ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

GLOBALIZACIN Y CONVENCIN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO: EL CONTEXTO DEL TEXTO

Francisco Pilotti Unidad de Desarrollo Social y Educacin Organizacin de los Estados Americanos

Washington, D.C., setiembre de 2000

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin de los Estados Americanos.

A la memoria de Luis Manuel Ziga, brutalmente asesinado el 12 de octubre de 1999 mientras cumpla con sus labores de Representante de UNICEF en Burundi. Luisn, colega y compaero de estudios en la Escuela de Sociologa de la Universidad de Chile, sacrific su vida defendiendo los ideales universales de los derechos del nio en una sociedad desgarrada por los extremismos de la intolerancia tnica y cultural.

INDICE

Resumen 4 Introduccin I. II. Antecedentes: Individualismo, expansin del Estado y socializacin del nio 6 12

Constitucin, proteccin, control social y emancipacin de la infancia 16 2.1 Constitucin de la infancia 16 2.2 Proteccin y control social de la infancia ..19 2.3 Emancipacin de la infancia . 23 2.4 Conclusin 28 Ciudadana y derechos humanos........................................................................................... 29 Gobernabilidad global y derechos humanos: Actores institucionales 36 El texto de la Convencin sobre los Derechos del Nio en el contexto de la gobernabilidad global ...39 5.1 Antecedentes ..39 5.2 Participacin y papel de los Estados ..43 5.3 Participacin y papel de las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales (OING) .. 45 5.4 Participacin y papel de las Organizaciones Inter-Gubernamentales (OIG) 46 5.5 Conclusin .48 Difusin, implementacin y penetracin cultural de los derechos del nio 52 6.1 Universalidad, relativismo cultural y derechos humanos . 52 6.2 Inters superior del nio ... 53 6.3 Trabajo infantil ..57 6.4 Universalidad, relativismo y margen de apreciacin 59 6.5 Derechos humanos, dilogo cultural y movimientos sociales .. 61 A modo de conclusin general: Hacia el fortalecimiento de una sociologa de la infancia latinoamericana........................................................................................................................ 65 7.1 El nio como actor social ..................................................................................... 66 7.2 La infancia como categora estructural ................................................................ 66 7.3 Ideologa e infancia ............................................................................................. 68 7.4 Infancia e intervencin institucional .................................................................... 69

III. IV. V.

VI.

VII.

Resumen

Al culminar la dcada de los noventa, la Convencin sobre los Derechos del Nio se destaca por ser el instrumento de derechos humanos ms aceptado a nivel mundial, dado que 191 pases la han ratificado. Hacia mediados del referido decenio, todas las naciones de Amrica Latina y el Caribe haban ratificado la Convencin y un nmero significativo de ellas inici reformas legislativas orientadas a armonizar los preceptos de la Convencin con las leyes nacionales. Este proceso ha generado grandes expectativas en cuanto a la naturaleza y el alcance de las transformaciones que se derivarn de la implementacin de la Convencin. En efecto, se ha sealado que su contenido propugna una nueva perspectiva y un cambio cualitativo fundamental en la percepcin jurdica y social de la infancia, cuya aplicacin en Amrica Latina afectar diversos mbitos de la sociedad incluyendo, entre otros, los vinculados a las polticas pblicas y las reformas legislativas, as como los que dicen relacin con las actitudes, valores y sensibilidades de sus miembros. La situacin de la infancia en Amrica Latina revela, sin embargo, enormes brechas entre lo deseable, expresado en la Convencin, y lo coyunturalmente factible. El formalismo que ha caracterizado la difusin de la Convencin en la regin, no ha contribudo al anlisis de estas distancias y a la elaboracin de estrategias para acortarlas, toda vez que tiende a sobrestimar el papel de las leyes como instrumentos de cambio social, disociando el discurso de los derechos del nio de la realidad socioeconmica y cultural en la que se manifiestan las injusticias que afectan a la infancia. Intimamente relacionado con lo anterior, est el hecho que la Convencin se ha difundido en Amrica Latina omitiendo tanto el contexto histrico que le di forma a su contenido, como las caractersticas socioeconmicas, polticas y culturales de los contextos nacionales en los que se inserta su implementacin. En muchos aspectos, la difusin de la Convencin durante los noventa presenta caractersticas equivalentes a la circulacin de un texto sin su contexto. Ante la carencia sealada, el documento intenta contextualizar la elaboracin de la Convencin en el marco de la globalizacin de las ideas dominantes sobre el papel de los nios en la sociedad occidental moderna. En particular, se destacan ciertos procesos centrales de la modernidad, tales como las cambiantes funciones e imgenes de la infancia en el contexto de la expansin del individualismo y del Estado y su relacin con las normas que definen a la infancia y regulan su proteccin, control social y autonoma. Seguidamente, se analizan los derechos del nio desde la perspectiva de los derechos de ciudadana y de la expansin de los derechos humanos, enfoque que facilita el estudio del proceso preparatorio de la Convencin, en el que se analizan los papeles especficos desempeados por los actores que participaron en esta tarea: Estados, Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales y Organizaciones Inter-Gubernamentales. Una vez aprobada y ratificada la Convencin, surge una diversidad de dificultades y resistencias relacionadas con su puesta en prctica, problemtica que exige considerar los mecanismos culturales a travs de los cuales las ideas globales son recepcionadas en contextos locales. Desde esta perspectiva, se sitan los derechos del nio en la polmica ms amplia referida al relativismo cultural y la universalidad de los derechos humanos, la que brinda pistas para analizar la penetracin desigual de los postulados de la Convencin en los mbitos legal, poltico, institucional y valrico de las sociedades en desarrollo. Se presentan tambin algunas consideraciones relativas al papel de los movimientos sociales nacionales en el proceso de

apropiacin, reconstruccin y utilizacin de los derechos humanos en el marco de cambiantes coyunturas socioeconmicas y polticas. Para avanzar en la implementacin de los derechos del nio en Amrica Latina, se considera indispensable profundizar el estudio de los factores que intervienen en la receptividad de los postulados de la Convencin en diversos mbitos de la sociedad, para lo cual se requiere relacionar el marco histrico global esbozado en este documento con las particularidades que presenta la construccin social de la infancia en la regin. Se trata de un desafo que las ciencias sociales no han asumido con suficiente vigor, constatacin a partir de la cual se concluye el trabajo con algunas sugerencias relativas a ciertas reas temticas que podran constiturse en una agenda de investigacin para una sociologa de la infancia latinoamericana.

Introduccin Refirindose al desarrollo humano al final del milenio, perodo caracterizado por la aceleracin del fenmeno de la globalizacin, el penltimo informe del PNUD sobre esta materia enfatiza la necesidad de fortalecer las instituciones requeridas para asegurar una gobernabilidad global capaz de proteger los derechos humanos y promover el desarrollo humano a nivel mundial. El informe destaca este aspecto de la gobernabilidad entre pases ya que advierte un desequilibrio entre el mayor desarrollo alcanzado por los mecanismos internacionales destinados a garantizar mayor seguridad para los mercados y el avance ms dbil que presenta la construccin de un marco tico y normativo universal para la proteccin de los derechos humanos.1 Lo sealado se inserta en la emergente concepcin de una gobernabilidad global de alcance mucho ms amplio que aquellas que restringen el anlisis del ordenamiento mundial al mbito meramente econmico de las relaciones internacionales. Autores como Giddens, por ejemplo, consideran esta extensin como necesaria e indispensable para el ejercicio de la denominada democracia cosmopolita, por medio de la cual vislumbra un avance ms decisivo hacia la regulacin efectiva de la economa mundial, la disminucin de las desigualdades a nivel global y el control de los riesgos ecolgicos.2 Desde esta perspectiva, el rgimen internacional de derechos humanos se posiciona como una de las piedras angulares de la democracia cosmopolita, dado el marcado carcter universalista que asume su promocin a partir de 1945. En efecto, despus de ms de medio siglo de difusin, los derechos humanos conforman en la actualidad un marco doctrinario, un cuerpo de derecho internacional y un aparato institucional encargado de implementar y vigilar su puesta en prctica. Adems, se han constitudo en un componente central y legitimador de una activa e influyente sociedad civil internacional.3 En este contexto se inscriben los comentarios del Informe sobre Desarrollo Humano 1999 del PNUD, relativos a los avances y obstculos que presentan la promocin y puesta en prctica de los derechos humanos en el mundo actual. Refirindose a los logros obtenidos a partir de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, deja constancia de un hecho cuyos detalles no analiza mayormente: entre los mltiples tratados y convenciones sobre derechos humanos, la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) destaca por ser el instrumento ms aceptado a nivel mundial dado que, con las excepciones de Somala y los Estados Unidos, 191 Estados la han ratificado. Lo notable es que la CDN alcanza este status diez aos despus de ser aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989, lo que contrasta con la situacin de otras convenciones que, no obstante haber sido aprobadas dos o tres dcadas atrs, exhiben niveles de ratificacin significativamente inferiores. A nivel regional, todos los pases de Amrica Latina y el Caribe haban ratificado la Convencin hacia mediados de la dcada de los noventa. La Convencin sobre los Derechos del Nio constituye, sin dudas, la sntesis ms acabada de un nuevo paradigma para interpretar y enfrentar la realidad de la infancia. A diferencia de otros
1

UNDP (1999). Human Development Report 1999: Globalization with a Human Face, N. York: UNDP, p.35. 2 Giddens, Anthony (1998). The Third way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press, pp. 138-147. 3 Sobre el particular, vase, Beetham, David (1998). Human Rights as a Model for Cosmopolitan Democracy en Archibugi, D., Held, D. y Kohler, M. (eds) Re-Imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy. Stanford: Stanford University Press, pp. 58-71.

instrumentos internacionales de derechos humanos, la Convencin combina en un solo cuerpo legal derechos civiles y polticos con derechos econmicos, sociales y culturales, considerndolos como componentes complementarios y necesarios para asegurar la proteccin integral del nio y su participacin en la sociedad en calidad de sujeto de derecho. Para el logro de estos objetivos, asigna responsabilidades a la familia, la sociedad civil, la cooperacin internacional y, especialmente, al Estado. Dado el carcter vinculante de la CDN, los Estados que la ratifican asumen el compromiso de respetar los derechos contemplados en ella y garantizar su disfrute a todos los nios bajo su jurisdiccin, sin distinciones de ninguna especie. Adems, la Convencin crea el Comit de los Derechos del Nio, encargado de examinar los progresos realizados por los Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones, para lo cual deben presentar al Comit informes peridicos sobre las medidas que hayan adoptado para dar efecto a la Convencin y sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de los derechos del nio. De manera innovadora, la Convencin no limita al Comit slo a funciones de vigilancia, asignndole tambin un papel de apoyo a los Estados para facilitar su avance hacia el pleno cumplimiento de los compromisos adquiridos. La ratificacin universal de la CDN revela un consenso poco usual entre pases cultural, socioeconmica y jurdicamente diversos, fenmeno digno de ser analizado no slo desde la perspectiva de la evolucin histrica de los instrumentos internacionales de derechos humanos, sino tambin desde un ngulo ms afn a la sociologa del conocimiento y la historia de las ideas, disciplinas orientadas a desentraar los procesos sociales e ideolgicos ms profundos que subyacen los llamados cambios paradigmticos. Lo sealado, cobra especial relevancia al considerar la magnitud y el alcance de los cambios asociados a la aplicacin de la Convencin, mismos que el Panorama Social de la CEPAL de 1997 considera equivalen nada menos que a la generacin de una cultura de derechos. En efecto, en dicha publicacin se seala que la Convencin propugna bsicamente una nueva perspectiva y un cambio cualitativo fundamental en la percepcin jurdica y social de la infancia, cuya aplicacin en Amrica Latina afectar diversos mbitos de la sociedad incluyendo, entre otros, los vinculados a las polticas pblicas y las reformas legislativas, as como los que dicen relacin con las actitudes, valores y sensibilidades de sus miembros.4 La variedad y complejidad de los factores involucrados en una dinmica de cambio sociocultural de semejante envergadura, plantean la exigencia ineludible de urgar ms profundamente en las races ideolgicas de la Convencin, a fin de avanzar en la identificacin de los elementos culturales, polticos e institucionales que condicionan el ritmo e intensidad del proceso a travs del cual sus postulados penetran en diversos mbitos de la sociedad, enfrentando grados variables de resistencia. Se trata de un desafo cuyo abordaje resulta altamente relevante en la coyuntura actual por la que atraviesa la consideracin de los derechos del nio en Amrica Latina, regin en la que durante la ltima dcada se han privilegiado las formalidades jurdicas involucradas en los procesos de ratificacin de la Convencin y de reforma legislativa para armonizar la legislacin interna de los pases con los postulados del sealado instrumento internacional. Estos esfuerzos, necesarios pero no suficientes para hacer realidad los derechos de los nios, tienden a sobrestimar el papel de las leyes como instrumentos de cambio social, disociando el discurso de los derechos humanos de la realidad socioeconmica y cultural en la que se manifiestan las injusticias que afectan a la infancia. En este sentido, resulta pertinente tener en cuenta la advertencia de Minow, quien seala que ...el derecho no logra resolver el significado de la igualdad para aquellos a quienes la sociedad define como diferentes.5 Ahondando sobre el particular, Jelin indica que si bien la
4 5

CEPAL (1998). Panorama Social de Amrica Latina. Santiago: Naciones Unidas, pp. 95-96. Minow, Martha (1990). Making all the Difference: Inclusion, Exclusion and American Law, N. York: Cornell University Press, p. 9, citada por Jelin, Elizabeth (1996) Mujeres, Gnero y Derechos Humanos

elaboracin y promulgacin de normas de igualdad son polticamente importantes dado que permiten combatir la discriminacin, afirmar la individualidad y poner lmites al poder, son insuficientes para resolver por s solas la variedad de formas que adquiere la desigualdad en la realidad social. Desconocer lo anterior conlleva el riesgo de una formalizacin excesiva de los derechos, aislndolos de las estructuras sociales en que existen y cobran sentido, dificultando el pasaje desde lo universal hacia lo social, histrico y contingente.6 El formalismo que ha predominado en la difusin de la Convencin conduce a menudo a concepciones rgidas y excluyentes sobre su significado e impacto, mismas que se expresan en visiones exageradamente optimistas o pesimistas sobre las posibilidades de su puesta en prctica. Entre las primeras se cuentan aquellas que equiparan a la CDN con el equivalente a una revolucin Copernicana, a partir de la cual los nios del mundo adquieren, irreversiblemente, la carta de ciudadana que les garantiza un lugar privilegiado en la sociedad en calidad de sujetos de derecho. En contraste, las posturas ms negativas dudan de la capacidad de la Convencin para generar cambios significativos, aduciendo que la adhesin a normas universales de este tipo constituye slo un gesto simblico, carente de significado para la vida cotidiana de los nios, toda vez que su vigencia depende de la voluntad soberana de los Estados y de la labor de vigilancia de mecanismos internacionales dbiles, sin poder sancionador, incapaces de velar adecuadamente por el estrcto cumplimiento de los compromisos contrados por los Estados signatarios de pactos de derechos humanos.7 La realidad que se observa en Amrica Latina y el Caribe diez aos despus de la aprobacin de la Convencin, presenta una dinmica cuya complejidad no calza con las rigideces propias de las visiones sealadas anteriormente. En efecto, se aprecia ms bien un proceso dialctico de avances y retrocesos producto de la desigual penetracin de los principios de la Convencin en diversos mbitos institucionales y culturales. As, por ejemplo, las reformas legales y administrativas inspiradas en la Convencin se traducen en acciones y programas institucionales cuyo contenido concreto est determinado no slo por las disposiciones normativas, sino tambin por una variedad de factores estructurales y coyunturales. Entre estos ltimos se cuentan la disponibilidad de recursos, las resistencias corporativas al cambio, y las reacciones puntuales de las autoridades polticas para enfrentar situaciones de crisis, como la alarma pblica que resulta de la percepcin que la seguridad ciudadana se encuentra amenazada por el supuesto aumento de las infracciones juveniles. A lo sealado, se suman las dificultades que surgen del hecho que generalmente las nuevas leyes afectan a una diversidad de instituciones que tericamente deberan funcionar coordinadamente pero que en la prctica operan de forma fragmentada, caracterstica que en los ltimos tiempos se complica debido a las profundas transformaciones por las que atraviesan los roles del Estado, el mercado y la sociedad civil en la provisin de servicios para la niez. Por todo lo anterior, se considera analticamente ms fecundo reconocer que las legislaciones inspiradas en la Convencin no producen resultados directamente atribubles a sus disposiciones, sino ms bien impactos derivados de la resolucin de las disputas y tensiones institucionales generadas por la alteracin de las reglas del juego. En suma, las leyes que sirven de sustento a las polticas sociales, cuya exigibilidad es relativa, no pueden considerarse como factores causales directos de cambios sociales concretos, sino ms bien como elementos precursores que impulsan
en Jelin, Elizabeth y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la Democracia: Derechos Humanos, Ciudadana y Sociedad en Amrica Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, p. 193. 6 Jelin, Elizabeth, op. cit., p.194. 7 Como ejemplo de la visin optimista, vase, Lopatka, Adam (1992). The Rights of the Child are Universal: The Perspective of the UN Convention on the Rights of the Child; una perspectiva ms escptica se encuentra en Freeman, Michael (1992) The Limits of Childrens Rights, ambos en Freeman, Michael y P. Veerman, eds. (1992). The Ideologies of Childrens Rights, London: Martinus Nijhoff Publishers, pp. 30-46 y 47-52.

una dinmica de interacciones, a menudo conflictivas, cuyo desenlace es abierto y ambivalente toda vez que se ven afectados los intereses de diversos actores institucionales cuyas reacciones varan de acuerdo a la influencia y poder disponibles.8 La experiencia de la reforma legislativa realizada en El Salvador a mediados de los noventa se presta para ilustrar aspectos de lo sealado. En 1995 se promulg la Ley del Menor Infractor, considerada como una ley modelo para la administracin de la justicia juvenil, toda vez que incorpora las recomendaciones internacionales sobre la materia y los principios contemplados en la Convencin sobre los Derechos del Nio. En efecto, la Ley incluye las garantas del debido proceso y un conjunto de medidas educativas y de resolucin pacfica de los conflictos para sancionar y reeducar al menor de edad que ha cometido una infraccin penal, tales como el servicio a la comunidad y la conciliacin, reservando como medida de excepcin la privacin de libertad a travs del internamiento. Para el correcto cumplimiento de sus fines, la Ley prev una estrecha colaboracin interinstitucional entre los Tribunales, la Procuradura, la Fiscala y el Instituto Salvadoreo de Proteccin al Menor. Sin embargo, la entrada en vigencia de esta ley en una coyuntura socioeconmica y poltica compleja, gener tensiones que no slo dificultaron su implementacin sino que adems alentaron iniciativas contrarias a sus principios. En efecto, al cabo de un ao, en marzo de 1996, se decret la Ley Transitoria de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, cuyo segundo considerando justifica su promulgacin sealando, Que ante el alarmante incremento de la criminalidad la mayora de la poblacin est demandando que se dicten medidas urgentes y especiales que obliguen a los organismos del sistema penal a realizar una accin coordinada y planificada de combate a la delincuencia, que aseguren mayor eficacia en la investigacin y juzgamiento en los casos de los delitos ms graves, as como para sancionar con mayor severidad a los responsables de los hechos criminales. Entre los delitos contemplados figuran el homicidio, lesiones graves, violacin, amenazas agravadas, hurto calificado y robo. En su captulo IV, titulado Reglas Especiales para Menores Infractores, se modifican transitoriamente ciertas disposiciones de la Ley de 1995, sealando que en el caso de los menores comprendidos entre los 14 y los 18 aos de edad que cometieren los delitos sealados, con excepcin del hurto calificado, no proceder ningn tipo de conciliacin y la medida aplicable ser preferentemente la del internamiento.9 Procesos de avances y retrocesos como el anterior, abundan en Amrica Latina, regin donde pueden coexistir legislaciones inspiradas en los principios ms avanzados de derechos humanos con el exterminio sistemtico de nios a manos de escuadrones de la muerte. Ante esta realidad, es lcito concluir que la Convencin y las reformas legislativas basadas en sus preceptos, carecen de significado y relevancia en Amrica Latina? Lejos de ello. La Convencin se inserta en un proceso ms amplio de reconstruccin de la democracia y fortalecimiento de los derechos de ciudadana. Sus principios han estimulado una profunda reflexin sobre las condiciones de vida de la infancia, dejando al descubierto las mltiples inequidades e injusticias que afectan a la niez de la regin, brindando, a su vez, una poderosa herramienta moral para cuestionar las estructuras de dominacin responsables de esta situacin y los discursos ideolgicos que las sustentan. Las reformas legislativas, por su parte, formalizan la obligacin de la sociedad de implementar las polticas pblicas y las reformas institucionales necesarias para reconocer y garantizar a los nios
8

Este punto es desarrollado en detalle por Offe, Claus (1993), Social Policy and the Theory of the State en Offe, Claus (1993) Contradictions of the Welfare State, Cambridge: The MIT Press, pp. 106-107. 9 Vanse: Ley del Menor Infractor y Ley de Vigilancia y Control de Ejecucin de Medidas al Menor Infractor (julio, 1995), Repblica de El Salvador: Publicacin del Ministerio de Justicia; Decreto No. 668, Ley Transitoria de Emergencia Contra la Delincuencia y el Crimen Organizado (marzo, 1996), Repblica de El Salvador: Diario Oficial, Tomo No. 330; y Hanana de Varela, Karla y Jaime Martnez Ventura (1998), Comentario al Proceso de Reforma Legislativa en El Salvador en Garca Mndez, Emilio y Mary Beloff (comp.) Infancia, Ley y Democracia en Amrica Latina, Buenos Aires: Temis-Depalma.

su condicin de sujetos de derecho. Sin embargo, la naturaleza de las resistencias enfrentadas durante las etapas de cuestionamiento, denuncia y demanda, cambian sustantivamente durante las fases en las que se busca una transformacin significativa de las instituciones, prcticas y actitudes necesarias para hacer efectivos los derechos del nio, realidad que revela la necesidad de avanzar en el anlisis contextual de la Convencin sobre los Derechos del Nio. En sntesis, el problema central que se desea destacar se refiere al hecho que la Convencin se ha difundido en Amrica Latina omitiendo tanto el contexto histrico que le di forma a su contenido, como las caractersticas socioeconmicas, polticas y culturales de los contextos nacionales en los que se inserta su implementacin. Siguiendo a Bourdieu, lo sealado podra caracterizarse como la circulacin de un texto sin su contexto, situacin que obstaculiza la fludez de lo que este autor denomina la circulacin internacional de bienes culturales.10 Esta forma de encarar los problemas que enfrenta la penetracin cultural de la Convencin, exige analizar ms profundamente las races ideolgicas de su contenido y los mecanismos mediante los cuales ste se difunde a nivel mundial. El desafo planteado no es slo de carcter acadmico, ya que su omisin tiene claros efectos prcticos en la medida que la consideracin de la Convencin en una suerte de vaco histrico dificulta la evaluacin estratgica de la interaccin de los elementos que, simultneamente, tanto a nivel internacional como nacional, favorecen, demoran o frenan la puesta en prctica de sus preceptos. Como seala Schirmer, el marco legal y la administracin de justicia no son ideales atemporales sino formas sociales especficas de regulacin en ciertos momentos histricos y polticos. Son los instrumentos para la realizacin de proyectos polticos especficos. Advierte esta autora que el desconocimiento de la naturaleza histrica y contextual de los derechos humanos encierra el riesgo de que el discurso que justifica las estructuras legales creadas para su proteccin, sea apropiado y redefinido por las instancias de dominacin responsables de su violacin para legitimar la continuidad de sus acciones.11 Para abordar el problema planteado, este documento considera a la Convencin sobre los Derechos del Nio como un producto cultural de origen occidental, elaborado fundamentalmente a partir de concepciones dominantes sobre infancia emanadas de los pases industrializados de Europa y Amrica del Norte. En este sentido, la Convencin representa el hito ms importante del proceso de globalizacin del ideal occidental referido a la posicin del nio en la sociedad contempornea. Desde esta perspectiva, la primera parte del trabajo destaca como antecedente histrico fundamental la convergencia de ciertos procesos centrales del mundo occidental moderno: el cambiante papel del nio en el marco de la expansin del individualismo y del Estado-nacin. Entre las manifestaciones de este fenmeno, se cuentan los desarrollos legales a travs de los cuales se formalizan las normas que definen a la infancia y regulan su proteccin, control social y autonoma, aspectos considerados en la segunda seccin. Seguidamente, se analizan los derechos del nio desde la perspectiva de los derechos de ciudadana y de la expansin del rgimen de los derechos humanos, enfoque que facilita la aproximacin a los pactos internacionales sobre esta materia, entre los que se cuenta la Convencin sobre los Derechos del Nio. Para avanzar en el anlisis del proceso a travs del cual se sistematizan e incorporan en un texto nico las imgenes y los discursos predominantes sobre infancia, en la
10

Bourdieu, Pierre (1989) Programme Pour une Sociologie de la Circulation Internationale de Biens Culturels, citado por Mauger, Gerard (1994) Note Sur le Commerce International des Ides en Mauger, Gerard, Ren Bendit y Christian Von Wolffersdorff (eds) Jeunesses at Socits, Pars: Armand Colin Editeur, p. 8. 11 Schirmer, Jennifer (1996) El Saqueo del Discurso Democrtico por parte de los Militares Guatemaltecos en Jelin, Elizabeth y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la Democracia: Derechos Humanos, Ciudadana y Sociedad en Amrica Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, p. 108. Similar argumento desarrollan Belden Fields, A. y Wolf-Dieter Narr (1992) Human Rights as a Holistic Concept, en Human Rights Quarterly14, Baltimore, The Johns Hopkins University Press.

10

cuarta parte se identifican y caracterizan los actores que participaron en la negociacin y redaccin del instrumento internacional: Estados, Organizaciones Internacionales NoGubernamentales (OING) y Organizaciones Inter-Gubernamentales (OIG). Sobre la base de los antecedentes sealados, se procede, en el apartado quinto, al abordaje de las particulares caractersticas de la dcada en la que se inscriben las negociaciones que conducen a la aprobacin de la Convencin en 1989 por parte de la Asamblea General de la ONU. Al respecto, se trata de un perodo inicialmente caracterizado por la persistencia de la fuerte pugna ideolgica propia del mundo bipolar de la guerra fra, cuya intensidad confrontacional disminuye dramticamente durante el transcurso de los ochenta, culminando, a fines del decenio, con la simblica cada del muro de Berln. Se trata, adems, de una dcada marcada por la consolidacin del papel de la sociedad civil internacional en el fomento de la proteccin global de la niez. La particular mezcla de derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales que caracteriza a la Convencin est ntimamente relacionada con estos procesos, as como con las caractersticas, intereses y poder de los actores institucionales que durante diez aos negociaron el contenido del instrumento internacional. Al respecto, se destaca que la influencia y estrategia de los Estados, OING y OIG varan de acuerdo a los cambiantes papeles que desempean en las diferentes etapas por las que transita la Convencin: redaccin, aprobacin, ratificacin e implementacin. Una vez ratificada la Convencin, surge una diversidad de dificultades y resistencias relacionadas con su puesta en prctica, problemtica que exige analizar los mecanismos culturales a travs de los cuales las ideas globales son recepcionadas en contextos locales. La consideracin de esta temtica en la sexta seccin, remite al debate ms amplio acerca del papel de las especificidades culturales en el proceso de incorporacin nacional de los principios consagrados en los pactos internacionales de derechos humanos. La polmica entre relativismo cultural y universalidad de los derechos humanos brinda pistas para analizar la penetracin desigual de los postulados de la Convencin en los mbitos legal, poltico, institucional y valrico de las sociedades en desarrollo. Se considera indispensable situar el debate sobre los derechos del nio en este contexto, toda vez que su omisin encierra el peligro de circunscribirlos a rtoricas y reformas simplistas que, bajo el ropaje de un discurso progresista inspirado en los derechos humanos, no hacen ms que perpetuar el status quo. El anlisis de las dificultades que presenta la aplicacin universal del principio del inters superior del nio y de ciertos derechos especficos, tales como el referido al trabajo infantil, destaca las complejidades culturales involucradas en la implementacin de los derechos del nio. Se concluye con algunas consideraciones relativas al papel de los movimientos sociales nacionales en el proceso de apropiacin, reconstruccin y utilizacin de los derechos humanos en el marco de cambiantes coyunturas socioeconmicas y polticas. Para el anlisis ms detallado de la penetracin cultural de los derechos del nio en Amrica Latina, se considera indispensable profundizar el estudio de los factores que intervienen en la receptividad de los postulados de la Convencin en diversos mbitos de la sociedad, para lo cual se requiere relacionar el marco histrico global esbozado en este documento con las particularidades que presenta la construccin social de la infancia en la regin. Se trata de un desafo que las ciencias sociales no han asumido con suficiente vigor, constatacin a partir de la cual se concluye el presente documento con algunas sugerencias relativas a ciertas reas temticas que podran constiturse en una agenda de investigacin para una sociologa de la infancia latinoamericana.

11

I. Antecedentes: Individualismo, Expansin del Estado y Socializacin del Nio El proceso histrico a travs del cual emerge un sistema de clases por edad, mediante el cual se va estableciendo con creciente nitidez la distincin entre nio y adulto, ha sido analizado en profundidad para el caso europeo por Aries, quien sostiene que el descubrimiento de la infancia se cristaliza durante el siglo 18. A partir de un original anlisis del arte y la iconografa de la Edad Media, Aries descubre que los nios aparecen representados como adultos en miniatura, evidencia que le sirve de base para concluir que la sociedad medioeval no posea una construccin social clara de la infancia y de la adolescencia: La duracin de la infancia se reduca al perodo de su mayor fragilidad; en cuanto poda desenvolverse fsicamente, se lo mezclaba rpidamente con los adultos, con quienes comparta sus trabajos y juegos. El beb se converta en seguida en un hombre joven sin pasar por las etapas de la juventud, las cuales probablemente existan antes de la Edad Media y que se han vuelto esenciales hoy da en las sociedades desarrolladas. Las implicaciones educativas de esta situacin, son expuestas de la siguiente manera por Aries: La transmisin de valores y conocimientos, y en general la socializacin del nio, no estaba garantizada por la familia, ni controlada por ella. Al nio se le separaba en seguida de sus padres, y puede decirse que la educacin, durante muchos siglos, fue obra del aprendizaje, gracias a la convivencia del nio o del joven con los adultos, con quienes aprenda lo necesario ayudando a los mayores a hacerlo. 12 En contraste, el surgimiento de una concepcin ms especfica de la infancia durante los siglos siguientes, se caracteriza por una creciente intervencin de la familia y especialmente del Estado, en los procesos educativos y de socializacin de los nios. Dos procesos centrales de la modernidad son especialmente importantes para entender la transformacin del papel de la infancia en la sociedad occidental: la consolidacin del individualismo y la expansin del Estado. El primero de estos fenmenos se inserta en el progresivo debilitamiento de la cultura tradicional y de la religin, a medida que los procesos de industrializacin y urbanizacin desarraigan al individuo de la iglesia y de los grupos sociales primarios propios del mundo rural, tales como la familia extendida y la comunidad, fortaleciendo en cambio la primaca de la identidad individual y la autonoma personal. El Estado, por su parte, se consolida como la principal fuente de identidad colectiva para los individuos, a travs de la cual se afianza la lealtad a la nacin, as como el mbito en el que se concentra la autoridad encargada de orientar el progreso nacional e individual. Si bien estos procesos se difunden ampliamente a nivel mundial, en la prctica son objeto de elaboraciones diversas, sobre todo en lo que respecta las formas jurdicas y polticas por medio de las cuales se resuelve la cuestin fundamental relativa a la primaca de los derechos individuales sobre la autoridad del Estado o de esta ltima sobre los primeros. La universalizacin de la categora correspondiente a la persona individual se constituye en uno de los fundamentos bsicos sobre los que descansan una variedad de instituciones polticas, sociales y jurdicas, particularmente las inspiradas en el pensamiento liberal. Este concibe a la sociedad como un agregado de individuos que conviven en el marco de un contrato social al que adhieren libre y racionalmente, planteamiento que conduce al problema relativo a la identificacin del mecanismo mediante el cual las personas adquieren autonoma, conciencia y
12

Aries, Philippe. (1987) El Nio y la Vida Familiar en el Antiguo Rgimen, Madrid: Taurus Ediciones, pp. 9-10.

