Federalismo Planeacion Regional Mexico

FEDERALISMO Y PLANEACIN REGIONAL EN MXICO
Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Salvador Barajas del Toro Presidente Dip. Fabin Fernando Montes Snchez Dip. Cuauhtmoc Sandoval Ramrez Secretarios Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Dr. Francisco Guerrero Aguirre Director General
Comisin de Fortalecimiento al Federalismo

Mesa Directiva Dip. Armando Enrquez Flores Presidente Dip. Gustavo Macas Zambrano Dip. Carlos Madrazo Limn Dip. Gustavo Ramrez Villarreal Dip. Francisco Mrquez Tinoco Dip. Jos Rosas Aispuro Torres Dip. Andrs Carballo Bustamante Secretarios
Federalismo y planeacin regional en Mxico
Alejandro Navarro Arredondo Gustavo Meixueiro Njera (Coordinadores)
Coleccin Legislando la Agenda Social Federalismo y planeacin regional en Mxico Primera edicin: diciembre de 2007
D.R.
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Cmara de Diputados/ LX Legislatura
ISBN: 978-968-9097-22-8 Av. Congreso de la Unin 66 Edicio I, Primer Piso Col. El Parque, Mxico, D.F. Tel. 5036-0000, ext. 55237 Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Pgina web: http://diputados.gob.mx/cesop Coordinacin editorial: Alejandro Lpez Morcillo Edicin: mc editores Tels.: 2650 3422 2650 0964 Correo electrnico: mceditores@hotmail.com
ndice
Introduccin Exposicin de motivos Armando Enrquez Flores Desarrollo regional y fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales Rosario Castro Lozano La planeacin como instrumento de desarrollo Vctor Manuel Gonzlez Romero Hctor Eduardo Gmez Hernndez Intermunicipalidad y desarrollo regional Alfonso Rolando Izquierdo Bustamante El papel de los municipios en la redistribucin de competencias dentro del nuevo federalismo Martha Anglica Tagle Martnez Hacia un federalismo econmico: el reto del nanciamiento de los proyectos regionales y municipales Jorge Luis Garca Delgado
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Coyuntura del federalismo en Mxico y su trayectoria histrica Tonatiuh Guilln Lpez Las instituciones del federalismo mexicano: una propuesta poltica para el desarrollo regional Miguel Bazdresch Parada Recursos y capacidades municipales para la descentralizacin Jess Arroyo Alejandre Isabel Cordera Valenzuela Capacidades y alternativas para el desarrollo y la integracin regional: una lectura desde la nocin de frontera ante los retos institucionales y los dilemas territoriales Jos de Jess Ramrez Macas Jess Alberto Espinosa Arias Rosa Mara Prez Vargas La cuestin del desarrollo regional en Mxico: una propuesta legislativa para la Reforma del Estado Mnica Fernndez Balboa La buena gestin gubernamental como apoyo a la competitividad regional Octavio Chvez Alzaga Foros de inversin para proyectos de desarrollo regional Alfonso Petersen Farah Instrumentos para impulsar el desarrollo regional en Mxico: el caso del municipio de Ecatepec Jos Luis Gutirrez Cureo
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Federalismo y desarrollo regional con nfasis municipalista Sergio Arredondo Olvera Instrumentos para el desarrollo regional Jos Garca Flores Yolanda Esther Valle Uribe Acerca de los autores
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Introduccin
damentales frente a las profundas transformaciones que est viviendo Mxico. En los ltimos aos, los gobiernos locales han desempeado un papel cada vez ms importante en el desarrollo econmico y social del pas. En este sentido, el potencial del mbito de lo local se ha convertido en un elemento motor para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, stos enfrentan el difcil reto de generar su propia visin y su proyecto de desarrollo que debe ser congruente con los lineamientos de planeacin del gobierno federal y con las realidades globales. Con el n de brindar una perspectiva interdisciplinaria y un enfoque integral que permita profundizar en el proceso de formulacin de polticas para el fortalecimiento de los gobiernos locales en Mxico, se realiz en la ciudad de Guadalajara el foro Federalismo y planeacin regional en Mxico. Este evento, llevado a cabo el 24 de mayo de 2007, fue organizado por la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo y el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, y fue posible gracias al apoyo del Congreso del estado de Jalisco. Uno de los objetivos principales de este foro fue atender las necesidades de quienes, desde los gobiernos locales, deben de responder a los retos de la planeacin regional. Para eso, este foro se dise como un seminario-taller enfocado a la gestin y administracin municipal y regional, en el cual se abordaron temas para la mejora del diseo de
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El federalismo y la planeacin regional se consideran dos temas fun-
polticas pblicas. El evento cont con 180 participantes y brind un espacio para compartir experiencias y formar alianzas. Para mejorar las oportunidades de intercambio de informacin, los organizadores han compilado en este libro las ponencias de los expositores del foro, quienes representaron a los poderes ejecutivos y legislativos, tanto del mbito federal como local, as como a la academia, la sociedad civil y el sector social. La apertura del evento incluy un discurso del diputado Armando Enrquez Flores, presidente de la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo de la Cmara de Diputados, quien abord en forma integrada los temas de planeacin y desarrollo regional; enfocndose en la importancia del federalismo como un medio para integrar la vida poltica de un pas y una frmula para que las cuotas de poder sean regidas mediante acuerdos, potestades y el reconocimiento de autoridades supremas. Durante el evento se trabaj en sesiones con paneles de expertos. En el primero de los paneles Rosario Castro analiz el tema de la capacidad institucional de los municipios mexicanos, entendiendo este concepto como la posibilidad de que el gobierno local traduzca la actividad humana y los recursos fsicos y nancieros en bienes y servicios pblicos por medio de procesos polticos y administrativos. Dentro de la misma mesa de trabajo, Eduardo Gmez discuti la importancia del papel que tiene la planeacin estratgica como instrumento de desarrollo. Asimismo, describi la experiencia que el gobierno del estado de Jalisco ha tenido en estas actividades. Por su parte, el diputado Alfonso Izquierdo present una propuesta para fortalecer los procesos de planeacin regional mediante la utilizacin de una nueva estrategia de organizacin territorial e institucional: la intermunicipalizacin. El diputado Izquierdo examin las experiencias que existen en nuestro pas acerca de esta materia. Ms adelante, la diputada Martha Anglica Tagle present algunas reexiones en torno al combate al centralismo mediante la estrategia del nuevo federalismo. Un federalismo fortalecido y actualizado que asume una perspectiva ms activa en un marco cre12
Introduccin
ciente de complejidad de la realidad, de globalizacin, competitividad y nuevos desafos para el desarrollo local. En la parte nal de este panel, Jorge Luis Garca explor la va de las reformas institucionales como principal activo para el impulso de proyectos locales y regionales para lograr el mejoramiento de las capacidades de los gobiernos locales. La apertura de la segunda mesa de trabajo estuvo a cargo de Tonatiuh Guilln, quien dedic su presentacin a precisar elementos conceptuales acerca de la trayectoria histrica del federalismo mexicano, habida cuenta de que el discurso federalista forma parte del acontecer republicano del pas y ha reivindicado la necesidad de descentralizar el poder. En su turno, Miguel Bazdresch compar un conjunto de instituciones creadas a travs de la historia de la nacin que han perdurado y se han convertido en la base de nuestro federalismo actual. A continuacin, Jess Arroyo realiz una presentacin de los recursos y las capacidades municipales para la descentralizacin y su relacin con los procesos de fortalecimiento del federalismo y la planeacin regional. Para lograr lo anterior, previamente elabor un pequeo anlisis de una encuesta en municipios, que llev a cabo la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Ms adelante, Jess Ramrez describi un proyecto de planeacin regional en el estado de Jalisco diseado bajo la premisa de generar capacidades para la gestin de los territorios a partir de la identicacin de vocacionamientos y potencialidades. En el cierre de esta mesa de trabajo, la diputada Mnica Fernndez hizo referencia al marco conceptual con que se ha trabajado la planicacin regional en el mbito internacional, el cual permite conocer una metodologa de anlisis para identicar la construccin de estrategias de desarrollo, y con stas visualizar una imagen prospectiva de nuestro pas. El tema de la poltica de competitividad como apoyo al desarrollo regional, desarrollado por Octavio Chvez, fue el que dio apertura a la tercera mesa de trabajo. De acuerdo con Octavio Chvez, el adecuado desempeo de las economas regionales depender de la buena marcha de un crculo virtuoso por el cual los gobiernos locales que constituyen cada regin puedan colaborar, de manera eciente, en establecer con13
diciones conducentes a la mayor competitividad y desarrollo en todo el territorio nacional. En el mismo sentido, Alfonso Petersen advirti durante su participacin que el desarrollo de conocimiento, informacin e innovacin ha sido sin lugar a dudas la principal apuesta de las diferentes regiones en el planeta para el fortalecimiento en su competitividad. Por su parte, Jos Luis Gutirrez consider que Mxico es un pas con grandes desequilibrios regionales, por eso, se requiere construir nuevas relaciones de colaboracin para el desarrollo regional entre los distintos niveles de gobierno, as como con la sociedad. Durante su participacin, Jos Luis Gutirrez enfatiz la necesidad de avanzar hacia polticas pblicas diferenciadas segn las caractersticas de las distintas regiones. Siguiendo el mismo tenor, Sergio Arredondo present una serie de reexiones sobre el atraso social y econmico del pas y analiz cmo las diferentes polticas pblicas aplicadas en las ltimas dcadas han contribuido a esto. En virtud de lo anterior, propuso una poltica de desarrollo regional que fuera ms all del simple incremento en el gasto social y resolviera los problemas estructurales que han impedido un desarrollo econmico autosostenido. En la conclusin de esta mesa de trabajo, Jos Garca consider tambin que el desarrollo en el estado de Jalisco, como en otras entidades federativas, no ha sido homogneo, motivo por el cual hizo un llamado para impulsar el desarrollo integral, equitativo, sustentable, progresivo y permanente de todo el territorio estatal, mediante la construccin y operacin de diversas polticas pblicas de desarrollo regional, con visin de largo alcance. Como podemos observar, el foro Federalismo y planeacin regional en Mxico brind una excelente oportunidad para compartir experiencias e informacin, Ms an, con la publicacin de esta obra se estima alcanzar uno de los principales objetivos de este evento: difundir ideas y propuestas para involucrar a diferentes actores e instituciones en la discusin de una agenda legislativa para atender estos asuntos. Esperamos que la lectura de este libro incite su inters por involucrarse en los actuales debates respecto de estos temas.
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Exposicin de motivos
Armando Enrquez Flores
El federalismo es un medio para integrar la vida poltica de un pas y
frmula para que las cuotas de poder sean regidas mediante acuerdos, reglas, potestades y el reconocimiento de autoridades supremas. El federalismo en la vida moderna no da vida a un conjunto de poderes que deben dirigirse, coordinarse y colaborar a la manera de un todo armnico. El federalismo es un modo de organizar y ejercer el poder en el Estado de derecho, respetando la autonoma y la capacidad de gestin de los gobiernos constituidos. A partir de lo anterior, podra pensarse que los puntos pendientes de la reforma federalista mexicana, como son la consolidacin de un nuevo pacto scal y mayores espacios para la participacin de los gobiernos locales en el diseo de planes regionales de desarrollo, son aspectos que enmarcarn el anlisis de quienes toman las decisiones respecto a la formulacin de la poltica regional del pas. Por tanto, Mxico debe adoptar frmulas ms efectivas para darle a los estados y municipios del pas ms facultades; en ese sentido, apostemos por el federalismo como un elemento que fortalezca la democracia mexicana, ya que es una caracterstica de gran parte del gobierno federal y de los gobiernos estatales resistirse a descentralizar funciones, facultades y atribuciones sobre los municipios, porque quien descentraliza pierde poder y, aun en nombre de la ecacia, a nadie le gusta descentralizar.
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El federalismo implica que la descentralizacin poltica le sea consecuente. Un federalismo proclamado en espacios centralizados no tiene opcin de realizacin plena. Un federalismo proclamado en terreno abonado para la centralizacin factual de poder, se queda en mera nocin doctrinaria. En cambio, cuando hay decisin para dar vigencia al federalismo, es bsico dar cauce a los movimientos de la descentralizacin poltica que, unida a la democracia moderna, permite que la representacin geogrca provincial, regional, comunal, municipal de un pas sea amplia y efectiva. Por el federalismo, un pas se integra como nacin, sociedad civil, gobierno y Estado. Por la descentralizacin, un pas oxigena su unidad poltica, da cabida a la equidad institucional y material, se fortalece la autonoma y la personalidad de otros centros de gobierno y se reconoce la pluralidad, contrastes y deseos de la comunidad poltica. Por esto, la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo y el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados se han propuesto encontrar las soluciones y crear las condiciones necesarias mediante la participacin de los especialistas en la materia, para ser la va por la cual se puedan plantear las bases para la consolidacin de un autntico federalismo en Mxico. El verdadero federalismo tiene que ser producto de un replanteamiento de las relaciones de poder dadas entre el centro y los gobiernos estatales y municipales. Tiene que ser producto de la fuerza creativa de la sociedad civil, correspondiendo al Estado la tarea de coordinar ,mediante acciones de gobierno, que los nuevos equilibrios del poder no marginen o excluyan grupos, regiones y comunidades. Sin el fortalecimiento de los gobiernos locales, este federalismo es captulo incompleto y el desarrollo regional sera inviable. En el interior de la Repblica surgen y se desarrollan movimientos que reclaman mayor participacin poltica, scal y nanciera a favor de los gobiernos locales. Reclaman el respeto a la autonoma de las entidades federativas y solicitan que los esquemas de la administracin
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Exposicin de motivos
central sean revisados para conseguir una correlacin de fuerzas ms justa y una mejor distribucin de los benecios. Actualmente nos hemos percatado de que este sistema federal es an dbil, pues se puede dar cuenta de los diversos problemas regionales que el pas tiene. Por lo que ha llegado el tiempo de acabar con la tutela poltica que anula la autonoma de los gobiernos estatales y municipales, de la emancipacin institucional de los gobiernos locales, instituciones representativas de la sociedad.
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Desarrollo regional y fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales

Rosario Castro Lozano
Introduccin
ha incrementado de forma muy importante. Los gobiernos locales han reaparecido como actores preponderantes del desarrollo, mucho ms cercanos a las preferencias ciudadanas, cada vez ms especcas, cada vez ms exigentes. Por un lado, la globalizacin, en toda la extensin del concepto, ha promovido este resurgimiento de lo local. La apertura comercial, la liberalizacin econmica, adems de la globalizacin de temas como el ambiente, los derechos humanos y la participacin ciudadana han facilitado la insercin de los gobiernos locales tanto en la agenda internacional como en las polticas domsticas de desarrollo. Las protecciones tradicionales de las economas locales han ido desapareciendo gradualmente, quedando los gobiernos subnacionales ms expuestos a los riesgos e incentivos provenientes del sistema internacional. Este hecho ha generado reacciones de oposicin en diversos sectores y resistencias a cambios que parecen inevitables. Sin embargo, la globalizacin tambin abre nuevas oportunidades para reformar la administracin pblica local hacia esquemas ms ecientes y ecaces, en donde la participacin de la sociedad constituya no slo la fuente de polticas pblicas ms legtimas y transparentes, sino tambin sea una garanta del xito en el desarrollo econmico y social de los municipios.
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En aos recientes, el inters por el federalismo y el municipalismo se
En este nuevo contexto, parece ser que los gobiernos nacionales son muy chicos para atender los problemas globales, y demasiado grandes para los asuntos locales. Entonces los municipios surgen como el agente principal capaz de abrir los espacios de participacin ciudadana, y de traducir la poltica y administracin pblica en servicios ecientes para los habitantes de las distintas localidades del pas. As pues, buena parte de los municipios del pas han puesto en marcha reformas institucionales e innovaciones programticas de gran trascendencia; la creacin y modernizacin de las reas encargadas de prestar servicios pblicos, la tecnicacin de los procesos administrativos, la creciente vinculacin de los gobiernos locales con agencias internacionales de cooperacin, la apertura de consejos de participacin ciudadana, la mayor participacin del sector privado en la prestacin de los servicios pblicos municipales son ejemplos que demuestran unos municipios mexicanos dinmicos, unos municipios que responden positivamente a los incentivos planteados por la globalizacin. Por otra parte, otro tema fundamental que ha impulsado los cambios mencionados es la democratizacin de la vida pblica mexicana. La mayora de los estudiosos de la transicin democrtica reconocen que la alternancia comenz precisamente en los gobiernos locales. Es en los municipios donde el sistema de partido hegemnico comenz a resquebrajarse, abriendo la necesidad de impulsar reformas para canalizar el disenso y la pluralidad poltica que empez a manifestarse primero en los municipios y luego en los estados. Como en todos los regmenes democrticos, la alternancia gener nuevos incentivos para la funcin pblica municipal. Para ninguno de los partidos polticos que aparecen como cabezas de los ayuntamientos, la permanencia en los puestos parece asegurada. Por el contrario, la incertidumbre democrtica se ha constituido en la norma de la poltica local; en varios municipios de Mxico, incluso en capitales estatales, ya han pasado por el poder los tres partidos polticos principales del pas. As pues, globalizacin y democratizacin han renovado el impulso de lo local, y por tanto han incentivado esquemas innovadores para la prestacin de servicios
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pblicos. Bajo este esquema, tenemos a municipios que gozan cada vez de mayores atribuciones, y de una ciudadana cada vez ms exigente. Entonces la pregunta obligada es: los municipios mexicanos estn preparados para asumir cabal y ecazmente los retos que el nuevo contexto nacional e internacional les ha planteado? Qu tan fuertes son las instituciones municipales para convertir los incentivos y los insumos en mejores servicios para la ciudadana? Sin evadir la respuesta a estas interrogantes, habr que aclarar que es muy difcil dar una contestacin nica debido a la gran diversidad existente entre los gobiernos locales del pas. Mxico cuenta con 2 439 municipios, algunos con ms de 2 millones de habitantes, mientras que los ms pequeos apenas rebasan los 100 habitantes. Algunos territorios locales son ms extensos que los estados de Colima y Tlaxcala completos, mientras que otros ocupan unos cuantos kilmetros cuadrados. Ms all de los aspectos geogrcos, ni hablar de los distintos niveles de desarrollo econmico y social. De acuerdo con la medicin hecha por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el producto interno bruto (PIB) per cpita del municipio ms rico del pas es de ms de 253 mil pesos; el del ms pobre es de apenas 4 400 pesos; esto es para el ao 2004. Como se establece en las propias conclusiones del PNUD, en Mxico existen gobiernos locales con un nivel de vida comparable al de los pases industrializados, que conviven con municipios con estndares de calidad de vida como el de los pases africanos ms pauprrimos (Grca 1). Hay un instrumento para evaluar los municipios del pas: el ndice de Marginacin, elaborado por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) de la Segob. Mide el grado de pobreza existente a partir de variables como el analfabetismo, la escolaridad, el acceso a servicios bsicos como energa elctrica y agua potable, as como los ingresos y la dispersin de poblacin. ste nos permite ubicar los municipios de mayor rezago social, pero tambin nos da informacin sobre las polticas pblicas necesarias para impulsar el fortalecimiento institucional municipal (Grcas 2 y 3).
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Una conclusin rpida y preliminar al observar la evolucin del ndice, es que ms recursos no necesariamente signican ms desarrollo. Adems de los recursos, indispensables para solucionar los rezagos sociales, es necesario que existan ciertas condiciones institucionales locales Grca 1 per cpita municipal 2004 (en pesos de 2002)
PIB
Grca 2 Porcentaje de viviendas con agua entubada
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que permitan traducir los recursos en bienes y servicios pblicos de calidad, adems que se enfoquen a las necesidades prioritarias de mayor impacto de los municipios del pas. De manera persistente, los municipios que presentan los mayores ndices de marginacin permanecen en esa situacin a lo largo de los aos, a pesar de que comprenden a las comunidades que reciben los mayores montos de inversin federal y estatal per cpita (Grca 4). Grca 3 Tasa de alfabetizacin en municipios mexicanos
FAISM
Grca 4 per cpita municipal 2004 (pesos de 2002)
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Entonces, si presentan la mayor inversin, por qu esos municipios mantienen tambin los mayores niveles de pobreza? Parte de la respuesta se encuentra en la capacidad institucional de los municipios, que llegan a extremos en los que incluso se presentan subejercicios, es decir, no se gastan todo el dinero que reciben porque no cuentan con las herramientas, y a veces con el tiempo, para gastarlo a pesar de que presentan grandes rezagos sociales. En este sentido es importante mencionar que para muchos recursos federales, no hay concordancia entre los ejercicios presupuestales y la dinmica presupuestal municipal, ya que los recursos son transferidos a los municipios con muy poco tiempo para su gasto eciente. En ocasiones, estas discordancias se presentan en los periodos constitucionales, cuando el gobierno federal va de salida y los municipios no reciben los recursos a tiempo, por ejemplo. Otro ndice que evala la situacin de los municipios es el de Desarrollo Humano, elaborado por la Ocina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Este mtodo comprende tres dimensiones principales: la capacidad de gozar una vida larga y saludable, asistencia escolar y alfabetismo, as como un componente econmico relacionado con el producto interno bruto municipal, que se mide por primera vez para el caso de Mxico a partir de la elaboracin de este ndice. Ms all de las condiciones socioeconmicas que nos muestran estos ndices, tambin hay que mencionar los asuntos institucionales: muchos municipios carecen de la estructura administrativa para manejar los recursos federales, y en otros casos, tienen que dedicar a sus tesoreras a administrar dichos recursos, dejando a un lado su tarea recaudatoria fundamental. Si profundizamos en el tema de las estructuras institucionales y de las economas locales podemos encontrar datos ms elocuentes, que demuestran las divergencias existentes en los niveles de desarrollo. Por ejemplo, en los municipios ms ricos del pas podemos ver que slo el 18.4% de la poblacin vive con menos de dos salarios mnimos, mientras que en los de menor grado de desarrollo el 98.8% de la poblacin percibe dos salarios mnimos como ingreso para subsistir.
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Estos porcentajes corresponden a la poblacin econmicamente activa y son recavados por el INEGI. Si la poblacin percibe dos salarios mnimos o menos, entonces resulta difcil para un gobierno local nanciar su desarrollo: cmo ser posible obtener recursos propios para invertir en obra pblica, educacin, servicios, salud, cuidado del medio ambiente?; y aun cuando exista ciertas oportunidades nancieras, cules sern las prioridades de esos gobiernos locales? (Grca 5). As pasamos a la cuestin de la capacidad institucional de los municipios mexicanos, entendiendo capacidad institucional como la posibilidad de que el gobierno local traduzca la actividad humana y los recursos fsicos y nancieros en bienes y servicios pblicos, por medio de procesos polticos y administrativos. Esta cuestin, me parece, debe ser una de las de principal inters en este foro. Ms all de la dicultad de medir la capacidad de cualquier institucin, es importante mencionar la dicultad de recolectar datos a nivel municipal en Mxico. Se ha avanzado mucho en la estadstica social, demogrca y econmica, pero sabemos muy poco sobre qu pasa al interior de los municipios, cules son sus procesos, sus metas, sus programas, cmo gastan el dinero que Grca 5 Poblacin ocupada con ingresos mayores a dos salarios mnimos (2000)
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reciben de la Federacin y los estados, cmo establecen sus esquemas de planicacin y acerca de la toma de decisiones al interior de los cabildos y de los rganos administrativos; tampoco existe un sistema de contabilizacin homogneo que nos permita clasicar los ingresos y los gastos de los gobiernos municipales; cules son las prioridades en sus agendas, e incluso el grado de cobertura de los servicios pblicos. No obstante, ante esta carencia de informacin, es posible encontrar algunos puntos generales que nos dan idea de los avances y las reas de oportunidad que presentan los municipios, para luego establecer polticas de fortalecimiento. Un indicador esencial para medir la capacidad institucional municipal es la generacin de ingresos propios. Sabemos que en casi todos los municipios del pas los ingresos locales provienen de las transferencias federales: los recursos que la Federacin enva a travs de los estados a todos los municipios del pas. Pero, algunas de esas transferencias, concretamente las que corresponden al Ramo 33, se encuentran etiquetadas, por lo que es fundamental que los municipios recauden ingresos propios para contar con mayor viabilidad nanciera, y con ms oportunidades para nanciar las obras y acciones que consideren prioritarias. Sin embargo, los datos generales nos indican que los municipios del pas recaudan poco; salvo algunas excepciones, los municipios no son muy ecientes para recaudar ingresos propios tales como el predial, derechos de agua y otras contribuciones que se derivan de la propiedad inmobiliaria y de espectculos pblicos, por ejemplo. Por un lado, la estructura scal del pas favorece este fenmeno, ya que un mayor monto de transferencias federales provoca la pereza scal en los gobiernos locales. Pero, por otro lado, los gobiernos municipales han ido, gradualmente y por voluntad propia, desmantelando y/o relajando sus procesos administrativos para hacer ms eciente el cobro de los impuestos y derechos para los que es competente, de acuerdo con la Constitucin. Entonces se tiene que la capacidad para generar ingresos propios es un indicativo de la capacidad institucional de los gobiernos locales para dar viabilidad a su gasto, y una muestra de un
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esfuerzo poltico e institucional para asumir costos polticos y recabar ingresos autnomos que le permitan brindar mejores servicios pblicos a la ciudadana. De acuerdo con datos del INEGI, en el 2004 los municipios mexicanos tenan en promedio una autonoma nanciera de 10%, es decir, en promedio el restante 90% de sus ingresos totales provinieron de transferencias federales o de otras fuentes ajenas al esfuerzo del gobierno municipal. El municipio que es nancieramente ms autnomo recauda por ingresos propios ms del 76% de sus ingresos totales, mientras que los ms dependientes recaudan 0 y dependen en un 100% de recursos federales. En estos municipios, se puede decir que hay recursos, pero no hay capacidad para transformarlos en bienes y servicios en benecio de la ciudadana; mucho menos alcanzan para modernizar y fortalecer institucionalmente a la administracin municipal (Grca 6). As pues, regresando a la pregunta sobre el fortalecimiento institucional y su relacin con el desarrollo local, para la que mencionaba que no haba una respuesta nica, cabe sealar que hay avances y grandes retos. Hay municipios que estn para ensear y con capacidad para asumir a cabalidad los retos de la globalizacin y de la democratizacin y Grca 6 Porcentaje de los ingresos propios respecto al total de los ingresos (2004)
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se han convertido en autnticos polos de desarrollo; otros, en contraste, requieren de apoyo de los otros rdenes de gobierno e incluso de los sectores privado, acadmico y social, para convertirse en motores de su propio desarrollo. Ante estas diferencias, la disminucin de la brecha entre las regiones de mayor y menor desarrollo relativo parece una tarea titnica para los tres rdenes de gobierno; esto es, no slo por la distancia existente entre los municipios ricos y pobres bajo casi cualquier indicador, sino por las divergencias en materia de desarrollo institucional. Cmo impulsar el fortalecimiento institucional frente a municipios tan distintos? La descentralizacin y el trato diferenciado para cada municipio aparecen como una prioridad, aunque esta estrategia diculta la operacin de las polticas de fortalecimiento institucional municipal. De esta forma, la administracin del presidente Felipe Caldern ha asumido el reto de impulsar el desarrollo institucional de los gobiernos municipales desde una perspectiva subsidiaria, nunca patrimonialista, donde se entiende que los ayuntamientos son gobiernos elegidos por el voto popular, y entes que gozan de un marco de competencias constitucional exclusivo. En esa medida, merecen todo el respeto como un orden de gobierno. Desde el inicio del sexenio, en nuestra visin del federalismo planteamos la necesidad de dotar de un complemento a la descentralizacin; no slo se trata de transferir ms competencias, recursos y programas del gobierno federal a los municipios, sino de garantizar que esas transferencias se traduzcan en mejores benecios a la ciudadana. Si los municipios van a llevar a cabo tal o cual funcin con un menor nivel de calidad, eciencia y ecacia, o incluso con el mismo nivel, que lo que realiza el gobierno federal, la descentralizacin no vale la pena. No obstante, si sabemos que el municipio conoce mejor las preferencias de la ciudadana, si sabemos que es ms capaz de traducir el rgimen democrtico en una forma de vida para sus localidades, la descentralizacin se constituye en un elemento no slo viable, sino tambin necesario. Pero, para eso, con el n impulsar la descentraliza28
cin de competencias, recursos y programas, es indispensable contar con esquemas de fortalecimiento institucional que garanticen que el federalismo implicar un mayor bienestar para los mexicanos. En el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) hemos desarrollado un modelo estratgico de federalismo que cuenta con tres vertientes principales: 1. descentralizacin, 2. fortalecimiento de los gobiernos locales, y 3. cooperacin intergubernamental (Figura 1). De cada una de estas vertientes se desprenden estrategias y programas que nos permiten impulsar el federalismo y el desarrollo municipal de una manera integral. La descentralizacin, como se haba explicado, implica necesariamente el fortalecimiento de los gobiernos locales para que stos asuman a cabalidad y con mayor ecacia las competencias que les sean transferidas. Sin embargo, en cualquier rgimen federal los traslapes competenciales son inevitables; es casi imposible delimitar al cien por ciento lo que le toca hacer a cada orden de gobierno. Esto es especialmente evidente en temas ambientales, donde las cuencas hidrolgicas, el cuidado y explotacin de los cuerpos de agua, los bosques y los ecosistemas no respetan las fronteras establecidas en las divisiones polticas. De ah que sea necesario establecer mecanismos de coordinacin entre los rdenes de gobierno para una mejor produccin de bienes y servicios pblicos. Creemos que la poltica de fortalecimiento institucional debe caminar por tres pistas principales: 1. una de reforma estructural, 2. la capacitacin y la profesionalizacin del servicio pblico local, y 3. el incremento de los ingresos propios municipales. Vayamos por partes. Cuando observamos que la gran mayora de los municipios del pas presentan carencias institucionales y administrativas importantes, y los gobiernos locales destacados en estas materias lo son por iniciativas individuales de un presidente municipal, que pocas veces perduran, entendemos que las causas de la debilidad municipal se encuentran en un nivel estructural, y no en casos concretos. Un ejemplo clarsimo de estos problemas estructurales es la imposibilidad de la reeleccin consecutiva municipal. Cmo planican los municipios sus estrate29
Figura 1 Los pilares del Federalismo
gias de mediano y largo plazo bajo lmites temporales de tres aos?, cmo establecen polticas de desarrollo si los tiempos del desarrollo son mucho ms amplios que los periodos de gobierno?, cmo pueden dar continuidad a las polticas y estrategias si existe una altsima rotacin de funcionarios municipales? Cmo impulsar una poltica de fortalecimiento institucional municipal si los funcionarios capacitados slo tienen un ao de vida creativa? Los gobiernos locales mexicanos aprenden el primer ao, crean el segundo, y empacan en el tercero. Si bien pueden identicarse medidas para dar continuidad a las polticas, es innegable que la no reeleccin consecutiva establece incentivos contrarios para el fortalecimiento de la institucin municipal, pero al mismo tiempo seala incentivos directos para la ejecucin de obras de relumbrn, con un impacto de corto plazo, que muchas veces no inciden en el nivel de desarrollo del territorio municipal. En ocasiones, el esfuerzo coordinado de los go30
biernos no impacta en el ciclo de vida municipal, especialmente cuando existe alternancia y se renueva la presidencia municipal, cortando los proyectos y la toma de decisiones. La no reeleccin tambin implica un costo altsimo para las instancias encargadas de la capacitacin y la profesionalizacin desde los gobiernos federal y estatal, como el Inafed, pues parece que se alimenta un barril con hoyos. As, se muestra un ejemplo de cmo el entramado legal incide en las posibilidades del fortalecimiento municipal. A pesar de esto, a pesar de que lo estructural desincentiva el trabajo concreto de enseanza directa a los gobiernos locales, no se puede dejar de lado la capacitacin y la profesionalizacin de las autoridades y funcionarios municipales. Con los datos mencionados queda claro que las necesidades son muchas, muchas veces las carencias de capacitacin por parte de los gobiernos locales son sumamente bsicas, pero esto abre la oportunidad para que acciones que requieren poca inversin, y relativamente sencillas, tengan un alto impacto. Por tanto, el Inafed ha desarrollado una oferta de productos y servicios para los municipios que pretenden ser exibles ante la gran diversidad de las demandas: sistemas de profesionalizacin de los funcionarios locales, por ejemplo, que pueden ser adoptados y adaptados por municipios de cualquier tamao de acuerdo con sus condiciones y caractersticas, como las normas de competencia para tesoreros, encargado de desarrollo econmico, secretario del ayuntamiento, entre otros puestos; uso de tecnologas de la informacin a partir del hospedaje y el diseo gratuito de los sitios electrnicos institucionales de los gobiernos locales; planeacin estratgica para utilizar los recursos de forma ms eciente y enfocarlos a las prioridades; cursos de induccin para las autoridades municipales que han sido recin electas; programas de medicin del desempeo en cuestiones institucionales, econmicas, sociales y ambientales, tales como la Agenda desde lo Local, que ha sido aplicada en ms de 300 municipios a lo largo y ancho del pas; informacin acerca de instancias de cooperacin internacionales para proyectos de desarrollo local; manuales de capacitacin y guas para ela31
borar reglamentos que pueden ser referente para la generacin de programas propios de fortalecimiento institucional municipal; informacin de regulaciones y tiempos para aprovechar los programas federales que nancian proyectos de desarrollo local; formas de acceso a los recursos federales; impulso de la participacin ciudadana tanto en municipios urbanos como rurales, entre otros asuntos que nos permiten hablar de una oferta integral, aunque limitada por el cmulo de los problemas y las propias restricciones de una institucin relativamente pequea como el Inafed, que en el aspecto municipal tiene 2 439 clientes. Recientemente, el Inafed y el Colegio de la Frontera Norte hemos concluido el desarrollo del ndice de Desarrollo Municipal, un producto muy til para evaluar el nivel de mejora y desarrollo de los municipios del pas. Su metodologa y resultados, que adems de retomar los aspectos sociales, econmicos y servicios que se abordan en otros ndices utilizan una perspectiva tambin de desarrollo institucional, podrn ser consultados en la pgina electrnica del instituto en prximas fechas. Los retos del desarrollo regional y el fortalecimiento municipal son muchos, pero tambin las oportunidades. Afortunadamente Mxico cuenta con municipios con un nivel de desarrollo comparable al de los gobiernos locales de varios pases industrializados. La complejidad de sus procesos, su nivel de autonoma nanciera, la calidad de los servicios pblicos que prestan, pueden constituirse en ejemplo y gua para otros territorios que por diversas circunstancias han estado impedidos para establecer estrategias coherentes y duraderas de desarrollo. As tambin, los municipios mexicanos deben apostar por la participacin ciudadana ms decidida, pero cuidando que los ejercicios de consulta no se desven de las tareas prioritarias de los gobiernos municipales, como los son la dotacin de infraestructura bsica, los servicios pblicos y crecientemente como instancias generadoras de polticas pblicas para el desarrollo local. Se dice comnmente que nuestro pas est compuesto por muchos Mxicos, y en cierta medida ese dicho se sustenta en una evidencia que nos obliga a pensar en esquemas asimtricos y graduales: no todo
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a todos, ni al mismo tiempo. Que la descentralizacin se impulse ms en las regiones y municipios que cuenten ya con las garantas para prestar mejores servicios; habr que establecer mecanismos diferenciados de fortalecimiento municipal, que les permitan responder a todos los gobiernos locales, en el largo plazo, a los retos que les impone la globalizacin, y a las demandas de sus ciudadanos expresadas desde entornos de mayor democratizacin.
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La planeacin como instrumento de desarrollo

