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Il nuovo piano regolatore di Roma e la dissipazione del paesaggio romano di Vezio De Lucia Meridiana, nn.

47-48/2003

1. Il declino dellurbanistica Sembra che lurbanistica non interessi pi a nessuno. Negli anni passati, una vicenda come quella del nuovo piano regolatore della capitale sarebbe stata approfonditamente trattata dalla stampa nazionale. Oggi se ne occupa solo la cronaca locale e qualche rivista specializzata. Il problema non riguarda solo il piano di Roma. Lanno scorso, il primo fascicolo del 2003 di Micromega, nel proporre il programma per unaltra Italia, alternativa a quella governata da Berlusconi, trattava di sanit, giustizia, immigrazione, lavoro, universit, carceri, ambiente, beni culturali e di una dozzina di altri temi, ciascuno affidato a un autore di riconosciuta competenza. Mancava la citt o, se volete, lurbanistica. Edoardo Salzano, osservatore sempre attentissimo, promosse e sped alla rivista un appello con molte autorevoli firme per denunciare quellassenza. Non ci fu risposta. Evidentemente, anche a sinistra prevale linsensibilit per i problemi del territorio, com apparso in piena luce in occasione della legge sul condono edilizio del 2003, il terzo in diciotto anni. Un provvedimento che ha determinato indignazione e proteste, sicuramente vaste e convinte. Ma altrettanto sicuramente mancata una pi severa riflessione sulle ragioni profonde che rendono possibile, grazie anche allultimo pronunciamento della Corte costituzionale, il ricorso periodico alla sanatoria. Come se la sanatoria fosse un elemento stabile del nostro sistema legislativo, come se la pratica massiccia delledilizia illegale, fenomeno sconosciuto nel resto dEuropa, in Italia fosse inevitabile. Ancora pi grave e inquietante lo striminzito dibattito che sta accompagnando il testo di legge unificato in materia di governo del territorio in discussione alla Camera dei deputati. Eppure si tratta di una proposta che non sconvolge solo lordinamento urbanistico ma anche lassetto dei poteri istituzionali. La filosofia essenziale del testo consiste, infatti, nella sostituzione degli atti autoritativi (quelli di esclusiva competenza di pubblici poteri) con atti negoziali tra i soggetti istituzionali e i soggetti interessati (che finiscono per coincidere con i proprietari degli immobili). Il governo del territorio dovrebbe quindi ridursi a un confronto, nel quale le pubbliche autorit sono solo una tra le voci che concorrono alle decisioni. Un altro elemento cardine della proposta riguarda la discrezionalit delle regioni nellindividuare gli ambiti territoriali da pianificare e gli enti competenti alla pianificazione. la fine della centralit del piano a vantaggio delle scelte caso per caso che, secondo la legge, possono essere affidate anche a soggetti diversi dalle amministrazioni dotate di organi elettivi (Stato, Regioni, Province, Comuni) alle quali oggi compete il governo del territorio. Lo scadimento politico e culturale della materia urbanistica non cosa recente, cominciato da circa ventanni, da quando hanno preso a soffiare anche in Europa (e anche dentro alla sinistra

europea) i venti del neoliberismo, della deregulation e della privatizzazione a oltranza. La prima fase del declino ha coinciso con lo smantellamento delle leggi di riforma approvate nei ventanni precedenti (il regime dei suoli della legge Bucalossi, le norme sugli espropri). Le tappe successive sono state il silenzio-assenso, le leggi sul condono, e poi la lunga serie degli istituti (programma di recupero, programma di riqualificazione, contratto darea, patto territoriale, prusst (sciogliere), eccetera) utilizzati, talvolta con finanziamento pubblico, come variante automatica agli strumenti urbanistici ordinari. Lurbanistica autoritativa stata progressivamente sostituita dalla contrattazione con la propriet immobiliare. Capofila della new wave il Comune di Milano, che negli ultimi anni ha sostituito il piano con la somma dei progetti1. Il capoluogo lombardo non mai stato un modello di rigorosa amministrazione del territorio. Non a caso, si chiama rito ambrosiano la specialit milanese di piegare le norme al variare delle circostanze. La tradizione, grazie anche a nuovi provvedimenti regionali, raggiunge oggi soglie estreme. In buona sostanza, progetti e programmi pubblici e privati non sono tenuti a uniformarsi alle prescrizioni del piano regolatore ma, al contrario, il piano regolatore che si deve adeguare ai progetti. Il piano regolatore diventa cos una specie di catasto che registra le trasformazioni edilizie contrattate e concordate. Sostenuta in particolare dal mondo accademico, la via milanese si sta affermando gradatamente in larga parte dItalia, mentre i piani regolatori tendono a diventare consunti simulacri di altre stagioni. bene chiarire subito che non si tratta di assumere lordinamento urbanistico tradizionale come se fosse un valore in s. Il piano regolatore uno strumento, tra laltro molto spesso utilizzato con procedure decrepite, oggettivamente indifendibili. La questione un altra: non si pu buttare il bambino insieme allacqua sporca. Dove il bambino la prevalenza dellinteresse pubblico sullinteresse privato, principio contraddetto dallurbanistica contrattata. Fortunatamente, non in tutta lItalia detta legge la deregulation. In molte regioni prevale ancora il buon governo. In Toscana, per esempio, i tempi dellamministrazione sono normalmente ragionevoli, le procedure semplici, negli uffici agiscono in genere tecnici capaci. La pratica degli strumenti di pianificazione , con qualche eccezione, diligente e diffusa. A meno di dieci anni dallapprovazione dellultima legge regionale, tutti i comuni hanno completato o stanno completando la formazione dei piani di nuova generazione (piano strutturale e regolamento urbanistico). Ed nota la qualit di tanti insediamenti, basta pensare allincanto non raro della campagna, dov sostanzialmente inibita ogni trasformazione non direttamente connessa alla

