Polticas pblicas e processo: a questo da legitimidade nas aes coletivas

Carlos Alberto de Salles

1. POLTICAS PBLICAS E PROCESSO

O tratamento pelo Judicirio de polticas pblicas no algo a ser reputado anormal. Ao contrrio, a interveno judicial nessa rea ocorre em razo da ligao, direta ou indireta, com polticas pblicas ser caracte rstica marcante do prprio direito contemporneo. As relaes do cidado com o Estado e mesmo aquelas estritamente privadas so todas fortemen te pautadas por objetivos sociais subjacentes, influenciando a interpreta o e aplicao do direito de maneira geral. Forosamente, o Judicirio acaba, assim, sendo palco de disputas envolvendo polticas pblicas pre sentes no ordenamento jurdico. Mais do que isso, o processo judicial acaba tornando-se espao privilegiado para sua discusso, pois nele eclodem aqueles conflitos resultantes do mau funcionamento ou das disfuncionalidades dessas polticas. As polticas pblicas, portanto, passam a fazer parte da macria-prima com a qual trabalha o Poder Judicirio, tornando-se elemento essencial da deciso judiciria. Tal ocorre, flagrantemente, no mbito das aes coleti vas, mas est presente, tambm, em litgios apresentados ao tratamento judicial de maneira individualizada. Se a presena de polticas evidente em questes relacionadas, entre outras, ao meio ambiente, s relaes de consumo, defesa do mercado enquanto espao concorrencial ou pro teo de grupos sociais vulnerveis, tambm pode, com alguma ateno,

ser percebida em aes pleiteando direitos individuais, como naquelas tendo por objeto o acesso a determinado medicamento, uma vaga no sistema de educao pblica ou a discusso de um servio prestado em regime de concesso. Mesmo controvrsias estritamente privadas, como relaes locatcias ou a venda de ativos mobilirios, podem ser entendidas a partir daquelas polticas levadas em conta pelo legislador ao realizar opes contidas no texto legal. Dessa forma, a discusso levada adiante no presente artigo tem a ver com preocupaes de mxima relevncia para compreenso do papel do Judicirio nos dias atuais. Destaca-se, a esse propsito, o processo como mecanismo disciplinador da atividade jurisdicional d Estado, do qual, em grande medida, depende o sucesso e a efetividade da atuao do Judicirio. Pretende-se aqui abordar a questo da legitimidade de agir em ma tria de interesses difusos e coletivos, apontando a importncia das opes processuais realizadas em relao a essa questo. Tais opes refletem, de maneira direta, as possibilidades de defesa judicial dos bens protegidos pelo processo coletivo.
2. O PROCESSO CIVIL NO ESTADO SOCIAL

O aparecimento de processos judiciais coletivos somente pode ser entendido no contexto do Estado Social. Segundo o paradigma liberal de direito e de Estado, ao Judicirio cabe a soluo de conflitos entre sujeitos individuais, no se cogitando, nessa perspectiva, de qualquer alargamento da fiino jurisdicional do Estado. No poderia ser diferente, pois ao prprio Estado no caberia mais do que proteger a esfera de autonomia individual de cada sujeito. Ainda nessa perspectiva a noo de bem comum dada pela somatria das vontades individuais, cujo encontro se d, sobretudo, no espao do mercado, por meio da livre transao entre os interessados. Nesse contex to, a soluo judicial de controvrsias presta-se a proteger as autonomias individuais e suas possibilidades de livre composio das vontades. Os processos coletivos surgem com o declnio desse modelo de di reito e de interveno judicial. A partir do reconhecimento de funes ativas e interventivas do prprio Estado, na ordenao e regulao da ao dos sujeitos individuais, delineia-se o paradigma do Estado Social. Sob esse novo paradigma o papel do Estado exercido a partir de objetivos sociais ou polticas pblicas, a serem alcanados independente-