Vctor Manuel Gonzlez Romero Hctor Eduardo Gmez Hernndez
Introduccin
temente creada en enero de 2007, ha asumido el reto de instrumentar los diagnsticos y la integracin del Plan Estatal de Desarrollo, tanto sectorial como territorial o regional, con pleno cumplimiento de lo establecido por las normas correspondientes y con la visin de transformar el Sistema Estatal de Planeacin en un verdadero catalizador que garantice que las obras y acciones emprendidas verdaderamente impacten y fructiquen en el mayor bienestar de sus habitantes. De manera que vamos a platicar sobre esto. Me parece muy atinada la mesa de discusin que nos toc. Los anlisis que se obtengan sern insumos para nosotros. Felicito a los organizadores de la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo y al Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Su esfuerzo nos allana mucho el camino a los que estamos trabajando en la planeacin y la coordinacin. Al respecto, podemos sealar que la planeacin, como otras actividades responsabilidad del Estado, requiere de un marco normativo claro, preciso, actualizado y que obligue a su cumplimiento. Por lo anterior, nos concentraremos en explicar el marco normativo de la planeacin de Jalisco y sus municipios, as como el marco metodolgico del Plan Estatal de Desarrollo, con objeto de aprovechar este foro para que
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La Secretara de Planeacin del gobierno del estado de Jalisco, recien-
Vctor Gonzlez y Hctor Gmez
se sumen a este proceso del sistema de planeacin democrtica que viene en nuestra Ley de Planeacin, a nivel nacional, y a nivel estatal tambin. Para qu planear? Para realizar, para hacer, para mejorar. sta es la mejora continua, es de la que se est hablando en los procesos de planeacin estratgica para cumplir con las demandas de la ciudadana. Es decir, se busca progreso y bienestar, como viene estipulado en la Ley de Planeacin; crear un futuro deseable. Son conceptos que vienen tanto en la ley nacional como en la ley estatal de planeacin. Los invito a que le volvamos a dar una repasada porque necesitamos lanzar una fuerte cruzada por la planeacin. Un problema que tenemos es que no existe una cultura para articular los presupuestos con los planes. Es decir, no existen mecanismos para provocar entusiasmo y participacin social ni para reducir discrecionalidad en las decisiones. Se vuelve necesario hacer congruente el discurso con las acciones de gobierno. Establecer un marco para coordinar los esfuerzos de los poderes, niveles de gobierno y otros sectores, de ah la importancia del federalismo. Lograr estrategias globales. Una herramienta clsica que nos permite gracar lo anterior y que ustedes ya conocen es el Crculo de Deming: planear para hacer, luego evaluar, luego mejorar en una evolucin, en un crculo virtuoso (Figura 1). ste es el tipo de planeacin estratgica que pretende aplicar el Ejecutivo del estado: planear a largo plazo. De hecho, nos vamos a sumar al programa de gobierno del 20-30. Si ustedes entran a la pgina electrnica del gobierno federal van a bajar un extraordinario documento de visin 20-30 que contempla los cinco mbitos de gobierno, que se empatan con los cuatro mbitos de gobierno estatal. Los mencionaremos ms adelante, pero son extraordinarios, sobre todo los grupos que trabajaron el captulo de indicadores, que es cmo se tiene que medir la meta a travs de indicadores que se vayan cumpliendo, tal como se mide en cualquier pas del mundo, y no estarnos peleando por indicadores que son de insumos de cunto gastaste, cunto com36
probaste. Vamos a trabajar en el mbito territorial y sectorial, mediante programas operativos anuales. Figura 1 Crculo de Deming
Cul es el marco normativo de la planeacin para Jalisco y sus municipios? A continuacin mencionamos los principales documentos rectores de este marco de planeacin: Constitucin Poltica del Estado de Jalisco (2005). Ley Orgnica del Poder Ejecutivo de Jalisco (en particular Decreto que modica la LOPEJ y crea la Seplan en febrero de 2007). Ley de Planeacin Federal (2003) y la del Estado de Jalisco y sus Municipios (enero 2007). Reglamento de la Ley de Planeacin (2001). Reglamento Interno del Coplade (1991). Decreto de Creacin del Coplade (1981). Ley del Consejo Econmico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad (2004).
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Por supuesto, estamos utilizando tambin como marco el plan del Ejecutivo federal, que en su primera versin, con el lema de visin 20-30 que acabo de mencionar; es muy rico. Insisto, vale la pena que lo tengamos como un referente. La planeacin, de acuerdo con la denicin que vemos en la ley, es la ordenacin racional y sistemtica de las acciones del gobierno y la sociedad, para coadyuvar a mejorar la calidad de vida. Si ustedes se jan, aqu las palabras clave son mejorar la calidad de vida. Sin este propsito no tendra sentido la planeacin de todos los estados, y en particular de aqu, de Jalisco. Mientras tanto, nosotros denimos desarrollo como una evolucin integral, sustentable, progresiva y permanente de la poblacin hacia mejores niveles de vida. En todas las leyes van a encontrar, no slo en Mxico, sino a nivel mundial, el concepto de sustentabilidad progresiva. Cules son los principios enmarcados de la ley? Son conceptos clave extrados de estos dos documentos, y se habla de igualdad de derechos y oportunidades, de sustentabilidad. Si ustedes se jan, son valores por los que tenemos que luchar como sociedad. Integralidad, coordinacin entre los diversos sectores. Aqu se habl hace un momento de la importancia de trabajar hacia la descentralizacin de las funciones, y dar mayores facultades a regiones y municipios. Para eso el poder federal y el estatal tienen que ser los impulsores de la continuidad, congruencia, regionalizacin, participacin ciudadana y gubernamental. Es como un mapa conceptual de lo que viene en estas leyes. Por otro lado, se habla de principios adicionales, como brindar mayor autonoma; lograr mayor eciencia, este concepto est asociado a hacer uso ptimo de los recursos. La eciencia es sinnimo de optimizacin de los recursos. La ecacia es simplemente cumplir con lo que te comprometiste en las metas, que va a dar medidas a travs de indicadores, y esto lo voy a estar reiterando. La subsidiaridad, que en esencia es ayudar al que ms lo requiere en una poca transitoria, para que llegue a mejores niveles, y lograr la igualdad entre el desarrollo de los municipios, estados y regiones. Y, por supuesto, la colaboracin.
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En este sentido estamos, tambin como secretara, solicitando toda la participacin ciudadana. Si ustedes se jan, se lanz la consulta nacional, que cerr hace unos das, la semana pasada, para elaborar los diagnsticos de cul es la percepcin que tiene la ciudadana sobre la seguridad, el empleo y los cinco conceptos o mbitos de gobierno que tiene este plan, o visin 20-30 del gobierno federal. En el plan estatal estamos haciendo lo mismo. Estaremos recogiendo todas estas consultas. A la fecha llevamos ms de 7 mil, a nivel del estado, y queremos lograr una representatividad en la muestra que tenga un orden de conanza de 95 %. Lo anterior, para elaborar nuestros instrumentos de planeacin. Cules son los instrumentos? El Plan Estatal de Desarrollo, Plan Regional de Desarrollo y planes municipales, en esto trabajaremos muy de cerca con los municipios; plan general del Poder Legislativo, del Ejecutivo, el Judicial, los ayuntamientos y las organizaciones pblicas descentralizadas (OPD); asimismo, los programas sectoriales, especiales y operativos anuales. Uno de los problemas principales, insisto, ha sido la falta de articulacin entre estos instrumentos de planeacin. Por otra parte, el sistema estatal de planeacin nos brinda condiciones y actividades a instancias y a instituciones para que esto se articule. Para tal efecto, en la ley se contempla el Comit para la Planeacin y el Desarrollo del Estado (Coplade) y el de los municipios (Coplademun), adems la integracin de subcomits regionales, que se han trabajado. De hecho, el Coplade tiene un trabajo muy rico, que recoge la secretara. No vamos a inventar el hilo negro; vamos a retomar todo lo que hay: la riqueza de los recursos y de toda la informacin que se ha generado, y vamos a seguir trabajndola de esta manera. Para qu? Para llevar a cabo el proceso de planeacin del desarrollo del estado. se es el objetivo. Las etapas que marca la ley son cinco. Primero la formulacin, donde podemos encontrar como en una subetapa a la consulta pblica. Otra subetapa es la concertacin; de hecho la gran alianza responde a esto; buscaremos la aprobacin y publicacin de los instrumentos de
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Figura 2 Etapas del proceso de planeacin
planeacin. Como segunda etapa tenemos a la instrumentacin. Despus viene la ejecucin del plan a travs de los programas operativos anuales. Posteriormente, existir una revisin que marca la ley y tiene que ser trianual. Finalmente, se hace una evaluacin al nal del sexenio. Aunque por supuesto que el gobierno del estado pretende, con el apoyo de la sociedad, sacar el plan 20-30, tambin, como ya lo mencion. Cules son las fuentes de informacin? El Sistema Estatal de Informacin de Jalisco (Seijal), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), la Comisin Estatal de Poblacin (Coepo), el Instituto de Informacin Territorial y, por supuesto, las instituciones de educacin superior, as como el Comit Econmico y Social de Jalisco. El Seijal es el responsable, de acuerdo con la ley, de concentrar, sistematizar y suministrar la informacin til para el proceso de planeacin. Es ah donde los diputados y toda la ciudadana podrn encontrar la informacin, que debe estar ah, ocial. Es la que nos va a estar midiendo los indicadores, porque es la responsable de tal accin. Como cualquier plan, contendr los objetivos generales, directrices, polticas, estrategias, lneas de accin, y esto es a todos los niveles. Precisar
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lineamientos para desarrollo estatal, sectorial y regional. Considerar propuestas del mbito municipal. Adems contendr el anlisis social, demogrco y econmico del estado, los criterios para establecer los objetivos y metas a nivel anual. El Coplade ser entonces la instancia de coordinacin gubernamental y concertacin social auxiliar del Ejecutivo estatal. Coordinar la planeacin, la elaboracin del plan, la asesora y la coordinacin a nivel regional, la vericacin y congruencia de los instrumentos de planeacin, y toda la parte metodolgica. Inclusive, hay una etapa muy importante que se est trabajando a travs de acuerdos con instituciones de nivel superior, precisamente para coordinar acciones tendientes a mejorar la metodologa de los diagnsticos, las evaluaciones, por medio de la investigacin y capacitacin para la planeacin, con la nalidad del desarrollo. Coordinar los programas operativos anuales y vericar dichos programas son las atribuciones del Coplade. Cul es el marco metodolgico ya en concreto? sta es la propuesta interesante. Va a haber el plan a mediano y largo plazos. El plan 20062012 es el de mediano plazo. Pero igual tiene la misma metodologa. Pero adems, se pretende una visin de largo plazo al 20-30, con enfoque estratgico deniendo el futuro deseado; una visin de mediano plazo, que es al 2012; y la de corto plazo, que son los programas operativos anuales. Todo este proceso descansa en la aportacin de los sectores, la aportacin de las regiones y municipios, y la gestin gubernamental mediante proyectos especiales o estratgicos, tal como lo marca la ley (Figura 3). La visin de largo plazo est relacionada con el plan 20-30 que ya est a nivel federal, pero tambin inuyen la agenda global; los objetivos del milenio; el problema del calentamiento global, que no podemos ignorar; los foros estatales, que se estn realizando ya; los foros de anlisis y prospectiva; las recomendaciones y opiniones que emanen de los consejos, como el Econmico y Social de Jalisco; la agenda para competitividad; los estudios prospectivos; el Programa para el Desarrollo Regional; y el plan estatal precedente, que seguir vigente hasta
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que aparezca el nuevo, de manera que ste sigue siendo un referente. Igualmente los planes de desarrollo municipal (Figura 3). No queremos considerar acciones para de ah sacar los elementos, sino, en un anlisis discriminante, sacar los elementos que nos permitan saber a qu es ms sensible la sociedad. Por ejemplo, dos terceras partes de la poblacin estn ms orientadas al empleo, el siguiente tema de importancia es la seguridad pblica. Pero no quieremos adelantar resultados, simplemente es lo que se lleva de la consulta, as, a nivel global. No se mencionarn cifras hasta que tengamos el tratamiento de esta informacin. El propsito del Estado-nacin y el estado de Jalisco es que va a haber indicadores, como ya los desarroll de manera muy atinada la comisin que trabaj en noviembre de 2006 con el presidente Felipe Caldern. Ah vienen unos extraordinarios indicadores. Es un trabajo bien hecho, a mi juicio; para ser preliminar me parece muy bien hecho. Entiendo que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la responsable de instrumentar el plan a nivel nacional, form estas comisiones de expertos, y sacaron unos extraordinarios indicadores de impacto que nosotros vamos a utilizar. Igualmente para contribuir como estado. Esto va a ser medible con datos duros (Figura 4). Figura 3 Marco metodolgico de la planeacin
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Figura 4 Mapa conceptual de la planeacin
Igualmente queremos que los objetivos sean acordes con cuatro ejes de gobierno. Son cuatro ejes o metas de gobierno que se empatan con los que estableci la Federacin y que se los menciono a continuacin. La Federacin plante como primer eje de gobierno, donde vienen indicadores, el Estado de derecho y la seguridad, donde viene la justicia y la seguridad pblica. Y tienen indicadores; por ejemplo, uno de ellos es el ndice de fortaleza institucional. Si ustedes se jan, el Estado de derecho viene en respeto y justicia; ah nos empatamos. Luego el nmero dos: el mbito de economa, competitividad y generacin de empleo. Por ejemplo, tiene un indicador, entre varios, que es el producto interno bruto per cpita, que al 2006 era de 8 mil dlares anuales, y se pretende llegar a 29 mil. Nosotros tenemos aqu, a nivel del estado, empleo y crecimiento; es decir, estamos completamente articulados con eso. El tercero es igualdad de oportunidades, tal como lo establece el gobierno federal, y nosotros lo tenemos aqu como desarrollo social sustentable. El gobierno federal abri uno ms que es democracia efectiva y poltica exterior, que nosotros lo tenemos aqu como buen gobierno.
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Con qu indicadores vamos a medir esto? Son indicadores estratgicos para saber que eso se est cumpliendo y son indicadores de salida o de resultado. Ustedes saben que un error grave ha sido que los municipios y los estados nos hemos medido con indicadores, ni siquiera de desempeo, nos hemos medido con indicadores de insumos y procesos: cunto gastas, cunto comprobaste, si comprobaste a tiempo y se acab. Nosotros nos vamos a montarnos en el tren de los indicadores que dise la Federacin, adems de utilizar los que convengan al estado como Estado, porque hay algunos indicadores que solamente se miden a nivel de la nacin, por eso se requieren tambin indicadores estatales. A continuacin se muestra nuestro sistema de indicadores (Tabla 1). Tabla 1 Indicadores de desempeo
Propsitos Lograr el desarrollo integral del potencial humano de todos los jaliscienses mediante el incremento de patrimonio social para vivir en un ambiente digno y estimulante Promover el crecimiento econmico y el empleo bien remunerado para mejorar los ingresos de las familias Indicadores ndice de desarrollo humano ndice de marginacin ndice de sustentabilidad ambiental ndice de satisfaccin y felicidad ndice de bienestar econmico ndice de desempleo PIB estatal y per cpita ndice de Gini ndice de competitividad
Garantizar un entorno seguro para la vida, la propiedad y la
Incidencia delictiva Percepcin de inseguridad
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En la Tabla 1 vemos por ejemplo el ndice Gini, el ndice de desarrollo humano, marginacin, sustentabilidad ambiental, de satisfaccin y felicidad, todos sos son compuestos por una serie de valores, de mediciones, de datos concretos que se miden a travs de estadstica dura que tiene el INEGI, por ejemplo, que es a nivel federal, el responsable de llevar el sistema de informacin nacional, por estados, por municipios y regiones. El ndice de bienestar econmico, el ndice de desempleo, el PIB estatal y per cpita, el ndice de competitividad, que es bien importante, lo lleva el Seijal; as como tambin el ndice delictivo y la percepcin de la inseguridad. Queremos que esta metodologa, que se est articulando a nivel nacional, sea llevada desde el estado a los municipios y las regiones. De manera que hay que estar midiendo y las metas van a estar basadas en eso. Por tal razn vamos a contar con un sistema de control y evaluacin y seguimiento de dichos indicadores y va a ser transparente, la sociedad va a poder observarlo a travs del sistema estatal. Ya no voy a detallar cmo se van a construir los planes ni el programa operativo, emanado de los planes estatales a largo y mediano plazos, pero quiero comentarles que tenemos ya un calendario que estamos llevando en la Secretara de Planeacin, recin creada, y en su momento llegar, antes de los seis meses o en el plazo que seala la ley, llegar al Congreso la propuesta del Ejecutivo por medio de la Secretara de Planeacin, para que en el plazo que marca la ley, que son 60 das, el Congreso del estado haga la evaluacin y las recomendaciones pertinentes.
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Intermunicipalidad y desarrollo regional

Alfonso Rolando Izquierdo Bustamante
ver con la globalizacin, la competitividad, la pobreza y la exigibilidad de los derechos sociales, los cuales requieren de polticas de gobierno, vocacin de las regiones del pas y la consolidacin de los gobiernos municipales. El intermunicipalismo es una respuesta a estos grandes retos para dar eciencia a la instrumentacin de polticas pblicas, que los gobiernos municipales sean visionarios para buscar alternativas de asociacin con otros municipios y de esta manera dar respuestas a las necesidades y problemas que hoy exigen su solucin, lo cual implica tambin el fortalecimiento de los estados y el federalismo. La transformacin del municipio ha sido realmente sorprendente en las ltimas dcadas, dado que hoy se nos presentan conjuntos de municipios que por fenmenos econmicos o sociales se encuentran enlazados entre s y enfrentan problemas comunes de vialidad, asentamientos humanos, de crecimiento territorial desordenado, o bien por ndices de marginacin elevados. Este fenmeno social y econmico que hoy enfrentan los municipios desde luego tiene que ver con procesos que el pas ha tenido e inciden sobre un desarrollo econmico que ha privilegiado, en muchas ocasiones, la creacin de la riqueza por la riqueza, dejando a un lado la atencin al desarrollo social. Genera tambin un proceso integral de desarrollo para que las diferencias cuantitativas se procesen en fortalezas cualitativas de competitividad.
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Los retos que se estn planteando al pas en este tiempo tienen que
Los retos para enfrentar la pobreza, generar condiciones de desarrollo econmico sustentable y atender con urgencia el deterioro ecolgico, viabilizan al intermunicipalismo como una estrategia de desarrollo que permite a nuestro pas avanzar hacia mejores niveles de bienestar y atienda la competencia de la economa mundial. Es decir, si la asociacin de municipios se da en trminos de un desarrollo econmico con justicia social, stos fortalecern el federalismo mexicano, pero tambin a partir del municipio se podr estructurar el Plan Nacional de Desarrollo y entonces el municipio habr de ser, en su asociacin con otro u otros, ms eciente en dar respuesta a las demandas ciudadanas. Actualmente existen 55 zonas en todo el pas donde los municipios estn interrelacionados por las fuentes de trabajo, servicios, comunicaciones y comercio, entre otras; en ellas vive cerca del 53% de la poblacin total del pas (97.5 millones), uno de cada dos mexicanos habita dentro de estas zonas, en stas se genera un aproximado del 76% del producto interno bruto, lo que nos permite decir que est por dems que estas grandes conglomeraciones de habitantes circunscritas en municipios, o como en el caso del Distrito Federal, en delegaciones, deben de ser atendidas desde la ptica de la autoridad municipal, la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano. (Vase anexo al nal de este artculo.) Las autoridades gubernamentales, tanto federales como estatales, que estructuren una agenda en comn en torno a los municipios o en su caso con las delegaciones en el Distrito Federal, podrn avanzar ms y mejor en la atencin de los problemas que se originan en estos conglomerados de habitantes. Algunos especialistas sobre el tema de intermunicipalismo plantean que hoy es el tiempo de las administraciones locales, sin que esto signique la supresin ni el debilitamiento de ninguno de los otros niveles de gobierno, sino por el contrario, se fortalezca al pas desde el municipio y las regiones. El planteamiento de la intermunicipalidad tiene que ver con la construccin de economas regionales y municipales fuertes, que tengan su sustento en el uso y aprovechamiento eciente de las capacidades de
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una regin y de municipios que se asocien para dar solucin a problemas comunes. Esta ptica regional implica desarrollar instrumentos que tengan su origen en la participacin, acuerdo, compromiso y responsabilidad poltica de los distintos sectores que conforman el municipio y los municipios, lo cual traer como consecuencia coherencia y efectividad en las polticas de desarrollo econmico y regional conjuntas. Estas polticas regionales tienen la ventaja de ser diseadas tomando en cuenta una mejor y mayor informacin de los sectores social, privado y pblico que cada municipio tiene de sus propias necesidades y capacidades, asimismo permiten la participacin en su integracin, diseo e instrumentacin, generando un mayor compromiso y estmulo para alcanzar los objetivos planteados del desarrollo. La Organizacin de Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) han identicado que el desarrollo regional se logra con mayor eciencia y oportunidad si se motiva a los sectores econmicos y sociales para buscar acuerdos y compromisos comunes que permitan incrementar el potencial de crear mayores empleos, dar mayores oportunidades de educacin, mejores servicios e incidir en el aumento de la productividad y competitividad econmica. Estas caractersticas del desarrollo regional en conjuncin con la vocacin intermunicipalista habrn de permitir que nuestro pas avance hacia un desarrollo econmico con equidad. Estudios recientes de la ONU y de la OCDE sobre desarrollo regional nos plantean estrategias para atender condiciones estructurales de desempleo, de rezagos sociales y econmicos entre las que destacan: Potencializacin de las fortalezas regionales para responder a los problemas de desempleo y exclusin social; esta estrategia se reere a la estimulacin de los sectores econmicos y sociales, sean stos entes pblicos o privados de la regin para que se involucren y se comprometan en el desarrollo econmico y social de su localidad.
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Impulsar un desarrollo regional sustentable; esta estrategia tiene como nalidad impulsar el crecimiento econmico regional y la creacin de oportunidades de empleo sin poner en riesgo el potencial econmico de la regin y la calidad de vida de los ciudadanos. Impulsar la creacin de empleos y la existencia de una cultura de emprendedores. Se ha demostrado que una caracterstica comn de rezago de muchas regiones es la falta de una cultura empresarial entre los ciudadanos. Por lo que es necesario generar el desarrollo empresarial, la capacitacin para el empleo segn la vocacin de las regiones y crear una mayor certidumbre en el respeto a la propiedad. Asimismo es necesario el perfeccionamiento y la modernizacin de las estructuras productivas de la regin y avanzar con esto hacia la prestacin de servicios pblicos de calidad, as como infraestructura y eliminacin de la tramitologa burocrtica. Estmulo de redes de cooperacin para el desarrollo regional entre los sectores productivos, sociales y autoridades locales. Esta estrategia se reere a la cooperacin en el mbito regional entre grupos de productores y el gobierno, autoridades locales y estatales, de vital importancia para maximizar el potencial de desarrollo en las localidades. La creacin de un entorno favorable para la micro, pequea y mediana empresa que les permita crecimiento y competitividad, con esto nos referimos a que el propsito no solamente debe ser incrementar el nmero de programas sectoriales en este rubro sino tambin regionalizar las polticas pblicas para que stas resulten ms ecientes. Consolidacin y mejoramiento de la infraestructura regional. Debe ser una prioridad avanzar en la coordinacin y compromiso de los tres niveles de gobierno para una adecuada provisin de infraestructura y servicios pblicos que apoyen y detonen el desarrollo econmico con equidad.
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Maximizar los benecios de la globalizacin. El reto es atraer inversin fornea ya sea de otras regiones del pas o del exterior para que las empresas se instalen y tengan un importante efecto multiplicador en la generacin de empleos y en el impacto del desarrollo econmico y social de la regin. De tal suerte que la inversin fornea debe ser seleccionada e impulsada mediante programas que surjan del anlisis fsico y socioeconmico de la regin, as como de la participacin de los diferentes sectores. En nuestro pas, de acuerdo con el artculo 115 constitucional, en su fraccin III, la intermunicipalidad es la unin voluntaria de los municipios colindantes para resolver problemas comunes con base en un acuerdo formal entre los ayuntamientos. Este mecanismo de implementacin de polticas pblicas de gobiernos locales constituye uno de los medios ms adecuados para atender las necesidades de los ciudadanos con eciencia. Es importante el impulso de una reforma a este mandato constitucional para que no slo se reera a problemas comunes entre los municipios, sino que se aborde el desarrollo regional tomando en cuenta al municipio. Actualmente el gobierno federal desarrolla el programa Hbitat, a travs del cual se incentivan la creacin de intermunicipalidades con el n de recibir recursos para atender a la poblacin en situacin de pobreza que vive en las ciudades y zonas metropolitanas mediante la aplicacin conjunta de programas sociales y de desarrollo urbano. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal ofrece servicios de asesora para el diseo de mecanismos para la integracin de asociaciones intermunicipales; as, el Programa Franco-Mexicano, organismo internacional, tiene como objetivo favorecer el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales de Mxico. El mecanismo de cooperacin entre municipios ha sido desarrollado mayormente en Norteamrica y Europa. En particular, en los casos de Francia y Espaa, las legislaciones en la materia han tenido grandes avances en aras de posibilitar la formacin de mancomunidades
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intermunicipales para la prestacin de servicios mltiples, obras y otros nes de competencia municipal. Algunos especialistas coinciden que la asociacin intermunicipal debe de asumir una serie de principios entre los que se destacan: Principio de equidad: consiste en el equilibrio necesario en la prestacin, pues no se persiguen nes de lucro. Principio de obligatoriedad: se reere a la responsabilidad de otorgamiento por parte de los gobiernos locales. Principio de continuidad: consiste en prevenir la interrupcin del servicio pblico, pues ste debe ser proporcionado de manera regular. Principio de adaptacin: signica que debe tratar de contar con los instrumentos y sistemas correspondientes a las caractersticas de los servicios. Principio de adecuacin: el servicio pblico debe responder en cantidad y calidad a las necesidades de los habitantes de los municipios. Administracin de los servicios municipales: siendo una competencia de los ayuntamientos la prestacin de los servicios pblicos, su puesta en marcha est en funcin de los elementos y recursos con los que cuente. En nuestro pas, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000, de los 527 ayuntamientos que se han asociado para la prestacin de algn tipo de servicio pblico; el 53% (281) son municipios rurales, el 22% (114) son semirurales, el 17% (89) son semiurbanos, y 8% (43) son urbanos. La lectura que nos presenta esta encuesta es que el intermunicipalismo se est haciendo presente a partir de ayuntamientos rurales y necesidades de servicios pblicos. Algunos ejemplos de asociacionismo municipal en nuestro pas son los siguientes:
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Asociacin de municipios en la Zona Norte de Guerrero Uno de los casos ms reconocidos de asociacionismo municipal es el de los municipios de la Zona Norte de Guerrero. El estado de Guerrero est dividido, por sus caractersticas geogrcas y econmicas, en siete zonas: Costa Chica, Costa Grande, Montaa, Sierra, Centro, Norte y Acapulco, en donde se distribuyen 76 municipios. La Zona Norte limita de oeste a este con los estados de Mxico, Morelos y Puebla, y se encuentra conformada por 16 municipios, de los cuales ocho se encuentran involucrados en el proyecto de intermunicipalidad a saber: Atenango del Ro, Buenavista de Cullar, Cocutla, Copalillo, Cuetzala del Progreso, Hutzuco de los Figueroa, Iguala de la Independencia y Tepecoaculco de Trujado. Dichos municipios son muy heterogneos, algunos con altos ndices de marginalidad y con fuerte presencia indgena. La problemtica de la regin consiste en que las autoridades encargadas de los sistemas de aseo urbano no cuentan con elementos tcnicos, administrativos y nancieros sucientes para la solucin ptima a la problemtica del manejo de los residuos slidos municipales. Existe una carencia de equipamiento adecuado, las otillas son insucientes, los vehculos de recoleccin no son los apropiados. No existe un diseo de rutas de recoleccin, los costos de operacin son elevados. La problemtica requera de una solucin integral, de lo contrario se corra el riesgo de que las acciones de cada municipio fueran vanas por la dispersin de los esfuerzos y recursos. La preocupacin deriv en el Proyecto de Intermunicipalidad que se impulsa desde la Asociacin de Municipios de la Zona Norte del Estado de Guerrero (AMZNEG), formalizada en noviembre de 2003 mediante decreto celebrado por el H. Congreso del Estado de Guerrero. El objetivo del trabajo conjunto de los municipios consisti en identicar las reas de oportunidad de cada uno de los ayuntamientos para mejorar su capacidad de gestin, as como determinar aquellos mbitos de actuacin que podan desarrollarse de manera eciente en
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un esquema de colaboracin intermunicipal. La propuesta para generar la intermunicipalidad se concret en torno a las siguientes acciones: a) contaminacin de ros y cuerpos de agua de la regin; b) manejo integral de los residuos slidos municipales; c) optimizacin de recursos municipales; y d) seguridad pblica. Realizar esas acciones en forma conjunta permite a los municipios mejorar en trminos de eciencia y ecacia. Entre los logros ms importantes se pueden sealar: Acuerdos entre los municipios participantes, superando las diferencias partidarias. Se fortaleci la democracia al interior de la asociacin, al establecer sus acuerdos mediante consenso. El costo de la construccin del proyecto regional fue menor al efectuarse entre varios municipios. Se logr considerar las necesidades y los problemas de la regin de manera integral, superando los lmites territoriales del municipio sin menoscabo de la autonoma municipal, por lo que se mejor la planeacin y administracin del territorio. Se realizaron acciones que los municipios no podran hacer por s solos, impulsando el actuar de manera conjunta y el uso ms racional y estratgico de los recursos nancieros, materiales y humanos. Se facilit la generacin de actividades econmicas y la reduccin de las disparidades entre los municipios, al emprender acciones de carcter regional y aprovechando el potencial de cada territorio. Se logr incrementar la capacidad de negociacin de los municipios, como un frente comn entre los gobiernos estatal y federal.
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Experiencias de asociacionismo municipal en Michoacn En Michoacn la experiencia de asociacin entre municipios es muy reciente, se inici apenas en 2003. La intermunicipalidad de Tierra Caliente, con los municipios de Tiquicheo, Tzitzio, Carcuaro y Nocuptaro, con los temas de los residuos slidos y el mejoramiento de la captacin de los recursos propios; inicialmente estuvo apoyada con recursos del Instituto de Desarrollo Social (Indesol) y de los municipios participantes, con las asesoras de la Federacin Mundial de Ciudades Unidas y del gobierno del estado; durante la gestin municipal de 2002-2004 se avanz con el diagnstico y los estudios para ambos proyectos. Otro ejemplo de asociacin municipal en el mismo estado es el relleno sanitario de Carcuaro y Nocuptaro con posibilidades reales de llevarse a cabo de manera conjunta. El municipio de Tzitzio lo tiene que hacer por cuenta propia debido a las condiciones topogrcas y grandes distancias con Tiquicheo y Morelia. Otra importante experiencia de intermunicipalidad se da a partir del proyecto de promocin del turismo religioso en Cotija, iniciado por la administracin anterior y raticado por las nuevas autoridades municipales, el cual ha permitido visualizar la posibilidad de un desarrollo regional; para esto se ha establecido la rma del acuerdo con Tingindn, Peribn y Los Reyes; este proyecto corresponde a la cuenca del Alto Tepalcatepec.
Otras experiencias de asociacionismo municipal La experiencia de intermunicipalidad del bajo Balsas, con los municipios michoacanos de La Huacana, Arteaga, Mgica y Churumuco, y con el municipio de Coahuayutla, en el estado de Guerrero, constituye la posibilidad de la atencin integral a la grave crisis pesquera de la Presa del Inernillo. Este proyecto de desarrollo integral y sustentable, incluso
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tiene posibilidades de canalizar recursos federales para el desarrollo regional-nacional en 2006. Otro ejemplo es la intermunicipalidad de la Regin del IV Distrito en el estado de Tamaulipas, quienes trabajaron con los municipios de Jaumave, Palmillas, Miquihuana, Bustamante y Tula en la promocin del turismo de aventura y ecoturismo que permitir incrementar los ingresos de sus habitantes. stos han contado con el apoyo nanciero del Programa de Conversin Social del Indesol. Recientemente se han sentado las bases para constituir lo que sera la primera intermunicipalidad en la que se asociaran gobiernos locales de diferentes estados. Con la participacin de la Sedesol, las autoridades de los municipios de Puerto Vallarta, del estado de Jalisco, y Baha de Banderas, del estado de Nayarit, han manifestado su inters por concretar este proyecto. Se ha informado que la Federacin dispone de un milln de pesos para crear un fondo para la elaboracin de proyectos ejecutivos, en el que los dos municipios participaran aportando una cantidad similar en partes iguales. Otras experiencias se han dado sobre la base de las ideas del asociacionismo municipal bsicamente por anidades, pertenencias y coincidencias ideolgicas y polticas; hay un creciente asociacionismo municipal en las diversas regiones del pas, lo ms avanzado lo encontramos en las asociaciones nacionales como la Federacin Nacional de Municipios de Mxico (Fenamm), la Asociacin de Municipios de Mxico, A.C. (AMMAC) y la Asociacin de Autoridades Locales de Mxico, A.C. (AALMAC). La intermunicipalidad y el desarrollo regional son mecanismos valiosos de polticas pblicas y responsabilidad de gobierno comprometidos con la atencin a los retos que hoy nos plantea el pas.
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ANEXO Ficha tcnica Zona Metropolitana del Valle de Mxico La Zona Metropolitana de la Cuidad de Mxico est conformada por: Las 16 delegaciones del Distrito Federal
lvaro Obregn Azcapotzalco Benito Jurez Coyoacn
Cuajimalpa de Morelos Cuauhtmoc Gustavo A. Madero Iztacalco
Iztapalapa Magdalena Contreras Miguel Hidalgo Milpa Alta
Tlhuac Tlalpan Venustiano Carranza Xochimilco
Cuarenta municipios del Estado de Mxico

