ubicada en el cruce de Mariano Acosta y Castaares, en el barrio de Villa Soldati, que se vendi a la empresa Disprofarma, S.A., un consorcio de logstica farmacutica encabezada por el Grupo Bag. La obra prev la inversin de 30 millones de pesos para la instalacin de un centro de distribucin de medicamentos para toda el rea metropolitana. La puesta en marcha del proyecto implic tener que liberar el terreno, que se hallaba ocupado; en este sentido, el presidente de la Corporacin arm que se dieron subsidios de 15 mil pesos a 61 familias y la provisin de una vivienda a otras 18.29 Por otro lado, la intervencin de la Corporacin en el desarrollo del Sur se orient en el desarrollo de emprendimientos en la industria del esparcimiento y el recreo. Toda esta zona (el Sur) se va a convertir en el lugar del deporte y lo que se denomina la industria del ocio:30 en tal sentido se dirige la instalacin del Parque Ribera Sur, un parque acutico y temtico en el extremo sur de la ciudad junto al puente La Noria, por detrs del autdromo, a cargo de los empresarios de origen espaol Acualan de Badajoz. Por otro lado, la Corporacin gestion la construccin de un estadio tubular para 10 mil 200 espectadores para la disputa de la primera ronda de la copa Davis en el Parque Roca, con el n de traer al sur, al Parque Roca, para [que quede a] la gente, [y a] los jvenes del sur como una marca en su recuerdo y como una prctica en su actividad.31 Adems de otros emprendimientos, como la compra de la Usina Ex Italo
27 Portal Web Dlar al Da: La Corporacin del Sur prev negocios por u$s 400 millones. http://www. dolaraldia.com/noticias/display.php?ID=1248 [Citado 2 de julio de 2006] 28 Ibid. 29 Ibid. 30 Portal Web SOS DiscriminacinAsociacin Internacional: Enrique Rodrguez contra la discriminacin urbana Entrevista a Enrique Rodrguez realizada el 14 de Febrero de 2006 en el programa Los unos y los otros en Radio Cultura. http://www.discriminacion.org/discriminacion/corporacion%20del%20sur.htm [Citado 2 de julio de 2006] 31 Ibid
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en la costanera Sur y la construccin de un hotel en Pedro de Mendoza y Almirante Brown en el barrio de la Boca.32 Las acciones llevadas a cabo por las Corporaciones han sido y son objeto de numerosas crticas por parte de asociaciones vecinales, ambientalistas, gremiales y polticas en lo que han llamado la privatizacin de tierras pblicas en la Ciudad de Buenos Aires. El planteo va desde la inconstitucionalidad de ceder tierras pblicas desde el Ejecutivo (ya que stas slo pueden ser transferidas de la esfera pblica pasando por la Legislatura, a travs de una ley del Congreso),33 hasta el tema de los usos de las reservas urbanas cedidas -recursos sociales que no son renovables-, para lo que termin siendo el desarrollo de programas y negocios del capital privado ms concentrado. En este sentido, como seala Cuenya (2003) el proceso de produccin y gestin de los grandes proyectos urbanos, tambin desencadenan fuerzas de oposicin que intentan hacerse sentir desde el momento mismo que se hacen pblicas las determinaciones del Estado. Como modelo de produccin urbana, la ciudad de los polos, explcita en varios proyectos alentados por la Corporacin del Sur, signica un modelo de concentracin social y econmica articulado sobre los espacios de reserva que -obras nuevas mediante- garantizan una intervencin concentrada y de cierta escala para algunos sectores del capital (concrecin de la virtuosa relacin pblico-privada). Pero al igual que los fragmentos de lujo (Cuenya: 2004) los distintos polos tambin fragmentan el territorio, alteran el sistema espacial urbano y lo rejerarquizan dejando fuera del debate y el espacio a los sectores de menores ingresos y poder poltico, quienes, como dice Molotch, usan la ciudad como lugar de vida y trabajo. 3- Infraestructuras para incorporar el sur al norte Las principales inversiones directas en infraestructura, al elevar las ventajas comparativas de las zonas seleccionadas, crean condiciones materiales para el cambio en los usos del suelo y actan como disparadoras para futuras iniciativas del sector pblico y privado y como puntapis de procesos de valorizacin del suelo urbano. En particular, se destaca el signicado de su articulacin con el fomento al turismo. En el marco de un proceso de renovacin de la zona, desde la dcada del 90 comienzan a implementarse algunas obras de infraestructura que apuntan a mejorar el equipamiento de los barrios del sur, optimizar su conectividad con las reas centrales de la Ciudad y con el conurbano, ampliar el sistema transporte, e introducir mejoras en el
32 Portal web Reporte Inmobiliario: Desarrollos Urbanos 21 de Noviembre de 2005. http://www. reporteinmobiliario.com/nuke/modules.php?name=News&file=article&sid=636 [Citado 2 de julio de 2006] 33 El artculo 75 de la Constitucin Nacional, que habla de las competencias del Congreso de la Nacin, en uno de sus puntos seala que corresponde al Congreso disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional. En el caso de la Corporacin Puerto Madero, sta se crea en 1989, cuando la Ciudad no era autnoma, hoy la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires tambin dictamina las obligaciones que tiene la Legislatura portea respecto a las tierras pblicas o a los inmuebles pblicos.
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mantenimiento urbano del sector. En este sentido, si consideramos la distribucin del gasto pblico destinado a obras de infraestructura en el perodo 1988-1997 (GCBA, 1998: 175) correspondiente al distrito IV (que comprende los barrios de La Boca, Barracas, San Telmo y parte de Montserrat), se observa una tendencia ascendente, con dos picos en 1992-93 y en 1996, en los cuales las inversiones en este sector se han ms que duplicado. Despus de la crisis de 2001, en los ltimos aos, las inversiones en el Sur tendieron a seguir la misma lnea. El Programa General de Accin de Gobierno 2005-2007 proyecta que el 53% de las obras cuyo impacto se puede territorializar, estarn ubicadas en el Sur. Calculado de este modo, el monto de la inversin asciende a 454 millones de pesos para el 2005.34 Desde las obras de defensa costera para mitigar las inundaciones realizadas con un prstamo BID a mediados de los 90 a las diversas obras viales, extensin del subterrneo y numerosas inversiones en mantenimiento urbano y obras de menor magnitud que acompaan el embellecimiento de barrios como La Boca y Barracas, vistas en conjunto, estas inversiones de obra pblica acompaan el sentido de una voluntad poltica que refuerza la centralidad, concentra recursos y fragmenta el territorio. Esta orientacin, como se ha venido analizando, trasciende el nivel local de gobierno e involucra decisiones y orientaciones de orden nacional que se sustentan y comprenden en la conformacin de coaliciones sociales ms amplias, dirigidas a la obtencin de la mxima rentabilidad urbana posible (Cuenya: 2004; Molotch: 1976) Si bien se enuncia que, de este modo, se compensa el desequilibrio que histricamente se fue consolidando al interior de la ciudad entre los barrios del norte y del sur, la integracin territorial as promovida, contribuye claramente a valorizar el suelo urbano en un esquema de plena liberalizacin de su dinmica y, de ese modo, a rejerarquizar el espacio urbano sin contrapartidas que, por un lado, regulen la dinmica del mercado del suelo y por otro, mejoren signicativamente la situacin de los habitantes cuyas posiciones de empleo e ingresos (en un contexto donde sigue rigiendo la vara indiscutida del mercado) no se modican al comps de los cambios urbanos en curso.
34 Portal web Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: Programa general de accin de Gobierno 20052007 Pg. 26 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/proyecto_presupuesto2005/plan_accion_ gobierno_05_07.pdf ?menu_id=9384 [Citado 2 de julio de 2006]
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4- Polticas de fomento turstico cultural En 1999 un trabajo de diagnstico del Consejo del PUA planteaba que uno de los aspectos ms relevantes de la Ciudad de Buenos Aires es su abundante y calicada actividad cultural.35 Junto con la existencia de un importante patrimonio histricocultural tangible e intangible diseminado por todo su territorio, pero particularmente concentrado en la zona del casco fundacional. El CoPUA, tambin considera el patrimonio histrico como una dimensin del desarrollo econmico.36 De este modo, se articulan desarrollos de circuitos tursticos y valores patrimoniales y culturales de la Ciudad focalizados territorialmente en el casco histrico de la Zona Sur. Buenos Aires no tuvo normativa de proteccin patrimonial sino hasta la dcada de 1970. En 1977, el Cdigo de Planeamiento Urbano aprobado por la Municipalidad de Buenos Aires delimit el DistritoU24 (Catedral al SurSan Telmo Avenida de Mayo) como rea de preservacin arquitectnica y cultural. Un ao despus la Municipalidad crea la Comisin de Preservacin de reas Histricas y deja bajo su jurisdiccin el denominado DistritoU24. La intervencin de dicha Comisin permiti frenar el proceso de destruccin arquitectnica, pero a la vez, gener duras crticas por su rigidez excesiva y la reaccin de los agentes del mercado inmobiliario. Al cabo de dos aos, las presiones propiciaron una reduccin del DistritoU24 y de las 113 manzanas originales, pas a 43. En 1992 la Ordenanza 45.517 reemplaz ese Distrito por la primer rea de Proteccin Histrica (APH1), e incluy la Av. de Mayo y a los barrios de San Telmo y Montserrat. Previamente ya se haba iniciado la tarea de catalogacin de edicios histricos. En el 2000 el CPU retoma la APH1 y expande la normativa PAH hacia otras zonas de la ciudad. Pero en lo que concierne al desarrollo de las polticas de preservacin y gestin del patrimonio histricocultural en el sur de la ciudad, pero el Plan San Telmo Montserrat es el que tiene mayor alcance y antigedad, deniendo algunas pautas modlicas en la articulacin entre los turstico-cultural, el planeamiento y la promocin de negocios urbanos.37 A lo largo del proceso de intervencin, las polticas de preservacin patrimonial han transitado desde una impronta fuertemente arquitectnica caracterstica de los primeros aos de implementacin, durante los 70 a un enfoque que puso mayor nfasis en la dimensin intangible del patrimonio, sobre todo despus de la devaluacin del peso respecto del dlar, con la preocupacin por generar espacios atractivos a los emprendimientos tursticos que no slo ha ido en aumento, sino que se ha transformado en el principal mvil
35 CoPUA: Indicadores de competitividad de la Ciudad de Buenos Aires en Plan Urbano Ambiental, tomo 5. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Secretara de Planeamiento UrbanoFacultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo, Buenos Aires. 1999. 36 En el Documento Final del PUA, la propuesta de promover el desarrollo turstico en especial en la zona sur aparece bajo un tem referido a la configuracin productiva deseada. Ver pg. 4 del presente artculo. 37 Data de principio de los 90.
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del accionar. Este desplazamiento, ms all de la coyuntura de crisis, est vinculado con los signicados y el papel preponderante que asume la gestin cultural en el nuevo recetario de la planicacin y ejecucin de polticas urbanas de corte empresarial. Esta segunda vuelta del giro cultural, siguiendo la expresin de Arantes (2003), alude a un proceso por el cual la resistencia identitaria vinculada con los lugares de la memoria y la produccin de sentido, ntimamente entramados con una urbanidad que fuera redescubierta como parte de una implosin de la edad moderna en el contexto de nes de los 60, fue hbilmente rearticulada en el engranaje de la mquina del crecimiento, sosteniendo al pie de la letra ese alegato de autenticidad y particularismo como parte de la generacin de negocios. En palabras de Jameson (1998) en el capitalismo avanzado, la cultura se torna coextensiva con la vida social en general: la economa poltica de la reproduccin capitalista se torn economa cultural. En los orgenes de esta operacin poltica ideolgica de absorcin, se destaca el diagnstico precursor del conservador Daniel Bell (Las contradicciones culturales del capitalismo. 1976), sealando que el riesgo mayor de ingobernabilidad para el sistema provena de una cultura adversa, antiproductivista (o autogestionaria y anticapitalista?), que estaba suelta en las calles. De este modo, ya prematuramente, se entrev el papel central asignado a la cultura para contribuir a la gobernabilidad como parte de estrategias de dominacin sociopolticas. La reestructuracin capitalista pareciera mostrar que la nueva centralidad de la cultura es econmica y que la vieja centralidad de la economa se volvi cultural. La cultura, en denitiva, y con ella el patrimonio, forman parte central de las estrategias de negocios. De este modo, nuevas ventajas competitivas se construyen sobre la base de elementos histricos y culturales. De este modo, las polticas de corte turstico-cultural, constituyen otra de las marcas distintivas asociadas con los cambios producidos con los procesos de renovacin de las ltimas dcadas. En este sentido, Zukin (1995, 1998) seala cmo el capital simblico, representado por la cultura en pocas precedentes, se transform en una estrategia comercial, la cultura se convirti en objeto de consumo, acompaando estrategias de transformacin en la produccin capitalista del espacio urbano. En lo que la autora denomina modo de produccin artstico tambin destaca, entre otras, la rehabilitacin patrimonial como una estrategia econmico-cultural orientada justamente a satisfacer esa demanda especializada de consumo, a la vez que seala la alianza establecida entre capital y cultura para orientar la atencin hacia aquellos aspectos de la estrategia menos conictivos; es decir, los culturales, desviando la mirada de esa otra faceta ms espinosa: la econmica. En el mismo sentido, Marcuse (1995), rerindose a la reconstruccin de Berln como sede del gobierno alemn, destaca la existencia de un amplio foro de discusin acerca de los nuevos espacios que se estn construyendo, al que concurren tanto guras nacionales como internacionales para discutir sobre cuestiones referidas a las formas arquitectnicas, sin que esto signique el cuestionamiento esencial, es decir, el hecho mismo de la construccin y sus repercusiones 88
econmicas y sociales. En denitiva, se puede discutir -con un poco de participacin, quizs- el cmo pero no el qu. Una extensa cobertura de programas y acciones del GCBA (desde instancias de Cultura y Turismo de la Ciudad, Banco Ciudad de Buenos Aires, Autopistas Urbanas, S.A, Direccin General de Museos, Direccin General de Infraestructura, Direccin General de Msica de la Ciudad, entre otras) se enmarcan as en el contexto ms generalizado de una gestin cultural de la ciudad que es presentada como capital de cultura y, en su versin ms reciente, como capital cultural de Amrica Latina38 expresando una lgica similar a la de otras gestiones culturales de poderes locales: la obtencin de un mximo rdito poltico, a partir de una divulgacin masiva, con un acotado gasto econmico.39 En general, las polticas pblicas aqu sintetizadas se inscriben en el marco de una intervencin focalizada, puntual, en funcin de la vinculacin entre los actores directamente involucrados en el perfil turstico que se apunta a construir. De tal suerte que, dinamizando los mercados, la constitucin de la ciudad eficiente y competitiva, con caractersticas barriales exclusivas y autnticas (la marca San Telmo, ms all de la marca Buenos Aires), nuevamente refuerza posiciones de desventaja para el espectro de sectores sociales de bajos ingresos que habitaban (y todava habitan en algunos casos) las zonas afectadas. Para estos ltimos, la inseguridad sobre el futuro, en el contexto que Arantes (2002: 6) denomina la crisis contempornea de la cultura pblica: La proximidad fsica entre reas afluentes de gentrificacin la riqueza world class creada por los proyectos puntuales de revitalizacin o de recualificacin de zonas patrimoniales- y la pobreza fuertemente instalada en las reas de desinversin, no ha sido acompaada por la creacin de una cultura que favorezca el dilogo, la convivencia y la mayor proximidad social entre ricos y pobres, ni la redistribucin de los beneficios materiales de esos emprendimientos () Uno de las principales desafos para la ciudadana de este fin de siglo es la recualificacin () de los fundamentos liberales de los derechos civiles. Esto implica la transmutacin del principio de igualdad que despolitiza la diferencia cultural, en equidad () El desafo que se coloca es reconocer, en un slo movimiento, el derecho a la diferencia y a la proximidad, lo que es el inverso a la exclusin socio-espacial, explcita o implcita, tan frecuente en nuestras ciudades. Citado por Carman: 2003. El derecho a la diferencia y a la proximidad... en otras palabras, el derecho a la ciudad, tal como lo planteara Henry Lefevbre, en los 60, vigente como reivindicacin sociopoltica.
38 Extrado de: Plan de Cultura Ibarra-Telerman 2003-2007. 39
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5- Polticas de vivienda y sectores urbanos de bajos ingresos El anlisis de las polticas habitacionales dirigidas a los grupos de bajos ingresos pemite evaluar en qu medida existen o no deniciones articuladas desde la poltica pblica que los tomen en cuenta como sujetos de los cambios que se promueven, o si por el contrario, se impone naturalmente la variable ingresos como factor determinante para delimitar quines tienen derecho a habitar los barrios afectados por procesos de renovacin urbana. Las acciones llevadas adelante por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en materia de poltica habitacional durante este perodo, expresan un cierto acompaamiento al proceso de renovacin y valorizacin del rea Sur de la ciudad. Muchas de las acciones llevadas adelante por la Comisin Municipal de la Vivienda (CMV) -organismo responsable de la poltica habitacional, que luego devendr en Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC)-, se vinculan de algn modo al proceso de renovacin del Sur; y esto en un doble sentido: por un lado, impulsando algunas intervenciones concretas para el mejoramiento del hbitat de la zona, y por otro lado, fundamentalmente, instrumentando respuestas o soluciones parciales en materia habitacional, ante coyunturas de crisis desatadas por el mismo proceso de renovacin. En este sentido, si se observa la evolucin del presupuesto del IVC en los ltimos aos, un importante monto del total del presupuesto se orient a acciones y programas dirigidos a la Zona Sur:40 como denicin principal, el Programa de Rehabilitacin del Hbitat de La Boca, y las acciones del Programa de Radicacin de Villas, que impuls la urbanizacin -traducida como trazado de calles y provisin de infraestructura- en algunas villas de la Zona Sur. Por otra parte, la Operatoria 525 en los 90 y las leyes 341/964 en 2000 -instrumentadas a travs del Programa de Autogestin para la Vivienda. Una caracterstica saliente de estos instrumentos de poltica habitacional es que muchos de ellos se desarrollaron con la activa participacin de organizaciones sociales constituidas al calor de los conictos urbanos con base territorial en los 80 y 90, y luego, de las nuevas manifestaciones emergidas con la crisis nacional que termin de desatarse en 2001. Esto refuerza la idea de que toda coalicin despierta fuerzas de oposicicin (Molotch), aunque sin que constituyan, necesariamente, una contracoalicin homognea en su capacidad de desarrollo y expresin poltica (lo cual tambin resulta una limitacin). De esta manera, en la denicin e implementacin de muchas de las polticas de vivienda de los 90 y 2000 de la ciudad, puede verse una suerte de sntesis por un lado, entre la intencin poltica local de promover la renovacin de la Zona Sur de la Ciudad, y por el otro, las necesidades y propuestas de las organizaciones sociales que pugnan por los intereses de los sectores populares amenazados por estos procesos.
40 Si bien en trminos generales el presupuesto es acotado, constituyendo en 2005 slo el 5% del presupuesto total de la ciudad.
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Las leyes 341/964 son consecuencia directa del desarrollo de organizaciones sociales en el campo de las ocupaciones de edcios y en particular, de la estrategia que congura la maduracin del MOI-CTA -Movimiento de Ocupantes e Inquilinos de la CTAcomo actor en la escena urbana portea. La crisis de 2001 abre un proceso de proliferacin de un escenario cooperativo que, en el cauce institucional abierto por esa ley, se apropia de 100 terrenos urbanos de ptima localizacin, indicando -aunque puntualmente- los cauces posibles de contratendencia por la disputa urbana en el contexto de renovacin. La Ley 341/00 -corregida y especicada por la ley 964/02- actualmente vigente, consiste en un programa de crditos con el propsito de posibilitar el acceso a vivienda para hogares de escasos recursos, contemplando a Cooperativas, Mutuales o Asociaciones civiles como destinatarios. En este sentido tiene por aspecto principal el reconocimiento de las organizaciones sociales como sujetos de crdito y ejecutoras de proyectos habitacionales, nanciando y promoviendo as la autogestin cooperativa. La ley 341 se enmarca as en los lineamientos planteados en el artculo 31 de la Constitucin de la Ciudad (promocin de los planes autogestionados), nanciando asimismo distintos tipos de intervenciones (obra nueva, rehabilitacin, mejoramiento, etc.). Los programas de crditos implementados a travs de estas normativas e instrumentos, favorecieron a cooperativas y mutuales que -como el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, la Mutual de Desalojados de La Boca, los Delegados de la ExAU3, Comedor Los Pibes y MTL Construcciones-, llevaron adelante proyectos de vivienda destinados a sectores de escasos recursos de la Zona Sur, para dar solucin a los problemas habitacionales. En 2006, el PAV, con 800 viviendas cooperativas en ejecucin, era el tercer programa en magnitud del IVC. Por otro lado, claramente integrado a los planes de renovacin de la Zona Sur, se encuentra el Programa de Rehabilitacin del Hbitat de La Boca, orientado a mejorar las condiciones de habitabilidad en los conventillos del Gobierno de la Ciudad, revalorizando el hbitat y la arquitectura popular como patrimonio histrico y cultural de la ciudad. Con estas acciones, el Gobierno da continuidad a las obras iniciadas a nes de los 80 por el Programa RECUP-BOCA, a travs del cual la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires adquiri 21 conventillos, de los cuales slo fueron rehabilitados cuatro y el resto de los inmuebles quedaron en propiedad del GCBA. De los 21 conventillos -propiedad del IVC- en los cuales viven 280 familias, tres fueron reciclados y en cuatro se realizaron obras nuevas por ejecucin empresarial asignadas a travs de licitaciones,41 mientras las familias son temporariamente relocalizadas por el GCBA. Segn los programas del IVC, en los prximos 2 aos se prev concluir con la rehabilitacin de los conventillos
41 .En 1997 la CMV selecciona cuatro inquilinatos ubicados en las zonas que les permitan mayor capacidad de construccin, para la realizacin de obras nuevas a travs de licitaciones. Se plantea una propuesta proyectual tipo carpeta que mantiene la tipologa de los edificios, bsicamente, los patios. Estos cuatro proyectos involucran 90 viviendas, con un presupuesto estimado de $2200,000 y un costo promedio unitario de $24,000. (Di Virgilio, et. al., op. cit.)
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restantes, beneciando a 182 familias. Estas obras comenzaran en el ao 2006, con posterioridad a la refaccin de los hogares de trnsito. Cabe sealar, no obstante, que esta perspectiva de regeneracin y densicacin de la trama urbana barrial preexistente, ha sido en las ltimas dcadas una lnea ms sostenida en el plano discursivo que con decisiones efectivas de inversin. El IVC, histricamente, como mquina de licitaciones empresariales convencionales, ha estado relativamente ms preparado para las ejecucin de obras nuevas de cierta escala, que suponen otra lgica de intervencin. La diversicacin de intervenciones es relativamente reciente y su consolidacin institucional, incipiente. Ahora bien, asimismo la Zona Sur es el mbito del Programa de Radicacin de Villas, pues aqu es donde se concentrarn la mayor cantidad de villas de emergencia, asentamientos y viviendas precarias de la ciudad. Este programa plantea la integracin de estos barrios a la ciudad mediante la realizacin de obras que incluyen construccin de viviendas, apertura y pavimentacin de calles, dotacin de servicios de infraestructura y prolongacin del transporte pblico en las villas ms extensas. La idea de radicacin de las villas de emergencia como objetivo de poltica ocial, data de la sancin de la Ordenanza N 39.753, el 31 de enero de 1984, que dio lugar al Programa de Radicacin y Solucin integral de Villas y Ncleos Habitacionales Transitorios de la Ciudad de Buenos Aires, a ser implementado por la CMV. En 1991, se crea la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales (decreto 846/91) que establece el Programa Arraigo,42 dependiente de la Presidencia de la Nacin, para llevar adelante la poltica de regularizacin dominial de las villas y asentamientos localizados en tierras scales de propiedad pblica nacional. La modalidad adoptada por la Comisin fue solamente efectuar la venta en block de los predios ocupados sin asignar ningn tipo de recursos para la urbanizacin de los asentamientos, generando serias responsabilidades para las entidades intermedias representativas de la comunidad. Durante la dcada del 90 el Programa de Radicacin de Villas avanz de manera muy limitada junto con el trabajo desarrollado directamente por el Programa Arraigo en las Villas 21-24, 15 y 20, a partir de una divisoria de aguas establecida entre las tierras de propiedad nacional y el resto. En 1999 la Legislatura de la Ciudad establece el Plan de Radicacin y Urbanizacin de Villas y Barrios Cadenciados a travs de la ley N 148, que declara de atencin prioritaria a la problemtica social y habitacional en las villas y ncleos habitacionales transitorios, y prev la creacin de la Comisin Coordinadora Participativa (CCP) para elaborar el diagnstico, propuesta y seguimiento de la ejecucin de las polticas sociohabitacionales a desarrollarse en este sentido.
42 .El Programa Arraigo va a instrumentar los decretos 1001 y 1737 promulgados durante el ao 2000. El decreto N 1001 autoriza la venta de los inmuebles propiedad del Estado nacional a sus ocupantes, y el 1737 autoriza la transferencia a la CMV por parte del GCBA de aquellos inmuebles de propiedad de la comuna aptos para la construccin de viviendas destinadas a la poblacin de escasos recursos, y autoriza al gobierno municipal a transferir los inmuebles de su dominio ocupados por asentamientos precarios a sus actuales ocupantes.
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En el marco de este plan de integrar las villas de emergencia al tejido urbano, el Gobierno de la Ciudad seala que en el sur ya se est cumpliendo este objetivo, donde las obras (en ejecucin o en inicio prximo) en las villas 3, 1-11-14, 6, 20, NHT Zavaleta y 21-24 entre otras, alcanzan inversiones del orden de $114082,499, con lo cual mejorarn la infraestructura de la Zona Sur, para una mayor integracin de barrios relegados. 43 En el Programa General de Accin de Gobierno 2005-2007, el Gobierno de la Ciudad seala que en materia habitacional ha decidido localizar la mayor parte de estas inversiones en la Zona Sur de la ciudad de Buenos Aires, con el propsito explcito de producir una inyeccin correctiva de las disparidades que el mercado genera en la asignacin de los recursos. Todas las viviendas se construirn en el sur, y la mitad de ellas se harn en villas de emergencia, donde se seguir por otra parte invirtiendo para acelerar el proceso de urbanizacin.44 Dos modelos se perlan actualmente como alternativas en disputa por la generacin de vivienda nueva en villas: el convencional empresarial ejecutado por el IVC, y una nueva forma de articulacin pblicoprivada que impulsa el Ministerio de Derechos Humanos y asocia ONGs (Asoc. Madres de Plaza de Mayo, incorporando como aliados empresas contructoras que proveen tecnologas de provisin de partes industrializadas, junto con un trabajo social de incorporacin de los beneciarios en la produccin). Respecto de las villas, ninguna propuesta avanza con criterios que den reordenamiento territorial y recuperacin del tejido preexistente (que es la mayor supercie). En trminos generales, la multiplicidad de programas habitacionales tienen, sin embargo, un alcance acotado en trminos del conjunto de la poblacin de bajos ingresos. Un aspecto central, cual es el acceso al suelo urbano, en particular para la poblacin dispersa (ocupantes de edicios, inquilinos o inquilinos encubiertos de falsos hoteles pensin que son cerca de 250 mil habitantes) no est para nada resuelto. En efecto, en el marco de un proceso de renovacin urbana, las polticas habitacionales y de regulacin del suelo urbano constituyen, consideradas en forma conjunta, una de las modalidades de intervencin bsicas para compensar los efectos adversos que pueden tener estos procesos de cambio sobre los sectores de la poblacin ms vulnerables, en particular cuando la renovacin apunta a generar condiciones para una ciudad atractiva a los capitales privados vinculados a la globalizacin. En el diseo de las polticas pblicas dirigidas a los grupos locales de menores ingresos, especialmente en relacin al acceso a la vivienda, se puede reconocer cierta maniesta voluntad poltica de alentar la integracin social y de garantizar el acceso a la ciudad a los grupos locales de menores ingresos. Pero esos resquicios, han estado sustentados en los procesos de organizacin social y movilizacin de esa poblacin de bajos ingresos. En general, la poltica habitacional- con histricos bajos niveles de ejecucin y sometida a los parmetros de la focalizacin- tambin ha buscado privilegiar el modelo de
43 .Corporacin Buenos Aires Sur, op. cit. Pg. 63. 44 .Portal web Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, op. cit. Pg. 10.
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obra nueva en espacios vacantes por sobre el mejoramiento del tejido residencial existente (Rodrguez: Di Virgilio et al: 2006). Una lgica que, de manera redundante, refuerza la fragmentacin territorial, yuxtaponiendo nuevos fragmentos residenciales para sectores medios bajos a los polos tecnolgicos y los fragmentos de lujo. Por detrs, de esta opcin subyace la eleccin y el fomento a la intervencin empresarial convencional y nuevamente el privilegio de las condiciones de lucro de algunos (como los terrenos de Casa Amarilla en La Boca, donde el agudo conicto social -y jurdico- que ha generado una nueva categora social, los perjudicatarios del IVC, tambin se expresa como analizador privilegiado de las lgicas de prdidas y ganancias presentes en la intervencin pblica). Las acciones impulsadas por las organizaciones sociales autogestionarias, como las ejecuciones de conjuntos cooperativos generan en este escenario, la coexistencia de algunos hitos de resistencia que conviven en tensin en el marco de la trama de expulsin. 5- Conclusiones El anlisis integrado de estas polticas, apunta a profundizar cmo y para quines se pens y orient en los 90 y se piensa y orienta actualmente el desarrollo de la ciudad. La caracterizacin de las normativas y polticas urbanas de las ltimas dcadas ponen de maniesto una intervencin del Estado local y nacional en la que los inmuebles pblicos, la optimizacin de infraestructura y las transformaciones normativas constituyen la base y asimismo promueven algunos negocios privados. Ha existido una intervencin y un subsidio del Estado hacia el capital inmobiliario, y sectores vinculados. La planicacin exible junto con el culturalismo de mercado, que caracteriza las polticas de fomento turstico cultural, se comprenden como la faceta privilegiadamente ideolgica, en el sentido de fbrica de consensos, que incluye el liso y llano trastocamiento de distintas facetas de la dinmica social como parte de su produccin hegemnica, en particular en lo referido a la tipicacin de los benecios y perjuicios (as como de los beneciados y perjudicados), de este proceso privatizador y concentrador. El barrio de La Boca es un ejemplo del proceso pblico-privado de reforzamiento de algunas inversiones asociadas a la accin del Estado, cuyo puntapi inicial, fue la realizacin de las obras hidrulicas que mitigan las inundaciones (con una gran asignatura an pendiente, el saneamiento del Riachuelo). En paralelo, el proceso de renovacin urbana, con vaivenes, presiona expulsivamente a los grupos de menores ingresos (recurriendo ms actualmente al uso de antiguas estrategias como los incendios intencionales). El barrio de PuertoMadero, por su parte, durante la dcada del 90, sigue exactamente la misma lgica de utlizacin de los recursos inmobiliarios estatales, contribuy a materializar la operacin inmobliaria de Puerto Madero. En tal ocasin, el subsidio fueron las tierras nacionales, fundamentalmente de la Direccin Nacional de Puertos y de Ferrocarriles, como base operativa de un negocio del sector concentrado inmobiliario cediendo casi 94
gratuitamente de tierras de excepcional localizacin central y sobre el Ro de la Plata. Puerto Madero 2 refuerza esa lgica. El proyecto emplazado sobre uno de los centros de transferencia ms importantes de la Ciudad, se sustenta nuevamente en la privatizacin de tierras nacionales del ONABE Organizacin Nacional de Bienes (localizadas sobre Av. Libertador). Esas tierras portuarias remanentes se asignan a la ejecucin de un nuevo megaproyecto inmobiliario destinado a sectores de altos recursos y que conlleva la erradicacin de la villa 31 bis y -dependiendo de la capacidad de negociacin de los grupos de menores ingresos, de una parte de la histrica Villa 31. En otros casos, el Estado no interviene en las polticas urbanas: No interviene para congelar los desalojos, ni siquiera en propiedades pblicas. No interviene para regular el precio de las locaciones, que siguen una curva ascendente pronunciada (cotizada en dlares) que no se acompaa por la curva de los ingresos familiares. No interviene en el mercado urbano para regular el valor del suelo urbano, ni a travs de instrumentos normativos (como los previstos en el Estatuto de la ciudad, en el caso brasileo) ni invirtiendo para conformar bancos de inmuebles al interior de las grandes ciudades (aunque discursivamente lo prevea en la ley de creacin del Instituto de Vivienda de la Ciudad). No interviene para derogar en nuestro pas la gura de usurpacin y su carcter de causalidad penal, sancionada en 1994, que involucra a las familias que materialmente ocupan y que deni la gura de instigadores de las ocupaciones, previendo una fase de penalizacin de la problemtica social. No interviene para castigar impositivamente a los poseedores de inmuebles ociosos. No interviene para exigir el cumplimiento de las obligaciones impositivas por parte de los grandes propietarios. Es decir, no interviene siquiera, para comenzar a debatir el carcter social del suelo urbano y el derecho a la ciudad. Este es el par dominante -intervencin-no intervencin- que caracteriza, en Ciudad de Buenos Aires, la relacin Estado y suelo urbano, congurando las tendencias principales de refrozamiento de la centralidad y la concentracin, que modelan las polticas urbanas analizadas.
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Ciudades Contemporneas: la tensin entre patrimonios, turismo y medio ambiente en el nordeste del Brasil
Lisabete Coradini Introduccin Desde nes de los aos ochenta el sector turstico viene recibiendo incentivos de las polticas pblicas, generando un nuevo escenario en el paisaje urbano de las capitales nordestinas. Ese proceso desencaden una red de inversiones orientadas hacia la hotelera y paquetes tursticos, sector de servicios, como tambin para el ramo de vialidad y aeroportuario. Dentro de este contexto fueron hechas remodelaciones en la orla martima, revitalizacin de centros histricos e instalacin de nuevos emprendimientos inmobiliarios, tratando de atraer cada vez a ms turistas. A partir de estas inversiones las ciudades nordestinas se tornaron una opcin atractiva para los visitantes nacionales y extranjeros. El espacio urbano fue modelndose y los cambios promovidos sucedieron en el sentido de construir una nueva imagen de ciudad: la ciudad moderna. As ese ujo turstico modernizante trajo no slo cambios en la concepcin de ciudad como tambin en el modo de vida de antiguos moradores y en el perl da su poblacin actual. Se puede decir que hubo una apuesta a la vocacin natural para el turismo, reforzada por las campaas publicitarias con sitios en la internet, promociones y vuelos charters. Ese proceso desencaden una nueva industria la industria del turismo- muchas veces predatoria, que sirvi de puntapi para muchas de estas transformaciones. En estos ltimos aos las capitales nordestinas se transformaron en verdaderos parasos tropicales. Una nueva forma de percepcin y perspectivas de vivir la ciudad fue construyndose: vivir en la ciudad es estar cerca de la naturaleza. Se suman a esto las nuevas estrategias del mercado utilizadas para atraer cada vez ms turistas, nuevas opciones de consumo y de tiempo libre fueron creadas como parques temticos, deportes nuticos y ecoturismo. Se debe resaltar que el turismo estimula una serie de actividades y en consecuencia crece el nmero de empleos formales e informales, hoteles, bares, posadas, restaurantes, resort, apart hoteles, ats, campos de golf, grandes y (mega) emprendimientos residenciales y comerciales. Entretanto existen otros factores que producen reejos directos en la economa y en la poblacin residente. Si por un lado, el turismo dinamiza el comercio, la industria y los servicios, por otro, se constituye en un mecanismo de exclusin socioespacial, provoca la brecha de las desigualdades sociales, acentuada por el movimiento migratorio campo-ciudad y, consecuentemente, el aumento de la pobreza urbana. 100
As la ciudad crece dividida, de un lado, reas exclusivas, ocupada por la lite, vigiladas, amuralladas y por el otro lado, reas ocupadas por la poblacin de bajos recursos, ocupaciones irregulares, villas miserias, formada por moradores que fueron expulsados de sus lugares de origen, Es evidente que esas transformaciones cambiaron no slo el paisaje urbano de los grandes centros, como tambin los hbitos, los estilos de vida, los valores, la cultura. En muchos casos provoc una desestructuracin de la economa local (pesca, pequeo comercio, artesanas) en detrimento del surgimiento de nuevos empleos mal remunerados (mozo, empleadas domsticas, vigas, celador). La pesca artesanal fue poco a poco siendo sustituida por la industria pesquera, y antiguos pescadores van en busca de nuevas fuentes de trabajo. El socilogo francs Jeudy (2005) analiza los sntomas de la espectacularizacin de las ciudades, principalmente las causas y consecuencias de ese fenmeno, denunciando la fuerte tendencia a la eliminacin de las singularidades locales de cada espacio urbano para encuadrarlos en un patrn mundial obcecado por el turismo extranjero y por el capital multinacional. Teniendo como base el estudio de caso sobre la ciudad de Natal, Ro Grande do Norte, pretendo demostrar cmo el turismo ha avanzado sobre el litoral brasilero comprometiendo cada vez ms la ciudad, los moradores y el medio ambiente. Ese turismo conocido como turismo inmobiliario, que invade reas de preservacin, lagunas, dunas, arrecifes, mangues, ros, playas. En muchas capitales se tornan visibles las tensiones y los conictos por consecuencia del crecimiento urbano desordenado. Delante de la complejidad que caracteriza la dinmica urbana con sus consecuencias en el plano econmico, social, cultural, el desafo es grande y se desdobla en varios embates, entre ellos: el sueo y la utopa. O sea, lo que est en juego es el destino de las ciudades nordestinas? Cul es el camino a seguir? Cul es su futuro? Este es el gran desafo: construir un proyecto pblico de ciudad que tenga en consideracin los recursos naturales, los estilos de vida, el patrimonio, que tenga como objetivo propiciar el desarrollo cultural de la poblacin local y fortalecer el turismo sustentable. Cabe por lo tanto a las ciencias sociales enfrentar las nuevas cuestiones colocadas por la dinmica urbana, la diversidad cultural y las nuevas formas de sociabilidad, aspectos que vienen desaando la comprensin del vivir la ciudad en este cambio de siglo. La ciudad de Natal Natal es una ciudad litoralea turstica de porte medio, posee 169.9 Km. de extensin cercada por agua por casi todos sus lados. Es limtrofe con Parnamirim, Macaba y So Gonalo do Amarante. Posee 35 barrios distribuidos en cuatro Regiones Administrativas, a saber: Norte, Oeste, Este y Sur y tiene un rea urbana de 172 Km2, equivalente a 0.32 101
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por ciento de la supercie estatal (IPLANAT, 1996). El relieve es caracterizado por dunas jas y mviles de arena blanca y por trechos de mata atlntica. En su gran mayora los moradores despiertan temprano, el sol sale a las cinco de la maana y se pone a las seis de la tarde. La ciudad descendiente de los indios potiguaras, comedores de camarones, comenz a recibir a los inmigrantes del interior norte ro-grandense. Despus llegaron los extranjeros: los franceses, los portugueses, los holandeses. A partir de la segunda guerra mundial fueron implantadas al mismo tiempo una base area y otra naval, y cuarteles en varios puntos. Adems de recibir a los militares de las fuerzas armadas de los Estados Unidos de Amrica. La poblacin de 1940 hasta 1950 creci de cincuenta y cinco mil habitantes a ciento tres mil habitantes. Conforme Clementino (1995) este hecho marc a la ciudad para siempre, a partir de este episodio la ciudad gana un nuevo papel, ms dinmico. Si recorremos sus calles, la ciudad nos ir a mostrar el intenso trnsito y esta sensacin de dinamismo se torna todava ms fuerte, con el impacto de la modernidad o de la posmodernidad. La imagen de la ciudad nos sorprende por sus contrastes. La ciudad tranquila, pacata de inicios del siglo pasado, gana nuevos signos: el del futuro, el del crecimiento acelerado, el del turismo. La homogeneidad, la armona de su perl dibujada por otros hace tiempo se rompen de manera evidente, principalmente a partir del nal de los aos noventa, cuando en la ciudad se construyen edicios con diferentes alturas y estilos, y son creados nuevos lugares de sociabilidad y de esparcimiento. Finalmente, nuevas perspectivas se abren para una otra ciudad. Qu ciudad es esta? Patrimonio y turismo Con un crecimiento demogrco acentuado, desde los aos 40, Natal llega, en 1980, a concentrar una poblacin de 416 mil 898 personas (IBGE, 1982), y, en 1996, alcanza la marca de 656 mil 887 habitantes. El crecimiento demogrco de Natal, en los aos 80, sucede paralelamente al crecimiento econmico, destacndose el desarrollo del turismo en el Estado de Ro Grande do Norte, basado en el eslogan Sol e Mar. Como se sabe, en la actualidad, el turismo es una de las actividades econmicas que ms crecen en el mundo.1 De acuerdo con el censo realizado por el IBGE (Instituto Brasileiro de Geografa e Estadstica) en el ao 2005, su poblacin era de 778 mil 040 habitantes. Conocida como la Cidade do Sol y dotada de muchas bellezas naturales, atrae alrededor de 2 millones de turistas por ao, en busca, por ejemplo, del Carnatal, uno de los mayores carnavales fuera de poca del Brasil. La ciudad del sol, tiene 8 km2 de playas de aguas tibias y durante todo el ao se puede realizar el famoso paseo en buggy por las dunas de Genipabu, en el litoral Norte, a
1 Segn Trigo (1993, p. 65), ella ocupa un lugar entre los tres segmentos ms importantes del comercio mundial, junto con el petrleo y la industria automovilstica.
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pocos kilmetros de la ciudad. Cuenta tambin con 300 das de sol al ao, un clima tropical hmedo y una temperatura media de 26 C, atenuados por los permanentes vientos alisios del Sudeste que soplan desde el mar y tornan siempre agradables los das y las noches. Smese a esto el hecho de Natal tener la mejor calidad de aire de Amrica Latina, adems de otras caractersticas naturales y su patrimonio histrico. Todas estas caractersticas han servido para la produccin del paisaje natalense visto como una imagen de paraso tropical. En el Brasil, a partir de los aos 60, con la creacin de la Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), el turismo se torn una actividad ocial. El discurso ocial postulaba que a travs del turismo habra mayor creacin de empleos, aumento de presupuesto y una mejora en el nivel de vida de la poblacin. En el Nordeste, a partir de 1960, la actividad turstica es incrementada, principalmente a travs de incentivos scales de la SUDENE (1959).2 En este periodo fueron priorizados proyectos de infraestructura de vialidad, ligando las capitales nordestinas y las ciudades de puerto medio a travs de grandes carreteras como la BR 101, BR 116, BR 304. Pero es slo al nal de los aos 70 que la regin comienza a armarse como una regin turstica, debido al fracaso de las acciones del gobierno que tena como objetivo la industrializacin del nordeste. A partir de este periodo se inaugura una nueva fase en la valorizacin del turismo, teniendo como la poltica de Mega Projeto tursticos,3 iniciado en los aos 60 y o programa de ao para o desenvolvimento do turismo no nordeste (PRODETUR,NE) iniciado en los aos 90. Estas iniciativas vienen consolidando la propuesta de desarrollo regional por medio del turismo. El PRODETUR/NE se caracteriz principalmente por una poltica de turismo de carcter urbano, resaltando la creacin de infraestructura urbana en lugares considerados potencialmente relevantes. Como por ejemplo: el viaducto de Ponta Negra (1974), pavimentacin de la ruta de Ponta Negra (1975), urbanizacin de las playas (1975) y ampliacin de la red de hotelera y construccin de la va costera (1978). La Via Costeira posee 8.5 km. de extensin entre las playas de Areia Preta y Ponta Negra fue inaugurada en 1983 y se constituy en un marco de referencia en la expansin del turismo. Via Costeira con sus hoteles cinco estrellas se inserta como proyecto de megaproyectos. A partir de ah el marketing turstico consiste en la divulgacin de las bellezas potiguares, como el sol y el mar.
2 Poltica de inversiones de la SUDENE finalidad estimular el proceso de industrializacin de la regin nordeste, principalmente el parque textil en Natal. Natal pasa a recibir muchos inmigrantes, hay un vertiginoso aumento de poblacin, implantacin de obras de infraestructura y expansin de los conjuntos habitacionales. 3 Megaproyecto es el modelo de la industria turstica o modelo Cancn.
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En los aos 80/90, la regin nordeste recibi algunos proyectos urbano-tursticos como Rota do Sol-RN, Cabo Branco-PB, Costa Dourada-AL/PE y Linha Verde-BA/SE (Paiva, 1995)- y otros estn siendo implantados. El turismo pasa entonces a destacarse como una gran fuente de ingresos para la regin (Andrade, 1995). Vale recordar la valorizacin del fenmeno turstico que hubo en el Brasil a partir de la dcada del 90. Diversos factores contribuyeron para esto: el crecimiento del sector de servicios en el mudo, la denominada potencialidad turstica en el pas, la disponibilidad de capitales extranjeros para el nanciamiento de proyectos, al lado de inversiones pblicas y privadas favorables al desarrollo de la actividad turstica. Es interesante resaltar que la poltica nacional de turismo, surgi en el primer mandato del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). En la dcada del 90, empresas europeas y el MERCOSUL realizan grandes inversiones en el turismo de Natal, principalmente en lo que se reere a la construccin de hoteles, posadas, construccin de ats, condominios, etc. En contrapartida el gobierno invierte en la construccin del nuevo aeropuerto, para recibir los vuelos internacionales.4 La ciudad de Natal se integra a una red nacional e internacional, el turismo es impulsado a travs de paquetes de promocin de agencias locales y nacionales y, ms recientemente, el turismo internacional ha sido intensicado por causa de los vuelos charters semanales para Portugal y Espaa. Sin embargo, los turistas que ms procuran Natal son an de Noruega, Finlandia y Suecia. Al expandirse la actividad turstica en Natal promovi la expansin del sector de servicios, evidentemente los restaurantes, hoteles y posadas. Por otro lado, otros aspectos vienen siendo motivo de preocupacin por parte del poder pblico municipal y estatal como es: la recuperacin de monumentos histricos. Es el caso de la revitalizacin del barrio de la Ribeira. Este es uno de los barrios ms antiguos de la ciudad. Tambin con relacin al rea central hubo inversiones en la reforma del Teatro Alberto Maranho, Capitania da artes, Memorial Cmara Cascudo, entre otros. Sin embrago lo que podemos vericar es que poco se ha hecho en el sentido de preservar o conservar el patrimonio cultural de la ciudad. De forma tarda, hoy, se busca una tentativa de discutir la preservacin de su patrimonio histrico y cultural. El proceso de revitalizar algunas de sus antiguas construcciones tiene como objetivo incorporar esas construcciones a la vida cotidiana de la ciudad. Sin embargo segn Cruz (2001,56)el turismo se apropia de este patrimonio, cambiando su signicado original... por medio de nuevos usos, como bares, restaurantes, tiendas de souvenir, entre otras estructuras orientadas hacia la atencin turstica.
4 Para transformar la ciudad en un polo turstico, el poder pblico realiz algunas obras: puentes, viaductos, pavimentacin de vas expresas, ampliacin y restauracin de puertos, expansin de la va ferroviaria, flotas de taxis, etc...