12

virtudes cvicas, elementos esenciales de las corrientes doctrinarias inspiradas en el individualismo. El llamado proceso de socializacin, en cuyo largo desarrollo conceptual se confunden principios filosficos con diversas teoras provenientes de las ciencias naturales y sociales, se convierte en la respuesta, explcita o implcita, al problema planteado. En esencia, la socializacin considera a la infancia como una etapa en la que la interaccin de fuerzas biolgicas, sociales y psicolgicas conduce a la formacin de un individuo adulto, competente y autnomo. La duracin de esta fase formativa vara culturalmente y los miembros de la sociedad que pasan por ella ocupan el status de nio, cuyas caractersticas equivalen a la antitsis del status de adulto: inmadurez, incapacidad, irresponsabilidad y dependencia. La niez considerada como un perodo de la vida caracterizado por la inocencia sexual y la libertad de responsabilidades econmicas y polticas, se inserta en la visin ideal de la familia nuclear encabezada por el esposo econmicamente activo, en la que la mujer -esposa y madre- se dedica principalmente a las labores domsticas y de crianza de los hijos, concepcin dominante en el mundo occidental industrializado. El proceso de socializacin, considerado como etapa indispensable en el desarrollo de los nios, seres humanos en formacin, se torna progresivamente en el fundamento de diversas elaboraciones institucionales y legales, entre las que destaca el papel de la educacin formal, mediante las cuales se le asigna a la infancia un lugar especfico en la estructura social y se le segrega de diversos mbitos del mundo adulto. Entre las races filosficas de este proceso se encuentran las visiones de pensadores como Locke y Rousseau, precursores del pensamiento liberal moderno, cuyas respectivas obras Reflexiones sobre la Educacin y Emile , ejercen significativa influencia sobre los posteriores desarrollos tericos referidos a la socializacin de los nios en la sociedad moderna. La posicin de Locke, inspirada en el empirismo y la tica Protestante, considera al nio como una tabula rasa, es decir, una pgina en blanco que debe ser sistemticamente llenada con el contenido necesario para formar al adulto civilizado, proceso en el que intervienen la alfabetizacin, educacin y disciplina. Con respecto a esta ltima, Locke es partidario del uso de la verguenza por sobre el castigo fsico. La teora de la socializacin elaborada por la sociologa funcionalista es, en gran medida, tributaria de esta concepcin del nio. Por su parte, la visin romntica de Rousseau concibe al nio como una flor silvestre, cuyo florecimiento natural corre el riesgo de apagarse debido a intromisiones ajenas a los designios de la naturaleza. Enfatiza que el problema no lo constituye la falta de formacin del nio, sino ms bien la deformacin del adulto. En este sentido considera que ciertas caractersticas innatas de los nios, como la expresividad, curiosidad, espontaneidad y candidez, son a menudo reprimidas por las rigideces de los procesos educativos y disciplinarios impuestos por el mundo adulto. Diversas teoras educativas alternativas, tales como las de Froebel y Pestalozzi, se inspiran en el pensamiento de este autor.13 Estas dos formas de concebir la relacin nio adulto, una con mayor nfasis en la proteccin y la dependencia y la otra en la autonoma y la libertad, se encuentran en la base de diversas elaboraciones conceptuales desarrolladas durante la era moderna sobre la posicin de la infancia en la sociedad. La escuela racionalista, representada por filsofos como Descartes, Spinoza y Kant, tambin ejerce una importante influencia en esta materia, especialmente a travs de la obra de Piaget.
13

Sobre la influencia de Locke y Rousseau en la teoras sobre infancia elaboradas por las ciencias sociales y de la conducta, vanse, Postman, Neil (1994) The Disappearance of Childhood, New York: Vintage Books, pp. 52-64; y Jencks, Chris (1996) Childhood, London: Routledge, pp. 1-31. El papel de la disciplina y el castigo fsico en la formacin de los nios, en el marco de la religin Protestante, es analizado en Greven, Philip (1992) Spare the Child: The Religious Roots of Punishment and the Psychological Impact of Physical Abuse, New York: Vintage Books.

13

Como es sabido, esta corriente de pensamiento rechaza los postulados del empirismo argumentando que la razn, que considera innata al ser humano, es ms importante que la experiencia sensorial ya que permite alcanzar verdades no reveladas por la simple observacin. Inspirado en la tradicin neo-Kantiana que busca conciliar los principios del empirismo y el racionalismo, Piaget se aboc al estudio sistemtico de la construccin del conocimiento en los nios. A travs de un enfoque que denomina epistemologa gentica, las conclusiones de este autor se inclinan hacia la posicin racionalista al sostener que la percepcin de la realidad externa slo adquiere sentido en la medida que es sometida al pensamiento lgico, racional, que permite interpretarla segn las categoras Kantianas de espacio, tiempo y causalidad. Los individuos adquieren esta competencia cognitiva por medio de un proceso de aprendizaje determinado biolgicamente, en el que se distinguen etapas cronolgicas entre el nacimiento y la adolescencia, fases a lo largo de las cuales las personas avanzan desde niveles cognitivos inferiores, preoperacionales, hacia los superiores, formales, propios de la inteligencia adulta. No obstante su carcter ahistrico, este esquema del desarrollo infanto-juvenil ha recibido amplia difusin, ejerciendo enorme influencia sobre la pediatra, psicologa del desarrollo y educacin.14 Asimismo, desde un punto de vista penal, los criterios para establecer el discernimiento de los menores de edad se basan en gran medida en la teora de Piaget que sugiere que hacia los 14 aos el individuo ya ha alcanzado un nivel similar al del adulto en lo que respecta el desarrollo de los valores morales y la capacidad para razonar.15 El Estado, en tanto, asume un papel creciente en el proceso de socializacin, lo que se manifiesta en el progresivo aumento de su control jurisdiccional sobre el proceso formativo de los nios. En efecto, se multiplican las regulaciones relativas al cuidado de los nios, su educacin y conducta. Asimismo, se establecen tramos etreos para cada nivel educativo: preescolar, primario, secundario, etc., cada uno acompaado de normas especficas relativas a las responsabilidades y competencias de las instituciones encargadas de entregar los servicios correspondientes. La expansin del papel del Estado hacia reas antes reservadas para el espacio privado de la familia, se inscribe tanto en el proceso de racionalizacin de la sociedad moderna, como en la creciente centralidad que asume el Estado en la conduccin de los esfuerzos encaminados a fortalecer la construccin de la sociedad nacional. El progreso de la nacin se relaciona directamente con el progreso individual de sus miembros, para lo cual el Estado debe velar por la existencia y funcionamiento de mecanismos institucionales que aseguren la formacin de ciudadanos productivos, con fuerte apego y lealtad a los valores nacionales y provistos de virtudes cvicas. De esta manera, se establece un vnculo fundamental entre el bienestar de la infancia y el desarrollo nacional, destacndose el aporte futuro del individuo en formacin para la nacin en su conjunto, concepcin que sirve de fundamento para justificar la inversin social en la educacin de los nios y rechazar el trabajo infantil. Los costos de esta etapa improductiva del individuo se financian por medio de transferencias privadas, a cargo de los adultos del hogar, y pblicas a travs de la educacin gratuita y otros subsidios. Segn Zelizer, en los pases industrializados el valor econmico del nio trabajador fue sustitudo gradualmente por el valor emocional que se le atribuye al nio dependiente, elemento considerado indispensable para el logro de la felicidad y autorealizacin de los padres protectores.16

14

Venn, C. y V. Walkerdine (1978) The Acquisition and Production of Knowledge: Piagets Theory Reconsidered, Ideology and Consciousness, No. 3, p. 79. 15 Feld, Barry (1999) Bad Kids: Race and the Transformation of the Juvenile Court, N. York: Oxford University Press, pp. 306-307. 16 Zelizer, Viviana A. (1994) Pricing the Priceless Child: The Changing Social Value of Children, Princeton: Princeton University Press.

14

Estos supuestos, relativos a los vnculos existentes entre la socializacin infantil y la futura participacin y productividad adulta, as como con el progreso poltico y econmico de la nacin, conforman el ncleo del desarrollo de la ideologa moderna sobre infancia, la que se encuentra presente en regmenes diversos, incluyendo tanto a los de clara inspiracin liberal como a los socialismos reales donde la socializacin se constituye en el instrumento clave para la creacin del hombre nuevo. De esta forma, la infancia como categora especfica va incorporndose ms plenamente al mbito pblico y muchas de las dificultades que los nios enfrentan al interior del espacio privado familiar, tales como el abuso fsico y sexual, antes invisibles para la sociedad, se convierten en problemas sociales que demandan intervencin del Estado. En suma, durante el transcurso del siglo veinte se materializa una concepcin sobre la infancia basada en los siguientes fundamentos: (1) Se reconoce a la niez como etapa fundamental y especfica del desarrollo humano; (2) Se reconoce a los nios como personas humanas; y (3) Se reconoce que los nios son titulares de derechos, tanto en su condicin de personas como de miembros de un grupo etreo especfico y fundamental para la sociedad. Sobre estas bases, el nio se convierte en un objeto de proteccin a cargo de la familia y el Estado, receptor pasivo de diversos programas de salud, educacin y bienestar. La globalizacin de esta concepcin se refleja en el contenido de documentos internacionales tales como la Declaracin de Ginebra de 1924 y la Declaracin de los Derechos del Nio de 1959. Disciplinas tales como la medicina, la educacin y la psicologa del desarrollo, asisten a las instituciones involucradas en la formacin y cuidado de los nios a travs de la identificacin de un creciente catlogo de necesidades propias de la infancia. La satisfaccin de stas contribuyen al desarrollo normal del nio, mientras las necesidades insatisfechas constituyen indicadores de riesgo, aspecto que en forma creciente se asocia al status socioeconmico de la familia. Por ello, la estratificacin social est ntimamente relacionada con las modalidades que asume la intervencin estatal en la vida familiar, toda vez que los recursos disponibles en el hogar determinan el grado de acceso a los servicios ofertados por el mercado para dar satisfaccin a las necesidades de los nios. En trminos generales, en los estratos altos la crianza y socializacin de los nios es principalmente de carcter privado, caracterstica tambin predominante en los sectores medios, no obstante que en estos ltimos la influencia pblica se hace presente a travs de diversos servicios subsidiados. En contraste, la intervencin ms directa del Estado se concentra en los segmentos de menores ingresos, tanto en la provisin de programas compensatorios destinados a paliar las carencias derivadas de la escasez de recursos, como por medio de medidas consistentes en la separacin de los nios de su entorno familiar cuando los tribunales y los organismos administrativos de bienestar infantil determinan que se encuentran en situaciones de alto riesgo. De este modo, se legitiman formas concretas de intervencin estatal en la vida de las familias de los sectores populares, mismas que asumen la forma de un paternalismo protector en el que a menudo se confunden los abordajes propios del asistencialismo con funciones ms afines a la vigilancia y el control social. A partir de la segunda guerra mundial, la combinacin de polticas universales dirigidas a la formacin y bienestar de los nios con intervenciones especficamente dirigidas a asistir a las familias y nios con carencias, se inserta en el marco ms amplio del Estado de Bienestar desarrollado durante ese perodo en los pases industrializados. Generalmente, el asistencialismo estatal dirigido a las familias pobres se entrelaza con las acciones que en esta materia realiza la sociedad civil, ya sea para complementar la labor del Estado o para cubrir sus omisiones, tales como la caridad de inspiracin religiosa, la filantropa de las elites y la participacin comunitaria promovida por una diversidad de organizaciones no gubernamentales. Especialmente en Amrica Latina, regin donde el desarrollo del Estado benefactor es, en el mejor de los casos, incipiente, muchas de las iniciativas para atender las necesidades de los nios en riesgo social se caracterizan por su ubicacin en un sector marginal de las polticas pblicas y por la importancia que en ellas

15

cobra el trabajo voluntario y las donaciones para las llamadas obras de beneficencia. Destaca en esta labor la participacin de la mujer, siendo uno de las primeros espacios en el que se le abre la posibilidad de actuar en asuntos pblicos, antecedente importante para entender el papel que en esta materia tradicionalmente ocupa la figura de la Primera Dama. Los avances en el reconocimiento de los derechos de la mujer durante el siglo veinte, ejercen un significativo impacto en el inicio del movimiento en favor de considerar al nio como sujeto de derecho.

II. Constitucin, Proteccin, Control Social y Emancipacin de la Infancia. La dinmica social reseada anteriormente va acompaada de diversos desarrollos legales a travs de los cuales se codifican las normas jurdicas que definen a la niez, establecen su condicin de objeto de proteccin por parte de la familia y el Estado, regulan los mecanismos por medio de los cuales diversas instituciones ejercen control social sobre ella y determinan los lmites de su autonoma. Se trata de procesos insertos en diversas ramas del derecho, cuya especificidad slo puede entenderse en relacin a las particularidades histricas, culturales y jurdicas de una sociedad determinada. No obstante, es posible resear los contornos generales de esta elaboracin jurdica, tarea necesaria dado que sus principios -as como las crticas y reelaboraciones conceptuales a las que han sido sometidos- no slo se difunden ampliamente a nivel global sino que adems influyen significativamente en el contenido de la Convencin y condicionan su interpretacin e implementacin. 2.1 Constitucin de la infancia. En trminos generales, la constitucin de la niez define lo que es la minora de edad, regula el trabajo de los nios y establece la obligatoreidad de la educacin. Usualmente, se trata de disposiciones de rango constitucional vinculadas a una concepcin propia de la modernidad que otorga un importante significado pblico a la infancia como elemento fundamental del desarrollo nacional, impulso ideolgico que adquiere su mayor fuerza durante el transcurso de la primera mitad del siglo veinte y se difunde rpidamente del centro a la periferia. Al respecto, Boli y Meyer analizaron todas las constituciones promulgadas durante el perodo 1870-1970, en un esfuerzo tendiente a establecer los patrones de incorporacin de la autoridad del Estado en asuntos de infancia. Para ello, clasificaron a las constituciones de acuerdo a la presencia y grado de especificidad de los siguientes indicadores: definicin de la infancia como categora especfica del ciclo vital; responsabilidad asignada al Estado en la proteccin de los nios; regulacin del trabajo infantil; autoridad del Estado sobre el proceso educativo; obligacin del Estado de brindar educacin y hasta que nivel; derecho a la educacin (gratuidad); deber de ser educado (obligatoriedad). Se encontr que en 1870 solo el 2,4% de las constituciones (N=47) asignaba responsabilidad al Estado en temas de infancia, cifra que sube al 69,4% en 1970 (N=142), registrndose el mayor incremento durante el perodo comprendido entre 1930 y 1950. Los patrones observados, llevan a los autores a concluir que la elevacin masiva del tema infancia a rango constitucional, refleja una adhesin global a la ideologa dominante sobre el papel de los nios en la sociedad. Ello se confirma por el hecho que los indicadores utilizados penetran de manera casi idntica en las constituciones de pases centrales y perifricos, generalmente adquiriendo en estos ltimos una forma ms acabada y detallada que en los ms antiguos e industrializados. Asimismo, se comprob que esta incorporacin se da con ms fuerza en pases cuyas constituciones otorgan un alto grado de autoridad al Estado en materias vinculadas a los

16

derechos sociales. A nivel regional, Amrica Latina (N=19) ocupa el primer lugar en trminos de la inclusin de los indicadores sealados y del mayor detalle que recibe su elaboracin en los textos constitucionales correspondientes. Al respecto, la constitucin del Ecuador de 1942 (vigente hasta 1972) es considerada por los autores como una de las que refleja de forma ms acabada la plena incorporacin de los postulados que se comentan.17 Dado que en estas disposiciones se encuentran los fundamentos de ciertas polticas sociales universales, como la referida a la educacin obligatoria y gratuita, conviene tener presente ciertos obstculos que limitan su implementacin tales como el desfase que a menudo se presenta, particularmente en los pases en desarrollo, entre el proceso de expansin de la autoridad del Estado y el correspondiente al fortalecimiento de su poder organizativo. En efecto, el refuerzo de la autoridad del Estado mediante la ampliacin de las esferas de la vida social en la que se le reconoce legitimidad para intervenir, no siempre va acompaado de un aumento correlativo de su poder organizativo, mbito que corresponde a las acciones que el Estado efectivamente puede llevar a cabo, para lo cual debe extraer recursos de la poblacin y generar mecanismos administrativos para actuar. En otras palabras, resulta ms fcil promulgar disposiciones legales inspiradas en ideas progresistas sobre educacin universal y gratuita que hacerlas efectivas a travs de polticas sociales sobre la materia, ya que estas ltimas exigen complejas negociaciones polticas para asegurar los recursos necesarios, as como suficiente capacidad organizativa para poner en prctica lo dispuesto por las leyes, tales como construccin de escuelas, ampliacin y capacitacin del cuerpo docente, desarrollo de programas curriculares, etc. Desde esta perspectiva, Boli y Meyer sugieren que en los pases en desarrollo la ideologa del Estado protector de la infancia se difunde mucho ms rpidamente a nivel de la expansin de la autoridad del Estado que a nivel de su organizacin administrativa, hiptesis que, en trminos generales, corroboran al observar que la capacidad organizativa del Estado, medida a travs de la relacin entre presupuesto fiscal y PIB, es independiente del aumento de la autoridad estatal en asuntos de infancia.18 Tambin resulta pertinente tener en cuenta que las polticas sociales que se formulan para dar cumplimiento a mandatos constitucionales amplios deben circunscribirse a metas parciales, factibles de cumplirse en el marco temporal y poltico de un determinado plan de gobierno, proceso por medio del cual adquieren contenido programtico los enunciados genricos que se comentan. A su vez, la implementacin por etapas generalmente genera nuevos niveles de demandas, ampliacin que a menudo plantea la necesidad de redefinir los objetivos originales, lo que puede conducir a conflictos de interpretacin sobre los alcances de la norma universal y sobre los recursos financieros y tecnolgicos requeridos para la reformulacin de las polticas sociales correspondientes. Al respecto, la distincin propuesta por Katzman y Gerstenfeld entre metas blandas y metas duras en las polticas sociales resulta til para ilustrar algunas de las implicaciones de lo sealado para las polticas sobre infancia en Amrica Latina.19 Tomando como ejemplo los programas para combatir la mortalidad infantil, las metas blandas corresponderan al objetivo de disminuir esta tasa cuando se encuentra en niveles muy elevados, para lo cual resultan altamente eficientes y eficaces tecnologas simples y de bajo costo pero de alto impacto sobre la morbi-mortalidad infantil como las vacunas y las sales de rehidratacin oral. Los resultados relativamente rpidos obtenidos en la etapa blanda, contrastan con las dificultades
17

Boli-Bennett, John y John Meyer (1978) The Ideology of Childhood and the State: Rules Distinguishing Children in National Constitutions, 1870-1970, American Sociological Review, Vol. 43 (December): 797812. 18 idem., p. 809 19 Katzman, Rubn y P. Gerstenfeld (1990) Areas Duras y Areas Blandas en el Desarrollo Social, en Revista de la CEPAL No. 41, Santiago: Naciones Unidas.

17

que surgen cuando se busca bajar dicha tasa a niveles ms prximos a los observados en los pases desarrollados, tornndose en una meta ms dura de alcanzar. Ello dado que en este ltimo caso se requieren polticas ms costosas orientadas a cambiar el acceso estratificado a la salud e integradas a programas educativos, de vivienda y de provisin de servicios bsicos, entre otros. Es decir, las metas duras se encuentran ineludiblemente vinculadas a polticas ms amplias orientadas a lograr mayor equidad e inclusin social.20 En suma, las formas concretas que adquieren las polticas sociales universales que se comentan se encuentran ntimamente relacionadas al comportamiento de la economa en su conjunto, as como a los patrones de equidad derivados de la distribucin del ingreso en una sociedad determinada. En el caso latinoamericano, por ejemplo, son innegables los avances registrados hace algunas dcadas en la reduccin de la mortalidad infantil y la ampliacin de la matrcula escolar en la enseanza primaria. Sin embargo, la persistencia de estilos de desarrollo concentradores y excluyentes, caracterizados por profundas desigualdades en la distribucin de la riqueza, obstaculiza el avance hacia la meta dura consistente en asegurar que los nios y jvenes que logran sortear con xito las vallas sanitarias y nutricionales a las que se ven enfrentados durante los primeros aos de vida, tengan tambin acceso a las oportunidades necesarias para permitir una inclusin ms plena en la sociedad. Ante las carencias impuestas por la pobreza estructural, peridicamente agravadas y ampliadas durante coyunturas econmicas recesivas, surgen respuestas puntuales para hacer frente a la miseria de los sectores ms necesitados de la poblacin infantil, tanto desde la sociedad civil como del Estado. Este ltimo monta una compleja red asistencial destinada a cubrir las necesidades bsicas de los ms pobres, a travs de programas de auxilio concebidos para grupos especficos y por lo tanto tericamente residuales. Esta caracterizacin se aproxima a la realidad vigente en la mayora de los pases desarrollados, en los que estas acciones tpicamente se dirigen a paliar las carencias de los hogares insertos en los bolsones de pobreza urbanos afectados por el desempleo crnico, compuestos principalmente por familias de jefatura femenina pertenecientes a grupos tnicos y raciales minoritarios. Lo sealado contrasta con las caractersticas que asume el asistencialismo estatal en Amrica Latina, donde la magnitud de la pobreza determina que, lejos de ser residuales, los programas de este tipo terminen dirigindose a vastos sectores de la poblacin, incluyendo aquellos insertos en el mercado laboral cuyos bajos ingresos los ubican en los grupos de alto riesgo. Por ello, las polticas sociales tienden a asistencializarse y los programas asistenciales destinados a combatir la miseria se encuentran sobrecargados ya que deben enfrentar las carencias de un tercio o ms de la poblacin.21 De esta forma, se expande el papel protector del Estado en relacin al bienestar de los nios. Si bien se reconoce el papel primario de la familia en la crianza de sus hijos, el Estado, invocando su calidad de Parens patriae, asume un rol creciente tanto en la supervisin del cumplimiento de las funciones familiares, cuanto en la intervencin en diversas reas vinculadas al desarrollo infantil como nutricin, salud, educacin y cuidado preescolar. En Chile, por ejemplo, se establece en 1920 la obligatoriedad de la instruccin primaria y en 1928 se crean las Juntas Comunales de Auxilio Escolar, dependientes de la Direccin General de Educacin Primaria, encargadas de la promocin y organizacin de los servicios de alimentacin escolar y otros auxilios a los alumnos de las escuelas pblicas.

20

Bustelo, Eduardo (1993) Hood Robin: Ajuste y Equidad en Amrica Latina, Bogot: UNICEF/TACRO. 21 Draibe, Sonia (1990) Una Perspectiva del Desarrollo Social en Brasil en Gurrieri, A. y E. Torres-Ribas (eds.) (1990) Los Aos Noventa: Desarrollo con Equidad?, San Jos: FLACSO/CEPAL, pp. 230 y 242.

18

2.2 Proteccin y control social de la niez. La mayora de los programas asistenciales dirigidos a los nios pobres descansan en el supuesto que sus familias se encuentran debilitadas por la falta temporal de ingresos, situacin de riesgo que estas intervenciones buscan paliar hasta que los adultos afectados logren reintegrarse al mercado laboral. Sin embargo, el desempleo crnico y la marginacin estructural generan el problema de los nios enfrentados a carencias mltiples y prolongadas en medios familiares cuya capacidad para velar por la crianza y el desarrollo de los nios se encuentra seriamente limitada. En respuesta a este problema se crean sistemas legales y administrativos de proteccin especial encargados de evaluar la capacidad de las familias pobres para criar a sus hijos, determinar la conveniencia de separar a estos ltimos de sus padres cuando se detectan anomalas en el desempeo de los roles parentales, y brindar servicios de cuidado sustituto para los nios afectados. El papel protector del Estado se extiende gradualmente al mbito intrafamiliar en un afn de amparar a los nios cuyas familias enfrentan dificultades para cumplir adecuadamente con las funciones parentales. En estas circunstancias el Estado acta in loco parentis, asumiendo las responsabilidades de crianza de aquellos nios cuyo bienestar se encuentra, en opinin de las autoridades, seriamente amenazado por el abuso, la negligencia o el abandono. Los menores de edad sometidos a esta medida son generalmente separados del ncleo familiar e incorporados a diversos programas diseados para sustituir la funcin parental, preferentemente en instituciones cerradas, adquiriendo la condicin de pupilos del Estado, de acuerdo a la terminologa utilizada por el Cdigo de la Familia y Asistencia Social de Francia. Si bien las disposiciones que reglamentan estas medidas son de alcance universal, en la prctica afectan desproporcionalmente a las familias ms pobres de la sociedad, dado que las caractersticas socioeconmicas de los hogares se constituyen en los factores centrales para determinar los perfiles de riesgo intrafamiliar. En el caso de los Estados Unidos, la creciente presencia del Estado protector se enmarca en el proceso de reformas que se inicia a finales del siglo 19, conocido como la Era Progresista, que sirve de inspiracin al llamado movimiento de salvacin de los nios que confa al Estado el papel de garante del bienestar infantil a nivel nacional. Se trata de un perodo de profundas transformaciones de la estructura socioeconmica de la sociedad norteamericana, incluyendo los procesos de industrializacin, urbanizacin y migraciones internacionales, adems de la consolidacin de una ideologa basada en la creencia que el capitalismo, la ciencia y la tecnologa y la ley y la burocracia, racionalizan la economa, el mundo fsico y las relaciones sociales y polticas, respectivamente. En este contexto, una de las funciones centrales del movimiento de proteccin consisti en articular un conjunto de mecanismos legales y administrativos para ejercer control social sobre las familias inmigrantes, como parte del esfuerzo destinado a mantener orden en el proceso de incorporacin de grupos tnica y culturalmente diversos. En particular, se buscaba salvar a los hijos e hijas de los inmigrantes para asegurar su eventual asimilacin ciudadana y laboral a una sociedad en plena expansin.22

22

Platt, Anthony M. (1977) The Child Savers: The Invention of Delinquency (second edition), Chicago: The University of Chicago Press, pp. xviii-xxvi.

19

De esta forma, surgen legislaciones especializadas que facultan al Estado para asumir las responsabilidades de crianza de un nio cuando se determina que su familia est incapacitada para ello. Esta concepcin, ampliamente difundida a nivel mundial, contempla la creacin de un aparato jurdico-administrativo diseado, tericamente, para albergar, tratar y supervisar a los nios afectados por situaciones de desproteccin o irregularidad, como se le denomin en Amrica Latina.23 Las figuras jurdicas utilizadas para justificar y legitimar las actividades de proteccin y vigilancia del Estado, son las correspondientes al abandono y el peligro material o moral, situaciones consideradas de alto riesgo para la crianza y formacin de los nios involucrados y que tpicamente se presentaran en hogares de escasos recursos, en los que la pobreza estara en la base de diversas patologas intrafamiliares de acuerdo a criterios diagnsticos aportados por el trabajo social y las ciencias sociales y de la conducta. A travs de una extensin de esta lgica de intervencin, se arriba a la conclusin que en los medios sociales donde abundan los hogares disfuncionales aumentan los factores responsables de las conductas antisociales de nios y jvenes, mismas que ni la familia ni la comunidad de origen estaran en condiciones de controlar debido a su dbil organizacin. Por ello, el movimiento para salvar a nios y jvenes en riesgo se extendi tambin a los menores de edad en conflicto con la justicia en un esfuerzo tendiente a separarlos del sistema penal para adultos, para lo cual se crea un sistema compuesto por tribunales especiales e instituciones de rehabilitacin, en el que las decisiones sobre la suerte del joven infractor descansan en la discrecionalidad de un juez especializado. A diferencia de las teoras hereditarias de la criminalidad, como las difundidas por la criminologa clsica de Lombroso a finales del siglo 19, las tesis de la rehabilitacin del infractor juvenil enfatizan los efectos del medio sociocultural en la generacin de las conductas antisociales. Desde esta perspectiva, la reeducacin del joven infractor consiste en transferirlo oportunamente de un medio amoral y carenciado a uno controlado en el que, bajo supervisin profesional, se le inculcarn valores, disciplina y formacin laboral, elementos que posibilitarn su posterior reintegracin a la sociedad. Se sustituye el sesgo fatalista de la criminologa clsica por la confianza en la capacidad de la ciencia para corregir los efectos nocivos que la marginalidad ejerce sobre los menores de edad. Mientras que en los mayores la conducta criminal tiende a adquirir la condicin de enfermedad crnica, producto de patologas sociales no tratadas oportunamente, en los nios es posible la intervencin profilctica para erradicar las malas costumbres capaces de conducir a la criminalidad irreversible en la vida adulta. Se constituye de esta forma un sistema de administracin de justicia juvenil cuyos fundamentos son sustantivamente diferentes a los imperantes en el sistema penal para adultos; en el primer caso el objetivo central es tratar al nio que presenta conductas antisociales, mientras que en el segundo se busca sancionar al adulto culpable de cometer actos criminales. En la justicia juvenil se recopilan e investigan los antecedentes sociales y psicolgicos de la vida del menor de edad, a partir de los cuales se aplica un plan de rehabilitacin para contrarestar las carencias materiales, ambientales y afectivas responsables de la mala conducta del afectado. Conceptualmente, entonces, la justicia juvenil se distancia del sistema penal para adultos aproximndose a las modalidades de tratamiento imperantes en el sistema de proteccin elaborado para los menores en riesgo social. Desde un punto de vista procesal, se obvian las formalidades del debido proceso en favor de procedimientos dependientes de las facultades discrecionales que las leyes otorgan al
23

Con respecto a la historia de los desarrollos jurdicos y administrativos de la llamada doctrina del menor en situacin irregular en Amrica Latina, vanse: Garca-Mndez, Emilio (1991) Prehistoria e Historia del Control Socio-Penal de la Infancia: Poltica Jurdica y Derechos Humanos en Amrica Latina en Garca-Mndez, E. y M.C. Bianchi, eds., Ser Nio en Amrica Latina, Buenos Aires: UNICRI-Editorial Galerna; y Pilotti, Francisco (1999) The Historical Development of the Child Welfare System in Latin America: An Overview en Childhood, Vol. 6(4): 408-422, London: Sage Publications.