Acolman Atenco Atizapn de Zaragoza Chalco Chiautla Chicoloapan Chiconcuac Chimalhuacn Coacalco de Berriozbal Cocotitln Coyotepec Cuautitln Cuautitln Izcalli Ecatepec de Morelos Huehuetoca Huixquilucan Ixtapaluca Jaltenco La Paz Melchor Ocampo Naucalpan de Jurez Nextlalplan Nezahualcyotl Nicols Romero Papalotla San Martn de las Pirmides Tecmac Temamatla Teoloyucan Teotihuacn Tepetlaoxtoc Tepotzotln Tezoyuca Tlalmanalco Tlalnepantla de Baz Tultepec Tultitln Valle de Chalco Solidaridad Zumpango
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Un municipio del estado de Hidalgo: Tizayuca Poblacin total que vive en esta Zona Metropolitana del Valle de Mxico. En 2005 contaba con una poblacin de 18.8 millones de habitantes y de acuerdo con el Reporte Urbanstico de las Naciones Unidas, es la segunda aglomeracin urbana ms grande del mundo, despus de Tokio, Japn.
Ciudades ms pobladas de la ZMCM Las siguientes son las ciudades (o municipalidades) ms pobladas de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (de acuerdo con el conteo 2005 del INEGI): Cuidad de Mxico, con 8 720 916 habitantes Ecatepec de Morelos, con 1 688 258 Nezahualcyotl, con 1 140 528 Naucalpan, con 821 442 Tlalnepantla de Baz, con 683 808 Chimalhuacn, con 525 389 Cuautitln Izcalli, con 498 021 Tultitln, con 472 526 Atizapn de Zaragoza, con 472 526
La Ciudad de Mxico y Ecatepec de Morelos son las dos ciudades ms grandes de Mxico, seguidas de Guadalajara (con 1.646.183) y Puebla (1 485 941).
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La Zona Metropolitana del Valle de Mxico La denicin anterior de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (ZMCM) es una denicin positiva, es decir, todos los municipios cumplen con la mayora de los requisitos establecidos por la comisin y por la Conapo para ser considerados como parte del rea Metropolitana, an si los municipios no son plenamente adyacentes a la conurbacin. En cambio, se cre una denicin normativa, denominada, Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) basada en el pronstico de crecimiento de la mancha urbana; es decir, incluye a 18 municipios que hoy da no son parte de la conurbacin, pero que son considerados como estratgicos y sern integrados en el futuro.
Amecameca Apaxco Atlautla Axapusco Ayapango Ecatzingo Hueypoxtla Isidro Fabela Jilotzingo Juchitepec Nopaltepec Otumba Ozumba Temascalapa Tenango del Aire Tepetlixpa Villa del Carbn
La ZMVM, cuando forme una sola conurbacin, estar integrada por las 16 delegaciones del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de Mxico y 1 municipio del estado de Hidalgo. Ficha tcnica de la Zona Metropolitana de Villahermosa Integracin Municipio Centro Municipio de Nacajuca Poblacin que habita en esta Zona Metropolitana: 644 629 habitantes. (Datos tomados a 2005 INEGI) 558 524 habitantes del Municipio Centro 86 105 habitantes de Nacajuca
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Ficha tcnica de la Zona Metropolitana de Guadalajara La Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) es la regin urbana resultante de la fusin de la ciudad de Guadalajara y poblaciones cercanas en el estado de Jalisco, Mxico. Esta Zona Metropolitana es la segunda ms grande en Mxico tanto en la supercie como en poblacin, slo despus de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico. La Zona Metropolitana de Guadalajara est formada, de jure, por las siguientes poblaciones: Guadalajara. Tlaquepaque. Tonal. Zapopan.
Estas cuatro poblaciones albergan a 3 859 932 habitantes segn datos del 2005 del INEGI. Las siguientes poblaciones son, de facto, parte del rea Metropolitana al ser adsorbidas por la mancha urbana: El Salto. Juanacatln. Tlajomulco de Ziga. Ixtlahuacan del Ro.
Incluyendo estas 4 poblaciones, el rea Metropolitana de Guadalajara alberga a 4 240 320 habitantes. Desglose poblacional de la ZMD Municipio Guadalajara
Zapopan Tlaquepaque
Poblacin 1 689 940 1 165 790 563 006
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Tonal Ixtlahuacan Juanacatln

Total ZMG Tlajomulco El Salto
438 729 240 630 121 436 18 157 11 902 4 240 320
Para todos lo municipios involucrados, pertenecer a la Zona Metropolitana de Guadalajara es de gran relevancia, pues al ser capital del estado, ha sido centro del desarrollo y del poder poltico y econmico, de modo que los municipios pueden participar en proyectos de urbanizacin conanciados por el gobierno del estado en benecio de todos los municipios.
Ficha tcnica de la Zona Metropolitana de Monterrey La Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM) es la conurbacin contigua a la cuidad de Monterrey en el estado de Nuevo Len (Mxico). Rebasa los 4 millones de habitantes (2006), los cuales estn distribuidos en un territorio de 590 km2, convirtindola en la segunda rea conurbada ms grande de Mxico, despus de la Ciudad de Mxico y la tercera en poblacin de Guadalajara, de acuerdo con el INEGI. La Zona Metropolitana de Monterrey comprende las cabeceras de 11 municipios del estado de Nuevo Len: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Apodaca Escobedo Garca Guadalupe Jurez Monterrey Salinas Victoria
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8. San Nicols de los Garza 9. San Pedro Garza Garca 10. Santa Catarina 11. Santiago Poblacin total de esta Zona Metropolitana: 4 052 459 habitantes. Ficha tcnica del rea Metropolitana de Puebla La Zona Metropolitana de Puebla (ZMP) es la regin urbana resultante de la fusin de la cuidad de Puebla y las poblaciones cercanas en el estado de Puebla, Mxico. Esta Zona Metropolitana es la cuarta en trminos poblacionales de Mxico, luego de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, Monterrey y Guadalajara con mayor poblacin. La Zona Metropolitana de Puebla (ZMP) es la poblacin de Mxico resultante de la fusin de 23 municipios poblanos y la capital de Puebla. De acuerdo con los resultados denitivos del Segundo Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, la cuidad de Puebla tena en ese ao 1 399 519 habitantes (el municipio, 1 485 941). Su conurbacin, que inclua 43 localidades en el estado de Puebla, contaba con 2 199 519 habitantes. Finalmente, la Zona Metropolitana de Puebla (ZMP), formada por 23 municipios, cuarta zona metropolitana ms poblada del pas. Desglosndose la zona metropolitana de la cuidad de Puebla en los municipios de:
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Puebla: 2 200 519 Atlixco: 124 111 San Martn Texmelucan: 121 071 San Pedro Cholula: 113 956 San Andrs Cholula: 100 998 Tepeaca: 78 926 Acajate: 71 895 Amozoc: 69 315
Para todos lo municipios involucrados, pertenecer a la Zona Metropolitana de Puebla es de gran relevancia, pues al ser la capital del estado, ha sido el centro del desarrollo y del poder poltico y econmico, de modo que los municipios pueden participar en proyectos de urbanizacin conanciados por el gobierno del estado en benecio de todos los habitantes de los municipios. Las siguientes poblaciones son, de facto, parte del rea Metropolitana, al ser absorbidas por la mancha urbana: Santa Isabel Cholula Tecali de Herrera Cuautlancingo Huaquechula Cuautichn Tepatlaxco de Hidalgo Tzicatlacoyan
Ficha tcnica de la Zona Metropolitana Zacatecas-Guadalupe Municipios Integrantes: Zacatecas Guadalupe Poblacin: 261 422 habitantes en esta Zona Metropolitana. Ficha tcnica de la Zona Metropolitana Colima-Villa de lvarez Municipios integrantes: Colima Villa de lvarez Poblacin: 232 394 habitantes de esta Zona Metropolitana.
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El papel de los municipios en la redistribucin de competencias dentro del nuevo federalismo

Martha Anglica Tagle Martnez
l Estado federal se integra por la unin de varias entidades federativas ya existentes, o bien, por decisin de un gobierno central que decide seccionarse. En el caso mexicano, el federalismo surge con el Acta Constitutiva de la Federacin y los Debates del Congreso Constituyente de 1824. Con la aprobacin del Plan de la Casa Mata se denen las provincias independientes, las diputaciones locales de Nueva Galicia, Oaxaca, Yucatn y Zacatecas, estableciendo gobiernos estatales basados en regmenes representativos, soberanos, con la facultad de gobernarse mediante acciones conjuntas, emanadas de la teora de la divisin de poderes con dos rdenes jurdicos coordinados por una soberana republicana depositada y ejercida en el mbito internacional por el Gobierno de la Unin. Mxico ha incorporado elementos de los modelos de federalismo de otros pases como Estados Unidos, Espaa y Francia, mismos que han dado lugar al municipio libre, el cual se erige como unidad poltica bsica en la que se da cumplimiento a las leyes tanto federales como locales y sus reglamentos. La estructura basada en las reformas constitucionales del 23 de diciembre de 2000 y el 14 de agosto de 2003, denieron al nuevo federalismo para alcanzar y legitimar las facultades de un verdadero Estado republicano que reconoce las esferas de la soberana con la autonoma interior en la tarea de alcanzar los nes de la gobernabilidad, que hoy demanda la incorporacin de cimientos
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legales que den lugar a acciones incluyentes, transversales, sustentables y con perspectiva de gnero, necesarias para alcanzar la equidad y la justicia social en todas las regiones del pas. La estructura del nuevo federalismo debe garantizar el ejercicio representativo y democrtico del poder pblico, atributos que residen esencial y originalmente en el pueblo como elemento del Estado indispensable para encausar las distintas manifestaciones polticas y delimitar la evolucin del principio de organizacin nacional en el proceso de renovacin de espacios de participacin en el que las comunidades son protagonistas de las soluciones a los problemas de las entidades federativas, ejecutar sus programas prioritarios de manera oportuna, ecaz, eciente y con acciones polticas comprometidas para hacer verdad el ideal del federalismo democrtico sustentable. El nuevo federalismo pretende crear mayores espacios de participacin poltica donde el conjunto de comunidades contribuyan ms para la aplicacin de soluciones ecaces, teniendo como propsito fundamental que los municipios cuenten con atribuciones amplias para lograr una mejor distribucin de los recursos gubernamentales. Como es sabido, el artculo 115 constitucional seala al municipio libre como la base territorial de las entidades federativas, as como de su organizacin poltica y administrativa; est considerado como una persona jurdica de derecho pblico con organizacin poltico-administrativa dotada de autonoma territorial, misma que le brinda la oportunidad de alcanzar sus objetivos mediatos con el esfuerzo de sus miembros del ayuntamiento con la proximidad de lograr avances con y sin la presencia de recursos nancieros, situacin que en los ltimos diez aos ha obligado a sus habitantes a incidir con mayor participacin en los destinos que denen los horizontes del autogobierno. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece la libertad de los municipios en el prrafo primero del artculo 115, no obstante no podemos decir que todos cuentan con las atribuciones necesarias para cumplir el cometido poltico, jurdico, dogmtico y social para desarrollarse en igualdad de condiciones en las 31 entidades
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El papel de los municipios en la redistribucin de competencias
federativas. Los municipios tienen limitaciones que dicultan el avance homogneo del pas debido a situaciones internas imputables a su ubicacin territorial que se traduce en la deciente planeacin regional o precario desarrollo metropolitano, fenmenos que en su mayora se originan por las limitaciones que la propia Constitucin les impone. La imposibilidad de sumarse a las acciones surgidas en los sistemas de Seguridad Pblica y del Sistema Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, a efecto de reencausar las conductas en relacin con las mujeres rurales o las mujeres indgenas, son slo algunos ejemplos. Es imperante erradicar estas limitaciones para alcanzar la dependencia en materia de coordinacin scal, y fomentar una participacin ms activa en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo. Ms all de estos problemas, los municipios cuentan con otras limitantes causadas por la deciente distribucin competencial surgida del principio de reserva, preceptuado en el artculo 124 constitucional, dado que las facultades que se coneren en el numeral slo se les otorgan a los estados, quienes de manera discrecional o arbitraria las emplean para reducir el marco de acciones municipales y la concertacin de espacios en la coordinacin con los ayuntamientos, aminorando los resultados favorables de la gestin pblica. Un caso ms prximo es cuando algunos programas operativos federales, en lo que se establece una relacin bilateral donde los estados intervengan, en ocasiones stos ni se enteran, o si lo hacen es con carcter informativo, de esta forma sin su participacin se cumplen los nes del dispositivo del pacto federal referido y se respeta la concurrencia emanada del poder autnomo municipal, as como la personalidad jurdica con que cuentan, pero que se aminora con la intervencin de las entidades federativas mediante un centralismo de facto, violando las facultades de los municipios con resultados trgicos para el destino social, olvidando que la entidad federativa debe ser la responsable de la bsqueda del desarrollo regional. Para el logro eciente de las metas, el cuarto mbito de gobierno donde la comunidad funge como medio de participacin para bene67
ciar el espritu federalista constitucional en el mbito administrativo, nanciero, compensar la desigualdad entre municipios, dara una organizacin poltico-estatal con mayor poder de decisin, accin, realizacin, actividad, poder econmico y desarrollo regional, lo cual ayudar a revertir la dominacin de la administracin pblica sectorial sobre la vida municipal dictada desde el centralismo federal, con un mejor aprovechamiento del gasto y la inversin pblica en benecio del municipio. Un caso demostrado de los efectos positivos en el nuevo federalismo del cuarto nivel de gobierno es el de la cooperativa Tosepan con sede en Cuetzalan, estado de Puebla, la cual se cre con la intervencin de la comunidad que al no obtener grandes ganancias como comerciantes de pimienta individuales, junt sus cosechas para venderlas en un mercado mayorista con aumento de demanda y convirtindose en exportadores, reejando benecios colectivos gracias a la inclusin de la sociedad civil, por ser parte de las polticas y mecanismos encaminados al desarrollo regional que mejor la calidad de vida de las familias a partir de acciones tendientes a alcanzar la seguridad alimentaria, el proceso de autogestin local y la democracia participativa. No es ortodoxo que los municipios tengan una relacin o dependencia directa de la Federacin, porque entonces convertiramos a nuestra Repblica en una Federacin de municipios y no de estados, como lo establece nuestra Constitucin; esto permite que cada nivel de gobierno pueda obtener mayores recursos y una relacin poltica plural que aminore los riesgos de conictos frente a la Federacin que se resuelven en las Suprema Corte de Justicia de la Nacin mediante el juicio de Controversia Constitucional regulado en trminos de las fracciones I y II de la Ley Fundamental. Este medio de solucin a disputas de corte federalista tambin es insuciente para resolver conictos suscitados entre dos o ms municipios alojados en una misma entidad federativa y la legislacin federal y local responsabiliza al propio Estado de la suerte o solucin de los diferendos. Tratndose de las situaciones basadas en materia de
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responsabilidades municipales por ejercicio de sus atribuciones generadas en virtud del ejercicio de las facultades previstas en el artculo 115 fracciones V y VI de la Carta Magna, es legtimo que el Mximo Tribunal intervenga a instancia del municipio presuntamente afectado para alcanzar una legal solucin de la justicia de la unin, dejando a salvo la soberana estatal y la federal para actuar en consecuencia, tal como se propone en el presente a efecto de enaltecer las bases republicanas de la divisin de poderes. Es importante dejar en claro que no se conciben los municipios sometidos a los estados o los estados a la autonoma y libertad municipal entendida como soberana, la intervencin de los estados es deseable en la medida del cumplimiento de las disposiciones que los convierten en responsables de la vida local, por ser entes con mayor volumen de recaudacin scal que ingresan a la hacienda pblica impuestos federales, tarea que no es reconocida cuando alcanzan estmulos denominados por su gestin al no serles entregadas en tiempo y forma o bien a sus estados, afectndolos al verse los municipios impedidos para disponer de recursos bien ganados, sin contar que su situacin se agrava al sufrir los embates de los recortes o ajustes presupuestales. Debe surgir una reforma scal federalista que abata el problema de la centralizacin hacendaria y no ha sido viable resolverlo con la creacin de nuevos ramos presupuestarios siempre insucientes, sino mediante la canalizacin transversal de recursos susceptibles de scalizar mediante el esquema actual contemplado en el sistema de Evaluacin de Desempeo, preceptuado en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y que obliga a armonizar la normatividad en materia de Coordinacin Fiscal por medio de herramientas scales ms funcionales. Propuestas 1. Crear mayores espacios de participacin a travs de la incursin de las comunidades en el desarrollo municipal. Se necesitan
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crear nuevos canales de participacin ciudadana donde exista descentralizacin participativa para que las demandas y las propuestas de la sociedad civil puedan ser materializadas con la sociedad mediante una intervencin propositiva en la gestin municipal de sus programas y sus polticas, creando una cogestin entre las organizaciones no gubernamentales, las comunidades y la administracin pblica municipal. Se requiere de un nuevo marco normativo municipal con visin federalista que faculte a las organizaciones no gubernamentales a injerir en la gestin pblica local y la planeacin regional que prevea el artculo 115 fraccin V constitucional, para que apoyen al desarrollo local de las comunidades con nuevos canales institucionales a efecto de lograr la eciencia administrativa y tcnica mediante la desconcentracin de servicios y su traslado hacia los nuevos rganos de poder local. 2. Que el conjunto de comunidades contribuya a la bsqueda y aplicacin de soluciones ecaces. Inicialmente, en la forma inmediata de crear el cuarto orden de gobierno a travs de las comunidades representadas en el municipio, mediante el cual se nque el sentido de pertenencia e identidad. Si bien es cierto que la ciudadana del municipio elige a sus representantes por medio de frmulas, la gran mayora no conoce a sus regidores o las acciones que realizan en la administracin municipal, situacin que no es sana y tampoco debe prevalecer. Mientras en el Congreso de la Unin, y los congresos locales existen diputados de todas las expresiones polticas reconocidas por las autoridades electorales que obligan al Poder Ejecutivo a concentrar previamente sus acciones para poder alcanzar la mayora necesaria en los consensos a n de garantizar la aprobacin de leyes, en los ayuntamientos persisten prcticas electorales que hacen ilusoria cualquier forma de disidencia e impiden la vigilancia de la oposicin en el manejo de los fondos pblicos, e inclusive obstruyen las denuncias ciudadanas contra funcionarios inecientes. Al
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persistir la eleccin de los regidores formando una sola planilla se ocasiona que todos, o casi todos, le deban su inclusin en dicha planilla a quien fue postulado para presidente municipal, de procederse a una eleccin de regidores de manera similar a como se lleva a cabo la eleccin de diputados locales, aquellos candidatos que resultaran electos en su distrito, demarcacin, delegacin o como quiera que se le denominara, perteneceran a diversas fuerzas polticas, seran electos por el voto popular y no le deberan el favor a quien los incluy en una planilla; es aqu donde debe surgir la gura del regidor ciudadano, adherido a la frmula emanado del consenso probo de habilidades gubernamentales y del propio municipio. Lo anterior permitira que exista un verdadero cuerpo deliberativo, de regidores independientes, no como sucede en la actualidad, que se formula la eleccin de un grupo que aprueba todo lo que le propone el presidente municipal, simplemente porque fueron seleccionados como sucede con los sndicos. Si bien no es probable la eleccin de cada uno de los regidores de un ayuntamiento por va de las elecciones individuales debido a diversos factores como pueden ser los nancieros, se pueden crear mecanismos para incluir dentro de la misma frmula de los presidentes municipales a representantes del mismo partido, de las diferentes comunidades que conforman al municipio, para que exista una corresponsabilidad con la gente que los conoce en sus comunidades y de esa forma los regidores sientan una verdadera responsabilidad hacia sus representados. 3. Que los estados y municipios cuenten con mayores atribuciones en los programas prioritarios de desarrollo. La estructura del rgimen poltico mexicano se expresa en los artculos 39, 40 y 41 constitucionales, en los que se deja fuera al municipio; la comunidad como ente que expresa y ejerce su soberana popular debe ser el factor que se incluya en estas disposiciones que s es necesario reformar para que distribuyan las bases de las
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instituciones en los gobiernos locales y dar lugar a desarrollar sus propios planes o programas. 4. Que exista una mejor distribucin de los recursos entre los diferentes entes gubernamentales. Es necesaria una descentralizacin scal adecuada a la nueva realidad poltica de nuestro pas, el sistema scal vigente corresponde a un Mxico muy distinto al que tenemos asumiendo cada vez ms funciones a travs de procesos de cambio poltico. La redistribucin del presupuesto en los municipios debe ser ms efectiva en relacin con la vocacin de cada uno de ellos y de acuerdo con la productividad que tiene cada municipio, es decir propiciar que los municipios participen de manera directa en la recepcin de participaciones emanadas de la eciencia y cumplida recaudacin scal sin la intervencin del Estado que lo alberga a efecto de garantizar una coordinacin scal participativa y equitativa para las comunidades. La participacin social de los gobiernos locales independientes, autnomos y abiertos ser estimulada mediante un sistema adecuado con nuevas condiciones polticas y sociales a efecto de vigorizar la planeacin regional ante la Federacin con voz y voto directo por parte de los actores polticos involucrados en el tema, restando complejidad e inequidad a la concurrencia. 5. Implementar la obligacin de ceir polticas municipales y estatales de corte federal con perspectiva de gnero. Al reencausar las actuaciones de presidente de la Repblica manifestadas en los actos de autoridad emanada en la conduccin de una administracin pblica que fomente la poltica interior, el combate a la pobreza y el desarrollo de las familias, la cooperacin activa de los ayuntamientos a efecto de erradicar la visin misgina o excluyente de mujeres obliga a responsabilizar a los municipios y estados a brindar contrastes de igualdad y equidad al elaborar planes y polticas de desarrollo interno para que los grupos
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sociales colaboren a desarrollar una autonoma, una personalidad jurdica propia, a participar con voto en el ejercicio de las facultades del artculo 115 fracciones V y VI constitucionales, en armona con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Igualdad primordialmente, enunciando la obligacin de las autoridades locales para garantizar la participacin y el trabajo transversal y participativo de las mujeres, sin exclusin por gnero. 6. Municipales en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y las Polticas Pblicas Federalistas. Como es sabido, sta es una atribucin que bien puede y debe ser incluida en el contexto de lo ordenado en la fraccin V del artculo 115 de la Constitucin, ya que al empatarse en los trminos del artculo 7 de la Ley General de Planeacin se da mayor grado de participacin federalista a los municipios al poder mostrar el grado, alcances, metas y nes de sus necesidades para ser apreciadas en la gestin pblica con toda objetividad con bases reales o viables que se traducirn en la atencin oportuna de las exigencias locales, toda vez que sern valoradas conforme a su nivel real de vida con efectos presupuestales reales que brindarn los elementos indispensables a los ayuntamientos para satisfacer sus compromisos con las comunidades, meta asequible de lograrse mediante la reformas de los preceptos sealados de ambas normatividades. 7. Reorientar la presencia del principio de reserva de facultades constitucionales a favor de los estados, incluyendo a los municipios en la competencia. El principio de reserva de competencia contenido en el artculo 124 de la Constitucin de ningn modo debe continuar cimentado en situaciones residuales en el esquema del nuevo federalismo, por el contrario, debe ampliarse a efecto de brindar un margen de legalidad incluyente hacia los municipios adicionando esta gura regional para garantizar su participacin en los modelos republicanos, lo cual acrecentar
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la participacin e integracin de las libertades que poseen a travs de los ayuntamientos. 8. Incluir a los municipios en los Sistemas de Seguridad Pblica y en el Sistema Integral para Prevenir, Atender Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. La ley que establece las bases de coordinacin del Sistema de Seguridad Nacional de Seguridad Pblica reere al trabajo de garantizar el orden pblico mediante la prevencin, investigacin y persecucin de la delincuencia, erradicar la violencia y readaptar socialmente a los delincuentes en los centros penitenciarios de todo el pas, atribuyendo esta tarea a la Secretara de Seguridad Pblica a n de que mujeres y hombres desempeen un papel protagnico en el alcance de los ideales de la convivencia con igualdad, sin discriminacin y procurando el bienestar colectivo. La perspectiva de gnero debe incluirse obligadamente en los municipios para sumarse a la fuerza del Estado en la tarea de promover los derechos humanos. La Secretara de Gobernacin en su calidad de responsable de la poltica interior, es la competente para velar por la aplicacin de los supuestos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de tal manera que los ayuntamientos colaboren en la tarea de garantizar acciones transversales que en materia de seguridad pblica superen los retos de erradicar la violencia contra las mujeres. 9. Dar lugar a que la Suprema Corte de Justicia intervenga en controversias constitucionales ante la falta de intervencin para alcanzar una solucin del estado frente a los conictos surgidos entre municipios ubicados en la misma entidad federativa. Es de plena prctica federalista la potestad de los poderes de la unin cuando las facultades de ese orden de gobierno son ejercidas con irregularidad de tal suerte que se calican de transgredidas por parte de los niveles de gobierno y se ha reconocido esta situacin en las fracciones I y III del artculo 105 constitucional, preceptuado que la Suprema Corte
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de Justicia de la Nacin es competente para dirimir en procedimiento seguido a manera de juicio las Controversias Constitucionales. En el mismo se excluye el supuesto de la competencia cuando surgen diferencias entre dos o ms municipios que se alojan en un mismo estado, con el nimo de respetar la potestad soberana de la propia entidad federativa. Sin embargo debe adicionarse en los incisos que regulan la fraccin I del citado numeral de la Ley Fundamental esta hiptesis siempre que el motivo de la disputa se base en el ejercicio municipal de una atribucin constitucional de corte federalista, lo cual es legalmente procedente dado que la entidad estara haciendo una interpretacin y aplicacin de las facultades que le reserva el artculo 124 constitucional, en este caso invadiendo competencias de la Federacin como en la practica ha sucedido y con esta medida se pretender erradicar.
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Hacia un federalismo econmico: el reto del nanciamiento de los proyectos regionales y municipales
Jorge Luis Garca Delgado
En el Mxico actual es normal que existan diferencias entre los proyec-
tos de desarrollo regional y municipal encabezados por actores polticos y econmicos locales y los proyectos que se contemplan desde los gobiernos estatal y federal. Esto genera tensiones entre los interesados en la planeacin regional y se multiplican las situaciones en las que los interesados no tienen claro si lo que ms les conviene es cooperar o no en un determinado proyecto. La va de la planeacin ofrece la posibilidad de elaborar planes de desarrollo regional y municipal en los que los actores locales pueden procurar un mejor posicionamiento de las respectivas regiones dentro de la competencia econmica nacional e internacional. La va de las reformas institucionales ofrece como principal activo para el impulso de proyectos locales y regionales la autonoma de los municipios y el mejoramiento de las capacidades de los gobiernos locales. En el centro de la cuestin se encuentra el tema de cul es la manera ms eciente para repartir las funciones de gobierno y cmo se deben redistribuir los recursos pblicos captados por las diversas vas en los tres rdenes de gobierno. Y junto con esto qu tantas libertades tienen los gobiernos locales y estatales para formular propuestas de desarrollo regional verdaderamente innovadoras, tomando en cuenta lo que se est haciendo en las sociedades con las que tenemos mayor relacin y con las que debemos competir en los mercados mundiales.
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Este debate tiene que ver tambin con la manera como los actores polticos entienden su funcin como articuladores del proceso de transformacin del federalismo mexicano. La pregunta es si el sistema federal mexicano se dirige hacia un federalismo partidista, donde las alianzas en torno al desarrollo se deciden principalmente tomando en cuenta las liaciones partidistas de los actores que participan o se va a dirigir hacia un federalismo econmico participativo en el que las regiones y sobre todo los municipios pueden tener los recursos tcnicos, econmicos e institucionales necesarios para impulsar proyectos de desarrollo local y regional. Hasta ahora se ha trabajado poco en el tema del fortalecimiento de capacidades municipales para el impulso de proyectos regionalistas. Los esquemas de devolucin implementados no estn arrojando resultados de que sean las regiones las que impulsen sus propios proyectos. Hay un serio problema en el tema de nanciamiento del desarrollo que se hace ms complicado en la dicultad para forjar alianzas regionales con la participacin de los diversos actores sociales y polticos, independientemente del color del partido en que militan o del partido gobernante en cada uno de los rdenes de gobierno.
Ideas sobre el concepto de federalismo econmico asociacionista La idea de federalismo econmico asociacionista se reere a la posibilidad de que exista una menor asimetra de poderes econmicos relativos entre el gobierno federal, los gobiernos estatales y el gobierno local; y los arreglos institucionales propiciadores de la cooperacin a nivel regional no slo entre entidades pblicas sino tambin cooperacin con entidades privadas interesadas en impulsar el desarrollo regional. La instauracin de un federalismo econmico asociacionista se debe reejar en el surgimiento de mltiples proyectos regionalistas, es decir proyectos de desarrollo local y regional diseados a la medida de in78
Hacia un federalismo econmico
tereses locales y a la de las necesidades de competir en los mercados mundiales y de generar condiciones de desarrollo humano y libertades individuales en todas las regiones del pas. Es decir se necesita un federalismo productivo, justo y eciente. La gestin de proyectos regionalistas implica contar con los recursos sucientes pero sobre todo hacer cambios en las relaciones existentes entre los distintos agentes sociales en el mbito estatal o nacional. Los municipios deben poder participar en la formulacin de paquetes o programas de desarrollo regional en los que se privilegien los intereses de grupos locales y regionales mediante la atencin de asuntos que preocupan a la sociedad, como la calidad de vida, el cuidado de la salud o el cuidado del ambiente. Para disear y operar proyectos de desarrollo regional es importante la participacin y el acuerdo de los diversos grupos sociales. A nivel internacional se sabe que los proyectos regionalistas ms innovadores slo existen gracias a que los diversos actores logran acuerdos sobre temas fundamentales del desarrollo y cumplen con los compromisos asumidos en dichos acuerdos. En el caso de Mxico uno de los temas fundamentales que est obstaculizando el logro de acuerdos es precisamente el del nanciamiento del desarrollo municipal y regional.
Ideas sobre estrategias para mejorar los esquemas de nanciamiento del desarrollo y facilitar el surgimiento de proyectos de desarrollo regional a) Revisin integral a los esquemas de coordinacin scal y de recaudacin a nivel local procurando que los gobiernos locales tengan acceso inmediato a los recursos que se generan localmente. En este rubro se ubican la retencin a nivel local de una parte de impuestos y derechos federales. Una mayor libertad y ms capacidad de los municipios para jar sus tablas de valores y cobrar el impuesto predial y otros derechos.
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Retener parte del IVA a nivel local. Distribuir mejor los excedentes petroleros. Ejercicio local y regional de derechos generados a nivel local. b) Una revisin detallada de los procesos de autorizacin de proyectos de inversin dando ms espacio al establecimiento de cobro de derechos a nivel local por impactos causados por los proyectos de inversin que se ejecutan a nivel local. c) La institucionalizacin de mecanismos de solucin de controversias relacionadas con derechos de propiedad, impactos urbanos, impactos ambientales y sobre quien gana y quien pierde con el desarrollo econmico. d) Mejorar los mecanismos de cooperacin intergubernamental procurando denir mejor las funciones de cada nivel de gobierno. e) Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas por parte de los gobiernos locales para evitar los daos al patrimonio de los municipios y de los estados. f) Es necesario usar los recursos existentes para impulsar la cooperacin regional con un enfoque asociacionista que trasciende la orientacin partidista de quienes gobiernan en los municipios o en las entidades federativas.
Algunos temas nales Resolver el tema del nanciamiento del desarrollo con un enfoque de federalismo econmico asociacionista es importante para terminar con el problema de que los esfuerzos de planeacin de desarrollo regional no se basan en transformaciones de las relaciones de coordinacin econmica y social que dieron como resultado el atraso en el que se encuentran muchos municipios y regiones del pas. Es necesario crear condiciones para que los gobiernos locales y estatales transformen sus estructuras organizacionales orientndolas a la
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Hacia un federalismo econmico
procuracin de metas de desarrollo local y regional, impulsando proyectos estratgicos y el trabajo con todos los actores sociales involucrados. Un mayor acceso a recursos a nivel local es imprescindible para impulsar el desarrollo regional, pero un mayor nanciamiento debe ir acompaado de mayores responsabilidades y mayor transparencia evitando que el ejercicio de recursos a nivel local se haga con un enfoque partidista y no incluyente.
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Coyuntura del federalismo en Mxico y su trayectoria histrica

