1 Sumario Nota introdut\ria, 17 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.7.1 1.7.2 1.7.3 1.8 1.8.

1 1.8.2 1.8.3 1.8.4 1.8.5 1.8.6 1.8.7 1.8.8 ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 19 Formao do direito administrativo, 19 Contribuio do direito francs, 22 Direito administrativo alemo, 25 Direito administrativo italiano, 27 Direito administrativo anglo-americano, 28 Direito administrativo brasileiro, 37 Objeto do direito administrativo, 39 Escola legalista, exegtica, emprica ou catica, 40 Direito administrativo e cincia da administrao, 41 Critrio tcnico-cientfico de estudo do direito administrativo, 42 Conceito de direito administrativo, 42 Escola do servio pblico, 42 Critrio do Poder Executivo, 43 Critrio das relaes jurdicas, 44 Critrio teleolgico, 44 Critrio negativo ou residual, 45 Critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado, 45 Critrio da Administrao Pblica, 46 Nossa definio, 47

ADMINISTRAO PBLICA, 48 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4 2.5 2.6 3 3.1 3.2 3.3 0 vocbulo administrao, 48 A expresso Administrao Pblica, 49 Administrao Pblica e Governo, 49 Aspecto objetivo, 49 Aspecto subjetivo, 51 Administrao Pblica em sentido estrito, 53 Administrao Pblica em sentido objetivo, 53 Administrao Pblica em sentido subjetivo, 55 REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO, 57 Os regimes pblico e privado na Administrao Pblica, 57 Regime jurdico administrativo, 58 Princpios da Administrao Pblica, 60

8 Sumrio 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8 3.3.9 3.3.10 3.3.11 3.3.12 3.3.13 Legalidade, 61 Supremacia do interesse pblico, 62 Impessoalidade, 64 Presuno de legitimidade ou de veracidade Especialidade, 65 Controle ou tutela, 65 Autotutela, 66 Hierarquia, 66 Continuidade do servio pblico, 67 Publicidade, 67 Moralidade administrativa, 69 Razoabilidade, 72 Motivao, 73

3.4 Poderes da Administrao, 73 3.4.1 Normativo, 74 3.4.2 Disciplinar, 76 3.4.3 Decorrentes de hierarquia, 77 4 4.1 SERVIOS PBLICOS, 80 Conceito, 80 4.1.1 Servio pblico em sentido amplo, 80 4.1.2 Servio pblico em sentido restrito, 81 4.1.3 Evoluo, 82 4.1.4 Concluses quanto ao conceito, 83 Elementos da definio, 84 4.2.1 Elemento subjetivo, 84 4.2.2 Elemento formal, 85 4.2.3 Elemento material, 85 Princpios, 86 Classificao, 87 PODER DE POUCIA, 92 Introduo, 92 Evoluo, 92 Conceito, 94 Polcia administrativa e judiciria, 95 Meios de atuao, 96 Caractersticas, 97 Limites, 99

4.2

4.3 4.4 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

6 RESTRIES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA, 101 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 Evoluo, 101 Modalidades, 101 Fundamento, 102 Funo social da propriedade, 104 Limitaes administrativas, 107 Ocupao temporria, 110 Requisio administrativa, 112 Tombamento, 113

Sumrio 9 6.8.1 6.8.2 6.8.3 6.8.4 6.8.5 6.8.6 6.8.7 6.9 6.9.1 6.9.2 6.9.3 6.9.4 6.9.5 6.9.6 6.9.7 6.9.8 6.9.8.1 6.9.8.2 A proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, 113 Conceito e caractersticas, 114 Objeto, 115 Modalidades, 116 Procedimento, 117 Efeitos, 119 Natureza jurdica, 122 Servido administrativa, 123 Servido na teoria geral do direito, 123 Servido de direito privado e de direito pblico, 124 Servido administrativa e limitao administrativa, 125 Conceito, 125 Forma de constituio, 126 Extino, 127 Direito indenizao, 128 Modalidades, 129 Servido sobre terrenos marginais, 129 Servido a favor das fontes de gua mineral, termal ou gasosa