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Observamos tambin en las reas donde se desarrolla la actividad turstica una ocupacin desordenada, lo que causa preocupacin a todos aquellos que estudian el medio ambiente. Segn Gomes e Silva (2001) el turismo obedece a la lgica capitalista de reproduccin. Por eso, no podemos dejar de preocuparnos con la compatibilidad del desarrollo de la actividad turstica y la fragilidad ambiental. La degradacin ambiental ya comienza a ser percibida, principalmente en funcin del intenso proceso de construccin de emprendimientos y alojamientos en reas de playas sin una planicacin urbana sustentable, considerando no slo a la naturaleza natural, como tambin a la sociedad nativa, o sea, del lugar. El debate sobre el Proyecto de Ley de Revisin del Plan Director para la ciudad de Natal, que ser votado en mayo, est provocando un debate intenso con la comunidad. Durante los primeros meses del 2007, fueron organizadas reuniones con concejales, asambleas en los barrios, manifestaciones artsticas y culturales, con el objetivo de convocar y sensibilizar a la poblacin sobre la importancia del plan director y consecuentemente sobre el destino de la ciudad. El Plan director vigente es de 1994 y procuraba garantizar un crecimiento armnico de la ciudad, marca democrtica, pero se observ un distanciamiento de la realidad urbana de la ciudad: carencia de infraestructura, problemas ambientales, quiebra del programa establecido PD que permiti un crecimiento desenfrenado de barrios, acelerando la verticalizacin de la ciudad, principalmente en Ponta Negra, Areia Preta, Capim Macio, y ms recientemente en el centro de la ciudad. Esta situacin demuestra un desinters hacia el medio ambiente y hacia el patrimonio histrico y cultural. Las construcciones prximas al Morro do Careca (tarjeta postal de la ciudad) ilustran esta situacin. Se verica la destruccin de la ora y de la fauna en las reas de dunas, polucin sonora y visual, aumento de la prostitucin, turismo sexual, trco de drogas, emprendimientos extranjeros. Y en relacin al patrimonio material e inmaterial del lugar no hay incentivos para las actividades tradicionales como la pesca, el tejido y otras manifestaciones culturales. Esta situacin ha generado una fuerte segregacin espacial derivada de la valorizacin del suelo urbano, las reas reciben elementos de infraestructura, consecuentemente la tributacin aumenta y la presin inmobiliaria se intensica. Y las poblaciones de bajos recursos, conocidas como la comunidad nativa, son expulsadas para lugares ms distantes. La diferencia de la ciudad de Natal con otras ciudades del litoral nordestino es justamente su patrimonio natural. Segn Furtado (2005) las ciudades del litoral del nordeste como Aracaju, Joo Pessoa, Fortaleza son ciudades que poseen extensas reas planas inmediatas a la lnea de la playa, posibilitando su crecimiento. Natal creci de espaldas a su lnea de playa separada geomorfolgicamente por un acantilado, por la Av. Getulio Vargas y por la muralla natural que es el Parque das Dunas. En el centro estn localizados los barrios 105
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chic, alejados de la playa, sin que por eso ocurra una marginacin social del rea central. Y el barrio que se transform en un barrio turstico es el barrio de Ponta Negra. El barrio de Ponta Negra: espacio, memoria y identidad Actualmente, de forma muy intensa, el barrio de Ponta Negra viene sufriendo cambios en el paisaje urbano. Segn sus moradores ms antiguos, la gran inuencia turstica que el barrio viene recibiendo en los ltimos aos es la principal responsable de dichos cambios. El barrio de Ponta Negra situado en la zona sur de Natal, est conformado por el Conjunto Ponta Negra, Conjunto Alagamar, la Orla Martima y la Vila de Ponta Negra. El barrio se sita a 15 Km. del centro de Natal, limitando con el barrio de Capim Macio y Jiqui. Con una poblacin de 23 mil 600 habitantes, el barrio de Ponta Negra es uno de los mayores barrios de la ciudad de Natal (ver en anexo el mapa). La villa de Ponta Negra tambin llamada villa de los pescadores es parte y ncleo originario del barrio. Segn Cmara Cascudo (1984) la villa tuvo su ocupacin iniciada en el perodo de la llegada de los holandeses a la costa norte-riograndense, en el inicio del Siglo XVII, desencadenando la aglomeracin urbana. Ponta Negra tambin fue un punto estratgico para la defensa del territorio. El primer nombre de la localidad fue Cabo de So Roque, posiblemente por la fe en el santo. Despus pas a llamarse Ponta Preta debido a la cantidad de piedras. La capilla del barrio fue construida en 1823. Su localizacin era estratgica, permita una buena visibilidad del mar. La capilla tena dos pisos. En el stano, eran almacenados materiales blicos, que podran ser usados en caso de batallas. Otros estudiosos arman que la villa surgi concomitantemente al desarrollo de Natal, en 1599. Y otros historiadores se reeren a un vaco histrico. Se sabe que en 1635 comenz ocialmente el proceso de ocupacin. Lentamente, los habitantes comenzaron a llegar, pues hasta 1930, las construcciones slo circundaban la iglesia o estaban en la playa. Segn la antroploga Garda (1983) en un estudio pionero sobre la familia nuclear y los cambios sociales en la villa de Ponta Negra, habra una laguna histrica ocial sobre la presencia de los holandeses como el primer factor de surgimiento de la villa. Garda, basndose en las entrevistas que hizo, arma que las familias que se establecieron en la villa de pescadores descendan de tres o cuatro familias procedentes de So Jose de Mipibu, de las localidades de Bonm, Pirangi y del municipio de Nsia Floresta. Otras familias llegaban del desierto huyendo de la gran sequa que asol Ro Grande do Norte en 1877 y 1879. Para la autora, los moradores son descendientes de tres o cuatro hombres que all se establecieron junto a otras familias de comunidades vecinas, y no de un slo hombre. Este es un punto interesante para analizar porque contradice algunos estudios antropolgicos sobre el origen de este barrio rural, apartado del centro de la ciudad. 106
Foto 1. Acervo del autor
Foto 2. Acervo del autor
Desde que se tienen noticias, la poblacin era constituida por pescadores que inicialmente construyeron sus casas con hojas de coqueros a la vera del mar, trasladndose despus para una colina que origin el ncleo de la villa. Durante muchos aos el poblado de la villa sobrevivi teniendo como principales actividades el cultivo y la pesca. Segn Garda (1983) la agricultura era practicada en un rea de 550 hectreas, que se extenda hasta el ro Jiqui, y hasta lo que es hoy la Rota do Sol. Esa rea era considerada como propiedad comunal de los moradores. Haba reas destinadas a viviendas y quintas, apropiadas separadamente por cada grupo domstico, y la mata y los pastizales eran de uso comunal. La pesca era artesanal, en su mayora con grandes redes, practicada en la orla martima, en la playa de Ponta Negra. Sin embargo fue a partir de la segunda guerra mundial que la villa rompe con su aislamiento. El desarrollo de la villa, segn sus moradores, tuvo inicio en la mitad de los aos 40, con la llegada de la energa elctrica, pavimentacin de calles y otros equipamientos urbanos. La segunda guerra marc signicativamente el cotidiano de Natal y tambin de Ponta Negra. Con la construccin de la base rea de Natal, en 1942, fue instalado un balneario militar en la playa y los moradores encontraron otra fuente de ingresos y comenzaron a trabajar como mozos. Las rendeiras fueron tambin beneciadas con el crecimiento de las ventas. Varios de ellos encontraron empleo en la construccin de la base. Otros, trabajaban como mozos en el balneario instalado en la playa de Ponta Negra. Fue en esa poca que se comenz a ver dinero circulando en gran cantidad dentro de la villa, donde antes, a pesar de no faltar harina y pescado, el dinero circulaba en pequeas cantidades(Garda, 1983,50). Con la construccin de rutas prximas a la villa, las tierras se valorizaron y varias familias de Natal se apropiaron de lotes a la vera del mar para construir casas de veraneo. Segn Garda (1983) estas transformaciones al principio no incomodaron a los moradores que encontraban en esta incipiente modernizacin algn empleo (caseros, pequeos comercios y servicios). 107
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Pero, al nal de los aos 50 la historia de la villa fue marcada por la lucha jurdica y armada por la toma de tierras. La lucha era entre Fernando Pedrosa (agente inmobiliario, hijo de familia polticamente importante), que reivindicaba la propiedad de aquella rea, y los moradores de Ponta Negra. El conicto fue resuelto con la donacin de tierras a la iglesia y al ministerio pblico. En 1957, Fernando Pedrosa don una parte del rea de la villa a la dicesis de Natal. En 1964, don 2/3 partes de las tierras de Ponta Negra a la aeronutica para la construccin de la Barreira do Inferno (cf. Garda,1983). En la dcada del 60 los moradores de la villa se dedicaban especcamente a la actividad pesquera, y como actividad complementaria: a la cra de animales pequeos y a la extraccin de carbn. Las mujeres se dedicaban a actividades artesanales, como es la renda de bilros (artesana de hilo confeccionada en una especie de telar casero. N. de T.), a la colecta de de frutas (venta de coco, tamarindo, mangaba, manga, caj). Hasta los aos sesenta, Ponta Negra todava era el espacio del pescador, del agricultor y de la rendeira de bilro. Despus de este perodo la villa sufre un proceso de urbanizacin teniendo como base las casas de veraneo (Lopes Jr, 1997). Y la tranquila y paqueta villa, pas a ser el lugar preferido de la clase media/alta natalense que comenz a construir sus casas de veraneo. La villa pasa a ser un lugar de veraneo y paseo (Machado, 1989). Sin embargo la falta de una legislacin urbanstica apropiada trajo como consecuencia la ocupacin irregular de los terrenos y construcciones sin planeamiento. Para Lopes Jr. (1997, 28): Hubo una apropiacin singular que l llam de urbanizacin turstica que mezcla lo nuevo con lo viejo, constituyendo la base econmica y cultural de un proceso de posmodernizacin tan salvaje como la modernizacin conservadora. El espacio sufra las primeras seales de transformacin. En la orla, las casas de veraneo contrastaban con las casas de los antiguos moradores. La construccin de la Via Costeira y de la avenida Eng. Roberto Freire permiti un acceso ms rpido a la villa y una aproximacin con la ciudad. Y consecuentemente, la valorizacin de los terrenos y la consolidacin del pequeo comerciante a la vera del mar con ingresos producidos por la venta de sus productos: pescado y artesanas. Al nal de los aos setenta, los pescadores comenzaron a levantar sus barracas con la intencin de comercializar la pesca all mismo. Con el incremento de esta actividad las barracas se fueron modicando y diversicando. En la dcada de los ochenta con el advenimiento del turismo las barracas pasaron a ofrecer otros tipos de servicios y aquel espacio se torn una opcin para diversos tipos de comercio. Se da inicio al perodo de construccin de barracas en la orla martima destinadas a la comercializacin, o sea, a la venta de caldos, pescado, agua de coco, aguardiente y tapioca. Para los moradores esta actividad se constituy en una actividad paralela a la pesca y la artesana. La pesca en la playa decay. Las barracas comenzaron a transformarse en la segunda actividad principal para los moradores de la villa. Las primeras barracas eran de 108
pescadores y caseros de las casas de veraneo. stas eran improvisadas, con techos de paja o de lona (Cf. Gapodaglio, 1989). Segn Gapodaglio (1989) en este perodo, en los nes de semana y en la poca de verano, aument mucho el ujo de baistas, lo que produjo la necesidad de diversicar los productos, incluyendo la presencia de las mujeres, que quedaron conocidas como las barraqueiras, ahora preparando alimentos dentro de las barracas (mandioca frita, caldos, cangrejos cocinados en leche de coco). Las mujeres aprovecharon el ujo turstico en la poca de vacaciones para vender manteles y hamacas. Estas mujeres ofrecan servicios domsticos para las familias veraniegas, algunas residan con sus maridos, caseros en las casas de veraneo. Para la autora, las mujeres que asumieron esta actividad pblica y el contacto directo con los clientes deban estar siempre acompaadas de algn pariente que les garantizara integridad y respeto. Las barraqueiras trabajaban todos los das. Los lunes eran das libres, destinado a las tareas domsticas (lavar ropa, hacer compras y pagar a los proveedores, depsitos bancarios). En el inicio de los aos ochenta fueron construidos los barrios residenciales: Ponta Negra y Alagamar. La villa, en 1983, tena quinientas casas y dos mil habitantes. En este perodo surgen nuevos moradores, de otros barrios o del interior que pasaron a dedicarse a actividades tursticas. La villa recibi muchos inmigrantes al nal de los aos setenta y a inicio de los ochenta, resultando que un cuarto de la poblacin local era constituida por moradores de otras localidades. Es interesante citar que en este perodo ocurrieron en el barrio dos manifestaciones populares contra las inversiones estatales y privadas. Como apunta Capodaglio, en su investigacin sobre los moradores, la lucha contra los espigones (1985) y el Movimento SOS Ponta Negra (1987). Movimientos de organizacin popular. En los aos noventa, la prefectura resolvi remodelar la orla. Construy una vereda con kioscos e iluminacin pblica. Las barracas fueron retiradas y se dio inicio a la reurbanizacin de la orla de Ponta Negra. A partir de este perodo, todo el barrio va a sufrir modicaciones impulsionadas por el desarrollo turstico. Surgen hoteles, posadas, restaurantes, edicios, especulacin inmobiliaria, turismo sexual, trco de drogas y prostitucin.
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Segn declaraciones del seor Samuel, nacido y criado en la Villa de Ponta Negra, residente en la calle Bela Vista, descendiente de familia de pescadores, l tambin pescador En los aos 50 las playas de veraneo del natalense eran; en el litoral Norte la playa de Redinha y en el litoral Sur, la playa de Ponta Negra. Ponta Negra era una playa esencialmente de pescadores que durante los meses de veraneo era invadida por la burguesa natalense, haba muchos coqueros en la orla y poqusimos baistas, no haba bares, restaurantes, kioscos, ni ambulantes. Para llegar hasta all con menor dicultad slo se poda con automvil, cortando por la pequea calle de barro que conectaba Natal con Ponta Negra, eso era cosa slo para la lite, cuntas personas tenan auto en los aos 50?. En una entrevista reciente al diario Tribuna do Norte, del 27 de junio del 2004, el escritor y periodista Murilo Melo Filho narra lo que era Ponta Negra en los aos 50: A inicios de la dcada del 50, ir a Ponta Negra era un viaje. El acceso era difcil y el rea era reservada, tranquila. Me acuerdo muy bien que la gente iba hasta all con una marmita con comida porque no haba bar ni restaurante. Y como pasbamos el da entero en la playa, era preciso llevar lo necesario. Para llegar hasta all haba que pasar por el Morro Branco, donde las personas traspasaban las dunas para llegar a la playa. Doa Mara, que reside en la Villa de Ponta Negra hace muchos aos, rendeira, acompa todos esos cambios, ella cuenta que las mujeres que residan all tenan como principal ocupacin la renda: la renda tena una salida muy grande, bamos a vender all en el puerto de Natal, en los navos que anclaban, debido a la gran procura de los turistas que llegaban a Natal, quienes compraban eran aquellas seoras chics, hoy, an con muchos turistas aqu, no da para vivir de la venta de las rendas. Segn ella, la vida era de mucha pobreza pero nadie pasaba hambre, las cosas eran ms difciles, pero nada faltaba; Era pobre pero estaba bien, existan las casas de harina, las quintas, muchos pescados, hasta frutas en los morros conseguamos. Los pescados se conseguan ms en la orilla, los pescadores no precisaban entrar tanto, haban peces cerca de la playa, hoy, los que van corren peligro, tienen que entrar mucho para conseguir el pescado, a veces pasan dos o tres das mar adentro, de vez en cuando muere uno, es muy peligroso, hasta eso cambi...
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A partir de los relatos de los moradores de la Villa de Ponta Negra percibimos que todos hablan de un punto en comn, a saber, la relacin entre el presente y el pasado de la Villa. Forma parte del discurso de los moradores esa dualidad, o sea, est en todas las voces esa relacin entre el pasado (que era tranquilo) y el presente, del turismo (violento). En la voz de los moradores es muy signicativa la referencia a la violencia y al trco de drogas. Como en las declaraciones de Doa Zeneide: Antes vivamos mucho ms tranquilos, podamos andar, caminbamos de noche la villa todita, sin tener horarios para salir de casa, hoy ya no hay ms tranquilidad, por causa de la violencia mucha gente ya vendi la casa, otros se fueron. Es bueno por una parte, porque surgi ms empleo, ms renda para las personas, en esos hoteles esas cosas quedaron mejores, pero sobre la tranquilidad yo no lo veo bien. As este nuevo escenario ha provocado cambios signicativos y la forma de vivir, trabajar, en la sociabilidad y en el esparcimiento de los moradores. Presenciamos un nmero notable de hoteles, posadas, restaurantes, casas nocturnas, albergues, alquiler de vehculos, mercados. Un ejemplo bastante esclarecedor de estas transformaciones socioespaciales es la verticalizacin del barrio, con la construccin de grandes emprendimientos inmobiliarios, como por ejemplo: Corais do Atlntico, Sport Park, Corais de Ponta Negra (emprendimientos inmobiliarios residenciales de la clase media alta, de 20 a 30 pisos, salones de estas, gimnasio equipado, rea de esparcimiento y dplex en la terraza). Tambin existe un acelerado aumento de ats y condominios cerrados. Se nota una fuerte inversin en la construccin civil en este espacio, que trae como consecuencia la valorizacin de los terrenos y de las residencias y, como consecuencia, la fuga de antiguas familias moradoras de la villa, que van vendiendo sus terrenos y casas, por causa de la valorizacin inmobiliaria del mercado local. Mientras el nuevo Plan Director de la Ciudad no es aprobado por la Cmara Municipal, el mercado inmobiliario no pierde tiempo e invierte en lotes para la construccin de condominios verticales sin control de altura en la Villa de Ponta Negra prximas al Morro do Careca. La principal tarjeta postal de la ciudad corre el riesgo de quedar escondida en medio de un paredn de edicios. Para el Ministerio Pblico, los emprendimientos que estn siendo construidos prximos al Morro do Careca ya tienen el permiso ambiental y de construccin expedidos. Mientras, para los moradores, dos puntos causan inquietud: la cuestin visual y el problema de cloacas sanitarias en Ponta Negra.
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Foto 3. Foto Lisabete
Foto 4 Lisabete
Actualmente el barrio vive otro ritmo, atrayendo un nmero de nuevos moradores, muchos de ellos venidos de otras grandes ciudades. Este ujo con origen en la evasin de los grandes centros urbanos se ha intensicado en el Brasil. Es signicativo el nmero de personas que buscan alternativas de vida ms tranquilas en otras ciudades y no soportan ms vivir en las metrpolis (violencia, inseguridad, embotellamientos, polucin, entre otros factores). Este fenmeno migratorio es marcado como tpico de la clase media brasilera. En Ponta Negra, a partir de los datos recolectados en campo, identicamos un grupo compuesto por familias de clase media (paulistas, cariocas, mineiros, gauchos) que tienen negocios en el lugar; y un grupo compuesto por artistas, intelectuales, profesores universitarios, que fueron a vivir all en estos ltimos quince aos. Encontramos, ms recientemente, otro grupo: turistas extranjeros que acaban instalndose y tornndose los principales inversores. Tambin fue posible identicar a las familias de moradores que continan viviendo de la pesca, de la renda y con barracas en la orla de la playa; familias de moradores que modicaron su situacin social por causa del turismo -poseen pequeos negocios (bares, casas para alquilar, posadas) y un nmero signicativo de individuos solteros y otros desocupados que son mal vistos en la Villa porque estn vinculados al trco de drogas. Lo local y lo global El barrio de Ponta Negra contina atrayendo y articulando varios deseos: vivir con calidad, estar en la ciudad, proximidad de escuelas, universidades, supermercados, esparcimiento. Se opta por la naturaleza sin dejar lo urbano. Entre tanto, la llegada de nuevos habitantes tom tal proporcin que acabaron cambiando el paisaje y cambiando tambin los hbitos, los valores; en n, la cultura. A pesar de la violenta transformacin socioespacial que alcanza al barrio, se percibe por otro lado, un movimiento de reconstruccin o invencin de identidades colectivas. 112
Un movimiento de defensa de la autenticidad, que refuerza los atributos identitarios de la comunidad local, presente en las diferentes manifestaciones culturales como: danza de coco, pastoril, bois de reis, estas do padroeiro, estas de So Joo y las conmemoraciones de nal de ao. Es interesante observar que esas actividades son realizadas por los moradores ms antiguos y cuentan con el apoyo de sus hijos y nietos. As se puede armar que existe otro movimiento. Un proceso desencadenado por los propios moradores de Ponta Negra en la defensa de la autenticidad, de la memoria, de la tradicin. Esa defensa de lo local puede ser traducida como una dicultad de vivenciar los efectos que la globalizacin introduce en los contextos locales. Para algunos autores la relacin entre la identidad local y el avance de lo global propicia un ujo productor de conjunciones e disyunciones (cf. Featherstone, 1995, Appadurai, 1991). La declaracin de Ronaldo, morador de la Villa e hijo de pescador, es muy signicativa: No hay gringo que me saque de aqu. Nac aqu y voy morir aqu, con seguridad. Nacido y criado y aqu continuar hasta la muerte. Es interesante resaltar que la denuncia de agresin al panorama paisajstico del Morro do Careca, que puede ser conferida en el sito http://www.sospontanegra.blogspot. com/, fue realizada por el periodista Yuno Silva, habitante de la Villa de Ponta Negra desde 1978, y que hoy gan la adhesin da la gran mayora de los moradores.5 As, frente a los efectos desestructuradores de la globalizacin nos deparamos con dos movimientos contradictorios pero complementarios: un movimiento de retorno al pasado y, otro, que busca la idealizacin de un presente. En este sentido estoy de acuerdo con Joanildo Burity (1999, 3) al analizar el impacto de la globalizacin y el tema del multiculturalismo, l arma: (...) las identidades emergen en la estela de los efectos desterritorializantes y desinstitucionalizantes de la globalizacin, benecindose con el debilitamiento de las antiguas unidades polticas y culturales de la modernidad de los noventa. Porque, en n, las identidades reaccionan, en una tentativa de resincronizacin espacio-temporal, a los efectos desestruturadores de la globalizacin, buscando en las races del pasado o en la idealizacin del presente una forma de neutralizar el sentimiento de ansiedad o pnico ante la incerteza, la inestabilidad y la permanente redenicin de las reglas y escenarios que se instalan en nombre de la globalizacin. Observar todos los tipos de intervenciones urbansticas es entender cmo esto produce un simbolismo en el espacio urbano donde los nexos entre lo local y lo global se conguran
5 El derecho al paisaje, derecho asegurado en la constitucin brasilera tambin ha sido irrespetado. La Proteccin del Medio Ambiente est asegurada en la Constitucin Federal, Art. 225
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de modo ms rpido e intenso. Cmo se forman y qu signicados cargan esos cambios socioespaciales, y cmo esto provoca la creacin de nuevas identidades (tnicas, sociales, histricas, etc.) es lo que todava se pretende investigar. Como sugiere Magnani (2000): es preciso observarlos en el contexto en que son realizados, no hay otra forma de evaluar si todava es posible ver en ellos, a pesar de las profundas transformaciones por la que vienen pasando, una genuina experiencia urbana.
Foto 5. Rendeira Lisabete
Foto 6. Pescador Lisabete
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Mapa: localizao do Ro Grande do Norte
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O Planejamento Participativo e a Construo da Cidade Turstica na Regio Nordeste do Brasil

Silvana Pirillo Ramos O planejamento com participao da sociedade civil um fenmeno recente no Brasil. A referncia inicial a cidade de Porto Alegre no Rio Grande do Sul, com seu projeto lanado em 1993. A partir da realizao da discusso do oramento participativo da capital gacha, vrios municpios brasileiros comearam a seguir o exemplo. A demanda da participao da sociedade civil no desenvolvimento do Turismo estimulada com o PRODETUR1 na dcada de noventa com a proposta de formao de conselhos gestores, pelo Programa Nacional de Municipalizao do Turismo, implantado entre 1994 e 2001, objetivando descentralizar as polticas pblicas de turismo e fortalecer o processo do planejamento nos municpios, e tambm a partir da criao do Ministrio do Turismo, que elaborou o atual Programa de Regionalizao. Segundo Ministro do Turismo, Walfrido dos Mares Guia (2007): Com certeza, o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil constitui-se em um mo vimento que deve inuir na percepo daqueles que atuam no processo de formulao, mobilizao, execuo e comercializao do produto turstico, e tambm dos que denem os instrumentos de poltica e de gesto pblica. Trata-se de um modelo de desenvolvimento integral, na perspectiva da incluso social, com nfase na igualdade de oportunidades desejada pelas populaes, em nome das quais se formula o Programa. Busca-se rearmar as formas de existncia das comunidades, seus costumes e suas crenas, as relaes de poder e de interesses que as unem e as distanciam. Enm, trata-se de uma contribuio para superar obstculos e divergncias e pensar a gerao de riqueza vinculada ao movimento de grupos sociais regionalmente organizados, que demandam espao de participao no processo de deciso e gesto. Desta forma, cresce o nmero de municpios que elabora seus planos de desenvolvimento turstico consultando a comunidade por meio de ocinas2 que se utilizam
1 A portaria n. 1 de 29/11/1991 instituiu, conjuntamente com a Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste) e da Embratur (Empresa Brasileira de Turismo) o PRODETUR Programa de Ao para o Desenvolvimento do Turismo do Nordeste tendo como principal proposta promover e organizar o desenvolvimento do turismo na regio (nove estados nordestinos e Minas Gerais). 2 Entende-se por oficinas de participao popular o encontro de diferentes grupos sociais interessados em um projeto, em um determinado espao, para a discusso e a construo conjunta de todo um processo de desenvolvimento do mesmo, tendo por base uma metodologia, que geralmente conduzida por um moderador.
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Silvana Pirillo Ramos
de metodologias que estimulam a participao popular, algumas nem mesmo reconhecidas pela academia ou que se baseiam simplesmente na prtica de consultores e moderadores. As diculdades em se obter a participao popular ou a representatividade da populao nas ocinas muitas vezes se justicam por uma critica metodologia utilizada e a postura do moderador . O discurso presente nas prticas dos consultores que atuam no dia a dia das ocinas aponta os elementos abaixo relacionados para justicar os empecilhos no processo do planejamento participativo: Falta de preparo prvio das ocinas : A ocina um momento nico, espao de reivindicaes que deve ser construdo com elementos que estimulem a comunicao e que sensibilizem os participantes, sendo que o ambiente e as dinmicas propostas devem ser estimulantes. Falta de habilidade do mediador: O mediador das ocinas tem um papel de fundamental importncia no desenvolver do processo. Seu compromisso de honestidade, transparncia, viso ampla e muita exibilidade, pois a metodologia no pode ser confundida com uma receita pr-estabelecida e os grupos devem ser ouvidos e representados em suas reivindicaes. Desconhecimento dos prossionais inseridos na construo do planejamento das peculiaridades da comunidade local: de fundamental importncia a pesquisa prvia, ou seja, obter conhecimentos sobre o local, suas origens e conitos scio espaciais. Para tanto necessrio levantamento da histria do local, compreenso do signicado das transformaes, identicao das lideranas e de sua representatividade. evidente que os elementos relacionados dicultam o desenvolvimento da metodologia, mas sua ecincia e eccia demanda estudos bem mais complexos, uma viso ampla de todo um processo de formao de uma cultura poltica e das bases estruturais do poder. O Turismo e o Planejamento Participativo O turismo, no Brasil, caracterizado nos discursos governamentais e empresariais, desde a dcada de cinqenta, como potencial impulsionador de desenvolvimento econmico podendo gerar emprego e renda para as comunidades carentes, incluso social e o exerccio da cidadania. Palavras como desenvolvimento sustentvel, reduo da pobreza, cidadania e aproveitamento de mo de obra local so muito presentes nos discursos. Diante da concepo de turismo sustentvel que exige, principalmente, viso de futuro, o que se percebe uma apologia da atividade turstica sem uma viso da dimenso dessa atividade o que tem gerado aes incipientes, 118
mas a efetiva poltica como a espinha dorsal do formular (Planejamento), do pensar (plano), do fazer (projetos e programas), do executar (preservao, conservao, utilizao e ressignicao dos patrimnios natural e cultural e sua sustentabilidade), do reprogramar (estratgia) e do fomentar (investimentos e venda) e desenvolvimento turstico de um pas ou de uma regio e seus produtos nais praticamente inexistente. (Beni:2001, p.77) Mais especicamente pode-se armar, dentro dessa concepo de poltica, que no Turismo o Brasil passa por um longo processo de polticas de ausncia de polticas3. As metas e diretrizes presentes que enfeitam os discursos e que se registram em documentos, propondo-se a salvar o pas criando alternativas para sua problemtica situao scio econmica, em nada se sustentam no cotidiano das aes e tm se revelado paradoxais com relao reduo da pobreza e a melhoria da qualidade de vida. O turismo uma atividade econmica recente no Brasil, comeou a ser organizado no governo Juscelino Kubitschek (1956-1961) por meio da criao da COMBRATUR (Comisso Brasileira de Turismo) que deveria exercer atividades de planejamento, superviso e execuo da poltica de turismo, mas sua atuao se limitou a um perodo de quatro anos, sendo extinta em 1962 e no apresentando grandes sucessos no cenrio turstico nacional. Em 1966 foi criada a EMBRATUR (Empresa Brasileira de Turismo), vinculada ao Ministrio da Indstria e Comrcio, o que d incio s intervenes mais diretas do Estado no turismo, com projetos e incentivos scais. A atuao da EMBRATUR nas dcadas de sessenta e setenta destaca-se pelo trabalho de promoo do Brasil no exterior atrelado imagem ertica e sensual da mulher brasileira, sempre presente nos cartes postais, nua ou seminua, o que acabou por gerar o esteretipo do Brasil como pas do sexo fcil. O perodo da ditadura militar marcado, tambm, pela represso aos movimentos sociais, pelo autoritarismo, pela negao e reduo dos direitos humanos, e conhecida pela sua concepo de desenvolvimento calcada em indicadores quantitativos, como o aumento do PIB nacional e pelas obras faranicas, no turismo so realizados os denominados megaprojetos, sempre priorizando a implantao de infra-estrutura, preparando um cenrio para facilitar investimentos estrangeiros, com a construo de resorts e grandes redes hoteleiras internacionais. Apenas na dcada de noventa, com as polticas do governo Fernando Collor (199092) que o discurso do desenvolvimento social sustentvel entra em cena e que o turismo passa a se reforar como potencial gerador de emprego e renda e promotor da reduo da desigualdade social. Nesse momento tambm se inicia a preocupao com a preservao dos recursos naturais justamente como elemento central de constituio do produto turstico.
3 Entende-se poltica pela definio atribuda por Weber (1970, p.99-100): conjunto dos esforos feitos em vista de participar no poder ou influenciar a diviso do poder, quer entre os estados, que entre os diversos grupos dentro de um mesmo Estado.
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O Brasil se abre ao capital estrangeiro, ao FMI, BID e BIRD, organismos internacionais nanciadores e scais da dvida externa a m de dinamizar os projetos tursticos. O projeto de desenvolvimento turstico marcado signicativamente pela criao do Programa de Ao para o desenvolvimento do Turismo (PRODETUR). Ele se constitui por projetos de interveno em infra-estrutura porturia, saneamento, energia, telecomunicaes, recuperao de patrimnio histrico, equipamentos e servios, estudos e projetos, marketing e recursos humanos. Sua atividade, entre outras, consiste em avaliar, estabelecer prioridades e criar condies para a implementao dos projetos tursticos que os Estados encaminham. O PRODETUR investe inicialmente em infra-estrutura, posicionando-se como a tbua de salvao de algumas regies, principalmente o Nordeste brasileiro, extremamente pobre, com elevadas taxas de analfabetismo e mortalidade infantil, num ambiente adverso que passa pelo problema da seca. A Regio Nordeste tem cerca de 1500,000 quilmetros quadrados de rea e nove estados litorneos que totalizam, aproximadamente, 3,300 Km de costa, dota-se de um marketing que enfatiza suas belezas, principalmente a praia e o sol, paisagem perfeita. Sua populao foi estimada com base no censo de 1991 em 45.3 milhes de pessoas. Alguns indicadores revelam a situao scio-econmica da regio, que conta com menos de 52% das casas conectadas gua potvel; menos de 8% das casas conectadas a sistemas de esgoto, sendo tratado somente 4% do esgoto coletado; e um nmero estimado de 23 milhes de pessoas vivendo abaixo do nvel da pobreza (BND, Prodetur-NE:1995) Tanto o PRODETUR como as Polticas de Megaprojetos so excessivamente criticadas pelos inmeros impactos sociais e ambientais que ocasionam e por no revelarem em suas efetivas aes a preocupao com a populao local. Segundo Cruz (2002, p.156) A poltica de megaprojetos e Prodetur-NE so exemplos nacionais de um processo mundial de expanso das fronteiras espaciais do turismo, da apropriao privada de espaos movida pela atividade turstica, da transformao do espao em mercadoria, do triunfo do valor de troca em relao ao valor de uso do espao e de uma intrigante supremacia do turismo na competio com outras atividades produtivas que tem por nalidade a construo e reconstruo do espao para seu uso. O PRODETUR um programa que tem continuidade no governo Fernando Henrique Cardoso e se transforma no atual governo em PRODETUR II que pretende viabilizar projetos anteriores, cuja verba destinada no tenha sido suciente e o PRODETUR III voltada para a capacitao de mo de obra e a gerao de emprego. 120
Embora a OMT estabelea que antes de dar incio a qualquer projeto turstico devem ser efetuadas anlises econmicas, sociais e ambientais, a avaliao dessa poltica do PRODETUR sempre foi duvidosa, sem uma efetiva preocupao com a qualidade de vida da populao local e com os inmeros impactos que poderia causar. Utilizaram-se indicadores de carter quantitativos para denir que o turismo era um elemento propulsor de desenvolvimento. Muitas so as conseqncias dessa atividade desenvolvida sem planejamento, sem estudos de impacto, de forma absolutamente incipiente: Especulao Imobiliria: valorizao das terras em funo dos empreendimentos tursticos e da chegada da infra-estrutura, juntamente com o aumento dos impostos, o que culmina na expulso da populao local ou simplesmente na venda dos terrenos para especuladores, por valores irrisrios. Ou seja, a infra-estrutura do local demandada pelos empreendimentos se torna uma arma contra populao local. H determinadas regies do pas, principalmente a orla do Nordeste brasileiro, que j foram totalmente adquiridas por estrangeiros se constituindo em suas segundas residncias que cam desocupadas parte do ano se transformando em reas praticamente desertas por longos perodos. Subemprego/ empregos sazonais: embora o turismo seja considerado um campo de gerao de empregos, principalmente para a populao do local em que se desenvolve, pouco se questiona sobre a natureza desses empregos, muitos sazonais, com baixa remunerao (sempre inferiores mdia do mercado de trabalho), operacionais repetitivos, sem oportunidade de ampliao de conhecimentos e desenvolvimento prossional. Segundo o Ministrio de Trabalho e Emprego (2001), entre 1999 e 2001 a economia brasileira cresceu em 5,31% e as ocupaes tursticas tiveram reduo em termos reais, alm de pagar salrios inferiores mdia nacional. Os operacionais no recebem mais que dois salrios mnimos. A OMT na publicao Introduo ao Turismo (2001) enumera algumas das principais caractersticas do mercado de trabalho turstico em mbito mundial: Elevada porcentagem de trabalhadores em meio perodo, temporrios e ocasionais. Signicativa presena de mulheres com contratos de meio perodo em hotis e restaurantes, poucas em cargo de grande responsabilidade. Presena de trabalhadores estrangeiros com contrato de meio perodo. Grande nmero de jovens com escassa qualicao ou estudantes empregados no setor esporadicamente, muitos de forma clandestina. Menor retribuio que em outros setores econmicos 121
Maior nmero de horas semanais trabalhadas para os empregados do setor, com horrio e turno de trabalhos especiais Grau de sindicalizao inferior a outros setores. Degradao ambiental: so muitos os impactos ambientais ocasionados pelo turismo. As paisagens sofrem alteraes em virtude da construo de equipamentos e instalaes para turistas. O turismo provoca transito, poluio sonora e visual alm da depredao da natureza, o acmulo desmedido de lixo e pode acelerar a extino de determinadas espcies animais que j se encontram ameaadas. A degradao ambiental provocada pelo turismo um paradoxo para uma atividade que sobrevive dos recursos naturais, e que faz das belezas naturais de uma localidade seu produto mais vivel. Transformaes nas manifestaes culturais: o turismo promove um fenmeno que extrapola a simples transformao das manifestaes culturais, o que seria um processo de sua prpria natureza. O que se observa uma completa ressignicao dessas manifestaes, que quase sempre atende a interesses do mercado. Um exemplo pode ser apontado por Figueiredo (1999, p.219) referindo-se ao Carimb, dana de roda comum no municpio de Soure, Ilha de Maraj, no Par: Atravs da atividade turstica, podemos perceber algumas modicaes. O Carimb agora j no danado nas festas da comunidade, e sim realizado nos sales de hotis ou em festivais programados; o lazer do caboclo j agora trabalho, pois dana para ganhar dinheiro (cada apresentao paga); o ritmo torna-se rpido; os turistas so chamados para participar; enm, o que antes era lazer, danado em todas as festas, transforma-se em espetculo, em que cada apresentao precisa de uma produo ainda que pequena. Dependncia: ocorre principalmente quando a comunidade reduz o turismo a sua nica atividade econmica deixando de lado o desenvolvimento de outras frentes e desprezando a possibilidade dessa atividade entrar em decadncia. Sobre esse fenmeno Ruschman (1997, p.49) destaca: o grande movimento de pessoas dos pases economicamente desenvolvidos para os destinos oferecidos pelo terceiro mundo, d origem a algumas condies que caracterizam um novo tipo de colonialismo, uma vez que os pases em desenvolvimento passam a ter uma grande dependncia dos uxos tursticos do primeiro mundo, a ponto de criar mecanismos internos para facilitar a vinda dos turistas (e dos investimentos estrangeiros), negligenciando, assim, entre outros aspectos, o dos cuidados com o meio ambiente.
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Banalizao da Pobreza: so muitas as propostas de excurses para visitas a favelas, grupos carentes. H uma espcie de espetacularizao da pobreza e o nativo passa a ser visto como um objeto nesse cenrio. Referente a essa questo, Ouriques (2005) aborda notcia de O Estado de So Paulo 28/07/2003, sobre a agncia Global Exchange especializada em pacotes alternativos: o estrangeiro visitar o MST (Movimento dos Sem-Terra), considerado pelos organizadores da viagem como o maior movimento social da Amrica Latina. O pacote inclui ainda encontros com organizaes que cuidam de crianas de rua, que falaro aos turistas sobre a violncia da polcia, trco de drogas e turismo sexual. O autor observa ainda que tem sido comum a transformao das Comunidades da periferia, e de sua condio de comunidade excluda em atrativos tursticos. Dessa forma desde que haja visitao turstica, a pobreza no precisa ser erradicada, os barracos no precisam ser substitudos por habitaes dignas, a eletricidade e a gua no precisam ser instaladas e o esgoto pode continuar correndo a cu aberto, pois agora fazem parte do cenrio vendido pelo turismo de realidade. (Ouriques:2005 p. 144) Prostituio: o desenvolvimento do turismo em determinadas regies proporciona a criao de reas de prostituio que facilitam a busca dessa atividade como alternativa de renda bastante interessante para a populao local que no tem outras oportunidades de insero no mercado de trabalho ou sobrevive com baixos salrios. Muitos turistas estrangeiros vm ao Brasil em busca do esteretipo do sexo fcil. H ainda a forte presena no pas da prostituio infantil e do trco de mulheres para o exterior para a prostituio. O prprio Ministrio do Turismo reconhece a problemtica das polticas de turismo at ento desenvolvidas no pas: As polticas voltadas promoo do turismo calcada em pacotes pr-formatados, em fretamentos areos e em estruturas hoteleiras de grande porte, principalmente resorts, que, naturalmente, favorece somente a grandes corporaes privadas como cadeias hoteleiras, transportadoras areas e grandes operadoras tursticas constituem modelo concentrador de renda cujos impactos sociais e ambientais avaliados pelo custo total, terminam sendo negativos. A renda gerada pelo turismo , geralmente, apropriada pelos grandes centros que exportam seus produtos e servios para os destinos tursticos, enquanto so nesses que os principais impactos sociais e ambientais ocorrem. Alm disso, esse modelo concentrador no valoriza o local e contraria as principais tendncias do mercado turstico mundial, caracterizados pela busca da experincia, pela personalizao dos pacotes e pela segmentao. (Mtur:2005, p.23) 123
As transformaes do espao ocasionadas pelo desenvolvimento do turismo so cada vez mais evidenciadas e como se pode perceber ocorrem de forma desordenada sem regulao do Estado e sem controle da sociedade civil que sofre diretamente os impactos. A cidade turstica tem se revelado um espao de excluso social da populao carente e favorecimento de grupos empresariais, muitos deles estrangeiros. O produto turstico apresenta determinadas peculiaridades que exigem uma viso holstica em seu processo de planejamento. preciso considerar que sua constituio baseia-se em um conjunto de componentes capazes de satisfazer as motivaes e expectativas de um segmento de mercado determinado. composto por recursos (natureza, cultura viva, vestgios, equipamentos de cio adicionado aos servios e equipamentos tursticos em geral) que permitem ao visitante satisfazer suas necessidades bsicas e utilizar os atrativos do destino. (Machin, 2001, p.28) Nesse sentido de fundamental importncia que a sociedade civil discuta suas possveis formas de interveno no espao e como se inserir no processo de desenvolvimento local. O PRODETUR, nos ltimos cinco anos, trouxe a proposta da formao dos Conselhos dos Plos Tursticos que decidem sobre o desenvolvimento do turismo em uma determinada regio, projetos e destinos de pequenas empresas, atrativos, produtos, equipamentos e servios, do qual participam educadores, governos, lderes sindicais, agricultores, instituies religiosas, entre outros. Por outro lado, nem sempre ocorre a representao de interesses mltiplos de vrios segmentos da sociedade civil nos conselhos gestores. Alguns grupos atrelados ao poder e controle sobre o desenvolvimento econmico muitas vezes tornam-se hegemnicos. Nesse sentido Silveira (2002, p. 96-97) caracteriza a distino entre participao ampla em todos os estgios do processo de planejamento, implementao e controle de aes de desenvolvimento, e a simples manipulao de recursos humanos para implementao de projetos, programas ou planos tursticos concebidos de fora e impostos populao de forma mais ou menos autoritria. H vrias formas de participar de um processo; os gurantes de uma telenovela, por exemplo, so membros participantes de um roteiro, no entanto contriburam apenas com suas imagens. Os atores por sua vez, participaram seguindo roteiros pr-determinados. O autor e o diretor, por sua vez, tiveram sua participao na construo da histria e assim ela acontece porque foi por eles determinada.