Una lucida illustrazione della vicenda milanese e altre storie del malgoverno urbanistico italiano in F. Erbani, LItalia maltrattata, Laterza, Roma-Bari, 2003.

produzione agricola. Non a caso la Toscana resiste al richiamo e alle lusinghe del rito ambrosiano e simili. Non pu dirsi lo stesso per quanto riguarda Roma, che si collocata in uno spazio politico e culturale ambiguo: non ha mai smesso di dichiarare adesione allurbanistica diniziativa pubblica; ma contemporaneamente ha praticato con disinvoltura ogni forma di contrattazione. Non a caso, pianificar facendo lossimoro che ha accompagnato la prima fase di formazione del piano. Ladozione, nel marzo del 2003, del nuovo strumento urbanistico, al quale si mise mano circa dieci anni fa, comunque un evento importante, ove si consideri che il piano precedente era stato adottato nel 1962, pi di quarantanni fa, e il sindaco Walter Veltroni ricorda con soddisfazione che si deve tornare indietro di quasi un secolo, al 1909, allamministrazione Nathan, per trovare un altro piano liberamente votato dal Consiglio comunale. Il punto di partenza per sviluppare un ragionamento compiuto sul nuovo piano di Roma dovrebbe essere lassetto dellarea metropolitana, ossia il rapporto della capitale con i comuni limitrofi. Negli ultimi anni stata rilevante e costante la perdita di popolazione e, nel contempo, stata notevole la crescita dei posti di lavoro, con conseguente abnorme sviluppo del pendolarismo verso la citt. Di fatto, Roma rappresenta lunico polo attrattore del territorio provinciale, limbuto verso il quale convergono la maggior parte sia dei flussi pendolari che delle merci. Tutto ci avrebbe dovuto far parte del quadro conoscitivo del nuovo piano e determinare scelte capaci di intervenire sulle tendenze in atto. Invece, larea metropolitana manca del tutto negli atti dellurbanistica romana. Se ne parla dal 1928; ogni tanto si cercato di formulare proposte; anche negli anni pi recenti la Provincia ha avviato per un paio di volte la stesura di un piano territoriale di coordinamento, ma tutto stato archiviato nella stanza delle buone intenzioni. Il nuovo piano regolatore rigidamente chiuso dentro il confine comunale. Non il solo addebito. Altri aspetti meritano di essere trattati criticamente. Per ora mi limito a tre argomenti che mi sembrano importanti al fine di tenere aperta una riflessione non superficiale sul nuovo piano di Roma: il consumo del suolo, la forma della citt, la questione fondiaria.

2. Il consumo del suolo Cominciamo allora dal consumo del suolo, cio dal pi vistoso cambiamento subito negli ultimi quarantanni dallo scenario fisico che attornia la capitale. Limmagine della citt stata sempre associata alla campagna romana. Ma Roma non pi unisola nella campagna; una vasta agglomerazione saldata ai comuni limitrofi e dilatata a macchia dolio in ogni direzione. Lo spazio urbanizzato era meno di un decimo del territorio comunale allinizio degli anni sessanta, oggi pi di un terzo. Il disastro successo, e continuer, perch evidentemente si stati incapaci di 3

comprendere il valore incommensurabile dellAgro romano che, tra laltro, la pi importante riserva archeologica dItalia, forse del mondo, il nucleo originario dellidentit romana. Roma la campagna romana: simul stabunt simul cadent. Vittoria Calzolari, in un suo testo fondamentale2, ricorda, con ampia documentazione, cinque secoli di immagini di Roma e della campagna romana, da Michel de Montaigne a Wolfang Goethe, da Rodolfo Lanciani a Pier Paolo Pasolini, dalle foto Alinari a Ennio Flaiano, da Ludovico Quaroni a Elsa Morante, da Italo Insolera ad Antonio Cederna, a Nanni Moretti. Di Aldo Sestini riportata una descrizione dei primi anni Sessanta, puntuale e minuta, che insiste sulla permanenza del vecchio paesaggio spoglio e monotono, dove solo i pini a ombrello solitari o i ciuffi di eucalipti [] ne costituiscono un ornamento di maggior risalto, insieme alle suggestive arcate degli antichi acquedotti, alle rovine di ville e monumenti sepolcrali romani3. Limportanza della descrizione sta soprattutto nel fatto che non diversa da quelle degli illustri viaggiatori dei secoli precedenti: il carattere dominante sempre quello, del paesaggio, se non deserto o semideserto, comunque spopolato. A nessuna persona di buona cultura, non obnubilata da interessi fondiari, verrebbe in mente di porre in discussione lintangibilit della Valle dei templi di Agrigento o la fascia di rispetto della citt di Paestum. Sono pochissimi invece quelli che cercano di opporsi alla concezione della campagna romana come terra persa, buona a tutti gli usi. Autorevoli esperti che hanno collaborato alla formazione del piano sostengono che, disponendo il Comune di Roma (il pi grande dItalia) di una superficie territoriale complessiva di quasi 129 mila ettari, la quantit di spazio non urbanizzato (oggi di circa 88 mila ettari) sarebbe ancora cospicua. Ma se lo si percorre, si vede che uno spazio ormai disarticolato; attraversato da una rete imponente di strade, ferrovie, elettrodotti; frantumato dalla diffusione, in forma legale o illegale, di ville, case e casette, depositi, impianti sportivi, attivit produttive, uffici pubblici e privati. E poi caserme, ospedali, esposizioni di ogni genere, vivai, maneggi, discariche, squallide distese di piccoli orti, spazi abbandonati. Anche allinterno delle aree protette evidente la disseminazione edilizia. Le uniche residue superfici agricole di consistente ampiezza sono quelle di propriet pubblica (Castel Porziano, Santo Spirito) e poche grandi propriet private. Il consumo del suolo avvenuto, e continua, con ritmi vertiginosi, che non hanno confronti con altre citt italiane. Le associazioni Italia nostra e Polis, in occasione delle osservazioni al nuovo piano regolatore di Roma, hanno documentato che, negli ultimi quarantanni, mentre lo spazio urbanizzato cresciuto quasi del 260 per cento, gli abitanti sono aumentati del 17 per cento. La popolazione attuale inferiore a quella di trentanni fa e lesodo non accenna a fermarsi. Il
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Storia e natura come sistema, a cura di V. Calzolari, Argos, Roma 1999. A. Sestini, ???, in Il paesaggio, vol. VII della collana Conosci lItalia, Touring club, Milano 1963.