e dos re

cursos hdricos, 129 6.9.8.3 Servido sobre prdios vizinhos de obra ou imvel pertencente ao patrimnio histr ico e artstico nacional, 130 6.9.8.4 Servido em torno de aerdromos e heliportos, 130 6.9.8.5 Servido militar, 130 6.9.8.6 Servido de aqueduto, 131 6.9.8.7 Servido de energia eltrica, 131 6.10 Desapropriao. 133 6.10.1 Evoluo no direito brasileiro, 133 6.10.2 Conceito, 134 6.10.3 Procedimento, 134 6.10.4 Sujeitos ativo e passivo, 138 6.10.5 Pressupostos, 139 6.10.6 Objeto, 141 6.10.7 Indenizao, 143 6.10.8 Natureza jurdica, 146 6.10.9 Imisso provisria na posse, 147 6.10.10 0 destino dos bens desapropriados, 150 6.10.11 Desapropriao indireta, 152 6.10.12 Retrocesso, 153 7 ATOS ADMINISTRATIVOS, 157 7.1 Fatos da Administrao, 157 7.2 Atos da Administrao, 157 7.3 Origem da expresso, 158 7.4 Conceito, 159 7.5 Ato administrativo e produo de efeitos jurdicos, 162 7.6 Atributos, 163 7.6.1 Presuno de legitimidade e veracidade, 164 7.6.2 Imperatividade, 166 7.6.3 Auto-executoriedade, 166 7.6.4 Tipicidade, 167 10 Sumrio 7.7 Elementos, 168 7.7.1 Sujeito, 169 7.7.2 Objeto, 171 7.7.3 Forma, 172 7.7.4 Finalidade, 173 7.7.5 Motivo, 174 7.8 Discricionariedade e vinculao, 176 7.8.1 Conceito, 176 7.8.2 Justificao, 177 7.8.3 mbito de aplicao da discricionariedade, 177 7.8.4 Legalidade e mrito do ato legislativo, 180 7.8.5 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio, 180 7.9 Classificao, 182 7.10 Atos administrativos em espcie, 187 7.10.1 Quanto ao contedo, 188 7.10.1.1 Autorizao, 188 7.10.1.2 Licena, 189 7.10.1.3 Admisso, 190 7.10.1.4 Permisso, 190 7.10.1.5 Aprovao, 190 7.10.1.6 Homologao, 191 7.10.1.7 Parecer, 191 7.10.1.8 Visto, 191

7.10.2 Quanto forma, 192 7.10.2.1 Decreto, 192 7.10.2.2 Resoluo e portaria 7.10.2.3 Circular, 193 7.10.2.4 Despacho, 193 7.10.2.5 Alvar, 193 7.11 Extino, 194 7.11.1 Modalidades, 194 7.11.2 Anulao ou invalidao, 194 7.11.2.1 Conceito, efeitos e natureza, 194 7.11.2.2 Vcios: peculiaridades no Direito Administrativo, 196 7.11.2.3 Vcios relativos ao sujeito, 197 7.11.2.4 Vcios relativos ao objeto, 199 7.11.2.5 Vcios relativos forma, 199 7.11.2.6 Vcios quanto ao motivo, 199 7.11.2.7 Vcios relativos finalidade, 200 7.11.2.8 Conseqncias decorrentes dos vcios, 200 7.11.2.9 Atos administrativos nulos e anulveis, 202 7.11.2.10 Revogao, 205 7.11.2.11 Convalidao, 203 7.11.3 Confirmao, 204 8 CONTRATO ADMINISTRATIVO, 207