20

Juez de Menores para ponderar y calificar los resultados de las investigaciones psicosociales y resolver sobre las medidas de proteccin y rehabilitacin a ser aplicadas segn las caractersticas particulares de cada caso. En suma, se articula un sistema legal, jurisdiccional y administrativo para enfrentar lo que Donzelot denomina la patologa de la infancia bajo su doble aspecto: la infancia en peligro, la que no se ha beneficiado de todos los cuidadados de crianza y de educacin deseables, y la infancia peligrosa, la de la delincuencia. 24 El resultado, segn este autor, es el complejo tutelar por medio del cual el Estado mantiene bajo control a las familias difciles aplicando selectivamente medidas de represin y/o dependencia. Las implicaciones morales y polticas inherentes a un sistema punitivo-tutelar diseado para el control social de un sector especfico de la sociedad, en el que las variables edad y clase social generalmente se asocian a las raciales y tnicas, se encuentran encubiertas por un discurso ideolgico que caracteriza esta funcin como un asunto estrctamente tcnico y administrativo, a cargo de un equipo de expertos encabezado por la figura paternal del juez de menores. Si bien las teoras positivistas que sirvieron de sustento a las reformas del movimiento de salvacin de la niez destacan el papel que cumplen los factores socioestructurales en la gnesis de los problemas que afectan a los nios y sus familias, en la prctica fueron desplazados por explicaciones basadas en las carencias y patologas individuales de los afectados. En consecuencia, los problemas de los nios pobres son abordados desde una perspectiva que enfatiza su origen en el ejercicio deficiente de los roles parentales, privilegiando la responsabilidad individual sobre la pblica, postura que desplaza a un plano secundario la necesidad de reformas estructurales basadas en polticas sociales universales, redistributivas, privilegiando en cambio intervenciones estatales de corte protector y asistencial, en cuya ejecucin a menudo se entremezclan las acciones caritativas y filantrpicas de origen religioso y privado. A la discrecionalidad de estas intervenciones, se suma su marcado carcter estigmatizante, entendiendo a ste como una herramienta ideolgica para inhibir y limitar la demanda de potenciales usuarios. Es decir, el estigma se constituye en uno de los costos ocultos que regulan el acceso a los servicios de bienestar social, mismo que se manifiesta en el precio psicosocial que se le carga al solicitante cuando su peticin es tratada como evidencia de minusvala y fracaso personal.25 El efecto ms perverso del estigma social consiste en que la inferioridad atribuda a los grupos de la poblacin discriminados por la ideologa dominante, termina por ser internalizada por los propios afectados, situacin que limita severamente su capacidad para demandar los derechos ciudadanos que la sociedad mayor les niega. Las caractersticas sealadas se encuentran presentes en la mayora de los sistemas de bienestar infantil y de administracin de justicia juvenil desarrollados durante la primera mitad del siglo veinte en Europa y las Amricas, asumiendo rasgos especficos segn se trate de pases desarrollados o en desarrollo y de acuerdo a los papeles que juegan en coyunturas determinadas factores tales como las distintas configuraciones del Estado de bienestar, etapas de la transicin demogrfica, caractersticas y composicin racial de las poblaciones inmigrantes, formas autoritarias o democrticas de gobierno, etc. En trminos generales, cualesquiera sean los contextos, los resultados de este aparato institucional han sido ampliamente criticados por su naturaleza discriminatoria al crear una ntida distincin entre nios normales y menores estigmatizados por su condicin de pobres. La orientacin programtica que se deriva de esta
24 25

Jacques Donzelot (1979) La Polica de las Familias, Valencia: Pre-Textos. p. 99. Para un anlisis comparativo sobre la presencia del factor estigma en la prestacin de servicios de bienestar infantil en Espaa, el Reino Unido y Holanda, vase, Colton, Matthew et. al. (1997) Stigma and Social Welfare: An International Comparative Study, Aldershot: Averbury.

21

concepcin, dirige su atencin a los efectos o sntomas que en los nios pobres producen las carencias a que estn expuestos. No hay una preocupacin explcita por las causas que originan la problemtica, razn por la cual se enfatiza la atencin protectora y rehabilitadora en detrimento de la accin preventiva. El resultado para los nios afectados consiste en la aplicacin de un modelo de intervencin que privilegia la institucionalizacin indiscriminada en internados para la proteccin y rehabilitacin. En el caso especfico de la administracin de justicia juvenil, el llamado noble experimento, consistente en su separacin del sistema penal para adultos, desat desde sus inicios polmicas entre quienes sostienen que esta forma de administrar justicia es demasiado benevolente con los jvenes acusados de infracciones graves y los que reclaman que ella impone castigos demasiado severos, tales como prolongados perodos de privacin de libertad en internados, a menores de edad que cometen faltas leves. La primera crtica es la que generalmente recibe amplia difusin en los medios de comunicacin y genera profunda ansiedad en la opinin pblica. A estas percepciones se suma la crtica de fondo al aspecto procesal de un sistema caracterizado por la ausencia de las garantas del debido proceso. Como sealan Funes y Gonzlez, la esencia del derecho penal consiste en imponer coactivamente restricciones de libertad o de derechos a determinados individuos por el hecho de haber violado o transgredido determinadas normas consideradas bsicas para la sociedad. A partir de lo anterior, destacan que ambos fundamentos violacin de normas y restriccin de libertad- estn presentes en las legislaciones que regulan las infracciones cometidas por menores de edad, en las que se omiten, sin embargo, las garantas y lmites que en el derecho penal de adultos existen con respecto a su aplicacin.26 En suma, se consolida la judializacin del sistema encargado de la proteccin y rehabilitacin de los nios de los sectores ms pobres de la sociedad. Se trata de un hbrido institucional en el que se combinan la intervencin coactiva de los tribunales de justicia con la entrega de servicios de albergue en internados cuyo funcionamiento se basa preferentemente en criterios diagnsticos y de tratamiento derivados del campo de la salud mental. Su particular diseo anula la separacin entre lo asistencial y lo penal, ampliando la rbita de lo judicial a todas las medidas de proteccin, postura portadora de una grave contradiccin en la medida que confunde dos realidades que obedecen a lgicas distintas: jvenes infractores, por un lado, y nios abandonados o en peligro moral o material, por el otro. La primera, corresponde a la lgica de la violacin de las normas, mientras que la segunda, a la lgica de las necesidades sociales, situaciones que demandan abordajes cualitativamente distintos y que al estar confundidas provocan graves distorsiones y efectos perversos tales como la criminalizacin de la miseria.27 Las serias dificultades enfrentadas por este sistema jurdico-administrativo, dieron lugar a diversos enfoques crticos de sus fundamentos y prcticas, especialmente durante las ltimas dcadas, mismos que se plasman en recomendaciones internacionales para corregir aspectos de su funcionamiento y que sirvieron de antecedente para el proceso de elaboracin de la Convencin sobre los Derechos del Nio.28 Los llamados para superar los excesos cometidos en nombre de la consideracin del nio como objeto de proteccin, se insertan en el creciente reconocimiento que los menores de edad son tambin sujetos de derecho.

26

Funes, Jaume y Carlos Gonzlez (1988) Delincuencia Juvenil, Justicia e Intervencin Comunitaria en Menores (Enero-Febrero, 1988) Madrid: Ministerio de Justicia, p. 53. 27 idem. pp. 55-57. 28 Por ejemplo, las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing) de 1985.

22

2.3 Emancipacin de la infancia. Si bien la construccin social y jurdica de la niez como objeto de proteccin y control por parte de los adultos y las instituciones del Estado se torna en la concepcin dominante durante el siglo veinte, la dinmica que adquiere el fortalecimiento de los derechos de ciudadana de la mujer y de diversos grupos oprimidos, genera un contexto favorable para el surgimiento de la consideracin del nio como sujeto de derecho. Desde esta perspectiva, el proceso de emancipacin de los nios se sita primeramente en el mbito familiar para luego extenderse a otros planos de la vida social. Al interior de la familia, este fenmeno se encuentra indisolublemente ligado a la lucha de la mujer por obtener igualdad frente al hombre, proceso que desafa las imgenes tradicionales de la mujer que destacan sus roles de esposa subordinada a la autoridad del marido y de madre con responsabilidad exclusiva del cuidado y crianza de los hijos, funciones que sirven de fundamento para justificar su marginacin del espacio pblico de la sociedad. Si bien los resultados concretos de este esfuerzo son dismiles y diversos segn la regin o pas individual bajo consideracin, son innegables los significativos avances registrados durante el transcurso del siglo veinte. Al respecto, basta mencionar que a principios de siglo la mujer careca de autonoma poltica en la casi totalidad de los pases del mundo, mientras que en la actualidad su derecho a sufragar y ocupar cargos electivos son reconocidos universalmente. En trminos ms amplios, los avances en el reconocimiento del status ciudadano de la mujer representan su progresiva liberacin del mbito privado, domstico y patriarcal, proceso an inconcluso y en permanente confrontacin con corrientes ideolgicas que definen el espacio familiar como el mbito natural de la mujer, aduciendo la importancia de preservar intacta la relacin madre-hijo, considerada esencial para el xito de la crianza y socializacin de los nios. En contraste, el hombre desarrolla una parte importante de su vida cotidiana fuera de la esfera privada, ejerciendo derechos civiles, polticos y de propiedad en el mercado y en la diversidad de relaciones sociales que establece en el espacio pblico. Resulta pertinente mencionar el proceso de emancipacin femenina ya que no slo pone en el tapete del debate pblico las desigualdades que afectan a la mujer, sino que adems contribuye a sacar el tema de la infancia del espacio privado dejando al descubierto la multiplicidad de problemas que la afectan. En este contexto, Therborn plantea que la emancipacin de los nios al interior de la familia en los pases occidentales industrializados, asume formas variables segn el grado de incorporacin de tres tipos de formulaciones legales durante el transcurso del siglo veinte. La primera, que denomina la familia centrada en el menor, corresponde al reconocimiento que tanto el padre como la madre disfrutan de la titularidad conjunta en cuanto a las obligaciones respecto de sus hijos, incorporndose adems el inters superior del nio como principio orientador de las relaciones familiares. La segunda variable considerada es el establecimiento de la igualdad entre los hijos de padres unidos por el vnculo matrimonial y los nacidos al margen de ste, es decir, la eliminacin de la distincin entre hijos legtimos e ilegtimos en lo referido a los derechos sucesorios y de filiacin. La tercera y ltima, se refiere a las disposiciones que velan por la integridad de los nios, tales como la prohibicin del castigo corporal por parte de los padres u otros tutores. Se constata que el reconocimiento de la familia centrada en el menor as como del derecho a la igualdad se formaliza a finales de la I Guerra Mundial en pases pertenecientes al sistema legal nrdico, luego en naciones pertenecientes a la tradicin jurdica germnica y del Derecho Comn anglosajn, en las que las formulaciones legales correspondientes se verifican durante el perodo comprendido entre los aos cincuenta y finales de los setenta. Especialmente en los regmenes del Derecho Comn, se incorpora rpidamente en la jurisprudencia el criterio del inters superior del

23

nio como elemento fundamental para guiar las decisiones de los tribunales en cuestiones relativas al destino de nios involucrados en casos de divorcio, adopcin u otras medidas que impliquen separacin de la familia de origen.29 Los pases del sistema romnico se ubican en la retaguardia de las naciones que incorporan leyes de esta naturaleza, hacindolo a partir de los ochenta. Estos ltimos estn bajo la influencia directa del Cdigo Napolenico de 1804, cuyas clusulas 213 y 340 establecen, respectivamente, que Las esposas deben obediencia a sus maridos y que Los hijos nacidos fuera del matrimonio no podrn en ningn caso reclamar la filiacin. Sobre el particular, cabe sealar que en Suecia el rgimen jurdico de la filiacin fu modificado en favor de la igualdad en 1917, en tanto en Chile ello ocurre recin en 1999. En cuanto a la introduccin de normas para la proteccin de la integridad de los nios en el mbito familiar, se trata de un proceso que se inicia durante los aos ochenta, de preferencia en los pases nrdicos. Finalmente, cabe sealar que Noruega en 1981 aprob una ley que brinda a los menores de edad el derecho a separarse de sus padres, aunque stos no pueden abandonar a sus hijos. El avance desigual de la emancipacin de los nios en los pases desarrollados es analizado por Therborn a partir de las distintas modalidades que histricamente asume la relacin entre patriarcado, religin y derecho.30 A estas transformaciones en el mbito familiar, se suma, especialmente en los pases anglosajones, un creciente debate pblico sobre la necesidad e implicaciones de ampliar el alcance de los derechos del nio, incorporando a stos las libertades y garantas propias de los adultos. As, surgen movimientos en favor de la liberacin del nio, en un afn orientado a garantizar su derecho a la libertad y busqueda de la felicidad personal. Su inspiracin generalmente deriva de concepciones liberales sobre la necesidad de expandir la autonoma individual y eliminar las diversas formas de discriminacin que afectan a ciertas personas en razn de su sexo, raza y edad. Este proceso se da preferentemente en los Estados Unidos, fenmeno que debe insertarse en el contexto ms amplio de la dinmica social que caracteriza a ese pas durante los aos sesenta. En efecto, se trata de un perodo de intensa polmica y movilizacin en torno a los derechos civiles, las relaciones de gnero, la sexualidad y las diferencias generacionales. Fenmenos tan diversos como la lucha por los derechos de la mujer y de los grupos raciales oprimidos, el movimiento juvenil, el aumento del divorcio, la legalizacin del aborto, la revolucin sexual y la divulgacin de teoras educativas alternativas, entre otros, precipitaron discusiones y anlisis en torno a las asimetras de poder existentes en las relaciones entre nios y adultos. Ello situ en los debates pblicos y acadmicos cuestiones relativas a los lmites de la autoridad de los padres, autonoma y consentimiento sexual en los nios, juventud y servicio militar obligatorio, derechos de los estudiantes en el sistema educativo, etc. En este contexto, autores como Holt y Farson sostienen que los nios constituyen un grupo tan oprimido y discriminado como los de las mujeres y los negros, razn por la cual corresponde luchar por su liberacin a travs del pleno reconocimiento de sus derechos civiles. Inspirados en escritos como los de Rousseau (Emile) y Dewey (Experiencia y Educacin), argumentan que los nios tienen el derecho a participar plenamente en la sociedad, particularmente en los debates pblicos en los que se discuten sus derechos. Especficamente, Holt promueve la igualdad ante la
29

Al respecto, vase Goldstein, Joseph, Albert Solnit, Sonja Goldstein y Anna Freud (1998) The Best Interests of the Child: The Least Detrimental Alternative, N. York: Simon & Schuster. Esta obra incluye la triloga a travs de la cual los autores desarrollan el concepto del inters superior del nio desde una perspectiva que integra los enfoques jurdico, psicolgico y de trabajo social: Beyond the Best Interests of the Child (1973); Before the Best Interests of the Child (1979) e In the Best Interests of the Child (1986). 30 Therborn, Goran (1993). Los Derechos de los Nios desde la Constitucin del Concepto Moderno de Menor: Un Estudio Comparado de los Pases Occidentales, en Moreno, Luis (1993), compilador, Intercambio Social y Desarrollo del Bienestar, Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, pp. 83 y 100.

24

ley de nios y adultos, a fin de garantizar el derecho de los nios a votar, trabajar a cambio de una remuneracin, asumir responsabilidades contractuales, viajar y formar familia propia.31 Farson, por su parte, enfatiza los derechos de los nios a la informacin, autoeducacin, proteccin de todo tipo de castigo fsico, participacin econmica y poltica, y libertad sexual.32 Si bien las propuestas de estos autores no recibieron ni difusin ni aceptacin masiva, reflejan uno de los extremos de un debate complejo y no resuelto, derivado de dos concepciones difciles de reconciliar: los derechos de los nios concebidos como una expansin de la universalidad de los derechos de las personas o como derechos especiales para un grupo de personas portadoras de necesidades, capacidades y aspiraciones diferentes a las de otros seres humanos. A partir de la primera posicin se argumenta, como lo hacen los autores citados, en favor de los derechos al trabajo y al descubrimiento y desarrollo de la sexualidad personal, mientras que desde la segunda se fomenta la promocin del derecho de los nios a estar protegidos del trabajo prematuro y del abuso sexual. La tensin entre autonoma y proteccin se manifiesta en la diversidad de leyes que regulan la vida de los menores de edad, muchas de ellas inconsistentes y contradictorias entre s, fiel reflejo del hecho que la infancia es una construccin social en permanente redefinicin por parte del mundo adulto. As, por ejemplo, en muchos pases un individuo de 14 aos puede ser considerado como nio para los efectos de ciertas leyes laborales o como adulto si comete un crimen violento; a los 14 o 16 aos generalmente se puede obtener permiso para conducir un vehculo motorizado pero no para comprar bebidas alcohlicas. Si bien la necesidad de proteccin durante los primeros aos de vida responde fundamentalmente a las necesidades biolgicas propias del desarrollo humano, en las etapas posteriores de maduracin stas son gradualmente sustitudas por factores culturales y socioeconmicos, lo que determina, a su vez, que el trnsito de la dependencia a la autonoma presente una enorme variedad de formas y caractersticas. Si bien todas las culturas distinguen diversas etapas en el ciclo vital de las personas, cada una asociada a roles especficos, la racionalizacin de la sociedad moderna demanda definiciones precisas en cuanto al inicio y trmino de las mismas. En efecto, la organizacin de los sistemas educativos, sanitarios, polticos, legales y estadsticos, impone la necesidad de establecer cortes en la edad cronlogica de las personas. Lo anterior ha dado por resultado una variedad de edades para determinar con exactitud los momentos a partir de los cuales las personas adquieren competencia legal en los mbitos poltico, civil, penal, sexual y laboral, entre otros. Los criterios para establecer estos cortes legales se basan en las costumbres, el derecho comparado y las cambiantes evidencias aportadas por disciplinas como la medicina, psicologa y antropologa. Se trata de definiciones arbitrarias y temporales, sujetas a la dinmica social, cultural y demogrfica de una determinada sociedad, razn por la cual su validez est siempre sujeta a cuestionamientos y modificaciones. Cabe sealar que la Convencin opt por el criterio poltico para definir a la niez, toda vez que la mayora de las legislaciones utiliza los dieciocho aos para establecer la edad en la que las personas adquieren el derecho a votar. En efecto, el artculo 1 del referido instrumento seala que ...se entiende por nio todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad. Si bien el sentido comn avala la concepcin general que los nios requieren proteccin y cuidado cuando son incompetentes y autonoma cuando son competentes, su aplicacin en la prctica resulta altamente compleja. Ello, dado que durante el transcurso de su desarrollo fsico y mental, los nios progresivamente van adquiriendo una diversidad de competencias y habilidades
31 32

Holt, John (1974) Escape from Childhood. N. York: Ballantine Books. Farson, Richard (1974) Birthrights. N. York: Macmillan.

25

que les permite actuar responsable y autnomamente en circunstancias y situaciones cuyo nmero, naturaleza y complejidad varan de acuerdo a la edad del individuo y al contexto sociocultural que le rodea. De hecho, prcticamente todas las culturas estimulan esta capacidad como elemento indispensable del proceso formativo: a travs del cumplimiento de responsabilidades de complejidad creciente, se va estructurando el marco cognitivo y moral necesario para el ejercicio de los roles ciudadanos. No obstante, queda sin resolver el problema de cmo aplicar criterios clasificatorios discretos a un proceso cultural altamente fludo e histricamente cambiante. Reaccionando ante estas limitaciones, en referencia al caso de los Estados Unidos, Hillary Rodham Clinton considera inaceptable que la leyes traten como igualmente incompetentes a un recin nacido, a un menor de 12 aos y a uno de 16, observacin que la lleva a proponer la eliminacin de la presuncin de la incompetencia de los nios, la que tendra que ser evaluada caso a caso por los tribunales u otros organismos.33 Ante este dilema, autores como Edelman han buscado armonizar la tensin entre proteccin y libertad durante las distintas fases de la minora de edad, a travs de la concepcin del nio como adulto potencial, titular de ciertos derechos pero con necesidades de cuidadados especiales durante el trnsito a la mayora de edad. Rechaza la paridad total entre los derechos de los adultos y de los nios, optando por extender a los menores de edad ciertos derechos adultos tales como los referidos a la libertad religiosa, igualdad racial, libertad de expresin, debido proceso y privacidad, conjuntamente con garantas para acceder a programas gubernamentales, especialmente educativos, que les aseguren proteccin, dignidad y oportunidades para desarrollar al mximo sus potencialidades.34 El contexto social y cultural de los sesenta y setenta fue especialmente receptivo para el reconocimiento de mayores libertades para los nios, especialmente en lo relativo a los derechos sexuales de los adolescentes y al derecho de expresin de los alumnos en la escuela. Para ello, el Estado restringe la autoridad de padres y maestros, es decir los adultos encargados de las dos instituciones centrales para la formacin de los nios: la familia y la escuela. En el primer caso, cabe citar un informe de 1982 de la Comisin Britnica sobre Leyes (British Law Commission), en el que se seala que ...el concepto del derecho de los padres, en el sentido de conceder a stos el control sobre la persona, la educacin y la conducta de los hijos durante su minora de edad, refleja una visin anticuada de la vida familiar que no tiene lugar en el moderno sistema legal.35 Entre los resultados concretos de este movimiento, se cuenta el acceso de los menores de edad a mtodos anticonceptivos y al asesoramiento sobre su uso sin la necesidad de contar con el consentimiento de los padres. En cuanto a los lmites impuestos a las autoridades escolares, se puede mencionar la decisin adoptada en 1969 por la Corte Suprema de los Estados Unidos, en la que declara inconstitucional una sancin disciplinaria impuesta por un colegio a un grupo de estudiantes que manifestaron su oposicin a la Guerra de Vietnam ingresando al recinto escolar con prendas de vestir alusivas al referido conflicto. En 1975, la misma Corte extendi algunas de las garantas del debido proceso a las escuelas pblicas, sealando que la utilizacin de la
33

Rodham Clinton, Hillary (1979) Childrens Rights: A Legal Perspective en Vardin, Alicia A. y Ilene M. Brody (1979) Childrens Rights: Contemporary Perspectives, N. York: Teachers College Press, p.33. 34 Edelman, Peter (1977) The Childrens Rights Movement en Gross, Beatrice y Ronald Gross (eds.) The Childrens Rights Movement: Overcoming the Oppression of Young People, Garden City: Anchor Books. En trminos ms abstractos, esta es la posicin liberal ms cercana a la concepcin de Rawls referida a las libertades menores (lesser freedoms) de ciertas personas, tales como los enfermos mentales y los nios, cuya capacidad para actuar racionalmente se encuentra limitada. En estos casos, se justifica la aplicacin del principio del paternalismo que, en el esquema de Rawls, tericamente ha sido aceptado por todas las partes que se encuentran en la posicin original. Vase Rawls, John (1971) A Theory of Justice, Cambridge: Harvard University Press, pp. 248-250. 35 Citado por Therborn, Goran (1993), op. cit., p. 112.

26

suspensin de clases como medida disciplinaria, slo puede aplicarse cuando se cumplen dos condiciones previas a la sancin: al estudiante afectado se le debe notificar de las transgresiones que se le imputan y brindar la oportunidad para presentar sus descargos.36 Durante el perodo que se comenta, tambin se plantearon crticas contundentes a las prcticas represivas utilizadas rutinariamente por las instituciones tradicionalmente encargadas de la vigilancia y el castigo, tales como los hospitales siquitricos y las carceles, consideradas violatorias de los derechos individuales de pacientes y reclusos. En este contexto, las condiciones en los internados y reformatorios para nios y jvenes en riesgo social son sometidos a importantes reformas, como resultado de las evidencias sobre los efectos negativos de los internados masivos en la salud mental de los nios afectados. En Estados Unidos, por ejemplo, se inicia un proceso de eliminacin de las instituciones cerradas, las que fueron reemplazadas por programas en medio abierto, de carcter ms individualizado, tales como la colocacin familiar, la adopcin y la libertad vigilada. Finalmente, cabe destacar que en el mbito de la administracin de justicia juvenil, en 1967 la Corte Suprema de los Estados Unidos dictamin que las garantas del debido proceso deban incorporarse plenamente a los procedimientos de los tribunales encargados de estas materias.37 En opinin de Feld, dicha decisin marca el inicio de una profunda transformacin de esta rama de la justicia, en la medida que modifica sustantivamente los fundamentos que sirvieron de base al movimiento progresista para impulsar la creacin del tribunal juvenil y los servicios de rehabilitacin para los jvenes infractores. En efecto, la introduccin del debido proceso constituye el reconocimiento que estas instituciones tienen un claro contenido penal, caracterstica que el discurso progresista enmascara tras el eufemismo de la proteccin de nios y jvenes. Asimismo, representa el desplazamiento del nfasis terico que esta corriente asigna a los condicionantes socioestructurales y psicolgicos de la conducta antisocial, hacia la consideracin de la naturaleza de la transgresin cometida por el infractor menor de edad, perspectiva que minimiza la condicin dependiente e irresponsable del afectado reconocindole mayor autonoma y responsabilidad. De esta forma, se privilegia la proteccin de la sociedad por encima de la retrica referida a la proteccin de sus miembros ms jvenes, destacando la funcin punitiva de la administracin de justicia juvenil como componente especializado del sistema para controlar la criminalidad en la sociedad. La asimilacin al sistema penal adulto es, en todo caso, parcial en la medida que se le circunscribe a los aspectos procesales, preservando el ideal de la rehabilitacin como la orientacin ms apropiada para tratar a los jvenes que reciben una sentencia del Tribunal.38 A nivel internacional, los nuevos enfoques para enfrentar la administracin de la justicia de menores se plasman en reglas y normas elaboradas en el marco de las Naciones Unidas, en las que se promueve la necesidad de incorporar las garantas del debido proceso conjuntamente con medidas tendientes a promover el bienestar de los menores y prevenir la delincuencia juvenil. Enfatizan tambin que las sanciones aplicadas por el sistema de justicia
36

Minow, Martha (1995) What Ever Happened to Childrens Rights?, Minnesota Law Review, Vol. 80, p. 276. 37 Se trata de la decisin Gault, referida al caso de Gerald Gault, quien a los 15 aos fue acusado de ser el autor de llamadas telefnicas obscenas a una vecina. En un procedimiento en el que no se formularon cargos concretos, no se tom declaracin a testigos, no se mantuvieron actas y el acusado no cont con asesora letrada, el Tribunal Juvenil dictamin que la conducta del joven corresponda a la de un delincuente juvenil por lo que deba ser rehabilitado en un internado estatal hasta cumplir la mayora de edad (21 aos). En otras palabras, recibi una sentencia equivalente a la privacin de libertad por seis aos. En contraste, la pena mxima para un adulto declarado culpable de una ofensa de este tipo, bajo las garantas del debido proceso, corresponda a una multa de 50 dlares o dos meses de carcel. 38 Feld, Barry (1999) Bad Kids: Race and the Transformation of the Juvenile Court, N. York: Oxford University Press, pp. 94-108.

27

juvenil deben basarse en los principios de la proporcionalidad y del carcter excepcional del confinamiento de menores en establecimientos penitenciarios.39

2.4 Conclusin. Los planteamientos anteriores podran interpretarse como evidencia de un avance, lento pero inexorable, hacia el reconocimiento del nio como sujeto de derecho, pasando de la excesiva proteccin ejercida por los adultos y el Estado a las garantas necesarias para que los nios puedan disfrutar de mayores libertades individuales. Sin embargo, parece ms prudente concluir que la construccin social y jurdica de la infancia a finales de siglo es un proceso no lineal y altamente ambivalente. Siguiendo a Minow, la ambivalencia posee la virtud de permitir que los adultos asuman, simultneamente, compromisos para proteger y liberar a los nios, a pesar de las contradicciones que ello implica. Esta ambiguedad encuentra expresin jurdica en la coexistencia de una diversidad de normas, no siempre compatibles, que pueden agruparse de la siguiente forma: las que establecen que los padres son los principales responsables de la crianza de los hijos; las que asignan al Estado el rol de Parens patriae, con amplias facultades de intervencin para asegurar la proteccin, formacin y vigilancia de los nios; y las que reconocen a los nios la condicin de personas con derechos individuales, particularmente en relacin a la familia y el Estado.40 Consideradas por separado, las tres dimensiones sealadas poseen su propia lgica, pero al interactuar en casos concretos queda al descubierto la falta de claridad respecto al orden de precedencia aplicable. Tericamente, cada uno de los enfoques para enfrentar los derechos de la niez cuenta con los fundamentos necesarios para justificar su aplicacin prioritaria en nombre del inters superior del nio, lo que en la prctica se manifiesta en una diversidad de criterios para aplicar el principio de la norma ms favorable. Esta inconsistencia explica, a su vez, que los debates pblicos a menudo giren en torno a un interminable intercambio de acusaciones en las que se culpa a los padres de fracasos que son de responsabilidad del Estado, a ste del incumplimiento de responsabilidades propias de la familia, y a los derechos individuales del nio de presentar una amenaza a la autoridad del Estado y la familia. Como ejemplo de la sealada ambivalencia se pueden citar ciertos dictmenes emitidos por la Corte Suprema de los Estados Unidos. En efecto, las opiniones liberales emitidas durante los aos sesenta por la Corte Suprema de los Estados Unidos, relativas al debido proceso en los sistemas escolar y de administracin de justicia juvenil, contrastan con los pronunciamientos ms conservadores de la misma Corte durante los aos setenta. As, por ejemplo, en 1971 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos no extendi el derecho constitucional a juicio por jurado a los procedimientos de los tribunales juveniles. Asimismo, en 1977 opin que el uso de ciertas formas de castigo fsico como medida disciplinaria en las escuelas no tena que someterse a los procedimientos previos contemplados en el debido proceso.41

39

Referencia a la Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing) de 1985; Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad) de 1990; y Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad de 1991. 40 Minow, Martha (1995), op. cit., pp. 277 y 287. 41 idem. p. 277.