massimo sviluppo demografico era stato raggiunto allinizio degli anni ottanta, quando Roma aveva sfiorato i tre milioni di abitanti. Da allora, ha avuto inizio il declino, che continua con ritmo accelerato. Dal 1981 al 1991 la popolazione diminuita di 70 mila abitanti, dal 1991 al 2001 di 187 mila. La smisurata crescita edilizia, avvenuta mentre gli abitanti diminuivano, ha prodotto una citt a bassissima densit: 161 metri quadrati di superficie urbanizzata pro capite (nel 1961 erano 52), mentre a Barcellona sono 36, 38 a Parigi, 81 a Mosca, 150 a Berlino (la cui periferia in gran parte una citt giardino)4. Il nuovo piano regolatore poteva essere loccasione per unanalisi critica del rovinoso modello di sviluppo della capitale in modo da porvi rimedio. Il perimetro attuale dellarea urbanizzata doveva essere assunto come invalicabile, salvo documentate eccezioni (come prescrive, per esempio, la legge urbanistica toscana). Cos non stato. Nelle decine di documenti che formano il nuovo strumento urbanistico non si trova uno straccio di elaborazione sul consumo del suolo e sui metodi per fermarlo. Il recupero un obiettivo tanto conclamato quanto assente nelle concrete scelte di piano. In verit, nel 1997, nellambito degli atti propedeutici alla sua formazione, fu adottato un provvedimento provvisorio, il cosiddetto piano delle certezze, che ripartisce la citt in tre ambiti, disposti in sequenza pi o meno concentrica: la citt consolidata, comprendente il centro storico e la periferia costruita fino agli anni sessanta; la citt della trasformazione, cio la periferia pi recente e le nuove espansioni; infine, la citt della non trasformazione, formata dalle aree agricole e dalle aree individuate come vecchi e nuovi parchi, questi ultimi subito dopo istituiti con legge regionale. Sommando ai parchi regionali le riserve statali di Castelporziano e del litorale romano, si raggiungono circa 41 mila ettari lodevolmente al riparo da massicce operazioni di trasformazione5. Ma il fatto che le aree pi tutelate siano sottratte allordinamento urbanistico comunale e dipendano dalle previsioni dei piani dassetto formati dagli enti che gestiscono i parchi, una trasparente, forse inconsapevole, ammissione dellidea che lordinario governo del territorio comporti

inevitabilmente, prima o poi, la sua radicale trasformazione: come se, in buona sostanza, la tutela non facesse parte dellurbanistica comunemente intesa e fosse perci meglio affidarla a organismi ad hoc. E infatti, il pianificar facendo, fatte salve le aree protette, ha legittimato interventi di ogni genere, di ogni misura, in ogni angolo del territorio comunale. Si tratta in prevalenza di iniziative che utilizzano laccordo di programma e gli istituti derivati per operare in difformit dal piano regolatore vigente. Paolo Berdini ha documentato come, attraverso programmi di riqualificazione e
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Italia nostra - Associazione Polis, Prime note per le osservazioni al nuovo Prg di Roma in materia di consumo di suolo, Roma, 8 ottobre 2003.