8.1 Contratos da Administrao, 207 8.2 Divergncias doutrinrias, 207 8.3 0 contrato administrativo como espcie do gnero contrato, 209 8.4 Traos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado, 211 Sumrio 11 8.5 8.6 8.6.1 8.6.2 8.6.3 8.6.4 8.6.5 8.6.6 8.6.7 8.6.7.1 8.6.7.2 8.6.7.3 8.6.7.4 8.6.7.5 8.6.7.6 8.6.7.7 8.6.7.8 8.6.8 8.6.8.1 8.6.8.2 8.6.8.3 8.6.8.4 8.7 8.8 8.8.1 8.8.1.1 Direito positivo, 214 8.5.1 Normas constitucionais, 214 8.5.2 Legislao ordinria, 215 Caractersticas dos contratos administrativos, 216 Presena da Administrao Pblica como poder pblico, 216 Finalidade pblica, 217 Obedincia forma prescrita em lei, 217 Procedimento legal, 220 Contrato de adeso, 221 Natureza intuitu personae, 222 ' Presena das clusulas exorbitantes, 222 Exigncia de garantia, 222 Alterao unilateral, 223 Resciso unilateral, 224 Fiscalizao, 225 Aplicao de penalidades, 225 Anulao, 226 Retomada do objeto, 227 Restries ao uso da "exceptio non adimpleti contractus", 227 Mutabilidade, 228 lea administrativa: alterao unilaterral do contrato, 230 lea administrativa: fato do prncipe, 231 lea administrativa: fato da administrao, 231 lea econmica: teoria da impreviso, 233 Resciso do contrato administrativo, 236 Modalidades de contratos administrativos, 237 Concesso, 237 Conceito, 237

8.8.1.2 Natureza jurdica, 239 8.8.1.3 Concesso de servio pblico, 241 8.8.1.3.1 Evoluo, 241 8.8.1.3.2 Conceito e caractersticas, 243 8.8.1.3.3 Concesso e permisso de servio pblico, 245 8.8.1.4 Concesso de obra pblica, 247 8.8.1.5 Concesso de uso, 248 8.8.2 Contratos de obra pblica e de prestao de servios, 248 8.8.2.1 Empreitada, 251 8.8.2.2 Administrao contratada, 252 8.8.2.3 Tarefa, 252 Contrato de fornecimento, 252 9 LICITAO, 254 9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.3.4 9.3.5 Conceito, 254 Direito positivo, 255 Princpios, 257 Princpio da igualdade, 258 Princpio da legalidade, 259 Princpio da impessoalidade, 260 Princpio da moralidade e da probidade, 260 Princpio da publicidade, 261

12 Sumrio 9.3.6 9.3.7 9.3.8 9.3.9 9.4 9.5 9.6 9.6.1 9.6.2 9.6.3 9.6.4 9.6.5 9.7 9.7.1 9.7.1.1 9.7.1.2 9.7.1.3 9.7.1.4 9.7.1.5 9.7.2 9.7.3 9.7.4 9.7.5 9.8 9.9 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio Princpio do julgamento objetivo, 262 Princpio da adjudicao compulsria, 263 Princpio da ampla defesa, 263 Obrigatoriedade de licitao, 264 Dispensa e inexigibilidade, 264 Modalidades, 274 Concorrncia, 276 Tomada de preos, 277 Convite, 278 Concurso, 280 Leilo, 280 Procedimento, 280 Procedimento da concorrncia, 282 Edital, 282 Habilitao, 283 Classificao, 287 Homologao, 290 Adjudicao, 291 Procedimento da tomada de preos, 291 Procedimento do convite, 292 Procedimento do concurso, 292 Procedimento do leilo, 292 Anulao e revogao, 293 Recursos administrativos, 294

10 ADMINISTRAO INDIRETA, 296 10.1 Descentralizao, 296

10.1.1 Descentralizao e desconcentrao, 296 10.1.2 Descentralizao poltica e administrativa, 296 10.1.3 Modalidades de descentralizao administrativa, 297 10.1.3.1 Descentralizao territorial, 297