28

Las ambiguedades y ambivalencias sealadas tambin pueden ser analizadas en el contexto ms amplio del enfrentamiento entre corrientes ideolgicas que pugnan por ejercer un papel hegemnico en determinadas coyunturas. Al respecto, autores como Donzelot y Giddens destacan los conflictos al interior del pensamiento liberal en torno al papel de la familia en diferentes momentos histricos. El primero de estos autores plantea que el afianzamiento del liberalismo econmico transforma a los miembros adultos de la familia en agentes econmicos que deben concurrir al mercado para asegurar la subsistencia personal y familiar, dinmica que contribuye a debilitar la unin conyugal, socavando las bases ideolgicas y materiales de la familia tradicional. El liberalismo poltico, a su vez, estimula la introduccin de elementos contractuales en las relaciones intrafamiliares, generando oposicin de intereses entre los derechos individuales del hombre, la mujer y el nio, factor significativo en las profundas transformaciones de la familia durante la segunda mitad del siglo veinte.42 Los cambios sealados remecen los fundamentos sociales, morales y legales sobre los que descansan los ideales de la familia nuclear: La unin matrimonial de una pareja heterosexual, cuya convivencia en una residencia comn conforma el marco afectivo y material para la reproduccin y crianza de los hijos. El intenso proceso de cambio que afecta tanto a la estructura como al ciclo familiar, ha generado reacciones de resistencia de grupos conservadores que se han alzado en defensa de la idealizada familia nuclear y en rechazo de los denominados estilos de vida alternativos. A menudo invocando fundamentos religiosos, exigen regulacin estatal para defender los valores familiares tradicionales amenazados por factores tales como el divorcio, el aborto, la homosexualidad y la falta de disciplina de nios privados de una vida familiar normal. Por ello, en opinin de Giddens, el neoliberalismo contemporneo se encuentra atravesado por una contradiccin ideolgica de fondo: por un lado, adherencia incondicional al libre mercado y al Estado minimalista y, por el otro, rechazo vehemente a los cambios familiares desencadenados por el liberalismo econmico y por la expansin de las libertades individuales promovidas por la vertiente libertaria del pensamiento liberal.43

III. Ciudadana y Derechos Humanos. La diversidad de derechos que afectan a la infancia, as como el desigual avance de su incorporacin formal, pueden enmarcarse en el proceso de expansin de los derechos de ciudadana a sectores ampliados de la poblacin. Entre las ventajas de visualizar los derechos del nio desde esta perspectiva analtica, est la posibilidad de distinguir con mayor precisin los tipos y grados de exclusin a los que estn expuestos los menores de edad, as como la interrelacin de los derechos de ciudadana de este grupo etreo con factores polticos e institucionales. Adems, facilita el nexo conceptual con los derechos humanos, mbito en el que se sita la elaboracin de la Convencin. En trminos amplios, el status ciudadano otorga a un individuo o grupo de individuos un conjunto de titularidades y espacios de participacin, a travs del cual se incorporan como miembros de una sociedad, de conformidad a las normas socioculturales vigentes en un perodo determinado, entre las que se cuenta un cuerpo de derechos y deberes legalmente establecidos.44 El anlisis de las implicaciones ticas, jurdicas y
42

Donzelot, Jacques (1999) La Police des Familles, Suite (interview raliss par Monique PerrotLanaud) en Dossier: Responsabilit des Familles, No. 73-74, Pars: CNAF, p.136. 43 Giddens, Anthony (1998). The Third way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity press. Pp. 15 y 20. 44 Se omiten en esta breve presentacin las diversas polmicas surgidas en torno al significado preciso del concepto ciudadana, tales como la discusin entre derechos ciudadanos individuales y grupales; o el debate

29

polticas de los derechos ciudadanos constituye uno de los ejes centrales de la filosofa poltica occidental, dado que stos conforman el marco social y legal en el que se desarrolla la autonoma individual y la democracia poltica. Si bien los orgenes histricos de la ciudadana se pueden trazar a la polis griega, luego al imperio romano y posteriormente a los pueblos burgueses del medioevo, su concepcin moderna se sita a partir del surgimiento del Estado, mediante el cual la fragmentada autoridad feudal es reemplazada por un proceso poltico de centralizacin que establece prcticas uniformes al interior de una unidad territorialmente demarcada. A partir de la consolidacin del Estado durante la poca del Renacimiento, la expansin de la ciudadana se vincula a la incorporacin de nuevos grupos al Estado, proceso democratizador mediante el cual los privilegios de ciertas minoras se convierten en derechos para sectores ampliados de la poblacin. Es precisamente en este proceso donde se ubica la lucha, durante el siglo veinte, para asegurar el reconocimiento de los derechos de ciudadana de la mujer y, ms adelante, de los nios. A la progresiva inclusin de nuevos grupos de la poblacin a la condicin de ciudadanos, se agrega la incorporacin de distintos tipos de derechos de ciudadana. Siguiendo la clsica formulacin de Marshall, pueden distinguirse los siguientes tres conjuntos de derechos: Derechos civiles, necesarios para garantizar la libertad individual, surgidos durante el siglo dieciocho, entre los que se cuentan los derechos de asociacin, opinin, religin, etc. Tambin conocidos como derechos negativos, buscan proteger al individuo de los abusos que pudiera cometer el Estado. Derechos polticos, son aquellos que permiten al ciudadano participar en el ejercicio del poder, tales como el derecho a voto, desarrollados principalmente durante el siglo diecinueve. Derechos sociales, propios del siglo veinte, corresponden a la gama de derechos requeridos para asegurar que, dentro de los estndares vigentes en una sociedad dada, todo ciudadano pueda disfrutar de seguridad y bienestar econmico, compartir plenamente el patrimonio social y vivir digna y civilizadamente. Segn Marshall, cada conjunto de derechos est fuertemente vinculado a determinadas estructuras institucionales: derechos civiles con los tribunales de justicia; derechos polticos con el congreso, parlamento, gobierno local, etc; y los derechos sociales con el sistema educativo y los servicios sociales.45 Cabe sealar que el esquema de Marshall ha sido posteriormente ampliado, especialmente a travs de la incorporacin de los derechos culturales. No obstante la utilidad conceptual de la propuesta de este autor, su aplicacin en contextos diferentes al europeo exige cautela. As, por ejemplo, la progresin lineal descrita por Marshall difiere significativamente de la realidad latinoamericana donde los derechos ciudadanos se expanden o repliegan en diferentes momentos histricos, siendo particularmente vulnerables los derechos polticos y civiles, sujetos a innumerables suspensiones y atropellos en el marco de los diversos autoritarismos que ha conocido la regin. Los populismos, en tanto, han privilegiado la retrica de los derechos sociales, imprimindole un marcado carcter clientelista a la provisin de servicios sociales por parte del Estado.

entre liberales y comunitaristas sobre la consideracin de la ciudadana como un status que slo confiere derechos individuales o como una prctica de convivencia social orientada al logro del bien comn con nfasis en los deberes de los miembros de una comunidad. Sobre el primer punto, vase, por ejemplo, Jones, Peter (1999) Human Rights, Group Rights, and Peoples Rights en Human Rights Quarterly, 21.1, pp. 80-107. El segundo tema es tratado por Oldfield, Adrian (1998) Citizenship and Community: Civic Republicanism and the Modern World en Shafir, Gershon (1998) ed., The Citizenship Debates, Minneapolis: The University of Minnesota Press, pp. 75-89. 45 Marshall, T.H. (1998) Citizenship and Social Class en Shafir, Gershon (1998), op. cit., p. 94.

30

Se ha observado tambin que las etapas descritas por Marshall se invierten en el caso particular de los nios. Al respecto, Therborn seala que ...se puede afirmar que la historia de los derechos de los menores se ha desarrollado justo del modo opuesto a la idea de T.H. Marshall sobre los derechos de ciudadana. En relacin a los menores, primero se reconocieron los derechos sociales elementales -de supervivencia, cuidado y educacin-, y slo despus les siguieron los derechos polticos de expresin y el derecho a su propia autonoma.46 Cabe destacar que el propio Marshall asigna a los nios una posicin especial en su esquema, al considerarlos como ciudadanos en formacin. A partir de una postura paternalista, muy cercana al concepto de la socializacin de la sociologa funcionalista, seala que el derecho a la educacin no debe ser visto como el derecho del nio a asistir a la escuela, sino ms bien como el derecho del ciudadano adulto de haber recibido una educacin. Agrega que la educacin de los nios constituye un genuino derecho social de la ciudadana, dado que el propsito de la enseanza es dar forma al adulto futuro. En este sentido, justifica la obligatoriedad de la educacin para los nios sobre la base que los derechos civiles han sido diseados para servir a personas inteligentes, debidamente alfabetizadas. La educacin, sostiene, es un prerequisito de la libertad civil.47 Siguiendo el orden propuesto por Therborn, a continuacin se destacan algunos aspectos en la evolucin de los derechos de ciudadana de los nios, empezando por los sociales. De partida, cabe sealar que estos derechos se consolidan en sociedades capitalistas despus de la segunda guerra mundial, en una coyuntura de reconstruccin nacional y confrontacin ideolgica con los socialismos reales inspirados en la doctrina marxista. En el contexto de un esfuerzo dirigido a paliar las diferencias de clase, los derechos sociales adquieren su expresin ms acabada en el marco del Estado de Bienestar, promovido principalmente por movimientos socialdemcratas europeos, tales como el partido laborista ingls cuya experiencia es la que analiza Marshall.48 Considerado como una va intermedia entre el Estado mimimalista del capitalismo liberal y el dirigismo burocrtico del Estado socialista, el diseo ideal del Estado de Bienestar contempla un conjunto de intervenciones estatales orientadas a garantizar un alto nivel de ocupacin y la provisin de una serie de servicios sociales universales, tales como educacin, salud, seguridad social, vivienda y asistencia a los ms vulnerables. Como seala Mishra, esta concepcin le asigna al Estado la responsabilidad de mantener un nivel mnimo de vida, entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pblica para una minora, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad democrtica.49 Las particulares caractersticas de los derechos sociales y las modalidades que asume su incorporacin al concepto moderno de ciudadana, hace necesario el anlisis histrico de la relacin de stos con el cambio social, enfoque metodolgico cualitativamente distinto a las concepciones tradicionales que enfatizan slo el aspecto normativo de la ciudadana basada en los
46 47

Therborn, Goran (1993), op. cit., p. 111. Marshall, T.H. (1998), op. cit., pp. 100-101. Kingsley Davis, connotado representante de la sociologa funcionalista norteamericana, sealaba en 1940: Las funciones ms importantes que cumple el individuo para la sociedad, son las que desempea como adulto y no cuando es inmaduro. De all que el trato que la sociedad le brinda al nio sea fundamentalmente preparatorio...Cualquier doctrina que considere las necesidades de los nios como prioritarias y las de la sociedad organizada como secundarias es una anomala sociolgica. Vase Davis, Kingsley (1940) The Child and the Social Structure, Journal of Educational Sociology, Vol. 14, No. 3, p. 217. A partir de esta visin, gran parte de la teora e investigacin sobre infancia que se deriva de esta perspectiva sociolgica concentra su atencin en las funciones de la familia y la escuela como agencias de socializacin, enfoque en el que el nio no es ni la unidad de observacin ni una categora de anlisis independiente. 48 Giddens, Anthony (1998) The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Polity Press, Cambridge, UK. p. 71. 49 Mishra, Ramesh (1984) The Welfare State in Crisis, Brighton: Wheatsheaf Books.

31

derechos civiles y polticos. Al respecto, Bobbio seala que el anlisis sociolgico de la relacin entre derechos sociales y cambio social es fundamental para entender y enfrentar adecuadamente los problemas que se derivan de la proliferacin e implementacin de estos derechos.50 La proliferacin se refiere a la expansin de derechos, desde los civiles, aplicables al ser humano genrico y abstracto, a los de naturaleza poltica y especialmente social, elaborados para conjuntos especficos de seres humanos segn su status social. De esta forma, surgen derechos basados en criterios de diferenciacin tales como sexo, edad, condicin fsica, etnia y otros. Desde esta perspectiva, la proliferacin de los derechos sociales responde ms a las dinmicas de la estructura social, los movimientos sociales y las relaciones de poder en una sociedad determinada, que a razonamientos hipotticos derivados del derecho natural. As, por ejemplo, el reconocimiento de los derechos sociales de la tercera edad slo puede entenderse haciendo referencia a ciertas condiciones tales como la dinmica sociodemogrfica, los avances mdicotecnolgicos y la movilizacin poltica de este sector de la poblacin. El caso latinoamericano constituye un buen ejemplo de lo sealado, donde el estadio actual de su transicin demogrfica, caracterizado por el aceleramiento del envejecimiento de su poblacin, empieza a generar debates sobre el impacto futuro de este fenmeno en los derechos sociales de este grupo, particularmente los relativos a la seguridad social y salud. La implementacin de los derechos sociales es el otro aspecto que, en opinin de Bobbio, requiere de un detallado anlisis social de las caractersticas que asume en una coyuntura determinada la gestin del Estado. Al respecto, una vez ms entran en juego las diferencias entre los derechos civiles y los sociales: los primeros surgen para proteger al individuo de posibles excesos y arbitrariedades del Estado, para lo cual limitan el poder de ste; los segundos, en cambio, requieren de un Estado activamente involucrado en la provisin de servicios pblicos diseados para satisfacer los derechos sociales de los ciudadanos. En esencia, los derechos civiles y polticos son derechos de participacin, mientras los sociales son derechos de acceso a recursos. Esto ltimo significa que la satisfaccin de los derechos sociales exige intervenciones pblicas cuya eficacia depende de los niveles de desarrollo econmico y tecnolgico alcanzados por una sociedad en un momento histrico dado, as como de factores polticos que determinan la redistribucin de los recursos y la magnitud y orientacin del gasto pblico. Esta caracterstica de la implementacin de los derechos sociales determina que a menudo existan amplias brechas entre la norma formal y su aplicacin real o, como se seal anteriormente, entre la autoridad formal del Estado y su capacidad organizativa para cumplir efectivamente con las funciones de su competencia. Por ello, Bobbio sostiene que los derechos sociales muchas veces equivalen a normas de tipo programtico, cuyas metas son indefinidas e inciertas, carentes de garantas serias con respecto a su implementacin. Se trata, dice, de derechos en sentido dbil cuyo trnsito a la condicin de derechos en sentido fuerte depende de las posibilidades de transformar aspiraciones nobles pero vagas y demandas justas pero dbiles en derechos legalmente establecidos y exigibles.51 Cuando las necesidades de los nios son predominantemente satisfechas a travs de los servicios ofertados por el mercado, el ingreso familiar pasa a constiturse en el factor determinante de dicha satisfaccin. En este caso, el acceso a los bienes y servicios requeridos adquiere la condicin de un privilegio, dado que slo pueden adquirirlos quienes pueden pagar por ellos. Los derechos sociales, en cambio, buscan la equidad a travs del reconocimiento que la sociedad tiene el deber de desarrollar las polticas pblicas y los mecanismos institucionales necesarios para satisfacer las
50

Bobbio, Norberto (1996). Human Rights and Society, en The Age of Rights. Cambridge: Polity Press, pp. 47-60. 51 idem. pp. 57-59.

32

necesidades de supervivencia y desarrollo de todos los nios. Por ello, las precisiones de Bobbio apuntan al hecho que los derechos sociales estn ntimamente relacionados con los proyectos y valores polticos dominantes en una sociedad concreta, en una coyuntura determinada. As, por ejemplo, dentro del esquema general del Estado de Bienestar se dan modalidades nacionales especficas, de acuerdo a las orientaciones ideolgicas predominantes. Al respecto, EspingAndersen y Micklewright distinguen distintos modelos del Estado de Bienestar tales como el Liberal Moderno (Estados Unidos), Social Demcrata (Suecia) y Conservador Moderno (ex Alemania Federal). En los tres casos se trata de economas capitalistas fuertes y desarrolladas, pero cuyos Estados de Bienestar se desarrollan sobre bases doctrinarias distintas, produciendo tambin resultados distintos. En efecto, un anlisis comparativo del porcentaje de nios bajo la lnea de la pobreza, estandarizada para los tres pases, revela que en el perodo 1979-1981 las cifras correspondientes a Suecia, Alemania y los Estados Unidos eran 5.1%; 8.2% y 17.1%, respectivamente.52 Un informe reciente de UNICEF indica que hacia fines del milenio las cifras respectivas eran 2.6%; 10.7% y 22.4%.53 Las variaciones observadas, con seguridad responden a los cambios polticos experimentados por las tres naciones durante la dcada pasada, tales como el refuerzo del Estado de Bienestar sueco tras la vuelta al poder de la socialdemocracia, las dificultades derivadas de la reunificacin alemana y la profunda reforma a los servicios de bienestar social realizada en los Estados Unidos a partir de 1996. Refirindose al impacto que los valores polticos ejercen sobre los diferentes derechos de los nios, Ramrez seala que stos se reflejan en las prioridades asignadas a las modalidades de incorporacin de los nios a la sociedad: como individuos o como grupo. Al respecto, indica que en los regmenes inspirados en el individualismo liberal, caso de los Estados Unidos, se privilegian los derechos civiles y polticos de los nios ya que ello se ajusta al ideal de la promocin de la autonoma individual. En contraste, en las sociedades donde se destaca el valor de la solidaridad social, como en los pases nrdicos inspirados en los ideales de la socialdemocracia, los nios son incorporados a la sociedad preferentemente en calidad de grupo etreo cuyas necesidades especficas adquieren la condicin de derechos sociales que el Estado tiene la obligacin de satisfacer. En el primer caso, los tribunales ocupan un lugar central en la determinacin de los lmites de la intervencin de la autoridad del Estado en diversos aspectos de la vida del nio, correspondindole resolver, por ejemplo, a partir de un reclamo individual, si los encargados de la escuela tienen o no la autoridad para prohibir el ingreso de determinados libros al acervo de la biblioteca escolar. En el segundo caso, se enfatizan las obligaciones del Estado hacia las necesidades de un grupo especfico de la poblacin que, en el caso de la educacin, involucra activamente a las ramas ejecutica y legislativa en la creacin, financiacin y administracin de un sistema escolar pblico en condiciones de garantizar el acceso universal a un derecho social. En el debate ideolgico, la posicin liberal es criticada por promover un Estado mnimo que confa al mercado la solucin de los diversos problemas involucrados en la formacin de los nios, opcin que genera inequidades inaceptables. La visin favorable al Estado benefactor, en tanto, es calificada por sus opositores como una alternativa paternalista e ineficiente, cuyos servicios son uniformes, mediocres y sofocantes de la iniciativa privada. Ramrez reconoce que la realidad se presenta ms matizada y compleja, pero destaca que tanto en el anlisis como en el debate

52

Esping-Andersen, Gosta y John Micklewright (1991) Welfare State Models in OECD Countries: An Analysis for the Debate in Central and Eastern Europe en Cornia, G.A. y S. Sipos (eds) Children and the Transition to the Market Economy, Hants: Avebury, pp. 35 y 58. 53 UNICEF (2000), The Progress of Nations 2000, N. York: UNICEF, p. 33.

33

coyuntural de las polticas de infancia no debe perderse nunca de vista los principios doctrinarios en juego.54 Con respecto a los derechos civiles de los nios, como se indic en secciones anteriores, si bien se registran avances en el reconocimiento de algunos de estos derechos, su disfrute ha estado sometido a la discrecionalidad de los adultos, subordinados a las profundas asimetras que caracterizan las relaciones de poder y dependencia entre ambos. En cuanto a los derechos polticos, casi por definicin se ha difundido la concepcin del nio como sujeto no-poltico dado que no cuenta con derecho a voto. Existe, adems, la nocin que los nios deben ser protegidos de la actividad poltica adulta, ya que son susceptibles de ser manipulados y adoctrinados para servir fines ajenos a sus intereses. La movilizacin de nios y jvenes en la Alemania Nazi -la llamada Hitlerjungend - sirvi como un poderoso argumento para promover la necesidad de proteger a los nios de la participacin poltica. Arendt, por ejemplo, argument enrgicamente contra la participacin de nios negros en las protestas callejeras organizadas por el movimiento para desegregar las escuelas durante la lucha por los derechos civiles en los Estados Unidos a principios de los aos sesenta. Al respecto, sostiene que los nios deben estar protegidos en el espacio privado de la familia, mbito de intimidad y afecto en el que se forjan la personalidad, la dignidad y los valores necesarios para la futura participacin poltica adulta en el espacio pblico. Advierte que la politizacin prematura priva a los nios de este medio formativo, corrindose el riesgo que se convierta en una herramienta para promover el conformismo, estimular el fanatismo y aplastar la libertad individual.55 Ms recientemente, se reconoce que la participacin poltica trasciende el mero ejercicio del derecho a voto y de pertenencia a partidos polticos, actividades que han sido denominadas compromiso ciudadano mnimo, en contraste con la participacin activa en movimientos sociales de origen comunitario, definida como compromiso ciudadano mximo. Actualmente se observa un significativo divorcio entre ambos tipos de participacin ciudadana, destacndose, por ejemplo, que la apata que presenta la juventud en torno a la actividad partidaria y electoral, contrasta con la vitalidad que presenta su involucramiento en movimientos como los de defensa del medio ambiente.56 En el fondo, la distincin sealada hace referencia al distanciamiento de muchos ciudadanos de las instituciones encargadas de la integracin vertical, situadas en el mbito impersonal del Estado y el gobierno nacional, y la mayor participacin en mecanismos de integracin horizontal situados en el espacio de las relaciones interpersonales donde la familia, el vecindario y el entorno fsico juegan un papel central. Una sociedad democrtica requiere de un activo compromiso ciudadano en ambas esferas, en un ejercicio de permanente retroalimentacin que fortalece tanto el capital social a nivel local como el compromiso cvico a nivel nacional. Desde esta perspectiva, la escuela se presenta como una de las instituciones centrales en la mediacin entre ambos niveles de participacin, toda vez que hace parte de las fuerzas vivas de la comunidad a la vez que contribuye a forjar la identidad nacional y el espritu cvico indispensables para la plena participacin ciudadana. Al incorporar un conjunto de derechos de participacin, la Convencin abre un terreno poco explorado y potencialmente conflictivo, realidad que plantea enormes desafos al momento de su implementacin .
54

Ramrez, Francisco (1989). Reconstituting Children: Extension of Personhood and Citizenship en Kertzer, David y K. Warner Schaie (eds) Age Structuring in Comparative Perspective, Hillsdale: Lawrence Erlbaum, pp. 161-162. 55 Arendt, Hannah (1959) Reflections on Little Rock, Dissent, No. 6, pp. 45-56. 56 Torney-Purta, Judith (2000), The Past, Present and Future of Research on the Civic Engagement of Youth, Working Papers of the College of Education & School of Public Affairs, University of Maryland, p. 13. Sobre la participacin de nios y jvenes en el desarrollo de la comunidad y en la proteccin del medio ambiente, incluyendo casos en Colombia, Ecuador, Nicaragua, Per y Brasil, vase Hart, Roger (1997) Childrens Participation, N. York: UNICEF/Earthscan.

34

En el complejo desarrollo de la ciudadana moderna, resulta indispensable hacer una breve referencia al surgimiento del concepto referido a la ciudadana global o cosmopolita, aspecto ntimamente relacionado con la promocin y defensa de los derechos humanos, marco en el que se sita la elaboracin de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Como se seal anteriormente, histricamente el desarrollo de los derechos de ciudadana est estrechamente vinculado con la organizacin poltico-administrativa de diversos espacios territoriales: polis, imperio, ciudad y Estado-nacin. En dcadas recientes, se incorpora el espacio transnacional, propio del proceso de globalizacin finisecular, habitado por el ciudadano global o cosmopolita. Este fenmeno adquiere su mayor impulso a partir de la post-guerra, perodo caracterizado por la reconstruccin de naciones y por la voluntad de elaborar mecanismos internacionales para evitar la repeticin de tragedias genocidas como el holocausto. Ello se materializa por medio de la creacin de los cimientos institucionales de un sistema de gobernabilidad mundial, representado por las Naciones Unidas y otros organismos intergubernamentales, as como por la multiplicacin de acuerdos internacionales sobre una diversidad de asuntos entre los que destacan los diseados para proteger la integridad y dignidad del individuo. Se fortalece de esta manera la concepcin de la persona universal, titular de derechos fundamentales comunes a toda la humanidad, mejor conocidos como derechos humanos. Sin embargo se debe tener presente que no obstante el carcter transnacional de sus fundamentos ticos, los derechos humanos son respetados o violados en el espacio del Estado-nacin, es decir, se hacen efectivos en la forma de derechos de ciudadana. Ante esta realidad, se han generado diversos mecanismos institucionales de carcter transnacional diseados para velar por el cumplimiento de las obligaciones que los Estados asumen al acceder a las disposiciones contenidas en los diversos instrumentos internacionales que regulan los derechos humanos. Para Beetham, el hecho que la proteccin de estos derechos dependa de un sistema integrado por Estados independientes y soberanos, constituye el punto frgil del rgimen internacional de derechos humanos. Por esta razn, sostiene, el problema fundamental que limita la aplicacin de un rgimen universal de derechos humanos, como componente central de la gobernabilidad global, est dado por la vigencia de un sistema mundial de estados soberanos que pueden ser, simultaneamente, tanto signatarios como violadores de Convenciones para la proteccin de los derechos humanos.57 Los avances hacia la creacin de una cultura universal de respeto a la libertad, la paz y los derechos humanos, van adquiriendo forma concreta en diversos instrumentos internacionales, empezando por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, a la que se le han sumado ms de ochenta instrumentos vinculantes adoptados durante los ltimos 50 aos por las Naciones Unidas, sus agencias especializadas y otras organizaciones internacionales. Entre stos, se incluyen el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 1966. A nivel regional, tambin se registra un impulso codificador dirigido a la proteccin de los derechos fundamentales, destacndose, en el sistema interamericano, la Convencin Americana de Derechos Humanos de 1969. Por otra parte, el discurso de los derechos humanos converge en muchos aspectos con la ideologa del desarrollo, especialmente en el campo de los derechos sociales, concepcin que orienta una diversidad de actividades globales con posterioridad a la segunda guerra mundial. Estas iniciativas, lideradas principalmente por las Naciones Unidas, adquieren forma programtica en
57

Beetham, David (1998). Human Rights as a Model for Cosmopolitan Democracy en Archibugi, D., Held, D. y Kohler, M. (eds) Re-Imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy. Stanford: Stanford University Press, pp. 58-71.

35

sucesivas dcadas para el desarrollo y efecto movilizador mediante la designacin de aos dedicados a fomentar la incorporacin de diversos grupos excludos o vulnerables a los frutos del desarrollo. La diversidad de acciones realizadas en favor de la mujer, ilustran la integracin de los derechos humanos con la promocin internacional del desarrollo: En 1975 se celebra el Ao Internacional de la Mujer del que emana una Declaracin, un Plan de Accin y la designacin del decenio 1976-1985 como la Dcada para la Mujer, perodo que coincide con la Segunda Dcada de las Naciones Unidas para el Desarrollo; en 1979 se aprueba la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.

IV. Gobernabilidad Global y Derechos Humanos: Actores Institucionales La difusin mundial de las ideologas sobre infancia se da a travs de una diversidad de mecanismos y canales, uno de los cuales corresponde a los acuerdos internacionales sobre los derechos y bienestar de los nios. Entre estos tratados se cuenta la Convencin sobre los Derechos del Nio que se inscribe, a su vez, en el marco del desarrollo de los instrumentos internacionales de derechos humanos elaborados bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Esta especificidad permite analizar el contenido de la Convencin a partir de la labor desempeada por los actores institucionales que tradicionalmente participan en la preparacin, negociacin y difusin de pactos internacionales de esta naturaleza. Desde esta perspectiva, el esfuerzo analtico consiste en precisar los papeles desempeados por los principales involucrados en la elaboracin de estos acuerdos: Estados, organizaciones intergubernamentales (OIG) y organizaciones internacionales no-gubernamentales (OING).58 La tarea propuesta se ve facilitada por el desarrollo de nuevos marcos analticos para abordar los aspectos culturales de la gobernabilidad global y las relaciones internacionales. Desde esta perspectiva, el anlisis no se agota en la consideracin de los intereses inmediatos que impulsan a los Estados a actuar en el medio transnacional (econmicos o militares, por ejemplo), ni en el descubrimiento del manejo de las relaciones de poder tras las negociaciones que determinan la diversidad de acuerdos que conforman parte importante del orden global. Estas dimensiones deben complementarse con el anlisis de los procesos culturales ms amplios en los que se inscribe la gobernabilidad global, perspectiva compleja pero ineludible cuando se intenta analizar situaciones como el reciente fracaso de la ltima reunin de la Organizacin Mundial de Comercio en Seattle, en la que la accin concertada de una diversidad de ONG impidi que se concretaran una serie de acuerdos comerciales internacionales. Por ello, una de las caractersticas centrales de los nuevos enfoques consiste en incorporar el papel de la sociedad civil en los esquemas conceptuales usualmente utilizados para analizar el funcionamiento de las Naciones Unidas, considerada el ncleo del complejo sistema de gobernabilidad global, en cuyo seno se elaboran los tratados mundiales sobre derechos humanos. Entre los fundamentos polticos que justifican esta visin, se cuenta el hecho que las resoluciones adoptadas por la ONU afectan tanto a individuos como a Estados, pero slo estos ltimos intervienen formalmente en las deliberaciones al interior del organismo por medio del sistema de representacin territorial (un pas, un voto). De esta forma, en los procesos de toma de decisiones generalmente se articulan slo los intereses de los Estados y los mecanismos de negociacin giran en torno a agendas establecidas por stos. Sin embargo, dado que los acuerdos que se derivan de
58

Las corporaciones transnacionales tambin son actores importantes en variados acuerdos internacionales, pero su participacin en cuestiones relativas a los derechos humanos es escasa.