di recupero urbano, con luso disinvolto della legge per Roma capitale e altre possibilit di deroga, prima delladozione del nuovo piano, stata autorizzata ledificazione di ben 44 milioni di metri cubi6. La nuova Fiera di Roma a Ponte Galeria, i quartieri residenziali e gli insediamenti terziari alla Bufalotta, al posto dellautoporto previsto dal piano del 1962, il quartiere residenziale sullarea gi riservata allAlitalia: sono solo alcuni esempi del pianificar facendo. Quando, finalmente, nellautunno del 2000, stata completata la stesura del nuovo piano, non cera molto da aggiungere alle decisioni maturate prima. Il dimensionamento resta smisurato per volume e, ancora di pi, per superficie di nuova urbanizzazione: il totale delle nuove previsioni ammonta a quasi 67 milioni di metri cubi, pari al 9,5 per cento della cubatura complessiva della citt attuale (poco pi di 700 milioni di metri cubi)7, mentre i nuovi spazi da urbanizzare misurano quasi 15 mila ettari, pari al 36 per cento dei circa 41 mila ettari della superficie attualmente urbanizzata8. Si consideri che il territorio comunale di Napoli, dove risiede un milione di abitanti, si estende per meno di 12 mila ettari. Lespansione si sviluppa soprattutto, senza soluzione di continuit, in direzione del litorale. la stessa logica del piano che alimenta, come vedremo in seguito, il consumo del suolo. Il meccanismo di produzione dei beni pubblici (verde, scuole, parcheggi, attrezzature) dipende, infatti, dalledificazione privata. Il piano assume come termine di riferimento il 2011: a quella data, la superficie urbanizzata si sar ingrandita di quasi 44 mila ettari (da 11 a 55 mila) rispetto al 1961. Lo spazio sottratto allagricoltura aumenta, in media, di oltre 1.500 ettari lanno, pi della superficie del primo municipio. Lo spreco si avvia a raggiungere livelli inediti per una grande citt europea, oltre 200 mq di superficie urbanizzata pro capite. La dimensione della citt costruita alla fine pi grande di quella prevista dal decrepito piano del 1962, noto per aver immaginato una citt di 5 milioni di abitanti. Il bisogno di tanto spazio e di tanti metri cubi ben poco documentato. Per esempio, si nota subito lassenza di indirizzi e orientamenti in materia di politica abitativa, in particolare per quanto riguarda il soddisfacimento della domanda povera (sfrattati, immigrati, senza fissa dimora, nomadi, eccetera) e di quella comunque non opulenta (coppie giovani, studenti, lavoratori atipici). A Roma, come in tutta lItalia, la linea della povert avanza verso lalto. Giovanni Caudo ha pubblicato dati e considerazioni allarmanti9. Negli ultimi due anni lincremento degli affitti stato del 55 per cento (dieci volte linflazione); 80 mila famiglie sono interessate dalla cartolarizzazione (vendita del patrimonio pubblico), molte delle quali impossibilitate allacquisto. Se negli anni sessanta e settanta la lotta per la casa era per un avanzamento sociale, una speranza di rinnovamento, oggi segno di declassamento, della paura di stare peggio. Al bando delle case popolari dellottobre 2003, le domande sono state oltre 25 mila. 3. Forma urbis Accanto alle esagerate quantit, un altro difetto fondamentale del nuovo piano riguarda la forma della citt. Il piano regolatore del 1962, indifendibile (chi scrive stato fra i primi, ventanni fa, a chiederne il superamento), era per fondato su una spettacolare idea di citt: accanto alla Roma

Per una ricostruzione dal versante istituzionale delle principali vicende relative alla formazione del nuovo Prg di Roma, cfr. M. Marcelloni, Pensare la citt contemporanea, Laterza, Roma-Bari 2003. 6 P. Berdini, Il Giubileo senza citt, Editori Riuniti, Roma 2000. 7 Comune di Roma, Nuovo piano regolatore generale, Relazione, 2003, p. 51. 8 Italia nostra - Associazione Polis, Prime note cit. 9 G. Caudo, A Roma emergenza casa, in Il giornale dellarchitettura, 3, 17, aprile 2004, pp. ???.

storica, nei settori della periferia orientale doveva prendere corpo la citt moderna. L dovevano trasferirsi i ministeri e le altre attivit terziarie, liberando il centro da riservare alla residenza e alle pi pregiate funzioni di rappresentanza istituzionale dalle oltraggiose condizioni di congestione e dinquinamento in cui viveva e continua a vivere. Questidea, che molti anni dopo assunse il nome di Sdo (Sistema direzionale orientale), stata a lungo oggetto di studi e di proposte. Lelaborazione certamente pi convincente sta nel disegno di legge per Roma capitale presentato da Antonio Cederna nel 1989. Un disegno di legge ormai dimenticato che meriterebbe invece di essere riportato in vita10. Per lo Sdo Cederna propose la soluzione che fu definita a saldo zero: i ministeri spostati dalle aree centrali e trasferiti nello Sdo non dovevano in alcun modo essere sostituiti da altre funzioni. Lobiettivo di formare vuoti urbani attrezzati, parchi verdi e archeologici, ampie zone pedonali, eccetera, richiede la demolizione di alcuni degli edifici ex ministeriali, operazione essenziale, tra laltro, per la pi corretta valorizzazione di alcune aree di interesse archeologico oltre che opportuna per motivi di qualit urbanistica dellintervento. Inoltre, secondo Cederna, lo spostamento dei ministeri non deve essere limitato a uffici secondari: verrebbero immediatamente meno non solo lobiettivo della riqualificazione della periferia orientale, ma gli stessi pi generali obiettivi della riqualificazione del centro storico. La difesa del centro storico si pu ottenere solo se si dota la citt di altri luoghi destinati a ospitare funzioni di prestigio. Cederna assunse insomma, compiutamente, la filosofia dello Sdo comera stata originariamente pensata da Luigi Piccinato: il trasferimento dal centro di alcune delle pi importanti funzioni come idea forza dellurbanistica romana, presupposto e condizione per costruire la citt moderna. Laltro grande tema oggetto del disegno di legge Cederna il progetto Fori, colpevolmente abbandonato, di cui mi pare indispensabile ricordare i dati essenziali11. Se ne cominci a parlare nel 1978, quando il soprintendente archeologico Adriano La Regina denunci le drammatiche condizioni dei monumenti romani corrosi dallinquinamento. Il sindaco Giulio Carlo Argan coni lo slogan: O i monumenti o le automobili. E si fece strada la necessit di eliminare la Via dei Fori imperiali, riprendendo unidea gi proposta da Leonardo Benevolo qualche anno prima. Luigi Petroselli, che sostitu Argan nel settembre 1979, sostenne subito liniziativa con entusiasmo e disponibilit culturale sorprendenti. Intu che era unoccasione straordinaria per la riforma della citt. Io credo che non giovi ad alcuno [] volare basso su Via dei Fori Imperiali, anche perch si rischia di restare inquinati disse Petroselli concludendo il 29 marzo 1981 la seconda conferenza
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Camera dei deputati, X legislatura, Proposta di legge n. 3858 (Cederna e altri), Interventi per la riqualificazione di Roma, capitale della Repubblica. 11 Sullorigine del progetto Fori: I. Insolera - F. Perego, Archeologia e citt. Storia moderna dei Fori di Roma, Laterza, Roma-Bari 1983; Roma. Larea archeologica centrale e la citt moderna, a cura di L. Benevolo F. Scoppola, De Luca, Roma 1988.