Tonatiuh Guilln Lpez
lo largo de su historia, el federalismo en Mxico ha sido una idea, un debate pblico, un proyecto poltico, un motivo de guerras internas y, nalmente, en nuestro tiempo, una forma de organizacin del Estado que an tiene fases pendientes por consolidar. La historia del federalismo ha sido compleja y tensa como la propia evolucin de la sociedad nacional y sus instituciones, desde el origen mismo de Mxico como nacin independiente, en 1821. Al iniciar el nuevo milenio, el federalismo como forma de organizar al Estado es todava un proceso en construccin, si bien ahora en condiciones mucho ms favorables que las vigentes hasta hace pocos aos. La paradoja del federalismo en Mxico es, precisamente, sus casi dos siglos de trayectoria y, del otro lado, el tiempo reducido de su vigencia efectiva. La historia del pas durante los siglos XIX y XX, que produjo con gran esfuerzo y costo social las constituciones federales de 1824, 1857 y 1917, no impidi que estos valiosos documentos fueran marginados por eventos de tipo poltico, nacional e internacionales, que hicieron imposible el ejercicio prctico de sus principios. Durante el siglo XIX, la permanente situacin de guerra entre ejrcitos centralistas y federalistas, entre la nacin y las invasiones militares extranjeras, fueron determinantes para que las instituciones del Estado tuvieran una existencia frgil, tanto en el orden nacional como en el mbito de las regiones. La existencia misma del Estado nacional estaba en duda;
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mucho ms el contenido federal que se pretenda. Por su parte, en el siglo XX se consolid al Estado nacional, pero se hizo bajo una forma excepcionalmente centralizada y paralela a un sistema poltico de perl autoritario. Estas dos caractersticas, en los hechos, implicaron que los principios federales de la constitucin de 1917 permanecieran aislados. La centralizacin y el autoritarismo, reejados en un sistema de partido nico que domin en el pas desde 1929, se convirtieron en factores contrarios para el federalismo previsto por el derecho constitucional. El resultado fue una forma de Estado con estructura y funcionamiento casi unitario, pero cobijado por un marco legal federal. No cabe duda que esa etapa del siglo XX, derivada de la Revolucin social iniciada en 1910, permiti a Mxico consolidarse como nacin; le dio sus primeras instituciones estables y constituy un factor de desarrollo durante varias dcadas. Pero tambin, que en ese periodo el ejercicio del poder en esencia fue distante del modelo federal. Se gener un modelo de gobierno que concentr la dinmica poltica y los recursos gubernamentales en el Poder Ejecutivo Federal, congurando un slido rgimen presidencialista que se convirti en eje dominante de las polticas nacionales, grandes y pequeas, en todas las regiones y reas de inters pblico. Por este motivo, permanecieron muy reducidas las capacidades institucionales de las entidades federadas y de los municipios, quedando en algo ms que simblicas. La centralizacin del poder poltico y de los recursos gubernamentales alcanz un nivel excepcional de concentracin en el Ejecutivo Federal. Al principio de la dcada de los ochenta del siglo XX, el sistema presidencialista haba llegado a su forma ms aguda, considerando la amplitud de las funciones y servicios pblicos directamente ofrecidos por la administracin federal, en prcticamente todo el territorio nacional. Considerando adems su intervencin en el desarrollo econmico, mediante las polticas ms diversas, como las regulatorias de la economa, la inversin en infraestructura e incluso su intervencin como actor econmico directo mediante empresas estatales. Y adicionalmente, considerando la subordinacin poltica que el sistema presidencialista
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ejerca contra los otros poderes Federal, Legislativo y Judicial, y sobre los gobiernos de los estados y municipios. Los aos ochenta, por otro lado, marcaron tambin el nal de este modelo poltico y de desarrollo econmico presidencialista. La severa crisis econmica fue un factor que oblig a una amplia reestructuracin del gobierno federal, que fue implementndose progresivamente en los siguientes aos. La descentralizacin se convirti entonces en un nuevo y visible trmino del discurso gubernamental y en una poltica pblica que se reej principalmente en los servicios de educacin bsica y de salud a poblacin abierta, que fueron transferidos a los gobiernos de los estados. De igual modo, se contabiliza en esta estrategia la reforma del artculo 115 de la constitucin federal, en 1983, que estableci nuevos principios jurdicos y recursos nancieros para los municipios del pas, abriendo para stos una nueva etapa de desarrollo institucional que cosechara sus frutos en los aos noventa. Los aos ochenta son tambin el origen de otra gran fuerza de cambio social: las movilizaciones ciudadanas por la democracia. Justamente, a partir de 1983, el proceso de transicin democrtica adquiri un poderoso impulso en las regiones del pas, particularmente en los estados del norte de Mxico. Su profundidad permiti minar las bases del autoritarismo, consolidar a los partidos de oposicin y, en especial, permitir la alternancia poltica en los gobiernos municipales. En buena medida, en las sociedades municipales y en los ayuntamientos fueron cimentadas las bases de la actual democracia. La alternancia poltica fue un evento de gran trascendencia para la evolucin contempornea del sistema federal; primero generalizada en los municipios, despus en los estados y, actualmente, en todos los espacios gubernamentales del pas. La diversidad poltica apoy a la diferenciacin institucional y el surgimiento de la poltica intergubernamental, implcita en el modelo federal y cohibida previamente por el centralismo poltico. Lo que el sistema de partido nico haba subordinado, al haber creado un modelo casi unitario, la alternancia poltica le ofreci la oportunidad para expresarse.
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La transicin democrtica y su consecuencia de pluralidad en la integracin de las instituciones de gobierno, en todos los niveles, fue determinante para reivindicar la esfera propia de cada institucin y para que sta fuese expresada, demandada y ejercida. Los ayuntamientos reclamaron su espacio institucional propio, sus atribuciones y recursos. La autonoma municipal, la descentralizacin de funciones y servicios, un nuevo sistema scal nacional, fueron algunas de sus reivindicaciones inmediatas. Con este impulso, en la segunda mitad de los aos noventa nacieron tres asociaciones de municipios, como expresin de la nueva realidad municipal y como un recurso para constituirse como interlocutor de los otros rdenes de gobierno. Del mismo modo, en su propia esfera, los gobiernos de los estados resurgieron tambin con gran mpetu, coincidiendo con los municipios en las demandas de descentralizacin de funciones, an concentradas por el gobierno federal y, sobre todo, en la modicacin del modelo hacendario nacional que persiste altamente centralizado, tanto en potestades scales como en la distribucin de los recursos. Entre 1997 y a la fecha, el debate hacendario y scal ha dominado el escenario de las relaciones entre los estados podramos decir, de los nuevos estados del pas y la Federacin que tambin pudiramos llamar el nuevo gobierno federal. Para este ltimo, la consolidacin de la pluralidad poltica ha implicado el n del sistema presidencialista y de los excesos que le permita el modelo autoritario. Se encuentra ahora fuertemente acotado por un Poder Legislativo polticamente plural, particularmente a partir de 1997, que tambin ha reivindicado el valor institucional de sus funciones. Teniendo en cuenta esta ltima perspectiva, la evolucin del federalismo mexicano ha sido un proceso simultneo a la consolidacin de la estructura republicana del Estado. El federalismo y la divisin de poderes son ahora partes de una misma balanza, que no termina por construir sus nuevos equilibrios. Cabe aadir que la alternancia poltica en la Presidencia de la Repblica, del ao 2000, ha sido un factor catalizador para las trayectorias anteriores, al estimular la diferenciacin poltica
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e institucional entre el Ejecutivo y los poderes Legislativo y Judicial federales; entre el Ejecutivo Federal y los respectivos poderes de los estados; entre el Ejecutivo Federal y los gobiernos municipales. De este modo, la dinmica intergubernamental que se ha abierto recientemente en Mxico rene los supuestos institucionales previstos por la Constitucin del pas, para hacer plenamente vigente al federalismo. Los actores institucionales del modelo ya estn presentes y en constante dinmica; su debate es ya complejo y de gran intensidad, como recientemente se demostr en la promocin y realizacin de la Convencin Nacional Hacendaria (2004), fundada en la naciente Conferencia de Gobernadores de Mxico. La voluntad de los estados para integrar a la voluntad nacional es un objetivo en marcha; el autogobierno y el gobierno compartido es tambin una trayectoria en curso, dentro de los canales formales y dentro de los mecanismos, que permite un sistema democrtico. Si bien estos procesos todava podemos ubicarlos en un terreno incipiente y relativamente inestable, ya forman parte de esta etapa constructiva del marco federal del Estado. El reto del federalismo mexicano, en este principio de milenio, es precisamente transformar las anteriores trayectorias en acuerdos nacionales; transformar el debate pblico en mecanismos institucionales para acuerdos federales; transformar la demanda en vnculos sistemticos y normados para el acuerdo intergubernamental. Es decir, crear las nuevas instituciones del sistema federal, trascendiendo la fase actual asentada en la diferenciacin poltico partidaria. Al mismo tiempo, transformar la cultura sobre lo gubernamental, para comprender al Estado y a las polticas pblicas como necesariamente federales, desde su concepcin y diseo, hasta su implementacin y evaluacin. El rezago tambin se encuentra en pensar federalmente, del mismo modo que hoy es necesario pensar global y actuar localmente. El dcit que an acompaa a nuestro federalismo es la ausencia, precisamente, de las instituciones que expresen y realicen al acuerdo intergubernamental federal, de manera cotidiana y prctica. La poltica intergubernamental federal carece de sus respectivas instituciones y es
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notorio que se desenvuelve en canales circunstanciales y ajustados a las necesidades de coyuntura. Despus de dcadas de un modelo centralizado, que no tena necesidad del acuerdo intergubernamental, tampoco hubo el desarrollo de las instituciones y mecanismos diseados con este propsito. Ya no pueden resolverse las polticas nacionales, ni de manera aislada, ni atendiendo a la relacin individual entre la Federacin y algn estado, por ejemplo. De igual modo, el sistema federal mexicano, en su fase actual, est obligado a integrar a su proceso al nuevo actor que ha surgido desde la esfera municipal. Las sociedades municipales y sus ayuntamientos son ahora parte imprescindible del gran sistema nacional federal. El reto est en disear las instituciones y procedimientos que reconozcan la existencia de esta dimensin local, como instancia decisiva para el desarrollo social y la gobernabilidad democrtica. Dos retos pendientes del nuevo Estado mexicano son, entonces: la construccin de las nuevas instituciones del federalismo y de los nuevos instrumentos para el acuerdo intergubernamental nacional, reconociendo que ste es tripartita y que pudiera ser incluso ms amplio; y segundo, la apertura de espacios para la expresin legtima de la diversidad cultural e institucional de la sociedad, asumiendo que sta es parte inherente de la nacin. El federalismo es precisamente un sistema para el reconocimiento e integracin de lo diferente, especialmente valioso para una sociedad culturalmente diversa como la mexicana. Al iniciar el nuevo milenio, en suma, el sistema federal en Mxico ha recuperado su curso. Y como nunca antes en su historia, dispone de los actores e instituciones para avanzar en su consolidacin y perfeccionamiento. La poltica nacional y centralizada, como en los dos siglos anteriores, a pesar de su pluralidad actual an requiere adaptarse al nuevo escenario y dejar de ser el obstculo central para las reformas federales.
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Las instituciones del federalismo mexicano: una propuesta poltica para el desarrollo regional
Miguel Bazdresch Parada
est dicho todo. En los ltimos 32 aos hemos dicho todo de la planeacin regional y del fortalecimiento al federalismo y al municipio. Para fortalecer el federalismo en el pas, hace falta instaurar la reeleccin, por lo menos la municipal, y desde hace muchos aos los partidos polticos, por sus intereses, se niegan a votar esta reeleccin. Mientras no se haga esa reeleccin, seguiremos diciendo que para qu fortalecemos al federalismo. Es necesario federalizar, es necesario que se pongan de acuerdo, es necesario que haya un nuevo Constituyente. El fracaso del federalismo s requiere nuevas instituciones federales. Slo para repasar, los estudiosos hablan de las siguientes instituciones del federalismo: la primera institucin es la forma de gobierno, es decir, una forma republicana y federal es en s misma una institucin federal por la co-soberana del gobierno federal y de los gobiernos federales o estatales. La segunda institucin y la que ms se conoce y ms se maneja es la divisin de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La tercera institucin ms importante que a veces se nos olvida es el Senado de la Repblica. El Senado es una institucin federal por denicin y es prcticamente la institucin en la que todos podemos coinicidir que hace falta reformar. Volver sencillamente a la viejsima y sencilla institucin: un
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En el tema del fortalecimiento del federalismo y la planeacin regional
Senado de la Repblica con representantes de las entidades federativas votados por los respectivos ciudadanos. Otra institucin es el juicio de amparo. Se nos olvida que judicialmente tenemos una federalizacin extraordinariamente buena, que ha resistido 200 aos y se traduce en este juicio de garantas. El ejercicio de esta institucin que requiere de sus adecuaciones, algunas radicales para eliminar algunos de los vicios en los que ha cado, es una institucin del federalismo que se fortalecera an ms si se renueva, particularmente en su esquema de relaciones intergubernamentales. Por ejemplo, ha sido muy importante en este juicio de amparo que haya pasado la Suprema Corte a revisar, a ser tribunal constitucional y pueda recibir de los municipios acciones de inconstitucionalidad respecto de sus propios congresos o respecto de decisiones federales que los afectan. Los hechos indican que los municipios que se han atrevido con bases y con estudios a esta accin de inconstitucionalidad se han fortalecido aunque hayan perdido la accin o la sentencia en su contra. stos han logrado defenderse porque el gobierno municipal puede reclamar por una razn que la Corte deja muy clara: el municipio es un poder federal, es un poder en la Federacin; no es mero gobierno, es un poder y lo dicen con todas sus letras las diversas resoluciones de la Corte en la materia. Esto me parece muy importante porque a veces lo dejamos como un organismo administrativo o como un gobierno; pues s, es el que gobierna a los pobrecitos en lo de la basura, las calles y el agua. En realidad no es as, el municipio es un poder reconocido por el Poder Judicial de la Federacin. Los federalismos que se han ido construyendo a lo largo de la historia del siglo XX, el federalismo scal, el federalismo educativo, el federalismo del agua y el federalismo de la salud, son instituciones federales que requieren un fortalecimiento muy importante, como voy a detallar un poquito ms adelante. Y por ltimo, una institucin que tambin necesita renovarse y tiene que ver con el Poder Judicial, es el Consejo de la Judicatura, que tambin es una instancia federal que garantiza la limpieza del Poder Judicial. Podemos indicar otras organizaciones que
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Instituciones del federalismo mexicano: una propuesta para el desarrollo regional
propiamente no son instituciones del federalismo, pero que se pueden considerar instituciones que lo podrn ser, como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y el Instituto Federal Electoral, uno es federalismo en rendicin de cuentas y otro es federalismo en sistema electoral que permite a la Federacin funcionar como tal. Y no hay que dejar de mencionar, porque es efectivamente una institucin del federalismo, al Ejrcito. El Ejrcito, que aunque se le dice Ejrcito Nacional, es un ejrcito federal, ningn gobierno estatal puede tener ejrcito; puede tener policas, puede tener lo que quiera, pero el Ejrcito, la Armada, la Marina, Fuerza Area, son instituciones federales, del federalismo. El federalismo mexicano ha fracasado y requiere una renovacin de raz. sta debe revisar la posibilidad de un nuevo paradigma de construccin del federalismo de acuerdo con los tiempos. El federalismo de 1857, el de 1917 y sus renovaciones del siglo XX sostienen un paradigma que es el paradigma francs de la divisin de poderes en tres poderes nada ms. El federalismo del siglo XXI y de la globalizacin, de la era de la informacin, de la sociedad del conocimiento requiere dividir los poderes en ms poderes que estos tres. No se intente decir morder poder a cada uno de los tres, sino mantenerlos, y establecer por lo menos otros cuatro que permitan a la Federacin operar como federacin. Esos cuatro son: el poder educativo. No es posible que la educacin federalizada en este pas siga dependiendo de un gobierno central con todas las canicas en su bolso. La educacin que requiere el siglo XXI necesita no slo descentralizacin sino tambin un nuevo paradigma federal para el control e impulso de la educacin. Si no hacemos gobierno educativo distrital, si no hacemos gobierno educativo mltiple, que atienda a las diversas localidades, a las diversas situaciones de cada uno de los rincones del pas, no habr planeacin regional o planeacin nacional o planeacin municipal. El segundo poder es el gobierno del agua, que tiene que ser un gobierno localizado de una manera transpoltica, es decir, no por lmi91
tes polticos sino por los lmites lgicos del agua, por las cuencas, por donde est el agua o por donde no est. Ese gobierno del agua es muy importante que siga siendo federalizado pero en otra forma: con un poder especco que no dependa de los intereses polticos del gobierno federal en turno, sino que dependa de un plan nacional que opere las distintas realidades y otorgue a las regiones, a las cuencas, a los municipios, poder suciente para coordinarse, para operar y salvaguardar, sobre todo salvaguardar el agua. De otra manera, vamos a seguir desperdiciando. Como ejemplo, tenemos en Jalisco la cuenca del ro Ayuquila, donde 10 municipios desde hace varios aos estn asociados para preservar esa cuenca muy importante del ro Ayuquila. Incluso ha sido un proyecto ganador del Premio Gobierno y Gestin Local del CIDE y la Fundacin Ford. Pero cada tres aos hay que volver a hacer toda la planeacin de la asociacin intermunicipal, y si uno de los 10 ya no quiere porque A, B, o C lo mir mal, o porque le cae gordo, volvemos al problema. El municipio sigue siendo presa fcil del empresario que le unta las manos para que le d permisos, o del gobierno del estado que obliga a los municipios a ceder derechos del agua para que el gobierno local opere el agua con funciones propiamente polticas y no en funcin de lo que se requiere; de otra manera, nos vamos a quedar sin agua. El tercer poder descentralizado o federalizado, me parece que es el de la salud. Estamos viendo los problemas que tienen el ISSSTE y el Seguro Social para subsistir como un sistema centralizado, como un sistema que asegure el derecho a la pensin, el derecho a la vejez, a vivir una vejez digna, precisamente por la torre inmensa que son esas instituciones no va a ser cuestin de cambiar la Ley del ISSSTE para que ahora, en vez de que sean pensiones universales sean pensiones individuales. Es necesario un gobierno federalizado de la salud que permita a empresas, trabajadores, regiones, gobiernos estatales, gobiernos municipales y dems actores sociales en su regin garantizar; porque es un reclamo social y no una ddiva generosa del gobierno federal.
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Instituciones del federalismo mexicano: una propuesta para el desarrollo regional
No es un mecanismo de control del voto sino es efectivamente un derecho, una concesin, una atencin del derecho humano que tienen los trabajadores en su vejez para recibir una pensin. Pero tiene que ser la sociedad la que impulse este proceso, por los tamaos, porque somos un pas de 110 millones de habitantes, y no somos un Seguro Social como se dise en 1940, para un pas de 25 o 28 millones de habitantes. El gobierno de la salud tambin tiene que federalizarse para fortalecer el federalismo. Por ltimo, el poder electoral. Me parece que la institucin electoral federal tiene que constituirse como tal en poder electoral. No puede seguir siendo un instituto, tiene que ser un poder electoral que tenga capacidad de enfrentar a los otros poderes de t a t, para evitar absolutamente cualquier conjunto de cosas, como se han mostrado hasta ahora. Cualquier sistema que imaginemos hoy, en este pas, ser vulnerable a las elecciones apretadas; las elecciones que se denen por menos de medio punto de la votacin nacional; siempre sern cuestionables con el sistema actual, porque no hay manera de sentarse a revisar. Un poder electoral autnomo, como poder nacional, tendr la capacidad de resolver por s mismo, sin injerencia de los partidos polticos, a travs del Congreso, cules son las medidas a tomar para que la ciudadana tenga certeza, certidumbre en las elecciones, aun en las elecciones apretadas, y desde luego, en las elecciones no apretadas. No se puede seguir con un Instituto Federal Electoral as como est, con este sistema electoral, donde el presidente es electo por mayora relativa y donde no hay de otra ms que irse al conteo de votos una y otra vez, que siempre va a fallar. Se requiere un poder que tome decisiones, que no estn necesariamente establecidas por el Congreso, sino decisiones establecidas por el propio poder electoral. Desde luego, esto es sumamente discutible, pero me parece que el sistema federal del siglo XXI depende de estos nuevos poderes. Se pueden pensar otros, pero por lo menos estos cuatro poderes: educativo, salud, agua y electoral, tienen que ser nuevos poderes, que si le van a quitar poder a los partidos, ni modo, hay que atreverse a quitar ese poder
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con el n de establecer todos los dems poderes. No me detengo en el federalismo scal, me quedo con estas propuestas, que a mi manera de ver tratan de romper el paradigma anterior del federalismo, centrado en los tres poderes heredados de Montesquieu, y que ahora requieren ser revisados en esta nueva sociedad globalizada, informatizada, tecnicada y desde luego juvenil, si vemos sus edades y sus perspectivas.
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Recursos y capacidades municipales para la descentralizacin