mente, embora de maneira compatvel, das esferas de autonomia indivi dual. O Estado deve ordenar a alocao de recursos e a realizao de aes, de forma a serem alcanados os vrios objetivos sociais, expressos atravs dos vrios processos decisrios da sociedade e integrados a textos legais. O Estado torna-se um implementador de polticas pblicas. nessa perspectiva que a atividade jurisdicional do Estado volta-se para a soluo de conflitos de natureza coletiva, os quais, em ltima anlise, tm a ver com fazer valer aqueles objetivos sociais incorporados ao ordenamento jurdico. As aes coletivas, nessa medida, representam um novo modelo de litigncia, em muito diverso daquele relacionado a lides individuais. Notese tratar de diferenas no apenas de forma, mas tambm de substncia. Como se pretende demonstrar a seguir, nesse novo modelo no basta estar aberta a porta da legitimidade, ainda que da maneira mais ampla possvel, mas so necessrios-meios processuais especialmente arranjados para se atingir o objetivo de defesa dos interesses de natureza coletiva. Por outro lado, verifica-se, em muitos casos, ser o processo judicial a nica via para defesa dessa modalidade de interesse. Em razo de sua natureza, se no houver defesa pela via do processo judicial, muito provvel que tambm no haja por meio dos demais processos sociais, restando tais interesses sempre sub-representados. Sustenta-se, portanto, que a questo da legitimidade para defesa de interesses de natureza coletiva incorpora um duplo problema de polti cas pblicas, consubstanciado em dois objetivos que podem ser coloca dos separadamente: um objetivo, propriamente processual, de alarga mento do acesso justia; outro, de poltica institucional, no sentido de gerar condies para que aqueles interesses possam ser efetivamente re presentados.

3. PROCESSO E POLTICAS PBLICAS: A QUESTO DOS CUSTOS

Para que a jurisdio obtenha resultados positivos na realizao de mltiplos objetivos sociais, solucionando falhas de mercado ou do proces so poltico, atuando como um importante produtor de decises sociais, de qualquer modo, preciso ensejar aos interessados amplo acesso, de forma a lhes conferir iniciativa em defesa dos valores juridicamente protegidos. A aptido da jurisdio em proporcionar a facil propositura de aes deve ser proporcional efetividade de suas respostas, de forma a atuar no apenas na soluo de litgios, mas tambm a demover e a desestimular os agentes da prtica de atos contrrios ao interesse pblico protegido. O problema do acesso justia est relacionado com os custos en volvidos em qualquer iniciativa judicial, trazendo evidentes conseqn cias disposio dos agentes em promoverem a defesa de interesses gerais. As medidas judiciais so custosas, implicando despesas com sua prepara o, iniciativa e patrocnio, somando gastos que vo muito alm das custas judiciais e dos honorrios advocatcios. Esses encargos com o patrocnio de qualquer ao judicial dificultam a iniciativa judicial de eventuais inte ressados, notadamente naqueles casos de interesses difusos e coletivos, em que a parcela de interesse pessoal envolvido muito pequena. De maneira geral, podem-se qualificar esses custos associados com a litigncia como custos de informao, uma vez que indicam a necessida de de aquisio de conhecimento e experincia que torne possvel ope rar com as formalidades e complexidade inerentes ao processo. A pre sena do advogado, nesse sentido, pode ser uma forma de reduzir os custos de informao necessria aos autores para adquirir e dominar o conhecimento e a experincia necessrios ao patrocnio de seus interes ses em aes judiciais. Aes em matria ambiental, por exemplo, envolvem custos especial mente elevados. O meio ambiente est relacionado a problemas de eleva da complexidade, cuja formalizao em um processo judicial envolve ele vado grau de sofisticao. A defesa judicial do meio ambiente implica questes (1) de conhecimento tcnico e cientfico, (2) de informao