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Quando se discute planejamento participativo importante denir que se trata da elaborao conjunta de um instrumento que vai nortear uma interveno promotora de mudanas, em maioria estruturais. necessrio, portanto, como arma Bordenave (1999), distinguir a verdadeira participao da simples consulta ao povo. No se trata de um momento em que se buscam aprovaes para intervenes j propostas e elaboradas por uma equipe tcnica governamental, mas de um momento de nascimentos e percepes conjuntas das necessidades de intervenes, de como elas devem ser realizadas e monitoradas. O Planejamento Participativo um instrumento, antes de tudo, de carter educativo, pois com o exerccio da participao que se aprende a participar. Sua proposta o estmulo inicial para que o grupo se motive a lanar um olhar questionador para seu cotidiano, identicando problemas, caracterizando as inter-relaes entre esses problemas, identicando diculdades e as responsabilidades coletivas nesse processo. Segundo Demo (1996, p.45), tendo a organizao do grupo como estratgia, o planejamento participativo se constitui pela formao da conscincia crtica e autocrtica na comunidade, atravs da qual se elabora o conhecimento adequado dos problemas que afetam o grupo. A comunidade com seu saber e em consrcio com o saber tcnico, um posicionamento crtico diante da realidade e dentro de um contexto planejado e em comum, identica e prioriza os problemas formula estratgias concretas de seu enfrentamento e encontra caminhos alternativos e propostas de negociao. Uma gesto democrtica de projetos traz em seu cerne uma concepo de participao e envolvimento poltico se constituindo em um palco para o permanente exerccio de cidadania. Trata-se da possibilidade da constituio de espaos de construo e reconstruo da anlise das relaes cotidianas e das condies scio-culturais por meio do exerccio de um olhar crtico apurado das peculiaridades dos problemas, anseios, expectativas que, s vezes, passam despercebidas. Segundo Telles (1994, p.12) o que emerge em cena uma nova contratualidade construda em uma negociao que dene a medida que baliza a relao conitiva dos interesses, os ganhos relativos das partes, e o conjunto dos compromissos e responsabilidades, mutuamente acordados, nos usos dos recursos pblicos dos quais dependem os resultados do prprio acordo. nesse sentido que essa contratualidade tambm redene as relaes entre o pblico e o privado. O processo de descentralizao e a promoo de canais de ao direta do governo junto populao uma tarefa complexa da construo da democracia e requer mudanas na 125
concepo de gesto pblica, no s dos agentes governamentais, na forma de se relacionar com o cidado em geral, mas do prprio cidado que vem de uma tradio de imposio das aes do Estado e do seu no reconhecimento como agente atuante na poltica. O planejamento participativo consiste na anlise conjunta de situaes concretas do cotidiano, por diversos atores, na percepo dos problemas e na busca conjunta de alternativas e solues. Dessa forma um projeto deve trazer, em suas origens, metodologias que possam conduzir essa interao da populao envolvida com o rgo de gesto; formas de construir parcerias na conduo conjunta de solues e no atendimento das principais demandas do grupo. Trata-se de uma condio sine qua non para a prpria sustentabilidade de um projeto Os Dilemas da Participao O prprio processo e formao do Estado Brasileiro contraditrio com os princpios da participao popular. Para Schwartzman, a formao do Estado Brasileiro se d em um processo dual constituindo-se de um lado o modelo patrimonialista de dominao e de outro um modelo racional atrelado a modernidade, diante do qual a prpria questo da legalidade perde o sentido tornando-se articial no contexto. No cenrio poltico h uma confuso entre esfera pblica e esfera privada, e interesses pessoais de determinados grupos so privilegiados em detrimento de outros sendo que dessa forma possibilitase a manuteno de poder. O modelo patrimonial ocorre sem a mediao dos grupos sociais organizados ou da representao de interesses diversicados, ou seja o que se tem um sistema de cooptao com uma permanente negociao do Estado com os diferentes grupos sociais, oferecendo ou no determinados privilgios e favorecimentos Trata-se da constituio de um sistema absolutamente clientelista em que no existe ou no se faz prevalecer nenhuma forma de contrato social. ... o mecanismo principal que faz funcionar esse sistema o clientelismo (as prebendas so primeiro degrau de uma srie de hierarquias clientelsticas) Este sistema de trocas horizontais e verticais de bens que para uma concepo mais racional e moderna da vida social e poltica so bens pblicos, contraditrio com a vigncia de um estado de direito, da cidadania e de toda a accountability (ODonnel,1988, p.66) Diante desse quadro, pensar a participao popular pensar na ruptura de um sistema absolutamente arraigado na cultura poltica brasileira, ou em algo que tem se travestido de ruptura mas que se constitui na prevalncia das formas de dominao. Benevides (1991) ao discutir as relaes de poder e as demandas das novas polticas pela 126
participao popular ressalta a questo da representao teatral do poder diante do povo, que passa a considerar que as relaes aparentemente se transformaram, mas na verdade o que ocorre mera co. Discutir a participao popular, portanto algo extremamente complexo e requer um olhar sensvel, capaz de perceber e compreender as mazelas do poder. O problema principal com os Estados de base neopatrimonial no que eles mantenham o povo em situao dependente e alienada, mas principalmente, que todas as formas de organizao social que eles geram tendem a ser dependentes do poder pblico e orientadas para a obreno dos seus favores. O simples transbordamento das estruturas de dominao mais tradicionais, e a criao de novas formas de organizao poltica e social, no garante que este padro de comportamento no v se reproduzir. (Schwartzman, 1988, p. 23) preciso considerar as peculiaridades do pas. No Brasil vive-se um fenmeno bem mais preocupante que o da excluso social, aquilo que Giddens (2004, p. 265) denomina excluso poltica: Uma participao poltica ativa pode estar fora do alcance dos indivduos socialmente excludos, aos quais podem faltar informaes, as oportunidades e os recursos necessrios para o envolvimento no processo poltico. Fazer lobby, participar de comcios e comparecer a reunies polticas, tudo isso exige um grau de mobilidade, tempo e acesso a informaes que podem estar faltando em comunidades excludas. Tais desaos crescem em espiral, medida que as vozes e as necessidades dos socialmente excludos no conseguem ser incorporadas s agendas polticas. A excluso poltica da populao torna muito simples a barganha e o favorecimento de determinados atores em detrimento de outros. Alm de um Estado com bases patrimonialistas de estruturao do poder, vrios elementos, alm dos fatores tcnicos de planejamento e conduo de ocinas, dicultam esse processo e interferem para que se possam colocar em prtica os caminhos propostos pelas metodologias e se obter xito, ou seja a representao e a participao da populao envolvida com o desenvolvimento do turismo. Dentre eles importante destacar: Ausncia de Educao Patrimonial: Falta a populao princpios de valorizao do patrimnio material e imaterial, dos saberes e das prticas cotidianas, da histria e do processo de formao do espao, sendo que as relaes com o local tm se revelado absolutamente descartveis. Desconhecimento pela comunidade local do que o turismo e suas implicaes: O desenvolvimento do turismo um fenmeno recente no Brasil e a 127
populao desconhece seus impactos, seus efeitos diretos e indiretos, muitas vezes no atribui devida importncia atividade, se sente incapaz de discutir e opinar ou no percebe a necessidade da discusso. Ausncia de uma cultura poltica: Tanto a populao envolvida como os organizadores das ocinas sofrem com a falta de prtica do processo de participao, uma vez que o fenmeno recente no pas. Isso resulta na no atribuio da importncia devida ao processo. A populao muitas vezes se nega a participar caracterizando o evento como desperdcio de tempo, ou considerando que tomar decises papel do governo. Propostas sedutoras atreladas ao capital: Os investidores fazem propostas sedutoras populao, principalmente com relao especulao imobiliria e gerao de emprego que muitas vezes so mais estimulantes que as chamadas para as discusses coletivas. O descrdito da populao com projetos anteriores no desenvolvidos: Muitas vezes inmeras ocinas se realizam simultaneamente e as pessoas so chamadas discusso o que demanda tempo e dedicao sem trazer retorno. A populao sofre com uma seqncia de projetos que se iniciam e se no se concretizam, sente-se desrespeitada em seus anseios e expectativas. Isso gera um descrdito muito grande desestimulando o envolvimento e a participao. Cultura da violncia: No Nordeste brasileiro comum o controle das aes dos grupos menos favorecidos por meio de ameaas fsicas e psicolgicas, sendo que o controle sobre a participao popular se d pela gerao e propagao do medo generalizado. Consideraes Finais Participar da elaborao de um diagnstico signica participar da busca pelas riquezas de um lugar, de suas potencialidades e tambm de suas fraquezas. A maior riqueza de um lugar o seu povo, sua gente. Portanto, um diagnstico social participativo a busca do povo por si prprio, a comunidade em movimento conhecendo sua histria, suas lutas, suas vitrias e derrotas. tambm o esforo de uma comunidade em saber com quem se relaciona, e assim reconstruir sua identidade. Porque s quando uma comunidade conhece sua prpria fora, a poder usar para transformar-se em um lugar melhor de se viver. (Bernat & Costa, 2004, p. 06) Percebe-se que, na maioria das vezes, ocinas de participao popular so realizadas como meras etapas de projetos a serem cumpridas, para que conste que a populao foi devidamente consultada e se eliminem empecilhos para obteno de recursos em projetos que, muitas vezes, atendem s necessidades especcas de determinados grupos hegemnicos. 128
O que se observa que Muitas entidades pblicas e privadas consentem na participao dos cidados, pois muitas vezes os resultados precisam ser apresentados a bancos de nanciamento internacionais, alm de serem mostrados nas campanhas polticas das eleies seguintes, fato bastante conhecido na histria brasileira. (Beni, 2006, p. 63) Sendo assim, proporcionar a co gesto de um projeto a determinada populao torna-se uma necessidade para a aprovao de verbas e nanciamentos oriundos de rgos internacionais e algumas vezes o processo de participao imposto ou at mesmo forjado. Como arma (Graziano, 2000, p. 14), para fortalecer o poder de novos atores sociais emergentes: preciso criar novos mecanismos de participao das populaes locais que vo muito alm de se nomearem conselhos de desenvolvimento para opinarem sobre o destino das verbas repassadas s prefeituras municipais No se trata, portanto, simplesmente da escolha de uma metodologia ou de outra, mas de denir posturas diante da conduo dessa metodologia, compromissos ticos com as propostas e principalmente olhares crticos diante da pratica. A metodologia apenas um assessrio diante da complexidade do real, um instrumento nas mos dos sujeitos que nem sempre deniram com clareza suas metas e rumos. A forma imposta como ocorre o processo de planejamento participativo, a ausncia de discusso e compreenso das polticas que so os verdadeiros elementos condutores de qualquer processo de planejamento, tem gerado projetos em que a populao mera executora e que acaba por se surpreender com resultados muitas vezes decepcionantes. O que se observa , que diante da atividade econmica com tantos impactos negativos e que tantas mudanas estruturais ocasiona no espao, o efetivo planejamento com a participao e a incluso da sociedade local tm se revelado um fenmeno complexo. Dessa forma, o planejamento participativo ainda permanece muito distante da prtica cotidiana da gesto da cidade turstica.
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Dos caras de la Globalizacin: el acceso formal e informal al suelo urbano en la Ciudad de Mxico
Luis H. Patio Camacho . Presentacin El objeto de estudio de este trabajo es de gran inters para el desarrollo urbano que, como el de la Ciudad de Mxico, se produce de manera contrastada para los diferentes estratos de la poblacin. Al poner en el centro del anlisis la cuestin del acceso al suelo en dos casos extremos de ocupacin reciente del espacio urbano, nos permite conocer qu nuevos mecanismos se estn produciendo tanto para los ms pobres como para los que ocupan los niveles ms altos de la escala social, as como obtener conclusiones importantes de los nuevos procesos urbanos que se dan en el contexto de la globalizacin en la metrpoli ms grande de Latinoamrica. El trabajo enfatiza las transformaciones sociales y territoriales recientes en la agudizacin de la divisin y segregacin espacial, causada por los cambios iniciados a nales del Siglo XX. Adems, diferencia los cambios vinculados a la globalizacin de aquellos consecuencia de otros procesos ms relacionados a factores locales. Con un anlisis comparativo se realiza un estudio de dos casos extremos: mercado formal e informal de suelo: Centro Urbano Santa Fe y Asentamientos Irregulares en Cuajimalpa, Distrito Federal. Las fuentes de informacin han sido la revisin bibliogrca de estudios acadmicos y de documentos ociales como censos e informes de trabajo, as mismo se ha recopilando informacin a travs de entrevistas a informantes clave. La Zona Metropolitana de la ciudad de Mxico (ZMCM) Nuestro objeto de estudio se ubica en la Ciudad de Mxico. En diversos estudios sobre la red mundial de ciudades, la Ciudad de Mxico ocupa un lugar de segundo orden, debajo de ciudades mundiales como Nueva York, Tokio o Londres, pero tiene un signicado especco para Amrica Latina (Sassen, 1991, 2001; Parnreiter, 1998). La Ciudad de Mxico est caracterizada por un inmenso crecimiento tanto fsico como demogrco desplegado en los ltimos 50 aos del siglo pasado. Y hace ms de 10 aos, el tipo de desarrollo econmico puesto en marcha provoc una serie de transformaciones urbanas, que se inscriben dentro del paradigma estratgico, caracterizado por la ejecucin de proyectos urbanos estructuradotes para revitalizar la economa. Dentro de esta estrategia no se han
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incorporado las necesidades de la mayora de la poblacin, en particular la oferta de suelo para los grupos urbanos ms necesitados, por lo cual contina la apropiacin irregular del suelo y la formacin de espacios segregados. El presente documento desarrolla el planteamiento del problema, una hiptesis de trabajo, los referentes conceptuales y tericos y avances en el estudio de casos de los Asentamientos Irregulares en Cuajimalpa y el Centro Urbano Santa Fe y, Distrito Federal. El inters tanto de acadmicos como la atencin gubernamental se ha centrado en el anlisis por separado del acceso formal e irregular al suelo urbano, como si fueran fenmenos excluyentes e independientes. Sin embargo, pensamos que son dos caras del mismo problema, una que ve hacia lo global y otra ms local. El mercado impone una lgica de ocupacin; los terrenos mejor ubicados tienen un costo ms alto, aquellos que puedan pagar ms, adquieren las reas ms deseadas; lo que resta, generalmente las periferias, son invadidas o vendidas en transacciones fraudulentas sin permisos y sin servicios. Los dos en sus extremos han creado patrones de segregacin residencial y los dos siguen reproducindose en la Ciudad de Mxico y otras reas metropolitanas como Monterrey, Guadalajara y Puebla. El inters de este trabajo se enfoca a responder, en la medida de lo posible, a la siguiente pregunta: Qu transformaciones importantes e implicaciones en la organizacin del espacio urbano en la Ciudad de Mxico se presentan en el acceso al suelo para la formacin de asentamientos irregulares en Cuajimalpa y la urbanizacin del Centro Urbano Santa Fe, en la presente etapa de globalizacin? Cmo, en qu medida y a qu ritmo se han dado las transformaciones en las grandes intervenciones urbanas actuales y en el fenmeno de la irregularidad? De las transformaciones cules son producto de la globalizacin y cules se deben a factores locales? Una de las hiptesis de este trabajo es que el acceso diferencial al suelo urbano en la Ciudad de Mxico a partir de los aos 90, ha originado una acentuacin en la diferenciacin socioespacial en la zona poniente de la ZMCM. Surgen nuevas modalidades de actuacin pblica-privada, cambios en la utilizacin de la tierra de propiedad pblica, que facilitan la construccin de grandes centros urbanos de servicios y habitacionales para estratos altos como el proyecto urbano Santa Fe, con zonas de usos mixtos orientados al comercio, servicios de alta calidad y conjuntos habitacionales para poblacin de altos ingresos, con la concentracin de equipamientos e infraestructura. Por otro lado, con la prdida del poder adquisitivo de los grupos mayoritarios, la rigidez y endurecimiento de las normas urbanas y la escasez de terrenos, lo nuevo en la ocupacin irregular es que se ha hecho ms difcil la adquisicin y la urbanizacin popular se lleva a cabo en suelo clasicado por la norma urbana como de conservacin ecolgica. As mismo, parece ser que otro cambio importante en el acceso al suelo urbano es la liberacin del suelo de propiedad social.
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Luis H. Patio Camacho
Discusin sobre segregacin y fragmentacin urbana En las ltimas dos dcadas del siglo pasado, con las transformaciones econmicas el concepto de ciudad y su organizacin socioespacial ha tenido relevancia en el debate poltico y acadmico, y desde nuestra perspectiva se han denido mediante generalizaciones que no han contribuido al conocimiento de la ciudad en la era de la globalizacin. Como una primera aproximacin hemos realizado una revisin bibliogrca sobre los conceptos involucrados en la investigacin en Latinoamrica y algunos ejemplos en ciudades de otros contextos. El resultado de este trabajo es la siguiente clasicacin: a) Los trabajos que analizan la segregacin residencial, con sus factores o fuerzas que la determinan, las consecuencias y su discusin en Latinoamrica; b) Estudios que se orientan a estudiar el proceso de fragmentacin urbana en la nueva era de cambios sociales y econmicos que se presentan despus de las crisis de los aos ochenta; y c) Este trmino tan debatido (la fragmentacin) se ha visto acompaado al de una ciudad dual, desarrollados principalmente para ciudades como New York y Los ngeles en Estados Unidos. Dentro del primer grupo podemos ubicar los trabajos que se dedican a medir la divisin social del espacio, utilizando estadsticas censales principalmente y mtodos estadsticos factoriales. Los acadmicos que analizan la segregacin y la fragmentacin urbana, han estipulado que la organizacin que presentan las ciudades en la actualidad no ha escapado de las transformaciones econmicas globales, que han modicado la divisin internacional del trabajo y renovado los procesos de acumulacin capitalistas, los cuales cayeron en crisis en los aos setenta y ochenta. En este momentos nos encontramos ante un acervo importante de estudios sobre el tema de la globalizacin y los cambios en la estructura econmica mundial, que valdra tomarlos con reserva, ya que es poco adecuado hacer referencia a la ciudad globalizada, dual o neoliberal, en el momento en que los cambios apenas estn tomando asiento (Schteingart, 2001) en reas urbanas de pases en desarrollo. Sin embargo, son pocos los trabajos que se encargan de profundizar sobre el acceso al suelo y su incidencia en la conguracin espacial. Es conveniente explorar las posibilidades de llevar a cabo estudios en los que se puedan observar procesos ms especcos de los factores como el mercado de suelo urbano en la divisin social del espacio, con un enfoque histrico, que parta de un conocimiento preciso de los procesos anteriores, para contrastarlos con los nuevos, ya que como expresa Schteingart (2001, 28) se puede llegar a conclusiones muy precipitadas y poco sustentadas acerca de los cambios que los fenmenos mundiales estn provocando en las grandes ciudades. Entre numerosas variables que pueden ser estudiadas en este contexto, nos parece esencial realizar una revisin histrica sobre el acceso al suelo y la estructuracin del espacio.
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El proceso histrico del acceso al suelo y la estructuracin del espacio metropolitano diverso, 1950-2000 Este apartado intenta concretar un panorama, no exhaustivo sino representativo de la relacin que se establece entre el esquema del acceso al suelo con el esquema del desarrollo urbano y la lgica del crecimiento de las ciudades en la formacin de la estructura urbana. En el aspecto econmico en la ZMCM se muestra un trnsito de una economa de produccin industrial a una de servicios: las actividades de comercio, nancieras y de servicios especializados, en las dos ltimas dcadas, han tomado gran predominio en la metrpoli, particularmente en las principales vialidades que forman corredores urbanos y la zona central de la ciudad. De acuerdo a las cifras censales los trabajadores agrupados en el sector secundario presentan una reduccin en su participacin al pasar de 36.7 en 1970 a 21.2 por ciento en el 2000 y el principal cambio observado en la estructura econmica del DF en tres dcadas est en el sector terciario, al crecer casi 18 puntos porcentuales, al concentrar tres cuartas partes de la poblacin ocupada (75%) actualmente. En el territorio, se sustituyen los usos habitacionales e industriales originales por otros de tipo comercial, de almacenamiento o de servicios, ms rentables, al impulso de la terciarizacin de su economa. En la ciudad el desarrollo urbano ha sido un proceso rpido y con manifestaciones marcadas por la evolucin de la dinmica demogrca y de la supercie urbana, cuyo resultado ha sido un patrn de ocupacin del territorio extensivo; ello, ha conformado una estructura urbana metropolitana. A partir de 1950 se observan dos fenmenos territoriales marcados: el poblamiento masivo, de baja densidad en la periferia urbana y semirural, y el despoblamiento progresivo de las reas centrales. Estos procesos territoriales se inician en la dcada de los 40, cuando el ritmo de crecimiento de la poblacin urbana adquiere grandes magnitudes: 5.7% anual, dinmica demogrca que se mantiene hasta la dcada de los 70; despus, el ritmo comienza a disminuir hasta ubicarse por debajo del promedio nacional. Hasta 1940, el seguimiento de la expansin urbana se pudo realizar de manera puntual, en las dcadas siguientes ha sido casi imposible continuar con la evolucin del rea urbana, debido a la gran actividad inmobiliaria formal e informal que tuvo como resultado la proliferacin de colonias, barrios populares, unidades habitacionales y fraccionamientos residenciales creados para alojar el acelerado crecimiento demogrco manifestado en los sesenta aos posteriores, con un claro patrn de segregacin urbana. 1950-1960 Es a partir de los cincuenta que la ciudad creci en todas direcciones, pero con una caracterstica muy particular, el crecimiento se orient siguiendo el trazado de las carreteras 135
a Quertaro, Pachuca y Puebla. Por otra parte, el proceso de metropolizacin tambin tuvo su punto de partida en estos aos, con la urbanizacin y conurbacin del municipio de Tlalnepantla que se integra a la ciudad como consecuencia del desarrollo de la zona industrial de Vallejo creada en 1929, el freno a la implantacin de nuevas zonas industriales y habitacionales en el DF desde 1952 a 1966 y por los estmulos del Estado de Mxico para la localizacin industrial en su territorio. Este proceso no se ha detenido desde entonces, e implica el cambio continuo de usos del suelo agrario, forestal y de reserva natural, a urbano y la integracin de un nmero creciente de municipios mexiquenses a la ZMCM. En estas primeras cinco dcadas del siglo pasado, la poblacin para satisfacer la demanda de suelo para vivienda utiliz siete mecanismos: uno fue la compra de un terreno en un fraccionamiento o subdivisiones autorizadas. En este tipo de urbanizacin el promotor inmobiliario realizaba la urbanizacin previa, con la introduccin de la red de servicios. Este mercado inmobiliario, estaba dirigido a grupos de ingresos altos, medios y trabajadores. Esta actividad estaba dirigida por destacadas familias del porriato como Escandn, Mier y Pesado, as mismo se crearon sociedades inmobiliarias donde participaban mexicanos y extranjeros o slo extranjeros (Connolly, 1989). El segundo fueron los programas habitacionales gubernamentales para trabajadores localizados en la periferia de la ciudad, como el caso de San Juan de Aragn. La tercera modalidad la constituy el fraccionamiento ilegal en tierras de propiedad privada, generalmente son los propietarios quienes venden lotes sin haber obtenido la licencia correspondiente y sin la introduccin de los servicios, debido a la existencia de normas muy laxas.1 Esto cre conictos urbanos con los fraccionadores y el gobierno por el incumplimiento, lo cual provoc el surgimiento de demandas urbanas ante las difciles condiciones de habitabilidad. El cuarto mecanismo fue la cooperativa, que el artculo 123 de la Constitucin de 1917 consideraba de utilidad pblica para construir vivienda barata para los trabajadores. Por este medio se agrupaba poblacin trabajadora de una fbrica o dependencia gubernamental con el objetivo de formar cooperativas de vivienda. El terreno en ocasiones era donado por la empresa o el gobierno o por medio de un prstamo se poda adquirir (Cruz, 1994 y Ziccardi, 1982). En la dcada de los veinte se fundaron Sociedades Cooperativas de Trabajadores como la de los ferrocarrileros y la de los trabajadores del Hierro (Cruz, 2004; 383). Como quinto mecanismo apareci la invasin, en el cual los pobladores y las organizaciones que participan incurren en la violacin de la norma jurdica. Las acciones eran planeadas y ejecutadas de una manera muy ordenada en terrenos baldos. La poblacin que participaba era de escasos recursos, cuya procedencia eran las zonas rurales o de reas
1 Durante las primeras dcadas del Siglo XX no exista una reglamentacin notoria para obligar a los fraccionadores en la formacin de una colonia a introducir previamente los servicios, en estricto sentido no se presentaba la ilegalidad.
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centrales donde eran inquilinos, a los cuales la invasin les presentaba una oportunidad de acceso a la propiedad. Al convertirse en un caso delicado socialmente, el gobierno opt por la regularizacin de la tenencia de la tierra, a travs de la expropiacin, que representa el sexto mecanismo de acceso al suelo. La intervencin estatal fue de dos tipos: una la fundacin de nuevas colonias y otra la regularizacin de las colonias existentes. Dentro del primer tipo se incluyen los casos en que el Departamento del Distrito Federal expropiaba terrenos de propiedad privada y los venda a precios bajos a los miembros de alguna organizacin creada al efecto. El segundo comprende las colonias formadas por invasiones o por operaciones llevadas a cabo por los propietarios al margen de las disposiciones legales y los procedimientos administrativos previstos en ellas. Un ejemplo de esta poltica es el gobierno de vila Camacho (1940-1946), por la gran cantidad de expropiaciones de predios de propiedad privada para formar y regularizar colonias populares. Se publicaron 71 decretos en el Diario Ocial y se formaron y regularizaron 48 mil 082 lotes por la va de la negociacin (Azuela y Cruz, 1989). Adems, se concreta otra forma de acceso al suelo mediante la permuta de terrenos ejidales; es decir, se cambia terrenos que no se podan enajenar como los ejidales por otros terrenos localizados en otros estados de la Repblica. El ejemplo fue el fraccionamiento privado del Pedregal de San ngel. El ejido de San Jernimo Aculco permut 83.52 hectreas de su terreno, por una supercie de 101.33 hectreas del predio denominado Santa Rita, Municipio de Metepec, Hidalgo. Los alcances de las polticas gubernamentales fueron modestos y no lograron evitar la formacin de colonias proletarias en la periferia, ciudades perdidas y zonas de vecindades precarias o tugurios, formando territorios segregados, no obstante que estas ltimas se ubicaban en reas cntricas de la ciudad. En esta dcada se limit el acceso al suelo urbano,2 principalmente a la poblacin trabajadora de escasos recursos. La ciudad se segua desarrollando aceleradamente, los problemas urbanos se tornaban ms agudos, particularmente el acceso a la propiedad de las clases medias emergentes y de la poblacin inmigrante. La organizacin de la ciudad se transform, dej de ser compacta y centralizada alrededor del Zcalo, los grupos de ingresos altos buscaron nuevos espacios de acuerdo al nuevo estilo de vida que se asemeja al anglosajn o norteamericano en la periferia cada vez ms alejada. Aparecieron nuevos fraccionamientos residenciales como Ciudad Satlite en 1954, punto estratgico para el desarrollo de grandes fraccionamientos habitacionales a lo largo de la carretera Mxico-Quertaro. De la misma manera los pobres que vivan en las vecindades sobrepobladas del centro, fueron buscando mejores condiciones de alojamiento en las zonas perifricas, porque las reas existentes estaban saturadas. Ante esta situacin surgi una nueva forma urbana, cuyo caso ms representativo es Ciudad Nezahualcyotl, que se conoci como colonia proletaria.
2 Administracin de Ernesto P. Uruchurtu (1952-1964).
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1960-1980 En paralelo a la construccin de nuevos elementos arquitectnicos que se incorporaban a la estructura urbana por la celebracin de las olimpiadas y la modernizacin de la ciudad, se inici otra dinmica que marcara una nueva etapa en el desarrollo urbano: el despoblamiento y la desconcentracin de actividades de las delegaciones centrales. Desde los aos 60, las delegaciones Cuauhtmoc y Miguel Hidalgo experimentan una prdida continua de poblacin, que se extiende a los 70 en Venustiano Carranza y Benito Jurez, en los 80 a las delegaciones contiguas de Azcapotzalco, Iztacalco y Gustavo A. Madero y en los 90 a Coyoacn. Entre 1970 y 2000 las cuatro delegaciones centrales perdieron 1 milln 210 mil habitantes. Por otro lado, las delegaciones Iztapalapa, Tlalpan, Tlhuac y Xochimilco, fueron las que han crecido ms en poblacin. En estos aos se presentan nuevos mecanismos de acceso al suelo y la vivienda aparte de los existentes en los cincuenta: la invasin de terrenos de propiedad ejidal y comunal se intensica y se convierte en un problema urbano importante de irregularidad. Las invasiones tienen una importancia limitada como mtodo de acceso al suelo, sin embargo sus dimensiones, los conictos urbanos y polticos presentados y la intervencin estatal le ha atribuido notoriedad. Otro tipo de acceso al suelo que se intensica o masica a partir de los setenta es la compra de tierra en fraccionamientos sin servicios en predios ejidales, comunales y privados, por parte de familias de bajos y medios ingresos para autoconstruir su vivienda, creando colonias populares. Este fenmeno fue causado por los problemas econmicos que atravesaba el pas, que afectaba ms a los nuevos migrantes desempleados o subempleados. El salario mnimo era de subsistencia y no alcanzaba para adquirir una vivienda o ser sujeto de crdito para acceder a suelo urbanizado. Entonces el camino fue la irregularidad que creaba ms reas segregadas. El tercero fue a travs de la creacin de deicomisos y la emisin de Certicados de Participacin Inmobiliaria (CPI), como por ejemplo en Tlatelolco, Villa Olmpica y Villa Coapa. Banobras emiti dos tipos de CPI: uno, no amortizable para la poblacin que quera una vivienda y otro amortizable para personas que slo deseaban hacer una inversin. El primero otorga al adquiriente el derecho de uso y disfrute de una vivienda; mientras que el segundo entrega un rendimiento por la inversin. Este tipo acceso a la propiedad de una vivienda ha presentado cierta complejidad en la administracin y mantenimiento del conjunto habitacional, as como en el proceso de cambio de rgimen de propiedad que inici en los aos ochenta. El Estado crea diversos organismos de vivienda como Indeco, Infonavit y Fovissste, entre otros. Por ello, se generaliz la construccin de grandes unidades habitacionales y el acceso al suelo y la vivienda a travs de esta poltica estatal de vivienda representa el cuarto mecanismo. Estas unidades se integraban de viviendas terminadas, con equipamiento mnimo y servicios bsicos, que han sufrido procesos de degradacin y se han convertido 138
en zonas dormitorio. Los grandes conjuntos se asentaron en el Oriente (UH Vicente Guerrero, UH Iztacalco y CU Ermita Zaragoza) y en la periferia Norte (CU El Rosario y Vallejo Patera). 1980-2000 El despoblamiento de las delegaciones centrales fue creando vacos: predios sin uso, baldos e inmuebles desocupados, subocupados o abandonados que han sido tomados por nuevas actividades. Estas transformaciones modican los patrones de utilizacin del suelo y la estructura urbana. Con el vaciamiento poblacional, las delegaciones centrales perdieron 113 mil 483 unidades de vivienda entre 1980 y 2000. A ello contribuyeron los programas de modicacin de usos del suelo en reas centrales, que permitieron la terciarizacin del centro, transformando su uso habitacional tradicional. Al mismo tiempo, en las delegaciones intermedias creci el parque habitacional en 293 mil 888 unidades, mientras que en las perifricas lo hizo en 196 mil 234 entre 1980 y 2000. En los municipios conurbados el incremento fue de 1 milln 168 mil 507 unidades. Ante la situacin econmica en crisis, los conjuntos habitacionales construidos por el Estado disminuyen en importancia como grandes reas concentradoras de poblacin y como acceso al suelo y la vivienda. En la otra cara, contina el acceso irregular al suelo por medio de fraccionamientos en propiedad ejidal, comunal y privada, ubicada en la periferia, lo cual provoca la expansin de la ZMCM hacia el norte (Gustavo A. Madero, Ecatepec y Coacalco), (Iztapalapa, Tlhuac, Valle de Chalco, Chimalhuacn, Iztapaluca y Texcoco), debido principalmente al crecimiento de los municipios conurbados del Estado de Mxico. A este tipo de urbanizacin se le ha denominado popular por los sectores que se asientan en un suelo de bajo precio. En el DF inicia la ocupacin del suelo clasicado como de conservacin por los planes urbanos. Con los principios neoliberales, en la dcada de los noventa se propone una modernizacin de la estructura econmica de la ciudad. La metrpoli se estaba desindustrializando, las polticas federales relacionadas con el medioambiente y la descentralizacin provocaron que algunas industrias dejaran el territorio metropolitano. Por otro lado, el aparato administrativo gubernamental se recort, lo que tambin disminuy la vida econmica de la ciudad. Entonces, se decidi por impulsar la ciudad de los servicios. El resultado fue Santa Fe y la edicacin de miles de metros cuadrados de edicios en zonas como Polanco, Paseo de la Reforma e Insurgentes. Bajo el modelo neoliberal el acceso de los sectores populares al suelo sigue siendo un asignatura pendiente, no se presenta una poltica de suelo y vivienda integral para ellos y las colonias populares son resultado del acceso irregular, con la intervencin de agentes privados, pblicos y sociales, bajo procesos de autoconstruccin que generan un proceso de produccin de la vivienda lento y una imagen de deterioro en estas colonias, la urbanizacin 139
popular ocupa terrenos privados, pblicos, ejidales y comunales de forma ilegal, sin servicios y se localizan en zonas poco aptas para el desarrollo urbano, con baja calidad de vida de la poblacin que las habita, esto contina incrementando las zonas de segregacin urbana. Las actividades terciarias son las que actan como determinantes de la estructura urbana actual. Ellas combinan, en grado diverso: comercios de distintas formas; ocinas pblicas y privadas, agencias de viajes, restaurantes y hoteles; bancos, casas de bolsa, de cambio, aseguradoras, crdito o de prstamo; instituciones de asistencia pblica; etctera. Estas actividades comparten o compiten por el espacio entre s, y sobre todo, desplazan a las que antes estructuraban el rea, como la vivienda, la industria, la gestin institucional, la cultura, o el patrimonio monumental. Esas nuevas zonas urbanas son de grandes dimensiones, articuladas en muchos casos por corredores urbanos. La localizacin de los megaproyectos urbanos ha provocado incremento en los precios del suelo y la transformacin de usos residenciales, ujos de migracin de la poblacin residente y desaparicin de los pequeos negocios no competitivos; destruccin, degradacin o desarticulacin, directa o indirecta, de antiguos entornos y tramas urbanas, de las zonas de reserva ecolgica y culturales o productivas de los poblados rurales; aumento del ujo vehicular y la saturacin vial, insuciencia de los sistemas de transporte y la elevacin de la contaminacin ambiental; presin puntual y masiva sobre la dotacin y abastecimiento de agua, la infraestructura de drenaje y la red elctrica, y deterioro de la habitabilidad de las reas vecinas. En resumen, podemos observar que la relacin acceso al suelo y sus implicaciones con la conguracin del espacio metropolitano ha dado como resultado que las zonas habitacionales ocupen la mayor parte del tejido urbano. Los desarrollos residenciales se ubican al poniente y al sur poniente y en los municipios conurbados al norte, que cuentan con la mayor dotacin de servicios, en cantidad y en calidad. Hacia el oriente y sur oriente proliferan los usos habitacionales de los grupos de menores ingresos, que se asentaron en reas inundables del exlago de Texcoco, rebasando los lmites del DF para extenderse sobre el Estado de Mxico. En los ltimos 40 aos, ante la carencia de espacios adecuados y accesibles a esta poblacin, ha surgido una ocupacin mayoritariamente ilegal hacia el sur y sur poniente, que pone en peligro el equilibrio ecolgico del valle, debido a la sustitucin de reas agrcolas y forestales indispensables para la recarga del acufero en las delegaciones de Xochimilco, Tlhuac, Tlalpan, lvaro Obregn, Magdalena Contreras y Cuajimalpa. Las reas de servicios y los grandes equipamientos han ocupado la zona que va del poniente al sur y en torno a los centros patrimoniales correspondientes a la ubicacin de los poblados prehispnicos como Azcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, San ngel, Coyoacn, Tlalpan, Xochimilco, Iztacalco y Villa de Guadalupe. Por su parte, las grandes concentraciones industriales se ubican al norte del DF y continan en los municipios colindantes del Estado de Mxico. 140
Parece ser que la formacin actual de la estructura urbana de la ZMCM ha estado vinculada estrechamente a los modelos econmicos puestos en marcha en el pas, a las polticas pblicas nacionales, metropolitanas y urbanas y al proceso de poblamiento, en el cual la poblacin ha tenido una participacin importante. El acceso al suelo en dos casos extremos de ocupacin reciente del espacio urbano en la ciudad de Mxico En este apartado nuestra atencin se centra en dos casos que ya hemos tocado de manera general en el capitulo anterior, el denominado al acceso informal al suelo que constituye la irregularidad y el acceso formal. Nuestros objetivos de anlisis son los procesos sociales mediante los cuales se forman las relaciones de propiedad, que se operan al interior y en apariencia fuera del marco jurdico y de los aparatos estatales que controlan y regulan los procesos de urbanizacin. En primer trmino, nos referiremos a la irregularidad y a la urbanizacin popular que esta modalidad produce en la zona poniente de la ZMCM, en la que habita un sector importante de la poblacin urbana, que ha representado la nica opcin de acceso a la ocupacin y vivienda para la poblacin de bajos ingresos. El poblamiento de estas colonias se presenta en suelo clasicado por la norma urbana como de conservacin ecolgica y se lleva a cabo antes de que se introduzcan los servicios pblicos de agua, drenaje, energa elctrica, transporte y alumbrado pblico, formando zonas altamente segregadas de la ciudad. Al constituir la expresin ms distintiva de cmo los pobres urbanos se apropian del espacio, la urbanizacin popular ha sido objeto de anlisis desde diversas perspectivas como la geografa, economa, antropologa, poltica y sociologa. Sin embargo, poco se ha estudiado el acceso al suelo y sus implicaciones en la organizacin del espacio urbano, se ha tenido poco inters en determinar la naturaleza de dicha cuestin. Para mostrar la relevancia del acceso al suelo a travs de la irregularidad presentamos algunas cifras relacionadas, segn el Consejo Nacional de Poblacin, en 1990 calculaba que los barrios populares de origen ilegal en la ZMCM representaban el 62 por ciento de la poblacin total y el 50 por ciento de la supercie de la metrpoli, mientras que en las colonias residenciales medias y altas las habitaban el 12 por ciento de la poblacin metropolitana ocupando el 15 por ciento del territorio (CONAPO, 1998; 45). La irregularidad en la Delegacin de Cuajimalpa Cuajimalpa de Morelos se encuentra ubicada al Sureste de la Ciudad de Mxico y tiene una extensin de 8 mil 095 hectreas, que representa el 5.5 por ciento del rea total del Distrito Federal y ocupa el 8 lugar de las Delegaciones en cuanto a su supercie territorial. Cuajimalpa hasta el trmino del mandato presidencial del General Lzaro Crdenas todava era considerada como una comunidad rural; sin embargo, su actividad primaria fue en 141
decaimiento y a partir de los aos 50 se maniesta un crecimiento acelerado, sostenido e incontrolado y se integra a la ciudad. El II Conteo de Poblacin y Vivienda del 2005, registra 173 mil 625 habitantes en Cuajimalpa de Morelos; esta cifra nos indica que se ha incrementado su poblacin 3.8 veces entre 1970 y 2005, ya que en el primer ao el volumen de poblacin era de 36 mil 200 personas. En el 2005 su poblacin representa el 2.0 por ciento del total del Distrito Federal, con una tasa de crecimiento de 2.5 por ciento. Comparando esta dinmica con la del DF, la poblacin de ste se incrementa cada ao en dos personas por cada mil habitantes. En contraste, Cuajimalpa se encuentra entre las dos primeras con mayor crecimiento, el incremento es de 25 personas por cada mil, lo cual muestra una acelerada dinmica demogrca. En cuanto al uso de suelo, segn el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de 1997, se presenta la siguiente distribucin: el rea de conservacin ecolgica representa el 80 por ciento de su supercie territorial; dentro de esta zonicacin primaria se establece una clasicacin secundaria que incluye zonas forestales, agrcolas y pecuarias, adems de poblados rurales y asentamientos con programas parciales. El suelo urbano representa el 20 por ciento de esta supercie. El equipamiento existente en la delegacin en su mayora es de servicio bsico y distrital. Durante el ltimo decenio sobresale la instalacin de equipamientos educativos privados, quienes han preferido a esta parte de la ciudad para su relocalizacin, lo que ha su vez ha originado el incremento de poblacin otante procedente de otras zonas de la metrpoli. Asentamientos irregulares (AI) La presin urbana sobre reas ubicadas en el suelo de conservacin en los ltimos aos, ha tenido como consecuencia su ocupacin a travs de AI. Con base en los levantamientos de la Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural (CORENADER) en el 2001 existan 904 AI en suelo de conservacin en el DF. Por el nmero de asentamientos Xochimilco, Tlalpan, Iztapalapa y Milpa Alta concentraban el 75 por ciento del total. En cuanto al nmero de viviendas en las tres primeras delegaciones se asentaba el 60 por ciento del total. En supercie Tlalpan, Xochimilco y Cuajimalpa representaban el 60 por ciento. La ocupacin promedio anual del suelo de conservacin es de casi 200 hectreas y el incremento del promedio anual de viviendas es de 7 mil 153 unidades (Cuadro 1). Cuajimalpa, se encuentra un poco arriba de la media en nmero de asentamientos y de viviendas, no obstante en supercie ocupa el tercer lugar. Por estas caractersticas y porque en la actualidad se presenta un crecimiento demogrco de 2.4 en promedio anual, se consider que Cuajimalpa representa un ejemplo del acceso al suelo de manera irregular en la periferia del Distrito Federal considerada de conservacin. 142
Estas cifras muestran cmo la prdida del poder adquisitivo de los grupos mayoritarios, la rigidez y el endurecimiento de las normas urbanas y la escasez de terrenos en la ciudad, ha hecho ms difcil la adquisicin en suelo urbano y lo nuevo en la urbanizacin popular es que se lleva a cabo en suelo clasicado por la norma urbana como de conservacin ecolgica. Cuadro 1
Asentamientos Irregulares en Suelo de Conservacin DF, 2000-2001 2000 Delegacin lvaro Obregn Cuajimalpa Magdalena Contreras Gustavo A. Madero Iztapalapa Tlalpan Tlhuac Milpa Alta Xochimilco Total AI 13 68 21 23 102 136 53 95 196 707 Viviendas 3,249 4,199 4,299 3,501 12,797 8,278 3,524 2,725 16,804 59,376 % 5.5 7.1 7.2 5.9 21.6 13.9 5.9 4.6 28.3 100.0 Superficie (hectreas) 74.00 542.40 351.58 58.52 259.40 717.20 280.90 231.80 630.00 3,145.80 % 2.4 17.2 11.2 1.9 8.2 22.8 8.9 7.4 20.0 100.0 AI 16 73 22 24 125 174 94 132 244 904 Viviendas 3,329 5,019 6,205 3,737.00 12,897 8,733 4,287 4,789 17,533 66,529 2001 % 5.0 7.5 9.3 5.6 19.4 13.1 6.4 7.2 26.4 100.0 Superficie (hectreas) 76.95 605.40 371.03 58.90 259.60 757.57 301.74 242.00 670.30 3,343.49 % 2.3 18.1 11.1 1.8 7.8 22.7 9.0 7.2 20.0 100.0
Fuente: GDF-SMA, Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Levantamientos 2000 y 2001
En esta delegacin el problema de los AI no era signicativo en la dcada de los aos setenta. Es hasta la segunda mitad de los ochenta (con la crisis econmica) que este fenmeno tom relevancia, debido al desdoblamiento familiar y a la construccin de obras urbanas. Con base en dos diagnsticos elaborados por las autoridades delegacionales tenemos que el incremento en el nmero de asentamientos en 10 aos ha sido de 16. En 1996 se identicaron 51, de stos 49 se localizaban en suelo de conservacin y dos eran urbanos. Para el 2006 se obtuvieron 67, en rea de conservacin 64 y 3 urbanos. Las viviendas construidas ascienden a mil 851 y 5 mil 549 en 1996 y 2006 respectivamente; la supercie ocupada es de 398 has y 541 has en los dos aos mencionados. En estos 10 aos, el mayor incremento presentado es en suelo de conservacin tanto en el nmero de viviendas como en la supercie: para el primer caso el aumento fue de 3 mil 629, con una construccin promedio de 363 viviendas por ao. La supercie se increment en 125 has, con un promedio anual de incorporacin de 13 has (cuadro 2). La antigedad promedio de los asentamientos censados en el 2006 fue de 20 aos. La poblacin es mayoritariamente de escasos recursos, con rezagos en la dotacin de servicios urbanos, de topografa irregular con pendientes que han dicultado la accesibilidad y la introduccin de servicios.
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Cuadro 2
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN LA DELEGACIN CUAJIMALPA, 1996-2006 Ao 1996 Asentamientos irregulares Urbano Conservacin 2 49 Viviendas Urbano Conservacin 85 1,766 Superficie Has. Urbano Conservacin 0.7 18.3 17.6 38.6 397.7 523.3 125.7 2.8 Totales viviendas superficie 1,851 5,549 3,698 11.6 398.4 541.6 143.3 3.1
64 154 5,395 2006 3 15 69 3,629 Incremento 1 Tasa de crecimiento 4.1 2.7 6.1 11.8 Fuente: Programa de Desarrollo Urbano de la Delegacin Cuajimalpa. 1997. Direccin General de Obras y Desarrollo Urbano, Delegacin Cuajimalpa. 2006.
La irregularidad en la delegacin ha sido causada en parte por las polticas permisivas del gobierno, basadas en el laissez-faire, para luego regularizar, vigentes desde 1940 y se generaliz a partir de la dcada de los aos cincuenta. La inexistencia de una poltica de suelo urbano en la delegacin, posibilit que los asentamientos se fueran consolidando. A los asentamientos en suelo de conservacin la administracin delegacional los considera como irregulares por el uso del suelo, ya que los Programas de Desarrollo Urbano vigentes no jan una norma habitacional, ya que la mayora cuenta con servicios pblicos, muchos de estos servicios pblicos se les otorgaron a travs de programas como PRONASOL. Acceso al suelo Todos los AI se formaron a travs de fraccionamiento irregular tanto en tenencia ejidal y comunal como en privada; no se han presentado invasiones en este territorio. La poblacin accede al suelo mediante un contrato de compra-venta privado que slo tiene efectos jurdicos entre las partes, debido a que no es reconocido por ningn rgano del Gobierno del DF, esta operacin es catalogada de buena fe, ya que adquieren el terreno para autoconstruir su vivienda y formar el patrimonio familiar. El proceso es el siguiente: en suelo ejidal y comunal, las autoridades agrarias locales vendan los lotes aislados3 para cubrir el desdoblamiento familiar de la poblacin nativa conocida, a los compradores se les otorga un documento de sesin de derechos, que ampara la ocupacin. Vale la pena comentar que en este tipo de acceso no es un mercado abierto, las transacciones se dan entre conocidos, por eso son pocas las denuncias que se presentan. Esto ha signicado tambin el reconocimiento por parte de los colonos de los derechos que el propietario tiene sobre los terrenos, lo cual ha dado como resultado una ocupacin no conictiva. Actualmente, los terrenos que se compran estn en el rango 200 a 300 metros cuadrados y los costos uctan entre 60 y 100 mil pesos, el metro cuadrado va de 200 a 500 pesos. El precio depende de las caractersticas fsicas del terreno, los terrenos
3 En esta delegacin no se presenta antes de la venta el fraccionamiento de los ejidos y comunidades, se asignan primero porciones de terrenos que por sus condiciones no tienen uso agropecuario y de acuerdo a como se va vendiendo se van asignando.