Jess Arroyo Alejandre Isabel Cordera Valenzuela
lgunos temas importantes del federalismo y de la descentralizacin, si bien estn ya discutidos, no estn demostrados, y muy poco estn cuanticados. Si queremos hacer propuestas o disear polticas de descentralizacin, por ejemplo, es necesario el detalle, es necesaria la cuanticacin. Realizamos un pequeo anlisis de una encuesta a municipios, que llev a cabo la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), junto con los gobiernos de los estados y los municipios. Esta encuesta es de 2004 y tiene una gran cantidad de temas. La encuesta consta de unas quince pginas, es un trabajo bastante interesante y lstima, porque de esta informacin muy poca se ha analizado. Existe otra encuesta sobre corresponsabilidad y participacin ciudadana, tambin de la Sedesol, sta es de 2005, de la cual no conocemos ningn anlisis. Y otra encuesta tambin de la Sedesol sobre capital social de 2006. Esas encuestas evidentemente costaron millones de pesos y tampoco conocemos ningn anlisis. Sin embargo, de la primera encuesta, la de 2004, lo que nosotros hicimos fue ver qu datos nos arrojaba sobre las capacidades que tienen los municipios para enfrentar la descentralizacin. Sabemos que hay una nocin generalizada y aceptada de que el gobierno ms cercano a los ciudadanos es el municipal; de que es el municipio quien sabe o es el gobierno municipal quien sabe ms de los problemas de la poblacin inmediata de la regin, del entorno, y son
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Jess Arroyo Alejandre e Isabel Cordera Valenzuela
los gobiernos municipales los que por lo tanto, podran instrumentar mejor las decisiones y las polticas de democratizacin, de participacin ciudadana, de desarrollo regional, etctera. Entonces, bajo esa nocin se ha modicado varias veces la normatividad nacional en la materia, en especial el artculo 115, para alentar en gran medida la descentralizacin, proceso que ha continuado, pero que est inconcluso. Ha habido una gran cantidad de reformas que han dado ms atribuciones, funciones y obligaciones a los municipios. De manera excesiva, desde nuestro punto de vista, si consideramos a los municipios medianos y pequeos, en donde son ms evidentes las carencias de capacidades humanas y materiales. Como sabemos, el municipio tiene atribuciones y funciones sobre todo en lo que son los servicios, seguridad pblica, agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; pero tambin nuevas atribuciones como son la planeacin urbana, el cuidado ecolgico, la promocin econmica. Por ejemplo, en el estado de Jalisco, el gobierno impuls que sus municipios tuvieran ocinas de promocin econmica, todos, y casi todos la tienen. As podramos enumerar una gran cantidad de nuevas atribuciones y funciones derivadas del proceso de descentralizacin. En virtud de lo anterior, en el gobierno municipal existen materias exclusivas entendidas en su doble carcter de funcin y servicio pblico. Por ejemplo, en cuanto a obra pblica, no slo se trata de prestar el servicio sino de ejercer su funcin reglamentaria, de autoridad, de promocin, etctera. Existe tambin la posibilidad de transferir al gobierno del estado algunas funciones o servicios exclusivos (principio de subsidiariedad) o posibilidad de asociarse para la prestacin de servicios o ejercicio de funciones, an tratndose de municipios de distintos estados. Sin embargo, para poder identicar los efectos de la descentralizacin en los gobiernos municipales hay que hacer un anlisis ms detallado y preciso. As, lo primero que hicimos fue cuanticar la poblacin que existe en los municipios pequeos, medianos y grandes. Obviamente observamos que cerca de 26 millones de personas viven
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en municipios con poblacin menor a 49 mil habitantes, y la mayora de los municipios tienen poblacin menor a 14 mil habitantes. Evidentemente, el nivel de marginacin y de pobreza est relacionado con el tamao del municipio; entre ms pequeos, mayor la marginacin y la pobreza (Cuadro 1). Luego, con indicadores de descentralizacin, que nosotros decimos son reales, vemos que el gasto y el ingreso se sigue concentrando en la Federacin y los estados, hay un cuadro en donde estamos mostrando datos desde 1940 hasta 2004 y que sustentan nuestra armacin (Cuadro 2). Hay una incipiente descentralizacin del gasto y del ingreso, porque estamos hablando de, por ejemplo, el ingreso de los municipios de 1.5 en 1970, que pas a 6.9, casi 7 en 2004; entonces, s hay, ha habido una descentralizacin, pero es mnima.
Cuadro 1. Municipios y su poblacin por rango de tamao e ndice de marginalidad

Rango de poblacin Poblacin total (habitantes) 2005 2005 0 - 14 999 15 000 - 49 999 50 000 - 99 999 100 000 - 499 999 500 000 - 999 999 8 118 730 18 100 384 13 298 908 30 118 733 18 405 201 Municipios en el rango de poblacin 2005 1 406 672 195 142 28 11 Mediana del ndice de marginacin 2000 0.24 -0.18 -0.68 -1.35 -1.73 -1.79
% 7.86 17.53 12.88 29.17 17.82 14.74
% 57.29 27.38 7.95 5.79 1.14 0.45
1 000 000 y ms 15 221 432
Fuente: INEGI, II Conteo de Poblacin y Vivienda, 2005.
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Cuadro 2. Concentracin del ingreso y gasto por mbito de gobierno (estructura porcentual)
Ao 1940 1970 1988 1992 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Federal Gasto Ingreso 71.4 79.6 73.7 77.3 90.1 90.3 73.6 79.3 68.8 64.6 70.5 66.9 64.4 64.5 62.9 61.6 64.8 64.6 62.5 62.8 67.2 66.6 Estatal Ingreso Gasto 23.3 18.0 21.4 20.3 8.6 7.8 21.9 17.2 26.5 30.8 22.1 26.1 29.3 29.9 30.3 30.8 28.2 28.5 31.3 30.6 26.3 26.9 Municipal Ingreso Gasto 5.3 2.4 1.5 2.4 1.3 1.9 4.5 3.5 4.7 4.5 7.3 6.9 6.3 5.6 6.8 7.6 7.0 6.9 6.1 6.6 6.5 6.5
Fuente: INEGI, El ingreso y el gasto pblico en Mxico, INEGI, 2005.
Respecto de la recaudacin predial, ingreso importantsimo para los municipios, en 2003 tenemos una comparacin con varios pases, y Mxico es de los ms bajos en recaudacin con 0.3 % aproximadamente del PIB contra, por ejemplo, el Reino Unido, que recaba cerca del 6% del PIB son los extremos. Lo que hicimos fue obtener datos de esta encuesta y cruzar la informacin de capacidades institucionales respecto del tamao de los municipios, agrupndolos en pequeos, medianos y grandes (Cuadro 3). Cuadro 3. Clasicacin de municipios
Clasicacin Pequeo Mediano Grande Tamao de 0 a 49 999 de 50 000 a 199 999 de 200 000 y ms Poblacin 26 123 600 24 434 603 42 992 893 N 2079 276 81
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Nos dimos cuenta que en nuestros datos hay obviamente una heterogeneidad muy grande, entre el nivel de capacitacin de los funcionarios municipales en los tres grupos de municipios. Hicimos los clculos por presidente municipal, por tesorero, por ejemplo; as como por el encargado de planeacin y de desarrollo urbano, nos dimos cuenta de que el nivel es muy bajo para los municipios pequeos y medianos, cosa que ya sabamos, pero aqu est cuanticado. Por lo anterior, para conocimientos o temas muy especcos no tenemos, ni en los municipios grandes, personal bien capacitado o que tenga una profesin relacionada con las funciones que desempea (Grcas 2 y 3). Grca 1. Recaudacin predial en Mxico y el mundo, 2003 (Porcentaje/PIB)
Fuente: Milenio Diario, red.
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Grca 2. Grado de estudios de funcionarios municipales, por tamao de municipio (presidente municipal)
Grca 3. Grado de estudios de funcionarios municipales, por tamao de municipio (Tesorero)
Posteriormente, vimos la asesora que obtienen los municipios, y paradjicamente, encontramos que los municipios pequeos tienen ms asesora internacional. Seguramente son organizaciones no gubernamentales internacionales que les ayudan en varios temas o problemas planteados por ellos. Hacemos un desglose por pequeos, medianos y grandes (Grcas 4 y 5).
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Grca 4. Porcentaje de municipios que recibieron asesora de organizaciones nacionales o internacionales, por tamao de municipio
Grca 5. reas en las que recibe capacitacin el personal en municipios pequeos, medianos y grandes (Porcentajes)
La conclusin general es que las capacidades institucionales de los municipios no tienen relacin con las responsabilidades, atribuciones y funciones que se estn dando, y por supuesto, los recursos econmicos tampoco tienen relacin. Por ltimo, lo que llamamos condiciones necesarias, pero no sucientes, para proseguir el proceso de descentralizacin respecto de las capacidades municipales, son las siguientes:
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La profesionalizacin de la funcin pblica, el servicio pblico de carrera, que no es nueva esta propuesta, pero los datos nos dicen que urge, sobre todo para los pequeos y medianos municipios en cuanto a poblacin. Reeleccin y/o extensin del periodo administrativo, tampoco es nuevo y es muy necesario, creo que se relaciona con la profesionalizacin de la funcin pblica en los municipios. Diseo de programas de capacitacin y aseguramiento de habilidades directivas y de liderazgo; tcnicas, entre otras, que tambin tienen que ver con el servicio pblico de carrera. Esquemas de colaboracin con organizaciones pblicas o privadas, especialmente con las universidades y fundaciones internacionales. La relacin de los gobiernos locales con las universidades es muy pobre, se sabe muy poco de lo que hacemos los acadmicos, y al mismo tiempo, nosotros sabemos muy poco de los procesos polticos que se gestan en las dependencias y agencias de los gobiernos locales. Fortalecimiento de la sociedad civil en la creacin de organizaciones sociales. Esto es para la participacin ciudadana; es decir, hacer efectivo que realmente el municipio, que es el gobierno ms cercano a la sociedad, pueda hacer que participe la poblacin, eliminando el paternalismo, por un lado, y por otro, fomentando la corresponsabilidad. Capacidad de coordinacin intersectorial y de articulacin poltico-tcnica. Esto es una letana, ya la sabemos, hay poca coordinacin, las polticas sectoriales normalmente no contemplan los impactos territoriales, un rea donde tiene mucho que aportar el municipio. Mejorar el aspecto de la autonoma nanciera, condicin indispensable para el xito de la gestin municipal. La autonoma es relativa, es poco lo que se est obteniendo de recursos de los estados y de la Federacin.
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Finalmente, un aspecto muy importante que vale la pena enfatizar y discutir es un cambio institucional, necesitamos cambiar la normatividad para diferenciar a los municipios. No podemos hacer polticas parejas para todos ellos, debemos discriminar por el tamao y las capacidades que tienen los municipios, hay mucha heterogeneidad, de tal manera que es importante si se quieren instrumentar regionalizaciones, que tambin es otra propuesta de letana, tomar en cuenta la heterogeneidad. El municipio no es una regin, es una unidad administrativa, las regiones tienen otra funcionalidad socioeconmica, estn integradas de otra manera, y los municipios estn en cuencas que funcionan, por ejemplo, para el asunto del agua, como una regin diferente. Entonces, hay mucho desperdicio de recursos, poco aprovechamiento de las economas de escala. No hay una difusin de los efectos positivos de las inversiones cuando se toma la unidad de municipio y la unidad poltica, tiene que ser ms bien un conjunto de municipios, y ah est la regionalizacin.
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Capacidades y alternativas para el desarrollo y la integracin regional: una lectura desde la nocin de frontera ante los retos institucionales y los dilemas territoriales
Jos de Jess Ramrez Macas Jess Alberto Espinosa Arias Rosa Mara Prez Vargas
El devenir frontera es un proceso creador, es pasar por el entre y dejar que los lmites se difuminen. El devenir frontera, es escapar de las maldiciones locales hacerse nmada quiz Nicolas Guigou
principio a pensar en las nociones de frontera, entendida como los lmites de nuestra actividad y de nuestra incidencia desde cualquiera que sea nuestra participacin para impulsar, detonar, fomentar, apoyar y todos los verbos que podamos anteceder a la nocin de desarrollo. Sobre todo porque, necesariamente, tenemos que establecer distinciones cuando nos referimos al desarrollo; desde su connotacin urbana hasta los espacios rurales. En estos ltimos es donde se caracterizan la mayora de nuestros espacios territoriales que conguran y denen nuestras regiones. Pensar en lo regional es indivisible a la caracterstica de territorio rural, a partir de dos consideraciones: el tipo de actividades econmicas
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Reexionar acerca del desarrollo en los territorios nos conduce en
Jos de Jess Ramrez, Jess Espinosa y Rosa Mara Prez
que se desarrollan en estos espacios, as como las propias caractersticas naturales que la denen. Entonces asumimos que las regiones, dada la combinacin de estos elementos, debemos no slo pensarlas como espacios administrativos, poltica y socialmente denidos, sino agregar el componente rural cuando nos dediquemos a ellas.
El componente regional en Jalisco El estado de Jalisco, con su vasto territorio (ms de 80 mil kilmetros cuadrados),1 cuenta con una divisin administrativa que consta de 12 regiones que toman su nombre de los ecosistemas ms caractersticos de su entorno: Norte, Altos Norte, Altos, Sur, Sureste, Sur, Sierra de Amula, Costa Sur, Costa Norte, Sierra Occidental, Valles, Cinega y el Centro del Estado y que agrupan a 124 municipios.2 Los primeros antecedentes de esta divisin los encontramos en registros acerca de la regionalizacin en los aos setenta, y posteriormente un esfuerzo de concrecin a partir de 1997, con el diseo de un marco institucional que permitiera dar inicio a un esquema organizativo-administrativo en el territorio de Jalisco. A partir de 2004, se presenta una gama de propuestas para reorientar y conducir la regionalizacin como un proceso fortalecedor del desarrollo regional. En este sentido, partimos de una denicin bsica de regin como una divisin territorial de un Estado, determinada por caracteres tnicos o circunstancias especiales de clima, economa, topografa, administracin, gobierno, etctera.3 Entonces, la regionalizacin es una delimitacin geogrca, basada en elementos comunes de sus
Tomado del Plan Estatal de Desarrollo, Jalisco 2001-2007, p. 182, disponible en http://www.jalisco.gob.mx/organismos/coplade/ped/PEDparteIII.pdf, consultado el 15 de mayo de 2007. 2 Idem. 3 Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Regi%C3%B3n, consultado el 15 de mayo de 2007.
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Capacidades y alternativas para el desarrollo y la integracin regional
integrantes. La regionalizacin de un territorio constituye un marco adecuado para la adopcin de decisiones que promuevan el desarrollo dentro del proceso de planeacin.4 Entonces, la regionalizacin debe considerarse como una construccin que representa y recrea identidades culturales, pero a su vez un espacio donde intervenir a partir de la identicacin de caractersticas comunes, pero tambin de condiciones desiguales de desarrollo y de recursos disponibles, lo que plantea una necesidad de bsqueda de equilibrios en la desigualdad, equilibrios a partir de la diferencia, con una orientacin de integracin y no de segregacin. Por tanto, la regionalizacin en tanto estrategia puede considerarse como un catalizador para detonar oportunidades y con eso alcanzar propsitos trascendentales.5 Tales propsitos requieren del establecimiento de reglas y condiciones para la cooperacin que permitan recuperar y reconstituir el tejido social, por una parte, y, por la otra, generar un respaldo institucional desde las entidades pblicas para conseguirlo. En esta lgica, las organizaciones internacionales, en aras de consolidar entramados de inclusin a nivel global, han facilitado la generacin de experiencias desde los escenarios locales.
Impulso internacional al desarrollo regional en Amrica Latina. La constitucin de la Alianza Promotora para el Desarrollo del Sur de Jalisco Desde el inicio de 2004, la Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe de la FAO est impulsando un proyecto de desarrollo regional en 11 regiones de tres pases de Amrica Latina (Mxico, Brasil y Chile).
Tomado de http://www.denicion.org/regionalizacion, consultado el 15 de mayo de 2007. 5 El supuesto que subyace es la de una accin intencionada, con un sentido positivo en la bsqueda de mejores horizontes de desarrollo sin intentar caer en una posicin axiolgica pero s en la construccin de condiciones de bienestar para los ciudadanos.
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El principal objetivo de esta iniciativa es apoyar a los gobiernos subnacionales (estatales en el caso de Mxico y Brasil, regional en el caso de Chile) a impulsar una estrategia de desarrollo en una determinada regin de sus estados, que contribuya a la promocin del desarrollo regional sostenible, mediante la facilitacin de vnculos entre los distintos actores, la generacin de capacidades y la promocin de proyectos territoriales.6 Esta iniciativa en el marco del Programa de Desarrollo Regional de la FAO apoya proyectos en marcha en dichas regiones. Las 11 regiones involucradas en este proyecto son las siguientes: Brasil (Regin de Cantuquirigua (estado de Paran), Regin CentroSur/Vale do Salgado (estado de Cear), Regin de Assis (estado de So Paulo), Regin Noroeste (estado de Minas Gerais), Regin Vale do Cocais (estado de Piau); Mxico (Regin 06 Sur (estado de Jalisco), Regin Citrcola (estado de Nuevo Len), Regin Lerma Chapala (estado de Michoacn), Regin Otom Tepehua (estado de Hidalgo), Regin del Can de Juchipila (estado de Zacatecas); Chile, Territorio de Arauco (8 Regin, del Bio Bio). En cada una de las regiones se han identicando los principales actores de la regin y facilitado la coordinacin entre ellos para la elaboracin de dos productos: a) una Estrategia de Desarrollo Regional; y b) una Propuesta de Alianza Regional Promotora del Desarrollo. En el caso de Jalisco, la Estrategia para el Desarrollo Regional se constituy como la base del modelo de planeacin de desarrollo en el estado de Jalisco,7 en tanto que la Alianza Regional Promotora del Desarrollo comprende 16 municipalidades y tiene una extensin de 5,651.10 km2, lo cual representa el 7.05% del territorio. Concentra el 5% de la
Tomado de http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/regional/, consultado el 18 de mayo de 2007. 7 Vase: Jos de Jess Ramrez, y Jos Martnez Graciliano, Estrategia para el fortalecimiento de la planeacin y el desarrollo municipal y regional, en Cuadernos Coplade, Nueva poca, Serie Metodologas y tcnicas para la planeacin regional y municipal, nm.. 2; Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco, Gobierno de Jalisco, Mxico, 2005.
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poblacin estatal (302 048 habitantes)8 y ha generado una dinmica interior de integralidad a partir de la implementacin de las dimensiones comprendidas en la estrategia para el fortalecimiento de la planeacin: la dimensin tcnico estratgica y la dimensin social participativa. Con el propsito fundamental de que desde una instancia de planeacin de un gobierno subnacional se pueda orientar el desarrollo de las regiones de Jalisco. Entendiendo regin como el espacio en el cual se desarrollan un conjunto de relaciones sociales e intereses que denen las diferentes formas de organizacin de la produccin y capacidades de innovacin (tanto en lo referente a produccin como a procesos),9 vista la regin como un espacio de convivencia y relaciones entre los participantes y actores que emplean y recrean los recursos que tanto social como naturalmente disponen. A partir de esta experiencia en determinados territorios del estado de Jalisco y en este caso en la regin sur de Jalisco, se experimenta un nuevo auge a partir de la integracin de la Alianza Regional Promotora del Desarrollo del Sur de Jalisco.10 A partir del impulso de proyectos para la produccin en algunas localidades, as como de la generacin de una serie de instrumentos para la orientacin de las estrategias y programas pblicos con incidencia en la regin.11 En el marco de esta alianza se impuls el Proyecto de Formacin Progresiva de Recursos Humanos en el cual se sentaron las bases para el
J. de J. Ramrez y J.Martnez, Estrategia para el fortalecimiento... op. cit. Manuel Gutirrez Vidal y Sarah Pellegrini Martnez, El papel de los gobiernos locales en el desarrollo regional, en Revista Gestin y Poltica Pblica, vol. III, nm 1, primer semestre, CIDE, Mxico, 1994. 10 Gabriel Torres Gonzlez, Repensar el sur de Jalisco: el dilema entre autonoma e integracin en los procesos de desarrollo regional, en Jaime Morales y Jorge Enrique Rocha Quintero (coords.), Sustentabilidad rural y desarrollo local en el sur de Jalisco, ITESO, Mxico, 2006, p. 161. 11 Entre los productos generados en el marco de la Alianza Regional Promotora del Desarrollo en el Sur de Jalisco se encuentran el banco de vocacionamientos y potencialidades de la regin sur de Jalisco, as como la identicacin y documentacin de la cadena productiva del equipal. Los documentos pueden consultarse en http://seplan.gob.mx
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establecimiento de una base profesionalizante de funcionarios pblicos municipales en la regin, bajo la premisa de generar capacidades para la gestin de los territorios, a partir de la identicacin de vocacionamientos y potencialidades de la regin para el desarrollo de la misma.12 En el marco de dicho proyecto se impuls conjuntamente, entre el gobierno del estado y el Centro Universitario del Sur, de la Universidad de Guadalajara, el Diplomado en Gestin y Formulacin de Proyectos para el Desarrollo Regional y Municipal, en su promocin 2005, en el cual participaron funcionarios municipales de las 16 municipalidades del sur de Jalisco, ms 10 de la vecina regin sureste. Atendiendo a 26 municipios. De dicho diplomado resultaron seis proyectos de impacto regional, de los cuales cuatro lograron nanciamiento pblico. En este momento, la incorporacin del equipo promotor de la Alianza nuevamente encuentra eco en una experiencia de alcance internacional: el proyecto Fodepal.
El proyecto Fodepal y la ctedra De la sierra al llano: integracin, fortalecimiento y sustentabilidad de la regin sur de Jalisco Fodepal es el Proyecto Regional de Cooperacin Tcnica para la Formacin en Economa y Polticas Agrarias y de Desarrollo Rural en Amrica Latina auspiciado por la FAO, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y la Universidad Politcnica de Madrid, cuyo propsito es contribuir al desarrollo rural sostenible y a la gestin integral de los recursos naturales de Amrica Latina mediante un programa de capacitacin que combine la enseanza a distancia con la enseanza presencial. Los objetivos especcos son:
12 Como parte de este proyecto es que la Universidad de Guadalajara y el Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco rman un convenio para impulsar dicho proyecto con una serie de diplomados para la generacin de capacidades de gestin desde los gobiernos municipales. Parte de la experiencia se presenta en http://coplade.jalisco.gob.mx/?q=capacitacion1
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a) Poner en marcha un programa regional de capacitacin en economa y polticas agrarias y de desarrollo rural. b) Fomentar la colaboracin e intercambio de experiencias en materia de economa y polticas agrarias entre especialistas a nivel mundial. c) Preparar un conjunto de materiales de formacin que puedan ser ampliamente utilizados por diversas instituciones y centros de enseanza. d) Proporcionar servicios especcos de capacitacin a solicitud de organismos gubernamentales y de la sociedad civil. e) Disear y promover un acuerdo de colaboracin interinstitucional para continuar las actividades del programa de formacin una vez terminado el proyecto.13 En el marco del proyecto se impulsa la convocatoria a la Ctedra Fodepal que se dene como
un espacio acadmico que fomenta la articulacin, en el contexto subregional, de los principales actores pblicos y privados relacionados con el diseo de polticas pblicas en la bsqueda de soluciones a problemas subregionales (en el caso de Mxico, estatales). Estas ctedras se ubican en las universidades o entidades acadmicas de la Regin Latinoamericana. Se trata de un espacio institucional donde se incluye investigacin, formacin, foros de debate y articulacin con Instituciones vinculadas a la gestin de polticas pblicas. 14
El n de las ctedras Fodepal es replicar los objetivos del proyecto en el contexto subregional alrededor de una problemtica concreta en los mbitos temticos del proyecto. Se pretende que estas ctedras se conviertan en un referente permanente en la formulacin, implementaMs informacin en http://www.rlc.fao.org/proyecto/fodepal/default.htm Puede consultarse http://www.rlc.fao.org/proyecto/fodepal/Servicio/Catedras/catedras.htm
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cin y evaluacin de polticas pblicas. El 31 de marzo de 2006 se puso en marcha la Ctedra Fodepal De la sierra al llano... sustentabilidad, integracin y fortalecimiento de la regin Sur de Jalisco, que buscar estimular la formacin de capacidades y el desarrollo regional en la zona sur de Jalisco. La ctedra busca capacitar a gestores locales relacionados con polticas de desarrollo rural sostenible y con el manejo integral de los recursos naturales, fomentar la participacin de estudiantes para asesorar a cooperativas o empresas familiares, y establecer agendas de trabajo con organismos pblicos y privados en favor del crecimiento regional. El Acuerdo de Cooperacin que involucra al Centro Universitario del Sur (Cusur) de la Universidad de Guadalajara y al Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco (Coplade), establece que la ctedra desarrollar acciones de docencia, investigacin, extensin y vinculacin al sur y sureste de Jalisco, para el desarrollo rural, mediante el establecimiento de polticas pblicas que contribuyan a disminuir los ndices de marginacin y pobreza de 26 municipios que abarca la regin.15 Se trata de una iniciativa que compiti entre 22 experiencias a nivel latinoamericano y cuyo componente de diferenciacin fue la postulacin conjunta de una institucin de educacin superior y una entidad pblica gubernamental, en el rea temtica de desarrollo rural y pobreza. La ctedra ha realizado diversas actividades de extensin y difusin en la regin, sin embargo, la que nos interesa resaltar en este foro es la realizada en materia de formacin, que se ha sumado al Proyecto de Formacin Progresiva de Recursos Humanos. Se trata del Diplomado en Gestin Pblica Municipal y Regional, en el cual participaron funcionarios municipales de los 26 municipios de las regiones sur y sureste del estado de Jalisco, en el momento de transicin de los gobiernos municipales que concluan su gestin. Y la ctedra se enfoc a promover una oferta de capacitacin y formacin a los nuevos funcionarios municipales que
15 Vase cha de postulacin de la Ctedra Fodepal, disponible en http://www. rlc.fao.org/proyecto/fodepal/Servicio/Catedras/catedras2.htm y en http://www. cusur.udg.mx/fodepal/
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renovaran las estructuras municipales para el periodo 2007-2010. Esta experiencia le permite a la Ctedra Fodepal constituirse como el espacio que impulsa la oferta de capacitacin para los funcionarios municipales y estatales que se desarrollan en la regin.16 Esta relacin desde la formulacin de proyectos, y la vinculacin con las autoridades municipales en funciones y las electas actualmente en gestin ha permitido consolidar el conocimiento sobre la problemtica de la regin.
Algunas consideraciones sobre el desarrollo regional17 Las regiones del estado de Jalisco muestran disparidades territoriales en sus niveles de desarrollo, en sus niveles de competitividad y de desarrollo productivo.18 Las disparidades territoriales son evidentes a partir del acceso a los servicios, dependiendo de la ubicacin geogrca de las poblaciones. Muestra de esto son los elevados ndices de marginacin que se presentan en los municipios denominados de frontera. Esos territorios forman parte de la nebulosa gubernamental, pero no slo no son sujetos de inversin privada sino que da con da crecen sin ser considerados como una zona de atencin que presenta problemas similares a los de los territorios de otros estados con los que colinda. En estos espacios la restriccin que da la frontera desnuda los alcances de la accin pblica.19 Estas disparidades aconsejan la formulacin de distintos tipos de intervencin en trminos de estrategias pblicas (polticas pblicas).
16 Puede consultarse los contenidos del diplomado en gestin pblica municipal en http://www.cusur.udg.mx/fodepal/ 17 Algunas notas de esta problemtica han sido presentadas y discutidas en los ciclos de conferencias magistrales que la Ctedra Fodepal ha impulsado con expositores como Luis F. Aguilar Villanueva y Gustavo Gordillo, principalmente. 18 As como existen disparidades en las entidades federativas. Al respecto puede consultarse el estudio sobre competitividad en los estados, difundido en http://www.imco.org.mx/informeestatal.php 19 Jalisco cuenta con 52 municipios que comparten frontera terrestre con otros estados como Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Michoacn, Nayarit, San Luis Potos y Zacatecas.
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1. No existe un consenso en torno al modelo de desarrollo a impulsar, partiendo de que se trata de reconstituir e impulsar la nocin de desarrollo de un espacio determinado desde una perspectiva endgena que implica: La capacidad de transformacin socioeconmica. La habilidad de responder a los retos exteriores. El fomento del aprendizaje y la formacin. La ecacia en la introduccin de formas de regulacin social a nivel local (uso de recursos locales, control del proceso de acumulacin, capacidad innovadora y desarrollo y consolidacin de un tejido productivo local).20 2. Las implicaciones del modelo de desarrollo endgeno inciden en la dimensin econmica de los territorios e involucran mecanismos impulsados desde las instancias pblicas, reconociendo el rol del Estado en el fomento al desarrollo regional. 3. Existen fallas en la intervencin estatal. Consideradas desde el propio diseo presupuestal en la direccionalidad de los recursos pblicos, as como desde el diseo programtico sectorial que an prevalece. 4. Identicamos problemas en el gasto pblico, a partir de la no admisin desde el ejecutivo de la duplicidad y dispersin de los recursos pblicos; una ausencia de acciones coordinadas; falta de continuidad a los esfuerzos de polticas pblicas y a la falta de una evaluacin real e integral de los presupuestos pblicos. 5. Consideramos la necesidad de compactar, o en su caso consolidar polticas y programas a n de reorientar estratgicamente las acciones pblicas, ecientando los recursos econmicos e intelectuales de que disponen nuestros territorios. 6. Las capacidades tcnicas y de liderazgo de los gobiernos estatales y municipales son desiguales. Ante esto, las instituciones de
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M. Gutirrez y S. Pellegrini, El papel de los gobiernos... op. cit.
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educacin superior debern decidirse a impulsar el desarrollo regional en sus territorios, generando las ofertas acadmicas necesarias para la transformacin productiva. La ctedra plantea entonces asumir una serie de medidas para incursionar en la consolidacin de un sistema de regiones competitivas e integradas. Con miras a coadyuvar a enfrentar exitosamente las restricciones que nuestras instituciones locales tienen. Para ello se deber considerar lo siguiente:21 1. Apoyar la generacin de infraestructura para la accesibilidad de las regiones, como un elemento de conectividad con los tomadores de decisiones; acceso a innovaciones y desarrollos tecnolgicos. 2. Fomentar una mayor disponibilidad de servicios avanzados a la produccin (consultora tecnolgica, innovacin y acceso tecnolgico, etctera). 3. Sentar las bases para la Institucionalidad regional (gobiernos regionales, cooperacin intermunicipal, presupuestacin regional). 4. Garantizar el clima social favorable (asociado a baja conictividad laboral y cooperacin entre instituciones pblicas y privadas). 5. Fomentar la presencia de pequeas y medianas empresas (en la regin sur de Jalisco no existe ninguna incubadora de empresas). En esencia, el gran dilema es la transformacin de la realidad. Es decir, se tiene que decidir en un contexto altamente complejo, por el mantenimiento del statu quo de las cosas o por el cambio en las diferentes esferas que convergen. sa es la conclusin, la disyuntiva es si cambiamos o no la realidad social que enfrentamos. El desarrollo regional est tocando a la puerta y por fortuna en Jalisco, desde el espacio en el que participamos, hemos dispuesto una serie de herramientas para que podamos transitar hacia esa bsqueda de estadios de sociedad
Algunas de las recomendaciones son tomadas de la experiencia europea denominada proyecto LEADER.
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utpicos en donde podamos contar con garantas de desarrollo para todos. La propuesta est a discusin en esta mesa y bajo la perspectiva de diferentes participantes en el proceso de conformacin de nuevas realidades.
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La cuestin del desarrollo regional en Mxico: una propuesta legislativa para la Reforma del Estado
Mnica Fernndez Balboa
economa mexicana y de la sociedad se pierdan en la generalidad del entorno nacional. Con frecuencia se confunde el comportamiento de la economa en su conjunto con el de las economas de los estados y de las regiones. En honor a la objetividad, habra que sealar que esta tendencia, que es incorrecta, es universal. Es usual escuchar planteamientos que dicen, por ejemplo, que la economa latinoamericana va a ir bien o mal, porque al pas A o B le va a ir bien o mal, independientemente de lo que pueda suceder en otros pases de la regin. Sabemos que eso no ocurre en la realidad, no sucede en el mbito internacional ni tampoco en el nacional; no se dice nada nuevo cuando se hace mencin a los desequilibrios regionales en Mxico, a las disparidades entre estados y al interior de los propios estados, al distinto tipo de impacto que en una regin y en otra ejerce la aplicacin de una medida de poltica econmica, sta para hacerlo en plenitud requiere de un componente regional que, debemos reconocerlo, no siempre ha estado presente. Las llamadas economas de aglomeracin, la cercana de los centros de consumo, la integracin con los servicios, as como la relativamente reducida movilidad de la fuerza de trabajo, son fuerzas sucientes como para compensar la supuesta menor rentabilidad del capital y los tambin supuestos rendimientos decrecientes. Los polos
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Es comn que los aspectos regionales del funcionamiento de la
de concentracin, por s solos, tienden a concentrar y aumentar ms la brecha entre regiones en Mxico y en el mundo. Las tendencias a la concentracin son consustanciales con la absolutamente libre accin de las fuerzas del mercado. La evidencia histrica ha demostrado que ni el capital ni el trabajo se dirigen de manera preferente al espacio en el que son escasos, su lgica de localizacin depende de otros elementos menos mecnicos y ms relacionados con la rentabilidad o el salario que con la adopcin de decisiones, cuya supuesta racionalidad descansa en simples criterios de escasez y abundancia. En consecuencia, es errneo dejar en el mercado la responsabilidad de la correccin de los desequilibrios regionales y se hace imprescindible la presencia del Estado, sus gobiernos y su conduccin rectora en la tarea de la bsqueda de un desarrollo regional equilibrado. Antes de continuar, es til recordar que en Europa, el desarrollo equilibrado de las regiones constituye uno de los pilares bsicos de su proceso de integracin. Desde 1957, que se hace el Tratado de Roma, se reconoci esa incapacidad del mercado a la que se ha aludido, y en atencin a ella es que se instituyeron los fondos estructurales como un mecanismo para transferir recursos de las regiones ms prsperas a las menos favorecidas. Aos despus, en los noventa y a n de paliar los presumibles efectos negativos de las polticas necesarias para cumplir con los criterios de convergencia a la Unin Monetaria, se instituyeron los fondos de cohesin, un instrumento adicional y complementario que transfera nanciamiento de los pases ms desarrollados a los menos. Se cre asimismo, el comit de regiones con la encomienda de vigilar que los fondos estructurales para las regiones y los de cohesin sirvieran a los nes para los que estn diseados, se cumplieran con los criterios pactados y se les provey de los recursos necesarios. No se trataba ni se trata de fondos privados ni se nutren de capital privado; provienen del presupuesto comunitario y a ste contribuyen los estados miembros con diversas aportaciones, entre ellas con una proporcin de Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) cobrado en su territorio, lo cual implica que el consumo de los ciudadanos europeos
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La cuestin del desarrollo regional en Mxico
de ms alto ingreso contribuye en mayor grado a acortar la distancia que separa los diferentes estratos. Cerca de una cuarta parte del presupuesto de la Unin Europea se destina a este propsito. Se trata, en sntesis, de una poltica deliberada, consciente, encaminada a mejorar el desempeo de las diversas regiones que componen Europa; con todo y el respeto de la Unin Europea a los principios de la libertad de mercado, no ha permitido que ste se encargue de una tarea para la que no est diseado ni preparado. sta, pues, es una primera premisa que es importante no perder de vista, la experiencia internacional ms exitosa demuestra que el desarrollo regional equilibrado precisa de la intervencin del Estado. Deca al principio que en ocasiones se confunde al conjunto de la economa nacional con las partes que lo componen, porque suelen olvidarse o soslayarse. Es evidente, sin embargo, que el buen desempeo de la economa nacional no se reeja de la misma manera ni en magnitud comparable en las diversas regiones. Lo contrario, lamentablemente, s es vlido; cuando la economa nacional pasa por problemas, esta situacin s repercute en las regiones y en los estados, y en consecuencia con mayor severidad en las regiones menos prsperas. Los seis ltimos aos de pobre crecimiento medio anual en la economa mexicana ha golpeado ms a las regiones y a los sectores de mayor marginacin. En cambio, cuando Mxico ha crecido a ritmos cercanos al 7% como en los sesenta y en los ochenta, por ejemplo, los frutos de ese crecimiento no se distribuyeron equitativamente entre sectores y regiones; los eventuales y discutibles benecios del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad se han concentrado en unas cuantas regiones, pero los costos de ese instrumento los pagan todos. Lo anterior signica que la poltica econmica desde siempre ha carecido de una orientacin regional o de un propsito de procurar el equilibrio regional. Se ha supuesto implcita y explcitamente, que un buen resultado habra de transmitirse de manera automtica y equitativa a todo el pas. La Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) sostiene que estrictamente Mxico no cuenta con una poltica regional,
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si bien han existido algunos programas de alcance regional para cuentas especcas, como el Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (Pider), la Comisin de Balsas, el Programa Nacional Fronterizo, que despus se convirti en el Programa de Desarrollo de la Frontera Norte, o la Comisin de las Zonas ridas, o la Comisin de Desarrollo de la Regin del Mar de Corts, entre otros. En la OCDE, en el mismo documento, se seala que lo que existe en Mxico son polticas nacionales con fuertes implicaciones territoriales, como la poltica social de la poltica de desarrollo. Estas polticas sectoriales tienen grandes y distintos impactos de acuerdo con sus diferentes objetivos territoriales. Esta visin es sustentada por la OCDE en tres elementos: 1. De acuerdo con la OCDE, el regionalismo se fortalece porque la estructura tributaria actual permite la redistribucin de los recursos, pero es necesaria una reforma scal que podra tambin proporcionar un mayor margen de maniobra que permitiera la descentralizacin scal para modicar la participacin porcentual de la contribucin de las regiones. 2. La OCDE sostiene que la privatizacin ha sido rpida a pesar de que se encontraron considerables dicultades y de que en el proceso se ha beneciado principalmente a las regiones ms desarrolladas de Mxico. 3. Igualmente arma que el proceso de descentralizacin ha progresado y el desafo radica en conciliar ese proceso con las posibilidades de cada estado y de acuerdo con la estrategia nacional de desarrollo territorial. Es importante subrayar que el diagnstico de la OCDE es de 1997, y es importante porque en estricto rigor las cosas siguen igual 10 aos despus. En ese sentido, Mxico sigue careciendo de una poltica regional, slo algunas polticas nacionales tienen inuencia territorial. El nico instrumento del que parcialmente se echa mano para impulsar el desarrollo regional es el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
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La poltica de privatizacin, como el resto de la poltica econmica, tiende a beneciar en mayor medida a las regiones ms prsperas y el proceso de descentralizacin no ha obedecido a una estrategia nacional de desarrollo territorial. Esta situacin est vinculada con una concepcin inadecuada, por antigua, del desarrollo regional, porque supone que ste puede denirse y proyectarse y promoverse desde el centro, cuando el proceso podra ser ms dinmico y efectivo si la proyeccin, la denicin y la promocin emanasen de las regiones mismas de acuerdo con sus realidades, sus necesidades, sus limitaciones, sus potenciales y sus aspiraciones. En el fondo, al parecer se fue el enfoque del desarrollo regional en el sexenio pasado y que se expres en el Plan Nacional de Desarrollo. Despus de un diagnstico, se propuso promover el desarrollo econmico regional equilibrado, mencionado como objetivo del plan como el propsito de lograr un desarrollo econmico competitivo socialmente incluyente, ambientalmente sustentable, territorialmente ordenado y nancieramente viable. Para eso, se crearon cinco regiones o mesorregiones (Figura 1). A n de alcanzar este objetivo general, el Plan Nacional de Desarrollo plante en el sexenio foxista siete grandes lneas estratgicas: 1. Fortalecer las economas regionales, especialmente las ms rezagadas mediante la introduccin de infraestructura. 2. La consideracin de la vocacin natural de cada regin y la formacin de grupos empresariales, que agregara valor a los productos nacionales. 3. Apoyar el respeto a los planes de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de cada localidad. 4. Garantizar la sustentabilidad ecolgica del desarrollo econmico. 5. Apoyar el desarrollo turstico, municipal, estatal y regional. 6. Crear ncleos de desarrollo sustentable, que desalienten la migracin regional.
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7. Proyectar y coordinar, con la participacin de los gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional y desarrollar las fronteras norte y sur en el pas, en concordancia con su potencial econmico y con sus especicidades naturales y municipales en los trabajos del desarrollo regional.
Figura 1. Mesorregiones de Mxico
Sin embargo, la regionalizacin misma contenida en el plan se construy sin el concurso de los gobiernos estatales y mucho menos los municipales. Hay que lamentar que la vocacin regional mostrada por el presidente Vicente Fox al principio de su mandato, era mayor que la que nalmente se vio reejada en su Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, desde los primeros das de aquella administracin el presidente Fox intent estimular y fortalecer el desarrollo regional. En enero de 2001, en la ciudad de Puebla, se dio inicio al proceso de planeacin regional, adoptndose para esto un acuerdo de colaboracin para el trabajo de los temas regionales, y como forma de relacin del Ejecutivo Federal con los estados, ejerciendo el presupuesto con una visin compartida para planear la visin de regin, encargndose a la ocina de Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional de la Presidencia
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de la Repblica la coordinacin de estas acciones con los gobiernos estatales y federal. Todo esto se planteaba y se asuma como compromiso, meses antes incluso de la elaboracin y de la publicacin del Plan Nacional de Desarrollo. Como queda dicho, no recogera el mismo la idea de reincorporar a los gobiernos estatales en todas las estrategias para llegar al objetivo nal de promover el desarrollo econmico regional equilibrado. Se trata, pues, de uno de los tantos propsitos que en el gobierno anterior no se pudo o no se quiso cumplir. Con la reunin de Puebla emergieron grandes expectativas. En las cinco regiones iniciaron los trabajos y en unas con mayor velocidad que en otras; se instalaron los consejos tcnicos por reas, a n de hacer los diagnsticos sectoriales que habran de servir como base a los programas regionales propuestos desde las propias regiones. Se contaba con algunos puntos de partida particularmente importantes, entre ellos, la experiencia acumulada, precisamente en la regin de Jalisco, en la regin centro-occidente, que aos antes haba emprendido tareas de coordinacin e integracin del desarrollo de su regin y un proyecto carretero de gran visin. En lo general, todos los estados saludaron los nuevos tiempos de planeacin regional y se denieron diversos proyectos que trascendan los lmites geogrcos de las entidades. Entre ellos, proyectos en materia ambiental de todo tipo: en salud en cuanto a enfermedades en el sector agropecuario y en cuanto al control de plagas; en infraestructura; proyectos educativos; promocin conjunta de inversiones; coordinacin en seguridad pblica y combate a la delincuencia; es decir, de los ms variados temas en los que la experiencia y el conocimiento locales pueden ser, y en realidad son, determinantes. En muchos de esos temas, como se arm, los problemas no reconocen, menos respetan, las fronteras estatales. De ah que las soluciones sugeridas en el seno de estos trabajos hubieran sido novedosas, viables, de evidente impacto social y desarrollo econmico. Debo advertir que el trabajo que se desarroll en los consejos tcnicos no slo fue til para identicar problemas y encontrar soluciones en el plano tcnico,
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sino tambin constituy un estimulante y prometedor ejercicio poltico por cuanto indujo a representantes de gobierno emanados de las tres corrientes polticas ms importantes del pas a ponerse de acuerdo, a debatir con madurez y altura, as como a escuchar los argumentos del otro. se es un activo poltico, que a pesar de los magros resultados del sexenio, no debemos permitir que se pierda, como no deben perderse los proyectos surgidos de este ejercicio. Lamentablemente, como ya lo arm, las buenas intenciones del principio se fueron diluyendo y ninguno de los proyectos se vio reejado en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). La Ocina de Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional de la Presidencia de la Repblica desapareci, y las funciones relativas a este ltimo tema se dispersaron o se redujeron a una mera cuestin de trmites para nes de ordenacin territorial. En la actualidad, slo tienen un instrumento operativo para el presupuesto federal, que no necesariamente se vio reejado en el PEF. El pobre desempeo econmico y la limitacin de recursos pueden ayudar a explicar el resultado, pero no lo justican. Muchos de los proyectos para las cinco regiones pudieron haberse convertido en detonadores de crecimiento y eso no ocurri. Adems de estas limitaciones, el desarrollo regional debe vencer inercias de aos, si no es que de siglos. Las tendencias centralistas en una nacin federal constituyen el autntico freno al desarrollo equilibrado de las regiones de Mxico, a la integracin de stas y a su interrelacin con las dems. En este contexto, se decidi impulsar en el pas la construccin de una agenda de desarrollo regional en el marco de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). En esta agenda, se planteaba entre otras cosas, la necesidad de modicar el artculo 26 constitucional, as como el 115 en su fraccin VI para apuntalar el desarrollo regional como una poltica de Estado. Se plante en el mismo documento la solicitud expresa de los gobernadores e integrantes de la Conago de impulsar la formalizacin legal e institucional del desarrollo regional en el pas. Se trataba en esa poca, como ahora, de apostar a la institucionalidad de
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las polticas de Estado en materia de desarrollo regional, como aquellas que propicien el desarrollo equilibrado del pas. Tambin convocaron el resto de los seores gobernadores a presentar proyectos regionales exitosos. Puedo enumerar varios proyectos que se realizaron con esta visin regional, como exitosos, tal fue el caso del Consejo Econmico y Social de Tlaxcala, y el proyecto carretero que una Tlaxcala, Puebla, Estado de Mxico y Veracruz, pero no quisiera detenerme en esto. Ms bien quiero comentar que estos dos ejemplos, y las obras que se lograron mediante la Conago con la participacin directa de los gobernadores de diferentes partidos, son muestra de la intencin y la voluntad poltica de crear los esquemas y los mecanismos para la planeacin regional, por la va de la mayor participacin posible, asegurando los contenidos locales desde la base y transportndolos a las esferas estatal y nacional. Ahora, como legisladora de izquierda, estamos, como ya lo coment la compaera diputada Martha Tagle, en una posicin que nos permite legislar en la materia, y en ese sentido estamos apoyando la propuesta de impulsar la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional que modicara la actual Ley de Planeacin. Este proyecto est contenido en la presentacin que el Frente Amplio Progresista ha hecho para la Reforma del Estado, y vale la pena comentar que en la Comisin de Desarrollo Regional en el Senado de la Repblica se ha presentado un punto de acuerdo, que en su nico resolutivo plantea un exhorto al titular del Ejecutivo Federal para que en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 impulse la institucionalizacin de la planeacin regional del desarrollo y su consecuente articulacin con la gestin pblica, e incorpore prioritariamente metas e instrumentos de todos los estados y de los municipios. Por ltimo, es el desarrollo regional una verdadera prioridad en el Mxico de hoy? Existe la voluntad poltica de llevarlo a la prctica en los tres mbitos de gobierno, y por lo menos en dos de los Poderes de la Unin, que directamente inciden en la bsqueda de un desarrollo
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regional equilibrado? Prevalecer el inters superior de la nacin al elaborar el prximo Plan Nacional de Desarrollo, incluyendo un verdadero captulo regional con suciencia presupuestaria? Se dar vigencia al federalismo plasmado en los artculos de la Carta Magna o seguir siendo una invocacin discursiva? Federalismo y descentralizacin de la vida nacional suena bien, sonaba bien desde que fue lema de campaa de Miguel de la Madrid hace 25 aos, alguna de sus variantes tendr vigencia en este gobierno? Son preguntas que motivan el trabajo de los legisladores para empujar hacia delante; obras son amores y no buenas razones, creo que estamos en una posicin en que todos podemos contribuir a que realmente el federalismo se d desde la regionalizacin de los programas de desarrollo.
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La buena gestin gubernamental como apoyo a la competitividad regional