imperfeita, (3) de risco substancial, (4) de partes numerosas, (5) de mlti plas possveis alternativas, (6) de pluralidade de centros de deciso e (7) de oportunidades para efeitos de natureza distributiva. Esses custos de informao ocorrem no apenas em relao ao pro cedimento judicial, mas tambm em qualquer iniciativa de defesa do meio ambiente, atravs dos mecanismos de representao e presso junto Ad ministrao e ao Legislativo. Em muitos problemas ambientais, como, por exemplo, os ligados biodiversidade ou ao risco decorrente de exposio duradoura a agentes txicos, o custo de informao para o cidado co mum to alto que ele pode no ter recursos sequer para se inteirar de sua parcela de interesse envolvida no problema. A prpria dificuldade de percepo do problema afasta qualquer iniciativa em sua soluo.
4. PROCESSO E POLTICAS PBLICAS: O EFEITO-CARONA (

FREE-RIDING)

A questo central na defesa judicial do meio ambiente, como tam bm de outros interesses difusos ou coletivos, pode ser, portanto, colocada como uma questo de custos. De fato, os custos de litigncia e de execu o de medidas so to altos, as parcelas de interesse pessoal per capita to pequenas e o efeito-carona associado com as despesas processuais to endmicas que impossvel mesmo imaginar resolver a questo de bens pblicos no processo de adjudicao, sendo necessrio mudar radical mente os incentivos da litigncia para reverter isso. O principal ponto da defesa do meio ambiente, nesse caso, diz res peito a uma questo de representao, isto , de indagar por quais formas

tal interesse representado nos vrios processos sociais (no apenas no judicial). Como est exposto adiante, a centralidade dessa questo se deve disperso desse tipo de interesse por um grande ou indeterminado n mero de sujeitos. Note-se, a esse propsito, que, na dinmica econmica, o mercado coloca-se como um mecanismo de representao de demandas, no qual compradores tm demandas vontade somada ao desejo e capacidade de pagar e vendedores esto ansiosos em satisfazer essas demandas se pude rem aumentar seus lucros com isso, O mercado, em seu modelo ideal, opera, portanto, como um sistema no qual os interesses dos consuniidores so transmitidos aos produtores com um aceitvel grau de fidelidade. Nessa dinmica, os interesses difusos e coletivos tendem a permane cer sub-representados. Tendo em vista a sua disperso, acabam no sendo transmitidos adequadamente pelos mecanismos de mercado. Com isso, poucos recursos so alocados nos bens ligados ao seu atendimento. E o caso, por exemplo, de reservas ambientais, filtros de poluio, estaes de tratamento de gua, todos dependentes de outros fatores, que no so naturais aos mecanismos de mercado, para sua realizao. Sendo assim, as demandas do tipo coletivo acabam no sendo atendi das, enquanto aquelas do tipo individual encontram cabal atendimento no mercado privado. Afinal, essas, diversamente daquelas de cunho coletivo, independem de qualquer organizao, aparecendo formuladas nas opes de compra do consumidor diretamente manifestadas no mercado. As de mandas do tipo coletivo, ao contrrio, no so praticamente transmitidas porque, em virtude de seu alto grau de disperso, os sujeitos interessados agem com o free-riders (caronas), tentando se beneficiar da iniciativa de outras pessoas na defesa do bem comum em disputa, o qual, caso se con cretize, os abranger, sem qualquer custo ou compensao.

Com efeito, qualquer benefcio que um indivduo possa ganhar produzindo uma ao coletiva atravs de sua contribuio, seria ainda maior se ele ou ela no tivesse contribudo com nada. Sob essa pers pectiva, observa-se haver um incentivo para os agentes se recusarem a contribuir, levando outras pessoas a suportarem os custos da participao poltica da iniciativa judicial ou mesmo da simples negociao.
5. PROCESSO E POLTICAS PBLICAS: A QUESTO DOS GRUPOS DE INTERESSE