36

esta actividad afectan significativamente a los ciudadanos globales, surge cada vez con mayor fuerza la demanda de una participacin ms activa de la sociedad civil internacional en estos procesos. Lo anterior se ve reforzado por el hecho que los intereses del Estado no siempre coinciden con los de los pueblos que nominalmente representan, de los cuales surgen movimientos sociales cuyos valores y aspiraciones en ocasiones entran en conflicto con las posiciones asumidas por el estamento estatal, como ha ocurrido frecuentemente con la promocin de los derechos humanos, la igualdad racial y de gnero y la proteccin del medio ambiente. En suma, la identidad multidimensional implcita en la nocin de ciudadana cosmopolita, requiere de mecanismos de representacin distintos a los asociados comnmente a la idea unidimensional de nacionalidad, lo que conduce al cuestionamiento de la supremaca del Estado en el mbito internacional y a la reafirmacin de la importancia, en este plano, de la sociedad civil.59 Los Estados concentran el poder poltico, econmico y militar y su intervencin se da en el marco de la legitimidad contemplada en los acuerdos multilaterales que rigen la participacin de los gobiernos en estos procesos, en los que su misin central consiste en velar por los respectivos intereses nacionales. Si bien las organizaciones intergubernamentales son una creacin de los Estados y dependen de ellos, han adquirido un grado importante de autonoma gracias a su desarrollo corporativo y especializacin tcnica. En el marco de las cambiantes direcciones que asume la cooperacin internacional durante las ltimas dcadas, han adquirido una capacidad sin rival para difundir a nivel mundial modelos de intervencin en una diversidad de reas vinculadas al desarrollo socioeconmico. En el caso particular de los acuerdos internacionales, ejercen, en su calidad asesora o de secretara tcnica, una significativa influencia en todas las etapas del proceso de elaboracin de estos instrumentos. Finalmente, las organizaciones internacionales nogubernamentales son organismos que realizan una declarada labor transnacional basada en convicciones inspiradas en el valor del internacionalismo para generar solidaridad y comprensin entre los pueblos. A menudo transitan del pragmatismo de la ayuda humanitaria al activismo de la denuncia de los atropellos a la integridad y dignidad de las personas; no pocas terminan ejerciendo un poderoso e influyente lobby en favor de la promocin y vigilancia de los derechos humanos. Ejercen esta influencia a travs de una alta capacidad movilizadora a nivel mundial gracias a su trabajo en red con mltiples ONG nacionales, labor cada vez ms eficaz gracias al Internet, as como a sus contactos con los medios de comunicacin. Su participacin formal en el seno de la ONU se enmarca en las normas que regulan el status consultivo de las organizaciones no-gubernamentales ante el organismo internacional. Considerando el papel central que ocuparon las OING en la elaboracin de la Convencin,60 as como el hecho que entre los tres actores institucionales sealados es el menos estudiado, resulta de inters referirse brevemente a un reciente anlisis sobre la creciente importancia de estos organismos en los procesos de gobernabilidad global. Al respecto, Boli y Thomas sealan que si
59

Sobre este tema, vanse, entre otros, Bienen, Derk, Volker Rittberger y Wolfgang Wagner (1998) Democracy in the United Nations System: Cosmopolitan and Communitarian Principles y Falk, Richard (1998) The United Nations and Cosmopolitan Democracy: Bad Dream, Utopian Fantasy, Political Project ambos en Archibugi, Daniele, David Held y Martin Kohler (1998) Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy, Stanford: Stanford University Press. Tambin, Otto, Dianne (1996) Nongovernmental Organizations in the United Nations System: The Emerging Role of International Civil Society, Human Rights Quarterly (18.1). Pp. 107-141. 60 Existe consenso sobre el particular entre los estudiosos de la Convencin; al respecto, vanse, por ejemplo, Cantwell, Nigel (1992), The Origins, Development and Significance of the United Nations Convention on the Rights of the Child en Detrick, Sharon (1992),The United Nations Convention on the Rights of the Child: A Guide to the TravauxPreparatoires, Holanda: Martin Nijhoff Publishers. p. 24; y Price-Cohen, Cynthia (1990), The Role of Nongovernmental Organizations in the Drafting of the Convention on the Rights of the Child, Human Rights Quarterly, Vol. 12-No. 1: 137-147.

37

bien existan OING a finales del siglo 19, su crecimiento explosivo se da despus de la segunda guerra mundial, especialmente durante la dcada de los sesenta. A partir de un anlisis de 5983 OING fundadas entre 1875 y 1988, los autores encontraron que alrededor del 60% de estas organizaciones se dedica a la promocin de la racionalizacin tcnica o econmica, entre las que se cuenta la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO), para lo cual desarrollan estndares en una amplia variedad de temas tcnico-cintificos, tales como normas de ingeniera, comunicacin, radiologa, infraestructura y otras. Son, en general, poco conocidas, inmersas en una subcultura de difcil acceso para los no especialistas, no obstante que su labor tiene un profundo impacto en la vida cotidiana de las personas y en la construccin social de la realidad. En contraste, slo el 7% de los organismos analizados se dedica a la promocin de los derechos humanos y a la proteccin del medio ambiente, pero son los ms conocidos dado que su efectividad depende de la movilizacin de la opinin pblica mundial cuando se detectan situaciones en las que peligran la dignidad e integridad de las personas o los equilibrios ecolgicos. Las denuncias correspondientes generalmente afectan a los Estados o a las corporaciones transnacionales lo que muchas veces le imprime un carcter confrontacional a las actividades de este sector de las OING, entre las que se incluyen Greenpeace y Amnesty International. En trminos generales, las OING difunden y promocionan los derechos y deberes inherentes al concepto de ciudadana cosmopolita, proporcionando modelos organizativos nacionales y globales, prpositos para la accin, discursos coherentes para la comunicacin efectiva de los objetivos buscados y canales para ejercer influencia sobre los Estados y otros actores relevantes. La mayora de estas organizaciones son creadas y perduran en el tiempo gracias a la accin voluntaria de actores individuales, cultivan la democracia interna en la toma de decisiones y sus propsitos son explcitos y racionalizados. No poseen un poder sancionador basado en fuentes burocrtico-legales o religiosas, sino una autoridad fundada en cdigos de tica derivados de principios como la autorealizacin individual, la seguridad colectiva, la justicia y la igualdad. Son cuerpos transnacionales que para el cumplimiento de sus objetivos influyen, presionan y persuaden a travs del ejercicio de un tipo particular de autoridad, calificada por Boli y Thomas como voluntarismo racional. Como se indic anteriormente, con frecuencia los Estados invocan el principio de soberana cuando se les sindica como transgresores de los derechos de la ciudadana cosmopolita, realidad que abre el espacio de accin propio de las OING: Actuando como portadores de la cultura globalizada y como representantes de diversas clases de individuos y pueblos, traducen categoras difusas como la identidad global y la ciudadana cosmopolita en derechos especficos, reclamos concretos y reglas de conducta para los Estados, las OIG y las corporaciones transnacionales.61 Las OING se originan en Europa y si bien este continente contina siendo el que ms aporta instituciones miembros a esta organizaciones, durante las ltimas dcadas crece significativamente la participacin de otras regiones del mundo. Se estima que en 1988 la participacin de instituciones europeas en las OING equivala a un 44% del total, siendo las cifras para las Amricas, Asia y Africa, 24%, 17% y 15%, respectivamente. Asimismo, las sedes centrales de las OING se concentran en Europa, particularmente en Francia, Blgica, Gran Bretaa y Suiza.62

61

Boli, John y George Thomas (1999) INGOs and the Organization of World Culture en Boli, John y George M. Thomas (1999) eds., Constructing World Culture, Stanford: Stanford University Press. Pp.: 1349. 62 Boli, John, Thomas Loya y Teresa Loftin (1999) National Participation in World-Polity Organization en Boli, John y George M. Thomas (1999), op. cit., pp. 50-77.

38

Las OING dedicadas al tema infancia cuentan con una larga trayectoria histrica, pudindose citar al respecto el caso de la Alianza Save the Children creada en 1920 con sede en Ginebra, responsable de la iniciativa que culmin con la Declaracin de Ginebra sobre los derechos del nio, adoptada por la Liga de las Naciones en 1924. Asimismo, la Oficina Internacional Catlica de la Infancia, cuyas actividades se iniciaron en 1948 tambin con sede en Ginebra, jug un papel central en la propuesta para celebrar el Ao Internacional del Nio en 1979, evento precursor de la iniciativa para formular la Convencin sobre los Derechos del Nio. La experiencia adquirida a travs de aos de labor humanitaria en situaciones de emergencia, activismo inspirado en los principios de la solidaridad internacional y reconocido a nivel mundial, ubicaron a estas y otras organizaciones similares en una posicin privilegiada para asumir un activo e influyente papel en el proceso de preparacin de la Convencin. El punto focal donde convergen los actores nogubernamentales involucrados en este esfuerzo es la ciudad de Ginebra, sede de los principales rganos de la ONU especializados en derechos humanos tales como, entre otros, la Comisin de Derechos Humanos, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Centro de Derechos Humanos. En esa ciudad se concentran tambin numerosas OING dedicadas a los derechos humanos, entre las que se incluyen la Cruz Roja Internacional y la sede ante las Naciones Unidas de Amnesty International, la mayora de las cuales cuenta con status consultivo ante las Naciones Unidas. Lo anterior, se ajusta a las caractersticas que asume la distribucin espacial de los principales centros de decisin de la gobernabilidad global, los que se concentran en ciertas ciudades claves, como, por ejemplo, en Washington DC los del rea econmico-financiera, en Pars los dedicados a temas culturales y en Ginebra los que se ocupan de los derechos humanos.

V. El Texto de La Convencin sobre los Derechos del Nio en el Contexto de la Gobernabilidad Global. 5.1 Antecedentes. Como se indic anteriormente, el proceso de preparacin y redaccin de la Convencin sobre los Derechos del Nio se incribe en el marco ms amplio de ciertos procesos histricos, entre los que destaca el desarrollo de los derechos de ciudadana, especialmente durante la etapa de la internacionalizacin de los derechos humanos y la cooperacin para el desarrollo. En este contexto, es necesario tener presente que despus de la Segunda Guerra Mundial se intensifica la difusin mundial de las condiciones de vida de los nios de los pases en desarrollo y gradualmente se empieza a reconocer que muchas de las situaciones adversas que enfrenta la infancia del llamado Tercer Mundo estn vinculadas a la diversidad de facetas que exhibe la globalizacin. La situacin de la infancia en los pases en desarrollo, particularmente durante el perodo inmediatamente posterior a la independencia de numerosas ex-colonias en Africa y Asia, caracterizado por conflictos blicos y hambrunas, moviliza a la comunidad internacional en defensa de la supervivencia y el desarrollo de los nios afectados. En una coyuntura en la que la imagen del nio famlico simboliza los efectos ms perversos del subdesarrollo, numerosos organismos no-gubernamentales en los pases industrializados se organizan para aportar ayuda humanitaria, labor que fortalece la consolidacin de un movimiento internacional en defensa del bienestar de los nios con creciente influencia sobre gobiernos, iglesias, medios de comunicacin y organizaciones inter-gubernamentales. Entre estas ltimas, destaca la reorientacin de las

39

actividades del UNICEF, organizacin que hacia 1953 concluye sus labores de apoyo a la reconstruccin europea, desplazando la mayor parte de sus programas a los pases en desarrollo. La preocupacin por las condiciones de vida de la infancia de los pases en desarrollo se concentra en un plano afn a los derechos sociales y de proteccin, asignndosele al Estado y a la cooperacin internacional un papel central en el diseo de las estrategias, polticas y programacin requeridas para satisfacer las necesidades de los nios ms pobres. La Declaracin de los Derechos del Nio de 1959, por ejemplo, enfatiza la proteccin especial y la atencin prioritaria que los adultos deben prestar a los nios en las reas de supervivencia y desarrollo. A excepcin de los derechos referidos a nombre y nacionalidad, la Declaracin de 1959 no incorpora otros derechos civiles en su articulado. De esta forma, en las intervenciones en favor de los nios del mundo no desarrollado se combinan prcticas inspiradas en la caridad y en el asistencialismo humanitario con el enfoque predominante de la cooperacin internacional de la poca, consistente en el fortalecimiento de la planificacin gubernamental sectorial a fin de ampliar y mejorar los servicios sociales que presta el Estado a los sectores ms pobres de la poblacin. Las altas tasas de mortalidad y morbilidad, as como la falta de servicios bsicos, son algunos de los indicadores a travs de los cuales se establece una asociacin directa entre infancia y pobreza, a partir de los cuales se disean intervenciones sanitarias, educativas y nutricionales para superar las mltiples carencias que afectan a los nios pobres. 63 Cabe sealar que diversos factores, entre los que se cuentan las diversas crticas a la gestin del Estado a nivel mundial, as como el fortalecimiento de la sociedad civil en contextos autoritarios como los experimentados en Amrica Latina, determinan un progresivo desplazamiento del nfasis en la accin exclusiva del Estado al papel de la comunidad, los gobiernos locales y la participacin de los propios involucrados en los esfuerzos destinados a combatir la pobreza y su impacto negativo sobre los nios, enfoque inspirado en la necesidad de sustituir la nocin del cliente o beneficiario pasivo por la del ciudadano titular de derechos. Gradualmente, se reconoce tambin que diversos aspectos de las condiciones de vida de los nios de los pases pobres estn ntimamente vinculados a la globalizacin de fenmenos sociales, econmicos y polticos. En efecto, temas como la adopcin internacional, originalmente idealizada como una forma superior de altrusmo sin fronteras, son vistos desde perspectivas estructurales que asocian la expansin de este fenmeno con la ampliacin de la brecha entre el status de las mujeres de los pases desarrollados y en desarrollo y su impacto diferencial en la formacin de la familia, la fecundidad y el valor social de los hijos. El aumento de la demanda por nios latinoamericanos adoptables durante los aos setenta, por ejemplo, no puede entenderse sin hacer referencia a la disminucin de la oferta, tanto en los pases desarrollados como en ciertas naciones asiticas. En los primeros, se registra un significativo descenso de los nacimientos no deseados, gracias a la legalizacin del aborto, la educacin sexual y el mayor acceso a tecnologas anticonceptivas. En las segundas, tradicional lugar de origen de los nios adoptados internacionalmente en Europa y Amrica del Norte, se verifica una menor oferta de candidatos para adopcin como resultado de las polticas restrictivas impuestas en ese perodo por los gobiernos de Viet Nam y Corea del Sur.64 Posteriormente, quedan en evidencia los efectos
63

Para el caso latinoamericano, vase Terra, Juan Pablo (coordinador) (1979) Situacin de la Infancia en Amrica Latina y el Caribe, Santiago: UNICEF. Documento representativo del enfoque basado en la satisfaccin de las necesidades bsicas de la niez a travs de la planificacin sectorial. 64 Sobre el particular, vanse Pilotti, Francisco (1983) Las Adopciones Internacionales en Amrica Latina, Montevideo: Instituto Interamericano del Nio; Pilotti, Francisco (1985) Intercountry Adoption: A View from Latin America, Child Welfare, 64:1:25-35; y Pilotti, Francisco (1993) Intercountry Adoption: Trends, Issues and Policy Implications for the 1990s, Childhood, 1:165-167.

40

negativos sobre el bienestar de los nios de las polticas de ajuste diseadas por las instituciones financieras internacionales durante los aos ochenta, a raz de los desequilibrios en la economa mundial ocasionados por la crisis de la deuda externa de los pases en desarrollo.65 Ms recientemente, se vinculan ciertas formas de trabajo infantil con la globalizacin de los mercados, as como la transmisin del SIDA peditrico y la explotacin sexual de nios al aumento del turismo internacional y de los flujos de informacin facilitados por los avances tecnolgicos en las reas de la informtica y las telecomunicaciones. La globalizacin de la problemtica infantil result en un aumento significativo de las acciones internacionales en favor de los nios de los pases en desarrollo, fenmeno que se manifiesta en la multiplicacin de organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) dedicadas a temas especficos de infancia y de reuniones internacionales sobre estas materias. Las actividades preparatorias para el Ao Internacional del Nio brindaron renovado mpetu a estas iniciativas y los proyectos elaborados en el marco de su celebracin afianzaron los vnculos entre las OING, las ONG locales y ciertos organismos intergubernamentales como UNICEF. En este esquema de colaboracin, se reafirma la confianza en la capacidad de la comunidad internacional para influir sobre los gobiernos a travs de resoluciones, recomendaciones y tratados, especialmente aquellas elaboradas y aprobadas en el marco de las Naciones Unidas. Con la colaboracin de ciertos gobiernos como aliados estratgicos, las coaliciones no gubernamentales introducen diversos temas en la agenda internacional logrando cobertura en los medios de comunicacin, nuevos adherentes y declaraciones de principios para guiar la proteccin internacional del bienestar infantil. De esta forma, durante los aos ochenta se realiza una variedad de conferencias, seminarios, reuniones de expertos y consultas con autoridades de gobierno que culminan en diversas recomendaciones en las que se encuentran algunos de los grmenes normativos que la Convencin recoge, sintetiza, organiza e incorpora en su articulado. Entre stas destacan: Las Reglas mnimas uniformes para la administracin de la justicia de menores (Reglas de Beijing); la Declaracin sobre los principios sociales y jurdicos relativos a la proteccin y el bienestar de los nios, con particular referencia a la adopcin y la colocacin en hogares de guarda, en los planos nacional e internacional; y la Declaracin sobre la proteccin de la mujer y el nio en estados de emergencia o de conflicto armado. En conmemoracin del vigsimo aniversario de la Declaracin de 1959, las Naciones Unidas design 1979 como el Ao Internacional del Nio para cuya celebracin program numerosas actividades preparatorias en colaboracin con los Estados Miembros y diversas organizaciones no-gubernamentales. En este contexto, en 1978 el Gobierno de Polonia present ante la Comisin de Derechos Humanos de la ONU la iniciativa de incorporar a los instrumentos internacionales de derechos humanos una Convencin sobre los Derechos del Nio la cual representara, por su carcter vinculante, un claro avance en relacin a la Declaracin de 1959. El proyecto presentado por Polonia bsicamente repeta el contenido sustantivo de la Declaracin de 1959, al que agregaba un mecanismo de implementacin. Dado que el texto propuesto por Polonia no encontr el respaldo requerido, se decidi establecer un Grupo de Trabajo abierto en el marco de la Comisin de Derechos Humanos al que se le encomend la tarea de redactar una Convencin a partir de un segundo borrador preparado por Polonia en base a las respuestas de los gobiernos a una consulta realizada por la Secretara General de la ONU. El Grupo sesion anualmente a partir de 1979, finalizando su labor en marzo de 1988. Durante esta etapa, conocida como la primera lectura, los pases miembros y observadores del Grupo de Trabajo negociaban el contenido de los artculos de la futura Convencin, cuya redaccin final era aprobada por consenso. Entre noviembre y diciembre de 1988 se procedi a la segunda lectura del texto completo del
65

Al respecto, vase Jolly, Richard y G. Andrea Cornia (1984) (compiladores) Efectos de la Recesin Mundial sobre la Infancia, Madrid: Siglo XXI de Espaa Editores.

41

proyecto de Convencin despus de haber sido sometido a una revisin tcnica por la Secretara General de las Naciones Unidas. El texto final adoptado por el Grupo de Trabajo fue presentado a la Comisin de Derechos Humanos para su aprobacin; posteriormente se le someti a la consideracin del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) y finalmente a la Asamblea General de la ONU. El trmite finaliz el 20 de noviembre de 1989, fecha en la que la Asamblea General aprob por unanimidad la Convencin sobre los Derechos del Nio, la cual entr en vigencia el 2 de setiembre de 1990.66 A continuacin se somete esta lectura oficial del proceso preparatorio de la Convencin a un anlisis que busca identificar el papel cumplido por los principales actores institucionales involucrados en los procesos de persuasin y negociacin por medio de los cuales se logra conciliar diversas posturas ideolgicas e intereses nacionales y corporativos. Un ejercicio de esta naturaleza trasciende el mero anlisis formal de la Convencin, enfatizando ms bien sus dimensiones culturales y polticas, cuya comprensin se estima indispensable para disear estrategias de implementacin efectivas. Al respecto, se considera especialmente importante destacar que los papeles e influencia de los actores institucionales varan significativamente en las diferentes etapas del proceso, segn se trate de la redaccin, ratificacin o implementacin de la Convencin. Al analizar las nminas de los participantes en las sesiones realizadas entre 1981 y 1988 por el Grupo de Trabajo encargado de la redaccin de la Convencin, se confirma la presencia de los actores sealados anteriormente: Estados, OIG y OING. En el cuadro 1 se consigna el detalle de esta participacin durante el perodo 1981-1988.
Cuadro 1 NUMERO DE ESTADOS, ORGANISMOS INTERGUBERNAMENTALES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES NO-GUBERNAMENTALES REPRESENTADOS EN LAS SESIONES DEL GRUPO DE TRABAJO ENCARGADO DE LA REDACCION DE LA CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO, 1981 - 1988
Rep/Ao ESTADOS OIG OING

1981 27 1 4

1982 28 3 12

1983 35 2 12

1984 28 2 14

1985 47 2 18

1986 37 2 20

1987 40 3 25

1988 48 4 27

SL/1988 65 8 29

Fuente: Cuadro elaborado a partir de datos includos en Detrick, Sharon (1992), The United Nations Convention on the Rights of the Child: A Guide to the Travaux Preparatoires, Holanda: Martin Nijhoff Publishers. Pp. 644-657. Nota: No existen datos anteriores a 1981. La ltima columna representa la sesin final en la que se procedi a la segunda lectura (SL) del texto completo del proyecto de Convencin.

En el cuadro 1 se destaca el incremento sostenido de las OING durante el proceso, as como el reducido nmero de OIG, salvo en la ltima reunin cuando se realiz la segunda lectura del proyecto de Convencin. A continuacin se analiza por separado la participacin de los tres actores institucionales en los procesos de produccin y difusin del instrumento internacional.

66

Para un recuento detallado del trmite seguido, vase Detrick, Sharon (1992), ed., The United Nations Convention on the Rights of the Child: A Guide to the Travaux Prparatoires . Holanda: Martinus Nijhoff Publishers.

42

5.2 Participacin y papel de los Estados. En el cuadro 2 se presenta la participacin de los Estados, ordenada por regiones.

Cuadro 2 NUMERO DE ESTADOS PARTICIPANTES EN LAS SESIONES DEL GRUPO DE TRABAJO ENCARGADO DE LA REDACCION DE LA CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NI O, ORDENADOS POR REGION, 1981 - 1988
Regin/Ao Occidente* Asia/M.Orien A.Latina E. Oriental Africa Total

1981 14 3 3 5 2 27

1982 13 4 4 6 1 28

1983 15 6 7 4 3 35

1984 14 4 5 4 1 28

1985 18 7 9 6 7 47

1986 16 6 6 5 4 37

1987 17 9 6 5 3 40

1988 18 10 7 6 7 48

SL/88 22 16 10 8 9 65

Fuente: idem. cuadro 1. * Incluye Europa Occidental, Estados Unidos, Canad, Australia y N. Zelandia.

Los datos consignados en el cuadro 2 destacan el predominio de los pases occidentales industrializados a lo largo de todo el proceso de redaccin de la Convencin, as como la reducida participacin del Africa. Al respecto, conviene tener presente que muchos pases en desarrollo no cuentan con los medios para enviar delegaciones oficiales a la multiplicidad de foros internacionales que se realizan anualmente. El hecho que la propuesta inicial para preparar una Convencin sobre los Derechos del Nio surgiera a finales de la dcada de los setenta, exige enmarcarla dentro del contexto ms amplio de la Guerra Fra, perodo en el que los derechos humanos eran parte de la confrontacin ideolgica entre Este y Oeste. En esencia, los pases pertenecientes al bloque sovitico defendan la primaca de los derechos econmicos y sociales, mientras que ciertos pases occidentales, particularmente los Estados Unidos, slo reconocan como derechos humanos legtimos a los de carcter civil y poltico. Sin desconocer la reconocida trayectoria internacional de Polonia en el campo del bienestar infantil ocup, por ejemplo, la primera presidencia de la Junta Ejecutiva de UNICEF en 1946diversos analistas del proceso de redaccin de la Convencin concuerdan que una de las motivaciones centrales que impuls al gobierno polaco a presentar un proyecto de Convencin en 1978, fue la de contrarestar el fuerte impulso que la poltica exterior del gobierno del Presidente Carter de los Estados Unidos le imprimi a la defensa de los derechos civiles y polticos durante la dcada de los setenta. Por ello, la iniciativa de Polonia, si bien basada en la anterior Declaracin de 1959, inicialmente no cont con una recepcin entusiasta por parte de los pases industrializados de Occidente. 67 Posteriormente, durante los primeros aos de labor del Grupo de Trabajo encargado de preparar la Convencin, se mantuvo la tensin ideolgica dado que en paralelo se discuta la Convencin contra la Tortura, auspiciada por los pases occidentales. Ello determin que durante ese perodo las negociaciones en torno a la futura Convencin sobre los

67

Vase, por ejemplo, Burgess, David (1979) An International Perspective on Childrens Rights en Vardin, Alicia A. y Ilene M. Brody (1979) Childrens Rights: Contemporary Perspectives, N. York: Teachers College Press, pp. 103-104.

43

Derechos del Nio avanzaran lentamente dado el predominio de las posturas ideolgicas irreconciliables que caracterizaron a la Guerra Fra. Como consecuencia del deshielo de este conflicto durante la segunda mitad de los ochenta, los gobiernos de los pases de Europa del Este, en un esfuerzo por demostrar la credibilidad y confiabilidad de sus procesos de apertura democrtica, se aproximan a las posiciones de Occidente en los foros internacionales. Por otra parte, la distensin permiti a las naciones de Europa Occidental asumir posturas ms independientes de los lineamientos de la poltica exterior de los Estados Unidos, lo que se tradujo, por ejemplo, en un apoyo mucho ms decidido a los derechos sociales contenidos en el proyecto de Convencin, toda vez que se trata de un componente central del Estado benefactor de inspiracin socialdemcrata. De esta forma, se conforma una coyuntura altamente favorable para avanzar hacia la aprobacin de un novedoso texto que integra derechos civiles, polticos, socioeconmicos y culturales, caracterstica innovadora de la Convencin. Posteriormente, especialmente durante los procesos de ratificacin e implementacin, a fin de evitar las connotaciones polticas que adquiri la divisin de los derechos humanos durante la Guerra Fra, se opt por obviar la distincin clsica en favor de una nomenclatura que agrupa los derechos consagrados en la Convencin en derechos de participacin, provisin y proteccin. Cabe destacar que entre las delegaciones gubernamentales participantes en el Grupo de Trabajo, slo las pertenecientes a los pases de occidente formaron un bloque claramente identificable. En efecto, el llamado grupo occidental, compuesto, entre otros, por Canad, Australia, Suecia, Noruega, Austria, Finlandia, el Reino Unido y los Estados Unidos, se reuna antes del comienzo de cada sesin para analizar su posicin y estrategia frente a los temas includos en la agenda del da.68 En respuesta al predominio de los derechos sociales en el borrador original presentado por Polonia, los Estados Unidos propusieron la incorporacin de la mayora de los artculos referidos a los derechos civiles y polticos de los nios: 13 (libertad de expresin), 14 (libertad de pensamiento, conciencia y religin), 15 (libertad de asociacin y reunin) y 16 (derecho a la privacidad). Asimismo, ese pas particip activamente en el desarrollo del artculo 17 (acceso a la informacin). El artculo 12, referido a la libertad de opinin, fue elaborado principalmente por Estados Unidos, Canad, Australia y Dinamarca, a partir del texto original presentado por Polonia. Durante las discusiones de estos artculos, las delegaciones de la ex Unin Sovitica y la ex Repblica Democrtica de Alemania fueron las ms crticas sobre el contenido de los mismos. Por otra parte, la versin original del artculo 14, referido a la libertad de religin, defendida por los representantes de los pases occidentales industrializados con el apoyo del bloque latinoamericano, fue rechazada por el grupo de pases islmicos. El artculo aprobado corresponde a un texto de carcter muy amplio, resultado de las intensas negociaciones realizadas para alcanzar el necesario consenso.69
68

Price Cohen, Cynthia (1996). Drafting of the United Nations Convention on the Rights of the Child: Challenges and Achievements, en Verhellen, Eugeen (1996) (ed.) Understanding Childrens Rights, Ghent: University of Ghent, p. 345. 69 Como otro ejemplo de las ambiguedades y ambivalencias indicadas anteriormente, cabe sealar que son precisamente los artculos propuestos por la delegacin estadounidense los que han generado mayor oposicin de grupos conservadores de ese pas, opuestos a la ratificacin de la Convencin por parte de los EE.UU, aduciendo que los derechos consagrados en esos artculos amenazan la autoridad de los padres. Sobre el particular, ver Kilbourne, Susan (1996) U.S. Failure to Ratify the U.N. Convention on the Rights of the Child: Playing Politics with Childrens Rights, Transnational Law and Contemporary Problems, Vol. 6-No. 2, pp. 456-458.

44

En cuanto a la participacin latinoamericana, Argentina y Brasil estuvieron presentes en las nueve sesiones realizadas durante el perodo 1981 1988; Cuba en ocho, Per en siete, Venezuela en seis, Mxico en cinco, Colombia en cuatro, Nicaragua en tres, Panam en dos y Bolivia, Costa Rica, Honduras y Hait en una. El artculo 8 de la Convencin, relativo al derecho del nio a preservar su identidad, fue originalmente propuesto al Grupo de Trabajo por la delegacin argentina, en respuesta a los abusos cometidos por regmenes autoritarios, responsables de la desaparicin de nios a travs de la sustraccin de stos del medio familiar y la falsificacin de sus documentos de identificacin. Como bloque, Amrica Latina se destac por su firme oposicin a los textos originales sobre adopcin internacional propuestos por los pases occidentales industrializados, dado que stos no contemplaban medidas para evitar malas prcticas tales como el trfico de nios. En las discusiones sobre este artculo, Amrica Latina se ali con los pases islmicos, opuestos a la adopcin por motivos religiosos. Los artculos 20 y 21 de la Convencin reflejan en sus textos los compromisos alcanzados para asegurar su aprobacin.70

5.3 Participacin y papel de las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales (OING). El cuadro 1 revela que en la reunin del Grupo de Trabajo correspondiente a 1981, estuvieron presentes slo 4 OING, cifra que a partir del ao siguiente aumenta notoriamente. Cantwell sostiene que en 1983 se registra un significativo cambio en el formato de colaboracin de las OING como resultado de la frustracin expresada por la mayora de estas organizaciones, relativa a la limitada participacin que les cupo en los trabajos preparatorios de los primeros aos. Para paliar esta deficiencia, atribuble a la falta de experiencia y coordinacin, acordaron establecer un Grupo Ad Hoc encargado de preparar y presentar, colectivamente, propuestas al Grupo de Trabajo. De esta forma, a partir de 1984, el Grupo Ad Hoc de OING estableci una rutina de reuniones bianuales en las cuales se analizaban los artculos propuestos por los pases y se preparaban recomendaciones y proyectos de artculos. Los resultados, debidamente justificados, eran sometidos a la consideracin del Grupo de Trabajo.71 Si bien numerosas OING participaron en las diversas sesiones del Grupo de Trabajo, slo once de ellas estuvieron presentes en ms de cinco, mismas que conforman el ncleo ms influyente del bloque de OING. Al analizar la naturaleza de estas organizaciones, es posible agruparlas en las siguientes categoras: Bienestar y derechos del nio (por ej., Defensa de los Nios Internacional); Bienestar y derechos de la mujer (por ej., Consejo Internacional de Mujeres); Derechos humanos en general (por ej., Amnesty Internacional); Asociaciones profesionales, especialmente del campo del derecho y el trabajo social (por ej., Comisin Internacional de Juristas); y Religiosas (por ej., Comunidad Internacional Bahai). Entre las OING que participaron ms activamente en el proceso, se cuentan Defensa de los Nios Internacional, Oficina Internacional Catlica de la
70

Con respecto a la informacin reseada, vanse: Cantwell, Nigel (1992), op. cit., p. 21-23; Alston, Philip (1994), The Best Interests Principle: Towards a Reconciliation of Culture and Human Rights en Philip Alston (ed) The Best Interests of the Child. Oxford: Oxford University Press, pp. 5-7; Johnson, David (1992) Cultural and Regional Pluralism in the Drafting of the UN Convention on the Rights of the Child y Price Cohen, Cynthia (1992) The Relevance of Theories of Natural Law and Legal Positivism, ambos en Freeman, Michael y Philip Veerman (1992) eds., The Ideologies of Childrens Rights, London: Martin Nijhoff Publishers. 71 Cantwell, Nigel (1992), The Origins, Development and Significance of the United Nations Convention on the Rights of the Child en Detrick, Sharon (1992),The United Nations Convention on the Rights of the Child: A Guide to the Travaux Preparatoires, Holanda: Martin Nijhoff Publishers. p. 24-25.