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planos y sin mucha vegetacin son los de mayor costo; mientras los de menor monto presentan irregularidades y pendientes considerables. En propiedad privada se distinguen las siguientes caractersticas: los fraccionamientos ilegales los venden personas que heredaron en suelo de conservacin 10 mil o 15 mil metros cuadrados, la operacin es a travs de contratos de compra-venta privados, tanto a conocidos como a poblacin de otras zonas de la metrpoli. Los costos, supercie y condiciones fsicas son parecidos a los de terrenos ejidales y comunales, es un mercado informal muy homogneo, parece ser que se mantienen las redes de informacin comunitaria tradicionales que han dado identidad a Cuajimalpa. El pago del terreno se realiza a plazos, son excepcionales los casos de pago al contado. El enganche es del 15 al 20 por ciento del costo total del terreno y el resto se amortiza en 5 aos y para la poblacin ms pobre en 10 aos. El pago mensual va de los mil a los mil 500 pesos, dependiendo de las dimensiones del terreno. Los actuales colonos no cuentan con escrituras y no han realizado ningn trmite ante las autoridades competentes para que se les regularice. La poblacin que adquiere o se asienta irregularmente pertenece a los sectores medio y bajo y son en algunas ocasiones madres jefas de familia, que rentaban y buscan su seguridad comprando un patrimonio para la familia. En un 90 por ciento la vivienda que se autoconstruye es precaria, aunque se encuentran viviendas residenciales en los bolsones de pobreza, esto lo observamos claramente en el AI Loma Bonita. La construccin de las viviendas en la etapa inicial se realiz mediante autoconstruccin, con los tradicionales materiales de desecho como son las lminas de cartn, metlicas y madera. Posteriormente, cuando se tienen los ahorros familiares sucientes se contrata a un albail para que les construya un cuarto con tabique gris y cuando son sobrados los recursos econmicos se echa la loza de concreto armado. En su mayora las viviendas tienen un nivel y son pocas las de dos niveles o ms. No existe servicio de transporte para esta zona, la poblacin se debe desplazar caminando a las avenidas principales sobre caminos muy accidentados, es decir, calles con pendientes altas. A esto la poblacin no lo considera como un obstculo. Cuando la poblacin tiene la necesidad de llegar directamente a su casa, debido a que trae mandado, artculos voluminosos o por urgencia, aborda un taxi. Los equipamientos educativos de primaria, secundaria, educacin tcnica y preparatoria se ubican cercanos a la colonia. El comercio al menudeo se lleva a cabo en las tienditas tradiciones de la colonia y para comprar los alimentos se desplazan al centro de Cuajimalpa y algunas tiendas de autoservicio que se localizan en la delegacin. Los colonos mediante el trabajo comunitario, de nes de semana, tendieron las redes de servicios, por cuenta propia, en las nuevas zonas ocupadas, ya que no ha existido otro programa como el de Solidaridad, esto posibilit la organizacin social al interior de los asentamientos. 145
Organizacin social vecinal En los aos ochenta y noventa los colonos se aglutinaron en organizaciones sociales urbanas, con la nalidad de demandar la introduccin de los servicios y la regularizacin de la tenencia de la tierra. El instrumento de presin que utilizaron fueron las movilizaciones y los plantones en la sede delegacional, con estas acciones lograron la introduccin de los servicios ya sea por Pronasol o por la instalacin irregular solapada por las autoridades, esto ltimo con el argumento de cuestiones sanitarias que se tenan que corregir. La regularizacin de la tenencia de la tierra no la han logrado. En los inicios de la organizacin de colonos, el PRI era quien aglutinaba todos los asentamientos, por ellos, actualmente los que presentan la mayor consolidacin son anes a este partido. En los noventa, el PRD logr agrupar los asentamientos que presentaban condiciones precarias como los ubicados en la Caada, Vista Hermosa, Km 13, Km 16.5, algunas zonas de Acopilco, San Mateo y en Chimalpa. El PAN no tena presencia en estos espacios, sin embargo en el 2000 este partido gan las primeras elecciones para Jefe Delegacional, las razones son objeto de otro tipo de anlisis. Con la llegada del PRD al gobierno de la delegacin, la organizacin de colonos present un severo descenso. El gobierno perredista ha tratado de buscar la forma de garantizar la seguridad de los asentamientos, garantizar en el sentido de que se llevaran a cabo los cambios al uso del suelo, se hicieron censos, se tenan muy bien registradas a las personas, y se promova la introduccin del cambio de uso del suelo, siempre se pugn por eso, ms que por los servicios, que ya de alguna manera los servicios estaban. Ese es el compromiso de las autoridades, que esperan cumplir con el decreto del nuevo Programa Delegacional, que se encuentra en proceso de elaboracin y discusin. El Proyecto Urbano Santa Fe Esta zona sigue los nuevos lineamientos de intervenciones urbanas propuestas en esta nueva etapa de globalizacin. El Proyecto Urbano de Santa Fe surgi dentro del principio general de que la Ciudad de Mxico se tena que modernizar en su estructura econmica. La ciudad y el pas venan de un periodo en el que no se haba hecho nada importante en el sector inmobiliario o se hicieron construcciones muy modestas. Debido a la crisis, los inversionistas que antes consideraban al mercado inmobiliario una inversin especulativa interesante, preferan tener su dinero en instrumentos nancieros o en la Bolsa de Valores, que eran ms rentables. Ante esta situacin la administracin de la ciudad de 1988-1994, junto con los representantes del sector inmobiliario decidieron impulsar la capital de los servicios, para ello buscaron una zona para que los servicios se otorgaran. La nica reserva considerable que perteneca al entonces Departamento del Distrito Federal (DDF) era la de Santa Fe. Con base en el modelo de planeacin estratgica se sustenta este proyecto, con este nuevo concepto se transita de una concepcin racional y rgida a otra 146
ms exible y pragmtica, cuyo inters es ms el proceso que el producto; el proyecto, que la ciudad en su conjunto. Localizacin del Centro Urbano Santa Fe La zona de Santa Fe se ubica al poniente de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (ZMCM), en la Sierra de las Cruces, por ello, el relieve que presenta est formado principalmente por barrancas. A mediados del siglo pasado, las minas de arena en la zona contribuyeron en la construccin de la ciudad, proveyendo de este insumo a la industria de la construccin, ante el acelerado proceso de urbanizacin. Esta actividad atrajo a poblacin para la explotacin del material ptreo. A sus alrededores se formaron asentamientos populares Cruz de Palo, Cruz Manca, la Rosita, el Ocho y medio, el Pedregal, La Fe y la Cuchilla (Ramrez, 1994: 126). Esta zona estaba mal explotada por los mineros, en lugar de tener un plan como los que se elaboran en Europa y muchas ciudades de Estados Unidos, en donde se programa la extraccin del material con el n de dejar las plataformas, que permitan el uso en el futuro, lo que llaman medidas de remediacin, para un parque o para cubrir las necesidades de espacio del gobierno, aqu lo que hicieron los mineros fueron agujeros, iban cortando por todos lados. Con el trabajo de excavaciones se congur una topografa accidentada caracterizada por grandes crteres que posteriormente el Departamento del DF convertira en tiraderos de basura. De esta forma, los tiraderos de basura y las empresas mineras ubicadas en Santa Fe conformaron una de las zonas ms deterioradas de la Ciudad de Mxico. Origen de suelo urbano donde se asienta el Proyecto Santa Fe Cuando los rellenos sanitarios y la explotacin de materiales para la construccin llegaron a su n, la zona se torn conictiva con asentamientos irregulares, por lo cual el Gobierno del Distrito Federal el 7 de julio de 1984 public en el Diario Ocial de la Federacin el decreto presidencial que expropiaba 22 predios de la delegacin lvaro Obregn y Cuajimalpa de Morelos, con supercie de 426 hectreas (Villagordoa, 1994). Los asentamientos irregulares existentes en la zona se reubicaron en la colonia Jalalpa en lvaro Obregn y en la delegacin Cuajimalpa. El Proyecto Urbano de Santa Fe se dise en una supercie de 843.79 has; con la expropiacin mencionada se obtuvieron 426 has., la supercie restante de 417.43 has. fue adquirida por las autoridades del Distrito Federal y Servicios Metropolitanos (Servimet) entre 1982 y 1984. La decisin de intervenir en los tiraderos de Santa Fe tuvo por objeto la regeneracin urbana de la zona, facilitar de acceso vehicular desde Toluca hacia el sur poniente de la ciudad; consolidar un subcentro urbano; desarrollar zonas habitacionales de baja densidad e intensidad y reforestar las reas necesarias para el equilibrio ecolgico. El instrumento de planeacin que se utiliz en 1988 fue el establecimiento de una ZEDEC, con objetivos 147
diferentes a los originalmente jados en 1987. Con esta reserva territorial, se decidi que Servicios Metropolitanos (Servimet) administrara y desarrollara esta zona, por lo cual encargaron el proyecto del plan maestro a dos distinguidos arquitectos mexicanos. Este plan slo fue para cumplir con la normatividad existente, ya que estableci normas muy sencillas y exibles que desregulaban las normas urbanas rgidas vigentes en el Programa General de Desarrollo Urbano del DF. Con este proyecto el inters era ms la venta y el desarrollo de la zona de manera rpida. Acceso al suelo Despus de que ya contaba con la normatividad, en 1989 se iniciaron las obras de equipamiento y el proceso de comercializacin de los predios, para lo cual se jaron los siguientes criterios (SEDUVI; 1995): x Los predios considerados como nicos deberan ser licitados pblicamente, mientras que los predios repetidos seran ofrecidos en venta directa. x Servimet no poda hacer uso de recursos scales ni crediticios para el desarrollo del proyecto. x Se daba preferencia, en los desarrollos comerciales, a promotores que manejaran dichas inversiones atendiendo a criterios inmobiliarios, mientras que en los predios corporativos se buscaron aquellas empresas que garantizaran anclaje de calidad y excelencia. x Los compradores al rmar los contratos de compra-venta, rmaban a su vez la aceptacin de las normas de diseo vigentes para cada zona, que inclua arquitectura del paisaje y jardinera. Al comprador se le haca pagar el 80 por ciento del valor del terreno, con la condicin de que no se escriturara hasta que empezara la construccin, con esto se pretendi evitar la especulacin. Al mes, el desarrollador tena que presentar el anteproyecto para que fuera aprobado por la Comisin y antes de un ao tena que haber empezado la obra. Cuando iniciaron las obras la Comisin estableci una regla en coordinacin con la Contralora que consista en: cada terreno con el mismo uso y la misma densidad siempre se venda ms caro que el anterior. Por ejemplo, no se poda vender a uno a 600 dlares y al otro a 400, si venda uno a 600, otro terreno equivalente tena que valer a 650 (Entrevista a Gamboa de Buen). El dinero que se obtena se inverta en la urbanizacin de la propia zona, aunque cuando se obtuvieron excedentes stos se orientaron a la delegacin Iztapalapa, al Museo del Nio y a otros proyectos, sobre esto no se conoce el monto y qu proyectos en especco se apoyaron. Al inicio se tena la conciencia muy clara que haba que urbanizar bien Santa 148
Fe, aspecto que luego fue abandonado entre 1994 y 2000. Ahora se presentan conictos, especialmente en la dotacin de agua y la operacin de la planta de tratamiento de agua. Hasta aqu el criterio de esta administracin no era la ganancia en la venta de los terrenos, lo que se pretenda era facilitar el actuar de los desarrolladores inmobiliarios, a travs de esta asociacin pblica y privada. El negocio del gobierno se deseaba que fuera el cobro del impuesto predial. No obstante, esto tampoco ha sucedido, debido a que los colonos han interpuesto amparos para no pagar los altos montos de este impuesto. La primera etapa fue la ms importante, ya que se present el efecto demostracin, al lograr que empresas como Bimbo, Hewlett Packard y Televisa construyeran sus ocinas, captndose montos de inversin importantes. En esta fase se construy el centro comercial, ubicado en el predio denominado Totolapa, y el parque corporativo Pea Blanca. Por otro lado se llev a cabo la reubicacin de los asentamientos irregulares que an existan en la zona. Esta primera etapa fue culminada en 1994. En la segunda etapa se desarrolla la urbanizacin del centro de Ciudad y la construccin de la zona escolar; mientras continuaban las obras de urbanizacin del parque corporativo Pea Blanca que ahora abarcaban 7.5 has. En esta fase se da inicio a la urbanizacin de la zona habitacional llamada La Loma, (Barros, 1993:127). En 1989 fueron comercializados 52 mil metros cuadrados por los que se obtuvieron 28 millones de dlares, el proceso de compra-venta continu y en 1994 el resultado era de 261 millones de dlares (Cuesta, 1997). Debido al error de diciembre de este ltimo ao las inversiones se vieron frenadas. En los primeros aos de esa dcada, y con la puesta en marcha del TLCAN, Mxico experiment un comportamiento ascendente en las construcciones para espacios corporativos, donde Santa Fe era considerada una de las muestras ms claras de que se avanzaba por buen camino hacia el Siglo XXI (Aguilar, 2004: 21). Cuando se recuper la conanza, el problema a enfrentar era el desplome de los precios que pasaron de 25 a 18 dlares por m2 (Olgun, 2003: 53), lo cual gener una subocupacin de 84.8 por ciento (Aguilar, 2004:22). Con el dinero obtenido por las ventas de suelo urbano se contino con las obras de equipamiento urbano. Durante esta fase, los primeros pasos para desarrollar la zona se localizan en la parte norte del polgono, donde se encontraba la demanda de servicios que se deseaba atender; as como las principales arterias de acceso. En estas etapas naci una nueva generacin de desarrolladores inmobiliarios, algunos de ellos muy jvenes, con edades que uctuaban entre los 25 y 28 aos, que ahora son importantes en el medio. De ah se fund la Asociacin de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI) que acaba de cumplir 15 aos. La promocin de la zona se llev a cabo a travs de la formacin de Consejos de Desarrollo Econmico de la ciudad, que se formaban con eminentes empresarios como Carlos Slim, Roberto Hernndez, Bailleres, entre otros. Ah los funcionarios de la 149
ciudad exponan el proyecto de ciudad de servicios con la construccin de miles de metros cuadrados nuevos de ocinas, centros comerciales y vivienda. La intencin era tambin frenar el crecimiento horizontal de la urbe. Las crticas que se expresaban en los inicios del Proyecto fueron que no haba vivienda y la vivienda propuesta era para sectores ricos, no hay vivienda media para los trabajadores: Es una zona demasiado elitista, una secretaria que vaya a trabajar a Santa Fe, dnde va a vivir, deca Dionisio Snchez, Director General de Sare (Monjars, 1993: 35). Despus empez la vivienda lentamente y ahora en Santa Fe parte del problema es que hay mucha vivienda y estn construyendo ms, eso genera trco que se conjunta con el de las ocinas. Hoy en Santa Fe se puede vivir, trabajar, ir a la escuela, curarse si se enferma y divertirse, hay familias que viven en Santa Fe sin salir de Santa Fe. En este desarrollo al principio entraron los pequeos desarrolladores mexicanos que contrataron arquitectos con mucho prestigio en el pas e internacionalmente. No todo fue un xito, Javier Cervantes como desarrollador (Director General del Grupo Ciervo) y Legorrreta como arquitecto en la zona denominada Centro de Ciudad, construyeron un edicio llamado Pasaje Santa Fe, con la idea de Polanco: abajo comercios, con portalitos, restaurantes y arriba ocinas y departamentos habitacionales. A este proyecto le fue muy mal cuando se quiso comercializar, nadie quera ir ah, ni los comerciantes queran rentar porque no haba nadie que les comprara, nadie quera vivir ah, le fue muy mal y quebr. Ahora es un xito, por la concentracin de personas que se presenta ah, tal vez el desarrollador se precipit. La otra crtica que se hace y que sus creadores la aceptan es el tema de la segregacin, en Santa Fe es demasiado claro eso, sus lmites son muy contundentes, no se busc su articulacin con la ciudad, en trminos sociales es slo para los ricos. Es caricaturesco ver el cerro de la entrada con vivienda hacinada y en donde hay una integracin econmica diversa, todos los servicios que no puede haber en Santa Fe estn ah (papeleras, restoranes, cantinas y tiendas de muebles) en esa pequea supercie. Por su ubicacin las rentas son altsimas. Santa Fe no ha estado exento de problemas con la propiedad, los cuales vienen acompaados por un proceso de expropiacin delicado. Baste recordar que aqu empez el proceso de desafuero de Jefe de Gobierno del DF, Lpez Obrador, en el 2004. El gobierno del DF se mantiene en litigio y ha ganado algunas porciones de tierras que ahora han puesto en venta. Organizacin social vecinal Con las transformaciones econmicas recientes se plantean serias interrogantes en el medio urbano, respecto a la formacin de actores colectivos del sector empresarial y su capacidad de incidir en el espacio urbano para acondicionarlo de acuerdo a sus intereses. 150
En este desarrollo inmobiliario se ha creado la Asociacin de Colonos de Santa Fe que es la encargada de autoadministrar la zona con recursos pblicos. Los medios que utilizan para reivindicar sus demandas no son los mismos que utilizan las movilizaciones populares. La relacin y reconocimiento de los gobiernos locales, tambin es muy diferente (demanda seguridad, arborizacin, condiciones adecuadas para que circulen los automviles y prohibir ciertos usos, mantenimiento y sealizacin urbana), as mismo la estructura interna y organizativa presenta otras caractersticas, parecidas a como se organizan las empresas. Las nuevas modalidades de acceso al suelo urbano Como ya se explic, el mecanismo tradicional ha sido el mercado formal: el Gobierno del DF fracciona, introduce la infraestructura, promociona y vende los terrenos a desarrolladores bajo ciertas normas. Posteriormente, stos realizan el proyecto, obtienen las licencias correspondientes, construyen y venden su producto. Pero en la construccin de este gran centro urbano se ha presentado otro tipo de mecanismos para obtener suelo, particularmente en el suelo de conservacin. Estas nuevas modalidades son la asociacin ejidal-privada y el sistema de actuacin por cooperacin e intercambio. Asociacin ejidal-privada Los antecedentes a esta operacin estn cuando a los ejidatarios de San Mateo Tlaltenango, en Cuajimalpa, las autoridades no les permitieron la construccin de viviendas en un permetro aproximado de 100 hectreas de vocacin forestal y recarga del acufero, situacin que los oblig a aportar sus tierras a diversas inmobiliarias (liales de la empresa CAABSA4) en una sociedad mercantil, pero con el compromiso de que desarrollaran proyectos ambientales. En la operacin fungi como mediador el entonces regente Manuel Camacho Sols. Esta operacin es el inicio de la urbanizacin de una zona dentro del complejo de Santa Fe conocida como Hueyatla, ahora de gran plusvala debido a la construccin de los puentes de la avenida de los Poetas, sobre las caadas Puerta Grande, Atzoyapan y Los Helechos. Esta liberacin de terrenos ejidales fue posible por las reformas al Artculo 27 de la Constitucin y a la Ley de la Reforma Agraria. En primera instancia los ejidatarios participan en conjunto con empresas privadas en proyectos para construir circuitos ecuestres, con la responsabilidad de mantener el equilibrio ecolgico de las barrancas. Despus en el Club de Golf Reforma y el Club Hpico La Sierra, con el propsito de desarrollar actividades hpicas, ecolgicas y recreativas, mejorar y conservar las reas naturales y construir la infraestructura necesaria para estos nes. En marzo de 1997 hubo una nueva aportacin
4 Grupo Caabsa (Constructora Aboumrad, Amodo y Berho, S.A. de C.V.), fueron los desarrolladores del Centro Comercial Santa Fe y socios con 75 empresas ms en la construccin del Centro de Exposiciones Internacionales Santa Fe, con ms de 170 mil metros cuadrados y un valor cercano a 100 millones de dlares.
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de casi 40 hectreas a la sociedad annima Ro de Santa Fe, y en julio de 1999 casi 30 a la empresa Cumbres de Santa Fe, que sumaron cerca de 146 hectreas en total. Una vez que ya estaban hechas las aportaciones de tierra, por parte de los ejidatarios, los socios capitalistas los presionaron para que ellos tambin aportarn capital a las empresas. Los ejidatarios al no contar con recursos econmicos fueron convencidos de que lo mejor era vender su parte de la sociedad en 40 pesos el metro cuadrado, respetando los acuerdos de preservacin ecolgica. Y no obstante que les haban dicho que esos terrenos no tenan mayor utilidad, tras ser fraccionados por desarrolladoras inmobiliarias ahora se venden hasta en 10 mil pesos el metro cuadrado. Los ejidatarios han presentado una denuncia para demandar una indemnizacin adecuada o bien la restitucin de sus tierras, acto que creemos imposible. Sistema de Actuacin social, privada y por cooperacin En 1999 se hicieron diversas modicaciones a la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, propuestas por el presidente Ernesto Zedillo, de las cuales destaca el Captulo II, artculos 67 al 73, donde se jan las atribuciones de la Administracin Pblica del Distrito Federal y la ejecucin de programas en el DF, bajo las siguientes modalidades de participacin: suscripcin de convenios de concertacin; la aportacin de bienes y/o recursos y la aportacin de bienes y/o recursos al deicomiso o asociacin privada que se constituya. Con base en esta norma la administracin de 2000-2006 del Gobierno de la Ciudad de Mxico estableci un convenio con ocho empresas desarrolladoras inmobiliarias, con el objeto de construir tres puentes sobre las barrancas de la Delegacin lvaro Obregn a cambio de tierra con una supercie de 38 hectreas, predio (R-42), que estaba destinado a la construccin del Reclusorio Poniente. Sobre el costo de los terrenos, en el 2000 el avalo de las 38 has. ascenda a 329 millones de pesos y en el 2004, cuando se terminaron las obras, el precio era de alrededor de 680 millones (informacin publicada por Seduvi en un desplegado pagado). Sin embargo, y de acuerdo con estimaciones de los propios inversionistas, slo por la venta de los terrenos en el R-42 lograrn una suma de mil 200 millones de pesos, en el mismo ao. Las empresas participantes en la construccin de los tres puentes desembolsaron 840 millones de pesos, los cuales, de acuerdo con el gobierno del DF, beneciarn a cerca de un milln de habitantes, a 59 colonias y a tres pueblos de Cuajimalpa y lvaro Obregn. El primer puente que cruza la barranca de los Helechos se edic sobre 69 metros de altura y casi 400 metros de longuitud, el segundo en Atzoyapan y el tercero en Puerta Grande, ambos de casi 230 metros de longitud y por lo menos 30 metros de altura. Es importante recordar que cuando expropi el gobierno federal pag en 1997 10 pesos el metro cuadrado a los ejidatarios de San Mateo Tlaltenango, en el 2004 el costo del metro cuadrado es de ms de mil 800 pesos. En el 2007 el desarrollador COPRI, quien 152
particip en este intercambio, vende los terrenos de 400 metros cuadrados a 310 mil dlares, esto es que el metro cuadrado tiene un costo de 755 dlares. En pesos, con una cotizacin de $11 por dlar tenemos que el costo es de 8 mil 305 pesos. Como se observa la plusvala se ha incrementado con la construccin de los puentes y se la apropian los empresarios. Otro caso que se present con esta modalidad, fue el Convenio rmado entre el Gobierno del DF y la empresas cementeras Cemex y Apasco en el 2004, con la nalidad de que stas surtan al gobierno de 252 mil metros cbicos de cemento para diversas obras a cambio de dos terrenos de 28 mil 212 metros cuadrados en conjunto en suelo urbano. Los lotes fueron valuados en 277 millones 880 mil 990 pesos, es decir, el precio por metro cuadrado se j entre 9 mil 560 y 10 mil 438 pesos, segn el avalo practicado. El concreto que recibiera el GDF era para concluir la segunda etapa del distribuidor vial de San Antonio, un hospital en Iztapalapa, puentes y tneles en el Eje 5 Poniente. Segn informacin del gobierno se consigui un descuento de 51 por ciento sobre el precio de lista, con lo que ahorr para la ciudad de un poco ms de 260 millones de pesos, ya que el valor del cemento entregado tena un valor aproximado de 540 millones de pesos. Conclusiones De acuerdo al estudio realizado podemos destacar las siguientes conclusiones: 1. Los ejemplos resumidos nos permiten concluir que la segregacin urbana y la formacin actual de la estructura urbana de la ZMCM, es el resultado de un largo proceso en el que intervienen mltiples factores como los modelos econmicos puestos en marcha en el pas, las polticas pblicas nacionales, metropolitanas y urbanas, el mecanismo de precios en el mercado de suelo urbano y el proceso de poblamiento, en el cual la poblacin ha tenido una participacin importante. En este sentido, pensamos que las transformaciones resultado de la globalizacin no han madurado lo suciente para poder concluir que se presenta un nuevo modelo de organizacin espacial en la actualidad, parece ser que estamos presenciando el inicio de una nueva tendencia en la conformacin de un nuevo patrn urbano. 2.- La ciudad ya no es vista como un todo (proyecto de ciudad), ahora son los proyectos urbanos en zonas especcas lo que predomina, usando el modelo de la planeacin estratgica (modelo ejecutado por inuencia de la globalizacin) que reivindica la participacin de todos los sectores. En la Ciudad de Mxico slo se han sentado a la mesa el agente inmobiliario, cuyo inters es construir la ciudad de los servicios, edicando miles de metros cuadrados para ocinas, comercios y vivienda residencial para los ricos. Se han dejado en segundo trmino los programas que faciliten el acceso al suelo a la poblacin pobre de la ciudad (factor local) y por la escasez de terrenos en suelo urbano, lo nuevo en la ocupacin irregular es que la urbanizacin popular se lleva a cabo en suelo de conservacin, necesario para lograr el equilibrio ambiental de la metrpoli. 153
3.- A pesar de ser un proyecto modelo de la globalizacin en la Ciudad de Mxico, en cuanto al acondicionamiento previo a la ocupacin, entre 1994 y 2000 en Santa Fe se dejaron de hacer obras de infraestructura y su mantenimiento, porque las administraciones de Oscar Espinosa Villareal y Cuauhtmoc Crdenas no les tomaron importancia (factor de poltica local). Por ello, en la actualidad se presentan problemas en cuanto al abasto de agua y desalojo y tratamiento de las aguas residuales. Esto le costar a la ciudad recursos que se podran orientar a programas sociales para la poblacin pobre. 4.- Se muestra un desarrollo arquitectnico importante en varias zonas de la ciudad y en particular en Santa Fe. La aglomeracin de obras extraordinarias, sus grandes dimensiones y su estilo monumental con formas geomtricas y materiales de acero y vidrio y la ocupacin del espacio de manera generosa, son un ejemplo de la inuencia de la globalizacin. 5.- El Complejo Santa Fe, representa el desarrollo arquitectnico y urbanstico posmoderno, en donde se construyen edicios inteligentes (Edicio Calakmul, 19941997), centros comerciales, nancieros y grandes corporativos empresariales (Corporativo Arcos Bosques, 1990-1996), que en contraste con el viejo Santa Fe con el que colinda: de casas populares y sin planicacin, aparece como una expresin ms alta y clara de signos arquitectnicos posmodernos, heterogneos y contrastantes de la Ciudad de Mxico. 6.- Santa Fe muestra cmo es apropiada y transformada la periferia urbana por grandes inversiones pblicas y privadas y crean una nueva centralidad, la cual est ms conectada con redes transnacionales de manera principal, que con la ciudad donde se ubica, formando una zona segregada, con deciencias en la comunicacin vial e interaccin con otros sectores de la poblacin vecinos. 7.- Con las transformaciones econmicas recientes se plantean serias interrogantes en el medio urbano respecto a la formacin de actores colectivos del sector empresarial y su capacidad de incidir en el espacio urbano para acondicionarlo de acuerdo a sus intereses. El estudio de la Asociacin de Colonos de Santa Fe nos muestra que la aparicin de organizaciones de sectores de altos ingresos no es generalizada, que se circunscriben a ciertos mbitos y los medios que utilizan para reivindicar sus demandas no son los mismos que utilizan las movilizaciones populares. La relacin y reconocimiento de los gobiernos locales, tambin es muy diferente (demanda seguridad, arborizacin, condiciones adecuadas para que circulen los automviles y prohibir ciertos usos, mantenimiento y sealizacin urbana), as mismo la estructura interna y organizativa presenta otras caractersticas. Adems, trabajan con recursos pblicos para una administracin privada. 8.- Se crean nuevos mecanismos para facilitar el acceso al suelo urbano por parte de las empresas desarrolladoras inmobiliarias, a travs de modicaciones legales se ha liberado el suelo, particularmente el ejidal. Sin embargo, el gobierno no es un facilitador de programas sociales para las mayoras que no tienen la capacidad econmica para acceder a un terreno para construir su vivienda y formar un patrimonio familiar, segregndolos de manera pasiva en territorios inhspitos. 154
9.- Con la globalizacin y el modelo econmico neoliberal se acenta la segregacin urbana en la ciudad de Mxico, no obstante que este ha sido un proceso claro en la Ciudad de Mxico durante toda su historia. Se construyen nuevas zonas aisladas como el Centro Urbano Santa Fe, sin comunicacin con la ciudad e interaccin con los grupos sociales prximos que en un porcentaje alto son de escasos recursos. En estos nuevos espacios predomina la desregulacin y la privatizacin: desregular para quitar los lmites que se han impuesto a la propiedad dictados por el inters pblico, por ejemplo se crean instrumentos de planeacin ad hoc para incentivar el desarrollo inmobiliario. La privatizacin reconoce que el mercado es quien regula los procesos, por ello no se controla el precio de la tierra y la vivienda. En la otra cara de lo local, el gobierno presta poca atencin a la integracin de los sectores pobres y agrava las desigualdades sociales. En las ciudades renuncia al control del espacio urbano y permite la aparicin de zonas mal comunicadas, con poca densidad, terrenos con grandes pendientes, mal servidas y con irregularidad en la tenencia de la tierra. Con un mercado de suelo irregular no abierto, la informacin se intercambia mediante redes sociales comunitarias que le dan identidad a Cuajimalpa, por ello no se presentan denuncias ante las autoridades y la poblacin reconoce el derecho que los propietarios tienen sobre los terrenos, lo cual ha dado como resultado una ocupacin no conictiva.
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Los usos de la participacin ciudadana en los programas de gobierno de la ciudad de Buenos Aires
Matas Landau Presentacin Las reexiones que expondremos a continuacin resumen algunos de los puntos ms signicativos de una investigacin desarrollada entre los aos 2004 y 2006 para la tesis de la Maestra en Investigacin en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (FCS/UBA)1 e incorporan algunas ideas en estado embrionario surgidas de un trabajo de tesis en curso en el marco del Doctorado en Sociologa en cotutela entre lcole des Hautes tudes en Sciences Sociales (EHESS), de Pars y la Universidad de Buenos Aires (UBA). A n de lograr una exposicin clara y sinttica hemos decidido estructurar el trabajo en seis apartados. En el primero se describe cul fue el enfoque adoptado en la investigacin. En el segundo se presentan los rasgos centrales del diseo de investigacin desarrollado. En el tercero, cuarto y quinto se desarrollan los puntos ms importantes del anlisis emprico. Por ltimo, en el sexto, se hace un cierre y se plantean algunas conclusiones. I. Cuestin de ciudadana, autoridad estatal y participacin ciudadana La investigacin desarrollada pretende ser un aporte al debate actual en torno a la articulacin existente entre Estado, ciudadana y participacin. Hemos partido de un supuesto terico claro: no tratar a la ciudadana como un concepto terico cerrado sino como un proceso socio-histrico abierto en permanente transformacin.2 La diferencia entre estos dos enfoques es clara. Las miradas que parten de pensar a la ciudadana como un concepto cuyas caractersticas estaran determinadas a priori, corren el riesgo de caer en un anlisis netamente normativo, en el que se tiende a medir el estado actual o real de la ciudadana en relacin con su meta ideal. Este es el caso de quienes basan
1 Landau, Matas: La participacin promovida por el Estado. Transformaciones en el vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos en la ciudad de Buenos Aires, mimeo, 2006. 2 En este punto nos basamos en los aportes de varios autores, entre los que podemos citar Procacci, G., Ciudadanos pobres, la ciudadana social y la crisis de los Estados de Bienestar; en Garca, Soledad y Lukes, Steven: Ciudadana: justicia social, identidad y participacin, Siglo XXI, Madrid, 1999; Andrenacci, L. Imparis Civitatis. Elementos para una teora de la ciudadana; ponencia presentada en el V Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), Universidad Nacional de Ro Cuarto, 14 al 17 de noviembre de 2001; Isin, E.: Who is the new citizen? Towards a genealogy en Citizenshio Studies (Londres) Vol 1, Nro 1, 1997; Osborne, T. y Rose, N.: Governing cities: notes on the spacialisation of virtue en Revista Enviroment and Planning D: Society and Space, volume 17, Londres, 1999.
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sus estudios en una concepcin cerrada de la visin marshalliana de la ciudadana:3 una delimitacin apriorstica de los derechos que conformaran la ciudadana impide analizar el proceso histrico y poltico mediante el cual se constituyen algunos derechos mientras que otros pierden signicado o inters. Proceso que, en todos los casos, supone relaciones conictivas y construcciones temporarias de equilibrios de poder. En otras palabras, no permiten responder al interrogante de por qu y cmo es que determinada demanda social puede llegar a ser concebida como un derecho mientras que otras no. Pero es tambin el caso de quienes vinculan, con una fuerza inusitada en los ltimos aos, a la ciudadana con la participacin ciudadana. Si la ciudadana plena es aquella que se expresa en el espacio pblico slo a partir del acceso a diversos canales de participacin institucionalizados, todo repliegue sobre el mundo privado o toda irrupcin de una forma de participacin no englobada en los trminos deseados es visto como un dcit ciudadano que debe ser resuelto a partir de una educacin que permita el desarrollo del compromiso cvico.4 No nos oponemos a los ideales que se plantean en estas dos formas de concebir a la ciudadana. En efecto, quin podra abiertamente mostrarse en contra de la universalizacin de derechos civiles, polticos y sociales? y quin podra plantearse maniestamente en contra del desarrollo de espacios institucionalizados de participacin? Lo que impugnamos a estas visiones no es el ideal a alcanzar sino la utilizacin de este ideal en la prctica de investigacin social. En primer lugar, porque conducen a investigaciones que tienden a mensurar la ciudadana. Partiendo de un estado ideal, tienden a plantear cunto ms cerca o ms lejos nos encontramos de alcanzar la meta deseada. En segundo
3 En el famoso ensayo Ciudadana y clase social, publicado en 1949, T. H. Marshall plantea que la constitucin de la ciudadana se da a partir de un proceso histrico que est determinado por la creciente adquisicin de derechos que tienen momentos formativos en pocas diferentes. Los tres elementos son: el elemento civil que alude a los derechos necesarios para la libertad individual; el elemento poltico que refiere al derecho de participar en el ejercicio del poder poltico ya sea como miembro o elector; y finalmente, el elemento social que se asocia a los derechos tendientes a gozar de un mnimo de bienestar econmico y seguridad, al derecho a gozar del patrimonio social y a vivir conforme a los estndares de la sociedad. Por esto la ms plena expresin de la ciudadana requiere en trminos un Estado de Bienestar liberal democrtico ya que es el nico que garantiza todos los derechos. Cf. Marshall, T. H.: Ciudadana y clase social, en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, Nro. 79, Madrid, 1997. Para una buena resea sobre la discusin posmarshalliana en las teoras sobre la ciudadana cf. gora Nro. 7, Buenos Aires, invierno de 1997. 4 Esta eleccin terica favorece la circulacin de discursos que tienden a valorar positivamente ciertas formas de participacin y negativamente a otras. La participacin ciudadana sera aquella destinada a velar por el bien comn, y se diferenciara de otras formas de participacin sectorial como la poltica o sindical. Este mismo esquema interpretativo lleva a calificar a ciertas movilizaciones sociales como ciudadanas frente a otras que no lo seran. En Argentina la distincin es clara, por ejemplo, en la forma en que los medios de comunicacin tratan diferencialmente las marchas o protestas hechas por grupos que velan por la seguridad de los vecinos (particularmente las convocadas por Juan Carlos Blumberg) y las realizadas por grupos sindicales, polticos o piqueteros.
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lugar, porque conducen a estudios en los se elimina de la ciudadana todo elemento de contingencia histrica. En efecto, o bien tienden a plantear marcos de referencia ahistricos, universalizando la categora de ciudadana que deenden (el ciudadano participativo, el ciudadano social), o bien enmarcan los anlisis en una historicidad lineal, evolutiva y desiderativa (la ciudadana debera deslizarse hacia una forma determinada de Estado, la ciudadana debera conducir a una total participacin de los ciudadanos en el espacio pblico). A nuestro modo de ver, un anlisis social debe enfocarse principalmente en dos direcciones. En primer lugar, al estudio de los modos de conformacin de las ideas, los conceptos, los discursos y las prcticas sociales que en la actualidad se plantean como naturales. En otras palabras, a problematizar lo que aparece como aproblemtico. En segundo lugar, al estudio de las consecuencias que tiene en la actualidad la circulacin de esas ideas, conceptos, discursos y prcticas. Es decir, a interpretar cmo todo ello se hace presente en la conguracin del mundo social.5 En lo referente a los problemas asociados a la ciudadana, esto nos conduce en una direccin que nos separa ntidamente de las ya mencionadas. A nuestros ojos la ciudadana debe ser tratada desde una perspectiva estratgica. Ms que hablar de ciudadana a secas nos parece ms pertinente hablar de cuestin de ciudadana y de estrategia de ciudadana.6 Para ser breves, resumiremos estos dos conceptos en pocas palabras.7 Plantear que la ciudadana es una cuestin supone subrayar su carcter problemtico. Ello no est fundado en una mera decisin terica sino en una constatacin histrica, expresada por primera vez en la historia de las democracias liberales luego de los sucesos parisinos de 1848. Por entonces se crea fervientemente en que, a partir de la puesta en prctica por primera vez del sufragio universal, se expresara nalmente la soberana del pueblo. Esta idea estaba sustentada en una fe ciega en los valores republicanos y en el lenguaje del derecho que llevaba a creer que
5 No pretendemos originalidad alguna en esta eleccin, puesto que creemos fervientemente, siguiendo las enseanzas que nos dejaron los padres fundadores de la sociologa, de Marx a Weber y de Durkheim a Elas, que para comprender sociolgicamente qu pasa hoy hay que hacer, como plantea Castel, una historia del presente. Cf. Castel, R. Michel Foucault et lhistoire du prsent, en Hatchuel, A, Pezet, E, Starkey, K y Lenay, O, Gouvernement, organisation et gestion: lhritage de Michel Foucault, Presses de lUniversit de Laval, Qubec, 2005, p. 52. Esta aclaracin, que en otro momento quiz hubiese sido innecesaria, en la actualidad debe ser explicitada dada la prdida de perspectiva histrica en la que ha cado gran parte de la produccin de la sociologa actual. 6 La expresin estrategia de ciudadana la hemos tomado de Procacci para quien la ciudadana puede describirse como una estrategia para gobernar procesos de cambio social que afectan a las relaciones polticas... Una estrategia, en realidad, para la creacin social de ciudadanos. Cf. Procacci, G, op. cit, p. 16. Aclaremos que cuando hablamos de estrategia no nos referimos a un proceso que puede ser atribuido a la decisin maniquea de una persona o grupo en particular, sino que refiere como ha planteado Foucault a un efecto de conjunto. 7 Para una profundizacin terica ver Landau, M.: La participacin promovida por el Estado. Transformaciones en el vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos en la ciudad de Buenos Aires, op. cit..
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un cambio en la condicin poltica de los ciudadanos tendra una consecuencia inmediata en la modicacin de sus condiciones de vida. En otras palabras, que la novedad de su status poltico (expresado mediante el derecho al voto) redundara en una alteracin de su situacin social (expresado fundamentalmente a partir del derecho al trabajo). Sin embargo esto no fue as, lo que llev al enfrentamiento del pueblo de Pars con sus representantes en la Asamblea. Estos hechos inauguraron la dimensin problemtica de la ciudadana. sta se haba convertido en una cuestin a resolver, compuesta por dos problemas que surgen conjuntamente como dos caras de la misma moneda: la cuestin poltica y la cuestin social. En cuanto a la cuestin poltica, nos encontramos con una problemtica asociada al fenmeno de la representacin. Los ciudadanos de Pars consideraban a los miembros de la Asamblea como sus primeros representantes legtimos. Su traicin dar lugar a que, como plantea Donzelot, el pueblo no se sienta desde entonces representado ms que por l mismo.8 Este cuadro da muestra de una fragilidad que, a la luz de los hombres polticos de la poca, habr que resolver si no se quiere caer recurrentemente en sucesos de este tipo. Para ello habr que modicar sustancialmente la forma en que se piensa el vnculo entre los ciudadanos y sus representantes. En cuanto a la cuestin social, se hace presente una problemtica vinculada a las relaciones de gobierno. Por entonces haba quedado de maniesto que el lenguaje del derecho no era una herramienta ecaz para la regulacin de los conictos sociales. Se haca menester, entonces, la construccin de lo social, una nueva realidad que no podr ser reducida ni a lo civil ni a lo poltico y cuya resolucin, si bien opera sobre determinadas personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de la sociedad en su conjunto.9 Ahora bien, para actuar sobre lo social habr que modicar la concepcin acerca de qu signica gobernar, puesto que las teoras contractualistas an intentaban infructuosamente hacer derivar la idea de gobierno de los principios de la soberana.10 Este nuevo escenario va a permitir que comiencen a difundirse las voces de aquellos que proclamaban pensar al poder desde la ptica del arte de gobierno, y a desarrollarse el proceso que Foucault denomina gubernamentalizacin del Estado.11 A
8 Donzelot, J. : L invention du social. Essai sur le dclin des passions politiques, ditions du Seuil, Paris, 1994, p. 32. 9 Sin duda, uno de los aportes ms valiosos sobre el proceso de construccin de lo social junto al ya mencionado de Donzelot es el ya clsico libro de Castel, R. La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del asalariado, Paids, Buenos Aires, 1995. 10 Foucault, M. La gubernamentalidad, en Foucault, Michel y otros, Espacios de poder, La Piqueta, Madrid, 1991, p. 20. 11 f. sobre este punto Michel Foucault, Scurit, territoire, population, Ed. Gallimard, Paris, 2004 ; Michel Foucault, La gubernamentalidad, op. cit; Michel Foucault, Omnes et singulatim: hacia una crtica de la razn poltica, en Tecnologas del yo y otros textos, Paids, Barcelona, 1990 (1981); Michel Foucault, El sujeto y el poder en H. Dreyfus y P. Rabinow, Michel Foucault, ms all de la hermenutica y el estructuralismo, UNAM, Mxico, 1988.
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travs de l las diferentes autoridades estatales comenzarn a conformarse a partir del desarrollo de un saber cientco-tcnico asociado fundamentalmente a las nacientes ciencias del comportamiento como la psicologa, la criminologa, la sociologa, etc. Las diferentes formas de resolver la cuestin de ciudadana darn lugar a lo que hemos denominado estrategia de ciudadana. Una determinada estrategia dene un modo especco a la vez de concebir y de resolver los problemas asociados a la cuestin poltica y a la cuestin social. El anlisis estratgico permite correr el eje de la normatividad asociada al concepto de ciudadana puesto que cada estrategia de ciudadana puede ser caracterizada por una forma especca de concebir una imagen ideal de lo que debera ser el ciudadano y de la forma en que ste debera vincularse con las instituciones estatales. En este sentido, las valoraciones normativas propias de cada poca pueden ser interpretadas como respuestas especcas a las particularidades histricas de los problemas asociados a la cuestin de ciudadana. Si seguimos este enfoque es posible interpretar la irrupcin de la asociacin ciudadana-participacin como parte fundamental de la estrategia de ciudadana contempornea. A n de ganar en brevedad, y con el riesgo de sonar simplistas, podemos plantear que la necesidad de resolver los problemas asociados a la cuestin poltica y a la cuestin social dieron origen a la constitucin de dos tipos de autoridad: la autoridad representativa y la autoridad gubernamental. La primera supone que su palabra est autorizada para hablar en nombre de sus representados. La segunda supone el reconocimiento de un saber cientco-tcnico en nombre del cual se conguran diversas acciones tendientes a mejorar la vida de la poblacin. Desde mediados del Siglo XIX, las democracias liberales han encontrado dos modos bien diferentes de resolucin de la cuestin de ciudadana. Hasta la dcada del 70 del Siglo XX, la cuestin de ciudadana fue resuelta a partir de un proceso de estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales. La construccin de las burocracias estatales y el desarrollo de los Estados Sociales dieron cuenta de este proceso. Las autoridades estatales se conformaron a partir de esta doble dimensin representativa y gubernamental: ellas encarnaban a la vez el saber cientco-tcnico y la representacin. Su palabra tena un valor universal, en tanto que encarnaba a la vez el valor del conocimiento y la voz del pueblo. Y su accin poda plantearse como una accin desinteresada, cuyo nica misin estaba destinada a la bsqueda del bien general.12 Este marco comenzar a cambiar hacia mediados de los aos 70 del siglo pasado. Si hasta entonces el desarrollo de la autoridad estatal poda ser visto como una herramienta para hacer frente a la cuestin de ciudadana, desde ese momento se volver ella misma una cuestin. La autoridad estatal comenzar a ser fuertemente cuestionada tanto desde su
12 Los anlisis realizados por Bourdieu en relacin a la constitucin del campo burocrtico permiten percibir este proceso. Cf. Bourdieu, P. Espritus de estado. Gnesis y estructura del campo burocrtico, en Razones prcticas, Anagrama, Barcelona, 1997.
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dimensin representativa como en su dimensin gubernamental. La ciudadana dejar de ser pensada entonces como un proceso de adquisicin de derechos, como en el esquema marshalliano, y tender a asociarse cada vez ms al ideal de la participacin. Es en este marco que comenzarn a tomar fuerza diversos discursos que plantean la necesidad de desarrollar la democracia participativa, de empoderar a los ciudadanos para que colaboren con las autoridades en el marco del buen gobierno,13 de dejar de lado modos de gestin estadocntricos para privilegiar la governance,14 de fomentar los proceso de descentralizacin a los nes de acercar el Estado a los ciudadanos.15 II. La participacin promovida por el Estado en la ciudad de Buenos Aires En este esquema, el espacio de la ciudad adquiere un inters renovado ya que es percibido como el mbito ideal para generar polticas que favorezcan los procesos de descentralizacin y participacin ciudadana. Es en este marco que debe comprenderse el proceso de autonomizacin de la ciudad de Buenos Aires, llevado a cabo en 1996 y el posterior desarrollo de diversos programas estatales implementados de manera participativa que hemos investigado. Enmarcar la participacin ciudadana dentro de la estrategia de ciudadana contempornea nos permite evitar caer en una mirada ahistrica y normativa y problematizar lo que aparece como natural. Sin embargo, an nos queda la tarea de analizar qu efectos tiene la puesta en prctica de esta idea respecto a la ciudadana. Esto lo intentamos hacer a partir del anlisis de lo que hemos denominado la participacin promovida por el Estado en la ciudad de Buenos Aires. Dentro de la participacin promovida por el Estado comprendemos los programas gubernamentales cuya implementacin supone un llamado a la participacin de los vecinos en asambleas abiertas coordinadas por autoridades estatales en las diversas zonas de la ciudad. Este tipo de participacin se caracteriza por: 1. Plantear una modalidad de participacin abierta a cualquier grupo, y poner como nica condicin para participar la pertenencia
13 Respecto al buen gobierno, Stoker indica que el buen gobierno reconoce la capacidad de obtener que las cosas sean hechas, pero no se basa en el poder del gobierno en emplear la autoridad. Considera que el gobierno puede emplear tcnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar. Cf: Stoker El buen gobierno como teora: cinco propuestas. En: www.unesco.org/issj/rics155/stokerspa.html. En sus proposiciones la palabra autoridad desaparece y es reemplazada por los conceptos de coordinacin, integracin o regulacin. 14 Una de las definiciones ms difundidas de la governance es la de Renate Mayntz, que plantea la gouvernance como una nueva manera de gobernar, menos jerrquica, donde los actores pblicos y privado toman parte y cooperan en la formulacin y aplicacin de polticas pblicas. Cf. Mayntz, R: El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, en Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 21, Caracas, 2000, p. 151. 15 En 1997, el BM publica el Informe sobre Desarrollo Mundial El Estado en un mundo cambiante, en el que se promueve una amplia gama de reformas estatales tendientes no ya a reducir su injerencia en relacin a la economa, sino a acercar el Estado a la sociedad (p. 125) y salvar la distancia entre el Estado y el ciudadano (p. 147).
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territorial al barrio en el que se desarrollan las discusiones. 2. No poner abiertamente en juego recursos econmicos. Muchas otras iniciativas de fomento de participacin se vinculan con una novedosa modalidad de distribucin de recursos pblicos. Aqu se pueden englobar los programas de capacitacin laboral, de desempleo, etc., que fomentan el desarrollo de organizaciones vecinales para que stas se constituyan en vehiculizadoras de la ayuda estatal. 3. No poder ser reducida a ningn mecanismo formal de participacin establecidos por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, como contrapeso de los mecanismos representativos de eleccin de autoridades, como son por ejemplo, la audiencia pblica o el juicio poltico. 4. No ser reductible a ninguna temtica en particular. La participacin promovida por el Estado solamente identica un punto de partida desde el cual se piensa una modalidad especca de implementacin de un programa estatal. Es por ello que la misma se hace presente en problemticas muy diversas entre s. Al no estar limitada ni por el universo de participantes, ni por la lucha por apropiacin y distribucin de recursos econmicos, ni por un marco jurdico rgido, ni por una problemtica especca, la participacin promovida por el Estado se constituye en un medio ideal para responder al principal interrogante que nos hemos planteado. Esto es: qu consecuencias tiene la incorporacin de la participacin ciudadana en los programas de gobierno para la constitucin del vnculo que une a las autoridades estatales y los habitantes de la ciudad? En la Ciudad de Buenos Aires este tipo de participacin la hemos observado en tres programas estatales implementados por distintas secretaras porteas16 en vinculacin con los distintos Centros de Gestin y Participacin (CGP).17 stos son el Presupuesto Participativo (PP), el Programa de Prevencin del Delito (PPD) y el Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP). Estas iniciativas tienen como punto de partida la idea de descentralizar la accin del Estado y fomentar la participacin ciudadana en las polticas de gestin estatales del presupuesto, la seguridad y los espacios verdes pblicos, respectivamente. La lgica comn que las engloba y las diferentes temticas a las que reeren hicieron factible y enriquecedora la comparacin entre ellas.
16 A partir de la asuncin de Jorge Telerman como Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en 2005, se sancion una nueva ley de Ministerios, que entre otras cosas modific la denominacin de Secretara por la de Ministerio. Sin embargo, como nuestro trabajo de campo fue previo a estas transformaciones, mantendremos la denominacin que exista entonces. 17 Al momento de hacer la investigacin la base de la desconcentracin administrativa de la Ciudad de Buenos Aires eran los Centros de Gestin y Participacin (CGP), hoy transformados en Centros de Gestin y Participacin Comunal (CGPC). La Ciudad estaba dividida en 16 CGPs, en los cuales los vecinos podan realizar distintos trmites administrativos. A la vez, los CGPs eran los mbitos de participacin local, a travs de los cuales se llevaban adelante distintos programas englobados dentro de la participacin promovida por el Estado.
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El PP se puso en marcha en 2002, como respuesta a la crisis poltica de nales de 2001. El proceso del PP 05 se divida en diversas etapas. En el foro promotor, las autoridades del CGP establecan, junto a organizaciones barriales, la implementacin del PP en la zona. A partir de all se estableca un cronograma para el ciclo de asambleas barriales en donde se desarrollaba el trabajo en comisiones temticas. Durante cuatro encuentros, coordinados por personal de los CGPs, los participantes desarrollaban diversos proyectos vinculados a cada una de las temticas. Luego se estableca una ronda de consultas con las secretaras involucradas y nalmente se desarrollaba el cierre del proceso, con una jornada en la que, mediante una votacin, los vecinos elegan algunos de los proyectos presentados, a los cuales se los denominaba prioridades. Este era el momento tambin de la eleccin de Consejeros del Presupuesto Participativo,18 entre los distintos Delegados que se postularan para ocupar dicho cargo. El PPD nace en el ao 2000 de la mano de un convenio rmado entre la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el gobierno nacional para implementar en territorio porteo el Plan Nacional de Prevencin del Delito Urbano, cuyo objetivo principal estaba dado por el desarrollo de una estrategia de prevencin basada en la participacin de los vecinos en asambleas coordinadas por autoridades estatales. La modalidad del programa est basada en la realizacin de reuniones regulares (en general se hace por lo menos una al mes) en las que los vecinos acuden para transmitir sus inquietudes a los coordinadores de los programas. Uno de los objetivos fundamentales que se plantea el programa es el de la elaboracin de un mapa del delito de la zona, a partir de los aportes de los participantes. La informacin obtenida les permitira a los coordinadores establecer una estrategia de resolucin de los problemas, en colaboracin directa con las autoridades que se consideran pertinentes en cada caso. El PDPP se crea en el ao 2003 a partir de la iniciativa de un funcionario del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con el objetivo de desarrollar una metodologa participativa para consensuar los usos de los espacios verdes pblicos de la ciudad. Durante 2003 se realizaron diversas experiencias en distintas plazas de escala barrial, aunque luego muchas de las obras que deban ejecutar lo que se haba consensuado con los participantes, no se realizaron. En 2004, ao en el que realizamos el seguimiento de la implementacin del programa, el PDPP se encarg de desarrollar un proceso participativo en el Parque Indoamericano, el segundo espacio verde en extensin de la Ciudad de Buenos Aires, situado en una de las zonas ms desfavorecidas de la ciudad. El proceso contempl diversos momentos: la difusin de la experiencia a partir de la realizacin de unas Jornadas de Diagnstico Participativo, la conformacin de comisiones temticas que trabajaban
18 El Consejo del Presupuesto Participativo es un rgano compuesto por dos Consejeros elegidos en cada uno de los 16 CGP de la ciudad. Su tarea es hacer un seguimiento de las prioridades votadas, y confeccionar junto a las autoridades estatales, el reglamento que regir el PP del ao siguiente.