julgamentos coletivos e envolvem problemas de comensurabilidade , que difi

Deve-se considerar, tambm, que as demandas coletivas incorporam

cilmente so assimilados pelos mecanismos de mercado. No obstante a especial importncia do meio ambiente para todos, a grande disperso de seus problemas entre os agentes faz com que a im portncia da participao de cada pessoa em sua proteo seja infinite simal, potencializando o efeito-carona de qualquer ao coletiva para sua defesa. Tendo por base a relao de cada sujeito individual com o bem em disputa, observa-se uma variao no grau de concentrao do interesse, conforme o nmero de pessoas envolvidas. Quanto mais concentrado, maior a parcela de beneficio cabente a cada indivduo pessoalmente, tor nando mais provvel que estes indivduos, motivados por sua parcela pes soal de interesse, assumam a iniciativa em sua proteo. Nessa perspectiva, os interesses mais concentrados tendem a ser super-representados, inver samente aos mais difusos, que tendem a ser sub-representados. Essas tendncias de sub-representao dos interesses difusos verificada em qualquer nvel de ao poltica, mas constata-se, de maneira especial, junto ao Legislativo (no apenas no tocante sua composio,

mas influncia sobre ele dos grupos de presso). Estas concluses so afirmadas pela chamada Interest Group Theory of Politics (Teoria Poltica dos Grupos de Interesse), que, a partir do estudo da influncia dos grupos de presso sobre o Legislativo e sobre agncias administrativas nos Estados Unidos, chegou constatao da prevalncia dos interesses mais concen trados sobre os mais dispersos. Com efeito, quanto mais difiisos os interesses entre os vrios partici pantes de um dado processo, maior a tendncia a serem sub-representados, tendo em vista a relao de custo e benefcio de qualquer iniciativa em sua defesa. Observe-se que o efeito-carona significa, tambm, um aumento cres cente de custos, na medida em que aumenta o nmero de caronas ou beneficirios gratuitos. A participao poltica, em todos os nveis, implica uma srie de custos, associados com a organizao de uma ao coletiva, que impe a necessidade de identificar outras pessoas em posio similar, de adquirir conhecimento sobre processos polticos complexos e sobre os pos sveis canais de influncia. Na hiptese dessa ao coletiva redundar em um processo judicial, outros custos sero adicionados, incluindo a remune rao de advogados, peritos, pagamento de custas etc.
6. O PAPEL DA IDEOLOGIA: UM MODELO DE DUAS FORAS

A presuno de que os interesses mais concentrados tendem a prevalecer, entretanto, no pode ser tomada de forma absoluta. Esse tipo de concluso est baseada na aplicao de teorias econmicas a fenme nos sociais, que pecam por considerar os agentes exclusivamente sob a tica da racionalidade de mercado, alimentados por seu exclusivo inte resse pessoal. No se trata de negar importncia constatao de uma diferente capacidade de organizao dos grupos minoritrios, sem dvida um fator significativo na anlise da realidade social e poltica contempornea. Rejeita-

se, entretanto, a completa desconsiderao de fatores ideolgicos nas aes coletivas e, por conseqncia, nos processos de tomada de deciso estatal Mais ainda, a anlise econmica de questes polticas, afirmando a supremacia dos grupos minoritrios, deixa de considerar um dos princi pais problemas da democracia moderna, que , exatamente, o domnio das posies majoritrias em prejuzo das minorias, a chamada tirania de muitos. A falha do tipo de anlise acima apresentada considerar o domnio poltico sob a inifluncia de uma s fora, a dos grupos de interesse mais concentrados, minoritrios. necessrio ampliar o espectro da anlise dos grupos de influncia sobre os processos decisrios estatais, trazendo con siderao a existncia de outras foras que atuam na formao das polti cas pblicas consagradas em leis, decises administrativas e judiciais. Respondendo a esse problema, teoria formulada pelo Professor Neil R. Komesar afirma ser possvel, analiticamente, agrupar essas foras em tendncias minoritrias, reunindo interesses mais concentrados, de grupos menores, e tendncias majoritrias, indicando aqueles interesses dispersos, relativos a grupos mais numerosos. Assim consideradas as influncias que atuam sobre o processo po ltico, as diferenas no prevalecimento de um ou de outro interesse podem ser explicadas conforme o tamanho do grupo, a parcela cabente a cada