45

Infancia y la Alianza Save the Children, especialmente las filiales de Suecia (Radda Barnen) y de Gran Bretaa (Save the Children Fund UK). Cabe destacar que estas organizaciones cuentan con representaciones en Amrica Latina y el Caribe, las que durante los trabajos preparatorios de la Convencin contribuyeron a la conformacin de grupos nacionales de apoyo, encargados de difundir su contenido y crear conciencia sobre su significado para los nios de la regin. En opinin de Price, el xito de la labor del Grupo Ad Hoc se debi a una estrategia bien concebida. Fundamentalmente, sta consisti en lograr credibilidad a travs de la presentacin de informes de alto nivel tcnico, acompaados de recomendaciones claras y precisas. Los informes eran presentados a las delegaciones gubernamentales con bastante anticipacin al desarrollo de las sesiones oficiales, lo que permita establecer una sistemtica labor de persuasin fuera del contexto formal de las reuniones del Grupo de Trabajo. Las OING se esforzaron tambin en evitar todo tipo de confrontacin con los gobiernos, dejando de lado las denuncias y concentrndose en establecer una relacin de trabajo basada en la colaboracin.72 Al analizar el texto definitivo de la Convencin, los estudiosos concluyen que por lo menos 13 artculos o prrafos sustantivos de los mismos, fueron includos gracias a la intervencin de las OING. Asimismo, sus opiniones influyeron decisivamente en la formulacin de otros 13 artculos. Entre los primeros se incluyen los artculos sobre derechos referidos a la separacin del nio de sus padres (art. 9), salud (art. 24), educacin (arts., 28, 29), cultura y religin (art. 30), explotacin sexual (art. 34), secuestro, trfico y venta de nios (art. 35), tortura y pena capital (art. 37), conflicto armado (art. 38), recuperacin fsica, psicolgica y reintegracin social (art. 39), disposiciones ms favorables (art. 41), difusin de los principios y disposiciones de la Convencin (art. 42), informes de los Estados Partes (art. 44).73 Claramente, a las OING les cupo un importante papel en la incorporacin de los derechos de proteccin especial, as como en la inclusin de la participacin de la sociedad civil en la implementacin de los principios de la Convencin y la vigilancia de su cumplimiento. Como consecuencia de la mayor experiencia e influencia adquiridas, el Grupo Ad Hoc ampli su estrategia de difusin por medio de la produccin de materiales informativos destinados a generar apoyo para la futura Convencin a nivel mundial. Para lograrlo, recurrieron a la vasta red de contactos con ONG nacionales, las que asumieron la responsabilidad de difundir localmente las virtudes de la Convencin y la necesidad de asegurar su aprobacin en 1989, dcimo aniversario del Ao Internacional del Nio y trigsimo de la Declaracin de los Derechos del Nio. De esta forma, se fortalece un movimiento global, liderado por la sociedad civil internacional, cuya influencia ejerce efectos significativos en las posturas asumidas por las OIG y los Estados con respecto a la Convencin. Particularmente receptivos al mensaje innovador se mostraron los gobiernos de los pases envueltos en la ola democratizadora que afect principalmente a Europa del Este y Amrica Latina a finales de la dcada de los ochenta. 5.4 Participacin y Papel de las Organizaciones Inter-Gubernamentales (OIG). El cuadro 1 revela la escasa participacin de las organizaciones inter-gubernamentales, cuya presencia aumenta slo durante la ltima sesin correspondiente a la segunda lectura del texto
72

Price-Cohen, Cynthia (1990), The Role of Nongovernmental Organizations in the Drafting of the Convention on the Rights of the Child, Human Rights Quarterly, Vol. 12-No. 1: 137-147 73 Cantwell, Nigel (1992), The Origins, Development and Significance of the United Nations Convention on the Rights of the Child en Detrick, Sharon (1992),The United Nations Convention on the Rights of the Child: A Guide to the Travaux Preparatoires, Holanda: Martin Nijhoff Publishers. p. 25.

46

final de la Convencin. Durante las nueve sesiones contempladas en el cuadro 1, el UNICEF y la OIT estuvieron presentes en ocho, el ACNUR en cinco, la UNESCO y la OMS en una (la ltima). Entre los organismos inter-gubernamentales regionales, el Instituto Interamericano del Nio, organismo especializado de la OEA, asisti a las dos ltimas reuniones y la Liga de Estados Arabes a la ltima. En trminos generales, se considera dbil la contribucin de estas organizaciones, no obstante que diversas disposiciones de la Convencin presentan ntima relacin con la misin de varios de estos organismos como es el caso de las referidas a la salud (OMS), educacin (UNESCO) y desarrollo social (PNUD). Asimismo, estos organismos tuvieron nula o escasa participacin en la elaboracin, durante los ochenta, de normas internacionales sobre adopcin, administracin de justicia y proteccin del nio en estados de emergencia, cuyo contenido fue incorporado en el articulado de la Convencin y reconocido como antecedente en su prembulo.74 En el caso de UNICEF, el propio organismo reconoce su limitada participacin durante los primeros aos preparatorios de la Convencin, proceso al que se incorpor activamente en 1986, a partir de una decisin de su Junta Ejecutiva sobre el particular.75 La labor de UNICEF durante la redaccin del proyecto de Convencin se concentr fundamentalmente en brindar apoyo logstico a las tareas del Grupo Ad Hoc de OING con el cual coordin una campaa mundial para asegurar la aprobacin de la Convencin en 1989. La lenta incorporacin de UNICEF se explica, en parte, por el hecho que muchos temas de la Convencin eran ajenos a su misin institucional tradicional. En efecto, hasta los noventa esta organizacin concentr su labor en la problemtica referida a la supervivencia del nio, para lo cual orient programas y recursos a las reas de salud y nutricin en los pases en desarrollo, incluyendo aspectos estrechamente vinculados a la salud del nio como la organizacin de la comunidad, los derechos econmicos y sociales de las mujeres, los servicios urbanos bsicos, la planificacin familiar y la educacin pre-escolar. El enfoque de los derechos del nio contenido en la Convencin, en tanto, trasciende abordajes sectoriales, lo que plantea a una organizacin como UNICEF el desafo de modificar sustantivamente su labor tradicional a fin de incorporar en su quehacer intitucional una visin ms amplia y compleja de la problemtica infantil, incluyendo replanteos tales como: a) ampliacin del universo de nios: de los nios de los pases en desarrollo a la totalidad de los nios del mundo; b) extensin del rango etreo hasta los 18 aos: del nfasis en los preescolares y sus madres a la diversidad de problemas propios de la adolescencia; c) aplicacin, en el anlisis y en la accin, de los principios de la Convencin: participacin, no-discriminacin e inters superior del nio. Las dificultades involucradas en una transformacin organizacional de esta naturaleza, son reconocidas por el propio UNICEF al sealar que, hacia a mediados de los noventa, este desafo an no adquira plena expresin institucional.76 Cabe sealar algunos factores que durante los ochenta contribuyeron a una mayor receptividad de los postulados del proyecto de Convencin por parte de UNICEF. En primer trmino, la urgencia de enfrentar las precarias condiciones de vida que presentan los nios trabajadores y en las calles, as como los afectados por conflictos armados, desastres naturales y abusos diversos, planteaba una problemtica diferente, conceptual y programticamente, a la referida a la supervivencia durante los primeros aos de vida. Esta realidad, especialmente caracterstica de Amrica Latina y el Caribe durante ese perodo, condujo a la formulacin de la categora conocida como nios en circunstancias especialmente difciles, en torno a la cual UNICEF empez un trabajo
74 75

idem. pp. 23-24. Documento de Naciones Unidas: E/ICEF/1986/12, decisin 1986/21. 76 Documento de Naciones Unidas: E/ICEF/1996/14: A Review of UNICEF Policies and Strategies on Child Protection. p.4.

47

sistemtico a partir de 1986 de acuerdo a la decisin adoptada sobre el particular por la Junta Ejecutiva.77 Por otra parte, tambin durante los ochenta, el UNICEF incursion en el campo del anlisis macroeconmico a fin de establecer el impacto de las polticas de ajuste estructural sobre las condiciones de vida de los nios, preocupacin que posicion ms claramente el tema de la infancia en los mbitos propios de la globalizacin de la economa mundial, as como de las polticas pblicas y el gasto social en las economas nacionales.78 A partir de la aprobacin de la Convencin en 1989, el UNICEF asumi un papel cada vez ms activo en el proceso de difusin y ratificacin del instrumento internacional. De partida, cabe sealar que es la nica agencia de las Naciones Unidas expresamente mencionada en la Convencin, cuyo artculo 45 le asigna un papel preponderante en el fomento de la cooperacin internacional en materias atinentes a los derechos del nio y en labores de asesora al Comit de los Derechos del Nio. Adems, desde principios de los noventa, el Centro Internacional para el Desarrollo del Nio de UNICEF, situado en Florencia, Italia, se aboc al anlisis de diversos aspectos de la Convencin y de la complementariedad de muchas de sus disposiciones con las metas establecidas en el Plan de Accin emanado de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia realizada en Nueva York en 1990 con el auspicio de UNICEF. Estos factores estn entre los antecedentes que explican la decisin adoptada por la Junta Ejecutiva en 1996, mediante la cual la Convencin queda formalmente incorporada en la declaracin de la misin del Fondo, en la que se seala que El UNICEF se gua por lo dispuesto en la Convencin sobre los Derechos del Nio y se esfuerza por conseguir que esos derechos se conviertan en principios ticos perdurables y normas internacionales de conducta hacia los nios.79 5.5 Conclusin. Durante la etapa de preparacin y redaccin de la Convencin, se aprecian los papeles protagnicos desempeados por los Estados y las OING en la definicin del contenido del instrumento. Los primeros reafirman los derechos sociales de los nios, con especial nfasis en la supervivencia y el desarrollo, prioridades que hacen parte de la evolucin de las ideas sobre la proteccin de los nios durante la era moderna y que se insertan en las estrategias de la cooperacin internacional para el desarrollo durante la segunda mitad del siglo veinte. Los derechos polticos y civiles, en tanto, son incorporados preferentemente por los Estados Unidos en una coyuntura especialmente favorable para el reconocimiento de estos derechos para los grupos histricamente oprimidos, como las mujeres y los indgenas. Las OING, por su parte, asumen un papel central en la inclusin de un conjunto de derechos de proteccin especial diseados para proteger a los nios de posibles abusos que pudieren cometer los adultos y las instituciones del Estado. Incorporan, adems, la participacin de la sociedad civil en los mecanismos de implementacin contemplados en la Convencin.
77 78

Documentos de Naciones Unidas: E/ICEF/1986/L.3 y E/ICEF/1986/12, decisin 1986/12. Al respecto, vanse Jolly, Richard y G. Andrea Cornia (1984) (compiladores) Efectos de la Recesin Mundial sobre la Infancia, Espaa: Siglo XXI de Espaa Editores y Cornia, G. Andrea, Richard Jolly y Frances Stewart (1987) (eds) Adjustment with a Human Face, Oxford: Clarendon Press. Sobre la base del modelo analtico propuesto en las obras citadas, durante la llamada dcada perdida se realizaron diversos estudios en Amrica Latina, entre los que se cuentan, Cartaya, Vanessa y Hayde Garca (1988), Infancia y Pobreza: Los Efectos de la Recesin en Venezuela, Venezuela: UNICEF, Ministerio de la Familia, Editorial Nueva Sociedad; Chahad, Jos Paulo y Rubn Cervini (1988) (eds.) Crise e Infancia no Brasil: No Impacto das Polticas de Ajustamento Economico, Sao Paulo: UNICEF/IPE/USP; Morales, Rolando (1985) La Crisis Econmica en Bolivia y su Impacto en las Condiciones de Vida de los Nios, La Paz: UNICEF/Papiro. 79 Documento de Naciones Unidas: E/ICEF/1996/12, decisin 1996/1.

48

Al considerar la participacin que le cupo a los tres actores directamente involucrados en la elaboracin de la Convencin, se pueden distinguir significativas variaciones en los papeles que stos asumen segn las particulares caractersticas de los procesos de preparacin, difusin e implementacin. En efecto, durante los 10 aos que dur la redaccin del instrumento, a los Estados les cupo un papel central en la iniciativa de iniciar el proceso y en la negociacin de los consensos necesarios para asegurar el xito de la iniciativa, aspecto ntimamente relacionado con la cambiante naturaleza de las relaciones entre los Estados del Este y Occidente durante ese perodo. Igualmente importante durante esos aos fue la intervencin de las OING que, adems de asegurar la inclusin de la mayora de los artculos referidos a las protecciones especiales, impidi que el proceso se tornara en un repetitivo ejercicio anual enmarcado en las rgidas formalidades del protocolo diplomtico, imprimindole en cambio una dinmica creativa e innovadora, respaldada por una xitosa movilizacin mundial cuya influencia result clave para estimular una participacin ms decidida por parte de los propios Estados. Sin embargo, una vez aprobada la Convencin, las relaciones de colaboracin entre los Estados ratificantes y las OING sufren un inevitable distanciamiento toda vez que el tema de la soberana de los primeros pasa a un primer plano. Lo sealado, cobra especial relevancia con el surgimiento del Comit de los Derechos del Nio, mecanismo de vigilancia transnacional creado en virtud de lo dispuesto por el artculo 43 de la Convencin. Estos antecedentes son centrales para entender las razones por las cuales la principal OIG presente en el proceso, UNICEF, transita desde un papel secundario durante el proceso de redaccin a uno de liderazgo indiscutido en las fases correspondientes a la ratificacin e implementacin del instrumento internacional. En efecto, tras aprobarse la Convencin en 1989 las OING ceden el protagonismo a UNICEF en las etapas subsiguientes de ratificacin e implementacin, asumiendo un papel menos visible como asesoras del Comit y concentrando sus esfuerzos en la vigilancia por el respeto de ciertos derechos de proteccin tales como los referidos a la explotacin sexual, utilizacin de nios como soldados y trabajo infantil.80 La mayor o menor influencia de los actores involucrados, est ntimamente relacionada con los tipos de lgica que caracterizan las diversas etapas por las que transita el desarrollo de un instrumento como la Convencin. As, por ejemplo, durante la fase correspondiente al contenido y redaccin del articulado cobra especial fuerza la lgica propia de las OING, es decir el voluntarismo racional sustentado en los principios morales de los derechos humanos. Por otra parte, en las etapas de ratificacin e implementacin surgen con ms nitidez consideraciones jurdicas y polticas enmarcadas en las lgicas del derecho internacional y de los procesos polticos nacionales, mbitos propios de los Estados y de las OIG encargadas de articular aspectos especficos de la gobernabilidad global. Adems, durante la implementacin se incorpora como actor central el Comit de los Derechos del Nio, mecanismo institucional especialmente diseado para cumplir tareas de vigilancia y monitoreo del cumplimiento de los derechos consagrados en la Convencin. En este mbito, suelen enfrentarse los principios de soberana nacional y ciudadana cosmopolita defendidos por los Estados y las OING, respectivamente,

80

En 1997, el Grupo estaba conformado por 41 miembros, la mayora con sede en Europa, especialmente en Londres y Ginebra; celebra dos reuniones anuales, tiene una unidad de enlace con el Comit de los Derechos del Nio, cuenta con subgrupos dedicados al anlisis de artculos especficos de la Convencin y mantiene una estrecha relacin de colaboracin con UNICEF. Las funciones de secretara las ejerce Defensa de los Nios Internacional desde 1983. Mayor informacin sobre el particular, disponible en http://www.crin.org.

49

situacin a menudo conflictiva para los actores involucrados y en la que las OIG generalmente desempean un importante papel mediador.81 Desde esta perspectiva, el traspaso del liderazgo a UNICEF por parte de las OING al culminar la elaboracin de la Convencin debe entenderse en el marco del mayor poder de penetracin e influencia del Fondo a nivel de los gobiernos nacionales. Lo sealado, correponde a un fenmeno recurrente y que surge del reconocimiento por parte de las OING de los lmites de su propia autoridad. En razn de lo anterior, optan por focalizar su influencia sobre la labor de los organismos intergubernamentales a travs de los cuales ejercen lo que Boli denomina autoridad colateral82, estrategia generalmente facilitada por la fluda relacin que las OING mantienen con el estamento tcnico-profesional de las OIG con el cual comparten los aspectos centrales de las ideologas del desarrollo socioeconmico y los derechos humanos. Como ejemplos de los sealado, pueden citarse las relaciones que establecen con la OIT diversas OING dedicadas al tema de la mujer y con el FNUAP las OING especializadas en polticas de poblacin.83 La especializacin de UNICEF en temas de infancia, as como el prestigio adquirido a lo largo de dcadas de trabajo en favor de la supervivencia de los nios, labor difundida por medio de exitosas campaas de relaciones pblicas, unida a la escala global de las operaciones que realiza a travs de 125 oficinas en los pases en desarrollo y 35 comits nacionales localizados en los pases industrializados, convierten a este organismo en el candidato natural para asumir el liderazgo de los procesos de ratificacin e implementacin. Lo anterior dado que esta tarea demanda un grado de influencia suficientemente legitimado como para movilizar, a nivel de los pases, a los poderes del Estado y a diversos sectores de la sociedad civil, as como una alta capacidad organizativa y financiera para desplegar una campaa mundial en favor de la Convencin. Cabe sealar que el traspaso del liderazgo de las OING a UNICEF en materia de la promocin global de la Convencin, implic ajustar el discurso promocional a los intereses de este ltimo. En efecto, originalmente las OING sintetizaron el contenido de la Convencin en las llamadas tres pes: provisin, proteccin y participacin. La primera se refiere al derecho a recibir servicios, la segunda al derecho a la proteccin de ciertos actos abusivos y la ltima al derecho de los nios a participar en las decisiones que los afectan y en el funcionamiento de la sociedad en su conjunto. La idea tras este diseo era facilitar la comprensin del significado de la Convencin para el pblico en general, no familiarizado con la terminologa especializada de los derechos humanos, as como evitar el uso de los trminos a partir de los cuales surge la polmica distincin entre derechos sociales, econmicos y culturales, por un lado, y polticos y civiles por el otro. UNICEF sustituye la provisin por los trminos ms afines a su misin tradicional, supervivencia y desarrollo, los que se agregan a la proteccin y participacin. En opinin de

81

La relacin entre Estados y OING es ms conflictiva en el campo de los derechos humanos que en otras reas. Al respecto, contrasta la relacin ms armnica entre estos actores en torno a la proteccin del medio ambiente, ejemplificada en el espritu de colaboracin que caracteriz la Cumbre de Ro de 1992, con el clima abiertamente hostil en el que se desarroll la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en Viena en 1993. Sobre el particular, vase Otto, Dianne (1996), Nongovernmental Organizations in the United Nations System: The Emerging Role of International Civil Society, Human Rights Quarterly, vol 18.1 (1996), pp. 107-141. 82 Boli, John (1999) World Authority Structures and Legitimations en Boli, John y George M. Thomas (1999), op. cit., pp. 269-270. 83 Al respecto, vanse Berkovitch, Nitza (1999), The Emergence and Transformation of the International Womens Movement y Barrett, Deborah y David J. Frank (1999), Population Control for National Development: From World Discourse to National Policies, ambos en Boli, John y George M. Thomas (1999), op. cit.

50

Cantwell, ello confunde dos fines (supervivencia y desarrollo) con dos medios (participacin y proteccin), o dos aspectos del bienestar infantil con dos tipos de derechos.84 Aparte de estos ajustes conceptuales, se debe tener presente que UNICEF debi enfrentar su nuevo papel sin contar con experiencia en los campos de la codificacin y ratificacin de instrumentos de derecho internacional ni en materia de reformas legislativas y capacitacin en derechos humanos a nivel nacional.85 Por otra parte, si bien los artculos de la Convencin deben ser considerados como un todo armnico, de cuyas interrelaciones surge la nocin de la proteccin integral del nio, en la prctica tanto las OING como las OIG tienden a concentrar su quehacer en reas especficas en las que cuentan con ventajas comparativas. Al respecto, UNICEF, al igual que otras agencias de la ONU, ha acumulado mucho ms experiencia en reas ms afines a los derechos sociales que en aquellas vinculadas a los derechos polticos y civiles de los nios, lo que queda de manifiesto en el Plan de Accin para dar cumplimiento durante la dcada de los noventa a la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la Proteccin y el Desarrollo de los Nios de 1990. En este documento programtico no slo se omite la participacin, sino que adems 32 de las 33 metas propuestas se refieren a la supervivencia y el desarrollo y slo una a la proteccin de los nios en circunstancias especialmente difciles. Cabe recordar que la gran innovacin de la Convencin consiste en considerar a los nios como sujetos de derecho, condicin que se materializa fundamentalmente a travs del reconocimiento de sus derechos civiles y polticos, desafo que implica profundos cambios culturales, nuevas conceptualizaciones sociojurdicas y la elaboracin de indicadores para evaluar su puesta en prctica. Estando pendiente esta tarea, se corre el peligro de perpetuar al nio como objeto de la planificacin de los sistemas de provisin de servicios para la supervivencia y el desarrollo. Asumido el rol de vanguardia, la estrategia adoptada por UNICEF a partir de los noventa sigui de cerca el modelo desarrollado por organizaciones con ms experiencia en la promocin e implementacin de los derechos humanos, como es el caso de la OIT, ACNUR y el Comit Internacional de la Cruz Roja. En trminos generales, la estrategia contempla tres etapas: Primeramente, se promueve la ratificacin del instrumento internacional, para lo cual se trabaja principalmente con las ramas ejecutiva y legislativa, fase que en Amrica Latina se completa a mediados de los noventa. Seguidamente, se busca asegurar que exista compatibilidad entre las disposiciones de la Convencin y las contenidas en la leyes nacionales. En esta etapa la OIG promociona la necesidad de emprender reformas legislativas, de acuerdo a las especificidades de cada pas, y brinda asistencia tcnica a los sectores legislativo, ejecutivo y judicial en la elaboracin de los proyectos de ley requeridos. Durante los noventa, UNICEF concentr parte importante de su trabajo en esta rea, esfuerzo que contribuy significativamente a impulsar las reformas legislativas realizadas, o en curso, en ms de una docena de pases latinoamericanos.86 La ltima etapa, ms difusa y a largo plazo, se orienta a las reformas institucionales necesarias para generar lo que la CEPAL, refirindose al impacto deseado de la Convencin en Amrica Latina, denomina una cultura de derechos, mediante la cual se consolidara una nueva perspectiva y un cambio cualitativo fundamental en la percepcin jurdica y social de la infancia, cuyos efectos afectaran tanto las polticas estatales como las actitudes, valores y sensibilidades de las personas.87

84

Cantwell, Nigel (1993), Monitoring the Convention through the Idea of the 3Ps en Politics of Childhood and Children at Risk, Eurosocial Report 45/1993, Viena: European Centre, pp. 121-123. 85 ODonnell, Daniel (s/f) The Convention on the Rights of the Child: A Challenge for UNICEF, Ginebra: DNI. 86 CEPAL (1998). Panorama Social de Amrica Latina. Santiago: Naciones Unidas, p. 102. 87 Idem. pp. 95-96.

51

Claramente, conforme se avanza en el proceso indicado, aumenta la complejidad de las estrategias requeridas para lograr los niveles deseados de penetracin cultural. Aparte de las dificultades involucradas en la incorporacin de los principios de la Convencin en su programacin, UNICEF reconoce adems sus limitaciones para incursionar en el plano de los cambios estructurales y actitudinales requeridos para consolidar en los pases una cultura de derechos.88 En otras palabras, a medida que las propuestas universalistas de la gobernabilidad global transitan desde la promocin de un discurso progresista a la demanda de transformaciones cada vez ms profundas a nivel de las ideologas, prcticas e instituciones locales, mayores son las probabilidades que surjan resistencias al cambio.

VI. Difusin, Implementacin y Penetracin Cultural de los Derechos del Nio. 6.1 Universalidad, Relativismo Cultural y Derechos Humanos. La difusin mundial del rgimen de los derechos humanos durante las ltimas dcadas ha suscitado polmicas en torno a la aplicabilidad de estos derechos a nivel universal. Quienes cuestionan esta posibilidad argumentan que los derechos humanos individuales corresponden a concepciones liberales de la persona, propias de corrientes de pensamiento de orgen Occidental, no transferibles a una diversidad de sociedades cuyas culturas y sistemas polticos se basan en fundamentos ontolgicos distintos al liberal en lo que respecta la relacin entre individuo y sociedad. Estas diferencias se manifiestan en sistemas de creencias y valores distintos, a menudo expresados en trminos no traducibles, lo que dificulta la transferencia de los conceptos bsicos del discurso de los derechos humanos. As, por ejemplo, en la lengua Bangla de Bangladesh, el trmino que ms se aproxima al de nio hace referencia a un ser humano menor de dos aos y el correspondiente a derecho se refiere a necesidades.89 Por lo tanto, para la mayora de los habitantes de ese pas, los derechos del nio se refieren a las necesidades de los menores de dos aos. Argumentan, adems, que las corrientes dominantes de la doctrina occidental de los derechos humanos individuales subordinan los derechos sociales y econmicos al ejercicio de los derechos polticos, civiles y de propiedad, postura que contrasta con la prioridad asignada a los derechos sociales por culturas ms afines a principios colectivistas que individualistas. A pesar de estas dificultades contina el esfuerzo por establecer una concepcin universal mnima sobre los derechos humanos, a partir de la premisa que, no obstante su diversidad, la humanidad comparte atributos comunes. Desde esta perspectiva, se llevan a cabo anlisis comparativos entre diversas culturas a fin de identificar concepciones universales referidas a la dignidad humana, la justicia y la moral, sobre cuya base se intentan establecer las equivalencias correspondientes con los trminos y conceptos del discurso occidental sobre derechos humanos.90 Si bien existe consenso sobre la legitimidad y utilidad de profundizar este anlisis, en ocasiones su importancia se ve opacada por el abuso que ciertos Estados hacen del concepto de la relatividad cultural para justificar el ejercicio arbitrario del poder incluyendo atropellos a la dignidad e integridad de las
88

Documento de Naciones Unidas: E/ICEF/1996/14: A Review of UNICEF Policies and Strategies on Child Protection. p.9. 89 Saporiti, Angelo (1998) The UN Convention on the Rights of the Child: Social Indicators for Children in Third World Countries, documento presentado en la 93 Reunin Anual de la American Sociological Association, San Francisco, California, pp. 4-5. 90 Vanse, al respecto, Pollis, Adamantia (1996) Cultural Relativism Revisited: Through a State Prism en Human Rights Quarterly, V18N2, pp. 316-344; y Messer, Ellen (1993) Anthropology and Human Rights en Annual Review of Anthropology, Vol. 22, pp. 221-249.

52

personas. En estos casos, los Estados aludidos generalmente se amparan en el principio de la soberana para declarar como improcedente la tarea fiscalizadora de los mecanismos internacionales de vigilancia, invocando, adems de razones jurisdiccionales, la falta de sensibilidad cultural de la comunidad internacional, cuyo intervencionismo estara sesgado por el desconocimiento de las idiosincracias nacionales. Una de las variantes de esta postura, sostiene que en los pases en desarrollo el intenso proceso de acumulacin de capital requerido para impulsar el crecimiento econmico necesario para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin, exige sacrificios nacionales que justifican la supresin temporal de los derechos civiles y polticos. Sobre el particular, Sen ha demostrado las fallas metodolgicas de la tesis que afirma que el acelerado crecimiento econmico registrado en tiempos recientes en pases como Singapur, Corea del Sur y China es atribuble al carcter autoritario de sus gobiernos. Adems, agrega Sen, el respeto por los derechos polticos y civiles es un elemento fundamental de la gobernabilidad responsable, que es la forma ms efectiva para satisfacer los derechos sociales y evitar la ocurrencia de graves desastres sociales. Al respecto, seala que nunca se han dado hambrunas significativas en pases con gobiernos democrticos y con garantas para el ejercicio de la libertad de prensa.91 Las diversas implicaciones de la polmica en torno a la primaca de la universalidad o de la relatividad cultural en la aplicacin de los derechos humanos, escapa los propsitos de este trabajo razn por la cual a continuacin slo se destacarn aquellos aspectos del debate que se consideran relevantes para la implementacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio. En este caso, la polmica puede plantearse en los siguientes trminos: Por una parte, la aspiracin universalista de la Convencin supone un conjunto de normas inspiradas en una concepcin global e ideal de la infancia, mientras que, por otra, el relativismo cultural cuestiona la aplicabilidad de normas universales aduciendo la existencia de una diversidad de infancias, realidades cuyos marcos normativos slo pueden abordarse a partir de sus especificidades espaciales, temporales y socioculturales. En las prximas secciones se intenta dar cuenta de las complejidades involucradas en el debate entre universalidad y relativismo, a partir de la consideracin de los problemas que presenta la aplicacin universal del principio del inters superior del nio y de los derechos referidos al trabajo infantil. Posteriormente, se analizan algunas propuestas encaminadas a la superacin de los aspectos ms estriles de la polmica a fin de avanzar en la difusin y aplicacin de los derechos del nio. 6.2 Inters Superior del Nio. Al considerar desde la perspectiva de la diversidad cultural el inters superior del nio, principio central y orientador de la Convencin, queda en evidencia la complejidad del problema planteado. Refirindose a este tema, Alston reconoce que el significado de este principio puede adquirir connotaciones distintas en contextos culturales diferentes, sealando, a ttulo de ejemplo, que en los pases altamente industrializados el inters superior del nio puede considerarse vinculado a aquellas medidas que estimulen al mximo su autonoma e individualidad, mientras que en pases ms tradicionales, puede predominar la nocin que dicha autonoma debe estar subordinada, en aras del propio inters superior del nio, a las necesidades de la familia y la
91

Sen, Amartya (1996), Development Thinking at the Beginning of the 21st Century, Documento presentado en la Conferencia Development Thinking and Practice, setiembre 3-5, 1996, BID, Washington, D.C., pp. 14-20.