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semanalmente en las instalaciones del CGP coordinadas por personal estatal, la realizacin de las Jornadas de Diseo Participativo en las que se consensuaron diversos usos para el parque y la conformacin posterior de un grupo estable y la eleccin de autoridades de la Mesa de Trabajo y Consenso (MTC)19 del Parque Indoamericano. Con la nalidad de hacer un seguimiento exhaustivo de cada uno de los programas seleccionamos tres zonas diferentes de la ciudad a travs de la eleccin de tres CGPs (situados respectivamente en el norte, centro y sur) que reeren a diferentes sectores socioeconmicos predominantes.20 Hemos realizado observaciones participantes en las reuniones semanales llevadas a cabo por cada uno de los programas analizados. Nuestra presencia regular a lo largo de un perodo anual en cada uno de los programas la obtuvimos a partir de presenciar 29 reuniones del PP, 18 del PPD y 21 del PDPP.21 Esta informacin fue complementada con anlisis de documentos y con la realizacin de entrevistas a autoridades estatales de los distintos niveles del gobierno (secretarios, subsecretarios, directores de los programas analizados, directores de los CGPs, coordinadores de los programas analizados en el mbito de los CGPs) y a participantes de los mismos. En total, se realizaron 50 entrevistas. Pese a algunas diferencias que pudimos encontrar en la implementacin del mismo programa en diversas zonas o de distintos programas en la misma zona, hemos ponderado un anlisis que no se plantea hacer una mera comparacin sino que privilegia una reexin tendiente a dilucidar los aspectos generales que pueden encontrarse subyacentemente en todos los casos analizados. Es decir, ms all de las diferencias lo que nos interesa es analizar las caractersticas particulares enmarcadas en la relacin autoridad estatal-participante que se construye en la participacin promovida por el Estado. El anlisis parte de una constatacin paradjica que hemos denominado la crisis de nacimiento de las autoridades estatales en la Ciudad de Buenos Aires. El proceso de autonomizacin inaugura por primera vez en la ciudad la cuestin de ciudadana en toda su
19 La MTC es una asociacin constituida por vecinos a instancias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene a su cargo tareas de colaboracin en la gestin y cuidado del parque. Esta modalidad es implementada desde hace ms de diez aos en el Parque Avellaneda, otro gran espacio verde situado al sur de la ciudad. 20 Para mantener el anonimato de nuestros entrevistados, hemos decidido referenciar a los tres CGPs seleccionados como CGP-norte, CGP-centro y CGP-sur. Como dato de relevancia, la Encuesta Anual de Hogares del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, realizada en 2004, muestra que mientras que en el CGPnorte, el ingreso promedio por habitante es de mil 586 pesos, y en el CGP-centro es de 996, en el CGP-sur es de slo 623 pesos (Diario El Clarn, 19/09/05). Por otra parte, segn datos del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, en la zona del CGP-sur se concentran 14 de las 21 villas de emergencia de la Ciudad (Diario El Clarn, 27/09/05). 21 La diferencia en el nmero de observaciones tiene dos causas. Por un lado, en el caso del PPD, en momentos de comenzar la investigacin la presencia del plan en la zona sur era muy escasa, puesto que estaban en proceso de cambio de coordinadores. Por otro, en el caso del PDPP, el proceso se realiz solamente en una de las reas estudiadas.
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magnitud, puesto que hasta entonces los habitantes de la ciudad eran slo vecinos de sta, pero no sus ciudadanos, en tanto que no constituan su propio poder poltico. Esto conduce a que por primera vez las autoridades estatales de la ciudad desarrollen a la vez la dimensin gubernamental y representativa. Sin embargo, esto se desarrolla en un contexto marcado por el descreimiento y la crtica respecto de la autoridad estatal en general. Es ms, nos atreveramos a decir que el nacimiento de las autoridades estatales en la ciudad de Buenos Aires es una consecuencia de esta situacin de descrdito de las autoridades estatales. En este sentido, las autoridades estatales a nivel urbano, a diferencia de lo que ocurri a nivel nacional, nacen en crisis. Las crticas a las que tienen que hacer frente son dos. De un lado, a la mirada que plantea que la accin estatal es intrnsecamente ineciente. Del otro, al pensamiento que asegura que los funcionarios no representan ms un inters universal sino su propio objetivo personal. Como vemos estas dos crticas apuntan a las dos dimensiones constitutivas de la autoridad estatal. En los dos prximos apartados nos concentraremos en analizar cmo el universo construido por la participacin promovida por el Estado puede ser pensado como una consecuencia de esta situacin. Y cmo la implementacin de los programas tiene un impacto signicativo en la construccin de la naturaleza del vnculo que une a autoridades estatales y ciudadanos. III. La bsqueda de eciencia, el efecto bumerang y la desmiticacin del mito del distanciamiento Al poco tiempo de asumir el primer Jefe de Gobierno electo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, estableci por decreto la creacin de un programa de descentralizacin administrativa. Entre los considerandos del decreto que lo cre deca que resulta indispensable descentralizar determinadas prestaciones y servicios, con el propsito de lograr una mayor celeridad en la tramitacin, toma y ejecucin de decisiones, acercando el gobierno de la ciudad a la gente y facilitando la participacin (Decreto N 13-GCBA-96, las cursivas son nuestras). Esta vinculacin entre participacin, descentralizacin, eciencia y acercamiento entre el gobierno y la gente aparecer recurrentemente tanto en las justicaciones que dieron lugar al proceso descentralizador en la ciudad como en los argumentos planteados, aquellos que deciden implementar el PP, el PDPP y el PPD. En estos casos, la incorporacin de la participacin ciudadana desarrollada en el mbito de los CGPs, parte del supuesto de que ella constituye el mejor camino para lograr una eciencia en la gestin del problema concreto que se quiere resolver, ya sea porque permitira generar un diagnstico ms claro del problema, porque facilitara una accin estatal ms rpida, o porque conducira a una mejor distribucin de los recursos pblicos. En todos estos casos, se construye una relacin directa entre mayor eciencia y mayor cercana entre autoridades estatales y ciudadanos. 167
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Ahora bien, lo que muestra el anlisis del complejo relacional en el que se desenvuelven los programas22 es que quienes implementan y coordinan los programas no tienen el manejo de los diversos rganos ejecutivos que tienen a su cargo la realizacin de las obras o las acciones que se han decidido participativamente. En el caso del PP o del PDPP, las decisiones acordadas participativamente slo pueden hacerse efectivas a partir de la implicancia de diversas secretaras u entes gubernamentales que no son los que tienen a su cargo la coordinacin del proceso. En lo relativo al PPD, los coordinadores slo pueden actuar en tanto mediadores entre la demanda de los participantes y diversas agencias gubernamentales (secretara estatales, polica, etc.) y privadas (por ejemplo la empresa Trenes de Buenos Aires). Hay varias situaciones problemticas que aparecen durante la implementacin de los programas analizados: el problema de escala, puesto que hay varias decisiones tomadas participativamente que son en realidad en una escala ciudad, como la decisin de abrir una escuela en determinado barrio; los tiempos del estado, puesto que hay varias decisiones participativas que contradicen una planicacin estatal hecha previamente, como por ejemplo un plan anual de poda de rboles; los diagnsticos tcnicos, puesto que hay decisiones tomadas por los participantes que son inviables, como por ejemplo la construccin de un puente en una zona no apta para ello; y por ltimo, las disputas entre las distintas secretaras, ya que el Estado no es un todo uniforme sino que dentro del mismo conviven diversas agencias que no siempre tienen el mismo objetivo ni la misma visin. Esta situacin hace que los participantes y coordinadores de los programas presenten recurrentemente el miedo, muchas veces hecho realidad, de que no se materialicen los acuerdos alcanzados. Esto hace surgir lo que hemos denominado el temor del efecto bumerang, denido claramente a partir de las palabras del coordinador del PDPP: Nosotros transferamos despus lo que habamos hecho y el que tena que hacer la obra no la haca. () No importa que la experiencia participativa haya sido exitosa, porque lo que genera es el bumerang desalentador que es todo lo contrario de lo que quisiste generar. Este miedo latente nos permite ver que la inclusin de la participacin no es sinnimo necesario de mayor eciencia de la accin estatal. El efecto bumerang amenaza con desencadenar, a los ojos de los involucrados, una consecuencia paradjica: los procesos participativos, en lugar de contribuir a acercar y regenerar el vnculo entre gobernantes y gobernados, pueden contribuir a agudizar la debilidad del mismo.
22 La extensin de la ponencia nos impide presentar una descripcin emprica minuciosa que permita clarificar el anlisis que proponemos. Una descripcin ms profunda de los procesos puede leerse en Landau, M. La participacin promovida por el Estado, op. cit; Landau, M. Las tensiones de la participacin. Apuntes sobre la implementacin del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires en Revista Lavboratorio (Buenos Aires), 2004, Ao 6, Nro. 16; Landau, M. La inclusin de la participacin en los programas de gobierno del GCBA. El caso del Diseo Participativo del Parque Indoamericano. VII Seminario Red-Muni La gestin local en Argentina: Situacin y perspectivas, Buenos Aires, 2005; Landau, M. La paradoja de la representacin en los programas de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en Revista Question, Nro. 10, La Plata, otoo de 2006.
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Un anlisis simplista de esta situacin podra plantear que, en tanto que la ineciencia proviene del complejo entramado de vnculos que trascienden a las autoridades y a los programas que llevan adelante la participacin promovida por el Estado, y que sta es la causa de la susceptibilidad que se genera entre los diversos actores involucrados, si se concentraran las funciones en manos de unos pocos, quiz podra lograrse un nivel de eciencia mayor y un mayor acercamiento gobernante-gobernado. Sin embargo, no es esta clase de pregunta la que nos parece fructfera hacer. Si la hiciramos, no saldramos de plantear un ideal (la participacin como solucin de los problemas de ineciencia estatal y de lejana entre gobernantes y gobernados) y un diagnstico que tendra como nico objetivo mostrarnos cunto ms cerca o ms lejos estamos de acceder a ese ideal. Caeramos en un anlisis normativo y en una mensurabilidad de la participacin, dos elementos que expresamente queremos evitar, como ya hemos planteado. Pero adems cometeramos otro error: el de creer que la relacin que se establece entre los coordinadores de los programas y los participantes puede aislarse e independizarse respecto del complejo entramado relacional que es el Estado. Por otro lado, una explicacin de este tipo no nos permitira comprender por qu los programas se mantienen en el tiempo an cuando los mismos funcionarios plantean que la eciencia de los programas no depende slo de ellos y temen por el efecto bumerang que les pueda generar. En otras palabras, no nos interesa preguntarnos: por qu los programas no son ecientes? o, cmo deberan ser para serlo? Sino: por qu los programas se mantienen en el tiempo, an cuando su postulado de eciencia es por lo menos problemtico? Una frase expresada por un exCoordinador General del PP, nos permite comenzar una explicacin posible de este fenmeno. Este funcionario nos deca: El juego consiste en que con recursos escasos tens que dar resolucin a muchos problemas (...) El buen gobierno consiste en la buena administracin o la administracin ptima de esos recursos. Sumar a los ciudadanos de pie a pensar en la construccin de esos ptimos es desmiticar al gobierno. Esta frase nos inspir para desarrollar una categora analtica, la desmiticacin del gobierno, que puede ser utilizada para interpretar los programas seleccionados y, con ello, abrir una posible puerta de entrada para descifrar las nuevas modalidades de relacin que intentan construir estos procesos. Para plantear a qu nos referimos con desmiticacin del gobierno, nos parece til recordar brevemente los aportes que hiciera Roland Barthes en relacin al anlisis del mito. Para este autor el mito es un sistema semiolgico segundo23 en el que el signicado del sistema lingstico es capturado y detenido por el signicado mtico. Barthes diferencia al signicante lingstico y al signicante mtico otorgndoles los nombres de sentido y forma respectivamente. Al devenir forma, el sentido aleja su contingencia, se vaca, se empobrece, no queda ms que la letra.24 La signicacin mtica se hace posible justamente
23 Cf. Barthes, Roland, Mitologas, Siglo XXI, Buenos Aires, 2003, p. 205. 24 Ibidem, p. 208.
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porque la forma suplanta al sentido: de esta manera, detiene la palabra e impone una sola interpretacin. En este sentido, la signicacin mtica tiene un carcter imperativo, que construye un habla despolitizada25 donde se evidencia una prdida de su cualidad histrica.26 Ahora bien, cul es el mito sobre el gobierno, que las autoridades quieren desmiticar? Creemos que es el mito del distanciamiento, que funda como natural la idea segn la cual la ineciencia estatal deba ser explicada por la distancia creciente de las autoridades respecto de los ciudadanos. Aboy Carls describe cmo diversos anlisis sociales, a partir de mediados de los 60, comienzan a reexionar sobre el vnculo que los ciudadanos tienen con la poltica a partir de lo que denomina el fenmeno del distanciamiento. Segn el autor: el distanciamiento poltico se dene as a partir de dos dimensiones constitutivas: una prctico social y otra tico crtica. En su aspecto prctico social el distanciamiento es el proceso progresivo y continuo de alejamiento de individuos y grupos de la actividad poltica. En su aspecto tico crtico, el distanciamiento consiste en la generalizacin de una actitud de desconanza y/u hostilidad hacia la actividad poltica.27 Aboy Carls muestra cmo esta nocin de distanciamiento est fundada sobre la idea de que existe una clara escisin entre lo poltico y lo social, y en relacin a ello una identidad previa de los ciudadanos en tanto representados, respecto a los polticos en tanto representantes. Lo que la idea de distanciamiento pretende plantear es que la poltica no expresa la sociedad, o en trminos del lenguaje cotidiano que los polticos estn lejos de la gente.28 Retomando la denicin de la nocin de distanciamiento acuada por Aboy Carls, podemos plantear que, en los ltimos aos, la dimensin tico crtica se fue escindiendo de la prctico social. Con esto no queremos decir que los ciudadanos dejaron de alejarse de la actividad poltica. Sino que se naturaliz una concepcin que mostraba a los polticos como seres autosucientes a los que nos les interesaba en lo ms mnimo acercarse a los ciudadanos para resolverles los problemas. En otras palabras, la idea de distanciamiento se constituy como un mito. La signicacin de esta mitologa del distanciamiento se estableci a partir de una multiplicidad de signicantes diferentes: noticias en los diarios, notas periodsticas, construccin de categoras de anlisis polticos, etc. Nos parece que en
25 Ibidem, p. 231. 26 Ibidem, p. 238. 27 Aboy Carls, G. Las dos fronteras de la democracia argentina. La reformulacin de las identidades polticas de Alfonsn a Menem, Homo Sapiens, Rosario, 2001, p. 23. 28 Ibidem, p. 28. La crtica que Aboy Carls establece a los anlisis que parten de la idea del distanciamiento poltico le permite luego avanzar sobre una mirada alternativa sobre la constitucin del proceso de representacin y la construccin de identidades polticas. Nosotros compartimos su planteamiento. Sobre la vinculacin entre la dimensin representativa de la autoridad estatal y el mito del distanciamiento hablaremos en el siguiente apartado.
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el mito del distanciamiento, cualquier signicante asociado a la ineciente accin del Estado era impelido a signicar la lejana entre gobernantes y gobernados. La construccin de este mito supuso una abolicin de la historicidad del signo, construyendo un habla despolitizada y eterna que mostraba a los polticos y autoridades estatales como seres interesados nicamente en su provecho personal, y desinteresados absolutamente en establecer cualquier vnculo con los gobernados y resolverles a stos sus problemas. En este sentido, creemos que si bien los anlisis sobre la ineciencia estatal y la crisis de representacin, en un primer momento pudieron establecerse sobre un anlisis histrico-poltico, luego fueron capturados por la signicacin mtica, obligndolos a despojarse de lo histrico y lo poltico, naturalizando y eternizando la imagen de los polticos que el mito del distanciamiento obligaba a signicar: stos son egostas, no les interesa acercarse a los problemas de la gente, no escuchan las demandas ciudadanas y consecuentemente no les dan solucin alguna, por ello es que el Estado es ineciente. Esto nos permite plantear que al mismo nivel de la bsqueda de nuevas herramientas tendientes a generar eciencia estatal se encontraba el deseo de desmontar el vnculo mtico que une ineciencia con lejana entre autoridades estatales y ciudadanos. En otras palabras, dentro del escenario construido por el mito del distanciamiento, no es slo la cuestin de la eciencia lo que hace que los programas cobren sentido. Es por ello que pese a que los programas estn atravesados por problemas respecto a la resolucin prctica de las demandas planteadas participativamente, los mismos mantienen una de sus razones de ser. Esto nos permite plantear que las autoridades estatales a cargo de los programas tienen una tarea desmiticadora: la incorporacin de los participantes en relacin a ellos, la apertura de la trastienda del Estado, tiene como objetivo desarticular el mito del distanciamiento. En los tres programas analizados se percibe el esfuerzo de los coordinadores por mostrar su buena intencin y su receptividad respecto a los participantes. En todos los casos hemos podido comprobar que en general, cuando se logra sortear la desconanza inicial, se establece una buena relacin entre los coordinadores de los programas a nivel barrial o las autoridades de los CGPs con los participantes. Los primeros se esfuerzan por mostrar que intentan todo lo posible y los segundos valoran la actitud, y comprenden que su accionar est sumamente limitado a causa del complejo relacional que ya hemos mencionado. IV. La paradoja de la representacin y el juego del doble reconocimiento El argumento que plantea que la cercana entre ciudadanos y autoridades estatales contribuira a establecer una gestin ms eciente tambin se expresa en lo relativo a la relacin de representacin. En este caso se plantear la idea segn la cual una mayor cercana permitira recuperar el reconocimiento del vnculo representativo. En efecto, la 171
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gran mayora de los funcionarios entrevistados, como muchos otros, estn genuinamente preocupados por la reconstruccin del vnculo que los une con sus representados y creen ver en los procesos participativos una forma efectiva de avanzar hacia la resolucin de esta cuestin. Ahora bien, sin entrar en el anlisis de los diversos aportes tericos que muestran la difcil complementariedad de representacin y participacin,29 lo que podemos plantear a partir de los datos obtenidos mediante el anlisis emprico realizado es que la incorporacin de la participacin promovida por el Estado crea una paradoja: aunque surge como una forma de reconstruir el vnculo de representacin institucional, construye un mbito de deliberacin del que surgen nuevos representantes. En el caso del PP se eligen delegados temticos en cada una de las comisiones y luego, entre todos ellos, dos Consejeros del PP que representan a cada CGP en el Consejo del PP, un ente compuesto por los consejeros de todos las zonas de la ciudad y las autoridades estatales. Este Consejo tiene a su cargo la elaboracin del reglamento y el seguimiento de las prioridades luego de nalizado el proceso participativo. En cuanto al DPP, el proceso contempla la construccin de una Mesa de Trabajo y Consenso (MTC), que representa a los vecinos de la zona y se encarga de coadministrar el parque en relacin directa con el encargado gubernamental para hacerlo. La MTC es dirigida por un presidente. El caso del PPD es el ms particular. All no existe eleccin de autoridades como en los otros dos casos. Sin embargo, esto no impide que en algunos casos surjan asociaciones de vecinos que tienden a constituirse como los referentes de los participantes y en autoerigirse en representantes de los vecinos de la zona. Denominaremos a la representacin surgida de los programas analizados como representacin participativa, para diferenciarla de la representacin institucional que detentan los funcionarios. Se crea as un escenario en el que la representacin participativa podra llegar a enfrentarse con la representacin institucional. La paradoja se crea sobre el siguiente crculo: 1. Los procesos de participacin suspenden los procedimientos habituales de la representacin institucional. Todas las opiniones se presentan como iguales en tanto que forman parte del espacio conjunto de deliberacin. 2. A travs de la deliberacin, surge, de distintas formas, un nuevo espacio de representacin. En tanto que la posibilidad de participar es universal, el nuevo representante se ve tentado a arrogarse la representacin de quien no ha tomado parte de la deliberacin, pero podra haberlo hecho. 3. Este nuevo representante, muchas veces, se plantea como el verdadero representante de los vecinos o los ciudadanos del barrio. Esta nueva forma de representacin participativa amenaza con enfrentarse a la representacin institucional que detentan las autoridades estatales que
29 Cf. Bourdieu, P. La delegacin y el fetichismo poltico en Cosas Dichas, Gedisa, Buenos Aires, 1988; Bourdieu, P. La representation politique. Elements pour une thorie du champ politique, en Actes de la Recherche en Sciences Sociales Nro 36-37, Pars, 1981; Novaro, M. Representacin y liderazgo en las democracias contemporneas, Homo Sapiens, Rosario, 2000.
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coordinan cada uno de los programas. Por lo tanto, lo que comenz siendo pensado como un remedio, corre el riesgo de agudizar la enfermedad. La situacin creada por la paradoja de la representacin tambin da lugar, retomando la expresin ya utilizada, a otro posible efecto bumerang. Esto es as porque, por un lado, se genera una mediacin adicional entre los participantes y los funcionarios, encarnada en los representantes participativos. Y, por el otro, porque estos ltimos tienden a arrogarse la representacin de los vecinos, y poner en entredicho de este modo a la representacin encarnada en los funcionarios. Esta situacin no puede ser interpretada como una falencia de funcionamiento de los programas, sino que, a nuestro criterio, es el resultado de la lgica misma del proceso de representacin que se instituye a partir del carcter participativo de los programas analizados. Ahora bien, la emergencia de la representacin participativa no es una consecuencia no deseada de la implementacin de los programas sino que constituye, en diverso grado y forma, un elemento constitutivo fundamental de los mismos. La pregunta que surge naturalmente es: por qu los programas tienden a construir esta representacin participativa an con las consecuencias que tiene sta para la emergencia de la paradoja de la representacin? Para esbozar una posible respuesta a esta cuestin es menester incorporar la relacin entre representacin y reconocimiento, lo que nos permitir alejarnos de la metfora espacial sobre la que se asienta la idea de clsica de representacin que est en la base del mito del distanciamiento. A nuestro criterio la nocin de autoridad remite a tres dimensiones inescindibles: decisin, autonoma y reconocimiento. Para que una autoridad sea tal no slo debe tener una relativa autonoma en la toma de decisiones sino que las mismas deben ser reconocidas por quien se ve afectado por ellas. Esto implica que la dimensin del reconocimiento supone la participacin de los dos polos de la relacin. Esto nos permite ver que la dimensin del reconocimiento es inherente a cualquier proceso de constitucin de autoridades representativas. Ahora bien, si la constitucin de la autoridad representativa supone un proceso que involucra tanto a quien reconoce como a quien es reconocido, podemos armar que la dimensin del reconocimiento no slo constituye a las autoridades representativas como tales sino tambin a los representados.30 Lo que subyace al proceso de distanciamiento en sus dimensiones histrico-social y tico-crtica planteadas por Aboy Carls (y que luego deviene en mito del distanciamiento a partir de la deshistorizacin y la despolitizacin del signo), no es otra cosa que la crisis de un modelo de reconocimiento mutuo entre las autoridades representativas tradicionales (encarnadas fundamentalmente en los lderes polticos, sindicales
30 Aqu hay que recordar que en tanto que el representante inscribe el inters del representado en un medio diferente del que haba sido formulado, construye y transforma ese inters. El representante no es un mero agente pasivo sino que es activo, y mediante esa actividad construye la identidad de los representados. Cf. Laclau, E. Emancipacin y diferencia, Ed. Ariel, Buenos Aires, 1996.
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y en las autoridades estatales) y sus representados. En el caso de las autoridades representativas constituidas en un proceso organizativo (como por ejemplo un representante sindical, estudiantil o de una organizacin comunitaria), plantear que las mismas no representan el inters del grupo supone desconocerlas en el sentido de negarles el reconocimiento. En el caso de las autoridades estatales este proceso de desconocimiento est en la base de la creencia de que no se rigen por una bsqueda del bien pblico sino de un provecho personal. El problema del reconocimiento est en la base de lo que hemos denominado la crisis de nacimiento de las autoridades estatales en la Ciudad de Buenos Aires. Frente a esta situacin, desde el mismo momento de la autonomizacin se han dado lugar a la constitucin de diversos intentos de resolucin de esta cuestin. Una de ellas est asociada con la creacin, por parte de las instituciones estatales, de mecanismos de consulta y reclamo individual.31 Otra forma est dada por la construccin de diversos Consejos de los que participan variadas organizaciones polticas, sociales o profesionales. A partir de ellos se construye un proceso de consulta sobre temas especcos en donde las decisiones se toman por consenso.32 En el caso de la construccin de vas institucionales para canalizar el reclamo individual, nos mantenemos dentro de la relacin autoridad estatal-ciudadano, sin mediacin organizativa alguna. En el modelo de los Consejos Consultivos, por el contrario, se establece una relacin autoridad estatal-organizacin, y los ciudadanos se presuponen ya representados por stas.33 Ahora bien, pese a esta diferencia, podemos encontrar en
31 Como analiza Lpez una de las funciones otorgadas a los Directores Generales mediante la resolucin que cre los CGPs es la de recibir quejas, reclamos y denuncias de los vecinos de la ciudad. Paralelamente se consolid un sistema de reclamo individual canalizado a travs de diversas modalidades. En el caso del PPD, por ejemplo, los vecinos pueden hacer su reclamo directamente a travs de Internet. Cf. Lpez, Leandro: La participacin ciudadana a travs del reclamo vecinal a principios del siglo XXI, Informe Final Becas de Investigacin Junior, CLACSO, Buenos Aires, 2005. 32 En la Ciudad de Buenos Aires la Constitucin prev el funcionamiento del Consejo de Planeamiento Estratgico, del Consejo de Salud, del Consejo del Plan Urbano Ambiental, entre otros. Si bien en un contexto diferente del analizado por nosotros, encontramos en Frederic un anlisis profundo sobre el lugar que ocupa la nocin de reconocimiento en esta ltima modalidad, la autora analiza profundamente cmo un proceso de descentralizacin llevado a cabo por un municipio del Gran Buenos Aires en la dcada del 90 tuvo como resultado la centralizacin del poder en manos de los funcionarios estatales. Esto surge porque para ser incluidas dentro de los Consejos de Organizaciones Comunitarias (COC), y constituirse en interlocutores del Estado, stas deban inscribirse previamente en una lista elaborada por la municipalidad. Esta situacin, dice la autora, llevaba a que ms que las asociaciones fueran consideradas representativas de los individuos que las integraban, era el Estado quien institua la representacin, designndolo reconocimiento. Cf. Frederic, S.: Buenos Vecinos, Malos polticos. Moralidad y poltica en el Gran Buenos Aires, Ed. Prometeo, Bs. Ass, 2004, p. 190. 33 Por ejemplo en la presentacin del Consejo de Planeamiento Estratgico en el sitio del GCBA se expresa que no hay participacin directa de los ciudadanos por s mismos, sino en representacin de organizaciones. Vase: http://www.buenosaires2010.org.ar/consejo/consejo.asp
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estas dos modalidades algo en comn, que separan a ambas de la participacin promovida por el Estado: ellas no se conguran como una instancia de construccin de una representacin participativa. La dimensin del reconocimiento se juega en el primer caso entre autoridades y ciudadanos y en el segundo entre autoridades y organizaciones. La inclusin de la representacin participativa, una instancia adicional de construccin de un lazo representativo que slo existe a travs del programa que lo establece, es lo que va a hacer de la participacin promovida por el Estado un proceso en el que la cuestin del reconocimiento se hace presente de una forma ms compleja, dando origen a lo que llamaremos el juego del doble reconocimiento. ste estar constituido por dos procesos simultneos: uno, vinculado con el reconocimiento entre las autoridades estatales y los representantes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de los representantes participativos y los participantes. Estos dos procesos forman parte de un juego simultneo: los participantes reconocen a los representantes participativos porque stos son reconocidos a su vez por las autoridades en tanto guras que encarnan la representacin institucional. La actividad de los representantes institucionales construye la identidad de los representantes participativos y la de stos ltimos la identidad de los participantes. El reconocimiento que las autoridades estatales hacen de los representantes participativos les permite a stos ltimos acceder a un nivel de representacin que excede al que posean antes de su participacin en el programa. Pero a la vez este mismo proceso les posibilita a las primeras recuperar, aunque mediadamente, la imagen perdida de las autoridades estatales como encarnacin misma del bien pblico y el inters general. Esto se da porque para que las autoridades participativas sean reconocidas por los participantes como representantes de los vecinos o del barrio es necesario reconocer a la vez que son slo las autoridades estatales las que pueden otorgarles ese lugar, puesto que son ellas las que encarnan la representacin de la sociedad toda y la bsqueda del bien pblico general. En este sentido es posible armar que lo novedoso de estos procesos no es la relacin de reconocimiento (pues sta es constitutiva de cualquier forma de construccin de autoridad representativa) sino el modo a travs del cual el mismo se establece, que supone que para profundizar el reconocimiento es necesaria la constitucin de la representacin participativa, an cuando sta presente los peligros e inconvenientes mencionados a partir de la paradoja de la representacin. El juego del doble reconocimiento no slo hace de contrapeso a la paradoja de la representacin sino que posibilita que las tensiones expresadas entre autoridades institucionales y participativas no puedan estallar en una conictividad directa y maniesta. Mediante este juego las autoridades estatales invisten de autoridad, es decir reconocen, a determinados grupos o sujetos en tanto representantes participativos, hacindolos portadores de la voz de los vecinos. Y stos ltimos, a la vez, para ser reconocidos como tales deben reconocer a la representacin institucional que constituye a la autoridad estatal que los est invistiendo de autoridad. 175
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Para cerrar este apartado, nos parece conveniente resaltar una cuestin que nos parece central. Como hemos visto, los programas analizados introducen una diferencia respecto a los procesos de incorporacin de reclamos individuales mediante una descentralizacin administrativa, a la construccin de Consejos Consultivos, o incluso a la implementacin de programas sociales organizaciones va organizaciones de la sociedad civil. En todos ellos los individuos o las organizaciones se mantienen como tales y construyen un espacio de interlocucin vis--vis con el Estado. Ahora bien, la particularidad del juego del doble reconocimiento est dada en que a travs de l no slo se tiende a generar o regenerar un reconocimiento entre autoridades estatales e individuos u organizaciones sino que emerge un espacio nuevo que tiende, en el extremo, a recongurar a los individuos y las organizaciones que participan, en tanto que los representantes participativos ya no representan solamente a su organizacin originaria sino que gozan de un status representativo ms amplio. As, no se crea un espacio vis--vis con el Estado sino un espacio comn en el que las diferencias se tornan borrosas. Analizar cmo se establece este vnculo nos conducir al ltimo apartado de esta ponencia. V. El rol pedaggico y el gobierno de la desconanza El reconocimiento de un universo de desconanza y la retrica de la construccin de la conanza forman parte del vnculo cotidiano que se construye en los programas analizados. Algunas se expresan entre los participantes entre s, puesto que muchos ven en los otros actitudes mezquinas tendientes a sacar provecho personal sin importar el bien colectivo. Otras se interponen entre los participantes y las autoridades estatales. Los primeros tienden a creer que las decisiones estn tomadas de antemano o que son manipuladas por los funcionarios. Tambin sobrevuela la idea de que las autoridades no materializarn las decisiones tomadas en el proceso. Las segundas tienden a creer, por un lado, que algunas organizaciones utilizan estos espacios para confrontar con el gobierno, boicotear el espacio participativo y, en denitiva, hacer fracasar el programa. Y, por el otro, tiende a descreer de las capacidades tcnicas y de la posibilidad de trabajar conjuntamente con los participantes. Hay varias cuestiones a remarcar en relacin con la presencia recurrente de esta desconanza. En primer lugar, que la misma no puede ser pensada como una consecuencia no deseada de los programas. Por el contrario, es justamente esta desconanza la que est en el origen de las iniciativas y la que se plantea que es posible erradicar a partir del acercamiento entre autoridades y ciudadanos. En segundo lugar, que pese a que la desconanza est presente desde el momento mismo en que los programas se ponen en marcha, sta no es tan fuerte como para hacerlos naufragar. Esto es as por razones que son a la vez de carcter valorativo (tantos unos como otros creen en el Estado) y prctico (los programas son, para muchos participantes, una ventanilla ms del Estado a donde recurrir). Ahora bien, el reconocimiento de la desconanza existente es visto por parte de los involucrados como un problema a resolver. Esta situacin lleva a que la construccin 176
de la conanza aparezca como uno de los objetivos fundamentales que se proponen los actores. En una de las entrevistas realizadas a un subsecretario, ste nos deca en alusin a los programas participativos: Me parece que el secreto es si podemos construir conanza. Si los vecinos pueden creernos a nosotros, y si yo puedo creer que los vecinos no son todos chiados. El problema que se plantea es justamente cmo hacer para lograr tal objetivo. La respuesta que encontramos recurrentemente en las palabras de nuestros entrevistados es que para evitar que la desconanza sea tal que haga fracasar a los programas, se hace necesario el desarrollo de un aprendizaje tanto sobre los participantes como sobre las autoridades estatales. Esto supone pensar que los programas, para poder sobrevivir, deben desarrollar un rol pedaggico sobre los diversos involucrados. Los participantes deberan aprender a plantear sus demandas en un lenguaje tcnico y dejar de lado los reclamos vagos de difcil solucin. Para ello no slo deberan comenzar por conocer los lmites e incumbencias del Estado, sino que adems deberan comprometerse en el seguimiento y control de su pedido. Las autoridades deberan aprender a ser exibles a los aportes de los participantes y adquirir los conocimientos necesarios que les permitan maniobrar frente a las diversas tensiones que atraviesan las distintas fases de los procesos participativos. En otras palabras, deben aprender una tarea de coordinacin. El objetivo de mxima sera lograr la posibilidad de alcanzar que todos los involucrados hablen un mismo lenguaje. Para ello el espacio destinado al diagnstico participativo, presente en los tres programas, es central: ste es visto como el espacio en que se desarrollara la posibilidad de la construccin de un verdadero dilogo entre los involucrados.34 Mediante el diagnstico se busca, por un lado, la anidad entre los mismos participantes. Como expresaba el Coordinador General del PDPP: Para nosotros el diagnstico es central. El lugar donde se generan las tensiones ms fuertes [entre los vecinos]. En todo el proceso tratamos de estimular un concepto ms bien solidario que contrarreste la imposicin de posturas, hacindoles entender que en esto tena que haber un acuerdo comn de cmo usamos la plaza. Y, por el otro, una sintona entre participantes y autoridades. En palabras de una coordinadora del PP, uno de los mayores desafos es mejorar la informacin previa con la que entran los vecinos al proceso, lo que se llama diagnstico participativo. Los vecinos lo interpretan como una rendicin de cuentas acerca de qu se ha hecho con lo que ya se vot, nosotros creemos que tiene que ver con tener una mirada compartida acerca de cules son los problemas ms urgentes en la agenda de cada barrio. La matriz temporal que subyace a la idea de un aprendizaje no puede ser comprendida si no es en relacin con otra idea que aparece recurrentemente: la creencia
34 Los tres programas otorgan un lugar central al diagnstico. El PP se abre, en cada zona, con una reunin en la que las organizaciones de la zona, los consejeros del PP y los funcionarios del CGP tratan de generar un diagnstico de los principales problemas que deberan ser tratados en el proceso. En el PDPP se realizaron unas Jornadas especficamente de Diagnstico Participativo, y luego, las Jornadas de Diseo Participativo se abrieron con un espacio de elaboracin de un diagnstico grupal. En el caso del PPD, el diagnstico se hace presente mediante la figura del mapa del delito, que hace referencia a la construccin de un estado de situacin de las diversas situaciones de inseguridad vividas en el barrio.
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de que los recelos entre los participantes y las autoridades son causa de la novedad que implican estos programas participativos y que, por tanto, sern eliminadas paulatinamente. Ahora bien, esta visin nos parece que debe ser problematizada. Las autoridades estatales se conformaron a partir de un proceso de diferenciacin del campo burocrtico respecto del campo poltico.35 Esto es lo que hace posible que toda autoridad estatal pueda hablar en nombre de la sociedad toda y no solamente de aquellos que la eligieron. En otras palabras, ella existe en tanto que puede presentarse como encarnando el bien general y no un inters particular. Esto slo se hizo posible a partir de un proceso de autonomizacin de las autoridades estatales, y por ende, de diferenciacin respecto de los simples ciudadanos. La gura que se crea es la de un Estado que est vis--vis respecto de la ciudadana. Ahora bien, la incorporacin de la participacin promovida por el Estado tiene como consecuencia una transformacin profunda en este esquema. En el escenario planteado por los programas, el Estado no aparece como un otro sino como un actor ms, encarnado en las diversas autoridades estatales que toman parte del proceso. A partir del proceso de aprendizaje de los participantes, los vecinos no estn vis--vis frente al Estado sino que se conforman como un actor ms interno al proceso de implementacin de la poltica pblica. Ahora bien, la eliminacin de la imagen del vis--vis entre Estado y ciudadanos conducira que los lmites entre unos y otros, que en otro momento estuvieron claramente denidos, tiendan a borronearse. Pero, como hemos podido presenciar en diversas ocasiones, los lmites tienden a reaparecer recurrentemente. Y esto es porque en determinados momentos las autoridades estatales marcan claramente la diferencia de valor de su opinin, en tanto encarnacin del inters de todos respecto a los puntos de vista particulares de los participantes, aun de quienes son elegidos como representantes.36 Esta situacin no debe interpretarse como una falta de compromiso de las autoridades respecto de los programas, o como una mentira que stas les plantean a los participantes. Ms bien, es el resultado del lugar que ocupan unos y otros en el proceso. Estas palabras nos permiten plantear que la idea del aprendizaje que da lugar al rol pedaggico es de difcil concrecin, ya que de llevarse al extremo se borraran las diferencias que separan a autoridades estatales y ciudadanos, algo que parece difcil que pueda ocurrir. Es por ello que creemos que el rol pedaggico no debe ser interpretado como un objetivo realmente alcanzable sino como la manera misma de estructurar el vnculo dentro de un modo que denominamos gobierno de la desconanza. Veamos cmo se expresa esta cuestin.
35 Cf. Bourdieu, P. La delegacin y el fetichismo poltico op. cit.; Bourdieu, P. La representation politique. Elements pour une thorie du champ politique, op. cit. 36 En relacin con esta cuestin, el coordinador del DPP nos deca: [Nosotros le decimos a los vecinos] Esto es para que Uds. puedan debatir entre Uds. y entre Uds. debatir con el gobierno(). Y lo que suceda con los vecinos que no participaron, que los representamos nosotros porque estamos en el gobierno, porque los vecinos que no estn tambin son parte de la plaza.
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Si estamos de acuerdo en que la diferenciacin entre autoridades estatales y participantes reaparecer una y otra vez, ser sumamente improbable que se elimine por completo la sensacin de desconanza que se pretende erradicar, puesto que en todo momento los participantes tendern a pensar que las autoridades estatales no reconocen lo hecho en el proceso participativo, y las primeras tendern a percibir que los participantes quieren imponer sus visiones particulares y por ende, pasarles por encima. Esta situacin constituye un lmite para la constitucin de un aprendizaje perfecto. En efecto, es muy difcil pensar que en algn momento estas desconanzas mutuas sean superadas. Ahora bien, esta ltima armacin nos conduce a repensar el estatus mismo de la nocin de desconanza. Esto es porque la misma ya no puede ser considerada nicamente con una dimensin de confrontacin que se eliminara con el tiempo, sino que ocupara una plaza esencial en la estructuracin del vnculo mismo generado por los programas. Ahora bien, en razn de verdad, sugerir que la desconanza es constitutiva del vnculo que une a autoridades y ciudadanos no traera consigo ninguna novedad. En un libro reciente Rosanvallon se ocupa precisamente de esta cuestin. Segn su anlisis, lo que constituye a las autoridades estatales en las democracias representativas no es slo su legitimidad sino fundamentalmente la conanza depositada en ellas. Mientras que la primera hace referencia a cualidad jurdico-procedural, la segunda constituye un fenmeno ms complejo que aade una dimensin moral (la integridad) y una dimensin sustancial (la preocupacin por el bien comn).37 Esta disociacin entre legitimidad y conanza supone, para el autor, un problema central de la historia de las democracias. Desde el mismo momento en que se establece la fractura del derecho comienza a establecerse lo que Rosanvallon denomina la entropa representativa.38 A nuestro criterio, esta entropa est en la base del proceso mismo de autonomizacin que forma la autoridad estatal en sus dimensiones representativa y gubernamental. Ahora bien, lo que introduce de interesante Rosanvallon es la idea de que esta entropa representativa va a dar lugar a un proceso que l denomina de desconanza democrtica, cuyo objetivo es velar para que el poder elegido se mantenga el a sus compromisos, encontrar los medios que permitan mantener la exigencia inicial de un servicio al bien comn.39 Esto le lleva a plantear que si uno analiza la historia de las democracias, stas no slo tienden a organizar un sistema electoral-representativo sino tambin una serie de contrapoderes tendientes a vigilar, controlar y juzgar a las autoridades. Es decir, que toda democracia organiza a su vez una contrademocracia. Esta contrademocracia no es lo contrario a la democracia, es ms bien () la democracia de los poderes indirectos diseminados en el cuerpo social, la democracia de la desconanza organizada frente a la
37 Cf. Rosanvallon, P. La contre-democratie. La politique lge de la dfiance, Ed. Seuil, Paris, 2006, p. 11-13. 38 Ibidem, p. 20. 39 Ibidem, p. 15.
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democracia de la legitimidad electoral.40 Si bien es cierto, entonces, que la desconanza no constituye un desvo de la democracia sino que es constitutiva de sta, tambin lo es que sta ha crecido a niveles inditos en los ltimos aos, constituyendo lo que Rosanvallon denomina una sociedad de la desconanza.41 En las palabras de Rosanvallon podemos ver que, en razn de verdad, la relacin de conanza absoluta entre autoridades y representantes es imposible. Por lo tanto, plantear que la desconanza constituye una parte esencial del vnculo no traera nada de nuevo dentro del universo democrtico. Qu es, a nuestro criterio, lo verdaderamente novedoso? Creemos que es un modo particular de organizacin de la desconanza que podramos denominar el gobierno de la desconanza. El universo contrademocrtico del que nos habla Rosanvallon est constituido por una clara diferenciacin de actores y funciones. Mientras que los gobernantes tienen como funcin administrar y gestionar, los diversos actores e instituciones que conforman el universo contrademocrtico tienen como objetivo controlar, vigilar, juzgar, evaluar. Este esquema, que no es nuevo, se intensic con la consolidacin de la sociedad de la desconanza, dando lugar a la emergencia de una serie de nuevas instancias mediante las cuales se hace presente la organizacin de la desconanza: organizaciones de la sociedad civil encargadas de velar por la transparencia de los gobernantes, difusin de programas de televisin encargados de denunciar actos de corrupcin, creacin de Defensoras del Pueblo, proliferacin de diversos Observatorios, construccin de ratings de transparencia para comparar a diferentes pases, utilizacin creciente de internet como medio de control sobre los agentes del Estado,42 etc. En algunos casos son instituciones no gubernamentales las que llevan a cabo estas tareas (por ejemplo, aquellas destinadas a controlar la transparencia en el uso de recursos pblicos, las declaraciones patrimoniales de los candidatos, etc.). En otros son empresas privadas (por ejemplo los medios de comunicacin que incluyen distintos medios de denunciar casos de corrupcin, malversacin de fondos, etc.). Existen tambin mecanismos formales estructurados por el mismo Estado para su control (como son las Ocinas Anticorrupcin o las Defensoras del Pueblo). Ahora bien, pese a las claras diferencias existentes entre estas distintas instancias, hay un punto en comn: la separacin clara entre quienes tienen la tarea de gobernar y quienes tienen la de controlar. El supuesto que subyace a todas estas instancias es que las autoridades estatales son las que representan el inters comn y las que tienen el saber tcnico para gestionar los problemas de la sociedad. El control que hay que ejercer sobre ellas es slo para velar que no se aparten
40 Ibidem, p. 16. 41 Idem. 42 En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno Jorge Telerman lleg a instalar una cmara en su despacho para que los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires pudieran observarlo mientras trabajaba.
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de su camino, no para reemplazarlas. Es decir, para velar que efectivamente trabajen en representacin del bien pblico y lo hagan con eciencia. En este sentido el modo de estructurar la desconanza es externo a la accin de gobierno. Los ciudadanos controlan, evalan y vigilan a las autoridades, pero no actan junto a ellas. En todos estos mecanismos se constituye un universo en el que se mantiene el esquema clsico de relacin vis--vis entre autoridades y ciudadanos. La participacin promovida por el Estado, a diferencia de todos estos procedimientos, modica profundamente el modo de organizacin de la desconanza ya que la incorpora dentro del mismo espacio de gobierno, dando origen a lo que denominamos el gobierno de la desconanza. Los participantes y los representantes participativos estn incluidos dentro del proceso de toma de decisin y de construccin de polticas pblicas. En este sentido, no son actores externos que interpelan a las autoridades estatales desde una posicin no gubernamental. Por el contrario, son nuevos actores internos dentro del complejo proceso de toma de decisin. Los ciudadanos actan conjuntamente en un espacio de interaccin con las autoridades. El simple movimiento que nos conduce a organizar la desconanza por fuera del proceso de toma de decisin de gobierno a incorporarla al interior de los programas mismos trae aparejado consecuencias de relevancia en la construccin del vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos, con las tensiones a las que nos hemos referido. Esto nos permite comprender por qu el rol pedaggico no debe ser interpretado como un objetivo a ser alcanzado sino como un modo de articulacin de relaciones en si mismo, que no puede ser comprendido si no es en relacin directa con el gobierno de la desconanza. Si recuperamos las categoras propuestas en los dos apartados previos podemos ver que lo que caracteriza al gobierno de la desconanza es un juego de tensiones antagnicas. El efecto bumerang y la paradoja de la representacin tienen un efecto que tiende a la confrontacin. La desmiticacin del gobierno y el juego del doble reconocimiento establecen un contrapeso que hace posible la integracin. Los programas se mantienen siempre en el lmite entre estas dos tendencias, generando un delicado equilibrio. Es por eso que los programas parecen estar siempre en crisis, siempre por hacerse, siempre por aprenderse. Sin embargo, esta caracterstica de aparente fragilidad es la base misma de su constitucin. Palabras nales Las lneas que hemos volcado en esta ponencia pretenden ser un aporte al anlisis del modo en que la incorporacin de la participacin en los programas de gobierno impacta en el modo de estructuracin del vnculo que une autoridades estatales y ciudadanos en el mbito urbano. En la eleccin de nuestro enfoque hemos tratado de alejarnos explcitamente de un modelo normativo que conducira a una evaluacin de los mismos. Por el contrario, hemos privilegiado una mirada que pretende situar la emergencia de la participacin 181
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ciudadana como parte de una estrategia de ciudadana contempornea sin por ello caer en una explicacin histrico-estructural que desatienda la pregunta por la estructuracin del universo de interaccin de los diversos actores involucrados. Es por ello que prestando particular inters en las tensiones que se expresan en la implementacin de los programas, hemos avanzado a la construccin de categoras analticas que, si bien slo deben ser comprendidas como parte del proceso vivido en la Ciudad de Buenos Aires y en ese sentido no pretenden ser universalizables, pueden contribuir al anlisis de otras situaciones en las que se incorpora la participacin de los ciudadanos en espacios de deliberacin y decisin compartidos con autoridades estatales.