10.1.3.2 Descentralizao por servios, 298 10.1.3.3 Descentralizao por colaborao, 300 10.1.4 Evoluo, 301 10. 1.5 A descentralizao administrativa no direito positivo brasileiro, 3 10.1.5.1 A confuso do legislador, 302 10.1.5.2 A expresso "administrao indireta" na Constituio 10.1.5.3 A expresso "entidade paraestatal", 307 10.2 Entidades da administrao indireta, 309 10.2.1 Modalidades e natureza jurdica, 309 10.2.2 Regime jurdico, 309 10.3 Autarquias, 313 10.3.1 0 vocbulo "autarquia", 313 10.3.2 Evoluo no direito brasileiro, 314 10.3.3 Conceito e caractersticas, 315 10.3.4 Posio perante a Administrao Pblica e terceiros, 316 10.3.5 Classificao, 316 10.4 Fundao, 318 10.4.1 Natureza jurdica e conceito, 318 10.4.2 Fundao de direito privado, 321 10.4.3 Direito positivo brasileiro, 323 10.4.4 Fundao de direito pblico, 327 10.5 Empresas estatais, 328 10.5.1 Alcance da expresso, 328 10.5.2 Distino quanto ao tipo de atividade, 328 10.5.3 Sociedade de economia mista e empresa pblica, 330 10.5.3.1 Traos comuns, 330 10.5.3.2 Traos distintivos, 333 10.6 Normas comuns s entidades da administrao indireta, 336 10.7 Privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas, 343 10.8 Natureza jurdica dos bens das entidades da administrao indireta, 343 10.9 Controle administrativo ou tutela das entidades da administrao indireta, 344 11 ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR, 11.1 As expresses entidades paraestatais e terceiro setor, 11.2 Servios sociais autnomos, 11.3 Entidades de apoio, 11.4 Organizaes sociais, 11.5 Organizao da sociedade civil de interesse pblico, 12 RGOS PBLICOS, 348 12.1 12.2 12.3 12.4 Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicos, 348 Conceito, 349 Natureza, 349 Classificao, 350

13 SERVIDORES PBLICOS, 352 13.1 Terminologia, 352 13.2 Agentes pblicos, 353 13.2.1 Agentes polticos, 353 13.2.2 Servidores pblicos, 354 13.2.3 Particulares em colaborao com o poder pblico, 356 13.3 Cargo, emprego e funo, 357 13.4 Normas constitucionais, 359 13.4.1 Princpio da isonomia, 359 13.4.1.1 Alcance, 359 13.4.1.2 Regime jurdico nico, 360 13.4.1.3 Isonomia de vencimentos, 361 13.4.1.4 Condies de ingresso, 364

13.4.2 Direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, 366 13.4.3 Limitaes quanto aos vencimentos, 367 13.4.4 Direito de greve e de livre associao sindical, 369 13.4.5 Proibio de acumulao de cargos, 371 13.4.6 Aposentadoria, 373 13.4.7 Estabilidade, 377 13.4.8 Afastamento para exerccio de mandato eletivo, 378 13.4.9 Direitos sociais, 379 13.5 Provimento, 380 13.6 Vacncia, 384 13.7 Direitos e deveres, 384 13.8 Responsabilidade, 386 13.8.1 Responsabilidade civil, 386 13.8.2 Responsabilidade administrativa, 388 13.8.3 Responsabilidade penal, 389 13.8.4 Comunicabilidade de instncias, 389 14 Sumrio 14 PROCESSO ADMINISTRATIVO, 395 14.1 Processos estatais, 395 14.2 Processo administrativo, 396 14.3 Processo e procedimento, 397 14.4 Modalidades, 397 14.5 Princpios, 399 14.5.1 Principio da publicidade, 399 14.5.2 Princpio da oficialidade, 400 14.5.3 Princpio da obedincia forma e aos procedimentos, 400 14.5.4 Princpio da gratuidade, 401 14.5.5 Princpio da ampla defesa e do contraditrio, 401 14.5.6 Princpio da atipicidade, 402 14.5.7 Princpio da pluralidade de instncias, 402 14.5.8 Princpio da economia processual, 403 14.6 Processo administrativo disciplinar, 403 14.7 Processo sumrio, 406 14.7.1 Sindicncia, 406 14.7.2 Verdade sabida, 407 15 RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, 408 15.1 Delimitao do tema, 408 15.2 Evoluo, 409 15.2.1 Teoria da irresponsabilidade, 409 15.2.2 Teorias civilistas, 410 15.2.3 Teorias publicistas, 411 15.3 Direito positivo brasileiro, 413 15.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade, 415 15.5 Responsabilidade do Estado por atos legislativos, 416 15.6 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, 417 15.7 Reparao do dano, 4205 16 BENS PBLICOS, 422 16.1 Evoluo, 422 16.2 Classificao, 423 16.3 Bens do domnio pblico do Estado, 425 16.3.1 Conceito, 425 16.3.2 Natureza jurdica, 426 16.3.3 Modalidades, 427