Octavio Chvez Alzaga
un paradigma predominante, donde el asunto local es lo de menos. No es culpa de nadie, as est, es como una especie de cultura. Lo hago notar porque eso es clave. Si queremos construir un pas tenemos que partir de su territorio. Si hablamos de competitividad, tenemos que hablar de la competitividad del individuo, de la persona, y la persona est asentada en un territorio y desde ah debemos de partir. Con esto, quisiera ponernos en la situacin en la que estamos. Estamos en un mundo globalizado donde ya las reglas no necesariamente las ponemos nosotros. Ya las reglas de alguna manera nos son impuestas u obligadas, porque hay otros que igual que nosotros, estn compitiendo y se estn moviendo. Si nos vamos a Alicia en el Pas de las Maravillas, en aquella parte dramtica y muy movida de Alicia con la Reina de Corazones donde en ese dilogo a veces sin sentido le dice la Reina a Alicia: En este mundo si quieres avanzar, tienes que correr. Es decir, el caminar no es suciente. Otros estn corriendo y como tal tenemos que correr. sa es la realidad. En el pasado quiz las reglas eran otras. Los pases pequeos eran pequeos. Hoy en da ya no los medimos en trminos de metros o kilmetros cuadrados. Hoy lo que se mide es su capacidad de darle valor agregado a lo que hacen. Eso no solamente tiene que ver con si comen arroz o maz. Tienen que ver otras cosas. No es un asunto simplista de
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Cuando hablamos del asunto de la competitividad regional tenemos
aquellos y nosotros. Es un asunto de que todos estamos inmersos en esta pelea, y si no nos subimos y nos ponemos al da, nos rebasarn y nos rebasarn por mucho. En estos pases nuestra diferencia se ve en la infraestructura, se ve en los servicios pblicos, se ve en las polticas pblicas, se ve en el capital humano que genera, que prepara. No tienen un ADN necesariamente diferente al de nosotros, y me aboco a los hechos siolgicos. Un chimpanc y un ser humano se diferencian en 1.4% del ADN. Los pases que van desarrollando mejor su ADN no pueden ser mucho ms diferentes que el de nosotros. Pero tienen educacin, tienen una formacin de capital humano y tienen esquemas que tienden a facilitar la inversin en tecnologa. Es cierto que la localizacin es importante, pero la estamos aprovechando? sa sera la pregunta, y con eso me voy a la pregunta siguiente que es dnde est Mxico? Tal vez otra pregunta sea mejor: adnde vamos? Esto lo tenemos que preguntar desde la perspectiva del territorio. Qu hacen los municipios/estados mexicanos para aportar a la competitividad nacional? Cul es la situacin del marco legal en la materia? Favorece la competitividad? Ciertamente hay reglas que no nos dejan, ciertamente hay reglas que no favorecen la competitividad de orden federal. Pero tambin hay reglas que nos autoimponemos y no nos permiten mejorar el desempeo. Cmo est el marco legal? Es favorable para que las cosas funcionen o simplemente creemos que estamos bien? El cuadro 1 muestra un ejercicio realizado con datos de 2005 para observar la competitividad de los pases, no es un ejercicio en el que podamos decir que se puede concluir algo, pero s se puede visualizar que los pases en el primer lugar en competitividad o con un ndice alto de libertad econmica, todos ellos tienen evaluaciones de desempeo institucional pblico medianamente aceptables. Nosotros estamos en el lugar 55 y si no nos agarramos nos vamos ms para abajo, tenemos instituciones pblicas muy por debajo del promedio.
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Cuadro 1. Competitividad de pases

Pas
ICG
1
ICIP
ISR
Porcentaje Porcentaje Gasto de ingresos del PIB gubernamental consumido por gubernamentales de como % del PIB fuentes propias el gobierno 50.7 36.0 57.1 56.3 23.1 15.2 37.3 44.1 39.4 47.7 34.1 27.3 30.7 30.7 30.7 48.4 20.4 21.6 22.4 15.4 27.8 26.5 11.7 10.4 17.6 21.3 19.3 18.7 17.6 13.4 14.7 18.0 19.0 21.3 10.6 12.6 2.73% 3.03% 5.10% 5.43% 15.53% 22.75% 1.13% 2.01% 3.47% 1.21% 3.20% 5.33% 75.06% 63.39% 4.42% 1.79% 6.95% 4.31% (?)
Finlandia
EU
1 2 3 4 5 6 12
5 18 17 2 26 4 14 6 9 14 4 32
33.5% 35.0% 60.0% 59.0% 40.0% 22.0% 39.0% 40.0% 29.0% 44.3% 39.0% 38.5% 0.0% 0.0%
Suecia Dinamarca Taiwn Singapur Japn
Reino Unido 13 Canad Alemania Nueva Zelanda Corea del Sur Emiratos rabes Qatar Estonia Portugal Chile China 14 15 16 17 18 19 20 22 23 49
28 21 22 56
24.0% 40.0% 40.0% 45.0%
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Porcentaje Porcentaje Gasto de ingresos del PIB gubernamental consumido por gubernamentales de como % del PIB fuentes propias el gobierno 29.1 24.4 12.8 12.7 17.90% 29.11%
Pas
ICG
ICIP
ISR
India Mxico
50 55
52 71
33.0% 30.0%
1. ICG: ndice de competitividad global. 2. ICIP: ndice de conanza en las instituciones pblicas. Fuente: red.
Cul es el indicador que me permite decir voy bien? Me remito a un pensamiento de Napolen, que era un poquito desesperado y para quien el tiempo era un elemento crtico. l dijo que hay ladrones que nunca son castigados, a pesar de que nos roban lo ms preciado: el tiempo. Entonces, debemos de medir las cosas en tiempo. En ese sentido, yo les propongo que en un mundo globalizado, la competitividad es inversamente proporcional al tiempo que el gobierno le cuesta (en dinero y en esfuerzo) a los actores econmicos. Es decir, es el tiempo que requerimos para soportar la existencia del gobierno; todo el tiempo que tengo que trabajar para generar los impuestos con los cuales contribuyo, como parte de mi responsabilidad ciudadana al mantenimiento del Estado. Pero luego, tambin ese tiempo del gobierno tiene otros ingredientes, el tiempo de cumplir con trmites, el cual a veces parece ser que no se percibe muy bien. Pongo un ejemplo, aqu tengo un recibo del estacionamiento que no es vlido, me lo da el gobierno. Yo me estaciono aqu afuera, porque es un estacionamiento del gobierno. Si fuera privado yo podra exigir una factura, pero aqu afuera no, en cambio me dan un recibo y me obligan a venir a ciertas horas, porque no a todas horas dan factura, y para obtener la factura tengo que pagar otra vez estacionamiento, porque la ocina que expide las facturas est ah abajo. Sin embargo,
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tengo que hacer todo esto para tener una factura con la cual pueda deducir un gasto real y vlido de operacin. Entonces, cumplir con el gobierno no es fcil. A eso se le llama ineciencia, ineciencia que me reduce competitividad, que me quita vida, me roba vida. Lo que nos hace realmente distinguirnos de otros pases tiene que ver con la ineciencia del gobierno. En ese sentido, yo les propongo una tesis con respecto al subsidio. Normalmente, el subsidio es una herramienta de polticas pblicas para buscar la equidad, y con l buscamos balancear las desigualdades sociales. El subsidio lo da el gobierno para emparejar el terreno. Qu es lo que est pasando en realidad? Ahora tenemos un subsidio inverso. Las ineciencias gubernamentales obligan al ciudadano a cubrir los malos servicios con infraestructura propia o inversin propia. Y de ah nacen los coyotes, de ah nacen los tanques elevados. Hay municipios, me ha tocado ver, donde tienen en su reglamento que no les conectan el agua si no tienen tanque o aljibe. Es decir, hay un reconocimiento tcito, como yo te puedo negar el agua, para que no te quejes conmigo, te doy agua slo si tienes dnde guardarla. El problema es que el gobierno como una entidad con responsabilidad social muy clara de buscar ayudar a los que menos tienen, est haciendo con su ineciencia, que los que menos tienen tengan que gastar mucho para obtener recursos vitales. Es en los que menos tienen, donde las deciencias de los servicios adquieren dimensiones dramticas. Es ah donde se vive en carne propia la ineciencia gubernamental. El no tener un aljibe, el no tener un tanque elevado, porque no tengo los recursos, no porque no quiera, hace que no me llegue el agua y viva en condiciones insalubres, Y qu pasa? Me enfermo ms fcil. Y recuperar la salud en ese ambiente insalubre es regresivamente mayor. Es decir, mi proporcin de ingreso para recuperar la proporcin de gasto que tengo que hacer con respecto a mi ingreso es mucho mayor. Con este subsidio inverso lo que estamos haciendo es que la ciudadana tenga que pagar extra. Otro ejemplo es el de la seguridad
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pblica. Dnde hay ms crimen? En los camiones. Dnde se vuelan ms carteras? En los camiones. Adems, cuando alguien se roba la cartera de un pobre no nada ms se lleva su dinero, sino que le est quitando su comida y el transporte de una o dos semanas. Eso es altamente regresivo. Algunos somos afortunados. Si nos roban la cartera hablamos al banco y asunto resuelto. Pero vemoslo en la dimensin de la responsabilidad del gobierno. As, pues, este subsidio inverso se convierte en un impuesto adicional altamente regresivo. Y eso va en contra del principio que debemos de buscar como gobierno, para establecer un marco donde la gente pueda competir. Y no estamos hablando de las empresas per se, sino de una comunidad capaz de producir valor en un mundo que se mueve a una velocidad mucho ms rpida de lo que uno pueda pensar. Desde la perspectiva de la asociacin, desde la perspectiva de los administradores pblicos que integran nuestra asociacin, es muy claro el reconocimiento que es en la comunidad local donde est la gente que hace posible la economa. Con ese reconocimiento est el hecho de que como autoridades y como gobierno tenemos que ser lo ms competitivos en lo que hacemos, para poder darle oportunidad a esa gente que est compitiendo a tener una opcin de xito. Al respecto, les ofrezco una frase de uno de nuestros agremiados:
Los negocios que operan en nuestra jurisdiccin municipio y que emplean residentes de la comunidad, estn compitiendo en medio de presiones e inuencias externas. Si queremos que nuestra comunidad de negocios contine siendo competitiva (y siga generando empleos), los gobiernos locales deben, de igual forma, mostrar un alto desempeo y competitividad en las prestacin de los servicios pblicos. Slo as, podrn ellos continuar su posicin en el mercado.
Es decir, el gobierno local en particular tiene que operar con un alto grado de eciencia y efectividad. Con un alto sentido social, pero no podemos olvidarnos de que en ese esquema, estamos ope132
rando, que opera nuestra gente, la que est generando la riqueza. Si nosotros como autoridades no ayudamos, al menos, en este esfuerzo, no estaremos haciendo nuestra parte, nos seala David Laurrel, administrador del Condado de Campbell, estado de Virginia, uno de nuestros socios. Pero esta visin no solamente es de un gerente. Aqu tengo la cita de un afortunado encuentro que tuve con un alcalde del altiplano boliviano. Seis mil habitantes tiene su comunidad, hermosa comunidad, un alto sentido social y con una sabidura, meramente, digo yo, de la buena, del pueblo, donde el alcalde entiende y aprecia que tenemos que ser ecientes, y tenemos que hacerlo ya para que la gente lo viva, porque si no, no tiene sentido.
Nosotros estamos llamados a llegar a la excelencia en el servicio a la ciudadana, porque no se trata solamente de manejar todo en orden, con las normas bien aplicadas, realizar un buen trabajo, todo transparente y excelente; cuando la gente sigue pobre, sigue mal. La idea es que la parte contable, econmica, nanciera y de proyectos y toda la gestin municipal estn bien, pero tambin que la gente est en orden en su situacin, en su economa, a esto es que queremos llegar. Obviamente, esto no es asunto de un rato, estar bien de la noche a la maana, sabemos que es un proceso, un camino largo por el que tenemos que ir, no nos queda otra.
Alejandro Choque, Alcalde de Curahuara de Carangas, Bolivia, municipio rural del altiplano boliviano. 1 de agosto de 2004.
As pues, la buena gestin es hacer lo que se tiene que hacer y hacerlo bien. En ese sentido, estamos hablando del concepto de organizarnos y no llegar a confundir la accin con el movimiento. No se trata de hacer cosas por hacer cosas. Tenemos el reto de llevar el barco a buen puerto y eso implica tener una ruta de navegacin. Eso implica entender que hay cosas que hacer y hay cosas que se quisieran hacer pero no se van a poder hacer. As pues, la competitividad requiere un enfoque puntual, requiere tambin trabajar en lo que no se ve, lo cual
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a veces cuesta mucho trabajo. Necesitamos trabajar hacia dentro de las organizaciones. Necesitamos entender qu hacemos y por qu lo hacemos y dejar de hacer lo que no tenemos que hacer. Tenemos que generar un trabajo en equipo, o sea, hay un alto nivel de desorden y por ello necesitamos medidas drsticas. Pero, cmo saber si eres competitivo si no conoces dnde ests parado y a dnde vas? Cmo ofertar una ciudad/regin si no sabes las caractersticas de su gobierno y de los servicios pblicos? Cuando se oferta una ciudad/regin, se oferta un buen gobierno (competitivo)? Por todo lo anterior, necesitamos medir el desempeo de los gobiernos. Cuando conducimos un auto, as sea un vochito, tenemos una serie de indicadores que van ms all de cunto gast. Que me van diciendo cmo voy y cmo est mi vehculo. Eso mismo necesitamos para nuestras estructuras de gobierno, una serie de indicadores para evaluar su desempeo. Para concluir, quisiera reexionar en lo siguiente: realmente estamos enfocndonos a tener un gobierno competitivo que permita el desarrollo regional? Sabemos dnde estamos parados? Sabemos qu podemos ofertar? No qu nos gustara, sino qu podemos ofertar. En dnde est nuestra capacidad? En qu nos podemos convertir? En el proceso de la competitividad y de generar regiones con alto desarrollo tenemos que mejorar la gestin gubernamental, y esto implica medirnos y medirnos en serio. Ver el impacto del gobierno. Dejar de confundir la accin con el movimiento. No porque estemos todo el da en accin, ocupados y haciendo cosas, estamos logrando que el barco se mueva. Tenemos que ser justos con nosotros mismos y establecer metas que sean alcanzables en las condiciones en las que est ese barco. Porque mientras la realidad es que, si no hacemos esto, mientras otros avanzan, nosotros podremos seguir en los discursos, de muchas excusas, de mucho ruido y pocas nueces. Podremos hablar de que es el gobierno nacional la causa de los problemas que ciertamente, a veces no ayuda. Pero, qu estn haciendo los gobiernos locales? Algunos de ustedes, s pueden cambiar este estado de cosas, pero el comn de los mortales nada ms tiene que vivir con las consecuencias.
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No se trata nada ms de trabajar duro. No se trata nada ms de echarle ganas. No hay tiempo, para otra ocasin les platico una campaa que traigo para meter a la crcel a todos los que le andan echando ganas. Sobre todo, necesitamos generar esa idea de que lo competitivo es posible, pero necesitamos estar enfocados en lo que queremos y podemos hacer. Recomendamos como conclusin nal que, si bien el debate nacional tiene mucha sustancia y es muy interesante, es en el territorio donde vive la gente y hay que atender el debate nacional. Es en el territorio donde debemos actuar. Necesitamos generar esos ambientes locales. Qu es lo que va a ver el inversionista? Yo nada ms les digo, la planta Toyota que se puso en San Antonio, que acaba de arrancar el ao pasado, visit tres ciudades en Mxico. O sea, hubo posibilidades de que Mxico tuviera esa planta. Por qu no se puso aqu? Porque cuando lleg a San Antonio no le dijeron: no, aqu te vamos a hacer No, le dijeron: aqu cabes. Es decir, yo estoy preparado para que t vengas. No estaban pensando en Toyota, estaban pensando en generar la infraestructura para el maana. Insistimos en el buen desempeo, y para eso necesitamos medirnos en los cambios. El sexto constitucional nos obliga a los gobiernos locales a rendir cuentas con indicadores de desempeo. Es un buen paso, y creemos que lo debemos tomar como un reto de los gobiernos locales y actuar en consecuencia.
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Foros de inversin para proyectos de desarrollo regional