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Implementao e disseminao de cmeras de vigilncia para segurana

Marta Mouro Kanashiro1 1. Introduo A insero de cmeras de vigilncia em espaos de circulao pblica um fenmeno cada vez mais recorrente no mundo. Hoje em dia difcil percorrer cidades, ruas, praas, parques sem deparar-se com esses dispositivos. Utilizados em sistemas eletrnicos de segurana, tais equipamentos so geralmente denidos como um recurso para inibir assaltos, evitar depredaes e identicar criminosos. Instigada por esse panorama e pela premncia de um debate que v alm dessa denio, realizou-se uma pesquisa que analisou o processo de insero das cmeras para segurana, a partir de um estudo de caso realizado no Parque da Luz, regio que vem sendo revitalizada no centro da cidade de So Paulo. O presente trabalho apresenta elementos da implementao e disseminao das cmeras a partir dos discursos que possibilitam essa prtica, dos produzidos por ela e das articulaes associadas sua freqente presena. Tais elementos inserem-se nos debates sobre privatizao da segurana e revitalizao urbana, que incluem a questo como um elemento constituinte do processo. No entanto, este trabalho vislumbra tal insero apontando as cmeras tambm como um dispositivo de funcionamento do poder na atualidade, que vai alm da anlise foucaultiana de panptico. Esse exerccio da vigilncia guarda com ambos os processos uma relao simbitica, de elementos que se reforam mutuamente e compem um amplo panorama de transformaes sociais, polticas e econmicas. A articulao entre revalorizao e segurana Amplamente tematizado e debatido no Brasil, o modelo de revalorizao das cidades em focaliza antigas reas nobres centrais que se degradaram por falta de interesse pblico, e a partir da dcada de 1990, como parte de um novo modelo de gerenciamento das cidades alinhado com o capitalismo global, passaram a reunir aes e interesses de governos locais, grupos empresariais, combinando nanciamentos de agncias multilaterais, e dos setores pblico e privado (Frugoli 2001). A revalorizao da rea da Luz, regio central da cidade de So Paulo (Brasil) no foge a esse modelo urbanstico caracterizado pelo processo de gentrication2 e seguido em vrias cidades do mundo. O mesmo padro de intervenes j
1 Marta Mouro Kanashiro pesquisadora da Universidade Estadual de Campinas, onde atua no Laboratrio de Jornalismo (Labjor) e no Grupo de Pesquisa: Conhecimento, Tecnologia e Mercado (CTeMe). 2 Seguindo os passos de Rogrio Proena Leite (LEITE, 2002), adota-se aqui o termo gentrification, um neologismo derivado do ingls gentry, que no tem uma traduo consensual entre autores e tradutores brasileiros, podendo ser encontrado como gentrificao ou enobrecimento.
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foi realizado em vrias cidades brasileiras, em especial aquelas participantes do Programa Monumenta, como Recife, Salvador e Rio de Janeiro.3 Valorizando determinadas reas da cidade, o processo de gentrication altera a paisagem urbana, transforma seus signicados, e direciona circulao e permanncia nesses locais para segmentos sociais especcos, que possam consumir os novos produtos da cidade, ela mesma tornada mercadoria4 e administrada ou gerenciada de forma empresarial. Nesse processo de revalorizao vo sendo atribudos novos usos ao lugar, reconstruindo-o, reinventando-o, e revalorizando-o a partir da promoo de uma determinada interpretao da memria e da histria. nesse contexto que cultura, natureza, pluralidade, incluso social e cidadania, passam a compor uma grande pea publicitria. Esse nvel local de transformaes articula-se tambm com uma agenda internacional para as cidades e com os nanciamentos de agncias multilaterais. Fernanda Sanchez (2001) sinaliza a convergncia de interesses para vender as cidades como indicativo de um processo de mercantilizao do espao, que atinge outro patamar - ressalta-se aqui a cidade como produto do desenvolvimento do mundo da mercadoria, da realizao do capitalismo e do processo de globalizao em sua fase atual. No processo de revalorizao, a rea da Luz passa a concentrar grande uxo de capitais, pessoas e signos,5 investimentos variados em setores como imobilirio, cultural ou comercial, por meio da instalao de bares, restaurantes, faculdades, galerias, centros de compras que vo empurrando para outras reas guras como meninos de rua, prostitutas, vendedores ambulantes, usurios de drogas, enm, todos aqueles que no podem consumir tais produtos e que no representam o projeto modernizador que se quer imprimir na cidade. Restam para essa populao as reas marginalizadas, que permanecem em condies precrias. Quase que ironicamente, as intervenes, modicaes de fachadas, as restauraes de prdios e caladas ou melhorias no sistema de iluminao e segurana das reas revalorizadas so repercutidas como prova da ecincia e da preocupao dos
3 Especificamente sobre as cidades brasileiras, destacam-se aqui os trabalhos de Leite (2004), Pinho (1996), e Oliveira (1998). O Programa Monumenta visa a recuperao do patrimnio cultural urbano brasileiro, e executado pelo Ministrio da Cultura e financiado pelo BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento. 4 Compartilha-se aqui a idia da cidade transformada em mercadoria e da aproximao de cultura e economia como proposta por Arantes (2000: 47) 5 Como apontado por Oliveira (2000: 212), h uma competio entre cidades para sediar as recorrentes retorrializaes e desterritoriaizaes dos fluxos globais de capitais, pessoas e signos. O autor afirma que nesse processo tornam-se fundamentais as capacidades locais de produo e difuso de imagens positivas capazes de garantir a insero diferenciada de determinada metrpole nos circuitos claramente hierarquizados da economia global. Oliveira cita como exemplo a repercusso da excelncia na prestao de servios worldclass com a funo de vincular o nome de um lugar possibilidade imaginria do desfrute de ambientes confortveis, seguros e ricos em oportunidades de lucro para os executivos internacionais em constante trnsito pelos diversos mercados transnacionais.
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setores pblico e privado com as demandas da cidade e da populao, cercando as aes de um carter elogivel, bem sucedido, enm, inquestionvel. Aos poucos so acionadas localmente idias como a de pertencimento a um lugar esteticamente reformulado, limpo, belo, seguro e moderno, e internacionalmente, a cidade como local de turismo, consumo ou negcios, seguindo os padres das cidades modelo,6 para competir pelo uxo global de investimentos. Seguindo os jarges dos urbanistas, os equipamentos histricos e culturais e o potencial de cultura, lazer e turismo na Regio da Luz agregam valor e atraem investimentos para as cidades, os quais so convertidos em ganhos para que esses lugares se tornem auto-sustentveis. Dentre muitas outras intervenes na Regio da Luz, medidas como desocupao de prdios, remoo de vendedores ambulantes, operaes policiais na regio da Cracolndia, scalizaes de hotis e de estabelecimentos comerciais vm sendo realizadas. Textos publicados pelos veculos de comunicao da Associao Viva o Centro revelam parte do discurso proferido por rgos governamentais, em consonncia com o dessa associao que congrega interesses empresariais. Uma reportagem de julho de 2005 sobre as intervenes realizadas pelo poder municipal, intitulada Preparando terreno para a iniciativa privada, enumera as realizaes na rea adjetivando-as como medidas de carter emergencial e fundamental para incitar outras iniciativas do poder pblico, mas especialmente, para que se estimule o interesse do setor privado. No terceiro mandato de gestes municipais e estaduais que d continuidade ao projeto de revalorizao do centro, alm de se preparar o terreno para a iniciativa privada realizando a limpeza do lugar, estimula-se a presena de empresrios na rea por meio da iseno de impostos como ISS (Imposto Sobre Servios), IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou e ITBI (Imposto de Transmisso de Bens Imveis). Como sinalizado por Sanchez (2001), o estmulo local ao empresariado relacionase a articulao entre mercados, empresas,7 corporaes com interesses sobre o local, mercado imobilirio, de consumo, de turismo, de consultoria em planejamento e polticas pblicas, aos quais acrescenta-se aqui o de segurana eletrnica e de cmeras de vigilncia, que est relacionado a um controle contnuo do uxo de transeuntes.
6 Entende-se a expresso cidades modelo como discutida por Snchez (2001: 31), a saber, imagens construdas pela ao combinada de governos locais, atores hegemnicos com interesses localizados, agentes multilaterais e redes mundiais de cidades. A partir de alguns centros de deciso e comunicao que, em variados fluxos e interaes, parecem conformar um campo poltico de alcance global, os atores que participam desse campo realizam as leituras das cidades e constroem as imagens tornadas dominantes mediante estratgias discursivas, meios e instrumentos para sua difuso e legitimao em escalas variadas (Sanchez, 2001: 31). 7 O elenco de fatores locacionais cuidadosamente mensurado por empresas vinculadas ao capital financeiro, industrial, comercial e de servios como tambm avaliado na localizao de novas sedes de organismos internacionais. As diferenas so submetidas ordem do capital que tira proveito delas. (Sanchez, 2001: 33)
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Tal controle articula-se com o processo de revalorizao, dentre outras formas, concretizando e reforando aquele direcionamento da circulao e permanncia nesses locais para segmentos sociais especcos. No Parque da Luz as prostitutas, os cafetes e usurios de drogas, que a circulavam, representavam um entrave a esse direcionamento e de acordo com muitos dos depoimentos coletados causavam incmodo e constrangimento s famlias que deveriam usufruir o parque. As cmeras instaladas (ou simplesmente a xao de avisos), a presena da polcia militar e da guarda civil metropolitana, as ameaas de projetos que previam a instalao de catracas e cobrana para circulao no Parque, diminuram a presena desses incmodos, e disciplinaram aqueles que ali permaneceram.8 Para a revalorizao do centro aos poucos se promove o desaparecimento do conito, seu esvaziamento, ou nas palavras de Otlia Arantes, realiza-se a necessidade modernizadora de escamotear conitos, esconder a misria. A revalorizao realoca foradamente a populao e o acesso aos lugares requalicados tornam-se gradativamente uma impossibilidade para aqueles que foram expulsos dessas regies.9 A segurana e a vigilncia nas cidades tm sido abordadas por alguns autores. Dentre eles, Zukin (1995 e 2003) arma esses dois elementos como uma caracterstica essencial dos processos de revalorizao. A autora identica no incio da dcada de 1980, nos Estados Unidos, um processo de desinstitucionalizao, que levou a visvel presena em massa, nas ruas, parques, praas ou sob pontes, de uma populao considerada perigosa: famlias sem-teto, mendigos, doentes mentais, usurios abusivos de drogas, e a incorporao de um projeto urbano, via empresa privada, para limpar os distritos comerciais.
8 Os projetos de restauro e recuperao do centro histrico de So Paulo avanam sem encontrar soluo definitiva de incluso social para a populao marginalizada. Depois dos viciados da Cracolndia, chegou a vez das meninas do quase bicentenrio Parque da Luz, o ponto de prostituio mais antigo da cidade. Ao assumir a administrao do local, h um ano, as prostitutas representavam o problema mais simples do historiador Fernando Aquino, 29. Aqui era um espao para o uso de drogas, cafetinagem, e ponto de encontro de bandidos. Com as cmeras e a guarda, eles desapareceram. Elas, muitas sem alternativa, ficaram (...) O jeito, diz o administrador, foi dialogar com as meninas. As regras foram aceitas pela maioria das prostitutas. Cafetes foram barrados. Blusas decotadas, saias curtas e batom vermelho foram excludos do figurino. Tampouco poderiam continuar com o mesmo psiu-psiu para atrair os clientes. At agora, temos conseguido um convvio muito pacfico entre todos, diz. Aquino Luz embeleza e modifica suas meninas, Srgio Duran e Clia Chaim. Folha de So Paulo, Caderno Cotidiano, 29/04/2001. As mesmas declaraes de Aquino tambm foram encontradas em matrias de outros veculos de comunicao. 9 (...) regies em que se concentravam os antigos centros nobres e administrativos da cidade e cuja deteriorao subseqente transformava em cortio e refgio dos homeless; com algum humor negro seria o caso de dizer que os usurios tradicionais daqueles espaos degradados s poderiam visit-los agora na qualidade de turistas ocasionais. Numa palavra, os centros restaurados acabaram se convertendo em cenrios para uma vida urbana impossvel de ressuscitar. Para os novos excludos, no mximo um lugar de lazer; em geral muito pouco e de natureza duvidosa; como disse, pura encenao. Imagens de uma cidade dita comunicante (...) onde a pluralidade no passa de dcor cultural (...) Assim, a reabilitao de certos bairros, especialmente dos centros urbanos, no passa de uma verdadeira consagrao da eternidade da cena bem polida, limpa, enfeitada, transformada ela mesma em museu (Arantes, 1998: 135).
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J no nal da dcada de 1980, Davis (1993: 206) analisando a cidade de Los Angeles observa a militarizao do espao pblico ou uma obsesso por sistemas de segurana fsica e controle arquitetnico das fronteiras sociais por meio de uma tendncia sem precedentes no sentido da fuso do urbanismo, da arquitetura e de um esforo abrangente de segurana. O autor detecta, nesse processo, arranjos que envolvem, por um lado, a ocultao da violncia econmica cotidiana da cidade e, por outro, a denio de determinados grupos como perigosos. Os locais revalorizados tornam-se seguros via um processo de esteticizao do medo e das cidades, por meio da escolha da compra de proteo contra uma populao indesejada, e o conseqente impulso ao crescimento da indstria privada de segurana. Tanto Caldeira (2000), como Zukin (1996) identicam a formao de um exrcito privado de vigilantes ou guardas, que em muitos pases dentre os quais o Brasil ainda exceo tornou-se maior do que a fora policial pblica. Para Zukin, do ponto de vista da economia poltica, essa mudana caracterstica dos processos de privatizao em geral, que abrangem no apenas a segurana, mas a precarizao do trabalho ou a sade entre outros.10 Ao reservar partes da cidade para serem asseguradas por esse exrcito privado, e destinadas a uma parcela da populao, as reas e grupos excludos desse processo cam a merc da segurana a ser promovida por uma autoridade pblica erodida. Revela-se assim, a radicalizao da promoo do desaparecimento do conito, que de forma mais contundente, realizado por meio do desaparecimento de certa parte da populao, no limite, uma poltica de extermnio menos custosa.11 As cmeras de vigilncia conjugam-se assim com idias como a de permanncia e circulao, e tambm, por mais paradoxal que possa parecer, de desaparecimento, que no para todos, mas apenas para aqueles que no podem contribuir nem com a propaganda de
10 As public authority eroded, employement in the private security industry tripled, growing from over half milion to 1.5 milion jobs, from 1970 to 1992 () Private armies, those of the security companies, have grown faster and stronger than public security forces. In the late 1960s or early 1970s estimate of the date vary employment in private security firms of all kinds began exceed that in public law enforcement agencies. From the mid 1970s, when municipal budgets began to tighten, public agencies have grown to smaller extend than private firms. In California today, there are 3.9 private security employees for every public security employee. (Zukin, 1996: 40). Caldeira (2000: 199) afirmou que o nmero de 100 mil vigilantes, quase igual aos 105 mil policiais do estado de So Paulo, em 1996, ainda no se comparava relao existente em outros pases, nos quais a segurana privada supera o policiamento pblico. 11 As previses terrveis da Comisso Nacional sobre as causas e preveno da violncia de Richard Nixon, em 1969, se cumpriram tragicamente: ns vivemos em cidades fortaleza brutalmente divididas entre clulas fortificadas da sociedade afluente e lugares de terror onde a polcia guerreia com o pobre criminalizado. A passagem do relatrio (do comit norte americano sobre as causas e a preveno da violncia) retomada por Davis (1993: 206), adquire maior complexidade pela idia de descartabilidade de determinados grupos sociais. Para Davis (1993), nas reas reservadas aos excludos detecta-se uma curva real ascendente da violncia, um nvel maior de leses corporais.
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aparente cidadania e pluralidade, enm, com uma certa cultura local que pode capitalizar investimentos. Inspirando-se em Virilio (1996), para quem a segurana deve passar pela imobilizao dos corpos, a supresso das vontades e dos gestos, ressalta-se aqui que mais do que sobre os gestos ou trajes, a cmera de vigilncia nesse panorama realiza sua funo focalizando a mobilidade e os uxos. No apenas Virilio (1996), mas tambm Davis (1993) sinaliza esse uxo, quando observa a revalorizao da cidade eclipsada por uma reestruturao paralela do espao eletrnico, igualmente policiado, onde o acesso pago a comunidades de informao, banco de dados e assinaturas de servios por cabo se apropriam de partes da invisvel gora. Ambos os processos para esse autor espelham a desregulamentao da economia e a recesso de direitos no advindos do mercado. Observar esse processo leva a uma retomada mais radical do que alguns autores observaram na proliferao de condomnios fechados monitorados em conjunto com a nova forma de gerenciamento das cidades, a saber, o enclausuramento de uma parcela da sociedade em enclaves forticados (Caldeira, 2000 e Davis 1993)12, que reete uma idia de isolamento por meio de um limite murado. A promoo da soluo privada de segurana e o monitoramento ou vigilncia em espaos abertos, mais especicamente do centro da cidade, fazem emergir para alm desse isolamento, um investimento de um grupo social sobre a expanso de sua prpria mobilidade. Em outras palavras, um processo de imobilizao e desaparecimento de alguns grupos sociais em prol da perpetuao de seu prprio movimento. Assim, quando a questo pensada a partir da idia de mobilidade, a expanso e o movimento da elite revelam a brutalidade do extermnio.13 No contexto brasileiro, as cmeras do Parque da Luz remetem ainda a um agravante: a representao da tecnologia como ascenso modernidade. A simples instalao de um artefato tecnolgico (e da exaltao da cultura) pode trazer esses ares de modernidade, mesmo que esse projeto mantenha e aprofunde assimetrias e desigualdades. A utilizao da tecnologia confere um carter de aparente modernizao da segurana e se conjuga, nos espaos pblicos do centro de So Paulo, com um projeto moderno de gerenciamento das cidades, que acarreta em segregao espacial, discriminao social e restrio da acessibilidade aos lugares. Os modernos dispositivos de segurana, como as cmeras de vigilncia, representam em nvel local, no apenas uma soluo para a diminuio do medo e
12 Os enclaves fortificados so espaos privatizados, fechados, monitorados, destinados a residncia, lazer, trabalho e consumo. Podem ser shopping centers, conjuntos comerciais e empresariais, ou condomnios residenciais. (Caldeira, 2000: 12). 13 As idias de isolamento e mobilidade no esto aqui colocadas em relao de oposio, mas de radicalizao de um processo.
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da insegurana, mas uma espcie de sensao de ascenso a um outro patamar de desenvolvimento, que a tecnologia parece representar.14 Por outro lado, os mais recentes produtos oferecidos nas feiras de segurana sinalizam um certo atraso e o regime de obsolescncia que rege o mercado. O limite mximo de atuao da cmera, a mais moderna tecnologia, apresentado pelo mercado, que opera com um limite innito, sempre sinalizando um fosso a ser transposto. Um novo regime de visibilidade Os debates sobre revitalizao urbana normalmente incluem a questo da insero das cmeras de vigilncia como mero elemento constitutivo desse processo. No entanto, esses equipamentos vo alm, na medida em que sinalizam um novo dispositivo de funcionamento do poder na atualidade. Esse exerccio da vigilncia guarda com a revitalizao dos centros urbanos uma relao simbitica, de elementos intercambiveis, que se reforam mutuamente e compe um amplo panorama de transformaes sociais, polticas e econmicas. As cmeras de vigilncia podem ser vislumbradas assim em sua conexo com a transformao da segurana em mercadoria, com o processo de minimizao do Estado, com as mudanas no capitalismo, com a velocidade de avano e obsolescncia das tecnologias. Enquanto parte de um dispositivo de poder, as cmeras de vigilncia so apreendidas aqui em consonncia com a abordagem deleuziana sobre o que um dispositivo em Foucault. Partindo da idia do que so dispositivos, como na abordagem deleuziana (1996), necessrio observar essas tecnologias como um emaranhado que tm em sua composio linhas de visibilidade, linhas de enunciao, linhas de fora, de subjetivao, de ruptura, de ssura, de fratura, que se misturam, seguem direes diferentes e formam processos em desequilbrio. A visibilidade aqui formada de linhas de luz que formam guras variveis e inseparveis deste ou daquele dispositivo. Assim as prises, os hospitais e as escolas eram instituies que vinculavam-se ao poder disciplinar. Eram dispositivos que tinham um certo regime de luz e faziam nascer um objeto que era o indivduo. Cada dispositivo tem seu regime de luz, a maneira em que esta cai, se esvai, se difunde ao distribuir o visvel e o invisvel, ao fazer nascer ou desaparecer o objeto que no existe sem ela. No apenas pintura, mas arquitetura tambm: tal o dispositivo priso como mquina tica para ver sem ser visto. Se h uma historicidade dos dispositivos, ela a dos regimes de luz; mas tambm a dos regimes de enunciao. (Deleuze, 1996). Apesar de alguns autores aproximarem as cmeras de vigilncia da anlise foucaultiana (1987) do panptico de Jeremy Bentham, como forma de armar que as pessoas esto sendo vigiadas todo o tempo, sem que vejam seu observador, essas novas
14 Bosi (1993), Santos (1998), Oliveira (2000), Telles (2003).
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tecnologias no compartilham de vrias caractersticas das sociedades disciplinares. E na medida em que se afastam dessas caractersticas que possvel compreend-las como parte de uma tecnologia poltica atual, em que participam regimes de luz e de enunciao prprios da contemporaneidade. De acordo com Foucault (1986), os mecanismos de poder disciplinares no supliciavam ou castigavam os corpos, como era tpico do poder de soberania. A disciplina adestra os corpos, aprimora e permite extrair deles tempo e trabalho, mais do que bens e riqueza. Por meio das instituies disciplinares, como a escola, a fbrica, o hospital, a priso, e para alm delas. Os recursos para esse adestramento so a sano normalizadora - um modelo de penalidade que tem como funo a reduo dos desvios em direo a uma normalizao, e o estabelecimento das competncias, qualidades e aptides; a vigilncia hierrquica - que permite um controle do interior, articulado e detalhado, sendo algumas construes circulares, como o panptico, as formulaes arquitetnicas dos mecanismos de poder disciplinares; e o exame - uma visibilidade obrigatria, que detalha e documenta os corpos e constitui o indivduo como objeto descritvel e analisvel em traos especcos ou de populao. este ltimo recurso que est no centro dos processos que constituem o indivduo como efeito e objeto do poder e do saber. De fato, as cmeras de vigilncia tm como um de seus efeitos a sensao de contnua visibilidade por parte dos que so alvos da cmera, sem que vejam seu observador, assim como provoca a internalizao dessa sensao que prescinde uma vigilncia ininterrupta. Esses dispositivos tambm despersonalizam ou desindividualizam a gura do observador. Por outro lado, essas tecnologias esto deslocadas para espaos abertos, o parece ser um contraponto mais frgil para procurar armar que no se trata mais de disciplina, panptico ou indivduo. O argumenta fragiliza-se diante da prpria metodologia proposta por Foucault, de sua concepo de poder, da idia de construo do indivduo como efeito e objeto do poder e da importncia de se levar em conta a produo de saberes e prticas como forma de apreender seu mecanismo e funcionamento. Distanciados da genealogia foucaultiana, os dispositivos atuais de vigilncia e controle assumem um carter puramente repressivo ou restritivo, introduzindo uma concepo de poder pela sua negatividade, numa anlise que se propunha justamente a desconstruo dessa ptica. As cmeras de vigilncia participam de uma nova visibilidade, um novo regime de enunciao e novos mecanismos de funcionamento do poder. A introjeo da sensao de vigilncia permanece, a invisibilidade do observador continua garantida, mas com essas novas tecnologias, relacionadas a coleta de informaes sobre pessoas, no h correo dos desvios ou sano normalizadora corretiva e tpica das sociedades disciplinares, no h esse investimento sobre o individuo. Esses dispositivos no se vinculam mais ao lugar ou tempo adequados para a punio exemplar, e sim permisso ou recusa do acesso, que desloca e dilui a punio para o momento sempre imediato da circulao. E em lugar do indivduo o 190
que aparece a mobilidade do uxo e sua regulao, isso que se sobressai neste contexto como fundamental para o exerccio do poder. Vigilncia e segurana nesses moldes congregam tambm investimentos sobre o medo, por meio da construo do que perigo, e relacionam-se como uma srie de novos tcnicos, novos saberes sendo produzidos, assim como novas formas de excluso. Nesse sentido, a atualidade das cmeras de vigilncia coincide com uma sociedade que no mais a disciplinar, ela participa de uma nova racionalidade poltica, compe com novas tecnologias polticas e com a desconverso do social. No atual contexto de senhas de acesso, banco de dados, comunicao imediata e controle contnuo, possvel compreender as cmeras e os dispositivos biomtricos como muito mais prximos da sociedade de controle deleuziana do que do panptico de Bentham ou das sociedades disciplinares. Possveis caminhos de compreenso das tecnologias eletrnicas de segurana nesse contexto so aqueles que apontam elementos tais como a automao deslocando a deciso e seu carter poltico, o investimento na sensao de medo, a redenio do conceito de segurana, a participao ativa e voluntria dos usurios no sistema de vigilncia. necessrio focalizar, como indica Deleuze, a atualidade do dispositivo. A esta altura vale recuperar ainda que segundo Deleuze (1996), o atual no o que somos, mas aquilo em que estamos nos transformando. necessrio distinguir, em todo o dispositivo, o que somos (o que no seremos mais), e aquilo que somos em devir: a parte da histria e a parte do atual. A histria o arquivo, a congurao do que somos e deixamos de ser, enquanto o atual o esboo daquilo em que vamos nos tornando. Sendo que a histria e o arquivo so o que nos separa ainda de ns prprios, e o atual esse outro com o qual j coincidimos. No atual contexto de senhas de acesso, banco de dados, comunicao imediata e controle contnuo, sinaliza-se aqui a possibilidade de procurar compreender as cmeras muito mais prximas da sociedade de controle deleuziana. Possveis caminhos de compreenso das cmeras nesse contexto so aqueles que apontam a automao deslocando a deciso e seu carter poltico, o investimento na sensao de medo, a redenio do conceito de segurana, a participao ativa e voluntria dos usurios no sistema de vigilncia. Fluxo como efeito e objeto do poder Em atuao, as cmeras de vigilncia capturam gestos, movimentos, mas ao olhar dos vigilantes a situao prevalece em relao ao indivduo. A massa de transeuntes, a cadncia desses movimentos, ou uma interrupo brusca do uxo, uma mudana de direo so alguns dos elementos observados pelos vigilantes no Parque da Luz, ou por aqueles que monitoram as estradas ou entradas de condomnios. As atitudes de cada um ainda esto em pauta, um sujeito deitado no banco da praa ou na grama ou algum embriagado, so tipos que chamam a ateno dos vigilantes como representantes de perigo ou inadequao.
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No entanto, nesse cenrio, aquele ttulo miditico comum cuidado, voc est sendo vigiado sob a rubrica Big Brother,15 s tem lugar enquanto introjeo de uma individualidade vigiada, pois a produo, o efeito e o objeto do poder e do saber, do gerenciamento das cidades ou do risco, no mais o indivduo. Da mesma forma a contestao da presena das cmeras pela via da privacidade individual ou da proteo da individualidade humana, perde-se ao centrar-se nessa gura disciplinar o indivduo que no est mais em questo, nem como efeito, nem como objeto desse funcionamento de poder. Mesmo que esteja proliferada pela mdia, pelos sistemas de vigilncia, via avisos de presena da cmera, ou pelos grupos de contestao,16 aquela visibilidade no individualiza, no para todos, apesar da vigilncia estar em funcionamento em muitos lugares. A sensao de estar visvel molda o comportamento, na mesma medida em que o torna invisvel, porque incita a integrao ao uxo.17 A invisibilidade nesse sentido diferente do desaparecimento, como discutido anteriormente.
15 A aluso refere-se ao livro de George Orwell 1984, que versa sobre um Estado totalitrio, prefigurado pelo Grande Irmo, que exerce um controle total sobre a vida das pessoas, dentre outras formas, atravs da teletela. No apenas a mdia, mas alguns tericos tm analisado a vigilncia na atualidade fazendo analogias obra. A idia de poder como constrangimento absoluto presente nesses trabalhos, afasta a concepo foucaultiana de poder como relao, da qual a pesquisa procurou se aproximar. 16 A referncia aos movimentos internacionais: Privacy International Organization, Electronic Frontier Foundation (EFF) e o New York Civil Libertation Union (NYCLU). importante sublinhar que este texto no explora as formas de atuao desses movimentos, mas unicamente sugerir que as relaes de poder no passam mais pelo direito focalizado por esses movimentos. Vale ressaltar que no Brasil no foram encontrados movimentos que tenham este tipo de demanda. 17 Vale destacar que essa integrao ao fluxo no entendida numa via repressiva, mas relaciona-se tambm a aceitabilidade e participao ativa dos usurios nos sistemas de segurana. O artigo Introduo segurana pessoal, do Jornal da Segurana, oferece imagens instigantes dessa integrao entorno de um destaque no centro da pgina: Temos que interagir com vizinhos e com pessoas que esto nossa volta para que todos sejamos armas preventivas contra a criminalidade. Segurana como responsabilidade individual procura reunir desta forma a participao voluntria do usurio. interessante notar como na mdia, em associaes de bairro, condomnios e nas publicaes do setor de segurana a sociedade chamada a interagir e representada atuando de forma integrada aos equipamentos eletrnicos de segurana. A aceitabilidade da cmera de vigilncia nos mais variados espaos parece relacionar-se com essa incluso dos usurios e vigilantes como participantes desse sistema, como conexes, partes de um amplo circuito integrado. A participao voluntria nos sistemas que possibilitam aumenta do controle e vigilncia apontada por alguns estudiosos do tema como algo caracterstico desses sistemas. A questo discutida, sobretudo quando se focaliza o fornecimento de informaes pessoais para bancos de dados, seja na utilizao de buscas ou servios na Internet, por exemplo. A participao ativa de usurios em sistemas de vigilncia, seja no fornecimento de dados na Internet ou no sistema de monitoramento por cmeras salienta o funcionamento dos atuais mecanismos de poder, por uma via no repressiva e alm do panptico. Paralelamente, no que concerne vigilncia relacionada aos discursos aqui expostos de segurana e preveno, interessante sugerir como interessante para futuras pesquisas verificar a aceitabilidade em conexo com a representao de proteo (ou cuidado) desses sistemas. Com esse mesmo intuito, tambm se sugere aqui a possibilidade da anlise da proliferao de reality shows para compreenso dessa aceitabilidade.
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Para esclarecer um pouco essa idia, pode-se pensar que aquele que se torna visvel para a cmera, porque se destacou do uxo, o embriagado deitado sobre a grama no parque, o garoto consumindo droga sentado em um banco. Nesse sistema, eles se tornam visveis como erro que no ser corrigido por um castigo exemplar, eles simplesmente so erros a serem eliminados, que devem, portanto, desaparecer. Os que se tornam visveis ao sistema s no desaparecem quando so reintegrados ao uxo, para poder funcionar como marketing inclusivo da nova gesto das cidades. Liverpool street station, uma movimentada estao de trens a leste de Londres. Meados de abril. Cerca de 15 pessoas esperam o prximo trem. Entra em cena uma mulher de meia-idade. Vestindo tailleur marrom-claro, bolsa de cor creme, ela no representa um perigo para as novas cmeras, equipadas com um programa que detecta comportamentos suspeitos. Sua silhueta, portanto, est coberta de pontos verdes, sabem os ociais de segurana na sala da estao repleta de monitores , que apenas servem para repousar os olhos. O trem chega, todos os presentes desaparecem no interior mas a mulher de tailleur marrom-claro permanece imvel. Num piscar de olhos, os pontos verdes cam vermelhos, o sinal de alarme. O chefe de segurana ordena - melhor ir perguntar a essa senhora se est tudo bem. (Carta, 2001) O incio dessa matria publicada em maio de 2001, pela revista brasileira Carta Capital, retrata a forma de funcionamento de um sistema de cmeras em teste no metr londrino. So cmeras digitais que enviam imagens para telas de computador, as quais so analisadas por meio de um software, o qual detecta aquilo que se destaca do uxo, que no est adequado ao esperado. a mquina que reconhece uma situao de perigo. Em outras palavras, a vigilncia que se d via formato analgico passa para o formato digital que permite a armazenagem de informaes e interao com bancos de dados e posterior integrao com sistemas biomtricos de reconhecimento facial. nesse formato digital, ou na interao entre captao analgica e sistemas digitais, que controle da mobilidade, redirecionamento dos uxos, extermnio do erro, velocidade e automao tornam-se mais claros, em detrimento da idia de controle do indivduo. O exerccio da vigilncia e da segurana nesses moldes congrega investimentos sobre o medo, tambm por meio da construo do que perigo, risco e insegurana. Mesmo sem explorar detidamente esta questo, importante destacar a construo do medo como um dos elementos vinculados aos mecanismos de poder aqui tratados. As narrativas sobre o medo vinculam-se na mdia as narrativas sobre o terror, que ganharam mais expresso com os discursos sobre o atentando de 11 de setembro nos Estados Unidos, a violncia nas cidades e a determinados tipos que passam a ser identicados como representantes do perigo.18 No processo de insero das cmeras de monitoramento e de outras tecnologias de vigilncia emerge uma gesto poltica do medo e dos uxos.
18 Diferente da aproximao feita nesta pesquisa entre os mecanismos de vigilncia e controle e o processo de excluso nas cidades, grande parte dos estudos internacionais sobre o tema focalizam questes relativas migrao e a representao de perigo relacionada ao tema.
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Por outro lado, a existncia de softwares utilizados em alguns sistemas de cmeras de vigilncia, para detectar situaes de perigo remete a automao desse processo, presente mesmo quando, no caso brasileiro de transio, apenas o vigilante conectado a esse sistema instigado a agir to automaticamente quanto a mquina, e mimetiza-se cmera dentro do circuito integrado. Em Velocidade e Poltica, Paul Virilio (1996) analisa uma mudana de perspectiva nas sociedades capitalistas ao notar que a questo da guerra resume-se na questo da velocidade. Com a possibilidade de um ataque nuclear e a reduo de seu aviso prvio de 15 minutos, em 1962, para 10 minutos (msseis balsticos) e 2 minutos (armas guiadas por satlite), em 1972, promove-se uma progressiva contrao do tempo, que desloca o poder de reexo e deciso em favor de uma automao. Nessa congurao, no mais necessrio aviso prvio de um ataque para que se iniciem estratgias de defesa, pois a suspeita suciente para isso. nessa contrao do tempo, que antecipao ou preveno surgem como formas de atuao e funcionamento do poder. Quando se considera a suspeio constante, a forma de atuao do software que detecta o perigo automaticamente, a conduo do vigilante que deve detectar a inteno ou a do usurio desse sistema, instigado a antecipar riscos, parece estar em jogo justamente esse deslocamento da deciso e de seu carter poltico, como pontuado por Virilio. Nesse cenrio em que a velocidade a medida, Virilio ainda esboa consideraes sobre o estado de emergncia no qual passamos a viver. Nele antecipao sobrepe-se a imaginao at o ponto em que governar seria apenas prever, simular, memorizar as simulaes (Virilio, 1996: 131). Deste conceito apenas sugerido pelo autor no ltimo captulo de seu livro, vale reter a idia de que esta pode ser uma via de anlise interessante para futuras pesquisas.19 Enm, a meta das cmeras no a punio exemplar, como tambm revelam as entrevistas com os empresrios, mas a preveno, j que, como colocam esses entrevistados a punio um trabalho da polcia, a cmera apenas registra e quando se destaca uma situao, quando ocorre um crime, as imagens so acionadas para funcionar como prova
19 Vale destacar Bietlot (2005), que prope a convivncia de mecanismos de poder disciplinares e biopolticas (Foucault) aperfeioadas, seguidas de mecanismos de controle (Deleuze), e ainda uma reapario do velho poder soberano e do estado permanente de exceo (Agamben) face s ameaas de insegurana. Passetti (2004) parece percorrer caminho semelhante, sobrepondo controle, disciplina e soberania. Essa proposta denominada pelo autor como sociedade securitria, que sucederia sociedades disciplinares. Em sua opinio, a desregulao neoliberal criou inevitavelmente e voluntariamente uma situao de insegurana (incerteza, falta de garantia) (mais nenhuma escolha certa, tudo precrio), e de incerteza (instabilidade e obscuridade das regras do jogo) que os indivduos so incitados. As desordens sociais engendradas por essa mesma situao fornecem as razes de ser aos seus controles e violncias. Os dispositivos securitrios se encarregariam no somente de prevenir a desordem, mas de defini-la e, eventualmente, suscit-la.
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no moroso sistema jurdico, que se conecta com as instituies de connamento em crise. Ao chegar ao nvel legal, o registro da cmera tem como principal funo a exaltao da importncia do esquema privado de segurana e do benefcio das tecnologias para esse sistema. Interessa detectar tambm que enquanto supostas tentativas de limitar o funcionamento das cmeras focalizam o indivduo20, via privacidade, o sistema de monitoramento com cmeras digitais j transforma em puro uxo de zeros e uns esses que ainda chamamos de indivduos. no sistema binrio que a mquina pode detectar, com cada vez menos interferncia humana, os erros a serem corrigidos, os uxos a serem reorientados, os sinais de alerta ou perigo, pois essa forma de monitoramento e vigilncia tem uma forma correlata de tomada de deciso e de interao com bancos de dados de informaes. Quanto mais renado o mecanismo digital de monitoramento, sejam cmeras de vigilncia ou bancos de dados, menos interao humana para decidir o que risco, e maior agilidade para redirecion-lo, para compor o uxo ou delet-lo, faz-lo desaparecer. As tecnologias de vigilncia congregam assim elementos para invisibilidade e desaparecimento numa velocidade cada vez mais ilimitada e menos humana, na contrao do tempo presente na antecipao e na automao, possibilitando uma intensicao, por exemplo, de processos como o de extermnio nas cidades, ou se preferir excluso e discriminao, sem precedentes. nesse panorama que Deleuze (2000) d a direo ao armar que os indivduos identicados por assinatura ou por um nmero, tornaram-se dividuais, divisveis, identicveis por cifras ou senhas, e as massas tornaram-se amostras, dados, mercados ou bancos. Para esse lsofo, uma nova correlao de foras e novos agenciamentos coletivos relacionam-se com a mutao do capitalismo de concentrao do sculo XIX, com a crise das instituies. Em consonncia com este autor, a insero de cmeras de vigilncia encontra-se como dispositivo de poder funcionando muito mais por controle contnuo, via comunicao imediata, num capitalismo de sobre-produo, que tem como objetivo a compra de aes e a venda de servios, dentre eles, os relacionados segurana ou oferecidos pela cidade revalorizada. Gilles Deleuze tambm fornece uma chave de compreenso desse panorama empresarial, quanto aponta o marketing como instrumento de controle social contnuo e
20 Dentre as dezenove proposies legais observadas na Assemblia, trs no versavam sobre a obrigatoriedade de instalao das cmeras: a moo 173, do ano de 2000, e os projetos de lei 291, de 2001 e 109, de 2004. Apesar de serem apresentadas e justificadas como tentativas de limitar a insero das cmeras como dispositivo de segurana nos mais variados espaos, de fato elas reforam argumentos da prpria insero e introduzem outros temas como privacidade e intimidade ou a diminuio de postos de trabalho em conseqncia da utilizao das cmeras. Nada semelhante foi encontrado no apenas entre as outras dezesseis proposies legais da Assemblia Legislativa de So Paulo, como tambm nas 31 proposies legais das outras esferas do legislativo pesquisadas.
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ilimitado. No contexto da revalorizao, o marketing das cidades constantemente acionado para a venda de um lugar turstico, cultural, histrico ou de negcios, e para a elevao da ao governamental e do empresariado ao patamar de preocupao com as demandas da populao e da prpria cidade. O funcionamento do negcio da insero de cmeras de vigilncia e da segurana tambm tem, como se viu, suas estratgias de marketing. Se por um lado, o gerenciamento das cidades coloca seu marketing na colonizao da memria e da histria, para ampliar os ecos da vocao natural de um lugar, o gerenciamento da segurana o faz via colonizao do medo, da sensao de insegurana. De fato, a insero de cmeras de vigilncia relaciona-se com os processos de revalorizao, auxiliando-os e intercambiando elementos, mas por isso tambm um processo mais amplo, que merece ser descolado da questo da revalorizao. Afastar a possibilidade de anlise das cmeras de vigilncia via sistema panptico de Bentham e aproxim-la do pensamento de Gilles Deleuze, sinaliza a possibilidade de vislumbrar uma rede de relaes atuais, invisveis aos moldes disciplinares, e mais prximas das sociedades de controle. Isso no quer dizer que o pensamento de Foucault no tem mais lugar nesse novo panorama. Por isso mesmo voltar s anlises de Foucault necessrio para sublinhar que o poder disciplinar no substituiu o poder soberano, pois na viso do lsofo a teoria da soberania continuou a existir como ideologia do direito, organizando os cdigos jurdicos do sculo XIX, ao lado da existncia de discursos prprios do poder disciplinar. A sobreposio desses dois regimes de poder teve como papel fundamental mascarar os procedimentos disciplinares. (...) uma vez que as coeres disciplinares deviam ao mesmo tempo exercer-se como mecanismos de dominao e ser escondidas como exerccio efetivo de poder, era preciso que fosse apresentada no aparelho jurdico e reativada, concluda, pelos cdigos judicirios, a teoria da soberania (Foucault, 2002: 44). O foco da legislao sobre a idia de indivduo, via questo da privacidade, como limite atuao das cmeras, soa ento como forma de acionar ou reativar um efeito e um objeto das disciplinas, apagando as tcnicas e o funcionamento do poder na atualidade, que j ocorre de outra forma, numa sociedade de controle. Acerca do foco sobre a privacidade, Stalder (2002) procura argumentar que a coleta e processamento de dados pessoais colocam os corpos fsicos sombra de um corpo de dados. Tanto as cmeras, como outras tecnologias de vigilncia, garantem a inevitabilidade da transformao do indivduo em uxo e a interao constante com bancos de dados, na medida em que nesse processo que se tem acesso a servios, lugares, ou informaes, por exemplo. Sinalizando a inexorabilidade desse processo, Stalder conclui pela completa inexistncia da privacidade individual neste contexto. Ele arma que o foco sobre a privacidade, que ele denomina como uma espcie de bolha que cerca cada um aplica uma estrutura conceitual do sculo XIX a um problema do sculo XXI. 196
Ir alm do panptico a partir dos autores aqui abordados para a compreenso das cmeras signica assim respeitar sua inscrio numa poca especca, que a do aumento da capacidade de vigilncia e controle nas sociedades contemporneas ocidentais, da velocidade transformada em valor, da focalizao sobre os uxos e sobre a mobilidade. Observar esse contexto signica relacionar um dispositivo de poder a um regime de luz, enunciados e subjetividade s transformaes.
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Crimen oranizado: orden divergente y vecindarios urbanos vulnerables

Csar Alfonso Velsquez Monroy1 Introduccin Hablar de crimen organizado en Colombia nos puede llevar a pensar en los denominados carteles de la droga, dedicados al trco internacional de estupefacientes, o en los grupos armados al margen de la ley, para los que preeren no dilucidar si estos grupos ejercen una lucha poltica. An ms si tenemos en cuenta que la gura jurdica del crimen organizado en el pas, y su correspondiente tipicacin penal, tuvieron lugar desde que los carteles de la droga representaron una amenaza a ojos del orden estatal. En el caso de Bogot, capital de la Repblica de Colombia, los pensamientos pueden apuntar al famoso anuncio de llevar la guerra hasta las ciudades que hiciera la organizacin guerrillera conocida como FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejrcito del Pueblo), luego del frustrado proceso de paz que sostuviera con el gobierno nacional hasta el ao 2002. Las alusiones a carteles o grupos armados ilegales estn dominadas por una percepcin del crimen organizado que lo identica, por lo general, segn el grado de planicacin de sus actividades y el control que pueda ejercer sobre un mercado ilegal determinado. Sin embargo, desde el anlisis econmico se ha sugerido que el crimen es organizado si ofrece servicios de proteccin y de justicia a uno o varios mercados ilegales especcos. Podramos, incluso, llevar el planteamiento ms lejos y sugerir la existencia de conductas, tipicadas como delitos, que responden o estn sustentadas en un sistema de regulacin propio. La exploracin de esta hiptesis nos permite indagar qu tan vulnerables son los vecindarios urbanos bogotanos a la accin del crimen organizado, independiente de quines lo ejerzan. Es decir, si los vecindarios renen condiciones que facilitan la operacin de bandas y redes delincuenciales en general que, a su vez, efectan alguna forma de regulacin o se apoyan en ella. Si hay evidencia al respecto, tambin cabe preguntar sobre el alcance social de estas regulaciones ilegales y el papel que juegan frente al orden institucional imperante. En la siguiente seccin discutiremos la posibilidad terica del crimen organizado que cuenta con unos servicios de proteccin y de justicia. Luego, en la tercera seccin, revisaremos qu cabida puede tener esta nocin de crimen organizado dentro de las teoras
1 Analista del Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana de Bogot (CIC-MEBOG). Economista, Universidad Externado de Colombia.