urbanistica comunale. E aggiunse che c un allarme della cultura nazionale e mondiale che non possiamo lasciar cadere senza assumerci gravi responsabilit. Noi rischiamo di perdere in dieci venti anni quello che non si riusciti a perdere per secoli. Non possiamo essere indifferenti a questo appello di responsabilit; ma ancora e soprattutto c una domanda della citt la quale, come in tutti i periodi di crisi, si interroga in modo nuovo sul passato, che un modo di parlare del presente e del futuro, quando sono incerti; c la ricerca e la possibilit di conquista e di riconquista di una nuova identit cittadina e insieme lespressione delle forme di vita associata proprie di un processo quale quello che noi abbiamo avviato, di unificazione della citt intorno a nuovi valori. Non c dunque nessun contrasto, se non artificioso e bassamente strumentale tra Via dei Fori Imperiali e la prima e la seconda periferia romana. Al contrario si pu partire da Via dei Fori Imperiali, come si sta facendo, per andare al Forte Prenestino, negli altri luoghi storici della citt e concorrere al programma di difesa dei monumenti, ma soprattutto quello che accade e che vogliamo che accada che non solo il tempo di percorrenza, ma il tempo mentale e il tempo culturale si accorci tra Via dei Fori Imperiali e la periferia, tra la periferia e Via dei Fori Imperiali12. Fu cos che il grigio funzionario di partito venuto dalla gavetta di Viterbo divent il protagonista del progetto Fori, che raccolse vasti e qualificati consensi in tutto il mondo e fece pensare a una nuova stagione dellurbanistica romana. Si prevedeva il ripristino del tessuto archeologico sottostante la Via dei Fori, attraverso la sutura della lacerazione prodotta nel cuore della citt dallo sventramento degli anni trenta. Allora, Benito Mussolini, per consentire che da piazza Venezia si vedesse il Colosseo, aveva fatto radere al suolo gli antichi quartieri, le chiese e i monumenti costruiti sopra i Fori e spianare unintera collina, la Velia, uno dei colli di Roma. Migliaia di sventurati cittadini furono deportati in miserabili borgate, dando inizio allininterrotta tragedia della periferia romana. La Via dellImpero (oggi Via dei Fori imperiali) doveva formare un grandioso palcoscenico per la sfilata delle truppe, ristabilendo la continuit fra limpero romano e quello fascista. In effetti, quellinforme stradone ha spaccato in due lunit dei Fori inquadrando comment Antonio Cederna i monumenti dal didietro, una prospettiva sconosciuta agli antichi romani13. Il progetto Fori non era solo unoperazione di archeologia urbana. Larcheologia era il punto di partenza per un radicale rinnovamento dellassetto di Roma, e in questo senso era complementare allo Sdo. In effetti, il recupero dei Fori era un dettaglio del grande parco urbano che avrebbe dovuto estendersi anche extra moenia, lungo lAppia Antica, dai Castelli Romani al Campidoglio,

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L. Petroselli, Intervento conclusivo, in Comune di Roma, Seconda conferenza cittadina sui problemi urbanistici, Litostampa Nomentana, Roma 1982, p. 219. 13 A Cederna, Mussolini urbanista, Laterza, Roma-Bari 1979, p. 167 e sgg.