16.3.4 Regime jurdico, 428 16.4 Bens do domnio privado do Estado ou bens dominicais, 430 16.4.1 Conceito, 430 16.4.2 Caractersticas, 430 16.4.3 Regime jurdico, 431 16.5 Alienao, 435 16.5.1 Alienao dos bens de uso comum e de uso especial, 435 16.5.2 Alienao dos bens dominicais, 436 16.6 Uso de bem pblico por particular, 440 16.6.1 Uso normal e uso anormal, 440 16.6.2 Uso comum, 441 Sumrio 15 16.6.3 Uso privativo, 443 16.6.3.1 Conceito e caractersticas, 443 16.6.3.2 Instrumentos estatais de outorga de uso privativo, 444 16.6.3.3 Autorizao, permisso e concesso, 445 16.6.3.4 Institutos de direito privado, 450 16.6.3.5 Tutela do uso privativo, 455 16.7 Formao do patrimnio pblico, 457 16.8 Bens pblicos em espcie, 460 16.8.1 Direito positivo, 460 16.8.2 Terrenos reservados, 460 16.8.3 Terrenos de marinha e seus acrescidos, 463 16.8.4 Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, 464 16.8.5 Terras devolutas, 465 16.8.5.1 Evoluo da propriedade rural no Brasil, 465 16.8.5.2 Conceito e natureza jurdica, 468 16.8.5.3 Titularidade, 469 16.8.5.4 Processo de discriminao, 470 16.8.6 Faixa de fronteira, 471 16.8.7 Ilhas, 472 16.8.8 guas pblicas, 473 16.8.9 Minas e jazidas, 474 16.8.9.1 Conceito, 474 16.8.9.2 Sistemas de explorao e aproveitamento das jazidas, 475 16.8.9.3 Evoluo no direito brasileiro, 475 16.8.9.4 Sistema atual, 476 16.8.9.5 Regime de explorao, 477 17 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA, 478 17.1 Conceito e abrangncia, 478 17.2 Espcies, 479 17.3 Controle administrativo, 480 17.3.1 Conceito e alcance, 480 17.3.2 Recursos administrativos, 481 17.3.2.1 Conceito, efeitos e fundamento, 48 17.3.2.2 Modalidades, 482 17.3.2.2.1 Representao, 482 17.3.2.2.2 Reclamao administrativa, 483 17.3.2.3 Coisa julgada administrativa, 485 17.3.2.4 Prescrio administrativa, 486 17.4 Controle legislativo, 488 17.4.1 Alcance, 488 17.4.2 Controle poltico, 488 17.4.3 Controle financeiro, 490 17.5 Controle judicial, 492 17.5.1 Sistema de unidade de jurisdio, 492