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centrales de la criminologa ambiental para abordar, en la cuarta seccin, las posibilidades de desarrollo del crimen organizado en mbitos urbanos de Amrica Latina. En la quinta seccin, ofreceremos evidencia acerca del grado de vulnerabilidad de distintos vecindarios urbanos de Bogot a la operacin del crimen organizado. Para ello nos enfocaremos en las localidades y sectores ms afectados por homicidios y hurtos a residencias, en los ltimos aos. El homicidio puede ser una forma violenta de regulacin social utilizada por las personas involucradas en actividades ilegales e, incluso, legales. Mientras que el hurto a residencias afecta el espacio vital ms ntimo de un ser humano y, por tanto, es uno de los delitos contra el patrimonio econmico que ms incide sobre la percepcin en materia de seguridad urbana. Despus, en la sexta seccin, haremos algunas advertencias sobre el desempeo policial y, al nal, plantearemos las conclusiones. Crimen organizado: una nocin en discusin Es el crimen organizado un mal o un bien? A primera vista la pregunta puede sonar absurda si asumimos que todo lo que ha sido considerado ilegal en la sociedad es, por denicin, un mal. Para los economistas lo malo pueden ser las costosas imperfecciones (externalidades negativas y asimetras de informacin) de los mercados que suelen estar asociados al crimen organizado. Ejemplos de externalidades negativas en el mercado de estupefacientes son los delitos que cometen los adictos a estas sustancias para nanciar su consumo y la atencin mdica que reciben de entidades pblicas o caritativas, pues ellos no tienen dinero suciente para costear un tratamiento mdico. Mientras que los demandantes de rganos, con bajos ingresos, poseen informacin asimtrica con respecto a los oferentes pues no pueden vericar la calidad de lo que pretenden comprar, bajo situaciones apremiantes de vida o muerte (Rose-Ackerman (1985); citada en Fiorentini, 2000, 446-447). De ah que los economistas aboguen por mantener la condicin de ilegalidad de los mercados en los que suele operar el crimen organizado. No obstante, hay argumentos a favor de la legalizacin. El crimen organizado puede sustituir al Estado en la proteccin de los supuestos derechos de propiedad que se transaran en un mercado ilegal y percibir ingresos por esa labor. Sucedera lo contrario si se legaliza (Fiorentini, 2000, 445-446). Buchanan (1973; citado en Backhaus, 1979, 623-631), por su parte, propone una represin no severa. Si el crimen organizado es una empresa que monopoliza un mercado ilegal, buscar restringir la oferta de su producto e impedir el ingreso de otros competidores para aumentar el precio de venta y los benecios percibidos. Entonces, se desviaran menos recursos de la produccin legal hacia la ilegal que en un mercado ilegal competitivo, surgido de una atomizacin de la oferta provocada por la represin estatal. Por supuesto, la discusin sobre lo que es un bien o un mal en una sociedad va ms all de la eciencia econmica y la cuanticacin monetaria o real de costos sociales. 201
Csar Alfonso Velsquez Monroy
Involucra consideraciones de orden moral y cultural que son concretadas en una decisin poltica. No existe una conducta que sea criminal por naturaleza (Beltrn y Silva, 2006, 282). Durante la poca de la Inquisicin fueron torturadas personas que cuestionaron dogmas de fe de la religin Catlica (Gaitn, 2006, 239) y, sin embargo, hoy estaramos lejos de aceptar este tipo de acciones. Al parecer, ha existido una tendencia a considerar la gura del crimen organizado, y a atribuirle una connotacin jurdica, desde que algunas organizaciones delictivas fueron percibidas como una amenaza sobresaliente al orden institucional imperante. Segn Beltrn y Silva (Ibd., 282, 285), as sucedi con la Cossa Nostra (maa italiana) en los Estados Unidos y en Colombia ante la aparicin de los Carteles de la Droga. Quiz la acepcin de organizado dentro de las actividades consideradas criminales es lo que ha resultado ms problemtico o controvertible de denir; al punto que Beltrn y Silva (Ibd., 291-292) terminan por sugerir la adopcin de una nocin de crimen organizado por convencin; es decir, de acuerdo a la comprensin generalizada que tienen sobre el particular los formadores de opinin (medios de comunicacin) o las voces que suelen ser autorizadas en este tipo de temas (polticos o policas). Para Hagan (2006, 127-133), la discusin entre criminlogos, socilogos o autores de escritos sobre justicia criminal ha girado en torno a los atributos que distinguen al crimen organizado de lo que la Polica de nuestro pas denomina delincuencia comn. De acuerdo a la revisin realizada por este mismo autor, los atributos que se atribuyen al crimen organizado con mayor frecuencia son la capacidad para efectuar acciones violentas, el concurso de empresas delictivas, la capacidad para disuadir a la justicia y a la polica, la no existencia de propsitos ideolgicos en su interior, la monopolizacin de un mercado ilegal y una estructura jerrquica.2 Sin embargo, la presencia de estos atributos depende del grado de complejidad de las actividades delictivas emprendidas? Finckenauer (2005, 75) presenta el ejemplo de una cadena de fraude de seguros que podra parecer compleja y organizada y, sin embargo, no usaron violencia, ni monopolizaron mercados o corrompieron ociales, y sus integrantes ejercan profesiones legales. En realidad, todo delito, por sencillo que parezca, requiere algn grado de planicacin y de organizacin, independiente de que lo cometa una o ms personas. De ah que para Beltrn y Silva (Ibd., 288) no sea clara la distincin entre lo organizado o desorganizado del crimen y, por ende, ponen en duda la bsqueda de una denicin para el crimen organizado. Para superar esta dicultad, Hagan (Ibd., 134-136) propone una distincin entre actividades y grupos de crimen organizado, en las que las primeras pueden demandar una organizacin
2 En la ciudad de Bogot (capital de Colombia), la Polica Metropolitana considera los atributos: divisin del trabajo, estructura jerrquica, existencia de un fin comn que distinga a la organizacin, vinculacin a una red de comercializacin de bienes ilegales, destrezas criminales de los integrantes, empleo de medios tcnicos y de armamento, y contactos polticos (Entrevista a oficial del Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana de Bogot (CIC-MEBOG)).
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aunque no sean efectuadas por grupos organizados. De esta manera, quedan abiertas las alternativas de que una actividad delictiva ms compleja pueda estar ligada o no a un grupo especco. Otro tipo de actividad o atributo del crimen organizado que resalta Schelling (1971, 71-84), ya mencionado ms atrs, es la provisin de proteccin y de justicia (governance, en palabras de Fiorentini, Ibd., 434), en el mbito de la ilegalidad, por parte de una organizacin especializada en estas labores o de forma descentralizada, en una estructura de red. Como en cualquier mercado, quienes efectan transacciones ilegales demandan una proteccin de los bienes que negocian y una garanta del cumplimiento de los precios, formas de pago y caractersticas pactadas de estos bienes (Backhaus, Ibd., 625-628). En ltimas, un sistema de reglas y de sanciones, en caso de no seguirlas, entre los participantes de mercados ilegales. En la medida que este sistema ample su cobertura hacia un mayor nmero de oferentes y demandantes y de mercados ilegales diversos, mayores sern las economas de escala o ahorros en cuanto a la defensa de unos derechos de propiedad y el monitoreo o acopio de informacin sobre clientes conables (reduccin de costos de transaccin, en el lenguaje neoinstitucional). Por lo tanto, puede emerger una organizacin con la tecnologa militar suciente para ejercer un monopolio de violencia y de justicia, a cambio de una cuota de tributacin, y que, adems, seleccione la entrada de nuevos oferentes o competidores en uno o varios mercados ilegales y disuada la represin o control de las autoridades consideradas legales o legtimas. Sin embargo, tambin puede existir un crimen organizado integrado por una red de empresas ilegales que comparten un sistema de reglas y en el que cada una asume parte de los costos de sostenimiento de tal sistema y los cubre con cargo a los precios de sus mercancas. As podra suceder entre quienes se dedican a actividades delictivas de tipo apropiativo (Dick, 1995; citado en Fiorentini, Ibd., 451), como los hurtos o delitos contra el patrimonio que maneja la Polica Metropolitana de Bogot, pues requieren de algn grado de tecnologa militar para su desempeo que, en un momento dado, les puede servir de autoproteccin, aunque no hasta alcanzar una posicin monoplica en la provisin de servicios de governance. Allum y Sands (2004, 137-152) comentan que una, si no la principal, fortaleza de los grupos representativos del crimen organizado que opera en Europa es el conjunto de identidades culturales y nacionales, cdigos secretos y normas de conducta que les permiten extender y diversicar sus redes de actividad a travs del continente, y en varios casos desde fuera del mismo, e incluso entablar acuerdos de cooperacin con grupos de distintas nacionalidades. Ejemplos de estos grupos son las Maas italianas, las Triadas de China, los carteles colombianos de la droga, y los de nacionalidad nigeriana, turca o rusa. A excepcin de los carteles colombianos que, en general, se han especializado en el trco de estupefacientes, las actividades de estos grupos comprenden trata de personas, 203
prostitucin, trco de estupefacientes, de armas y de automviles, contrabando, lavado de dinero, extorsiones, fraudes nancieros, estafas, robo de automviles y juegos ilegales de apuestas. Al interior de sus pases, la importancia de los nexos de tipo nacional, cultural u organizacional en el desempeo de los grupos criminales, con alcance transnacional, se ve opacada por el uso que hacen de la violencia para disputar el dominio de mercados ilegales o de territorios (si los mercados ilegales estn circunscritos a un rea especca), para disuadir la accin de los organismos estatales de justicia y de polica y para inltrar (participar en) negocios legales. De ah que los mismos autores consideren que, en sus mbitos domsticos de operacin, estos grupos se asemejan ms al perl, segn ellos apuntado por Schelling (Ibd.), de organizaciones que buscan apropiar para s rentas monoplicas en mercados ilegales. Por supuesto, esta es una lectura estrecha sobre el planteamiento de Schelling. La competencia violenta de tipo econmico y el poder que les conere el uso de la fuerza para imponer o promover unas normas informales de conducta en el desarrollo de negocios ilegales, y de la vida econmica en general (las Maas italianas y las Triadas chinas seran los ejemplos ms ilustrativos al respecto (Allum y Sands, 2004, 137-139, 141-142, 147-150)), evidencian que el negocio (en palabras de Schelling) o el atributo que distingue a un crimen organizado es, como ya lo hemos anotado, el sostenimiento de un sistema de reglas y penalizaciones para el funcionamiento de mercados ilegales. La propuesta de Schelling (Ibd.), de un crimen organizado-regulador, encuentra fundamento en la idea de divergencia que plantea Silva (2006, 296-314) para denir las conductas criminales, de forma alternativa a la idea de desviacin que ha sido dominante en la criminologa. Las funciones de proteccin y de justicia que detenta el crimen organizado pueden ser actividades divergentes al orden social instituido por el Estado, que expresan intereses, valores, creencias y actitudes distintos, y, en consecuencia, son declaradas ilegales. En cambio, la existencia de un orden divergente y alternativo queda descartada cuando asumimos que un crimen o delito3 es una conducta desviada o anormal pues, a priori, esa conducta queda descalicada y no se discute la legitimidad de aquellas consideradas legales. Tampoco se evala si las legales son en realidad prcticas generalizadas entre la poblacin y la contraposicin de intereses y valores entre las legales e ilegales. En el intento por tratar de demostrar que una conducta criminal es desviada o errnea validamos las no criminales. Desde este punto de vista, el debate sobre el crimen organizado se restringe a su grado de planicacin, en cuanto a actividades, productos y organizaciones, y no alcanza para estudiar su capacidad de resistencia e, incluso, de funcionalidad, con respecto al orden poltico imperante.
3 Dentro de nuestra exposicin no es necesario diferenciar entre crimen y delito en trminos de la gravedad con que se cometieron como, menciona Silva (Ibd., 299), s sucede en el derecho francs.
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Qu posibilidades de desarrollo, en mbitos urbanos, tiene un crimen organizado que ofrece servicios de governance; es decir, que detenta un monopolio de la violencia y de la justicia? Al respecto, es poco lo que se ha dicho desde el campo de la llamada criminologa ambiental. No obstante podemos revisar, por ahora, las aportaciones en este campo sobre la distribucin espacial del crimen urbano. Algunas teoras-hiptesis sobre la distribucin espacial4 del crimen urbano Teora del desorden social Las comunidades y vecindarios con un elevado grado de privacin econmico y social, explosin demogrca, movilidad residencial, descomposicin familiar, urbanizacin, o heterogeneidad tnica son ms propensas a presentar tasas elevadas de criminalidad o a que sus habitantes efecten acciones criminales en un momento dado. En el estudio sociolgico (Shaw y McKay, 1942; citados en Bottoms y Wiles, 2002, 621-623) precursor de esta teora, que hizo parte de la llamada Escuela de Chicago durante los aos veinte y treinta del Siglo XX, se plante que la inuencia de factores, como los mencionados, en las conductas criminales, estaba mediada por la ausencia de una cultura colectiva que expresara y reprodujera los valores de quienes residan en estos vecindarios. Por supuesto, los valores tendran que estar enfocados a una neutralizacin del crimen. Una versin ampliada de esta teora del desorden social (Sampson, Raudenbush y Earls, 1997; citados en Bottoms y Wiles, 2002, 643-644) sugiere denominarla falta de ecacia colectiva para aludir a una dbil capacidad organizacional, al interior de una comunidad, para inhibir comportamientos delictivos, en especial de parte de su poblacin infantil o juvenil. Esta versin ampliada de la teora se encuentra inuenciada por la idea de capital social, planteada por Putnam (1993; citado en Siisiinen, 2000, 3-9), en cuanto a la conanza, normas sociales, obligaciones recprocas y asociaciones voluntarias que, para el caso que nos atae, se presentan entre los residentes de un vecindario. La delincuencia sera uno de los resultados del deterioro del capital social o de un incipiente estado del mismo. Incluso autores como Gaviria (2000) han hablado de un capital social perverso; es decir, de redes delincuenciales que se expanden y reproducen porque representan una posibilidad de ascenso social expedita para jvenes ambiciosos, o que no tienen oportunidades claras para avanzar proyectos de vida en actividades legales. Adems, el tamao de las redes y la participacin en stas de autoridades judiciales o policiales contribuyen a congestionar el sistema de justicia y al aumento de los niveles de impunidad.
4 A partir de dos componentes: estructura y procesos. El primero hace alusin a las organizaciones o disposicin funcional de objetos en un espacio fsico y el segundo a los mecanismos que permiten la estructura. Ambos componentes se pueden retroalimentar, pues la estructura tambin incide en la forma en que se desarrollan los procesos y sus posibilidades de cambio.
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En todo caso, los apelativos de perverso o desorden social nos recuerdan la misma connotacin negativa que lleva implcita la criminologa cuando su objeto de estudio es una conducta desviada, mas no divergente. Las condiciones y los alcances de expansin y reproduccin del capital social perverso, que menciona Gaviria (Ibd.), nos invitan a pensar en si ese tipo de capital puede ser un hecho marginal o en si adquiere tal nivel de generalizacin que el apelativo de perverso queda en entredicho y, entonces, habra que indagar para quin es perverso. Al n y al cabo, no podemos olvidar que la idea de capital, proveniente de la economa, alude a un proceso temporal de acumulacin (ahorro) que, en un momento dado, es incorporado a la produccin de otros bienes, valorados por el ujo monetario de rentas esperadas que se pueden derivar de su venta. En otras palabras, es un concepto dinmico que no se puede reducir a la valoracin esttica de un instante, que se impone sobre lo sucedido en el pasado y lo que ha de seguir en el futuro. O, desde el punto de vista poltico, tampoco se puede restringir a la valoracin de un status quo sobre un orden legal (legtimo) y unas cuantas conductas desordenadas (desviadas). Por el contrario Bourdieu (1980; citado en Siisiinen, 2000, 9-19), antes que Putnam (Ibd.), haba establecido que las redes de asociacin que conforman el capital social hacen de canales de transmisin de otras formas de capital, como el cultural y el simblico, adems del econmico, que sirven, y por eso mismo representan un capital, para sostener estructuras de poder que no tendran que ser inmutables. Al nal, podramos entender al capital social, desde Bourdieu, como un sistema de interconexiones entre individuos, grupos y entre ambos que, en forma permanente, les permite denir y redenir posiciones en una distribucin y redistribucin del poder al interior de una sociedad o poblacin. Ahora bien, en una sociedad con patrones colectivos de conducta que se perciben de manera continua (incluidos los consignados en sus marcos jurdicos), la sensacin de redistribucin (cambio) del poder tiende a ser pequea, al igual que la que se tiene de las variaciones en la estructura y volumen de los capitales que trata Bourdieu en cabeza de los distintos individuos y grupos. Pero en una donde la sensacin de cambio es alta y, por ende, la percepcin de referentes colectivos estables es dbil, lo comn sera la emergencia y cesacin de rdenes sociales alternativos (p. ej. crimen organizado) al ofrecido desde un Estado que, as planteado, tambin sera dbil. Tampoco cabran las historias lineales de etapas inexorables,5 como las narradas acerca de la inuencia del mercado inmobliario (housing market, en ingls) en los niveles de criminalidad de un vecindario (Schuerman y Kobrin, 1986; citados en Bottoms y Wiles, Ibd., 645). Estas historias inician con una comunidad cohesionada cuyos lazos se deterioran
5 El hecho de mostrar sucesiones de etapas en trayectorias lineales no constituye una explicacin de un proceso dinmico. En cada etapa hacemos una (re)presentacin arbitraria de los atributos de un objeto de estudio que cambian y de los que no se modifican; por lo tanto lo que tenemos es una secuencia de fotografas en un ejercicio de esttica comparativa (Roegen, 1996, 109-145).
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ante los cambios en los usos del suelo de su vecindario que, a su vez, van aparejados a variaciones en las actividades econmicas que all se desarrollan, a la llegada y salida de poblacin y a modicaciones en los avalos y precios de las viviendas y de los bienes inmuebles en general. En medio de la transicin del vecindario, la comunidad original es desarticulada y queda inerme a la aparicin de conductas delictivas. Sin embargo, el tipo de variables involucradas no nos asegura sendas especcas de reduccin de la ecacia colectiva en un vecindario dado y de emergencia de criminalidad; menos an si no tenemos claro el tipo de cohesin deseable para una comunidad especca al comienzo y durante la transicin que afronta en su vecindario. Hay todo un espectro de ordenaciones sociales, y de grados de cohesin, que puede asumir una comunidad. Somerville (2005, 2-3), por ejemplo, sugiere tres ejes o coordenadas sobre los cuales encontraramos diversas ordenaciones; es decir, de acuerdo al grado de autonoma-heteronoma de una comunidad para jar sus reglas de conducta, de inclusin-exclusin con respecto a las personas y grupos de su entorno, y de prioridad asignada a sus integrantes individuales con respecto a sus necesidades colectivas. Por lo tanto, la transicin de un vecindario puede ser un momento de oportunidad para la marcha de procesos desarticuladores o cohesivos, de diversa ndole, y para aumentar o disminuir el margen de accin de un orden criminal en la comunidad. En ello incide la lectura personal (percepcin) que cada uno de los habitantes, y asistentes frecuentes del vecindario, haga sobre el momento de transicin y sobre la capacidad organizacional de la comunidad para afrontarlo. Estas percepciones incluyen a las expectativas que se forman entre las personas acerca de las decisiones de los dems sobre si revitalizar o abandonar la comunidad hasta que la mayora de las expectativas se unica en una de estas direcciones. Teora de actividades rutinarias Los exponentes de esta teora (Cohen y Felson, 1979; citados en Bottoms y Wiles, Ibd., 629-630) tratan de identicar condiciones de vulnerabilidad frente al crimen en las actividades cotidianas de las personas. Estas actividades incluyen lugares de vivienda, trabajo, estudio, diversin o de consumo y de produccin, en general, y el desplazamiento entre los mismos. El examen de la vulnerabilidad ha estado ligado al de las condiciones de proteccin que permiten contrarrestar la accin de agresores motivados quienes, a su vez, gozan de rutinas de conocimiento y de experticia para detectar los objetivos adecuados, en trminos de su valor, facilidades de transporte y accesibilidad (Bottom y Wiles, Ibd., 629-630). Al interior de la teora de actividades rutinarias se ha acuado el trmino de espacio defendible para identicar el conjunto de controles disponibles en una comunidad para resguardar su espacio vital de actividades delictivas o criminales. Es posible que la defensa sea un indicador del grado de apropiacin territorial; es decir, del intento de un grupo 207
humano por derivar de un espacio un signicado funcional (uso privativo o exclusivo) y simblico (identidad) (Rocke, 2002, 63); sin embargo, es poco lo que podemos decir en cuanto a un ejercicio de la territorialidad si, como declara Rocke (Ibd., 64), los desarrollos de esta teora se han centrado en los controles formales (p. ej. aquellos de tipo legal que no regulan situaciones especcas de tiempo y lugar) y descuidado los informales (producto de la interaccin con un medio en particular) a los que acuden las comunidades para defender los espacios en los que se desenvuelven. Adems, es difcil comprender la defensa o el grado de vulnerabilidad si no se entiende la amenaza: el por qu de la conducta delictiva o criminal (qu motiva a los agresores?); tema que, tambin nos comentan Bottom y Wiles (Ibd., 630), ha tenido poca importancia dentro de la teora de actividades rutinarias. De acuerdo a Rock (Ibd., 59-61), ello se debe a que esta teora es heredera de la inuencia de un anlisis econmico en el que se considera al potencial criminal como un individuo, amoral y asocial, que hace una valoracin costo-benecio de evadir los mecanismos de control dispuestos en una sociedad para evitar o reprimir el crimen y que acta en consecuencia. De esta manera, son obviadas todas aquellas consideraciones normativas, ideolgicas o emocionales realizadas por el potencial criminal para tomar una decisin, al igual que los conocimientos, conductas y visiones que ha interiorizado o adoptado como gua en su contorno social. Es posible integrar ambas teoras? El principal objeto de estudio de los tericos del desorden social han sido los agresores (criminales) en o cerca de las reas donde ellos habitan. Por su parte, el de los dedicados a la teora de actividades rutinarias han sido las ofensas y su distribucin espacial. Entonces, resulta obvio esperar que el intento de integracin de ambas teoras est enfocado en una explicacin conjunta de agresores y de ofensas. Uno de esos intentos es el de Brantingham y Brantingham (1981; citados en Bottom y Wiles, Ibd., 638) quienes hablan de la conformacin de mapas mentales de la ciudad en las cabezas de los agresores, a partir de la familiaridad que adquieren para ellos los espacios que suelen transitar dentro de sus actividades cotidianas de tipo legal. Sus mapas mentales les guan para saber dnde delinquen. En consecuencia, las distancias fsicas y los costos de desplazamiento quedan en un segundo plano, pues son ms relevantes el conocimiento y la experticia para efectuar los movimientos indispensables en el acto criminal. Podramos agregar que, en este planteamiento, los agresores tienen la opcin de jugar el rol de las posibles vctimas implicadas en sus objetivos criminales al experimentar, al menos en parte, las actividades rutinarias de las mismas. Si bien el intento de Brantingham y Brantingham (Ibd.) relaciona ofensas y agresores, en ltimas representa una extensin de la teora de actividades rutinarias a la cotidianidad de un agresor, que no acta todo el tiempo de forma ilegal. En cambio, la 208
versin ampliada del desorden social nos permite otro intento de integracin terica ms promisorio. El deterioro acerca de la percepcin de seguridad de un vecindario podra estar asociado a la ya mencionada debilidad en su capacidad organizacional para afrontar actividades criminales, independiente de si los agresores habitan all mismo o provienen de otros sectores de la ciudad. En otras palabras, hay una condicin de vulnerabilidad en el vecindario que permite la emergencia o la atraccin del crimen y de sus ejecutores. Las personas sostienen y reproducen o, por el contrario, debilitan un orden colectivo en el vecindario que residen y frecuentan mediante el conjunto de actividades rutinarias que practican en sus vidas diarias. Es as como, en este conjunto de actividades, se puede evidenciar qu tanto las personas han incorporado medidas (capacidad organizacional) de autoproteccin, vigilancia y coordinacin entre ellas y con las autoridades para prevenir y reprimir actos delictivos de acuerdo, adems, a los factores socioeconmicos y habitacionales que las afectan. Notemos que, bajo este orden de ideas, los delitos adquieren una connotacin ms amplia que la simple violacin de la ley (formal) pues involucra la trasgresin del orden colectivo, y de sus cdigos informales de conducta adjuntos, al interior de una comunidad. Un ejemplo de la incidencia de factores socioeconmicos en las rutinas de una comunidad y su capacidad de respuesta frente al crimen sera el cambio en el uso de un suelo urbano en el que antes predominaban viviendas familiares y luego comienzan a ganar terreno actividades comerciales y de negocios. Entonces, ingresa una poblacin otante, trabajadora o consumidora, que se vuelve blanco para los ladrones de bienes y de objetos personales. Las familias an residentes en el sector tienen que acordar ahora formas de proteccin distintas con personas tambin distintas en cuanto a los activos que estn en riesgo y pretenden defender, lo que redunda en dicultades para llegar y sostener estos acuerdos. Segn Alfonso (2007, indito), la gente se preocupa ms por el vecindario que por la vivienda misma, cuando trata de elegir dnde vivir, porque le interesa establecer relaciones con otras personas que le faciliten un eventual ascenso social o vivir al lado de quienes le garanticen un estatus. Entonces, cabe decir que un vecindario deteriorado representa a una comunidad desarticulada. Este tipo de comunidades no puede hacer una resistencia colectiva (dbil capacidad organizacional) a las amenazas criminales externas y, lo que es peor, no puede evitar la inltracin criminal pues la desconanza entre sus integrantes hace difcil identicar a, por ejemplo, un ladrn en particular cuando todos los residentes del vecindario son potenciales sospechosos. Ahora bien, qu sucede si la capacidad organizacional surge del crimen organizado? Bottoms y Wiles (Ibd., 644) preeren evadir esta pregunta pues proponen dirigir la mirada slo a la capacidad organizacional de los no criminales. Sin embargo su salida, de tipo normativo, no es satisfactoria pues no basta con decir que el desorden de la gente buena 209
es aprovechado por la gente mala (criminal o desviada). Qu pasa, por ejemplo, si la defensa de un espacio corresponde a un intento de segregacin espacial de la poblacin ms pobre?, seran criminales las reacciones defensivas de esta poblacin?, son claras las delimitaciones entre espacios privados, comunales y pblicos en tales circunstancias?, quines deenden qu espacios? Es distinto ver las conductas criminales como desviaciones (anormalidades) de una sociedad que vive en armona y habita bajo un modelo ideal de ciudad o de espacio urbano, a pensar en una ciudad en la que el crimen es considerado un hecho o producto social que se deriva de las dislocaciones habituales de una sociedad dinmica la cual, a su vez, busca articular a sus integrantes, aunque slo sea de forma parcial. Tales dislocaciones emergen del inters por alcanzar objetivos particulares y dismiles, que se disputan o complementan, de parte cada persona o de segmentos de la poblacin y que dotan de un sentido los espacios ocupados o transitados por ellos. Por ejemplo, cuando existen contradicciones entre los mbitos urbanos de lo pblico y lo privado, tales como la privatizacin de ganancias por parte de empresas de vigilancia privada que, al mismo tiempo, socializan prdidas asumidas por la polica y que discutiremos ms adelante, surgen territorialidades difusas que podran sustentar el desempeo del crimen organizado, como en el caso de las bandas dedicadas al hurto de residencias en la ciudad de Bogot. Sin embargo, antes de entrar en materia con respecto a lo sucedido con este delito y el del homicidio, haremos una revisin general, a modo de aproximacin preliminar, sobre el desempeo del crimen organizado en mbitos urbanos de Amrica Latina. Crimen organizado y formas de violencia urbana en Amrica Latina El desarrollo del crimen organizado estara en funcin de la facilidad para establecer un sistema que regule las actividades delictivas y funcione de forma paralela, ms no sustituta,6 a la economa legal. De acuerdo a Winton (2004, 165-184), en las ciudades de Amrica Latina subsiste una cultura (valores y normas) de la violencia, como legado de guerras (en Colombia seran episodios de guerra) y de regmenes autoritarios. Esta cultura se mantiene entre sus poblaciones porque no se han tramitado del todo las tensiones sociales que condujeron a los perodos de mayor confrontacin violenta. Adems, los sistemas poltico y de justicia son corruptos y excluyentes, los arsenales militares utilizados quedaron
6 Existen servicios complementarios entre los mbitos ilegales y legales de actividad. Entre estos, el crimen organizado puede respaldar la estabilidad de acuerdos colusivos (p. ej. cartel) entre los oferentes de un mercado legal, o forjar barreras de entrada a oferentes potenciales. Por su parte, las empresas legales pueden ayudar a ocultar ingresos u otros negocios ilegales del crimen organizado, a lavar los beneficios monetarios de ste o servirle de fuente de diversificacin de activos. Ambos se pueden proveer productos finales e intermedios entre s, necesarios para sus operaciones respectivas (Fiorentini, Ibd., 447-449).
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disponibles para ser tracados y existen vacos de poder que pretenden ser llenados por grupos en disputa, aunque tambin puede haber alianzas temporales entre algunos de ellos, aparte de otras razones. Una de las tensiones sociales que destaca Winton (Ibd., 166-167, 171-172) es la concentracin del ingreso y la privacin de bienes y servicios bsicos del grueso de la poblacin (p. ej. alimento, vestido, transporte, vivienda, agua, luz, educacin o salud). Bajo estas circunstancias, las ofertas criminales se vuelven atractivas como fuentes de sustento e, incluso, de poder y prestigio. Sin embargo, aumentan la vulnerabilidad de los ms pobres pues los esfuerzos policiales, o del Estado en general, para reprimir las conductas ilegales se concentran en ellos. De esta manera, la relacin con el Estado se hace an ms contradictoria y el crimen se convierte en un mecanismo de defensa. De acuerdo a Winton (Ibd., 170, 172-174), la incapacidad de las autoridades para refrenar el crimen ha conducido al llamado vigilantismo, que consiste en un conjunto de actividades mediante las cuales la poblacin civil asume parte de la responsabilidad por su propia seguridad. En principio la poblacin se organiza por s sola, o en colaboracin con las autoridades, para detectar cualquier conducta que consideren sospechosa, pues amenaza la seguridad de su vecindario; de esta manera facilitan, adems, la persecucin de delincuentes potenciales o en ejercicio, como tracantes de drogas y bandas de delincuencia juvenil. La imagen ms negativa del vigilantismo ha surgido cuando de la identicacin de los sospechosos se ha pasado a la justicia por mano propia, con la ignorancia, omisin o complicidad del Estado (p. ej. en los pases surafricanos, luego de haber nalizado sus contiendas armadas internas). No es extrao que el vigilantismo degenere en mecanismos privados de justicia dado que promueve un sentimiento colectivo de temor, en el que cada persona que nos rodea puede ser un potencial criminal, y estimula la percepcin de que resulta vlido acudir a acciones defensivas o preventivas, tal vez violentas, frente a cualquier evento que juzguemos amenazante de nuestra integridad personal o de nuestros bienes. Un ejemplo de esas percepciones erradas seran los grupos de poblacin estigmatizados por las representaciones mentales que los asocian a conductas delictivas, como los grupos de jvenes reunidos en la esquina de una cuadra cualquiera de nuestras ciudades o los que portan atuendos alegricos a integrantes de bandas de msica rock. A su vez, el desbordamiento de los niveles de criminalidad, por encima de las capacidades de las autoridades estatales para controlarlo y prevenirlo, y la respuesta vigilantista corresponden a la expansin y aanzamiento global de una economa capitalista, en la que el orden social est basado en el mercado. El monopolio estatal de violencia y de la justicia queda enfrentado a la competencia de empresarios particulares, legales o ilegales segn sus productos especcos, que ofrecen servicios de proteccin ajustados a las necesidades concretas de sus clientes, mientras que las autoridades no pueden atender 211
estas demandas una por una sino en forma generalizada. El vigilantismo y otros mtodos policiales seudoprivados, tales como resolucin informal de conictos, polica comunitaria, justicia restaurativa o distritos seguros de negocios,7 representan un cmulo de esfuerzos estatales para trabajar en alianza con el sector privado, a modo de red, dadas las circunstancias que impone una sociedad de mercado (Kempa, et al, 1999, 207-213). En las urbes latinoamericanas que describe Winton, la tendencia a construir vas de cooperacin con el sector privado en las labores policiales se podra entender como una forma de aproximacin a las comunidades de ms bajos recursos para evitar su estigmatizacin social y su criminalizacin indiscriminada. No obstante, es difcil hablar de comunidades y de un sector privado reconocible cuando el ejercicio de unos derechos ciudadanos, mediante los cuales nos reconocemos integrantes de una comunidad poltica representada en el Estado, es vulnerado por intervenciones judiciales y polticas corruptas y, por lo tanto, no imparciales, por la oferta de arsenales de armas y vacos de poder institucional, de acuerdo a lo comentado por la misma Winton. Por el contrario, estaramos ante poblaciones divididas, en curso de una atomizacin que el propio mercado facilita. Las transacciones rentables entre particulares demandan la privatizacin de toda clase de informacin y la que se maneja en materia de seguridad no sera la excepcin por parte de empresarios vidos de ganancias, para quienes puede ser un recurso la disponibilidad de habilidades militares o autodefensivas entre la poblacin. En consecuencia las autoridades estatales, ms que alcanzar acuerdos de cooperacin (redes) con un supuesto sector privado, se encuentran en franca competencia con otras opciones de seguridad que a la vista desprevenida de la poblacin pueden ser ms conables y viables para defender sus intereses y necesidades. Prueba de ello sera el uso de indicadores cuantitativos de gestin (metas) como instrumento nico para evaluar el desempeo de los organismos de seguridad del Estado, al estilo de los indicadores nancieros y de rentabilidad de las compaas privadas. Se supone que, de esta manera, las personas del comn pueden vericar que la polica, por ejemplo, cumpla sus labores como la ms eciente de las empresas. Empero, la presin por exhibir indicadores favorables conduce a actuar sobre la representacin (el indicador, la cifra, el dato) y a perder de vista lo representado (el crimen,
7 De acuerdo a Kempa et al (1999, 207-213), la resolucin informal de conflictos alude a la conciliacin privada en el mbito local. Aunque en Bogot se utiliza para dirimir desavenencias mediante procedimientos que no siguen todo el protocolo estipulado en la ley y tienen el respaldo de las autoridades pblicas del Estado. Con la polica comunitaria se pretende que la gente fije las prioridades de la seguridad en sus vecindarios y oriente la labor de las autoridades, dado los conocimientos puntuales que poseen sobre su entorno. La justicia restaurativa consiste en la imposicin de penas leves cuya supervisin es encargada a entidades civiles, en acuerdo con las autoridades pblicas, para rehabilitar al agresor y reintegrarlo despus a la comunidad. Por ltimo, los distritos seguros de negocios demandan el concurso de la polica y de diferentes entidades privadas para preservar la seguridad de los vecindarios donde hay alguna concentracin importante de actividades econmicas.
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sus races y sus soportes). Caemos, por completo, en una imagen y percepcin determinada del mundo. Entonces, lo importante es lo que se muestra, al posible costo de un subregistro de la informacin o de actuar sobre grupos de poblacin estigmatizados para proporcionar una sensacin de seguridad. La continuidad y la planicacin de las intervenciones policiales son sustituidas por la inmediatez del servicio al cliente temeroso. As volvemos al terreno de las inseguridades colectivas generalizadas que el mismo vigilantismo puede escalar y que entre personas de bajos recursos econmicos no se reducen a las amenazas de daos fsicos directos, como los ocasionados en casos de homicidios y lesiones, sino tambin a las de la falta de un cubrimiento de necesidades bsicas y las de los resultados inciertos que acarrean las mltiples interacciones mercantiles. Una poblacin que padece este tipo de inseguridades opta con facilidad por mecanismos de proteccin y de justicia privados, de modo que el reconocimiento de conductas criminales se torna difuso y la demanda por servicios de governance permite a sus proveedores actuar entre el mbito de lo legal e ilegal. Por lo tanto, queda allanado el ambiente para la operacin de un crimen organizado que, en las urbes de Amrica Latina, encuentra en la explotacin de la pobreza un factor adicional a su favor, pues puede ofrecer proteccin frente a la inseguridad econmica a cambio de trabajo y de lealtad. Homicidios y hurto a residencias: una mirada a los escenarios vulnerables al crimen organizado en Bogot8 Los homicidios y el hurto a residencias son dos conductas, tipicadas como delitos en Colombia, que se distribuyen en sectores especcos y diferenciados entre s en la ciudad de Bogot. Mientras que el primero sucede con mayor frecuencia en sectores urbanos deprimidos, el segundo se suele presentar en las viviendas de las personas de ms altos ingresos o que mantienen costosos hbitos de consumo. Los autores y las vctimas de homicidios viven, por lo general, en las mismas jurisdicciones policiales y de tipo poltico-administrativo, tambin denominadas localidades, donde suceden los hechos. Por su parte, el domicilio de los autores del hurto a residencias se encuentra en estos sectores empobrecidos de la ciudad en los que se cometen los homicidios. Detrs de estos hechos
8 Las descripciones y apreciaciones de esta seccin estn basadas en los informes, bajo mi autora, Homicidios en Bogot (primer cuatrimestre de 2007): Explicaciones Posibles y Dificultades Policiales y Una Reflexin sobre el Hurto a Residencias en la Ciudad: Una Mirada a la Bogot que Queremos?, elaborados para el Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana de Bogot. Los informes fueron realizados a partir de entrevistas estructuradas y no estructuradas, y de observaciones participantes en campo. Las entrevistas se aplicaron a oficiales y suboficiales de polica que laboran en la vigilancia de los sectores estudiados de la ciudad, a efectivos de polica judicial encargados de la investigacin de casos de homicidios y de hurtos a residencias, a lderes comunitarios identificados como tales y a vctimas. Debido a las limitaciones de recursos, incluido el tiempo, se prefiri indagar, en forma detallada, a personas que dispusieran de un volumen de informacin representativo, a riesgo de no contar con una muestra ms grande de entrevistados.
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delictivos puede haber bandas o redes criminales que operan bajo determinadas pautas organizativas, a modo de regulacin y de autoproteccin, susceptibles de ser extendidas a otras actividades ilegales, e incluso legales. Los vecindarios sern vulnerables en tanto existan condiciones favorables a la accin de las bandas y redes criminales. Homicidios Los vecindarios ms afectados pueden ser clasicados en tres escenarios principales. El primero es el de la localidad de Kennedy, ubicada al suroccidente de la ciudad, en el rea de inuencia de la central de acopio y distribucin de alimentos perecederos ms importante de Bogot, conocida bajo el nombre de CORABASTOS. El segundo agrupa las localidades del sur bogotano, Ciudad Bolvar y Usme, en las que no hay una base econmica para sus habitantes. Y el tercero, alude a dos localidades del centro histrico, Santaf y Mrtires, objeto de un proceso de transicin de un uso residencial del suelo a uno comercial. El orden de presentacin de los escenarios no indica que alguno sea ms importante que otro. La apertura de CORABASTOS en la localidad de Kennedy, en el ao de 1972, atrajo a un sinnmero de personas de escasos recursos que buscaba deducir algn ingreso de los ujos monetarios y de mercancas que circulaban desde y hacia la central. Entre las formas legales de participar en ellos se han destacado la contratacin en alguna labor al interior de la Central (vendedor, almacenista, carguero, transportador de mercancas y personas); la venta de mercancas que fueran atractivas a la salida de los clientes de la Central; la comercializacin de alimentos entre consumidores nales, dentro o fuera de la Central; o el reciclaje de los desechos que all se producen. En cuanto a las formas ilegales tenemos el hurto a personas, la extorsin de comerciantes a cambio de la proteccin de sus negocios, la venta de mercancas hurtadas, la venta o alquiler encubierto de armas de fuego y la venta de estupefacientes. Es posible que la inuencia de CORABASTOS no se extienda de manera uniforme. Hay personas que no derivan su sustento de las actividades que se desenvuelven en torno a la Central, a pesar de vivir o trabajar en sus alrededores, mientras que otras, ubicadas a mayor distancia de la Central, s lo hacen. Es posible que quienes efectan los hurtos a personas en las inmediaciones de CORABASTOS habiten en el sector de Patio Bonito, que no rodea a la Central. Adems, Patio Bonito surgi por la invasin de predios, como sucedi con otras edicaciones residenciales agolpadas en el entorno de CORABASTOS. Por ahora, parece existir un vaco de seguridad dejado por el apaciguamiento de milicias de grupos subversivos, primero, y luego de grupos paramilitares que detentaban el control de labores de proteccin nanciadas mediante extorsiones sobre actividades econmicas, legales e ilegales. En consecuencia, los atracadores han encontrado la oportunidad para retornar y delinquir solos o agrupados de manera ocasional. En parte, los homicidios han sido provocados por estos atracadores para reducir a sus vctimas. Tambin 214
han estado ligados a rias a la salida de establecimientos con venta de licor y al negocio de las ollas (lugares de venta y consumo de estupefacientes). En las localidades de Ciudad Bolvar y de Usme los jvenes (entre los diecisis y los treinta y cinco aos de edad) son quienes suelen cometer los homicidios. Los jvenes crecen en ambientes hostiles en los que asumen respuestas violentas a tensiones cotidianas y asimilan prcticas delictivas para satisfacer sus necesidades, desde las ms bsicas hasta las menos indispensables. En Ciudad Bolvar, por ejemplo, los homicidios pueden ocurrir en cualquier parte de la localidad y cuando alguien lesiona a otro, en medio de una ria, le ininge heridas de gravedad que resultan en la muerte de quien sufri la lesin. Los jvenes sufren contradicciones desde su concepcin pues, por lo general, son producto de un embarazo no deseado entre padres, tambin jvenes y con un nivel de escolaridad bsico, que se debaten entre la decisin de abortar o no. Luego, la madre es abandonada por su pareja o asume la crianza de sus hijos al lado de una pareja que los maltrata a ella y a sus nios. Para sostener el hogar la madre o ambos padres recurren a un trabajo no calicado (empleada domstica, vigilante, vendedores ambulantes, conductor de vehculo de transporte pblico, cargador de bultos, obrero de la construccin), en sectores de la ciudad menos deprimidos, y dejan a sus hijos solos la mayor parte del tiempo. Los nios crecen hasta su juventud en la calle y en los centros educativos, bajo el imperativo de la ley del ms fuerte, con el deseo de asumir roles de adultos para ganar independencia econmica y sobrevivir por su cuenta lo ms pronto posible, sin tener en claro un proyecto de vida. En los dos escenarios narrados, el de la localidad de Kennedy y el conformado por las localidades de Ciudad Bolvar y Usme, las personas invadieron los terrenos sobre los que han construido sus casas, primero con materiales desechados (latas y cartn) y luego, poco a poco, introducen ladrillo y teja zinc. A la larga, cada cual construye su vivienda como puede y, de ser posible, habilita un espacio de la misma para abrir un negocio comercial o un sitio de baile y venta de bebidas embriagantes; en especial, si la vivienda queda ubicada sobre una va que, con el tiempo, comienza a presentar un trco relativo mayor de personas y de vehculos al de otras vas cercanas. Como es de esperar, el trazado de las vas no responde a un plan de expansin de la ciudad y, por ende, son estrechas y permanecen en mal estado por un tiempo, antes de ser pavimentadas. El ingreso de las redes de alumbrado pblico y de servicios pblicos domiciliarios (agua, luz, telfono) tambin es tardo. En las localidades de Santaf y de Mrtires, los homicidios surgen, en especial, de la disputa por el control del mercado de estupefacientes entre los jbaros (distribuidores mayoristas). Otras causales son los ajustes de cuentas que los mismos jbaros aplican a los vendedores minoristas, cuando stos incumplen los acuerdos sobre la distribucin del producto de las ventas, o los hurtos a muerte cometidos por los consumidores para conseguir con qu comprar su dosis y las peleas entre ellos por tener una. Al servicio de los jbaros 215
labora un grupo de vigilantes armados, vestidos de particular, denominados los sayaeyines que velan por el funcionamiento de las ollas. Portan pistolas, hasta con tres proveedores, legalizadas y, algunas, con permiso especial. No pelean con los policas. Tratan de evitarlos y se dejan requisar cuando los requieren. Tambin existen los campaneros ubicados en puntos clave de los tejados de las construcciones para monitorear los recorridos y tiempos de las patrullas de polica y avisar cuando se avecina algn operativo de allanamiento o control policial sobre las ollas. Los campaneros son pagos para cumplir su funcin todo el tiempo (veinticuatro horas al da). Las ollas funcionan en viviendas deterioradas que fueron vendidas o abandonadas por las familias de los propietarios originales, cuando stos envejecieron o murieron y sus hijos se haban hecho adultos.9 Parte de los nuevos dueos dieron un uso comercial y de servicios a las edicaciones que, en conjunto, perdieron valor para su uso residencial. Algunas de las actividades que se han establecido es la venta de autopartes, de repuestos para motos y automotores, talleres mecnicos, ferreteras, venta de bienes importados de consumo nal, duraderos y no duraderos, que ingresan de contrabando, venta de mercanca robada y prostitucin. El arribo de tales actividades, y de sus empleados y clientela respectiva, estimularon el abandono de otras viviendas que an funcionaban como residencias familiares, aunque han surgido inquilinatos en los que la gente se puede albergar por dos mil pesos la noche y sirven de estada a delincuentes. Todo parece indicar que este ltimo escenario de las localidades del centro histrico bogotano es el ms proclive a la presencia del crimen organizado. De un lado por el control, en disputa, del mercado ilegal de estupefacientes y, de otro lado, por las medidas de proteccin para resguardar la operacin del propio mercado. Con estas dos razones, tomadas en conjunto, la operacin de los jbaros adquiere una connotacin casi territorial. La pelea a muerte entre los jbaros tiene como n establecer quin es el principal proveedor (posicin dominante) de estupefacientes en una olla o sector de la ciudad en vista de, adems, el mercado-base cautivo conformado, en general, por los habitantes de la calle (mal llamados indigentes). Y, aparte de las labores de proteccin y control que cumplen los sayaeyines y los campaneros en las ollas, los habitantes de la calle siguen algunas pautas de convivencia como respetar los establecimientos de negocios legales que funcionan en los alrededores de las ollas, si bien no por completo y bajo la intervencin de la polica, guardar respeto entre s al interior de las ollas y seleccionar la entrada de los que pueden consumir en la olla ms estable de la ciudad (la calle del Bronx), mientras que el grueso de habitantes de la calle tiene que conseguir su dosis en otras ollas (p. ej. cinco huecos). El Bronx es la ms estable en cuanto a la posicin dominante ejercida y aanzada all por determinados jbaros.
9 Declaracin de agente de la Polica Metropolitana de Bogot quien acompa la visita de campo realizada al sector.
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Sin embargo, el deambular de los habitantes de la calle al interior de las localidades, en especial en la de Mrtires, y las ventas ambulantes de mercanca robada molestan a los comerciantes y dueos de negocios, en general, y a su clientela. De ah la oferta persuasiva de servicios de proteccin y de desalojo de sujetos indeseables, a modo de campaa de limpieza social, que hizo un grupo de hombres mediante el asesinato del dueo de un juego callejero. El grupo se identic como parte de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), aunque la mayora de jefes de esta organizacin armada se encuentra en un proceso de paz ocial con el gobierno colombiano. Tambin parece haber oportunidad para una campaa de limpieza social, en la localidad de Kennedy, pues los residentes del rea de inuencia de CORABASTOS comienzan a mirar con recelo a los vecinos dedicados al reciclaje porque consideran que tambin son los responsables de los hurtos y la inseguridad, en general, de sus vecindarios, a pesar que los recicladores viven all desde hace alrededor de treinta aos. Tanto en el escenario de Kennedy como en el de Ciudad Bolvar y Usme es difcil que la poblacin se pueda articular y, ms bien, hay un ambiente de tensin social que facilita una emergencia o ingreso eventual de bandas y redes de un crimen organizado. El grueso de los habitantes de estas localidades intenta, por separado, captar un ingreso insuciente fuera de las mismas e invertir como pueda en su vivienda y ncleo familiar establecidos sobre terrenos invadidos. La excepcin seran aquellos que logran captar alguna participacin en los ujos econmicos que se producen en torno a CORABASTOS, aunque las formas legales e ilegales de participacin evidencian una desintegracin entre la fuente de riqueza que representa CORABASTOS y la vida de las gentes que habitan en su entorno. Como anotamos ms atrs, los jvenes suelen crecer solos y los referentes colectivos que reciben en los centros educativos contrastan con sus descompuestos cuadros familiares. La ubicacin y desarrollo individual de las viviendas, que no responden a una planicacin o patrn residencial previo, obstruye la entrada de las autoridades policiales a los vecindarios. En consecuencia, hay quienes pueden ejercer como reguladores violentos de la vida colectiva. De hecho, existen casos de personas que contratan a otras, denominadas sicarios, para asesinar a quienes los han agraviado, incluso, por desavenencias menores como haberle coqueteado a su pareja. Esta labor de regulacin social, que en un tiempo fue ejercida por milicias de los grupos armados ilegales (guerrillas o paramilitares), ha sido sustituida, en parte, por la polica y la implementacin de otros programas como jueces de paz, comisaras de familia, casas de justicia, entre otros. Por tanto, las funciones de regulacin extorsiva se han dirigido hacia objetivos que garanticen un rdito econmico a quienes no tienen otra fuente de ingreso. Por ejemplo, en algunos vecindarios de Usme se intent formar el gremio de los calibradores, quienes monitoreaban y supervisaban los tiempos de recorrido de las rutas de buses de compaas de transporte pblico. Si no les pagaban por este servicio, amenazaban 217
con averiar los buses y con aportar informacin a los ladrones para que robaran a los pasajeros en algn lugar de la ruta o al nal de la misma. Otra opcin es organizar bandas o redes para que acten en otros puntos rentables de la ciudad, como en el caso del hurto a residencias. Hurto a residencias La observacin en campo de los lugares de la ciudad ms afectados por el hurto a residencias nos permiti apreciar que las viviendas son, en su mayora, edicios de apartamentos y conjuntos de casas o de apartamentos encerrados por rejas; con una entrada peatonal, otra para vehculos y una portera con uno o ms vigilantes contratados quienes, adems, ejercen un control a la entrada y salida de los no residentes en el lugar; cmaras de seguridad alrededor del predio que se convierten en extensiones de la mirada de los vigilantes privados; citfonos que sirven para mantener una comunicacin entre la portera y las viviendas y entre estas mismas; comunicacin directa con la polica; rejas internas o externas en las ventanas de las viviendas y, en n, toda una serie de caractersticas que ms parecen una caricatura de un fortn medieval o producen la sensacin de arribar a una crcel y no a un espacio de habitacin. De hecho, el uso de la palabra residencia en el cdigo penal colombiano, para identicar el posible objeto afectado por un hurto, reeja esa percepcin de ingreso a un sitio en el que los individuos y las familias se connan y poco interactan entre s,10 a menos que exista el liderazgo de los integrantes de alguna instancia de representacin comunal, como los consejos o juntas de administracin.11 Los residentes de un lugar que no mantienen vnculos estrechos y que, en general, no actan en comunidad no pueden ofrecer respuestas de grupo a desafos colectivos, como la amenaza a su patrimonio econmico. Patrimonio que, adems, se hace ms visible por las medidas tcnicas de seguridad ya mencionadas (rejas, porteras, cmaras) a los ojos de los transentes desprevenidos y de los ladrones. Las aparentes soluciones tcnicas, ms no sociales, en materia de seguridad, bien pueden ser una medida de los miedos de unos residentes que no tienen claro qu espacio intentan defender. Es decir, si el vecino es un desconocido, pues la interaccin con ste es reducida, es difcil que me inspire conanza y lo puedo ver como una amenaza a mi seguridad personal y patrimonial, en ltimas, al espacio privado de mi residencia. A su vez, el espacio comunal, el de interactuar con los vecinos, no es desarrollado y se vuelve hostil para nosotros. Por ejemplo, las cmaras de vigilancia no slo sirven para que los
10 Entran y salen de sus casas y no conocen ni al vecino. Palabras del suboficial encargado de la recepcin de denuncias por hechos delictivos en la estacin de Polica de la localidad de Usaqun, afectada con relativa frecuencia por el hurto a residencias. 11 Algunos de los temas tratados en estas instancias son manejo presupuestal, organizacin de eventos recreativos, condiciones de seguridad personal y patrimonial en el vecindario, entre otros.