Alfonso Petersen Farah
odos sabemos muy bien que precisamente a partir de los aos ochenta, el proceso de cambios estructurales parece estar destinando un papel cada vez ms importante a la regin. As podemos ver que las actividades econmicas centradas en una regin permiten llevar a cabo diferentes acciones, como son una especializacin muy especca que permite adems un contacto directo; de esta forma la circulacin de informacin y conocimiento va mejorando la interaccin social, y va generando dentro de las regiones una mayor comunicacin entre los diferentes actores y una mayor oportunidad de crecimiento. As pues, podemos hablar que dentro de un mercado exible y cambiante como el que ahora estamos viviendo en la comunidad internacional, es muy importante reconocer que se requiere generar alianzas entre los gobiernos y los inversores para poder as lograr objetivos especcos en las diferentes localidades y las regiones. Alianzas que permitan generar ventajas competitivas que asimilen o presenten una oportunidad competitiva entre diferentes regiones, para hacerlas as ms atractivas para la calidad de vida de sus ciudadanos. De esta forma, desde la perspectiva de la gestin pblica tambin hemos visto cmo los diferentes gobiernos han estado trabajando cada vez ms para lograr una mayor descentralizacin hacia las regiones y los municipios, que permita precisamente tomar las diferentes decisiones de carcter administrativo, scal, poltico y social y de esta manera ir poco
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a poco conformando las diferentes localidades y regiones y mejorar un poco ms la competitividad. La descentralizacin a esas regiones y localidades no tiene otra nalidad ms que mejorar las condiciones de carcter democrtico y poltico para poder as, en un contexto especco, llevar a cabo procesos administrativos ms responsables y por supuesto un mejor contacto con los ciudadanos. Esto sin lugar a dudas de manera progresiva va inuyendo de manera positiva para lograr cumplir con el objetivo fundamental de la conformacin de una regin, que es precisamente el fortalecimiento de los diferentes actores para poder tener mayor capacidad de competencia en la comunidad internacional. Es as que considero en denitiva, que para lograr la eciencia y ecacia en una gestin pblica es necesario ir construyendo sus vnculos de unidad que vayan favoreciendo el crecimiento de las ciudades y posteriormente de las regiones. Un aspecto importante que me gustara compartir con ustedes sera un anlisis de cules son los elementos condicionantes del desarrollo regional. Podemos entender que el desarrollo de una localidad es el resultado de diferentes combinaciones relacionadas con procesos econmicos, sociales, polticos y culturales a lo largo de la historia. Es fcil que podamos encontrar ciudades o regiones identicadas plenamente por sus tradiciones, por su cultura, por sus caractersticas econmicas y por supuesto por su comportamiento social. Estas caractersticas son las que van haciendo que las regiones vayan tomando una distincin en la escalada internacional, que en un anlisis comparativo les permita poder as acceder a una mayor competitividad. Estas combinaciones son las que a nal de cuentas le dan un sesgo, una imagen o una identidad a cada regin y es la forma como podemos identicar regiones de acuerdo con sus caractersticas de carcter histrico. Algunos aspectos fundamentales tienen que ver con reconocer que estos estigmas que se van generando en las regiones pueden ser sin lugar a dudas uno de los motivos fundamentales por los cuales una regin puede ser ms atractiva que otra. Por ejemplo en nuestro caso, en Jalisco, un distintivo caracterstico relacionado con el tequila y particularmente
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con toda la cultura en torno al agave nos permite identicar claramente una caracterstica competitiva interesante en torno a otras regiones del pas o incluso de otros pases del planeta. En este sentido, el desarrollo regional se convierte en un asunto complejo, con una particularidad propia, con caractersticas muy independientes, pero tambin con situaciones de carcter multifactorial que inuyen de manera directa. Uno de los aspectos importantes que fortalecen la regin se caracteriza por la localizacin. La localizacin es, hoy por hoy, quiz el aspecto ms importante como detonador econmico y de competitividad de una determinada regin, ya que la localizacin relacionada con la ubicacin y sobre todo con la proximidad con algunos de los principales centros regionales de actividad econmica se convierte en una gran oportunidad particularmente para los inversores. De tal forma, la localizacin es uno de los principales factores que inuyen en la competitividad de una determinada regin. Sin embargo, hay otros aspectos tambin fundamentales. Los recursos naturales, como el agua por ejemplo, se convierten en un aspecto fundamental para que los inversores puedan de alguna forma identicar una regin como atractiva para llevar sus diferentes actividades econmicas. Las condiciones de infraestructura, como son las vas de comunicacin o telecomunicaciones, son tambin aspectos fundamentales que no se pueden descuidar y en un momento determinado pueden inuir de manera muy directa en la decisin de un inversionista respecto de una determinada regin, pues esto implica o afecta de manera directa la posibilidad de que los productos que se generan en la regin puedan ser comercializados en otras partes del pas o en otras regiones de otros pases. La aglomeracin, entendida como la concentracin de poblacin y por supuesto lo que se reere de alguna manera a la posibilidad de poder acceder a mano de obra, tambin es uno de los atributos ms importantes y uno de los registros fundamentales para poder considerar una regin lo sucientemente consolidada. La estructura sectorial, ya
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sea hacia la agroindustria, hacia la industria como tal, al sector de los servicios, tambin forma una parte muy importante, y as podemos ver cmo algunas regiones de algunos pases han podido ubicarse, de acuerdo con su actividad econmica, como centros regionales de atencin y por lo tanto desempear una actividad econmica importante en torno a esto. Un ejemplo, que por supuesto tiene que ver mucho con mi preparacin profesional, podra ser la ciudad de Houston, que con un enfoque especco hacia la atencin a la salud ha encontrado una actividad econmica importante, que es la fuente de economa para seis de cada 10 habitantes de esa ciudad. Por otro lado, el desarrollo de conocimiento, informacin e innovacin ha sido sin lugar a dudas la principal apuesta de las diferentes regiones en el planeta, que aspiran precisamente a un fortalecimiento en su competitividad. Hoy sabemos que en la era de las telecomunicaciones, en la era de la informtica, la mayor parte de las empresas lo que estn buscando en el entorno donde van a acudir, adems de caractersticas como las que acabo de comentar, de localizacin, de conglomeracin, es precisamente el nivel de preparacin y capacitacin de sus integrantes, pues esto genera posibilidades competitivas interesantes en el entorno internacional. Otro aspecto fundamental es el sistema educativo. Hoy sabemos que las regiones son exitosas en una forma directamente proporcional al nmero de aos de estudios que tienen sus habitantes y particularmente en ciertas materias. Hoy, por ejemplo, el nmero de estudiantes en ingeniera se convierte en uno de los aspectos ms relevantes con los que las empresas deciden invertir en alguna regin. Por supuesto, algo fundamental es la fortaleza institucional. Aqu creo que es muy importante que los gobiernos entendamos que para que esto sea exitoso tiene que haber un esqueleto institucional de la localidad que permita que exista la provisin de recursos y sobre todo se generen los diferentes lazos entre el gobierno y los sectores pblicos y privados, para poder as cumplir con los diferentes objetivos.
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Ya en plan de conclusin, les compartir algunas reexiones. Uno de los objetivos para desarrollar foros de inversin para el desarrollo regional ser encabezar proyectos que impulsen sinergias, en los que gobiernos locales, empresarios, acadmicos y, en general, las comunidades directamente involucradas se coordinen en cuanto a compromisos concretos que se proyecten a corto, mediano y largo plazos, privilegiando el desarrollo humano, econmico y urbano. Hoy de lo que tenemos que ser muy conscientes, es de que depender de actividades econmicas primarias o depender nicamente de actividades culturales relacionadas con nuestra historia y nuestra tradicin es absolutamente insuciente para competir en la esfera internacional. Hoy tenemos que avanzar a la bsqueda de sinergias, a la bsqueda de apoyos en los diferentes sectores de la sociedad para poder ir generando condiciones de crecimiento a corto, mediano y largo plazos. Denitivamente, el objetivo particular del desarrollo regional ser reunir a diversos actores nacionales y de la regin, comprometidos con el desarrollo regional, para que a travs de un intercambio intenso de experiencias y el estudio de casos de xito, los asistentes se lleven informacin, metodologas y contactos que les sean tiles para impulsar y acelerar el desarrollo de sus propios mbitos; llmese empresarial, poltico, cultural y social de las regiones en que estn insertas. Por ltimo, hay que hacer una reexin respecto de las tareas bsicas del desarrollo por regiones, en donde es fundamental integrar a los municipios y donde por supuesto los municipios en su conjunto formen regiones, para que puedan tener en un momento determinado el acceso a la posibilidad de gestin tanto de los recursos econmicos como naturales. Es muy importante reconocer que la regin centro-occidente y perdn que resalte aqu el estado de Jalisco y particularmente la ciudad de Guadalajara, tiene un nivel de competitividad realmente muy interesante por su cercana con el puerto de Manzanillo, que es sin lugar a dudas la puerta de entrada a Asia o, por supuesto, hacia el golfo, con lo
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que sera la puerta de entrada hacia Europa. Muy importante tambin es reconocer que esta regin centro-occidente favorece de alguna manera una cercana con los Estados Unidos de Amrica, hoy por hoy el mercado ms grande del mundo, lo cual hace sin duda de este estado, por su localizacin en el contexto de la regin centro-occidente, un estado que genera grandes facilidades y capacidades. Vale la pena mencionar que otro de los aspectos que se relacionan especcamente con el crecimiento y la competitividad de una regin, es precisamente la conglomeracin. La Zona Metropolitana de Guadalajara es la segunda zona metropolitana ms importante del pas. Conglomera a un poco ms de cuatro millones de habitantes en seis municipios (Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tajomulco, El Salto y Tonal) lo que genera interesantes oportunidades competitivas relacionadas no solamente con el nmero de habitantes, sino con el nivel de capacitacin de los mismos. Por ltimo se encuentra la infraestructura. Nuestro estado tiene sin lugar a dudas acceso a una infraestructura importante que permite no solamente una comunicacin directa con los diferentes estados del norte de la Repblica y el centro-occidente, sino por supuesto tambin dentro del propio estado (Figura 1). stas son caractersticas que en un momento determinado, sabindolas aprovechar, considerndolas centro de la promocin y sobre todo favoreciendo condiciones desde los diferentes aspectos de la sociedad, llmese gobierno, sociedad civil y por supuesto inversionistas, ponen al nuestro en una situacin muy interesante como un estado que puede buscar en el corto plazo una competitividad como regin dentro de la regin occidente de la Repblica Mexicana, atendiendo a lo que es sin duda el mercado econmico ms importante del planeta, que es el de los Estados Unidos de Amrica.
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Figura 1 Infraestructura en rea metropolitana de Guadalajara
Instrumentos para impulsar el desarrollo regional en Mxico: el caso del municipio de Ecatepec
Jos Luis Gutirrez Cureo
como aquellas de las que somos socios en la OCDE, para encontrar diferentes experiencias de desarrollo regional. No hay que inventar nada nuevo; hay mtodos, hay metodologa. Nosotros estamos trabajando ahora con la ONU, por medio de Hbitat, UNICEF, UNIFEM y la Agencia de Jvenes, y estamos encontrando que hay toda una metodologa de por lo menos 50 aos para el desarrollo regional en todo el mundo. Hace un rato tambin me llamaron la atencin dos ponencias, por la vinculacin que se hace entre desarrollo regional y competitividad. Porque entonces, quiz valdra la pena identicar de qu estamos hablando. De desarrollo, para que la iniciativa privada en particular tenga un ambiente de negocios exitoso, y a partir del desarrollo del modelo econmico actual la regin se desarrolle, valgan todas estas redundancias. O estamos hablando de cmo impulsar las riquezas, incluida la de la iniciativa privada, entre otras, para promover el desarrollo homogneo de una nacin con tantos desequilibrios. Ojal, todo fuera como la diferencia de 3 600 millones de presupuesto de Guadalajara contra mil 800 millones de presupuesto de Ecatepec, entre el presupuesto de una ciudad del centro-occidente y una ciudad del centro del Valle de Mxico. Pero no slo es eso, son muchas ms diferencias. Retomo el tema tambin de la competitividad, porque tiene que ver con un hecho
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Bastara voltear a las experiencias de algunas democracias occidentales,
ineludible. Se nos han presentado grcos y se dan referencias de cul es el estado que guarda la competitividad de Mxico. Quiz pudiramos hacer el anlisis por estado y por ciudad, respecto de referencias internacionales, pero se soslaya un hecho, que es la parte medular de mi propuesta y reexin en esta mesa. En todo los casos que nos han comentado los expositores anteriores ha habido un acuerdo sociopoltico para el desarrollo regional, en cualquiera de los pases que nos sealaron, en cualquiera de las democracias con las que nos han comparado todo el da de hoy, ha habido un acuerdo sociopoltico para el desarrollo, en todos los casos. ste es el nico pas donde an no logramos ese acuerdo. Y el problema no es si estamos de acuerdo o no con las famosas reformas estructurales, que se han convertido para algunos en un asunto de vida o muerte patria o muerte, decamos nosotros, vemos que aqu es de vida o muerte. Me parece que el problema es que no se trata slo de votos en el Congreso, sino de identicar cul es el pas que queremos. La propuesta que hizo Felipe Caldern, el presidente designado por el Trife, el planteamiento 20-30, es correcta en un sentido: invitar a todos los mexicanos a que estemos pensando en el pas que queremos, yo no digo dentro de 20 o 30, quiz habra que apostarle como los pases de las grcas, a 50 o en 100 aos. Porque lo que hoy estn ofreciendo esos pases es el resultado de una planicacin analizada, estudiada y propuesta con una temporalidad mucho mayor a 20 o 30 aos. Ni qu decir de los chinos, ellos no estn pensando ya en el siglo XXI, estn pensando en su insercin en el siglo XXII y quiz un poco ms all. Ante el desafo que implica gobernar y propiciar el desarrollo de sus gobernados en un ambiente de no acuerdo sociopoltico para el desarrollo, desde la ciudad de Ecatepec hemos estado impulsando asociarnos con los iguales. Estamos buscando quines tienen identidad con nosotros en principio en materia geogrca, nuestros municipios vecinos. Estamos trabajando con ellos en materia de la vocacin industrial, comercial y de servicios que tiene la regin. Es la nica regin del Estado de Mxico que no reej una cada en el ndice de
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Instrumentos para impulsar el desarrollo regional en Mxico
competitividad, que nos hizo caer en un ao 12 puntos; es la nica regin del Estado de Mxico donde no se ha ido una nueva empresa o una empresa ms en los ltimos ocho meses. Tenemos 45 empresas en construccin y 500 solicitudes para instalarse en la regin, sobre la lgica de un acuerdo entre los municipios que compartimos una zona geogrca con una misma vocacin. Cul es nuestro nico lo? La Compaa de Luz y Fuerza del Centro. Ahora la mitad de las empresas que estn solicitando esos permisos y que se los podemos entregar en menos de tres das, para las que no tienen riesgo, tienen el problema de que la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, les dice que no hay energa en el centro del Valle de Mxico. No hay energa. Empresas de exportacin no tienen energa. Y entonces el gobierno del empleo no ayuda mucho a la hora de alentar las polticas regionales que estn induciendo la creacin de empleos. se es un tema interesante sobre todo en la zona con mayor ndice de desempleo del pas. Estamos buscando identidades y tratando de asociarnos aun con quienes no son parte de la entidad federativa de la que participamos, porque adems en el Estado de Mxico, hay que decirlo, se viven tres realidades: ah resulta que la ciudad ms grande no es la capital y que hay por lo menos cinco ciudades ms grandes que la capital y estas ciudades tienen su ritmo de vida ms en relacin con otra que debera ser entidad federativa aunque no lo es, pero es el Distrito Federal. En esa lgica, la relacin regional entre el valle de Toluca, Atlacomulco, el poniente del Valle de Mxico y el propio oriente del Valle de Mxico, nos impone relaciones distintas. Esto nos ha llevado a asociarnos con delegaciones que no son gobiernos municipales, pero son entidades con las que compartimos una fenomenologa comn en materia de educacin, cultura y empleo. Hoy es ms fcil suscribir un convenio de desarrollo social con el gobierno del Distrito Federal y las delegaciones del Distrito Federal para llevar todo el proyecto de Tecmilenio, extenderlo de Atzcapotzalco, Ecatepec, Tutltitln, Coacalco, que esperar un acuerdo de la misma envergadura con el gobierno estatal, cuya esfera de inters est
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concentrada en los municipios donde gobierna el partido del que es originario el mandatario estatal y en el corredor industrial donde los socios y los compaeros de ruta tienen sus inversiones. Estoy provocando a propsito estas inquietudes porque al nal puedo incluso empezar a cerrar con que hay una necesidad vital de un acuerdo social, poltico y econmico para que la alternancia de este pas pase de ser mero cambio de partidos polticos, de ser slo la sustitucin de grupos o de colores en el gobierno, a un modelo de transformacin profunda de las instituciones. La riqueza de Mxico no se va a poder desarrollar aunque los municipios y los gobiernos locales y estatales logren el cien por ciento de eciencia mientras el sistema de comunicacin y de informacin est en poder de quien est; mientras los sistemas electorales tengan el margen de incertidumbre que an tienen; mientras las facultades entre los diferentes rganos de gobierno sean tan laxas como hoy lo son y le impongan al que menos recursos tiene mayor responsabilidad estructural, el gobierno local. As, el desarrollo no se va a dar sino en los mismos conceptos y con los mismos resultados que tenemos. Hace unos das estuvimos trabajando un conjunto de municipios en el Estado de Mxico sobre estos temas y nos hicimos a la idea de impulsar en el pas algunos conceptos. Uno de ellos tiene que ver con el reconocimiento explcito de los diferentes niveles de desarrollo que tiene el pas, garantizar que el Estado invierta donde menos desarrollo existe y no con una postura asistencialista, no. Tampoco soy del perredismo fundamentalista, es decir, asistencialista, estoy planteando que el Estado invierta en modelos exitosos de desarrollo de la economa, porque estoy consciente que para que los pobres puedan dejar de serlo, hay que insertarlos en la economa, no hay que repartirles despensas o tarjetas de apoyo. Hay que reinsertarlos haciendo modelos de desarrollo que requieren fundamentalmente de inversin. Cmo fue que la Europa de la Segunda Guerra es la Europa que hoy le compite a Estados Unidos? Por cierto, Estados Unidos es un pas que aunque nos lo quieran poner de paradigma, ya no es el pa148
radigma en el mundo. Europa compite porque tuvo ese concepto de subsidiariedad; y mientras el Tratado de Libre Comercio de las Amricas no permite la libre transferencia de la mercanca o del valor ms importante que es el trabajo, resulta que en Europa hay incluso esta condicin de subsidiariedad que permite que unos pases de su fondo de desarrollo, inviertan en los pases que menos desarrollo tienen. Esto ha permitido que Grecia, Turqua y sobre todo el caso concreto de Espaa, puedan alcanzar niveles de desarrollo que hace 30 aos eran, por supuesto, impensados. Tenemos toda una serie de propuestas, una es la llamada Declaracin de Texcoco. Est fundada en lo que creemos se debe contemplar en la Reforma del Estado. Lamentamos mucho que no inviten a los municipios a hablar de Reforma del Estado, porque si algo necesita el Estado mexicano y en esto creo que coincidimos con la propuesta del gobierno federal actual, es recuperar su presencia en todo el territorio nacional. Entonces hay hablar de seguridad pblica, de desarrollo y de muchas cosas ms. Pero no es el gobierno federal, ni los gobiernos de los estados los que tienen la capacidad de tener presencia en todos los rincones del pas. Donde hay una comunidad, por pequea que sta sea, no es el gobierno federal ni el estatal los que tienen esa capacidad, son los 2 500 gobiernos municipales los que la tienen. Mientras se mantenga marginados y aislados a los municipios, hasta de una comisin formal como lo es la Comisin para la Reforma del Estado, entonces va a ser una Reforma de Estado trunca, que no va a garantizarnos la transicin pacca a la que todos aspiramos. No basta con la alternancia poltica. No basta con el cambio de partidos ni a nivel local ni estatal ni federal. Es fundamental que quien gobierne, lo haga con una visin de Estado, en la lgica de crear una nacin que tenga un futuro. Hoy el caso ms pattico es la lucha contra la inseguridad o contra el narcotrco, donde todo parece apuntar a que sali peor el caldo que las albndigas. Porque la poltica no es una poltica de Estado, se est aplicando una estrategia policial militarizada que
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incluso el Congreso ya cuestion y que no nos est dando ms seguridad, al contrario, nos est dando ms muertos. Y lo malo es que la mayora de los muertos son policas municipales, no son ni narcotracantes ni miembros del ejrcito. ste es el ejemplo ms claro de ese centralismo que padecemos. Se llega al gobierno, se impone una visin, se aplica a rajatabla y despus averiguan. Los datos sin embargo son contundentes. El nivel de violencia y criminalidad que se vive actualmente en el pas, en los estados del norte, en sus municipios, donde no est el ejrcito. La respuesta es contundente: sigue aumentando la violencia. Estamos en un proceso en que las viejas instituciones de seguridad pblica se transformen en las nuevas, pero es un proceso en donde las nuevas todava no existen y las viejas no dejan de existir. En materia de seguridad pblica estamos entrampados y todo parece indicar que el protagonismo que se le ha otorgado al ejrcito es un protagonismo con un inters poltico, que no tiene nada que ver con el inters superior de combatir la seguridad pblica. Me detuve en este ejemplo a pesar de que haba prometido no extenderme ms para no aburrirlos, para explicar que cualquier decisin que se tome, incluso la que tenga que ver con la reasignacin de fondos, con el incremento del presupuesto participable, cualquier decisin que se tome aislada, dispersa, sin el concurso y la participacin de los actores sociales, polticos y econmicos y en materia institucional, sin reconocer a los gobiernos locales como el sustento del entramado jurdico que dise el constituyente de 1917, va a fracasar. Si no se reconoce eso, no hay reforma posible. No hay instrumento que sirva para el desarrollo regional, porque el sistema que hoy tenemos en el pas no est hecho ni para que se desarrolle ninguna regin ni para que se desarrolle el propio pas. Nada ms hay que ver lo que hemos hecho con Pemex, que siendo, como lo es, una de las empresas ms importantes del mundo, no hay una poltica para que Pemex se desarrolle. Por eso vuelvo a la pregunta: de qu se trata? De que la iniciativa privada se desarrolle con los recursos naturales del pas y que
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los gobiernos locales nos pongamos a su servicio? O que la iniciativa privada, los gobiernos locales y el conjunto de la sociedad adoptemos un modelo de desarrollo donde todos ganan y los que menos tienen, tengan ahora, o tengan alguna vez, al menos una oportunidad? La oportunidad de vivir y de ser felices. Yo les pregunto y les dejo tambin, respetuosamente, como ciudadano, una reexin: Si Guadalajara, con menos habitantes, con menos indicadores de pobreza, tiene 3 600 millones de pesos de presupuesto, qu tiene que hacer Ecatepec con otros indicadores y con casi el doble de habitantes para tener siquiera el mismo presupuesto de Guadalajara?
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Federalismo y desarrollo regional con nfasis municipalista

Sergio Arredondo Olvera
por muchos siglos: vemos al municipio como el hermano menor. Mencionaba el presidente Felipe Caldern los tres niveles de gobierno. Habra que hacer una llamada a Los Pinos para pedir que se corrigiera ese vocabulario: ms respeto a los municipios. Somos rdenes de gobierno. No somos niveles. Los niveles implican subordinacin y escalas jerrquicas que no reconocemos, desde luego. La misma Constitucin, hoy da, desde luego tampoco reconoce dicha subordinacin. Pero se es un problema de cultura nacional. A m me gusta mucho ver la experiencia de otros pases. Cuando entro casi, casi a cualquier tema y en el tema municipal no hay ms que cruzar la frontera para donde quieran, para Guatemala, para el norte, para Chile, para Argentina, para Espaa, donde quieran, cuando llegamos vemos la normalidad municipalista. Y en la lnea ya del tema de este foro, el desarrollo regional es obvio. Todo lo que dijo aqu el presidente municipal de Ecatepec es obvio: el desarrollo del pas, el desarrollo de las regiones est en las ciudades, en los municipios. En Mxico estamos contra corriente. Tenemos a los presidentes municipales, a los lderes econmicos, regionales y locales, los tenemos atados de las manos. Los presidentes municipales estn, en trminos de recursos y en trminos de competencia, atados de manos. En cualquier pas del mundo los gobiernos municipales son los lderes del desarrollo
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Existe una grave distorsin a causa de un centralismo muy arraigado
econmico de sus pases y de sus regiones, desde luego. En cualquier pas el alcalde es el responsable del puerto, del aeropuerto, de la infraestructura, es un instrumento bsico para el desarrollo de las regiones y en Mxico no. Todo est centralizado. se es el planteamiento de los municipalistas. sa es nuestra visin, de esto ya se ha hablado en este foro y no voy a ser reiterativo. Voy a hablar del desarrollo regional con enfoque municipalista, que fue la razn por la que me invitaron; a hablar de uno de los instrumentos, as se llama el panel, de uno de los instrumentos del desarrollo regional. En otros pases esta normalidad municipalista que yo les comentaba cuenta con un instrumento que en nuestra perspectiva es clave. Los responsables de los gobiernos locales, los alcaldes y los lderes locales se organizan y forman asociaciones y crean frentes para empujar iniciativas. En nuestro pas eso no haba pasado por mucho tiempo. Est empezando a pasar. La Conago, que por cierto nosotros asesoramos su creacin, la Conferencia de Municipios de la que ya se reri el presidente municipal de Ecatepec fue primero que la Conago. La Conago nos copi hasta el nombre, pero desde luego los gobiernos estatales tienen otras cosas que no tenemos los municipios y la fortaleza est a la vista. El ao pasado lograron, por gestiones de la Conago, 70 mil millones de pesos de ingresos adicionales para las arcas de los gobiernos estatales. Y los municipios estamos en un proceso ms incipiente de organizacin. se es mi tema y lo voy a repasar ms rpido de lo que yo espero, antes de que nos gane el cansancio a todos. Mi tema es el instrumento que en muchos pases se usa con mucha efectividad por parte de los gobiernos municipales, que es el asociacionismo: cmo se agrupan los alcaldes, cmo denen agendas. El asociacionismo tiene que ver con todos los temas. La semana pasada estuvimos con el procurador general de la Repblica tratando de resolver los nudos de la problemtica de seguridad pblica. Hace tres semanas estuvimos con el secretario de Gobernacin en un proceso muy similar. En enero estuvimos con
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el presidente Felipe Caldern, pero eso se logra slo si los presidentes municipales estn unidos, si tienen una agenda y una visin coincidente, y esto slo se logra organizndose. En Mxico tenemos algunos factores a nuestro favor despus de venir de un periodo con un modelo de desarrollo con el que yo en lo personal coincido, que logr cuatro dcadas de crecimiento al 9%. Crecimiento que no ha logrado el modelo econmico actual. Tambin tuvimos una poltica social exitosa. Pero desde luego el modelo de gobierno pasado dej tareas pendientes y una de ellas es el tema del federalismo. Una de las variables que desde mi punto de vista llev al agotamiento de ese modelo fue un centralismo asxiante. Pero hoy estamos en otra etapa; en el 2000 en nuestro pas se planteaba este tema de invertir las cosas, de hacer eso que digo yo hacen los argentinos, de invertir ese orden y poner a cada quien en su lugar, y en el federalismo se trata de poner al municipio por delante. En el discurso hoy todos coincidimos, del partido que sea, en la necesidad de fortalecer al municipio, en la necesidad de tener un federalismo mucho ms vigoroso. La anterior administracin federal, plante durante la campaa 200 propuestas municipalistas, yo las conservo. Cuntas se hicieron efectivas a lo largo de seis aos? Cero, ni una sola de las 200 propuestas municipalistas. Es decir, en el discurso coincidimos pero no tenemos voluntad poltica para hacer las reformas necesarias. Qu se requiere? Se requiere mucho de lo que hablamos hoy todos los das en los medios nacionales. El tema central es la Reforma del Estado. Requerimos redenir competencias entre la Federacin, los estados y los municipios. En materia hacendaria se simplica muy bien el problema del centralismo, 80% del pastel scal nacional se va al gobierno federal, 16% a los estados y 4% a los municipios. Ese problema scal se reeja en todos los mbitos competenciales. Qu retos tenemos las organizaciones municipalistas? Hacer esa revolucin, hacer la revolucin municipalista, invertir los trminos de la situacin de nuestro federalismo. Luchar porque se respete la autonoma y poner al municipio en
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el centro, como eje del desarrollo de nuestro pas, y desde luego como eje del desarrollo de nuestras regiones. En el mundo hay una fortsima tendencia en ese aspecto, cualquiera de nosotros que viaje a cualquier pas encontrar una primavera del desarrollo local. El presidente francs que acaba de ser electo, era alcalde hasta un da antes de haber tomado posesin. El anterior presidente francs Jaques Chirac vena de ser alcalde de la ciudad de Pars. Es decir, son los liderazgos locales los que hacen a los dirigentes de las polticas nacionales. Ac no hemos tenido un presidente municipal de presidente de la nacin, aspirbamos a tener de perdida un gobernador, como ya lo hemos tenido en etapas anteriores, pero ahora ni siquiera gobernador, es decir, los liderazgos locales no estn al frente de la poltica nacional. Quines son los actores que tienen que resolver este tema? Son, desde nuestro punto de vista, cinco: 1. El Congreso de la Unin, por eso es muy importante para nosotros convocatorias como stas a las que nos invitan los diputados federales; 2. El gobierno federal que tiene mucho que hacer, hay medidas de carcter administrativo que ellos pueden resolver, y en ese proceso de negociacin estamos; 3. La Conago: gobernadores que deben tener un espritu ms abierto y lo estn teniendo 22: de los 32 gobernadores han sido presidentes municipales; por cierto, 12 de ellos venan de mi organizacin, de la Federacin Nacional de Municipios (Fenamm), pero cada vez ms presidentes municipales estn siendo gobernadores. Vamos avanzando, encontramos en la Conago un espritu de ms apertura; 4. Los Congresos locales desde luego, donde hay que hacer muchas reformas, aqu en Jalisco yo planteara el tema que s que est en el debate, de los cuatro aos y de la reeleccin, y sobre todo el de los cuatro aos que es una competencia local; y 5. Las asociaciones de los municipios. Quines forman las asociaciones de municipios? Quines representan a los 2 443 presidentes municipales de nuestro pas? Hoy, sin duda, la Conferencia Nacional de Municipios, la Conamm, que est en proceso de fortalecerse. Existen muchas asociaciones tem156
ticas, organizaciones ligadas a los partidos polticos que hoy estn trabajando, estamos trabajando juntos, muy fuertemente atrs de las iniciativas de las agendas municipales. La ma, la Fenamm, es una de esas organizaciones. La Fenamm se especializa en algo que nos parece fundamental. Tengo 17 aos de trabajar en el tema municipal, y hace 10 aos se reuna uno con los presidentes municipales y oa una catarsis de problemas, no habamos logrado traducir las problemticas per se en iniciativas concretas, menos an en procesos polticos para resolver esas problemticas. Y entonces no hacamos ms que escuchar constantemente los problemas. Hoy, mi organizacin y las dems que estamos en la conferencia, hemos avanzado mucho en tener una agenda de iniciativas. Si los diputados nos convocan, como nos han convocado recientemente, traemos iniciativas concretas que podemos rpidamente traducir en leyes y en reformas. Tenemos agendas en materia hacendaria, en materia poltica y en muchos temas especcos; por ejemplo, tenemos una agenda para ciudades con aeropuertos, aqu Tlajomulco no recibe un peso por el predial, bueno, tenemos que resolver ese tema de que se pague el predial del 100% del territorio del pas. Tenemos algunos temas prioritarios, como ste que les estoy comentando y a nosotros nos gusta mucho hablar de ellos, porque empec diciendo que estamos buscando la normalidad municipalista, pareciera que pedimos limosna al pedir ciertas cosas elementales, queremos que nos paguen el predial. Como todos sabemos, los municipios vivimos en un porcentaje muy alto del impuesto predial, es el ingreso propio per se ms importante, pero hoy estn exceptuadas muchsimas instalaciones y espacios geogrcos, algunos estn exceptuados y otros van de acompaamiento. Por ejemplo, yo soy de Tampico, ah est la renera de Ciudad Madero, que est exceptuada por la Constitucin para pagar el predial. Las instalaciones industriales del gobierno, dice la Constitucin, no pagan impuestos. Terrible, no debera de establecerse esa excepcin pero se establece, bueno, tenemos que respetar la Constitucin. La renera
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no debe pagar el predial, muy bien, pero qu hace Pemex? Junto a esa renera vive un hermano mo en el fraccionamiento de funcionarios de la renera, son casas-habitacin, deberan pagar predial y no lo pagan. Peor, junto est un campo de golf, para esos funcionarios de Pemex, tampoco paga el predial, no le veo la instalacin industrial por ningn lado al campo de golf. Ms an, junto hay un centro recreativo para petroleros, albercas, todo lo que ustedes se puedan imaginar, salones de baile, nada de eso paga el predial. De eso hay mucho, los aeropuertos, que en el ttulo de concesin que les da la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y que hemos pedido insistentemente y ya lo estamos pidiendo en tono ms fuerte de voz: que la SCT cancele en los ttulos de concesin esa excepcin de pagar el predial. La SCT no pierde nada con obsequiar el predial pues no es de l, les dan el ttulo de concesin a las empresas privadas, que son altamente rentables, los excepta de pagar el predial, por causa de inters pblico. Pero esa misma SCT no excepta a esos aeropuertos de pagar los impuestos federales, aunque la instalacin sigue siendo de inters pblico, verdad?, pero qu inteligente, nada ms excepta el impuesto que no es de la Federacin, y s excepta el pago que tienen que hacer a los municipios. sos son los temas de normalidad que tenemos urgentemente que resolver y en lo que los municipios traemos una agenda de 120 planteamientos de este tipo, muy elementales por cierto. Muchos de ellos ya consensados en la Convencin Nacional Hacendaria, que estn listos para resolverse, pero que no hemos tenido como mexicanos la voluntad poltica de resolverlos. Finalmente, qu planteamos? Queremos que el Congreso Nacional, y por eso reitero que es muy importante eventos como ste, donde se reconozca que los municipios deben ser actores centrales. Debemos invertir en este pas para resolver las problemticas cotidianas, debemos invertir el orden institucional y federalista que est claramente agotado en nuestro pas, y poner a los municipios donde deban estar. Me deca el presidente Felipe Caldern, siendo presidente electo, en una mesita de cinco personas que nos atendi hora y media muy
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gentilmente, recin nombrado presidente electo, me deca: Vamos a trabajar muy fuerte a favor de los municipios. Y en esta mesa chica, disclpeme presidente, que yo le diga lo que pienso. Le estamos entregando un documento con propuestas para los municipios, le urge al pas; le urge al gobierno federal quitarse lastres y compartir con otros actores del federalismo, con los gobiernos estatales y los gobiernos municipales compartir, las problemticas y compartir las soluciones todos los das. No puede haber ya funcionarios ubicados en una ocina en la Ciudad de Mxico que estn resolviendo problemas de los municipios. Por ejemplo, en el programa Oportunidades se toman decisiones all en una ocina remota del Distrito Federal, cuando el presidente municipal es el que est cerca de cada colonia y sabe perfectamente quin necesita apoyo y quin no, quin hace buen uso y quin no. Es el presidente municipal el que debe estar tomando decisiones ejecutivas y no los funcionarios federales. En Chile la poltica social completita est en manos de los alcaldes, completita. El gobierno local construye escuelas, es responsable de los hospitales, de los discapacitados, del deporte, de la cultura; cien por ciento de las competencias y de los recursos est en manos del alcalde; entonces, hay una poltica social sensible y cercana al ciudadano. Eso es lo que hoy piden los ciudadanos, y se es el trabajo que tenemos las organizaciones de municipios al seguir promoviendo esta revolucin municipalista que tanto le urge a nuestro pas y donde estamos seguros que tenemos de aliados a los diputados federales y adems a los diputados del Congreso de Jalisco.
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Instrumentos para el desarrollo regional