17.5.2 Limites, 493 17.5.3 Privilgios da Administrao Pblica, 494 17.5.4 Meios de controle, 498 17.5.4.1 Habeas corpus, 499 17.5.4.2 Habeas data, 500 17.5.4.3 Mandado de injuno, 503 17.5.4.3.1 Controvrsias quanto origem, 503 17.5.4.3.2 Controvrsias quanto ao objeto, 504 17.5.4.3.3 Nossa opinio, 505 17.5.4.3.4 Pressupostos, 507 17.5.4.4 Mandado de segurana individual, 508 17.5.4.4.1 Origem, 508 17.5.4.4.2 Conceito e pressupostos, 508 17.5.4.4.3 Restries, 512 17.5.4.4.4 Anotaes quanto ao processo, 515 17.5.4.4.5 Prazo, 520 17.5.4.5 Mandado de segurana coletivo, 521 17.5.4.6 Ao popular, 524 17.5.4.6.1 Evoluo, 524 17.5.4.6.2 Conceito e pressupostos, 525 17.5.4.6.3 Sujeito ativo e passivo, 528 17.5.4.6.4 Posio do Ministrio Pblico, 529 17.5.4.6.5 Objeto, 531 17.5.4.6.6 Anotaes quanto ao processo, 532 17.5.4.7 Ao civil pblica, 533 17.5.4.7.1 Origem e evoluo, 533 17.5.4.7.2 Comparao com ao popular e mandado de segurana coletivo, 534 17.5.4.7.3 Pressupostos e conceito, 535 17.5.4.7.4 Sujeito ativo e passivo, 536 17.5.4.7.5 Funes do Ministrio Pblico, 536 17.5.4.7.6 Objeto, 537 17.5.4.7.7 Anotaes quanto ao processo, 537 17 Sumrio Bibliografia, 539 ndice Remissivo, 545

Nota Introdutria Estudando-se o direito administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Di reito, at os dias atuais, constata-se a ampliao do seu contedo e as freqentes mutaes que vem sofrendo, intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituio de 1988 e, mais recentemente, das Constituies estad uais. Isto se explica, de um lado, pelo sensvel acrscimo das funes assumidas pelo Estado c omo conseqncia das crescentes necessidades coletivas nos mbitos econmico e social. 0 conceito de servio pblico ampliou-se para abranger servio s sociais, comerciais e industriais antes privativos do particular; o poder de polcia estendeu-se a reas onde antes no se fazia necessrio, como a proteo ao meio ambi ente e a defesa do consumidor; a atuao do Estado estendeu-se esfera da atividade e conmica de natureza privada. Mas, paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que refletem o es

prito democrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a preocupao em restringir a autonomia administrativa, aumentando o controle dos dema is Poderes sobre a Administrao Pblica e inserindo a participao popular na funo fiscalizadora. 0 direito administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre ele, porqu e a fase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de novos conceitos e princpios; o momento de elaborao legislativa, doutrinria e jurispr udencial; muita coisa h por fazer. Mas a dificuldade no pode deter ou stado h vinte anos e faz do estudo objeto de trabalho no dia a dia, na ativa, combinada com o exerccio do atemorizar quem exerce a funo de Procurador do E do direito administrativo difcil misso de defesa da legalidade administr Magistrio na mesma rea.

Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua constante e voluo, facilmente perceptvel pela quantidade de leis e regulamentos que se editam nessa rea, revelando um aspecto de flexibilidade que l he prprio e inevitvel em face da dinmica dos interesses pblicos que a Administrao deve atender. 0 livro cuida dos vrios temas do direito administrativo, comeando pelo seu conceit o, origem e objetivo, passando para o exame da Administrao Pblica em sentido objetivo (servio pblico, poder de polcia, atos e contratos, licitao) e em sentido subjetivo (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos) para, a seguir, a nalisar os instrumentos 18 Nota Introdutria

de atuao (processo administrativo e bens pblicos), deixando para a parte final a ma tria relativa ao controle, j que este incide sobre vrios aspectos da atuao administrativa. A Autora