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porteros puedan alertar sobre posibles invasiones sospechosas al predio del conjunto cerrado o del edicio de apartamentos. Tambin pueden ser usadas para observar nuestros movimientos en ese (supuesto) espacio comunal, de modo que todos nos convertimos en sospechosos potenciales de hurto o de cualquier conducta considerada impropia dentro de los protocolos de seguridad, como tomar una foto digital que capte, en parte, a un bloque de apartamentos. Ahora bien, cuando las cmaras son enfocadas hacia la calle, el espacio pblico se diluye. Los transentes son monitoreados sin su autorizacin para satisfacer un deseo (temor) de (in)seguridad de los residentes del conjunto o edicio; de quienes intentan preservar y extender su espacio que, por lo dicho hasta ahora, puede ser comunal y privado a la vez. La calle ya no es el lugar que comparto con los dems, no es va pblica, sino el escenario en el que compito para residir o moverme con tranquilidad. Entonces, surge un atributo adicional a las caractersticas de seguridad del conjunto o edicio que lo hace an ms notable en el vecindario: exclusin social. Basta observar el cambio de paisaje en el barrio San Cristbal, al nororiente de la ciudad, al pasar de unas cuadras conformadas por conjuntos cerrados a otras con casas construidas por cada dueo en su lote respectivo. Estos conjuntos, estilo fortn, se convierten en objetivos ntidos para los ladrones y podramos pensar, en principio, que sus predios, en apariencia inexpugnables, requieren el concurso de delincuentes con una elevada capacidad tcnica y operativa en el hurto a residencias. Sin embargo, lo que revelan las modalidades empleadas por las bandas dedicadas a este delito es una habilidad para inltrar los espacios comunales y privados de residencia, o aprovechar la indenicin de los mismos, en vista del connamiento y aislamiento en el que da a da se sumergen las personas, convencidas de la autosuciencia que les podra conferir una capacidad adquisitiva para comprar servicios de vigilancia y recursos humanos y materiales relacionados. Las modalidades conocidas por la polica como ventosa12 o violacin de cerraduras, en las que los bienes hurtados pueden ser transferidos de una residencia a otra del conjunto cerrado, antes de ser llevados a otro punto de la ciudad, muestran que en una poblacin de extraos el nuevo no es notorio para nadie y es uno ms; en cambio, en una
12 La ventosa sucede cuando se abre un hueco en la pared de una vivienda desde otra vivienda vecina y as extraer los objetos hurtados. En el atraco suele haber un uso desmedido de la fuerza (p. ej. empleo de armas, sujecin de las vctimas) para ingresar a una vivienda y ejecutar el hurto. El abuso de confianza es cometido por alguien que hurta en una vivienda a la que se le ha autorizado el ingreso. Otras modalidades frecuentes, aparte de la violacin de cerraduras, son el descuido, cuando alguien deja la puerta de su casa abierta por accidente y entran a robarle; llaves maestras y palancas para abrir una puerta de la vivienda; el engao o distraccin de la persona encargada de la casa para que otra ingrese a cometer el hurto; suplantaciones de funcionarios pblicos (judiciales, de polica o de empresas de servicios domiciliarios) que manifiestan su obligacin de hacer algn registro de la vivienda; y la llamada millonaria en la que inventan el secuestro o retencin policial de algn integrante de la casa para que otro integrante de la misma se convenza de entregar objetos valiosos para pagar un supuesto rescate, soborno o fianza, en un punto de la ciudad fuera de la vivienda.
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comunidad, el nuevo es un extrao. De otro lado, la participacin de empleadas del servicio domstico y, sobre todo, de vigilantes contratados en las modalidades mencionadas y en las de atraco y abuso de conanza pone de presente la capacidad del crimen organizado para convertir lo que pareca ser una de sus principales desventajas en una de las ventajas ms importantes, si se tiene en cuenta que el nmero de vigilantes privados (alrededor de 90 mil),13 es superior al pie de fuerza de la Polica Metropolitana (21 mil). No basta con decir que el nmero desproporcionado de vigilantes privados frente a efectivos de la polica se deba a que las empresas de vigilancia son un negocio. El hecho de vender un servicio, como el de seguridad, ya lo hace un negocio. Lo relevante es su rentabilidad. La tasa de ganancia de estas compaas es lo que las sostiene e incentiva su expansin. Es la posibilidad de extraer una renta ante una amenaza (hurto a residencia), real o cticia, que va de la mano con el tipo de residencia que se impone en la ciudad por cuenta de los promotores inmobiliarios o los estructuradores residenciales, quienes tambin se guan por una lgica de costo-benecio. Bajo esta lgica deciden producir una serie de apartamentos en altura o un conjunto cerrado de casas o de apartamentos y no construir un barrio de antao, donde las casas slo estaban organizadas en manzanas. Inmobiliarios y familias retroalimentan una percepcin de inseguridad que se concreta en la construccin de conjuntos cerrados de viviendas los cuales se convierten, entonces, en una convencin urbana que mantiene la renta extrada por las empresas de vigilancia privada. An as, la fuente de la extraccin de renta por parte de las empresas de vigilancia no se limita a la amenaza del hurto sobre la residencia. Involucra una transferencia o socializacin de costos de su operacin hacia otros entes estatales, como la polica, y hacia la poblacin misma, junto con una privatizacin de las ganancias. Las empresas de vigilancia no tienen necesidad de asumir mayores costos en la preparacin y mantenimiento (seleccin, entrenamiento, sueldos, seguridad social) de su personal para desestimular la complicidad de sus efectivos, por accin u omisin, con las bandas delincuenciales, mientras que la polica y los funcionarios judiciales sean los que tengan que asumir toda la responsabilidad en la prevencin y la represin del hurto a residencias. Adems de las dicultades presentes en la investigacin judicial para comprobar esa complicidad. La poblacin contrata y patrocina los servicios de seguridad privados, tal vez porque desconfa de la proteccin y justicia que le pueda brindar el Estado; sin embargo, acude y exige de la Polica su atencin cuando se presenta el hecho delictivo. De nuevo, estamos ante una indenicin de los mbitos pblicos y privados de actuacin que facilita la actividad de las bandas organizadas. Las autoridades tienen que reaccionar frente a un problema que se desborda, pues las labores de prevencin quedan en manos de agentes privados que no cumplen a cabalidad con sus obligaciones contractuales.
13 De acuerdo a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, entidad reguladora del Estado colombiano en esta materia.
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Para completar el cuadro, los ladrones de residencias han mostrado una profesionalizacin y cualicacin de su desempeo.14 Su operacin conjunta en bandas responde a uniones ocasionales, de acuerdo a la oportunidad para actuar y a la evaluacin que hagan de riesgos y benecios esperados. Es decir, su desempeo es descentralizado y los liderazgos son asumidos por aquel que posea la informacin pertinente para cometer el hurto. Tales conformaciones coyunturales de la bandas dan cuenta de personas que, pese a realizar tareas especcas en el hurto, pueden adaptar sus conocimientos y destrezas a mltiples formas de coordinacin delictiva, pues no estn sujetos a un modus operandi distintivo de una organizacin en particular. Estaramos, entonces, en presencia de autnticas carreras delictivas pues para llegar a ese nivel de versatilidad en un ocio se requiere de un tiempo prolongado de aprendizaje; de ah que no sea raro encontrar capturados que han hecho sus fortunas dedicados al hurto. Los objetos hurtados preferidos son joyas y dinero plstico (tarjetas de crdito) y en efectivo; es decir, de valor, fciles de transportar y de ocultar. Ya no son muebles o electrodomsticos. Los ladrones toman medidas de precaucin, como guantes desechables de ciruga o gorros para el cabello, para no dejar huellas y no ser detectados con posterioridad, mediante el empleo de instrumentos o pruebas de la ltima tecnologa disponible en el momento. Por ltimo, la llamada millonaria, seguida de las suplantaciones (p .ej. falsos scales) y, de nuevo, la ventosa y la violacin de cerraduras, son modalidades que indican una seleccin y seguimiento cuidadoso del objetivo; aunque, ms importante an, revelan un conocimiento detallado de las vctimas que residen en sectores especcos y pudientes de la ciudad, de sus rutinas individuales y colectivas e, incluso, de sus temores: un conocimiento del espacio urbano donde pueden actuar y hacer presencia y que, tal vez, los moradores de la ciudad no poseemos. An as, la tendencia vigilantista gana terreno en la ciudad por cuenta de la construccin de edicaciones estilo conjunto cerrado y la contratacin de empresas de vigilancia privada. De ah que el tamao del reto para la Polica Metropolitana de prevenir y controlar el hurto de residencias o los homicidios puede depender de su posicin dentro o frente a esta tendencia. Algunos comentarios en materia de poltica pblica sobre seguridad urbana Por ahora la polica ha incentivado el modelo vigilantista con la organizacin de la poblacin en labores de informacin y observacin de sus vecindarios; tal vez, sin advertir que con estas medidas dinamiza los procesos de atomizacin social en curso, en vecindarios de estratos socioeconmicos altos o bajos. En consecuencia, la polica se ve expuesta al desgaste adicional de vericar las informaciones de personas a las que todo les parece sospechoso o slo se quieren desquitar del vecino.
14 Declaracin de funcionario de la Unidad de Contra-atracos de la Polica Judicial en Bogot.
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Sin embargo, surgen inquietudes adicionales acerca del desgaste de la polica. La polica ha ganado presencia con los programas de arreglos de vas, de andenes y de otros aparentes espacios pblicos (p. ej. parques), junto con la multiplicacin de Comandos de Accin Inmediata (CAI) en barrios marginales y, de paso, reprimir a milicias que pertenecen a grupos armados al margen de la ley y desarticular bandas delictivas. Ahora lo ms difcil es mantener ese esfuerzo si tenemos en cuenta que estos programas, liderados por las ltimas administraciones distritales, tienden a mejorar el paisaje de sectores urbanos cuyos usos del suelo fueron decididos por cada familia conforme arribaban a la ciudad y, entonces, validan la ausencia de una planicacin territorial de orden colectivo. Es as como la polica an tiene que lidiar con callejones y vas estrechas que, aunque pavimentadas, asemejan los vecindarios a laberintos. En trminos de ordenacin espacial, otra dicultad que surge para la polica y la administracin distrital es la delimitacin de las localidades bajo un criterio poltico-administrativo que poco o nada tiene que ver con la distribucin espacial de las conductas delictivas. Por ejemplo, dentro de la jurisdiccin de La Candelaria, en su lmite con la localidad de Santaf, centro histrico de la ciudad, existen lotes vacos como resultado de las expropiaciones de terrenos y derrumbes de edicaciones que hacen parte de un programa de renovacin urbana. A pesar de estas medidas, los lotes han atrado la atencin de habitantes de la calle de Santaf que llegan hasta all para consumir estupefacientes, dada la cercana de algunas ollas ubicadas en la misma localidad. Adems, es posible que la polica pueda ser absorbida por el modelo vigilantista si sus dems esfuerzos por extender vnculos con la poblacin y el sector privado, en general, quedan supeditados, de nuevo, a las labores de organizacin de observadores y de informantes de conductas consideradas sospechosas. Ello es as si la llamada polica comunitaria no logra un conocimiento detallado del grado de articulacin de las personas en sus vecindarios, sus necesidades, patrones de conducta y vulnerabilidad frente al crimen organizado. De igual manera, si los pactos de seguridad y convivencia con ciertos grupos de poblacin (p. ej. taxistas, comerciantes) no son evaluados y ajustados en forma permanente, o si la proporcin entre efectivos de polica de judicial y de polica de vigilancia es reducida, en detrimento de las investigaciones sobre hechos delictivos. Ms an si, como suele suceder, los asignados a polica comunitaria y a polica judicial tienen que cubrir servicios de vigilancia de carcter obligatorio. Por el contrario, el margen de accin de la polica queda restringido a la asuncin de costos que provoca la instauracin del modelo vigilantista como el controlar, no slo a los ladrones de residencias, sino tambin a los vigilantes o capacitarlos en servicios policiales y, de paso, competir con los oferentes potenciales, en gestacin o efectivos de servicios de governance.
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Conclusiones A partir de la lectura sobre lo acontecido en los vecindarios ms afectados por homicidios y hurto a residencias en Bogot, podemos identicar tres formas de desarrollo residencial que revelan patrones sociales de conducta con implicaciones sobre la seguridad urbana: viviendas marginales, vecindarios en transicin y conjuntos cerrados. En el primero, la ausencia de un patrn de construccin residencial es parte de la lucha particular de cada hogar por sobrevivir a costa, incluso, de disputas frecuentes con los vecinos. En el segundo, la transicin en el uso del suelo ha trado consigo el posicionamiento y aglomeracin de mercados legales e ilegales, incluido el de la distribucin de estupefacientes. Y, en el tercero, subsiste una percepcin generalizada de inseguridad entre las personas, que las incentiva al connamiento y aislamiento bajo medidas tcnicas de proteccin abastecidas desde el mercado. Esta percepcin se ha generalizado a tal punto que el desarrollo residencial que ha tendido a ganar terreno es el de los conjuntos cerrados, de casas o de apartamentos. Por ejemplo, los proyectos pblicos de vivienda de inters social comparten este modelo de vivienda y son implementados en sectores de barrios marginales y de vecindarios en transicin. En los espacios urbanos donde predominan las viviendas marginales no hay evidencia contundente sobre la presencia de un crimen organizado que provea proteccin y justicia en forma centralizada, mediante unas pocas bandas con poder econmico y militar, o en forma descentralizada, con redes de bandas y de delincuentes. Los homicidios emergen de disputas violentas de tipo personal y privado, y de ladrones inexpertos que provocan lesiones graves a sus vctimas que luego terminan muertas. Sin embargo, estos homicidios revelan que existe la oportunidad para que ingrese un crimen organizado que regule el desempeo de los delincuentes o se encargue de tramitar en forma violenta las desavenencias personales de modo que asuma, en parte, la seguridad de los vecindarios y la regulacin de la vida colectiva, por ejemplo, mediante el ejercicio del sicariato. Otros son los homicidios que surgen del ejercicio de la ilegalidad. Un espacio para los conictos violentos en el mundo de las bandas y redes delincuenciales se ha congurado en torno al negocio de las denominadas ollas, y su multiplicacin en sectores de viviendas marginales y de vecindarios en transicin, en vista, adems, de las diferentes actividades de proteccin, defensa y regulacin que implica este negocio (alerta de operativos policiales, vigilancia del funcionamiento del mercado, control de la poblacin consumidora, entre otros). Otro eventual espacio de confrontacin violenta sera la especializacin en alguna forma de regulacin ilegal, como la que han intentado ejercer los llamados calibradores de las rutas de buses de compaas dedicadas al transporte de pasajeros. El lugar para las bandas ocasionales y las redes delincuenciales se puede haber desplazado, en parte, hacia el hurto a residencias donde habitan, en conjuntos cerrados, personas que pertenecen a los estratos socioeconmicos (cuatro al seis) ms elevados. La 223
complicidad o participacin en estas bandas de vigilantes privados y de empleadas del servicio domstico, ocios que requieren una baja calicacin laboral, y de jvenes (entre diecisis y treinta y un aos de edad) que provienen de estratos socioeconmicos bajos (cero al dos) de la ciudad, evidencian la importancia de este delito como fuente de sustento alternativo. As tambin, el rol que cumple el crimen organizado como una reaccin, en progreso, frente a los intentos de segregar el espacio urbano, de acuerdo a las condiciones socioeconmicas de sus habitantes, mediante medidas tcnicas de proteccin privada que delimitan espacios vitales a modo de burbujas de seguridad. El vigilantismo y su expresin o convencin residencial urbana (conjunto cerrado) facilitan la inltracin del crimen organizado en labores de proteccin privada, aparejadas de una tecnologa militar determinada. De esta manera, el crimen organizado puede extraer una renta (pago del servicio) de forma legal, extender sus relaciones y acopio de informacin hacia otros mbitos de actividad econmica (p. ej. establecimientos comerciales, industriales, nancieros) mediante las mismas labores de vigilancia y el concurso de personas empleadas en ocios de baja o mediana calicacin, y socavar el monopolio estatal de la violencia. Otro efecto de la tendencia vigilantista y de la proliferacin de los conjuntos cerrados es que el bien o servicio seguridad urbana deja de ser una dotacin de vecindario; es decir, parte de aquellas amenidades que permiten la coordinacin de las personas en sus lugares de vivienda y hacen posible distinguirlos de otros. En cambio, la seguridad urbana es convertida en un requisito ms para la habitabilidad urbana, de tipo local y privada.
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Cultura y desarrollo en Aguascalientes y la utopa mexicana

Fernando Padilla Lozano1 La gran transformacin de la ciudad de Aguascalientes y sus tradicionales espacios inicia en la dcada de los ochenta, donde sbitamente la poblacin percibi que algo pasaba en la ciudad, adems de la Feria y la Romera de todos los aos: repentinamente Aguascalientes comenz a ser nombrado en los medios de comunicacin nacional (diarios, revistas y principalmente TV). Paulatinamente la ciudad se fue convirtiendo en un lugar donde se encuentran cientos de negocios que ofrecen productos y servicios especializados de toda ndole, lugar de alternancia de gobiernos municipales de tricolores a blanquiazules, grandes negocios que juegan a la bolsa, empresarios con amplio futuro (hasta poltico), nios de la calle, franquicias de comida rpida luchando por el mercado de las tradicionales tortas, los cotizados tacos y las abundantes gorditas, espacio de cibercafs para cybernautas2 y al mismo tiempo origen y lugar de paso de cientos de sanjuaneros que se mueven entre la proliferacin de templos o lugares de oracin no catlicos. La ola migratoria de 1980 al 2000 hace que el origen y la composicin de la poblacin se modiquen, sin embargo estos cambios no habran sido posibles si la poblacin de la ciudad no hubiera contado con una estructura eminentemente joven que ha alterado su dinmica interna con el mismo cambio de la ciudad. La pequea ciudad con huertas y viedos, alfareros, bordadoras y ferrocarrileros, ha sido sustituida en pocos aos por la gran ciudad repleta de poblacin, autos y comercios, una ciudad diversicada, heterognea, donde el ruido se apodera del ambiente y se produce el desgaste de los individuos, los grupos y sus organizaciones; sitio donde se pierde la identidad o segn se quiera ver, sitio donde adquirimos una nueva identidad. La vitalidad de la ciudad se reeja de inmediato en su expansin fsica pero sta ha sido muy heterognea: varios sectores urbanos crecen a mayor velocidad y en condiciones relativamente mejores que otras, el norte es ms prspero y lucrativo que el oriente y el sur.3 Para nosotros los habitantes, es claro que el funcionamiento de la misma se complica cada vez ms a causa
1 Integrante del Cuerpo Acadmico: Estudios Sociales, Departamento de Sociologa, UAA. 2 El chat y el messenger se vuelven lugar de encuentro, donde se reconocen los cibernautas, es comn escuchar me encontr a... como si se tratase de una calle, el patio de una vecindad, el cine o una plaza. La nocin de distancia se reduce poco a poco. 3 Romo, Arnoldo. (2004) La mecnica del crecimiento econmico de la ciudad de Aguascalientes, en Gaceta UAA, Universidad Autnoma de Aguascalientes, ao 7, poca 3, nmero 56, noviembre, p. 11.
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Fernando Padilla Lozano
del aumento incesante de los volmenes de poblacin y del parque vehicular, y lo que esto conlleva como el aumento de casas habitacin, edicios destinados a la prestacin de servicios, calles, semforos que regulen el trco cotidiano, pasos a desnivel y vueltas inglesas (cruceros de ujo contino) que permitan la circulacin con mayor uidez. Como resultado se han producido tensiones sociales, productivas y funcionales que revelan signos de crisis en el modo de habitar la ciudad. Ms all de esta metamorfosis fsica, ha habido en la ciudad de Aguascalientes una transformacin de tipo cultural cargada de una gran complejidad pues convive con factores constitutivos de su perl pasado, as como con impulsos y proyectos de futuro. La ciudad de hoy es resultado del explosivo crecimiento urbano y demogrco y de la multiplicacin de ambientes y nichos sociales varios en los cuales los ciudadanos se expresan en el consumo y la creacin de espacios sociales urbanos. Se aprecia el paso de la ciudad tradicional familiar y segura, a la ciudad moderna, en incesante movimiento, inabarcable de una sola mirada y donde ha aparecido la experiencia del miedo, el paso de una identidad unitaria apoyada en unos cuantos emblemas, a identidades que se multiplican, que van mostrando la variedad y pluralidad. La ciudad es un enorme escenario donde sus habitantes aceptan de manera creciente los modelos externos y se vuelven cada da ms receptivos a la informacin que transmiten los medios de comunicacin. Hoy habitamos varias ciudades a la vez en donde conviven distintas generaciones: el Aguascalientes del pasado, el del presente y que esboza una perspectiva hacia futuro: el de los jvenes que luchan por incorporar un estilo de vida diferente al de sus antecesores, el de los adultos que ven extinguirse sus creencias y costumbres con la modernidad del espacio urbano. En el lado opuesto, la ciudad se apropia de otras formas: en los nuevos fraccionamientos encontramos calles desiertas, circuladas por automviles no por peatones-, que no son utilizadas como espacio de socializacin. La vida en estos sitios gira en torno al video, la computadora, el sistema de cable o la parablica convirtiendo la vivienda en un ambiente tecnologizado en el que se realiza un consumo cultural desde la sala del hogar, el comedor, hasta las habitaciones ms ntimas. La declinacin de poblacin en el centro inicia a principio de los noventa cuando por orden gubernamental se clausuran vecindades y sus moradores se integran a la periferia de la ciudad (dando origen a los fraccionamientos Solidaridad I y II). En ese instante ellos sintieron que los haban desarraigado y que ya no pertenecan a Aguascalientes, crean vivir afuera de la ciudad. Se reorganizan las rutas de los camiones urbanos.4 Se crean las llamadas ciudades satlite Morelos y Jess Tern. stas se ubican en terrenos que pertenecan a los ejidos de Ojocaliente, Las Cumbres y Salto de Ojocaliente. Es decir, lo urbano se nutre del campo o mejor dicho, el ejido se incrusta en la ciudad. Para este momento, la estructura de la ciudad se
4 Desaparecen las empresas que controlaban las rutas Apostolado los rojos-, Petrleos los verdes-, Madero azules-, y Oriente amarillos-, se integran en una asociacin ATUSA.
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ve modicada por nuevos desarrollos inmobiliarios, centros comerciales y obras y servicios que le dan una nueva sonoma. Pero, cabe hacer la anotacin, el proceso de modernizacin ocurre en primera instancia cuando intervienen las instituciones para producir la infraestructura que modica y favorece las comunicaciones internas y externas (el antiguo aeropuerto se convierte en parque, teatro y museo y se construye uno nuevo con mayor capacidad y mejor tecnologa). El arribo del capital industrial se acompa del capital comercial a travs de sus grandes almacenes, y la consecuencia inmediata ha sido el cierre de empresas y almacenes de capital local como La Casa de Vidrio, La Primavera, El Nmero 8, Zapatera Pardo, La Quemazn, Farmacia Colonial y Moderna. Hemese (Muebles Colonial) cerr sus puertas en agosto de 2004. Al sealar que la familia tradicional transita hacia la familia moderna, referimos que cada vez ms se consolida la imagen de que la familia pequea es el modelo a seguir constituyndose actualmente el hogar de tipo nuclear como predominante. Quiz no sea posible demostrar que el tamao de la familia sea resultado directo de la urbanizacin, pero es precisamente en este periodo cuando se generaliza la construccin de casas (INFONAVIT e IVEA) cuyas dimensiones espaciales son bastante limitadas. En la mayora de las llamadas viviendas populares es difcil pensar que vivan familias ampliadas o con ms de cuatro hijos cuando el espacio habitable no es mayor a los 60 metros cuadrados con dos o tres recmaras. El mensaje es claro: se predispone para que se piense dos veces antes de tener muchos hijos. Se perla la consolidacin de una ideologa propia cuyo origen histrico ha justicado etapas mediante las cuales hemos encontrado sentido y signicado en las actividades econmicas y sociales, prueba de ello son los talleres del ferrocarril de los cuales fue decisivo para su instalacin las caractersticas privilegiadas de geografa, abundancia de agua, clima y las relaciones de trabajo con la clase obrera que en ese momento prevalecan. Curiosamente, la nueva etapa de insercin en la red nacional de produccin se promovi exactamente a partir de las mismas imgenes: situacin geogrca estratgica, mano de obra dcil, estado tranquilo y en consecuencia una lucha de clases contenida por una aparente paz, estabilidad y orden social. Ya no es el Sindicato Ferrocarrilero el instrumento activo que durante muchos aos favoreci al aparato corporativo gubernamental con mtines y apoyo electoral o el brazo fuerte y funcional de cuanta reunin masiva se realizaba, como desles y elecciones para reina de la feria. Los trabajadores del riel dejaron en la historia de la ciudad su huella, pero en los aos de transformacin son sustituidos por los obreros de las nuevas maquiladoras como la Nissan. La expansin de la ciudad tambin es guiada por el proceso globalizador en que nos vemos inmersos, el sentido de las transformaciones vividas se amolda a las interacciones culturales en el entorno global y al liberalismo modernizador que avanza sobre el espacio privado al tiempo que reduce a su mnima expresin las manifestaciones pblicas de la cultura (Reguillo 1999: 72). 229
La nocin de lo pblico asimilado al papel e intervencin del Estado, y de lo privado asociado a la privatizacin a cargo de empresas o agentes particulares, ha limitado a determinados actores y recluido en pocos mbitos la discusin acerca de los asuntos de la gestin de las ciudades. Se ha establecido que la relacin, controvertida y tensa de lo pblico y lo privado en la dinmica de los problemas urbanos, se sita exclusivamente en la esfera de la accin estatal y de la accin del capital privado. Esa visin parcial ignora otras dimensiones y terrenos donde se juegan interrelaciones entre lo pblico y lo privado que inciden sobre las formas de vida. Las implicaciones culturales del desarrollo urbano son mltiples y complejas pero acusan expresiones que facilitan su comprensin, la seguridad pblica, la religin, la dinmica demogrca, y sobre todo la educacin facilitan la explicacin de lo que se desea mostrar en este captulo, dado que la cultura es fundamental para entender las relaciones y las diferencias sociales. La poblacin est alfabetizada y ha cursado la educacin bsica completa, este nivel de educacin impulsa el desarrollo econmico, se ha reducido la desercin escolar, se han generado procesos de movilidad social y se ha formado el adecuado nmero de recursos humanos para los sectores dinmicos de la economa, contradictoriamente, no ha disminuido la delincuencia debido a la ampliacin del mercado de trabajo y a la profesionalizacin de los cuerpos policacos. En el periodo de referencia (1980-2000) la ciudad se caracteriza por su ampliacin hacia los terrenos agrcolas pblicos y privados y por la paulatina conurbacin con el municipio de Jess Mara. En su continua expansin y ensanchamiento, se fue integrando el mundo rural a la ciudad, acortando la distancia del campo, favoreciendo que lites agrcolas y de ganaderos vivan en el rea urbana al mismo tiempo que Aguascalientes se consolida tambin como centro distribuidor de productos agrcolas. La urbanizacin popular jug un papel principal en este proceso, pero tambin destaca la participacin de los fraccionamientos para clases medias y altas en la periferia norte y poniente, acentuando la paradoja del vaciamiento del centro con la consecuente declinacin de su poblacin y el crecimiento de la ciudad ms all del segundo anillo. La zona urbana se reestructura por la divisin de la ciudad a travs de nuevas avenidas y zonas urbanizadas y por la consolidacin de nuevos espacios sociales de consumo a travs de esferas y ambientes urbanos emergentes como los centros comerciales y franquicias que llegan desde el exterior y que, como clones, redisean prcticas sociales de algunos sectores de la poblacin, as como la introduccin de nuevos sistemas y tecnologas de informacin (complejos cinematogrcos, televisin y radio digital, internet, etctera) que son los primeros avisos de las otras organizaciones, dinmicas, relaciones y actores que comienzan a emerger y a vivir virtualmente en la ciudad (Gmez 2001). Adems, la concentracin en la ciudad se acenta por la necesidad de contar con un ejrcito industrial de reserva disponible para operar las nuevas plantas instaladas a partir de la reestructuracin industrial observada a principios de los aos ochenta. La ciudad se modica y con ella los 230
usos del espacio. Asumo a la ciudad como un producto cultural, resultado de diversos y mltiples elementos de tipo histrico, econmico, poltico, social y cultural que caracterizan y conforman un conjunto urbano que da vida a nuevas formas de produccin, circulacin y consumo de signicaciones y sentidos, lo cual a su vez dene el comportamiento y sentido de identidad del habitante de esta urbe. Las signicaciones se materializan, se hacen evidentes y pueden contribuir a pensar la ciudad a partir de sus fragmentos y diferencias. En estos trminos, la sociedad de Aguascalientes ya no es la misma. Ha cambiado su composicin, su actividad econmica, su dinmica demogrca, su escolaridad, sus atributos y su imagen. Ya son pocas amas de hogar las que se preocupan por barrer el frente de su casa temprano por la maana, y en cambio la ciudad muestra seas de suciedad que antes no eran visibles, los usuarios de autobs se integran en un ritual cotidiano: se encuentran todos los das en el mismo lugar de reunin (la parada del camin), suben juntos al autobs donde ya vienen usuarios, cada uno ve dnde baja cada uno, ve si contina su camino en este proceso difcilmente son capaces de conversar entre s, de reconocerse o saludarse, a lo mucho llegan a intercambiar una mirada escueta y fugaz. El otro Aguascalientes es el que surge a partir de los ochenta del Siglo XX. A partir de ese momento, la ciudad crece porque la poblacin se incrementa, se construye el segundo anillo de circunvalacin y con l se urbaniza la mayora de los lotes cercanos. El surco, la parcela, la huerta y el ejido son sustituidos por calles, banquetas, tuberas, casas y postes. Aparecen en el escenario urbano Bosques, La Concepcin, Las Arboledas como fraccionamientos. En el otro aspecto del crecimiento, se urbaniza -nuevamente por invasin, aunque esta forma no haya sido predominante en el proceso- el ejido Las Cumbres y se fraccionan las llamadas 7 Hermanas. Se puede apreciar cmo la ciudad se impone sobre el campo y destruye con su complicidad los ejidos y la economa agraria que la circunda y con ello las formas tradicionales de la vida rural. Para los aos noventa la ciudad haba dejado de crecer de manera compacta, cuando aparecen zonas verdes y lunares urbanos entre espacios construidos. Figura 1
Fotografa: Fernando Padilla Lozano 231
La ciudad de Aguascalientes se convirti en una ciudad para el automvil. Ahora bien, es patente el hecho de que el trco condiciona las relaciones sociales; es decir, cuanto mayor es el nmero de automviles circulando, menos frecuentes son las relaciones entre los vecinos. Por el contrario, si el trco es ligero, la calle se convierte en una extensin de la casa, la gente se detiene a platicar, se saluda, convive.5 Sin embargo, la ciudad de Aguascalientes se perla a grandes pasos hacia la masicacin, donde estar habitada no por vecinos o ciudadanos, quiz por entes annimos. La ciudad ha cambiado no slo su apariencia, sino tambin su escala, sus distancias, el tamao de los edicios y avenidas; y lo ha hecho a tal punto que ya las distancias las estamos midiendo por el tiempo que hacemos en recorrer un lugar a otro y no por los kilmetros que median entre ellos. Figura 2
Fotografa: Fernando Padilla Lozano Habitamos una ciudad en la que la clave ya no es el encuentro sino el ujo de la informacin y la circulacin vial. Hoy una ciudad bien ordenada es aquella en la cual el automvil pierde menos tiempo en su traslado. Como el menor tiempo se pierde en lnea recta, la lnea recta exige acabar con los recodos y las curvas, con todo aquello que estaba hecho para que la gente se quedara, se encontrara, dialogara o incluso se pegara, discutiera, peleara. Vivimos en una ciudad invisible en el sentido ms llano de la palabra y en sus sentidos ms simblicos. Cada vez ms gente deja de vivir en la ciudad para vivir en un pequeo entorno y mirar la ciudad como algo ajeno, extrao.
5 Un estudio de la Universidad de California realizado en San Francisco demuestra esa afirmacin. Ver Muy Interesante, ao XIV, No. 10, 1999 p. 13.
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Figuras 3 y 4
Fotografas: Fernando Padilla Lozano El trabajo de observacin permite constatar que hay zonas en las cuales simplemente no se encuentran nios o jvenes jugando en la calle nunca: las de clase media alta, donde viven los profesionales de relativo xito, industriales, empresarios y polticos. Mientras los nios que todava gozan de la libertad de jugar en el espacio socializado de las calles, los jardines y las plazas, son hijos de empleados, pequeos comerciantes, tcnicos, clases medias y bajas. La ciudad es hoy un espacio plural, cuya dimensin es mltiple, polifactica, Coexisten en ella distintas condiciones simblicas del espacio, las cuales conguran la diversidad de nuestra integracin e identidad, en virtud de que nos reconocemos como una cultura particular dentro de la ciudad. Y esto no es espontneo dado que tiene referentes histricos: la historia de Aguascalientes est ligada a la segregacin de los espacios (desde los momentos posteriores a su fundacin se asignaron espacios diferenciados para los espaoles e indgenas, pero contradictoriamente, la edicacin del asentamiento requiri la mano de obra indgena). Por lo tanto, el proceso intenso de expansin de la mancha urbana observado en el periodo 1980-2000 ha tenido como constante la segregacin, la dimensin espacial se dene en funcin de clase y usos del suelo diferenciado. Queda claro que la ciudad se reestructura y en ese proceso se dene una lucha por los espacios entre las clases, de forma general, la principal caracterstica: las clases bajas se localizan al oriente, las clases altas tienden hacia el norte y la clase media se dispersa en el resto de la ciudad (con excepcin del centro).
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As, las actividades se ven inuenciadas por el conicto de los espacios, donde a manera de arco reejo aparece un nuevo escenario del comercio informal6 como un espacio conformado por fuerzas en las que se tiene poco control. Se genera as el escenario del crucero (nodo vehicular) como un mercado en el cual entran en conicto vendedores (peridicos, dulces, lmparas, franelas, estampitas, guras, mscaras, etc.), distribuidores de volantes, limosneros, limpiaparabrisas, payasos, malabaristas y no se diga las infaltables Maras, pero sin llegar al nivel que seala Herrera: En el Aguascalientes de los noventa hay: limosneros en cada esquina... (1996: 99). El marco internacional muestra al proceso de globalizacin como otro elemento que modela la estructura urbana. La industrializacin7 por medio del capital extranjero desplaza al capital local; la consecuencia directa fue la relocalizacin del mercado inmobiliario local conforme se presentaba la explosin urbana, la terciarizacin de la economa sienta las bases para ciertas prcticas culturales (diversicacin). Figura 5
Fotografa: Fernando Padilla Lozano Debemos considerar que la cultura capitalista implica la reconguracin simblica de la ciudad en la cual se incorporan prcticas netamente urbanas, para favorecer la reproduccin de una sociedad capitalista y donde, obviamente, la construccin de la ciudad est mediatizada por el conicto ligado al territorio. Es decir, la cultura capitalista equivalente a los procesos de mercantilizacin de la cultura. Se descubre la lucha del valor simblico confrontado a la construccin del espacio, el cual paradjicamente es colectivo (nosotros
6 Al menos en Aguascalientes, esta es una expresin nueva del uso del suelo. 7 La cual coincide con el proceso y periodo de referencia.
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los habitantes, ustedes los gobernantes, ellos los ricos). Sin embargo en los hechos se toman decisiones unilaterales que favorecen a particulares. Es lgico, el uso y la apropiacin diferencial del espacio subyace entre lo pblico y lo privado, es decir, concebidos como espacios de negociacin y tensiones que dan forma y sentido. Lo anterior nos muestra un contexto sociocultural donde una serie de instituciones se ha agrupado a travs de varios procesos para producir las formas y bienes simblicos; donde sus habitantes han conformado una vida social, una identidad y una memoria (Thompson 1993). Es en estos elementos donde podemos ver las dinmicas de la sociedad en su complejidad. La ciudad creci la mayor parte del periodo 1980-2000 al ritmo de una colonia o fraccionamiento nuevo cada quince das. Junto con Quertaro es la ciudad de provincia con mayor crecimiento dndole un perl urbano moderno (Herrera 1998: 97). Su poblacin es cada vez ms heterognea y pluralista y los patrones de conducta social se han diversicado. Se percibe particularmente la inuencia (histrica y reciente) de la inmigracin8 cuyo resultado inmediato ha evidenciado en corto tiempo un mosaico de culturas. No obstante, a partir de algunos rasgos descritos como La Romera, La Feria de San Marcos y algunas cifras sociales como la religin y la educacin se muestra que Aguascalientes es una sociedad conservadora, cuyos rasgos de identidad se han asociado conforme evoluciona la actividad econmica o deportiva: de agricultores y ganaderos a ferrocarrileros; de vitivinicultores y bordadores a comerciantes y obreros industriales; de panteras a rieleros; de cebras y gallos a hidrorayos. Finalmente, el hidroclido percibe que dejamos atrs nuestras caractersticas tradicionales y transitamos por la modernidad, aunque la modernidad est hecha de la tradicin; y aunque aparentemente hay una oposicin es innegable que la tradicin no es permanente, hay cambios. En otras palabras, la sociedad de Aguascalientes se ha transformado en los ltimos aos, hay nuevas relaciones sociales, se han producido cambios en algunas instituciones y esto, en el campo de la cultura signica dos cosas importantes: a) que la produccin de bienes culturales se ha incrementado y b) que la produccin, circulacin y consumo de estos mismos bienes culturales modica las relaciones simblicas entre los miembros de la sociedad. Llegamos a lo que hoy somos, una ciudad eminentemente moderna que vive la era de las computadoras, de los cambios democrticos y del crecimiento, una ciudad en continua transformacin. A simple vista no se observa, pero las fuerzas sociales se reacomodan, reagrupan y con ello la concepcin misma de la ciudad, donde los ms viejos expresan su temor por el cambio, aoran la ciudad provinciana, y los jvenes, apuestan por el cambio, lo impulsan, lo necesitan. 1980-2000 se representan por dos conceptos, elevado crecimiento y
8 Varias oleadas de Alteos sobre todo los aos anteriores a 1980; de 1980 al 2000 un grupo numeroso del Distrito Federal y en menor escala de estados vecinos como Zacatecas, Jalisco y Guanajuato.
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elevada urbanizacin, con ellos se transforman el espacio y el tiempo y con ellos la forma de vivir la ciudad se percibe diferente, se ve diferente. Se ha recorrido un gran trayecto, territorio dual: ciudad vieja-ciudad nueva, espacio tradicional-espacio moderno, centroperiferia, dos ciudades formando una sola, integrando un sistema simblico en estructura, tiempo y espacio. As, el crecimiento urbano-poblacional observado en la capital de nuestro Estado no es un fenmeno mecnico, sino la expresin de un proceso mediado por la generacin de infraestructura, mobiliario, equipamiento y una serie de servicios que consolid el proceso de desarrollo y reestructuracin urbana, en el cual modica la percepcin del espacio y la estructura de la ciudad; es decir, se modica el uso del suelo (de rural a urbano, de periferia a centro, de agrcola a industrial) y por lo tanto se modica su signicado, adquiriendo un nuevo valor simblico, mltiple y complejo: de lo tradicional hacia la modernidad. Este valor es simblico en la medida en que es la expresin de las relaciones de los habitantes entre s con su entorno. Habitar la ciudad ya no representa la misma experiencia, sobre todo para quienes han visto cmo la sociedad se ha transformado conforme ocurran los cambios. Sin duda en este conglomerado urbano de 700 mil habitantes, si bien no dejan de existir lugares y smbolos que operan hasta cierto punto como referentes urbanos compartidos de modo generalizado, es imposible pretender que las prcticas urbanas estn estructuradas por medio de una jerarqua ordenada y fcilmente legible de centralidades y referentes espaciales. Por consiguiente, las experiencias urbanas de los habitantes de la ciudad, resultan mltiples y fragmentadas. En el caso especco de la ciudad de Aguascalientes se pueden observar diversos sntomas derivados del proceso de urbanizacin: la presencia de la industria, el culto a la modernidad, el diluvio de franquicias (MacDonalds en adelante) la conversin del problema de la seguridad en un tema central de la agenda pblica, la proliferacin del llamado comercio ambulante y de todo tipo de actividades econmicas informales en la va pblica en una escala sin precedentes con respecto a las dcadas anteriores; el despoblamiento acelerado del centro; la decadencia de algunas reas comerciales y equipamientos recreativos y culturales tradicionales y el crecimiento acelerado del rea conurbada como resultado directo de la presin del mercado inmobiliario. Los aos noventa son los aos en que estas transformaciones se traducen en cambios ostensibles en la organizacin y las formas de produccin y gestin del espacio urbano: proliferacin de grandes proyectos inmobiliarios conducidos por el capital privado; auge de la produccin de espacios pblicos cerrados y privadamente controlados, estraticados de acuerdo con los sectores sociales a los que estn destinados; renovacin de espacios urbanos en decadencia o en desuso destinados a convertirse en referentes simblicos y tursticos; creciente difusin de urbanizaciones cerradas y del cierre y control de acceso 236
de reas urbanas previamente abiertas, as como de complejos urbanos multifuncionales aislados del espacio urbano tradicional; abandono de espacios pblicos tradicionales por parte de las clases media y alta y colonizacin de los mismos por los sectores populares. La ciudad capital presenta transformaciones derivadas del fenmeno urbano no solamente por las grandes cadenas comerciales de capital extranjero y nacional como Villa Asuncin, Soriana, Wall-Mart, El Dorado y Sams Club, entre otras, sino tambin por las franquicias de comida, zonas industriales y una signicativa cantidad de grandes complejos habitacionales como Pilar Blanco, Ciudad Satlite Morelos, Ojocaliente y la Ciudad Jess Tern Peredo, por mencionar slo algunos de ellos. Se multiplican los talleres de automviles y las estticas unisex, la avalancha de casitas de clase media y las unidades habitacionales, aqu estn los mercados que recuerdan nuestros abuelos y los supermarket o malls que deslumbran a los descendientes. La transformacin econmica y social de Aguascalientes tiene efectos de largo plazo que recin comienzan a desatarse en la coyuntura actual, una vez que la vieja armazn sociourbana se ha debilitado. Aqu aparece, primero una fragmentacin poltica entre poder local y estatal, que se rearticulan ambos entre fuerzas e intereses ajenos al ciudadano.La consecuencia del proceso social global en el caso de Aguascalientes, es el surgimiento de importantes desigualdades plenamente identicadas por la concentracin de la poblacin, actividades, riqueza, poder y oportunidades en una sola ciudad. La incorporacin de las dinmicas territoriales de la poblacin y las actividades aparece como el resultado de los procesos mayores del desarrollo del conjunto complejo de determinaciones histricas que caracterizan el desarrollo de las formaciones sociales. Para cerrar este trabajo, puedo decir que, la dinmica econmica sociocultural, urbana y poltica observada en la ciudad durante el periodo 1980-2000, ha transformado a Aguascalientes de manera sustancial dando como resultado un complejo entramado cultural inscrito en un contexto urbano -no se puede hablar de lo urbano sin nombrar procesos histricos-, en donde la sociedad ha cambiado su composicin, su actividad, sus atributos y su autoimagen. Hoy existe una sociedad en trnsito, distinta a la que inici el periodo de referencia; y que, como el proceso de transformacin no ha terminado, se est gestando una nueva sociedad en perspectiva para los siguientes aos, la cual quedara denida por: la presencia de empresas trasnacionales y de instituciones (como el INEGI) que han modicado de manera sustancial la composicin social de la poblacin, adems de la modicacin del modelo trilateral de poder representado por gobernantes, empresarios y jerarqua eclesistica que salvaguardaba una trama de intereses y de valores entendidos, as como la agudizacin de los problemas ecolgico-ambientales que comienzan a causar mella en el sentir de la poblacin. Donde, las zonas habitacionales perifricas de la ciudad no tienen la misma identidad que las comprendidas dentro del primer cuadro y su interaccin social responde a otros intereses y necesidades. 237
No obstante, aun y cuando la sociedad hidroclida ha dejado de ser tradicional (o est en ese proceso, segn caractersticas particulares o de grupo de edad), para convertirse en una sociedad urbana, dinmica, que se reconoce con actividades industriales y de servicios, el cambio se ha dado en forma armnica, hasta hoy. As, en sntesis las dimensiones del cambio urbano estn representadas por la recomposicin de la estructura de produccin y difusin de los medios de comunicacin en vastas redes industriales, asociadas a grupos.
BIBLIOGRAFA Altamirano, Carlos (Director) Trminos Crticos de Sociologa de la Cultura. Argentina: Paids, primera edicin, 269 p. 2002. Herrera Nuo, Eugenio. (1996) Aguascalientes: sociedad, economa, poltica y cultura, Mxico, D. F. UNAM, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, segunda edicin, 147 p. Gmez Vargas, Hctor. Cartografas urbanas y el equipamiento cultural en Len. Primera edicin, Mxico: CONACULTA, Universidad Iberoamericana, Instituto Municipal de Planeacin de Len, 2001. Reguillo Cruz, Rossana. La construccin simblica de la ciudad: sociedad, desastre y comunicacin. ITESO, Tlaquepaque, Jalisco, primera edicin, 1999. Soja, Edwar. Geograas Posmodernas: a rearmaco do espacio na teoria social crtica. Brasil: Zahar, 1993.
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