53

comunidad.92 Lo sealado, queda de manifiesto al considerar las significativas diferencias culturales entre los pases africanos y los Estados Unidos en lo relativo a los fundamentos que deben orientar la formacin de los nios. En el caso de los primeros, la Carta Africana sobre los Derechos y Bienestar del Nio de 1990 seala, en su artculo 31 titulado Responsabilidades del nio, que los nios tienen el deber de velar por la cohesin familiar, asistir a los padres cuando stos enfrenten dificultades econmicas, servir a la comunidad nacional, y preservar y fortalecer la solidaridad social y nacional. En contraste, una encuesta de opinin realizada en 1998 en los Estados Unidos, encontr que el 49% de los encuestados considera que la autonoma constituye el factor ms importante que debe inculcarse a los nios para que puedan enfrentar la vida adecuadamente, en tanto slo un 18.5% asigna importancia a la obediencia. Cabe sealar que ciertas cualidades y conductas individuales consideradas importantes por corrientes ideolgicas inspiradas en el comunitarismo y el capital social, como ayudar al prjimo y buscar el aprecio de los dems, no fueron valoradas como centrales para la formacin de los nios ya que slo opinaron a favor el 13% y el 1% de los entrevistados, respectivamente.93 Cabe sealar que una lectura atenta de los artculos de la Convencin que hacen referencia al principio del inters superior del nio, revela matices que dejan al descubierto que la tensin entre universalidad y relatividad tambin estuvo presente en las consideraciones de sus redactores. Como se indic, la nocin del inters superior del nio es originaria de la jurisprudencia anglosajona donde aparece como el criterio fundamental a partir del cual se resuelven situaciones conflictivas derivadas de casos sobre patria potestad, adopcin, divorcio, etc. Al respecto, el artculo 21 de la Convencin referido a la adopcin , adhiere inequvocamente a este criterio al sealar que Los Estados Partes que reconocen o permiten el sistema de adopcin cuidarn de que el inters superior del nio sea la consideracin primordial... Por medio del uso del artculo definido la se descarta la posibilidad de cuestionar la primaca del inters superior del nio a travs de interpretaciones basadas en argumentos culturales o de otro tipo. Sin embargo, al elevar el inters superior del nio a la categora de principio orientador de las medidas que afecten al nio fuera del mbito familiar, entre las que se incluyen las aplicadas por el Estado y organizaciones de la sociedad civil, la Convencin opta por ampliar el margen de interpretacin. En efecto, el artculo 3 establece que En todas las medidas concernientes a los nios que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio. Alston indica que la decisin relativa al uso del artculo indefinido una fue objeto de amplio debate y que el texto definitivo refleja el reconocimiento que bajo ciertas circunstancias pueden darse intereses jurdicos o societales de igual o mayor jerarqua que el inters superior del nio. Concretamente, se consider la situacin que puede surgir durante un parto difcil en el que la autoridad sanitaria tiene que decidir entre la vida de la madre o del hijo de acuerdo a criterios clnicos sobre la probabilidad de supervivencia de los afectados.94 Incluso algunos criterios tradicionalmente utilizados para establecer el inters superior del nio pueden modificarse en favor de los adultos gracias a los avances tecnolgicos. En los Estados Unidos, por ejemplo, el reconocimiento de la paternidad era considerado un acto definitivo e irreversible. Por ello, las solicitudes para anular dichas decisiones basadas en posteriores evidencias contrarias a la existencia de una paternidad biolgica, eran generalmente rechazadas
92 93

Alston, Philip (1994). Op. cit. p. 5. Smith, Tom W. (1999), The Emerging 21st Century American Family, GSS Social Change Report No. 42, National Opinion Research Center, University of Chicago, pp. 6 y 34. 94 Alston, Philip (1994). Op. cit., p.12.

54

por los tribunales que las calificaban como extemporneas y lesivas para el inters superior del nio, toda vez que exista la posibilidad de dao emocional y perjuicio financiero para el menor de edad. Este ltimo en atencin a las obligaciones de manutencin asignadas por los tribunales al padre, tales como las pensiones alimenticias. En la actualidad, la disponibilidad de exmenes de ADN que permiten establecer sin margen de error la paternidad por medio de pruebas genticas, ha generado un significativo incremento de solicitudes a los tribunales para que revoquen los reconocimientos de paternidad cuando las pruebas de ADN demuestran su inexistencia. Recientemente, el tribunal supremo del Estado de Maryland dictamin, con efecto retroactivo, que aquellos individuos que legalmente reconocen una paternidad, tienen el derecho a impugnarla ex post facto sobre la base de pruebas genticas que demuestren la inexistencia del vnculo biolgico. Ante el argumento de que este dictamen atenta contra el inters superior del nio, la corte opin que ste no puede situarse por encima del establecimiento de la verdad.95 Por otra parte, los derechos colectivos de los nios a menudo se encuentran subordinados a procesos macroeconmicos y polticos, esferas en las que las necesidades de la infancia no siempre son las prioritarias. Por ejemplo, el artculo 24 de la Convencin seala que los Estados partes ...adoptarn las medidas apropiadas para reducir la mortalidad infantil y en la niez;.... Sin embargo, an este derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud puede quedar sometido a las consideraciones sealadas anteriormente, como lo demuestra la experiencia de Rusia durante la dcada de los noventa al transitar del socialismo a una economa de mercado, perodo en el que tanto la mortalidad infantil como la de los menores de cinco aos aument significativamente. En respuesta a la inquietud expresada sobre el particular por el Comit de los Derechos del Nio, el representante ruso seal que los nios rusos eran los rehenes de las reformas econmicas en curso.96 Lo anterior subraya las dificultades inherentes a la puesta en prctica de los derechos sociales contemplados en la Convencin, cuya implementacin generalmente est sujeta a una serie de factores ajenos al inters superior del nio, entre los que destaca la disponibilidad de recursos. Esta particular caracterstica de los derechos sociales hace que su exigibilidad sea limitada derechos en sentido debil al decir de Bobbio- y su cumplimiento progresivo. La Convencin hace suya esta nocin en el artculo 4, nico lugar del instrumento donde se hace mencin expresa a estos derechos, al sealar que Los Estados Partes adoptarn todas las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convencin. En lo que respecta a los derechos econmicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarn esas medidas hasta el mximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacin internacional. Sobre el particular, cabe mencionar que rara vez se cumplen los supuestos bajo los cuales se redactan disposiciones como las contenidas en el citado artculo; es decir, que stas se harn efectivas en contextos de paz social, crecimiento econmico y generosas contribuciones de la cooperacin internacional. Por el contrario, los esfuerzos para dar cumplimiento a los derechos sociales se caracterizan por una mezcla de avances y retrocesos cuyo impacto neto puede ser negativo para el inters superior del nio. Las contradicciones que caracterizan la incipiente gobernabilidad global basada en acuerdos internacionales sobre materias diversas, no son ajenas a lo sealado: durante los ochenta, mientras se discuta el contenido de la Convencin en Ginebra, simultneamente se negociaban en Washington las polticas de ajuste para hacer frente a la crisis de la deuda externa, medidas que en Amrica Latina dieron lugar a la llamada dcada perdida en la lucha contra la pobreza.
95

Argetsinger, Amy (2000) Court Opens Door to New Paternity Challenges, en The Washington Post, 29 de junio de 2000, pp. A1 y A19. 96 Citado por Therborn, Goran (1996) Child Politics: Dimensions and Perspectives en Childhood, vol. 3 no. 1, London: Sage Publications, p. 41.

55

La falta de recursos fiscales es precisamente un argumento que se presta para aducir la incapacidad de un Estado Parte para dar cabal cumplimiento a las disposiciones de la Convencin. Ello, dado que la disponibilidad de recursos est sujeta al funcionamiento de la economa en su conjunto, afectada por una diversidad de factores incluyendo, muchas veces, crisis internacionales que escapan el control de las autoridades del gobierno de turno. Al respecto, cabe recordar que en Amrica Latina el gasto social es uno de los rubros ms afectados cuando se aplican polticas de ajuste para enfrentar los embates recesivos. Esta realidad fu claramente expuesta por el delegado del Ecuador en su presentacin ante el Comit de los Derechos del Nio, reunido para considerar el informe presentado por ese pas en virtud de lo dispuesto por el artculo 44 de la Convencin. Refirindose a las dificultades que enfrenta el Ecuador para combatir la pobreza, hizo referencia a los efectos negativos de la crisis asitica en las economas del Pacto Andino, los daos a la infraestructura costera ocasionados por El Nio, y la escasez de divisas derivada de la baja del precio del petrleo y de las restricciones impuestas por Europa al ingreso del banano ecuatoriano. Indic que en circunstancias como las sealadas, el respeto por los derechos de los nios se vea afectado por problemas internos pero de orgen externo, fuera del control del gobierno nacional. Ante esta realidad, enfatiz la necesidad que los cuerpos encargados de velar por el cumplimiento de los tratados internacionales tengan presente que la capacidad de los pases en desarrollo para resolver los problemas sociales est ntimamente vinculada a las repercusiones de las crisis internacionales. Concluy indicando que los efectos de la globalizacin, otrora beneficiosos para muchos, en la actualidad complican los esfuerzos domsticos de los pases en desarrollo, especficamente los del Ecuador.97 Las dificultades y ambiguedades sealadas ponen de relieve los complejos problemas que enfrenta la puesta en prctica de normas universales en contextos locales caracterizados por especificidades culturales, socioeconmicas y jurdicas. Esta caracterstica de los pactos internacionales sobre derechos humanos, conduce en ocasiones a la conclusin que la aprobacin de instrumentos de esta naturaleza no representa ms que un acuerdo sobre generalidades, alcanzado en el marco de las formalidades protocolares de reuniones intergubernamentales en las que los delegados oficiales negocian las redacciones definitivas de los textos sobre la base de compromisos desprovistos de rigor conceptual y ajenos a las realidades nacionales. Sin embargo, el anlisis histrico del desarrollo de la Convencin y otros instrumentos sobre derechos del nio, revela la existencia de un proceso de aproximaciones sucesivas hacia definiciones y obligaciones ms especficas en la proteccin y garanta de estos derechos. En efecto, al comparar la Declaracin de 1959 con la Convencin de 1989 se aprecia en esta ltima la incorporacin de nuevos derechos y la elaboracin ms detallada de otros que aparecan expresados genricamente en el primer documento. Adems, la Convencin tiene carcter vinculante e incorpora la creacin del Comit de los Derechos del Nio encargado de examinar los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contradas por los Estados Partes. El avance de este proceso est indisolublemente ligado a la expansin de la base de apoyo en defensa de los derechos de los nios, la que se expresa a travs de la incorporacin y movilizacin de diversos sectores que se suman a la causa. Cada etapa cumplida incrementa la educacin sobre derechos humanos y la experiencia poltica, lo que permite enfrentar con mejores argumentos y estrategias temas pendientes de fases anteriores. Actualmente, por ejemplo, se avanza en la direccin de ampliar el alcance y significado de ciertos artculos de la Convencin, como es el caso del nmero 38 que establece en 15 aos la edad mnima para participar en conflictos armados. Lo anterior, dado que durante el proceso de redaccin de la Convencin la
97

Committee on the Rights of the Child (1998). Summary Record of the 479th Meeting (22 September, 1998). Ginebra: Naciones Unidas, documento CRC/C/SR.479. pp. 5-12.

56

iniciativa de fijar la edad mnima en 18 aos no prosper por la oposicin de varios pases. Durante los ltimos aos, un grupo de Estados conjuntamente con una coalicin de OING elaboraron una campaa destinada a modificar el citado artculo, la que incluy un estudio realizado por las Naciones Unidas que demuestra que en diversos pases unos 300 mil nios participan como combatientes en conflictos blicos. Como resultado de este esfuerzo se estableci un grupo de trabajo encargado de elaborar un protocolo facultativo a la Convencin destinado a la prohibicin del uso de nios menores de 18 aos como soldados, mismo que fue aprobado por la Comisin de Derechos Humanos el 21 de enero del 2000 y que ser sometido a la consideracin de la Asamblea General de la ONU del mismo ao.98 6.3 Trabajo Infantil. Se pueden apreciar similares patrones de compromiso en la resolucin de otras materias relacionadas con los derechos del nio, como es el caso del trabajo infantil. En efecto, en aos recientes, este tema tambin ha desatado polmicas enmarcadas en el debate universalidad vs. relativismo cultural, como lo demuesta el recientemente aprobado Convenio 182 de la OIT titulado, Convenio sobre la Prohibicin de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Accin Inmediata para su Eliminacin. El nuevo Convenio surgi fundamentalmente de la necesidad de especificar ciertas disposiciones genricas contenidas en el Convenio 138 de la OIT, aprobado en 1973, que establece la meta de abolir el trabajo infantil a nivel mundial, para lo cual fija la edad mnima de admisin al empleo en 15 aos (incluyendo una serie de matices diferenciales). Entre las principales estrategias diseadas para lograr los objetivos del acuerdo de 1973, destacan las referidas a las reformas legislativas para adecuar las leyes nacionales a la norma universal del Convenio, la labor inspectiva para verificar su cumplimiento y el fortalecimiento de la enseanza obligatoria y gratuita a fin de proporcionar una alternativa al trabajo infantil. Sin embargo, diversos estudios, includos varios hechos por la propia OIT, revelaron la existencia de una enorme brecha entre las normas formales y la prctica cotidiana. En efecto, se comprob que a pesar que en la mayora de los pases en desarrollo se haban promulgado leyes inspiradas en el Convenio 138, el trabajo infantil no slo no disminua sino que adems asuma una diversidad de formas, muy distintas a las tradicionales imgenes, caractersticas y funciones atribuidas al trabajo fabril realizado por nios durante las fases iniciales del proceso de industrializacin en los pases desarrollados.99 Lo sealado, condujo a un renovado debate sobre el papel del trabajo en la socializacin del nio en los pases en vas de desarrollo, polmica que enfrent a abolicionistas con gradualistas, insistiendo los primeros en la abolicin universal e inmediata del trabajo infantil y los segundos en su eliminacin progresiva, tomando en cuenta las especificidades culturales en juego.100 Ante la complejidad del problema planteado, sumado a la escasez de estudios comparativos sobre la materia, la preocupacin de la comunidad internacional se volc a la busqueda mas restringida de consensos en torno a las formas ms intolerables de trabajo infantil, con miras a producir normas universales para su eliminacin. Sin duda, contribuy a lo anterior la consternacin generada por
98

El documento de la ONU fue preparado por Machel, Graca (1996), titulado: Impact of Armed Conflict on Children, A/51/306. En la coalicin de OING participan activamente 9 organizaciones entre las que se cuentan Human Rights Watch, Amnesty International y Defence for Children International. Canad y los pases nrdicos, entre otros, impulsaron esta iniciativa. 99 Entre otras, vanse, por ejemplo, las siguientes publicaciones de la OIT: El Trabajo de los Nios (1980); Trabajo Infantil, Pobreza y Subdesarrollo (1983); La Lucha Contra el Trabajo Infantil (1990). Ginebra: Organizacin Internacional del Trabajo. 100 Para una sntesis de la forma que asume el debate en Amrica Latina, vase Apuntes 5: Trabajo Infantil, Ser o no Ser? (1995) Lima: Radda Barnen.

57

la aparicin de diversos informes que daban cuenta del abuso de nios en actividades pornogrficas y de prostitucin101. Adems, el artculo 32 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, incluye explcitamente la proteccin contra la explotacin econmica como uno de los derechos del nio, dejando en claro que existen situaciones laborales abusivas que bajo ningn punto de vista pueden justificarse en nombre de la socializacin o formacin de los nios afectados. Todo ello sirvi de estmulo para avanzar en la especificacin de aquellas prcticas laborales consideradas por todas las culturas como inaceptables para ser realizadas por nios a fin de establecer su eliminacin inmediata, sin por ello renunciar al ideal de la eventual abolicin de todos los tipos de trabajo infantil. Sobre la base de las respuestas de los Estados miembros a un cuestionario envado por la OIT, se acord que la expresin las peores formas de trabajo infantil abarca las siguientes situaciones: todas las formas de esclavitud, servidumbre por deudas y la condicin de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio; la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios para la prostitucin, la produccin de pornografa o actuaciones pornogrficas; la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios para la realizacin de actividades ilcitas, en particular la produccin y el trfico de estupefacientes. Estas formas de trabajo infantil quedaron incorporadas en los incisos a, b y c del artculo 3 del Convenio 182 de 1999 y, de acuerdo a lo estipulado en el artculo 1 del mismo Convenio, los Estados que lo ratifiquen debern adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir su prohibicin y eliminacin con carcter de urgencia. La prohibicin de las formas de trabajo infantil sealadas, constituye un claro ejemplo de una norma de aspiracin universal (en proceso de ratificacin) que no admite interpretaciones mltiples atribubles a la diversidad cultural. Sin embargo, el Convenio tambin incorpora normas ms flexibles que admiten interpretacin de acuerdo a cdigos culturales y legales especficos. En efecto, el ltimo punto (d) del artculo 3, incluye entre las peores formas de trabajo infantil al trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dae la salud, la seguridad o la moralidad de los nios. A continuacin, el artculo 4 seala que Los tipos de trabajo a que se refiere el artculo 3,d) debern ser determinados por la legislacin nacional o por la autoridad competente, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas y tomando en consideracin las normas internacionales en la materia, en particular los prrafos 3 y 4 de la Recomendacin sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999. A pesar de lo planteado en la ltima parte del artculo, la responsabilidad de definir la ltima categora de trabajo infantil contemplada en el artculo 3 queda librada a la soberana de cada Estado miembro. Como se seal anteriormente, uno de los elementos de mayor tensin en los esfuerzos por generar una gobernabilidad global, est dado por las dificultades que normalmente enfrentan los mecanismos supranacionales diseados para velar por el cumplimiento de los tratados internacionales sobre derechos humanos, cuyos esfuerzos de verificacin a menudo chocan con las barreras eregidas en nombre de la soberana nacional. Esta dificultad est ausente del Convenio 182, dado que no contempla la creacin de mecanismos internacionales para verificar la eliminacin de las peores formas de trabajo infantil en los pases signatarios, optando por la alternativa de confiar esta responsabilidad a cada Estado ratificante de acuerdo a lo establecido en el artculo 5: Todo Miembro, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, deber establecer o designar mecanismos apropiados para vigilar la aplicacin de las disposiciones por las que se d efecto al presente Convenio. Agrega el articulo 7.3: Todo
101

Sobre el particular, vanse los tres informes sobre venta de nios, prostitucin infantil y pornografa infantil preparados para las Naciones Unidas por el Relator Especial, Vitit Muntarbhorn: E/CN.4/1991/51; E/CN.4/1992/55; E/CN.4/1993/67.

58

miembro deber designar la autoridad competente encargada de la aplicacin de las disposiciones por las que se d efecto al presente Convenio. Ante la carencia en el citado instrumento de un mecanismo de implementacin supranacional, las OING asumen una postura de vigilancia ms intensa, la que se refleja en un mayor activismo en la formulacin de denuncias y busqueda de presiones internacionales contra los gobiernos acusados de negligencia en el combate al trabajo infantil. En este contexto, algunas naciones industrializadas propusieron en el marco de la reunin de la Organizacin Mundial del Comercio realizada en Seattle en diciembre de 1999, la aplicacin de sanciones econmicas contra pases que no acten con la debida rapidez y diligencia en esta materia. Sin embargo, la consideracin de un derecho de los nios en un foro destinado a la discusin de temas de intercambio comercial, subordina el derecho humano a la lgica central del foro especializado, lo que permiti que la propuesta fuera rechazada por los pases afectados como una forma enmascarada de proteccionismo. Cabe agregar que el Convenio 182, fiel a la tradicin de la OIT, contempla en los artculos referidos a la aplicacin de sus disposiciones el mecanismo de las consultas tripartitas entre autoridades gubernamentales y organizaciones de empleadores y de trabajadores . Sin embargo, no hace referencia a la participacin de los nios trabajadores quienes quedan excludos de las deliberaciones sobre temas que los afectan directamente, no obstante que su derecho a la participacin est consagrado en la Convencin sobre los Derechos del Nio, particularmente en los artculos 12, 13 y 15. A pesar de lo sealado, el Convenio 182 constituye un avance en la proteccin de los derechos del nio, toda vez que establece normas globales perfectamente bien definidas y aceptadas por la comunidad internacional que permitirn enfocar con precisin estrategias y medidas para erradicar, con carcter de urgencia, las peores formas de trabajo infantil.102 6.4 Universalidad, Relativismo y Margen de Apreciacin. La particular configuracin del Convenio 182, en el que se combinan normas universales, rigurosamente definidas, con otras que permiten la posibilidad de interpretacin a los pases signatarios de acuerdo a sus caractersticas y particularidades locales, constituye un buen ejemplo de la propuesta de Alston de considerar a los derechos humanos como dispuestos en crculos concntricos. Segn esta concepcin, en el centro se ubicaran las normas universales bsicas e inflexibles, tales como las referidas a la proteccin de la integridad fsica y mental de las personas (las peores formas de trabajo infantil, por ejemplo), mientras que en los crculos que se alejan del ncleo se situaran normas ms indefinidas (los derechos sociales, por ejemplo), sujetas a interpretacin cultural, proceso que Alston califica como la aplicacin del margen de apreciacin.103 Sin embargo, an esta esta forma de visualizar la compleja interrelacin entre universalidad y relativismo cultural en el mbito de los derechos humanos no est del todo exenta de dificultades, como lo demuestran los esfuerzos tendientes a erradicar la circunsicin femenina en el Africa, prctica tradicional que, segn la OMS, afecta anualmente a 2 millones de nias en 28 pases de ese continente. La elevada cantidad de muertes y complicaciones de salud que esta mutilacin ocasiona, claramente ubican a este ritual entre las prcticas contempladas en el artculo 24(4) de
102

Para una visin de conjunto del estado actual del debate sobre el trabajo infantil a nivel mundial, vase el nmero especial de Childhood (Special Issue: Understanding Child Labour) (1999), vol. 6, especialmente el artculo de Ben White: Defining the Intolerable: Child Work, Global Standards and Cultural Relativism, London: Sage Publications. 103 Alston, Philip (1994), op. cit. pp. 17-23.

59

la Convencin sobre los Derechos del Nio: Los Estados Partes adoptarn todas las medidas eficaces y apropiadas posibles para abolir las prcticas tradicionales que sean perjudiciales para la salud de los nios. De hecho, la inclusin de este inciso gener un intenso debate en 1987 entre las delegaciones del Africa, encabezadas por Senegal, y las de los pases industrializados de Occidente ya que estas ltimas deseaban que la circunsicin femenina fuera expresamente mencionada en el citado artculo, iniciativa que no prosper debido a la oposicin africana. A primera vista, la aplicacin del artculo 24(4) al ritual que se comenta no admitira margen de apreciacin, dado que est en juego el derecho a la proteccin de la integridad fsica de las nias afectadas, es decir, se trata de una prctica que indiscutiblemente se ubica en el ncleo de los crculos concntricos propuestos por Alston. Al examinar el proceso mediante el cual Senegal avanza hacia el objetivo de abolir esta prctica, se aprecia, no obstante, que an en circunstancias extremas como esta intervienen decisivamente los factores culturales. En efecto, en julio de 1998, despus de casi 10 aos de esfuerzos internacionales, 29 comunidades senegalesas decidieron abolir la circuncisin femenina como resultado de una prolongada estrategia de cambio cultural tendiente a erradicar una antigua tradicin basada en creencias religiosas, higinicas y sexuales. Entre las numerosas resistencias al cambio, se contaban los intereses econmicos de las influyentes y respetadas mujeres encargadas de llevar a cabo el ritual incluyendo la rudimentaria intervencin quirrgica, as como el hecho, cargado de implicaciones familiares y econmicas, de que muchas de las nias no operadas corran el riesgo de ser rechazadas como futuras esposas. A travs de programas de alfabetizacin y de capacitacin en oficios dirigidos a las mujeres, lentamente se fueron incorporando discusiones en torno a la circuncisin y sus efectos ms directos: menstruaciones dolorosas, infecciones graves, partos complicados, etc., lo que eventualmente condujo a un cuestionamiento de la prctica, no en trminos abstractos, sino sobre la base de sus reales consecuencias, todas negativas para la salud femenina. Para dotar al movimiento de una indispensable legitimacin religiosa, fue necesario incorporar a la campaa a los sacerdotes de las comunidades rurales a quienes haba que demostrar que la circunsicin femenina no figura en los textos sagrados de la religin musulmana, tarea complicada por el hecho que la mayora de los religiosos eran ancianos analfabetos. Despus de ms de una dcada de trabajo directo en las comunidades se logr que la mayora de sus miembros rechazara la circunsicin femenina, seal que el gobierno senegals interpret como una coyuntura poltica viable para promover en 1998 una reforma legislativa que convierte la prctica de la circunsicin en un crimen, medida que la comunidad internacional vena exigiendo a Senegal a partir de su ratificacin de la Convencin en 1990.104 En suma, esta experiencia demuestra que hasta los derechos ms elementales de la Convencin admiten interpretacin diversa, segn sea el prisma cultural con que se los considere. Incluso la adecuacin de la legislacin nacional a los preceptos del acuerdo internacional no escapa el clculo poltico basado en consideraciones coyunturales de carcter estrctamente local, ajenas a los argumentos tico-morales esgrimidos por la comunidad internacional para promover la implementacin nacional de acuerdos globales. Considerando la complejidad de los problemas sealados, varios autores son de la opinin que el debate entre universalidad y relatividad cultural se prolongar ad eternum, sobre todo por que se da en un mbito de gran abstraccin y generalidad, razn por la cual sugieren la busqueda de abordajes ms pragmticos a fin de evitar caer en posturas extremas, tales como el universalismo de corte formal pero estril e irrelevante en su aplicacin prctica, o el relativismo que rgida y automticamente subordina los derechos

104

Walt, Vivienne (1998) Village by Village, Circumcising a Ritual en Washington Post, junio 7, 1998.

60

humanos a una metanorma cultural.105 En el primer caso, los derechos humanos se convierten en un ejercicio intelectual entre eruditos del derecho y la filosofa poltica pero con escasos efectos prcticos en lo que se refiere a su implementacin. En el segundo, flagrantes atropellos a los derechos humanos son burdamente justificados, generalmente por gobiernos autoritarios, en nombre de la soberana y la diversidad cultural. 6.5 Derechos Humanos, Dilogo Cultural y Movimientos Sociales. Ante el dilema planteado, autores como An-Naim buscan incorporar de manera constructiva el factor cultural a la ecuacin de los derechos humanos, planteando que las normas universales representan un importante paso en la obtencin de consensos mnimos en el seno de la comunidad internacional en torno a la proteccin de la dignidad humana a nivel global. Superado los obstculos involucrados en negociaciones enmarcadas en la solemnidad y formalidad propias de la diplomacia internacional, se pasa a otro nivel de desafos, directamente relacionados con las especificidades culturales de los pases que intentan implementar los preceptos de un instrumento internacional. Al respecto, An-Naim seala que en muchos aspectos la Convencin representa una perspectiva alternativa a las prcticas y normas vigentes en una sociedad determinada, y por ello resulta indispensable que la poblacin afectada perciba la alternativa como consistente con criterios de legitimidad propios de la cultura nacional, as como relevante para sus necesidades y expectativas. De lo sealado se desprende que los agentes ms idneos para promover los cambios de actitudes, creencias y prcticas son aquellos que cuentan con la necesaria credibilidad al interior de la comunidad, en condiciones de presentar el cambio propuesto a travs de un discurso coherente e internamente vlido.106 Si bien An-Naim se ubica entre los relativistas que aceptan la superioridad moral del discurso occidental sobre derechos humanos, su reflexin apunta hacia la necesidad de incorporar lo que denomina dilogo cultural como elemento indispensable para asegurar la penetracin profunda de estos derechos en el sistema de valores y actitudes de una determinada sociedad. Este enfoque conduce inevitablemente a la necesidad de invertir la mirada analtica: desde el nfasis en la articulacin de los derechos humanos en acuerdos gestados en los centros de la gobernabilidad global, al estudio de cmo son apropiados, reconstrudos y utilizados al interior de cada sociedad. Esta perspectiva, desde abajo hacia arriba, destaca el papel de los movimientos sociales en el proceso de elaboracin local del discurso de los derechos humanos, entendiendo a estos movimientos como acciones colectivas con alta participacin de base, que utilizan canales no institucionalizados y que, al mismo tiempo que van elaborando sus demandas, van encontrando formas de accin para expresarlas y se van constituyendo en sujetos colectivos, es decir, reconocindose como grupo o categora social. Existe adems un supuesto (implcito?): el que todo esto constituye (potencialmente) una amenaza al orden social vigente y un germen de una organizacin social alternativa.107 Un esfuerzo analtico de esta naturaleza busca establecer las especificidades que en determinadas coyunturas asumen las relaciones entre poder, derechos humanos y movimientos sociales,
105

Al respecto, vanse, por ejemplo, Burman, Erica (1996) Local, Global or Globalized? Child Development and International Rights Legislation en Childhood (1996), vol. 3, London: Sage Publications, pp. 45-66; y Alston, Philip (1994), op. cit. p. 2. 106 An-Naim, Abdullahi (1994), Cultural Transformation and Normative Consensus on the Best Interests of the Child, en Alston, Philip (1994), op. cit., pp. 67-68. 107 Jelin, Elizabeth (1986), Otros Silencios, Otras Voces: El Tiempo de la Democratizacin en la Argentina, en Caldern, Fernando (compilador) (1986) Los Movimientos Sociales Ante la Crisis, Buenos Aires: UNU/CLACSO/IISUNAM, p. 18.

61

destacando las capacidades de creacin, organizacin y transformacin de los actores individuales y colectivos, pero sin descartar los condicionantes impuestos por los factores estructurales. Esta forma de abordar la problemtica de los derechos humanos enfatiza el papel de los movimientos sociales en el cuestionamiento de la legitimidad de las estructuras de dominacin opresoras de los derechos de las personas, mismas que pueden estar presentes en mbitos donde existe una intensa concentracin de poder, como en los aparatos del Estado, o en el espacio ms difuso de las asimetras de poder presentes en diversas relaciones sociales, tales como las que se establecen cotidianamente entre nios y adultos.108 Desde esta perspectiva se ha analizado el papel cumplido por los movimientos sociales y el discurso de los derechos humanos en la historia reciente de Amrica Latina, especficamente en el contexto de la oposicin a los regmenes autoritarios. Al respecto, se ha destacado el rol desempeado por los movimientos que surgen como respuesta a la sistemtica violacin de los derechos a la vida e integridad fsica del individuo, los que inicialmente representaron intentos puramente defensivos ante situaciones de brutal agresin. Sin embargo, al estar anclada en principios ticos fundamentales, esta reaccin eventualmente dio lugar a amplios consensos sociales en torno a los cuales se aglutinan sectores diversos y heterogneos, cuya movilizacin incide significativamente en el cuestionamiento y descalificacin de la legitimidad de la dominacin dictatorial.109 De esta manera, la defensa de los derechos humanos trasciende los dramas particulares que le dieron origen, constituyndose en uno de los principios unificadores del proceso de recuperacin de la democracia, lucha a travs de la cual los valores que estos derechos representan se incorporan e internalizan ms profundamente en las instituciones y prcticas cotidianas de los ciudadanos. Este proceso sin duda jug un papel determinante en la positiva recepcin del discurso de los derechos del nio emanado de los esfuerzos globales en favor de su promocin, representados por la celebracin del Ao Internacional del Nio en 1979 y la posterior preparacin del proyecto de Convencin. Esta receptividad se enmarca en el movimiento para extender el reconocimiento de los derechos ciudadanos a los sectores excludos de la poblacin, en una coyuntura en la que los nios cobran gran visibilidad como resultado de las caractersticas que asume en Amrica Latina la interrelacin de los procesos de urbanizacin, transicin demogrfica y aumento de la pobreza. En efecto, durante los ochenta la regin vivi los efectos ms negativos de la llamada dcada perdida, entre los que se cuenta la expansin de la pobreza, cuyo marcado perfil juvenil y urbano qued simbolizado por la emblemtica figura del nio de la calle y resumido en la frase: la mayora de los pobres son nios y la mayora de los nios son pobres. Como se sabe, la labor realizada durante ese perodo por las ONG dedicadas a los nios en situacin de calle, rpidamente revel que la mayora de ellos mantena relaciones afectivas y de convivencia con su grupo familiar y slo unos pocos se encontraban totalmente separados de sus familiares. Los primeros fueron caracterizados como nios en la calle y los segundos como nios de la calle. Esta constatacin dej al descubierto el uso indiscriminado de la figura jurdica correspondiente al abandono, comnmente utilizada para caracterizar a todos estos nios, evidenciando que ms que representar situaciones sociales concretas de la infancia pobre, el abandono responda a una construccin ideolgica por medio de la cual se estigmatiza a la pobreza, convirtindola en sinnimo de irresponsabilidad. En un momento en el que la difusin del proyecto de Convencin estimula un renovado debate sobre el papel de los nios en la
108

Sobre el particular, vase Stammers, Neil (1999) Social Movements and the Social Construction of Human Rights, en Human Rights Quarterly, Vol. 21, No. 4, pp. 980-1008. 109 Caldern, Fernando (1986) Los Movimientos Sociales Frente a la Crisis, en Caldern, Fernando, op. cit., p.374.