um de seus membros, a distribuio dos impactos de uma determinada medida entre os sujeitos e a sua capacidade de organizao, tendo em vista um amplo nmero de fatores, inclusive a sua habilidade em utilizar de recursos retricos e de mecanismos institucionais que estejam dispo nveis. Para Komesar,essa diviso entre tendncias majoritrias e minoritrias (majoritarian and rninoritarian bias) serve como base para uma resposta anlise econmica do direito, a partir da assimilao e reao a elementos de vrias tendncias, em especial s teorias conhecidas como Public Choice e a Interest Group Theory of Politics, T t 2l2-sc de uma estratgia analtica que toma por base a participao dos sujeitos nos processos polticos (inclusi ve judicial), analisada a partir do chamado modelo de duas foras (two force model), que leva em conta a influncia das tendncias majoritrias e minoritrias nos processos de tomada de deciso estatal, em oposio ao onef orce model, das teorias que sustentam o prevalecimento daqueles inte resses mais concentrados. Sob essa perspectiva de anlise, de grande importncia a constatao de que impactos sofridos por interesses difusos no so distribudos de forma regular entre os vrios sujeitos por alguma forma com eles implica dos. Por isso, entre a totalidade daqueles que sofreram alguma repercusso no interesse per capita, podem existir subgrupos cujo impacto sofrido te nha sido suficientemente alto para incentiv-los a provocar os demais membros da maioria menos interessada. Estes subgrupos, agregando su jeitos que tenham sido mais afetados do que os demais, podem ter a capa cidade de ativar a maioria, atuando como catalisadores, para dar impul so a uma ao coletiva em defesa do interesse m ajoritrio. Outros fatores tambm podem atuar em favor do prevalecimento do interesse mais difuso, como a disponibilidade de informao (oficial ou atravs da imprensa, reduzindo os custos de sua obteno), a existncia de mecanismos legais de reduo de custos (o direito de petio ou a ao civil pblica, que possibilitam redues nos custos da obteno de infor maes junto a rgos pblicos e de acesso ao Judicirio), a menor com plexidade da matria (o risco decorrente de energia nuclear, tendo em

vista a percepo pblica do problem a), a evidncia do valor total do bem ameaado (a poluio de um manancial de gua potvel, ante a imi nncia de racionamento) e a falta de uniformidade na distribuio de custos e benefcios (o movimento dos moradores do bairro diretamente prejudicados pela instalao de um aterro sanitrio).
7. MODELOS DE LEGITIMAO PROCESSUAL

Uma vez aberta a possibilidade da defesa judicial de interesses difusos e coletivos, a questo central desloca-se para a de saber a maneira como essa defesa pode e deve ser exercida de forma a evitar a sub-representao tambm nessa instncia decisria. Com isso, o problema ganha mais um elemento: a qualidade da defesa patrocinada em juzo. Quem quer que exera a defesa desse tipo de interesse, tendo em vista sua natureza e re percusso, deve estar capacitado a faz-lo em condies de igualdade com o interesse contraposto. Essa opo, colocada ao legislador, quanto a quem pode exercer a defesa daqueles interesses, est contida na definio da legitimidade para a iniciativa judicial, trazendo implcita uma poltica pblica de acesso jus tia, que expressa uma escolha valorativa do legislador. As alternativas colocadas na realizao dessa opo podem ser resumidas em trs diferen tes abordagens do problema: 1) privada, baseada em aes individuais de agentes privados, que ao perseguirem seus interesses pessoais realizariam a defesa do bem coletivo com aqueles implicado; 2) governamental ou es tatal, atravs da atribuio de legitimidade a rgos pblicos e entidades oficiais; e 3) organizacional ou associativa, fundada no reconhecimento de

organizaes no-governamentais, para exercer esse tipo de iniciativa junto ao Judicirio.