formando la struttura principale dellarea metropolitana, lunica pausa in una periferia senza fine e senza memoria. Lidea della storia collocata al centro della citt futura un futuro dal cuore antico raccolse, come ho gi detto, vasti e qualificati consensi. A esclusione de Il Tempo, tutti i quotidiani della capitale furono a favore del progetto. Il direttore de Il Messaggero, Vittorio Emiliani, scese in campo di persona contro le mistificazioni dei cosiddetti romanisti. Un appello preparato da Cederna e dallarcheologo Filippo Coarelli fu sottoscritto da 240 studiosi italiani e stranieri. Vi si legge che, con la chiusura al traffico e con il recupero del grande complesso archeologico, si sarebbe ottenuto un parco archeologico senza pari al mondo, comprendente i Fori Imperiali, il Foro Romano, e il Colosseo, e quindi uno straordinario spazio per la ricreazione e la cultura, tale da permettere un rapporto vitale e non retorico con il nostro passato. Favorevole al progetto fu anche il ministro per i Beni culturali Oddo Biasini, cui si deve la legge che stanzi 180 miliardi a favore del patrimonio archeologico romano. Ma favorevoli furono soprattutto i cittadini di Roma, che parteciparono in massa a quelle straordinarie occasioni determinate dalla chiusura domenicale della Via dei Fori e alle visite guidate ai monumenti archeologici. Allimpegno e alla rapidit delle decisioni di Petroselli si devono leliminazione della Via del Foro romano, che da un secolo divideva il Campidoglio dal Foro repubblicano, e lunione del Colosseo sottratto allindecorosa funzione di spartitraffico allArco di Costantino e al tempio di Venere e Roma. Si realizz allora la continuit dellarea archeologica, liberamente percorribile, dal Colosseo al Campidoglio. forse il momento pi alto per lurbanistica romana contemporanea. Ma dur poco. Il 7 ottobre 1981 mor improvvisamente Luigi Petroselli. Ai suoi funerali parteciparono oltre centomila romani, non solo compagni di partito. Anche gli avversari lo ricordarono con rispetto. Il Tempo scrisse: chi, come noi, non pu essere neppure per ipotesi sospettato di indulgenza verso i comunisti, deve confessare che considera invidiabile la ricchezza di abnegazione e sacrificio che il patrimonio storico del partito dei comunisti. A pochi giorni dalla morte, Cederna scrisse dello scandalo di Petroselli: lo scandalo di un sindaco comunista che aveva capito limportanza della storia nella costruzione del futuro di Roma; che non voleva lasciare a nostalgici e reazionari il tema della romanit. Con la morte di Petroselli mor anche il progetto Fori. Gli oppositori si scatenarono. Giuliano Briganti apr le ostilit su la Repubblica e con lui si schierarono Federico Zeri e la giornalista Miriam Mafai. Contrari anche Mario Manieri Elia e Luca Canali. Sul fronte dellincertezza stavano Alberto Asor Rosa e il sindaco Ugo Vetere. Poi, lentamente, il progetto fin avvolto da veli di cautela e di opportunismo. Dopo tre lustri di abbandono, furono ripresi gli scavi ai lati della Via dei Fori ed stata ripetuta lesperienza delle domeniche pedonali. Ma la chiusura definitiva della strada alle automobili stata continuamente rinviata. Eppure non vero che 9

leliminazione della Via dei Fori imperiali determinerebbe insostenibili problemi di traffico. vero il contrario. Lesperienza fatta a Napoli con la chiusura di piazza del Plebiscito esperienza che fu pensata assumendo a modello proprio il progetto Fori, e in competizione con esso, se cos posso esprimermi dimostra che risoluti interventi di pedonalizzazione riducono nettamente il traffico cittadino. Le automobili di Via dei Fori finiscono tutte nel marasma di piazza Venezia, uno dei luoghi pi inquinati dEuropa, dove cerca di fare del suo meglio lultimo vigile urbano che regola il traffico a mano. Ci si aspettava che, in occasione di un evento epocale come il Grande giubileo, Roma fornisse al mondo lesempio del possibile uso pedonale delle citt storiche nel terzo millennio. Ma con il paventato (e fortunatamente sventato) disastro del sottopasso di Castel SantAngelo e con il parcheggio realizzato sotto il Gianicolo, ha dimostrato il contrario, e cio che, sventrando e snaturando, si pu andare in automobile dovunque, anche in piazza S. Pietro. La verit che lamministrazione di Roma non ha mai fatto i conti, veramente, con la questione delle automobili. E alla fine delle automobili diventata prigioniera. Cito un dato impressionante che finora mi pare sia stato trascurato: in provincia di Roma, per ogni bambino che nasce, simmatricolano nove automobili. La media nazionale meno della met14. Il requiem al progetto Fori stato definitivamente celebrato nel 2001 con lapposizione del vincolo monumentale proprio sugli stradoni fascisti con le loro squallide sistemazioni marginali, congelando la situazione attuale. Gli avanzi dei Fori, chiusi da cancelli e infossati rispetto alle strade moderne, rimandano allidea di un giardino zoologico: come se le rovine archeologiche fossero i recinti dei leoni a distanza di sicurezza dai visitatori. diventato illegale commenta Leonardo Benevolo il disseppellimento degli invasi dei Fori di Cesare, Augusto, Vespasiano, Nerva e Traiano, che renderebbe percepibile ai cittadini di oggi uno dei pi grandiosi paesaggi architettonici del passato. [] Ha detto bene Adriano La Regina continua Benevolo si preferito Antonio Muoz (lo sprovveduto autore di quelle sistemazioni) ad Apollodoro di Damasco, larchitetto dellimperatore Traiano15. Si deve anche riconoscere che la stessa istituzione del Parco regionale dellAppia antica, che copre la parte pi preziosa e celebrata dellAgro romano, ha contribuito a mettere in crisi la concezione vasta e unitaria del progetto Fori. Recentemente, la Soprintendenza archeologica di Roma ha ricordato che il decreto del ministro Giacomo Mancini del 1965, con il quale fu definitivamente approvato il piano regolatore di Roma adottato nel 1962, riconoscendo nella tutela

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Nel 2001 in provincia di Roma le nuove immatricolazioni di auto sono state 323.559, i nati 35.567. In Italia: 2.380.035 auto e 535.282 nati. 15 L. Benevolo, in Corriere della Sera, inserto di Roma, 30 marzo 2003.