Jos Garca Flores Yolanda Esther Valle Uribe
transformacin de su vida poltica, econmica y social, en la que se respete el estado de derecho, las libertades y garantas de la poblacin, el pacto federal, la vida republicana y la vocacin democrtica; que propicie la convivencia armnica del sistema poltico que, a la vez procese adecuadamente los conictos y nos permita coexistir en la diferencia, unir voluntades en torno a causas comunes, as como avanzar en la consecucin del bien comn. En Jalisco nos estamos preparando para participar de esa transformacin de manera responsable y comprometida, tal es el caso de las recientes reformas que en materia de planeacin han impactado ya las tradicionales frmulas de conduccin de las polticas de desarrollo en el estado. En este tenor, el Poder Legislativo del estado ha elaborado su Agenda Legislativa1 con la convergencia de las principales fuerzas polticas de la entidad, concibiendo a sta como una herramienta para la construccin de una verdadera planeacin estratgica para el desarrollo del Estado, a travs de orientar y focalizar los esfuerzos de todos los actores sociales, cuya gestin incide de manera directa en la vida de todos los jaliscienses.
Congreso del Estado de Jalisco, Acuerdo Legislativo 108/LVIII/2007, aprobado en sesin de fecha 14 de mayo de 2007.
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Nuestro pas se encuentra rumbo a la consolidacin de una profunda
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Jos Garca Flores y Yolanda Esther Valle Uribe
Asimismo, y en un ejercicio sin precedentes, el grupo parlamentario de Accin Nacional de esta LVIII Legislatura, elaboramos la Agenda Legislativa del grupo2 a n de disponer de un instrumento bsico para la planicacin del desempeo legislativo de nuestra fraccin, que nos permita aportar nuestro esfuerzo para promover, debatir, aprobar y poner en vigencia las normas legales que el Estado requiere; aspirando a contribuir al desarrollo de un quehacer legislativo moderno y profesional, acorde y a la altura de las exigencias que la nueva conguracin social exige, pero cuidadoso y respetuoso de nuestros valores y tradiciones, que hemos sabido mantener y proteger. Y es precisamente por medio de este quehacer legislativo, y en esta nueva sintona de planeacin, que debemos promover un desarrollo econmico slido y con certeza, el cual permita revertir la condicin de pobreza en la que viven muchos jaliscienses y alcanzar mejores niveles de prosperidad y calidad de vida, impulsar y fortalecer el desarrollo de las diversas actividades econmicas y productivas de la entidad, pero debidamente integradas en un marco territorial, ambiental, sustentable y productivo, considerando siempre los distintos niveles de integracin regional. De conformidad con nuestra Carta Magna, el Estado tiene la obligacin de fortalecer el rgimen democrtico y, a travs del crecimiento econmico, del empleo y de una justa distribucin del ingreso y la riqueza, debe asegurar el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Para su ejecucin, debe organizar un sistema de planeacin democrtica que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa, que contenga estrategias de crecimiento equitativas y regule el aprovechamiento de los elementos naturales que son susceptibles de apropiacin.3 Como parte de una Federacin, en Jalisco estn obligados los poderes pblicos a instrumentar polticas estratgicas para impulsar el
2 Grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, LVIII Legislatura, Congreso del Estado de Jalisco, Agenda Legislativa 2007-2010, 12 de mayo de 2007. 3 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 26.
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desarrollo integral, para organizar y conducir la planeacin del desarrollo y establecer los medios para la consulta ciudadana y participacin social. Alcanzar un desarrollo regional ms equitativo y justo requiere garantizar la participacin amplia4 de la sociedad en los procesos de planeacin, ejecucin y supervisin de las acciones pblicas; adems, fortalecer el pacto federal5 y el municipio libre,6 as como el mejoramiento de la coordinacin intergubernamental entre los distintos niveles de gobierno y en cada uno de stos, promoviendo la descentralizacin administrativa. Al centrar el rumbo hacia el desarrollo regional equilibrado y sustentable, se debe buscar integrar a las comunidades, acondicionar su territorio y aprovechar de manera equitativa y racional los recursos naturales de tal forma que se mejoren progresivamente las condiciones de bienestar humano y social, se vigorice la autogestin del Estado y de los municipios, y al mismo tiempo, se garantice a las prximas generaciones que puedan encontrar por lo menos las mismas bases para su progreso. Como producto de la globalizacin, surgieron en el mundo entero los escenarios regionales o bloques econmicos para la incorporacin a la produccin y al comercio mundial. De esta manera, al interior de las naciones y de los estados se ha repetido el fenmeno con tendencias hacia el desarrollo geogrco, hacia una mayor apertura gubernamental, mayor participacin ciudadana en cuestiones pblicas, fortalecimiento a la educacin, como detonante de oportunidades y descentralizacin administrativa. En nuestra concepcin la regionalizacin es el esquema de integracin de los municipios del estado en regiones y que responde a los
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ao 2007. Jos N. Gonzlez Pars, El fortalecimiento del pacto federal, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1978. Alejandro Carrillo Castro, Fortalecimiento del pacto federal y reforma administrativa, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1981. 6 Pedro E. Hernndez Gaona, Derecho municipal, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1991.
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nes de crecimiento econmico y desarrollo social y sustentable de los respectivos municipios y sus habitantes. Es el espacio donde participa la poblacin a partir de la identicacin de caractersticas comunes, que tienden a la integracin, pero tambin de condiciones desiguales de desarrollo y de recursos disponibles, que plantea la necesidad de procurar equilibrios en esa desigualdad. De ah que su principal propsito sea establecer reglas y condiciones para recuperar y reconstituir el tejido social y generar, al mismo tiempo, respaldo institucional. El criterio de agrupacin municipal en regiones signica considerar, por un lado, los recursos productivos, las actividades econmicas, las caractersticas geogrcas y culturales similares y, por otro, respetar la divisin poltico-administrativa municipal. Considerando que el desarrollo en nuestro estado, como en otras entidades federativas, no ha sido homogneo, destacando en ciertas regiones ms que en otras, debemos impulsar el desarrollo integral, equitativo, sustentable, progresivo y permanente de todo el territorio estatal, mediante la construccin y operacin de diversas polticas pblicas de desarrollo regional, con visin de largo alcance. En esta tesitura, la planeacin del desarrollo regional cumple un papel primordial y debe ser considerada como un instrumento continuo de planeacin de acciones, cuyo fundamento es el respeto de la libertad de cada regin de acuerdo con su propia vocacin y potencialidades. Los instrumentos de planeacin, de acuerdo con las disposiciones legales aplicables,7 son los planes, programas y proyectos, as como los principios orientadores de la planeacin para el desarrollo, consistentes en la igualdad de derechos y oportunidades, la sustentabilidad, integralidad, coordinacin, continuidad, congruencia, transparencia, regionalizacin y participacin gubernamental y ciudadana. An y cuando obran en el devenir histrico de nuestra entidad importantes avances en materia de planeacin del desarrollo, no se ha logrado la articulacin necesaria entre los instrumentos de planeacin, los instrumentos del ordenamiento territorial y los de control y evalua7
Ley de Planeacin para el Estado de Jalisco y sus Municipios, artculo 3.
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cin, por lo que se hace necesario vincularlos, relacionarlos y al mismo tiempo complementar estas herramientas con nuevos instrumentos que permitan fortalecer las polticas actuales, ecientar los procesos y convertir en realidad los postulados constitucionales y federalistas mexicanos. Al lograr armonizar los esfuerzos tanto del sector pblico, como del privado en la aplicacin y ejecucin de una planeacin estratgica y ecaz, considerando el aprovechamiento sustentable del territorio, cuya informacin la provee el ordenamiento ecolgico y territorial, con inversiones y apoyos nancieros mediante los instrumentos econmicos, estaramos dando el gran paso hacia el crecimiento y desarrollo regional permanente y sustentable. Estos instrumentos deben responder a las necesidades operativas y tcnicas que faciliten la ejecucin de las estrategias de planeacin rumbo al verdadero desarrollo regional, generando el vehculo propicio para lograr tal cometido y en un ejercicio propositivo.
La planeacin, como instrumento de ordenacin racional y sistemtica de las acciones del gobierno y la sociedad para coadyuvar a mejorar la calidad de vida de la poblacin en el estado, que se materializa mediante los planes, programas y proyectos contemplados en las leyes aplicables y considerados por las disposiciones legales aplicables de inters pblico.8 El ordenamiento territorial, como instrumento por el que se regula el uso del territorio; forma parte de la poltica de estado sobre el desarrollo humano al procurar la evolucin integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida, y del desarrollo sustentable al establecer criterios de sustentabiLey de Planeacin para el estado de Jalisco y sus Municipios, artculo 3.
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lidad sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales de la entidad; como proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio; como proceso tcnico administrativo cuando orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, productivas, sociales y el desarrollo fsico espacial, de ah que el ordenamiento territorial se ha orientado tanto a las reas urbanizadas o en proceso de urbanizacin, como de los centros de poblacin. De acuerdo con la Carta europea de ordenacin del territorio (Consejo de Europa, 1983), se entiende por ordenamiento territorial la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad. Es, a la vez, una disciplina cientca, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio bajo un concepto rector.9 Instrumentos econmicos y nancieros, como mecanismos de fomento al desarrollo regional y a la vez de participacin ciudadana, como: a) el Fondo para el Desarrollo Regional (Fondereg), creado en 1998, a travs del cual, por primera vez la sociedad organizada pudo determinar la realizacin de obras en benecio de sus regiones; b) los proyectos administrados por dependencias del Ejecutivo Estatal y Federal (Seder, Conafor, DIF, Sedesol, Sagarpa), destinados a impulsar proyectos en determinados sectores de la produccin; c) las aportaciones federales, como el Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Municipal; d) las participaciones federales, como el Fondo de Fomento Municipal o la participacin por suspensin de derechos en municipios, entre otros.
Rom Pujadas y Jaume Font, Ordenacin y planicacin territorial, Sntesis (Coleccin Espacios y Sociedades, serie mayor, nm. 8), Madrid, 1998, p. 11.
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Participacin ciudadana. Como mecanismos para la denicin de propuestas y proyectos para el desarrollo regional econmico y social, para la validacin de programas, para la denicin de las prioridades regionales y la determinacin de las polticas de orientacin del gasto pblico de los tres niveles de gobierno y para la coordinacin con los sectores de la sociedad civil organizada, la iniciativa privada y el sector pblico, por medio de los subcomits Regionales Dependientes del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado (Coplade). Coordinacin y concertacin, como mecanismo para la articulacin del desarrollo regional con el desarrollo sectorial en Jalisco, mediante los Subcomits de Planeacin Regional que operan en el seno del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado, as como a travs de la suscripcin de convenios con los gobiernos federal, estatal y municipales. La coordinacin del desarrollo municipal tiene como referencia las estrategias regionales y sectoriales denidas en los planes estatales de desarrollo, cuya formulacin, ejecucin, evaluacin y control se realiza en el seno del Coplade de la entidad federativa en cuestin, o bien dentro de las polticas de ordenamiento del territorio. De ah la pertinencia de vincular estos instrumentos de poltica en fomento del desarrollo regional. Control, evaluacin y seguimiento. Como mecanismo de recuperacin de la gestin gubernamental, de los resultados y productos generados y para la reorientacin, en su caso de las polticas pblicas, mediante los siguientes instrumentos:
Normativos o rectores:
a) Planes nacional, estatal, regionales y municipales de desarrollo. b) Programas de mediano plazo (sectorial, institucional, especial).
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Operativos:
a) Programas operativos anuales. b) Leyes de ingresos del estado y de los municipios. c) Presupuestos de egresos del estado y de los municipios. d) Convenios de desarrollo o coordinacin Federacin-estado. e) Convenios de desarrollo o coordinacin estado-municipios. f) Acuerdos o convenios de concertacin con los sectores social y privado.
De control:
a) Reportes o informes de seguimiento y avance. b) Informes o dictmenes de auditoras gubernamentales.

De evaluacin:
a) Informes de gobierno de los titulares del Ejecutivo Federal y Estatal. b) Informes de los presidentes municipales. c) Informes sectoriales e institucionales. d) Informes, relatoras o registros resultantes de los foros de consulta y participacin social. Como aportacin del grupo parlamentario de Accin Nacional a travs de su Agenda Legislativa, estimamos que para impulsar el desarrollo regional, el impulso debe ir focalizado a: Fortalecer y adecuar el marco jurdico estatal en materia de planeacin del desarrollo a n de que las reas crticas que inciden en los niveles de competitividad y productividad de la entidad sean real y efectivamente consideradas en las polticas y estrategias impulsoras del desarrollo. Fortalecer las facultades en materia de Planeacin para el Desarrollo de los rdenes de gobierno estatal y municipal, a n de que las acciones y programas para el desarrollo y el bienestar
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social, se consoliden con una presupuestacin y programacin del gasto con plena orientacin regional. Proponer el marco normativo pertinente, para desarrollar una poltica de gestin de nuestros territorios fronterizos, los cuales debern ser potenciados en su productividad y competitividad, a n de lograr una integracin interestatal e intermunicipal eciente. Revisar y actualizar el diseo y operacin de los mecanismos institucionales orientados a consolidar la integracin y ordenacin del territorio, considerando las perspectivas territorial y ecolgica. A partir de una perspectiva de ordenamiento del territorio, revisar la legislacin sobre desarrollo urbano y obras pblicas a n de consolidar la infraestructura fsica y productiva para el desarrollo que las condiciones emergentes tanto de la Zona Metropolitana de Guadalajara, como del sistema de ciudades medias de nuestra entidad demandan. Analizar y actualizar el marco jurdico que rige y orienta el desarrollo econmico local y regional, velando porque se impulse una perspectiva de desarrollo integral, capaz de atraer mayores inversiones a nuestro estado, reteniendo las ya existentes y consolidando sectores de punta. Adecuar el marco normativo para proponer iniciativas encaminadas al aseguramiento y articulacin de las cadenas productivas con fortalecimiento al mercado interno y la innovacin empresarial.
Lo anterior nos lleva a concluir que se requiere fortalecer las capacidades de gestin de las estructuras de gobierno municipal a n de que se conviertan en gestores efectivos de proyectos para el desarrollo con una visin integral, territorial y de largo plazo. Como mecanismo articulador e integrador de los esfuerzos y proyectos orientados a detonar el desarrollo y la competitividad territorial,
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habr que impulsar el diseo e implantacin de una poltica transversal de desarrollo regional, basada en las potencialidades y vocacionamientos de las regiones y micro-regiones de la entidad. Para favorecer e incentivar los procesos de movilizacin de los factores y recursos productivos en las regiones y los municipios jaliscienses, habr que dotar de mayor dinamismo y efectividad a los mecanismos legales diseados. Para consolidar el impulso requerido, deberemos ampliar los instrumentos nancieros para el fomento especial y complementario a los proyectos productivos por regin y micro-regin, a travs de realizar las modicaciones y actualizaciones pertinentes al marco reglamentario estatal. En este tenor, habr que impulsar iniciativas de ley y de decreto orientadas a ampliar los niveles de inversin en infraestructura regional para la competitividad y el fomento y desarrollo agropecuario, turstico y artesanal. Tendremos que propiciar una poltica de coordinacin de esfuerzos inter e intragubernamentales, a efecto de lograr la transferencia y adaptacin tecnolgica de los sectores productivos en vas de consolidacin que le permitan a las regiones alcanzar la competitividad de la que ahora carecen. Como colofn, estimo que debidamente armonizados los esfuerzos tanto del sector pblico como del privado en la aplicacin y ejecucin de una planeacin estratgica y ecaz, considerando el aprovechamiento sustentable del territorio, cuya informacin la provee el ordenamiento ecolgico y territorial, con inversiones y apoyos nancieros mediante los instrumentos econmicos, estaramos dando el gran paso hacia el crecimiento y desarrollo regional permanente y sustentable.
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Acerca de los autores
Rosario Castro Lozano Es licenciada en Derecho por la Universidad Autnoma de Coahuila con estudios de posgrado en esa misma casa de estudios. Se ha desempeado como asesora del programa de enlace del Banco Nacional de Comercio Exterior con el Sector Industrial y como titular del bufete jurdico Castro y Asociados. Fue integrante del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Accin Nacional y de la Secretara Ejecutiva de la Asociacin de Municipios de Mxico (Ammac). Ocup el cargo de presidenta municipal de Ciudad Lerdo, Durango, y actualmente se desempea como coordinadora del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed). Vctor Manuel Gonzlez Romero Es doctor en Ingeniera Qumica por la Universidad de Guadalajara, donde ha sido rector general y vicerrector ejecutivo. Es profesor investigador del Centro Universitario de la Costa de la Universidad de Guadalajara y es miembro de la Academia Mexicana de Ciencias, del Sistema Nacional de Investigadores y de la Benemrita Sociedad de Geografa y Estadstica. Es consultor en liderazgo estratgico, promotor de acciones orientadas a la descentralizacin, planeacin estratgica, gestin nanciera y regionalizacin. Ha publicado ms de 150 artculos arbitrados y dirigido ms de 60 tesis en ciencias de los materiales y educacin. Actualmente se desempea como secretario de Planeacin del Gobierno del Estado de Jalisco. Hctor Eduardo Gmez Hernndez Es doctor en Ingeniera Bioindustrial por la Escuela Nacional de Ingeniera (ENGREF) de Pars, Francia. Ha sido investigador titular y director
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de Ingeniera del Centro de Investigacin y Asistencia en Tecnologa y Diseo del Estado de Jalisco (CIATEJ), perteneciente al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Se desempe como coordinador general de Sistemas de Informacin de la Universidad de Guadalajara. Ha publicado varios artculos y libros, y participado en ms de 40 proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico vinculados con el sector productivo. Es miembro fundador de la Corporacin Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI) en Mxico. Obtuvo el reconocimiento del Sistema Nacional de Investigadores y de la Secretara de Educacin Pblica como profesor de perl PROMEP. Actualmente se desempea como coordinador general de Planeacin en la Secretara de Planeacin del Gobierno del Estado de Jalisco. Alfonso Rolando Izquierdo Bustamante Es licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Ha sido secretario adjunto de la Presidencia del Comit Ejecutivo Nacional y Consejero Poltico Estatal en Tabasco del Partido Revolucionario Institucional. En la administracin pblica federal se ha desempeado como asesor jurdico de la Direccin General de Delegaciones de la Secretara de Educacin Pblica. En el mbito local fue director de Anlisis, Evaluacin y Asesora Poltica del Estado de Tabasco. Fue presidente de la Fundacin Carlos A. Madrazo, ha participado como conferencista en diversos foros, congresos y seminarios y es autor de cinco libros sobre temas polticos y coyunturales. Actualmente es diputado federal de la LX Legislatura por el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional e integrante de la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo de la Cmara de Diputados. Martha Anglica Tagle Martnez Tiene estudios en Administracin Pblica y Ciencias Polticas por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Ha sido secretaria de Acuerdos del Consejo Nacional y presidenta de la Comisin Nacional de Fiscalizacin del Partido Convergencia. En el mbito acadmico
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se ha desempeado como secretaria tcnica de la Coordinacin de Ciencias Polticas en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, donde tambin ha sido profesora de las asignaturas en Filosofa y Teora Poltica, Lenguaje Cuantitativo, entre otras. Fue presidenta de la Asociacin Mujeres de Convergencia y es integrante de Grupo Plural Previo y Espacio Feminista. Actualmente es diputada federal de la LX Legislatura por el grupo parlamentario de Convergencia e integrante de la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo de la Cmara de Diputados. Jorge Luis Garca Delgado Estudi la licenciatura en Administracin de Empresas en la Universidad de Guadalajara, Jalisco. Fue Director de Catastro en la Administracin 2004-2006 de la presidencia municipal de Puerto Vallarta, Jalisco. Es dirigente del Movimiento Nacional de la Juventud Revolucionaria y presidente del Partido Revolucionario Institucional de Puerto Vallarta. Actualmente se desempea como regidor del H. Ayuntamiento de Puerto Vallarta 2007-2009, donde preside las comisiones de Ecologa, Agua Potable y Comunicacin. Es un convencido de los procesos de planeacin participativa que se hacen por consenso y es uno de los principales impulsores de la agenda local 21 y del programa municipal del cumplimiento de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas. Tonatiuh Guilln Lpez Es doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Sociologa por El Colegio de Mxico. Forma parte del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel II). Ha sido presidente de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), coordinador ejecutivo del Premio Gobierno y Gestin Local en Mxico y miembro del Comit de Ciencias Sociales y Humanidades del Foro Consultivo Cientco y Tecnolgico. Ha publicado diversos libros y artculos relacionados con los temas de federalismo, gobiernos locales, poltica social y participacin ciudadana. Actualmente es presidente del Colegio de la Frontera Norte.
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Miguel Bazdresch Parada Es doctor en Filosofa de la Educacin por el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente y miembro del Consejo acadmico de la Revista Educar, de la Secretara de Educacin del Estado de Jalisco. Ha sido consejero ciudadano de la Comisin Estatal de Derechos Humanos y consejero ciudadano del Instituto Federal Electoral en el Consejo Local de Jalisco. Es miembro de la Red Nacional de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM) y ha escrito diversos libros y artculos de los temas de educacin y gobiernos locales. Es director de la Revista Sinctica y actualmente se desempea como profesor investigador y jefe del Departamento de Educacin y Valores del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente. Jess Arroyo Alejandre Es doctor en Economa Regional por la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Fue director del Centro de Investigaciones Sociales y Econmicas (CISE) de la Universidad de Guadalajara y director del Instituto de Estudios Econmicos y Regionales (INESER) de esa misma casa de estudios. Es investigador nivel III del Sistema Nacional de Investigadores y miembro de los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de Educacin Superior en el rea de las ciencias econmico-administrativas. Ha publicado diversos libros y una cantidad considerable de artculos para revistas especializadas, tanto nacionales como internacionales, principalmente en los tpicos de migracin, planicacin urbana y desarrollo regional. Actualmente se desempea como rector del Centro Universitario de Ciencias Econmico-Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Jos de Jess Ramrez Macas Es candidato a doctor en Estudios Organizacionales por la Universidad Autnoma Metropolitana, unidad Iztapalapa. Ha sido profesor e investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y
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director de la maestra en Administracin y Polticas Pblicas de ese centro de estudios. Ha impartido diferentes cursos de administracin pblica y planeacin en el Colegio de Mxico y el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente. En el sector pblico fue director general del Desarrollo Tcnico Metodolgico del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco. Actualmente se desempea como coordinador de asesores del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional en la LVIII Legislatura del Congreso de Jalisco y es director de la Ctedra Fodepal con reconocimiento y auspicio de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin. Mnica Fernndez Balboa Ha realizado estudios de Arquitectura en la Universidad Autnoma de Guadalajara. Cuenta con varios diplomados en Administracin y Desarrollo Humano y con un seminario internacional sobre campaas polticas en la Universidad George Washington, en los Estados Unidos. Ha sido directora de Relaciones Pblicas en el Gobierno de Tabasco y coordinadora de observadores nacionales y extranjeros en el Consejo Estatal Electoral de Chiapas. De 2000 a 2005, fue secretaria tcnica de la Asociacin Nacional de Gobernadores del Partido de la Revolucin Democrtica y enlace del Gobierno de Tlaxcala en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). Actualmente es diputada federal de la LX Legislatura, en la que es secretaria de la Comisin de Puntos Constitucionales e integrante de la Comisin de Fortalecimiento al Federalismo, de la Comisin Especial para la Reforma del Estado y del Comit del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Octavio Chvez Alzaga Obtuvo su maestra y doctorado en la Universidad de Wisconsin. Ha participado en programas sobre administracin municipal en Latinoamrica desde 1996 y en asuntos ambientales desde 1990, principalmente en la frontera Mxico-Estados Unidos. Se ha desempeado como
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investigador, profesor y consultor en Estados Unidos y Mxico. Fue presidente del Grupo Binacional Pro Calidad del Aire-Paso del Norte. Coordin los esfuerzos para la produccin del Reporte del Estado Ambiental en la Frontera Norte de Mxico. Este trabajo complementa uno previo donde el Dr. Chvez fue co-autor: Perl de la frontera MxicoEstados Unidos. Actualmente es el director para Latinoamrica de ICMA, una asociacin gremial que agrupa a profesionales de la administracin de gobiernos locales y que apoya mejoras a los esquemas administrativos para hacer la operacin de los municipios ms efectiva y eciente, as como promover el involucramiento de ciudadanos en los procesos de toma de decisiones. Alfonso Petersen Farah Obtuvo el ttulo de mdico en la Escuela Mexicana de Medicina de la Universidad La Salle y cuenta con diversas especialidades en el rea de salud preventiva. Fue mdico adscrito en el Servicio de Medicina Interna en el Hospital La Luz de Guadalajara y jefe del Departamento de Atencin Integral a la Salud de la Secretara de Salud de Jalisco. Se ha desempeado como presidente de la Junta Directiva del Instituto Jalisciense de Asistencia Social y como secretario de Salud del Estado de Jalisco. Es miembro titular de la Asociacin de Medicina Interna de Mxico y de la Sociedad Jalisciense de Medicina Interna. Actualmente es presidente municipal de Guadalajara y secretario de la Junta Directiva de la Asociacin de Municipios de Mxico (AMMAC). Jos Luis Gutirrez Cureo Realiz estudios de Ingeniera Mecnica Elctrica en la Facultad de Estudios Superiores Aragn de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Fue Militante del Partido Mexicano de los Trabajadores y del Partido Mexicano Socialista hasta la fundacin del Partido de la Revolucin Democrtica en 1989, instituto poltico del cual fue representante ante la Comisin Federal Electoral. Fue secretario general del Comit Ejecutivo Estatal y Secretario de Asuntos Municipales
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y Comunitarios del Comit Estatal del PRD en el Estado de Mxico. Fue diputado federal en la LVII Legislatura, en la cual fungi como coordinador de la bancada perredista mexiquense y form parte de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales. Actualmente es presidente municipal constitucional de Ecatepec, electo para el periodo 2006-2009, y presidente adjunto de la Asociacin de Autoridades Locales de Mxico, A.C. (AALMAC). Sergio Arredondo Olvera Es director ejecutivo de la Federacin Nacional de Municipios de Mxico (Fenamm) Jos Garca Flores Realiz estudios de Ingeniera en Computacin Financiera en el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey y cuenta con varios diplomados en Administracin Pblica Municipal y Mercadotecnia Poltica. Se ha desempeado como lder de proyectos de automatizacin y desarrollo de sistemas catastrales, de contabilidad, administracin y servicios generales de diversos municipios del estado de Jalisco. Fue director de Procesos e Informtica y director general de Servicios del Municipio de Tlaquepaque. Actualmente es diputado local por el XVI Distrito de Tlaquepaque y preside la Comisin de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco.
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Federalismo y planeacin regional en Mxico se termin de imprimir en diciembre de 2007 en los Talleres Grcos de la Cmara de Diputados. El tiraje consta de mil ejemplares.

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