8. A OPO BRASILEIRA

No Brasil o sistema jurdico contemplou uma alternativa funda mentalmente estatal, baseada no Ministrio Pblico, organizado, no pas, conforme o modelo europeu continental, gozando de garantias pessoais e institucionais simtricas quelas da magistratura. Esse rgo dotado de legitimidade para propor as aes nessa rea deve ainda intervir obrigatoriamente naqueles processos iniciados por outros legitimados e neles prosseguir em caso de desistncia ou abandono por aqueles Essa supremacia do papel desempenhado pelo Ministrio Pblico verifica-se tambm no dever dos servidores pblicos e juzes;lhe remeterem toda informao versando sobre violao a interesses difusos e coletivos, alm da faculdade de qualquer pessoa poder lhe solicitar provi dncias. H ainda, confirmando aquela opo estatal, a possibilidade de entidades estatais e entes governamentais despersonalizados promoverem a defesa judicial desses interesses. A modalidade organizacional foi contemplada pela legislao bra sileira de maneira subsidiria. A entidade no-governamental, para pro mover a ao civil pblica, est submetida aos requisitos de ter um ano de constituio poca da propositura da ao e possuir disposio estatutria incluindo a propositura desse tipo de ao entre suas finalida des. O requisito do prazo de constituio pode ser dispensado pelo juiz caso seja demonstrada a relevncia social da matria em causa, ou, ain-

da, caso ouvido o Ministrio Pblico, este ratiique a inicial assumindo seu plo ativo. Na soluo da questo da representao acima discutida, o sistema brasileiro optou por privilegiar o critrio da seletividade em prejuzo do acesso irrestrito justia. Note-se que este critrio no numrico, mas qualitativo, ou seja, no foi motivado pela quantidade de causas levadas ao Judicirio, mas pela maneira como elas so conduzidas em juzo. Sem dvida, a excluso da iniciativa individual em defesa de interesses transindividuais atendeu a um propsito de possibilitar um melhor controle quanto idoneidade e seriedade na propositura das aes civis pblicas O objetivo, ao estabelecer esses critrios de seletividade, foi garantir que aqueles interesses, pertencendo a uma pluralidade de sujeitos, fossem de fendidos de maneira adequada em juzo. Por outro lado, como foi visto nos itens anteriores, a legitimidade individual no resultaria necessariamente na iniciativa de aes judiciais, em decorrncia do efeito-carona. A experincia brasileira da ao popular, da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965, baseada em critrio de legitimao individual, bastante significativa quanto a esse aspecto. No obstante mais de quarenta anos de existncia, no teve um grande impacto no nmero de feitos ou na solu o dos problemas a que se destinava, acabando por abrir espao para a legitimao do Ministrio Pblico para defesa do patrimnio pblico, introduzida pela Lei n. 8.429/92 e consagrada na Lei n. 8.625/93. Desta que-se que a diferena entre aa o popular constitucional e a ao civil pblica que visam a anular atos lesivos moralidade administrativa reside exclusivamente na legitimao ativa: primeira, legitimado o cidado; segunda, o Ministrio Pblico. Algum pode argumentar que a opo brasileira, fundada na inicia tiva do Ministrio Pblico, apenas aumenta o free-riding, pois impulsiona ria as pessoas a esperar a iniciativa do rgo pblico, neutralizando a atua o dos prprios interessados. Esses no s deixariam de promover aes