62

sociedad, esta evidencia se sita como un elemento central de los anlisis crticos del marcado carcter punitivo-tutelar y discriminatorio de las leyes e instituciones gubernamentales encargadas de la proteccin y el bienestar de la infancia en riesgo social. Adems, el estilo de trabajo de estas ltimas, cerrado y represivo, contrasta con el abordaje comunitario, participativo y preventivo practicado por la mayora de las organizaciones no gubernamentales que se multiplican en un perodo marcado por las omisiones del Estado minimalista empeado en lograr equilibrios macroeconmicos por medio de la reduccin del gasto social. La movilizacin de los nios de la calle en Brasil es tal vez el caso ms conocido de un movimiento social inspirado en la defensa de los derechos de la infancia marginada. Durante los aos ochenta surgi en ese pas el Movimiento de Nios y Nias de la Calle, cumplindose en mayo de 1986 un evento de alcance nacional al reunirse en Brasilia el primer encuentro nacional de estos nios. Ante el pas como espectador atnito, denuncian y analizan los problemas sanitarios, educativos, laborales, familiares y de violencia que los afectan. Las actividades del movimiento, incluyendo una carta de reivindicaciones firmada por ms de 1 milln 400 mil nios y adolescentes, son antecedentes cruciales para entender el origen del proceso de reformas legales iniciado durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta, representado por el artculo 227 de la Constitucin de 1988 que le asigna prioridad absoluta al nio y al adolescente y por el Estatuto del Nio y del Adolescente de 1990 que reemplaza al Cdigo de Menores de 1979.110 El Estatuto contempla un profundo reordenamiento institucional cuyos principales ejes son la creacin de instancias colegiadas en los gobiernos municipales, por medio de las cuales se busca desjudicializar la problemtica infantil resultante de la falta de recursos de las familias, y la reestructura del organismo gubernamental encargado del bienestar infantil a travs del reemplazo de la Fundacin Nacional de Bienestar del Menor (FUNABEM) por el Centro Brasileo de la Infancia y Adolescencia (CBIA). A este ltimo se le asigna un papel de apoyo en la labor de implementacin del Estatuto a nivel nacional, a diferencia del FUNABEM cuya labor consista fundamentalmente en administrar internados para nios considerados en situacin de abandono o peligro por la falta de recursos de sus padres. Los desarrollos posteriores, particularmente durante la dcada de los noventa, reafirman la idea central que se ha intentado desarrollar a lo largo de este trabajo: las reformas legislativas por s solas no son capaces de provocar cambios sociales que requieren profundas transformaciones en diversos mbitos de la sociedad. Lo anterior, dado que generalmente las nuevas leyes generan una dinmica de dificultades y resistencias que pueden atenuar o anular los efectos buscados, como lo demuestra la experiencia brasilea. En efecto, la entrada en vigencia del Estatuto en un perodo marcado por diversas crisis polticas y econmicas complica la puesta en prctica de sus principios, fortalecindose, adems, las resistencias que emanan de diversos frentes. Quedan tambin en evidencia las enormes dificultades involucradas en materializar las reformas institucionales contempladas en la nueva ley. Como ejemplos de los sealado, puede mencionarse los problemas polticos, organizacionales y financieros que han obstaculizado la creacin de los consejos tutelares en muchos municipios y dificultado el funcionamiento de los existentes.111 Asimismo, el organismo administrativo encargado de la proteccin infantil, FUNABEM, se convirti en el CBIA, mismo que fu reestructurado varias veces, en un proceso ilustrativo de las complejidades propias de las resistencias corporativas al cambio, culminando con su eliminacin definitiva y sustitucin por una pequea oficina al interior del Ministerio de Justicia, la que
110

Gomes da Costa, Antonio Carlos (1992), De Menor a Cidadao-Crianca e Cidadao-Adolescente en Boletn del Instituto Interamericano del Nio, No. 231, Montevideo: IIN-OEA, pp. 16-18. 111 Vogel, Arno (1995) Do Estado ao Estatuto: Propostas e Vicissitudes da Politica de Atendimento a Infancia e Adolescencia no Brasil Contemporaneo en Pilotti, Francisco e Irene Rizzini (eds.) A Arte de Governar Criancas, Ro de Janeiro: IIN/USU/AMAIS.

63

enfrenta dificultades para articular polticas nacionales y para evaluar datos y programas a nivel federal. Tambin surgieron tensiones al interior del poder judicial, dividido entre un sector que alaba la perspectiva de derechos humanos contenida en el Estatuto y otro que alega que sus disposiciones rebajan la jerarqua de los tribunales especializados, lo cual contribuira al deterioro de la proteccin y control social de los nios.112 Los problemas sealados son propios del enfrentamiento entre lo deseable, expresado en normas de amplio alcance, y lo social y polticamente factible en determinadas coyunturas. Con respecto a estas ltimas, cabe sealar que si bien el auspicioso retorno a la democracia en la mayora de los pases de la regin abre nuevas y promisorias posibilidades para avanzar en la defensa de los derechos del nio, tambin genera cambios que obligan a replantear las estrategias del pasado, desafo al que no siempre se le ha prestado la debida atencin. As, por ejemplo, el proceso democrtico ha debilitado en muchos aspectos a las ONG dedicadas a los temas de infancia, toda vez que el Estado ha recuperado el protagonismo en esta materia lo que ha resultado, entre otras cosas, en la reorientacin de parte importante de los recursos de la cooperacin externa al sector gubernamental en desmedro de la sociedad civil. A la perdida de recursos financieros se agrega el desplazamiento de recursos humanos de las ONG a los mbitos acadmico, politico-partidario y gubernamental, de los cuales fueron expulsados muchos de los creadores de las ONG durante los regmenes autoritarios. La perdida de vitalidad de algunos de los organismos ms activos en la promocin de los derechos de la infancia se da, adems, en un contexto en el que el discurso de los derechos humanos se ha visto abrumado por una ofensiva ideolgica de gran impacto en los sectores medios de la sociedad, sintetizada en el lema de la seguridad ciudadana. En general, la recuperacin de los derechos polticos y civiles era la preocupacin dominante durante los regmenes autoritarios. Con el advenimiento de la democracia, en cambio, el tema del cumplimiento de los derechos sociales salta al primer plano, en un contexto caracterizado por la persistencia de profundas desigualdades y por una intensa movilizacin reivindicativa estimulada por la apertura poltica. Las brechas socioeconmicas se reflejan en un espacio urbano altamente segregado, donde los sectores medios y altos residen en enclaves autosuficientes y resguardados por diversos dispositivos y servicios privados de seguridad, acentuando divisiones espaciales y culturales que en el pasado eran atenuadas por la existencia y uso de espacios de convivencia de alto contenido democratizador, tales como la educacin, el transporte y los lugares de esparcimiento pblicos. Como seala Caldeira, los conflictos generados en contextos de inequidad y exclusin como los sealados, conducen a situaciones en las que a menudo se atropellan los derechos civiles de las personas, violaciones que suelen justificarse como la respuesta inevitable y necesaria ante el aumento de la delincuencia. Opina que esta percepcin ha contribudo a la estigmatizacin de los derechos humanos, los que han sido caracterizados como una herramienta para asegurar la impunidad de los criminales comnes.113 Los nios de los sectores populares se encuentran en el centro de este conflicto social e ideolgico, toda vez que se les identifica como los responsables del supuesto aumento de la inseguridad urbana, sobre quienes recaen formas de represin cuya brutalidad resulta inconcebible en pases democrticos que han asumido el compromiso de respetar y garantizar los derechos del nio.
112

La perspectiva favorable al Estatuto se encuentra en Cury, M., A.F. Do Amaral e Silva y E. Garca Mendez (eds) (1992) Estatuto da Crianca e do Adolescente Comentado, Sao Paulo: Malheiros Editores; la visin crtica en Siqueira, Liborni (1991) Comentarios ao Estatuto da Crianca e do Adolescente. Ro de Janeiro: Editora Forense. 113 Caldeira, Teresa Pires Do Rio (1996) La Delincuencia y los Derechos Individuales: Redefiniendo la Violencia en Amrica Latina en Jelin, Elizabeth y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la Democracia: Derechos Humanos, Ciudadana y Sociedad en Amrica Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, pp. 213-227.

64

El dilogo cultural, entonces, impone la necesidad de un permanente ejercicio analtico orientado a establecer los nexos existentes entre el contenido de las disposiciones universales de la Convencin, el papel de los actores internacionales encargados de su difusin e implementacin y el cambiante contexto social local. El anlisis de la naturaleza e implicaciones de las relaciones que se dan entre estos mbitos, contribuye a evitar que las leyes que consagran los derechos humanos se conviertan en meros recursos retricos de escasa aplicacin prctica. La incorporacin de los preceptos de la Convencin sobre los Derechos del Nio a la legislacin nacional favorece pero no garantiza que stos sean observados y respetados en la realidad social. Sin embargo, la formalidad involucrada en la aceptacin de la Convencin a travs de su ratificacin y armonizacin con la legislacin domstica, tiene el saludable efecto poltico de generar una contradiccin entre la norma y la realidad, elemento que legitima el desafo a las estructuras de poder responsables de mantener y reproducir situaciones de inequidad e injusticia para los nios. Es en este sentido que los derechos humanos han sido caracterizados como inherentemente subversivos, en la medida que impulsan a los movimientos sociales a demandar los cambios necesarios para garantizar su cumplimiento. Son estos movimientos los que en ltima instancia hacen que los derechos humanos cobren realidad en la vida cotidiana de las personas. Al respecto, Ulrich Beck observa con elocuencia: No obstante que los derechos a la libertad estn consagrados constitucionalmente, stos adquieren realidad a travs de las acciones concretas de las personas, impulsadas por sus fantasas, impaciencias, iniciativas, corajes, dudas e indignaciones.114

VII. A Modo de Conclusin General: Hacia el Fortalecimiento de una Sociologa de la Infancia Latinoamericana En este documento se ha sostenido que la introduccin de la Convencin en Amrica Latina se ha caracterizado por el predominio de la formalidad, tanto en su interpretacin como aplicacin, con escasas referencias a sus implicaciones socioeconmicas y culturales. Lo anterior se debe, en parte, a la poca atencin que las ciencias sociales de la regin le ha prestado a este tema. Considerando lo sealado, a continuacin se sugieren algunas posibles lneas de trabajo que sobre esta materia podra asumir una sociologa de la infancia latinoamericana, basadas en cuatro modalidades analticas para abordar la realidad social de la niez: el nio como actor social; la infancia como categora estructural; la niez como componente del discurso ideolgico; y los nios como sujetos y objetos de intervenciones institucionales. Si bien resulta indispensable analizar las interrelaciones entre estas dimensiones, sus particulares enfoques facilitan el estudio de temas tales como la participacin, polticas pblicas y distribucin de recursos, fortalecimiento de una cultura de respeto por los derechos del nio, e integracin y desjudializacin de los servicios para la proteccin integral. Seguidamente, se mencionan brevemente estas reas temticas, mismas que podran considerarse como parte de una agenda de investigacin sociolgica.

114

Beck, Ulrich (1997) Democratization of the Family en Childhood, 4(2):155.

65

7.1 El nio como actor social. La puesta en prctica del derecho a la participacin consagrado en la Convencin ha sido considerado como uno de los principales desafos para la prxima dcada.115 Para enfrentar adecuadamente esta tarea, resulta indispensable abordar al nio en su condicin de actor, superando el enfoque de la sociologa tradicional, particularmente la de cuo funcionalista, que visualiza al nio como un ente pasivo cuya formacin est determinada principalmente por las instituciones de socializacin. En contraste, se plantea la necesidad de concebir al nio como un actor cuya capacidad, competencia y creatividad son determinantes en el proceso de construccin de las relaciones sociales y culturales de la sociedad en su conjunto. A diferencia de la concepcin lineal del desarrollo infantil, basada en etapas biolgicas predeterminadas, este enfoque enfatiza el carcter dinmico de la actividad social de los nios, espacio en el que no estn ausentes las disputas por el poder, los enfrentamientos ideolgicos y las negociaciones que definen la naturaleza y jerarqua de las relaciones interpersonales.116 Este tipo de anlisis resulta indispensable para avanzar en el complejo tema de las formas de participacin a travs de las cuales los nios adquieren autonoma. Al respecto, investigaciones recientes indican que los nios activamente negocian el trnsito de la dependencia a la autonoma en las interacciones que mantienen con los adultos y otros nios en los diversos contextos interpersonales e institucionales en los que se desenvuelven, tales como la familia, escuela, vecindario y otros. Desde esta perspectiva, las experiencias participativas en la regin ameritan ser investigadas en profundidad, tales como las actividades de las Juntas de Proteccin a la Niez y la Adolescencia que funcionan a nivel cantonal en Costa Rica. Entre las reas de accin de las Juntas se cuentan programas de mediacin, auditoraje social de derechos y defensa de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Estn compuestas por tres miembros gubernamentales y cuatro no gubernamentales, de eleccin popular, entre los que se cuenta una persona menor de edad mayor de quince aos elegida por los representantes de las escuelas y colegios, as como de las organizaciones de nios, nias y adolescentes de la comunidad. El inters que ha despertado en el ltimo tiempo el anlisis de la formacin del capital social, abre nuevas posibilidades para integrar consideraciones micro y macro sociales en el estudio de las formas como se inserta la participacin de los nios en el contexto ms amplio del fortalecimiento de la gobernabilidad e integracin comunitaria. 7.2 La infancia como categora estructural. Esta perspectiva analtica resulta especialmente apropiada para abordar el anlisis de ciertos aspectos relacionados con la distribucin de recursos para los nios a travs de las polticas pblicas. Autores como Qvortrup sugieren que para la aplicacin de esta categora analtica es necesario hacer la distincin entre los conceptos nio e infancia. Mientras el primero se centra en la dinmica del desarrollo del nio individual, fenmeno estudiado detalladamente por la psicologa, el concepto infancia se ubica en la dinmica del desarrollo social.117 El anlisis de la infancia como categora estructural debe incorporar su interrelacin con los procesos productivos,
115

Sobre el particular, vanse los documentos de las Naciones Unidas: Emerging Issues for Children in the Twenty-First Century (A/ac.256/3-E/ICEF/2000/13) pp. 12-16; y The Future Global Agenda for Children-Imperatives for the Twenty-First Century (E/ICEF/1999/10) pp. 6-7. 116 Para una discusin de las implicaciones tericas, metodolgicas y ticas de este enfoque sociolgico, vase Hutchby, Ian y Jo Moran-Ellis (eds.) (1998), Children and Social Competence: Arenas of Action, London: The Falmer Press. 117 Qvortrup, Jens (1991). Childhood as a Social Phenomenon, Eurosocial Report No. 36, Viena: European Centre.

66

polticos y demogrficos e incluir variables tales como clase, raza, etnia y gnero. Cabe sealar que entre los problemas metodolgicos que dificultan el anlisis de datos relevantes para el estudio de la infancia, est el hecho que los nios son invisibles desde un punto de vista estadstico. En efecto, la contabilidad social generalmente enfoca su atencin en los adultos del hogar, particularmente en las caractersticas del que ocupa la jefatura, quedando los nios asimilados a los indicadores que se derivan de este ejercicio. El desarrollo del concepto infancia requiere de la elaboracin de indicadores en los que se considere al nio como unidad de observacin y marcos analticos en los que la infancia sea la unidad de anlisis.118 La consideracin de la infancia como categora estructural facilita la elaboracin de escenarios para apoyar la toma de decisiones sobre determinadas polticas pblicas. Como ejemplo de lo sealado, se pueden considerar las consecuencias del nuevo perfil demogrfico que se anticipa para Amrica Latina y el Caribe, producto del envejecimiento de su poblacin. Al respecto, se ha destacado que las modificaciones que experimentar la estructura por edades durante las prximas dcadas tendr un significativo impacto sobre la composicin de la demanda en la medida que el incremento de adultos mayores exigir expansiones y reconversiones de los servicios para este sector, especialmente los vinculados a la salud y seguridad social.119 En el caso latinoamericano, esta transicin se caracteriza por su rapidez y por una significativa inequidad demogrfica, toda vez que parte considerable de la reproduccin biolgica de la poblacin es realizada por los segmentos ms pobres de la sociedad. El consiguiente reordenamiento de las prioridades en la oferta de servicios pblicos resultar de decisiones polticas que podran afectar negativamente los intereses de los nios, en la medida que se mantenga la tendencia actual de profundizar la privatizacin de los servicios para la infancia y ampliar los subsidios pblicos para los adultos mayores, como lo demuestra la experiencia de algunos pases desarrollados. Analizando el caso de los Estados Unidos, Preston sostiene que el notable aumento de los adultos mayores durante el perodo 1960-1980 se caracteriza tanto por el incremento de la calidad de vida de ese sector de la poblacin, como por el deterioro del mismo indicador para los nios. Al respecto, destaca que en 1970 la incidencia de la pobreza entre los adultos mayores duplicaba el promedio nacional, mientras que en 1982 se encontraba por debajo de ese promedio. El caso de los nios presenta caractersticas exactamente opuestas a la sealada. Indica que mientras la porcin del gasto pblico para los adultos mayores se expandi durante ese perodo, la proporcin para los nios disminuy significativamente. Segn este autor, la movilizacin poltica del primer grupo es uno de los factores que explican esta tendencia, capacidad que no poseen los nios. 120 Cabe destacar que en los ltimos tiempos el activismo de los adultos mayores ha ido adquiriendo mayor organizacin en Amrica Latina. Considerando la legitimidad de las demandas de los diferentes grupos etreos, as como las limitaciones de los recursos disponibles para su satisfaccin, las polticas pblicas deben situarse en el marco mayor de un pacto generacional que regule con criterios de equidad y solidaridad la naturaleza y direccin de las transferencias fiscales correspondientes. Por ello, resulta relevante destacar que actualmente la tradicional distincin entre poblacin econmicamente activa y
118

Sobre el particular, vase Saporiti, Angelo (1994). A Methodology for Making Children Count en Qvortrup, Jens, Childhood Matters, London: Avebury. 119 Ocampo, Jos Antonio (1999), Los Retos de una Sociedad que Envejece en Notas de la CEPAL, No. 6, Santiago: Naciones Unidas, p. 2. 120 Preston, Samuel H. (1987), Children and the Elderly: Divergent Paths for Americas Dependents en Menard, Scott W. y Elizabeth W. Moen (eds.), Perspectives on Population, N. York: Oxford University Press, pp. 378-379.

67

dependiente atraviesa por profundos cambios que demandan revisiones del sealado pacto. En efecto, el impacto de los cambios en la estructura por edades provocados por la transicin demogrfica, junto a las transformaciones del aparato productivo y los avances mdicotecnolgicos, alteran profundamente la composicin, imagen e influencia de los grupos etreos como lo indican los ejemplos a continuacin. Considerando la mayor longevidad y participacin productiva de los mayores de 65 aos, autores como Giddens sugieren introducir las categoras de viejos y viejos-viejos al interior de este grupo, realidad que en muchos pases se manifiesta en el aumento de la edad mnima para jubilar.121 Por otra parte, en el otro extremo de la variable, la Organizacin Iberoamericana de Juventud recientemente ha propuesto una Carta Iberoamericana de Derechos de la Juventud, cuyo artculo 1 define a los jvenes de la siguiente forma: ...todas las personas, nacionales o residentes en algn pas de Iberoamrica, comprendidas entre los 14 y los 30 aos de edad.... La extensin de la duracin de la etapa juvenil responde en gran medida al mayor tiempo requerido para ingresar plenamente al mercado laboral y formar una familia propia, caractersticas centrales para definir el status de adulto desde un punto de vista econmico y social. Uno de los temas menos analizados es precisamente el referido a las relaciones conceptuales entre infancia y juventud, categoras que al ser tratadas como compartimentos estancos restringen el impacto de las polticas y programas dirigidas a estos sectores, como es el caso de las referidas al trabajo infantil (menores de 14) y desempleo juvenil (mayores de 15). 7.3 Ideologa e infancia. La aplicacin del enfoque de la sociologa del conocimiento al estudio de las formas que adquiere en Amrica Latina el proceso de construccin social de la situacin de los nios en la sociedad, admite diversos niveles de anlisis dado que en su dinmica se entrecruzan numerosas dimensiones. En este sentido, el anlisis del discurso ideolgico referido a la infancia no es ajeno al planteamiento hecho por Caldern: es posible pensar que varios procesos y pensamientos conviven en Amrica Latina, unos completando la modernidad, otro desarrollando la confusa post-modernidad y algunos otros manteniendo la premodernidad: pero todos ellos conviven mixtos y subordinados.122 Teniendo presente la complejidad del tema, a continuacin se sealan, a va de ejemplo, algunas posibles reas de investigacin sobre esta temtica. En primer trmino, se puede mencionar el anlisis de los procesos histricos, sociales y culturales que se encuentran en las races de la construccin social de la infancia en la regin, tales como el impacto de las culturas precolombinas, la esclavitud y la religin en la conformacin de la imagen del nio latinoamericano.123 Ms adelante, los proyectos de construccin de la identidad nacional promovidos por las elites, albergan, en trminos amplios, la aspiracin de mejorar al menor latinoamericano negro, indio, mulato, mestizo- para acercarlo a las caractersticas del nio europeo idealizado. En su formulacin se encuentran argumentos como los difundidos por la

121

Giddens, Anthony (1998). The Third way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press, pp. 118-121. 122 Caldern, Fernando (1987), Amrica Latina: Identidad y Tiempos Mixtos. O Cmo Tratar de Pensar la Modernidad sin Dejar de ser Indios en David y Goliath, Ao XVII, No. 52, Buenos Aires: CLACSO. 123 Entre los estudios pineros sobre estos temas, se cuentan: Shein, Max (1992), The Precolumbian Child, Culver City: Labyrinthos; Keiros Mattoso, Katia, O Filho da Escrava y Del Piore, Mary, O Papel Branco, a Infancia e os Jesuitas na Colonia, ambos en Del Piore, Mary (1996), Historia da Crianca no Brasil, Sao Paulo: Contexto.

68

eugenesia a principios del siglo veinte.124 Asimismo, en el posterior desarrollo de la doctrina de la irregularidad es posible detectar influencias tan diversas como las provenientes de la sociologa funcionalista, la sicologa conductista y la doctrina de la seguridad nacional, entre otras.125 Por ltimo, los movimientos en favor de los derechos del nio no son ajenos a los proyectos tico-polticos ms amplios que buscan ms justicia, igualdad, democracia, responsabilidad y solidaridad en la sociedad. Ello plantea la necesidad de analizar las formas cmo los derechos del nio se incorporan en el discurso de los partidos y movimientos polticos nacionales y, ms profundamente, como se insertan e interpretan en el marco de diversas doctrinas y pensamientos tales como el liberal y socialdemcrata, entre otros.126 7.4 Infancia e Intervencin Institucional. En trminos generales, la estructura y funcionamiento de las instituciones encargadas de la supervivencia, desarrollo y proteccin de los nios, no han sido analizadas en profundidad, desafo pendiente para las ciencias sociales y la emergente disciplina de la gerencia social. En parte, esta carencia anlitica se explica por la complejidad y heterogeneidad propias de un sistema compuesto por una variedad de instituciones pertenecientes a diversos sectores gubernamentales y no gubernamentales. Entre los primeros, se cuentan los ministerios de lnea, tales como los de salud y educacin, as como los servicios de proteccin y rehabilitacin para nios y jvenes vulnerables. Originalmente diseadas para realizar una gestin altamente concentrada y centralizada, estas instituciones son actualmente objeto de transformaciones orientadas a lograr mayor descentralizacin y permitir el traspaso de funciones a los gobiernos locales. Entre los segundos, se encuentra una variedad de organizaciones pertenecientes a la sociedad civil, tales como las de origen caritativo, filantrpico y comunitario, muchas de ellas empeadas en profundizar los niveles de participacin de los involucrados. A este complejo institucional, se agrega, adems, la intervencin de los tribunales de justicia y las fuerzas de orden. Considerando lo expuesto, no es de extraar que los componentes del sistema funcionen fragmentada y descoordinadamente, generando ineficiencias y dificultando la articulacin de polticas integrales, todo lo cual a menudo resulta en intervenciones desfavorables para el inters superior del nio. El asistencialismo fragmentado fomenta la aplicacin de intervenciones parceladas y rgidas, de tipo input-output, cuyo impacto real tiende a ser confundido con los resultados arrojados por el monitoreo de indicadores de proceso, tales comos los referidos a la cobertura y entrega de servicios. La proteccin integral contemplada en la Convencin exige un diseo institucional ms integrado, algunos de cuyos elementos se esbozan en la figura 1, a continuacin.

124

Sobre la influencia de la eugenesia en Amrica Latina, particularmente sobre los primeros cdigos de menores, ver Stepan, Nancy (1991), The Hour of Eugenics: Race, Gender and Nation in Latin America, Ithaca: Cornell University Press, pp. 182-188. 125 Sobre este punto, vanse Iglesias, Susana, H. Villagra y L. Barrios, Un Viaje a travs de los Espejos de los Congresos Panamericanos del Nio en UNICEF/UNICRI/ILANUD (1992) Del Revs al Derecho, Buenos Aires: Galerna; y Pilotti, Francisco, Crise e Perspectivas da Assistencia a Infancia na Amrica Latina en Pilotti, Francisco e Irene Rizzini (eds) (1995) A Arte de Governar Criancas, Ro de Janeiro: IIN/USU/AMAIS. 126 ONeill, John (1994), The Missing Child in Liberal Theory, Toronto: University of Toronto Press. ONeill analiza el trasfondo ideolgico del debate sobre la transformacin del Estado de Bienestar en Canad y sus consecuencias para los nios y la sociedad en su conjunto.

69

Figura 1 SISTEMA INTEGRADO DE BIENESTAR INFANTIL PARA LA PROTECCION INTEGRAL DEL NIO
Prevencin Primaria Prevencin Secundaria Medidas de Proteccin Especial Separacin Temporal Separacin Definitiva
Familia

Nio
Sustituta

Familia

Familia

Familia
Familia 4 Orgen

Familia

Nio
Orgen

Nio
Orgen

Nio
Orgen

Nio
Adoptiva

Proteccin

Nio
Polticas universales para todas las familias Servicios especializados para familias y nios en situacin de riesgo Separacin del nio del medio familiar. Medida de proteccin excepcional, justificada slo en nombre del inters superior del nio
Institucional

Programas especficos para familias vulnerables, preferentemente proporcionados por la comunidad

A continuacin se destacan los aspectos ms importantes contenidos en la figura 1, en la que se integran polticas universales con intervenciones focalizadas. En primer trmino, si bien el nio se encuentra en el centro de la atencin, en calidad de sujeto titular de derechos especficos de proteccin, no es posible concebir su cuidado integral sin considerar el papel de la familia y las polticas que la afectan. En segundo lugar, las flechas ubicadas en la parte superior de la figura enfatizan que los programas de atencin no son un fin en s mismo, siendo su objetivo fundamental facilitar el retorno del nio y su familia a las modalidades de menor intervencin, evitando a toda costa la institucionalizacin prolongada. Tercero, en la aplicacin de las medidas, particularmente las de carcter preventivo, debe intervenir activamente la comunidad, reservando la participacin de los tribunales para aquellos casos que impliquen la separacin del nio de su familia. Mencin aparte merece el aparato para la administracin de la justicia juvenil, toda vez que la Convencin y las recomendaciones de la comunidad internacional apuntan a su separacin del sistema de proteccin infantil. En la prctica, sin embargo, la problemtica social que afecta a los nios y jvenes en ambos sistemas presenta importantes similitudes, realidad que exige un anlisis sociolgico ms profundo. Por otra parte, las reformas a la justicia juvenil inspiradas en la Convencin, generalmente destacan que el artculo 40 preserva el ideal de la reeducacin del infractor juvenil. Sin embargo, la anunciada incorporacin del componente rehabilitador y reeducativo al sistema penal para los menores de edad, corre el riesgo de convertirse en una declaracin retrica, toda vez que en la mayora de las actuales polticas de combate a la

70

delincuencia juvenil se destaca el aspecto represivo, recurso utilizado como la principal herramienta para tranquilizar a una opinin pblica aterrada por la inseguridad ciudadana. Bajo lemas como la tolerancia cero se difunde un mensaje de trato implacable con los antisociales, cuya minora de edad ya no constituira garanta de impunidad y cuyo paso por los tribunales no se vera dilatado por interminables estudios psicolgicos y sociales. Dado que la reeducacin del infractor es un tema ajeno a las preocupaciones de la mayora de la poblacin, su implementacin queda siempre pendiente debido a la crnica falta de recursos para un tema carente de prioridad. En estas circunstancias, la transformacin del aspecto procesal de la administracin de justicia juvenil sin la debida reconversin del componente rehabilitador, no es ms que la dotacin de mayor eficiencia represiva para el sistema a travs del cual la sociedad ejerce control social sobre el segmento ms joven de las clases peligrosas. Cabe destacar que el control social asume diversas modalidades, cuyas reales funciones pueden quedar ocultas bajo el discurso progresista de los derechos del nio. Es decir, el mundo adulto puede utilizar, simultneamente, la retrica proteccionista para subordinar los derechos individuales de los nios y la retrica de la autonoma para facilitar la vigilancia y el castigo de los adolescentes. Si bien se ha enfatizado el carcter discriminatorio del control social regulado por las leyes de menores, toda vez que sus acciones se dirigen preferentemente a los nios de los sectores populares, no es menos cierto que los menores de edad de los sectores medios y altos de la sociedad tambin estn expuestos a controles sociales especficos que atentan contra los derechos del nio y contribuyen a reproducir patrones muy particulares de exclusin. A va de ejemplo, puede mencionarse la privacin de libertad de jvenes internados en clnicas o centros privados para tratar diversos tipos de adicciones o problemas conductuales, a las que ingresan por una decisin de los padres y el profesional tratante, quienes determinan la conveniencia de la medida en un procedimiento discrecional desprovisto de garantas para los afectados. Por otro lado, el significativo aumento del uso de poderosos frmacos para tratar una serie de desordenes y dficit en los nios, cuyos efectos a mediano y largo plazo son an desconocidos, es otro ejemplo de modalidades de control que parecen responder ms a los problemas de los adultos y la familia moderna que a los intereses de los nios.

71