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dellAppia antica interessi preminenti dello Stato, sottopose lintero comprensorio a vincolo di parco pubblico16. Ma il piano dassetto recentemente formato dallente parco si allontana dal punto fermo rappresentato dal decreto ministeriale, consentendo incrementi edilizi, in particolare nelle aree agricole, che vanno ad aggiungersi al milione di metri cubi, certamente abusivi, realizzati dopo il 1967. Anche lo Sdo stato sepolto dal piano regolatore del 2003. stato ridotto a una mera appendice delle operazioni immobiliari delle Ferrovie dello Stato. Il nuovo piano privo di ogni indirizzo riguardo alla dislocazione della direzionalit pubblica (e anche di quella privata). Alberto Lacava ricorda opportunamente che tutti gli strumenti di programmazione e di pianificazione degli ultimi quarantanni dal piano del 1962, al Progetto 80, fino al piano territoriale di coordinamento adottato dalla provincia di Roma nel 1998 miravano a un equilibrio del territorio regionale, per effetto di uno sviluppo policentrico del sistema produttivo e sociale, con vantaggi quindi sia per la vita sociale che per lo sviluppo economico della provincia e della regione. Soprattutto nellultimo decennio, si venuta configurando invece una citt metropolitana comprendente nella sua area centrale le attivit pi significative, nel suo intorno una corona di comuni con popolazione residente gravitante su Roma, lasciando il restante territorio provinciale (e regionale) sostanzialmente estraneo al processo di sviluppo. Tutto questo naturalmente non un caso, ma il risultato di scelte effettuate negli ultimi anni da parte dalle amministrazioni interessate. La politica accentratrice del Comune di Roma, finalizzata essenzialmente a favorire le grandi attivit terziarie pubbliche e private con asse di sviluppo preferenziale verso il mare, stata oggettivamente agevolata dalla rinuncia dello Stato, della Regione e della Provincia a promuovere iniziative di elevato livello nelle altre citt del Lazio. Il nuovo piano regolatore ha consacrato e formalizzato le tendenze in atto. Ha ignorato anche loccasione di Roma capitale, tema che per decenni ha raccolto notevoli elaborazioni specialistiche, e che mai come oggi, con la devolution alle porte, sarebbe stato necessario ripresentare, anche con riferimento al disegno urbano. La capitale non interessa pi, n al Comune n allo Stato. Ciascun ministero risolve come fosse un privato i problemi della propria sede. Il ministero dellAmbiente, a quasi ventanni dallistituzione, opera in un condominio sulla Via Cristoforo Colombo. Per la direzionalit grande e piccola, pubblica e privata il piano prevede una ventina di cosiddette centralit, circa una per municipio, dove concentrare attivit commerciali e poco pi. Un
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R. Paris, La via Appia nel territorio di Roma. Tutela e pianificazione, in La via Appia. Iniziative e interventi per la conoscenza e la valorizzazione da Roma a Capua, a cura di L. Quilici S. Quilici Gigli, LErma di Bretschneider, Roma 2003, p. 79.

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numero troppo grande ha scritto Paolo Leon per una conurbazione relativamente piccola come quella romana, al fine di dare effettivamente luogo ad una riduzione del cono della rendita nel centro storico17. Ed appena il caso di osservare che la loro disposizione a corona rafforza il carattere eternamente centripeto di Roma. Disposizione tanto pi grave in assenza, come si gi osservato, di qualsivoglia ipotesi di assetto a scala provinciale o regionale. Allassenza di cura per la forma della citt, vanno aggiunte le decisioni prese dopo ladozione del nuovo piano regolatore, in contrasto con lo stesso piano. il caso dei parcheggi, per oltre duemila posti macchina, previsti sotto i Lungotevere, mettendo a repentaglio la permanenza degli storici platani che formano il lungo serpente verde, come Italo Insolera definisce la sistemazione del Tevere operata dopo lUnit dItalia. Allora, una parte straordinaria della citt medievale, rinascimentale, barocca stata demolita per creare al suo posto unopera tipicamente Europa XIX secolo, il cui valore storico adesso confrontabile con il Ring a Vienna, i Boulevard a Parigi, eccetera anche se il giudizio storico sulla nascita e le distruzioni permane di grande rimpianto. Questopera deve essere conservata e vanno anzi adottate quelle trasformazioni necessarie per la conservazione dellenorme serpente verde18. Insolera propone perci che i Lungotevere diventino la grande passeggiata del centro storico, attraversata da un percorso tranviario che unisca i tram di Viale Trastevere con quelli di Piazzale Flaminio. La proposta non trova ascolto.