judiciais, mas de defender sua parcela de interesse junto s outras institui es sociais. Esta afirmao, entretanto, deixa de considerar o quanto a atuao de ofcio, prevista em nossa legislao, contribui para a reduo dos custos implicados na defesa de um dado interesse, fator, como foi visto, de peso fundamental na constituio do efeito-carona. A possibilidade de provocar individualmente a iniciativa do Ministrio Pblico constitui uma sensvel reduo dos chamados custos de informao necessrios para defender judicialmente ditos interesses. Outro importante fator a ser considerado no exame da repercusso da legitimidade do Ministrio Pblico sobre o efeito-carona , como vis to acima, a possibilidade do prevalecimento de tendncias majoritrias em determinados contextos em que o interesse pblico representado por grupos minoritrios. Nos problemas ambientais, por exemplo, notadamente naqueles em que h evidente irregularidade na distribuio de impactos, possvel que o interesse ambiental seja minoritrio em deter minados contextos e, ainda pior, sem a vantagem de uma concentrao de interesse pessoal que leve a atuar como aqueles grupos que a Teoria dos Grupos de Interesse trata de concentrados, ou seja, para os quais uma medida pblica ou a sua omisso assumam o carter de um bem exclusivo e no coletivo. Esse o caso, ilustrativamente, da instalao de uma fabrica de porte em uma cidade de interior, em prejuzo para uma rea de preservao ambiental. Ante a expectativa de postos de servio, receitas e crescimento, o interesse ambientalista na localidade ser certamente muito minoritrio, quando no mal visto. Nessa situao a atuao do Ministrio Pblico ter o significado de proteger aqueles interesses minoritrios com reduzidas condies de se organizar e levantar recursos para promover a sua defesa. Outros grupos minoritrios, como aqueles baseados em raa, orientao sexual, origem etc., podem incorporar valores fundamentais e perseguir objetivos sociais como liberdade, igualdade ou preservao ambiental. Nessas circunstn cias, a iniciativa do rgo pblico parece no somente adequada, mas necessria para contrabalanar aquela tendncia majoritria apontada an teriormente.

Na avaliao da opo brasileira de defesa judicial do meio ambien te e de outros interesses difusos e coletivos, usando simultaneamente a alternativa estatal e a organizacional deve~se considerar que nenhuma delas inteiramente apta a atender os objetivos propostos, dando motivo para a integrao de elementos positivos das vrias opes possveis. Nesse pon to, andou bem o legislador brasileiro ao conciliar a iniciativa do Minist rio Pblico com a de organizaes no governamentais.
9. CONCLUSES

Como foi visto, em razo da grande disperso dos interesses pessoais e elevados custos envolvidos, ocorre um incentivo natural para que os agentes aguardem a iniciativa de outros interessados, o que poder nunca ocorrer. Com isso gerado o problema da falta de iniciativas em proteo dos interesses de natureza coletiva. Foi apontada, entretanto, a possibili dade de outros fatores como ideologia, irregularidade na distribuio das parcelas de interesse pessoal e arranjos institucionais especficos, poderem ajudar a romper a inrcia quanto sua defesa. De qualquer modo, no possvel aguardar que fatores ideolgicos garantam uma efetiva e eficiente defesa de interesses difiisos e coletivos em juzo. A tendncia predominante, como visto, que eles prossigam sub-representados junto aos mecanismos judiciais do Estado, como, ade mais, ocorre em outros processos sociais de deciso. Assim, h a necessi dade de considerar, na apreciao da adequao de um determinado mo delo de legitimidade para aes coletivas, instrumentos processuais aptos a garantir a efetividade da defesa desse tipo de interesses em juzo, correto supor que, caso os arranjos institucionais no sejam suficiente mente bem ordenados, as aes coletivas no atingiram qualquer signifi cao prtica e nenhuma dimenso social. Com efeito, as opes relativas legitimidade para defesa de interes ses difiisos e coletivos devem ter por norte a maior ampliao possvel do acesso justia. Deve-se ter em mente que, tendo em vista a anatomia social dos interesses em questo, o problema ser sempre de sub-representao, no o de um nmero exacerbado de litgios judicializados. Cabe, dessa forma, ampliar ao mximo a porta de acesso desses interesses jus tia e, ainda, criar mecanismos de incentivo para sua defesa judicial.