4. Il governo della propriet fondiaria Non si pu concludere una riflessione sullurbanistica romana senza accennare ai problemi della propriet fondiaria, problemi che, da sempre, formano lessenza stessa della disciplina urbanistica. Di queste cose si cominciato a discutere solo alla fine del lungo percorso di formazione del piano, allinizio del 2001, quando lanticipata conclusione del mandato amministrativo aveva obbligato ad affidare al nuovo sindaco Veltroni la definitiva approvazione del piano. Veltroni non si limit a garantire la continuit delloperazione. Le discussioni sul piano non furono pi a senso unico, e in qualche modo si tenne conto non solo dei proprietari fondiari e dei costruttori, che fino a quel momento erano stati gli interlocutori privilegiati, ma anche del mondo della cultura e dellambientalismo.

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P. Leon, Il piano regolatore e lo sviluppo economico del territorio, in Comune di Roma, Rapporto 2002-2003 sulleconomia romana, Osservatorio permanente per leconomia romana, Roma 2003, p. 217. 18 I. Insolera, Comunicazione al dibattito su I lungotevere di Roma, organizzato dalle associazioni ambientaliste il 1 aprile 2004 presso la sede romana del Parlamento europeo.

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Molto importante mi sembra che sia stato il dibattito intorno ai cosiddetti diritti acquisiti. Che sono i diritti acquisiti? Sono le previsioni del vecchio piano alle quali (non solo a Roma) si cerca di attribuire il rango, appunto, di diritti, di cui dovrebbero godere i proprietari fondiari interessati. Le previsioni ereditate sarebbero perci immodificabili se non previo indennizzo. Il che si configura come unipoteca, che condiziona inesorabilmente ogni diversa ipotesi di assetto. Secondo gli estensori del piano, per rimuovere i diritti acquisiti, lunica strada percorribile quella della compensazione, e cio il trasferimento delle previsioni in altre parti del territorio, innescando una spirale perversa che non poteva non indurre allespansione senza fine. Cos stato. E si sono moltiplicati gli scambi obbrobriosi fra verde pubblico e nuova edificazione, con esiti paradossali quasi 56 metri quadrati ad abitante di verde pubblico nel XII municipio tanto da indurre le associazioni ambientaliste a pretenderne di meno al fine di limitare le previsioni quantitative. In proposito va ricordata la vicenda di Tormarancia, 220 ettari fra lAppia antica e lArdeatina, a pochi minuti dallEur, a pochi passi dalla Cristoforo Colombo. Un'unica grande tenuta, miracolosamente sopravvissuta, dove i coltivi si alternano a macchie di lecci, pini, pioppi salici, olmi, cinque diversi tipi di orchidee, un angolo di paradiso percorso da volpi, gheppi, nibbi, aironi cinerini punteggiato da rovine archeologiche. Il piano del 1962 prevedeva a Tormarancia un quartiere residenziale per circa due milioni di metri cubi, destinazione non modificata dal piano delle certezze n dal nuovo piano regolatore. stato, ancora una volta, il soprintendente archeologico Adriano La Regina a salvare il territorio con un vincolo archeologico dinedificabilit, confermato dalla Regione Lazio. Ma Tormarancia, una volta scampata al cemento, non stata restituita, come sarebbe stato logico, allagricoltura, ma stata destinata a verde pubblico e il carico insediativo previsto dal vecchio piano stato spostato in altra parte del territorio comunale, daccordo con la propriet. Lo stesso sindaco Veltroni ha poi preso le distanze dalla compensazione. Alla fine, grazie a una decisiva mobilitazione, in particolare di Italia nostra, che si avvalsa anche di illustri specialisti il giurista Vincenzo Cerulli Irelli, lurbanista Edoardo Salzano la compensazione urbanistica stata ridimensionata19. stata definitivamente chiarita con il riferimento a ripetute sentenze costituzionali e a una vasta giurisprudenza linesistenza del diritto alledificabilit da parte del proprietario, n se questi stato in precedenza gratificato da una previsione edificatoria poi cancellata e neppure se, sulla base di quella previsione, aveva ottenuto lapprovazione di un piano di lottizzazione convenzionata e aveva sottoscritto con il Comune i relativi atti.

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Il parere pro veritate di V. Cerulli Irelli e gli interventi di Salzano e altri sono in Italia nostra, 390, gennaiofebbraio 2003, numero monografico sul nuovo piano regolatore di Roma.

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Le nuove centralit ridotte di numero; eliminati gli incentivi alla formazione dei programmi integrati; cancellato il prolungamento dellautostrada tirrenica da Fiumicino verso Formia: queste sono altre modifiche apportate al piano, grazie al Partito dei Verdi, e soprattutto a Rifondazione comunista, che si sono fatti carico delle posizioni critiche del mondo della cultura e dellassociazionismo. Ma nessuna modifica stata introdotta per ridurre gli esorbitanti dimensionamenti e la dissipazione del paesaggio, n stata cancellata la negoziazione che, tramite accordi di programma, resta lo strumento principale di definizione delle scelte. Cos, per esempio, le centralit urbane e metropolitane sono solo perimetri senza contenuto. Il pianificar facendo, cacciato dalla porta, rientra dalla finestra. Si consideri poi che il piano di Roma non ancora definitivamente approvato e non si possono escludere nuovi peggioramenti. Un giorno, forse, in una pi alta congiuntura politica e culturale, saranno giudicati severamente gli errori della nostra generazione e si cercher di correre ai ripari, ma il prodigioso equilibrio fra arte e natura che ha caratterizzato nei secoli lidentit di Roma sopravvivr solo per disarticolati brandelli.

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